sou 2019 7

Skogsbränderna sommaren 2018

Betänkande av 2018 års skogsbrandsutredning

Stockholm 2019

SOU 2019:7

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24898-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 16 augusti 2018 att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera de operativa räddningsinsatserna i sam- band med de omfattande skogsbränderna i Gävleborgs, Dalarnas och Jämtlands län sommaren 2018.

F.d. regiondirektören Jan-Åke Björklund förordnades till sär- skild utredare från och med den 20 augusti 2018.

Från och med den 6 september 2018 förordnades departements- sekreteraren Keijo Ekelund (Justitiedepartementet) att vara sakkun- nig i utredningen. Som experter i utredningen förordnades samma dag räddningschefen Anna Henningsson (Räddningstjänsten Östra Blekinge), styrelseordförande Karin Perers (Mellanskog), länsrådet Jörgen Peters (Länsstyrelsen i Hallands län), översten Anna Siver- stig (Försvarsmakten), brandchefen Lars-Göran Uddholm (Söder- törns Brandförsvarsförbund) och biträdande avdelningschefen Jan Wisén (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

Departementssekreteraren Maria Kaiser anställdes som sekrete- rare i utredningen från och med den 20 augusti 2018.

Utredningen har antagit namnet 2018 års skogsbrandsutredning (Ju 2018:07).

Jan-Åke Björklund har varit utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Arbetet har bedrivits i nära samverkan med sakkunnig och experter.

Härmed överlämnas betänkandet Skogsbränderna sommaren 2018 (SOU 2019:7).

Stockholm i januari 2019

Jan-Åke Björklund

/Maria Kaiser

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	21

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd

mot olyckor .............................................................................

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2003:789) om skydd mot olyckor ........................................

1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för myndigheten för

	samhällsskydd och beredskap ................................................		25
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		27
2.1	Uppdraget................................................................................		27
2.2	Bakgrund till uppdraget..........................................................		28
2.3	Utredningens utgångspunkter och avgränsningar ................		29
2.4	Utredningens arbete ...............................................................		31
3	Det svenska skogslandet ............................................		33
3.1	Sveriges skogsareal ..................................................................		33
3.2	Den svenska skogen................................................................		34
	3.2.1	Vem äger Sveriges skogar? ......................................	35
3.3	Svenskt skogsbruk ..................................................................		36
3.4	Skogens betydelse för Sveriges klimat och natur..................		38
3.5	Skogens betydelse för Sveriges ekonomi...............................		39
			5

Innehåll

SOU 2019:7

3.6	Skogsbrändernas inverkan på skogen ....................................	41
3.7	Kort tillbakablick på skogsbränder i Sverige.........................	43
4	Klimatförändringar.....................................................	47
4.1	Förväntade klimatförändringar..............................................	47
4.2	Nationell strategi för klimatanpassning ................................	48
4.3	En effekt av klimatförändringen är risken för brand............	49

4.4Konsekvenserna av klimatförändringarna

	för den svenska skogen och skogsbruket..............................		50
5	Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar......		51
5.1	Samhällets krisberedskap .......................................................		51
5.2	Styrning och ledning av insatser vid samhällsstörningar......		53
5.3	Kommunernas roll vid en samhällsstörning .........................		54
5.4	Länsstyrelsernas roll vid en samhällsstörning.......................		55
5.5	MSB:s roll vid en samhällsstörning .......................................		56
5.6	Frivilliga försvarsorganisationer ............................................		56
6	Kommunal räddningstjänst .........................................		59
6.1	En författningsöversikt ..........................................................		59
	6.1.1	En kort historisk överblick.....................................	60
	6.1.2	Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor .............	60

6.1.3Andra lagar av betydelse för den kommunala

SOU 2019:7Innehåll

6.5	Den brandförebyggande verksamheten.................................		69
6.6	Räddningsinsatser och andra uppdrag ...................................		70
	6.6.1	Insatser .....................................................................	70
	6.6.2	Antal och typ av insatser.........................................	70
	6.6.3	Ledning vid räddningsinsats ...................................	71
	6.6.4	Ledning av omfattande insatser ..............................	72
	6.6.5	Efter insatsen ...........................................................	73
	6.6.6	Alarmering ...............................................................	73
7	Statlig räddningstjänst ...............................................		75
7.1	Fjällräddningstjänst.................................................................		75
7.2	Flygräddningstjänst ................................................................		76
7.3	Sjöräddningstjänst...................................................................		76
7.4	Efterforskning av försvunna personer i andra fall ................		77
7.5	Miljöräddning till sjöss ...........................................................		77

7.6Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från

	en kärnteknisk anläggning......................................................		77
8	Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och
	taktik för att släcka skogsbränder ................................		79
8.1	Ledning av räddningstjänstverksamheten i Sverige .................		79
	8.1.1	En ledningsmodell ...................................................	79

8.1.2Behovet av ledning i

		räddningstjänstverksamheten .................................	81
8.2	Metod och taktik för att bekämpa skogsbränder..................		82
9	En internationell utblick.............................................		87
9.1	En internationell utblick.........................................................		87
	9.1.1	Danmark...................................................................	87
	9.1.2	Norge .......................................................................	88
	9.1.3	Finland .....................................................................	90
	9.1.4	England ....................................................................	91
	9.1.5	Nederländerna .........................................................	94
	9.1.6	Sammanfattande kommentar ..................................	95

Innehåll

SOU 2019:7

9.2	Ledningssystem vid skogsbrandsbekämpning i USA ..........		96
9.3	Metod och taktik vid skogsbrandssläckning.........................		97
10	Andra utredningar och utvärderingar ............................		99
10.1	Skogsbrandutredningen (2014 års skogsbrand) .................		100
	10.1.1	Beskrivning av branden.........................................	100
	10.1.2	Utredningens observationer.................................	101
10.2	MSB:s rapport Ansvar, samverkan, handling......................		101
	10.2.1 Deltagande aktörers rapporter och
		utvärderingar .........................................................	102
	10.2.2 MSB:s förslag till regeringen ................................		102
	10.2.3 Vad MSB bör arbeta vidare med...........................		103
10.3	Räddningstjänstutredningens förslag..................................		104
10.4	Andra uppdrag relaterade till skogsbränderna....................		104
	10.4.1 Sjöfartsverkets redovisning av uppdrag om
		vilka helikoptrar som kan bli operativa inom
		kort.........................................................................	105
	10.4.2 MSB:s delredovisning av regeringsuppdrag om
		behov av förstärkt kapacitet avseende materiel
		inför framtida hantering av omfattande
		skogsbränder .........................................................	106
10.5	Övriga utredningar ...............................................................		107
11	En beskrivning av brändernas förlopp.........................		109
11.1	Månaderna maj och juni .......................................................		110
11.2	Juli månad..............................................................................		110
11.3	Augusti månad ......................................................................		112
11.4	Eldningsförbud .....................................................................		112
12	Insatser – Räddningstjänster, kommuner,
	arbetstagarorganisationer och länsstyrelser .................		115

SOU 2019:7Innehåll

12.1	De kommunala räddningstjänsterna, kommunerna och
	länsstyrelserna .......................................................................		116
	12.1.1	Jämtlands län..........................................................	116
	12.1.2	Gävleborgs län .......................................................	123
	12.1.3	Dalarnas län............................................................	128
	12.1.4 Övriga delar av Sverige ..........................................		136
12.2	Arbetstagarorganisationer ....................................................		144
	12.2.1	Brandmännens riksförbund ..................................	144
	12.2.2	Kommunal..............................................................	146
13	Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och
	Sveriges Radio ........................................................		149
13.1	Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB.......		149
13.2	SOS Alarm.............................................................................		156
13.3	Försvarsmakten.....................................................................		162
13.4	Polismyndigheten .................................................................		171
13.5	Sjöfartsverket ........................................................................		175
13.6	Kustbevakningen...................................................................		178
13.7	Lantmäteriet ..........................................................................		179
13.8	Trafikverket...........................................................................		180
13.9	Sveriges meteorologiska och hydrologiska instituts,
	SMHI	.....................................................................................	183
13.10	Skogsstyrelsen .......................................................................		185
13.11	Sveriges Radio .......................................................................		187
14	Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/
	frivilligorganisationer och enskilda.............................		197
14.1	Svenska Flygbranschen.........................................................		197
14.2	Svenska Röda Korset ............................................................		202
14.3	Svenska Lottakåren ...............................................................		207
14.4	Svenska Försvarsutbildningsförbundet ...............................		210

Innehåll

SOU 2019:7

14.5	Sveriges bilkårers riksförbund .............................................	213
14.6	Civilförsvarsförbundet, Frivilliga resursgruppen ...............	214
14.7	Sveriges frivilliga brandkårer................................................	214
15	Insatser – Markägarna och skogsnäringen ...................	217
15.1	Sammanfattning av markägarnas och skogsbranschens
	synpunkter ............................................................................	217
15.2	Lantmännens Riksförbund, LRF.........................................	218
15.3	Skogsnäringen.......................................................................	220
15.4	Sveaskog ................................................................................	227
15.5	Holmen .................................................................................	227
15.6	Mellanskog ............................................................................	228
15.7	Norrskog...............................................................................	229
15.8	Prästlönetillgångarna i Svenska kyrkan ...............................	229
15.9	Svenska kyrkan, Ljusnans pastorat ......................................	230
15.10	Svenska kyrkan, Kyrkokansliet............................................	230
16	Insatser – Utländska aktörer .....................................	233
16.1	ERCC....................................................................................	233
16.2	Danmark................................................................................	236
16.3	Litauen...................................................................................	237
16.4	Portugal .................................................................................	238
16.5	Tyskland................................................................................	238
16.6	Polen......................................................................................	239
16.7	Norge ....................................................................................	242
17	Bedömning av samordning, samverkan och ledning av
	insatser/förebyggande åtgärder ..................................	245

SOU 2019:7Innehåll

17.1	Inledning................................................................................		246
17.2	Allmänt om sommarens arbete med att bekämpa
	skogsbränder .........................................................................		247
17.3	De operativa insatserna enligt LSO .....................................		249
17.4	Samordning, samverkan och ledning på lokal, regional
	och nationell nivå ..................................................................		259
	17.4.1	Lokal nivå ...............................................................	259
	17.4.2	Regional nivå..........................................................	261
	17.4.3	Nationell nivå.........................................................	262
17.5	Sveriges förmåga att ta emot och använda
	internationellt stöd ...............................................................		265
17.6	Förebyggande åtgärder .........................................................		268
18	Bedömning av användningen av samhällets samlade
	resurser	..................................................................	271
18.1	Har de resurser som ställts till förfogande används på
	ett effektivt sätt? ...................................................................		271

18.2Hur fungerade samhällets samordning med intresseorganisationers, frivilligorganisationers och

Innehåll

SOU 2019:7

21	Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens
	författningsförslag....................................................	291
21.1	Statligt övertagande av kommunal räddningstjänst –
	förslag om möjlighet till delvis övertagande .......................	291

21.2Stärkt roll för MSB när det gäller att vid allvarliga olyckor begära stöd samt att inrikta och prioritera

	tillgängliga resurser vid olyckor...........................................	296
21.3	Kommunernas självrisk ........................................................	299
21.4	Ikraftträdande .......................................................................	300
22	Konsekvenser ..........................................................	301
22.1	Utgångspunkter....................................................................	301
22.2	Utredningens förslag............................................................	301
23	Författningskommentar ............................................	305
23.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om
	skydd mot olyckor ...............................................................	305
23.2	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2003:789) om skydd mot olyckor......................................	308

23.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap ..............................................		309
Särskilt yttrande...............................................................		311
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:81...........................................	317
Bilaga 2	Sammanfattning av Räddningstjänstutredningens
	förslag............................................................................	323

Sammanfattning

Skogsbränderna sommaren 2018

Skogsbränderna i Sverige sommaren 2018 blev de mest omfattande i modern tid. På de flesta håll i landet lyckades räddningstjänsten effektivt begränsa och släcka – ofta i samverkan med andra. Även om insatserna i stort sett gick bra framkom många brister. Sverige är inte tillräckligt väl rustat för att vi ska kunna känna oss trygga inför fram- tida stora och komplicerade skogsbränder.

Det svenska skogslandet täcker drygt två tredjedelar av Sverige –

28 miljoner hektar. Skogsbränderna sommaren 2018 omfattade 25 000 hektar eller mindre än en promille av skogen. Det är nästan tio gånger mer än genomsnittet under 2000-talet, men omfattningen av bränderna varierar mycket från år till år. Sommaren 2018 blev det cirka 7 000 räddningsinsatser i terräng.

Den extremt varma sommaren 2018 ger en bild av hur framtidens sommartemperaturer kan komma att bli. En av effekterna av klimat- förändringar är ökad risk för skogsbränder. Det går dock inte att koppla enskilda skogsbränder till klimatförändringen. Skogsbrand är ett naturligt fenomen.

Skogsbrandsbekämpningen effektiv på de flesta håll

Slutsatsen att skogsbränderna i stort sett hanterades bra kan moti- veras med att inga väsentliga samhällsfunktioner skadades och att inga permanentbostäder förstördes. En brandman dog vid en fall- olycka i samband med släckningsarbetet vid en av bränderna. Ingen person ska ha erhållit allvarliga skador. Enskilda skogsägare drab- bades hårt. Sammanlagt evakuerades ett hundratal personer från sina bostäder på olika platser i Sverige. Räddningstjänsterna och många av de som hjälpte till ansträngdes hårt.

Sammanfattning

SOU 2019:7

Räddningstjänster från olika delar av landet med systemledning och planerade system för resursförstärkning gjorde avgörande opera- tiva insatser vid skogsbränderna genom att förstärka räddnings- tjänster som var sämre rustade eller behövde hjälp med anledning av brändernas omfattning. Detta genomfördes oftast i kluster som byggde på befintlig samverkan. Räddningstjänsterna själva och till- sammans med andra aktörer fick detta att fungera mycket bra. Flera räddningstjänster har utarbetat riktlinjer för resursförsörjning med självförsörjande moduler.

Stöd till räddningstjänsten från många andra aktörer blev nöd- vändigt för att klara skogsbränderna och de störningar som brän- derna medförde. Dessa insatser kom att bli mycket uppskattade och skedde beredvilligt och utan prestige.

MSB tog en aktiv roll och samordnade nationella och internatio- nella resurser. Länsstyrelserna tog sitt områdesansvar för kriser och kunde mobilisera värdefulla resurser genom regional samverkan. Läns- styrelsen i Gävleborg övertog ledningen av räddningstjänsten i Ljusdal.

EU:s civilskyddsmekanism (ERCC – Emergency Response Co- ordination Centre) via MSB förmedlade brandbekämpningsflyg och andra resurser. Ett antal länder bidrog med personal och material. EU:s stöd till Sverige var EU:s hittills mest omfattande räddnings- insats.

Privata svenska helikoptrar gjorde stor nytta. Brandflyget upp- täckte tidigt bränder. Försvarsmaktens stöd med framför allt Hem- värnet och helikoptrar samt andra viktiga förmågor var en väsentlig resurs. SOS Alarm, Polisen, Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Lant- mäteriet, Trafikverket och Sveriges Radio blev alla viktiga samarbets- partner.

Många frivilliga ställde upp och hjälpte till med det de kunde. Det var både spontanfrivilliga och organiserade frivilliga såsom Sveriges frivilliga brandkårer, Svenska Lottakåren, Svenska Försvarsutbildnings- förbundet, Sveriges bilkårers riksförbund, Civilförsvarsförbundet – Frivilliga resursgruppen och Svenska Kyrkan. Röda Korset hade en samordnande roll.

De mest berörda var skogsägarna. Det var deras skogar som brann. Skogsbranschen har utarbetat strategier mot skogsbränder vilket visade sig vara till stor nytta. I motsats till tidigare startade mycket få

SOU 2019:7

Sammanfattning

bränder på grund av skogsarbete. Skogsägarna bidrog också med kun- skap och resurser liksom även de som är boende på landsbygden gjorde.

Från slutet av juli och några veckor framåt är risken för skogs- bränder vanligen som störst. 2018 års skogsbrandssäsong startade tidigt och blev ovanligt lång. Trots detta inträffade inte några skogs- bränder med stor spridning under de perioder när risken för skogs- bränder normalt är som störst. Kraftigt förstärkt beredskap, ökad kunskap, nationella taktiska reserver och snabba och kraftfulla insat- ser är förklaringen.

Många brister i arbetet med att bekämpa sommarens skogsbränder

Trots alla goda insatser gjordes det naturligt nog misstag och brister blev uppenbara. Syftet med denna utvärdering av de operativa insat- serna vid skogsbränderna är att ta till vara erfarenheter och få ny kunskap inför liknande händelser i framtiden och då ge förutsätt- ningar för ett ännu bättre arbete. Här görs en uppräkning av de vik- tigaste misstagen och bristerna av mer principiell betydelse. Enskilda fel och tillkortakommanden lämnar vi därhän.

Många aktörer agerade för långsamt eller försiktigt till en början. Vikten av att snabbt upptäcka uppkomna bränder och tidiga insatser för att släcka dessa kan inte nog betonas. Uppstart och även avveck- ling av räddningsinsatserna innebär oftast de svåraste avvägningarna. Räddningsinsatserna avslutades på flera håll för tidigt med följd att bränderna tog fart igen.

Det fanns inledningsvis brister i riskbedömning och lägesbild vid flera större bränder och inledningsskedet var kaosartat.

Räddningstjänster som inte ingår i systemledning med lednings- central och ledningspersonal i jour har sämre förutsättningar att klara stora och komplicerade händelser såsom skogsbränderna som- maren 2018. Även om resurser tillförs utifrån förloras värdefull tid eftersom det måste byggas upp en ny organisation. Särskilt tydligt blev detta i Gävleborgs län där tre stora skogsbränder inte gick att släcka. För räddningstjänster som behöver hjälp men har systemled- ning blir det fråga om att förstärka befintlig organisation. Som jäm- förelse kan nämnas Jämtland där det fanns utvecklad systemledning och insatserna kunde starta snabbt och effektivt.

Sammanfattning

SOU 2019:7

De kommunala handlingsprogrammen för räddningstjänsten har inte alla tagit höjd för stora skogsbränder. Detta medför bristande planering och beredskap för skogsbränder.

Samhällets resurser inom privata sektorn med de resurser som finns t.ex. inom skogsbruket, jordbruket och entreprenadföretagen kan nyttjas bättre.

Hjälp från frivilliga kan vara bättre förberedd och organiserad. Utformningen och innebörden av befattningar, nomenklatur,

märkning av kläder och utrustning varierar mellan olika räddnings- tjänstorganisationer med risk för missförstånd i samarbetet.

Utbildning och övning i skogsbrandsläckning är eftersatt. Systematisk bevakning av skogsbrandrisker och beredskap för

hur risker ska mötas saknas på flera håll.

Helikoptrar bör sättas in tidigare. Avtal om avrop av privata heli- koptrar för brandsläckning finns inte överallt.

Tillgängliga resurser användes som regel effektivt. Dock blev det på flera håll brist på terrängfordon, pumpar, slang och bränsle till fordon och flyg.

Kunskapen om vad som gäller för Försvarsmaktens biträde vid skogsbränder var ibland dålig.

Rutiner för det administrativa efterarbetet till följd av skogs- bränder, som dokumentation av insatser och frågor om ersättning till de som hjälpte till saknas ofta.

Statens tillsyn och stöd har brustit när det gäller de kommunala räddningstjänsternas förmåga vid stora och komplicerade skogs- bränder.

MSB:s befogenhet att samordna nationella resurser är otydlig. MSB:s agerande har i några fall kommit i konflikt med länsstyrel-

sernas områdesansvar.

Kommunikationen till allmänheten fungerade bra med undantag av några enskilda missar och att informationen om eldningsförbud hade oklarheter.

Sveriges förmåga att ta emot utländska resurser hade inlednings- vis brister t.ex. när det gällde fördelning och användning av resur- serna. På det stora hela och efter en tid fungerade det emellertid bra.

Utredningens analyser och slutsatser har lett till en rad förslag på åtgärder. Den viktigaste slutsatsen är att Räddningstjänstutred- ningens förslag till lagändringar och andra åtgärder bör genomföras. Därigenom kan huvuddelen av de fel och brister som påtalats rättas

SOU 2019:7

Sammanfattning

till. Utöver Räddningstjänstutredningens förslag ges en lång rad re- kommendationer för hur olika fel och brister kan hanteras.

Räddningstjänstutredningens förslag ska beaktas

Enligt direktiven till vår utredning ska Räddningstjänstutredningens förslag beaktas. Följande förslag av särskild betydelse för att klara av omfattande skogsbränder bör genomföras.

•Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. Detta ger delvis nya möjligheter att ha beredskap och att utnyttja resurser som finns t.ex. inom skogsbruket, jordbruket och entreprenadföre- tagen.

•Ledningssystem och märkning av personalens kläder, fordon, ut- rustning och benämningar på befattningar likriktas genom före- skrifter. Både vid tillförande av externa resurser från andra rädd- ningstjänster och vid samverkan med andra aktörer finns mycket att vinna på att andra vet vad de kan förvänta sig av kommunal räddningstjänst.

•Kommunerna ska ha en funktion som kontinuerligt utövar över- gripande ledning av räddningsverksamheten. Alla räddningstjäns- ter måste tillhöra en ledningscentral som är bemannad dygnet runt och ingå i systemledning.

•Förslag om förändrad reglering av ledningen av räddningstjäns- ten, behörighetskrav för räddningschefen, bättre ledningsutbild- ning och förbättrad försörjning av deltidsbrandmän är åtgärder som på något längre sikt kan ge bättre möjligheter att klara stora och komplicerade händelser såsom skogsbränder.

Sammanfattning

SOU 2019:7

•Staten föreslås få möjlighet att förelägga kommunerna att åtgärda brister och att förelägganden, om det finns särskilda skäl, kan utfärdas vid vite. Förslaget stärker den statliga tillsynen och kan förebygga brister i beredskapen för stora skogsbränder. Rädd- ningstjänstutredningen föreslår att MSB ska ansvara för tillsynen.

•MSB ska på nationell nivå främja att LSO följs och samordna kom- munernas verksamhet när det gäller räddningstjänst. Vid skogs- bränderna sommaren 2018 agerade MSB framgångsrikt i den andan.

•MSB, eller ett fåtal länsstyrelser om Försvarsberedningens och Indelningskommitténs förslag genomförs, får överta räddnings- tjänstverksamhet vid mycket omfattande räddningsinsatser eller om det annars finns synnerliga skäl. Med förslaget om obligato- risk anslutning till systemledning och ledningscentral ska statligt övertagande inte behöva bli aktuellt. Staten bör dock ändå ha en yttersta möjlighet till övertagande.

•MSB:s uppdrag att tillhandahålla nationella stödresurser förtydligas.

Utredningens förslag till ändringar i

Räddningstjänstutredningens författningsförslag

Vi föreslår bl.a. att Räddningstjänstutredningens författningsförslag ändras dels genom att vid övertagande av ansvaret för räddnings- tjänst ska övertagandet kunna begränsas till en viss räddningsinsats (delvis övertagande), dels att MSB:s roll stärks genom att myndig- heten ges tydligt författningsstöd för att vid allvarliga olyckor in- rikta och prioritera tillgängliga resurser.

Rekommendationer utöver författningsförslag

Utöver förslag på ändringar i lagar och författningar ger utredningen en rad förslag som är att betrakta som rekommendationer. Dessa bör beaktas av räddningstjänsterna och andra aktörer samt uppmärksam- mas i statens tillsyn. Bland rekommendationerna kan följande nämnas.

•Räddningstjänsterna ska ha en systematisk bevakning av skogs- brandrisker och beredskap för hur dessa ska mötas.

SOU 2019:7

Sammanfattning

•Utbildning och övning i skogsbrandsläckning måste ges större utrymme både hos räddningstjänsterna och i MSB:s utbildningar.

•MSB ska i samverkan med räddningstjänsterna se till att det finns avtal för att säkra tillgängligheten av flygande släckningsresurser med erforderlig kapacitet vid skogsbränder. MSB har regeringens uppdrag att bl.a. analysera och redovisa behoven av kapacitet av- seende brandbekämpning från luften (Ju2018/03972/SSK).

•Räddningstjänsterna ska försäkra sig om hur de snabbt kan få till- gång till geografisk information.

•Räddningstjänsterna måste agera kraftfullt i början av insatser mot skogsbränder. Ett sätt att undvika att ekonomiska aspekter utgör hinder för eller försenar användningen av t.ex. helikoptrar skulle vara att staten tillämpar reducerad självrisk vid förhöjd skogsbrandrisk.

•Tillgången till materiel, flyg samt bränsleförsörjning till fordon och flyg måste inventeras och säkras. Detta omfattas av det ovan nämnda regeringsuppdraget som MSB fått.

•MSB ska på nationell nivå se över och tillgodose tillgången på per- sonal för förstärkningsresurserna med räddningsledarbehörighet och annan ledningspersonal som är utbildade och övade i skogs- brandsbekämpning samt koordinera dessa vid omfattande skogs- bränder.

•Räddningstjänstens arbetstidsavtal måste ses över utifrån beho- vet vid stora och långvariga insatser. Arbetsmarknadens parter arbetar för närvarande med att ta fram ett särskilt avtal för stora händelser.

•Rutiner för räddningstjänsternas administrativa efterarbete till följd av skogsbränder behöver vara på plats.

•Modell för eftersläckningsarbetet ska utformas. (Regeringsuppdrag är lämnat till Länsstyrelsen i Jämtlands län, N2018/04261/SK).

•MSB ska förtydliga, förenkla och göra entydigt vad som ska gälla om eldningsförbud

Sammanfattning

SOU 2019:7

•MSB ska tillsammans med länsstyrelserna förbättra samarbetet med och effektivisera mottagande av internationellt stöd. (MSB gör en egen utvärdering av myndighetens insatser under skogs- bränderna).

•Länsstyrelserna måste se över och utveckla sitt stabsarbete. (Läns- styrelserna gör egna utvärderingar av sina insatser under skogs- bränderna).

•MSB och länsstyrelserna ska tillsammans med frivilligorganisa- tionerna ge vägledning om samverkan med frivilliga.

•Tågoperatörer och spårägare ska åläggas större ansvar för att und- vika att gnistbildning orsakar bränder. (Trafikverket har haft ett uppdrag från regeringen).

Sverige kan bli bättre rustat för att hantera stora skogsbränder

Utredningen är enligt direktiven avgränsad till de operativa rädd- ningsinsatserna vid skogsbränderna sommaren 2018. Det innebär att utredningens uppdrag är att utvärdera släckning av skogsbränderna och andra åtgärder för att begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Många aktörer var delaktiga i detta arbete och deras in- satser behandlas i betänkandet. Regeringen har givit direktiv till ett antal andra utredningar relaterade till skogsbränderna. MSB, läns- styrelser och många räddningstjänster gör egna utvärderingar av sina insatser. Sammantaget bör alla utredningar om skogsbränderna som- maren 2018 resultera i åtgärder som gör att Sverige är bättre rustat för kommande stora skogsbränder och andra stora och komplicerade händelser.

Den statliga myndighet som regeringen bestämmer får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats, om denna är särskilt omfattande eller det annars finns synnerliga skäl. Ett övertagande får begränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (delvis övertagande).

Myndigheten ska vid över- tagande av räddningstjänsten utse en räddningsansvarig. Det som i denna lag anges om räddnings- chefen ska då gälla för honom eller henne. Vid delvis övertagande ska

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

dels att 4 kap. 10 § och 6 kap. 7 § lagen om (2003:778) om skydd mot olyckor ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap. 10 §

I fråga om omfattande rädd- ningsinsatser får regeringen före- skriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsledaren av denna myndighet.

En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med per- sonal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av räddningsledningen eller, vid all- varliga olyckor, den statliga myn- dighet som regeringen bestämmer. En kommun eller en statlig myn- dighet är också skyldig att med personal och egendom delta vid sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen på begäran av den myndighet som ansvarar för saneringen.

En sådan skyldighet som an- ges i första stycket föreligger dock endast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet.

Författningsförslag

SOU 2019:7

	myndigheten i stället utse en rädd-
	ningsledare.
I fråga om sanering efter ut-	I fråga om sanering efter ut-
släpp av radioaktiva ämnen från	släpp av radioaktiva ämnen från
en kärnteknisk anläggning får	en kärnteknisk anläggning får
regeringen föreskriva eller i sär-	regeringen föreskriva eller i sär-
skilda fall besluta att en läns-	skilda fall besluta att en läns-
styrelse skall ta över ansvaret för	styrelse ska ta över ansvaret för
saneringen inom flera län eller att	saneringen inom flera län eller att
någon annan statlig myndighet	någon annan statlig myndighet
skall ta över ansvaret inom ett	ska ta över ansvaret inom ett
eller flera län.	eller flera län.

6kap. 7 §

En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med per- sonal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid saner- ing efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myn- dighet som ansvarar för saner- ingen.

En sådan skyldighet före- ligger dock endast om myndig- heten eller kommunen har lämp- liga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess van- liga verksamhet.

SOU 2019:7

Författningsförslag

7 a §

När stöd- och förstärknings- resurser behövs i flera kommuner vid allvarliga olyckor får den stat- liga myndighet som regeringen bestämmer inrikta och prioritera tillgängliga resurser. Kommunerna ska samarbeta med myndigheten och meddela vilka resurser de har tillgängliga till stöd för drabbade kommuner.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

Självrisken enligt 7 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor utgörs av ett belopp som motsvarar 0,02 procent av det sammanlagda skatteunderlag som står till kommunens förfogande året före det år då kostnaderna uppkommit. Om särskilda skäl föreligger kan det bestämmas att kommunernas självrisk ska sänkas till ett lägre belopp.

Författningsförslag

SOU 2019:7

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

dels att 7 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 2-3 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

2 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor begära stöd av andra myndigheter och kommuner.

3 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 6 kap. 7 a § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor inrikta och prioritera tillgängliga resurser.

7 kap.

2 §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2019:7

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2008:1002) med in- struktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

dels att 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigs-

fara.
Myndigheten ska	Myndigheten ska
1. utveckla och stödja arbetet	1. utveckla och stödja arbetet
med civilt försvar,	med civilt försvar,
	2. samordna kommunernas verk-
	samheter när det gäller området
	skydd mot olyckor, stödja kom-
	munerna med råd och informa-
	tion samt utföra tillsyn,
2. utveckla och stödja sam-	3. utveckla och	stödja sam-
hällets beredskap mot olyckor	hällets beredskap	mot olyckor
och kriser och vara pådrivande i	och kriser och vara pådrivande i
arbetet med förebyggande och	arbetet med förebyggande och
sårbarhetsreducerande åtgärder,	sårbarhetsreducerande åtgärder,
3. arbeta med och verka för	4. arbeta med och verka för
samordning mellan berörda sam-	samordning mellan berörda sam-
hällsaktörer för att förebygga	hällsaktörer för att förebygga
och hantera olyckor, kriser och	och hantera olyckor, kriser och
konsekvenser av krig och krigs-	konsekvenser av krig och krigs-
fara,	fara,
4. bidra till att minska kon-	5. bidra till att minska kon-
sekvenser av olyckor, kriser, krig	sekvenser av olyckor, kriser, krig
och krigsfara,	och krigsfara,

Författningsförslag

SOU 2019:7

5. följa upp och utvärdera sam-	6. följa upp och utvärdera sam-
hällets arbete med krisberedskap	hällets arbete med krisberedskap
och civilt försvar,	och civilt försvar,
6. se till att utbildning och	7. se till att utbildning och
övningar kommer till stånd inom	övningar kommer till stånd inom
myndighetens ansvarsområde, och	myndighetens ansvarsområde, och
7. företräda det civila försva-	8. företräda det civila försva-
ret på central nivå i frågor som	ret på central nivå i frågor som
har betydelse för avvägningen	har betydelse för avvägningen
mellan civila och militära behov	mellan civila och militära behov
av samhällets resurser om inte	av samhällets resurser om inte
något annat följer av annan för-	något annat följer av annan för-
fattning.	fattning.

7 a §

Myndigheten ska utifrån natio- nell riskbild upprätthålla bered- skap med stödresurser för att kunna lämna bistånd i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap.

Myndigheten ska även ha för- måga att vid allvarliga olyckor och kriser inrikta och prioritera sådana resurser som har gjorts tillgängliga genom mottagande av internatio- nellt stöd eller från kommuner eller statliga myndigheter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens direktiv beslutades av regeringen den 16 augusti 2018. Det övergripande uppdraget består i att utvärdera de operativa rädd- ningsinsatserna i samband med de omfattande skogsbränderna i Gävleborgs, Dalarnas och Jämtlands län sommaren 2018. Syftet med utvärderingen är att ta till vara erfarenheterna och på så sätt få ny kunskap inför liknande händelser i framtiden.

Utredningen ska bl.a. utvärdera

•samordning, samverkan och ledning av insatserna,

•användning av samhällets samlade resurser, och

•kommunikation och information till allmänheten.

I uppdraget att utvärdera samordning, samverkan och ledning av in- satserna ska utredaren särskilt belysa de operativa insatserna som gjorts inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, nedan kallad LSO. Utredaren ska i detta sammanhang också se över hur samordning, samverkan och ledning fungerat på lokal, regional och nationell nivå. Vidare ska utredaren belysa vilken förmåga Sverige i detta sammanhang hade när det gällde att ta emot hjälp från utlandet.

Vid utvärderingen av användningen av samhällets samlade resurser ska utredaren särskilt se över om de resurser som ställts till förfogande för räddningsinsatserna har använts på ett effektivt sätt. I denna del av uppdraget ska utredningen också belysa de insatser som intresseorga- nisationer, frivilligorganisationer och enskilda frivilliga gjort och detta då framför allt avseende samordningen med de offentliga intressena.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:7

I den del av uppdraget som består i att utvärdera kommunikation och information till allmänheten ska utredaren särskilt belysa om den information som lämnats till allmänheten, inklusive viktigt medde- lande till allmänheten (VMA), och media under insatsen varit ända- målsenligt, detta då särskilt när det gäller enhetlighet, relevans och till- gänglighet.

Det står också utredaren fritt att inom uppdraget belysa andra relevanta frågeställningar och eventuella behov av författningsänd- ringar och i förekommande fall föreslå sådana. Utredaren ska i detta sammanhang beakta de förslag som lämnades av 2017 års räddnings- tjänstutredning i betänkandet En effektivare kommunal räddnings- tjänst (SOU 2018:54).

Utredaren ska i sitt arbete ta del av relevanta aktörers utvärder- ingar och utredningar. I uppdraget ingår även att beakta relevanta erfarenheter från andra länder eller andra länder som deltagit med bidrag i insatserna.

Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i regeringens kom- mittédirektiv 2018:81 (se bilaga 1).

2.2Bakgrund till uppdraget

Under den torra sommaren 2018 uppstod ett stort antal omfattande skogsbränder. Bränder förekom på flera håll i landet och hotade män- niskor, bebyggelse och skogsegendom. Räddningsinsatserna skedde i samverkan mellan kommunala räddningstjänster, länsstyrelser, Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarsmakten, SOS Alarm och ett stort antal andra myndigheter, organisationer och frivilliga. Ett omfattande internationellt stöd lämnades från flera län- der i form av vattenbombande flygplan och helikoptrar, brandmän, utrustning och fordon.

I de omfattande räddningsinsatserna uppstod det snabbt ett stort behov av resurser från lokalt, regionalt och centralt håll. Flera olika aktörer medverkade över tid med olika resurser. Resursansvaret låg primärt på de enskilda kommunerna. Länsstyrelserna hade en sam- manhållande och samordnande roll inom sitt geografiska område. MSB bistod med förstärkningsresurser och samordnade mottagan- det av de internationella stödresurserna.

SOU 2019:7

Utredningens uppdrag och arbete

Det stora antalet aktörer som bidrog till insatserna ställde höga krav på samordning, samverkan och ledning. Särskilt viktigt var det att effektivt kunna hantera det internationella stödet och stödet från organisationer och frivilliga.

Som framgår av utredningens direktiv följde regeringen händelse- utvecklingen noga och höll en hög beredskap för att kunna vidta åtgärder. Regeringen fattade bl.a. beslut om finansiering av räddnings- insatser och ersättning till frivilliga organisationers samordning och frivilliga insatser. Vidare bemyndigade regeringen MSB att begära bi- stånd inom ramen för det internationella samarbetet Partnerskap för fred.

Regeringen har, förutom att tillsätta den nu aktuella utredningen, lämnat ett antal uppdrag som är relaterade till skogsbränderna till olika myndigheter (se vidare kapitel 10).

2.3Utredningens utgångspunkter och avgränsningar

Operativa insatser enligt lagen om skydd mot olyckor

Utredningens uppdrag består i att utvärdera operativa räddnings- insatser vid 2018 års skogsbränder. Av direktiven framgår att utred- ningen särskilt ska belysa de operativa insatserna inom ramen för LSO. Med operativa räddningsinsatser avses räddningstjänst.

Enligt förarbetena till LSO avses med räddningstjänst de rädd- ningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Till räddningstjänst ska också hänföras vissa av de räddningsinsatser som görs av de statliga rädd- ningstjänstmyndigheterna enligt särskilda bestämmelser i lagen utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för en olycka (1 kap. 2 § LSO). Som exempel kan nämnas fjällrädd- ningens insatser för att efterforska eller undsätta människor.

Staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingri- pande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och om-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:7

ständigheterna i övrigt. Gränsdragningen mellan vad som är rädd- ningstjänst och vad som är andra åtgärder är av avgörande betydelse för bl.a. ansvarsförhållanden, såväl i förhållandet mellan stat eller kommun och enskilda som i förhållande mellan olika myndigheter. (prop. 2002/03:119 s. 68). Bara om en åtgärd faller inom begreppet räddningstjänst gäller t.ex. bestämmelserna om befogenhet att in- gripa i annans rätt (5 kap. 2 §) och bestämmelserna om skyldighet för en myndighet att delta i en räddningsinsats.

De operativa räddningsinsatserna vid sommarens skogsbränder bestod i släckning av skogsbränder och andra åtgärder för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Den delen av räddningstjänsten hör enligt LSO under kommunernas ansvar. Detta framgår av 3 kap. 7 § LSO.

Närmare om uppdraget

Utredningens uppdrag är att utvärdera de operativa räddningsinsat- serna. Av direktivet framgår att det då gäller de omfattande skogs- bränderna i Gävleborgs, Dalarnas och Jämtlands län. Enligt direktivet står det emellertid utredaren fritt att inom uppdraget även belysa andra relevanta frågeställningar. Vi har gjort den bedömningen att förutom skogsbränderna i de tre nämnda länen i vår utvärdering, om än översiktligt, ta med de mer omfattande räddningsinsatser som gjordes på andra ställen i Sverige. Detta för att kunna ge en mer över- gripande bild av hur räddningstjänsten fungerade under sommaren. Vidare anser utredningen att det finns goda skäl för att undersöka hur det kommer sig att vissa skogsbränder snabbt kunde släckas, medan andra skogsbränder blev omfattande och tog lång tid att släcka.

Vår utvärdering avser de räddningsinsatser som gjorts i samband med skogsbränder under perioden mitten av maj och fram till slutet av augusti 2018.

Utredningen har haft en förhållandevis kort tid på sig och har därför – i enlighet med direktiven – sett skäl för att avgränsa sitt arbete till att avse de operativa räddningsinsatserna vid släckningen av skogsbränderna. Vi har därför inte tagit ställning till andra sam- hällsstörningar som bränderna och ett förändrat klimat kan föranleda. Utredningen har även, om än översiktligt, utvärderat det förebyggande arbetet när det gäller eldningsförbud.

SOU 2019:7

Utredningens uppdrag och arbete

Vi har också uppfattat vårt uppdrag så att räddningsarbetet pågår fram till det att räddningsinsatsen är avslutad. Utredningen har där- med inte utvärderat det arbete som görs efter det att räddningsinsat- sen är avslutad1.

Utredningen är enligt direktiven avgränsad till de operativa rädd- ningsinsatserna vid skogsbränderna sommaren 2018. Därmed faller statlig räddningstjänst, räddningstjänst under höjd beredskap och det civila försvaret utanför utredningens uppdrag.

2.4Utredningens arbete

Utredaren och sekreteraren förordnades den 20 augusti 2018. Båda påbörjade sitt arbete strax därefter. Utredningens experter förord- nades den 6 september 2018.

Utredningens arbete har bedrivits i nära samarbete med experter och sakkunnig. Detta har skett både vid sex expertsammanträden och muntliga och skriftliga kontakter mellan sammanträdena.

Utredningen har bedrivit sitt arbete genom att inhämta skriftlig information från de aktörerna som deltagit i de operativa insatserna men också från andra aktörer vars verksamhet kan sägas vara en förutsättning för att de operativa räddningsinsatserna ska fungera. Utredningen har även haft möten med ett stort antal av aktörerna. Vid mötena har den skriftliga informationen utgjort en grund för den vidare analysen. Utredningen har på detta sätt utvärderat aktörens operativa insatser och arbete samt hur samordning, samverkan och ledning av insatserna har fungerat på lokal, regional och nationell nivå. Vi har här också beaktat de delar av utredningens uppdrag som består i att utvärdera användningen av samhällets samlade resurser och kommunikation till allmänheten.

Utredningen har i sina analyser beaktat de förslag som 2017 års Räddningstjänstutredning lämnade i betänkandet En effektivare kom- munal räddningstjänst (SOU 2018:54). Avsikten med de då föreslagna författningsändringarna var att göra räddningstjänsten mer effektiv.

1Länsstyrelsen i Jämtlands län har fått regeringens uppdrag att samordna eftersläckningsarbetet efter de stora skogsbränderna som inträffat 2018 (N2018/04261/SK). Syftet med uppdraget är att säkerställa att eftersläckningsarbetet sker på ett samordnat och säkert sätt. Uppdraget ska redovisas den 1 april 2019.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:7

Utredningen har här utvärderat huruvida de föreslagna författnings- ändringarna mot bakgrund av sommarens erfarenheter fortfarande framstår som effektiva eller om de bör ändras.

Vi har således inhämtat kunskapsunderlag, erfarenheter och syn- punkter från ett stort antal aktörer, däribland representanter för myndigheter och organisationer. Det har varit fråga om länsstyrel- ser, räddningstjänstorganisationer, kommuner och andra hjälporgan.

Enligt direktiven har utredningen också haft i uppdrag att analy- sera Sveriges förmåga att ta emot och använda internationellt stöd. Här har utredningen, förutom att höra de nationella operatörernas erfarenheter och synpunkter i detta avseende, också varit i kontakt med räddningstjänsterna och flygoperatörerna i de länder som deltagit med resurser i insatserna och då inhämtat deras erfarenheter och synpunkter.

Experten Anna Siverstig har i enlighet med Försvarsmaktens remiss- yttranden över Räddningstjänstutredningens betänkande anfört att statens möjlighet att ta över kommunal räddningstjänst bör ligga kvar på länsstyrelserna.

Experten Jörgen Peters har lämnat ett särskilt yttrande.

3 Det svenska skogslandet1

3.1Sveriges skogsareal

Sveriges totala landareal är nära 41 miljoner hektar2, 3 varav drygt 28 miljoner hektar skogsmark4. Av de 28 miljoner hektaren skogs- mark är 23,5 miljoner hektar så kallad produktiv skogsmark5. Knappt

1miljon hektar av den produktiva skogsmarken finns inom national- parker, naturreservat och naturvårdsområden.

1Katarina Ekberg, Skoglig handläggare, Skogsstyrelsen (avsnitten 3.1–3.5).

2Källa: SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017 vilket också är källa för statis- tiska uppgifter i avsnitt 3.1 och 3.2 om inte annat anges.

3Ett hektar är det samma som 10 000 m2.

4Skogsmark är ett begrepp som definieras i den svenska skogsvårdslagen. Definitionen mot- svarar den definition som FN:s Food and Agriculture Organization (FAO) tagit fram och som är internationellt vedertagen. Skogsmark definieras som all mark som bär skog eller utan produktionshöjande åtgärder har förutsättningar att bära skog med en höjd av minst 5 m och med en kronslutenhet på minst 10 procent.

5Produktiv skogsmark är mark som är lämplig för skogsproduktion och som inte i någon större omfattning används för något annat ändamål. Idealproduktion är minst 1m3 sk per hektar och år.

Det svenska skogslandet

SOU 2019:7

3.2Den svenska skogen

Skogarna i stora delar av Sverige ingår i ett barrskogsbälte som sträcker sig över norra delen av jordklotet. De vanligaste trädslagen är tall och gran och de lövträd som förekommer är mestadels björk, asp och sälg. Här finns många och stora myrområden. I västra Norrland övergår skogen i fjällbarrskog och sedan i fjällbjörkskog innan kal- fjället tar vid.

Längre söderut i landet ökar lövskogsandelen och trädslagen blir flera. Här är det inte lika frekvent med myrmark utan istället är jord- bruksmarken ett större inslag i landskapet.

100%				Slutenhet=0



90%				Lövskog exkl ädellövskog
90%
80%



70%				Ädellövskog
70%
60%



50%				Blandskog
50%
40%



30%
30%
20%				Barrblandskog



10%
10%
0%				Granskog



	Norra	Södra	Svealand Götaland
	Norrland	Norrland		Tallskog eller contortaskog

Källa: SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017.

Skogsmarkens produktionsförmåga ökar ju längre söderut vi kom- mer i landet. Det har bland annat att göra med mer gynnsamt klimat och bättre jordmån. Tillväxten är också större i södra delen av landet än i norra delen. Det har dock inte bara med markens produktions- förmåga att göra utan trädslagsfördelning, skogens åldersstruktur och täthet spelar också en betydande roll. Medeltillväxten i hela lan- det är 5,3 skogskubikmeter6 per hektar och år, i norra Norrland 3,2, södra Norrland 5,2, Svealand 6,1 och i Götaland 7,5.

6Skogskubikmeter omfattar hela trädets stamvolym ovanför stubben inklusive toppen på trä- det och barken.

SOU 2019:7

Det svenska skogslandet

Den totala tillväxten per år är drygt 120 miljoner skogskubikmeter på produktiv skogsmark7. Under 2017 var avverkningen preliminärt 92 miljoner skogskubikmeter8. I och med att avverkningen varje år är mindre än tillväxten ökar virkesvolymen i landet. Det totala virkes- förrådet på produktiv skogsmark var år 2013–2017 omkring 3 150 mil- joner skogskubikmeter.

miljoner skogskubikmeter

140

120

100

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tillväxt Avverkning

Källa: Tillväxt: SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017. Avverkning: Skogsstyrelsen, treårsmedeltal 2015–2017.

3.2.1Vem äger Sveriges skogar?

Knappt hälften av Sveriges skogsmark ägs av cirka 320 000 enskilda privata ägare9. Av dessa är 38 procent kvinnor. Privata aktiebolag äger 24 procent, statsägda aktiebolag 13 procent och övriga allmänna och privata ägare 15 procent. Sveaskog (statligt aktiebolag) är den i särklass största skogsägaren med stort markinnehav framför allt i Norrland. I södra delen av landet ägs skogsmarken i huvudsak av enskilda privata ägare. De privata aktiebolagen äger framförallt stora skogsmarksarealer i Södra Norrland och Svealand. Även Svenska kyrkan är en stor skogsägare.

7SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017.

8Skogsstyrelsen.

9Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret bearbetat av Skogsstyrelsen. Gäller alla uppgifter i

detta avsnitt.

Det svenska skogslandet

SOU 2019:7

De enskilda privata skogsägarna äger tillsammans drygt 240 000 bruk- ningsenheter10. Omkring 28 procent av brukningsenheterna ägs av personer som bor någon annanstans än i den kommun som skogen är belägen, så kallade utboägda brukningsenheter11.

1 000-tal hektar				Övriga privata ägare


8 000
8 000
7 000				Enskilda ägare
7 000				Enskilda ägare
6 000				Privatägda aktiebolag
6 000
5 000


4 000				Övriga allmänna
4 000
3 000


				ägare
				ägare
2 000				Statsägda aktiebolag
2 000
1 000



0				Staten
0				Staten
	Norra Norrland Södra Norrland	Svealand	Götaland

Källa: Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret bearbetat av Skogsstyrelsen .

3.3Svenskt skogsbruk

Under 1800-talet när sågverksindustrin byggdes ut kraftigt avverka- des ofta bara de grövsta träden som lämpade sig för sågning. När massaindustrin så småningom växte i omfattning fick även klenare träd ett värde. Den avverkning som utfördes i de norrländska skogarna under 1800-talet och början på 1900-talet resulterade ofta i att den skog som blev kvar var gles och utan något större ekonomiskt värde, begreppet ”gröna lögner” myntades.

I början av 1900-talet övergick man i vissa fall till ordnad blädning där tanken var att avverka enskilda äldre träd och små grupper av träd. De kvarvarande träden skulle få utrymme att utvecklas och i de luckor som bildades skulle nya plantor kunna växa upp. Dessvärre blev blädningen ofta för hård, liksom vid dimensionsavverkningen,

10Brukningsenhet utgörs av den produktiva skogsmark inom en kommun som tillhör samma ägare.

11Källa för alla siffror i avsnittet: Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret, bearbetat av Skogs- styrelsen.

SOU 2019:7

Det svenska skogslandet

och kvar blev även nu glesa skogar utan någon bra föryngring. Där- för övergick skogsägarna allt mer till trakthyggesbruk, vilket sedan 1950-talet varit och är den huvudsakliga skogsbruksmetoden i Sverige.

Trakthyggesbruk innebär att skogsbeståndet avverkas när skogen uppnått godkänd ålder12. Därefter vidtar föryngringsåtgärder som ofta innebär markberedning och plantering. Föryngring kan också ske genom att fina träd lämnas kvar för att fröa av sig så nya träd växer upp, så kallad naturlig föryngring. Allt eftersom träden växer utförs som regel upprepade röjningar och gallringar för att till slut ha kvar stora träd med högsta möjliga ekonomiska värde vid slut- avverkningen.

Källa: Skogsstyrelsen förutom föryngringsavverkning och gallring som kommer från SLU Riksskogs - taxeringen.

Vid övergången till trakthyggesbruk uppstod ett nytt problem i och med stora uppslag av lövsly på hyggena. Under en period bekäm- pades slyet med kemiska medel, vilket sedan 1985 är förbjudet. Under 1980-talet kom naturvårdsfrågorna att få allt större betydelse. Det resulterade 1993 i en ny skogsvårdslag där skogens miljö- och produktionsvärde fick lika stor vikt. Svensk skogspolitik grundar sig på ”frihet under ansvar”. Det innebär att skogsägarna har stora fri- heter att själva besluta om åtgärder i skogen under förutsättning att de tar erforderlig hänsyn till skogens långsiktiga produktion, dess miljö, kulturella samt sociala värden. Miljöhänsynen kan t.ex. vara att lämna kvar träd vid avverkning, lämna kantzoner mot våtmarker och undvika körskador.

12Regleras i skogsvårdslagen (1979:429).

Det svenska skogslandet

SOU 2019:7

Det finns ingen skyldighet att avverka skog annat än i extrema fall (t.ex. vid stormfällning och svåra insektsangrepp). Om skogs- ägaren vill föryngringsavverka mer än 0,5 hektar så måste denne skicka in en avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen. Efter en avverk- ning är skogsägaren skyldig att se till att där växer upp ny skog. Så har det varit sedan 1903 års skogsvårdslag.

Trakthyggesbruket dominerar i Sverige men hyggesfria metoder används också. Anledningen är framförallt att en viss användning av hyggesfria metoder ger större förutsättningar att bibehålla den bio- logiska mångfalden i skogslandskapen. Hyggesfria metoder är också av intresse i renbetesområden, tätortsnära skogar och i andra skogar med ett betydande friluftsliv.

Skogsvårdslagen från 1993 innebar att skogsvårdsavgiften försvann och tidigare bidrag till bl.a. röjning och återbeskogning upphörde. I dag är skogsbruket i stort sett utan statligt stöd. Undantaget är stöd till vissa åtgärder i ädellövskog, särskilda stöd till natur- och kultur- miljöåtgärder, stöd till miljöåtgärder via det EU-delfinansierade lands- bygdsprogrammet och tillfälliga stöd vid större storm- och brand- katastrofer.

Under 1990-talet ökade kraven på ett hållbart skogsbruk. Kon- sumenter av skogsprodukter ville veta att produkterna härrörde från hållbart skötta skogar och leverantörer av dessa produkter ville kunna visa att så var fallet. Därför utvecklades olika former av certi- fieringssystem. I Sverige finns två system för skogscertifiering; FSC (Forest Stewardship Council) och PEFC (Programme for the Endoresment of Forest Certification Schemes). Båda syftar till att främja ett hållbart och ansvarsfullt skogsbruk. År 2017 var 11,9 mil- joner hektar produktiv skogsmark FSC-certifierad13 och 15,8 miljo- ner hektar produktiv skogsmark PEFC-certifierad14. Flera skogsägare är certifierade enligt båda metoderna.

3.4Skogens betydelse för Sveriges klimat och natur

Skogen har stor betydelse för klimatet i och med att den binder stora mängder koldioxid från luften när den växer. Brännved och annan förnybar råvara från skogen kan dessutom ersätta fossil råvara vilket

13Källa: Svenska FCS https://se.fsc.org/se-se

14Källa: Svenska PEFC https://pefc.se/sok-certifierade-foretag/

SOU 2019:7

Det svenska skogslandet

minskar utsläppen av koldioxid. När träden dör och förmultnar fri- görs koldioxiden igen. I det virke som tas ut ur skogen och som blir till t.ex. hus och möbler finns koldioxiden kvar så länge husen och möblerna består. Virke som blir till papper och papp har oftast en kort livslängd och där finns inte så mycket koldioxid lagrat.

Skogens olika ekosystem utgör livsmiljöer för många djur och växtarter. I ett hållbart skogsbruk ska man säkerställa dessa livs- miljöer så att den biologiska mångfalden kan bevaras.

Skogen och träden kan fungera som vindskydd, ge skugga, binda jorden på erosionskänsliga marker och hålla grundvattnet på en bra nivå. Skogen har betydelse för vattnets kretslopp från våtmarker via små bäckar, insjöar, åar och älvar ända ut i haven.

Skogsägaren kan påverka allt detta genom val av skogsbruks- metoder, trädslagval, miljöhänsyn och naturvårdande skötsel. Skogs- brand är ett naturligt fenomen och vissa växter och insekter är bero- ende av att det brinner. I dagens skog är skogsbrand ovanligt i jäm- förelse med ett naturlandskap. En viktig naturvårdsåtgärd är därför naturvårdsbränningar som sker under kontrollerade former.

3.5Skogens betydelse för Sveriges ekonomi

De skogliga ekosystemen tillhandahåller många olika värden s.k. eko- systemtjänster:

•Försörjande tjänster (t.ex. virke, brännved, bär och vilt)

•Reglerande tjänster (t.ex. förebyggande av stormskador och klimat- reglering)

•Kulturella tjänster (t.ex. rekreation och upplevelseturism)

•Stödjande tjänster (t.ex. biologisk mångfald, fotosyntes och pol- linering).

Det ekonomiska värdet av virkesproduktion uppskattas bland annat i nationalräkenskaperna. År 2016 utgjorde skogsnäringens och skogs- brukets förädlingsvärde 2,1 procent av BNP15.

15Källa: SCB Nationalräkenskaper 2016.

Det svenska skogslandet		SOU 2019:7

Källa: SCB Nationalräkenskaper 2016.

Bruttovärdet för skogsavverkningen under 2016 var 26,6 miljarder kronor. Avverkningskostnaderna var 9,5 miljarder kronor och rot- nettot 17 miljarder kronor. Kostnaderna för återväxtåtgärder, röj- ning, skogsbilvägar m.m. var 4,1 miljarder kronor16.

Exportvärdet av massa-, papper- och sågade trävaror uppgick 2017 till drygt 130 miljarder kronor. Nettoexporten var drygt 90 miljarder kronor17. Det gör Sverige till ett av de största länderna globalt när det gäller handel med produkter från skogen.

Under 2017 var 14 672 personer sysselsatta med skogsarbete18 inom skogsentreprenörföretag och i det storskaliga skogsbruket19. Till det ska läggas det arbete som utförs av enskilda privata ägare, antingen av de själva eller genom att de anlitar andra. Totalt utfördes 16 357 årsverken inom skogen under 2017.

Vidareförädling av virke genererar ytterligare sysselsättning och intäkter. Under 2013 var 27 884 personer anställda i sågverk och andra företag som vidareförädlar trä och varor av trä. Samma år var

16Skogsstyrelsen. Kostnader för avverkning och andra åtgärder från Skogsstyrelsens under- sökning Kostnader i storskogsbruket.

17SCB statistikdatabasen, handel med varor och tjänster.

18Källa: Skogsstyrelsens undersökningar av sysselsättning i skogsbruket 2017.

19Det storskaliga skogsbruket definieras som företag med stort skogsmarksinnehav. Gränsen för skogsägande företag är cirka 5 000 hektar.

SOU 2019:7

Det svenska skogslandet

29 028 personer anställda inom massa-, pappers- och pappersvaru- industrin20.

Under förutsättning att sysselsättningen inom industrin inte för- ändrats under senare år, arbetar omkring 70 000 personer direkt inom skogsbruk och skogsindustri. Verksamheten i skogen och skogs- industrin skapar också ett okänt antal arbetstillfällen inom andra branscher. Branschorganisationen Skogsindustrierna uppskattar att varje jobb i skogsindustrin skapar två nya jobb hos underleverantörer.

Skogens roll i bioekonomin är stor. Svenska bioekonomin är om- kring 7,1 procent av BNP och 22,9 procent av totala varuexporten. Bioekonomin domineras av skogsprodukter och omkring 2/3 av vär- det uppskattas komma från skogsnäringen. Byggsektorn i trä (som inte ingår i tabellen ovan) är den viktigaste näringen för bioekonomins andel av totala BNP21.

3.6Skogsbrändernas inverkan på skogen22

Generellt gäller att en brand påverkar skogens träd så att de skadas, dör och förlorar i ekonomiskt värde. Det sker på många sätt:

Plantor och små träd dör regelmässigt av skogsbrand. Normalt dör en stor andel av förekommande större granar och lövträd, åt- minstone om en brand är mer än lågintensiv. Bränderna sommaren 2018 uppvisade intensitet på hela skalan från låg till hög intensitet. Därför finns på brandfälten områden med både hög och låg andel överlevande träd. Högintensiv brand gynnades av att bränslet (mossa, blåbärsris och annan markvegetation) var torrt, också på djupet, luft- fuktigheten låg under lång tid och av att det tidvis blåste ordentligt.

I svensk skog är det relativt små skillnader i brännbarhet som beror på skogstypen. Men ju tätare skogen är desto längre tid tar det innan bränslet torkat tillräckligt för att kunna bära elden.23

Tät granskog med marktäckning som består av döda granbarr kan vara helt obrännbar eftersom bränslebädden är för kompakt. Likaså är bränslet ofta dåligt under rena löv- (björk-) bestånd.

20Källa: SCB Företagsdatabasen 2016.

21Källa: Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, rapporten ”Den svenska bioekonomins utveckling- statistik och analys” från 2016.

22Clas Fries, Skogsskötselspecialist, Skogsstyrelsen.

23Anders Granström, Skogsbrand, Brandbeteende och tolkning av brandriskindex. Statens rädd- ningsverk.

Det svenska skogslandet

SOU 2019:7

Kronbrand kan bara förekomma i barrdominerade skogar. Löv- trädens blad har så pass stort vatteninnehåll att de svårligen antänds även om branden på marken är intensiv.

Barrskog med lågt grenverk utgör en speciell risk eftersom elden där förhållandevis lätt kan ta sig upp i trädkronorna och orsaka kronbrand. Om vinden dessutom är god finns risk att elden antänder kronskiktet på bred front, varvid brandintensitet och spridnings- hastighet flerdubblas.

Färska hyggen innebär ofta en förhöjd brandrisk då solexponer- ingen gör att markbränslet torkar snabbare. Avverkningsresterna i form av grenar och toppar ger dessutom ett extra tillskott av bränsle. Efter ett par år blir dock spridningsrisken ringa på hyggena, speciellt där ört- och gräsvegetation utvecklas.

Större tallar har störst möjlighet att överleva en skogsbrand, ge- nom att deras skorpbark blir ganska tjock med åren och genom att tallen har högt sittande grenar som inte tar eld så lätt från marken där branden i huvudsak går fram (om den inte blir för intensiv, för då blir det kronbrand).

Resultatet vad gäller träddöd kan alltså variera, men man kan utgå från att nästan bara äldre tallskog överlevt sommarens bränder. Men många gånger har även den dött på grund av hög brandintensitet.

All död skog som inte kan tas tillvara som åtminstone bränsle förlorar helt sitt ekonomiska värde och förorsakar endast kostnader om den ska röjas bort för att underlätta återväxtarbetet. Det gäller skog med träd i åldrar upp till 25–40 år, beroende på markens bör- dighet. Yngre gallringsskog går i huvudsak till bränsle med en värde- reduktion till ungefär eller lite mindre än hälften. Från äldre gall- ringsskog och slutavverkningsmogen skog kan förutom bränsle även timmer normalt tas ut, men det har reducerat värde på grund av sot på barken. Sågverken som sågar de sotiga stockarna och de som säljer brandskadat virke kan upplysa om priser. Pappers- och massaindu- strin tar ej emot sotigt virke då man riskerar att få sotflagor i massan.

Övrig vegetation i skogen dör till stor del. Det gäller mossa och lavar och en hel del örter och gräs. Allt dör emellertid inte. Blåbär t.ex. överlever en skogsbrand och spirar på nytt ganska snart om det inte brinner för hårt, dvs om branden inte går så djupt ner i humus- lagret där dess jordstammar finns. Mossor och lavar återkoloniserar successivt och kan åter vara tillbaka inom 25 år.

SOU 2019:7

Det svenska skogslandet

Skogstillväxten går vanligtvis ner kraftigt av en skogsbrand. Skogs- bestånd där träd dör förlorar tillväxt ungefär i proportion till hur stor andel av träden som dör. Därutöver har eventuella överlevande träd ofta nedsatt tillväxt på grund av att kronorna där fotosyntesen sker skadats. En tall kan överleva om mer än cirka 25 procent av dess tidi- gare grönkrona fortfarande lever efter branden. Om kronan skadats men tallen överlevt återfår den normalt den tillväxt den hade innan branden efter ungefär 3–5 år.

De samlade tillväxtförlusterna genom 2018 års bränder i X24, Y25, Z26 och W27 län kan uppskattas på följande sätt:

Medelboniteten i länen är enligt Riksskogstaxeringen mellan 4 och 5 m3sk per år och hektar, räkna med 5 m3sk/hektar och år. Antag att 15 000 hektar produktiv skogsmark brunnit i de fyra länen. Med en någorlunda jämn åldersklassfördelning är den totala årliga tillväxten på denna areal ungefär 75 000 m3sk. Eftersom tillväxten hos den relativt lilla andelen överlevande träd är kraftigt nedsatt på grund av skador så kan vi bortse från den. Ett sätt att räkna är att utgår från hur lång tid det tar innan nyanlagd skog kommer upp i nivå med medeltillväxten för skog i området. Uppskattningsvis tar det 20–30 år. Med det sättet att räkna förloras uppemot 2 miljoner m3sk i tillväxt genom brand på de ungefär 15 000 hektaren. Det går att räkna också på andra sätt och med större precision, men storleks- ordningen 75 000 m3sk årligen gäller under lång tid.

3.7Kort tillbakablick på skogsbränder i Sverige28

Omfattningen av skogsbränder i gången tid kan kvantifieras dels via statistik som samlats in mer eller mindre heltäckande sedan sent 1800-tal, dels via dendrokronologiska undersökningar, vilka grovt täcker de senaste cirka 500 åren. Sammanfattningsvis har det varit en relativt enhetlig bild under 1900-talet och början av 2000-talet där arealen bränd skogsmark i medeltal har legat kring något tusental hektar, men med vissa toppår då arealen varit flerfaldigt större, exempelvis 1901, 1933, 1959, 1975, 2008 och 2014. Inget år under

24Gävleborgs län.

25Västernorrlands län.

26Jämtlands län.

27Dalarnas län.

28Anders Granström, Skogsbrandsexpert, Sveriges Lantbruksuniversitet.

Det svenska skogslandet

SOU 2019:7

1900-talet, 1901 och 1933 möjligen undantaget, har dock den brända arealen varit i nivå med 2018. Toppåren kan generellt betecknats som ”torrsomrar”, även om inte alla somrar med lite nederbörd har gene- rerat stor brandareal. Ofta är det kortare perioder av särskilt gynn- samt väder som har resulterat i stor bränd areal, men sannolikheten att dessa perioder ska inträffa ökar förstås med längden av torrperio- derna.

Från och med 1900-talets början går det inte att utläsa någon tydlig trend i arealen bränd mark. Samtidigt bör man notera att statistiken har samlats in på olika sätt under perioden och inte heller är heltäckande över tiden. Sedan 1996 baseras den på insatsrapporter från kommunernas räddningstjänster och stickprov har visat att areal- skattningen är behäftad med ganska stora fel. Den görs av räddnings- tjänstens befäl i samband med insatsen och tendensen är att arealen överskattats, särskilt för mindre brandfält. Bränderna från somma- ren 2018 har dock karterats manuellt från flyg- och satellitbilder av Skogsstyrelsens personal, varför årets statistik är unikt tillförlitlig.

Statistik kring skogsbränder började samlas in på nationell nivå först i och med uppbyggnaden av statsskogarnas organisation i slutet av 1800-talet och gällde under den första tiden inte enskild mark. Det första året med sammanställd statistik är 1878, vilket också råkar vara det år som har allra störst areal bränd mark, cirka 27 000 hektar. För att få data längre tillbaka är man hänvisad till datering av brand- skador i levande och döda tallar. I dag finns ett stort antal skogs- områden spridda över landet där brandhistoriska undersökningar gjorts på detta sätt och de visar generellt ett mycket stort brand- inflytande under tidigare århundraden, men med vissa regionala skillnader. För övre Norrlands inland har brandintervallen i medeltal vanligen legat kring 100 år, medan intervallen i södra Norrland och längre söderut ofta varit 30–50 år. Det betyder att mycket större arealer brann förr i jämförelse med perioden när det finns regelrätt statistik. Redan ett medelintervall om 100 år översatt till hela landet innebär bortåt 300 000 hektar bränd skogsmark i medeltal per år. Dessa undersökningar visar vidare en mycket stor variation mellan olika år. Liksom i dag står vissa enskilda år ut mycket tydligt när ett större material från olika lokaler analyseras. Det innebär att arealen bränd mark under toppår med stor säkerhet varit flera miljoner hektar. Vissa av dessa toppår har varit genomgående för hela landet medan andra slagit igenom endast i vissa regioner.

SOU 2019:7

Det svenska skogslandet

Ett mönster i de brandhistoriska undersökningarna är vidare att brandinflytandet ofta ebbar ut under senare delen av 1800-talet, inte sällan bara några få år innan den egentliga statistikproduktionen började. Denna sammanföll med ett uppsving för storskalig timmer- exploatering och ökat virkesvärde. Med säkerhet innebar detta en ändrad attityd till skogsbränder och betydligt mer utvecklad brand- bekämpning.

I dag står blixtantändningar för något mindre än 10 procent av alla skogsbränder i medeltal, även om andelen under toppår kan vara högre. Även långt tillbaka i tiden har det varit en mix av blixtantända och antropogena (dvs. av människan orsakade) bränder, men propor- tionerna har med säkerhet varierat över tiden.

Antropogena bränder kan sällan skiljas från blixtantända i histo- riskt material. En storskalig brandhistorisk undersökning i Väster- bottens inland kunde dock visa att antalet bränder i landskapet ökade kraftigt i och med jordbrukskolonisationen i området från och med senare delen av 1600-talet, men att brändernas medelareal samtidigt sjönk, vilket resulterade i en relativt måttlig ökning av totalarealen bränd mark. Tolkningen är att etableringen av nybyggen i området medförde ett skifte från en brandregim dominerad av storskaliga blixtantända bränder till en regim dominerad av småskaliga antropo- gena bränder, varav ett stort antal bör ha varit anlagda för att för- bättra kreatursbetet. Samtidigt är det troligt att man gjort ansatser att stoppa storskaliga destruktiva bränder redan så långt tillbaka, vilket är möjligt genom medvetna och strategiskt anlagda avbränningar.

Det är sannolikt att detta varit ett generellt mönster för merparten av Sveriges skogsbygder, dvs. att de av människan orsakade bränderna varierat i antal, men att detta inte behöver ha haft någon dramatisk effekt på totalarealen bränd mark. Det stora skiftet kom först när skogsbruk blev det dominerande nyttjandet av skogsmarken. Med- vetna bränningar upphörde och en effektiv brandbekämpning orga- niserades. För merparten av landet ligger detta in mot sent 1800-tal.

I samband med en översikt av landets brandhistorik kan det vara värt att också nämna den omfattande användningen av eld som före- kommit inom skogsbruket. Fram till dess att effektiva markbered- ningsaggregat kom på marknaden omkring 1970 brändes en stor del av hyggena, för att underlätta nyetableringen av skog. Under vissa år på 1950- och 60-talet brändes i storleksordningen 40 000 hektar hygges- mark i landet. Även i dag bränns en del hyggen, i synnerhet marker

Det svenska skogslandet

SOU 2019:7

som är svåråtkomliga med maskiner. Mer omfattande under senare år är dock naturvårdsbränningar, där man bränner intakta eller par- tiellt avverkade skogsbestånd i rent naturvårdssyfte. Vanligen brän- ner man då med låg intensitet för att främja brandgynnade organis- mer och skapa brandpräglade, oftast tall-dominerade bestånd. Detta görs både inom skogsbrukets frivilligt avsatta områden, och inom statliga naturreservat. FSC-certifieringen föreskriver exempelvis att större skogsägare ska bränna ett visst kvantum av sin mark årligen (beräknat som en procentsats av årligen avverkad areal, men med en omräkningsfaktor beroende på vad som bränns). Omfattningen av dessa skötselbränningar varierar från år till år, men ligger i storleks- ordningen några tusen hektar. En bieffekt är att det i dag finns en hel del tjänstemän på länsstyrelser, skogsbolag samt privata entreprenörer som har stor kompetens kring brand och bränning.

4 Klimatförändringar

Av uppgifter från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) framgår att sammantaget blev sommaren 2018 varmare än normalt i hela landet. Temperaturen låg på 1–3 grader över det normala i norra halvan av landet och 2–4 grader i den södra delen av landet. Den långdragna hettan bidrog till att antalet dagar med högsommar- värme, en dag då temperaturen når 25 grader eller mer, blev många.

Sommaren 2018 var också torr i större delen av landet. Delar av Blekinge och Öland fick mindre än hälften av den normala neder- börden. Norra halvan av landet fick en blåsigare sommar sett till by- vinden medan det var mer normalt i söder.

I detta kapitel kommer vi att redogöra för förväntade klimat- förändringar, den nationella strategin för klimatanpassning och även för konsekvenserna av klimatförändringarna på den svenska skogen och det svenska skogsbruket.

4.1Förväntade klimatförändringar

Av en redogörelse som SMHI lämnade i slutet av 2014 framgår att Sveriges klimat generellt har blivit varmare och mer nederbördsrikt.

Ytterligare förändringar är att vänta. I FN:s klimatpanels femte utvärderingsrapport finns ett flertal scenarier som beskriver möjliga utvecklingar av klimatet i framtiden. SMHI har redogjort för vad scenarierna innebär för Sverige i rapporten Uppdatering av det klimat- vetenskapliga kunskapsläget (SMHI, Klimatologi nr 9, 2014). SMHI utgår då både från klimatpanelens rapport och från andra studier inklusive regionala klimatscenarier framtagna vid Rossby Centre vid SMHI:s forskningsavdelning. Beräkningarna visar liksom tidigare gjorda sammanställningar att Sverige redan har blivit varmare och mer nederbördsrikt.

Klimatförändringar

SOU 2019:7

Enligt klimatscenarierna kommer temperaturen att stiga mer i Sverige och Skandinavien än det globala genomsnittet. Årsmedel- temperaturen i Sverige förutses stiga med 3–5 grader mot slutet av seklet jämfört med åren 1960–1990. Vintermedeltemperaturen kan komma att öka med upp till 10 grader i norra Sverige. Temperatur- ökningen leder till lindrigare snö- och isförhållanden vilket i sin tur förstärker temperaturökningen som hos oss därför blir kraftigare på vintern än på sommaren. Uppvärmningen leder också till att vegeta- tionsperioden förlängs.

Nederbördsmönstren kommer också att förändras. Redan i mitten av detta sekel (2041–2070) visar ett scenario med fortsatt höga växt- husgasutsläpp (RCP8.5) på en ökning i nederbörd med uppemot

20procent i stora delar av landet. Ökningarna gäller alla årstider men mest i norra Sverige och mest på vintern. På sommaren i södra Sverige är ökningen betydligt mindre och ungefär hälften av klimat- modellssimuleringarna visar t.o.m. minskad nederbörd för delar av Sydsverige. Nederbörden uppvisar mycket stor variabilitet på olika tidsskalor vilket gör att spannet för möjliga utvecklingar i framtiden blir brett och osäkerheten är generellt större än för temperatur.

Temperaturer på 40 grader kan bli aktuella så ofta som vart tjugonde år i Södra Sverige. När det gäller marktorka väntas störst förändringar i Skåne och i områden kring Vänern och Vättern (prop. 2017/18:163 s. 35).

I en analys som SMHI presenterade den 28 september 2018 anges att årets extremt varma sommar ger en bild av hur framtidens som- martemperaturer kan komma att bli. Sannolikheten för torrare som- rar med höga temperaturer har ökat markant. De framtida klimat- scenarierna innebär emellertid inte bara att medeltemperaturen höjs, utan också att värmeböljorna blir kraftigare. Även risken för skyfall ökar. SMHI konstaterar också att det inte går att säga att den ex- trema värmen och torkan under sommaren 2018 är en direkt konse- kvens av klimatförändringar.

4.2Nationell strategi för klimatanpassning

Dagens samhälle är anpassat och uppbyggt efter ett visst klimat. Med de klimatförändringar som ses redan i dag och de som kan förväntas, ändras förutsättningarna för hela samhället. Regeringen redovisade

SOU 2019:7

Klimatförändringar

den 8 mars 2018 en nationell strategi för klimatanpassning (prop. 2017/18:163). Syftet med strategin är att långsiktigt stärka klimat- anpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete.

Regeringen konstaterar i den nationella strategin för klimat- anpassning att ett nationellt råd till stöd för klimatanpassningen bör tillsättas. Ett sådant råd tillsattes den 1 september 2018 vid SMHI. Rådets uppgift är främst att följa och utvärdera arbetet med klimat- anpassning. Rådet ska också ta fram underlag till regeringen för in- riktningen av det nationella arbetet för klimatanpassning.

Länsstyrelserna har sedan 2009 i uppdrag av regeringen att sam- ordna arbetet med anpassning till ett förändrat klimat på regional nivå. För att tydliggöra ansvaret och för att arbetet med klimatanpassning ska ske på ett strukturerat sätt har regeringen även beslutat om en förordning om myndigheters skyldighet att arbeta med klimatanpass- ning (förordning [2018:1428] om myndigheters klimatanpassnings- arbete). Förordningen ställer krav på att myndigheterna inom ramen för sina uppdrag ska initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimat- anpassning inom sitt ansvarsområde. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 2019 och omfattar 32 nationella myndigheter och läns- styrelserna.

4.3En effekt av klimatförändringen är risken för brand

Förändringar i temperatur, nederbörd och vind får följdeffekter som i sin tur får konsekvenser på många områden i samhället. Mer nederbörd ökar risken för översvämning och kan även leda till ras, skred och erosion genom försämrad markstabilitet. Andra effekter av ett förändrat klimat är förändrad mark- och luftfuktighet, för- ändrad snömängd, värmebölja, torka och brand (prop. 2017/18:163 s. 25).

En effekt av klimatförändringen är risken för brand. Risken för skogs- och vegetationsbrand varierar regionalt i Sverige. Vissa delar av landet drabbas värre av torka än andra, samtidigt som skillnader i vegetationen gör att bränder som startar beter sig på olika sätt. I Sverige har det i genomsnitt mellan åren 2000–2017 inträffat cirka

Klimatförändringar

SOU 2019:7

4500 bränder per år i skog och mark.1 Brändernas omfattning varie- rar mycket från år till år, men i genomsnitt för åren 2000–2017 är ytan cirka 2 600 hektar i landet.2 Bränder i skog och mark orsakas främst av mänsklig aktivitet.

Hur stor areal som brinner, beror förutom torka och vindförhål- landen samt brandrisknivå också på hur snabbt branden upptäcks och på tillgängliga släckningsresurser. Fram till slutet av detta århund- rande kommer det enligt beräkningarna ske närmare en fördubbling i antal dagar med stor brandrisk i sydöstra Sverige.3

4.4Konsekvenserna av klimatförändringarna för den svenska skogen och skogsbruket

Konsekvenserna av klimatförändringarna för den svenska skogen och skogsbruket förutses bli betydande. Ökad tillväxt ger större virkesproduktion, men ökad frekvens och omfattning av skador, främst växtskadegörare, och storm samt blötare skogsmark kan föra med sig stora kostnader. Blötare och varmare vintrar betyder mindre tjäle och därmed mer stormkänslig skog. Även risk för ras och skred kan öka, särskilt i samband med skogsskötsel och avverkning. Då det blir varmare och nederbörden samlas till färre tillfällen ökar risken för torka och risken för skogsbrand ökar i motsvarande grad som risken för torka. Klimatförändringarna påverkar förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt odlings- landskap och dess preciseringar samt skogspolitikens produktions- mål och miljömål och därigenom också miljökvalitetsmålet Begrän- sad klimatpåverkan (prop. 2017/18:163 s. 37 f.).

SMHI konstaterar att det emellertid inte går att koppla enskilda händelser, såsom skogsbränder, till klimatförändringen.

1Räddningstjänstens insatser, MSB.

2Samma som ovan.

3Nationell riskbedömning.

5Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

Med samhällsstörningar menas de företeelser och händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i samhället. Begreppet samhällsstörningar innefattar olyckor, kriser och krig. Avsikten med att använda begreppet är att skapa bättre förutsätt- ningar för att de olika aktörerna ska samordna sig och nå fram till en gemensam inriktning av sina insatser.

I detta kapitel kommer vi att lämna en kort redogörelse för den svenska modellen för att hantera samhällsstörningar.

5.1Samhällets krisberedskap

Samhällets krisberedskap bygger på att samhällets normala, dagliga verksamhet förebygger och hanterar olyckor och mindre omfattande störningar. Vid allvarliga händelser eller kriser i samhället kan resur- serna förstärkas. Krisberedskapen är alltså den förmåga som skapas i många aktörers dagliga verksamhet och inte en utpekad organisation eller en aktör.

Grundläggande principer för krisberedskapen är:

•Ansvarsprincipen – att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande ansvar vid störningar i samhället. Aktörer har även ett ansvar att agera även i osäkra lägen. Den utökade ansvarsprincipen innebär att aktörerna ska stödja och samverka med varandra.

•Närhetsprincipen – att samhällsstörningar ska hanteras där de in- träffar och av de som är närmast berörda och ansvariga.

Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

SOU 2019:7

•Likhetsprincipen – att aktörer inte ska göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver. Verksamheten under samhällsstörningar ska fungera som vid normala förhållanden, så långt det är möjligt

•Geografiskt områdesansvar – ansvar att verka för att samord- ningen fungerar mellan alla som är inblandade i krisberedskapen på lokal, regional respektive central nivå. Geografiskt områdes- ansvar är en viktig del i krisberedskapen. För den lokala och regionala nivån finns det en tydlig reglering av detta ansvar. Kom- munerna har det geografiska områdesansvaret i kommunen enligt (2 kap. 7 § lag [2006:544] om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser, LEH). Länsstyrelserna har det geografiska områdesansvaret i länet (förordning [2017:870] om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Av regeringsformen följer att regeringen har till uppgift att styra landet. Därför kan man säga att regeringen har det geografiska områdesansvaret för landet. Regeringens uppgift avseende det nationella områdesansvaret är att svara för den övergripande in- riktningen av samhällets krisberedskap. Det nationella områdes- ansvaret innefattar därmed de samlade krishanteringsåtgärderna som regeringen med stöd av Regeringskansliet eller genom för- valtningsmyndigheterna utövar. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av de berörda myndigheternas åtgärder vid en kris. Det geografiska områdesansvaret har således olika villkor på olika nivåer. På nationell och kommunal nivå har ansvaret en politisk dimension, medan länsstyrelsernas geogra- fiska områdesansvar för ledning och samordning i grunden utgör en fördelning av regeringens ansvar. Det politiska ansvaret för länsstyrelsernas åtgärder bärs därmed ytterst av regeringen.

•Sektorsansvar – kan sägas vara det ansvar som statliga myndigheter har för sina sakfrågor av nationell karaktär, oavsett frågornas geo- grafiska anknytning. Sektorsansvaret ser olika ut beroende på vilken sektor som avses1.

1Regeringen har den 16 augusti 2018 beslutat att tillsätta en utredning med uppdrag att se över ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79). Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2020.

SOU 2019:7

Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

Regler, förhållningssätt och arbetssätt under höjd beredskap, det vill säga vid krigsfara och krig, är i stort desamma som för krisbered- skapen i fred. Utöver denna grundberedskap finns det vid höjd beredskap ett regelverk som kompletterar och till viss del ersätter det vanliga. Regeringens befogenheter och mandat är dessutom ut- vidgade under höjd beredskap och Regeringsformen ger möjligheter till utökade befogenheter för enskilda myndigheter.

Det finns ett antal olika regler som är relevanta för hanteringen av samhällsstörningar, bland dessa kan lagen (1992:1403) om totalför- svar och höjd beredskap, förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen), LSO, polislagen (1984:387) och kom- munallagen nämnas. På EU-nivå finns Europaparlamentets och rådets beslut nr 1313/2013/EU om en civilskyddsmekanism för unionen. Behovet av att samverka på EU-nivå kan finnas även vid händelser som inte är gränsöverskridande men som ändå är så omfattande att nationella resurser inte räcker till, som exempel kan sommarens skogs- bränder nämnas.

5.2Styrning och ledning av insatser vid samhällsstörningar

När regeringen har gett myndigheter olika uppdrag ligger det i linje med andra myndigheters lydnadsplikt gentemot regeringen att re- spektera och medverka till detta uppdrag. Det innebär att andra myn- digheter t.ex. har att låta sig samordnas av en myndighet som har fått till uppgift att arbeta med samordning även om det inte finns något mandat att besluta över de andra. I praktiken kan detta sägas inne- bära att ledningen i samhällsstörningar kan utföras med olika grader av mandat beroende på vilka aktörer som är inblandade och vilka regler som är tillämpliga.

Regler som rör hanteringen av olika samhällsstörningar riktar sig till olika aktörer och ger olika mandat. Olika störningar kan före- komma parallellt och man bör därför vara vaksam på vilket regelverk som gäller för stunden.

Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska också samverka och stödja varandra vid

Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

SOU 2019:7

en krissituation (5 § krisberedskapsförordningen). Reglerna uttrycker således klart att varje offentlig aktör är skyldig att samverka med andra. Det framgår även av ansvarsprincipen.

Aktörer inom samhällsskydd och beredskap ska arbeta för att upp- nå en gemensam syn på vad som är skyddsvärt och för att samordna resurser vid kriser. En sådan samlad syn omfattar hela hotskalan och möjliga åtgärder, från förberedelser till akut hantering, återuppbygg- nad och lärande.

Ansvarsprincipen innebär att samtliga aktörer i samhället tar eget ansvar för att bedriva verksamhet inom sitt ansvarsområde såväl före som under och efter samhällsstörningar. Men för att utnyttja sam- hällets resurser på bästa sätt kan inte aktörer agera endast utifrån sitt eget ansvar. Varje aktör måste även se andras ansvar som parallella till sitt eget ansvar – det kan uttryckas som att ingen aktör ensam äger krisen och att flera aktörer kan ha en roll i hanteringen av en händelse.

Till stöd i detta arbete har MSB tagit fram Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. Syftet med pro- memorian är att ge vägledning till aktörer för att underlätta aktörs- gemensam inriktning och samordning vid samhällsstörningar. Avsik- ten är att ge aktörerna vägledning för att agera tillsammans på ett strukturerat och likartat sätt och på så vis stärka den gemensamma förmågan att hantera samhällsstörningar.

5.3Kommunernas roll vid en samhällsstörning

Kommunerna har ett geografiskt områdesansvar vid samhällsstör- ningar och en viktig roll enligt LEH.

Kommuner ska inom sitt geografiska område i fråga om extra- ordinära händelser i fredstid verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelse- arbetet, de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas och att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas (2 kap. 7 § LEH).

SOU 2019:7

Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

5.4Länsstyrelsernas roll vid en samhällsstörning

Länsstyrelsen har det geografiska områdesansvaret i länet. Varje läns- styrelse ska inom sitt geografiska område, t.ex. i situationer som upp- står hastigt, oväntat och utan förvarning, vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, lands- ting och näringsliv och den nationella nivån. Länsstyrelsen ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelserna ska vidare verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs och att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kon- tinuerligt. Vidare ska länsstyrelsen under en kris samordna verksam- het mellan kommuner, landsting och myndigheter. Länsstyrelsen ska också verka för att informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under sådana förhållanden samordnas (6 § krisbered- skapsförordningen).

I länsstyrelsernas uppgifter ingår också att vidta ett antal åtgärder i krisberedskapssyfte. Länsstyrelsen ska ha en tjänsteman i bered- skap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet (2 § förordning om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Vidare ska länsstyrelsen ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av sam- verkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upp- rätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information (3 § ovan nämnda förordning).

Länsstyrelsen ska också vara sammanhållande för krisberedska- pen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Länsstyrelsen ska här särskilt bl.a. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer, stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning, ha ett särskilt regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor och årligen till MSB rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och samtidigt redovisa en bedöm- ning av effekten av de vidtagna förberedelserna (4 § ovan nämnda förordning).

Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

SOU 2019:7

5.5MSB:s roll vid en samhällsstörning

Av MSB:s instruktion framgår att MSB ska ha förmåga att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. Myndigheten ska också stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris eller höjd beredskap. MSB ska se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna åtgärder, samordna information till allmänheten och media, effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska också ha förmåga att bistå Regeringskansliet med underlag och information i samband med all- varliga olyckor och kriser (7 § förordning [2008:1002] med instruk- tion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

Av MSB:s instruktion framgår också att myndigheten ska kunna medverka med insatser i Sveriges internationella humanitära verk- samhet. MSB får också delta i räddnings- och katastrofinsatser vid katastrofer i andra länder som fordrar omedelbara åtgärder (8 § i ovan nämnda instruktion).

Vidare är MSB Sveriges kontaktpunkt när det gäller EU:s civil- skyddsmekanism (9 § i ovan nämnda instruktion.)

5.6Frivilliga försvarsorganisationer

Frivilliga försvarsorganisationer erbjuder offentliga aktörer förstärk- ningsresurser som är utbildade och övade. Organisationerna kan er- bjuda stöd genom såväl experter (t.ex. piloter och bandvagnsförare) som mer generell kompetens. De frivilliga försvarsorganisationerna kan stärka myndigheternas och kommunernas inre arbete med stabs- assistenter och kriskommunikatörer. Organisationerna kan också stärka myndigheternas och kommunernas arbete ute i fält genom att ge stöd till t.ex. att upprätta tekniskt samband eller att organisera spontanfrivilliga. De 18 frivilliga försvarsorganisationerna är reglerade i förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. MSB har även tagit fram en fältguide för frivilliga försvarsorganisationer2

2Frivilliga försvarsorganisationer: förstärkning för myndigheter och kommuner, MSB.

SOU 2019:7

Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar

I den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109) lyfts vikten av aktörernas förberedelser vad gäller samverkan med frivilligorganisationer.

De 18 frivilligorganisationerna är Frivilliga Automobilkårernas Riks- förbund, Frivilliga Flygkåren, Frivilliga Radioorganisationen, Flyg- vapenfrivilligas Riksförbund, Försvarets Personaltjänstförbund, Insats- ingenjörernas Riksförbund, Sjövärnskårernas Riksförbund, Svenska Blå Stjärnan, Svenska Brukshundsklubben, Svenska Fallskärmsför- bundet, Svenska Försvarsutbildningsförbundet, Svenska Lottakåren, Svenska Pistolskytteförbundet, Svenska Röda Korset, Svenska Skytte- förbundet, Sveriges Bilkårers Riksförbund och Sveriges Civilförsvars- förbund.

6 Kommunal räddningstjänst

I det här kapitlet ger vi en överblick över kommunernas räddnings- tjänst men också en kort beskrivning av kommunernas brandföre- byggande verksamhet. Nämnda verksamheter bedrivs vanligen i samma organisation, som ofta benämns räddningstjänsten.

För att ge en tydlig bild av förutsättningarna för verksamheterna i deras olika delar väljer vi att samtidigt beskriva både de rättsliga och faktiska förhållandena under vilka verksamheterna verkar. Båda dessa redovisas därför i ett sammanhang i kapitlet. Lagstiftningen ger bety- dande frihet till Sveriges 290 kommuner att ordna verksamheterna. Det finns därför en variation i hur dessa bedrivs i kommunerna. För att åstadkomma en överblick är det i första hand de stora dragen och de gemensamma nämnarna som är av intresse. Kapitlet inleds med en författningsöversikt som översiktligt beskriver dels utvecklingen av de centrala författningarna, dels andra författningar som har sär- skild betydelse på området. Därefter behandlas det närmare inne- hållet i författningar och de faktiska förhållandena områdesvis i olika avsnitt.

6.1En författningsöversikt

Enligt utredningens direktiv ska vi särskilt belysa de operativa insat- serna inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, nedan LSO. Den nämnda lagen är den centrala lagstiftningen för såväl kom- munernas räddningstjänst, som den statliga räddningstjänsten.

I detta avsnitt kommer vi att redogöra för LSO och dess bak- grund. Vi kommer också att ge en mer översiktlig beskrivning av andra författningar som har betydelse för kommunernas räddnings- tjänst och brandförebyggande arbete.

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

6.1.1En kort historisk överblick

Brand har varit en ständigt närvarande fara för människan, särskilt sedan vi började samlas i städer. Brandförsvaret har historiskt ord- nats på olika sätt men med tiden blivit mer organiserat. I Sverige har det funnits regler om brandförsvar sedan landskapslagarnas tid på 1300-talet. Det var dock först under 1870-talet som de första yrkes- brandkårerna kom till. En sammanhållen nationell lagstiftning kom genom 1874 års brandstadga som gällde för rikets städer. Därefter har vi haft flera nationella brandlagar i Sverige. Utvecklingen på om- rådet har skett stegvis.

Brandlagen (1962:90) och den anslutande brandstadgan (1962:91) blev de första författningar som gällde lika för både stad och lands- bygd. År 1974 kom en ny brandlag (1974:80) och ändringar i brand- stadgan (1962:91). Den största förändringen jämfört med tidigare bestämmelser var att kommunernas ansvar utökades till att avse även annan räddningstjänst än insatser vid brand.

Brandlagen ersattes i januari 1986 med räddningstjänstlagen (1986:1102). Genom räddningstjänstlagen infördes en samlad regler- ing för samhällets räddningstjänst. Syftet med den nya lagen var att räddningstjänsten skulle bli effektivare vilket skulle uppnås genom att räddningsorganen i högre grad skulle samarbeta med varandra. Både kommunal och statlig räddningstjänst reglerades därför i lagen. Genom den nya lagen utvidgades kommunernas ansvar för förebyg- gande åtgärder till att kommunerna skulle främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet.

6.1.2Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

Den 1 januari 2004 trädde LSO i kraft och ersatte då räddningstjänst- lagen.

LSO innebar en modernisering av strukturen i lagen jämfört med räddningstjänstlagen. Även materiellt fanns det flera förändringar i förhållande till vad som tidigare gällt. Detaljregleringen minskade och i stället infördes målstyrning utifrån nationella mål som finns i lagen. Målstyrningen är tänkt att ge kommunerna möjlighet att ut- veckla en effektiv och flexibel verksamhet med utgångspunkt från de lokala förhållandena1. De tidigare räddningstjänstplanerna ersattes av

1Prop. 2002/03:119 s. 42.

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

handlingsprogram. Vidare infördes ett krav på att man ska göra olycksundersökningar efter det att en räddningsinsats har avslutats. Brandsynen avskaffades och kommunerna fick större möjligheter att själva utforma sin tillsyn.

LSO behandlar både kommunal och statlig räddningstjänst samt åtgärder för att förebygga olyckor i allmänhet men särskilt brand och skador till följd av brand. Lagen syftar enligt dess inledande paragraf till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsstäl- lande och likvärdigt skydd mot olyckor.

Lagen innehåller bestämmelser angående mål och definitioner m.m. (1 kap.), enskildas, kommunens och statens skyldigheter och befogen- heter (2–6 kap.), ersättning till kommun och enskilda (7 kap.), rädd- ningstjänst under höjd beredskap (8 kap.), utländskt bistånd (9 kap.) samt bemyndigande, straffansvar och överklaganden (10 kap.). Reger- ingen har utfärdat förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) som innehåller föreskrifter som ansluter till LSO. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också utfärdat vissa föreskrifter i anslutning till lagen.

6.1.3Andra lagar av betydelse för den kommunala räddningstjänsten

Kommunallagen

Den mest centrala författningen för kommunerna i allmänhet är kom- munallagen (2017:725). Den gäller även för kommunernas brandföre- byggande verksamhet och räddningstjänst när det inte finns särskilda regler för dessa verksamheter. Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för kommunal verksamhet och anger vad som är kommunala ange- lägenheter. Den nämnda lagen innehåller också bestämmelser om hur kommunerna ska organisera sig och bedriva sina verksamheter.

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap gäller inte räddningstjänstområdet direkt, men har många beröringspunkter.

Den nyss nämnda lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kom- munernas verksamhet vid extraordinära händelser i fredstid och om förberedelse av kommunernas verksamhet för sådana händelser. Med extraordinär händelse avses i lagen en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skynd- samma insatser av en kommun eller ett landsting.

Enligt den nämnda lagen ska kommunerna och landstingen analy- sera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kom- munen respektive landstinget och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sam- manställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Med beaktande av risk- och sårbarhetsanalyserna ska kommunerna och landstingen fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser (2 kap. 1 §).

I kommuner och landsting ska det finnas en krisledningsnämnd (2 kap. 2 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser). Krisledningsnämnder ska fullgöra uppgifter under extraordinära förhållanden i fredstid. Nämnden kan därför träda i funktion vid extraordinära händelser och då överta uppgifter från övriga nämnder i kommunen. Syftet med krisledningsnämnder är att möjliggöra ett snabbt och enkelt kommunalt beslutsfattande vid extraordinära händelser2.

Förutom ansvar för sin vanliga verksamhet har kommunerna ett geografiskt områdesansvar för samordning. Kommunerna ska verka för att det sker samordning av den krishantering som genomförs av olika aktörer i kommunen (2 kap. 7 §).

När lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser blir tillämplig på en extraordinär händelse kan händelsen även vara föremål för räddningstjänst. LSO och den nu aktu- ella lagen ska då tillämpas parallellt på samma förlopp. Båda lagarna får då betydelse för kommunernas krishantering. Kommunerna kan också samordna förberedelsearbetet som ska ske enligt båda lagarna.

2Prop. 2001/02:184 s. 18.

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

6.2Kommunernas ansvar

En utgångspunkt för LSO är att det primära ansvaret för att skydda den enskildes liv, hälsa och egendom från olyckor ligger på den en- skilde. Det är därför i första hand den enskilde som själv ska ansvara och bekosta åtgärder för att skydda sig mot olyckor och avhjälpa skador när olyckor händer. Det allmänna ska bistå med information, utöva tillsyn över enskildas specifika skyldigheter och när en olycks- händelse blir för omfattande för den enskilde att hantera ska rädd- ningsinsats ske. Det allmännas skyldigheter kan delas in förebyg- gande verksamhet och räddningstjänst.

Det är kommunerna som har ansvar för huvuddelarna av det all- männas förebyggande verksamhet och räddningstjänst enligt LSO. Kommunernas ansvar för detta i sin egenskap av offentlig myndighet är också det som avses när vi talar om kommunens ansvar. Det bör dock i sammanhanget nämnas att kommunen även kan ha samma skyldigheter som en enskild, t.ex. i sin egenskap av fastighetsägare.

6.2.1Förebyggande verksamhet

Kommunerna ska bedriva arbete för att förebygga bränder och ska- dor till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder (3 kap. 1 § LSO).

Kommunerna har alltså en allmän skyldighet att bedriva brand- förebyggande verksamhet för att minska bränder och deras skade- verkningar. Som en del i detta har kommunerna vissa särskilt ut- pekade uppgifter som de ska ansvara för. Kommunerna ska också på olika sätt informera och lämna råd till enskilda och till allmänheten (1 kap. 7 § och 3 kap. 2 § LSO).

En annan del i det olycksförebyggande arbetet, liksom ett led i att förbättra räddningstjänsten, är kommunernas skyldighet att i skälig omfattning undersöka olyckor efter det att en räddningsinsats är av- slutad (3 kap. 10 § LSO).

I fråga om den olycksförebyggande verksamheten som går utöver brandförebyggande ska kommunerna genom förebyggande åtgärder verka för att riskerna för att andra olyckor och skador minskas eller undviks. Kommunerna ska inte ta över ett ansvar som någon annan

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

myndighet eller enskild har. Däremot bör kommunerna försöka sam- ordna olycksförebyggande verksamheter inom kommunerna på olika områden3.

6.2.2Räddningstjänst

Med begreppet räddningstjänst avses i LSO de räddningsinsatser som staten eller kommunen ska ansvara för vid olyckor och över- hängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö (1 kap. 2 § LSO). Statens och kom- munens ansvar begränsas till de räddningsinsatser som är motiverade med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intres- sets vikt, kostnaderna för insatsen och övriga omständigheter.

I förarbetena till LSO anges att med olyckor menas plötsligt in- träffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Det kan vara händelser som sker i naturen eller på annat sätt utan människors inblandning. Det kan också vara händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Exempel på olyckor är bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utsläpp av skadliga ämnen4.

Begränsningen av när det är motiverat med räddningstjänst är inte avsedd att hindra räddningsinsatser när det gäller fara för männi- skors liv eller hälsa. Begränsningen får i praktiken störst betydelse när en avvägning ska göras mellan kostnaderna för räddningsinsatsen och materiella skadors betydelse.

I begreppet räddningstjänst ingår även vissa andra statliga rädd- ningsinsatser som inte kräver att det inträffat en olycka eller fara för en olycka (1 kap. 2 § andra stycket).

Kommunerna ansvarar för all räddningstjänst inom sitt geografiska område, förutom när staten i vissa fall ska bedriva räddningstjänst inom kommunen (3 kap. 7 § LSO). Staten ska endast bedriva vissa former av räddningstjänst (4 kap. 1–6 §§ LSO, se vidare kapitel 7).

3Prop. 2002/03:119 s. 106.

4Prop. 2002/03:119 s. 102.

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

6.3Styrning av verksamheterna

Statens styrning av kommunernas verksamheter på räddningstjänst- området sker framför allt genom bestämmelser om övergripande nationella mål i LSO. Lagen innehåller två nationella mål: att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 § LSO), och att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (1 kap. 3 § LSO).

De nationella målen är av övergripande karaktär och det är upp till kommunerna att uppfylla dem. Anpassningen av verksamheterna får ske till de lokala förhållandena och kommunerna får vidta olika typer av åtgärder och olika kombinationer av åtgärder för att nå upp till målen. De nationella målen ska kompletteras med verksamhets- mål för att närmare styra verksamheterna.

Kommunerna ska upprätta handlingsprogram för både den olycks- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten (3 kap. 3 § respek- tive 8 § LSO). I dessa ska kommunerna ange vilka risker som finns i kommunen och som kan leda till att räddningsinsatser måste vidtas. Kommuner med mycket skog bör ange risken för skogsbrand. I det förebyggande programmet ska också anges hur verksamheten är ord- nad och hur den planeras. I programmet om räddningstjänst ska an- ges vilken förmåga, inklusive resurser, som kommunen har och avser skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Kommunernas handlings- program ska även innehålla uppgifter om samverkan med andra kommuner, statliga myndigheter och enskilda (3 kap. 3 § FSO).

Analysen av vilka risker som finns i kommunen ska utgöra grun- den för hur kommunen ska planera verksamheterna. Riskanalysen ska göras med utgångspunkt i de lokala förhållandena i kommunen som till exempel naturen, bebyggelsen, transportväsendet och den indust- riella verksamheten. Utifrån riskanalysen ska närmare säkerhetsmål och prestationsmål sättas upp. Det ska möjliggöra utvärdering av verk- samheterna. Handlingsprogrammen ska alltså ge kommunerna möj- ligheter att utföra ett systematiskt säkerhetsarbete där programmen kontinuerligt följs upp, utvärderas och förbättras5.

5Prop. 2002/03:119 s. 95 f. och 107.

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

6.4Kommunernas organisering och personal

6.4.1Organisationsform och samverkan

Kommunernas främsta organ är kommunfullmäktige som består av folkvalda (1 kap. 4 § och 3 kap. 1 § kommunallagen). Kommunfull- mäktige tillsätter kommunstyrelsen och andra kommunala nämnder som ska utföra de närmare kommunala uppgifter som framgår av lagar och andra författningar (3 kap. 3–4 §§ kommunallagen). För att ut- föra sina uppgifter har nämnderna normalt en förvaltning som består av anställd personal.

De uppgifter som enligt LSO ankommer på kommuner ska ut- föras av en eller flera nämnder (3 kap. 11 § LSO).

Uppgifterna kan även utföras av en nämnd som är gemensam med annan kommun eller av ett kommunalförbund som två eller flera kommuner bildat för att sköta uppgifterna (3 kap. 8 och 9 §§ kom- munallagen). Kommunerna har också möjlighet att träffa avtal om att en annan kommun ska utföra uppgifterna (3 kap. 12 § LSO). Kom- munerna ska också ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande arbete och räddningstjänst (3 kap. 1 § andra stycket och 7 § andra stycket LSO).

Alla kommuner har en särskild organisation som utför verksam- heten räddningstjänst. Kommunernas benämning på organisationen varierar. Det vanligaste är att den benämns räddningstjänsten men andra namn som till exempel brandförsvaret eller brandkåren före- kommer. Organisationen genomför räddningsinsatser och upprätt- håller beredskap för att genomföra räddningsinsatser. I de allra flesta fall ansvarar organisationen även för den huvudsakliga brandföre- byggande verksamheten med tillsyn och information. Organisationen kan också ha andra uppgifter. Det förekommer att flera kommuner har en gemensam organisation för sin räddningstjänst.

Vilken organisationsform som kommunerna har valt för rädd- ningstjänsten varierar från kommun till kommun. De valda organi- sationsformerna kan indelas i att uppgifterna överlåtits till ett kom- munalförbund, en förvaltning under en gemensam nämnd eller att verksamheten bedrivs under egen nämnd. Oavsett organisationsform finns det vanligen mer eller mindre omfattande samverkan med när- liggande kommuner, t.ex. genom samarbetsavtal. I flera fall där verk- samheten bedrivs under egen nämnd finns det avtal om att en annan kommun ska sköta alla uppgifter på räddningstjänstområdet. I de

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

fallen finns det en gemensam organisation mellan olika kommuner, fast det är en nämnd i varje kommun som har ansvaret för att orga- nisationen gör sina uppgifter.

Vanligast bland Sveriges 290 kommuner är att uppgifterna över- låtits till ett kommunalförbund eller att en egen nämnd ansvarar för uppgifterna. Mindre vanligt är en gemensam nämnd. Under år 2017 fanns det omkring 160 räddningstjänstorganisationer.

I varje kommun ska det finnas en räddningschef som ansvarar för att verksamheten räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad (3 kap. 16 § LSO). Det är dock möjligt och förekommer att räddnings- chefen är underordnad en annan förvaltningschef eller förbunds- direktör.

Räddningstjänsternas utformning och storlek varierar mycket bl.a. beroende på kommunernas invånarantal och befolkningstäthet, lokal riskbild, ambitionsnivå och vilka uppgifter som organisationerna ut- för. Variationen kan illustreras av att det vid utgången av år 2016 var 15 personer anställda på deltid i den minsta organisationen (Räddnings- tjänsten i Bjurholms kommun). Den största organisationen (Stor- stockholms brandförsvar) hade vid samma tid 732 personer anställda, varav det stora flertalet på heltid.

6.4.2Personal

Författningskrav

Den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyg- gande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp rädd- ningsinsatser samt utöva tillsyn genom utbildning och erfarenhet ska ha den kompetens som behövs (3 kap. 14 § LSO).

Personalen som ingår i en kommuns organisation för räddnings- tjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kom- munförbund. Därutöver kan det i organisationen ingå räddningsvärn som består av personal som tagits ut med tjänsteplikt med stöd av bestämmelserna i LSO. Kommunen kan också överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Dessutom kan kommunen träffa avtal om att en särskild enhet vid en anläggning i kommunen kan ingå i räddningstjänstorganisationen (3 kap. 15 § LSO).

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

Räddningschefen är räddningsledare med de befogenheter som följer med den befattningen (3 kap. 16 § LSO, se nedan). Räddnings- chefen får utse andra behöriga personer att vara räddningsledare. I de kommunala räddningstjänstorganisationerna sker det också som en del i den normala organisationsstrukturen för att det alltid ska finnas tillgängliga räddningsledare.

Regeringen har bemyndigat MSB att bestämma vilken utbildning som krävs bl.a. för att vara räddningsledare.

Personalstruktur

De kommunala räddningstjänsterna organiseras framför allt med hel- tids- och deltidsbrandmän. Bland heltidsanställda brandmän varierar anställningsvillkoren men de kan likna anställningsvillkoren för andra yrken som har skiftgång eller beredskap.

För deltidsbrandmän gäller särskilda villkor. De har under vissa perioder beredskapstjänstgöring och ska då vara beredda att på några minuter inställa sig på brandstationen om det kommer ett larm. Kraven innebär att deltidsbrandmän under sin beredskap måste bo, arbeta och i övrigt vistas i närheten av brandstationen. Det är vanligt att deltidsbrandmän har beredskapstjänstgöring dygnet runt under en vecka var tredje eller fjärde vecka men även en mängd andra varianter förekommer. Utöver detta har deltidsbrandmän övningar och utbildningar. Anställningen innehas normalt vid sidan av en an- ställning hos en annan huvudarbetsgivare.

Vid årsskiftet 2016–2017 fanns det enligt statistik från MSB

15 405 anställda i räddningstjänstens utryckningstjänst. Av dessa var 4 819 anställda på heltid, medan 10 584 var anställda på deltid.

I organisationerna för att utföra verksamheten räddningstjänst finns det förutom heltidsanställda brandmän och deltidsbrandmän även räddningsvärn. Räddningsvärnen består av personer som frivil- ligt blivit uttagna med tjänsteplikt och de har inte beredskapstjänst- göring. Det finns krav på att värnpersonal, på samma sätt som deltids- personal, ska utföra ett minsta antal övningstimmar. När de larmas ut sker utryckning i den mån de har möjlighet.

I många räddningstjänster finns också personal som enbart eller huvudsakligen arbetar med brandförebyggande verksamhet, som t.ex. tillsyn. Det finns också personal som arbetar med andra funktioner

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

som planering, administration och ledning. Dessutom finns i vissa räddningstjänstorganisationer personer som arbetar inom andra verk- samhetsområden om organisationen har fått ett bredare uppdrag av kommunen.

6.5Den brandförebyggande verksamheten

Kommunen ska bedriva arbete för att förebygga bränder och skador till följd av bränder, brandförebyggande verksamhet (3 kap. 1 § LSO).

Kommunerna ska inom sitt geografiska område utöva tillsyn över att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs (5 kap. 1 § LSO). Kommunen ska också ha tillsyn över att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar uppfyller sina brandförebyggande skyldigheter som åligger dem enligt lagen (2 kap. 2–3 §§ LSO). Kommunen ska också utöva tillsyn över att ägare av anläggningar där farlig verksamhet bedrivs, eller utövare av sådan verksamhet, följer de skyldigheter som följer av lagen (2 kap. 4 § LSO).

Förutom tillsyn arbetar kommunerna med rådgivning och infor- mation (3 kap. 2 § LSO). Detta för att underlätta för den enskilde att utföra de skyldigheter som följer av lagen.

En kommun ska också ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet ska anges målet för kommunernas verk- samhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet ska också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den plane- ras (3 kap. 3 § LSO).

Kommunerna och länsstyrelserna får meddela föreskrifter om förbud mot eldning utomhus och liknande förebyggande åtgärder mot brand (10 kap. 2 § LSO och 2 kap. 7 § FSO).

I huvudsak är det räddningstjänsterna som sköter den tillsyn som följer av LSO.

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

6.6Räddningsinsatser och andra uppdrag

6.6.1Insatser

En av huvuduppgifterna för räddningstjänsten är att upprätthålla beredskap för insatser vid larm. Utryckning sker oftast till en rädd- ningsinsats enligt LSO. Det förekommer dock allt oftare att rädd- ningstjänsten rycker ut på andra uppdrag. Det är särskilt vanligt att kommunerna upprättar avtal med landstingen/regionerna om att räddningstjänsten ska larmas när det blir en akut sjukdomssituation som t.ex. hjärtstopp. Brandstationerna har sådan spridning att rädd- ningstjänstpersonal ofta kan vara på plats innan ambulans.

6.6.2Antal och typ av insatser

MSB sammanställer de händelserapporter, tidigare insatsrapporter, som räddningstjänsterna upprättar efter varje insats. Den senast tillgängliga statistiken avser 2017. Totalt rapporterades det året 105 304 insatser enligt LSO, varav 59 476 fall avsåg faktiska olyckor eller tillbud och 45 828 var larm utan tillbud. Larmen utan tillbud bestod till största del, i 37 414 fall, av automatlarm. De flesta räddningsinsatserna skedde på grund av bränder och trafikolyckor. De stod tillsammans för drygt 80 procent av alla olyckor och tillbud som ledde till en räddnings- insats.

Beroende på vilken tidsperiod man utgår ifrån och om hänsyn tas till den ökade befolkningsmängden kan olika slutsatser om trender dras. MSB har exempelvis konstaterat att antalet insatser för tiden 2006–2015 visar en statistiskt säkerställd nedåtgående trend om hän- syn tas till förändringar i befolkningsmängd. Åren 2016 och 2017 visar dock på en förhållandevis stor ökning av antalet insatser även om hänsyn tas till befolkningsmängd. Den tydligaste trenden oavsett beräkningsätt är att antal räddningsinsatser till trafikolyckor har ökat markant de senaste 18 åren, från 9 622 insatser år 2000 till 20 669 insatser år 2017. Utvecklingen i övrigt är inte lika tydlig även om antalet insatser till bränder har blivit något färre de senaste åren.

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

6.6.3Ledning vid räddningsinsats

En räddningsinsats ska ledas av en räddningsledare. Som nämnts ovan är det räddningschefen som är räddningsledare i den kommunala räddningstjänsten. Räddningschefen kan utse en annan person att vara räddningsledare, men behåller ändå det övergripande ansvaret för verksamheten. Räddningschefen kan t.ex. behöva fördela resur- ser mellan olika samtidigt pågående räddningsinsatser. Räddnings- chefen kan lämna instruktioner och begränsningar i befogenheter till den utsedde räddningsledaren. Räddningsledaren ska då följa dessa och om det inte sker kan räddningschefen återkalla uppdraget.

Det kan förekomma att en räddningsinsats berör flera kommu- ners område. I första hand ska räddningsledarna från berörda kom- muner komma överens om vem som ska leda insatsen. Om de inte gör det ska den eller de länsstyrelser som är berörda bestämma det (3 kap. 16 § LSO).

I de kommunala räddningstjänsterna finns det i praktiken bety- dande variationer i den operativa organisationen vid räddningsinsat- ser, både mellan räddningstjänster och inom en organisation beroende på storleken och komplexiteten av en insats. Både själva organisatio- nen med antal befattningsnivåer och vem som utses till räddnings- ledare varierar. Hos många räddningstjänster är det vanligt att all personal som är i tjänst, t.ex. i form av en räddningschef i beredskap samt en räddningsstyrka, finns på platsen för räddningsinsatsen. Då sker all ledning på skadeplatsen. I andra organisationer kan räddnings- styrkor och befäl på skadeplatsen ledas av överordnade befäl från en ledningscentral med stödfunktioner. Vid större händelser kan led- ningen byggas ut med fler befattningsnivåer och ledningsstaber som stöd.

Räddningsledaren har en stark ställning för att han eller hon ska kunna leda en effektiv räddningsinsats. Denne kan t.ex. vid en rädd- ningsinsats göra omfattande ingrepp i annans rätt (6 kap. 2 § LSO). Räddningsledaren får bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt göra andra ingrepp. Det gäller om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt och ingreppet är försvarligt.

En räddningsledare har också befogenhet att besluta att en person ska fullgöra den tjänsteplikt som åligger enskilda enligt LSO. Enligt

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

bestämmelsen om tjänsteplikt är, när det behövs, en person som är i åldern mellan 18 och 65 skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter. Befogenheten att besluta att en person ska fullgöra tjänsteplikt an- vänds t.ex. när det gäller oljesanering eller insatser vid skogsbrand.

Det är emellertid ovanligt att räddningsledaren använder den be- fogenheten. Vanligare är att personer uttas med tjänsteplikt att ingå i räddningsvärn (6 kap. 1 § LSO).

En räddningsledare har också rätt att anmoda statliga myndig- heter och kommuner att med personal och egendom delta i en rädd- ningsinsats. Det gäller dock med begränsningen att myndigheten eller kommunen ska ha lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet (6 kap. 7 § LSO).

6.6.4Ledning av omfattande insatser

I fråga om omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsledaren av denna myndighet (4 kap. 10 § LSO).

Fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddnings- tjänst, får länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst, ska länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.

Om flera län berörs av omfattande räddningsinsatser får läns- styrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som får ta över ansvaret för räddningstjänsten i kommunerna. Även här gäller att om räddningsinsatserna också innefattar statlig räddningstjänst ska länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som ska an- svara för att räddningsinsatserna samordnas (4 kap. 33 § FSO).

Om en länsstyrelse övertagit ansvaret för en omfattande rädd- ningsinsats ska länsstyrelsen, efter att ha hört kommunerna i länet och berörda myndigheter, upprätta de planer som länsstyrelsen behöver för att kunna utöva sitt ansvar (4 kap. 33 § FSO). Sådant övertagande har sedan LSO trädde ikraft bara skett vid två tillfällen: Västmanlands län 2014 och i Gävleborgs län 2018.

SOU 2019:7

Kommunal räddningstjänst

6.6.5Efter insatsen

En räddningsinsats pågår till dess att räddningsledaren fattar beslut om att avsluta den. När en räddningsinsats är avslutad ska räddnings- ledaren underrätta ägare eller nyttjanderättshavare till den egendom som räddningsinsatsen har avsett om behov av bevakning, restvärde- skydd, sanering och återställning. Om det behövs övervakning på grund av risken för nya olyckor och den inte utförs får räddnings- ledare utföra bevakning på ägarens eller nyttjanderättsinnehavarens bekostnad (3 kap. 9 § LSO).

Kommunen ska se till att olyckan undersöks när räddningsinsat- sen är avslutad. Detta ska göras för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen genomförts (3 kap. 10 § LSO). Efter varje räddningsinsats upprättas händelse- rapporter. Händelserapporten innehåller bland annat uppgifter om olyckan och dess orsak samt insatsens utförande. Dessa händelse- rapporter ligger bland annat till grund för statistik som MSB tar fram. Utöver den händelserapportering som gjordes efter varje insats så gjorde räddningstjänsterna i riket en mer omfattande olycksundersök- ning i 810 fall under 2017.

6.6.6Alarmering

Kommunerna och de statliga myndigheterna som ansvarar för rädd- ningstjänst ska se till att det finns anordningar för alarmering av rädd- ningsorganen (6 kap. 10 § LSO). Alarmering är ett brett begrepp. Det avser först allmänhetens möjligheter att larma räddningsorganen. Det innefattar också utlarmning av räddningsorganens resurser. Med an- ordningar för alarmering avses inte bara alarmeringscentraler utan också till exempel hjälptelefoner för omgående alarmering.

Det är vanligt att räddningsinsatser inleds efter att en hjälp- sökande ringer SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) på nödnumret

112.SOS Alarm utför en intervju med den hjälpsökande och larmar ut räddningstjänsten. Variationerna i larmhanteringen är dock stora beroende på organisation hos de kommunala räddningstjänsterna. Vissa räddningstjänster, särskilt i storstadsområdena, har räddnings- eller ledningscentraler som kan ta över delar av larmhanteringen. Det kan vara att larma ut resurser och dirigera dessa. Andra varianter är att personal från räddningstjänsten kopplas in på medlyssning och

Kommunal räddningstjänst

SOU 2019:7

själva larmar ut resurser eller bara kopplas in på medlyssning medan SOS Alarm i övrigt hanterar alarmeringen.

En annan vanlig larmväg är automatiska larm som kan vara kopp- lade till SOS Alarm eller direkt till räddningstjänsten.

7 Statlig räddningstjänst

De operativa räddningsinsatser som utredningen har till uppgift att utvärdera utförs av den kommunala räddningstjänsten. Vi kommer i detta kapitel att för helhetens skull ge en kort överblick av den stat- liga räddningstjänsten.

Även den statliga räddningstjänsten regleras av bestämmelser i LSO och FSO. Kort kan sägas att kommunerna ansvarar för all rädd- ningstjänst förutom den som enligt bestämmelserna i LSO anges under statens skyldigheter. Staten ansvarar därmed för fjällräddnings- tjänst, flygräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra fall, miljöräddningstjänst till sjöss och räddningstjänst vid ut- släpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning (4 kap.). MSB ska utöva tillsynen över frågor som rör samordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika grenar (5 kap. 1 § FSO).

7.1Fjällräddningstjänst

I fjällräddningstjänst ingår att efterforska och rädda den som har för- svunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det före- ligger fara för dennes liv eller allvarlig risk för dennes hälsa. I fjäll- räddningstjänsten ingår också att rädda den som befinner sig i ett fjällområde och som råkat ut för en olycka eller drabbats av en sjuk- dom och som snabbt behöver komma under vård eller få annan hjälp (4 kap. 1 § LSO).

Polismyndigheten ansvarar för fjällräddningstjänst (4 kap. 1 § FSO). Polismyndigheten ska upprätta ett program för fjällräddningstjänsten och detta ska bl.a. innehålla uppgifter om vilken förmåga myndigheten har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser.

Polismyndigheten utövar tillsyn av fjällräddningstjänsten (5 kap. 1 § FSO).

Statlig räddningstjänst

SOU 2019:7

7.2Flygräddningstjänst

Vid flyghaverier inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges eko- nomiska zon ska Sjöfartsverket ansvara för räddningstjänsten. Detta gäller emellertid inte för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren. Sjöfartsverket ska också ansvara för de insatser mot skador som behövs, när ett luftfartyg är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken. Sjöfartsverket ska också ansvara för efterforskning av luftfartyg som saknas (4 kap. 2 § LSO och 4 kap. 2 § FSO).

För flygräddningstjänsten ska det finnas en räddningscentral. Sjö- fartsverket ska också upprätta ett program för flygräddningstjänsten. Programmet ska innehålla uppgifter om vilken förmåga verket har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser och uppgifter om samverkan med kommuner, landsting och statliga myndigheter och berörda organisationer (4 kap. 3 § FSO).

Ytterligare bestämmelser om flygräddningstjänst finns i luftfarts- förordningen (2010:770).

Transportstyrelsen utövar tillsyn av flygräddningstjänsten (5 kap. 1 § FSO).

7.3Sjöräddningstjänst

Inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon ska Sjöfartsverket ansvara för efterforskning och räddning av människor som är eller kan befaras vara i sjönöd och för sjuktransporter från fartyg. Detta gäller emellertid inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren (4 kap. 3 § LSO och 4 kap. 8 § FSO).

Även för sjöräddningstjänsten ska det finnas en räddningscentral (4 kap. 9 § FSO). Sjöfartsverket ska upprätta ett program för sjörädd- ningstjänsten. Programmet ska innehålla vilken förmåga verket har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser, och uppgifter om samverkan med kommuner, landsting, statliga myndigheter och berörda organisationer.

Transportstyrelsen utövar tillsyn av sjöräddningstjänsten (5 kap. 1 § FSO).

SOU 2019:7

Statlig räddningstjänst

7.4Efterforskning av försvunna personer i andra fall

I andra fall än de som hör under fjällräddnings-, flygräddnings- och sjöräddningstjänstens områden så ska Polismyndigheten ansvara för efterforskning av personer som försvunnit under sådana omständig- heter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller all- varlig risk för deras hälsa (4 kap. 4 § LSO och 4 kap 11 § FSO). Polis- myndigheten ska upprätta ett program för efterforskningen. Även detta program ska innehålla uppgifter om vilken förmåga myndig- heten har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser, och uppgifter om samverkan med kommuner, landsting, statliga myndig- heter och berörda organisationer.

Polismyndigheten utövar tillsyn av denna verksamhet (5 kap. 1 § FSO).

7.5Miljöräddning till sjöss

Kustbevakningen ansvarar för miljöräddning till sjöss. Kustbevak- ningen ska därmed ansvara för insatser som behövs när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det föreligger en över- hängande fara för detta. Detta gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren (4 kap. 5 § LSO).

Kustbevakningen ansvar själva för tillsynen av denna verksamhet (5 kap. 1 § FSO).

7.6Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning

Länsstyrelserna ansvarar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, om utsläppen är av sådan om- fattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger (4 kap. 6 § LSO och 4 kap. 15 § FSO).

MSB utövar tillsyn när de gäller planläggningen av denna verk- samhet (5 kap. 1 § FSO).

8Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

I detta kapitel behandlar vi ledningen av räddningstjänsten närmare. Kapitlet innehåller också en redogörelse för den metod och taktik som används vid bekämpning av skogsbränder.

8.1Ledning av räddningstjänstverksamheten i Sverige

8.1.1En ledningsmodell

Räddningstjänstorganisationerna bedriver sin verksamhet på olika sätt och det gör att ledningssystemen1 ser olika ut i olika räddnings- tjänstorganisationer.

I svensk räddningstjänst har en ledningsmodell utvecklats. Denna har fått stort genomslag, bl.a. genom att den används vid utbildning av räddningstjänstpersonal och för att den publicerats i litteratur av Statens räddningsverk och senare av MSB2.

Enligt modellen delas ledning för kommunal räddningstjänstverk- samhet upp i de tre beslutsdomänerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning för olika nivåer i ledningssystemet. Syftet med

1Vi använder här begreppet ledningssystem i en vid bemärkelse som omfattar alla delar av en verk- samhet för att åstadkomma ledning. I det ingår till exempel ledningsorganisation, definiering av befattningar, fördelning av befogenheter, grunder för ledarskap, principer för utförande av uppdraget och tekniskt stöd.

2Se Stefan Svensson, Erik Cedergårdh, Ola Mårtensson och Thomas Winnberg, Taktik, ledning, ledarskap, MSB, 2005; Erik Cedergårdh och Thomas Winnberg, Utformning av lednings- organisation i Lars Fredholm och Anna-Lena Göransson (red.), Ledning av räddningsinsatser i det komplexa samhället, Räddningsverket, 2006 samt Erik Cedergårdh och Olle Wennström, Grunder för ledning – Generella principer för ledning av kommunala räddningsinsatser, Rädd- ningsverket, 1998.

Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

SOU 2019:7

modellen är att beskriva innehåll i ledning för ett fördelat besluts- fattande inom räddningstjänsten. En av flera utgångspunkter i model- len är att skapa nivåspecifik ledning, det vill säga möjligheten att bedriva ledning på flera nivåer med specifika ledningsuppgifter i olika tidsskalor.

Systemledning utövas för att leda räddningstjänstverksamheten på en övergripande nivå. Det inbegriper att definiera organisationens roll, sätta ramar för räddningsinsatser samt prioritera och fördela resurser till olika insatser medan beredskap upprätthålls för övrig riskbild. Systemledningen utövas kontinuerligt i tiden. Insatsledning utövas för att genomföra en räddningsinsats inom de ramar system- ledningen satt upp. Vid flera samtidigt pågående räddningsinsatser finns det en beslutsdomän för insatsledning per insats.

Uppgiftsledning sker för att utföra uppgifter vid en räddnings- insats enligt direktiv från nivån insatsledning. Vid omfattande resurs- uppbyggnad behöver insatsorganisationen skalas upp och enligt model- len kan beslutsdomänen uppgiftsledning finnas i hur många nivåer som helst. Det kan t.ex. vara någon som leder genomförandet av en begrän- sad uppgift för en enskild räddningsstyrka samtidigt som en över- ordnad sektorchef ansvarar för att genomföra en större uppgift i en geografisk del av skadeområdet.

Vilka befattningar som har befogenhet att fatta beslut inom do- mänerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning varierar mellan olika räddningstjänstorganisationer och inom organisationerna vid olika tillfällen. Varje nivå är inte heller knuten till endast en be- fattning utan i stället kan flera befattningar ha befogenheter inom en nivå. Beslutsdomänerna uppgiftsledning och insatsledning utgör del- mängder av systemledning och därmed räddningschefens ansvar med det yttersta syftet att räddningstjänståtgärder ska åstadkomma effekter.

Räddningschefen har det övergripande ansvaret för systemled- ningen men även andra kan agera inom den nivån. Till exempel kan en ledningscentral eller ett inre befäl ha mandat för tidiga resurs- dispositioner medan räddningschefen (eller en räddningschef i bered- skap) behåller det yttersta ansvaret för att uppnå flera olika räddnings- insatsers målsättningar över tid, följa upp insatsernas resultat och vid behov justera avsikter och mål med insatserna samt att prioritera mellan dessa insatser.

SOU 2019:7 Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

Traditionellt brukar räddningsledarmandatet knytas till insats- ledningsnivån och den ledningen som sker på skadeplats. Det före- kommer numera att räddningsledaren befinner sig på distans, t.ex. i en ledningscentral3. Det senare är också normen vid statlig rädd- ningstjänst4. Räddningstjänstverksamheten som helhet ingår också i ett större sammanhang där andra aktörer agerar. För att beskriva hela samhällets olika verksamheter som agerar vid en händelse kan man tala om ett system av olika system. Mellan de olika systemen finns det till skillnad från den enskilda räddningstjänstorganisationen inte någon hierarkisk struktur utan samordning och gemensam inrikt- ning ska i stället ske genom samverkan. Vissa aktörer kan däremot ha ett ansvar för att verka för att samordning kommer till stånd, ett samordningsansvar5.

8.1.2Behovet av ledning i räddningstjänstverksamheten

Ledningsbehovet varierar beroende på hur omfattande och kompli- cerad en räddningsinsats är. Vid en begränsad räddningsinsats kan det vara tillräckligt att endast ett befäl på skadeplats utövar ledningen för genomförandet av den enskilda räddningsinsatsen. Vid en större räddningsinsats behövs däremot fler befäl för insats- och uppgifts- ledning på skadeplats.

Samtidigt finns behov av systemledning för att prioritera resurser, säkerställa resursförsörjning, följa upp räddningsinsatser och sam- verka med andra aktörer.

Under tiden en räddningsinsats genomförs behöver beredskap upp- rätthållas för fler, kanske mer prioriterade, händelser i närområdet. Till exempel kan det pågå en räddningsinsats vid en gräsbrand där det på kort sikt endast finns risk för egendomsskador, när det kommer ett larm om en brand i ett bostadshus där det finns risk för att männi- skor skadas eller omkommer. Resurserna behöver då prioriteras mel- lan händelserna och även mot beredskap för ännu fler händelser.

3MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49.

4Till exempel befinner sig Sjöfartsverkets räddningsledare i räddningscentralen Joint Rescue Coordination Centre (JRCC).

5Lars Fredholm och Christian Uhr, Samverkan vid stora olyckor och kriser kräver ett utvecklat tänkande om ledning, i Nils-Olov Nilsson (red.), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 133–135.

Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

SOU 2019:7

Viss samverkan med andra aktörer som t.ex. polis och ambulans sker direkt på skadeplats. I samband med större eller mer kompli- cerade räddningsinsatser ökar behovet av samverkan med andra aktörer i hela samhället. För att identifiera behov av samverkan med andra aktörer finns också ett behov av att hela tiden värdera ytter- ligare samverkansbehov, även på övergripande nivåer.

Själva räddningsinsatsens genomförande och behov av resurser bör också kontinuerligt följas upp. Om en omfattande räddnings- insats behöver tillföras resurser kräver även det en ökad lednings- kapacitet.

Ett ökat ledningsbehov på grund av en omfattande räddnings- insats kan bl.a. kräva en utbyggd ledningsorganisation med flera nivåer, funktioner och individer. Staber kan behövas på olika led- ningsnivåer6. Komplexiteten i en räddningsinsats kan också göra att det finns ett stort behov av ledning. Till exempel kan en liten brand i en transformatorstation leda till omfattande samhällsstörningar och behov av hantering på flera samhällsnivåer under en längre tid.

8.2Metod och taktik för att bekämpa skogsbränder7

Metoder och taktik för att bekämpa skogsbränder skiljer sig åt bero- ende på dels i vilket skede av branden som bekämpningen pågår (vid ett initialt skede då branden är liten eller vid ett senare skede om branden vuxit i storlek och intensitet etc.), dels vilka förhållanden som råder vid tillfället (väderförhållanden, bränsleförhållanden, topo- grafi samt övriga förhållanden som påverkar brandsläckningen såsom vägnät, tillgängliga resurser etc.).

Tidig upptäckt och en snabb förstainsats spelar en central roll vid skogsbrandsbekämpning, detta för att undvika att branden växer i storlek, blir mera svårsläckt och resurskrävande. Den inledande in- satsen syftar till att snabbt få vatten på branden och hålla nere branden medan eventuella förstärkningar anländer till brandplatsen. Ett vik- tigt verktyg vid snabba förstainsatser är helikoptrar eller flygplan och då särskilt i områden där vägtäckningen är sämre och köravstånden för räddningstjänsterna långa.

6Svensson m.fl., Taktik, ledning, ledarskap, s. 216–221.

7Rickard Hansen, skogsbrandsexpert, MSB.

SOU 2019:7 Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

Vid större skogsbränder ändras uppgiften för de flygande resur- serna till att i stället utföra understödjande vattenfällningar för att fördröja brandens spridning i vissa områden. Vattenfällningarna görs för att ge markpersonalen tid att iordningsställa begränsningslinjer samt för att få ner brandintensiteten. Vattenfällningar gör det möj- ligt för markstyrkor att gå in i området och påbörja ett direkt angrepp mot branden för att skydda bebyggelse. Det möjliggör även punkt- insatser i områden där riskerna är höga för markpersonalen. Vatten- fällningar kan också utgöra en förstainsatsresurs i samband med att åskoväder drar över det befintliga brandområdet.

Vattenfällningarna utförs i nära samarbete med markstyrkorna, där bl.a. markstyrkorna går på eldbandet så fort fällningen utförts för att utnyttja den dämpande effekten som fällningen har på brand- intensiteten. Vidare ska en ständig kommunikation pågå mellan de flygande resurserna och markstyrkorna, bl.a. för att ge de flygande resurserna feedback vad gäller effekten av genomförd fällning men även för att leda in helikoptrar vid vattenfällning.

Den huvudsakliga brandbekämpningen sker på marken och det är här som branden till slut konstateras vara släckt. Vid mindre bränder eller bränder med låg brandintensitet bekämpas branden vanligtvis med ett s.k. direkt angrepp, där brandpersonalen går direkt på eld- bandet. Vid bränder med hög brandintensitet eller spridningshastig- het utförs begränsningslinjer på avstånd från eldbandet genom s.k. indirekt angrepp. Vid större skogsbränder kan räddningstjänsten komma att använda både direkt och indirekt angrepp. I de mera låg- intensiva avsnitten används direkt angrepp och längs de högintensiva avsnitten indirekt angrepp.

När så är möjligt genomförs i första hand direkt angrepp då detta har störst chans att lyckas. Det indirekta angreppet innebär längre begränsningslinjer samt ökad tidsåtgång. Långa begränsningslinjer innebär ökat antal platser där branden riskerar att ta sig förbi begräns- ningslinjen samt att den ökade tidsåtgången innebär en risk för att mindre gynnsamma väderförhållanden och ökad brandintensitet kan komma att uppstå. Dessutom kommer en större mängd bränsle att återfinnas vid begränsningslinjerna som ännu inte brunnit och som med förvärrade brandförhållanden kommer att innebära en risk. Vid en alltför hög brandintensitet i ett område är dock ett direkt angrepp mot branden inte möjligt.

Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

SOU 2019:7

Vid användande utav det indirekta angreppet i länder med stor er- farenhet av skogsbrandsbekämpning, används frekvent skyddsavbrän- ning vid begränsningslinjen. Skyddsavbränning innebär att terrängen närmast begränsningslinjen bränns av innan branden når fram till plat- sen. Syftet med skyddsavbränning är dels att bredda begränsnings- linjen, dels att bli av med potentiella riskkällor i form av ännu ej ut- brunnen vegetation. Användandet av skyddsavbränning innefattar ett visst risktagande då de innebär att ytterligare bränder tillförs brand- området och branddynamiken kan komma att ändras i och med detta.

Ett eventuellt beslut om skyddsavbränning tas efter noggrant övervägande där för- och nackdelar vägs mot varandra samt att även sannolikheten för en lyckad bränning tas med i beaktande. I bl.a. USA genomförs skyddsavbränningar som regel av brandpersonal och på så vis finns kunskap, förståelse och erfarenhet vad gäller användning, begränsningar, risker, förberedelser etc. inom själva släckorganisa- tionen. När väl skyddsavbränningar utförs i Sverige, utförs de som regel av externa experter.

Vid det direkta angreppet används med fördel vatten på grund av dess kylande effekt på flammorna. När det gäller användning av vatten vid det indirekta angreppet är det inte alls lika vanligt före- kommande i länder med frekventa skogsbränder jämfört med t.ex. Sverige. I de fall där vatten appliceras i det finare bränslet framför branden – för att t.ex. hejda eller fördröja en annalkande brand – ses det som en temporär åtgärd som måste följas av exempelvis en kon- struktion av en brandgata eller utförande av en skyddsavbränning intill den fuktiga terrängen för att betraktas som en fullgod begräns- ningslinje.

I takt med ökade temperaturer och torrare förhållanden kommer vattnets dämpande effekt på en annalkande brand samt en djupare belägen glödbrand att avta på grund av snabbare avdunstning och dålig förmåga att tränga ner i markskikten. En situation där vatten appliceras längs en begränsningslinje med exempelvis gödselspridare kan ha mycket bra effekt på en annalkande brand vid lägre tempera- turer men med ökande temperaturer avtar effekten alltmer.

Vid lokalisering och släckning av glödbränder kan en ytlig appli- cering av vatten mycket väl fungera vid förhållanden som inte präglas av torka, men med torrare förhållanden måste markskiktet systema- tiskt genomsökas för hand, glödhärdar blottläggas och släckas av. Länder med högre temperaturer och torrare förhållanden än vad vi

SOU 2019:7 Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

normalt sett upplever i Sverige, förlitar sig i betydligt högre grad på den torra metoden (brandgator, skyddsavbränningar etc.) än på vatten vid bekämpningen av skogsbränder. Inte bara på grund av vattnets minskande effekt utan även för att det som regel inte finns några större mängder vatten tillgängligt vid släckningen.

9 En internationell utblick

Kapitlet innehåller en översiktlig redovisning av hur räddningstjänsten styrs och är organiserad i Danmark, Finland, Norge, Holland och England.

Kapitlet innehåller också en redogörelse för räddningstjänstens ledningssystem i USA.

Den teknik som används vid skogsbrandssläckning är till stora delar den samma i länder med liknande terrängförhållanden. I kapitlet redovisas kort vissa metoder som ännu inte fått samma genomslag i Sverige.

9.1En internationell utblick1

9.1.1Danmark

Enligt den danska beredskapslagen är kommunen huvudman för det som i Sverige kallas kommunal räddningstjänst. De flesta av Danmarks 98 kommuners räddningstjänst är organiserade i en sorts kommunal- förbund som benämns ”fælleskommunalt redningsberedskab/§ 60-sel- skab” (kommunestyrelseslovens § 60). För närvarande finns 19 sådana ”förbund”, samt 5 kommuner som driver räddningstjänsten själv. De som utgör myndighetsfunktionen är anställda i kommunen eller i det ”fælleskommunale redningsberedskab”, t.ex. brandchef och indsats- ledar [räddningsledare]). I flera kommuner utförs den skadeavhjäl- pande verksamheten av privata entreprenörer som t.ex. Falck. Statens räddningsberedskap i form av expert- och förstärkningsresurser an- svarar den statliga Beredskabsstyrelsen för.

Den kommunala räddningstjänsten ska förebygga, begränsa och avhjälpa skador på personer, egendom och miljö vid olyckor och

1Per Widlundh, Räddningstjänstutredningen, s. 367 ff.

En internationell utblick

SOU 2019:7

katastrofer som t.ex. terror- och krigshandlingar. De ska kunna genomföra en ”forsvarlig” insats i förhållande till lokal riskbild av- seende förebyggande, begränsande och skadeavhjälpande åtgärder. Närmare regler för uppgifter, organisation, dimensionering och per- sonal finns beskrivet i beredskapslagen och olika ”bekendtgörelser” som t.ex. ”Bekendtgörelse om riskbaserad kommunal räddnings- tjänst” och ”Bekendtgörelse om personal i räddningstjänsten”. Bered- skabsstyrelsen utövar tillsyn mot kommunen/förbunden.

Beredskabsstyrelsen står även för rådgivning och stöd i form av utveckling, vägledning, utbildning osv. på ett sätt som motsvarar MSB:s nuvarande uppgift i Sverige. Beredskabsstyrelsen ska uttala sig om räddningstjänstens planering.

Vad avser ledning talar man i Danmark om koordinerande ledning och teknisk ledning av insatser. Det är polismyndigheten som står för den koordinerande ledningen dvs. ”faciliterar” ledningsprocessen oav- sett om det är på taktisk nivå på skadeplats eller operativ/strategisk nivå i samverkansstab. Den tekniska ledningen av räddningsinsatsen står insatsledaren (Indsatsleder Brand) för. Övriga sektorers arbete leds av Indsatsleder Politi och Indsatsleder Sundhed m.fl. I ”Retnings- linjer for indsatsleder” finns nationella riktlinjer för hur ledning av räddningsinsatser ska genomföras.

Ur ett operativt perspektiv finns en fast struktur eller ett paraply där samverkan sker med andra offentliga/privata aktörer. Vid hän- delser som kräver en tvärsektoriell samverkan upprättas lokal bered- skapsstab (LBS) som är en stabsstruktur som leds av polisen (i rollen som koordinerande ledare). Till LBS inkallas alla relevanta aktörer (en del är fasta medlemmar, andra är ad hoc-medlemmar) till en fast stab på polishuset. Alla medlemmar kan anmodas att bli inkallad till LBS och strukturen ger fasta ramar.

9.1.2Norge

Räddningstjänsten är en kommunal angelägenhet i Norges 426 kom- muner. Räddningstjänsten bedrivs i cirka 300 brannvesen, motsvar- ande kommunala räddningstjänster. Justitie- och beredskapsdeparte- mentet (JD) har en särskild samordningsroll som ska tillförsäkra en koordinerad och enhetlig nationell beredskap.

SOU 2019:7

En internationell utblick

På nationell nivå leds arbetet av Direktoratet for samfunnssikker- het og beredskap (DSB) som är en enhet under JD. DSB ansvarar för samhällets säkerhet som innebär nationell, regional och lokal säkerhet och beredskap, industrisäkerhet, farliga ämnen samt pro- dukt och brukarsäkerhet. DSB ska ha en överblick över samhällets risker och sårbarhet samt vara pådrivande i arbetet med att förebygga olyckor, kriser och oönskade händelser samt sörja för en god bered- skap och en effektiv olycks- och krishantering. DSB utövar tillsyn över de kommunala räddningstjänsterna. På regional nivå verkar fylkesmannen (motsvarande landshövdingen) och har bl.a. uppgiften att koordinera och samordna arbetet vid en krissituation. JD och DSB utövar tillsyn och ger stöd till räddningstjänsten. Den skade- avhjälpande verksamheten kan utföras av privata entreprenör och sådana exempel finns.

Räddningstjänsterna ska genomföra informations- och motiva- tionsinsatser, brandtillsyn, olycksförebyggande uppgifter vid använ- dande och transport av farliga ämnen, vara insatsstyrka vid brand och andra olyckor som är beskrivna i kommunens riskanalys, kunna göra insats till havs samt ansvara för sotning. Brann- og eksplosjonsvern- loven är motsvarigheten till lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), och dessutom finns regelverk för både den förebyggande och skadeavhjälpande verksamheten.

I bestämmelser finns reglerat vilken beredskapsform och lednings- form (brandchef) kommunen ska ha utifrån kommunens storlek.

För ledning av själva räddningsinsatsen finns en nationell modell ”Veileder om enhetlig ledelsessystem (ELS)”. I denna beskrivs hur in- satsen byggs upp, organisation, vilken nomenklatur som gäller m.m. Polisen ansvarar för den övergripande ledningen vid olyckor, och därmed för hur samverkan mellan olika myndigheter ska genom- föras. Samverkan är välorganiserad i Norge med både offentliga och frivilliga aktörer. Sådana exempel är Sivilforsvaret, Kystverket, FORF

–Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum, RS – Redningssel- skapet och – Norsk Oljevernforening For Operatørselskap, NOFO.

Det pågår ett utredningsarbete i Norge om en regionalisering av räddningstjänsten som bygger på de 18 fylkena (länen/landstingen).

En internationell utblick

SOU 2019:7

9.1.3Finland

Den styrande lagstiftningen för räddningstjänst och förebyggande verksamhet är räddningslagen. På nationell nivå finns avdelningen för räddningstjänst på inrikesministeriet. De har det övergripande ansvaret för täckning och kvalitet på räddningstjänsten. På regional nivå finns sex regionalförvaltningsverk, motsvarande länsstyrelser som har överblick på denna nivå. På lokal nivå så ansvarar kommu- nerna för räddningsväsendet i f.n. 22 räddningsområden genom s.k. räddningsverk, motsvarande kommunalförbund. Räddningsområdets kommuner ska ha ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. Staten har bestämt dessa regioner och kan också ändra indelningen.

Inrikesministeriet ska leda, styra och utöva tillsyn över räddnings- väsendet samt tillgången till och nivån på dess tjänster. Inrikes- ministeriet ska svara för räddningsväsendets förberedelser och orga- nisering i hela landet, samordna de olika ministeriernas och ansvars- områdenas verksamhet inom räddningsväsendet och dess utveckling samt sköta andra uppgifter. Regionförvaltningsverket ska övervaka räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på räddningsväsen- dets tjänster inom sitt verksamhetsområde och om resurser och för- måga är adekvat.

Räddningstjänsten är ansvarig för råd, utbildningar och anvis- ningar inom sitt område som syftar till att förebygga, förbereda och agera vid bränder och andra olyckor. De ska också stödja kommunerna i planering av åtgärder vid kriser och olyckor. Räddningsbefälet från regionen där olyckan inträffat leder räddningsinsatsen och det är rädd- ningsregionen som har det övergripande och koordinerande ansvaret när flera myndigheter eller andra aktörer är inblandade. Normalt leds insatsen från skadeplatsen men i vissa regioner finns bemannade räddnings- eller ledningscentraler. Inrikesministeriets räddningsmyn- dighet har rätt att ge order om räddningsverksamheten och att be- stämma något annat om räddningsledaren och dennes område.

Det regleras i räddningslagen:

Om myndigheter från flera ansvarsområden deltar i räddningsverksam- heten, är räddningsledaren allmän ledare. Den allmänna ledaren ansvarar för uppdateringen av lägesbilden och för samordningen av verksam- heten. Enheterna från olika ansvarsområden handlar under egen ledning så att deras åtgärder bildar en helhet som främjar en effektiv bekämp- ning av följderna av olyckan eller situationen. Den allmänna ledaren kan

SOU 2019:7

En internationell utblick

till sin hjälp bilda en ledningsgrupp bestående av företrädare för myn- digheter, inrättningar och frivilliga enheter som deltar i verksamheten. Ledaren kan också tillkalla experter.

Alla räddningsregionerna är skyldiga att hjälpa varandra och ska göra planer för sådant samarbete. Statliga och kommunala myndigheter och bolag har skyldighet att medverka vid räddningsinsatser och ska planlägga för sådan medverkan. Enskilda personer har skyldighet att medverka på räddningsbefälets anmodan. Frivilliga och frivilliga orga- nisationer ska uppmuntras att delta i olika förebyggande, utbildande och skadeavhjälpande aktiviteter.

För närvarande pågår stora reformer i Finland, inklusive en re- gionalreform. Detta är det största reformpaketet någonsin i Finland. Målet är att överföra hälso- och sjukvården och andra kommunala angelägenheter från kommunerna till 18 landskap den 1 januari 2020. Även ansvaret för räddningstjänsten ska föras över till nya regioner. Regeringens förslag från augusti 2016 innebär att räddningstjänsten och akutsjukvården ska organiseras i 18 landskap.

9.1.4England

Det finns för närvarande 45 räddningstjänstorganisationer, Fire and Rescue Service (FRS), i England. Dessa organisationer omfattar flera kommuner och kan liknas vid kommunalförbund med ett lokalt ansvar. Storleken varierar från 500 000 invånare till 10 miljoner, med en sorts medelvärde på 1,5–2 miljoner invånare. Verksamheten regleras i Fire and Rescue Services Act 2004, Regulatory Reform (Fire Safety) Order 2005 och Civil Contingencies Act 2004. Räddningstjänsten har sedan 1970-talet bedrivits i regioner. Dessa leds och styrs av kom- munerna och verksamheten genomförs i nära samarbete med respek- tive kommun. Erfarenheten är att betydligt högre kvalitet och sam- ordning har åstadkommits.

Det finns olika styrformer men alla bygger på att varje kommun utser lokala politiker till ett gemensamt forum.

Inrikesministeriet (Home Office) är ansvarigt för samordning av statens uppgifter. Inrikesministern ska fastställa ett nationellt ramverk för FRS med bl.a. prioriteringar och mål för de regionala myndig- heterna (styrelserna) och ge råd och vägledning till dessa. En särskild ”Chief Fire and Rescue Adviser (CFRA)” är anställd av ministeriet

En internationell utblick

SOU 2019:7

för denna samordning och för strategisk rådgivning till politiker, tjänstemän och FRS om struktur, organisation och verksamhet.

Räddningstjänsten genomför insatser vid alla typer av olyckor, utför brandskyddsinspektioner, kommunsäkerhetsarbete (inkl. skol- utbildningar, hembesök, utbildning) och allmänt resiliensarbete.

I Storbritannien tillämpas ett nationellt ledningssystem, Incident Command System (ICS) som alla FRS förhåller sig till. Vid större insatser och där flera aktörer måste samverka används ett vedertaget system som heter Gold-Silver-Bronze. Systemet innebär att alla del- tagande organisationer har en egen ledningsorganisation som utgår från den egna myndighetens uppdrag. På vissa nivåer kallas myndig- hetens roll för Gold Commander, Silver Commander eller Bronze Commander med tillägget Fire, Police etc. vilket innebär att ”rätt” funktioner kan samverka vid gemensamma och större insatser. Polisen har den samordnande rollen vid gemensamma insatser.

Nyligen antagna lagändringar gör det obligatoriskt för FRS att samverka med andra myndigheter, i huvudsak polis och sjukvård. Denna lag gör det även möjligt för polismyndigheten att vara ansvarig för FRS-verksamheten och några få FRS utnyttjar denna möjlighet.

Några skillnader i förhållande till Sverige

•Utöver klarläggande av skyldigheter och ansvar så innehåller Fire and Rescue Services Act också en föreskrift om Fire and Rescue National Framework. Detta ramverk tas fram av Home Office och klarlägger regeringens förväntningar och krav på räddnings- tjänsten. Inrikesministern ska följa upp dokumentet och rappor- terar vartannat år om hur dokumentet åtföljs. För närvarande så genomförs en genomgripande revidering av ramverket för att ta hänsyn till de förändringar som kommer att ske i FRS till följd av the Fire Reform Programme. Kommande ramverk föreslås inne- hålla uppdraget att

–identifiera och bedöma alla risker för brand och olyckor i sitt område,

–genomföra relevanta förebyggande och skyddande aktiviteter samt genomföra insatser vid bränder och olyckor,

–samverka med andra myndigheter och lokala och nationella partners för att öka den inre och yttre effektiviteten i service- uppdraget,

SOU 2019:7

En internationell utblick

–vara ansvariga inför kommunerna för den levererade servicen, samt

–rekrytera och utveckla personal som är kunnig, flexibel, jäm- ställd och mångfaldig.

•En särskild ”Chief Fire and Rescue Adviser (CFRA)” är anställd av ministeriet för samordning och för strategisk rådgivning till politiker, tjänstemän och FRS om struktur, organisation och verksamhet. Inrikesministeriet kan besluta om särskilda utred- ningar och arbetet innehåller bl.a. att utarbeta operativa riktlinjer, samordna och tillföra nationella resurser vid stora nödlägen, ansvara för brandskyddet i de kungliga egendomarna, rådge inrikesministern om åtgärder i samband med överklagande i brandskyddsärenden samt bidra med en professionell syn i frågor som rör räddnings- tjänst och förebyggande åtgärder.

•National Fire Chiefs Council (NFCC) bildades 2017 för att möjliggöra utvecklingen och genomförandet av the Fire Reform Programme. NFCC kommer att driva förbättringar och stödja ett starkt ledarskap i räddningstjänsten. Man avser dessutom att förbättra samverkan på nationell nivå och mellan räddningstjäns- terna, minska dubblering av resurser och öka den inre effektivi- teten, stödja den lokala serviceleveransen samt åstadkomma ett ökat inflytande för FRA och räddningstjänsterna. NFCC drivs av den nationella brandchefsorganisationen CFOA (Chief Fire Officers Association) som också administrerar och finansierar rollen som ordförande i NFCC. Ordföranden deltar i det gemen- samma Fire Reform Board (se nedan). CFOA kan jämföras med Föreningen Sveriges Brandbefäl medan NFCC inte har någon motsvarighet i Sverige.

•Fire Reform Board har bildats för att garantera att både det politiska och professionella ledarskapet i räddningstjänsten med- verkar i utformningen av regeringens reformprogram (Fire Reform Programme). I denna styrgrupp finns politiker från LGA, repre- sentanter från Home Office och från NFCC för att tillsammans och strategiskt utforma reformprogrammet. Uppgiften för styr- gruppen är att skapa översikt av vilka åtgärder som genomförs av respektive aktör för att stödja reformprogrammet, initiera aktivi-

En internationell utblick

SOU 2019:7

teter för specifika delar i programmet, rapportera framåtskridan- det till ledningen för respektive aktör samt engagera andra i rele- vanta delar av programmet för att garantera sakkunskap.

Räddningstjänsten i England har sedan 1970-talet bedrivits i regioner. Dessa leds/styrs av respektive kommuner och verksamheten genom- förs i nära samarbete med respektive kommun. Man har arbetat med att utveckla räddningstjänstens arbete och därmed brandmännens och brandbefälens uppgifter sedan 1990-talet. Flera av de utmaningar vi i dag ser i Sverige har man redan hanterat i England. Erfarenheten är att betydligt högre kvalitet och samordning har åstadkommits.

9.1.5Nederländerna

Räddningstjänsten är sedan 2010 organiserad tillsammans med ambulanssjukvården och krisledningsfunktionen i 25 regionala s.k. säkerhetsregioner. Dessa är reglerade i Säkerhetsregionlagen (Wet veiligheidsregio’s) och organiserade i samma områden som polisen. Huvudman för säkerhetsregionen är en regional styrelse där borg- mästaren (en kombination av kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören) i varje kommun ingår. Kommunen är dock fort- farande ytterst ansvarig och borgmästaren äger rätt att fatta beslut om åtgärder i samband med olyckor, katastrofer och kriser. För att åstadkomma en effektiv koordinering av de ingående kommunernas planering finns en särskild funktion inrättad. Det operativa genom- förandet av insatser är överfört till säkerhetsregionen. I säkerhets- regionen ingår räddningstjänsten, ambulanssjukvården, krishanter- ingen och en ledningscentral. Räddningstjänsten är organiserad som egen enhet med en brandchef (Commander) för alla kommunerna. Man arbetar med förebyggande uppgifter, planering och utbildning inför insatser. I ledningscentralen hanteras alla akuta händelser i ett gemensamt system för räddningstjänst, ambulans och polis. För de högsta chefsnivåerna sker årligt intag på en nationell utbildning för de som har en akademisk grundutbildning.

Staten styr med kvalitetskrav och regler för hur samarbetet och samverkan med bl.a. polis och försvarsmakten ska ske. Staten kan ta över ledningen vid en extraordinär händelse genom ett nationellt

SOU 2019:7

En internationell utblick

kriscenter (NCC). För att stödja finns ett nationellt institut för säker- het (IFV) som bl.a. utbildar befäl, utformar kvalitets- och examina- tionskrav för räddningspersonal och godkänner utbildningsanord- nare inom området. Vidare så finns det en Säkerhetsmyndighet med ordförandena (en av borgmästarna) för de 25 regionerna, och under detta ett rådgivande organ med cheferna för regionerna. Justitie- och säkerhetsdepartementet utvärderar genom en egen tillsynsfunktion hur regionerna uppfyller standards, de utreder olyckor och insatser samt tillsynar utbildningarna och tjänstgöringsform och utbildning för personalen.

Ivarje säkerhetsregion ska det finnas en gemensam larm-, rädd- nings- och ledningscentral för de ingående myndigheterna. Den borgmästare som är ordförande i säkerhetsregionens myndighets- styrelse har det övergripande ledningsansvaret i denna central vid en händelse. I centralen leder varje myndighet sin egen dagliga verk- samhet men i en krissituation övertar ordföranden det övergripande ansvaret.

Regionerna har möjlighet att begära assistans från såväl närliggande regioner som från staten. Polisen och försvarsmakten är särskilt för- bundna att samverka. Andra myndigheter som åklagarmyndigheten, vattenmyndigheten, privata och ideella organisationer som sjukhus, Netherlands Sea Rescue Institution samt the Royal Dutch Water Life Saving Association ingår också i den organiserade samverkan.

9.1.6Sammanfattande kommentar

I samtliga länder utom Finland bedrivs räddningstjänsten som en kommunal angelägenhet och i alla länder utom Norge bedrivs den i en regional struktur som liknar den svenska modellen med kommunal- förbund.

Kommunen, regionen eller förbundet är normalt arbetsgivare för räddningspersonalen, ledningen och myndighetsutövningen. I Dan- mark och Norge kan själva räddningsstyrkan vara anställd i annan form. Vad avser ledning av räddningsinsatser så ser ansvarsfördel- ningen lite olika ut; i Danmark, Norge och England har polisen det övergripande ansvaret, i Holland är det borgmästaren i drabbad kommun eller i förekommande fall regionen som har det övergri- pande ansvaret och i Finland är det räddningstjänsten som har detta

En internationell utblick

SOU 2019:7

ansvar. I samtliga länder finns ett nationellt ledningssystem som an- ger hur räddningsinsatser ska organiseras.

9.2Ledningssystem vid skogsbrandsbekämpning i USA2

I USA används sedan 1980-talet Incident Command System vid skogsbrandsbekämpning (ICS). Systemet infördes efter en svår skogs- brandsäsong i södra Kalifornien 1970 där samordningen mellan be- rörda myndigheter var högst bristfällig. Missförstånd uppstod vid den aktuella branden på grund av olikheter i terminologi, organisa- tion, rutiner etc. Man påbörjade då arbetet med att ta fram ett led- ningssystem, som skulle öka berörda myndigheters kapacitet och koordineringen vid skogsbränder där flera myndigheter var inblan- dade. U.S. Forest Service tillsammans med berörda myndigheter i södra Kalifornien tog täten i detta arbete och under 1970-talet bör- jade systemet att användas i Kalifornien för att från 1980-talet och framåt användas i hela nationen.

ICS är ett system som kännetecknas av bl.a. flexibilitet med en uppskalning respektive nedskalning beroende på förändringar i be- hov och komplexitet. Systemet kännetecknas även av en gemensam terminologi och en modulbaserad organisation. Nivån på tilldelat Incident Management Team (IMT) beror på skogsbrandens kom- plexitet och på hur pass krävande en inträffad skogsbrand är. Fem olika nivåer på IMT återfinns där Type 5 är den enklaste och mest basala nivån. Type 5 används vanligtvis vid en förstainsats med ett fåtal personer och resurser insatta där tidslängden bedöms vara kort. Type 1 utgör den mest krävande och komplexa typen där samtliga funktioner i systemet är bemannade. Type 1 används vanligtvis då flera myndigheter och nationella resurser samt ett stort antal perso- nal är insatta vid branden. Type 4 IMT till Type 1 IMT utgörs av i förväg sammansatta, graderade och samövade team, där utbildnings- nivån och erfarenheten ökar med ökad komplexitet.

Vid en uppkommen skogsbrand återfinns under det inledande skedet en lokal Type 5 IMT. Denna kan – efter aktivering – ersättas av t.ex. en Type 4 eller 3 IMT om den första insatsen skulle miss- lyckas och branden växa sig stor och komplexiteten öka. I samband

2Rickard Hansen, skogsbrandsexpert, MSB.

SOU 2019:7

En internationell utblick

med denna uppskalning av ledningssystemet genomförs även en upp- byggnad av resurser, där t.ex. förstärkande brandstyrkor från andra delar av delstaten eller angränsande delstater aktiveras, helibase byggs upp etc.

Följande fem funktionsområden återfinns i ICS:

•Command – Övergripande ansvar för insatsen. Arbetar fram strategi och taktik för insatsen. I funktionsområdet återfinns IC (Incident Commander), informationsbefäl, samverkansbefäl samt säkerhetsansvarig.

•Operations – Ansvarar för förverkligandet av strategin. Leder det taktiska arbetet.

•Planning – Samlar in och analyserar nödvändig information för planeringen av insatsen. Genomför omfallsplanering.

•Logistics – Logistik.

•Finance – Ekonomi.

Aktiveringen utav IMT sker från National Interagency Coordina- tion Center (NICC) som återfinns vid National Interagency Fire Center i Boise, Idaho. NICC ansvarar även för andra nationella nyckelresurser såsom brandbekämpningsplan och styrkor med elit- brandmän

9.3Metod och taktik vid skogsbrandssläckning3

I flertalet länder som årligen drabbas av större skogsbränder används det s.k. Helitack konceptet (i Kanada går det under benämningen Rapattack), vilket avsevärt höjer nyttan med de flygande resurserna. Konceptet innebär – förutom den vattenbombande kapaciteten hos helikoptern – en snabb första-insats med särskilt utbildad brand- personal som flygs ut till brandplatsen i helikoptern. Som regel sätts vattenbombningen igång så fort brandpersonalen landsatts och brand- tunnan krokats på.

Den specialutbildade brandstyrkan har som uppgift att dels på- börja brandsläckningen från marken, dels förbereda för anländande markstyrkor. Den flygande resursens slagkraftighet ökar avsevärt

3Rickard Hansen, skogsbrandsexpert, MSB.

En internationell utblick

SOU 2019:7

med detta koncept. Konceptet används i länder såsom USA, Kanada, Sydafrika, Australien samt södra Europa. Motsvarande resurs åter- finns inte i Sverige i nuläget.

Skulle en förstainsats misslyckas och branden växa i storlek och styrka återfinns beslutstöd i erfarna länder i form av t.ex. en pre- attack fire plan, där bl.a. förslag på potentiella begränsningslinjer som bedömts i förväg ingår. Detta tjänar som värdefullt underlag vid utformningen av den fortsatta insatsen. Det är tveksamt om något liknande förekommer bland svensk räddningstjänst i någon större omfattning.

I länder med större och frekventa skogsbränder återfinns bl.a. en funktion benämnd Air Attack Supervisor (Australien) eller Air Tactical Group Supervisor (USA). Funktionen utgörs som regel av en särskilt utbildad person från skogsbrandsstyrkorna. Funktionen ligger konstant över branden – i en helikopter eller flygplan som inte genomför vattenfällningar – för att följa brandens utveckling och ge direktiv till inkommande helikoptrar och flygplan om var fällningarna ska genomföras, om tillfällig kraftsamling ska genomföras på sär- skild plats, koordinering med markstyrkorna etc. Med hjälp utav detta koncept utnyttjas de flygande resurserna på ett mer optimalt sätt, vilket är önskvärt bl.a. med tanke på att de flygande resurserna utgör den mest kostsamma komponenten vid skogsbrandsläckning. En tydlig utvecklingspotential inom detta område finns i Sverige.

10Andra utredningar och utvärderingar

Samhället har strävat efter att skapa en effektiv räddningstjänst. Som framgår i avsnitt 6.1 har de olika bestämmelserna om skydd mot brand avlöst varandra. Sedan 2004 gäller LSO. I detta kapitel redo- visar vi olika åtgärder som regeringen i nutid vidtagit i syfte att skapa en så effektiv räddningstjänst som möjligt.

En tidigare utredning haft i uppdrag att beskriva och utvärdera de operativa insatserna vid 2014 års skogsbrand i Västmanland, Skogs- brandutredningen. Kapitlet innehåller en kort redogörelse för de iakttagelser som den då tillsatta utredningen gjorde och som redo- visades i utredningens slutrapport. Likaså redogör vi för MSB:s redo- visning av ett till Skogsbrandutredningen efterföljande regeringsupp- drag, att skapa förutsättningar för en stärkt krisberedskap. Utgångs- punkten även för detta uppdrag var erfarenheter från hanteringen av skogsbranden 2014. MSB redovisade uppdraget i rapporten Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfaren- heter från skogsbranden i Västmanland 2014.

I februari 2017 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att se över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddnings- tjänst. I uppdraget ingick att analysera och föreslå hur dessa verksam- heter ska kunna bedrivas på ett mer likvärdigt, effektivt och säkert sätt. I juni 2018 lämnade 2017 års räddningstjänstutredning över sitt betänkande En effektivare kommunal räddningstjänst (SOU 2018:54). I vårt uppdrag ingår att beakta den nämnda utredningens förslag. I detta kapitel lämnas en kort redogörelse för Räddningstjänstutred- nings förslag. En sammanfattning av förslagen finns även i bilaga 1.

Kapitlet innehåller också en redogörelse för de övriga uppdrag som regeringen lämnat till olika myndigheter med anledning av som- marens skogsbränder.

Andra utredningar och utvärderingar

SOU 2019:7

10.1Skogsbrandutredningen (2014 års skogsbrand)

Regeringen beslutade den 14 augusti 2014 att tillsätta en särskild utre- dare med uppdrag att beskriva och utvärdera den operativa insatsen och övrigt arbete som utförts av de berörda aktörerna i samband med skogsbranden i Västmanlands län sommaren 2014. I det ursprungliga uppdraget ingick att identifiera möjliga förbättringsåtgärder och lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Genom ett tilläggsdirek- tiv i februari 2015 begränsades utredningens uppdrag till att bara avse beskrivning och utvärdering av den operativa händelsen och övrigt arbete i samband med skogsbranden.

10.1.1Beskrivning av branden

Branden startade den 31 juli 2014 på ett kalhygge i Surahammars kommun, nära gränsen till Sala kommun. När larmet togs emot av SOS Alarm vid ettiden på dagen uppgavs det område som brann vara cirka 30 × 30 meter stort. Räddningstjänstens ankomst till brand- platsen blev försenad med cirka 40 minuter. Branden hade då spridit sig till ett område på cirka 400 × 600 meter och snart var även Sala kommun drabbad.

Räddningstjänsten genomförde olika insatser men lyckades inte omringa branden. Branden spred sig ytterligare. På kvällen samma dag brann ett område på omkring 150 hektar. Under de kommande dagarna spred sig branden ytterligare och den 4 augusti brann om- kring 14 000 hektar mark. Länsstyrelsen i Västmanlands län beslu- tade den 5 augusti att man skulle ta över ansvaret för räddningstjäns- terna i Sala kommun, Mälardalens Brand- och räddningsförbund (Surahammar) och Södra Dalarnas räddningstjänstförbund (Fagersta och Norberg). Samtidigt utsågs en ny räddningsledare med ansvar för hela insatsen. Den 11 augusti bedömdes branden vara under kon- troll. Först i mars 2015 bedömdes branden vara helt släckt.

Branden ledde till stora materiella förluster och drabbade ett stort antal skogsägare. Branden föranledde också att ett stort antal per- soner behövde evakueras och hot om evakuering av betydligt fler. Vidare medförde branden att ett stort antal djur behövde evakueras.

100

SOU 2019:7

Andra utredningar och utvärderingar

10.1.2Utredningens observationer

Utredningen gjorde följande observationer när det gällde effektivi- teten i de operativa räddningsinsatserna.

När räddningstjänsterna larmades ut gjordes inte någon risk- bedömning. Någon riskbedömning gjordes inte heller under brandens inledande skede. Under brandens inledande dygn fanns även svårig- heter med att sammanställa och kommunicera en samlad lägesbild.

Vidare var erfarenheterna av och kunskaperna hos räddningstjäns- terna om skogsbrandindex, skogsbränders beteende och släckningen av skogsbränder begränsad, detta ledde till att man inte lyckades om- ringa branden.

Eftersom man inte heller lyckades få fram en gemensam lägesbild och lägesuppfattning blev det i princip omöjligt för räddningstjäns- terna att genomföra släckningsinsatser på ett rationellt och effektivt sätt.

Den mest direkta konsekvensen av räddningstjänsternas begrän- sade erfarenhet av större skogsbränder var att det dröjde innan rädd- ningsledarna, som dessutom ofta växlade över tid, insåg att den nor- mala ledningsmodellen inte fungerade. Först när branden var inne på sitt tredje dygn (den 2 augusti) ansåg man att behovet av strategisk överblick och samverkan med andra var så stort att de berörda rädd- ningstjänsterna gick ihop i en gemensam yttre ledningsstab. Det dröjde ytterligare innan de berörda räddningscheferna samlades och kom överens om att be länsstyrelsen att ta över ansvaret för räddnings- arbetet. Ett sådant beslut togs den 5 augusti. Samma dag, och i några fall dagen innan, aktiverade berörda aktörer sina krisledningsorgani- sationer.

Utredningen ansåg att den uppkomna situationen till stor del be- rodde på att räddningstjänsterna brast i fråga om förberedande åtgär- der i form av bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser, utbildning, planering och övning.

10.2MSB:s rapport Ansvar, samverkan, handling

Regeringen gav den 5 februari 2015 MSB i uppdrag att utifrån er- farenheterna från hanteringen av skogsbranden i Västmanlands län 2014 skapa förutsättningar för en stärkt krisberedskap. MSB slut- redovisade nämnda uppdrag i rapporten Ansvar, samverkan, handling

101

Andra utredningar och utvärderingar

SOU 2019:7

–Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogs- branden i Västmanland 2014. MSB fick samtidigt i uppdrag att även sammanställa övriga aktörers rapporter och utvärderingar av det aktuella släckningsarbetet.

10.2.1Deltagande aktörers rapporter och utvärderingar

MSB: rapport innehåller en sammanfattning av deltagande aktörers rapporter och utvärderingar samt av de slutsatser som aktörerna drar av sina erfarenheter. MSB har också analyserat de aktuella aktörernas slutsatser.

MSB konstaterade här att vissa tydliga behov är ofta återkom- mande i de olika rapporterna och utvärderingarna: Stärkt förmåga att samverka, leda och kommunicera, utveckla och använda sig av meto- der och verktyg, förtydliga roller, ansvar och regler, öka aktörernas kompetens och kunskap och att effektivisera användandet av resurser.

10.2.2MSB:s förslag till regeringen

I slutrapporten föreslog MSB att regeringen skulle vidta åtta åtgärder för att nå en stärkt krisberedskap. Bland dessa förslag kan följande nämnas.

När det gällde principer för samhällets krisberedskap föreslog MSB att regeringen skulle ange att de grundläggande principerna för samhällets krisberedskap ska vara ansvarsprincipen, samverkans- principen och handlingsprincipen. Principerna ska vara vägledande för hur samhällets aktörer ska förebygga och hantera olyckor, kriser och andra samhällsstörningar.

MSB föreslog också när det gäller länsstyrelsernas geografiska områdesansvar att regeringen ska ge en länsstyrelse i uppdrag att, tillsammans med övriga länsstyrelser och med stöd av MSB, har- monisera länsstyrelsernas arbetsformer vid kriser i syfte att uppnå och upprätthålla en tillfredsställande nivå på krishanteringsförmågan på den regionala nivån och för att underlätta samverkan mellan länsstyrelser samt mellan länsstyrelser och andra myndigheter.

I slutredovisningen föreslog MSB också att regeringen skulle förtydliga MSB:s mandat att prioritera vissa resurser. MSB ansåg att regeringen borde ge MSB ett tydligare mandat när det gällde att

102

SOU 2019:7

Andra utredningar och utvärderingar

effektivt använda förstärkningsresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser. I detta syfte borde MSB på nationell nivå få prio- ritera de förstärkningsresurser som ställs till förfogande av andra myndigheter eller länder.

MSB föreslog också att regeringen skulle tillsätta en utredning för att pröva frågor om styrning, organisationsformer och huvudman- naskap inom området skydd mot olyckor, med inriktning mot kom- munal räddningstjänst.

Vidare föreslog MSB att regeringen skyndsamt och i särskild ord- ning skulle låta utreda vilken reglering som behövs för ledning av räddningsinsatser, och då särskilt vid mer omfattande räddnings- insatser.

10.2.3Vad MSB bör arbeta vidare med

I ljuset av erfarenheter från skogsbranden ansåg MSB att det var av särskild vikt att arbeta vidare med bl.a. följande åtgärder.

•Vidareutveckla gemensamma grunder för samverkan och ledning, med inriktning mot ett sammanhållet nationellt samverkans- och ledningssystem.

•Vidareutveckla olika nationella förstärkningsresurser inom om- råden som stöd till samverkan och ledning, räddningsledning, geostöd och Rakelstöd.

•Vidareutveckla övningsverksamheten inom områden med identi- fierade förmågebrister.

•Vidareutveckla övrigt stöd inom området skydd mot olyckor, in- klusive MSB:s utbildningsverksamhet.

103

Andra utredningar och utvärderingar

SOU 2019:7

10.3Räddningstjänstutredningens förslag

En sammanfattning av Räddningstjänstutredningens förslag finns som nämnts ovan i bilaga 1. Bland förslagen kan följande särskilt nämnas:

•Kommunernas handlingsplaner ska bli mer likformiga och kon- kreta.

•Kommunerna ska ha tillgång till en ständigt bemannad funktion för effektivare övergripande räddningsledning i hela landet vid omfattande bränder eller andra allvarliga händelser.

•Kommunerna ska få en utökad skyldighet att samverka med varandra för att effektivare kunna genomföra omfattande rädd- ningsinsatser, till exempel vid större skogsbränder.

•De kommunala räddningstjänsternas ledningssystem samt märk- ning av personalens arbetskläder, fordon och utrustning ska lik- riktas.

•Kommunerna ska ges en förbättrad möjlighet att anställa och ut- bilda personal.

•MSB ska få uppgiften att kunna ta över ansvaret för kommuner- nas räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande räddnings- insatser.

•MSB ska ges en förtydligad uppgift när det gäller att kunna till- handahålla nationella förstärkningsresurser, t.ex. stabs- och led- ningsstöd eller utrustning för skogsbrandbekämpning vid pågående omfattande räddningsinsatser.

Räddningstjänstutredningens förslag har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

10.4Andra uppdrag relaterade till skogsbränderna

Regeringen har den 2 augusti 2018 lämnat uppdrag till Sjöfartsverket att utreda förutsättningarna för att myndighetens sjö- och flygrädd- ningshelikoptrar även ska kunna användas till brandbekämpning. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2018. Sjöfarts- verket ska också se över vilka helikoptrar som kan bli operativa inom

104

SOU 2019:7

Andra utredningar och utvärderingar

kort och därmed kunna delta i släckningsarbetet. Denna del av upp- draget har redovisats i en rapport i september i år (se avsnitt 10.4.1).

Regeringen har den 2 augusti 2018 lämnat uppdrag till Länsstyrel- sen i Jämtlands län att samordna eftersläckningsarbetet efter skogs- bränderna 2018. Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2019.

Regeringen har den 9 augusti 2018 lämnat uppdrag till MSB att utifrån erfarenheter från sommarens skogsbränder analysera och redo- visa behoven av en förstärkt kapacitet avseende materiel, personal- försörjning och brandbekämpning från luften. Uppdraget ska redo- visas den 14 september 2018 avseende materiel och den 31 januari 2019 avseende övriga delar. MSB har redovisat det förstnämnda uppdraget den 14 september i delrapporten Svar på regeringsuppdrag om behov av förstärkt kapacitet avseende materiel inför framtida hantering av omfattande skogsbränder (se avsnitt 10.4.2).

Regeringen lämnade den 16 augusti 2018 uppdrag till Trafikverket att utvärdera beredskap och förebyggande åtgärder rörande statlig transportinfrastruktur vid omfattande skogsbränder eller extrema vädersituationer. Uppdraget redovisades i december 2018.

Regeringen lämnade den 16 augusti 2018 uppdrag till Social- styrelsen att följa upp och utvärdera socialtjänstens och den kom- munala hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera krissituationer så som vid höga temperaturer och vid evakuering. Uppdraget ska redo- visas senast den 31 mars 2019.

10.4.1Sjöfartsverkets redovisning av uppdrag om vilka helikoptrar som kan bli operativa inom kort

Sjöfartsverket redovisade det ovan nämna uppdraget angående vilka helikoptrar som kunde bli operativa inom kort i en rapport som läm- nades till regeringen den 14 september 2018. Myndigheten konstate- rade att det skulle vara teoretiskt möjligt att inom ett par månader göra en eller två av verkets avvecklade räddningshelikoptrar (av typen Sikorsky S76) operativa för att bekämpa skogsbränder. Emellertid skulle detta ge en negativ inverkan på beredskapsförmågan för de nuvarande räddningshelikoptrarna.

105

Andra utredningar och utvärderingar

SOU 2019:7

10.4.2MSB:s delredovisning av regeringsuppdrag om behov av förstärkt kapacitet avseende materiel inför framtida hantering av omfattande skogsbränder

I delrapporten anger MSB att följande förstärkningsresurser behövs till sommaren 2019.

•Skogsbrandsdepåer: Möjliggörande av en snabbare återställning av skogsbrandsdepåer genom bl.a. utökad lagerhållning, samt utökning av antalet depåer från 15 till 22 stycken, placerade på strategiskt lämpliga orter.

•Brandbekämpning från luften: En nationell förmåga för brand- bekämpning från luften säkerställs genom lämpligt utformade av- tal via MSB.

•Värdlandsstöd: Vidareutveckling av förmågan att ta emot inter- nationellt stöd, både när MSB stödjer en annan aktör att ta emot hjälp och när MSB tar emot hjälp. MSB ska vidareutveckla sam- verkan med andra myndigheter och utöka sin resursbas med per- sonal för värdlandsstöd.

•Stöd till samverkan och ledning: Utveckling av förstärknings- resursen för att kunna stödja aktörers förmåga till samverkan och ledning. Förstärkningsresursen kompletteras med utvecklat stöd för räddningsledning, samband och informationsdelning samt GIS och geocell.

•Närliggande behov: Den nationella samordnings- och prioriter- ingsfunktionen bör vidareutvecklas för att staten på ett effektivt sätt ska kunna verka för samordning av samhällets aktörer vid en räddningsinsats och även vid andra typer av händelser. Övriga när- liggande behov som nämns är att säkerställa de finansiella förut- sättningarna, behovet av samverkan med övriga aktörer och att även de stärker sin förmåga. Vidare nämns behovet av förebyggande åtgärder.

106

SOU 2019:7

Andra utredningar och utvärderingar

10.5Övriga utredningar

Indelningskommittén

Indelningskommittén tillsattes i juli 2015 och fick i uppdrag att föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebar att Sverige skulle delas in i väsentligt färre län och landsting. Den 30 juni 2016 överlämnades delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48), i vilket kommittén föreslog att tre nya län skulle bildas fr.o.m. 2018 och att motsvarande landsting skulle bildas fr.o.m. 2019. Regeringen valde att inte fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet.

Den 22 juni 2017 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv där uppdraget att dela in Sverige i färre län och landsting utgick. Uppdra- get i fråga om statliga myndigheters regionala indelning förtydligades och kommittén fick i uppdrag att föreslå en samordnad regional in- delning för relevanta myndigheter.

Indelningskommittén lämnade i februari 2018 betänkandet Myn- dighetsgemensam indelning (SOU 2018:10). I betänkandet föreslås en myndighetsgemensam regional indelning för tio statliga myndig- heter i sex regioner. I betänkandet föreslås även att Region blir ny be- teckning på landstingen. Utredningens förslag bereds inom Regerings- kansliet.

Försvarsberedningen

Försvarsberedningen lämnade i december 2017 rapporten Motstånds- kraft. Inriktning av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I rapporten lämnar Försvarsbered- ningen förslag rörande inriktningen av totalförsvaret och utform- ningen av den civila verksamheten i totalförsvaret. En högre regional nivå med tre till sex regioner föreslås.

Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar

Regeringen beslutade i augusti 2018 att tillsätta en utredning med uppgift att analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom det civila försvaret på central, regional och lokal nivå. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida

107

Andra utredningar och utvärderingar

SOU 2019:7

kriser (dir. 2018:79). Nämnda utredning ska utgå från Försvarsbered- ningens ovan nämnda rapport. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 mars 2020.

108

11En beskrivning av brändernas förlopp

Sverige hade en exceptionell skogsbrandssäsong under sommaren 2018. Brandrisken var extrem i nästan hela landet. På flera platser i landet härjade svårsläckta bränder. Cirka 25 000 hektar, 250 kvadrat- kilometer skog har brunnit. Det motsvarar en yta om mindre än en promille av den totala skogsmarken i landet. De större bränderna omfattade tillsammans en areal på drygt 18 000 hektar.

Sverige har tidigare haft somrar med höga brandrisker, som 2008 och 2014. Bränderna sommaren 2018 är emellertid svåra att jämföra med dessa, eftersom situationen under 2018 var mer komplex då bränderna var flera och utspridda i hela Sverige.

Sommaren 2018 kom det nästan inget regn och marken var mycket uttorkad. De höga brandriskvärdena omfattade nästan hela landet och hängde ihop över tid under mycket lång period – maj till augusti

–med undantag för några nedgångar. Skogsbrandsflyget1, som flyger över skogarna för att lokalisera nya bränder, upptäckte under som- maren 2018 över 500 bränder. En normal sommar är den siffran 100. I mitten av augusti hade läget förbättrats och brandriskvärdena hade återgått till en normal nivå för säsongen. Dock kvarstod långt in på hösten i delar av landet extrema värden i de nedre markskikten.

Nedan kommer vi att återge de stora dragen i den utveckling som skogsbränderna hade under sommaren 2018. Uppgifterna är hämtade från MSB:s nationella lägesbilder.

1Skogsbrandflyg arrangeras genom att avtal tecknas med frivilligorganisationer eller företag på lokal eller regional nivå för att med små privata flygplan lokalisera skogsbränder vid hög brandrisk. Skogsbrandflyg bekostas via MSB. Skogsbrandflyg för lokalisering och vägledning av kommunal räddningstjänst ska inte förväxlas med de resurser i form av flygplan med släck- ningsförmåga som andra länder bidrog med vid sommarens bränder.

109

En beskrivning av brändernas förlopp

SOU 2019:7

11.1Månaderna maj och juni

Skogsbrandssäsongen startade tidigt och intensivt. Ett antal skogs- bränder flammade upp i maj och värst drabbad var Sala kommun i Västmanlands län. MSB konstaterade att Västmanlands län redan i början av juni månad haft elva skogs- och markbränder i länet av varierande storlek. En i Broddbo som omfattat cirka 200 hektar och en i Rörbo som omfattade cirka 500 hektar. Bränderna hade för- anlett en evakuering om cirka tio hushåll, vissa med djurhållning. Samtidigt med bränderna i Sala pågick även några större bränder i Värmland. Bränder hade även brutit ut bl.a. i Uppsala län där totalt 1 800 hektar skog brunnit ned. Även på flera andra platser i landet i hade mindre mark- och skogsbränder pågått. Sverige fick redan i juni, efter förfrågan via MSB, genom EU:s civilskyddsmekanism, Emer- gency Response Coordination Centre (ERCC) hjälp med flygplan med släckförmåga som fanns i beredskap och snabbt kunde sättas in vid insatser mot skogsbränder.

Från slutet av maj till början av juni konstaterades att det förelåg en extremt stor risk för brandspridning i skog och mark för stora delar av landet. Man konstaterade också att i och med den ökade risken för våldsamma och svårsläckta bränder, så var tidig upptäckt av bränderna av yttersta vikt. Lika viktigt var att brandbekämpningen skedde tidigt och kraftfullt.

11.2Juli månad

Även i juli kunde man konstatera att det fortsatt var mycket torrt eller extremt torrt i markerna. Risken för bränder i skog och mark bedömdes därför som mycket stor eller extremt stor i så gott som hela landet. De regnskurar som förekom sänkte oftast bara brand- risken lokalt och tillfälligt.

Under helgen 14–15 juli bröt flera bränder ut som kom att bli några av de mest omfattande bränderna i Sverige i modern tid, och som tillsammans täckte drygt 18 000 hektar. Värst drabbade var Gävle- borgs, Jämtlands och Dalarnas län.

I Gävleborgs län fanns fem större brandområden, alla i Ljusdals kommun. Av dessa bedömdes tre som särskilt allvarliga: Enskogen där brandområdet var cirka 1 900 hektar, Ängra med ett brandområde om cirka 1 200 hektar och Nötberget. Byn Kårböle omringades av

110

SOU 2019:7

En beskrivning av brändernas förlopp

tre brandområden och invånarna var evakuerade i drygt två veckor. Trots insatserna brann även bebyggelse. Länsstyrelsen tog efter drygt en vecka från första larmet över ansvaret för insatserna.

Jämtlands län hade under perioden 12–29 juli 89 konstaterade bränder. De största var Fågelsjö och Storbrättan med ett sammanlagt brandområde om 5 000 hektar.

I Dalarnas län fanns två större bränder: I Älvdalen brann omkring 2 500 hektar mark och i kommunen Malung-Sälen fanns ett brand- område på cirka 500 hektar. Även i Dalarnas län skedde evakueringar.

Från och med mitten av juli låg fokus för räddningstjänsterna i de värst drabbade områdena på att begränsa ytterligare spridning av bränderna, och inte på att släcka bränderna inne i redan branddrab- bade områden.

I mitten av juli konstaterades att i delar av landet hade brandsprid- ningsrisken legat kring extremvärden under ett antal dagar. Från slutet av maj hade en uttorkning av de djupare marklagren pågått nästan oavbrutet. Detta skedde särskilt i Götaland och Svealand. MSB konstaterade att detta kunde medföra att bränderna framöver blev mer svårbekämpade.

Prognoserna visade att brandrisken skulle nå extrema värden i södra och mellersta Sverige i slutet av juli. Risken var stor att nya bränder skulle starta i dessa områden samtidigt som det fortsatt var ett ansträngt läge vid de stora bränderna längre norrut. SMHI utfär- dade klass två-varningar för extremt höga temperaturer för Kalmar län, Östergötlands län och östra Svealand. Helikoptrar omplacerades därefter till dessa delar av landet. För övriga delar av Götaland, Svea- land samt sydöstra Norrland var en klass ett- varning för mycket höga temperaturer utfärdad. I norra Norrlands kustland och inland rådde under en period höga temperaturer med över 26 grader Celsius. De regnskurar som förekom sänkte bara brandrisken lokalt.

Flera av de svåra bränderna orsakades av gnistor från tåg.

I MSB:s nationella lägesbild från den 23 juli framgår att då pågick cirka tio anmärkningsvärt stora och okontrollerade bränder runtom i landet. Även då var Gävleborgs, Jämtlands och Dalarnas län mest drabbade. Risk för vattenbrist var också utfärdad för större delen av Götaland, Svealand och södra Norrland.

MSB konstaterade i en lägesbild några dagar senare att de pågå- ende bränderna i kombination med värme, torka och vattenbrist på- verkade samhällets funktionalitet och medförde risker för liv och

111

En beskrivning av brändernas förlopp

SOU 2019:7

hälsa. MSB bedömde att det var viktigt att berörda aktörer identifie- rade spridningseffekter och möjliga konsekvenser som på sikt kunde påverka förmågan inom olika sektorer. Enligt MSB:s bedömning fanns på sikt utmaningar främst när det gällde hälso- och sjukvård, livs- medel och vatten, energi, infrastruktur, miljö, ordning och säkerhet samt jordbruk.

I slutet av juli kunde räddningstjänsterna i Gävleborgs, Dalarnas och Jämtlands län rapportera mer positiva lägesbilder. Läget bedöm- des då som förhållandevis stabilt. Fokus i det här läget blev att åter- ställa materiel och att låta personalen vila.

11.3Augusti månad

Under början av augusti fortsatte bränder att bryta ut i olika delar av Sverige men de kontrollerades av räddningstjänsterna, ibland med stöd av helikopterresurser. Inga fler omfattande bränder uppstod.

Antalet uppkomna bränder under augusti var inte på samma nivå som under mitten och slutet av juli. Den 24 augusti kunde SOS Alarm rapportera om två bränder som kunde klassificeras som brand i terräng, att jämföra med den 29 juli då det rapporterades om 27 bränder.

11.4Eldningsförbud

Det är länsstyrelser och kommuner som har ansvar att informera om förbud helt eller delvis mot eldning utomhus samt om liknande före- byggande åtgärder mot brand. Lokala förhållanden kan motivera varia- tioner av eldningsförbudet.

Den 25 juli gick MSB ut med en uppmaning till kommuner och länsstyrelser att skärpa redan gällande eldningsförbud tills läget med extremt höga brandriskvärden förbättrades. MSB uppmanade även till att tydligt informera allmänheten om förbudet. Syftet var att und- vika nya stora bränder, men också att undvika mindre bränder som kunde belasta de redan hårt drabbade räddningstjänsterna.

112

SOU 2019:7	En beskrivning av brändernas förlopp

Larmtypen (räddningsindex) Brand i terräng innefattar både skogsbrand och gräsbrand. Anledningen till att både skogsbrand och gräsbrand har valts är att en hel del skogsbränder blivit indexerade som gräsbrand hos SOS Alarm men har sedan visat sig vara en skogsbrand eller en gräsbrand som spridit sig till skogsmark.

Utlarmningsinformationen från SOS Alarm är till sin natur i hög grad preliminär och detta gör att redovisad data innehåller osäkerheter. Den mer korrekta beskrivningen av sommarens skogsbränder måste hämtas från räddningstjänsternas händelserapporter. Dessa är ännu inte fullt ut inrapporterade till MSB vilket gör att sådan data om skogsbränderna just nu saknas.

113

En beskrivning av brändernas förlopp

SOU 2019:7

Källa: MSB.

114

12Insatser

– Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Utredningen har via mejl ställt ett antal frågor till olika aktörer angående insatser vid sommarens skogsbränder. Detta har gjorts i syfte att dels få en beskrivning av vilka insatser som de olika aktö- rerna gjort, dels för att få ta del av de olika aktörernas uppfattningar om hur insatserna fungerade och vilka erfarenheter man har gjort. Utredningen har haft ett stort antal möten med olika aktörer också i syfte att få ta del av deras erfarenheter och intryck från arbetet med sommaren bränder. I detta kapitel kommer vi att redovisa de upp- gifter som vi fått vid möten och de svar som vi fått in från de kom- munala räddningstjänsterna, kommunerna i övrigt, två arbetstagar- organisationer och länsstyrelserna. I kapitlet redovisas således de olika aktörernas berättelser om händelserna och de erfarenheter och lärdomar som man tagit med sig från sommarens insatser. Vidare kommer vi att redovisa två arbetstagarorganisationers åsikter.

Redovisningen utgörs av aktörernas egna uppgifter. I de fall där aktörerna lämnar motstridiga uppgifter har utredningen valt att redo- visa respektive aktörs uppfattning utan att ta ställning för eller emot.

115

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

12.1De kommunala räddningstjänsterna, kommunerna och länsstyrelserna

12.1.1Jämtlands län

Bränderna i Jämtlands län var spridda och omfattade drygt 6 000 hek- tar sammanlagt. De två största bränderna fanns söder om Sveg i Härjedalens kommun. Bränderna började den 12 juli och insatserna avslutades den 29 juli1.

Den kommunala räddningstjänsten

Jämtlands Räddningstjänstförbund omfattar sju av länets åtta kom- muner.

Insatser

I Jämtland har räddningstjänsten under perioden 12–29 juli 2018 larmats ut på cirka 140 olika bränder i skog och mark. Utav dessa bekräftades omkring 89 vara riktiga bränder där man utfört släck- ningsinsatser. Under den aktuella perioden har all tillgänglig perso- nal medverkat. Även semesterledig personal kallades in. Uppskatt- ningsvis bidrog cirka 400 av 450 anställda på något sätt i insatsen. I stort sett all utrustning som fanns tillgänglig användes under de nämnda insatserna. Räddningstjänsten köpte även in ny utrustning.

Räddningstjänsten Jämtland har sin ordinarie ledningsplats i Trygg- hetens Hus. Där byggde man upp en bakre ledningsplats med en stabs- organisation som senare kompletterades med tre främre lednings- platser (fältstaber2).

Vid en större skogsbrand i Pålgårda, Ragunda kommun, skapades den 15 juli en fältstab för att kunna bistå med det stöd som krävdes för insatsen. Inledningsvis bestod staben av personal från Räddnings- tjänsten Jämtland. Därefter fick man ledningsstöd från Räddnings- tjänsten Medelpad.

Söder om Sveg, i Härjedalens kommun återantände ungefär sam- tidigt två bränder, Fågelsjö och Storbrättan, vilkas brandområden

1Tjugofyra7 (MSB) oktober 2018.

2Tjugofyra7 (MSB) oktober 2018.

116

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

kom att omfatta sammanlagt 5 000 hektar. Stabsstöd skickades då till Sveg där ytterligare en fältstab bildades för att hantera bränderna i Fågelsjö och Storbrättan.

En fältstab inrättades även i Bräcke kommun. Detta i syfte att hantera insatser för att släcka en större brand vid Äxingmyrkullen och en mindre vid Hanaåsen. Bränderna vid Sonfjället i Härjedalens kommun och Stor-Tävjeåsen i Bergs kommun var också större när det gällde insatstid och varaktighet. De sistnämnda bränderna sköttes med stöd direkt från den inre staben på räddningscentralen.

Jämtlands räddningstjänst fick stabsstöd, förutom från Medelpad, även från Storstockholms räddningscentral, SSRC, som är ett sam- arbete mellan räddningstjänsterna i Attunda, Enköping-Håbo, Got- land, Norrtälje, Sala-Heby, Uppsala och Storstockholm3.

Samordning, samverkan och ledning

I dagsläget har räddningstjänsten inte någon konkret uppfattning om hur samordning, samverkan och ledning fungerade under sommaren.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Ledning att information måste nå hela vägen ned och hela vägen upp i systemet. Det är också viktigt att man använder samma nomenkla- tur och ledningsfunktioner överallt.

Räddningstjänsten konstaterar att man behöver utarbeta planer för hur man under och efter insatsen ska dokumentera, t.ex. beslut, förlopp, tider, uppgifter om frivilliga, foton och filmer. Detta är av vikt för att underlätta det efterarbete (bl.a. med ekonomi) och upp- följning som krävs. Vidare bör räddningstjänsten reda ut frågan när externa resurser (som andra räddningstjänster och frivilliga) ska an- vändas och vem som bör leda dem. Även frågor om planer för avlös- ning, arbetstider, körtider och säkerhetsbefäl behöver redas ut. Man behöver också skapa generella regler för när en räddningsinsats är avslutad och till vem efterbevakning ska lämnas.

3Tjugofyra7 (MSB) oktober 2018.

117

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Användningen av samhället samlade resurser

När det gäller frivilligorganisationers och andra frivilliga insatser kon- staterar Jämtlands räddningstjänst att samordningen fungerade väl.

Användningen av de resurser som fanns till räddningstjänstens för- fogande fungerade tillfredsställandet efter det att MSB:s nationella stöd driftsattes.

Erfarenheter

Med anledning av de erfarenheter som räddningstjänsten fick under sommaren har man beslutat sig för att man ska införa stabsorganisa- tion enligt Nato-modellen. Avsikten är att genom denna utbildning höja kunskapsnivån och därmed underlätta för räddningstjänstens hantering av framtida situationer när en stab behöver inrättas för att leda en större insats.

Enligt Räddningstjänsten i Jämtland visar sommarens erfarenheter ytterligare på behovet av att genomföra de förslag som räddningstjänst- utredningen lämnade och som berör räddningstjänsternas operativa verksamhet.

Jämtlands län fick stöd av den polska styrkan som placerades i Sveg. Räddningstjänsten fick också hjälp från de italienska flygplanen. Jämtlands Räddningstjänst begärde också hjälp från Norge, som man har avtal med, och fick därifrån hjälp av ett 20-tal personer4.

Härjedalens kommun

Insatser

Härjedalens kommuns ansvar för räddningstjänst hanteras av Jämtlands Räddningstjänstförbud. Kommunen involverades den

16juli 2018 då räddningstjänsten förklarade att det bl.a. fanns ett be- hov av logistikstöd. Kommunen förvarnade då Frivilliga resursgrup- pen (FRG), som påbörjade sitt stöd till insatsen nästföljande dag den

17juli. Samma dag kallades Härjedalens krisledningsnämnd samman genom ordföranden.

4Tjugofyra7 (MSB) oktober 2018.

118

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Under hela perioden med bränder i Härjedalens kommun och in- tilliggande län hade kommunen en stödjande roll. Delar av krisled- ningsstaben var engagerad, FRG var engagerad och flera andra funk- tioner som den kommunala flygplatsen och kostorganisationen var i full drift. Till detta tillkom ett stort antal frivilliga som kanaliserades genom FRG. Dessa satte upp en egen stab som styrde frivilliga in- satser och hanterade lager av förnödenheter. Som mest var cirka 80 fri- villiga i arbete per dygn med diverse olika funktioner som transport, förnödenhetshantering och vägbevakning.

Härjedalen Sveg Airport, den kommunala flygplatsen, blev med sin närhet till insatsområdet ett nav i brandbekämpningen från luf- ten. Även om en del av de internationella flygresurserna som bistod i arbetet var förlagda på annan ort, var det i stor utsträckning på Härjedalen Sveg Airport som helikopterresurserna tankade, åt och bytte besättning. Personalen på flygplatsen tjänstgjorde under långa pass under hela insatsen. Betydelsen av en flygplats nära insatsområ- det bör beaktas framöver. Flygplatsens placering geografiskt, mitt i landet och i ett område där skog dominerar landskapet, bidrog till de luftburna insatsernas effektivitet.

Kommunens kostorganisation levererade mat till räddningstjäns- tens stab som var förlagd i Sveg, till insatspersonal, hemvärn och till den grupp med räddningspersonal från Polen som var förlagd i Sveg. Totalt levererade man över 9 000 måltider till insatsen.

Med anledning av bränderna evakuerades ett antal personer.

Samordning, samverkan och ledning

Då Härjedalens kommun var påverkad av bränder i kommunen såväl som av bränder i två intilliggande län var informationsdelning i allmän- het och delning av lägesbilder i synnerhet svårhanterat. Den lokala staben som räddningstjänsten satte upp i Sveg hanterade endast de två bränderna i Härjedalens kommun. Den brand som under andra veckan av bränder, vecka 30, blossade upp vid Lomtjärnknätten han- terades av räddningstjänstens stab i Östersund. Branden i Dalarna, vid Trängslet, kunde med ogynnsamma väderförhållanden ha hotat Härjedalens kommun. Den insatsen styrdes från Dalarna. Bränderna vid Kårböle hanterades inledningsvis av Ljusdals kommun och där- efter av Länsstyrelsen i Gävleborgs län. Bränderna i Gävleborgs län

119

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

hade direkt påverkan på invånare i Härjedalens kommun, då några var tvungna att evakuera sina hem. Brandplatsen var precis på gränsen mellan Gävleborgs län och Jämtlands län.

Med så många bränder, på så många olika platser i och runt Härjedalen, hade Härjedalens kommun gärna sett en högre grad av samordning av arbetet. Som det var nu var kommunen tvungen att aktivt leta information hos minst tre olika aktörer kring bränder som alla påverkade kommunen.

Det var oklart vilken väg in som var prioriterad till de olika aktö- rerna, oavsett om det var räddningstjänsten, annan kommun, en läns- styrelse eller MSB som man ville komma i kontakt med. En aktör med ett tydligt övergripande ansvar för hela området och samtliga insat- ser eller möjligen hela landet hade varit önskvärt. Arbetet med insat- serna bedrevs med hög ambition och god lokal samverkan men hade kunnat bedrivas på ett tydligare, mer strukturerat, sätt totalt sett.

En situation med flera aktörer som alla har behov av samverkan ställer krav på att det ska finnas en struktur. Härjedalens kommun hade behov av att få information kring lägesbilder, att kunna kom- municera med kommuninvånarna och att kunna planera för even- tuella evakueringar. Som läget var hade man, framför allt initialt men även över tid, svårt att hitta rätt i samverkan.

Förutom FRG var även Försvarsmakten via Hemvärnet och Röda Korset involverade i arbetet kring bränderna. Samordning av resur- ser skedde i stor utsträckning vid stabsgenomgångarna, oftast två per dygn, vid lokala staben. Utöver detta skedde samordning mellan de olika aktörerna genom att man träffades och via samtal i mobil- telefon.

Användningen av samhällets samlade resurser

En tidig tillgång till resurser i luften i form av flygplan och helikoptrar för brandbekämpning kan begränsa omfattningen av en skogsbrand. Det bör därför vara samhällsekonomiskt lönsamt att säkra den typen av investeringar för att möjliggöra en tidig insats.

120

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Erfarenheter

När man ser tillbaka kunde kommunens interna arbete ha följt en tydligare struktur. Härjedalens kommun är en stor kommun till ytan men med få invånare. Det är en kommun rik på skog. En kommun av Härjedalens mått kan inte ensamt hantera en mer omfattande skogsbrand. Samhället som helhet behöver aktiveras och resurser be- höver dirigeras dit där de behövs.

Räddningstjänstutredningens förslag

När det gäller de förslag som Räddningstjänstutredningen lämnade anser kommunen att sommarens erfarenheter stärker förslagen kring att likrikta organisation och befattningar. Märkning av kläder och utrustning bör bidra till att förenkla samverkan mellan olika rädd- ningstjänstorganisationer. Oavsett vilken myndighet som i framtiden får mandat att överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet så är det viktigt att denna myndighet har en väl övad kapacitet för detta.

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Insatser

Länsstyrelsen arbetade i insatsen tillsammans med räddningstjäns- ten, polisen, SOS Alarm och Försvarsmakten. Syftet var att, i enlig- het med länsstyrelsernas uppdrag, arbeta för att nå fram till en god samverkan mellan samhällets aktörer inom krisberedskapsområdet. Antalet personer från länsstyrelsen varierade mellan tio till femton. Deras roll var att samverka med nationella myndigheter, regional samordning och samverkan, kriskommunikation samt att ge stöd till räddningsinsatserna. Länsstyrelsens insats började den 16 juli och på- gick till den 1 augusti.

121

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Samordning samverkan och ledning

Samordning, samverkan och ledning fungerade i huvudsak bra både på nationell, regional och lokal nivå. Insatsen var mycket komplex eftersom flera kommuner drabbades samtidigt. Stora nationella och internationella resurser tillslöt från olika håll. Därtill kom lokalt stora mängder med frivilliga som ville hjälpa till.

Räddningstjänstens bakre ledningsplats (i Trygghetens Hus) var fysiskt på samma plats som Länsstyrelsens, polisens och SOS Alarms ledningsplatser.

Länsstyrelsens arbete innebar dagliga lägessammanställningar och analys av lägesutvecklingen. Arbetet gjordes tillsammans med rädd- ningsledare, händelseansvarig från polisen, passledare från SOS Alarm och samverkanspersonal från Försvarsmakten. Dessa sammanställ- ningar låg sedan till grund för det regionala samverkansmötet senare under dagen samt för framställningar om resursbehov till MSB. Läns- styrelsen i Jämtlands län genomförde också dagliga möten med läns- styrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län.

Länsstyrelsen genomförde vid flera tillfällen samordningsbesök vid ledningsplatsen i Sveg. Man uppfattade att man på nationell nivå hade en bra samverkan med MSB, som avdelat en person som arbe- tade tillsammans med övriga i Trygghetens Hus.

På ledningsnivå skedde daglig samverkan med rapportering till Regeringskansliet.

Användningen av samhällets samlade resurser

Länsstyrelsens uppfattning är att de nationella resurser som fanns till räddningstjänstens förfogande användes på ett effektivt sätt.

Erfarenheter

Erfarenheterna från sommaren visar på att länsstyrelsernas eget stabs- arbete kan utvecklas. Inledningsvis verkade man med en förstärkt TiB-organisation (Tjänsteman i Beredskap, TiB). Ett formellt beslut om att upprätta en stab borde ha tagits ett dygn tidigare. Planeringen på längre sikt blev inledningsvis eftersatt. En faktor som gjorde att det fanns brister i stabsarbetet var att händelsen inträffade under

122

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

semestertider. Eftersom det på flera håll rådde brist på personal, tog länsstyrelserna genom försvarsdirektörsnätverket initiativ till att bilda en personalpool varifrån varje länsstyrelse kunde begära förstärknings- personal.

På nationell nivå kan samverkan kring helikopterresurserna för- bättras. Under branden utnyttjades inte alla resurser som fanns till- gängliga. Länsstyrelsens uppfattning är att ett system liknande det som man hade på 1990-talet med Luftfartsverkets flygräddnings- central bör utredas. Förslagsvis med den kombinerade sjö- och flyg- räddningscentralen som koordinator av helikopterresurser. Prioriter- ingar vid en bristsituation skulle kunna vara MSB:s ansvar.

Länsstyrelsen är positiv till den nationella resursfördelningen som MSB gjorde. MSB måste emellertid i framtiden vara medveten om att när vattenbombande flyg sätts in, så måste markpersonal utrymmas. Under sommarens bränder omdirigerade MSB med kort varsel det vattenbombande flyget vilket fick till följd att en begränsningslinje kom att stå tom vilket kunde innebära en ogynnsam händelseutveckling.

Frågan om övertagande av ansvaret för den kommunala rädd- ningstjänsten var aldrig aktuell. Då länsstyrelsen verkade från samma plats som den kommunala räddningstjänsten, så kunde man konsta- tera att ledningen av räddningsinsatserna fungerade mycket bra.

Länsstyrelsens uppfattning är att tillgången till en funktion som Trygghetens Hus och det etablerade samarbetet som redan fanns i länet är av mycket stor betydelse för en lyckad samverkan. I styrgrup- pen för Trygghetens Hus har man kommit överens om att genom- föra en process för att ytterligare förstärka samarbetet där.

Räddningstjänstutredningens förslag

Länsstyrelsen avstyrker förslaget att överföra ledningsansvar till en nationell nivå. Länsstyrelsen konstaterar att ett stort förbund som i Jämtlands fall har avsevärt bättre möjligheter att leda stora insatser.

12.1.2Gävleborgs län

Bränderna i Ljusdals kommun omfattade 9 500 hektar. Det brann i tre olika områden. Räddningsinsatserna pågick i 26 dagar.

123

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Den kommunala räddningstjänsten och Ljusdals kommun

Ljusdal har en egen kommunal räddningstjänst. Skogsbränderna i Ljusdals kommun började den 14 juli 2018 efter ett blixtnedslag i Ängraområdet. Ett tag pågick fem bränder, men snart koncentrera- des det till tre stora skogsbränder; Enskogen, Ängra och Nötberget. De omringade byn Kårböle varifrån 100 personer kom att evakueras5.

Insatser

Ljusdals räddningstjänst hade operativ personal på plats på samtliga fem brandplatser. Räddningstjänsten hade också stabspersonal place- rad först på brandstationen i Ljusdal och därefter i Färila skola. Sam- manlagt arbetade omkring 80 personer med brandsläckningsarbetet.

Bränderna var till en början häftiga och till stor del helt utan kon- troll. Bränderna spred sig också inledningsvis mycket snabbt i den torra skogen.

Redan tidigt kunde man konstatera att räddningstjänsten hade för litet antal personal för att leda fem samtidiga insatser. Situationen blev betydligt bättre när stödjande resurser kom till plats och sekto- rerna blev tydligare.

Räddningstjänsten fick stöd av ett antal olika räddningstjänster från andra områden i Sverige. Man fick också stöd av närmare 300 markpersonal från Danmark, Finland, Frankrike och Polen. Vidare fick räddningstjänsten hjälp i arbetet genom flygplan från Italien, Frankrike och Portugal. Även helikoptrar från Litauen, Norge och Tyskland hjälpte till i släckningsarbetet. En ny stabs- modell sattes upp efter Nato-struktur. Efter några dagars inkörning kom modellen att fungera mycket bra.

Ett stort antal frivilliga bidrog till insatserna, bl.a. Ljusdals Maskin- ringen. Till en början fungerade inte samordningen av de frivilliga. Efter några dagar tog Röda Korset över samordningsansvaret och då kom samordningen att fungera bra.

5Tjugofyra7 (MSB) oktober 2018.

124

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Samordning samverkan och ledning

När man ser tillbaka på händelsen kunde samordningen initialt ha varit bättre. Emellertid gör fem samtidiga bränder att läget snabbt blir besvärligt för en liten organisation. Vidare uppstod en konkur- renssituation när det gällde de stödresurser som MSB kunde bidra med. Det fanns ju flera samtidiga bränder runt om i landet. Med tidi- gare flygunderstöd och mer personal hade bränderna troligen kunnat stoppas tidigare.

Erfarenheter

Mot bakgrund av de erfarenheter som man fått under sommarens skogsbränder kommer räddningstjänsten inom kort att utöka sin ledningsförmåga med fler ledningsnivåer. Detta kommer att ske genom att man träffar avtal om samverkan med räddningstjänster i angränsande kommuner. Vidare kommer man att verka för att sam- ordna frivilliga i någon form av organisation, som ett skogsbrand- värn. Räddningstjänsten vill också samverka med Lantmännens Riks- förbund (LRF) och liknande organisationer i syfte att deras resurser ska kunna komma ut i fält snabbare när en olycka/brand inträffar.

Räddningstjänstutredningens förslag

Räddningstjänstutredningens förslag innebär att MSB ska ges befo- genhet att överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid särskilt omfattande räddningsinsatser eller om det finns synner- liga skäl. Man ställer sig bakom detta förutsatt att MSB ges möjlighet att bygga upp nödvändiga ledningsresurser.

Nämnda utredning föreslår också att MSB:s uppdrag att till- handahålla nationella stödresurser förtydligas. Utifrån erfarenheter från sommaren skogsbränder kan konstateras att stödresurser i form av brandflyg och helikoptrar inte var tillräckliga och att de kom in för sent. Med tidigare massiva insatser kan man begränsa både eko- nomiska förluster och antalet invånare som drabbas. Förutsatt att ett förtydligande innebär att MSB:s förmåga att med kort varsel sätta in tillräckliga stödresurser ökar, så ställer man sig bakom även den delen av Räddningstjänstutredningens förslag.

125

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Länsstyrelsen i Gävleborg

En sådan samhällsstörning som sommarens skogsbränder orsakade fordrar mer insatser än bara brandbekämpning. I dessa sammanhang missar man att belysa viktiga delar av krisberedskapssystemet.

Insatser

Länsstyrelsens krisledningsorganisation gick upp i stab den 15 juli. Stabsarbetet bedrevs under den första veckan från Länsstyrelsens ledningsplats i Gävle. Myndigheten skickade upp en samverkans- person till Ljusdals räddningstjänst för att få en bättre lägesbild samt två personer till Ljusdals kommun. Den 23 juli tog Länsstyrelsen i Gävleborgs län över ansvaret för räddningstjänsten och flyttade upp sin krisledningsorganisation till Färila, i Ljusdals kommun. Arbetet bedrevs i stabsform med samverkande aktörer fram till den 10 augusti. Efter nämnda datum upprättades ett samordningskansli i Ljusdal (Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Ljusdals kommun) med uppdrag att hantera efterarbetet.

Sammanlagt var det cirka 40 procent av länsstyrelsens egen personal som arbetade med branden. Utöver den egna personalen bidrog samt- liga länsstyrelser med personal för att stötta insatsen. I staben i Färila var det som mest omkring 70–90 personer samtidigt och totalt arbe- tade cirka 1 300 personer när det var som intensivast med bränderna.

Länsstyrelsen skickade den 17 juli även upp sina naturvårdsbrän- ningsresurser, Rakelutrustning m.m. till Ljusdal. Länsstyrelsernas it- enhet byggde upp en helt komplett it-struktur i Färila skola.

Samordning, samverkan och ledning

Länsstyrelsen Gävleborg kom snabbt igång med två regionala sam- verkansmöten per dag. Detta började redan måndagen den 16 juli. Det var initialt en utmaning att få med samverkande aktörer på både regional och lokal nivå. Länsstyrelsen såg detta som en viktig uppgift för att få med alla aktörer i samverkan. I det initiala skedet var det också brist på information från skadeplatsledningen då de hade fullt

126

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

upp med insatsledning dvs. det var brist på systemledning. Informa- tionsvakuumet resulterade i en utmaning att få alla aktörer att förstå omfattningen och behovet av stöd.

En ytterligare utmaning var avstånden rent geografiskt. Läns- styrelsen Gävleborgs län skickade samverkanspersoner dels till rädd- ningstjänsten, dels till kommunen. Samverkan och samordningen förenklades i och med att länsstyrelsens stab flyttades till Färila. En viktig uppgift för länsstyrelsen var att stödja Ljusdals kommun. Mycket av erfarenheterna från Västmanlandsbranden samt intern kompetens kom till nytta. Inledningsvis var det svårt att få uppgifter kring stödbehov.

Diskussioner kring övertagande av räddningstjänst fördes i ett tidigt i skede och utvärderades efter hand.

Det har upplevts som delvis problematiskt mellan regional och nationell nivå när MSB har gått förbi det regionala geografiska om- rådesansvaret. MSB frångick den regionala resurssamordningen utan att informera länsstyrelsen, vilket försvårade arbetet. Vid kontakt med MSB kunde myndigheten inte besvara frågan om vem som ut- fört denna åtgärd. Vidare var beställningsvägar kring nationella resur- ser otydliga och förändrades också över tid i insatsen. Nationella förstärkningsresurser i form av samverkan, ledning och kommuni- kation begärdes av länsstyrelsen redan på måndagen den 16 juli. Det dröjde dock till onsdag eftermiddag/kväll innan besked kunde lämnas kring dessa resurser.

Användningen av samhällets samlade resurser

När det gäller frågan huruvida de resurser som fanns till räddnings- tjänstens förfogande användes på ett effektivt sätt kan konstateras att den omständigheten att samordningen inte följde ordinarie ruti- ner försvårade samordningen av resurserna. Det är därför svårt att bedöma huruvida de resurser som fanns att tillgå utnyttjades på ett effektivt sätt eller inte.

127

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Erfarenheter

Länsstyrelsen är nöjd och stolt över det arbete som har bedrivits i insatsen i stort. Målen för insatsen har nåtts och länsstyrelsen fort- satte att arbeta mot de satta målen i efterarbetet.

Länsstyrelsen kommer att genomföra en länsgemensam utvärder- ing tillsammans med Jämtland och Dalarna samt en utvärdering av myndighetens agerande under insatsen.

Räddningstjänstutredningens förslag

Angående länsstyrelsens inställning till de förslag som Räddnings- tjänstutredningen lämnade hänvisar länsstyrelsen till det remiss- yttrande som myndigheten lämnat in till Justitiedepartementet.

12.1.3Dalarnas län

Bränder uppstod i skogarna nordväst om Mora. Några dagar senare eskalerade situationen kraftigt och den 12 juli hade branden nått Älvdalens skjutfält, Trängslet. Brandområdet omfattade 3 700 hektar.

Älvdalens räddningstjänst

Älvdalen har en egen kommunal räddningstjänst. Insatsen påbörja- des den 12 juli och avslutade den 3 augusti. Cirka 50 brandmän från Älvdalens räddningstjänst deltog. Räddningstjänsten fick snart hjälp från andra räddningstjänster i landet.

Samordning, samverkan och ledning var till en början svår att få igång. När den väl kom igång fungerade den mycket bra under hela insatsen.

De resurser som stod till räddningstjänstens förfogande utnytt- jades på ett effektivt sätt. De resurser som kunde avvaras skickades i väg till andra pågående räddningsinsatser i andra delar av landet.

I arbetet med att släcka bränderna fick räddningstjänsten hjälp från andra räddningstjänster i Sverige men också stöd av utländska

128

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

flygplan, helikoptrar och från 55 tyska brandmän6. Även Försvars- maktens helikoptrar och ledningspersonal samt civila svenska heli- koptrar användes i insatsen.

När man ser tillbaka på sommarens händelser så borde man snab- bare ha fått igång samordningen mellan statliga och kommunala re- surser. En erfarenhet av sommaren är att det är mycket viktigt med nytänkande gällande samverkan med andra aktörer.

Älvdalens räddningstjänst har inte vidtagit några förändringar av verksamheten mot bakgrund av sommarens erfarenheter. På sikt kommer räddningstjänsten emellertid att samverka när det gäller systemledning med de större räddningscentralerna som finns i landet.

Det mesta som sägs i Räddningstjänstutredningen stämmer över- ens med de erfarenheter som man fått från sommaren skogsbränder.

Mora brandkår och Orsa räddningstjänst

Insatser

Personal från Mora brandkår och Orsa räddningstjänst deltog i arbetet med att släcka branden på Älvdalens skjutfält 12 juli–3 augusti. Antalet personer som arbetade med insatsen varierade över tiden och bestod av både brandmän och personal i ledningsfunktioner. Totalt 26 per- soner bidrog i arbetet på plats.

Samordning, samverkan och ledning

Generellt fungerade arbetet mycket bra. Inledningsvis var det emel- lertid svårt för de nationella myndigheterna att förstå allvaret i situa- tionen. Under insatsens gång fick räddningstjänsten besök bl.a. av MSB:s generaldirektör, Överbefälhavaren, försvarsministern och vice statsministern. Flertalet av de besökande gav uttryck för vikten av att göra besök på plats för att förstå allvaret i situationen. När nationella myndigheter väl förstod allvaret, var det en fröjd att vara en del av det svenska krishanteringssystemet och den goda anda som genom- syrade samverkan.

Det budskap som man skickade med vid de ovan nämnda besöken var att:

6Tjugofyra7 (MSB) oktober 2018.

129

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

•ge MSB mandat att samordna och prioritera både nationella och internationella resurser. En aktör måste ha den samlade läges- bilden över landet,

•begär hjälp av EU:s civilskyddsmekanism med bl.a. vattenbom- bande flygplan och

•förstå att landet är i kris och se sommarens skogsbränder som en nationell händelse.

Oavsett färg på uniform, lokal, regional eller nationell aktör var alla fullt fokuserade på att lösa problemet – en anda som inte tidigare upplevts. En annan framgångsfaktor i arbetet var att räddningstjäns- ten tog hjälp av specialister. Om man enbart använder brandbefäl riskerar dessa att se verkligheten på samma sätt och man hittar då få nya lösningar till de problem som uppstår.

En ytterligare framgångsfaktor i arbetet var att man inte enbart förlitade sig på principer. Den direkta kommunikationen mellan den lokala räddningsledningen och MSB:s nationella stab gjorde att arbetet gick snabbt och blev effektivt. Lite skämtsamt kan sägas att den regio- nala nivån gärna vill handlägga ärendet innan verkställighet, medan lokal- och nationell nivå handlade direkt, vilket fick effekt. Den regio- nala nivån hölls hela tiden underrättad om vilka åtgärder som företogs.

Det är viktigt att stabsarbete sker i en form som många aktörer känner igen. En modell för stabsarbete är den s.k. Natostandarden med funktionerna 1–9. Nämnda standard bör införas generellt i det svenska krishanteringssystemet. Att använda sig av en internationell standard medför att både lokala, regionala, nationella och inter- nationella aktörer har lätt att hitta sin roll i stabsarbetet oavsett vilken händelse stabens arbete gäller.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Räddningstjänstens ledningsförmåga måste stärkas. Det är inte rim- ligt att fortsätta som i dag, när inte alla är anslutna till en robust systemledning som kan hantera både vardagen och större händelser och kriser. Det är viktigt att staten här ställer krav på kommunerna. Om detta inte görs kommer lokala räddningschefer även i fortsätt- ningen hävda det kommunala självstyret. När nya krissituationer

130

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

uppstår kommer man att återigen att hamna i situationer där man inledningsvis inte kan hantera arbetet ledningsmässigt.

Det är oftast av största vikt att snabbt få igång myndigheters arbete och att vita åtgärder för att på så sätt förhindra att en händelse växer och blir stor.

Försvarsmaktens stöd var utomordentligt. Emellertid medför den omständigheten att Försvarsmakten inte får öva inför civila kri- ser att det svenska systemet blir mindre robust. Även Hemvärnet bör ges tillfälle att öva på bl.a. släckning av skogsbränder.

Räddningstjänsten saknar kunskaper om många organisationers kunskaper och förmågor. Att tidigt sända samverkanspersoner till staberna är viktigt. När det gällde Älvdalens skjutfält kom Försvars- maktens samverkanspersoner ganska sent. Försvarsmaktens stöd kunde ha blivit ännu mer effektivt om räddningstjänsten haft bättre kunskap om vilken förmåga som Försvarsmakten hade. SMHI sände tidigt ut meteorologer vilket var en framgångsfaktor för att inte bara få väderleksrapporter – utan framför allt för att kunna tolka dem och att få förståelse för begränsningar i modellerna.

Svensk krisberedskap kunde ha varit bättre. Räddningstjänsterna hade stora problem med att lösa frågor om logistik, bränsle, samband etc. Mycket löstes nu tack vare Försvarsmaktens insatser. Det är vik- tigt att hitta gemensamma nämnare med Försvarsmakten. Parallella strukturer bör inte byggas upp.

Skogsägarnas kunskap och förmåga att hantera, förebygga och efterbevaka skogsbränder behöver öka. Detsamma gäller även rädd- ningstjänsternas förmåga att kommunicera och informera om bevak- ningsansvaret i samband med räddningsinsatsernas avslutande.

Det saknades också nationella förstärkningsmoduler, exempelvis avseende ledningsplatser. Också här finns det sannolikt många för- delar med att samordna arbetet med Försvarsmakten och då inte minst utifrån ett framtida totalförsvarsperspektiv.

Lägesbilder och information delas vanligtvis genom informations- systemet WIS7. Eftersom man var av den uppfattningen att WIS var ett säkert system, så till vida att informationen inte skulle spridas utanför systemet, fördes samtliga loggar, stabsorienteringar och lägesrapporter i WIS. Länsstyrelsen lämnade emellertid ut loggarna till media. Det behövs således ett system där man kan dela korrekta lägesbilder mellan olika aktörer, utan att riskera att informationen blir offentlig.

7WIS är ett nationellt webbaserat informationssystem.

131

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Användningen av samhällets samlade resurser

I huvudsak utnyttjades samhällets samlade resurser på ett effektivt sätt vid räddningsinsatsen. Inledningsvis saknades dock samordning och prioritering på nationell nivå. Detta medförde vid ett tillfälle att räddningsinsatsen vid Älvdalens skjutfält fick en förstärkning som visade sig behövas bättre på en annan plats.

Erfarenheter

En av många erfarenheter är att det är viktigt att tidigt ta in hjälp utifrån. Vidare att det är viktigt att staben har en bra kompetens och att ledningen inte enbart består av brandbefäl. En annan lärdom är att de olika räddningstjänsterna inte klarar sig själva utan att det är viktigt att ansluta sig till ett större sammanhang där en systemled- ning säkerställs kontinuerligt över dygnet – oavsett vardagliga hän- delser eller kriser.

Sedan tidigare pågick en utredning om att bilda ett kommunal- förbund för fem kommuner i Norra Dalarna. Beslut om en ny orga- nisation har nu tagits.

Räddningstjänstutredningens förslag

Erfarenheterna från arbetet med att släcka sommarens skogsbränder visar på att nästa kris kommer att kunna hanteras betydligt bättre om Räddningstjänstutredningens förslag finns på plats och är genomförda.

Länsstyrelsen i Dalarnas län

Det är viktigt att i denna utredning förstå att skogsbrandsbekämp- ning är så mycket mer än bara släckningsarbete och att en utredning bör involvera och belysa hela krisberedskapssystemet. Arbetet med sommarens skogsbränder utgick från länsstyrelsens ledningsplats och resurssamordnande funktion i Dalarna vilka båda är lokaliserade i Falun.

132

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Insatser

Länsstyrelsens personalstyrka varierade mellan 12–20 personer. Läns- styrelsen bidrog även med två tusen meter slang till de stora brän- derna. Länsstyrelsen har även deltagit i eftersläckningsarbetet med egen personal.

TiB och personal från beredskapsfunktionen var igång från den

13 juli. Två dagar senare, den 15 juli, var länsstyrelsens presumtiva räddningsledare och resurssamordnande funktion i gång för att ge stöd till kommunernas räddningsledare. Länsstyrelsen hade således en aktiverad beredskapsorganisation och stab från nämnda datum och fram t.o.m. den 6 augusti. Beredskapsorganisationens och stabens uppgift var att hantera de akuta händelserna i länet. Utöver det har en stab arbetat i ungefär två månader med efterarbete efter händelsen.

Länsstyrelsen deltog inte i det direkta släckningsarbetet utan har en samordnande roll genom sitt regionala geografiska områdesansvar. Skogsbrandsbekämpning är som tidigare nämnts större än bara släck- ningsarbetet. Det är viktigt att involverade aktörer förstår krisbered- skapssystemet och vad det innebär att hantera hela samhällsstörningen samt att sätta hjälpbehovet i centrum.

Samordning, samverkan och ledning

Länsstyrelsens uppfattning är att det på lokal nivå har fungerat i stort sett väl. Det har i kommunerna funnits olika inriktning för arbetet framför allt från den kommunala ledningen. På regional nivå har det fungerat så länge som man har följt de regionala överenskommel- serna. Det har periodvis varit låg bemanning på resurssamordnande funktion men då har länsstyrelsen gått in och stöttat.

Det har upplevts som delvis problematiskt mellan regional och nationell nivå när MSB har gått förbi det regionala geografiska om- rådesansvaret. MSB har bl.a. frångått de rutiner myndigheten själv har satt upp när det t.ex. gäller begäran om nationella och internatio- nella resurser. Inarbetade och prövade arbetssätt med tillhörande väg- ledningar användes inte i praktiken. Som ett exempel kan ges när en räddningsledare i Älvdalsområdet ville avropa resurser enligt Nordred- avtalet och MSB meddelade att all samordning av internationella re- surser skulle gå via dem.

133

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Tillgången till mobil förstärkning för Rakel-systemet var brist- fällig. Det tog två veckor från begäran till dess att den var driftsatt.

En nationell lägesbild efterfrågades tidigt för att underlätta be- dömningar och samverkan nationellt och mellan länen. Den första nationella lägesbilden angående läget med skogsbränderna. Presen- terades i WIS den 19 juli 2018, först en vecka in i händelsen Läns- styrelsen presenterade första lägesbilden i WIS den 16 juli och pre- senterade därefter två lägesbilder dagligen. Ett stort behov fanns av att få ta del av en nationell lägesbild tidigare.

En kontaktväg in till de olika staberna var en förutsättning för att skapa en god hantering av händelserna. MSB saknade en tydlig kon- taktväg.

Länsstyrelsen genomförde regionala samverkanskonferenser dag- ligen och ett flertal möten med regionala krishanteringsrådet ISF (Inriktning, Samordning, Funktion) under händelsen. Nationella myndigheter som t.ex. MSB och Försvarsmakten deltog vid mötena men inspel saknades från MSB vilket inte fyllde på lägesbilden som presenterades.

Behov av samverkan mellan MSB och länsstyrelserna i de drabbade länen efterfrågades tidigt även vid de nationella samverkanskonfe- renserna. Länsstyrelserna i Dalarna, Gävleborg och Jämtlands län ge- nomförde sedan egen samverkan genom dagliga avstämningsmöten där bl.a. lägesbild och resursbehov delades.

Erfarenheterna från sommaren visar att den regionala nivån i kris- beredskapssystemet behövs och att det är olyckligt att gå förbi delar av ett i övrigt fungerande krisberedskapssystem.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Resursfördelning löstes i huvudsak genom att resurssamordnande funktionen tillsammans med presumtiva regionala räddningsledare verkade som uppdragsgivare till denna. Funktionerna och rutinerna är övade och den styrande dokumentationen kring detta är förankrad med alla elva räddningstjänsterna i länet. Genom detta har länsstyrel- sen en beredskap i ett mycket tidigt skede av en händelse för att dels fördela, dels prioritera resurser i länet. Vidare vet räddningsledaren vem eller vilka som är presumtiva regionala räddningsledare vid en

134

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

större händelse. Företeelsen med beslut om att utse en regional rädd- ningsledare är genom återkommande övningar till del avdramatise- rad, kontaktvägarna för att stämma av vad som behöver lyftas i en prioriteringssituation eller konkurrenssituation om resurser, är även de förberedda så långt som möjligt.

Med anledning av skogsbränderna aktiverade länsstyrelsen tidigt den resurssamordande funktionen, presumtiv regional räddnings- ledare och händelseansvarig tillsammans med bl.a. TiB, juridiskt stöd, HR- och kommunikationsresurs samt länsledning. Krislednings- staben aktiverades den 18 juli. Diskussioner fördes löpande med presumtiv regional räddningsledare och länsstyrelsens stab om ett eventuellt övertagande.

Länsstyrelsen påbörjades tidigt ett arbete för att kunna genomföra ett övertagande av räddningsinsatserna. Då staben aktiverades, kom emellertid signaler om att ledningssystemen på plats vid bränderna fungerade bra samt att staberna hade god uthållighet. Detta ledde till att något övertagande inte blev aktuellt. Då flertalet större bränder som hanterades av olika räddningstjänstorganisationer pågick i länet var slutsatserna att länsstyrelsernas organisation, den resurssamord- nande funktionen och presumtiv regional räddningsledare fungerade bäst som stöd till samtliga insatser och att ett övertagande inte hade underlättat.

Erfarenheter

Länsstyrelsen har påbörjat två utvärderingar av sommarens händelser, en med fokus på egen ledning, regional samordning och stab och en med fokus på samverkan och jämförelser mellan de tre hårdast drab- bade länen: Gävleborg, Jämtland och Dalarna. Allt för att utvärdera och stärka länsstyrelsens förmåga till samordning och inriktning.

Länsstyrelserna är starka tillsammans och kan bl.a. snabbt omför- dela personal mellan myndigheterna. Att använda framtagna rutiner och arbetssätt på alla nivåer är viktigt samt att hålla dessa aktuella genom kontinuerlig utbildning och övning.

Länsstyrelsen har mot bakgrund av erfarenheter från sommaren gjort en översyn av stabskompetenser och resurser som behöver finnas för att vara ännu bättre rustade inför kommande samhällsstör- ningar.

135

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Räddningstjänstutredningens förslag

När det gäller Räddningstjänstutredningen förslag hänvisar länsstyrel- sen till det remissyttrande som man lämnat till Justitiedepartementet.

12.1.4Övriga delar av Sverige

Utredningen har fått in ett stort antal svar från räddningstjänster i övriga delar av landet. Nedan återges av endast en mindre del av dessa. Detta dels med anledning av att utredningens direktiv anger att vi särskilt ska utvärdera de operativa räddningsinsatserna i de tre angivna länen, dels av utrymmesskäl. Även de som inte återges nedan är av betydelse för utredningens analyser och slutsatser. Utred- ningen har även fått ta del av sammanställningar av erfarenheter och lärdomar från ett antal personer som arbetat med släckning av som- marens bränder. Även dessa är med i underlaget för utredningens analyser och slutsatser.

För att kort sammanfatta de erfarenheter som huvudsakligen kommit fram i de ovan åsyftade svaren på utredningens frågor och vid möten med de aktuella räddningstjänsterna kan följande nämnas:

•Samarbetet mellan de olika aktörerna som deltog i de operativa räddningsinsatserna vid skogsbränderna var bra och prestigelöst.

•MSB:s initiativ att agera var riktigt, nationell samordning behövdes.

•Vikten av att tidigt komma i gång med tillräckliga resurser i rädd- ningsinsatserna understryks.

•Större organisationer och en utökad samverkan kring system- ledning behövs i hela landet.

•Räddningstjänstutredningens förslag ger bättre förutsättningar att klara av stora räddningsinsatser som att släcka skogsbränder.

Räddningstjänster

Räddningstjänsten Sala-Heby: Samarbetet mellan helikopter och markpersonal kunde i inledningsskedet ha varit bättre. Vidare borde en stab ha byggts upp snabbare. Räddningstjänsten konstaterar att man ser fördelar med att sätta in stora släckningsresurser i ett tidigt skede.

136

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Storstockholms brandförsvars (SSBF): Personal från SSBF arbe- tade med släckningsarbete i Sala, Jämtland och Gävleborg. En större vana av att arbeta i stora operativa system underlättat hanteringen. Arbetet hade varit hjälpt av mer enhetliga rutiner, nomenklatur, materiel, ledningssystem och utmärkning. Även avsaknaden av en sammanhållen systemledning i de drabbade kommunerna gjorde att den initiala resurssättningen, hanteringen och omfallsplaneringen blev ineffektiv. Med en sammanhållen systemledning hade man kunnat samordna insatserna över ytan för att uppnå effektivt resursutnytt- jande på marken. Om man hade haft en större vana och bättre grund- rutiner skulle man troligtvis tidigare ha ökat överförandet av resurser över kommun och länsgränser. Detta kräver i sin tur att man har mandat och vana av att fatta den typen av omfattande beslut, ibland med bristfälliga uppgifter som underlag. Man måste alltså tidigt, inom minuter och inte dagar, bygga upp en stark lednings- och utförar- organisation.

Erfarenheterna från sommarens arbete visar att det behövs en högre ledningsutbildning för de personer som ska verka på system- ledningsnivå inom räddningstjänsten. Vidare behövs en gemensam stabsmetod och stabsutbildning. Det behövs också personer på natio- nell nivå som kan stödja lokala räddningsledare. Ett mindre antal resursstarka, vana och robusta räddningscentraler behövs för att leda, hantera och koordinera större händelser.

Om man på nationell nivå uttalat att en nationell krissituation rådde hade SSBF kunnat göra förändringar i sin beredskapsplanering och på så vis kunnat få fram mer personal och utrustning. Vidare bör arbetstidsavtalen ses över utifrån ett krisperspektiv.

Räddningstjänsterna i Östergötland, Kalmar och Jönköpings län: Som gemensamma framgångsfaktorer nämns bl.a. systemlednings- förmåga över tid och samverkan med förberedda förstärknings- resurser. Vidare konstaterar man bl.a. att det är viktigt att löpande analysarbete görs för att bedöma brandriskvärden. Detta arbete bör samordnas mellan flera län som har en liknande riskbild. I arbetet användes MSB:s informationssystem Brandrisk i skog och mark som gav utmärkt data för analyser.

Som förslag på åtgärder nämns bl.a. att kunskap om släckning av skogsbränder bör ingå i grundutbildningen för räddningspersonal. Utifrån brandriskdata behöver olika åtgärder vidtas av samhällets aktörer. Som exempel kan nämnas att vid ett brandriskvärde (Fire

137

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Weather Index, FWI) på 35 eller högre så bör en nationell helikopter- beredskap etableras i berörda län. Insatstiden för helikoptrarna ska vara

60minuter.

Nationella gemensamma riktlinjer för eldningsförbud bör införas.

Vidare behövs en gemensam nationell syn på uppbyggnaden av stab och ledning. Man konstaterar också att en stärkt kommunal förmåga att hantera räddningstjänst under höjd beredskap kan bidra till en förbättrad hantering av omfattande olyckor i fredstid.

Räddningstjänsten Höga Kusten Ådalen: MSB bör utveckla arbe- tet med att ta fram och sammanställa ännu mer tillförlitliga nationella lägesbilder. Ett exempel är branden i Brattsjö, Örnsköldsviks kommun, som bedömningsvis för länge utgjorde grunden för att Västernorrland var ett nationellt fokusområde. Vidare var rapporteringen från bran- den i anslutning till Kårböle tidvis bristfällig.

MSB:s omvärldsbevakning bör utvecklas till att, förutom brand- riskläge, också omfatta läge i räddningstjänsternas kluster. Det gäller personal och materiel samt i stort hur insatsmöjligheterna är.

MSB bör stärka kontakten med de olika geografiska klustren när det gäller att utbyta korrekt operativ information. Detta gäller infor- mation åt båda hållen. Att MSB i samband med den särskilda nationella insatsen valt att hålla kontakten med olika geografiska kluster är bra.

MSB:s TiB-funktion var den enda nationella operativa lednings- resursen långt in i den eskalerande skogsbrandssituationen. I sam- band med en medelstor skogsbrand i Västernorrland omedelbart före det att den nationella insatsen inleddes upplevde räddnings- tjänsten att TiB-funktionens stöd var bristfälligt. Räddningstjänsten anser att det bör finnas någon form av mellanläge hos MSB. Myn- digheten bör också överväga att som en ordinarie aktivitet genom- föra kontinuerliga nationella lägeskonferenser i lämplig omfattning och med anpassat innehåll.

MSB:s stöd med att snabbt förmedla förstärkningsutrustning från de nationella skogsbandsdepåerna samt fordon och annan materiel från MSB:s räddningsskola i Sandö har varit bra. Detsamma gäller förmedlande av nationellt understöd med vattenbombning från luften.

Före det att vattenbombningsplan återkom till Sverige och ut- ländska helikoptrar fanns att tillgå, rådde under några dagar en all- varlig nationell bristsituation när det gällde tillgången till privata helikoptrar med utrustning för vattenbombning (i vart fall i norra Sverige). Detta förhållande borde MSB haft bättre kontroll över.

138

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Dels i syfte att löpande skaffa sig en helhetsbild över tillgängliga heli- kopterresurser, dels för att vid och helst före det att bristsituationen uppstod, kunna påkalla att statliga helikoptrar skulle finnas tillgäng- liga för vattenbombning på kort varsel.

MSB bör ha en särskild grupp med centrala skogsbrandsexperter (nationella och från några räddningstjänster) som på kort varsel kan stödja nationella och lokala myndigheter i ett allvarligt skogsbrands- läge. Det kan bl.a. gälla stöd med analysarbete. Detta i likhet med dricksvattenområdets Nationella vattenkatastrofgrupp.

MSB bör utveckla mottagandet av och värdskapet för utländska förstärkningsresurser. Mycket har varit bra i denna hantering. Men tydligare riktlinjer för arbetet bör tas fram liksom att personal för ändamålet förbereds och tränas. Det är viktigt att ha koll på vad den förstärkande enheten har för arbetssätt. Vissa utländska markenheter har i sina arbetssätt uteslutande bekämpat skogsbränder från sina fordon vilket inte överensstämmer med det svenska arbetssättet.

Länsstyrelser

Länsstyrelsen i Hallands län: Samordningen på nationell nivå karak- täriserades inledningsvis av reagerande och att det saknades proaktiv samordning. Det var uppenbart att den samordnande myndigheten, MSB, under det inledande skedet av sommarens skogsbränder saknade personal.

Den regionala samordningen fungerade emellertid väl. Redan under skogsbrändernas inledande dagar genomfördes länsstyrelse- gemensamma samverkanskonferenser i syfte att fastställa en gemen- sam inriktning för hur de drabbade länen skulle stödjas. Efter mindre än en vecka hade en länsstyrelsegemensam personalpool skapats med fem till tio personalkategorier vilka var bemannade med hundratalet medarbetare från stödjande länsstyrelser. Varje dag genomfördes samverkan med de drabbade länen och länsrådsmöten genomfördes veckovis. Länsstyrelsernas gemensamma it-avdelning utvecklade förmågan att snabbt kunna utrusta tillfällig lokal med fullt utbyggd it-infrastruktur. 21 länsstyrelser blev under sommarens händelser till en länsstyrelse.

Länsstyrelsen gör bedömningen att den nuvarande strukturen med krisberedskap i tre nivåer, lokal, regional och central är nödvändig.

139

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Erfarenheter av hur tidigare skogsbränder har hanterats har gemen- samt arbetats in i organisationerna och samverkan mellan länsstyrel- serna har överträffat förväntan. Vid en sådan omfattande händelse som sommarens skogsbränder innebar är det geografiska områdes- ansvaret utgångspunkten för länsstyrelsernas arbete.

Länsstyrelsen i Stockholms län: Främst stöttade länsstyrelsen insatsen i Gävleborgs län men hade beredskap för att stödja fler om behov hade uppstått. Under perioden den 21 juli–9 augusti bistod länsstyrelsen med en ställföreträdande räddningsledare. Utöver rädd- ningsledaren bistod länsstyrelsen med tio medarbetare i funktioner som funktionschefer i staben, som experter inom naturvård och arbetsmiljö, jurist och personal för att ingå i olika stabsfunktioner.

Länsstyrelsens initiala uppdrag var att en av deras medarbetare planerade för övertagandet av räddningstjänstansvaret i Gävleborgs län. Det kunde tydligt konstateras att samordningen inte fungerade tillfredsställande. Detta var också ett av skälen till att räddningstjänst- ansvaret togs över. När väl övertagandet skett ledde detta i sin tur till att samordningen både lokalt och regionalt förbättrades avsevärt och att den nationella funktion som MSB startat fungerade bättre.

Ett övertagande av räddningstjänstansvaret borde ha skett tidigare. Vidare borde MSB ha verkat genom länsstyrelserna. Det blev inte bra när MSB vände sig direkt till räddningstjänsterna. Det system som vi har i Sverige för hantering av kriser bör följas.

De erfarenheter som länsstyrelsen har från sommarens arbete med skogsbränder visar på att länsstyrelsen har en viktig roll i kris- hanteringssystemet samt en viktig roll i att överta räddningstjänst- ansvaret. Räddningsinsatser av det slag som var i somras är betydligt mer än att släcka en brand. Insatsen handlar i stället om att hantera en samhällskris.

Länsstyrelsen konstaterar att Räddningstjänstutredningen har många och i vissa fall allvarliga brister. Därtill har nämnda utredning ett alltför snävt synsätt.

Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen bistod länsstyrelserna i Gävleborgs och Dalarnas län med personal och materiel. Under perioden den 20 juli till den 15 augusti bistod man med 15 personer, utlån av 24 Rakelterminaler, slang, slangarmatur m.m.

När det gäller samordning, samverkan och ledning kan följande sägas: Samordningen fungerade med hänsyn till omständigheterna bra överlag. Det ställdes såklart stora krav på ledningsförmåga. Behovet

140

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

av ledningsstöd lokalt och regionalt var större än det ledningsstöd som MSB förmådde leverera. Vidare ställer samordning, samverkan och ledning krav på god kännedom om både den lokala och den regionala riskbilden. Processen för övertagande ställer också krav på en god helhetssyn samt en god lägesbild.

Länsstyrelsen konstaterar att utvecklingen har varit starkt positiv om man jämför med hur man hanterade bränderna i Västmanland under 2014. Det finns emellertid hela tiden delar som kan utvecklas. Man kan förvänta sig att aktörer följer de riktlinjer som finns inom krisberedskapen. Om man tvingas till avsteg bör detta förklaras tyd- ligt i varje enskilt fall. Förutsägbarhet är viktig vid kriser.

De resurser som fanns till räddningstjänstens förfogande kunde ha använts på ett mer effektivt sätt.

Erfarenheter från sommarens arbete visar att vid övertagande av kommunal räddningstjänst är det lätt hänt att hela stabens arbete ägnas åt själva räddningsinsatsen. Räddningsinsatsen och ledningen av denna är en mycket central del, men en länsstyrelse måste också ha en förmåga att hantera sina övriga uppgifter och ansvar inom länet. Flera viktiga funktioner inom staben leddes denna sommar av räddningstjänstpersonal. Helt relevant för t.ex. insatsledning, men det är knappast lämpligt att stabschef samt chefen för analysfunktio- nen inte var länsstyrelsepersoner. Även om de personer som under sommaren innehade dessa positioner var mycket kompetenta, så kan man inte förvänta sig att de, mitt i en brinnande händelse, också ska kunna sätta sig in i och ta sig an det mycket bredare perspektivet som länsstyrelserna har på hanteringen av händelsen och på händelsens konsekvenser.

När det gäller Räddningstjänstutredningens förslag så anser läns- styrelsen att flera av utredningens förslag är välgrundade och leder utvecklingen framåt. Emellertid är betänkandets perspektiv allt för smalt för att besvara den grundläggande frågan om hur räddnings- tjänsten i samhället totalt ska bli mer effektivt. Det som saknas i Räddningstjänstutredningen är i huvudsak att räddningstjänstverk- samheten inte betraktas som en viktig del i ett större sammanhang utan som den enda verksamhet som påverkar om samhället lyckas hantera stora bränder.

Räddningstjänstutredningen saknar vidare perspektivet att ledning av stora händelser måste förankras lokalt och regionalt och måste kunna appliceras efter de ledningsprinciper som karaktäriserar det

141

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

svenska krisberedskapssystemet. Ansvars-, likhets- och närhetsprin- cipen måste hanteras och klarläggas för att undvika att krishanter- ingssystemet blir otydligt. Det statliga räddningstjänstperspektivet hanteras ytligt i betänkandet och flera av förslagen har inte heller belysts i detta perspektivet. Vidare saknar utredningen också ett re- sonemang kring hur utredningen ser på MSB:s riktlinjer för den modell för ledning som är under implementering i Sverige – Gemen- samma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. En annan väsentlig svaghet som sänker helhetsbedömningen av be- tänkandet är att hänsyn inte har tagits till den övriga utveckling som genomförs inom ramen för totalförsvarets utveckling.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län: Länstyrelsen är värdmyn- dighet för länsstyrelsernas gemensamma it-verksamhet, benämnd it- avdelningen. It-avdelningen stödde arbetet bl.a. med utökade öppet- tider i Servicedesk för berörda länsstyrelser och med resurser på plats i Gävleborgs län.

Länsstyrelsen bidrog med fem medarbetare med olika kompetenser vid insatserna mot skogsbränderna i Gävleborgs län under veckorna 29–32. Här deltog bl.a. personal med räddningstjänstkompetens.

Vidare aktiverades länsstyrelsens räddningstjänstorganisation. Organisationen tillfördes ytterligare kompetens för skogsbrands- situationen. Länsstyrelsen skapade också en särskild skogsbrands- funktion som bestod av företrädare för Räddsam VG (De kommu- nala räddningstjänsterna i länet), Polismyndigheten, Försvarsmakten, Skogsstyrelsen och länsstyrelsens presumtiva räddningsledare. Skogs- brandsfunktionen gjorde riskbedömningar för länet vilket skapade operativ inriktning för stor slagkraft i ett tidigt skede vid skogsbrand.

Bland erfarenheter från sommarens skogsbränder nämner läns- styrelsen bl.a. att it-avdelningens insatser genomfördes i tid och med rätt resurser och resulterade i ett väl fungerande it-stöd. De förbätt- ringsområden som länsstyrelsen nämner är att it-avdelningens kun- skap kring krisarbete bör utökas. Vidare behövs det en nationell myndighetsstyrning för att klara insatser av denna omfattning. Läns- styrelsen anser att man bör skapa en länsövergripande funktion. I denna funktion ska länsstyrelsen, Försvarsmakten, Polismyndig- heten, Skogsstyrelsen, utförarorganisationen av skogsbrandbevakning med flyg, frivilligorganisationer och kommunala räddningstjänster ingå.

142

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

När det gäller Räddningstjänstutredningens förslag så anser man att utredningen inte tagit vara på den regionala kunskapsbas och förmåga som länsstyrelserna som myndigheter besitter. Förmågan att hantera omfattande skogsbränder och andra omfattande olyckor bör bygga på ett regionalt perspektiv. Här bör man använda den samverkansförmåga och räddningstjänstkompetens som länsstyrel- serna har.

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Personal från länsstyrelsen deltog i arbetet i staberna i länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län. Länsstyrelsen har med beaktande av de erfarenheter som man fått under sommaren påbörjat ett arbete med revidering av den egna krisorganisationen.

Räddningstjänstutredningens förslag är i flera delar långt ifrån optimala och bör omprövas efter sommarens händelser. Utredningen saknar en helhetssyn kring nyttjandet av samhällets totala resurser ur ett nationellt, regionalt och lokalt perspektiv vid kriser och rädd- ningsinsatser. De viktigaste punkterna kopplade till sommarens bränder är:

•Sommaren har visat att det kan pågå flera större händelser sam- tidigt i landet och som kan kräva ett övertagande av ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. Troligen kommer liknande situationer uppkomma oftare framöver beroende på klimat- förändringar. Ansvaret för övertagande av kommunal räddnings- tjänst bör ligga kvar på länsstyrelserna och inte flyttas till MSB.

•Sommaren visar också på det samordningsansvar som en central myndighet (MSB) bör ha och ta. Framför allt för nationella och internationella resurser. Här bör MSB få en tydligare operativ roll med att samordna samt fördela nationella och internationella resurser. Genom den rollen kan MSB på ett tydligare sätt stödja lokala och regionala aktörer.

•Länsstyrelserna har under sommaren visat att de tillsammans kan bemanna flera krisorganisationer samtidigt vid flera olika platser, genom en gemensam resurspool som därmed skapar uthållighet. Länsstyrelsernas roll vid kriser och arbete i det regionala perspek- tivet är en nyckel för den regionala samordningen, bl.a. för kon- takter/rapporteringar mellan sektorsmyndigheter och lokal nivå.

143

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

12.2Arbetstagarorganisationer

12.2.1Brandmännens riksförbund

Ledning

Brandmännens riksförbund anser att vid insatsen i Gävleborgs län så fungerade ledningen bra. Det fanns en klar medvetenhet att behovet var större än resurserna på samtliga plan och att det skulle ta tid att bygga upp organisationen till en acceptabel nivå.

Vad kunde ha gjorts bättre?

När det gäller vad som kunde ha gjorts bättre, kan konstateras att sam- ordning och kommunikation mellan bakre och främre stab inte alla gånger fungerade tillfredsställande. Tillgång till en videokonferens- länk med möjlighet till gemensamma genomgångar hade troligtvis förbättrat arbetet avsevärt.

Vidare kan man ställa frågan om sektorerna blev för stora? Vissa räddningstjänster tillämpar ett system med s.k. storsektorer. En stor- sektor är indelad i egna sektorer. Det finns en storsektorchef och under honom eller henne verkar alltså sektorchefer i denna storsektor. Tanken med detta system är att skapa avlastning för ledningsperso- nalen.

Det var hela tiden brist på brandpersonal och brandbefäl. Vidare arbetade man allt för långa pass. Det hade varit önskvärt med en bättre och mer genomtänkt skiftgång, men bristen på personal omöj- liggjorde detta.

Hjälpande räddningstjänstorganisationer bör så långt som möj- ligt vara självförsörjande när det gäller underhåll, mat och logi m.m. Annars blir detta en stor belastning för den som begär hjälp.

På det nationella planet saknades en sammanställning av erfaren personal eller personal med specialkunskaper. Vidare tog man inte tillvara på den erfarenhet som delar av personalen hade från släck- ningsarbetet i Västmanland sommaren 2014.

144

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Användningen av samhällets samlade resurser

MSB:s förstärkningsresurs för skogsbrand användes, men det fanns ingen direkt kontroll av vilket material som lämnades ut och för vilket syfte.

Erfarenheter

Erfarenheter från sommarens bränder visar på vikten av att kunna slå ner branden i ett tidigt skede. Den taktiska reserv som skapades i statlig regi mot slutet av sommaren och placerades ut på olika platser var mycket bra. Det är önskvärt att detsamma sker under kommande somrar när brandriskvärden i en region uppgår till ett i förväg be- stämt värde. Även en taktisk reservstyrka med brandpersonal skulle vara en välkommen hjälp.

Staben bör på ett tidigt stadium ha tillgång till expertis när det gäller skogsbrandsbeteende och spridningsberäkningar. Bemanningen måste bli bättre. Dels bör räddningsenheterna vara tillräckligt stora för att tidigt få kontroll på situationen, dels måste det finnas till- räckligt med personal för att styrkan ska vara uthållig i händelse av att branden blir långvarig.

Säkerhetsutbildning för brandpersonal som sätts in vid skogs- bränder måste vara obligatorisk. Vidare måste erfaren personals kun- skaper tas till vara på ett bättre sätt än vad man gör i dag.

Sveaskog gjorde en mycket bra insats med att bygga brandgator. Deras arbete utfördes på ett bra och säkert sätt. Nordvästra Skåne kommer att försöka skapa en kontakt med de stora skogsbolagen i syfte att diskutera beredskapen för liknande åtgärder i nordvästra Skåne.

Räddningstjänstutredningens förslag

Det hade varit önskvärt om utredningen föreslagit tydligare före- skrifter om hur omfattande neddragningar i personal som en kom- mun får göra i förhållande till vad kommunen förväntas kunna utföra enligt handlingsprogrammet.

145

Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

SOU 2019:7

Den tvååriga utbildningen i skydd mot olyckor har blivit sämre när det gäller att utbilda brandmän för operativ räddningstjänst. En- ligt riksförbundets erfarenhet saknar de som genomgått utbildning i vissa fall delar av det som man betraktar som baskunskap för en opera- tiv brandman. Den operativa delen i utbildningen bör prioriteras.

12.2.2Kommunal

Vad kunde ha gjorts bättre?

Många av de brandmän som deltog i insatserna för att släcka som- marens skogsbränder har upplevt arbetsmiljöproblem och då ofta relaterade till långa arbetstider. Det förekom att brandmän arbetade flera dygn i sträck utan att få tillräckligt med vila. Detta tillsammans med långa transportavstånd och långa körtider bidrog till att förarna blev en fara både för sig själv och för andra. Oklara arbets- och ersättningsvillkor bidrog till ett stort missnöje.

Erfarenheter

Många deltidsbrandmän deltog i släckningsarbete och gjorde detta under en längre period. Denna tidsperiod var ofta längre än den ordinarie beredskapsperioden och dessutom på en annan ort långt ifrån den ort där de normalt kan förväntas vara i beredskap. Detta skapar i sig två problem: För det första kan deltidsbrandmännen inte utföra sina normala arbetsuppgifter åt sin huvudarbetsgivare, vilket medför att det blir än svårare att få huvudarbetsgivare att lämna sitt samtycke till uppdrag som deltidsbrandman. För det andra så lämnar deltidsbrandmannen sitt beredskapsområde vilket medför att det inte finns tillräckligt många deltidsbrandmän kvar där för att sköta de arbetsuppgifter som de förväntas utföra.

Kommunals uppfattning är att den omständigheten att de saknas handlingsplaner för den typ av händelser som sommarens bränder innebar, bidrog till ovan nämnda problem. Sommarens arbete inne- bar icke acceptabla risker för brandmännen.

146

SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser

Räddningstjänstutredningens förslag

Många av Räddningstjänstutredningens förslag är bra och pekar direkt på det som upplevdes som brister i insatserna för att bekämpa sommarens skogsbränder. Utredningen nämner bl.a. bristen på sam- verkan och ansvar mellan ledningsfunktioner och brister i hur kom- muner inventerar och analyserar risker för att förebygga och stoppa bränder.

Emellertid berör utredningen inte det kanske mest fundamentala i släckningsarbetet – räddningstjänstpersonalen. Utredningen ger inte heller svar på frågan om hur skogsbränder kan förebyggas. Utred- ningen föreslår inte heller någon nationell strategi mot skogsbränder. En sådan strategi skulle även innehålla bestämmelser för hur perso- nal snabbt skulle kunna allokeras vid en större händelse.

En sådan nationell strategi presenterades i en rapport från 20118, Rapporten innehåller bl.a. en internationell utblick i länder som är vana att hantera stora skogsbränder.

8Nationell beredskap mot skogsbränder vid eventuellt förändrat klimat, Leanderson och Lillienberg, Lunds tekniska högskola.

147

13Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

I det föregående kapitlet redovisades räddningstjänsternas, kommu- nernas och länsstyrelsernas insatser och erfarenheter från arbetet med att släcka sommaren skogsbränder. I detta kapitel redovisas de statliga myndigheternas insatser och erfarenheter. Även denna text är baserad på dels de svar som respektive statlig myndighet lämnat på utredningens frågor, dels på uppgifter som kommit fram vid möten med respektive myndighet. Det är således aktörernas egna uppgifter som redovisas i avsnittet.

13.1Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

MSB

MSB:s har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning som inte någon annan myndig- het har ansvaret. Ansvaret gäller åtgärder före, under och efter en olycka (1 § förordning [2008:1002] med instruktion för MSB). MSB ska vidare arbeta med och verka för samordning avseende såväl åt- gärder, användning av samhällets samlade resurser som kommunika- tion med allmänheten och mellan berörda samhällsaktörer för att bl.a. hantera olyckor. MSB ska också ha förmåga att bistå med stöd- resurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap.

MSB har en stående operativ organisation och en beredskaps- organisation som kan aktiveras dygnet runt och som ska säkerställa myndighetens arbete vid bl.a. allvarliga olyckor, kriser och katastrofer.

149

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

Insatser

MSB genomförde under senvåren 2018 flera aktiviteter i ett pro- aktivt och förebyggande syfte med tanke på de extremt höga brand- riskerna som förväntades i slutet av maj. Efter en dialog med läns- styrelserna gick MSB den 25 maj ut med ett nationellt myndighets- meddelande. Syftet med meddelandet var att varna för extremt stor brandrisk i flera större områden i Sverige och att informera om att prognosen visade på att brandrisken skulle förvärras under de kom- mande dagarna. Meddelandet manade också till stor försiktighet. Under sommaren gick MSB ut med totalt fem myndighetsmedde- landen.

MSB aktiverade den 3 juni det europeiska satellitstödet Coperni- cus i syfte att bättre se brändernas utbredning. MSB valde också att proaktivt aktivera EU:s civilskyddsmekanism ERCC. MSB begärde den 6 juni stöd i form av brandbekämpningsflyg från ERCC. Stödet begärdes alltså i ett beredskapshöjande syfte. Orsaken var de höga brandriskvärdena. Den 10 juni anlände två brandbekämpningsflyg från Italien.

Den 7 juni tog MSB beslut om att inrätta en s.k. särskild organisa- tion. Syftet med en sådan är att säkerställa att resurser frigörs för att kunna arbeta med pågående händelser, samordna och stödja ansva- riga aktörer i deras arbete. I den särskilda organisationens uppgifter ingår också att upprätta en lägesbild och att kontinuerligt hålla denna uppdaterad.

Även MSB:s egna förstärkningsresurser aktiverades till flera brän- der under den här perioden. Den 21 maj användes en skogsbrandsdepå i Skinnskatteberg och den 4 juni begärde räddningstjänsten i Sala stöd av skogsbrandsdepåer till två bränder i sitt område. Totalt skickades depåer till tre bränder under juni. Personal skickades till en brand i Kristinehamn den 9 juni för att ge stöd med samverkan och ledning.

Mot slutet av juni förbättrades läget även om man höll en fortsatt hög beredskap. De italienska brandbekämpningsflygen återvände hem den 19 juni. Kort därefter, den 21 juni, beslutade MSB att den särskilda organisationen för skogsbrandrisk skulle gå ner i intensitet. Vanligtvis avslutar MSB en särskild organisation när en händelse är över. Här tog man emellertid beslutet att behålla den särskilda orga- nisationen för att snabbt kunna utöka den om prognoserna återigen skulle visa på höga brandrisker eller om nya bränder skulle flamma upp.

150

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Den 2 juli beslutade MSB att fullt ut återaktivera den särskilda organisationen för skogsbrandsrisk. MSB hade då redan tidigare haft en dialog med MSB:s motsvarighet i Norge, Direktoratet for sam- funnssikkerhet og beredskap (DSB), för att få stöd med helikoptrar. Under juli månad var skogsbrandsrisken extremt hög eller mycket hög i Götaland, Svealand och södra Norrland. Skogsbrandsdepåer och helikoptrar skickades bl.a. till bränder i Örebro, Kalmar och Värmlands län. Även helikoptrar från Försvarsmakten och privata aktörer deltog i släckningsarbetet på direkt begäran av räddnings- tjänsterna. Under de kommande dagarna kunde räddningstjänsterna meddela att bränderna var under kontroll.

MSB hade under denna period en kontinuerlig dialog med ERCC om att Sverige sannolikt återigen skulle komma att behöva stöd ge- nom brandbekämpningsflyg.

Under den andra veckan i juli var brandrisken fortsatt hög och flera bränder bröt ut. Samtliga bränder kontrollerades av räddnings- tjänsterna med egna resurser. MSB förde emellertid en kontinuerlig dialog med flera länsstyrelser för att dels följa uppkomna bränder, dels snabbt kunna agera om stöd efterfrågades.

MSB beslutade snart att den särskilda organisationen, som tidi- gare innefattat hantering av brandrisk och bränder, även skulle om- fatta torkan och den risk för brist på vatten som förelåg i delar av landet. MSB genomförde konferenser med berörda myndigheter och länsstyrelser för att underlätta samverkan. Man följde även utveck- lingen noggrant för att kunna ge stöd även i dessa frågor om ett be- hov skulle uppstå.

Under helgen 14–15 juli bröt flera bränder ut som kom att bli några av de mest omfattande i Sverige under modern tid. Tillsam- mans täckte bränderna drygt 18 000 hektar. Värst drabbade var Dalarnas, Gävleborgs, Jämtlands och Västernorrlands län. De brand- drabbade områdena kom att bli fyra av de fem områden som MSB hade ett särskilt fokus på under sommaren. Under helgen 14–15 juli tog MSB återigen kontakt med norska DSB och fick då besked om att man därifrån kunde ge stöd med totalt sex helikoptrar. Två av helikoptrarna genomförde insatser redan under helgen, resterande helikoptrar anlände under den kommande veckan.

Måndagen den 16 juli begärde MSB stöd från ERCC med brand- bekämpningsresurser. Detta kom att bli den största samlade brand-

151

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

bekämpningsinsatsen i EU någonsin. Under perioden 16–22 juli stärk- tes Sveriges beredskap ytterligare med hjälp av internationella resur- ser i form av bl.a. brandbekämpningsflyg, helikoptrar och brandmän.

Under den följande veckan, 23–29 juli, fortsatte arbetet med att stärka Sveriges beredskap med resurser från EU och våra grann- länder. Den 26 juli fick MSB klartecken från regeringen för att lämna en förfrågan till Natos Partnerskap för fred (PPF) genom Euro Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC) om stöd i form av ytterligare flygande resurser för brandbekämpning. Sverige erbjöds stöd även via detta samarbetet, men stödet motsva- rade inte behovet.

MSB:s bidrag till det operativa arbetet i fält bestod av flera kom- ponenter skogsbrandsdepåer (som aktiverades vid 23 tillfällen), hög- kapacitetspumpar och mobil Rakel-kapacitet. MSB:s arbete med att ta emot och samordna internationella resurser var omfattande. Totalt arbetade 77 personer i funktionerna värdlandsstöd eller Host Nation Support (HNS). HNS har till uppgift att förenkla vid mottagning och koordinering av internationella resurser och hjälper till i kom- munikationen med inhemska aktörer.

För att kunna ta emot internationell hjälp upprättade MSB värd- landsstöd på flera platser i landet, inklusive inne i MSB:s stab i form av en flygcell och en markcell. För de flygande resurserna fanns värd- landsstödet utplacerat på olika flygplatser i landet och bistod med upprättande av stab och logistiklösningar, kommunikation mellan räddningsledning och inkommande personal, räddningsstöd, flyg- kompetens m.m. Till de internationella inkommande marktrupperna kopplades också värdlandsstöd med bl.a. ett basläger med logi för omkring 200 personer som arbetade med brandbekämpning.

MSB bistod också med förstärkningsresurser inom samverkan och ledning samt hade samverkanspersonal ute i fält.

Under den mest intensiva perioden höll MSB dagliga presskon- ferenser om läget i landet.

MSB gav den 19 juli Svenska Röda Korset i uppdrag att samordna de frivilligas insatser i de drabbade områdena. Insatsen avslutades den 17 augusti.

Många privata flygplan bistod räddningstjänster och länsstyrelser med att övervaka och leta efter nya bränder. Kontakten med de privata helikopterföretagen hanterades lokalt och regionalt. MSB bi- drog här med samverkansstöd. I enlighet med en överenskommelse

152

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

med Svenska Flygbranschen bidrog MSB till att dagligen förmedla information till räddningstjänster om privata helikopteralternativ och deras kapacitet och tillgänglighet.

I detta sammanhang bör också MSB:s arbete med att förebygga vegetationsbränder nämnas. Detta arbete förstärkte de operativa insatserna. MSB har deltagit i ett arbete för att ta fram brandskydds- åtgärder inom skogsbruket. Ett e-learningssystem som är en hel- täckande brandskyddsutbildning har arbetats fram. Detta är obliga- toriskt för att bli certifierad inom skogsbruket. Preliminära resultat visar att ett fåtal skogs- och vegetationsbränder orsakats av skogs- näringen under 2018. Uppföljningen visar också att mycket skogs- arbete stoppats på grund av den höga brandrisken. När det uppmärk- sammades att tågtrafik orsakat flera bränder i skog och mark höll MSB en samverkanskonferens, som syftade till att de deltagande aktörerna skulle verka för att minska risken för att tågtrafiken skulle orsaka ytterligare bränder.

MSB:s arbete visade här på vikten av att arbeta proaktivt. Det är viktigt att i ett tidigt skede identifiera aktörer i samhället med vilka man kan inleda en dialog om åtgärder för att förebygga bränder i skog och mark.

Samordnande av resurser

Från mitten av juli tog MSB en nationell ledande roll för att samordna och inrikta de många internationella resurserna och vissa av de natio- nella resurserna. Eftersom flera räddningstjänster var i behov av samma resurser krävdes att MSB gjorde prioriteringar på nationell nivå. Myn- digheten knöt till sig räddningstjänstbefäl via Storstockholms brand- försvar för att på så sätt skaffa sig förmåga att bidra i bedömningar och ta fram underlag till prioriteringsbeslut och inriktningar. Underlagen bestod av analyser, prognoser och räddningstjänsternas egna rappor- teringar och behov. Med hjälp av dessa underlag dirigerade insatsfunk- tionen i MSB:s särskilda organisation resurserna dit behoven var som störst. Insatsfunktionen ledde även värdlandsstödet till de internatio- nella resurserna.

Inriktningen för MSB:s arbete bestämdes för varje dag och beslut om avsteg från inriktningen var möjliga att göra direkt om något oförutsett inträffade. MSB:s inriktning grundade sig på lägesbilder

153

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

för fokusområdena och innehöll beslut om vilka fokusområden som var prioriterade och som var underlag för övergripande inriktning till resursprioriteringen de kommande dygnen samt rekommendationer till allmänheten, lokala, regionala och nationella aktörer. Rekommen- dationerna kunde vara kopplade till resurser, förebyggande arbete eller förmågor som behövde återställas. MSB kunde t.ex. rekommen- dera var Försvarsmaktens helikoptrar skulle sättas in utifrån var de internationella resurserna befann sig och efter de olika räddnings- tjänsternas behov, dock alltid efter dialog med samverkanspersoner från berörd myndighet.

MSB gick även under sommaren ut med en uppmaning till kom- muner och länsstyrelser att skärpa redan gällande eldningsförbud tills läget med de extremt höga brandriskvärdena förändrades.

Taktiska reserver

Prognoserna visade att brandrisken i slutet av juli skulle nå extrema värden i södra och mellersta Sverige. Risken var stor för att nya brän- der skulle starta i dessa områden samtidigt som det rådde ett fortsatt ansträngt läge vid de större brandhärdarna.

Med anledning av prognoserna påbörjade MSB arbetet med att skapa taktiska reserver. Dessa var etablerade den 25 juli. Detta inne- bar att myndigheten omgrupperade vissa resurser för att säkerställa att det fanns brandbekämpningsflyg, helikoptrar och skogsbrands- depåer tillgängliga i de områden i Sverige där brandrisken förvänta- des bli som störst. Detta ledde till att räddningstjänsterna med stöd av resurserna hade förmåga att snabbt stoppa uppkomna bränder innan de växte sig stora. Reserverna kom till användning vid flera tillfällen och konceptet var mycket framgångsrikt.

Erfarenheter och lärdomar

MSB:s bild är att alla aktörer, såväl de berörda kommunala aktörerna som de statliga myndigheterna mycket starkt välkomnade att MSB tog på sig en samordnande roll när det gällde resurser.

MSB har den 14 september 2018 redovisat ett regeringsuppdrag om behovet av förstärkt materialkapacitet. Inom myndigheten pågår för närvarande arbetet med att besvara regeringens uppdrag att utreda

154

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

utbildnings- och kompetensbehov samt brandkämpning från luften. Den delen av regeringsuppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.

Erfarenheterna från sommarens skogsbrandshantering har inom MSB identifierats inom ramen för MSB:s process för erfarenhets- återföring. Sammantaget konstaterar man bl.a. följande.

•MSB:s personalplanering upplevdes som en utmaning, inte minst då det var semestertider. MSB bör i framtiden ha högre beredskap för denna typ av utmaningar.

•Samarbetet mellan MSB:s räddningstjänststödsfunktion och rädd- ningstjänster tog ett stort kliv framåt och fungerade väl för det minutoperativa arbetet. Dock har det identifierats att MSB i denna händelse förbigick länsstyrelsernas geografiska områdesansvar kopplat till hanteringen av skogsbränderna (där räddningsinsat- serna är en del), vilket måste ses över i det fortsatta arbetet.

•Värdlandsstödet fungerade väl liksom samarbetet med medlems- länderna via ERCC. Värdlandsstödet behöver dock utvecklas ut- ifrån erfarenheterna att ta emot flygande resurser och marktrup- per i den omfattningen och under så lång tid.

•Mäklingen av resurser samt samordning med andra aktörer fun- gerade väl, men kan vidareutvecklas, förberedas mer och vara mer välkänd bland övriga aktörer.

•Fler och fler aktörer i systemet är delaktiga i den samlade läges- bilden, vilket gjorde att MSB kunde producera den nationella samlade lägesbilden på veckobasis för distribution till berörda aktörer. MSB bör kunna producera denna produkt redan inled- ningsvis i en händelse.

•Med nya erfarenheter från den senaste tidens händelser och ut- ifrån behovet att ha samma struktur under såväl fred som krig så behöver MSB vidareutveckla strukturer och ledningssystem samt sin särskilda organisation internt.

•En inriktnings- och prioriteringsfunktion ska inrättas på MSB för att kunna inrikta och prioritera resurser vid stora händelser.

•MSB:s skogsbrandsdepåer ska bli fler på strategiska platser i lan- det. Dessutom ska återställningstakten ökas.

155

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

•MSB ser över möjligheterna att upprätta avtal med helikopter- branschen för en mer samlad nationell helikopterberedskap.

•MSB:s förstärkningsresurs för samverkan och ledning ska kunna stödja i större omfattning och vara snabbare på plats hos ansvarig aktör.

•MSB ska kunna stödja med räddningsledningskompetens.

•MSB ska i högre utsträckning kunna stödja med GIS1-kompetens.

•MSB ska i högre utsträckning kunna stödja inom samband och ledning.

•WIS och samarbetsytor utgjorde en stor del av den interna infor- mationsspridningen, vilka förenklade hantering och samordning internt, men kan utvecklas och tydliggöras ytterligare.

•Ett kommunikativt arbete kring att sprida kunskap om vad MSB:s uppdrag är, inte minst operativt, återstår då det fortfarande finns olika föreställningar och förväntningar kring detta både internt inom myndigheten, och i krishanteringssystemet i stort.

•MSB tog för första gången emot samverkanspersoner från en rad centrala aktörer, som stöd i inriktningsarbetet på olika nivåer inom den särskilda organisationen. Det blev en bra erfarenhet som MSB kommer att arbeta vidare med.

•Proaktiviteten att i ett tidigt skede ha en dialog med ERCC gällande brandrisken och genom att proaktivt ombasera brand- bekämpningsflyg till Sverige visade sig vara en framgångsfaktor.

13.2SOS Alarm

SOS Alarms normala åtaganden

SOS Alarms normala åtaganden består i att ta emot 112-samtal och att utföra intervjuer med hjälpsökande i hela landet. Efter den in- ledande intervjun kopplar operatören in en Räddningsåtgörare (RÅ) som medlyssnar på räddningsintervjun och under samtalet larmar ut

1GIS står för Geografiskt Informationssystem.

156

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

räddningstjänsten. Efter utlarmning är RÅ ledningsstöd åt Räddnings- tjänsten som statusför resurser, genomför kompletterande utlarm- ning, dokumenterar lägesrapporter etc.

SOS Alarm har räddningsåtgörare för större delen av de 21 länen. I Stockholms län, Uppsala län, Gotlands län samt delar av Västra Götalands län har räddningstjänsten egna RÅ som samverkar med SOS Alarm i gemensam teknik.

SOS Alarm har RÅ på SOS-centralerna i Luleå, Östersund, Sunds- vall, Falun, Karlstad, Örebro, Norrköping, Göteborg, Jönköping, Växjö, Halmstad, Malmö samt i Helsingborg.

SOS har en Krisberedskapsavdelning (KBA) som bl.a. arbetar med en nationell lägesbild, aktivering av nationella och regionala TiB-funktioner, ordnar samverkanskonferenser och hanterar Viktigt meddelande till Allmänheten (VMA).

SOS hanterar även det nationella informationsnumret 113 13 som under sommaren användes i en omfattning som var mycket större än någonsin tidigare.

SOS Alarms arbete i MSB:s stab och vid staben i Ljusdal

SOS Alarm bidrog under tre veckor med en stabsmedlem i MSB:s särskilda organisation.

SOS Alarm bemannade staben i Färila (Ljusdals kommun) under två veckor med ledningsoperatör som arbetade i SOS Alarms tekniska stödsystem Zenit. SOS Alarm arbetade med samband och resurs- uppföljning. Genom tillgången till stödsystemet kunde man följa och kommunicera med alla svenska räddningsresurser både då de var insatta och då de var på väg till eller ifrån insatsen i Ljusdals kommun. Resurser kunde omedelbart styras om då larm kom in, via 112 eller på annat sätt, om att nya bränder flammat upp eller att förhållandena förändrats.

SOS Alarm bidrog till staben i Ljusdal även med ett erfaret brand- befäl som under sex dagar ansvarade för funktionen logistik.

157

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

SOS Alarms insatser vid sommarens bränder

Eftersom SOS Alarm deltagit med RÅ på de flesta insatserna är det svårt att ge annat än en övergripande bild av arbetet. Generellt fun- gerade verksamheten hos SOS Alarm bra med tanke på den extremt höga belastningen som många samtidiga bränder medförde.

Problemet denna sommar var att det var extremt torrt i hela lan- det samtidigt, det pågick också under en väldigt lång period. Vid hög belastning vid exempelvis stormar eller torka i delar av landet kan SOS Alarm avlasta berörda SOS-centraler genom att styra om funk- tioner till mindre belastade centraler. Detta var under sommaren svårt eftersom belastningen generellt var hög på samtliga SOS-centraler.

Det inkom en mycket stor mängd samtal via 112 angående rök- lukt vilket var tidskrävande och sällan ledde till utlarmning om det inte fanns klara indikationer på ny brand. Därför uppmanades allmän- heten i olika kanaler att inte ringa 112 angående röklukt utomhus.

SOS arbetade även med en intern stab för att hantera situationen så bra som möjligt. Staben hade stort fokus på uthållighet vilket bl.a. annat medförde att man var återhållsam med att kalla in ledig per- sonal vilket över tid hade skapat ännu större problem med uthållig- heten.

Den höga arbetsbelastningen medförde tidvis långa svarstider på 112 och på radioanrop från räddningstjänsten. Även svårigheter att hantera alla samtidigt pågående ärenden med bibehållen kvalitet och tillgänglighet.

KBA var under skogsbrandsperioden extremt högt belastad under en lång tid med ett stort samverkansbehov mellan myndigheter. Alla rutiner som fungerar i vardagen fungerade inte under krisen, vilket medförde att saker hanterades på lite olika sätt beroende på hur staben bedrives på plats. Det är av stor vikt att använda inarbetade rutiner och kontaktvägar även under en pågående kris. Funktionen tog också ett stort ansvar att sammanställa en nationell lägesbild att kommunicera både mot allmänhet och media.

Det totala antalet VMA under perioden var mycket stort. Dess- utom fanns det under långa perioder en stor mängd samtidiga aktiva VMA. Rutinerna för att hantera detta var och är inte helt klarlagda. Det förekom en del motstridiga och otydliga formuleringar av VMA- meddelanden. Det behövs därför bättre mallar för att formulera dessa VMA, något man (MSB, SOS Alarm och Sveriges Radio) gemensamt

158

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

identifierat och börjat arbete med. KBA bidrog även på ett bra sätt att förmedla information via 113 13 vilket bidrog till att ge allmän- heten information och därigenom avlasta nödnumret 112.

Hur samordningen, samverkan och ledning fungerade

På lokal och regional nivå arbetade man generellt efter normala ruti- ner vilket fungerade efter omständigheterna bra. Det är enklare för SOS Alarms RÅ att verka när räddningstjänsten har en utbyggd systemledning med exempelvis inre befäl och en anpassad stabs- organisation. Stabsuppbyggnad på de större bränderna tar ofta lite för lång tid och SOS Alarm kunde även se exempelvis vid medverkan i Färila att stabsrutinerna initialt inte fungerade så bra. Det finns be- hov av nationell gemensam stabsmetodik och systemstöd för stabs- arbete.

Den nationella samordningen var initialt bristfällig men när MSB byggt upp sin organisation fungerade det allt bättre. Mot slutet av perioden kunde MSB arbeta proaktivt där SOS Alarm medverkade för att tidigt identifiera lite större bränder. MSB kunde i de lägena snabbt erbjuda helikopterstöd och på så sätt undvika fler riktigt stora bränder. Samarbetet bidrog till att konsekvenserna av den extrema torkan kunde minimeras i slutet på perioden.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Under det inledande skogsbrandsskedet tog det i flera fall lång tid innan man tog hjälp av resurser utöver de geografiskt mest närliggande räddningstjänsterna. Hos en del av räddningstjänstorganisationerna ligger ansvar för både systemledning och insatsledning på samma funktion (läs person). Detta gör att SOS Alarm har mycket svårt att få fram instruktioner för hur man ska hantera nya händelser eller resursprioritering vid flera eskalerande händelser. Detta beroende på att den ansvarige tappar överblicken då denne leder en enskild insats.

Även där det finns väl fungerande regionala ledningsfunktioner hos räddningstjänsterna uppstod problem vid begäran av statliga re- surser och resurser från olika delar av landet. Då MSB driftsatt sin organisation för prioritering av resurser och insatser förbättrades

159

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

detta radikalt. Inledningsvis var det svårt att förstå vilka vägar be- gäran om stöd skulle gå då man valde vägar vid sidan om ordinarie kommunikationsmetoder via SOS Alarm. Då SOS Alarm fick möj- lighet att delta i MSB:s stab löstes detta snabbt.

SOS Alarm anser att en nationell funktion för samordning och fördelning av statliga och internationella resurser bör finnas formellt ständigt aktiv. En sådan nationell funktion skulle göra det möjligt att snabbt bygga upp en kraftfull organisation för fördelning av stat- liga resurser vid många samtidiga insatser eller större händelser.

Vid några av de större insatserna saknades en tydlig planering av sambandet, främst via Rakel. Ett fungerande samband är en förutsätt- ning för att effektivt kunna leda insatser över större ytor. Speciellt då läget är dynamiskt. Tydliga rutiner och instruktioner för sambandet är särskilt viktiga då styrkor från olika organisationer och olika geo- grafiska områden ska samverka. Insatsen i Ljusdal är ett tydligt exem- pel där sambandet inledningsvis planerades och fungerade bristfälligt men där man senare under insatsen satte in funktioner med särskild kompetens som kunde organisera sambandet så att resurserna ut- nyttjades på bästa sätt. Härigenom kunde också SOS Alarms KBA stödja sambandet genom att göra sammankopplingar och lägga till användare i talgrupper som de normalt inte deltar i.

Det är anmärkningsvärt att MSB tagit fram ramverk för sam- bandsstödsfunktioner som man sedan valt att inte gå vidare med.

Användning av samhällets samlade resurser

SOS Alarm använde FRG för att förstärka bemanningen av 113 13, vilket fungerade bra. Denna typ av samarbete bör fördjupas.

Som nämnts ovan finns det ett behov av en snabbt tillgänglig organisation för fördelning av nationella resurser. En välfungerande sådan organisation hade främst i början av skogsbrandsperioden medfört ett effektivare utnyttjande av resurser.

SOS Alarm vill särskilt nämna hanteringen av flygresurser mot slutet av skogsbrandsperioden. Med stöd av personal från SOS Alarm som hade tillgång till SOS Alarms nationella datastöd kunde erfarna räddningsbefäl snabbt bedöma om helikopterresurser skulle sättas in. Man ställde internt begäran till funktionen som hanterade flyg- resurser och de kunde larma ut lämplig helikopter. I flera fall var

160

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

helikopterresursen framme före de markbundna styrkorna och SOS Alarms bedömning är att man i några fall gjorde avgörande insatser för att förhindra att bränder utvecklade sig till stora händelser.

Erfarenheter och lärdomar från sommarens insatser

Vår uppfattning är att en större skadeplatsstab är hjälpt av att en SOS-operatör med en utflyttad Zenitarbetsplats. SOS Alarm över- väger att göra ett tydligare koncept för att kunna erbjuda denna tjänst.

SOS Alarm anser att organisationens kunskap och kontaktnät med etablerade kontaktvägar är till stor hjälp vid externa staber av större format. Man har för avsikt att i framtiden erbjuda hjälp och samverkanspersoner i ett tidigare skede.

Vid en situation som den som inträffade under sommaren blir det massmediala trycket stort och kriskommunikationen behöver vara proaktiv i stället för reaktiv. En extern lägesbild gör att intressen- terna kan inhämta information utan att behöva begära den varje gång. Här kunde SOS Alarms krisberedskapsavdelning bidra med natio- nella lägesbilder vilket förhoppningsvis lättade på trycket hos andra aktörer.

Alla erfarenheter har ännu ej summerats eftersom en intern ut- redning pågår.

Angående Räddningstjänstutredningens förslag

Utredningen har varit begränsad till den kommunala räddningstjäns- ten och behoven av regional samordning. Skogsbrandsperioden 2018 har visat att det finns ett stort behov av nationell samordning. Främst när det gäller prioritering och allokering av resurser. Samordningen måste också innefatta resurserna inom statlig räddningstjänst. Sam- ordningsfunktionen behöver vara ständigt aktiv och ha erforderliga mandat för att kunna verka för resursförstärkning och omflyttning även utan direkt begäran från en räddningsledare.

Exempel på en befintlig väl fungerande process är att SOS Alarm kopplar upp medlyssning till Sjöfartsverkets Sjö- och flygräddnings- central JRCC vid alla tillbud i öppet vatten oavsett om det är statligt eller kommunalt område enligt LSO. Det innebär att man vid hän- delser på kommunalt vatten omedelbart kan ta beslut om att stödja

161

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

den kommunala räddningstjänsten med statliga resurser även utan direkt begäran från räddningsledaren. Omvänt har SOS Alarm man- dat att omedelbart larma ut kommunala resurser vid alla strandnära händelser på statligt vatten. Man har därigenom också en ständigt uppdaterad gemensam lägesbild och överblick över resursläget.

13.3Försvarsmakten

Försvarsmakten bidrar regelmässigt med stöd till övriga samhället. Exempelvis gav Försvarsmakten stöd enligt LSO vid 96 tillfällen under 2016 och vid 60 tillfällen under 2017. För 2018 var det 131 be- slutade stödinsatser enligt LSO i slutet av november. Totalsumman blev därmed markant högre än tidigare år.

Försvarsmaktens stöd till aktörer vid sommarens bränder

För Försvarsmakten började insatserna vid sommarens skogsbrän- der den 21 maj, då stöd gavs till brandbekämpning av de bränder som härjade i Kolsva i Västmanland. Stödet inom ramen för LSO för att bekämpa olika bränder avslutades sedan den 10 augusti 2018 i Västervik i Kalmar län. Stödet till enbart skogsbränderna omfattade totalt 91 beslutade insatser och innebar bl.a. 220 000 uppkomna arbets- timmar för bara hemvärnspersonalen. Till detta kommer omfattande insatser med förmågor ur den stående organisationen. Försvarsmak- tens stöd bestod av helikoptersystem, flygsamordning, logistikför- sörjning, sambandsledning, flygdrivmedel, släckbilar, vattentankar, vädertjänst, hjullastare, bandvagnar, kök, tvättbyte, SUAV (drönare), samverkansofficerare till utländska flygplan, bevakning av tillfälliga skyddsobjekt och tillståndshantering av inkommande utländska platt- formar, personal m.m.

162

Figur 13.1 Sammanställning Försvarsmaktens större insatser enligt LSO maj–augusti 2018 (maj, juni, juli)

Sammanställning Försvarsmaktens större insatser enligt LSO maj- augus 2018

SOU

163

31 47

42 467213

52 43

41 44

6554 67 48 68 4053 55

34 73 394929 56

86 27 61

64 38 58

3280 89 71 66

7470 59 80 84

6357

25		10	1			4		15	85
2081			1			4		12
4 35	18	5	9		19				14
4 35	18	5	9		19				7	11
76		17							7
76		17						92
45	33							92
90883		62 222136						91
90883		62 222136					6	2
			83	30			6
			37			24
				79
			28
16		2692			60
16	75 23		8
87

MAJ-JUNI

12018-05-21 - Stöd med personal + Hkp i KOLSVA

22018-05-23 - Stöd med Hkp VÄSTERVIK, genomfördes ej, begäran återtogs

32018-05-23 - Stöd med personal + 2 x Hkp i ALE kommun.

42018-05-26 - Stöd med personal + Hkp i EDA.

52018-05-28 - Stöd med personal + 2x Hkp i ASPHYTTAN.

62018-05-28 - Stöd med Hkp i VÄSTERVIK, genomfördes ej, begäran återtogs

72018-05-29 - Stöd med 2 x Hkp i TYRESÖ, genomfördes ej, begäran återtogs

82018-05-31 - Stöd med personal + Hkp i SVÄNGSTA

92018-06-03 - Stöd med personal i GRÖNBO

102018-06-04 - Stöd med Hkp i KYRKSTEN, STORFORS

112018-06-04 - Stöd med personal, Hkp + UAV i VÄSTERHANINGE

122018-06-04 - Stöd med personal + Hkp i SALA

132018-06-04 - Stöd med personal + 2 x bandvagnar i ÖVERKALIX

142018-06-05 - Stöd med Hkp i RASBO

152018-06-05 - Stöd med 2 x Hkp, UAV, R3 Pluton, Luftrumssamordning i BRODDBO

162018-06-07 - Stöd med 2 x Hkp i ÖRKELJUNGA, genomfördes ej, begäran återtogs

172018-06-09 - Stöd med Hkp + personal i BJÖRNEBORG

182018-06-10 - Stöd med personal i EDSVALLA

192018-06-11 - Luftrumssamordning ÖREBRO (IT vattenbombplan)

202018-06-11 - Stöd med personal i NILSBY/TORLITA

212018-06-14 - Stöd med Hkp i KINDA, genomfördes ej, begäran återtogs

222018-06-26 - Stöd med Hkp + personal i SILVERDALEN

232018-06-28 - Stöd med Hkp + släckbil i KALLINGE

JULI

242018-07-01 - Stöd med (2 x Hkp avslutad) + personal i OSKARSHAMN

252018-07-02 - Stöd med personal i EKSHÄRAD

262018-07-02 - Stöd med personal i RONNEBY

272018-07-03 - Stöd med personal i ÅNGE

282018-07-04 - Stöd med Hkp i BREDA, genomfördes ej, begäran återtogs

292018-07-08 - Stöd med personal i SOLLEFTEÅ

302018-07-08 - Stöd med personal i HULTSFRED

312018-07-11 - Stöd med personal i ULLATTI

322018-07-12 - Stöd med personal + 2 x Hkp 16 i ÄLVDALEN

332018-07-13 - Stöd med personal i FINNERÖDJA

342018-07-14 - Stöd med personal i SVEG

352018-07-14 - Stöd med personal i ÅRJÄNG

362018-07-15 - Stöd med personal i HULTSFRED

372018-07-15 - Stöd med personal i OSKARSHAMN

382018-07-15 - Stöd med personal i LJUSDAL

392018-07-15 - Stöd med personal i RAGUNDA

402018-07-16 - Stöd med personal i VINDELN

412018-07-16 - Stöd med personal i SKIVSJÖ

422018-07-17 - Stöd med personal i JOKKMOKK

432018-07-17 - Stöd med personal i VIDSEL

442018-07-17 - Stöd med personal SKIVSJÖ

Forts. JULI

45 2018-07-17 - Stöd med personal FÄRGELANDA 46 2018-07-18 - Stöd med personal ÖVERKALIX

472018-07-18 - Stöd med personal PAJALA

482018-07-18 - Stöd med personal + 3 x brandbilar LJUSDAL

492018-07-17 - Stöd med luftrumssamordning

502018-07-17 - Stöd med samverkansofficerare IT/FR flygplan

512018-07-17 - Stöd med TP84 för transport

522018-07-18 - Stöd med personal ARVIDSJAUR

532018-07-19 - Stöd med personal ÖRNSKÖLDSVIK

542018-07-19 - Stöd med personal BRÄCKE

552018-07-19 - Stöd med personal NORDMALING

562018-07-19 - Stöd med personal till TIMRÅ

572018-07-19 - Stöd med personal + materiel till ÄLVDALEN

582018-07-20 - Stöd med trafikpluton LJUSDAL

592018-07-20 - Stöd med spec kompetens amröj i ÄLVDALEN

602018-07-21 - Stöd med personal till VÄSTERVIK

612018-07-21 - Stöd med personal till HÄRNÖSAND

622018-07-21 - Stöd med TP84 för transport, JÖNKÖPING-ÖSTERSUND t.o.r

632018-07-22 - Stöd RLS ÄLVDALEN tom 2018-08-05

642018-07-23 - Stöd med TP84 för transport genomfördes ej, begäran återtogs

652018-07-23 - Stöd med luftrumssamordning KÅRBÖLE

662018-07-23 - Stöd med LNO till SUNDSVALL fpl

672018-07-24 - Stöd med personal + materiel BRÄCKE

682018-07-24 - Stöd med personal + SUAV LJUSDAL

692018-07-24 - Stöd med väderprognoser SÄRNA/TRANSTRAND

702018-07-24 - Stöd med alternativ brandbekämpningsmetod i ÄLVDALEN

712018-07-24 - Omdirigerar drivmedelsbil från ÄLVDALEN till LJUSDAL

722018-07-25 - Stöd med CBRN-personal i GUNNARSBYN

732018-07-25 - Stöd med 6 x terrängbil 20 till KÅRBÖLE

742018-07-25 - Stöd med skjutfältsradio till ÄLVDALEN

752018-07-25 - Stöd med TP84 för transport SKÅNE-DALARNA t.o.r

762018-07-25 - Stöd med personal FÄRGELANDA

772018-07-26 - Stöd med personal + släckfordon KLÅVBEN

782018-07-26 - Stöd med personal BOMMESTORP

792018-07-27 - Stöd med Hkp 15 brandrek KLÅVBEN

802018-07-27 - Stöd med luftrumssamordnare DALARNA, GÄVLEBORG

812018-07-27 - Stöd med flygledare till MSB

822018-07-27 - Stöd med personal i VÄNNÄS

832018-07-29 - Stöd med framskjuten tankbil i KOSTA

842018-07-30 - Stöd med logistikstöd till LJUSDAL

2019:7

Radio Sveriges och Alarm SOS myndigheter, Statliga – Insatser

164

Figur 13.2 Sammanställning Försvarsmaktens större insatser enligt LSO maj–augusti 2018 (augusti)

Statliga – Insatser

31 47

42 467213

52 43

41 44

6554 67 48 68 4053 55

34 73 394929 56

86 27 61

64 38 58

3280 89 71 66

7470 59 80 84

6357

	25		10	1			4		15		85
	2081			1			4			12
	4 35	18	5	9		19					14
	4 35	18	5	9		19					7	11
4576			17								7
			17
		33
88				2136					93
	3								93
90	3		62						2	91
				22				6
			83		30			6
				37			24
					79
				28
	16		2692			60
	16	75 23		8
	87

Sammanställning Försvarsmaktens större insatser enligt LSO maj- augus 2018

852018-08-02 - Stöd med tankning 2 x tyska Hkp i ÄRNA

862018-08-02 - Stöd med tankbilar (flygdrivmedel) till KÅRBÖLE

872018-08-02 - Stöd med splitterskyddad hjullastare till SJÖBO

882018-08-02 - Stöd med personal i UDDEVALLA

892018-08-04 - Stöd med flygdrivmedel KÅRBÖLE

902018-08-05 - Stöd med personal i BJÖRKÖ

912018-08-10 - Stöd med personal VÄSTERVIK

922018-08-21 - Stöd med helikopter RONNEBY

Oljesanering

93 2018-07-31- 2018-08-03 Stöd med personal för oljesanering i LOFTAHAMMAR

Radio Sveriges och Alarm SOS myndigheter,

2019:7 SOU

165

Figur 13.3 Sammanställning Försvarsmaktens större insatser enligt LSO maj–augusti 2018

	Sammanställning Försvarsmaktens större insatser enligt LSO maj- augus 2018	Beräkning upphör 2018-08-15
	Siﬀror på antal insa personal ﬁnns 2018-07-16 – 2018-08-13	Beräkning upphör 2018-08-15
	Siﬀror på antal insa personal ﬁnns 2018-07-16 – 2018-08-13

			Flygtimmar			700
						700				589																Hv-personal
200						600
	184


180						500				538																OrgE-personal
180
160
160										420	408	386
140										420	408
						400			360	374				334			354

120												332
120									304			332			272			305
100	85					300			304									305	257


80								215	203							235				228	215
80						200		215	203												215
60						200
40				24														93	96	98	117	117	121		146	88
40				24	6	100						51		76	87	87	85	93	96	98	87	56			86	88	38
20			3		6	100						51		76							57	56				52	38
0																								38			32	30
																								38			32	30
							0																					5	3	2	2
	HKP 14 HKP 15 HKP 16 TP84				JAS 39		0
	HKP 14 HKP 15 HKP 16 TP84				JAS 39
•		Totalt ca 648 kbm ﬂygdrivmedel distribuerat fram ll v. 831											•	Samverkansoﬃcerare med ﬂygplanen från ITALIEN,FRANKRIKE och LITAUEN
•		Två R3 plutoner med utrustning (6 släckbilar, 2 entankbilar,va 1 hjullastare,1 grävlastare)											•	FMLOG Beredskap för ningﬂygdrivmedelsersä
•		Inhyrd kylbil											•	Avdelat följebefäl under transport av polsk samt tysk brandstyrka t.o.r
•		Transport av brandmän med TP-84 22/7, 26/7, 29/7 , 9/8, 12/8, 15/8 ToR											•	Avdelat militär insatschef ll berörda områden
•		KOK (4 personer)											•	Avdelat samverkansoﬃcer ll MSB
•		Utlån av rullﬂakslastbil											•	Kartunderlag för ﬂygplanering MSB
•		Genomfört bytetvä i fält											•	Bevakning polsk förläggning (skyddsobjekt)
•		Utlån av container med brandsläckningsutrustning											•	11 x CBRN-personal
•		Diverse fordon, bland annat ledningsbil för hkp, drivmedelsfordon och sjukvårdsbandvagn											•	6 x terrängbil 20 ll KÅRBÖLE
•		Rote JAS-39 GRIPEN, 1 x GBU-49											•	skTak ﬂygsamordning i SVEG, ÄLVDALEN, SUNDSVALL, KÅRBÖLE
•		SUAV (Small Unmanned Aerial Vehicle) med personal i LJUSDAL											•	Utlån av 64 ältsradioskju ll Räddningstjänsten i ÄLVDALEN
•		hållerUpprä beredskap enligt helikopterförordningen											•	Tillståndshantering av inkommande utländska ormarpla och personal
•		Uppträdande av sternaFältar											•	Specialkompetens amröj i ÄLVDALEN
													•	Stöd med väderprognos ll räddningsledare

2019:7 SOU

Radio Sveriges och Alarm SOS myndigheter, Statliga – Insatser

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

Hur samordningen, samverkan och ledning fungerade och vad som kunde har gjorts bättre

Samverkan och samordning med framför allt MSB upplevs övergri- pande ha fungerat väl. Att ha en förbindelseofficer (LNO) från För- svarsmakten hos MSB underlättade arbetet. Att använda video- konferens tidigt i arbetet som komplement vid möten fungerade väl, även om det vid vissa tidpunkter vore önskvärt att även kunna genomföra detta krypterat.

Vid framtida liknande situationer efterfrågas även samverkans- person från MSB hos Försvarsmakten för att underlätta samverkan och samordning. Trots att det fungerat väl på ett övergripande plan behöver samverkan och samordning utvecklas internt vid Försvars- makten samt inom totalförsvarsarbetet med andra aktörer.

En tidigare känd utmaning är att Försvarsmakten och MSB har olika strukturer och hierarkier inom sina organisationer vilket kräver en tidig dialog för att klargöra hur kommunikation och samverkan ska genomföras samt mellan vilka delar av organisationerna. Under arbetet sommaren 2018 skapade MSB en särskild organisation, vilken leddes av en operativ chef med ett antal funktioner underställda. Denna organisation förändrades över tiden, vilket ledde till att det vid vissa tillfällen uppstod frågor kring mandat och ansvar. Vem skulle kontakta vem för olika behov av samverkan och förfrågningar. Ett exempel var då MSB ringde Helikopterflottiljen direkt i stället för vakthavande befäl Försvarsmakten. Vid ett sådant tillfälle åsido- sätts ordinarie rutiner och ledningsstrukturer varvid systemet riske- rar att korskopplas med risk för dubbelarbete, alternativt att frågan faller mellan stolarna. Former för samverkan och samordning med andra behöver vara utrett innan insatsen startar för att klarlägga vem som kommunicerar med vem hos olika aktörer. Försvarsmakten nyttjar en fastställd samverkansmatris för all samverkan med civila myndigheter och organisationer. Det upplevdes komplicerande att MSB:s ledning var delad mellan Karlstad och Stockholm. En positiv erfarenhet som lyfts är dock att rollspelet mellan MSB och Försvars- makten och även inom Högkvarteret internt gällande samverkan, har underlättats av den täta dialog som funnits under arbetet.

De samhällsgemensamma insatserna mot bränderna 2018 kan verka som en katalysator i totalförsvarsarbetet – erfarenheterna och kun-

166

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

skapen från dessa insatser kan användas för att dimensionera planer- ing inför kommande likartad verksamhet. Försvarsmaktens LNO vid MSB vittnar om att MSB under sommaren utvecklat sin verksam- het och anpassat sig efterhand, då de byggt mer erfarenhet kring situationen och uppfattningen är att utvecklingen kommer att fort- sätta. Det bedöms som avgörande att det finns en planering med dia- log inom totalförsvaret om vilken aktör som löser aktuell uppgift på bästa sätt. Ett exempel på område för förbättring var att civila helikoptrar inte nyttjades för brandbekämpning inledningsvis, utan i stället användes i första hand Försvarsmaktens resurser.

Kommunikationen till Regeringskansliet, Försvarsdepartementet, behöver initieras tidigt och sedan ske löpande så att det är tydligt hur insatsen påverkar Försvarsmaktens verksamhet. Av detta följer ock- så att ordinarie rutiner för ekonomisk redovisning måste följas med exempelvis särkonteringar, vilket är en utmaning i akuta situationer.

Den samverkan som skett på länsstyrelsenivå med militärregio- nerna upplevs ha fungerat väl. Både Militärregion Mitt (MRM) och Militärregion Nord (MRN) nämner framgång i sin samverkan med länsstyrelserna.

Under arbetet med bränderna 2018 tog funktionen Räddnings- tjänststöd vid MSB på sig ansvaret att samordna räddningsledarna för att lösa bristen och avsaknaden av funktionen/rollen nationell räddningsledare. De tidiga erfarenheterna från det inhämtade under- laget från Försvarsmaktens perspektiv är att det var nödvändigt att ha en nationell samordning och att MSB:s samordnande roll för att uppnå effekt fungerade väl. Nationell samordning är nödvändig för att prioritera behov och planera för reserver. Det upplevs inte vara tydligt vem som har ansvar för att nationellt samordna den här typen av insatser vilket gör att det uppstår svårigheter i att prioritera när olika förfrågningar inkommer till Högkvarteret om stöd i insatserna.

En framgång under arbetet var de möten som Försvarsmakten genomförde tillsammans med MSB på myndighetsnivå en gång per vecka under det intensivaste skedet. Syftet med mötena var att diskutera övergången mellan LSO och förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, kommunikationsfrågor t.ex. uttalande om resurser m.m., säkerhetsfrågor samt hotbild.

En annan erfarenhet är behovet av logistikberedningar där det finns en utsedd kontaktperson vid MSB. Utmaningarna upplevs framför allt ha handlat om att det krävs en gemensam syn kring hur

167

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

beredningar går till och med vilka tidsförhållanden planeringen ge- nomförs. Logistikberedning och ledning är en förutsättning för att försörja nationella resurser, men också för internationellt stöd som tillförs. Ett exempel är eskorten av personal från Polen där förfrågan om stöd från Försvarsmakten kom med kort framförhållning, vilket ledde till utmaningar för Försvarsmakten.

Försvarsmakten har ansvaret för tillståndshantering, men man stödde även med t.ex. förläggning. De friktioner som uppstod kopp- lat till korta tidsförhållanden kan till stor del lösas genom utbildning tillsammans med MSB samt förbättrade rutiner avseende begäran om resurser från Försvarsmakten samt hur tillståndshanteringen går till. Viss utbildning skedde redan under insatserna i sommar genom den LNO som fanns placerad vid MSB, men det krävs ett fortsatt gemen- samt arbete.

En erfarenhet är insikten att bidra med resurser i ett insatsområde genererar logistikbehov även för egna resurser, vilket ibland glöms bort. Det är viktigt att tidigt skapa någon form av logistikfunktion på plats i insatsområdena vilket varken begärdes av räddningsledare eller Försvarsmakten.

Användning av samhällets samlade resurser

Försvarsmaktens bidrag av personal byggde till stor del på frivilliga inom Hemvärnet och fast anställd personal som frivilligt medgav att avbryta sina semestrar. Utöver dessa beordrades även fast anställd per- sonal inom ramen för Försvarsmaktens grundberedskap, vilka kunde avdelas utan att Försvarsmaktens övriga huvuduppgifter bedömdes påverkas. Vid olika tillfällen under stödinsatsen sommaren 2018, löste Försvarsmakten uppgifter som också hade kunnat lösas av andra myndigheter, kommuner, organisationer eller företag. Ett exempel är då Försvarsmakten levererade flygbränsle, vilket i efterhand har bedömts att exempelvis SWEDAVIA hade kunnat stötta och bidra med. Det fanns vidare ingen krisplanering för att öka vissa flyg- platsers bränslekapacitet. Lösningen på ovanstående är framför allt en utbildningsfråga och ett förslag på lösning kan vara att säkerställa att LNO finns på plats på MSB för att bidra med kunskap och för- ståelse om när Försvarsmakten bör stötta och inte. Ytterligare för-

168

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

slag på lösning är en beredskapsplanering avseende nationell rädd- ningstjänst innehållande alternativ till lösningar och att det i förväg finns upprättade avtal mellan t.ex. MSB och SWEDAVIA samt före- tag (helikopter, transporter osv) för att kunna genomföra nödvändig verksamhet.

Logistikfunktionen har flera erfarenheter kring förväntningar från andra på vad Försvarsmakten kunde och skulle bidra med. Det är viktigt att Försvarsmakten stödjer i analys av och ger alternativ till, att nyttja resurser från andra aktörer när det är möjligt.

Erfarenheter och lärdomar från sommarens insatser

Den 21 maj 2018 började Försvarsmakten att ge stöd till brand- bekämpning av de bränder som härjade i Kolsva i Västmanland. Stödet som lämnades inom ramen för LSO, utökades successivt till omfattande insatser för Försvarsmakten. Stöd till samhället, såsom släckning av skogsbränder, är inte en uppgift som är eller enligt nu- varande styrning får vara dimensionerande för Försvarsmaktens re- surser. Dock har Försvarsmakten en hög beredskap för sina dimen- sionerande uppgifter, vilket bl.a. omfattar ledningsförmåga, tillgång till personal och materiel med korta tidsförhållanden, vilket delar av det civila samhället saknar. Förutom de resurser som kunnat avdelas ur grundberedskapen, har stödet till brandbekämpning 2018 till stor del byggt på frivillig hemvärnspersonal och anställd personal som frivilligt avbrutit sin semester. Försvarsmakten har initialt och fort- löpande avvägt stödet mot Försvarsmaktens huvuduppgifter och normal beredskap. Stödet inom ramen för LSO för att bekämpa bränderna avslutades den 10 augusti i Västervik i Kalmar län. För- svarsmaktens arbete under sommaren 2018 har präglats av ett stort engagemang och viljan att hjälpa till.

Under pågående insatser behöver det vara tydligt vilken typ av rapportering som efterfrågas och att prioritera enkelhet och tydlighet. En förenklad rapport inrapporterades dygnsvis från militärregionerna, vilket resulterade i effektiv handläggning och underlag för beslut och ledning. Det är vidare viktigt att förståelsen för Högkvarterets rapporteringsrutiner och deras innehåll finns hos Regeringskansliet

169

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

(Försvarsdepartementet) och att etablerade rutiner avseende rappor- tering från Högkvarteret till Regeringskansliet, Försvarsdepartemen- tet, följs även under situationer och perioder med högre intensitet.

MRM påpekar vikten av att behålla fokus på helheten i verksam- heten. Särskilt då stöd till brandbekämpning står utanför Försvars- maktens ordinarie uppgifter.

I det inhämtade underlaget beskrivs flera erfarenheter om hur Högkvarteret tvingas bereda information med alltför hög detaljnivå. Det ges flera möjliga förklaringar till detta som behöver analyseras vidare. En anledning uppges vara frekventa förfrågningar på underlag från Regeringskansliet, Försvarsdepartementet, på hög detaljnivå, vilket sannolikt berodde på det stora mediala intresset. Det efterfrå- gades exempelvis om var enskilda grupper var insatta eller enskilda drivmedelsslag. En annan anledning uppges vara att det lätt blir hög detaljnivå på diskussionerna i Högkvarteret då det är få enheter eller grupper (i sammanhanget) som är i insatsområdet eller kan sättas in. Detta skulle sannolikt inte förekomma om det varit en större hän- delse inom Försvarsmaktens ordinarie uppgifter.

Även Försvarsmaktens egen kommunikation präglades av hög detaljrikedom då det förväntas att svara på dessa frågor. Den externa kommunikationen är dock överlag positiv då det blir ett sätt att marknadsföra omfattningen av det Försvarsmakten bidrar med och på så sätt bygga trovärdighet och legitimitet. Även detta ämne be- höver analyseras vidare och omhändertas i Försvarsmaktens interna erfarenhetsplanering.

Arbetet med att ta fram en lägesbild för stödinsatsen upplevs ha fungerat väl gällande att ha en samlad bild för Försvarsmakten. Det har dock identifierats behov av utbildning gällande vilken typ av lägesbild som efterfrågas av olika aktörer. Det finns i dagsläget ett antal pågående arbeten med att utveckla arbetet med lägesbild inom Försvarsmakten och i samarbete med civila aktörer.

Flera av de initiala erfarenheterna från arbetet med kommunika- tionstjänst under stödinsatsen var tidigare kända från andra arbeten. En sådan erfarenhet är att egna produktionsteam tidigt behövs i insatsområdet för att skapa möjligheter för att Försvarsmakten ska kunna äga eget narrativ externt. Under sommaren visades bilder på Försvarsmaktens verksamhet i insatsområdena där personalen verkade vila eller där fordon inte var i bruk. Det saknades bilder från den främre verksamheten, eftersom de civila journalisterna inte tilläts

170

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

tillträde närmare brandhärdarna. Detta skapar utmaningar för hur Försvarsmaktens verksamhets trovärdighet beskrivs. En framgång var dock när Combat Camera sattes in i arbetet och kunde börja leverera bilder på hur Försvarsmaktens arbete fortlöpte. Då kunde den mediala bilden vändas till något trovärdigt.

Erfarenheterna från stödinsatsen sommaren 2018 visar initialt att flygsamordning är en liten kvalificerad resurs, som kan vara avgö- rande för effekten av vattenbombningarna. En erfarenhet är att en sakkunnig under vissa perioder kan behöva komma närmare MSB för att stötta i att formulera stödbegäran. Flera flygsamordnare som nyttjades under insatserna 2018 är ordinarie personal från Luftfarts- verket som under semestern arbetade i insatserna som reservoffice- rare. Samverkan behövs med Luftfartsverket och MSB för att säker- ställa att resurser nyttjas på rätt sätt.

Det var en framgång i hanteringen av de utländska flygbidragen att svensk militär personal fanns med i de utländska helikoptrarna och flygplanen.

Försvarsmakten har författat en promemoria med Försvarsmak- tens initiala erfarenheter från arbetet med stöd till brandbekämpning under sommaren 2018 vilken har använts som underlag för att be- svara frågorna i detta dokument. En fortsatt djupare erfarenhets- analys om Försvarsmaktens interna arbete med stöd till brand - bekämpning under sommaren 2018 genomförs fram till årsskiftet.

13.4Polismyndigheten

Polismyndighetens utvärdering av skogsbränderna är inte avslutad i sin helhet. Myndigheten bifogar en utredning som gäller arbetet i Region Mitt.

Polismyndighetens insatser

Polismyndighetens personal bidrog i arbetet kring flertalet bränder i Sverige under sommaren 2018. Nedan är en sammanställning av de större insatserna som polisen gjorde.

I Region Mitt inleddes Polismyndighetens arbete i Ängra, Ljusdals kommun, den 15 juli. Under de första dagarna spred sig bränderna kraftigt.

171

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

Den 12 augusti avslutades Polismyndighetens arbete med brän- derna i Region Mitt. Region Mitt bidrog över tid räknat med cirka 20 poliser med fältstab på plats och en inre ledningsstab. Bemanningen av insatsen kunde under den sista veckan (6–12 augusti) trappas ned betydligt.

I Region Nord inleddes Polismyndighetens arbete med skogsbrän- derna i Pålgård, Jämtland, den 15 juli. Sju poliser tjänstgjorde under tre dygn. Den 17 juli inleddes arbetet i Äxingmyrkullen, Gällö, där fem poliser tjänstgjorde under två dygn. I Härjedalen arbetade Polismyndigheten fr.o.m. den 16 juli i Storbrättan, fr.o.m. 17 juli i Fägelsjö/Lillåsen samt fr.o.m. den 19 juli i Huskölen. 13 poliser arbe- tade under fyra dygn i anslutning till dessa bränder.

I Region Bergslagen inleddes Polismyndighetens arbete i slutet av juni i Björneborg och i Ekshärad. Här arbetade enstaka poliser endast med samverkan på ledningsplats.

Den största branden i Region Bergslagen var den som härjade i Älvdalen under slutet på juli. Under vecka 29 deltog Polismyndigheten med en resurs om 4 personer och under vecka 30 med 2 personer.

Arbetstiden för det antalet poliser som anges ovan är per tjänst- göringspass och i treskift, dvs. dygnet runt.

Polismyndighetens arbete

Polismyndighetens arbete var begränsat till samverkan, ordningshåll- ning vid ledningsplatser, trygghetsskapande åtgärder, information till boende, avspärrning samt utrymning. Ett stort antal fastigheter evakuerades av polis i anslutning till bränderna. Polismyndighetens personal var inte nära brändernas begränsningslinjer. Polismyndig- hetens uppfattning är dock att bränderna inledningsvis fick ett mycket snabbt förlopp vilket i vissa fall krävde snabb evakuering av de fastig- heter som hotades. Räddningstjänsten kunde dock efter ett tag på olika sätt begränsa bränderna och situationen blev då betydligt lugnare. Det som försvårade situationen var väderläget som ständigt utgjorde en risk för ytterligare spridning eller nya bränder. Det förhållandet innebar att det var mycket viktigt att insatserna inte trappades ner för tidigt från Polismyndighetens sida.

172

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Om samordning, samverkan och ledning

På lokal nivå uppstod det periodvis svårigheter med att nå den ut- sedde räddningsledaren för att få direktiv om vilket biträde denne behövde från polisen. Räddningsledaren upplevdes som alltför be- lastad med operativa detaljfrågor och inte tillräckligt tillgänglig för de strategiska ledningsfrågorna. Det var även oklart vad räddningsled- ningen avsåg med sin värdering av sin lägesbild i färgbeteckningarna grönt, gult och rött läge. Detta skilde sig dock mellan olika områden och på vissa platser var samordningen, samverkan och ledningen god.

Polismyndigheten hade i vissa fall en samverkansperson i rädd- ningsledningens stab. Samverkanspersonen hade uppdraget att för- medla och ta emot den information som behövdes för att kunna full- göra polisens uppdrag.

På regional nivå skedde samverkanskonferenser med länsstyrelser och räddningstjänster. I något område genomfördes konferenser via Rakel vilket gav bristande samordning och inriktning utan gemen- sam lägesbild. Då möten genomfördes fysiskt upplevdes dessa som bra med tydlig inriktning och samordning i de flesta fall.

På nationell nivå, samt i stort, upplevde Polismyndigheten att in- satserna i samband med bränderna samordnades på ett bra sätt och att Polismyndighetens samverkan med de inblandade aktörerna fun- gerade väl.

Vad kunde ha gjorts bättre?

I vissa områden hade arbetet underlättats av en bättre samordning och tydliga kommunikationsvägar. Då skulle även förutsättningar för ledning i olika tidsskalor varit bättre. Polismyndigheten anser också att det bör skapas en större förståelse för ISF, inriktning- och samordningsfunktionen.

Kontakter med frivilligorganisationer och frivilliga

Polismyndigheten hade, som nämnts ovan, i vissa fall en samver- kansperson i räddningsledningens stab. Denne hade uppdraget att förmedla och ta emot den information som polisen behövde för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Polisen fick genom denna kontaktpunkt

173

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

en god samverkan med såväl frivilligorganisationer, intresseorgani- sationer som enskilda frivilliga. För polisens del så var det viktigt att någon annan aktör tog ansvar för denna samordning och så skedde i vissa fall genom länsstyrelsens försorg. Polismyndighetens represen- tanter deltog också i regelbundna möten med de boende som var direkt påverkade av bränderna och kunde därigenom snabbt lyfta dessa viktiga trygghetsfrågor direkt till Polismyndighetens lednings- stab. I bifogad utvärdering är de organisationer Polismyndigheten kom i kontakt med beskrivet.

Användningen av samhällets samlade resurser

Från Polismyndighetens perspektiv är det svårt att bedöma om sam- hällets resurser användes effektivt. Skogsbränderna inträffade under en tid då samhällets resurser var begränsade med anledning av semes- terledigheter. Polismyndigheten anser att räddningstjänsten gjorde så gott de kunde med de resurser som fanns tillgängliga.

Vad gäller räddningstjänstens utnyttjande av Polismyndighetens resurser användes de på ett effektivt sätt. En utmaning för Polismyn- digheten var då räddningsledare begärde biträde av polisflyget för att genomföra regelbundna överflygningar av brandområden i syfte att skapa sig en överblick från luften av brändernas spridning. I de allra flesta fallen kunde detta bifallas. Polisflygets resurser är dock be- gränsade för denna typ av verksamhet då kravet på ständig tillgäng- lighet för andra prioriterade arbetsuppgifter, som t.ex. eftersök av försvunna personer och spaning i samband med grova brott, är stort.

Erfarenheter, lärdomar och slutsatser från arbetet med anledning av sommarens bränder

Polismyndighetens samlade förmåga att klara av sommarens arbete med anledning av skogsbränderna var god. En bidragande faktor till att allt gick väl var att polisen numer arbetar inom en och samma myndighet. Nationella operativa avdelningen (NOA) kunde snabbt bidra med personalresurser och helikopterassistans.

Polismyndighetens nya doktrin för operativ ledning har börjat fungera i Region Mitt även om det fortfarande finns vissa brister i nämnda doktrin. Många befattningshavare i regionen är utbildade i

174

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

lednings- och stabsfunktioner, men det saknas en tydlig struktur för att kunna bemanna en längre insats.

Det fanns ett stort engagemang och vilja hos polisens medarbe- tare att hjälpa till och att lösa de uppgifter som ankom på polisen. Detta trots att myndigheten tog in semesterledig personal.

Man bör överväga att införa en ordning där kommenderings- chefen kontinuerligt har avstämningssamtal med regionpolischefen eller med biträdande regionpolischef. Samtalet bör följa en checklista där övergripande frågor om insatsens mål, ekonomiska aspekter, personal och kommunikation diskuteras.

Vidare bör man redan i insatsens inledande skede arbeta fram en plan för hur insatsen ska avslutas. En ordning bör också införas vilken anger ansvarsförhållandena för bl.a. bemanning mellan aktuellt polis- område samt övriga områden och enheter.

Arbetet med att anpassa och utveckla stabsmetodiken i den nya ledningsdoktrinen bör fortsätta på nationell nivå.

Räddningstjänstutredningens förslag

Polismyndigheten ser inte behov av att något bör ändras i utred- ningen.

13.5Sjöfartsverket

Sjöfartsverkets stöd till olika aktörer vid sommaren skogsbränder

MSB framförde på den 19 juli 2018 en hemställan till Sjöfartsverket om stöd av personal till MSB:s upprättade nationella staber med an- ledning av det kritiska läget gällande de omfattande skogsbränderna i hela Sverige.

MSB:s hemställan gällde att bemanna staben i myndighetens sär- skilda organisation (SO) med stabsvana personer med bred erfarenhet av räddningstjänst, samverkan, resursplanering och disponering samt frivillighet. Sjöfartsverket kom att delta med ledningspersonal från enheterna för systemledning samt insatsledning. Sjöfartsverkets per- sonal bemannade tre olika stabsfunktioner i Stockholm och Karlstad. Första personen infann sig för tjänstgöring på kvällen den 19 juli, cirka 12 timmar efter överenskommelse med begärande person. I allt

175

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

väsentligt så medfördes egen utrustning i form av mobiltelefon, Rakelenhet samt bärbar dator vilket innebar tillgång till Sjöfartsver- kets insatsledningssystem (NILS) för sjö- och flygräddningstjänst.

Totalt deltog åtta personer från Sjöfartsverket under en samman- lagd period av nära tre veckor i MSB:s nationella staber i Karlstad samt Stockholm. Som mest var fyra personer engagerade samtidigt.

Verksamhetsuppgifter under arbetet i staberna bestod av före- kommande uppgifter inom systemledning och insatsledning såsom exempelvis omvärldsbevakning, parallella händelser, insats- och resurs- planering, beslutsstöd, uthållighet, resiliens etc.

Insatsens utveckling

Den nationella systemledningen gick från en reaktiv till en proaktiv dynamisk hantering av tillgängliga resurser samt inventering och planering för hantering vid eskalering. Principen bjöd, efter ett tag, att man tidigt kunde erbjuda en kommun stöd i stället för att kom- munen skulle begära statlig förstärkning när den egna förmågan var på väg att uttömmas.

Hur fungerade samordningen, samverkan och ledning?

Sjöfartsverkets deltagande kom att ske utifrån ett nationellt per- spektiv och nivå. Från staben i Stockholm kunde dock en överblick erhållas av de olika nivåerna och dess utövande av samordning, sam- verkan och ledning. Det noteras svårigheterna att omsätta olika nivå- beslut och samtidigt medvetandegöra samtliga beroenden så att det blev en samlad och väl avvägd beslutsinriktning utifrån en helhet.

Vid flera tillfällen upplevde man en osäkerhet när det gällde olika aktuella lägesbilder, beslutskedjor, resursdisponering samt planering för olika tidsskalor och uthållighet. Detta är emellertid naturligt vid stora händelser med en stor geografisk utbredning.

MSB:s särskilda organisations arbete i förhållanden till lokala/regio- nala perspektiv var lyckat. Detta arbete förhindrade att bränderna eskalerade och bredde ut sig ytterligare. Utifrån MSB grundstruktur för den särskilda organisationen går det att utveckla detta ytterligare för en mer effektiv och samlad samhällsförmåga utifrån givna förut- sättningar och resurser.

176

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Vad kunde ha gjorts bättre

Grundprincipen för att hantera oplanerade och oönskade händelser är att möta dessa tidigt för att motverka en negativ utveckling. Ofta när man utvärderar för att dra lärande slutsatser i syfte att korrigera systemet så är slutsatsen att åtgärder som satts in tidigare skulle på- verkat utgången av händelsen – lätt att veta efteråt men svårt där och då att prediktera. I de resonemang med andra aktörer som medver- kade så har vi samlats kring tanken med nationell lägesbild av hän- delser (faran) och resurser (åtgärden). Att sätta in åtgärder mot faran tidigt sparar tid, pengar och miljö.

Vidare så bör en planering utarbetas för att nå en optimering av utnyttjandet av civila flygande resurser.

Med hänsyn till sommarens händelser med ett stort antal olika resurser såväl markstyrkor som flygande resurser så bör en frekvens- fördelning till flygande enheter utformas av förslagsvis MSB. I detta arbete bör det ingå att utarbeta och fastställa vilka frekvenser som kan användas för räddningsarbete. Det kan övervägas minst fem olika frekvenser som kan fördelas i ett område (typ länsstorlek). De kan också användas nationellt men händelsesepareras. MSB bör arbeta fram en sambandsplan med förekommande kommunikationssystem t.ex. Rakel, för en omfattande händelse eller händelser med många olika resurser.

Vidare bör man utarbeta en beskrivning av svenska och utländska brandflygresurser när det gäller deras grundläggande förmåga och möjliga resursutnyttjande. Man bör också utarbeta en grundläggande planering för bränsleförsörjning från såväl flygplatser som tempo- rära platser.

När det gäller att ta emot hjälp från frivilligorganisationer och frivilliga är det viktigt att skapa möjligheter att planera för detta. Som exempel kan tillhandahållande av ändamålsenliga sambands- medel nämnas. Avsikten med detta är att göra den frivillige till en del av en på förhand planerad struktur.

Användningen av samhällets samlade resurser

Etablerande av MSB:s SO är positivt för att hantera dagens mer kom- plexa och beroende samhällsstruktur vid en stor händelse som spänner över ansvarsförhållanden och medför behov en övergripande nivå för

177

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

att prioritera, samordna och besluta utifrån olika behov och tillgäng- liga resurser.

Vidare är det lämpligt att MSB överväger att åter genomföra mot- svarande tidigare HRK-kurser, Högre Räddningstjänst Kurs, för sam- hällsviktiga aktörer.

Erfarenheter och lärdomar från sommarens insatser

Deltagandet i MSB:s verksamhetsstaber har varit mycket intensivt och givande. Närvaron har tillfört ömsesidigt värde och insikter. På begäran från MSB har nu en erfarenhetsinsamling påbörjats och där

vikommer att lämna underlag till MSB:s kommande utvärdering av den särskilda organisation och dess arbete vid denna särskilda hän- delse. Det bör dock framhållas vikten att behålla en bred samlad för- måga för att hantera nästa stora händelse som då kanske inte är brand utan ett annat scenario

Räddningstjänstutredningens förslag

Kommittédirektivet för SOU 2017:15 En effektivare kommunal Räddningstjänst begränsade uppdraget till den kommunala verksam- heten, vilket i sig var bra som avgränsning för att få ett hanterbart betänkande att realisera efter remissrundan.

När en nationell olycka inträffar behövs emellertid förutom en effektiv kommunal räddningstjänst ett antal andra aktörer. Även statliga och frivilliga aktörer måste synkronisera sig. Sjöfartsverket kan inte utesluta att Räddningstjänstutredningens förslag, med an- ledning av det anförda, kan behöva kompletteras.

13.6Kustbevakningen

Kustbevakningen (KBV) deltog i släckningsarbetet i Ljusdal samt på 2–3 platser i Dalarna. Vidare deltog KBV på ett flertal platser i Norr- land i arbetet med att dokumentera. Myndighetens insats varade i fyra veckor.

KBV deltog med fyra besättningsmän, stabspersonal i Kårböle och med en person till MSB:s stab. Därutöver bidrog egen administrativ

178

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

och teknisk personal i arbetet på hemmabasen Skavsta flygplats. Totalt deltog cirka 30 heltid- eller deltidsinsatser under den ovan nämnda perioden om fyra veckor.

KBV:s insats bestod i att myndigheten med flyg dokumenterade bränderna. Vidare bevakades brändernas utveckling med hjälp av flyg- planens sensorer. Observationerna dokumenterade i kartdata med foto. Bilder från bränderna vidarebefordrades till räddningsledaren via mejl. Insatsen bestod också i att koordinera de flygande resurserna (vattenbombare och helikoptrar) till rätt position för vattenfällning och i att ur flygsäkerhetssynpunkt dirigera de flygande resurserna.

Samordning, samverkan och ledning fungerade efter kort tid bra på lokal nivå. Detta då KBV bidrog med personal till den lokala sta- ben i Kårböle, för att dirigera eget flyg. Även på nationell nivå fun- gerade samordning, samverkan och ledning efter det att KBV stöttat MSB:s stab med en person.

Erfarenheterna från sommarens arbete visar att räddningsledar- nas framförhållning kunde ha varit bättre när det gällde deras be- gäran om stöd från KBV. Stabernas kännedom om vilket stöd som KBV:s flyg kan bidra med kunde ha varit bättre. Vidare borde be- slutsvägarna varit bättre och snabbare när det gällde beslut om vad räddningsledningen ville att KBV skulle göra.

13.7Lantmäteriet

Resurser från Lantmäteriet deltog i Länsstyrelsen i Gävleborgs stab i Färila mellan den 19 juli–3 augusti. Fyra medarbetare från Lant- mäteriet deltog varje dygn. Lantmäteriet bidrog med det material som behövdes för att upprätta en operativt fungerande geocell, t.ex. skrivare, standarddatorer och mjukvara.

Lantmäteriet anser att samordning, samverkan och ledning fun- gerade mycket bra på alla nivåer. Länsstyrelsens stabsorganisation fungerade väl, var övad och tydlig.

De räddningsledare som ledde brandbekämpningsarbetet i Färila var mycket professionella. De resurser som fanns till hands utnytt- jades, i vart fall enligt vad myndigheten kunde bedöma, på ett bra sätt.

Erfarenheterna från sommarens skogsbränder har lett till att Lant- mäteriet fått upp ögonen för vilka resurser som man kan bidra med

179

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

vid denna typ av olyckor. Myndigheten har numera en ökad kom- munikation med MSB om hur Lantmäteriet på ett effektivt sätt kan lämna stöd vid nationella insatser.

Som en följd av arbetet med sommarens skogsbränder har Lant- mäteriet påbörjat arbetet med att skapa förutsättningar för att bidra med ytterligare en geocell för den nationella beredskapen.

Lantmäteriet genomför en utvärdering av sitt arbete. Denna är dock ännu inte färdigställd men ett underlag till denna bifogas. Av underlaget framgår bl.a. att arbetet fungerade väl men att Lantmäte- riet behöver bli bättre på att utbilda personal som ska tjänstgöra i en geocell. Som utvecklingspotential anges bl.a. att myndighetens per- sonal borde ha haft kläder med profil som markerade att de kom från Lantmäteriet samt att arbetsfördelningen borde ha varit bättre.

13.8Trafikverket

Trafikverkets insatser

De mest omfattande insatserna för Trafikverkets del gjordes vid brän- derna i; Västmanland vecka 26 (5 dagar), Älvdalens skjutfält (Dalarna) vecka 29–31 (16 dagar) och runt Kårböle (Gävleborg), vecka 29–32 (23 dagar). Sammanlagt var cirka 40 fast anställda och 150 timanställda (ur frivilligorganisationer) engagerade. Dessutom underställdes och leddes ett tjugotal frivilliga ur FRG och liknande organisationer vid Trafikverkets fältstaber i administrativa göromål.

Det viktigaste materielslaget Trafikverket bidrog med var band- vagnar. Bland dessa märks främst de 14 vagnarna med vattentank och motorspruta. Andra vagnar genomförde materiel- och personal- transporter, vidare hölls bandvagnar med bårinredning i beredskap för sjuktransporter. Dessutom bidrog Trafikverket med band- och hjulgående ledningsfordon (5 stycken) varav ett utnyttjades av Kust- bevakningen och Försvarsmaktens Helikopterflottilj för lokal luft- rumssamordning. Trafikverket försåg genom utlåning även andra aktörer med Rakel-terminaler vid samtliga ovanstående insatser.

Vid samtliga tre ovanstående insatser försågs räddningsledningarna med meteorologiska data som underlag för brandspridningsprognoser. Data från vägväderinformationssystemet (VVIS) utgjordes av tem- peratur, luftfuktighet, vindriktning och vindhastighet. En uppgift som Trafikverket tilldelades vid insatserna runt Kårböle var att leda

180

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

och samordna de jordbruks-, skogsbruks- och entreprenadmaskiner som användes för att upprätta begränsningslinjer (brandgator). Även bärgning av havererade fordon arrangerades genom Trafikverket.

Då det utökade slitaget på småvägnätet innebar vägskador genom- fördes felavhjälpande vägunderhåll. Detta i gott samarbete med fält- arbetsresurser ur Försvarsmakten, Flygvapnet. Trafikverket bidrog till att frigöra polismän genom att bemanna vägspärrar med vägvak- ter från sina underhållsentreprenörer. Detta utgjorde en betydande del av kostnaderna för Trafikverkets bidrag till insatserna. Trafikver- ket understödde även andra aktörers informationsfunktioner med kommunikatörer.

Vid andra insatser bidrog Trafikverket med spårgående vatten- tankvagnar (stambanan genom Övre Norrland på sträckan Vännäs- Hällnäs) samt färjor för transport av Räddningstjänst och vatten- begjutning från färjornas vattenkanoner vid branden på Björkö i Göteborgs norra skärgård.

Samverkan, samordning och ledning

Trafikverkets uppfattning är att den lokala samverkan fungerade mycket bra. Den regionala samverkan utvecklades efter hand till en god nivå. När det gällde den nationella samverkan, så gav den inte några effekter för Trafikverkets vidkommande.

Inom Trafikverket utfördes samordning och ledning av en för- stärkt TiB-funktion.

Här kan konstateras att förmågan till uthållighet vid stora och insatser som drar ut över tiden behöver utvecklas. Vid insatsen i Gävleborgs län fick gemensam drivmedelsförsörjning organiseras av Trafikverket inledningsvis. Utgifterna för detta översteg 4 miljoner kronor och i de kritiska skedena tankade även entreprenörer fritt.

Samarbete med frivilligorganisationer och frivilliga

Som timanställda bandvagnsförare och signalister vid Trafikverket verkade medlemmar i Bilkåren (fd SKBR), Frivilliga Automobilkåren (FAK) och Frivilliga Radioorganisationen (FRO). Medlemmar ur Svenska Lottakåren (SLK) och frivilliga resursgrupper (FRG) tjänst- gjorde tillfälligt i fältstaberna.

181

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

En annan form av frivillighet som kan nämnas är funktionen Trafikverkets Insatschef (TIC). Dessa utgjordes till övervägande del av före detta officerare och andra med militär befälserfarenhet.

Erfarenheter, lärdomar och slutsatser

I slutet av oktober kommer arbetet med erfarenhetsåterföringen att vara slutfört. Vidare ska Trafikverket besvara regeringsuppdraget Uppdrag att säkerställa beredskapen för vidmakthållande av statlig transportinfrastruktur vid omfattande skogsbränder eller extrema väder- situationer (N2018/04431/SUBT).

Med anledning av erfarenheter från sommarens arbete överväger Trafikverket att utveckla utbildning av TIC:ar. Vidare kan eventuellt portabla VVIS-stationer komma att anskaffas för att ge underlag för mer precisa lokala väderprognoser.

Trafikverket anser att organisationen av lämpliga statliga tillgångar med stöd av näringslivets resurser bör, när det gäller den nationella nivån, utformas genom att en modern ersättare till det tidigare Civil- försvaret skapas. Denna ska kunna användas vid medelstora och större händelser i fredstid.

Även den numera nedlagda Byggnads- och Reparationsberedska- pen (BRB) bör återuppväckas. Dessutom bör tydliga uppgifter inom krishanteringsområdet ges till myndigheter med operativ förmåga, inklusive Försvarsmakten i fredstid. Som legalt och ekonomiskt styrdokument för detta bör en civil motsvarighet till Stödförord- ningen (2002:375) tas fram. Inspiration kan med fördel hämtas hos norska Sivilforsvaret, danska Beredskapsstyrelsens operativa enheter samt tyska Technishes Hilfswerk.

182

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

13.9Sveriges meteorologiska och hydrologiska instituts, SMHI

I SMHI ordinarie rutin ingår att göra brandriskprognoser varje dygn och vid behov utfärda risk för gräsbrand och skogsbrand.

SMHI:s arbete under skogsbränderna 2018

Första gräsbrandsrisken skickades ut den 27 mars 2018 och den första skogsbrandsrisken skickades den 10 maj 2018.

Utöver brandriskkartorna till MSB:s portal har SMHI varje mor- gon under perioden den 21 juli till den 5 augusti skickat prognoser till MSB via mejl, inklusive kommentarer om åskrisk.

Två meteorologer från SMHI skickades till Särna för att bistå in- satsstaben för branden i Trängslet. Dessa meteorologer var på plats från den 19 juli till den 27 juli då SMHI avlöstes av en meteorolog från Försvarsmakten.

SMHI har tillsammans med Försvarsmaktens meteorologer stöttat med specialprognoser för flyg- och helikopterinsatser under släck- ningsarbeten runt om i landet.

I varningstjänsten ingår också varning för höga temperaturer, Med- delande om höga temperaturer. Ett sådant meddelande sänds ut om maxtemperaturen beräknas överstiga 26 grader under minst tre dygn i följd. Om temperaturen väntas överstiga 30 grader minst tre dygn i sträck utfärdas klass 1-varning för höga temperaturer. Om tidsperioden med över 30 grader är minst fem dygn eller om maxtemperaturen väntas överskrida 33 grader utfärdas en klass 2-varning. Under denna period förekom flera klass 2-varningar.

Länsstyrelsen i Gävleborg fick, med anledning av de stora brän- derna i länet, under perioden 18 juli till 5 augusti specialprognoser gällande brandrisk, vind och nederbörd på mejl.

På begäran från skogsbolagen har SMHI tagit fram en tjänst som visar brandrisken nattetid.

SMHI fick ett stort antal telefonsamtal från både myndigheter (inklusive länsstyrelser), kommuner och media där man efterfrågade information kring lägesbilder, prognoser och expertutlåtanden. Även internationella media har kontaktat SMHI, bl.a. NewYorkTimes, BBC News och franska media.

183

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

I SMHI:s ordinarie rutin ingår att tillsammans med Sveriges geo- logiska undersökning (SGU) leverera tjänsten Risk för vattenbrist som innehåller information om grundvatten och flöden i vattendrag.

Med anledning av torkan skickade SMHI regelbundna special- produkter bestående av markvattenkartor samt månadsprognos för temperatur och nederbörd till Jordbruksverket samt TiB-funktio- nerna på länsstyrelserna och MSB. Månadsprognosen uppdaterades två gånger per vecka från ECMWF (European Centre for Medium- Range Weather Forecasts) i Reading.

Hur fungerade samordningen, samverkan och ledning?

SMHI deltog i både regelbundna och extrainsatta samverkanskonfe- renser med områdesansvariga aktörer och myndigheter. Under som- marens bränder har det varit flera konferenser per dag med olika aktö- rer, både på regional och nationell nivå. Till de regelbundna veckovisa samverkanskonferenserna, som hålls av MSB, ingår också rutinen att färdigställa en film med meteorologisk information, vilken laddas ner på WIS före konferensen.

De nationella konferenserna håller en hög nivå på ordning, struk- tur och kvalitet. De regionala varierar en del beroende på hur vana aktörerna är att leda en konferens.

Erfarenheter och lärdomar från sommarens arbete

SMHI:s rutiner fungerade bra under sommarens händelser. SMHI märkte dock ett ökat krav på att SMHI skulle delta i samverkan, dialog och deltagande i konferenser. Samordning med Försvarsmak- tens Vädertjänst verkställdes tidigt och i större utsträckning än tidi- gare.

För närvarande pågår en översyn av rutiner avseende personal på plats ute i fält/stab. SMHI har en också en ökad dialog med Försvars- makten när det gäller resurser för att klara mer intensiva perioder med t.ex. meteorolog på plats. Vidare arbetar SMHI med att utforska huru- vida satellitbilder kan användas för att detektera bränder. SMHI genomför inte någon utredning som är kopplad till just bränderna i sig. Däremot så utvärderas samtliga klass 2- och 3-varningar, både inträffade och missade.

184

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

13.10 Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen har inkommit med svar från personal från fyra distrikt: Dalarna, Gävleborg, Jämtland och Västernorrland.

Dalarna

Skogsstyrelsen Dalarna medverkade i stor omfattning vid branden i Trängslet i Älvdalens kommun. Personal från Skogsstyrelsen deltog i arbetet i en analysgrupp under 12 dagar. Analysgruppen tog löpande fram prognoser för brandens spridning utifrån de förutsättningar som de meteorologer som fanns på plats lämnade. Vidare deltog man i arbetet med den stora skyddsavbränning som genomfördes i syfte att få stopp på branden i väglös vildmark. Insatsen blev mycket lyckad.

Eftersom branden i Trängslet pågick på ett militärt skjutfält, var släckningsarbete omöjligt att utföra på grund av risken för explode- rande blindgångare. Detta var också anledningen till att man valde att göra den skyddsavbränning som tidigare nämnts.

Det mesta när det gällde samordning, samverkan och ledning ver- kade fungerade bra. Framför allt upplevde man att det inte fanns några begränsningar i fråga om de resurser som man kunde använda sig av när alla aktörer väl förstod brandens omfattning.

Rakelsystemet hade inte täckning på strategiskt viktiga platser i området. Detta löstes dock med tiden genom att master för både Rakel och telefoni/4G restes.

Skogsstyrelsen Dalarna har goda erfarenheter från de frivillig- organisationer som man kom i kontakt med. Hemvärnet hade en bra ledning och var motiverade för arbetet. De samer som man kom i kontakt med hade en mycket god lokalkännedom och transporte- rade snabbt förnödenheter på sina sexhjulingar. Personalen på skjut- fältet hade stor kunskap om området och var därför mycket värde- fulla för insatsen.

Såvitt Skogsstyrelsen i Dalarna kunde bedöma, så användes de tillgängliga resurserna på ett mycket bra sätt. I en så stor insats som Trängslet kan varje person inte alltid göra nytta utan ibland måste man avvakta. Att avvakta kraftfullt blev ett nytt begrepp som man snart förstod innebörden av.

De erfarenheter som man fått med sig från insatsen är bl.a. att skyddsavbränning är en metod som fungerar utmärkt på rätt plats.

185

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

Vidare insåg man att helikoptrar är en mycket effektiv resurs för att ta ned elden men att det behövs markpersonal för att släcka elden helt. Det är mycket viktigt att bekämpa skogsbränder kraftfullt i tid, innan de hinner växa sig stora.

Skogsstyrelsen Gävleborg

Skogsstyrelsen Gävleborg deltog i insatsen med den brandutrust- ning som normalt används för naturvårds- och hyggesbränningar.

Den personal som deltog i insatsen gjorde följande iakttagelser. Räddningstjänstens personal saknade kompetens och erfarenhet av att släcka bränder som blir så stora att de inte på kort sikt går att omringa. Vidare är räddningstjänsterna dåliga på att utnyttja natur- liga gränser som begränsningslinjer. Man saknar också kompetens när det gäller att använda eld som ett verktyg i brandbekämpningen.

Helikoptrar måste sättas in i ett tidigt skede. När en helikopter släckt ned en brand måste personer på marken säkerställa att bran- den inte smiter iväg.

Skogsstyrelsen Jämtland

Skogsstyrelsen Jämtland var bemannad med 8–10 personer under de veckor som skogsbränderna pågick. Man deltog emellertid inte aktivt i släckningsarbetet. Skogsstyrelsen bidrog även med utrustning: fält- dator och drönare som användes för att få en överblick över skogs- brandens spridning.

Skogsstyrelsen Jämtlands decentraliserade och fältanpassade orga- nisation borde ha utnyttjats bättre.

Skogsstyrelsen Västernorrland

Personal från Skogsstyrelsen Västernorrland deltog i arbetet med funktion som regional skogsskadesamordnare i region Nord. Arbetet bestod främst i att verka som ett informationsnav internt och externt.

186

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

13.11 Sveriges Radio

De olika bränder som drabbade stora delar av Sverige under som- maren 2018 ställde Sveriges Radio inför omfattande utmaningar. Be- hovet av kontinuerlig, tillförlitlig och uppdaterad information i och utanför de aktuella brandområdena var stort.

Sveriges Radio gick, när bränderna växte i antal och styrka, upp i stabsläge och kunde därför koordinera arbetet både externt och internt på ett effektivt sätt. Det innebar bl.a. att reportrar, program- ledare, arbetsledare och teknisk personal från övriga Sverige kunde skickas till de lokala kanaler som bevakat bränderna sedan inled- ningen för att bistå och utöka bevakningen.

De P4-kanaler som främst arbetade med att täcka bränderna jour- nalistiskt var P4 Jämtland, P4 Gävleborg, P4 Dalarna, P4 Väster- norrland, P4 Västerbotten och P4 Norrbotten. En omfattande be- vakning ägde också rum i Sveriges Radios rikstäckande program.

Sveriges Radios insatser

I en större undersökning gjord av Novus om mediernas rapportering om bränderna konstateras att nyttjandet av Sveriges Radio var mycket stort i de branddrabbade områdena. Nästan varannan (45 procent) i de drabbade områdena använde de lokala kanalerna dagligen under bränderna. Två av tre använde de lokala kanalerna varje vecka. Rap- porteringen i P4 var också den som flest uppgav att de litade mest på under brandveckorna. Här är skillnaderna omfattande jämfört med exempelvis den lokala morgontidningen. När boende i de drabbade områdena svarar på frågan om hur de tycker att P4 skött bevak- ningen anser två av tre att den skötts mycket eller ganska bra.

Hur mycket total tid som redaktionell personal samt stab la ner under bränderna har inte beräknats men handlar om flera tusen tim- mar. Under brandperioden avsatte sändningsledningen (SÄL) cirka 80 timmar för arbete relaterat till bränderna vilket motsvarar en hel- tidstjänst under denna period.

Kommunikationsarbetet fanns geografiskt i Stockholm. Kommu- nikationsavdelningen hade loggansvar under hela insatsen. En person deltog därför i möten två gånger om dagen och var alltid tillgänglig. Samma person gjorde som del av löpande arbete också ett antal infor- mationsinsatser t.ex. VMA-text på webben och blogg. En person med

187

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

ansvar för Sveriges Radios centrala sociala medier-konton hade stän- digt fokus på bränderna och publicerade relevant information (t.ex. blogginlägg, aktuellt VMA-läge, info om eldningsförbud och extra- sändningar).

För att samordna Sveriges Radios insats hölls två möten varje dag.

Insatsens förlopp

Under perioden 16 juli–29 augusti hanterade Sveriges Radios sändnings- ledning 15 stycken VMA relaterade till skogsbränderna. Gällande rutiner fungerade över lag bra trots den stora anhopningen och trots det stora antalet parallella aktiva VMA-meddelanden. Det betyder att Sveriges Radio sände meddelandena i FM enligt överenskommel- sen mellan Sverige Radio och MSB samt att meddelandena förmed- lades till övriga mediaföretag.

Samordningen, samverkan och ledning

Det centrala är att de regler och rutiner som finns efterlevs. Detta är viktigt för att det ska gå så kort tid som möjligt från det att rädd- ningsledare bestämt att VMA ska begäras till dess att denne står i kontakt med SÄL så att meddelandet kan utformas. Enligt avtalet mellan Sverige Radio och MSB är det personalen vid SÄL som ut- formar meddelandet och därför är det av vikt att SÄL involveras så snabbt som möjligt för att meddelandet ska kunna formuleras.

Det är viktigt att ha tydliga rutiner när VMA-meddelanden måste uppdateras. Under bränderna var innebörden i inledande meddelande att boende skulle stanna inomhus och stänga fönster och dörrar. I ett senare skede hade situationen förvärrats och boende skulle utrymma. Oklarheter uppstod hur det första, ursprungliga meddelandet som alltså hade motstridig information i relation till det uppdaterade meddelandet skulle hanteras.

När det gäller kontakt och samverkan med myndigheter, rädd- ningsledning och länsstyrelser är en sammantagen bedömning att det fungerade bra. Det innebar att informationsskyldigheten enklare kunde ske parallellt med att aktuella kanaler genomförde dess jour- nalistiska uppdrag.

188

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Bevakningen av bränderna illustrerar vikten av en mobil organisa- tion och vikten av att kunna sända från många olika platser parallellt. Ökad mobilitet minskar sårbarheten, förenklar närvaron och därmed kvalitén i den journalistik som produceras. Sändningsutrustning som Sveriges Radios egenutvecklade OB-väskor och applikationen Luci Live förenklade det mobila arbetssättet. Samtidigt bör det påpekas att ingen av de aktuella kanalerna har den mobila sändningstekniken Next Generation implementerad, försöksverksamhet bedrivs i dagsläget enbart i Borås och Uddevalla. En utbyggnad av Next Generation, som enkelt uttryckt möjliggör att hela eller delar av en sändning kan sändas var som helst ifrån, minskar sårbarheten ytterligare och öppnar för möjligheten att genomföra hela eller delar av sändningar oberoende av de fysiska radiohusen. För det krävs emellertid extra resurser. En im- plementering av Next Generation på samtliga lokala kanaler inom Sveriges Radio innebär en engångsinvestering på 200 miljoner kronor och skulle minska sårbarheten och öka möjligheterna att ännu bättre svara upp mot det beredskapsuppdrag Sveriges Radio har.

Sambandsansvarig Rakel

Regional samverkan och ledning i Rakel: Med anledning av bränderna i Salatrakten under juni månad kallade Länsstyrelsen i Västmanland till U-Sam konferenser i Rakel där Sverige Radio:s kanalledning för P4 Västmanland deltog. I övrigt varken kallades eller deltog Sveriges Radio i några andra samverkansmöten i Rakel gällande skogsbrän- derna på regional nivå.

Nationell samverkan och ledning i Rakel: Sverige Radio etablerade samband i Rakel på strategisk nivå med vissa bevakningsansvariga myndigheter samt operativ samverkan med adekvata aktörer inom samverkansområdet teknisk infrastruktur. En mer ingående redovis- ning av operativ samverkan på nationell nivå kan inte göras av sekre- tesskäl.

Myndighetsmeddelanden: Ett stort antal myndighetsmeddelan- den begärdes under händelsen. Nuvarande ordning, där den som är behörig att begära utsändning av Myndighetsmeddelanden kontak- tar Sverige Radio direkt, fungerade väl. Eftersom kontakten primärt även kan ske via Rakel kan såväl kraven på omedelbarhet, redundans

189

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

och spårbarhet samt Sverige Radio grundläggande princip i utgivar- ansvar om att kvalitetssäkra information genom förstahandsuppgif- ter direkt från källan uppfyllas.

Förmedlingsuppdraget (samverkan med övriga mediabolag i upp- draget): Sveriges Radio förmedlar, enligt avtal med MSB, VMA vidare till övriga medier, exempelvis TV4, SVT, kommersiella radio- kanaler och krisinformation.se. Denna hantering och rutiner funge- rade avbrottsfritt via digitalt underlag för aktiva VMA via Sverige Radio API (Application Programming Interface) samt i Rakel vilket validerades operativt under hela händelsen.

Kommunikation

Samordningen fungerade mycket väl på Sverige Radio och det fak- tum att kommunikationsenheten var med på de allra flesta mötena gjorde att kommunikationsbehovet (externt/internt från företags- ledningen) kunde hanteras snabbt och löpande. Genom att vara när- varande när diskussionen skedde kunde Sverige Radio lätt plocka upp material (t.ex. veta om när olika språkversioner av eldningsför- budet krävdes). En svårighet är kunskapen om VMA som också låg till grund för det blogginlägg om VMA och hur det fungerar som togs fram. Artikeln blev välläst och vida citerad vilket visar på vikten av att sprida information om hur VMA fungerar.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Det är väsentligt att notera att de interna rutiner som successivt utarbetats som bl.a. inbegriper aktuella ansvarslistor och uppdate- rade telefonlistor fungerade utomordentligt väl. Den interna larm- kedjan fungerade väl. Det var dessutom enkelt att styra om resurser. En erfarenhet är att kontinuerligt fortsätta uppdateringen och följa de rutiner som finns och som visade sig fungerade bra.

Det är däremot väsentligt att SÄL involveras tidigare i processen att utforma VMA-meddelanden liksom att den som begärt VMA också är tillgänglig för resonemang om gällande VMA fortfarande är relevanta eller ska dras tillbaka. Vissa VMA-meddelanden låg under lång tid och frågan är om det var aktiva beslut eller om man missade att dra tillbaka meddelanden när de var inaktuella.

190

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Det finns skäl att överväga tydligare rutiner för när befintliga VMA-meddelanden behöver uppdateras.

De geografiskt områdesansvariga ska samordna information till media och allmänheten under en kris. För att säkra den regionala in- formationsförsörjningen till allmänheten från exempelvis länsstyrel- sen efter utfärdat VMA kan Sveriges Radio utifrån fastlagda Natio- nella Riktlinjer för Rakel delta i regionala ledningsmöten i Rakel. Den regionala samverkansanalysen avgör hur det ska ske i respektive fall. Sveriges Radios lokala P4-kanaler ingår som aktör i de aktuella områdesansvarigas krisberedskap.

Mot bakgrund av vikten av att medborgarna ges möjlighet att ta sitt egenansvar under skogsbränderna var behovet hos allmänheten i de drabbade områdena av verifierad och fortlöpande information från ansvariga myndigheter stort och inför och under evakueringar stundtals akut. Ovanstående samt det faktum att den till antalet histo- riskt sett mest omfattande användningen av VMA-meddelanden skedde under juli månad och uppgick till 27 stycken borde signalerat behovet av fler samverkansmöten i Rakel från ansvariga myndigheter. Särskilt som de kommersiella telefonsystemen vid flera tillfällen var utsatta för störningar och kortare bortfall.

Erfarenheter, lärdomar och slutsatser

Sammanfattning

Enligt en undersökning som Novus gjort på uppdrag av Sveriges Radio och Sveriges Television (SVT) uppger boende i de branddrabbade områdena att SVT och Sveriges Radio P4 gav dem den bästa rappor- teringen om bränderna, och främst använde sig av vanlig radio och tv för att få information om de bränder som brutit ut. Det var också vanligast att man som boende i de drabbade områdena lyssnade till P4 för att få information när bränderna härjade som värst.

Den sammantagna bedömningen är att rutiner, bemanning och till- hörande åtgärder fungerade sett till vad som krävs av Sverige Radio i egenskap av beredskapsaktör: att utgöra beredskaps- (VMA med efterföljande information) och krisledningsorganisation (stab). Ett antal erfarenheter och slutsatser finns om vad som kan förbättras:

191

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

•Sverige Radios bedömning är att det finns behov av kunskaps- höjande insatser i krisberedskapssverige om vikten av att informera allmänheten och hur svenska staten har beslutat att kriskommu- nikationen ska ske.

•Förtydliganden kan behövas i det som i dag är en gråzon mellan kommunikationsberedskapsaktörerna SOS Alarm och Sveriges Radio (7 §) för att göra VMA-kedjan än mer lättanvänd för den som begär VMA (6 §).

•I överenskommelser som påverkar Sveriges Radios beredskaps- uppdrag, som exempel till annan parts resursprioritering av el och nät (ex. Teracom som tillhandahåller radiodistribution), behöver det bli tydligt att Sveriges Radios behov måste prioriteras för att kunna säkerställa att VMA kan nå allmänheten.

Bevakningen av sommarens bränder visar också på vikten av ökad mobilitet i den journalistiska bevakningen, inte minst av beredskaps- skäl. Anslag för en utbyggnad av den så kallade Next generation- tekniken är därför centrala de kommande åren.

Överblick och uthållighet

I ett initialskede var det svårt att överblicka brändernas storlek, dess- utom ökade omfattningen efterhand. Efter några dagar utkristallise- rade sig omfattningen och det blev enklare att fördela om resurser där de behövdes allra mest. Reportrar, programledare, producenter och teknisk personal omallokerades från övriga delar av Sveriges Radio allt eftersom behoven utökades och förändrades.

En annan viktig erfarenhet är att i ett tidigt skede planera för en bevakning som kan bli långvarig och som därför kräver redaktionell uthållighet. Det är också väsentligt att kontinuerligt se över och vid behov uppdatera larmlistor liksom att den säkerhetsutrustning som finns på kanaler och i de fordon som disponeras för insatsen är adekvat.

192

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Samhällsstörningar med nationell påverkan

Vid samhällsstörningar med nationell påverkan, som skogsbränderna 2018, sammanfaller samhällets och medborgarnas intressen med Sveriges Radios roll och uppgift, i synnerhet med utsändningar ge- nom FM i den utpekade beredskapskanalen P4, som svårligen kan ersättas av andra nyhets- och informationskanaler. Det förutsätter att det finns en i förväg planerad metodik och rutin samt system för redundant kommunikation för samhällsstörningens ansvariga aktö- rer i krishanteringssystemet i syfte att snabbt och effektivt kunna förmedla en aktuell, samlad, bearbetad och samordnad information till Sverige Radio. Sverige Radio använder därför sedan 2010 Rakel som primär ingång till Sverige Radios beredskapsfunktioner.

Användningen sker i enlighet med MSB:s nationella riktlinjer för Rakel som tydligt beskriver hur samverkan med Sveriges Radios be- redskapsfunktioner ska gå till samt hur varningar och information till allmänheten ska förmedlas till Sveriges Radio i såväl vardag som vid samhällsstörningar.

Sveriges Radio konstaterar att hanteringen av de omfattande skogs- bränderna 2018 genom kommunikationsverktyget Rakel har inneburit tillgång till avbrottsfri kommunikation för såväl ledning som sam- verkan och larm där gällande interna sambandsplaner på samtliga nivåer kunde valideras operativt, även inom de geografiska områden där kommersiella elektroniska kommunikationer periodvis var hårt belastade under bränderna. Den externa samverkan i Rakel med de övriga aktörerna fungerade däremot inte helt tillfredsställande trots att de aktörsgemensamma riktlinjerna för samverkan i Rakel funnits att tillgå sedan 2012.

Begäran om VMA via Rakel

Nuvarande ordning för VMA-begäran är att den som är behörig först begär VMA via SOS Alarm via ett speciellt telefonnummer för verifiering och som därefter vidarebefordrar kontakten till SÄL för vidare hantering i ett så kallat ”treparts-samtal” mellan den som be- gär VMA, SÄL samt SOS Alarm.

Processen utgår både från gamla organisationsstrukturer och från de tekniska system för kommunikation, spårbarhet och verifiering som

193

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

SOU 2019:7

fanns att tillgå tidigare, alltså kommersiella telefonsystem och analog radio utan aktörsgemensamma frekvensband.

Den ovan beskrivna ”steg för steg-processen” riskerar onödig tidsspillan och missförstånd, och kan heller inte så länge den hante- ras i telefon ske i Rakel, varför samtliga VMA-begäran under skogs- bränderna hanterades via kommersiella telefonsystem. Sveriges Radio konstaterar att det är en kommunikation utan möjlighet till säker- ställd redundans, verifiering och spårbarhet av den art som måste an- ses relevant för VMA-processen.

En permanent hantering av VMA-processen i Rakel är fullt möj- lig utifrån systemets uppbyggnad och föreslagen metodik har tagits fram i samråd med MSB, men har ännu inte realiserats.

Utifrån erfarenheterna ser Sveriges Radio ett behov av en gene- risk struktur med förenklad och logisk process för användarna vid begäran av både VMA och myndighetsmeddelanden som båda sänds av Sveriges Radio, där begäran av båda typer av meddelanden också sker direkt via Rakel till Sveriges Radio.

Slutsatser i allmänhet

En slutsats efter sommarens händelser är att det är viktigt att de in- blandade aktörerna har god kännedom om vilka regler och rutiner som gäller för VMA-hanteringen samt att dessa regler och rutiner efterlevs, även i pressade situationer. Annars är risken stor att det skapas förvirring och otydligheter i hanteringen av utformningen av meddelandena.

Sveriges Radio ser behov av att tillsammans med MSB se över ruti- nerna för hur VMA-meddelande ska hanteras när situationen förvär- ras och innebörden i befintligt VMA-meddelande behöver uppdate- ras/förändras.

Sveriges Radio konstaterar att de goda erfarenheterna från somma- rens bevakning visar på vikten av att fortlöpande uppdatera konti- nuitets- och beredskapsplaner inom hela organisationen. I det arbete som görs inom detta område under hösten kommer sommarens er- farenheter att vägas in.

Radio Sweden översatte, producerade och publicerade en stor mängd material på en rad andra språk under hela brandförloppet.

194

SOU 2019:7

Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Sveriges Radio

Sveriges Radio ingår sedan en tid i ett projekt med MSB för att tillgängliggöra varningar och information till allmänheten för att nå människor som har dåliga kunskaper i det svenska språket – och att dessa har tillgång till de medier som sänder ut meddelandena.

Sverige Radio:s utveckling av nuvarande API (Applikation Pro- gramming Interface) för spridning av digitala VMA är en sådan platt- form där Sverige Radio efter avslutat projektsamarbete och samråd med MSB, avser tillhandahålla digital VMA-data på flera språk via det standardiserade CAP-formatet för varningar (Common Alerting Protocol) som redan används i många andra länder.

De erfarenheter som Sveriges Radio har gjort på många nivåer blir en väsentlig beståndsdel i det fortlöpande utvecklingsarbetet med bl.a. beredskaps- och kontinuitetsplaner. Utvecklingen mot en ökad mobilitet och minskat beroende av fysiska radiohus är väsentlig. Hur snabbt en utbyggnad av exempelvis Next Generation kan ske är i grunden beroende av de ekonomiska ramar som blir resultatet av villkoren i Sveriges Radios nya sändningstillstånd som börjar gälla den 1 januari 2020.

195

14Insatser

– Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

I de föregående kapitlen redovisades räddningstjänsternas, kommu- nernas, länsstyrelsernas, statliga myndigheter och Sveriges Radios insatser och erfarenheter från arbetet med att släcka sommaren skogs- bränder. I detta kapitel redovisas Svenska Flygbranschens, intresse- organisationers och frivilligorganisationers insatser och erfarenheter. Även denna text är baserad på dels de svar som respektive aktör läm- nat på utredningens frågor, dels på uppgifter som kommit fram vid möten med respektive aktör. Avsnitten innehåller således aktörernas egna beskrivningar av insatser och de erfarenheter och lärdomar som de fått med sig från sommarens arbete i samband med skogsbränderna.

14.1Svenska Flygbranschen

Svenska Flygbranschen har inkommit med ett svar när det gäller frågorna huruvida de resurser som stod till räddningstjänstens förfo- gande utnyttjades effektivt, erfarenheter och lärdomar från somma- rens insatser samt frågan huruvida sommarens erfarenheter förstär- ker de förslag som Räddningstjänstutredningen lämnat eller medför att dessa bör ändras för att bli optimala. Därutöver har ett antal med- lemsföretag inkommit med egna svar på samtliga frågor.

197

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

Nedan följer en sammanfattning av de olika helikopterföretagens svar medan Svenska Flygbranschens svar i stort är återgivet i sin helhet.

Insatser

Svenska helikopterföretag har medverkat i insatser orsakade av som- marens skogsbränder på ett mycket stort antal platser i landet. Man har deltagit i arbetet med helikoptrar och personal (piloter, bränsle- transportörer, lastmän som tankar m.m.).

Samordning, samverkan och ledning

Samverkan lokalt fungerade överlag bra. Det fanns ett bra samarbete mellan civila aktörer då nya metoder prövades med stor framgång. Bland annat prövade man helikopterdirigering från en mindre heli- kopter som alltid var i luften. På nationell nivå fungerade samverkan sämre då MSB prioriterade utländska resurser före stillastående svenska operatörer.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Helikoptrar borde ha avropats direkt vid larm om skogsbrand. Vid allt för många tillfällen väntade man för länge med att kalla in heli- kopterhjälp och branden hade, när helikoptern väl fått order att komma, brett ut sig. De resurser som kallades in borde ha utnyttjats mer effektivt.

Ett större fokus borde ha legat på arbetet med eftersläckning.

Användningen av samhällets samlade resurser

Svenska Flygbranschens uppfattning är att det bör anses som klarlagt att de privata helikopterföretagens resurser under juni månad gång på gång ignorerades av ansvariga myndigheter och alltså inte användes för skogsbrandsbekämpning i någon nämnvärd utsträckning.

Svenska Flygbranschen anser att detta förhållande är mycket an- märkningsvärt eftersom det vid tidigare skogsbränder påpekats att de privata helikopterresurserna som finns i Sverige bör användas mer

198

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

och tidigare för att effektivt bekämpa bränderna i ett tidigt skede. Men trots återkommande kontakter med räddningsledningar där helikop- teroperatörerna tydligt redovisade att de hade tillgängliga helikoptrar och utrustning för brandbekämpning valde räddningstjänsterna att

istället tillkalla hjälp från MSB varvid de betydligt dyrare helikoptrarna från Försvarsmakten och brandflygplanen från Italien kallades in.

Detta innebar, förutom att de privata helikoptrarna inte fick använda sina maskiner, utrustning och tillstånd de investerat i, att de flygande resurser som redan fanns ute i skogslänen inte användes effektivt. Mest anmärkningsvärt är att släckningsinsatsen därmed för- senades och blev mycket kostsam för Sverige. Svenska Flygbranschen inser självklart att Försvarsmaktens resurser och gemensamt finan- sierade utländskt brandflyg (helikopter eller flygplan) utgör en nöd- vändig backup för svåra situationer när de privata resurserna inte räcker till. Men Svenska Flygbranschen anser att dessa resurser ska komplettera och inte ersätta den erfarnare, billigare och effektivare brandbekämpningsresurs som de privata helikopteroperatörerna utgör.

Svenska Flygbranschen ser i sammanhanget överhuvudtaget ingen logik i att använda utländska resurser, eller betydligt dyrare militära resurser, före och i stället för de svenska privata helikoptrarna. Utan- för själva fördyringen för staten och fördröjningen av effektiv brand- bekämpning, bidrar denna situation även till att kraftigt snedvrida konkurrensen för de svenska privata aktörerna. Normalt ska stöd till det civila samhället upphandlas, men i skogsbrändernas spår har de normala reglerna inte använts med följden att utländska företag gyn- nats på bekostnad av de svenska.

Senare under sommaren, i juli, var torkan och brandsituationen så allvarlig att alla tillgängliga resurser behövde kallas in. Svenska Flyg- branschens medlemmar flög med alla helikoptrar som räddningstjäns- terna ville ha och deras operatörer ställde in semestrar och avbokade eller sköt upp många andra redan kontrakterade uppdrag. Under samma tid meddelade Försvarsmakten att de inte kunde flyga mer då de flugit alldeles för många timmar i juni och därmed var begränsade på grund av tekniskt underhåll och semestrar. Kontrasten är slående: de privata helikoptrarna ställde allt annat åt sidan, sköt upp planerade jobb, tog ut övertid och ställde in semestrar medan statliga resurser ställdes på backen. Men då MSB inte ansåg sig kunna samordna de privata resurserna var utnyttjandet av de privata helikoptrarna långt ifrån optimalt och aldrig på lika villkor som utländska operatörer.

199

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

Det finns många exempel då utländska helikopteroperatörer fått be- talt för standby tid medan svenska helikoptrar bara fått betalt för flugen tid. Även här skedde således en stark snedvridning av kon- kurrensen till nackdel för de svenska företagen.

Svenska Flygbranschen anser att händelseförloppet kunde sett helt annorlunda ut om räddningstjänsterna mycket tidigare kallat in privata helikoptrar redan i juni, då många privata helikoptrar stod på marken och inte kallades in eftersom kommunens räddningstjänst ansåg att det blev för dyrt för kommunen på grund av deras självrisk vid skogsbrand. Det finns en uppenbar farlig brist i den sortens kort- siktiga överväganden.

Erfarenheter, lärdomar och slutsatser

Sverige klarar enligt Svenska Flygbranschens erfarenhet inte av att effektivt utnyttja befintliga privata helikopterresurser för att snabbt bekämpa skogsbränder i ett tidigt skede. Lärdomen är att när de pri- vata helikopterresurserna till slut sattes in under juli månad bevisade de hur effektiv denna resurs faktiskt är. Om de snabbt sätts in i en skogsbrands tidiga skede kan de effektivt stoppa den från att bli en okontrollerbar storbrand. Några av räddningstjänsterna i Västerbotten och Norrbotten arbetade effektivt på det sättet och släckte ned brän- derna medan de var små.

Helikoptrar kan ta vatten från närmaste tjärn och hinner släppa vatten flera gånger om man jämför med ett brandflygplan som måste hämta i en stor och avstängd sjö. Svenska Flygbranschens privata helikoptrar tankar dessutom ute i skogen och behöver inte åka till en öppen flygplats för detta. De hade även flera piloter per helikop- ter, vilket gjorde att de kunde använda en helikopter under fler av dygnets timmar. De kunde i vissa fall börja redan kl. 03.30 och flyga till kl. 00.30 vilket få av de andra flygande enheterna kunde göra.

Svenska flygbranschen anser därför att satsningar ska göras för att stödja och bygga upp de privata helikopterbolagen som finns ut- spridda över hela Sverige och som har personal med stor lokalkänne- dom och stor vilja och flexibilitet att bidra till samhällets behov.

Svenska Flygbranschen föreslår även en översyn av kommuner- nas självrisk för skogsbränder eftersom det inte rimligen kan få vara så att självrisken blir en hämmande faktor som kan medföra att små

200

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

bränder får utvecklas till större. Mot risken för att dra på sig stora egna kostnader under självrisktaket tvekar kommunerna att kalla in privat helikopterunderstöd i ett tidigt skede. I stället vänder de sig till MSB för att få (statlig eller utländsk) hjälp som för kommunerna då blir gratis. Kommunernas beteende är förståeligt i det korta per- spektivet då de har en mycket begränsad budget. Men konsekven- serna av deras beteende blir desto allvarligare i det långa perspektivet eftersom de resurser som har bäst möjlighet att snabbt bekämpa bränderna kallas in alldeles för sent eller inte alls. Resultatet blir stora bränder som – beroende på väder, torka m.m. – lätt blir okontroller- bara och att samhällets slutnota för brandbekämpningen skenar iväg mycket snabbt.

Konsekvenserna av Salabranden 2014 belystes i ett flertal utred- ningar med förslag till förändringar i arbetssätt och regelverk. Men ingen av dessa utredningar tog fasta på de synpunkter Svenska Flyg- branschen då lämnade. Resultatet blev att inga förslag framkom på hur man skulle hantera nationella flygresurser och främst alla de civila helikoptrarna med kapacitet för släckning av skogsbränder på ett effektivt sätt. Svenska Flygbranschen ser nu denna utredning som ett nytt tillfälle att föreslå nödvändiga åtgärder som garanterar en effektiv brandbekämpning från luften av företrädelsevis svenska pri- vata helikoptrar.

Räddningstjänstutredningens förslag

Svenska Flygbranschen föreslår att regleringen i huvudsak ändras så att MSB får överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid särskilt omfattande räddningsinsatser eller om det annars finns synnerliga skäl. Till exempel då SMHI utfärdar varning om att hög brandrisk föreligger.

Svenska Flygbranschen anser att regleringen i grunden är ända- målsenlig men ser också behov av förtydliganden. MSB:s uppdrag att tillhandahålla nationella stödresurser och samordna dessa resurser bör förtydligas så att det gäller samtliga nationella flygresurser. MSB:s upp- drag bör således även omfatta civilt helikopterflyg för skogsbrands- bekämpning genom vattenbombning, samt för materiel och person- transporter.

201

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

Man bör även förstärka, utveckla och förtydliga statens tillsyn av och stöd till de kommunala räddningstjänsterna. MSB:s roll i detta sammanhang bör tydliggöras.

14.2Svenska Röda Korset

Svenska Röda Korset (SRK) bedrev en nationell krishanteringsinsats kopplat till sommarens skogsbränder, som övergripande kan delas in i tre delområden:

•SRK agerade utifrån sin lokala krisberedskapsorganisation, genom de frivilliga som är organiserade i lokalföreningar (rödakorskretsar).

•Vidare samordnade SRK på nationell nivå de spontanfrivilliga som önskade bidra till räddningsarbetet, samt erbjöd lokal samordning av frivilligorganisationer på platser där detta ej redan fanns etable- rat. Detta gjordes på uppdrag av MSB.

•Slutligen stöttade SRK genom att kanalisera varor och tjänster från sina företagspartners till räddningsinsatserna. SRK möjliggjorde genom detta arbete att varor och tjänster (transport, vatten, sängar, madrasser, matvaror etc.) till ett värde av över två miljoner kronor gjordes tillgängliga för räddningsinsatserna.

Nationellt

På nationell nivå samordnade SRK dels de lokala insatser som de många lokalföreningarna stod för, dels uppdraget inom spontanfrivil- lighet, samt stödet från företagspartners. Detta arbete hanterades av SRK:s krisledningsstab, som var aktiv mellan 16 juli–17 augusti. Staben bemannades dagligen av 13–15 personer.

Lokalt

Som anges ovan agerade SRK lokalt på många platser runtom i landet. Dessa lokala insatser bedrevs utifrån lokala förhållanden och behov, och såg därmed relativt olika ut, såväl i omfattning som i uppdrag. Här beskrivs några av de främsta lokala insatserna:

202

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

Ljusdal

•Lassekrog: totalt 267 personer på rullande schema dygnet runt, organiserade och tog hand om utdelning av mat och dryck,

•Fönebasen: totalt 70 personer på rullande schema dygnet runt, organiserade och tog hand om utdelning av mat och dryck, orga- niserade logistiken på basen,

•Färila skolkök: 50 personer på rullande schema vid matpackning 2 gånger/dygn,

•Loos: 40 personer på rullande schema som frivilliga brandvakter företrädelsevis kvällar och nätter,

•Kårböle: 10 personer som hjälpte till med bränsletransporter och nattliga ambulerande turer i brandområdena (3 personer på rullande schema),

•SRK skickade ut även ut personer från sina nationella frivillig- pooler, som stöttade på flera platser i Ljusdalsområdet: Denna insats omfattade cirka 15 krisstödjare och cirka 20 första hjälpen- frivilliga.

Sundsvall

SRK:s frivilliga stödde den internationella insatsen på Midlanda flyg- plats med chaufförer, mat och annat stöd utifrån efterfrågan från MSB och personalen från de EU-länder som verkade med Midlanda som bas.

Ytterhogdal

SRK:s lokalförening öppnade upp sin mötesplats (lokal för aktivite- ter, möten etc.) och erbjöd där samtal och stöd för evakuerade och andra som arbetade med eller påverkades av skogsbränderna.

203

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

Samordning, samverkan och ledning

SRK:s nationella krisledningsstab hade dagliga avstämningar med den frivilligsamordnare som utsågs inom MSB och denna dialog fun- gerade på det stora hela mycket väl. SRK deltog vidare på de dagliga samordningskonferenser som genomfördes med anledning av skogs- bränderna, och uppfattade att informationsdelningen och samord- ningen i detta forum fungerade väl.

På lokal nivå finns det stora förbättringsmöjligheter avseende samverkan och ledning. SRK:s bild är, utifrån de många lokala insat- serna som genomfördes inom organisationen, att det fungerade rela- tivt olika på de olika platser där släckningsarbete bedrevs, och att det fanns en generell avsaknad av gemensamma arbetssätt och strukturer.

Som ett exempel kan nämnas att det i Ljusdal inte fanns någon beredskap för att samverka med frivilligresurser. Generellt saknades strukturer för arbetet med att leda och samordna arbetet – bl.a. sak- nades rutiner för överlämning mellan skift, rutiner och teknik för kommunikation (såsom avsaknad av funktionstelefoner) och rutiner för informationsdelning. Detta ledde till stora svårigheter i den lokala samverkan och otydligheter kring sådant som vem som var i tjänst, vem som var ansvarig och hur arbetet skulle bedrivas. Talande är att frivilliga från SRK behövde gå in och mycket konkret stödja läns- styrelsens arbete och säkerställa att några av dessa brister åtgärdades.

Vad kunde ha gjorts bättre?

SRK ser som sagt främst förbättringsmöjligheter på lokal nivå – men här bör det även betonas att det finns ett stort behov av att säker- ställa ett gemensamt ramverk för hur arbetet ska bedrivas lokalt, för att säkerställa informationsdelning och samordning på regional och nationell nivå.

Utifrån det ovan nämnda Ljusdalsexemplet anser SRK att det är viktigt att säkerställa fundamentala kunskaper och resurser inom de lednings- och samverkansfunktioner som etableras. Detsamma gäller för strukturer för att säkerställa kommunikation såsom funktions- telefoner och rutiner för dessa, rutiner och utbildning för att säker- ställa överlämning mellan skift och checklistor för detta, samt tydlig- het kring hur information ska delas och till vem.

204

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SRK har utifrån sin historia och internationella arbete stor er- farenhet av insatser över stora geografiska områden och många olika typer av aktörer. SRK ser en tydlig trend av att detta nu även blir allt vanligare i Sverige – då de offentliga myndigheterna även enligt egen utsago inte längre själva kan hantera större händelser behövs stöd och resurser även från andra typer av aktörer, såsom SRK. Här ser SRK att vår erfarenhet av situationer som präglas av hög grad av komplexitet kan vara en tillgång och något som det finns stora behov för en gemensam och omfattande dialog kring.

Användningen av samhällets samlade resurser

Inom ramen för SRK:s uppdrag för MSB, att samordna spontan- frivilliga i anslutning till släckningsarbetet, tog organisationen in an- mälningar från 6 120 enskilda som önskade bidra. Av dessa förmed- lade SRK listor om totalt 888 personer till räddningstjänster och andra aktörer, utifrån önskemål. Trots att såväl MSB som flera länsstyrel- ser tydligt kommunicerade att det fanns spontana frivilligresurser att rekvirera från SRK, var det alltså enbart cirka 14 procent av de per- soner som anmält sig som spontanfrivilliga som överlämnades till de ansvariga aktörerna. Förklaringen till detta kan antingen vara att det inte behövdes ytterligare resurser, eller att de ansvariga aktörerna inte visste hur de spontanfrivilliga skulle omsättas inom ramen för arbetet. SRK önskar här ökad dialog kring detta område och stärkta struktu- rer för hur spontanfrivilliga ska tas emot, organiseras och ledas vid större händelser.

Erfarenheter och lärdomar

Som har nämnts agerade SRK på uppdrag av MSB som samordnare av frivilligorganisationer på de platser där det inte redan fanns en så- dan samordning. Detta innebar att SRK på flera platser samordnade frivilliga inte enbart från den egna organisationen och spontanfrivil- liga, utan även från andra organisationer och främst då från de andra frivilliga försvarsorganisationerna (FFO). I Ljusdal samordnade exem- pelvis SRK sina egna frivilliga, spontanfrivilliga, frivilliga från Sveriges Bilkårers Riksförbund och Svenska Lottakåren. SRK:s erfarenhet är att detta samarbete fungerade mycket väl. Så länge som det fanns en

205

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

tydlighet kring vem som agerade ledare och vad uppdraget var så fungerade samverkan över förväntan.

SRK ser stora möjligheter till lärande och utveckling av vår för- måga att stödja i händelse av kris, såväl på lokal som på nationell nivå. Sommarens skogsbränder visar tydligt på vikten av frivilliga aktörer inom svensk krisberedskap – men också att det i stor utsträckning saknas strukturer för hur samarbete kan etableras och hur samverkan och ledning ska se ut vid allvarliga händelser.

SRK vill även betona vikten av att dels planeringen för, dels orga- nisering av spontanfrivilliga tydligare lyfts som ett område att ut- veckla. Detta är ett område som såväl möjliggör för folkförankring och kanalisering av allmänhetens engagemang inom krisberedskapen, såväl som ovärderliga operativa resurser när de behövs som mest.

SRK genomför sedan 2017 en stor satsning på sin förmåga att agera i kris och inom ramen för detta ligger fokus på den lokala för- måga som organisationens lokalföreningar (rödakorskretsar) för- väntas ha. Sommarens skogsbränder har enbart stärkt övertygelsen att detta är prioriterad verksamhet som SRK även fortsatt behöver fokusera på. Bland annat kommer SRK:s kommande verksamhets- strategi för åren 2019–2023 att ha krisberedskap som ett av de över- gripande temana.

SRK genomför under hösten 2018 en intern utvärdering av insat- serna i anslutning till sommarens skogsbränder. Denna kommer främst att fokusera på egen organisation och eget agerande, men kan i viss utsträckning även komma att beröra samverkan med andra aktörer.

Räddningstjänstutredningens förslag

Erfarenheterna från sommarens skogsbränder visar med all önskad tydlighet på att de offentliga myndigheterna och ansvariga aktörer behöver stärka förmågan att samverka med civilsamhället och de fri- villigaktörer som har uppdrag och roller inom svensk krisberedskap. Här ser vi att det finns ett behov av att föra en bred dialog, såväl kring skydd mot olyckor och det förebyggande arbetet, som inom krisberedskapen och totalförsvaret i bred bemärkelse. Räddnings- tjänstutredningens betänkande berör ju enbart delar av detta arbete, och här ser SRK ett stort behov av ett helhetsgrepp för att säkerställa samverkan vid större händelser.

206

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

14.3Svenska Lottakåren

Svenska Lottakåren deltog med stabsassistenter under tiden mellan 22 juli–12 augusti i Ljusdal. Totalt var 27 stabsassistenter förmed- lade i insatsen via Svenska Lottakåren. Av dessa 27 hade de flesta avtal med stabspoolen, resten hade direkta avtal som stabsassistenter med placering på Jordbruksverket eller hos Försvarsmakten respek- tive Hemvärnet.

Svenska Lottakåren deltog också med två samordnare, en av dessa var i tjänst perioden 19 juli–30 september samt den andra från 26 juli– 30 september. De sista två veckorna i augusti fungerade samordnarna som jour för eventuella insatser i södra Sverige där brandrisken var extremt hög i mitten av augusti. I september var samordnarna främst behjälpliga med att besvara frågor om ersättning.

Svenska Lottakåren bidrog med professionella frivilliga till de stabs- platser som fanns. I detta ingick arbete med in- och utcheckning i brandområdet.

I samband med att länsstyrelsen tog över ansvaret för räddnings- insatserna från kommunerna ökade efterfrågan på stabsassistenter mycket. Redan efter någon dag kom Svenska Lottakåren gemensamt fram till fördelningen av resurser mellan länsstyrelsen.

Sveriges kommuner och landsting (SKL) och länsstyrelsen hade avstämningar minst två gånger per dag.

Under den tid som Svenska Lottakåren var på plats fanns det också en organisation i beredskap inom organisationen. Efter insatsen har samordnarna arbetat med ersättningsfrågor. Samordnarna har också gjort utvärderingar av sommarens arbete samt tagit vara på erfaren- heter både från de som deltog i insatsen, de som var i beredskap på hemmaplan och samordnarnas egna erfarenheter.

MSB gav den 3 augusti Svenska Lottakåren i uppdrag att organi- sera en beredskap för att kunna hantera en större insats även i södra delarna av Sverige. Svenska Lottakåren rekryterade redan stabs- assistenter från hela landet men saknade erfarna samordnare så en mycket snabb intern rekrytering fick genomföras och en plan läggas för hur kunskapsöverföringen skulle kunna ske. Dessvärre har MSB inte tillskjutit några medel för uppdraget eller för att ha samordnare i beredskap.

All kommunikation skedde via Länsstyrelsen i Gävleborgs län så även kommunikationen om att insatsen i Ljusdal skulle avslutas.

207

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

Någon direkt information om hur insatsen skulle avslutas för Svenska Lottakårens stabsassistenter på plats fanns inte. Organisationen har fått frågor från stabsassistenterna bl.a. om var information skulle sparas och var arbetsmaterial skulle lämnas. Svenska Lottakåren kan också konstatera är att efterarbetet har varit omfattande och då främst när det gäller att svara på frågor angående ersättningar, säkerställa att alla som deltagit verkligen fått sina anställningsavtal och vet hur de ska tidsredovisa samt att se till att reseersättningar och andra ersätt- ningar betalas ut i rimlig tid. Det hade varit bra om MSB och berörda myndigheter i ett tidigare skede kunnat ta beslut kring ersättnings- nivåerna.

Samordning, samverkan och ledning

Samordningen med Länsstyrelsen i Gävleborg fungerade väl efter att Svenska Lottakåren satt rutinerna med telefonavstämningar två gånger per dag. En stor utmaning var dock att länsstyrelsen bytte handläg- gare alldeles för ofta, i stort sett varje dag.

Samordningen med Ljusdals kommun fungerade inte, eftersom man där varken hade resurser eller förstod vidden av insatsen. Sam- ordningen med Trafikverket var svårhanterlig då de inom myndig- heten hade olika åsikter om antalet resurser samt var svåra att nå. Inte heller samarbetet med MSB var bra. Det var svårt att komma i kontakt med rätt person på myndigheten. Vidare saknades läges- rapporter från insatsledarna.

Vad kunde ha gjorts bättre?

Svenska Lottakåren anför bl.a. följande. När det gäller rotation på per- sonal kan anmärkas att Frivilliga Resursgruppen (FRG) fick alla dag- pass och att Svenska Lottakårens stabsassistenter fick alla nattpass utanför staben.

De myndigheter, kommuner och staber som tog emot hjälp av stabsassistenterna hade ofta brister i förståelsen för, och kunskapen om, vad för hjälp man hade till förfogande och vad som skiljer mellan de olika frivilligorganisationerna respektive spontanfrivilliga och FRG.

Vidare saknades logistikplanering. Svenska Lottakåren kunde ock- så notera att det funnits personer som på eget initiativ dök upp hos

208

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

en stab och utgav sig för att representera eller vara utskickade från Svenska Lottakåren. Mottagande stab verkar då bara ha accepterat, tackat och tagit emot. Vidare har det hänt att personer i en stab ringt direkt till och kallat in personer som de känt till som var medlemmar i Svenska Lottakåren. Detta har skett utan att Svenska Lottakåren vetat om det eller kunnat bekräfta vem personen är eller att den här personen har den utbildning eller de avtal som behövs för uppdraget. Svenska Lottakåren saknade att man inte fick få ta del av aktuella lägesbilder.

Svenska Lottakåren saknade en kontinuerlig dialog och samverkan med MSB och övriga deltagande frivilliga försvarsorganisationer.

Enligt Svenska Lottakårens uppfattning bör organisationens sam- ordnare ha en given plats hos den grupp inom länsstyrelserna som arbetar med rekryteringen och placeringen av frivilliga resurser. Svenska Lottakåren skulle genom detta kunna säkerställa att kvalificerade stabsassistenter hamnar på sådana uppdrag inom staberna som de utbildats och i flera fall även övats för. Som situationen var under sommaren kom samordnare ofta att bemanna in- och utpasseringar och slangdepåer och då nästan alltid på nattpass. Resurserna hade kunnat nyttjas betydligt bättre.

Användningen av samhällets samlade resurser

Svenska Lottakåren anser att kommunikation och samordning kunde ha varit bättre. Exempelvis så borde stabsassistenternas kunskaper bättre tagits till vara.

Erfarenheter och lärdomar

Enligt Svenska Lottakårens uppfattning har man vid insatserna inte tillgodosett det behov som fanns av kommunikation, stabsorienter- ingar, samordning och delande av lägesbilder till alla de som arbetade i insatsen. Vidare tycks få mottagare av hjälp inse vad det innebär att ta emot hjälp och vilka krav detta ställer på den mottagande organi- sationen för att det ska fungera bra.

Svenska Lottakåren upplever att MSB haft en annan bild av hur Svenska Lottakårens organisation ser ut än den faktiska. MSB verkade heller inte ha förståelse för eller insikt kring behovet av efterarbete

209

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

som uppstår samt vem som ska finansiera det arbetet. Kommunika- tionsvägarna mellan de frivilliga försvarsorganisationerna och MSB behöver utvecklas.

Det behövs även klargöras vad som är rimlig administrativ be- manning för organisationerna. Svenska Lottakåren inser värdet av den dokumentationsrutin organisationen följde under hela insatsen och för den avstämningsrutin man genomförde tillsammans med länsstyrelsen. Den omständigheten att Svenska Lottakåren kunde använda sig av samma två samordnare under hela insatsen gav konti- nuitet och var bra, eftersom Länsstyrelsen i Gävleborgs län ofta bytte sin personal. Svenska Lottakåren kunde också konstatera att det finns ett behov av att ha säkerhetsklassad frivilligpersonal. Svenska Lotta- kårens personal borde vara den organisation som i första hand ska kallas in för att bemanna de staber som behövs vid denna typ av insatser.

Erfarenheter från arbetet med sommarens insatser visar att det finns ett behov av att ha en intern krisorganisation inom Svenska Lottakåren. Den civila stabspoolen behöver organiseras med fler samordnare för att uppnå en bättre uthållighet, men också för att kunna stötta vid flera samtidigt pågående insatser. Svenska Lotta- kåren kommer att göra en egen utvärdering av sommarens arbete.

14.4Svenska Försvarsutbildningsförbundet

Svenska Försvarsutbildningsförbundet (nedan Försvarsutbildarna) deltog med personal direkt och indirekt vid sommarens insatser för att släcka skogsbränder. Direkt var man engagerad i följande insatser genom Försvarsutbildarnas rikstäckande förbund Criscom:

•MSB (Stockholm) – två samtidigt tjänstgörande kriskommunika- törer under veckorna 29–32. Sammanlagt 42 insatsdygn.

•Länsstyrelsen i Gävleborgs län – (på plats i Färila) – fyra samtidigt tjänstgörande kriskommunikatörer under veckorna 30–33 med sammanlagt 62 insatsdygn.

•Beredskap för att bistå Jämtlands Räddningstjänstförbud – reali- serade inte

•MSB (kommunikation) – Förstärkningsbegäran – avstod från insats

210

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

•Insatsledning för båda insatserna med 10 tjänstgörande under veckorna 29–33, totalt 287 timmar.

Förbundet Fältartisterna genomförde två spelningar i Färila för per- sonal som deltog i släckningsarbetet.

Försvarsutbildarna fick en förfrågan från MSB om man på kort varsel kunde bistå med personal i norra Sverige för eftersläckning samt att rulla upp slang. På mindre än två dygn hade organisationen 150 frivilliga som var beredda att bistå med insatser. Därefter fick Försvarsutbildarna en förfrågan om att bistå med personal till insat- ser i de södra och mellersta delarna av Sverige. Organisationen fick då ihop 150–200 personer som var insatsberedda.

Utöver detta tog organisationen på uppdrag av MSB fram namn på fyra personer som kunde användas för utbildning i eftersläckning.

Indirekt var hundratals av organisationens medlemmar delaktiga i brandbekämpningen via sina avtal med Hemvärnet vid olika brän- der samt som enskilt frivilliga.

Samordning, samverkan och ledning

MSB:s insats fungerade överlag bra, vilket är en effekt av att För- svarsutbildarna har ett avtal med MSB om att förstärka myndigheten med kriskommunikatörer.

Insatsen i Gävleborgs län fungerade sämre, då Länsstyrelsen i Gävleborgs län inte har avtal med Försvarsutbildarna. Organisationen hade därför inte gjort några förberedelser för en sådan förstärknings- insats. Försvarsutbildarna bemannade insatsen i Färila med personal från de övriga länsstyrelserna som man har avtal med. Länsstyrelsen i Gävleborgs län visade emellertid en begränsad mottagningsförmåga. En effekt av detta blev att Försvarutbildarnas insats blev mer av karaktären bemanningsföretag i stället för förstärkningsorganisation. De som deltog i insatsen beskrev sina erfarenheter som blandande och att arbetet inledningsvis var ostrukturerat. De som deltog hade ingen eller bara en begränsad tillgång till nödvändiga system för in- formationsarbetet. Det fanns heller inte några rutiner för arbetsled- ning, hantering av resor och löner. Omdömet från de som nu deltog i insatsen var att man vid staben i Färila hade behövt en bättre planer- ing av arbetet med inriktning på bl.a. god uthållighet.

211

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

Erfarenheter och lärdomar

Om Länsstyrelsen i Gävleborgs län hade haft ett avtal om frivilliga förstärkningsresurser från Försvarsutbildarna hade insatserna fun- gerat bättre.

En annan erfarenhet är att man begär hjälp från frivilliga försvars- organisationer och Hemvärn alltför sent. Detta medförde inlednings- vis ett extra tungt arbete. Effekten blir då att överlämningen till kommande arbetskraft blir dålig.

Vidare konstaterar Försvarsutbildarna att det inte är bra när fri- villiga kommer in för att stödja i arbetet med kommunikation och då i stället lämnas ensamma att sköta myndighetens ansvar. Organi- sationens resurser är inte tänkta för att verka som en kommuns eller länsstyrelses kommunikationsansvarige.

Det är också viktigt att vara proaktiv i arbetet med kommunika- tion. I detta arbete kan frivilliga kommunikatörer vara ett stöd och då bidra till förmågan att hantera en händelse likt sommarens skogs- bränder. Detta medför i sin tur bättre kommunikation med de som är drabbade av händelsen. Vidare förbättras förmågan att föra ut bud- skap om vilka resurser som behövs.

Försvarsutbildarna kan utveckla sin insatsförmåga om MSB har önskemål om detta. MSB bör utveckla sin förmåga att efterfråga och mäkla resurser från frivilliga försvarsorganisationer i samband med större insatser.

Försvarsutbildarna har också konstaterat att samhället har ett be- hov av att ha tillgång till utbildad personal som på kort varsel kan bistå räddningstjänsten vid släckning av skogsbränder. Försvarsutbildarna har därför ansökt om medel för att kunna påbörja en utbildning av medlemmar. Syftet med arbetet är att påbörja uppbyggandet av re- gionala pooler med frivilliga som är utbildade i att bekämpa skogs- bränder. Utbildningen kommer också att fungera som en väg för att rekrytera deltidsbrandmän. Avsikten är att Försvarsutbildarna från 2020 ska kunna erbjuda räddningsledare hjälp som omfattar utbildad personal, hantering av resor, kost och logi vid insatser i normalfallet.

212

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

14.5Sveriges bilkårers riksförbund

Sveriges bilkårers riksförbund (Bilkåren) bidrog med cirka 130 bil- kårister (förare, främst för bandvagn och minibuss) och logistiker. Bilkårister har också i andra delar av Sverige, via sina hemvärnsavtal, bidragit till arbetet med släckning av bränder.

De första bandvagnsförarna avropades av Trafikverket och sattes in den 17 juli i arbetet med att släcka bränderna i Ljusdal. Insatsen utökades senare till att även omfatta Särnabranden och till att även omfatta person- och mattransporter samt logistikresurser för per- sonalplanering. Trafikverkets insats med bilkårister pågick till den 10 augusti. Även Bilkårens bandvagnsförarpool användes.

Den 19 juli avropade Polismyndigheten förare och logistiker för att stödja arbetet med att bekämpa branden i Särna. En logistikresurs sattes upp på plats hos Räddningstjänsten i Särna. Ansvaret för denna grupp överfördes senare till räddningstjänsten. Insatsen pågick till den 3 augusti.

Polismyndigheten avropade också en mindre transportresurs för att stödja med mattransporter i Färila under tiden mellan 22 juli– 9 augusti. Bilkårister stödde också Sörmlandskustens räddningstjänst med personaltransporter dagligen till och från Ljusdal under tiden mellan 25 juli–1 augusti.

Bilkåren uppfattade att samordning, samverkan och ledning fun- gerade väl.

Om myndigheterna från början hade insett hur omfattande insat- sen skulle komma att bli, borde Trafikverket tidigare ha avropat re- surser för personalplanering.

Bland erfarenheter från arbetet med sommarens skogsbränder nämns att organisationen insett betydelsen av kommunikation både internt och externt och inte minst på sociala medier. En annan viktig slutsats är att en frivillig som är utbildad och avtalsbunden lätt kan gå in och bidra till en insats då ansvar för försäkringar, avtal m.m. redan är på plats. Vidare finns också en kvalitetssäkring i att den en- skilde har kompetens för en viss uppgift.

213

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

SOU 2019:7

14.6Civilförsvarsförbundet, Frivilliga resursgruppen

Civilförsvarsförbundet bidrog genom Frivilliga resursgrupper (FRG) till arbetet med att släcka bränderna. FRG-organisationer från olika delar av landet hjälpte till vid insatserna i Ljusdal, Sveg, Särna och Sala.

Man bidrog till insatserna genom att bl.a. hjälpa till med släcknings- arbete, efterarbete, stabsarbete, matdistribution, och transporter.

Generellt kan sägas att organisationerna upplevde att samordning, samverkan och ledning fungerade väl även om man på några platser ansåg att mer samordning och ledning skulle ha behövts.

Bland erfarenheter från arbetet med insatserna för att släcka som- maren bränder nämns bl.a. att det behövs utbildning om risker vid skogsbrand, att det är viktigt att man övar tillsammans med andra FRG och räddningstjänster, vikten av att tänka på resursfördelning så att man bibehåller förmågan över tid, att det behövs mer tydlighet kring roller och ansvar och att det behövs en tydlig kommunikation.

14.7Sveriges frivilliga brandkårer

Sveriges frivilliga brandkårer har svarat genom olika medlemskårer. Uppgifter om deltagande i räddningsinsatser och erfarenheter från dessa har inkommit från bl.a. det nedlagda brandvärnet i Gillhov, Bergs kommun, LRF Skogsbrandvärn i Ljungby och Näshulta brand- kårs kamratförening,

Av de inkomna uppgifterna framgår att arbetet på vissa platser i landet är organiserat i frivilliga brandvärn.

Bland de erfarenheter som nämnts finns:

•Det var i vissa fall svårt att nå personer eftersom det var semes- tertid.

•Tack vare avlösning från skogbrandvärnet kunde räddningstjäns- ten upprätthålla ordinarie beredskap.

•Den frivilliga brandkåren var först på plats på vissa brandområden.

•Kommuner som har frivilliga brandkårer bör stöttas och då sär- skilt kommuner i skogsbygd. Det är av stor vikt att dessa har till- gång till bra utrustning och har ett stort antal medlemmar.

214

SOU 2019:7

Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda

•Redan före nästa skogsbrandssäsong bör avtal träffas med lant- brukare, maskinstationer och lastbilsföretag som har tillgång till stora behållare som kan fyllas med vatten.

•Motorsprutskötarutbildning bör finnas tillgänglig på flera platser i landet.

215

15Insatser – Markägarna och skogsnäringen

I detta kapitel redovisas markägarnas och skogsbranschens insatser i och erfarenheter från arbetet med sommarens skogsbränder. Även denna text är baserad på dels de svar som aktörerna lämnat på utred- ningens frågor, dels på uppgifter som kommit fram vid möten med aktörerna. Avsnitten innehåller således aktörerna egna beskrivningar av insatser och de erfarenheter och lärdomar som de fått med sig från sommarens arbete i samband med skogsbränderna.

15.1Sammanfattning av markägarnas och skogsbranschens synpunkter

Sammanfattningsvis kan sägas att skogsägarna särskilt vill framhålla följande:

–Räddningstjänsterna måste ha planering för hur de ska agera vid förhöjda värden för skogsbrandsrisker.

–Snabb och kraftig uppstart vid skogsbränder.

–Utbildning och träning i skogsbrandssläckning

–Tydligt ansvar vid mycket omfattande skogsbränder. MSB:s sam- ordningsansvar är här angeläget.

–Otydligheter vid avslutande och överlämnande/efterbevakning måste klaras ut.

217

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

15.2Lantmännens Riksförbund, LRF

Insatsen

När det gäller anställda inom LRF var det bara ett fåtal personer som arbetat direkt med insatser kopplat till släckningen, främst regionalt anställda. De har då arbetat som kontaktpersoner mot räddnings- ledningen. Enskilda medlemmar och förtroendevalda har däremot lagt ned mycket stor tid och bidragit med utrustning vid alla större bränder och även vid ett flertal mindre bränder under sommaren. Framför allt har man bidragit med traktorer och gödseltunnor för vattentransport och vattenbegjutning.

LRF organiserar även de fyra större skogsägarföreningarna. Re- spektive skogsägarförening har bidragit aktivt vid de olika insatserna.

LRF upprättade evakueringsplaner för djurbesättningar inom flera av de branddrabbade områdena. Detta gjordes bl.a. på begäran av Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt i vissa fall på eget initiativ. LRF var också behjälpliga med att genomföra evakueringar i de fall som detta behövdes.

Samordning, samverkan och ledning

LRF anser att funktionen samordning, samverkan och ledning varie- rande mycket från plats till plats. Brister i kommunikation förelåg på samtliga platser.

Initialt rådde brist på samordning av frivilliga resurser samt led- ning av dessa. Räddningstjänsternas organisation varierade och när man som LRF arbetar över en större region uppstod snart oklarheter vid kontakt med lokala räddningstjänster.

Regionalt agerade även länsstyrelserna olika. Länsstyrelsen i Gävle- borgs län övertog ansvaret för räddningstjänsten. Övriga berörda läns- styrelser agerade olika när de bedömde behov av att gå upp i stabsläge och att hantera efterarbete. Efter det att Länsstyrelsen i Jämtland gavs ett samordningsansvar för eftersläckningsarbetet förbättrades visserligen samordningen, men skillnader kvarstod eftersom varje läns- styrelse fattade sina egna beslut.

218

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

Vad kunde ha gjorts bättre?

Lokalt: Förbättrad och effektiviserad kommunikation internt bland de som deltog i insatserna, både statliga, kommunala och frivilliga resurser. I flera fall tvingades information passera många led för att slutligen nå rätt.

Nationellt: Tidigare och tydligare samordning och säkerställande av att resurser, främst helikoptrar, fanns tillgängliga. SMHI:s brand- riskindex visade tidigt på höga brandrisker vilket borde ha föranlett insatser.

Användningen av samhällets samlade resurser

LRF anser inte att användningen av samhällets samlade resurser var välfungerande. Organisationen upplevde att det krävdes ett flertal på- stötningar innan räddningstjänsterna tog tillvara på tillgängliga fri- villiga resurser med lokalkännedom.

Under pågående insatser brast kommunikation och information vid ett flertal tillfällen, bl.a. inom så kritiska områden som bränsle- försörjning till traktorer samt mat till frivilliga.

På ett antal platser upplevdes motsvarande brist på kunskap om resurser som finns tillgängliga inom skogsbruket vad gäller t.ex. skördare för att etablera brandgator och det uppdaterade kontaktnät som finns för att rekvirera maskiner. Även inom skogsbruket finns stor kunskap om vägar, vattentillgång och möjlighet till exakt lokali- sering vilket i flera fall inte nyttjades.

Erfarenheter

En erfarenhet från sommarens skogsbränder är att LRF och skogs- ägarföreningarna behöver informera räddningstjänsterna om vilka resurser som kan finnas tillgängliga och hur dessa ska användas på ett effektivt sätt inom släckningsarbetet. Vidare behöver organisa- tionen informera räddningstjänsterna om vilka förutsättningar som råder beträffande frivilliga jordbrukare samt vad som krävs för att kunna genomföra evakueringar av större och mindre djurbesättningar.

219

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

SMHI:s index för brandrisk bör användas som indikator. När detta överstiger givna värden ska ansvariga myndigheter vidta för- beredande åtgärder som minimerar risk för stor brandspridning. Det behövs också en tydligare struktur för beslutsfattande och agerande där en central myndighet, förslagsvis MSB, kan prioritera, beställa och kommendera insatser.

Räddningstjänstutredningens förslag

Generellt välkomnar LRF en tydligare struktur och bemyndiganden för säkerställande av resurser och prioritering.

15.3Skogsnäringen

Skogsbranschen1 har i promemorian Fem punkter för effektiv brand- bekämpning gemensamt identifierat åtgärder för att branschen och samhället ska stå bättre rustade inför framtida skogsbränder.

Allmänt

Svensk skogsnäring baseras helt på de trädslag som naturligt växer i Sverige och den därtill kopplade industristrukturen. Brandproble- matiken kan inte lösas genom storskalig omvandling av skogsskötsel- strategier och industristruktur, exempelvis genom att ersätta barr- träd med lövträd. Lösningen är i stället att bygga upp kunskap om hur vi kan förebygga att brand uppstår samt ha beredskap för brand- bevakning och brandbekämpning vid svåra väderleksbetingelser.

Det finns ett starkt samband mellan befolkningstäthet och skogs- bränder då nio av tio skogsbränder orsakas av mänsklig aktivitet, varför också bred kunskapsuppbyggnad och informationsinsatser är nödvändiga.

Skogsbranschen har gemensamt identifierat följande fem punkter för att branschen och samhället ska stå bättre rustade vid framtida skogsbränder:

1Skogsindustrierna, LRF, Sveaskog och Prästlönetillgångarna inom Svenska Kyrkan.

220

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

•Förebyggande arbete och god beredskap.

•Tidig upptäckt avgörande – brandflyget är en nyckelresurs.

•Agera kraftfullt i början – nyttja lokala helikoptrar och samordna resurserna.

•Fullfölj insatsen tills faran är över.

•Säker och välorganiserad efterbevakning.

Förebyggande arbete och god beredskap

•Begränsa antändningsrisker.

•Ökad kunskap om bekämpning av skogsbränder.

•När FWI-index överstiger värden som indikerar hög risk bör ett antal givna åtgärder initieras.

Efter branden i Västmanland 2014 stod det klart att skogsbruket be- hövde ett gemensamt sätt att hantera brandrisk. Därför utformades branschgemensamma riktlinjer som samtliga aktörer i skogsbruket kan ha som vägledning för att minska risken för brand vid skogs- bruksåtgärder.

Skogsbranschens egna riktlinjer har använts under sommaren 2018 och visat sig fungera väl. Det viktigt att riktlinjerna vårdas och under- hålls. Ett utvecklingsområde inom skogsbranschen är att öka kun- skapen om hur brandriskprognoser ska tolkas.

Vid förhöjd brandrisk måste tydlig information ges till allmän- heten. I dag skiljer sig informationen åt mellan olika länsstyrelser och olika kommuner, vilket försvårar för allmänheten att förstå vad som gäller. Det måste finnas ett tydligt och nationellt enhetligt sätt att kommunicera kring eldningsförbud.

Under 2018 har ett flertal bränder orsakats av tåg. Tågoperatörer och spårägare bör åläggas ett större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår. Särskilda restriktioner eller kontrollkrav bör införas vid förhöjd brandrisk.

Beredskapen måste anpassas efter brandrisken. Brandriskprog- nosen, FWI, som presenteras av SMHI ger en tydlig indikation om risk för skogsbrand och spridningsrisk. När index överstiger värden som indikerar hög risk bör ett antal givna åtgärder initieras.

221

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

Bekämpning av en stor skogsbrand är en komplex aktion med många aktörer inblandade. När bränder omfattar flera räddnings- tjänster och flera län måste ledningsstruktur och beslutsgång i förväg vara klarlagd. Erfarenheten av senare större bränder är att det upp- står oklarheter och insatser försenas på grund av att det saknas be- fogenheter att agera.

Det behövs regelbundna och samordnade övningar för att ha träna ledning vid större bränder. Vidare behöver det nationellt finnas ett antal räddningsledare och annan ledningspersonal som är särskilt utbildade i skogsbrandsbekämpning och som kan sättas in när brän- derna blir så stora och omfattande att insatserna behöver koordine- ras. MSB, eller motsvarande central myndighet, bör ges befogenhet att besluta om att ledningsansvaret ska tas över från lokal räddnings- ledning.

I stora delar av Sverige finns i dag samverkansgrupper av skogs- ägare för att förebygga och begränsa bränder. Exempel på möjliga insatser är att hjälpa räddningstjänst att hitta rätt samt bidra med kunskap om vägar, vatten och markförhållanden. Skogsnäringen stimulerar att kontakter etableras med räddningstjänsterna och upp- rätthålls kontinuerligt.

Tidig upptäckt avgörande – brandflyget är en nyckelresurs

•Välorganiserat brandflyg med anpassad övervakning efter brand- risk.

•Etablera kontaktvägar för att nyttja skogsbranschens informa- tion till hjälp att lokalisera brand.

Brandflyget är avgörande för tidig upptäckt. Det är viktigt med ett väl- organiserat brandflyg. Frekvensen av flygningarna bör anpassas till risken för brand.

Skogsbranschen har detaljerad geografisk information som är till stor hjälp för att hitta branden och organisera insatsen. Det ska finnas klara och enkla kontaktvägar för räddningstjänst och myndig- heter att ta del av detta vid behov.

222

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

Agera kraftfullt i början – nyttja lokala helikoptrar och samordna resurserna

•Helikoptrar i beredskap vid hög brandrisk.

•Tydlig ledningsstruktur som effektivt koordinerar alla tillgängliga resurser över lands-, läns- och myndighetsgränser och som för- fogar över de finansiella resurser som krävs.

Avgörande för att framgångsrikt bekämpa en skogsbrand är att agera kraftfullt i början. Att i tidigt skede lägga resurser på att bekämpa en brand besparar samhället de stora resurser som krävs för att bekämpa en mycket större brand.

Sverige har inte någon brist på helikoptrar. Det gäller att säkra tillgång till lokala privata helikoptrar för att snabbt kunna påbörja arbetet. Därför behöver det finnas helikoptrar med beredskap vid hög brandrisk. Samordningen behöver utvecklas och en kontaktlista till tillgängliga helikoptrar upprättas. Vidare behöver statliga myndig- heters helikoptrar, t.ex. Försvarsmaktens, ha rätt utrustning och per- sonal som är utbildade i brandbekämpning.

Räddningstjänstens koordinering av insatser från mark och luft bör ske av räddningsledaren varför radiosamband med helikoptrar är betydelsefullt. Det gäller redan vid de små bränderna.

När tidig bekämpning av skogsbränder misslyckas behövs hjälp från andra länder.

När branden blir för omfattande räcker inte ledningskapaciteten hos den lokala räddningstjänsten. Då behövs, som nämnts ovan, en tydlig ledningsstruktur som effektivt koordinerar alla tillgängliga re- surser. Det är viktigt att befälsordningen på myndighetsnivå, i Sverige såväl som i EU, är klarlagd och kommunicerad i förväg. Vi föreslår att MSB ges detta ansvar och där till kopplade befogenheter.

När räddningsresurser mobiliseras till drabbade områden är det viktigt att samtidigt säkerställa att andra områden inte lämnas med en alltför svag räddningstjänst eller brist på utrustning. I situationer med flera samtidiga bränder och när prioritering av resurser är ansträngd behövs stöd för avväganden i ett nationellt perspektiv. Här bör MSB ta en roll.

En lärdom är att Försvarsmaktens ansvar bör utvidgas så att materiel och bemanning även kan användas vid större skogsbränder.

223

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

Infrastrukturen för mobil kommunikation behöver utökas. Situa- tionen 2018 har visat att dagens infrastruktur för tele- och radio- kommunikation, omfattande såväl RAKEL som de kommersiella mobilnäten, inte är tillräcklig. Stora bränder har en tendens att upp- stå i glesbefolkade områden. Då räcker det inte att mobiltäckningen är 95 procent utan den behöver vara 100 procent. Mobiltäckning är inte enbart är en kommersiell fråga utan den har även en betydande säkerhetsaspekt.

Vid en skogsbrand är behovet av snabb, samordnad, saklig och löpande information från såväl myndigheter, lokal räddningstjänst som lokal skogsägarförening/skogsföretag till berörda markägare och närboende stort. Detta måste organiseras tidigt och löpa under lång tid efter det att branden är släckt.

Fullfölj insatsen tills faran är över

•Kunskapen om fortsatt brandspridning måste höjas för att bättre kunna bedöma när insatsen kan avslutas.

•Använd landsbygdens resurser för bekämpning av bränder och för att skapa uthållighet i insatserna.

När räddningstjänsten bedömer att branden är under kontroll av- slutas räddningsinsatsen och markägaren ansvarar för efterbevak- ningen. En viktig lärdom från stora bränder är att detta skett för tidigt och branden har startat om. Uthållighet i räddningstjänstens insatser är nödvändig och behöver fortgå tills branden är säkrad och risken för fortsatt spridning är minimerad.

Kunskapen om brändernas beteende och riskbedömning om fort- satt spridning utifrån rådande väder måste höjas för att bättre kunna bedöma när faran är över och insatsen kan avslutas.

En förutsättning för uthålligt släckningsarbete är tillgång till ut- rustning. Sverige måste stå rustade med tillräckliga depåer med ut- rustning. Det är uppenbart att de resurser vi har i dag inte räcker.

En erfarenhet är att det finns låg kunskap inom räddningstjänsten om de resurser och den kapacitet som finns i form av exempelvis skördare och grävmaskiner, resurser som kan användas för att etablera brandgator. Jordbrukets gödseltunnor kan användas för vattenbegjut- ning och transport av vatten. Det är en fördel om kontaktvägar kan

224

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

etableras mellan räddningstjänst och aktörer såsom skogsägar - föreningar, skogsbolag och LRF.

Säker och välorganiserad efterbevakning

•Säkerställ tillgänglig utrustning och reservdepåer som kan täcka de behov som uppstår.

•Upprätta en modell för hur arbetet ska organiseras och för hur kostnader ska fördelas.

•Säkerställ att fastighetsgränserna snabbt klarläggs för att möjlig- göra omhändertagande av brandskadat virke.

När räddningstjänsten har avslutat sin insats har markägaren ansvar för efterbevakningen. Vid stora bränder som berör många markägare krävs en organisation som även omfattar efterbevakningen. Detta är viktigt inte minst ur säkerhetssynpunkt, men även ur effektivitets- synpunkt för att säkerställa en så effektiv efterbevakning som möj- ligt. I förhand klara och över landet enhetliga rutiner förenklar ett tidigare överlämnande och minskar risk för att brand återuppstår, i båda fall samhällsekonomiskt värdefullt.

Att göra det lagen kräver och efterbevaka området kan vara både farligt och svårt att genomföra för en enskild markägare. För att på ett säkert och effektivt sätt säkerställa eftersläckning och bevakning krävs utrustning. Enskilda markägare, framför allt mindre, kan inte förväntas ha tillgång till den typen av utrustning. Det måste finnas tillgänglig utrustning och reservdepåer som kan täcka de behov som uppstår.

Vidare finns behov av säkerhetsutbildning för alla som behöver ha tillträde till de branddrabbade markerna i samband efterbevakning och vid uppröjning av skadad skog. Skogsnäringen har tagit fram en digital interaktiv utbildning som gjordes tillgänglig kostnadsfritt för alla under sommaren 2018.

Organisera eftersläckning och efterbevakning effektivt så resur- ser räcker. Det behövs ett handslag mellan markägare, myndigheter, räddningstjänst och försäkringsbolag för hur efterbevakning av stora bränder ska organiseras.

225

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

Kontakter mellan skogsägarförening/skogsföretag och räddnings- tjänst måste finnas etablerade i förväg och samverkan bör ske på ett tidigt stadium för att säkerställa en säker och effektiv överlämning.

Eftersläckningsarbetet kan ta lång tid. Samtidigt är det viktigt att relativt snabbt kunna påbörja arbete med att avverka och forsla ut brandskadat virke för att så långt möjligt kunna ta tillvara värdet. I förlängningen handlar det även om att förhindra insektsangrepp. Vid större bränder förstörs rågångar och gränsmarkeringar då dessa ofta är av trä eller helt enkelt målade på träden. För att kunna veta vem som äger virket, och därmed även kunna påbörja upprensningen, krävs att fastighetsgränserna snabbt klarläggs. Lantmäteriet behöver avdela resurser för att märka ut fastighetsgränser på de brända om- rådena. Denna insats bör finansieras av staten då det finns ett allmän- intresse av att upprensning snabbt kan starta.

Kostnader

Den övervägande delen av ovanstående förslag innebär endast be- gränsade kostnadsökningar för samhället. I huvudsak handlar det om kunskap, struktur och kommunikation. De samhällskostnader som förslagen kan innebära är väldigt låga jämfört med kostnader både för samhället, företag och enskilda i de fall storskaliga bränder utvecklas.

Eftersom räddningstjänsten är dimensionerad efter antalet män- niskor och inte efter ur stor skogsmark det finns i kommunen så behöver staten ta ett större ansvar för både utrustning och kostnad för brandbekämpning i skog. Det behöver belysas på vilket sätt sta- ten kan ges ett tydligare ansvar för finansieringen av bekämpning av skogsbränder. På detta sätt fördelas kostnaden för räddningstjänst mer rimligt över landet eftersom skogen ofta förädlas och ger skatte- intäkter i andra kommuner än där skogen växer. Nuvarande läge där kommunen betalar för den första insatsen och staten går in när kost- naden når över en viss nivå är kontraproduktiv ur ett samhällsekono- miskt perspektiv då det finns en mothållande kraft att agera kraft- fullt i ett tidigt skede.

Skogsnäringen åtar sig att stå för de kostnader som berör dem i förslagen.

226

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

15.4Sveaskog

Personal från Sveaskog deltog i släckningsarbetet vid flera bränder bl.a. Ängra och Enskogen. Sveaskog bidrog även med utrustning som slang, pumpar, släpkärror m.m.

Sveaskog anser att samordningen var dålig. Räddningstjänsten ut- nyttjade inte den erfarenhet som Sveaskog har.

Enligt Sveaskogs uppfattning borde räddningstjänsten ha arbetat efter en huvudplan men även haft en reservplan. Som exempel nämns att räddningstjänsten borde ha upprättat en brandgata som en yttre gräns för elden. Därefter borde man ha arbetat med att stoppa brän- derna vid vägar inne i brandområdet och helst då också avverkat skog i närheten av vägarna. Vidare borde bränderna ha släckts ner medan de var små. Man borde inte ha låtit dem brinna fritt mot en begräns- ningslinje längre bort.

Sveaskog erbjöd i ett tidigt stadium lokalkännedom, uppgifter om skogen, marken och lokala vattenresurser, erfaren personal, kart- materiel och inte minst maskinresurser. Det tog emellertid lång tid innan erbjudandet antogs. Om dessa resurser hade utnyttjats bättre i ett tidigare skede hade bränderna med största sannolikhet kunnat begränsas.

15.5Holmen

Holmens markinnehav drabbades under sommaren av cirka 55 brän- der. Bränderna kom att omfatta sammanlagt cirka 2 500 hektar skogs- mark. Tre bränder står för 95 procent av arealen, bränderna i Fågelsjö, Kårböle och Brattsjö.

Holmen har haft egen efterbevakning vid samtliga bränder. Vid ett tiotal av bränderna har Holmen deltagit i arbetet med släcknings- insatserna. Eftersläckning och bevakning har under 2018 inneburit en stor arbetsbelastning.

Holmen anser att räddningstjänsten har en kunskapsbrist när det gäller skogsbrandsbeteende och skogsbrandsbekämpning. Flera rädd- ningstjänster saknar kompetens att tolka brandriskprognoser. Rädd- ningstjänsterna har heller inte, med några undantag, säkerställt tillgång till helikopterstöd. Vidare har räddningstjänsterna dåligt kartmateriel och saknar GIS-kompetens. Det finns oklarheter om när en insats är avslutad.

227

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

Räddningstjänsternas samarbete med andra aktörer som helikop- terföretag och skogsbolag fungerar väl i de fall som det finns upparbe- tade kontakter.

Holmen anser att fokus när det gäller bekämpning av skogsbrän- der ska läggas vid att se till att bränderna inte får bli stora. Bränderna ska bekämpas kraftfullt medan de ännu är små. För att lyckas med detta finns fem framgångsfaktorer:

•Ett bra förebyggande arbete.

•Tidig upptäckt.

•Snabbt och kraftfullt nedtag.

•En uthållig insats.

•En noggrann eftersläckning och bevakning.

15.6Mellanskog

Drygt 60 av Mellanskogs medlemmar drabbades personligen av de mycket omfattande bränderna i Härjedalen, Ljusdal och västra Dalarna. Totalt drabbades över 200 skogsägare i de aktuella områdena.

Anställda vid Mellanskog, förtroendevalda och medlemmar har i samband med bränderna lagt ned tid och engagemang på information, samordning, koordinering och samtal med drabbade skogsägare. In- ledningsvis gjordes ett arbete för att identifiera drabbade fastigheter och skapa listor med kontaktuppgifter till de drabbade skogsägarna. Information som i det fortsatta arbetet var mycket värdefull. Mellan- skog samlade också myndigheter, kyrka, kommuner, räddningstjänst och försäkringsbolag för sockenvisa stormöten med anledning av bränderna.

Mellanskog har tillgång till personer med stor lokalkännedom och kunskap om ägarstruktur, vägstruktur, vattentillgång samt omfattande GIS-material. Denna tillgång har använts i mycket liten, eller ingen, omfattning under sommarens skogsbränder. Mellanskog har också till- gång till ett omfattande nätverk av entreprenörer som kan ställas till förfogande för att exempelvis hugga brandgator. Dessa kan utnyttjas i större omfattning.

Det behövs kontinuitet i bemanningen vid räddningsinsatser. När personal byts ut behövs tydliga överlämningar samt kommunikation

228

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

med organisationer som stöder räddningsinsatsen. Ledningsstruk- turen med sektionsindelning med tillhörande chefer fungerade bra.

Skogsbrukets erfarenhet är att vid flera av de större bränderna har ansvaret för efterbevakning överlämnats till markägare i ett för tidigt skede. Branden har tagit ny fart, med betydligt större skador som konsekvens. Mellanskog anser att det vid större bränder måste finnas en struktur för hur arbetet med eftersläckning vid omfattande brän- der ska ske.

Mot bakgrund av sommarens insatser och de stora skogsbränderna i Västmanland 2014 anser Mellanskog att arbetet hade kunnat bedri- vas på ett långt mer effektivt sätt. Förändringar krävs framför allt gällande övergripande operativ och strategisk ledning, samt prioriter- ing och samordning av resurser.

15.7Norrskog

Norrskog bidrog till släckningsarbetet i Gällö och Hammarstrand. Norrskog lånade ut maskiner för att användas i arbetet med att göra brandgator. Man anordnade även skogskvällar för berörda myndig- heter och markägare.

Norrskogs erfarenheter från räddningsinsatserna är att räddnings- insatserna var för små och att överlämningen till markägaren skedde för tidigt.

Samhällets förmåga att bekämpa skogsbränder måste förbättras. En lämplig modell för samordning mellan räddningstjänster, skogs- företag och markägare behöver tas fram.

15.8Prästlönetillgångarna i Svenska kyrkan

Prästlönetillgångarna förfogar över drygt 500 000 hektar mark och är Sveriges största jordägare och landets femte största skogsägare. Markinnehavet är spritt över hela Sverige.

Svenska kyrkans slutsatser när det gäller sommarens arbete med bränder är bl.a. att ansvarsfördelningen mellan räddningstjänst och markägare då räddningstjänsten avslutas och ansvaret för efterbevak- ning övergår till markägare behöver bli tydligare. På flera håll saknas rutiner för hur räddningstjänsten ska informera berörda markägare

229

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

SOU 2019:7

om pågående bränder. Krafttag behöver göras när det gäller den risk för brand som tågtrafiken innebär.

15.9Svenska kyrkan, Ljusnans pastorat

Kyrkan med sin personal fanns tillgängliga på ett flertal platser för att ge sitt stöd till de som drabbats av sommarens bränder. Man fanns tillgänglig bl.a. via POSOM-arbete2 och senare också genom stöd- gruppsarbete. Vidare fanns ett stödcenter på Klockaregården i Färila. Personal från kyrkan gjorde också hembesök. Omkring 20 personer var engagerade i arbetet och sammanlagt la man ner omkring 110 tim- mar på detta under de tre första veckornas bränder.

Man bistod de drabbade bl.a. med stöd, praktisk hjälp med mat och anda förnödenheter.

Ljusnans pastorat upplevde att samverkan inom stödgrupperna var mycket god och prestigelös. Emellertid upplevde man att sam- verkan mellan den högsta stabsledningen och de människor som drab- bades av bränderna var dålig. Nämnda ledning agerade utan tanke på de drabbades situation.

Samverkan med Svenska Röda Korset fungerade inte. De perso- ner som förmedlades därifrån saknade ofta lokalkunskap och bidrog inte till det stöd som de drabbade behövde.

Om liknande situationer inträffar i framtiden är det viktigt att ett humanistiskt bevakande perspektiv finns med från insatsens första dag. Bemötande och omhändertagande av de drabbade måste kunna ske parallellt med att skogsbränder bekämpas på ett effektivt sätt. Lokalt engagemang och lokal kunskap tillsammans med extern ex- pertis när det gäller att bemöta personer som är drabbade av en kris är av stor vikt.

15.10 Svenska kyrkan, Kyrkokansliet

Svenska kyrkan var omedelbart på plats för att stödja de som drab- bats av sommarens bränder. Svenska kyrkans personal har mött både drabbade och insatspersonal. Församlingshem har gjorts tillgängliga

2POSOM (Psykosocialt omhändertagande) är en del av kommunens samlade beredskap i hän- delse av olyckor och katastrofer. POSOM är ofta organiserad i samverkan med socialtjänsten och övriga kommunförvaltningar.

230

SOU 2019:7

Insatser – Markägarna och skogsnäringen

som mötesplatser och andra byggnader i kyrkans ägo har erbjudits som lagerplats för de som berörts av utrymning till följd av brän- derna. I de sammanhang där kyrkans personal har varit aktiv i den lokala POSOM-gruppen har en del av stödet kanaliserats därigenom. Svenska kyrkan konstaterar att en styrka finns i att, som stödperson, redan vara lokalt känd.

Svenska kyrkan kan erbjuda stöd i närsamhället och avlasta vid kriser. Stiftens roll har varit viktig, både då dess representanter kon- taktar den lokala församlingens företrädare, och som en potentiell samverkanspart då ansvaret för brandbekämpningen flyttas från kommunal till regional nivå. Stiftens organisatoriska ställning mot- svarar bättre den regionala nivån och skulle kunna kompensera för avbrott i informationsflöden som noterats då kommunala nätverk, där bl.a. Svenska kyrkan ingår, slutade kontaktas i fallet där ansvaret för räddningstjänsten flyttade från lokal nivå till regional nivå.

231

16 Insatser – Utländska aktörer

I början av juni aktiverade MSB EU:s civilskyddsmekanism i före- byggande syfte och kontaktade då ERCC (Emergency Response Coordination Centre). MSB begärde och fick stöd i form av brand- bekämpningsflyg. MSB var under juli också i kontakt med Norge för att därifrån få hjälp av helikoptrar för att släcka bränderna.

MSB tog åter kontakt med ERCC i mitten av juli för att på nytt få stöd med brandbekämpningsresurser. Räddningstjänsten Jämt- land var i mitten av juli i kontakt med Norge för att få hjälp av den norska räddningstjänsten.

Sverige fick under sommaren stöd i form av brandbekämpande resurser från ett flertal länder. Utredningen har via mejl ställt frågor till de utländska aktörerna bl.a. om hur mottagandet i Sverige sköt- tes, hur man upplevde att den svenska insatsledningen fungerade och om de erbjudna resurserna användes effektivt. Nedan redovisas de svar som utredningen fått. Frågor har ställts även till Finland, Frankrike och Italien, som inte inkommit med några svar.

De länder som gav stöd till Sverige under sommaren var: Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Litauen, Norge, Polen, Portugal och Tyskland.

16.1ERCC

ERCC är den funktion inom unionen som hanterar koordineringen av de europeiska resurserna vilka erbjuds medlemsstaterna i händelse av kriser när civilskyddsmekanismen har aktiverats (Union Civil Protection Mechanism, UCPM). Antalet resurser som olika länder erbjöd Sverige till stöd i arbetet med att släcka sommarens skogs- bränder var markant. Tre förbindelseofficerare (liaison officers) skickades till Sverige under perioden 19 juli–3 augusti med uppdraget

233

Insatser – Utländska aktörer

SOU 2019:7

att hantera förbindelserna med svenska myndigheter och för att ko- ordinera användningen av resurserna.

Följande resurser erbjöds Sverige genom ERCC:

•Italien – AFFF1 (två brandbekämpningsflyg, 16 personers besätt- ning), under perioden 17–27 juli. Styrkan utförde 1 180 vatten- bombningar under sammanlagt 154 timmars arbete.

•Frankrike – AFFF (två brandbekämpningsflyg, 14 personers be- sättning), under perioden 19–31 juli. Styrkan utförde 684 vatten- bombningar under sammanlagt 126 timmars arbete. Ett koordi- neringsflyg med en besättning om fyra personer under perioden 20–31 juli samt med en GFFF2 (60 brandmän) under perioden 22 juli–2 augusti.

•Tyskland – Fem helikoptrar under perioden 21 juli–13 augusti. Styrkan utförde 7 141 vattenbombningar under sammanlagt 238 timmars arbete. En GFFF (55 brandmän och 12 fordon), under perioden 19 juli–6 augusti.

•Litauen – En helikopter under perioden 20 juli–13 augusti.

•Polen – GFFF (139 brandmän med 44 fordon) under perioden 19 juli–6 augusti.

•Portugal – AFFF (två brandbekämpningsflyg med en besättning om sju personer), under perioden 25 juli–1 augusti.

•Danmark – GFFF (12 fordon och 55 brandmän) under perioden 22 juli–2 augusti.

ERCC:s förbindelseofficerare var inte involverade direkt i arbetet med brandbekämpning.

Sverige hade inte något mottagningscenter för den utländska hjälpen. Svenska förbindelseofficerare utsågs emellertid direkt och det stöd som man då erbjöd var mycket effektivt och uppskattat.

MSB föreslog att ERCC:s förbindelseofficerare skulle ha basen för sitt arbete i Örebro. Det visade det sig snart att denna ort inte var den mest lämpliga och man flyttade därför basen till Stockholm.

De utsända teamen var mycket nöjda med det HNS som erbjöds.

1ERCC:s modul – Aerial Forest Fighting module, AFFF.

2ERCC:s modul – Ground Forest Fire Fighting module, GFFF.

234

SOU 2019:7

Insatser – Utländska aktörer

ERCC anser att krishanteringsorganisationen under sommarens bränder i viss mån var oklar, särskilt när det gällde MSB:s delning av ledarskapet mellan Stockholm och Karlstad. Det hade varit bättre om man utsett en plats för ledning av verksamheten. Om man gjort så hade troligen situationsmedvetenheten ökat och informations- hanteringen och beslutsfattandet skulle ha blivit snabbare, smidigare och effektivare.

Vidare var MSB:s personalrotation under den pågående krisen mycket hög. Under sådana förhållanden är risken för att information kommer bort stor. Vid en krissituation krävs en viss grad av kon- tinuitet när det gäller personalens närvaro. Detta för att man ska få en fullständig bild av situationen.

Den svenska kunskapen om hur man använder den europeiska civilskyddsmekanismen på ett optimalt sätt är fortfarande inte så utbredd enligt ERCC:s uppfattning. Initialt verkade det som att det fanns en brist på strategi när det gällde distributionen och använd- ningen av resurserna. Vart efter situationen utvecklades mognade emellertid ledningsfunktionen och utnyttjandet av resurser, då sär- skilt de luftburna resurserna, blev mer effektiv. Ytterligare stöd från tekniska experter, såsom en rådgivande expertgrupp för skogsbrän- der, skulle kunna ha hjälpt aktörerna att definiera en strategi. Man skulle då också haft förmåga att tidigare i processen utnyttja resur- serna effektivare.

Med anledning av krisens art och sammanhang, en mycket torr och varm sommar med höga skogsbrandsindex i en stor del av landet och brist på resurser för att hantera kommande bränder, så överskreds vid en viss tidpunkt mängden begärda resurser det behov som fanns. Myndigheterna ville behålla de internationella resurserna som en back-up för att vara beredda på att hantera en eventuell eskalering av situationen, och man behöll därför många av de utländska resurserna i ett beredskapsläge under en ganska lång period. Därtill begärde man ytterligare resurser trots att brandriskindexet förväntades att sjunka och att de flesta bränder var under kontroll, eller åtminstone inte ökade när det gällde storlek och intensitet. Man tackade i slutändan nej till de ytterligare resurser som erbjöds. Frågan är om inte detta beslut kunde ha tagits tidigare. Om ett beslut att tacka nej till ytter- ligare resurser hade tagits tidigare hade detta inte hindrat Sverige från att vid ett senare tillfälle begära ytterligare resurser, om så hade

235

Insatser – Utländska aktörer

SOU 2019:7

behövts. Utvärderingen och beslutsfattandet när det gäller typer och kvantiteter av tillgångar som efterfrågas bör kunna förbättras.

16.2Danmark

Danmark bidrog under perioden 19 juli–10 augusti med 215 brand- män och 16 fordon. Den danska styrkan medverkade primärt i arbetet med att släcka bränderna i Ljusdal.

Den danska styrkan arbetade med att etablera begränsningslinjer, slangsystem (vattenförsörjningssystem) samt brandsläckningsarbete. Styrkan arbetade både i områden där det var mycket brand och i områden där branden var mindre utbredd. Styrkans arbete bidrog starkt till att elden i området begränsades och kom under kontroll.

I den inledande fasen hade den danska styrkan stora problem med att komma i kontakt med MSB via telefon för att erbjuda sin hjälp. Man kunde inte komma förbi receptionen och vidare till den person som samordnade insatserna. Kontakten kom i stället att etableras på mer informella vägar, vilket var möjligt eftersom man redan känner varandra väl från tidigare internationellt samarbete.

Samarbetet med insatsledningen fungerade mycket väl även om den inledningsvis helt naturligt var i kaosfasen. Under transporten upp till Ljusdal spenderade medlemmar i den danska styrkan flera timmar på att skapa en kontakt med insatsledningen eller ett mot- tagningscenter.

Vid den danska styrkans ankomst var det således relativt kaotiskt, vilket är helt förståeligt. Den danska styrkan fick emellertid uppfatt- ningen att insatsledningen inte var helt förberedd på att ta emot dem. Det fanns t.ex. inte någon förbindelseofficer eller liknande avdelad för att sköta kontakterna. I stället var den danska styrkan tvungen att vänta ganska länge innan man fick en plats för sin verksamhet. Först efter flera timmars väntan fick man arbetsuppgifter. Det hade varit en klar fördel om denna tid, som man nu använde för att vänta, i stället kunde ha använts, antingen för rekognoscering i förhållande till de arbetsuppgifter som skulle komma att få, eller för att etablera en bas för verksamheten.

De faciliteter som man behövde kom så småningom på plats och den danska styrkan fick också tillgång till bränsle m.m. Emellertid fick man inte intrycket av att insatsledningen var utbildad i HNS.

236

SOU 2019:7

Insatser – Utländska aktörer

Det hade varit till fördel om den svenska sidan hade haft en förbin- delseofficer med kunskap om HNS, som kunde ha hanterat kontak- ten med den danska styrkan för insatsledningens räkning.

Kommunikationen mellan Danish Emergency Management Agency (DEMA) och MSB behöver förbättras. Vidare måste man försäkra sig om att man vid nästa tillfälle direkt får kontakt med MSB och på så sätt utnyttja tiden mer effektivt.

Generellt kan sägas att insatsledningen hanterade arbetet med att släcka skogsbränderna förnuftigt och säkert. Det var lätt för den danska styrkan att passa in, eftersom Danmarks och Sveriges arbets- sätt och organisation av arbetet är mycket lika.

Insatsen som man under sommaren gjorde i Sverige var lärorik. Från dansk sida vill man undersöka om man, baserat bl.a. på de er- farenheter som man fått från sommarens insatser, kan sätta ihop ett standardpaket för internationella insatser. Detta skulle underlätta vid nästa tillfälle när länderna behöver varandras hjälp.

16.3Litauen

Litauen bidrog under perioden 20 juli–13 augusti med en helikopter. Man hjälpte till i arbetet med att släcka bränder i bl.a. Lidhult, Växjö, Ronneby, Torsby, Lessebo, Berga och Sundsvall. Den litauiska helikoptern släppte 240 brandtunnor som vardera innehöll omkring 2 200 liter vatten.

Mottagandet som man fick från Reception Center var utmärkt. Allting fungerade bra. Några mindre synpunkter som den litauiska styrkan framför är följande. Besättningen är anställd hos den litauiska försvarsmakten vilket innebär att delvis andra regler gäller för deras arbete. Till exempel har man inte enligt de regler som gäller för den litauiska styrkan möjlighet att släcka skogsbränder under nattetid. Vidare behöver man hårt underlag för att kunna landa med den aktuella helikoptern, detta beroende på farkostens höga vikt.

Den svenska ledningen av insatserna fungerade bra. Från den litauiska styrkans synvinkel så utnyttjades de tillgängliga resurserna på ett effektivt sätt.

237

Insatser – Utländska aktörer

SOU 2019:7

16.4Portugal

Den portugisiska styrkan bestod i två brandbekämpningsplan och åtta besättningsmän. Planen anlände till Örebro den 25 juli och bör- jade arbeta, med utgångspunkt från Örebro flygplats, följande dag. Insatsen pågick till den 30 juli. Den portugisiska styrkan utförde tio uppdrag och bidrog till bekämpningen av skogsbränder i Dalarna (Trängslet), Gävleborg (Kårböle) och Örebro (Kilsbergen/Lock- hyttan) och Arvika.

Den portugisiska styrkan blev väl mottagen. Man upplevde att det svenska Reception Center fungerade väl. Allt logistiskt stöd funge- rade mycket bra. Information om brandsituationen delades vid dagliga genomgångar. Om man betänker avståndet mellan den portugisiska styrkans bas för verksamheten och bränderna (cirka 300 km), så kunde en mer närliggande plats varit fördelaktig för att reducera flygavstån- det och därmed få mer tid till själva skogsbrandsbekämpningen.

HNS var utmärkt. Alla aspekter av detta fungerade mycket bra.

16.5Tyskland

Den tyska markstyrkan bestod i 51 brandmän. Man hade med sig fem tankbilar, två personbilar, ett kommenderingsfordon, ett köksutrustat fordon m.m. Styrkan var verksam i Dalarna under perioden den 23 juli–30 juli. Basen för operationen var placerad på Särna camping.

Problem uppstod under resan till Sverige när de tyska fordonen skulle passera över Öresundsbron och man där krävde att varje for- don skulle betala enskilt för sin överfart.

Inte minst beroende på det stabila vädret, så blev bränderna kon- trollerbara under insatsens gång. Branden spred sig mycket långsamt med bara en mycket låg flamhöjd. På platser dit det var svårt att nå fram, var direkta brandbekämpande insatser mycket svårare att få till stånd, men olika indirekta insatser som begränsningslinjer kunde förhindra brandens ytterligare spridning.

Den operativa ledningen på plats försåg insatsen med det stöd som den tyska insatsen behövde. Man upplevde emellertid inte MSB:s HNS som målstyrt. Till exempel bad den tyska styrkan om en buss för persontransport och logi för en natt under hemresan. Till sist kom

238

SOU 2019:7

Insatser – Utländska aktörer

den tyska styrkans hemresa att organiseras av den svenska Försvars- makten. Man kunde emellertid inte bistå med en buss för person- transport.

Den svenska insatsledningen fungerade utmärkt. Den tyska styr- kans integration in i den svenska personalstyrkan hanterades utan att några problem uppstod. Det kommandosystem som användes var jämförbart med det som används i Tyskland.

Resurserna var ordnade enligt GFFF-V modul. Fordonen använ- des på det sätt som situationen krävde. I situationer där det inte var möjligt att använda de tunga tyska fordonen använde man i stället de svenska som redan fanns på plats.

Än så länge så finns det inte någon i förväg planerad tysk GFFF-V modul. Det hade varit bättre om man i den utrustning som den tyska styrkan tog med sig hade haft ett större fordon som ledningsfordon. I modulen borde också ett fordon med off-road kapacitet och en bär- bar motorspruta ha ingått.

Vidare kunde den modul med utrustning som den tyska styrkan tog med sig ha varit mindre. Detta då det på plats fanns motsvarande utrustning i erforderlig omfattning. När man konstruerar den tyska GFFF-V modulen, är detta inte detta något man kan ta för givet.

16.6Polen

I den polska styrkan ingick 139 brandmän och 44 fordon. Styrkan bestod av två oberoende GFFF-V moduler, vilket också uppfyller de krav som den europeiska civilskyddsmekanismen ställer. Insatsen gjor- des under tiden 23 juli–2 augusti i Gävleborgs län och i Jämtlands län.

Insatserna var följande.

•Storbrättan Tid: 23–27 juli

Den polska styrkan bestod av fem fordon och cirka 20 brandmän.

•Lillåren/Fågelsjö Tid: 23–25 juli

Den polska styrkan bestod av fem fordon och cirka 18 brandmän.

239

Insatser – Utländska aktörer

SOU 2019:7

•Sektor 2 väst – mellan Kårböle och Ljusdal Tid: 24 juli–1 augusti

Under den intensiva perioden 25–28 juli bestod den polska styr- kan av 25 fordon och 96 brandmän.

•Sektor 2 öst och 2 väst samt sektor 4 i Kårböle/Ljusdal Tid: 1–3 augusti

Under perioden 1–3 augusti bestod den polska styrkan av 21 for- don och 96 brandmän.

Arbetet på samtliga brandplatser utfördes dygnet runt enligt ett kon- tinuerligt schema. Terrängförhållanden var svåra, vindstyrkan stark och vindriktningen varierade. Med anledning av de rådande förhål- landena införde man ett system med rotation av brandmännen var tolfte timme.

Vidare fanns en brandbekämpningsstyrka (3–4 fordon och cirka

15 brandmän) i taktisk reserv för hela verksamheten i Sveg. Denna var nödvändig att ha dels eftersom man hade begränsad tillgång till den svenska räddningstjänstens resurser, dels med anledning av be- hovet av att ha resurser redo för omedelbart kunna skickas i väg om brandsituationen skulle förändras i området.

I Sverige möttes man inte av något typiskt mottagningscenter. Den polska styrkan fick stöd av Försvarsmakten och av MSB:s kontakt- personer från det att man anlände till Sverige och fram till avresan från landet. Enligt den polska uppfattningen var det heller inte nöd- vändigt för Sverige att upprätta något mottagningscenter, eftersom antalet utländska styrkor var begränsat och att dessa var spridda över landet. Mottagningscenter bör inrättas för att förbättra samord- ningen av aktiviteter när stora styrkor från flera länder är inblandade.

Sverige försåg den polska styrkan med HNS från ankomsten till avresa. Här är det värt att understryka det engagemang som den svenska sidan visade vid genomförande av uppgifterna i stödprocedu- rerna i det s.k. HNS Guidelines.

Detta inkluderade:

•Organisation av en effektiv mottagning och incheckning i Trelle- borgs hamn.

•En permanent allokering av en kontaktperson från MSB (nationella samordningsstrukturer) och en kontaktperson från Försvars- makten (lokala samordningsstrukturer).

240

SOU 2019:7

Insatser – Utländska aktörer

•Planering av den polska styrkans resväg från Trelleborg till Sveg och sedan åter till Trelleborg samt av stopp för tankning etc.

•Organisation av boende under den polska styrkans resa genom Sverige och matleverans (middagar och frukostar).

•Tillgång till en fotbollsplan samt fotbollsklubbens sanitära an- läggning.

•Brandslangarna anpassades till de svenska standardkopplingarna.

•Rakelapparater för att säkerställa radiokommunikation vid arbe- tet i de olika sektorerna.

•Försvarsmakten ansvarade dygnet runt för säkerheten vid det polska lägret.

•Tankning av fordon och annan utrustning som var insatta i in- satserna.

•Matpaket för den polska styrkans hemresa.

Det stöd som man fick under vistelsen i Sverige möjliggjorde en extremt enkel planering och genomförande av arbetsuppgifterna. Erfarenheterna från arbetet i Sverige kan användas för att organisera framtida HNS-aktiviteter.

Den polska organisationen av räddningstjänstsystement skiljer sig från det svenska. Det är därför svårt att jämföra de olika systemen. Samarbetet med den svenska räddningstjänstens personal gick bra vid alla insatser. Även kommunikation och utbyte av information för- löpte på ett smidigt sätt. Räddningsledningen vid insatserna visade på varje nivå prov på hög kompetens och att man hade förmåga att klart definiera de mål som man ville uppnå.

Alla resurser användes mycket effektivt under insatserna. Detta särskilt med tanke på att det under den mest kritiska perioden, den första veckan, var mer än 90 procent av räddningsstyrkan och dess materiella resurser samtidigt involverade i verksamheten. Den åter- stående kapaciteten (tekniska reserven) fanns i Sveg. Tack vare ett så stort antal brandmän var det möjligt att rotera personalen var tolfte timme, vilket säkerställde kontinuiteten i verksamheten. All mate- riel, fordon och annan utrustning användes kontinuerligt.

241

Insatser – Utländska aktörer

SOU 2019:7

Den taktik man använde och de insatser som man gjorde visade sig vara så effektiva, i alla de områden där den polska styrkan arbe- tade, att det var möjligt att förhindra att elden spred sig utanför de kontrollerade områdena.

16.7Norge

Den norska insatsen, som kom från Trönderske Brann og Rednings- tjenstene, hjälpte till vid insatser i bl.a. Storbrättan, Lillåsen, Fågelsjö, Gällö, Bräcke, Vemdalen, Tunsjön, Lillhärdal och Äxingmyrkullen. Insatsen inleddes den 16 juli. Totalt kom omkring 200 norska brand- män att delta i räddningsinsatser i Sverige. Norge bidrog i arbetet med bl.a. fem tankbilar, nio mindre utryckningsfordon och pumpar.

Norge bistod i arbetet även med ett antal helikoptrar som var utrustade med släckningsresurser.

Inledningsvis begärdes hjälp från Norge direkt av Räddnings- tjänsten Jämtland. Kontakt upprättades också med MSB och den norska Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).

En norsk stab upprättades i Östersund. Denna stab koordinerade de norska insatserna utifrån de order som kom ifrån Räddnings- tjänsten Jämtland. Man hade också en generell beredskap i Sveg där de mesta av resurserna också kom att samlas mot slutet av insatsen.

När insatsen inleddes i Östersund och Sveg den 16 juli var för- hållandena kaotiska. Den norska styrkan fick efterhand information om var det brann och vart man ville att de skulle bege sig. Väl framme i dessa områden kunde man konstatera att det fanns mycket lite svensk personal på plats. De få personer som fanns på plats var ut- mattade och hade få resurser till sitt förfogande. Den norska styrkan var tvungen att ta mycket ansvar, bl.a. var man tvungen att ta led- ningen för släckningsinsatserna.

Även kommunikationen var en stor utmaning. Den norska styr- kan fick många olika telefonnummer att ringa, men ofta var det inte någon som svarade på de olika numren. Kommunikationen förbätt- rades efter hand.

Den norska styrkan var förberedd på att stå för sitt eget under- håll, för att på så sätt inte ligga den svenska räddningstjänsten till last. Det visade sig emellertid snabbt att lokalbefolkningen på ett

242

SOU 2019:7

Insatser – Utländska aktörer

mycket trevligt sätt och på eget initiativ försåg de norska brand- männen med logi, mat och dryck. Så småningom kom även HNS på plats. Allt fungerade mycket bra.

En viktig framgångsfaktor var att en tid in i insatsen kom de norska medarbetarna att delta i de svenska stabsorienteringarna i Östersund. Vidare kom de norska sektorcheferna att ingå i de lokala staberna. Detta medförde att ledningsstrukturen blev översiktlig och att den norska styrkans information hem till Norge blev bättre. In- trycket av de svenska staberna i Östersund och Sveg blev efter hand mycket gott.

I stort anser man att de norska resurserna användes på ett förnuf- tigt sätt.

243

17Bedömning av samordning1, samverkan2 och ledning3 av insatser/förebyggande åtgärder

I utredningens uppdrag ingår att särskilt belysa de operativa insat- serna inom ramen för LSO samt samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och nationell nivå. Utredningens uppdrag omfattar även att belysa Sveriges förmåga att ta emot och använda internatio- nellt stöd.

Utredningen kommer i detta kapitel att kommentera det som ut- redningen vid sin analys av samordning, samverkan och ledning anser är bra och bör behållas eller förstärkas inför framtida händelser och vad som brast och vad som därmed bör förbättras. Kapitlet innehål- ler även en bedömning av Sveriges förmåga att ta emot och använda internationellt stöd samt förebyggande åtgärder.

Syftet med vår analys är att ge underlag för en höjd nationell bered- skap när det gäller skogsbränder. Beredskapen för kommande skogs- bränder är viktig. SMHI konstaterar att årets extremt varma sommar ger en bild av hur framtidens sommartemperaturer kommer att bli. De framtida klimatscenarierna innebär emellertid inte bara att medel- temperaturen höjs, utan också att värmeböljorna blir kraftigare. SMHI

1Med samordning avses anpassning av aktiviteter och delmål så att tillgängliga resurser kom- mer till största möjliga nytta. Samordning är en effekt av ledning och/eller samverkan hos de resurser som hanterar samhällsstörningar. Samordning handlar om att aktörer inte ska vara i vägen för varandra, och hjälpa varandra där det går.

2Med samverkan avses den funktion som, genom att aktörer kommer överens, åstadkommer inriktning och samordning av tillgängliga resurser.

3Med ledning avses den funktion som, genom att en aktör bestämmer, åstadkommer inriktning och samordning av tillgängliga resurser. Ledning förknippas ofta med hierarkier och enskilda organisationer, men kan också ske i aktörsgemensamma situationer. Ledning kan grundas i man- dat (juridisk grund) eller i överenskommelse (social grund).

245

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

konstaterar att vi måste rusta oss för ett varmare klimat. Detta inne- bär att vi måste förbereda oss för alla former av klimatrelaterade hän- delser inte bara skogsbränder.

17.1Inledning

Utredningens uppdrag är att utvärdera de operativa räddningsinsat- serna. Som påtalats av länsstyrelserna är sommarens räddningsinsatser med att släcka bränder en del i samhällets arbete med krisberedskap. Utredningen, instämmer i detta, och gör denna utvärdering mot bak- grund av att de operativa räddningsinsatserna som utredningen har i uppdrag att granska är en del i samhällets krisberedskap.

Utvärderingar om arbetet med att bekämpa skogsbränder har gjorts tidigare och senast, efter direktiv från regeringen, när det gällde bran- den i Västmanland sommaren 2014. I jämförelse med den utredningen har vi valt att i vår analys lägga oss på en mer övergripande nivå. En av anledningarna till detta är att sommarens bränder var betydligt fler, mer utspridda geografiskt och pågick under en längre period. Utred- ningen har inte heller, till skillnad från utvärderingen av 2014 års skogsbrand i Västmanland, utgått från eller haft tillgång till räddnings- tjänsternas egna olycksundersökningar.

Även rapporten Nationell beredskap mot skogsbränder vid even- tuellt varmare klimat4 uppmärksammar väsentliga perspektiv som nu har fått aktualitet. Många av de slutsatser som vi i denna utredning kommer fram till, överensstämmer med vad som anförs i rapporten. Det kan konstateras att flera av bristerna är kända sedan tidigare men är svåra att komma till rätta med. Detta gäller t.ex. att åtgärder krävs för att höja den nationella förmågan att bemöta och hantera den pro- blematik som förutspås medfölja ett varmare klimat, information om skogsbrandsrisken, bristande planering för hur skogsbränder ska släckas, brist på utbildning i skogsbrandssläckning, behov av ett ökat samarbete mellan räddningstjänsterna samt att det behövs fler avtal för att säkra tillgängligheten av flygande släckresurser. I rapporten konstaterades också att den nationella förmågan brister när det gäller att skala upp ledningsorganisationen vid större bränder och att leda stora komplicerade och långvariga räddningsinsatser.

4Av Andreas Leandersson Daniel Lillienberg Department of Fire Safety Engineering and Systems Safety Lund University, Sweden.

246

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

17.2Allmänt om sommarens arbete med att bekämpa skogsbränder

I Gävleborgs län tog länsstyrelsen över ansvaret för räddningstjäns- ten efter drygt en vecka. I Dalarnas och Jämtlands län skedde ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och räddningstjänsterna och man såg inte där skäl för att överta ansvaret.

Utredningens uppfattning är att räddningstjänstens arbete i två av de tre mest drabbade länen, Dalarnas och Jämtlands län, fungerade i stort sett väl även om vissa brister fanns inledningsvis. När det gäller Gävleborgs län kan konstateras att arbetet i inledningsskedet inte fungerade, vilket berodde på att bränderna var för många och för stora för att hanteras av en ensam mindre räddningstjänst. Situa- tionen förbättrades senare när en fungerande ledningsorganisation väl kom på plats. Detta tog dock tid eftersom man här var tvungen att sätta upp en ny organisation.

Sammanfattningsvis är utredningens uppfattning att det inled- ningsvis på flera håll fanns brister i arbetet när det gällde bekämp- ningen av de större bränderna i Gävleborgs, Dalarnas och Jämtlands län. I ett senare skede, när väl en struktur hade etablerats, fungerade arbetet väl. En person omkom i en fallolycka i samband med bekämp- ningen av bränderna i Värmland. Ingen person skadades allvarligt till följd av sommarens bränder. Väsentliga samhällsfunktioner skadades inte. Totalt brann en areal om mindre än en promille av Sveriges skogsareal. Emellertid kom vissa enskilda skogsägare att drabbas hårt. Vidare evakuerades även boende i några orter, bl.a. Kårböle. Många av de som evakuerades upplevde stor oro och osäkerhet om hur situa- tionen med bränderna utvecklades. Generellt kan konstateras att de flesta aktörer kunde ha agerat tidigare.

Räddningstjänster med en väl utvecklad systemledning och väl- planerade resurser från olika delar av landet gjorde avgörande insatser vid sommarens skogsbränder genom att förstärka räddningstjänster som var inte hade så stora resurser eller behövde hjälp med anledning av brändernas omfattning. Detta genomfördes oftast i kluster som byggde på befintlig samverkan som inte alltid sammanföll med läns- gränserna. Flera räddningstjänster har utarbetat riktlinjer för resurser med självförsörjande moduler. Räddningstjänsterna själva och till- sammans med MSB fick denna samverkan att fungera väl. De opera- tiva insatser kunde ibland vara svåra att förena med länsstyrelsernas

247

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

geografiska områdesansvar. Det är inget som är unikt för räddnings- insatser att områdesansvaret som fungerar väl inom länet kan stöta på problem när det möter större regionala verksamheter. Ett funge- rande informationsutbyte är nödvändigt för att minimera riskerna för fel på grund av dåliga samband.

Sommarens bränder medförde också att de kommunala räddnings- tjänsterna ansträngdes kraftigt. Kritik har framförts från arbetstagar- organisationer när det gäller brandmännens långa arbetspass. Även andra aktörer som bidrog till arbetet belastades tidvis hårt. Flera rädd- ningstjänster konstaterar att anledningen till att arbetet med att släcka bränderna gick så bra som det gjorde var den hjälp som man fick från Försvarsmakten, utländska insatser och inte minst det stöd som man fick från frivilliga under arbetets gång.

Farhågor har framförts från flera räddningstjänster när det gäller vad som hade hänt om skogsbränderna inte slocknat eller inte kom- mit under kontroll i början av augusti.

Från och med slutet på juli blev inte någon av de nya bränder som flammade upp av större omfattning. Denna period är normalt den mest intensiva skogsbrandsperioden i Sverige och brandriskvärdena under perioden var fortsatt extrema. Förmodligen har kraftigt för- stärkta larmplaner hos räddningstjänsterna i kombination med natio- nella taktiska reserver, främst i form av helikoptrar, bidragit till detta. I flera fall var en helikopter före markstyrkor på brandplatsen och kunde därigenom bidra till att förhindra okontrollerad brandspridning.

En omständighet som många inom kommunala räddningstjänster och statliga myndigheter påtalar är att skogsbränderna inträffade under tider då en stor del av personalen var på semester. Detta påverkade räddningstjänstens och myndigheternas arbete negativt. Samma för- hållande ledde emellertid även till fördelar som att det fanns ett stort antal hemvärnspersonal samt frivilliga som kunde bistå i arbetet vid brandplatserna. Vidare var skolor och många möteslokaler tillgängliga.

Tre stora bränder i norr gick inte att släcka (bränderna i En- skogen, Ängra och Nötberget, alla i Gävleborgs län). Några bränder flammade upp eftersom eftersläckningsarbetet inte fungerade. Vid ett tillfälle (Enskogen) uppstod en informationsmiss när det gällde att en helikopter utfört en släckningsinsats. Informationen nådde an- tingen inte fram till räddningstjänsten, eller så nådde den fram men ett systemfel ledde till att informationen inte hanterades på rätt sätt.

248

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Bränder som bekämpas från luften måste också bekämpas från mar- ken. När så inte skedde flammade branden upp igen. De svagheter som visade sig i räddningstjänsternas arbete gällde framför allt sam- ordning, samverkan och ledning av insatserna och även kunskapsbrist när det gäller taktik- och metodval vid brandsläckning.

Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verk- samhet enligt LSO ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 § LSO). Om man jäm- för med branden i Västmanland 2014 menar många aktörer att rädd- ningstjänsterna har förbättrat sin förmåga att hantera skogsbränder. Detta gäller inte minst förmågan till ledning och samordning och vara proaktiva genom att tidigt beställa helikopter- och andra resursförstärk- ningar vid extremväder. Utredningen instämmer i denna bedömning.

Sverige är emellertid inte ännu tillräckligt väl rustat för att vi ska kunna känna oss trygga inför framtida stora och skogsbränder eller andra stora komplicerade händelser. Räddningstjänstutredningens förslag om effektivare kommunal räddningstjänst ger bättre förutsätt- ningar att hantera stora skogsbränder. Räddningstjänstutredningens förslag tillsammans med denna utrednings förslag och rekommenda- tioner skulle, om de genomförs, medföra att Sverige blir bättre rustat för kommande skogsbränder, andra olyckor och katastrofer.

17.3De operativa insatserna enligt LSO

Orsaken till skogsbränderna

Sverige hade en exceptionell skogsbrandssäsong under sommaren 2018. Enligt uppgifter från SMHI var sommaren varmare än normalt i hela landet. Temperaturen låg på 1–3 grader över det normala i norra halvan av landet och på 2–4 grader över det normala i den södra delen av landet. Sommaren var också torr i större delen av landet. Brand- risken var extrem i nästan hela landet. De rekordhöga värdena, som inte tidigare hade uppmätts sedan mätningarna började för 250 år se- dan, varade under flera månader. Skogsbränderna i de tre mest drabbade länen orsakades till stor del av åsknedslag. De flesta mindre bränderna i landet orsakades av mänskligt agerande.

En del av bränderna har flammat upp igen och blivit större, då de som haft ansvaret för eftersläckning inte har mäktat med uppgiften

249

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

eller inte har uppfattat att eftersläckningen är överlämnad till dem. Gnistor som uppkom från tåghjul orsakade också bränder.

Utalarmering

Den sammantagna bilden är att SOS Alarms arbete med larm har fun- gerat väl. SOS Alarm hade en samverkansperson i staben i Färila och en samverkansperson i MSB:s särskilda organisation. Detta höjde effektiviteten i arbetet.

Hos en del mindre räddningstjänstorganisationer ligger ansvar för all ledning på samma funktion och därmed samma person. Detta med- förde att SOS Alarm hade svårt att få fram instruktioner för hur man skulle hantera nya händelser eller resursprioritering vid flera eskale- rande händelser.

Aktörerna har inte påtalat att man hade problem när det gällde lokalisering av bränderna. Skogsbrandflyget, skogsägare, lokalbefolk- ning och många andra har hjälpt räddningstjänsterna att hitta fram till brandplatserna.

Skogsnäringen framför att man har detaljerad geografisk informa- tion som är till stor hjälp för att hitta branden och för att organisera insatsen. Det behövs klara och enkla kontaktvägar mellan skogs- branschen och kommunala räddningstjänster, så att de sist nämnda kan ta del av den geografiska informationen som skogsägarna har. Skogsbranschens geografiska information innehåller även uppgifter om vilken typ av skog som växer var. Denna information kan vara avgörande för vilken brandsläckningstaktik som räddningsledaren väljer att använda vid insatsen.

Riskbedömning och dimensionering

De handlingsprogram som kommunerna enligt LSO ska upprätta, ska innehålla de risker som finns inom kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I vart fall något av de handlingsprogram som gällt i de kommuner som drabbades av sommarens skogsbränder har inte angett skogsbrand som en dimensionerande risk.

250

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Evakuering

Boende evakuerades i några orter, bl.a. Kårböle. Ljusnans pastorat på- pekar att många av de som evakuerades upplevde stor oro och osäker- het om hur situationen med bränderna utvecklades. Från samma håll framförs också kritik mot stabsledningens sätt att bemöta de männi- skor som drabbades av bränderna.

LRF upprättade evakueringsplaner för djurbesättningar inom flera av de branddrabbade områdena. Samma organisation var också be- hjälplig med att genomföra evakueringarna av djur i de fall som detta behövdes. Utredningen anser att det är viktigt att det finns en bered- skap för evakuering av djurbesättningar.

Inledande räddningsinsatser

Skogsbranschen och många andra anför att avgörande för att fram- gångsrikt bekämpa en skogsbrand är att agera kraftfullt redan i bör- jan av insatsen. Att i ett tidigt skede lägga resurser på att bekämpa en brand, så att den inte växer sig stor, besparar samhället de stora resurser som krävs för att bekämpa en mycket större brand.

All erfarenhet pekar på att en tidig upptäckt – tillsammans med effektiva släckningsåtgärder – är en avgörande faktor för huruvida man förmår att släcka branden eller att den kommer att växa i omfatt- ning. En iakttagelse som utredningen gjort är att uppstarten borde – när man väl konstaterat att en mer omfattande skogsbrand riskerade att uppstå – ha varit snabbare och mer kraftfull hos flera aktörer. Här kan nämnas den effekt som man fick från slutet av juli av kraftigt förstärkta larmplaner hos räddningstjänsterna i kombination med de nationella taktiska reserver, främst i form av helikoptrar, som MSB koordinerade.

Utredningen anser att de ekonomiska förutsättningarna för kom- munerna att sätta in kraftfulla resurser i ett tidigt skede bör ses över. Utredningen föreslår att det av författningen ska framgå att kom- munernas självrisk ska kunna sänkas till ett lägre belopp när särskilda skäl föreligger.

Vid de större bränderna var situationen vid insatsens inlednings- skede kaosartad. En bidragande anledning till att bränderna blev stora var att bristfälliga bedömningar gjordes i det inledande arbetet eller att något oväntat inträffade.

251

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

Lägesbilder

Det är av stor betydelse att det finns samlade lägesbilder av branden och att dessa kommuniceras med alla som är inblandade i släcknings- arbetet och då även med utländska resurser om sådana satts in.

Lägesbilder och information delas som regel genom informations- systemet WIS. Vid något tillfälle lämnades loggarna, som är offentliga handlingar, från WIS ut till media. En räddningstjänst har påtalat be- hovet av att ha ett system där man kan dela korrekta lägesbilder mellan de olika aktörerna utan att riskera att informationen blir offentlig. Regeringen beslutade den 11 maj 2017 att uppdra åt Försvarsmakten och MSB att ytterligare främja och utveckla en sammanhängande planering av totalförsvaret. I uppdraget ingår att stärka aktörsgemen- sam samverkan så att den möter de höga krav på sekretess och ro- busthet som ställs vid höjd beredskap. Nämnda uppdrag gäller i och för sig totalförsvaret men resultatet av arbetet kan vara tillämpligt för berörda aktörer även vid olyckor och kriser.

Det har påtalats att räddningsledningen på plats inte alltid erhöll relevant information från inre stab/strategisk ledning. Det är viktigt att lägesbilder kommuniceras i båda riktningarna. Information måste gå både från räddningsledningen på plats och till den inre staben och även i motsatt riktning.

Resurser

Räddningstjänsterna använde vid brandbekämpningen det materiel som fanns tillgängligt. Materiel lånades, köptes och hyrdes efterhand in. Räddningstjänsterna tog även MSB:s skogsbrandsdepåer5 i bruk vid 23 tillfällen. Flera användes också vid flera tillfällen, efter att de fyllts på och kompletterats. Vid flera av insatserna beskriver rädd- ningstjänsterna att de resurser som man hade för att släcka bränderna inte räckte till. Från flera håll konstaterades bl.a. att det fanns behov av ytterligare terrängfordon, pumpar, armatur6 och slang. Regeringen gav MSB den 9 augusti 2018 i uppdrag att analysera och redovisa be- hoven av förstärkt kapacitet avseende materiel, personalförsörjning

5MSB:s skogsbrandsdepåer är en nationell förstärkningsresurs som ska användas när räddnings- tjänstens egna resurser inte räcker till.

6Utrustning som bl.a. används för att koppla samman olika brandslangar.

252

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

och brandbekämpning från luften för att kunna hantera framtida om- fattande skogsbränder (dnr Ju2018/03972/SSK). MSB lämnade i sep- tember en delredovisning av uppdraget som gäller behov av ökade förstärkningsresurser, såväl befintliga som nya, och en kostnadsupp- skattning för identifierade åtgärder till sommaren 2019. Övriga delar av uppdraget kommer att redovisas senast den 31 januari 2019. MSB uppskattar de totala kostnaderna för att säkerställa den stärkta kapa- citeten enligt ovan till 129 miljoner kronor i utvecklingskostnader och 38 miljoner kronor i årliga förvaltningskostnader (avtalskostnader för brandbekämpning från luften och insatskostnader för resurserna är inte medräknade).

Som en följd bl.a. av MSB:s ovan nämnda delredovisning av reger- ingsuppdraget konstaterar regeringen i budgetpropositionen att brän- derna under sommaren 2018 medför att behovet av återanskaffning av förstärkningsmateriel avseende skogsbrand ökar. Anslaget föreslås därför ökas med 25 miljoner kronor 2019. Vidare visar sommarens bränder på behov av att utveckla statens stödjande förmåga avseende stöd för ledning och samverkan vid omfattande räddningsinsatser samt förstärkningsmateriel, främst skogsbrandsmateriel. Anslaget ökas där- för med 40 miljoner kronor 2019 och med 15 miljoner kronor från och med 2020 (prop. 2018/19:1 utg.omr. 6 s. 73).

Problem uppstod när det gällde bränsle till fordon och flyg. För- svarsmakten löste emellertid detta. Det finns ett behov av att planera för bränsleförsörjning för både mark och flygenheter när det gäller framtida beredskap för skogsbränder.

Metod och taktik vid räddningsinsatserna

En skogsbrandsexpert från MSB har översiktligt presenterat den metod och taktik som svensk räddningstjänst, i enlighet med den utbildning som MSB ger, ska användas vid släckning av skogsbränder (se avsnitt 8.2). Nämnda expert har även författat den litteratur som används vid utbildning av brandpersonal i skogsbrandssläckning. Ut- redningen har genom att ställa skriftliga frågor till räddningsledarna för de största insatserna undersökt huruvida dessa metoder och tak- tik användes vid sommarens operativa räddningsinsatser.

253

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

Räddningstjänsten i Jämtlands län anser att beskrivning av metod och taktik som presenteras är en generellt bra beskrivning av de insat- ser som gjordes under sommaren. Möjligen kan hävdas att den resurs- brist som uppstod förde med sig att vissa avsteg gjordes från modellen då räddningstjänsterna lät vissa bränder löpa. I stället inriktade man sig på att släcka de bränder som var hanterbara.

När det gäller räddningsinsatserna i Dalarnas län anförs att det inte fanns några i förväg bestämda begränsningslinjer. Sådana kom i stället att bestämmas med hänsyn tagen till de lokala förhållandena och vilka platser som bedömdes som lämpliga. När det gällde bran- den på skjutfältet blev situationen komplicerad då odetonerad am- munition fanns inom brandområdet. Det var därför inte möjligt att attackera branden förrän den kommit utanför ett visst område, ett riskområde på 1 000 meter. Begränsningslinjer upprättades därför så lång framför branden att räddningstjänsten med säkerhet skulle kunna arbeta utan risk för att skadas av explosioner.

I Dalarnas län användes även skyddsavbränning, vilket visade sig vara mycket effektivt. För att utföra skyddsavbränning använde sig räddningstjänsten av extern kompetens.

Dessa metoder och tankesätt som redogörs för i ovan nämnda presentation känns igen av Försvarsmakten och Helikopterflottiljen uppfattar att principerna i stort sett används. Däremot är Försvars- makten tveksam till att bygga särskilda enheter för skogsbrandssläck- ning, vilket skulle vara en ambitionshöjning som inte överensstämmer med Försvarsmaktens nuvarande uppdrag. Uppfattningen är att de metoder som finns i dag är tillräckligt bra för att Försvarsmakten ska kunna bidra med hög operationssäkerhet och kvantitet i små som stora insatser. Fram till dags dato har man inte upplevt avsaknad av förmåga att bistå räddningstjänsten.

Som ett komplement till markenheterna och vid eftersläckning har ett företag utvecklat ett modulbaserat koncept som är anpassat till skotare, men som kan användas även av andra redskapsbärare. Syste- met har en hög vattenbegjutningskapacitet och har förmåga att ta sig fram i besvärlig terräng.

254

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Utbildning och övning i skogsbrandssläckning

Som skogsbranschen framför behövs det regelbundna och samord- nade övningar för att träna ledning vid större bränder. Vidare behöver det nationellt finns ett antal tränade räddningsledare och annan led- ningspersonal som är särskilt utbildade i skogsbrandsbekämpning och som kan sättas in där bränder kan bli så stora och omfattande att insatserna behöver koordineras. Nämnda personer bör vara utbildade och övade i att leda skogsbrandssläckning. De ska även kunna hantera samhällsstörningar och andra åtgärder till följd av omfattande skogs- bränder. MSB:s förstärkningsresurs för samverkan och ledning kan här fylla en viktig funktion.

MSB:s grund- och vidareutbildningar ger kunskap om skogs- brandsbekämpning. Det framgår att detta är otillräckligt. Räddnings- tjänsterna bör i framtiden förbereda sig bättre och öka sin kunskap när det gäller denna typ av insatser.

Brandsläckningsflyg/helikoptrar

I det uppdrag som MSB fått från regeringen ingår att analysera och redovisa behoven av en förstärkt kapacitet avseende brandbekämp- ning från luften. Utredningen begränsar sig till att analysera somma- rens insatser när det gäller stöd från flygande släckningsresurser.

Sjöfartsverket, som deltog med personal i MSB:s särskilda organi- sation, anför att en planering bör utarbetas för att nå en optimering av utnyttjandet av civila flygande resurser. Utredningen instämmer i denna bedömning.

Försvarsmakten konstaterar att flygsamordning är en kvalificerad resurs, som kan vara avgörande för effekten av vattenbombningar. Erfarenheterna från sommarens bränder visar att en sakkunnig från Försvarsmakten under vissa perioder kan behöva samordnas med MSB för att stötta i att formulera en begäran till Försvarsmakten.

Tidiga helikopterinsatser har visat sig vara mycket effektiva när det gäller att förhindra att bränder växer och blir stora. Svenska Flyg- branschen uppfattning är att räddningstjänsterna många gånger vän- tade allt för länge med att kalla in helikopterstöd. Utredningen in- stämmer i att räddningstjänsterna vid flera tillfällen troligen väntade för länge med att kalla in helikopterstöd. Som flygbranschen anför fick detta till följd att när resursen fått order om att komma och väl

255

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

befann sig över brandplatsen, hade branden ofta hunnit öka i omfatt- ning. Om denna resurs snabbt sätts in i brandens tidiga skede kan de flygande brandsläckningsresurserna ofta förhindra att branden blir en okontrollerbar storbrand. Räddningstjänsterna i Västerbotten och Norrbotten arbetade effektivt med tidig brandbekämpning vilket medförde att man ofta lyckades släcka ned bränderna medan de var små. Även i de södra delarna av Sverige var denna taktik, som tilläm- pades under perioden med början från slutet av maj, framgångsrik.

Utredningen delar den svenska flygbranschens uppfattning att höga kostnader för luftburna släckresurser vid skogsbränder kan få mindre kommuner att tveka inför att sätta in denna typ av resurser i ett tidigt skede. Detta kan senare visa sig få omfattande negativa kon- sekvenser för spridning och skadeläge. Ett sätt att undvika att eko- nomiska aspekter utgör ett hinder för eller försenar användningen av nödvändiga resurser skulle, som MSB föreslår i den delredovis- ning av regeringsuppdraget som myndigheten lämnade i september, kunna vara att möjliggöra att en reducerad självrisk tillämpas under vissa särskilda väderförhållanden när brandriskvärdena indikerar att behovet finns av en sänkt självrisk. Utredningen anser att det av för- fattning bör framgå att kommunernas självrisk kan sänkas om särskilda skäl föreligger.

Försvarsmaktens insatser med helikoptrar utrustade med släck- ningsresurser var mycket effektiva. Vid de intensiva brandförlopp som följer av höga brandriskvärden krävs i vissa fall helikoptrar eller flygplan med större vattenkapacitet för att vattnet ska kunna göra ver- kan och inte hinna dunsta bort innan nästa vattensläpp. Sådan kapa- citet finns i Sverige i dag endast hos Försvarsmaktens helikoptrar. Vid mindre intensiva brandförlopp eller eftersläckning kan det var mer kostnadseffektivt att i det initiala skedet använda andra helikoptrar än Försvarsmaktens. När större bränder uppkommer krävs, som nämnt ovan, emellertid helikoptrar med en kapacitet som motsvarar Försvars- maktens. För att inte överutnyttja den begränsade resurs som heli- koptrar med stor släckkapacitet utgör, krävs utbildning för att välja rätt släckresurs i förhållande till det brandförlopp som räddningstjänsten hanterar.

Vid ett tillfälle prövade Försvarsmakten att använda en bomb från ett flygplan JAS 39 Gripen för att kväva bränderna på Älvdalens skjut- fält. Möjligheten uppstod just för att det brann på Försvarsmaktens skjutfält. Bakgrunden till detta försök var att det fanns en risk för att

256

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

branden, om den spred sig från skjutfältet, skulle hota närliggande tätorter och att det inte fanns någon annan metod för att aktivt på- verka branden. Räddningsledningen och Försvarsmakten bedömde provet som lyckat men konstaterar att om metoden ska användas som ett verktyg i framtiden bör fler tester genomföras.

Räddningsinsatserna i övrigt

Preliminära uppgifter från MSB, baserade på räddningstjänsternas hän- delserapporter, indikerar en storleksordning på omkring 7 000 rädd- ningsinsatser mot brand i terräng under perioden maj–augusti 2018. Räddningstjänststatistiken är dock ännu inte färdigställd.

Flera räddningstjänster konstaterar att Försvarsmaktens stöd var avgörande för att man lyckades släcka bränderna.

Sambandet är en viktig del av en insats. Under en händelse som sommarens bränder är det viktigt att skapa en god sambandsplaner- ing som är optimal för det operativa arbetet. Problem uppstod emel- lertid när det gällde kapaciteten och täckningen i Rakel- och GSM7- nätet. Det saknades förstärkningsresurser som snabbt kunde komma på plats. Räddningstjänsterna hade inte heller tillräckligt många Rakel- enheter. Även täckningen och begränsningar av antalet samtidiga an- vändare i nätet var ett problem på vissa platser. Vidare fanns brister när det gällde kännedom om hur Rakelsystemet är uppbyggt med alla dess möjligheter och begränsningar samt när det gällde handhavandet av Rakelenheterna. Även här behövs utbildning och övning. MSB bör se över och öka inslaget av utbildning i handhavande/funktionalitet av Rakelsystemet i sina grund- och vidareutbildningar.

Flera räddningstjänster anser att det administrativa efterarbetet efter sommarens skogsbränder tar mycket tid i anspråk. Det behövs rutiner för hur man under och efter insatsen ska dokumentera, t.ex. beslut, förlopp, tider, uppgifter om frivilliga, foton och filmer.

Arbetstagarorganisationer framför att många av de brandmän som deltog i insatserna fick arbeta under mycket långa tidsperioder. Pla- neringen när det gällde avlösning, arbetstider och körtider behöver utvecklas. Även räddningstjänsternas arbetstidsavtal behöver ses över. För närvarande pågår förhandlingar om dessa frågor mellan SKL och Sobona samt arbetstagarorganisationerna.

7GSM står för Globalt System för Mobilkommunikation.

257

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

Avslutande av räddningsinsatser

Utredningen instämmer i skogsbranschens bedömning att det är av vikt att räddningsinsatserna inte avslutas för tidigt. Vidare måste räddnings- tjänsternas överlämnande till markägaren när det gäller ansvar för efterbevakning vara väl organiserat. Regeringen gav den 2 augusti 2018 Länsstyrelsen i Jämtlands län uppdraget att samordna eftersläcknings- arbetet när det gäller sommarens stora skogsbränder (N2018/04261/SK). Regeringen konstaterar i uppdraget att det finns ett behov av en en- hetlig hantering av eftersläckningsarbetet och att samlat ta vara på relevanta erfarenheter. Vid en större brand med många markägare är eftersläckning en svår uppgift, eftersom det kräver god samordning, resurser och kunnande – då arbetet är svårt och riskfyllt. I uppdraget, som ska redovisas den 1 april 2019, ingår bl.a. att utforma en modell för hur eftersläckningsarbetet kan organiseras i områden med många berörda markägare. I uppdraget konstaterar regeringen också att en väl samordnad eftersläckningsinsats minskar riskerna för att bränderna åter flammar upp.

En fråga är huruvida räddningstjänsterna ska behålla en räddnings- insats längre när det gäller en skog som är ägd av privatpersoner, ofta i familjer, jämfört med en skog som ägs av ett skogsbolag. En privat- person kan antas ha sämre möjlighet att hantera frågor som efterbevak- ning medan ett skogsbolag får antas ha betydligt bättre möjligheter att sköta efterbevakningen. Länsstyrelsen i Jämtlands län kommer att se över frågan hur markägarens kapacitet att ta över från räddnings- tjänsten bör beaktas vid överlämnande.

Det är viktigt att det tydligt framgår dels när ansvaret överlämnas från räddningsledaren till markägaren, dels vad ansvaret innebär.

Skogsbranschens kunskap om skogarna, vägnäten och vattnen samt branschens gemensamma riktlinjer för skogsbrandsbekämpning är viktig för beredskap och planering. Därutöver skulle någon form av försäkring eller annan lösning kunna tas fram för att garantera profes- sionellt, och vid större bränder samordnat, arbete med eftersläckning. Skogsägarna, försäkringsbolagen och det offentliga bör alla ha in- tresse av en sådan ordning och tillsammans kunna utforma en sådan.

258

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

17.4Samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och nationell nivå

17.4.1Lokal nivå

Samordning och samverkan

Det har uttryckts att kommunerna inte har tillräcklig kännedom om system som tillhandahåller information om pågående kriser. Det kan gälla WIS eller SOS.nu.

Den långa skogsbrandssäsongen och antalet bränder som flam- made upp ställde stora krav på räddningstjänsternas uthållighet att över tid hantera räddningsinsatserna. För att överhuvudtaget hantera situationen krävdes en utvecklad samverkan mellan de olika rädd- ningstjänsterna. Räddningstjänster på många håll i landet ställde upp med sina resurser för att hjälpa andra räddningstjänster. Stödet från andra räddningstjänster var helt avgörande för att klara av sommarens arbete med att släcka skogsbränder.

Många kommuner i Sverige har under de senaste åren på eget initia- tiv gått in i samverkan med andra kommuner. De kommuner som inte ingick i en sådan samverkan var i större behov av hjälp utifrån jäm- fört med övriga.

Flera räddningstjänster anför att erfarenheterna från sommarens bränder har föranlett dem att utöka sin samverkan med andra kom- muners räddningstjänster.

Det fanns problem när det gällde de mindre räddningstjänsternas förmåga att ta emot hjälp.

En viss konkurrenssituation uppstod när det gällde de förstärk- ningsresurser som MSB hade att erbjuda.

Ledning

Som flera aktörer har påpekat räcker inte ledningskapaciteten hos den enskilda räddningstjänsten till när bränderna blir omfattande. Lokalt behövs det skapas en bättre struktur. Nationellt behövs en samord- ning över lands-, läns, och myndighetsgränser när det gäller resurser.

Under sommarens bränder har det brustit i ledningen när det gäller flera av de större räddningsinsatserna. Detta beror till stor del på att räddningstjänsterna, som drabbats av de större bränderna varit

259

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

små och därmed sårbara, samt också på bristande förberedelser och erfarenhet av arbete med att släcka skogsbränder.

Jämtlands län var det län som klarade sig bäst av de tre länen som drabbades av stora skogsbränder. Detta trots att Jämtland hade fler bränder och att dessa var mer geografiskt spridda om man jämför med Gävleborgs och Dalarnas län. Anledningen till att Jämtlands län klarade sig bättre var, förutom att man hade tillgång till personal som var utbildade i skogsbrandssläckning, att man där hade en större organisation och en strategi för arbete och ledning. Detta medförde att den räddningstjänstpersonal som kom till Jämtlands län för att hjälpa till kunde gå in och förstärka i den struktur som redan fanns. I Gävleborgs län var man tvungen att bygga upp en ny ledningsorga- nisation. Detta medförde ett tidstapp. Strategin för ledningsarbetet kom att formuleras om vid flera tillfällen. I Dalarna uppnådde man kontinuitet efter en tids arbete.

Ytterligare en framgångsfaktor när det gäller arbetet i Jämtlands län var att räddningstjänsten var samlokaliserade med flera blåljus- aktörer i Trygghetens hus. Detta underlättade uppstarten och sam- arbetet, då man redan kände varandra väl och hade kunskap om de andra aktörernas regelverk. Även länsstyrelsen och polisen fanns på plats i Trygghetens hus.

Räddningstjänsterna var under det inledande stadiet av skogsbrän- derna ibland för långsamma när det gällde att inse behovet av att skala upp sin ledningsförmåga. Det är viktigt att den ledningsorganisation som behövs vid snabbt eskalerande skogsbränder snabbt kommer på plats. Detta krävs bl.a. för att man ska kunna hantera resurser på ett effektivt sätt.

Vid samverkan mellan flera räddningstjänster blir det tydligt att det behövs en enhetlighet när det gäller kommunernas ledningssystem och när det gäller märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning. Flera räddningstjänster och även MSB kommer antagligen i framtiden att tillämpa enhetliga ledningssystem. Ett exempel ett så- dant system är stabsmodell NATO 1–9. Enhetliga ledningssystem tillämpas i dag av bl.a. Polismyndigheten, Försvarsmakten och flera räddningstjänster. För närvarande pågår ett arbete som är initierat av MSB för att ta fram en modell för samordning. Utredningen anser att det skulle vara till stor fördel för aktörernas arbete om samma modell användes av olika aktörer vid bekämpande av olyckor.

260

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Polismyndigheten anser att det tidvis var svårt att nå fram till rädd- ningsledaren för att från denne få direktiv om vilket biträde denne behövde från polisen. Räddningsledaren upplevdes som alltför belastad med operativa detaljfrågor och inte tillräckligt tillgänglig för de stra- tegiska ledningsfrågorna. Detta behöver åtgärdas.

De mindre räddningstjänsternas förmåga att ta emot hjälp från bl.a. andra räddningstjänster måste förbättras.

17.4.2Regional nivå

Länsstyrelsernas beredskap och i ett fall övertagande av räddningstjänstansvaret

Länsstyrelserna har en viktig funktion i arbetet med krisberedskap. Under sommarens bränder har länsstyrelserna haft en samordnande roll genom de uppgifter som länsstyrelserna har enligt krisberedskaps- förordningen med det geografiska områdesansvaret.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län tog över ansvaret för den kom- munala räddningstjänsten då det gällde skogsbrandsbekämpning. An- svaret för räddningstjänstens övriga insatser delegerades tillbaka till räddningstjänsten. Länsstyrelserna i Dalarnas län och i Jämtlands län tog inte över ansvaret för räddningstjänsterna då man bedömde att det inte fanns behov av sådant övertagande.

Länsstyrelserna konstaterar att den regionala samverkan fungerade väl. Redan under skogsbrändernas inledande dagar genomfördes läns- styrelsegemensamma samverkanskonferenser i syfte att fastställa en gemensam inriktning för hur de drabbade länen skulle stödjas. Läns- styrelserna skapade också en personalpool med fem till tio olika per- sonalkategorier, vilka var bemannade med ett hundratal medarbetare från stödjande länsstyrelser.

Utredningens uppfattning är att länsstyrelsernas arbete fungerat väl under insatserna. Länsstyrelserna i de tre mest drabbade länen gör sina egna utvärderingar av sina insatser under sommarens skogsbränder.

Skogsbranschen anför att skogsbrandsbevakning med flyg är av- görande för att de skogsbränder som flammar upp upptäcks tidigt. Även utredningen anser att skogsbrandflyget är viktigt för en tidig upptäckt av brand. Under en vanlig sommar upptäcker skogsbrands- flyget omkring 100 bränder. Denna sommar upptäckte man uppemot 600 skogsbränder. Skogsbrandflyget upphandlas och organiseras av

261

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

länsstyrelserna. Det är finansierat av staten via MSB. Länsstyrelserna anger de rutter som skogsbrandflyget bör göra. Enligt de erfaren- heter som utredningen har fått ta del av är det vid högt skogsbrands- index avgörande att skogsbrandflygets rutter planeras efter de blixt- nedslag som skett i området. Utredningen vill betona vikten av att skogsbrandsflyget är väl organiserat i de län där skogsbrand kan ut- göra en dimensionerande risk.

Frågan har också ställts huruvida skogsbrandflygen vid extremt höga brandriskvärden bör vara utrustade med släckningsresurser. Detta skulle möjliggöra ännu tidigare brandsläckningsåtgärder. I synner- het på otillgängliga platser dit räddningstjänsten har lång framkör- ningstid och en brand kan hinna sprida sig över stora områden innan räddningstjänsten hinner till platsen. För detta krävs en helt annan typ av flyg och annan kompetens hos piloterna. Detta är emellertid en fråga som faller inom MSB:s uppdrag att analysera och redovisa behoven av en förstärkt kapacitet.

Det behövs ett löpande analysarbete när det gäller att bedöma brandriskvärden. Detta arbete kan med fördel samordnas mellan flera län som har en liknande riskbild regionalt. Bra data för analyser fanns under sommaren i MSB:s informationssystem Brandrisk i skog och mark.

17.4.3Nationell nivå

Många myndigheter vars verksamhet var av betydelse för insatserna borde ha påbörjat sitt arbete med att stödja räddningstjänsternas arbete tidigare. Särskilt i Dalarnas län anförde räddningstjänsten att det var svårt att få myndigheterna att förstå allvaret i situationen.

Rent allmänt kan också sägas att kunskapen om andra myndig- heters sätt att arbeta samt om deras förmåga förbättras betydligt om samverkanspersoner deltar i stabsarbetet.

MSB

MSB föreslog i myndighetens rapport Ansvar, samverkan, handling

–Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogs- branden i Västmanland att en av de grundläggande principerna för sam-

262

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

hällets krisberedskap skulle vara handlingsprincipen. Enligt handlings- principen bör aktörerna vid samhällsstörningar agera proaktivt och vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer med brist på in- formation. MSB kan sägas ha agerat i enlighet med denna princip när myndigheten satte upp den särskilda organisationen och mäklade så- väl nationella som internationella brandsläckande resurser.

Flera räddningstjänster upplevde att det till en början var svårt att komma i kontakt med MSB:s särskilda organisation och att organisa- tionen av denna förändrades över tid eller i vart fall var oklar. Även Försvarsmakten påtalar att MSB ändrade sin organisation och sitt arbete efter hand, vilket ledde till svårigheter att hitta rätt kontakter och former för arbetet. Det upplevdes också som komplicerat att arbetets ledning var delad mellan Karlstad och Stockholm. Initialt sak- nades tillräcklig räddningstjänstkompetens i MSB:s särskilda organi- sation. Detta försvårade kommunikationen med berörda räddnings- tjänster och även möjligheten att förstå räddningstjänsternas situatio- ner och behov. Efter att MSB:s särskilda organisation tillförts rädd- ningstjänstkompetens förbättrades dessa förutsättningar avsevärt.

Utredningen anser att det finns skäl för MSB att planera och öva inför liknande situationer i framtiden. Detta för att myndigheten vid liknande situationer ska ha förmåga att snabbt sätta upp en särskild organisation som så snart som möjligt har en optimal funktion.

MSB samordnade resurser på nationell nivå trots att myndigheten inte har ett klart uttalat stöd i författning för att göra detta. Eftersom detta skedde i nära samarbete med räddningstjänsterna och inte någon av aktörerna ifrågasatte MSB:s agerande, kunde MSB ta den rollen.

Både i kontakter med räddningstjänster och även andra aktörer har framkommit att MSB:s agerande var uppskattat men att man också såg en fara i att funktionen användes som en nationell räddningstjänst.

Länsstyrelsen i Jämtland är positiv till MSB:s nationella resurs- fördelning. Länsstyrelserna i Dalarnas län och i Gävleborgs län är kritiska till MSB:s agerande och anför att MSB därigenom gått förbi det regionala geografiska områdesansvaret. Några länsstyrelser upp- ger att MSB inte informerat dem om den roll som myndigheten tog när det gällde resursfördelningen. MSB anför att länsstyrelserna in- formerades vid upprepade tillfällen. Länsstyrelserna anser att MSB genom myndighetens agerande när det gäller resursfördelningen från- gått de rutiner som myndigheten själv satt upp när det t.ex. gäller

263

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

begäran om nationella och internationella resurser. Inarbetade och prövade arbetssätt med tillhörande vägledningar användes inte.

Försvarsmakten anför att det var nödvändigt att ha en nationell samordnare och att MSB:s samordnande för att uppnå liknande effekt fungerade väl. Nationell samordning är nödvändig för att prioritera behov och planera för reserver.

Utredningen konstaterar att MSB med myndighetens mäklande av brandsläckande resurser gick förbi de regler som gäller i och med det regionala geografiska områdesansvaret. MSB:s agerande var nöd- vändigt eftersom de behov av brandsläckande resurser som skogs- bränderna gav upphov till krävde omedelbara insatser.

Utredningen anser att MSB:s mandat att inrikta och prioritera nationella och internationella resurser behöver förtydligas. Befogen- het att inrikta och prioritera ska gälla i situationer när flera kommu- ner har behov av resurserna samtidigt. Myndighetens roll bör därför förtydligas i författning och vidgas till att också omfatta möjligheten att vid behov kunna stödja med att prioritera tillgängliggjorda resur- ser, såväl internationella som nationella, vid omfattande olyckor och kriser.

Med anledning av de höga brandriskprognoserna i södra Sverige tog MSB beslut om att skapa en taktisk reserv. En sådan var etablerad den 25 juli. Detta innebar att myndigheten omgrupperade vissa resur- ser för att säkerställa att det fanns brandbekämpningsflyg, helikoptrar och skogsbrandsdepåer tillgängliga i de områden i Sverige där brand- risken förväntades bli som störst. Detta ledde till att räddningstjäns- terna med stöd av resurserna hade förmåga att snabbt släcka ned uppkomna bränder.

SOS Alarm

Generellt fungerade verksamheten hos SOS Alarm bra trots det höga antal samtal som de många samtidiga bränderna orsakade.

SOS Alarm skulle kunna knytas mer till MSB och till de regionala ledningarna. Erfarenheterna från sommaren visar att kontakterna med SOS Alarm fungerade bra för räddningstjänster med systemledning och sämre för räddningstjänster som inte ingick i en större samverkan.

264

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Försvarsmakten

Försvarsmaktens stöd under arbetet med att släcka sommarens skogs- bränder var mycket uppskattat. Flera räddningstjänster har förklarat att man inte skulle ha klarat av släckningsarbetet om man inte fått stöd från Försvarsmakten vid de olika insatserna. Försvarsmaktens höga förmåga att bistå räddningstjänsterna beror dels på den höga bered- skap som man normalt upprätthåller, dels på att sommaren utifrån Försvarsmaktens huvuduppgifter var lugn. Om något hade hänt i Sveriges närområde som berörde Försvarsmaktens huvuduppgifter, hade detta påverkat Försvarsmaktens förmåga att bistå räddnings- tjänsterna.

Försvarsmaktens helikoptrar bistod räddningstjänsterna i släck- ningsarbetet. Ett stöd som var mycket effektivt, och av stor betydelse. Inte minst eftersom Försvarsmaktens helikoptrar i dag är de enda i Sverige som lyfter en vattentunna på 2 000 liter eller mer, vilket var en klar framgångsfaktor vid de intensivare brandförloppen som blev följden av de extrema brandriskvärdena under sommaren. Försvars- makten bistod även när det gällde ledningsstöd, logistik, bränsle och samband.

Hemvärnet var en stor och mycket uppskattad resurs under som- marens arbete med att släcka bränder.

Sedan 2004 ska stöd till civilsamhället inte längre inte vara en för Försvarsmakten dimensionerande uppgift. Utredningen ser inte som sin uppgift att föreslå någon ändring av Försvarsmaktens uppdrag.

17.5Sveriges förmåga att ta emot och använda internationellt stöd

MSB:s särskilda organisation

ERCC anser att MSB:s särskilda organisation för insatser för att be- kämpa skogsbränderna i viss mån var oklar och då särskilt när det gällde MSB:s delning av ledarskapet mellan Stockholm och Karlstad. Enligt ERCC:s uppfattning hade situationsmedvetenheten ökat och informationshanteringen och beslutsfattande blivit snabbare, smidi- gare och effektivare om ledningen hade befunnit sig på ett ställe.

265

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

ERCC påtalar också att MSB:s personalrotation under den på- gående krisen var mycket hög och att risken för att information för- svinner under sådana förhållanden är mycket stor.

Den danska styrkan påpekar att man hade problem med att komma i kontakt med MSB:s särskilda organisation för att på så sätt erbjuda sitt stöd.

Enligt ERCC:s uppfattning är den svenska kunskapen om hur man bäst använder den europeiska civilskyddsmekanismen på ett optimalt sätt ännu inte så hög. Initialt verkade det som att det fanns en brist på strategi när det gällde distribution och användning av resurserna. Vart efter situationen utvecklades mognade emellertid ledningsfunk- tionen och utnyttjandet av resurser, och då särskilt de luftburna re- surserna blev mer effektivt. Enligt ERCC:s uppfattning skulle ytter- ligare stöd från tekniska experter, såsom en rådgivande expertgrupp för skogsbrandsbekämpning, kunna ha hjälpt aktörerna att definiera en strategi.

Utredningen noterar här att MSB under perioden i juni använde de svenska brandbefäl som under 2015 utbildats i Italien i att hantera luftburna resurser. Nämnda befäl borde även ha använts när de ut- ländska flygplanen återkom till Sverige i juli. Kunskap saknades centralt på MSB om hur flygande resurser effektivt kan användas vid skogs- brandssläckning. Den kompetens de utländska piloterna besitter nytt- jades inte optimalt.

Utredningen anser att MSB:s utvärdering och beslutsfattande när det gäller typer och kvantiteter av tillgångar som efterfrågas när stöd begärs från ERCC bör förbättras.

Ledningen på brandplatserna

De utländska styrkornas erfarenhet av de svenska räddningstjänster- nas ledning av insatserna är god. Vid styrkornas ankomst till några platser (Ljusdal, Sveg och Östersund) ansåg man att situationen i in- ledningsskedet var kaotiskt, vilket man hade förståelse för. I något fall (Ljusdal) framförs att räddningsledningen inte verkade vara förberedd på att ta emot den utländska hjälpen som erbjöds.

266

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Mottagning

Som ERCC konstaterar så hade Sverige inte något mottagningscen- ter för den hjälp som kom från utlandet. Svenska sambandspersoner utsågs emellertid i de flesta fall omgående och det stöd som Sverige gav beskrivs som mycket effektivt och var mycket uppskattat.

Utredningen anser att MSB bör se över sina rutiner för mottagan- det av utländska styrkor. Kunskapen om värdlandsstöd behöver ökas.

Host Nation Support

De utländska styrkorna var mycket nöjda med det Host Nation Sup- port (värdlandsstöd) som Sverige erbjöd. Den polska styrkan anför att det stöd man fick under vistelsen i Sverige möjliggjorde en extremt enkel planering och genomförande av arbetsuppgifterna. Samma styrka anför att erfarenheterna från Sverige kan användas för att organisera framtida värdlandsaktiviteter.

Den norska styrkan som var förberedd att stå för sitt eget under- håll, blev mycket väl mottagna av lokalbefolkningen i Sveg och Östersund, som på eget initiativ och på ett mycket trevligt sätt för- såg de norska brandmännen med logi, mat och dryck.

Som MSB också konstaterar, behöver värdlandsstödet utvecklas utifrån sommarens erfarenheter av att ta emot flygande resurser och marktrupper i den omfattningen och under så lång tid.

Utnyttjande av de samlade resurserna

ERCC konstaterar i likhet med flera räddningstjänster att vid en viss tidpunkt överskred mängden begärda resurser det behov av brand- släckande resurser som fanns. Myndigheterna ville emellertid behålla resurserna som en reserv för det fall att situationen skulle förvärras. Därtill begärde MSB ytterligare resurser trots att brandriskindexet förväntades att sjunka och att de flesta bränderna var under kontroll eller i vart fall inte ökade i storlek. Sverige tackade i slutändan nej till ytterligare resurser. ERCC ställer sig frågan om detta beslut inte kunde ha tagits tidigare.

267

Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

SOU 2019:7

Utredningen instämmer i ERCC:s fråga. Möjligen behöll Sverige de inlånade resurserna under en allt för lång tid. Utredningen kon- staterar också att kunskapen i Sverige om vad de utländska styrkorna kan bidra med och hur de utländska styrkorna arbetar bör förbättras.

17.6Förebyggande åtgärder

Utredningen konstaterar att arbetet med systematisk analys av brand- och åskriskprognoser behöver förstärkas.

Utredningen instämmer i den bedömning som flera av aktörerna gör om att SMHI:s index för brandrisk bör användas som en indika- tor. När detta index överstiger vissa givna värden bör ansvariga myn- digheter vidta förberedande åtgärder som minimerar risken för att de bränder som flammar upp får ges tillfälle att breda ut sig.

Skogsbranschens gemensamma riktlinjer har visat sig vara av stor betydelse. Endast ett fåtal av sommarens skogsbränder orsakades av skogsbrukets maskiner. Det finns ett behov av att även andra aktörer än skogsbranschen tar fram riktlinjer för hur brandriskprognoser ska vara vägledande för frivilliga begränsningar i verksamheten.

Skogsbranschen anför att det i stora delar av Sverige i dag finns samverkansgrupper av skogsägare som arbetar tillsammans för att förebygga och begränsa skogsbränder. Liknande samarbete bör finnas över hela landet.

Skogsbranschen anför att tågoperatörer och spårägare bör åläggas ett större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår. Samma organisation menar också att sär- skilda restriktioner och kontrollkrav bör införas för tågtrafiken vid förhöjd brandrisk. Utredningen instämmer i att tågoperatörer och spårägare bör åläggas ett större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår.

Under sommaren uppstod oklarheter när det först utfärdades flera kommunala och regionala eldningsförbud. Därefter kom ett antal myndighetsmeddelanden och slutligen en rekommendation från MSB om skärpt eldningsförbud. MSB:s rekommendation riktade sig till länsstyrelser och kommuner medan MSB:s myndighetsmeddelande riktade sig allmänheten. Syftet med myndighetsmeddelandet var att förstärka andra aktörers kommunikation och att få allmänheten att förstå det allvarliga i läget.

268

SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder

Utredningen konstaterar att det behövs en nationell och enhetlig kommunikation av fara för bränder. Nationella gemensamma rikt- linjer för eldningsförbud bör arbetas fram. Vidare bör en vägledning om utformning och omfattning av eldningsförbud arbetas fram. Detta för att underlätta kommunernas och länsstyrelsernas arbete med att utfärda eldningsförbud.

Utredningen instämmer i skogsbranschens bedömning att när räddningsresurser mobiliseras till drabbade områden är det viktigt att samtidigt säkerställa att andra områden inte utarmas på personella eller materiella resurser för räddningstjänst. I situationer med flera samtidiga bränder kan det behövas stöd för avväganden i ett natio- nellt perspektiv.

269

18Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser

I utredningens uppdrag ingår att särskilt belysa om de resurser som ställts till förfogande för räddningsinsatserna har använts på ett effektivt sätt. Utredningens sammanfattande bedömning är här att nämnda resurser har använts på ett förhållandevis effektivt sätt. Räddningstjänsterna behöver emellertid bli bättre på att ta emot och använda förstärkningsresurser oavsett om det är räddningsenheter, frivilliga, Försvarsmaktens och skogsbranschens resurser.

I utredningens uppdrag ingår också att särskilt belysa intresse- organisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivilliga insat- ser, framför allt avseende samordningen med de offentliga insatserna. Det råder inte någon tvekan om att de många frivilliga (spontan- frivilliga eller organiserade av frivilligorganisationer) bidrog med ett omfattande och ovärderligt stöd till räddningsinsatserna. Räddnings- tjänsternas och kommunernas förmåga att samverka med frivillig- organisationer och spontanfrivilliga behöver emellertid förbättras.

18.1Har de resurser som ställts till förfogande används på ett effektivt sätt?

Räddningstjänsternas resurser

Vikten av tidig planering när det gäller frivilliga förstärkningsresurser bör betonas. Om allt är förberett och på plats tidigt kan detta stöd bli effektivt redan från start och därmed utnyttjas optimalt.

Som påpekats i föregående kapitel uppstod särskilt vid de stora bränderna i det inledande skedet ofta en brist på resurser bl.a. när det gällde släckningsmateriel. När väl allvaret i situationen blev klart för

271

Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser

SOU 2019:7

alla inblandade och för myndigheterna blev förmedlingen av de re- surser som faktiskt fanns bättre och man kom då att utnyttja sam- hällets resurser på ett effektivare sätt. Trots detta kvarstod emeller- tid en brist när det gällde material.

Många räddningstjänster hade sedan tidigare gått samman i klus- ter som utgått från redan befintlig samverkan. Under sommarens initierades ytterligare samverkan i kluster av MSB. Klustrena koordi- nerande resursförstärkningar mellan sig och skickade såväl skogs- brands- som ledningsenheter till de räddningstjänster som behövde förstärkning. Räddningstjänsternas samverkan i kluster var nödvän- dig och framgångsrik. Detta skedde tillsammans med MSB men utan länsstyrelsernas inblandning. Denna samverkan bidrog till att resur- serna kunde utnyttjas där de bäst behövdes.

En framgångsfaktor för arbetet i Jämtlands län var att många av myndigheterna som var involverade i arbetet med att bekämpa skogs- bränderna satt samlade på ett ställe i Trygghetens Hus. Detta under- lättade arbetet i samband med sommarens insatser betydligt eftersom man redan innan kände varandra väl och hade kunskap om respektive myndighets regelverk.

Länsstyrelserna arbetade med att, i enlighet med sitt geografiska områdesansvar, samordna de resurser som fanns att tillgå i de län som kunde avvara resurser. Länsstyrelserna har inarbetade rutiner för att dels fördela resurser, dels prioritera beroende på de olika räddnings- tjänsternas behov av resurser.

MSB:s särskilda organisation saknade till en början räddnings- tjänstkompetens, vilket också påtalades av flera räddningstjänster. Sådan kompetens lånades därefter in. MSB:s särskilda organisation kom efter en tid att effektivt förmedla såväl utländska som nationella resurser och bidrog starkt till att de resurser som fanns kom att ut- nyttjas på de platser där de bäst behövdes.

Som framgår av föregående kapitel hade MSB den 25 juli inrättat en taktisk reserv. Detta med anledning av att prognoserna visade på att brandriskvärdena i södra och mellersta Sverige skulle nå extrema värden. Risken bedömdes som stor för att nya bränder skulle starta i dessa områden samtidigt som det rådde ett fortsatt ansträngt läge vid de tre större brandhärdarna i norr (Nötberget, Ängra och Enskogen). Myndigheten omgrupperade i och med detta vissa resurser för att säkerställa att det fanns brandbekämpningsflyg, helikoptrar och skogs-

272

SOU 2019:7

Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser

brandsdepåer tillgängliga i de områden i Sverige där brandrisken för- väntades bli som störst. Detta arbete gjordes tillsammans med bl.a. de experter från räddningstjänsterna som MSB tagit in i sin särskilda organisation. Utifrån brandriskprognoserna förutspåddes var i Sverige som det var störst risk för att uppkomna bränder skulle få snabb och omfattande spridning såvida inte branden kunde slås ner i ett tidigt skede. Detta arbete var mycket framgångsrikt och förhindrade på ett effektivt sätt att bränderna som uppkom hann sprida sig och bli okontrollerbara.

Försvarsmaktens resurser

När det gäller räddningstjänsternas användande av Försvarsmaktens resurser kan konstateras att kunskap saknades i flera räddningstjäns- ter om hur en begäran om hjälp ska framställas till Försvarsmakten. Vidare saknade flera räddningstjänster kunskap om Försvarsmaktens resurser. Räddningstjänsterna behöver mer kunskap om Försvars- maktens resurser och bättre stöd från Försvarsmakten när hemstäl- lan om stöd görs.

Vid olika tillfällen under sommaren löste Försvarsmakten efter begäran från räddningstjänsterna uppgifter som också hade kunnat lösas av andra myndigheter, kommuner, organisationer eller företag. Som ett exempel kan nämnas att Försvarsmakten levererade flyg- bränsle, vilket i efterhand kan konstateras att detta kunde ha lösts genom någon annan leverantörs försorg.

Skogsnäringens resurser

Flera företrädare för skogsbranschen har framfört att deras resurser, trots att de erbjöds till räddningstjänsterna, togs i anspråk allt för sent eller inte alls. Räddningstjänsternas kunskaper om vilka resurser som finns och var dessa finns kan förbättras.

273

Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser

SOU 2019:7

Sammanfattning

Utredningens bedömning är att de resurser som ställts till räddnings- tjänsternas förfogande använts på ett förhållandevis effektivt sätt. Det kan emellertid konstateras att räddningstjänsterna i vissa fall vände sig till Försvarsmakten med begäran om hjälp, trots att hjälp i flera fall borde ha kunnat komma från annat håll. Räddningstjänsterna behöver bli bättre på att ta emot och använda förstärkningsresurser oavsett om det är räddningsenheter, frivilliga, Försvarsmaktens och skogsbranschens resurser.

18.2Hur fungerade samhällets samordning med intresseorganisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivilligas insatser?

MSB gav under sommaren Svenska Röda Korset i uppdrag att sam- ordna de frivilliga insatserna. Svenska Röda Korsets samordning skedde dels via intresseanmälningar på organisationens hemsida, dels ute i fält på platser där sådan samordning inte redan fanns genom andra fri- villigorganisationer eller Frivilliga Resursgrupper (FRG).

Främst räddningstjänsterna fick stöd av spontanfrivilliga och fri- villigorganisationerna men även andra aktörer fick stöd från frivillig- organisationerna. Här kan nämnas att SOS Alarm fick stöd av Frivilliga Resursgruppen för att förstärka bemanningen av krisinformations- numret 113 13.

Att ett stort antal frivilliga kommer för att hjälpa till vid kriser som drabbar ett samhälle är enligt Svenska Röda Korset en trend i tiden. Emellertid blev bara ett litet antal av alla de som kom till Svenska Röda Korset och anmälde sig som spontanfrivilliga ianspråkstagna.

Inledningsvis upplevde flera räddningstjänster och kommuner att de hade svårt att använda de frivilliga resurserna. Det saknades ge- mensamma arbetssätt och strukturer för detta arbete. Det tenderade när det gällde spontanfrivilliga någon gång att bli mer folksamling än kraftsamling. Kommunerna och räddningstjänsterna fick emellertid efter en tid ofta hjälp att organisera de frivilliga antingen genom Fri- villiga resursgrupper i olika kommuner, eller genom att Svenska Röda Korset organiserade dessa.

274

SOU 2019:7

Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser

De många frivilliga som på olika sätt hjälpte till i insatserna med att släcka sommarens skogsbränder bidrog många gånger med ett ovärderligt stöd till insatserna.

Sommarens insatser mot bränderna visar att med aktörer som sedan tidigare hade träffat överenskommelser med de frivilliga för- svarsorganisationerna fungerade samverkan enklare och effektivare än för aktörer som inte knutit organisationerna till sig.

Vår uppfattning är att räddningstjänster och kommunerna bör bli bättre på att ta tillvara både organiserade frivilliga och spontanfrivil- liga. Räddningstjänsterna behöver bli bättre på att specificera vad de behöver hjälp med. Räddningstjänsterna bör i sina planeringar ta med organisationen av de frivilliga som kan väntas komma för att bidra med sitt stöd vid olika typer av kriser. Gemensamma arbetssätt och strukturer för detta bör upprättas.

Som Svenska Lottakåren påtalar är det önskvärt och effektivt att de frivilliga som man tar emot hjälp från i så stor utsträckning får arbetsuppgifter som motsvarar den kompetens som den personen har att bidra med.

275

19Bedömning av kommunikation och information till allmänheten

I utredningens uppdrag ingår också att belysa om den information som lämnats till allmänheten, inklusive viktigt meddelande till all- mänheten (VMA), och media under insatsen varit ändamålsenlig, särskilt med avseende på enhetlighet, relevans och tillgänglighet. Ut- redningens sammanfattande bedömning är att den information som lämnats uppfyller kraven men att hanteringen av VMA-meddelanden behöver bli tydligare.

19.1Information som lämnades till allmänheten och media

Vid en situation som sommarens skogsbränder blir det massmediala trycket stort. SOS Alarms Krisberedskapsavdelning bidrog här med nationella lägesbilder, som lättade trycket på andra aktörer. Numret 113 13, som allmänheten kan ringa för att få information om allvar- liga olyckor som en stor trafikolycka eller brand m.m., kom i aktivt bruk efter ett antal dagar. MSB hade under den senare delen av som- maren dagliga presskonferenser där myndigheten informerade om det nationella läget.

MSB:s Krisinformation.se hade med start den 25 maj en särskild händelsesida för samlad information från aktörerna. Sidan behand- lade initialt torkan och brandrisken och utvecklades sedan till en samlingssida om bränderna. Under dessa veckor hade denna sida 200 000 besök. Den engelska versionen av sidan hade 115 000 besök.

Allmänheten i de drabbade områdena hade ett stort behov av fortlöpande och verifierad information från de ansvariga myndig- heterna. Inför evakueringar kunde informationsbehovet bli akut. Polismyndigheten arbetade på plats med att informera de boende i

277

Bedömning av kommunikation och information till allmänheten

SOU 2019:7

området om bl.a. planer för evakuering. Polismyndigheten hade på flera platser en sambandsperson i räddningsledningens stab. Denna hade uppdraget att förmedla och ta emot den information som be- hövdes för att kunna fullgöra polisens uppdrag. Polismyndighetens representanter deltog också i regelbundna möten med de boende som var direkt påverkade av bränderna.

I länsstyrelsernas uppgifter ingår att verka för att informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under en kris sam- ordnas (6 § krisberedskapsförordningen). I de tre mest drabbade länen har länsstyrelserna haft ofta återkommande regionala samverkans- möten. Länsstyrelserna har också kontinuerligt sett till att den infor- mation om bränderna som var relevant för de boende i länen fanns tillgänglig på länsstyrelsernas webbplatser.

I något fall har en länsstyrelse påpekat att det fanns en brist på information från räddningsledaren när det gällde brandskadeplatsen.

I MSB:s uppgifter ingår att samordna kommunikationen till all- mänhet och media. Inom ramen för sin omvärldsbevakning följde MSB kommunikationen kring bränderna, inklusive länsstyrelsernas och kommunernas information kring eldningsförbuden. Kontinuer- liga avstämningar gjordes med kommunikatörer hos bl.a. Svenska Röda Korset, 1177 och Skogsstyrelsen. Det fanns även utrymme att lyfta kommunikationsaspekterna i de samverkanskonferenser med fokus på brandläget som MSB genomförde på nationell nivå.

I en större undersökning gjord av Novus om mediernas rappor- tering om sommarens bränder konstateras att boende i de drabbade områdena ansåg att Sveriges Radio P4 och SVT:s sändningar gav den bästa informationen och den information som de litade mest på. Utanför de drabbade områdena har allmänheten litat mest på SVT och TV4. När boende i de drabbade områdena svarar på frågan om hur de tycker att P4 skött bevakningen anser två av tre att den skötts mycket eller ganska bra.

Som Sveriges Radio påpekar illustrerar bevakningen av sommarens bränder vikten av de som bevakar nyheter har en mobil organisation och förmåga att sända från många platser parallellt. Detta möjliggör att den information som sänds är uppdaterad och därmed relevant.

Utredningen anser att den information som lämnats till allmän- heten, media under insatsen var ändamålsenligt även med avseende på enhetlighet, relevans och tillgänglighet. Utredningens samman- fattande bedömning är att den information som lämnats uppfyller de

278

SOU 2019:7

Bedömning av kommunikation och information till allmänheten

nämnda kraven. Som framgår ovan genomförde MSB under den se- nare delen av sommaren dagliga direktsända presskonferenser. Utred- ningen anser att det hade varit en fördel om dessa hade genomförts med samma företrädare för MSB. Detta för att skapa kontinuitet, trovärdighet och lugn.

VMA

Sveriges Radio förmedlar enligt avtal med MSB, VMA vidare till övriga medier, t.ex. TV4, SVT, kommersiella radiokanaler och kris- information.se. Denna hantering och rutinerna för detta fungerade enligt Sveriges Radio avbrottsfritt via digitalt underlag för aktiva VMA genom Sveriges Radio Application Programming Interface samt i Rakel.

Det centrala är att de regler och rutiner som finns efterlevs. Detta är viktigt för att det ska gå så kort tid som möjligt från det att rädd- ningsledaren bestämt att VMA ska begäras till dess att han eller hon står i kontakt med sändningsledningen så att meddelandet kan ut- formas. Den som begär ett VMA ansvarar för informationens inne- håll och för att de uppgifter som lämnas är korrekta. Meddelandet utformas i samråd med Sveriges Radios ledning.

SOS Alarm påpekar att det förekom att VMA-meddelanden innehöll motstridiga och otydliga formuleringar. Under bränderna var innebörden i inledande meddelanden att boende skulle stanna inom- hus och stänga fönster och dörrar. I ett senare skede hade situationen förvärrats och boende skulle utrymma. Oklarheter uppstod då enligt Sveriges Radio om hur det första, ursprungliga meddelandet, som alltså hade motstridig information i relation till det uppdaterade med- delandet, skulle hanteras. Även SOS Alarm påtalar att rutinerna för att hantera samtidigt aktiva VMA-meddelanden, som kan innehålla motstridig information, inte var klarlagda. Sveriges Radio framför också att vissa VMA-meddelanden låg under lång tid och frågan är om de var aktiva beslut eller om man missade att dra tillbaka med- delanden när de var inaktuella. Sammantaget kan konstateras att det finns skäl att överväga tydligare rutiner för dels hanteringen av sam- tidigt aktiva VMA-meddelanden, som kan innehålla motstridig infor- mation, dels när befintliga VMA-meddelanden behöver uppdateras.

279

Bedömning av kommunikation och information till allmänheten

SOU 2019:7

Sveriges Radio framför att det är väsentligt att sändningsledningen involveras tidigare i processen med att utforma VMA-meddelanden liksom att den som begärt VMA också är tillgänglig för resonemang om gällande VMA fortfarande är relevanta eller om de bör dras till- baka. Utredningen delar Sveriges Radios uppfattning.

De geografiskt områdesansvariga ska samordna information till media och allmänheten under en kris. För att säkra den regionala informationsförsörjningen till allmänheten från exempelvis läns- styrelsen efter utfärdat VMA kan Sveriges Radio utifrån fastlagda Nationella Riktlinjer för Rakel delta i regionala samverkansmöten i Rakel. Den regionala samverkansanalysen avgör hur det ska ske i re- spektive fall. Sveriges Radio konstaterar att bolaget kallades till, och närvarade vid, ett sådant möte.

Behovet av information, särskilt inför evakueringar, var stort. An- talet VMA under juli månad uppgick till 27 stycken. Sveriges Radio anser att det fanns ett behov av att ha fler samverkansmöten i Rakel för ansvariga myndigheter. Särskilt som de kommersiella telefon- systemen var utsatta för störningar och kortare bortfall.

En tidigare utredning kom fram till att systemet för VMA-med- delanden till hela befolkningen behöver analyseras ur ett helhetsper- spektiv1. Utredningen välkomnar en sådan översyn och vill betona att det behövs bättre mallar för VMA-meddelanden. Som SOS Alarm påpekar, förekom det att VMA-meddelanden innehöll motstridiga och otydliga formuleringar. Utredningen anser att hanteringen av VMA-meddelandena behöver bli tydligare. Detta problem är identi- fierat och ett arbete har påbörjats (MSB, SOS Alarm och Sveriges Radio) för att åtgärda problemet.

1En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser (SOU 2018:28).

280

20 Slutsatser

Enligt direktiven till vår utredning ska Räddningstjänstutredningens förslag beaktas. Räddningstjänstutredningens förslag om en effek- tivare kommunal räddningstjänst ger bättre möjligheter än i dag att i hela landet klara stora och komplicerade olyckor såsom skogsbrän- derna sommaren 2018. Räddningstjänstutredningens förslag bör i huvudsak genomföras. Flertalet kommunala räddningstjänster och många andra aktörer instämmer i den bedömningen.

Nedan redogör utredningen först för de delar av Räddningstjänst- utredningens förslag som är särskilt viktiga för vår utredning och som skulle, om de genomförs, rätta till flera av de brister som denna ut- redning pekar på.

Utredningen lämnar även några förslag till ändringar i Räddnings- tjänstutredningens författningsförslag (se kapitel 21). Ändringarna syftar bl.a. till att göra det möjligt för en statlig myndighet (MSB) att överta ansvaret delvis när det gäller kommunal räddningstjänst samt till att ge en statlig myndighet (MSB) ett klart stöd i författning för att vid allvarliga olyckor inrikta och prioritera tillgängliggjorda resurser.

Därefter redogör vi för de övriga förslag som utredningen lämnar. Dessa handlar inte om författningsändringar, utan är mer att se som rekommendationer.

20.1Utredningen ska beakta Räddningstjänstutredningens förslag

Enligt direktiven till vår utredning ska Räddningstjänstutredningens förslag beaktas. Den utredningen var enligt dess direktiv avgränsad till den kommunala räddningstjänsten. Räddningstjänstutredningen skulle därför inte behandla statlig räddningstjänst, räddningstjänst

281

Slutsatser

SOU 2019:7

under höjd beredskap, det civila försvaret, länsstyrelsernas geogra- fiska områdesansvar eller andra frågor om samhällets krisberedskap. Dessa till den kommunala räddningstjänsten angränsande områden är oförändrade eller utreds och bereds i annan ordning varvid den kommunala räddningstjänsten blir en del i sammanhanget.

Skogsbranden i Västmanland år 2014 var en av utgångspunkterna för Räddningstjänstutredningen som förebådade framtida risker för liknande händelser. Av utredningens olika förslag är följande särskilt viktiga för vår utredning. Om dessa förslag genomförs skulle flera av de brister som utredningen pekar på åtgärdas.

•Kommunernas styrdokument för räddningstjänsten – handlings- programmens struktur – ska likriktas för att höja kvalitén, bli mer konkreta utifrån den lokala riskbilden och möjliga att följa upp. Handlingsprogrammen ska visa räddningstjänstens förmåga att själv eller tillsammans med andra klara alla typer av olyckor som kan inträffa i kommunen. De kommuner vars geografi har mycket skog och där skogsbrand kan utgöra en risk måste då visa hur skogs- bränder ska hanteras. Om alla kommuner med stöd i sina hand- lingsprogram hade förberett sig för riskerna för skogsbränder med resurser, ledning, samverkan och övning skulle rimligen förut- sättningarna ha varit bättre för att i alla delar av landet klara av skogsbränderna sommaren 2018.

•Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. Detta förslag är ett nytt undantag från huvudregeln i LSO att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd. Förslaget ger delvis nya möjligheter att ha beredskap och att utnyttja de resurser som finns t.ex. inom skogsbruket, jord- bruket och entreprenadföretagen. Sedan tidigare är det enligt LSO möjligt att anlita annan för räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Ett ännu bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser hade varit till nytta på flera håll vid skogsbränderna som- maren 2018.

•Ledningssystem och märkning av personalens kläder, fordon och utrustning likriktas genom föreskrifter. Både vid tillförande av ex- terna resurser från andra räddningstjänster och vid samverkan med aktörer med samtidiga uppdrag finns mycket att vinna på att de

282

SOU 2019:7

Slutsatser

andra aktörerna vet vad de kan förvänta sig av kommunal rädd- ningstjänst. Trots erfarenheterna från skogsbranden i Västman- land år 2014 varierar fortfarande utformningen av de kommunala räddningstjänsternas ledningssystem, dvs. de utgångspunkter och den ordning som i vid bemärkelse gäller för att åstadkomma led- ning. Till exempel varierar det vilka befattningar som finns i olika organisationer. Även organisationernas benämningar på samma befattningar varierar. Vidare ser märkning av personalens kläder och utrustning fortfarande olika ut. Vissa missförstånd och tids- tapp hade kanske kunnat undvikas sommaren 2018 med den före- slagna regleringen.

•Kommunerna ska ha en funktion som kontinuerligt utövar övergri- pande ledning av räddningstjänstverksamheten. I praktiken måste detta krav uppfyllas genom någon form av samverkan. Alla rädd- ningstjänster måste tillhöra en ledningscentral som är bemannad dygnet runt och ingå i större strukturerad systemledning. Om detta förslag hade varit genomfört sommaren 2018 skulle förut- sättningarna ha varit betydligt bättre att i hela landet kunna han- tera de stora skogsbränderna. Det hade då funnits ledningssystem och organisation redo som kunde byggas på vid behov. Där detta saknades förlorades mycket tid och effektivitet genom att nya ledningsorganisationer måste tillskapas.

•Förslagen om förändrad reglering av ledningen i räddningstjänsten, behörighetskrav för räddningschefen, bättre ledningsutbildning och förbättrad personalförsörjning av deltidsbrandmän är åtgärder som på något längre sikt kan ge bättre möjligheter att klara stora och komplicerade händelser såsom stora skogsbränder.

De refererade förslagen är kärnan i Räddningstjänstutredningen när det gäller att åstadkomma en effektivare kommunal räddningstjänst och som har bäring på vår utredning om skogsbränder.

Statens tillsyn och stöd i den kommunala räddningstjänsten är väsentlig för en säker och likvärdig kommunal räddningstjänst i hela riket. En effektiv statlig tillsyn kan ha betydelse även för kommu- nernas förutsättningar att klara stora skogsbränder. Som exempel kan nämnas att i tillsynen påtala brister i handlingsprogrammen vad avser skogsbränder.

283

Slutsatser

SOU 2019:7

•Räddningstjänstutredningens förslag att staten får möjlighet att före- lägga kommunerna att åtgärda brister och att förelägganden, om det föreligger särskilda skäl, kan utfärdas vid vite stärker den statliga tillsynen.

Räddningstjänstutredningen övervägde tre alternativ för statens tillsyn av den kommunala räddningstjänsten och redovisade för- och nackdelar för alla alternativen. Fortsatt ansvar för 21 läns- styrelser men med väsentligt förstärkta resurser och tydligare styrning. 6 länsstyrelser som tar över ansvaret i linje med Indel- ningskommitténs och Försvarsberedningens förslag. Tillsyn och stöd samlas hos MSB. Räddningstjänstutredningen valde att före- slå alternativet MSB.

För vår utredning är det viktiga att statens tillsyn blir betydligt mer effektiv än i dag. Det kan förebygga brister i beredskapen för stora skogsbränder.

•Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB på nationell nivå ska främja att LSO följs och att samordna kommunernas verksamhet när det gäller räddningstjänst. Vid skogsbränderna sommaren 2018 agerade MSB i den andan. Detta visade sig generellt sett vara till stor nytta. MSB tog en aktivare roll än tidigare. Arbetet med att släcka sommarens skogsbränder visade också att det är avgörande för arbetets framgång att man samarbetar på alla tre nivåer; lokalt, regionalt och nationellt.

•Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB får överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande rädd- ningsinsatser eller om det annars finns synnerliga skäl. Utredningen noterar Indelningskommitténs förslag om sex statliga regioner och Försvarsberedningens förslag om en högre regional nivå som nu är under beredning. Beroende på utvecklingen kan ett för- delande av uppgifterna på ett fåtal länsstyrelser framöver framstå som ett bättre alternativ.

Med Räddningstjänstutredningens förslag om obligatorisk an- slutning till systemledning och ledningscentraler ska statligt över- tagande inte behöva bli aktuellt. På de ställen i landet där denna ord- ning redan finns skulle statligt övertagande knappast ens komma upp till diskussion. Trots detta bör staten ändå ha en yttersta möjlighet till övertagande.

284

SOU 2019:7

Slutsatser

•Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB:s uppdrag att tillhanda- hålla nationella stödresurser förtydligas. MSB agerade vid skogs- bränderna sommaren 2018 på så sätt att myndigheten bestämde över och prioriterade de nationella stödresurserna, trots att lag- stödet för tillvägagångssättet är tveksamt. MSB:s agerande var värdefullt och ett förtydligande behövs i LSO.

20.2Ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

Utredningen lämnar följande förslag till författningsändringar (se kapitel 21).

Utredningen föreslår att MSB, som enligt Räddningstjänstutred- ningens förslag ska kunna ta över hela ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner, även ska kunna överta ansvaret när det gäller en särskild räddningsinsats (delvis övertagande).

Utredningen föreslår att MSB ska ges befogenhet att vid allvarliga olyckor begära att en statlig myndighet eller kommun ska ställa per- sonal eller egendom till förfogande, om kommunen eller den statliga myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. MSB bör därtill ges uttrycklig be- fogenhet att inrikta och prioritera nationella (statliga såväl som kommunala) och internationella resurser.

Utredningen anser också att det av författning ska framgå att kommunernas självrisk kan sänkas till ett lägre belopp om särskilda skäl föreligger.

Syftet med nämnda författningsändringarna är att MSB:s verk- samhet och därmed även hanteringen av allvarliga olyckor ska bli mer effektiv samt att underlätta för att räddningstjänsten ska sätta in effektiva insatser i ett tidigt skede.

20.3Utredningens övriga förslag

Med motiv i framför allt kapitlen 17–19 lämnar utredningen följande förslag. Dessa är att betrakta som rekommendationer och kan beak- tas av räddningstjänsterna och andra aktörer samt uppmärksammas i statens tillsyn.

285

Slutsatser

SOU 2019:7

•Den information om risk för skogsbränder som finns att tillgå är väl utvecklad. De kommunala räddningstjänsterna ska ha en syste- matisk bevakning av skogsbrandsriskerna och beredskap för hur riskerna ska mötas. MSB kan uppmärksamma detta i de av Rädd- ningstjänstutredningen föreslagna föreskrifterna för hur de kom- munala handlingsprogrammen ska struktureras. Det är rimligt att den kompetensen och den funktionen finns i de framtida utbyggda systemledningarna.

•Utbildning och övning i skogsbrandsläckning måste ges större utrymme både hos räddningstjänsterna och i MSB:s utbildningar.

•Detaljerad geografisk information finns hos flera myndigheter och hos skogsnäringen. Räddningstjänsterna ska försäkra sig om hur de snabbt kan få tillgång till den geografiska informationen.

•Avgörande för att bekämpa en skogsbrand är att agera kraftfullt redan i början av insatsen. Räddningstjänsterna är medvetna om detta men de ska också våga ta risken att använda tillräckligt stora resurser i förhållande till aktuell riskbild (brandriskprognos) även om det senare kan visa sig vara i onödan. Ett sätt att undvika att ekonomiska aspekter utgör ett hinder för eller försenar använd- ningen av nödvändiga resurser skulle, som MSB föreslår i sin del- redovisning av regeringsuppdraget (Ju2018/03972/SSK), vara att se över om en reducerad självrisk bör tillämpas t.ex. under vissa särskilda väderförhållanden.

•MSB har regeringens uppdrag att analysera och redovisa behoven av förstärkt kapacitet avseende material, personalförsörjning och brandbekämpning från luften (Ju2018/03972/SSK). MSB redo- visade uppdraget när det gäller materiel i den 14 september 2018. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019. Utredningen vill betona att resursförstärkningar behövs så långt det är möjligt redan till nästa sommar, vilket även MSB föreslår. En del i detta är hur bränsleförsörjningen till fordon och flyg ska organiseras.

286

SOU 2019:7

Slutsatser

•MSB ska nationellt se över och tillgodose tillgången på personal för förstärkningsresursen med räddningsledarbehörighet och annan ledningspersonal som är utbildade och övade i skogsbrandsbekämp- ning samt koordinera dessa vid omfattande skogsbränder.

•Rutiner för räddningstjänsternas administrativa efterarbete till följd av skogsbränder behöver vara på plats. Det gäller t.ex. dokumen- tation av beslut, förlopp, tider, foton och filmer.

•Personalen blir naturligt nog hårt ansträngd vid stora insatser. Planeringen när det gäller avlösning, arbetstider, körtider m.m. behöver utvecklas. Räddningstjänsternas arbetstidsavtal måste ses över utifrån behovet vid stora och långvariga räddningsinsatser. Arbetsmarknadens parter arbetar för närvarande med att ta fram ett avtal för stora händelser.

•Länsstyrelsen i Jämtland har fått regeringens uppdrag att samordna eftersläckningsarbetet och utforma en modell för hur det kan orga- niseras (N2018/04261/SK). Utredningen delar uppfattningen att detta måste klaras ut.

•MSB gör en egen utvärdering av myndighetens insatser under sommarens skogsbränder. Utredningen räknar med att detta bl.a. leder till:

–att MSB får förmågan att ännu snabbare skala upp en särskild organisation till rätt antal medarbetare och med rätt kompe- tens, bl.a. räddningstjänstkompetens,

–att MSB måste också ha förmågan att tidigt kunna analysera och bedöma behov av stöd och uppskalning och

–att MSB ska säkerställa att aktörer som ingår i en räddnings- insats alltid ska kunna komma i kontakt med en av myndig- hetens beslutsfattare.

•Länsstyrelserna i de tre mest drabbade länen gör egna utvärder- ingar av respektive länsstyrelses insatser under skogsbränderna sommaren 2018. Utredningen utgår från att detta resulterar i ett förbättrat lednings- och stabsarbete. Utredningen förutsätter att länsstyrelserna har en mer effektiv organisation inför kommande somrar.

287

Slutsatser

SOU 2019:7

•I Jämtland samverkade räddningstjänsten, länsstyrelsen, polisen, m.fl. i en gemensam permanent lednings- och stabsplats – Trygg- hetens Hus. Detta bör kunna tillämpas på fler håll.

•Räddningstjänsternas kunskap om hur en begäran om biträde vid räddningstjänst ska framställas till Försvarsmakten behöver för- bättras. MSB ska se till att information om befintliga strukturer kommer till Räddningstjänsternas kännedom.

•Förmågan att samverka med frivilliga och spontanfrivilliga bör stärkas. MSB på nationell nivå och länsstyrelserna på regional nivå ska tillsammans med frivilligorganisationerna ge vägledning.

•Tågoperatörer och spårägare ska åläggas större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår. Trafikverket har haft ett uppdrag från regeringen.

•Det finns skäl att överväga tydligare rutiner för dels hanteringen av samtidigt aktiva VMA-meddelanden, som kan innehålla mot- stridig information, dels när befintliga VMA-meddelanden behö- ver uppdateras. Detta är MSB:s uppgift tillsammans med Sveriges Radio och SOS Alarm.

•Förmågan till övervakning från luften måste finnas över allt i landet där detta är relevant och vara väl organiserad i syfte att tidigt upptäcka uppkomna skogsbränder innan de vuxit sig stora. Länsstyrelserna organiserar detta.

•När det gäller evakueringar av människor är det viktigt de väg- ledningar som finns ses över och att kunskapen om dessa sprids nationellt av MSB.

•Vägledningar för evakuering av djur bör upprättas. Denna uppgift bör ankomma på länsstyrelserna i samarbete med de som inom länet har djurbesättningar och deras organisationer.

•MSB ska arbeta fram riktlinjer för en nationell och enhetlig kom- munikation av fara för bränder med gemensamma riktlinjer för eldningsförbud.

•Det finns skäl för MSB att planera och öva inför stora händelser som skogsbränder i framtiden. Detta för att myndigheten vid liknande situationer framöver ska ha förmåga att snabbt skala upp

288

SOU 2019:7

Slutsatser

en upp en särskild organisation som så snart som möjligt har en optimal funktion och rätt kompetens.

•MSB behöver utveckla värdlandstödet utifrån sommarens erfaren- heter av att ta emot såväl flygande resurser som markbundna re- surser i stor omfattning och under så lång tid. Även räddnings- tjänsternas kunskap om värdlandsstöd behöver utvecklas.

•MSB bör säkerställa att procedurer för tillståndshantering av ut- ländska resurser är kända och implementerade.

•Gemensam organisationsstruktur hos staber och enhetligt led- ningssystem bör införas hos såväl kommunal räddningstjänst som hos andra aktörer.

•MSB behöver utveckla förmågan och kunskapen i att hantera stödresurser från ERCC så att dessa används på ett optimalt sätt ur såväl nationellt som internationellt perspektiv.

•Räddningstjänsternas kunskap om vad de utländska resurserna kan bidra med och hur de arbetar måste förbättras. Varje land be- skriver själv sina resurser. MSB bör bidra till att öka kunskapen om hur de utländska resurserna kan nyttjas på ett optimalt sätt.

289

21Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

Utredningens författningsförslag gäller delvis övertagande av ansvar för kommunal räddningstjänst, stärkt roll för MSB samt ett förslag om att det i förordning ska framgå att kommunernas självrisk kan sänkas om särskilda omständigheter föreligger.

Det kan här nämnas att utredningen även övervägt ett förslag till ändring av bestämmelserna om enskildas skyldigheter. Förslaget inne- bar att verksamhetsutövare som äger tätortsnära skog bl.a. ska vidta åtgärder som behövs för att förebygga brand eller hindra skador till följd av brand (2 kap. 2 § LSO). Vi går emellertid inte vidare med detta förslag då det bl.a. är svårt att överblicka vad en sådan ändring skulle få för konsekvenser.

21.1Statligt övertagande av kommunal räddningstjänst

– förslag om möjlighet till delvis övertagande

Bedömning: Utredningen instämmer i Räddningstjänstutred- ningens bedömning att staten även i fortsättningen bör ha möj- lighet att överta ansvaret för kommunal räddningstjänst om rädd- ningsinsatsen är omfattande eller det annars finns synnerliga skäl och att det i förordning bör anges att det är MSB som får ta över ansvaret. Utredningen anser emellertid att ett övertagande ska få begränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (delvis över- tagande).

291

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

SOU 2019:7

Förslag: Det bör i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor anges att den statliga myndighet som regeringen bestämmer får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som be- rörs av en räddningsinsats, om räddningsinsatsen är särskilt omfat- tande eller det annars finns synnerliga skäl. Ett övertagande får be- gränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (delvis övertagande). Det bör i förordning anges att det är MSB som får ta över ansvaret.

Om ansvaret övertas delvis ska den statliga myndigheten utse en räddningsledare för insatsen. Vid helt övertagande av rädd- ningstjänsten ska den statliga myndigheten utse en räddnings- ansvarig.

Gällande rätt

Vid omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsleda- ren av denna myndighet (4 kap. 10 § LSO). Regeringen har föreskri- vit att länsstyrelserna får ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna (4 kap. 33 § FSO).

MSB har i sina allmänna råd om ledning av insatser i kommunal räddningstjänst lämnat vägledning om vilka förhållanden som bör föreligga för att länsstyrelserna ska ta över ansvaret. Det kan vara i situationer där det ställs stora krav på ledning, uthållighet eller över- blick över och tillgång till resurser och att de berörda kommunerna inte klarar av detta. Ett övertagande kan också bli aktuellt om det finns stora svårigheter med samverkan och samordning eller om kommunen begär att länsstyrelsen tar över ansvaret1.

Ett övertagande innebär att en överflyttning av ansvaret görs en- dast för en del av samhällets hantering av omfattande och komplexa händelser. Vid omfattande samhällsstörningar kan räddningsinsatsen enligt LSO vara endast en del av hanteringen, även om det kan vara en avgörande del. Ett övertagande gäller alltså endast en del av kom- munens ansvar vilket kan innebära svårigheter. Samtidigt bör inte

1Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps allmänna råd om ledning av insatser i kom- munal räddningstjänst (MSBFS 2012:5).

292

SOU 2019:7

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

svårigheterna med denna aspekt överdrivas. Vid en stor händelse är även andra aktörer inblandande och samverkan ska även ske med dem.

Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB i stället för länsstyrelserna ska ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst

Räddningstjänstutredningens förslag innebär att staten även i fort- sättningen ska ha möjlighet att överta ansvaret för kommunal rädd- ningstjänst. Vi instämmer i den bedömning som Räddningstjänst- utredningen har gjort. Ett övertagande ska endast få ske i undantags- fall. Det bör därför av lagtexten framgå att ett övertagande endast får ske vid en särskilt omfattande räddningsinsats eller det annars finns synnerliga skäl.

Räddningstjänstutredningen föreslår att det i förordning ska anges att MSB får ta över ansvaret2. Utredningen instämmer i Rädd- ningstjänstutredningens förslag även i denna del.

Vi har emellertid en annan uppfattning än Räddningstjänstutred- ningen när det gäller vad som ska bli föremål för övertagande (se nedan), men instämmer i övrigt i vad nämnda utredning anför när det gäller utformningen av föreskrifterna.

Vad bör bli föremål för övertagande?

Frågan är vad som kan bli föremål för övertagande. Det som framstår som rimligast är att antingen räddningsinsatsen eller ansvaret för hela räddningstjänstverksamheten övertas.

Räddningstjänstutredningen anser att ansvaret bör tas över för hela räddningstjänstverksamheten. Vi anser emellertid att lagen ock- så bör ge den statliga myndigheten möjlighet att även delvis överta ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av räddningsinsatsen. Med delvis övertagande menar vi att ansvaret för räddningstjänsten tas över när det gäller en eller flera särskilt angivna räddningsinsatser.

Vid de två tillfällena (Västmanlands län 2014 och Gävleborgs län 2018) när länsstyrelserna tagit över ansvaret för kommunal rädd- ningstjänst sedan LSO trädde i kraft den 1 januari 2004 har ansvar

2SOU 2018:54 s. 277 f.

293

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

SOU 2019:7

delegerats åter till kommunerna på olika sätt. Vid branden i Väst- manland 2014 delegerades ansvaret för övrig räddningstjänst än just den insatsen som föranlett övertagandet åter till kommunerna. Vid branden i Gävleborg delegerades ansvaret för beredskapshållning dvs. att det fanns resurser för andra händelser åter till kommunen. Ansvaret för räddningstjänsten i detta fall låg kvar på länsstyrelsen. Det har således inte bedömts som lämpligt eller praktiskt att den statliga myndigheten ska ta över ansvaret för hela den kommunala räddningstjänsten inklusive beredskapshållning.

Det har ifrågasatts om en sådan delegering åter till räddnings- tjänsten är förenlig med bestämmelserna i LSO, men i den situation som uppstått har aktörerna inte sett någon annan möjlighet att prak- tiskt lösa situationen. Utredningens uppfattning är här att bestäm- melserna i LSO inte kan utgöra grund för en sådan delegering. Av förarbetena till LSO framgår klart att ett övertagande enligt nu gäl- lande bestämmelser medför ett ansvar för all räddningstjänst i den eller de berörda kommunerna, inte bara den eller de insatser som föranlett att ansvaret övertagits3. Utredningens uppfattning är här att LSO bör ge den statliga myndigheten möjlighet att delvis överta ansvaret för kommunal räddningstjänst.

En av grundstenarna i LSO är att myndigheterna som är ansvariga för att bedriva räddningstjänst ska samordna sitt arbete, både i planer- ingen och i det operativa arbetet (1 kap. 6 § LSO). Samordning är en förutsättning för att verksamheten kan bedrivas effektivt.

Vi instämmer i Räddningstjänstutredningens resonemang att det kan medföra svårigheter att definiera gränsen för ett övertagande. Bedömningen av vad som är en eller flera räddningsinsatser kan variera. Andra frågor som kan uppkomma är också vem som ansvarar för räddningsinsats om det sker ytterligare orelaterade olyckor i när- heten av den skadeplats där staten övertagit ansvaret för en rädd- ningsinsats. Vi anser att dessa frågor ska lösas genom samordning mellan den räddningsledare som den statliga myndigheten har utsett för den insatsen som övertagits och den kommunala räddningstjäns- ten. I praktiken är det så som situationen lösts vid de ovan nämnda tillfällena när länsstyrelserna tagit över ansvaret för kommunal rädd- ningstjänst.

3Prop. 2002/03:119 s. 118.

294

SOU 2019:7

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

Vem disponerar de kommunala resurserna?

Med ett övertagande av kommunens räddningstjänstverksamhet föl- jer att den statliga myndigheten får disponera de samlade räddnings- resurserna. Räddningstjänstutredningen motiverar detta med att den statliga myndighet som övertar ansvaret bör kunna disponera de samlade kommunala resurserna. Olika räddningsinsatsers behov av resurser och behovet av att upprätthålla beredskap för nya händelser kan då prioriteras mot varandra inom ett system för ledning.

Resurser i kommunal och statlig räddningstjänst ska utnyttjas gemensamt4. Utredningen anser att effektivitet i räddningstjänstens arbete kan uppnås även om den myndighet som övertar ansvaret för en del av räddningstjänsten inte disponerar de samlade kommunala räddningsresurserna. Den övertagna räddningsinsatsen behöver re- surser. Även andra pågående räddningsinsatser drar resurser. Vidare måste en beredskap hållas för nya olyckor. Detta arbete ska, i hän- delse av att ansvaret övertas delvis av en statlig myndighet, samord- nas. I praktiken är det så situationen hittills har lösts i de få fall när ansvaret för räddningstjänsten tagits över av en statlig myndighet. Kommunala räddningstjänster och myndigheter ska samordna sina insatser. Erfarenheterna från sommarens skogsbränder visar att denna samordning fungerar väl.

Den räddningsledare som leder den insats för vilken en statlig myndighet har övertagit ansvaret ska i samverkan med den räddnings- chef som ansvarar för kommunens övriga räddningstjänst lösa de frågor om fördelning av resurser som uppstår under arbetets gång.

4Prop. 2002/03:119 s. 103.

295

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

SOU 2019:7

21.2Stärkt roll för MSB när det gäller att vid allvarliga olyckor begära stöd samt att inrikta och prioritera tillgängliga resurser vid olyckor

Förslag: Den statliga myndighet som regeringen bestämmer får vid allvarliga olyckor begära att en statlig myndighet eller kom- mun ska ställa personal eller egendom till förfogande. En statlig myndighet eller kommun är skyldig att ställa resurser till förfo- gande om de har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvar- ligt hindrar dess vanliga verksamhet. Det bör anges i förordning att MSB är den statliga myndighet som får begära stöd enligt ovan.

När stöd- och förstärkningsresurser behövs i flera kommuner vid allvarliga olyckor får den statliga myndighet som regeringen bestämmer besluta om hur användningen av tillgängliga resurser ska inriktas och prioriteras. Kommunerna ska samarbeta med den statliga myndigheten och meddela vilka resurser som finns till- gängliga till stöd för de drabbade kommunerna. I förordning bör anges att MSB är den statliga myndighet som ska fatta beslut om inriktning och prioritering av tillgängliga resurser.

Av MSB:s instruktion bör framgå att myndigheten ska sam- ordna kommunernas verksamheter när det gäller området skydd mot olyckor, stödja kommunerna med råd och information. samt utföra tillsyn. Vidare bör framgå att myndigheten ska ha förmåga att vid allvarliga olyckor och kriser inrikta och prioritera resurser.

Bakgrund och gällande rätt

Enligt nu gällande rätt är en statlig myndighet eller en kommun skyl- dig att med personal eller egendom delta i en räddningsinsats på be- gäran av räddningsledaren. En sådan skyldighet föreligger dock en- dast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess verksamhet (6 kap. 7 § LSO).

Erfarenheterna från arbetet med att släcka sommarens skogsbrän- der visar att en klar framgångsfaktor var att MSB, efter ett visst in- ledningsskede, tog på sig rollen att inrikta och prioritera de resurser, såväl nationella som internationella, som fanns tillgängliga. Detta var möjligt och blev effektivt då MSB:s särskilda organisation med tiden

296

SOU 2019:7

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

skaffade sig tillräcklig räddningstjänstkompetens samt fick en över- blick över brandsituationen nationellt och över vilka resurser som fanns att tillgå. MSB:s arbete möjliggjorde att de resurser som fanns tillgängliga kunde utnyttjas på ett effektivare sätt.

Visst stöd för MSB:s agerande finns i MSB:s instruktion. Av denna framgår att myndigheten ska arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera bl.a. olyckor och kriser (1 § förordning [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Av instruktionen framgår också att myndigheten ska ha förmåga att bistå med stöd- resurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller höjd beredskap. Myndigheten ska också se till att berörda aktörer under en kris får tillfälle att bl.a. samordna åtgärder och effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser (7 §).

Anledningen till att MSB:s arbete med att inrikta och prioritera resurser fungerade var att uppgiften genomfördes i samförstånd och i nära samarbete med berörda kommunala räddningstjänster och att inte heller någon annan kommunal räddningstjänst satte sig emot detta.

Räddningstjänstutredningens förslag

Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB nationellt ska sam- ordna kommunernas verksamhet enligt LSO och stödja dem med råd och information (5 kap. 1 a § andra stycket förslag till lag om ändring i LSO). MSB ska därmed utföra uppgifter som riktar sig mer direkt mot kommunerna. Dels samordna kommunerna, dels stödja dem med råd och information. Vad gäller samordningen så kan den på de områden där MSB har föreskriftsrätt bli tvingande för kom- munerna. På andra områden har MSB att på andra sätt verka för fri- villig samordning där det bedöms lämpligt5.

I samordningen menar Räddningstjänstutredningen ingår att MSB ska kunna samordna räddningstjänsten nationellt för att större räddningsinsatser ska kunna genomföras på ett effektivt sätt6.

5SOU 2018:54 s. 335.

6SOU 2018:54 s. 268.

297

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

SOU 2019:7

Räddningstjänstutredningen föreslår också att MSB:s uppdrag ska förtydligas genom att det ska framgå att myndigheten utifrån nationell riskbild ska upprätthålla beredskap för att bistå med stöd- resurser i samband med omfattande eller komplexa olyckor och kriser. Räddningstjänstutredningen anför att detta förtydligande ska göra det möjligt för MSB att agera proaktivt med förstärknings- resurserna och ta ansvar för att beredskapen upprätthålls. Eftersom MSB får en uttrycklig uppgift att upprätthålla beredskap med hänsyn till nationell riskbild kan också myndigheten prioritera förstärknings- resurserna7.

Utredningens förslag

Utredningen anser att en statlig myndighet, i detta fall MSB, vid allvarliga olyckor ska kunna begära att en annan statlig myndighet eller kommun med personal och egendom ska delta i en räddnings- insats. En sådan skyldighet ska vara begränsad på samma sätt när det gäller en statlig myndighets begäran, som bestämmelsen är begrän- sad i dag när det gäller en begäran från räddningsledaren. Skyldig- heten att delta med personal eller egendom i en räddningsinsats ska bara föreligga om myndigheten eller kommunen har lämpliga resur- ser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess verksamhet. I för- ordning bör anges att MSB är den statliga myndighet som får begära stöd enligt ovan.

Vi anser att MSB:s möjlighet att samordna resurser vid allvarliga olyckor bör förtydligas jämfört med vad Räddningstjänstutredningen föreslår. Vi föreslår därför att det av LSO ska framgå att regeringen får uppdra åt en statlig myndighet att vid allvarliga olyckor bestämma hur användningen av tillgängliggjorda resurser ska inriktas och prio- riteras när resurser behövs i flera kommuner. Kommunerna ska sam- arbeta med den statliga myndigheten och meddela vilka resurser de har tillgängliga till stöd för drabbade kommuner. I FSO bör anges att MSB är den statliga myndighet som får bestämma om hur till- gängliggjorda resurser ska inriktas och prioriteras.

Förslaget innebär att den statliga myndighet som regeringen bestämmer vid allvarliga olyckor självständigt får bestämma om hur

7SOU 2018:54 s. 289 f.

298

SOU 2019:7

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

tillgängliggjorda räddningsresurser ska inriktas och prioriteras i för- hållande till berörda räddningschefers ansvar för räddningstjänst- verksamheten.

Syftet med utredningens förslag i denna del är att ge MSB stöd i författning för att fatta beslut om inriktning och prioritering av till- gängliggjorda nationella och internationella räddningsresurser vid framtida omfattande olyckor. MSB ska utföra detta arbete i nära samverkan med de kommunala räddningstjänsterna. Detta ska även förtydligas i myndighetens instruktion. Av instruktionen bör även framgå att MSB, i enlighet med Räddningstjänstutredningens för- slag, ska samordna kommunernas verksamheter när det gäller området skydd mot olyckor, stödja kommunerna med råd och information samt utföra tillsyn8.

21.3Kommunernas självrisk

Förslag: Om särskilda skäl föreligger kan det bestämmas att kom- munernas självrisk ska sänkas till ett lägre belopp.

Gällande rätt

Om en räddningsinsats i kommunal räddningstjänst har medfört be- tydande kostnader, har kommunen rätt till ersättning av staten för den del av kostnaderna som överstiger en självrisk. En förutsättning för rätt till ersättning är att kostnaderna är direkt hänförliga till rädd- ningsinsatsen. Självrisken beräknas enligt grunder som regeringen bestämmer (7 kap. 3 § LSO).

Självrisken utgörs av ett belopp som motsvarar 0,02 procent av det sammanlagda skatteunderlag som står till kommunens förfogande året före det år då kostnaderna uppkommit (7 kap. 2 § FSO). Frågor om ersättning prövas av MSB (7 kap. 3 § FSO).

8Se 5 kap. 1 a § Räddningstjänstutredningens förslag till ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

299

Förslag till ändringar i Räddningstjänstutredningens författningsförslag

SOU 2019:7

Utredningens förslag

Utredningens utvärdering av sommarens bränder visar att osäkerhet om finansiering kan påverka vilka släckningsåtgärder som vidtas. Höga kostnader för luftburna släckresurser vid skogsbränder kan få kommuner att tveka inför att sätta in denna typ av resurser i ett tidigt skede. Detta kan få omfattande negativa konsekvenser för brandens spridning.

Utredningen anser att de finansiella förutsättningarna för kom- munerna att agera kraftfullt i situationer när t.ex. en hög brandrisk råder behöver förbättras. Utredningen har övervägt om MSB bör kunna besluta om att en lägre självrisk ska gälla när särskilda omstän- digheter råder, t.ex. ett extremt högt brandriskvärde. Utredningens bedömning är emellertid att det bör ankomma på regeringen att fatta sådana beslut. Utredningen förslår att det av bestämmelsen i 7 kap. 2 § FSO bör framgå att denna möjlighet finns.

21.4Ikraftträdande

Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2020.

De författningsändringar som vi föreslår bör träda i kraft den 1 januari 2020 samtidigt med att de författningsförslag som Räddningstjänst- utredningen föreslår träder i kraft.

300

22 Konsekvenser

22.1Utgångspunkter

Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekven- serna av en utrednings förslag redovisas i olika avseenden. Vid förslag till nya eller ändrade regler ska en konsekvensbeskrivning uppfylla de närmare krav som ställs i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

I direktiven till utredningen anges att om vi lämnar förslag på åtgärder eller författningsändringar ska de åtföljas av en bedömning av eventuella konsekvenser för statliga myndigheter, landsting, kom- muner och andra relevanta aktörer som kan beröras. Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, landstingen, kommunerna eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas och utredaren ska föreslå finansiering för detta. Vidare ska de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av förslagen redovisas.

Av direktivet framgår också att om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret, så ska även dessa konsekvenser och de särskilda övervägandena som lett till förslagen redovisas.

22.2Utredningens förslag

Bedömning: Utredningens förslag och rekommendationer ryms inom den konsekvensbeskrivning som Räddningstjänstutredningen lämnat.

301

Konsekvenser

SOU 2019:7

Räddningstjänstutredningens förslag och våra förslag

Räddningstjänstutredningens förslag syftar till att minska skador till följd av olyckor i samhället. Vår utrednings förslag syftar till att minska skador till följd av skogsbränder. Vi föreslår att Räddnings- tjänstutredningens förslag genomförs med en ändring och ett tillägg. Syftet med ändringen och tillägget är att, mot bakgrund av somma- rens erfarenheter, göra bestämmelserna än mer effektiva. Vi lämnar även ett antal rekommendationer med samma syfte.

Räddningstjänstutredningen föreslår att en statlig myndighet, MSB, ska få överta berörda kommuners räddningstjänstvid särskilt omfattande räddningsinsatser eller om det annars finns synnerliga skäl. Den författningsändring som vi föreslår när det gäller över- tagande av ansvaret för kommunal räddningstjänst innebär att den statliga myndigheten även ska kunna ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst delvis.

Enligt Räddningstjänstutredningens förslag ska MSB nationellt samordna kommunernas verksamheter och stödja dem med råd och information. Som exempel på nationell samordning nämner Rädd- ningstjänstutredningen att nationell samordning behövs för att större räddningsinsatser ska kunna genomföras på ett effektivt sätt (s. 268). Räddningstjänstutredningen föreslår även en ändring i MSB:s instruk- tion för att förtydliga att myndigheten bl.a. ska ha en mer uttalad möj- lighet än i dag att prioritera var myndighetens förstärkningsresurser ska sättas in (s. 287). Vi föreslår ett förtydligande av detta i författ- ning. Vårt förslag innebär att det i författning ska anges att en statlig myndighet, MSB, vid allvarliga olyckor ska kunna begära att andra statliga myndigheter eller kommuner vid en räddningsinsats ska delta med personal eller egendom. Vi föreslår även att en statlig myndig- het, MSB, vid allvarliga olyckor ska kunna inrikta och prioritera till- gängliga resurser när förstärkningsresurser behövs i flera kommuner. Kommunerna ska samarbeta med myndigheten och meddela vilka resurser som de har tillgängliga till stöd för drabbade kommuner.

Räddningstjänstutredningens bedömning av konsekvenser

Räddningstjänstutredningen lämnar en utförlig redogörelse över vilka konsekvenser som utredningens förslag kan väntas medföra. Rädd- ningstjänstutredningen konstaterar att alla i någon mån berörs av

302

SOU 2019:7

Konsekvenser

förslagen samt att utredningens förslag kommer att leda till att färre dör och färre skadas i olyckor.

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna bedömer Räddningstjänstutredningen att föreslagen på lång sikt kan anses som kostnadsneutrala. Förslaget att kommunerna ska ha en kontinuerlig övergripande ledning uppskattas dock medföra en total kostnadsökning om 30 miljoner kronor årligen för kommunsektorn.

De utökade uppgifter som MSB får bedöms medföra en kostnad som ska finansieras genom ett ökat förvaltningsanslag om 15,8 mil- joner kronor. Räddningstjänstutredningen föreslår också att MSB ska få disponera anslaget 2:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. för att finansiera kostnader för aktivering av förstärkningsresurser.

Räddningstjänstutredningen konstaterar att utredningens förslag innebär inskränkningar i av det kommunala självstyret. Inskränk- ningarna har begränsats i så stor utsträckning som möjligt och går inte utöver vad som är nödvändigt för de ändamål som ligger till grund för förslagen.

Vår bedömning

Vår uppfattning är att vårt förslag om möjlighet till delvis övertagande av ansvaret för kommunal räddningstjänst ryms inom den konse- kvensbeskrivning som Räddningstjänstutredningen lämnade. Även förslaget om förstärkt mandat för MSB ryms inom nämnda konse- kvensbeskrivning. Detta eftersom Räddningstjänstutredningens för- slag också innefattade att ge MSB en stärkt roll när det gäller nationell samordning. Även de rekommendationer som utredningen lämnar ryms enligt vår bedömning inom Räddningstjänstutredningens kon- sekvensbeskrivning.

De förslag vi lämnar som syftar till att MSB ska samordna större räddningsinsatser innebär inskränkningar i det kommunala självstyret. På samma sätt som när det gäller Räddningstjänstutredningens för- slag har inskränkningarna begränsats i så stor utsträckning som möj- ligt och går inte utöver vad som är nödvändigt för de ändamål som ligger till grund för förslagen.

Enligt vårt förslag ska det framgå av FSO att kommunernas själv- risk om särskilda skäl föreligger kan sänkas till ett lägre belopp. Den kan tänkas medföra en ökad kostnad. Emellertid blir den samlade

303

Konsekvenser

SOU 2019:7

effekten snarare det omvända. Den sänkta självrisken möjliggör för kommunerna att i dessa särskilda situationer agera snabbt för att undvika stora skogsbränder och därmed de höga kostnader som be- kämpningen av dessa för med sig.

304

23 Författningskommentar

23.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

4 kap.

10 §

Den statliga myndighet som regeringen bestämmer får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av en rädd- ningsinsats, om denna är särskilt omfattande eller det annars finns syn- nerliga skäl. Ett övertagande får begränsas till att omfatta en viss rädd- ningsinsats (delvis övertagande).

Myndigheten ska vid övertagande av räddningstjänsten utse en rädd- ningsansvarig. Det som i denna lag anges om räddningschefen ska då gälla för honom eller henne. Vid delvis övertagande ska myndigheten i stället utse en räddningsledare.

I fråga om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning får regeringen föreskriva eller i särskilda fall besluta att en länsstyrelse ska ta över ansvaret för saneringen inom flera län eller att någon annan statlig myndighet ska ta över ansvaret inom ett eller flera län.

Paragrafen innehåller i dag ett bemyndigande för regeringen att före- skriva eller i särskilda fall besluta om övertagande av kommunal räddningstjänst och ansvaret för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Materiella förändringar görs i fråga om övertagande av kommunal räddningstjänst i nuvarande första stycket som delas upp i två stycken.

Utredningens förslag överensstämmer med Räddningstjänstutred- ningens förslag förutom att den nu föreslagna bestämmelsen gör det möjligt för den statliga myndigheten att överta ansvaret även delvis.

305

Författningskommentar

SOU 2019:7

Överväganden angående delvis övertagande finns i avsnitt 21.1. Vårt förslag bygger på den skyldighet som gäller för kommunerna och de statliga myndigheterna att samordna sitt arbete (1 kap. 6 § LSO). I övrigt hänvisas till Räddningstjänstutredningens författningskom- mentar (s. 332 f.).

6kap.

7§

En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av räddningsled- ningen eller, vid allvarliga olyckor, den statliga myndighet som reger- ingen bestämmer. En kommun eller en statlig myndighet är också skyl- dig att med personal och egendom delta vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på begäran av den myndighet som ansvarar för saneringen.

En sådan skyldighet som anges i första stycket föreligger dock en- dast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet.

Paragrafen föreskriver enligt gällande lydelse en skyldighet för statliga myndigheter och kommuner att på begäran av en räddningsledare delta med personal eller egendom i en räddningsinsats. Materiella förändringar görs när det gäller statliga myndigheters och kommu- ners skyldigheter och paragrafen delas upp i två stycken.

I förarbetena till bestämmelsen nämns bl.a. följande. Genom att ansvaret för de olika delarna av räddningstjänsten är uppdelat på olika myndigheter kan räddningsåtgärderna i vissa fall brista i effek- tivitet. Avsikten med paragrafen är att göra det möjligt att använda räddningsresurserna på ett effektivare sätt. Många statliga och kom- munala myndigheter som inte ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter radioaktiva ämnen har betydelsefulla resurser som de använder i sin verksamhet och som kan vara av betydelse vid en rädd- ningsinsats eller vid sanering. Paragrafen gör det möjligt att ta dessa resurser i anspråk. Skyldigheten att delta i ett ingripande med per- sonal och egendom gäller dock inte om ett deltagande allvarligt hind- rar myndighetens vanliga verksamhet (se vidare prop. 2002/03:119 s. 120 f.).

306

SOU 2019:7

Författningskommentar

På samma sätt som Räddningstjänstutredningens förslag inne- håller vårt förslag den ändringen att det ankommer på räddningsled- ningen, inte räddningsledaren, att utöva den befogenhet som följer av paragrafen (se s. 337 f.). Vårt förslag innebär därutöver att även den statliga myndighet som regeringen bestämmer ska ha möjlighet att begära att en annan statlig myndighet eller en kommun ska delta i en räddningsinsats med personal eller egendom. Närmare över- väganden finns i avsnitt 21.2.

Avsikten med den föreslagna ändringen är att skapa effektivitet i användandet av tillgängliga resurser. En sådan möjlighet att allokera och få en överblick över tillgängliga resurser innebär att en statlig myndighet kan avlasta de lokala räddningsledningarna och göra arbe- tet med att tillgängliggöra resurser mer effektivt. Avsikten är att den statliga myndigheten endast ska använda sig av denna befogenhet vid allvarliga olyckor.

7 a §

När stöd- och förstärkningsresurser behövs i flera kommuner vid all- varliga olyckor får den statliga myndighet som regeringen bestämmer inrikta och prioritera tillgängliga resurser. Kommunerna ska samarbeta med myndigheten och meddela vilka resurser de har tillgängliga till stöd för drabbade kommuner.

Paragrafen är ny. Den anger att när stöd- och förstärkningsresurser behövs i flera kommuner vid allvarliga olyckor får den statliga myn- dighet som regeringen bestämmer inrikta och prioritera tillgängliga resurser. Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt för den statliga myndigheten att styra över de resurser som finns tillgängliga i syfte att de ska utnyttjas där de gör mest nytta. Med att inrikta menas här att, vid flera pågående räddningsinsatser, prioritera vilken räddnings- insats som är i störst behov av resurserna. Avsikten är att den statliga myndigheten endast ska använda sig av denna befogenhet vid allvar- liga olyckor.

Bestämmelsen ålägger även kommunerna att samarbeta med den statliga myndigheten och också meddela vilka resurser som de har tillgängliga och som kan användas till stöd för drabbade kommuner.

307

Författningskommentar

SOU 2019:7

23.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

6 kap.

2 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 6 kap.

7§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor begära stöd av andra myn- digheter och kommuner.

Paragrafen är ny. Den innehåller en bestämmelse om att MSB är den myndighet som ska fatta beslut enligt 6 kap. 7 § LSO. Se kommen- taren nedan.

3 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 6 kap.

7a § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor inrikta och prioritera till- gängliga resurser.

Paragrafen är ny. Den innehåller en bestämmelse om att MSB är den myndighet som ska fatta beslut enligt 6 kap. 7 a § LSO.

Avsikten med bestämmelserna i 6 kap. 2–3 §§ är att MSB ska ha en tydlig grund i författning för att vid framtida allvarliga olyckor utföra det samordnande arbete som myndigheten gjorde under 2018 års skogsbränder, då med visst stöd i myndighetens instruktion. Genom att allokera resurser, inrikta och prioritera dessa, kunde de nationella och internationella resurser som fanns tillgängliga utnyttjas på ett effektivt sätt.

7 kap.

2 §

308

SOU 2019:7

Författningskommentar

då kostnaderna uppkommit. Om särskilda skäl föreligger kan det be- stämmas att kommunernas självrisk ska sänkas till ett lägre belopp.

Paragrafen anger hur den kommunala självrisken ska beräknas. Andra meningen är ny. Avsikten är att det av författningstexten ska framgå att regeringen kan besluta om en sänkt självrisk. Närmare övervägan- den finns i avsnitt 22.3.

23.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

1 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den ut- sträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara.

Myndigheten ska

1.utveckla och stödja arbetet med civilt försvar,

2.samordna kommunernas verksamheter när det gäller området skydd mot olyckor, stödja kommunerna med råd och information samt utföra tillsyn,

3.utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsredu- cerande åtgärder,

4.arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhälls- aktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekven- ser av krig och krigsfara,

5.bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigsfara,

6.följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar

7.se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myn- dighetens ansvarsområde, och

8.företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av sam- hällets resurser om inte något annat följer av annan författning.

309

Författningskommentar

SOU 2019:7

Paragrafen innehåller en ny punkt i andra stycket, p. 2. Den anger att MSB ska samordna kommunernas verksamhet när det gäller om- rådet skydd mot olyckor, stödja kommunerna med råd och infor- mation och utföra tillsyn.

I Räddningstjänstutredningens förslag anges att MSB ska sam- ordna kommunernas verksamheter och stödja kommunerna med råd och information. Förslaget innebär ett förtydligande av att även denna uppgift ankommer på myndigheten. Närmare överväganden finns i avsnitt 21.2.

7 a §

Myndigheten ska utifrån nationell riskbild upprätthålla beredskap med stödresurser för att kunna lämna bistånd i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap.

Myndigheten ska även ha förmåga att vid allvarliga olyckor och kriser inrikta och prioritera sådana resurser som har gjorts tillgängliga genom mottagande av internationellt stöd eller från kommuner eller statliga myndigheter.

Paragrafen är ny. Det första stycket överensstämmer med Räddnings- tjänstutredningens förslag (7 a §) i allt förutom att paragrafen anpas- sats till den förordningsändring som trädde i kraft den 1 oktober 2018. MSB ges i första stycket en uttrycklig uppgift att upprätthålla beredskap med hänsyn till nationell riskbild, för att kunna lämna bi- stånd i samband med bl.a. allvarliga olyckor. Avsikten är att förtyd- liga att MSB ska agera proaktivt med sina förstärkningsresurser och ta ansvar för att beredskapen upprätthålls.

I ett andra stycke förtydligas att myndigheten vid allvarliga olyckor och kriser ska ha förmågan att inrikta och prioritera sådana resurser som gjorts tillgängliga genom mottagande av internationellt stöd eller från kommuner eller statliga myndigheter. Närmare överväganden finns i avsnitt 21.2.

310

Särskilt yttrande

av experten Jörgen Peters

Föreliggande utvärdering av sommarens händelser är omfattande och flera av de slutsatser som presenteras kan jag ställa mig bakom. Jag anser dock att det finns avgörande punkter där utvärderingen brister, vilket innebär att vissa av de slutsatser som presenteras inte utan fördjupade analyser och bedömningar kan ligga till grund för beslut om utveckling av svensk räddningstjänst i ett vidare perspek- tiv eller av svensk krisberedskap i allmänhet. I det följande förklarar jag inledningsvis mina principiella invändningar mot utvärderingens avgränsning och inriktning. Därefter presenterar jag punkt för punkt de slutsatser som jag inte kan ställa mig bakom.

Räddningstjänstutredningen, som lades fram den 19 juni 2018, innehåller en rad förslag om hur den kommunala räddningstjänsten kan förbättras, bland annat med avseende på styrning och organiser- ing, brandförebyggande verksamhet, personal och utbildning, rädd- ningsinsatser och kommunal samverkan samt statens stöd och till- syn. Utredningen innehåller många bra och konstruktiva förslag som kan leda till effektiviseringar i kommunal räddningstjänst. Jag anser dock att det är mycket problematiskt att utredningen i sin analys av räddningstjänsten inte har beaktat kommunernas eller läns- styrelsernas roll varken i rådande krisberedskapssystem, i statlig räddningstjänst eller i pågående totalförsvarsplanering. Därmed finns stora brister i räddningstjänstutredningens slutsatser och förslag. Detta har också flera myndigheter, bland dem länsstyrelserna, fram- fört i samband med remitteringen av räddningstjänstutredningen.

Till föreliggande utvärdering har regeringen förordnat samma utredare som för räddningstjänstutredningen till särskild utredare.

311

Särskilt yttrande

SOU 2019:7

Enligt utredningens direktiv ska räddningstjänstutredningens slut- satser särskilt beaktas. Mot bakgrund av de synpunkter som har förts fram med anledning av räddningstjänstutredningen förslag menar jag att föreliggande utvärdering av sommarens omfattande skogs- bränder, med beaktande av räddningstjänstutredningen, i större ut- sträckning borde kompletterats med ett av de analysperspektiv som saknades i räddningstjänstutredningen, dvs. krisberedskapsperspek- tivet. Utan detta vidare perspektiv är det inte möjligt att utvärdera sommarens operativa insatser med avseende på de aspekter som lyfts i direktiven, dvs. samordning, samverkan, ledning, resursutnyttjande, samt kommunikations- och informationsinsatser.

Ett nyckelbegrepp i uppbyggnaden av svensk krisberedskap är geografiskt områdesansvar. Geografiskt områdesansvar innebär ett ansvar att verka för att samordningen fungerar mellan alla som är inblandade i krisberedskapen på lokal, regional respektive central nivå. För den lokala och regionala nivån finns det en tydlig reglering av detta ansvar. Kommunerna har det geografiska områdesansvaret i kommunen enligt (2 kap. 7 § lag [2006:544] om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser, LEH). Länsstyrelserna har det geografiska områdesansvaret i länet (förord- ning [2017:870] om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap).

Av regeringsformen följer att regeringen har till uppgift att styra landet. Därför kan man säga att regeringen har det geografiska om- rådesansvaret för landet. Regeringens uppgift avseende det natio- nella områdesansvaret är att svara för den övergripande inriktningen av samhällets krisberedskap. Det nationella områdesansvaret inne- fattar därmed de samlade krishanteringsåtgärderna som regeringen med stöd av Regeringskansliet eller genom förvaltningsmyndig- heterna utövar. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av de berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Det geografiska områdesansvaret har således olika villkor på olika nivåer. På nationell och kommunal nivå har ansvaret en politisk dimension, medan länsstyrelsernas geografiska områdesansvar för ledning och samordning i grunden är en fördelning av regeringens ansvar.

I föreliggande utvärdering av sommarens skogsbränder har ansva- ret för samordning, samverkan och ledning inom ramen för det geogra- fiska områdesansvaret inte beaktats i tillräcklig utsträckning, trots att

312

SOU 2019:7

Särskilt yttrande

det geografiska områdesansvaret har en central betydelse för uppbygg- naden av svensk krisberedskap, från lokal till nationell nivå. Detta har motiverats med att föreliggande utvärdering avser ”operativa räddningstjänstinsatser”, dvs. insatser enligt LSO, (lag om 2003:778 om skydd mot olyckor). Jag delar inte denna utrednings snäva tolk- ning av vad som ska innefattas i begreppet ”operativa räddnings- tjänstinsatser” i samband med de omfattande skogsbränderna som- maren 2018. En allomfattande insats där ett så stort antal aktörer agerade likt sommarens händelser måste ses ur ett vidare krisbered- skapsperspektiv.

Jag vill mot bakgrund av ovanstående anmäla avvikande mening på följande punkter:

–Kommunerna ska ha en funktion som kontinuerligt utövar över- gripande ledning av räddningsverksamheten. Alla räddningstjänster måste tillhöra en ledningscentral som är bemannad dygnet runt och ingå i systemledning.

Det synes rationellt och effektivt att säkerställa en övergripande led- ning av räddningstjänstverksamheten. Däremot måste denna ledning harmoniseras med övriga lednings- och samverkansresurser som kan bli aktuella för räddningsinsatser samt den krisberedskapsförmåga som återfinns på såväl lokal som regional nivå. Härvidlag, menar jag, att ytterligare utredningar där andra perspektiv än strikt ”räddnings- tjänstperspektiv” behöver komplettera denna slutsats. Sommarens händelser visar tydligt att kopplingen mellan exempelvis geografiskt områdesansvar måste tydliggöras innan en utveckling sker enligt räddningstjänstutrednings förslag. Ett exempel som visar på vikten av detta är hur insatserna i Jämtland hanterades under sommaren, där geografiskt områdesansvariga aktörer tillsammans med räddnings- tjänsten agerande i samverkan.

–MSB ska samordna kommunernas verksamhet när det gäller området skydd mot olyckor och stödja kommunerna med råd och information.

MSB har en viktig roll att stötta länsstyrelser och kommuner däremot bör det vara länsstyrelserna som i första hand bör vara den statliga myndigheten som stödjer kommunerna. Länsstyrelserna har redan

313

Särskilt yttrande

SOU 2019:7

uppdrag som väl motsvarar det som efterfrågas. Exempelvis har läns- styrelserna i förordning (2017:870) att i varje län ha ett särskilt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor.

–Räddningstjänstutredningens bedömning att staten även i fortsätt- ningen bör ha möjlighet att överta ansvaret för kommunal räddnings- tjänst om räddningsinsatsen är omfattande eller det annars finns synnerliga skäl. MSB bör i förordning ges denna befogenhet. Utred- ningen anser emellertid att den statliga myndigheten (MSB) även ska ha möjlighet att delvis ta över ansvaret i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats.

–Det bör i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor anges att den statliga myndighet som regeringen bestämmer får helt eller delvis ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats, om räddningsinsatsen är särskilt om- fattande eller det annars finns synnerliga skäl. MSB bör i förordning ges denna befogenhet.

–Om ansvaret övertas delvis ska den statliga myndigheten utse en räddningsledare för insatsen.

Mot bakgrund av länsstyrelsernas nyckelroll i den nationella kris- beredskapen delar jag inte utredningens förslag om att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska ta över möjligheten för länsstyrelserna att överta ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten och därmed möjlighet att överta ansvaret för räddnings- insatser. Jag anser att räddningstjänst är en del i krishanteringen och därmed viktigt att det följer strukturen med geografiskt områdes- ansvar. Detta blir särskilt viktigt kopplat till kommunernas uppdrag i totalförsvaret och länsstyrelsernas uppdrag som högsta civila total- försvarsmyndighet och kärnenergiberedskapen.

En annan viktig utgångspunkt för att förstå länsstyrelsens roll och agerande är de övergripande uppgifter och ansvar som myndig- heten har, utan någon specifik koppling till arbete med krisbered- skap eller totalförsvaret. Framför allt som aktör inom det egna länet, men även i förhållande till andra aktörer och den nationella nivån.

Länsstyrelsens övergripande uppgifter och ansvar handlar bland annat om att verka för att nationella mål får genomslag i länet, att samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt att främja samverkan mellan kommuner, landsting, statliga

314

SOU 2019:7

Särskilt yttrande

myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Länsstyrelsen ska även noga följa tillståndet i länet och underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Dessa uppgifter är inte kopplade till något specifikt område utan täcker hela länsstyrelsens verksamhet.

Länsstyrelsen har en mängd andra uppgifter som innebär ett nära samarbete med aktörer i och utanför länet. Exempel på sådana upp- gifter finns inom naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk, vatten- frågor, klimatanpassning och smittspridning av allvarliga djursjuk- domar. Länsstyrelsens roll är i vissa fall dubbel och omfattar såväl rådgivning, tillsyn och uppföljning som regional samordning. Vid samhällsstörningar som involverar dessa områden underlättas läns- styrelsens samordnande roll genom de samarbeten och relationer som redan är etablerade runt dessa frågor.

315

SOU 2019:7

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2018:81

Utvärdering av operativa räddningsinsatser vid skogsbränder 2018

Beslut vid regeringssammanträde den 16 augusti 2018

Sammanfattning

En särskild utredare ska utvärdera de operativa räddningsinsatserna i samband med de omfattande skogsbränderna i Gävleborgs, Dalar- nas och Jämtlands län sommaren 2018. Syftet med utvärderingen är att ta till vara erfarenheter och få ny kunskap inför liknande hän- delser i framtiden.

Utredaren ska bl.a. utvärdera

•samordning, samverkan och ledning av insatserna,

•användning av samhällets samlade resurser, och

•kommunikation och information till allmänheten.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.

Bakgrund

Extremt varmt väder med torka och skogsbränder

Den torra sommaren 2018 har medfört att det har uppstått ett stort antal omfattande skogsbränder på flera håll i landet som hotat män- niskor, bebyggelse och skogsegendom. Släckningsarbetet har skett i

317

Bilaga 1

SOU 2019:7

samverkan mellan kommunala räddningstjänster, länsstyrelser, Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarsmakten, SOS Alarm och ett stort antal andra myndigheter, organisationer och frivilliga. Vidare har omfattande internationellt stöd lämnats från flera länder i form av vattenbombande flygplan och helikoptrar, brand- män, utrustning och fordon.

I de omfattande räddningsinsatserna har det snabbt uppstått ett stort behov av resurser från lokalt, regionalt och centralt håll. Flera olika aktörer har medverkat över tid med olika resurser. Resurs- ansvaret ligger primärt på de enskilda kommunerna. Länsstyrelserna har haft en sammanhållande och samordnande roll inom sitt geogra- fiska område. MSB har bistått med förstärkningsresurser och sam- ordnat mottagandet av de internationella stödresurserna.

Det stora antalet aktörer som har bidragit till insatserna har ställt höga krav på samordning, samverkan och ledning. Särskilt viktigt har det varit att effektivt kunna dirigera det internationella stödet och stödet från organisationer och frivilliga.

Mellan den 23 juli och den 9 augusti 2018 övertog Länsstyrelsen i Gävleborgs län ansvaret för räddningstjänsten i Ljusdals kommun med stöd av 4 kap. 33 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Regeringen har följt händelseutvecklingen noga och hållit en hög be- redskap för att kunna vidta åtgärder.

Regeringen har bl.a. fattat beslut om finansiering av räddnings- insatser och ersättning till frivilliga organisationers samordning och frivilliga insatser (dnr Ju2018/03823/SSK). Vidare har regeringen be- myndigat MSB att få begära bistånd inom ramen för det internatio- nella samarbetet Partnerskap för fred (dnr Ju2018/03825/L4).

2017 års räddningstjänstutredning

Räddningstjänstutredningen lämnade i juni 2018 förslag för en effek- tivare kommunal räddningstjänst med bättre förutsättningar att före- bygga olyckor och minska skador till följd av olyckor (SOU 2018:54). Utredningen föreslår bland annat följande:

•Kommunerna ska få en utökad skyldighet att samverka med varandra för att effektivare kunna genomföra omfattande rädd- ningsinsatser, till exempel vid större skogsbränder.

318

SOU 2019:7

Bilaga 1

•MSB ska få uppgiften att utöva tillsyn över den kommunala rädd- ningstjänsten.

•MSB ska få uppgiften att kunna ta över ansvaret för kommuner- nas räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande räddnings- insatser.

•Kommunerna ska ha tillgång till en ständigt bemannad funktion för effektivare övergripande räddningsledning i hela landet vid omfattande bränder eller andra allvarliga händelser.

•MSB ska ges en förtydligad uppgift när det gäller att kunna till- handahålla nationella stödresurser, till exempel stabs- och lednings- stöd eller utrustning för skogsbrandbekämpning vid pågående omfattande räddningsinsatser.

•Kommunerna bör ta ett större ansvar för att kommunalanställda i större utsträckning ska kunna vara deltidsbrandmän. Deltids- brandmän ska dessutom undantas från reglerna om A-kasse- ersättning i fråga om avräkningskrav mot erhållen lön.

Betänkandet har remitterats.

Andra uppdrag relaterade till skogsbränderna

Regeringen har den 2 augusti 2018 lämnat uppdrag till Sjöfartsverket att utreda förutsättningarna för att myndighetens sjö- och flygrädd- ningshelikoptrar även ska kunna användas till brandbekämpning. Upp- draget ska redovisas senast den 31 december 2018. Sjöfartsverket ska också se över vilka helikoptrar som kan bli operativa inom kort och därmed kunna delta i eftersläckningsarbetet. Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 14 september 2018 (dnr N2018/04260/SUBT).

319

Bilaga 1

SOU 2019:7

försörjning och brandbekämpning från luften. Uppdraget ska redo- visas den 14 september 2018 avseende materiel och den 31 januari 2019 avseende övriga delar (dnr Ju2018/03972/SSK).

Regeringen lämnar den 16 augusti 2018 uppdrag till Trafikverket att utvärdera beredskap och förebyggande åtgärder rörande statlig transportinfrastruktur vid omfattande skogsbränder eller extrema vädersituationer. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2018.

Regeringen lämnar den 16 augusti 2018 uppdrag till Socialstyrel- sen att följa upp och utvärdera socialtjänstens och den kommunala hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera krissituationer så som vid höga temperaturer och vid evakuering. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2019.

Uppdraget att utvärdera de operativa räddningsinsatserna vid skogsbränderna sommaren 2018

Det är av stor betydelse att följa upp räddningsinsatserna i samband med sommarens extrema vädersituation och omfattande skogsbrän- der för att ta till vara erfarenheter och få ny kunskap inför liknande händelser i framtiden. Mycket omfattande skogsbränder till följd av långvarig torka av det slag som vi har haft denna sommar och även sommaren 2014 i Västmanland, har hittills varit sällanhändelser som det har varit svårt att planera för. Varmare väder är någonting som vi i framtiden kommer att få se allt oftare på grund av klimatföränd- ringarna. Det kan innebära torrare somrar och att det förebyggande arbetet och beredskapen att hantera stora skogsbränder behöver an- passas.

En särskild utredare ska utvärdera de operativa räddningsinsat- serna i samband med skogsbränderna i Gävleborgs, Dalarnas och Jämtlands län sommaren 2018.

Samordning, samverkan och ledning av insatserna

Utredaren ska särskilt belysa

•de operativa insatserna inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

320

SOU 2019:7

Bilaga 1

•samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och natio- nell nivå, och

•Sveriges förmåga att ta emot och använda internationellt stöd.

Användning av samhällets samlade resurser

Utredaren ska särskilt belysa

•om de resurser som ställts till förfogande för räddningsinsatserna har använts på ett effektivt sätt och

•intresseorganisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivil- ligas insatser, framför allt avseende samordningen med de offent- liga insatserna.

Kommunikation och information till allmänheten

Utredaren ska särskilt belysa

•om den information som lämnats till allmänheten, inklusive vik- tigt meddelande till allmänheten (VMA), och media under in- satsen varit ändamålsenlig, särskilt med avseende på enhetlighet, relevans och tillgänglighet.

Andra relevanta frågor och eventuella författningsändringar

Det står utredaren fritt att inom uppdraget även belysa andra rele- vanta frågeställningar och eventuella behov av författningsändringar och i förekommande fall föreslå sådana. Utredaren ska beakta Rädd- ningstjänstutredningens förslag.

Konsekvensbeskrivningar

Om utredaren lämnar förslag på åtgärder eller författningsändringar ska de åtföljas av en bedömning av eventuella konsekvenser för stat- liga myndigheter, landsting, kommuner och andra relevanta aktörer som kan beröras. Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för

321

Bilaga 1

SOU 2019:7

staten, landstingen, kommunerna eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas och utredaren ska föreslå finansiering för detta. Finansiering ska ske inom beslutade och be- räknade ekonomiska ramar. De samhällsekonomiska konsekvenserna av utredarens förslag ska redovisas. Om förslagen får konkurrens- mässiga konsekvenser ska dessa redovisas.

Om något förslag påverkar det kommunala självstyret ska utreda- ren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda övervägan- den som lett till förslagen, i enlighet med bestämmelserna i 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete ta del av relevanta aktörers utvärderingar och utredningar.

Även relevanta erfarenheter från sommaren avseende andra nor- diska länder eller länder som deltagit med bidrag i insatserna bör be- aktas.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.

(Justitiedepartementet)

322

SOU 2019:7

Bilaga 2

Sammanfattning av Räddningstjänstutredningens förslag

Olyckor är ett samhällsproblem som medför mänskligt lidande, miljö- påverkan och stora samhällsekonomiska förluster. Varje år omkom- mer 3 000 personer i olyckor, varav 100 personer i bränder. Samhälls- kostnaderna för olyckor uppgår till cirka 60 miljarder kronor årligen. Av detta utgör kostnader för bränder ungefär 6 miljarder kronor.

Kommunal räddningstjänst bedriver olycksförebyggande verk- samhet och genomför räddningsinsatser för att minska skador till följd av bränder och andra olyckor. Dessutom verkar kommunal räddningstjänst tillsammans med andra aktörer för ökad säkerhet och trygghet.

I framtiden kan olyckorna bli större och mer komplexa till följd av klimatförändringar, attentat och ett mer sårbart samhälle. Enskilda olyckor kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort. Ex- empelvis har kostnaderna för skogsbranden i Västmanland år 2014 uppskattats till nästan en miljard kronor.

Utredningen lämnar förslag för en effektivare kommunal rädd- ningstjänst som skapar bättre förutsättningar att förebygga olyckor och minska skador till följd av olyckor.

Uppdraget och utgångspunkter

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänstverksamhet ur ett brett effektivitetsperspektiv. De två verksamheterna bedrivs oftast i en organisation: den kommunala räddningstjänsten. I regeringens direktiv till utredningen konstateras att kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst i flera avseenden fungerar väl. Det

323

Bilaga 2

SOU 2019:7

finns inte heller behov av genomgripande förändringar av den cen- trala lagstiftningen på området som är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO).

Den kommunala räddningstjänsten är kommunernas ansvar och kommunernas intresse. Kommunerna ska också enligt principen om det kommunala självstyret ges frihet att utforma sina verksamheter. Samtidigt har staten ett ansvar för säkerhet och likvärdighet i hela riket. I den tidigare räddningstjänstlagen (1986:1102) fanns detaljerade regler som begränsade kommunernas handlingsfrihet. Med LSO in- fördes målstyrning och staten anger i dag ramarna för den kom- munala räddningstjänsten med utgångspunkt i allmänt formulerade nationella mål. Kommunerna ska själva utifrån lokala förhållanden sätta närmare mål. Kommunerna har sin egen styrprocess med intern kontroll och kommunal revision medan staten lämnar stöd och utför tillsyn. Vi menar att dessa principer om målstyrning och ansvars- fördelning som LSO bygger på alltjämt i huvudsak ska vara bärande.

Vi bedömer dock att kommunernas och statens styrning behöver skärpas. Det finns i flera avseenden behov av förändrade regler fram- för allt för att utveckla samordning av kommunerna. Behovet av samordning gör sig särskilt starkt gällande i räddningstjänstverksam- heten där samverkan måste ske regionalt och nationellt samt med många olika aktörer i brådskande situationer. Även i den brandföre- byggande verksamheten finns ett behov av samordning. Statens till- syn är också en viktig del av en fungerande målstyrning och den har inte varit tillfredställande. Även statens stöd till kommunerna bör utvecklas. Vi lämnar mot den bakgrunden ett antal förslag om för- fattningsändringar och andra åtgärder.

Likformiga styrdokument

De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att ge närmare vägledning åt kommunerna om vilken förmåga de bör ha i verksam- heterna. Den närmare styrningen ska framför allt ske genom kommu- nernas egna handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänstverksamheten. Dessa dokument håller inte alltid tillräcklig kvalité.

Handlingsprogrammen behöver bli mer konkreta, likformiga och möjliga att följa upp utan att kommunernas verksamheter blir alltför

324

SOU 2019:7

Bilaga 2

detaljstyrda. Utredningen föreslår att handlingsprogrammens struktur ska nationellt likriktas, framför allt genom att den centrala myndig- heten på området, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), får meddela föreskrifter om detta. Det underlättar jämförel- ser av kommunernas förmåga och förbättrar kvalitén i handlingspro- grammen. Det ger även staten bättre förutsättningar för att utveckla sitt stöd till kommunernas upprättande av handlingsprogram och för att utöva tillsyn.

Samtidigt som kraven på handlingsprogrammen skärps föreslår utredningen att formerna för kommunernas beslut om antagande av handlingsprogram ska avregleras. Enligt nuvarande bestämmelser ska kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod fatta beslut om hand- lingsprogram. Det är en detaljreglering som inte är anpassad till övriga kommunala styrprocesser och har lett till problem.

Förändrad styrning av förebyggande verksamhet

I LSO finns ett krav på enskilda att ge in en skriftlig redogörelse för brandskyddet i vissa fastigheter och anläggningar där risken för brand eller konsekvenserna av brand är särskilt stora. Regleringen har inte fått den betydelse som det var tänkt och vi föreslår därför att kravet på skriftlig redogörelse tas bort.

LSO har ett gemensamt övergripande nationellt mål för både den förebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. Dess- utom finns ett särskilt nationellt mål för räddningstjänstverksam- heten, men inte för den förebyggande verksamheten. Vi föreslår att det i LSO införs ett nationellt mål: Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av brän- der och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra män- niskors död och andra allvarliga skador. Målet framhåller att det är effektiva åtgärder, oavsett form av åtgärder, som ska utföras. Det är särskilt viktigt att förhindra att människor omkommer i bränder och andra olyckor samt att olyckorna får andra allvarliga konsekvenser. Ett nationellt mål understryker också att den förebyggande verk- samheten är lika viktig som räddningstjänstverksamheten.

325

Bilaga 2

SOU 2019:7

Det finns brister och skillnader i den kommunala tillsynen över enskilda och den behöver utföras enhetligare i landet. Vi föreslår att MSB får bemyndigande att föreskriva hur tillsyn ska planeras och utföras.

Fokus på riskanalys och förmåga i räddningstjänstverksamhet

Räddningstjänstverksamheten bedrivs reaktivt vid olyckor. Vilken förmåga som kommunen har i den verksamheten bör tydligt ta sin utgångspunkt i de risker för olyckor som finns lokalt. För att tydlig- göra detta menar utredningen att handlingsprogrammet för rädd- ningstjänstverksamheten mer än i dag ska fokusera på förmågan att möta de olyckor som kan inträffa i kommunen. Vi föreslår därför att det i handlingsprogrammet ska redovisas vilken förmåga kommunen, själv eller i samverkan med andra, har att genomföra räddningsinsatser för varje typ av olycka som det finns risk för i kommunen.

Det måste i hela landet finns en beredskap för att hantera om- fattande eller komplicerade räddningsinsatser, även om de är sällan förekommande. I de fallen ska en ledningsorganisation kunna bygga ut och externa resurser tas emot. Hur en sådan situation ska hanteras bör planeras i förväg. Kommunerna ska därför ange förmågan att ut- föra omfattande räddningsinsatser i handlingsprogrammet.

Möjligheter till effektivare räddningsinsatser

Det som mest styrt den kommunala räddningstjänstens organisering är föreskrifter från Arbetsmiljöverket om hur rök- och kemdykning ska utföras. De har medfört att räddningsstyrkor traditionellt minst bestått av ett befäl och fyra brandmän. Det är inte alltid den mest effektiva bemanningen. Detaljföreskrifterna hindrar också effektiva räddningsinsatser i vissa fall. Föreskrifterna har sitt ursprung på 1980-talet och sedan dess har utveckling skett bland annat i fråga om arbetsmetoder och teknik. Vi menar att det kan finnas en möjlighet att utforma en reglering som ger både effektivare räddningsinsatser och säkerställer brandmännens arbetsmiljö. Vi föreslår att Arbets- miljöverket ska få i uppdrag att i samverkan med andra utreda vilka krav som bör ställas vid rök- och kemdykning i arbetsmiljöhänseende.

De vanligast förekommande räddningsinsatserna är mindre insatser. Vi bedömer att kommunernas beredskap för dessa är god. Det som

326

SOU 2019:7

Bilaga 2

i den här delen framför allt kan förbättras är den kritiska tiden till dess att ett hjälparbete inleds vid en olycka. Det är sällan en brandman som är närmast olyckan. Personer som inte är anställda i kommunal räddningstjänst kan då vara ett värdefullt komplement till räddnings- tjänstpersonal för att göra förstahandsåtgärder i väntan på räddnings- tjänsten (IVPR).

Huvudregeln enligt LSO är att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd, vilket kan utgöra ett problem för vissa komplement. Det finns i dag några undantag från kravet på kommunal anställning. För att åstadkomma snabbare räddningsinsatser genom nyttjande av samhällets samlade resurser föreslår utredningen ett undantag till. Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats.

Bättre förutsättningar för samverkan med andra

De kommunala räddningstjänsterna ska utföra sina räddningsinsatser men ofta ska även andra uppgifter utföras på samma plats. Det kan vara de andra hjälporganen – polis, ambulanssjukvården och statlig räddningstjänst – eller andra myndigheter som utför sina uppdrag. Samverkan med dessa aktörer är viktig för att de samlade resurserna ska användas på ett sätt som möter det totala hjälpbehovet på ett effektivt sätt.

Utredningen konstaterar att en gemensam reglering för samver- kan mellan de aktörer som agerar vid en olycka eller kris vore önsk- värt men att det inte ligger inom denna utrednings uppdrag att lämna sådana förslag. Däremot kan andras samverkan med kommunal rädd- ningstjänst underlättas genom att organisationen görs enhetligare.

En kommunal räddningstjänstorganisation kan också få förstärk- ning av externa resurser för att genomföra sin räddningsinsats. Dessa kan komma från andra kommunala räddningstjänster, Försvars- makten, statlig räddningstjänst, frivilligorganisationer, företag och många andra aktörer både nationellt och internationellt. I dag varie- rar utformningen av de kommunala räddningstjänsternas lednings- system, det vill säga de utgångspunkter och den ordning som i vid bemärkelse gäller för att åstadkomma ledning. Till exempel varierar

327

Bilaga 2

SOU 2019:7

det vilka befattningar som finns i olika organisationer. Vidare ser märkning av personalens arbetskläder och av utrustning olika ut.

Både vid tillförande av externa resurser och vid samverkan med aktörer med samtidiga uppdrag finns mycket att vinna på att de andra aktörerna vet vad de kan förvänta sig av kommunal räddningstjänst. Vi föreslår därför att de kommunala räddningstjänsternas lednings- system samt märkning av personalens arbetskläder, fordon och utrust- ning likriktas genom föreskrifter.

Utvecklad samverkan mellan kommunerna

Vid medelstora, komplicerade eller flera samtidigt pågående rädd- ningsinsatser är det många kommuner som har för små organisationer för att själv klara av insatserna. Vid de allra mest omfattande räddnings- insatserna är det ingen organisation som har tillräckliga resurser för att själv genomföra räddningsinsatsen.

Därför behövs en utvecklad samverkan som är etablerad i var- dagen. I första hand behöver kommunerna samverka med varandra. Den nuvarande regleringen om samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksamheten har inte varit tillräcklig för att i alla kommuner säkerställa den förmåga som behövs. Det krävs därför en utökad samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksam- heten.

Vi har övervägt om utökad samverkan bör åstadkommas genom en reglering för kommunerna att ingå i gemensamma räddningstjänst- organisationer i en tvingande geografisk indelning. Det är i den rikt- ningen räddningstjänster i vår omvärld har gått.

Många kommuner i Sverige har de senaste decennierna på eget initiativ gått in i samverkan med andra kommuner. Den samverkan som sker mellan kommunerna kan indelas i tre olika grupper. Det är kommunalförbund, gemensamma nämnder och samverkan med avtal. Den existerande samverkan mellan kommuner är ofta välfungerande. Det skulle skapa onödiga problem att bryta upp dagens strukturer.

Utredningen väljer därför att bygga på de befintliga samverkans- strukturerna. Vi föreslår ett krav på kommunerna i en fråga där sam- verkan kan förväntas få mest effekt. Kommunerna ska i sitt lednings- system ständigt upprätthålla en övergripande ledning av räddningstjänst- verksamheten. I praktiken måste kravet uppfyllas genom någon form

328

SOU 2019:7

Bilaga 2

av samverkan men kommunerna får själva frihet att välja hur kravet ska uppfyllas. Det kan till exempel röra sig om att flera kommuner i samverkan har en ledningscentral som är bemannad dygnet runt.

Vår mening är att samverkan i den brandförebyggande verksam- heten inte behöver regleras mer än i dag eftersom det redan finns en generell skyldighet att samverka. Vilken form av samverkan som är lämpligast för en kommun utifrån dess lokala förhållanden kan variera. Kommunernas förebyggande arbete skiftar nämligen i an- greppssätt och bedrivs ofta i hela kommunens organisation på olika sätt utifrån lokala förhållanden. Samtidigt konstaterar utredningen att räddningstjänstverksamheten och den brandförebyggande verk- samheten är nära kopplade till varandra. En utökad samverkan inom räddningstjänstverksamheten kan därför få inverkan även på den före- byggande verksamheten utan särskilda regler för den verksamheten.

Förändrad reglering av ledningen i räddningstjänsten

Räddningschefen i en kommunal räddningstjänstorganisation an- svarar i dag för att räddningstjänstverksamheten är ändamålsenligt organiserad. Räddningschefen är räddningsledare men kan utse någon annan att vara detta. Räddningsledaren leder räddningsinsatser och har enligt LSO särskilda befogenheter vid en räddningsinsats, som till exempel att begära resurser från statliga myndigheter och göra ingrepp i annans rätt. Det är inte reglerat i LSO men i praktiken finns det dessutom ofta flera andra befattningshavare som utövar ledning i räddningstjänstverksamheten.

Vi menar att räddningschefens och räddningsledarens roller kan förtydligas. Det finns också ett behov av att göra nuvarande fördel- ning av befogenheter flexiblare så att de kan fördelas på flera olika be- fattningshavare. Detta för att tillåta att ledningsorganisationen anpas- sas till lokala förhållanden samt till omfattningen av, komplexiteten i och mängden av räddningsinsatser som pågår vid olika tillfällen.

Vi föreslår därför förändringar i regleringarna om räddningschefens och räddningsledarens ansvar samt om fördelningen av de särskilda be- fogenheterna enligt LSO. Vi tydliggör räddningschefens och rädd- ningsledarens roller. Vi menar att befogenheterna ska kunna fördelas på flera befattningshavare i räddningsledningen. Befogenheterna bör utgå från räddningschefen och delegeras av honom eller henne till

329

Bilaga 2

SOU 2019:7

olika befattningshavare som uppfyller kraven för att vara räddnings- ledare.

Det är förhållandevis vanligt att den kommunala räddningstjänsten i administrativt avseende leds av en förvaltningschef som inte är rädd- ningschefen. Det innebär ett dubbelt chefskap som kan ge problem men utredningen menar att det går att hantera. Liknande förhål- landen finns på andra områden, till exempel skolan och hälso- och sjukvården. Vi föreslår därför inga förändringar som rör ledningen i själva förvaltningsorganisationen.

Behörighetskrav för räddningschefen och bättre ledningsutbildning

Räddningschefen har en mycket viktig ställning som ansvarig för räddningstjänstverksamheten i en kommunal räddningstjänstorgani- sation. Vi bedömer att det finns behov av ett formellt behörighets- krav för den befattningen. Ett sådant krav kan medföra svårigheter att rekrytera räddningschefer, särskilt för mindre kommuner. Det kan lösas genom utökad samverkan med andra kommuner. Vi menar att ett behörighetskrav för räddningschefer bör införas och ta sin ut- gångspunkt i utbildning.

Den utbildning som i befintligt utbildningssystem är lämplig för ett sådant behörighetskrav är en brandingenjörsexamen tillsammans med MSB:s påbyggnadskurs i räddningstjänst för brandingenjörer (RUB). Vi menar dock att det bör finnas fler vägar till behörighet som räddningschef som inte bygger på en brandingenjörsexamen. Det finns också fler frågor om hur utbildning för räddningschef, rädd- ningsledare och annan ledningspersonal kan utvecklas. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att MSB bör få i uppdrag att se över utbildningssystemet för räddningschef, räddningsledare och annan led- ningspersonal. Det närmare behörighetskravet för räddningschefen bör bestämmas och införas när MSB:s utredning är klar.

Viss utveckling av utbildningsverksamheten i övrigt

Utredningen har övervägt om utbildningarna för kommunal rädd- ningstjänst skulle kunna övertas av det allmänna utbildningsväsendet i stället för MSB. Skälen för att behålla MSB:s ansvar för utbildningarna

330

SOU 2019:7

Bilaga 2

överväger dock. Någon avgörande kritik mot MSB som utbildnings- anordnare har inte lagts fram, tvärtom synes utbildningarna generellt sett hålla god kvalité. Sammanhållen utbildning i MSB:s regi kan bidra till att ge de gemensamma grunder och den större enhetlighet och likvärdighet som bör eftersträvas. Ett annat skäl för att behålla MSB som utbildare är det svåra rekryteringsläget avseende fram- för allt deltidsbrandmän. Att i detta läge ersätta MSB:s utbildningar med att bygga upp nya utbildningar skulle kunna försämra rekryter- ingsläget ytterligare.

Den tvååriga utbildningen för heltidsbrandmän, SMO-utbild- ningen, är en studiemedelsfinansierad bred utbildning med huvudsak- lig inriktning på arbetet som brandman. Utbildningen fungerar i stort sett väl. MSB får göra urvalet på grunderna betyg, arbetslivserfarenhet, resultat från högskoleprov och särskilda skäl. Utredningen föreslår dock att dagens urvalsgrunder till SMO-utbildningen bör komplet- teras med en ny urvalsgrund: erfarenhet från annan utbildning.

Utredningen har särskilt uppmärksammat utbildningen för del- tidsbrandmän. Sedan den 1 januari 2018 har MSB infört en ny grund- utbildning för dessa. Utbildningen bedrivs på fler orter i landet och MSB ska se över möjligheterna till distansutbildning. De obligato- riska delarna av utbildningen har förkortats. Det framstår som att den nya utbildningen kan ha positiva effekter på rekryteringen av deltidsbrandmän men utbildningen måste utvärderas efter en tid. Utredningen ser ingen anledning att nu föreslå ändringar i denna nya utbildning.

MSB:s utbildningsverksamhet är underfinansierad och tillgodo- ser till följd av detta inte kommunernas behov av utbildning. Staten har åtagit sig att utbilda kommunernas personal på området. Vi kon- staterar att det är viktigt för kompetensen hos räddningstjänstperso- nalen och legitimiteten i utbildningssystemet att tillräcklig utbildning kan ges.

Förbättrad personalförsörjning av deltidsbrandmän

Personalförsörjningen av deltidsbrandmän har under de senaste decen- nierna utvecklats till ett av svensk räddningstjänsts största problem.

Utredningen konstaterar att personalförsörjningen för räddnings- tjänsten är kommunernas ansvar. Det gäller kommunen som helhet

331

Bilaga 2

SOU 2019:7

och inte bara räddningstjänstorganisationen. Det finns i flera kom- muner goda exempel på framgångsrikt rekryteringsarbete. Det kan vara att på central kommunal nivå införa policys om rätt till anställ- ning som deltidsbrandman vid sidan av annan kommunal huvud- anställning och att utlysa kombinationsanställningar. Andra exempel är rekryteringskampanjer som riktar sig mot grupper som är under- representerade i räddningstjänsten och nya anpassade lösningar för beredskap som växt fram. Kommunerna kan arbeta aktivt mot del- tidsbrandmännens ordinarie arbetsgivare. Även arbetsmarknadens parter kan ta ett ansvar.

Staten lämnar också stöd till kommunerna. Det gör staten genom att MSB utbildar deltidsbrandmän och på många andra sätt lämnar stöd. Samtidigt bedömer utredningen att MSB:s stöd kan utvecklas genom att bli ett långsiktigt arbete. Utredningen föreslår därför att MSB får en särskild uppgift att stödja kommunerna i fråga om personal- försörjning av deltidsbrandmän.

Deltidsbrandman är en särpräglad anställning som bedrivs som extra arbete med beredskap vid sidan av en ordinarie anställning. Trygghetssystemens generella regler är inte primärt anpassade till en sådan anställning. Det kan i vissa situationer innebära problem för deltidsbrandmän och utgör ett hinder i personalförsörjningen. Ut- redningen bedömer att det i första hand är reglerna om arbetslös- hetsförsäkring som har en påtagligt negativ påverkan på personal- försörjningen. Utredningen föreslår därför att huvuddelen av arbete som deltidsbrandman ska undantas vid beräkning av arbetslöshets- ersättning.

Ökad jämställdhet och mångfald

Det finns betydande brister i fråga om jämställdhet och mångfald i den kommunala räddningstjänsten. Till exempel är endast 5,5 pro- cent av räddningstjänstpersonal i uttryckningstjänst kvinnor. An- delen personer med utomnordisk bakgrund bedöms vara än lägre.

En förändring är viktig eftersom alla har rätt att påverka sina liv och samhället på lika villkor oavsett kön eller ursprung. Det är också viktigt för att förbättra räddningstjänstens förmåga i allmänhet och särskilt för att ge likvärdig service till alla oavsett kön eller ursprung.

332

SOU 2019:7

Bilaga 2

Det finns tydliga regelverk i dessa frågor och utredningen föreslår inga nya regleringar. Det som i stället behövs för att öka jämställdhet och mångfald är en förändring av attityder och agerande liksom att kunskap sprids. Till exempel påverkar bilden av vem som kan vara brandman och bilden av räddningstjänstens uppdrag vilka som söker sig till yrket och vilka som blir anställda.

Kommunerna som arbetsgivare har det primära ansvaret för att öka jämställdhet och mångfald inom räddningstjänsten. Många kom- muner tar ansvar genom åtgärder som kan tjäna som goda exempel för andra. MSB har också varit en drivande aktör i arbetet för jäm- ställdhet och mångfald och bedriver fortfarande ett aktivt arbete. Utredningen föreslår att MSB ges en särskild uppgift att verka för jäm- ställdhet och mångfald i kommunal räddningstjänst för att säkerställa kontinuitet i myndighetens arbete.

Utveckling av statens tillsyn och stöd

Statens tillsyn av kommunerna utövas inom länet av länsstyrelsen och av MSB på central nivå. Länsstyrelserna och MSB har också fler uppgifter enligt LSO och andra närliggande författningar.

Den statliga tillsynen är inte tillräckligt effektiv. Det är ett kom- plext tillsynsområde och alla dagens 21 länsstyrelser har inte tillräckligt med resurser och kompetens för uppgiften. Utredningen har särskilt övervägt tre alternativ till åtgärder. Fortsatt ansvar hos 21 länsstyrel- ser men med väsentligt förstärkta resurser och tydligare styrning. 6 länsstyrelser som tar över ansvaret i linje med Indelningskommit- téns och Försvarsberedningens nyligen lämnade förslag om organi- sering på närliggande områden. Tillsyn och stöd samlas hos MSB. De tre alternativen har alla sina för- och nackdelar.

Utredningen föreslår att MSB ska utföra tillsyn av och ge stöd till kommunerna. Hos myndigheten kan resurser och kompetens samlas för en effektiv statlig tillsyn. I andra länder som omfattas av vår internationella utblick har motsvarande lösning valts. Även i Sverige har statlig tillsyn koncentrerats till en myndighet inom ett antal verksamhetsområden.

Utredningen föreslår också att MSB ska få möjlighet att förelägga kommunerna att åtgärda brister. Föreläggandena ska kunna utfärdas vid vite om det föreligger särskilda skäl. Det krävs för att ge tillsyns-

333

Bilaga 2

SOU 2019:7

myndigheten tillräckliga ingripandemöjligheter och får också ersätta regeringens nuvarande möjlighet att ändra kommunernas handlings- program.

Regleringen av MSB:s centrala tillsynsuppgift är inte tydlig i dag. Utredningen föreslår därför förtydliganden av MSB:s övriga uppgif- ter enligt LSO. MSB ska på nationell nivå främja att LSO följs och samordna kommunernas verksamheter.

Vi analyserar också regleringen som i dag ger länsstyrelserna möj- lighet att vid omfattande räddningsinsatser överta kommunal rädd- ningstjänst. Vi föreslår att regleringen ändras i huvudsak på så sätt att MSB får överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid särskilt omfattande räddningsinsatser eller om det annars finns synner- liga skäl. Vi noterar Indelningskommitténs förslag om en gemensam regional indelning av vissa myndigheter i sex områden och Försvars- berednings förslag om en högre regional nivå som nu är under be- redning i Regeringskansliet. Beroende på utvecklingen kan ett för- delande av uppgiften på ett fåtal länsstyrelser framöver framstå som ett bättre alternativ.

MSB tillhandahåller nationella stödresurser. Vi anser att regler- ingen i grunden är ändamålsenlig men ser också behov av förtydli- ganden. Vi föreslår att MSB:s uppdrag att tillhandahålla nationella stödresurser förtydligas.

En viktig del i ett lärande av olyckor är att tillvarata lärdomar från de olycksundersökningar kommunerna är skyldiga att göra. De är också ett viktigt underlag för MSB:s statistik. För att säkerställa att olycksundersökningarna kommer till användning föreslår vi att MSB ska få en tydlig uppgift att sammanställa olycksundersökningarna och kommunerna ska vara skyldiga att skicka in dessa till MSB.

334

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

– Det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–Det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]

		räddningstjänsten ....................................................	61
6.2	Kommunernas ansvar .............................................................		63
	6.2.1	Förebyggande verksamhet......................................	63
	6.2.2	Räddningstjänst.......................................................	64
6.3	Styrning av verksamheterna ...................................................		65
6.4	Kommunernas organisering och personal.............................		66
	6.4.1	Organisationsform och samverkan ........................	66
	6.4.2	Personal ...................................................................	67

	enskilda frivilligas insatser? ..................................................	274
19	Bedömning av kommunikation och information till
	allmänheten............................................................	277
19.1	Information som lämnades till allmänheten och media......	277
20	Slutsatser ...............................................................	281
20.1	Utredningen ska beakta Räddningstjänstutredningens
	förslag ....................................................................................	281
20.2	Ändringar i Räddningstjänstutredningens
	författningsförslag ................................................................	285
20.3	Utredningens övriga förslag .................................................	285