En utvecklad vattenförvaltning

Sammanfattning

SOU 2019:66

sina egna behov och uppfattningar. Den övergripande bild som fram- träder är dock att arbetet i dag inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras.

Genom det arbete som hittills har utförts inom vattenförvalt- ningen har det skapats en stabil bas för fortsatt utvecklingsarbete. Vattenförvaltningen står inför olika utmaningar som det finns olika orsaker till, bland annat organisation, beslutanderätt, arbetsformer och finansiering.

Det är viktigt med en tydlig statlig strategisk styrning där riks- dagen och regeringen får tydligare roller och där styrsignaler, finan- siering och uppföljning hänger ihop. Dagens organisation är otydlig och arbetet bör i stället organiseras utifrån ordinarie förvaltnings- struktur. Den nuvarande organisationen kan inte fullt ut säkerställa lokal förankring eller ett arbete på avrinningsområdesnivå. Det är viktigt att vattenförvaltningen har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter.

Arbetet inom vattenförvaltningen behöver utvecklas och förstär- kas både på nationell nivå och avrinningsområdesnivå för att bli mer effektivt och få större genomslag. Det finns behov av ökad samord- ning inom den akvatiska övervakningen och arbetet med kunskaps- underlag behöver fortsatt utvecklas. Uppgiften att besluta om miljö- kvalitetsnormer behöver stärkas och arbetet med planering av åtgärder behöver utvecklas både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. Det behövs förstärkt vägledning från nationella myndigheter. Det är också viktigt med utvecklad samver- kan och delaktighet, och det finns behov av referensgrupper på både avrinningsområdesnivå och nationell nivå.

Rapporteringen till EU behöver underlättas och uppföljnings- och utvärderingsarbetet förstärkas. Indelningen i och arbetet inom inter- nationella distrikt behöver tydliggöras.

Åtgärdsarbetet hos statliga myndigheter och kommuner behöver förstärkas och det behöver vidtas fler konkreta fysiska åtgärder i vatt- nen. För detta behövs förstärkt finansiering.

SOU 2019:66

Sammanfattning

Utredningens förslag

Utifrån det som har framkommit i vår utvärdering menar vi att det behövs organisatoriska förändringar för att underlätta en effektiv, sam- ordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grund- vatten som uppfyller ramdirektivets krav. Vi menar också att planer- ingsarbetet inom vattenförvaltningen behöver förändras i vissa delar för att öka effektiviteten.

Syfte och distriktsindelning

I kapitel 17 behandlar utredningen förslag om syfte och områdesin- delning. Utredningen föreslår att det bör regleras i miljöbalken att Sveriges yt- och grundvatten ska förvaltas i syfte att skydda och för- bättra de akvatiska ekosystemen, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och mildra effekterna av översvämning och torka. Det bör framgå av vattenförvaltningsförordningen att vattenförvaltningen är en del av det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten.

När det gäller indelningen i avrinningsdistrikt föreslår utred- ningen att det bör tydliggöras att vattenförvaltningsarbetet ska utgå från de tio avrinningsdistrikt som Sverige ingår i: Bottenhavet, Botten- viken, Glomma, Nordland, Norra Östersjön, Södra Östersjön, Torne älv, Troms, Tröndelag och Västerhavet, varav åtta är interna- tionella. Bestämmelserna i 5 kapitlet miljöbalken om vattendistrikt bör upphävas och ersättas med en bestämmelse om att vattenför- valtningen ska utgå från avrinningsdistrikt. Bestämmelser om vilka avrinningsdistrikt som Sverige omfattas av och hur dessa distrikt är avgränsade bör finnas på förordningsnivå. Utredningen föreslår vidare att fokus på avrinningsområden ska öka. I planeringen av åt- gärder på avrinningsområdesnivå ska huvudavrinningsområden kunna föras samman till större åtgärdsområden eller delas upp i mindre åt- gärdsområden.

Sammanfattning

SOU 2019:66

Planering

I kapitel 18 behandlar utredningen förslag om planeringsarbetet. Ut- redningen föreslår att SMHI och SGU ges ansvar för att på nationell nivå ta fram kunskapsunderlag. Länsstyrelserna kompletterar under- laget utifrån lokal kännedom. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att identifiera vattenförekomster och SMHI för huvud- avrinningsområden och kustområden. Länsstyrelserna ges ansvar för att, för respektive län, ta fram kunskapsunderlag och se över och ge förslag på statusklassning, förklaring av konstgjorda och kraftigt modi- fierade ytvattenförekomster och miljökvalitetsnormer. I detta ingår att genomföra påverkansanalys och riskbedömning och ekonomisk analys. Arbetet ska genomföras i samverkan mellan de länsstyrelser som ansvarar för arbetet inom varje avrinningsområde. Analys- arbetet ska förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att aggregera kunskapsunderlaget till distriktsnivå. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska liksom hittills vägleda läns- styrelserna. Övriga centrala myndigheter bör bidra med kunskap.

Utredningen föreslår vidare att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska kvalitetssäkra länsstyrelsernas förslag till miljökvalitets- normer för yt- respektive grundvatten och bereda dessa inför beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska vid beredningen av förslag till miljökvalitetsnormer ta in synpunkter från övriga berörda centrala myndigheter. En nationell nämnd inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten. Administrativa upp- gifter åt nämnden utförs av Havs- och vattenmyndigheten som värd- myndighet.

Utredningen föreslår vidare att regeringen bör ta fram en skrivelse till riksdagen med en nationell handlingsplan för vattenförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga be- rörda myndigheter tar fram underlag i form av ett förslag till natio- nell handlingsplan.

Utredningen bedömer att dagens konstruktion med åtgärdspro- gram som beslutas av vattendelegationer inte är en tillräckligt effektiv styrform. Planering av åtgärder behöver i stället ske både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. En utgångs- punkt för planeringen av åtgärder bör vara den nationella handlings- planen.

SOU 2019:66

Sammanfattning

Utredningen föreslår att regeringen bör ta fram och besluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten. Havs- och vattenmyndig- heten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter och kommuner ska ta fram underlag i form av ett förslag till åtgärds- program för distrikten. Vidare föreslås att länsstyrelser, kommuner och berörda myndigheter gemensamt ska genomföra en konkret åt- gärdsplanering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan. Myndigheterna ska själva bestämma hur den lokala samverkan i åtgärdsplaneringen ska utformas i varje avrinningsområde. Länsstyrelserna ska särskilt bedöma om åtgärderna i en operativ plan är tillräckliga för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska utvärdera den samlade effek- ten av de operativa planerna. Om det behövs för att den status som fastställts för vattenförekomsterna inom åtgärdsområdet ska kunna nås ska länsstyrelsen, tillsammans med övriga berörda myndigheter och kommuner, ta fram förslag till och fastställa ett gemensamt delåtgärdsprogram för ett åtgärdsområde. Det ska avsättas medel till länsstyrelserna arbete med avrinningsområdessamordning.

Vidare föreslås att distriktsvisa övervakningsprogram ska tas fram av Havs- och vattenmyndigheten och SGU i nära samverkan med Naturvårdsverket samt länsstyrelserna. Bemyndigandet till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att meddela närmare föreskrifter om programmens innehåll bör upphävas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör i samarbete med Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter ta fram övergripande metodbeskrivningar och vägled- ningar.

Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med SGU ta fram och besluta om förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.

Utredningen betonar att Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter och kommuner ska samverka med varandra för en effektiv vattenförvaltning. En ny bestämmelse om detta införs i vattenförvaltningsförordningen. Skyl- digheten att, när det är lämpligt, bilda referensgrupper för samverkan med olika intressenter förtydligas. Länsstyrelser bör ansvara för lokala referensgrupper för vattenförvaltningsarbetet på avrinningsområdes- nivå. När det är lämpligt kan medlemmarna i befintliga vattenråd utgöra grunden till en lokal referensgrupp. Havs- och vattenmyndig- heten bör ansvara för en nationell referensgrupp för att säkerställa

Sammanfattning

SOU 2019:66

information till och medverkan av berörda branschorganisationer och relevanta organisationer från det civila samhället.

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fortsättningsvis ska ansvara för att ta fram föreskrifter och vägleda övriga myndigheter och kommuner om hur vattenförvalt- ningsarbetet ska bedrivas. Även andra centrala myndigheter ska ha vägledande uppgifter. Det nationella metodstödet görs samordnat på nationell nivå av Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med i första hand SGU och SMHI. Vattendirektören ska även fortsatt komma från Regeringskansliet. Havs- och vattenmyndigheten ska svara för uppgiften att länka ihop CIS-arbetet med det svenska vattenför- valtningsarbetet.

Genomförande av åtgärder

I kapitel 19 behandlar utredningen frågor om åtgärdsarbetet. Utred- ningen gör bedömningen att det är viktigt att skapa goda förut- sättningar för genomförandet av både administrativa och fysiska åtgärder. Det är vidare viktigt att formerna för samverkan mellan myndigheter och kommuner respektive mellan privata och offent- liga aktörer utvecklas. Vattenråden är viktiga och det är angeläget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslutningar. Utredningen bedömer att särskilda insatser behövs för att upp- muntra till ökat fysiskt åtgärdsarbete.

Rapportering och uppföljning

I kapitel 20 behandlar utredningen frågor om rapporterings- och uppföljningsarbetet. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyn- digheten även fortsättningsvis ska ansvara för rapporteringen till Europeiska kommissionen. Utredningen menar vidare att uppfölj- ning och utvärdering av uppnådda resultat ska vidareutvecklas, både vad gäller löpande uppföljning och fördjupade utvärderingar. Myn- digheterna ska årligen redovisa resultat till regeringen, som i sin tur bör lämna en resultatredovisning till riksdagen. Regeringen bör vart sjätte år lämna en fördjupad utvärdering till riksdagen. Havs- och vattenmyndigheten ska leda arbetet med fördjupade utvärderingar.

SOU 2019:66

Sammanfattning

Organisation

I kapitel 21 lämnar utredningen sitt förslag om förändrad organisa- tion.

På avrinningsområdesnivå föreslår utredningen att kommunerna ges en tydligare roll, bland annat genom att de ska delta i åtgärds- planeringen. Länsstyrelsernas roll förtydligas och utökas, bland annat genom att deras ansvar för att ta fram kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer formaliseras och att de även ges ansvar för att samordna åtgärdsplaneringen i avrinningsområdena och dokumen- tera detta i en operativ plan, och vid behov i delåtgärdsprogram. Läns- styrelserna ska även följa upp resultaten av de åtgärder som de genomfört och svara för yttranden och statlig kontroll av kommu- nala beslut i vissa mål och ärenden som avser verksamheter och åtgärder som påverkar vattenmiljön. Övriga berörda myndigheter ges tydligare roll i vattenförvaltningen genom att de bland annat ska delta i åtgärdsplaneringen och följa upp resultaten av de åtgärder som de genomfört. Länsstyrelserna ska inrätta lokala referensgrupper för att säkerställa information till och medverkan av olika aktörer i pla- nerings- och uppföljningsarbetet på avrinningsområdesnivå.

På distriktsnivå föreslår utredningen att de arbetsuppgifter som de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har i dag förs över till regeringen, den föreslagna nationella nämnden för normgivning, Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser.

På nationell nivå föreslår utredningen att riksdagen och reger- ingen ges mer framskjutna roller genom bland annat den nationella handlingsplanen, regeringens åtgärdsprogram och efterföljande beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ett tydligt och utvidgat ansvar för yt- respektive grundvatten. Bland annat ska de ta fram övervakningsprogram, aggregera resultaten från kartläggnings- och analysarbetet till distriktsnivå, bereda länsstyrelsernas förslag till miljökvalitetsnormer och bedöma de operativa planerna. Havs- och vattenmyndigheten ska besluta om och i samverkan med SGU ta fram en förvaltningsplan per distrikt samt genomföra samråd. SMHI:s roll förtydligas. SMHI och SGU ska bland annat ta fram nationella modellberäknade underlag till övervakning, kartläggning och analys. Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med SGU och övriga myndigheter och kommuner ta fram underlag till den natio-

Sammanfattning

SOU 2019:66

nella handlingsplanen och åtgärdsprogrammen. Havs- och vatten- myndigheten ska länka ihop CIS-arbetet med det svenska vatten- förvaltningsarbetet och leda arbetet med en fördjupad utvärdering vart sjätte år. En nationell normgivningsnämnd inrättas för att be- sluta om miljökvalitetsnormer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. De övriga centrala myndigheternas roll i vatten- förvaltningsarbetet stärks genom att de ges olika uppgifter, bland annat att bidra till det vägledande arbetet, ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och regeringens åtgärdsprogram samt att följa upp resultaten av arbetet. En nationell referensgrupp inrättas för att säkerställa information till och medverkan av berörda aktörer på nationell nivå.

Vidare föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och den föreslagna nämndmyndigheten pekas ut som behöriga myndigheter.

Finansiering

I kapitel 22 behandlar utredningen frågor om finansiering. Utred- ningen föreslår att finansieringen av vattenförvaltningen bör utgå från ett helhetsperspektiv och vara en integrerad del av den ordinarie statliga finansiella styrningen och budgetprocessen. Utredningen lämnar vidare förslag på hur medel bör omfördelas och tillföras de myndigheter som utredningen föreslår ska ansvara för arbetet inom vattenförvaltningen.

De medel som i dag finansierar vattenmyndigheternas verksamhet inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län bör omfördelas till Havs- och vatten- myndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser utifrån den föreslagna omfördelningen av uppgifter och ansvar. Såväl SMHI:s som läns- styrelsernas arbete med vattenförvaltning bör fortsatt finansieras via utgiftsområde 20, men de bör själva disponera medlen via egna anslags- poster på anslaget 1:11. Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s förvaltningskostnader bör finansieras via myndigheternas respektive förvaltningsanslag, efter omfördelning från anslag 1:11 inom utgifts- område 20. Därutöver föreslås ytterligare medel tillföras för att stärka vattenförvaltningen, dels permanent till Havs- och vattenmyndig- heten och SGU via myndigheternas respektive förvaltningsanslag,

SOU 2019:66

Sammanfattning

dels under en period på tre år till länsstyrelserna. Utökade resurser bör finansieras från andra anslag inom utgiftsområde 20, utom för medel till länsstyrelserna för att finansiera stöd till kommunerna, vilket bör finansieras från utgiftsområde 18 alternativt utgiftsområde 19.

Den föreslagna nämndmyndighetens omkostnader bör finansieras av Havs- och vattenmyndigheten (värdmyndighet).

Utredningen bedömer att det generella statsbidraget till kommu- nerna kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för samordning av planeringsarbetet på avrinningsområdesnivå. Även Regeringskansliet kan behöva förstärkta resurser under delar av för- valtningscykeln.

Utredningen bedömer vidare att samtliga myndigheter kan be- höva ytterligare resurser för åtgärdsarbete. Dessa medel ska i så fall äskas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen.

Utredningen föreslår även att regeringen ska ge en myndighet eller särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag på hur en vattenförvaltningsavgift kan utformas. Avgiften är avsedd att stimu- lera arbete med vissa fysiska åtgärder.

Konsekvensbedömning

I kapitel 23 lämnar utredningen sin samlade konsekvensbedömning. Utredningen bedömer att de positiva konsekvenserna av förslagen väger tyngre än de nackdelar som förslagen kan ge upphov till. För att minska riskerna med en omorganisation föreslår utredningen en övergångslösning i form av att Havs- och vattenmyndigheten och SGU inrättar regionala kontor. Utredningen gör i kapitlet även en be- dömning av hur resurserna bör omfördelas och vilka resurstillskott som bedöms som nödvändiga.

Författningsförslag

Utredningen lämnar de författningsförslag som behövs för att genom- föra organisationsförändringarna och förtydliga hur arbetet ska be- drivas i kapitel 1. Ändringsförslagen beskrivs i författningskommen- taren i kapitel 24.

SOU 2019:66

Författningsförslag

22kap. 13 §

I mål som avser en verksam-	I mål som avser en verk-sam-
het eller åtgärd som påverkar vat-	het eller åtgärd som påverkar vat-
tenmiljön ska mark- och miljö-	tenmiljön ska mark- och miljö-
domstolen hämta in ett yttrande	domstolen hämta in ett yttrande,
från den länsstyrelse som är berörd	om
vattenmyndighet, om

1. utredningen i målet ger anledning att anta att

a)något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och

b)den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjlig- heten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller

2. prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.

I en begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska domstolen redo- göra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.

En begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska ställas till Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område. En begäran enligt första stycket 2 ska ställas till länsstyrelsen i berört län.

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2022.

2.Ärenden enligt 19 kap. 3b § som vid ikraftträdandet handläggs vid en länsstyrelse som är vattenmyndighet ska, om ärendet i stället ska handläggas vid annan länsstyrelse, lämnas över till den läns- styrelsen.

Denna förordning gäller för- valtningen av yt- och grundvatten enligt 5 kap. miljöbalken.

Genom förordningen genom- förs delar av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp- rättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på vattenpoliti- kens område.

SOU 2019:66

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

dels att 3 kap. 3 §, 5 kap. 7 §, 6 kap 2 a–4 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 4 kap. 9 § och 5 kap. 7 § ska upp-

höra att gälla,

dels att rubriken till 2 kap. ska lyda ”Avrinningsdistrikt och be- höriga myndigheter” och att rubriken till 6 kap. ska lyda ”Åtgärds- planering”,

dels att 1 kap. 1–2 §§, 2 kap. 1–4 §§, 3 kap 1–2 och 4 §§, 4 kap. 1, 3, 6 a, 8 b, 9–10, 13–16 §§, 5 kap. 1–5 §§, 6 kap. 1–2, 5–8 och 10 §§, 7 kap. 1–2 §§, 8 kap. 1–6 §§ och 9 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 1 §, 2 kap. 2 §, 4 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 2 kap. 2 a §, 2 kap. 3 b §, 2 kap. 4 a §, 5 kap. 1 a §, 5 kap. 1 b §, 6 kap. 1 a § och 6 kap 1 b §, med följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap. 2 a §, 2 kap. 3 a §, 4 kap 14 §, 4 kap.

15 §, 6 kap. 1 §, 6 kap 1 a § och 6 kap. 1 b § ska införas nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast 4 kap. 11 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Tillåtelse av verksamhet eller åtgärd”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §

Denna förordning gäller för- valtningen av kvaliteten på vatten- miljön enligt 5 kap. miljöbalken.

Författningsförslag

SOU 2019:66

Förordningen är meddelad med stöd av

–5 kap. 1 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 1–10 §§,

–5 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 11–13 §§,

– 5 kap. 10 § första stycket mil-			– 5 kap 8 a § i fråga om 6 kap.
jöbalken i fråga om 6 kap. 4 §,			1 b §,
– 5 kap.	10 §	andra stycket	– 5 kap. 10 § andra stycket
miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–3,			miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–2,
5–8 och 10	§§,		5–8 och 10 §§,
– 5 kap.	15 §	miljöbalken i	– 5 kap. 15 § miljöbalken i
fråga om	3 kap.	1–4 §§, 4 kap.	fråga om 2 kap. 1, 2 a, 3 a–b och
14 §, 5 kap. 1–5 och 7 §§, 6 kap.			4 a §§, 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §,
1–3, 5–8 och 10 §§ samt 7 kap. 1			5 kap. 1–5 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och
och 2 §§, och			10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§, och

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

2 §

Med miljökvalitetsnorm, åt-	Med miljökvalitetsnorm och
gärdsprogram, vattendistrikt och	åtgärdsprogram avses i denna för-
avrinningsområde avses i denna	ordning detsamma som i 5 kap.
förordning detsamma som i	miljöbalken.
5 kap. miljöbalken.
Med badvatten avses i denna
förordning detsamma som i bad-
vattenförordningen (2008:218).

3 §

I denna förordning avses med

akvifer: lager av geologiska material som är tillräckligt porösa och genomsläppliga för att medge ett betydande flöde eller uttag av grund- vatten,

avrinningsdistrikt: ett land- och havsområde som utgör en huvud- enhet för vattenförvaltningen och som består av ett eller flera av- rinningsområden med tillhörande grund- och kustvatten samt dessas tillrinningsområden,

SOU 2019:66

Författningsförslag

avrinningsområde: ett land- område från vilket all ytvatten- avrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta, badvatten: en ytvattenföre- komst eller del av en ytvattenföre- komst som en kommun enligt bestämmelserna i badvattenför- ordningen (2008:218) har antecknat som badvatten i sitt badvatten-

delavrinningsområde: avrinningsområde inom ett huvudavrinnings- område från vilket all ytvattenavrinning strömmar till en viss punkt i ett vattendrag,

Direktiv 2000/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU,

direktiv 2006/118/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/80/EU,

direktiv 2008/105/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rå- dets direktiv 2013/39/EU,

grundvatten: allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen,

grundvattenförekomst: avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer,

huvudavrinningsområde: avrinningsområde med en areal som är minst 200 kvadratkilometer uppströms mynningen i havet,

inlandsvatten: allt vatten på markytan undantaget vatten i över- gångszon och därutöver allt grundvatten på landsidan av baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner,

FörfattningsförslagSOU 2019:66

internationellt	avrinnings-	internationellt	avrinnings-
distrikt: vattendistrikt som om-		distrikt: avrinningsdistrikt som
fattar flera staters territorium,		omfattar flera staters territorium,

internationellt avrinningsområde: huvudavrinningsområde i vilket ingår del av annan stats territorium, om den andra staten tillämpar

direktiv 2000/60/EG,
kustområde: landområde vid	kustområde: sammanhängande
kusten som inte kan hänföras till	landområde på Sveriges fastland
ett visst huvudavrinningsområde	samt Gotland som inte kan hän-
	föras till ett visst huvudavrinnings-
	område

kustvatten: vatten som finns från kusten till de särskilda avgräns- ningslinjerna en nautisk mil räknat från baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner, undan- taget vatten i övergångszon och grundvatten,

skyddade områden: områden som har fastställts för skydd enligt bestämmelser grundade på den gemenskapslagstiftning som avses i bilaga IV till direktiv 2000/60/EG,

vatten i övergångszon: ytvatten i närheten av flodutlopp som delvis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar,

ytvatten: inlandsvatten utom	ytvatten: inlandsvatten utom
grundvatten, vatten i övergångs-	grundvatten, samt vatten i över-
zon samt kustvatten (när det gäl-	gångszon och kustvatten, när det
ler kemisk status även territorial-	gäller kemisk status	omfattas
vatten), och	även territorialvatten,
ytvattenförekomst: en avgrän-	ytvattenförekomst: en avgrän-
sad och betydande förekomst av	sad och betydande förekomst av
ytvatten såsom t.ex. en sjö, en å,	ytvatten såsom t.ex. en sjö, en å,
älv eller kanal, ett vatten i över-	älv eller kanal, ett vatten i över-
gångszon eller ett kustvatten-	gångszon eller en del av kust-
område.	vattnet, och
	åtgärdsområde: ett	avgränsat
	område för åtgärdsplanering eller
	att syfte som kan bestå av ett eller
	flera huvudavrinningsområden eller
	kustområden eller delar av kust-
	eller huvudavrinningsområden.

Författningsförslag

SOU 2019:66

kustområden samt områden mellan Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt som dränerar direkt till Örefjärden eller Österfjärden.

Bottenhavets vattendistrikt om- fattar huvudavrinningsområdena från och med Leduån till och med Dalälven, inklusive Vefsna, mellanliggande kustområden samt områden mellan Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt som dränerar direkt till Nordmalings- fjärden eller Yttre Nordmalings- fjärden och områden mellan Bottenhavets och Norra Öster- sjöns vattendistrikt som dränerar direkt till Skutskärsfjärden eller Gävlebuktens utsjövatten.

Norra Östersjöns vattendistrikt omfattar huvudavrinningsområ- dena från och med Tämnarån till och med Kilaån, mellanliggande

omfattar huvudavrinningsområ- dena från och med Keräsjoki till och med Öreälven, samt kust- vattenförekomster med tillrin- ningsområden belägna mellan Torne älvs avrinningsdistrikt och gräns mellan Norra Kvarken och Bottenhavet som dras söder om Örefjärden från Järnäs till yttre gräns för kustvatten. Delar av avrinningsdistriktet ligger i Norge.

Tröndelag är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning mot norsk kust. Delar av distriktet ligger i Jämtlands län.

Bottenhavet är ett internatio- nellt avrinningsdistrikt med av- rinning till svensk kust. Distriktet omfattar huvudavrinningsom- rådena från och med Leduån till och med Dalälven, samt kust- vattenförekomster med tillrinnings- områden belägna i Bottenhavet från och med Nordmalingsfjärden i norr till och med Gävlebukten i söder. Delar av avrinningsdistrik- tet ligger i Norge.

Glomma är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning till norsk kust. Delar av distriktet ligger i Jämtlands län, Värmlands län respektive Västra Götalands län.

Norra Östersjön är ett avrin- ningsdistrikt med avrinning till svensk kust. Distriktet omfattar huvudavrinningsområdena från

SOU 2019:66Författningsförslag

kustområden samt områden mel-		och med Tämnarån till och med
lan Bottenhavets och Norra Öster-		Kilaån, samt kustvattenförekomster
sjöns vattendistrikt som dränerar		med tillrinningsområden belägna
direkt till Lövstabukten eller Karls-		mellan Gävlebukten i norr och
holmsfjärden och områden mellan		Bråvikens kustvatten och Mars-
Norra Östersjöns och Södra Öster-		viken i söder.
sjöns vattendistrikt som dränerar
direkt till Stadsfjärden, Mellan-
fjärden, Sjösafjärden,	Örsbaken,
Aspafjärden, Ålöfjärden eller Furö-
området.
Södra Östersjöns vattendistrikt		Södra Östersjön är ett avrin-
omfattar huvudavrinningsområ-		ningsdistrikt med avrinning	till
dena från och med Motala ström		svensk kust. Distriktet omfattar
till och med Råån, Gotland,		huvudavrinningsområdena	från
Gotska Sandön, mellanliggande		och med Motala ström till och med
och anslutande kustområden samt		Råån, Gotland, Gotska Sandön,
områden mellan Norra Östersjöns		samt kustvattenförekomster	med
och Södra Östersjöns vattendist-		tillrinningsområden från och med
rikt som dränerar direkt till Inre		Marsviken och Bråvikens kust-
Bråviken, Mellersta	Bråviken,	vatten i norr till och med Norra
Yttre Bråviken, Bråvikens kust-		Öresunds kustvatten.
vatten, Sillöfjärden eller Mars-
viken och områden mellan Södra
Östersjöns och Västerhavets vatten-
distrikt som dränerar direkt till
Norra mellersta Öresunds kust-
vatten eller Norra Öresunds kust-
vatten.
Västerhavets vattendistrikt om-		Västerhavet är ett internatio-
fattar huvudavrinningsområdena		nellt avrinningsdistrikt med av-
från och med Vege å till och med		rinning till svensk kust. Distriktet
Enningdalsälven, mellanliggande		omfattar huvudavrinningsområ-
kustområden samt områden mel-		dena från och med Vege å till och
lan Södra Östersjöns och Väster-		med Enningdalsälven, samt kust-
havets vattendistrikt som dränerar		vattenförekomster med tillrinnings-
direkt till Skälderviken.		områden från och med Skälder-

Författningsförslag

SOU 2019:66

Den närmare gränsdragningen samt övriga områdens fördelning mellan vattendistrikten framgår av kartor i bilaga 2 till denna för- ordning.

viken i söder till och med Ide- fjorden i norr. Delar av avrin- ningsdistriktet ligger i Norge.

Gränsdragningen mellan avrin- ningsdistrikten framgår av kartor i bilaga 2 till denna förordning.

Vattenmyndigheter		Behöriga myndigheter
	2 §
Av 5 kap.	13 § första stycket	Behöriga myndigheter för den
miljöbalken framgår att för för-		vattenförvaltning som ska ske enligt
valtningen	av kvaliteten på	denna förordning är Havs- och
vattenmiljön ska Sveriges land-		vattenmyndigheten, Sveriges geolo-
områden och kustvattenområden		giska undersökning, Statens nämnd
delas in i fem vattendistrikt.		för normgivning på vattenförvalt-
		ningens område samt länsstyrel-
		serna.
För varje vattendistrikt ska i		Myndigheternas ansvar enligt
enlighet med	5 kap. 14 § miljö-	första stycket omfattar de avrin-
balken en länsstyrelse vara vatten-		ningsdistrikt och de delar av inter-
myndighet med ansvar för den för-		nationella avrinningsdistrikt som
valtning av kvaliteten på vatten-		ligger inom svenskt territorium.
miljön i distriktet som avses i		Särskilda bestämmelser om sam-
denna förordning.		ordning med behöriga myndig-
		heter i andra länder för förvalt-
		ning av internationella avrin-
		ningsdistrikt finns i kapitel 8.

De länsstyrelser som ska vara vattenmyndigheter är

1.Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,

2.Länsstyrelsen i Västernorr- lands län för Bottenhavets vatten- distrikt,

Författningsförslag

SOU 2019:66

					utifrån	det	vattenförvaltnings-
					arbete som ska bedrivas.
					Sveriges		meteorologiska			och
					hydrologiska institut ska föra en
					förteckning över de avrinnings-
					distrikt som anges i 2 kapitlet 1 §
					med tillhörande			avrinningsom-
					råden, kustområden och yt- och
					grundvattenförekomster.
				3 §
Vattenmyndigheten				ska på	Om det behövs för åtgärds-
lämpligt sätt dela in distriktet i					planeringen		ska	länsstyrelserna
delområden. Innan en sådan in-					identifiera och avgränsa särskilda
delning görs ska vattenmyndig-					åtgärdsområden.			Ett åtgärdsom-
heten samråda med de övriga läns-					råde kan bestå av ett eller flera
styrelser som berörs.					huvudavrinningsområden					eller
					kustområden eller delar av kust-
					eller	huvudavrinningsområden.
					Om det finns behov av åt-
					gärdsområden som				sträcker sig
					över flera län ska länsstyrelserna
					gemensamt utse åtgärdsområdet.
					Förvaltningsperioder
				3 a §
Av	15 §		förordningen		Förvaltningen av yt- och grund-
(2017:868)		med	länsstyrelsein-		vatten ska genomföras i sexåriga
struktion framgår att det inom de					förvaltningsperioder.				För	varje
länsstyrelser som är vattenmyndig-					period	ska	kunskapsunderlaget
heter ska finnas en vattendele-					bedömas och vid behov komplet-
gation, som är ett särskilt besluts-					teras. Indelningen i vattenföre-
organ.					komster och områden, miljökvali-
Bestämmelser			om	vattendele-	tetsnormer,		åtgärdsprogram			och
gationerna		finns	i förordningen		övervakningsprogram ska ses över
(2017:872)		om	vattendelegatio-		och vid behov justeras. Resultatet
ner. Förordning (2017:873).					av arbetet ska sammanställas i en

Författningsförslag

SOU 2019:66

av kvaliteten på vattenmiljön. Innan vattenmyndigheten fattar beslut om kvalitetskrav, förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor enligt denna förordning av större betydelse skall myndigheten sam- råda med de myndigheter, kom- muner, organisationer, verksam- hetsutövare och enskilda som berörs av beslutet.

vattenförvaltningen. Innan de be- höriga myndigheterna fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltnings- planer och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor enligt denna förordning av större betydelse ska de samråda med de myndigheter, kommuner, organi- sationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet. Havs- och vattenmyndigheten ska för detta syfte bilda en nationell referensgrupp med olika intressen- ter. Länsstyrelserna ska, när det är lämpligt, bilda referensgrupper med olika intressenter för det vatten- förvaltningsarbete som ska ske på avrinningsområdesnivå.

4 a §

Om de behöriga myndighe- terna begär det, ska statliga och kommunala myndigheter ge in underlag som de innehar och som de behöriga myndigheterna be- höver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna förordning. Detta gäller dock inte universitet och högskolor.

3kap. 1 §

Varje vattenmyndighet ska se	För varje avrinningsdistrikt ska
till att det för vattendistriktet görs	utföras
1. en beskrivning och analys	1. en beskrivning och analys
av distriktet i enlighet med ar-	av distriktet i enlighet med ar-
tikel 5 och bilaga II i direktiv	tikel 5 och artikel 7 samt bilaga II
2000/60/EG,	i direktiv 2000/60/EG,

Beskrivningen, kartläggningen och analyserna ska revideras löp- ande och vara så uppdaterade att de kan beaktas i arbetet med åtgärdsprogram senast den 22 de- cember 2009 och vid de tid- punkter som följer av artikel 5 i direktiv 2000/60/EG.

SOU 2019:66Författningsförslag

2. en kartläggning av mänsk-	2. en kartläggning av mänsk-
lig verksamhets påverkan på yt-	lig verksamhets påverkan på yt-
vattnets och grundvattnets till-	vattnets och grundvattnets till-
stånd som ska utföras i enlighet	stånd i enlighet med artikel 5 och
med artikel 5 och bilaga II i	bilaga II i direktiv 2000/60/EG,
direktiv 2000/60/EG och särskilt	varvid sådana ämnen som anges i
beakta sådana ämnen som anges i	bilaga I i direktiv 2008/105/EG
bilaga I i direktiv 2008/105/EG,	ska beaktas särskilt, och
och

3.en ekonomisk analys av vattenanvändningen i enlighet med artikel 5 och bilaga III i direktiv 2000/60/EG.

Länsstyrelserna ansvarar för att de uppgifter som följer av första stycket utförs inom respektive län. Sveriges meteorologiska och hyd- rologiska institut och Sveriges geo- logiska undersökning ska bistå länsstyrelserna med de nationella underlag som behövs för uppgiften. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ansvarar inom sina respektive an- svarsområden för att samman- ställa uppgifterna distriktsvis.

Beskrivningen, kartläggningen och analyserna ska revideras löp- ande och vara så uppdaterade att de kan beaktas i arbetet med att fastställa kvalitetskrav enligt 4 kapitlet och åtgärdsprogram enligt 6 kapitlet.

2 §

Varje vattenmyndighet ska se	Havs- och vattenmyndigheten
till att det för vattendistriktet	ska för varje avrinningsdistrikt
finns register över skyddade om-	hålla ett register över skyddade
råden i enlighet med artikel 6 i	områden i enlighet med artikel 6
direktiv 2000/60/EG och utsläpp

Författningsförslag

SOU 2019:66

och spill enligt artikel 5 i direktiv	i direktiv 2000/60/EG och ut-
2008/105/EG.	släpp och spill enligt artikel 5 i
	direktiv 2008/105/EG. I registret
	kan hänvisas till register som hålls
	enligt annan författning.
	För register över särskilda skyd-
	dade områden ansvarar Natur-
	vårdsverket enligt 15 § områdes-
	skyddsförordningen (1998:1252).
	För	badvattenregister			ansvarar
	kommunerna		enligt		4 § bad-
	vattenförordningen (2008:218).
Ett register som avses i första stycket ska hållas uppdaterat.
4 §
Havs- och vattenmyndigheten	Havs- och vattenmyndigheten
och Sveriges geologiska under-	och Sveriges geologiska under-
sökning får inom sina ansvars-	sökning får inom sina ansvars-
områden meddela närmare före-	områden meddela närmare före-
skrifter om hur och när de upp-	skrifter om hur och när de upp-
gifter som avses i 1 och 2 §§ ska	gifter som avses i 1 § ska utföras
utföras och redovisas.	och redovisas.
4 kap.
Fastställande av kvalitetskrav	Fastställande av kvalitetskrav
för vattendistrikt
1 §
Varje vattenmyndighet skall	Statens nämnd för normgiv-
fastställa kvalitetskrav för yt-	ning på vattenförvaltningens om-
vattenförekomster, grundvatten-	råde ska förklara en ytvattenföre-
förekomster och skyddade om-	komst som konstgjord eller kraftigt
råden i vattendistriktet.	modifierad om förutsättningarna i
	3 §	är uppfyllda		samt	fastställa
	kvalitetskrav		för	ytvattenföre-
	komster, grundvattenförekomster
	och skyddade områden i enlighet

med bestämmelserna i 2 §, 4–7 §§ och 9–10 §§. Kvalitetskraven ska

SOU 2019:66Författningsförslag

				fastställas genom myndighetsföre-
				skrifter.
				Länsstyrelserna ska bedöma om
				förutsättningarna för att förklara
				ytvattenförekomster som konst-
				gjorda eller kraftigt modifierade är
				uppfyllda samt ta fram förslag till
				kvalitetskrav för samtliga vatten-
				förekomster inom respektive län.
				Havs- och vattenmyndigheten och
				Sveriges geologiska undersökning
				ska, inom sina ansvarsområden,
				kvalitetsgranska och sammanställa
				förslag för varje avrinningsdistrikt
				samt föredra förslagen för Statens
				nämnd för normgivning på vatten-
				förvaltningens område.
			3 §
Vattenmyndigheten		ska	för-	En ytvattenförekomst ska för-
klara en	ytvattenförekomst		som	klaras som konstgjord eller kraf-
konstgjord eller kraftigt modifi-				tigt modifierad, om den har ska-
erad, om den har skapats genom				pats genom mänsklig verksam-
mänsklig	verksamhet	eller på		het eller på grund av mänsklig
grund av	mänsklig verksamhet			verksamhet har ändrat sin fysiska
har ändrat sin fysiska karaktär på				karaktär på ett väsentligt sätt och
ett väsentligt sätt och

1.de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vatten- förekomsten ska uppnå god ekologisk status kan antas på ett bety- dande sätt negativt påverka

a) miljön i stort,

b) sjöfart eller hamnanläggning, c) rekreationsintressen,

d) kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet som vatten lagras för,

e) verksamhet eller åtgärd för skydd mot översvämning, mark- avvattning eller annan vattenreglering, eller

FörfattningsförslagSOU 2019:66

f) annan verksamhet av väs-	f) andra hållbara mänskliga ut-
entlig betydelse från allmän syn-	vecklingsverksamheter av väsent-
punkt, och	lig betydelse från allmän syn-
	punkt, och

2.det av tekniska skäl eller på grund av höga kostnader inte är rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alternativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vattenförekoms- ten är konstgjord eller kraftigt modifierad.

6 a §

Kvalitetskraven för skyddade områden ska i fråga om badvatten fastställas så att

1.badvattnet senast den 22 december 2015 har en sådan tillfreds- ställande kvalitet som avses i 7 § badvattenförordningen (2008:218), och

2. andelen badvatten i vatten-	2. andelen badvatten i avrin-
distriktet som har en sådan bra	ningsdistriktet som har en sådan
eller utmärkt kvalitet som avses i	bra eller utmärkt kvalitet som
7 § badvattenförordningen ökar,	avses i 7 § badvattenförordningen
om ökningen kan åstadkommas	ökar, om ökningen kan åstad-
med åtgärder som är rimliga, pro-	kommas med åtgärder som är rim-
portionella och lämpliga.	liga, proportionella och lämpliga.
8 b §
Vattenmyndigheten får med-	Statens nämnd för normgiv-
dela närmare föreskrifter om de	ning på vattenförvaltningens om-
kvalitetskrav som ska gälla i vat-	råde får meddela närmare före-
tendistriktet.	skrifter om de kvalitetskrav som
	ska gälla i avrinningsdistriktet.

Kvalitetskrav som avser kemisk ytvattenstatus är miljökvalitets- normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken.

9 §

Vattenmyndigheten ska besluta	Kvalitetskraven ska uppfyllas
att kvalitetskraven ska uppfyllas	vid en senare tidpunkt än vad
vid en senare tidpunkt än vad	som följer av 2–6 §§, om
som följer av 2–6 §§, om

1.syftet är att vattenmiljön stegvis ska förbättras så att kvalitets- kraven blir uppfyllda vid den senare tidpunkten,

Den myndighet eller kom- mun som tillåtit en verksamhet eller åtgärd enligt 11 § ska snarast informera länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten om detta.

SOU 2019:66

Författningsförslag

2.det inte är möjligt av tekniska skäl eller med rimliga kostnader att åstadkomma de förbättringar av vattenmiljön som behövs för att uppfylla kvalitetskraven inom den tid som anges i 2–6 §§, och

3.vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare.

Ett beslut enligt första stycket får innebära att kvalitetskraven blir uppfyllda senare än den 22 december 2027, endast om det på grund av naturliga förhållanden är omöjligt att åstadkomma förbätt- ringarna dessförinnan.

10 §

Vattenmyndigheten ska för en	Mindre stränga kvalitetskrav
viss vattenförekomst besluta om	än vad som följer av 2–6 §§ ska
mindre stränga kvalitetskrav än	beslutas, om
vad som följer av 2–6 §§, om

1.det på grund av sådan mänsklig verksamhets påverkan som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 eller på grund av vattenförekoms- tens naturliga tillstånd är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostnader att uppnå de strängare kraven,

2.de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verk- samheten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön,

3.alla möjliga åtgärder vidtas för att med hänsyn till verksam- hetens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd uppnå

a) bästa möjliga ekologiska och kemiska status, om vatten- förekomsten är ett ytvatten, och

b) bästa möjliga status, om vattenförekomsten är ett grundvat- ten, och

4.vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare.

13 §

Den myndighet eller kom- mun som prövar en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd enligt 11 § ska

1.ge vattenmyndigheten i det vattendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgärden vidtas

tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs, och

2. om verksamheten eller åt- gärden tillåts, snarast informera vattenmyndigheten om detta.

När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken eller infor- merats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de be- slut om förvaltningen av vatten- miljön som utredningen eller till- låtandet föranleder.

Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitets- norm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, ska vattenmyndigheten

Författningsförslag

SOU 2019:66

Förfarande i ärenden om rimliga och ändamålsenliga miljövillkor

14 §

När Statens nämnd för norm- givning på vattenförvaltningens område har tagit del av en sådan utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken ska nämnden fatta de beslut som utredningen föranleder.

Om Statens nämnd för norm- givning på vattenförvaltningens område finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, ska nämnden

1.anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedöm- ning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,

2. informera den som	har	2. informera den som har be-
begärt vattenmyndighetens	ytt-	gärt nämndens yttrande om att
rande om att ändringsfrågan har		ändringsfrågan har anmälts till
anmälts till regeringen, och		regeringen, och

3.avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan.

Om en vattenförekomsts kva- litet försämras tillfälligt av excep- tionella naturliga orsaker eller av naturliga orsaker som inte rim- ligen hade kunnat förutses eller till följd av olyckor som inte rimligen hade kunnat förutses, ska länsstyrelsen

1. vidta de åtgärder som, utan att äventyra återställandet av vattenförekomstens kvalitet när orsaken till försämringen inte längre föreligger, behövs för att förebygga ytterligare försäm- ringar av kvaliteten eller för att inte äventyra uppnåendet av kvalitetskraven för andra vatten- förekomster, och

2. årligen se över effekterna och, om förhållandena inte är sådana som avses i 9 §, vidta alla genomförbara åtgärder för att åter- ställa vattenförekomstens kvali- tet som den var innan försäm- ringen inträffade.

Om försämringen beror av en händelse som omfattas av en annan statlig eller kommunal myndighets tillsynsansvar enligt miljötillsyns- förordningen (2011:13) eller an- svar enligt annan författning ska länsstyrelsen samverka med dessa myndigheter i syfte att säkerställa åtgärder till skydd för vattenkvali- teten.

SOU 2019:66

Författningsförslag

Förfarande vid tillfällig försäm- ring

15 §

1. besluta de åtgärder som, utan att äventyra återställandet av vattenförekomstens kvalitet när orsaken till försämringen inte längre föreligger, behöver vidtas för att förebygga ytterligare för- sämringar av kvaliteten eller för att inte äventyra uppnåendet av kvalitetskraven för andra vatten- förekomster, och

2. årligen se över effekterna och, om förhållandena inte är sådana som avses i 9 §, se till att alla genomförbara åtgärder vid- tas för att återställa vattenföre- komstens kvalitet som den var innan försämringen inträffade.

Författningsförslag

SOU 2019:66

	För badvatten finns bestämmel-
	ser om kommunens ansvar i 11 §
	badvattenförordningen (2008:218).
16 §
Tillämpningen av 3, 9, 10, 11,	Tillämpningen av 3, 9, 10, 11,
12, 13 eller 15 § får inte perma-	12, 13 eller 15 § får inte perma-
nent hindra eller äventyra upp-	nent hindra eller äventyra upp-
fyllandet av kvalitetskraven för	fyllandet av kvalitetskraven för
andra vattenförekomster inom	andra vattenförekomster inom
vattendistriktet.	avrinningsdistriktet.

5kap. 1 §

Varje		vattenmyndighet			skall	Havs- och vattenmyndigheten
besluta		en förvaltningsplan			för	ska,	tillsammans	med	Sveriges
vattendistriktet. Förvaltningspla-						geologiska undersökning, ta fram
nen skall innehålla en samman-						förslag till reviderad förvaltnings-
fattande redogörelse för vatten-						plan för varje avrinningsdistrikt.
förhållandena			och förvaltningen			Förvaltningsplanen		ska	beslutas
av kvaliteten på vattenmiljön i						av Havs- och vattenmyndigheten.
distriktet.
Förvaltningsplanen skall					ut-	Förvaltningsplanen ska utfor-
formas på det sätt som är lämp-						mas på det sätt som är lämpligt
ligt med hänsyn till förhållan-						med hänsyn till förhållandena i
dena i olika avrinningsområden						olika	avrinningsområden inom
inom distriktet.						distriktet. Om det är lämpligt kan
						gemensamma delar av flera för-
						valtningsplaner redovisas samlat.
Förvaltningsplanen för distrik-						Förvaltningsplanen			ska vara
tet skall innehålla den informa-						färdig senast den		22 december
tion som anges i bilaga 1 till denna						2009. Planen skall därefter revi-
förordning och vara färdig senast						deras minst vart sjätte år.
den	22 december 2009.			Planen
skall	därefter		revideras	minst

vart sjätte år.

SOU 2019:66Författningsförslag

3 §

Innan förvaltningsplanen för	Innan förvaltningsplanen för
distriktet beslutas eller revideras	distriktet beslutas eller revideras
skall vattenmyndigheten	ska Havs- och vattenmyndigheten,
	tillsammans med Sveriges geolo-
	giska undersökning

1.senast tre år före den period som planen avser, upprätta en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av planen samt en redogörelse för vilka samråd som planeras,

2.senast två år före den period som planen avser, upprätta en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, samt

3.senast ett år före den period som planen avser, upprätta ett förslag till förvaltningsplan.

De handlingar som avses i	De handlingar som avses i
första stycket skall hållas tillgäng-	första stycket ska hållas tillgäng-
liga hos vattenmyndigheten och	liga hos Havs- och vattenmyndig-
samtliga länsstyrelser och kom-	heten och Sveriges geologiska under-
muner inom distriktet.	sökning samt hos samtliga läns-
	styrelser och kommuner inom

	distriktet.
4 §
Vattenmyndigheten skall ge-	Havs- och vattenmyndigheten
nom kungörelse i ortstidning ge	ska genom kungörelse i ortstid-
myndigheter, kommuner, orga-	ning ge myndigheter, kommu-
nisationer, verksamhetsutövare,	ner, organisationer, verksamhets-
allmänhet och övriga som berörs	utövare,	allmänhet		och	övriga
tillfälle att under minst sex måna-	som berörs tillfälle att under
der lämna synpunkter på de hand-	minst sex månader lämna syn-
lingar som anges i 3 §. Av kun-	punkter på de handlingar som
görelsen skall det framgå var	anges i 3 §. Av kungörelsen ska
handlingarna finns tillgängliga	det framgå		var	handlingarna
samt inom vilken tid, på vilket	finns tillgängliga samt inom vil-
sätt och till vem synpunkter kan	ken tid, på vilket sätt och till vem
lämnas.	synpunkter kan lämnas.
Efter samråd enligt första	Efter	samråd enligt			första
stycket skall vattenmyndigheten i	stycket	ska	Havs-	och	vatten-

När förvaltningsplanen för distriktet har beslutats ska Havs- och vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var förvaltningsplanen finns till- gänglig.

En förvaltningsplan ska finnas tillgänglig för allmänheten hos Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning samt hos samtliga länsstyrelser och kommuner inom distriktet.

Författningsförslag

SOU 2019:66

en särskild sammanställning redo- visa de synpunkter som har läm- nats och hur de har beaktats. Sammanställningen skall fogas till handlingarna i ärendet.

myndigheten i en särskild sam- manställning redovisa de syn- punkter som har lämnats och hur de har beaktats. Sammanställ- ningen ska fogas till handling- arna i ärendet.

5 §

När förvaltningsplanen för distriktet har beslutats skall vatten- myndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var förvalt- ningsplanen finns tillgänglig.

En förvaltningsplan skall fin- nas tillgänglig för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner in- om distriktet.

6 kap.

			Åtgärdsprogram
		1 §
Vattenmyndigheten	ska	upp-	Havs- och vattenmyndigheten
rätta förslag till och fastställa ett			ska tillsammans med	Sveriges
åtgärdsprogram för vattendistrik-			geologiska undersökning	ta fram
tet och i det arbetet beakta de			förslag till reviderat åtgärdspro-
beskrivningar, kartläggningar och			gram enligt 5 kapitlet 8 a § miljö-
analyser som avses i 3 kap. samt			balken för avrinningsdistrikt eller
artikel 11.3 och 11.4	i direk-		del av internationellt avrinnings-
tiv 2000/60/EG.			distrikt som ligger på svenskt
			territorium.
Åtgärdsprogrammet	ska	ange	I förslaget till åtgärdsprogram
de åtgärder som behöver vidtas för			ska anges de åtgärder som kan be-
att miljökvalitetsnormerna		som	höva vidtas för genomförandet av
avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.			Europeiska unionens rättsakter på

Författningsförslag

SOU 2019:66

2 §

De åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram som har omprö- vats enligt 5 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken ska ha vidtagits senast tre år efter det att pro- grammet omprövades och fast- ställdes.

I5 kap. 7–11 §§ miljöbalken finns bestämmelser om åtgärds- program. Bestämmelserna gäller även för delåtgärdsprogram enligt 1 b §. Åtgärdsprogram och delåt- gärdsprogram ska utarbetas med beaktande av att åtgärder inte får permanent hindra eller äventyra uppfyllandet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster inom av- rinningsområdet eller distriktet eller leda till en ökning av föroreningen av marina vatten.

Bestämmelser om strategiska miljöbedömningar av planer och program och om samråd inför så- dana bedömningar finns i 6 kap. miljöbalken och i miljöbedöm- ningsförordningen (2017:966).

De åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram eller delåtgärds- program ska ha vidtagits senast tre år efter det att programmet fastställdes eller omprövades en- ligt 5 kap. 9 § tredje stycket miljö- balken.

5 §

Ett åtgärdsprogram för vatten-	Förslag till åtgärdsprogram för
distrikt ska bland annat innehålla	avrinningsdistrikt ska bland annat
	innehålla

1.åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,

2.åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma om- prövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,

3.åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,

SOU 2019:66

Författningsförslag

4.åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förore- nande ämnen,

5.åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar in- direkt tillförs grundvatten,

6.åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa kon- sekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska för- hållanden, och

7.de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.

Åtgärdsprogrammet ska därut-	Förslag till åtgärdsprogram för
över innehålla sådana åtgärder	avrinningsdistrikt	ska därutöver
och hänvisningar till övrig lag-	innehålla sådana	grundläggande
stiftning som avses i artikel 11.3,	åtgärder som avses i artikel 11.3 i
11.4 och 11.6 i direktiv	direktiv 2000/60/EG och, vid be-
2000/60/EG.	hov, sådana kompletterande åt-
	gärder som avses i artikel 11.4 i
	direktiv 2000/60/EG. Åtgärds-
	programmet kan hänvisa till åt-
	gärder till följd av lagstiftning.
	Delåtgärdsprogram ska bland
	annat innehålla de åtgärder som
	anges i första stycket 1–6.
6 §
En sådan analys av åtgärds-	En sådan analys av åtgärds-
programmets konsekvenser som	programmets konsekvenser som
avses i 5 kap. 6 § andra stycket 6	avses i 5 kap. 9 § andra stycket 4
miljöbalken ska innehålla en	miljöbalken ska	innehålla en
bedömning av såväl de ekono-	bedömning av såväl de ekono-
miska som de miljömässiga kon-	miska som de miljömässiga kon-
sekvenserna av åtgärderna, var-	sekvenserna av åtgärderna, var-
vid kostnader och nytta ska	vid kostnader och nytta ska
kvantifieras.	kvantifieras.

Författningsförslag

SOU 2019:66

		7 §
Vid samråd	enligt 5 kap.	7 §	Vid	samråd		enligt	5 kap.	7 §
tredje stycket miljöbalken		ska	tredje stycket miljöbalken					ska
den tid under vilken synpunkter			den tid under vilken synpunkter
kan lämnas på förslaget till åt-			kan lämnas på ett förslag till åt-
gärdsprogram för ett vatten-			gärdsprogram för ett avrinnings-
distrikt vara minst sex månader			distrikt vara minst sex månader.
och bestämmas så att det efter
samrådstidens utgång finns skälig
tid för en sådan prövning som
avses i 4 §.
Av kungörelsen av förslaget			Av kungörelsen ska det fram-
till åtgärdsprogram ska det fram-			gå var handlingarna finns till-
gå var handlingarna finns tillgäng-			gängliga samt inom vilken tid
liga samt inom vilken tid och till			och till vem synpunkter ska läm-
vem synpunkter ska lämnas.			nas.
Förslaget	till åtgärdsprogram		Förslag till åtgärdsprogram för
ska finnas tillgängligt för allmän-			avrinningsdistrikt ska finnas till-
heten hos vattenmyndigheten och			gängligt		för	allmänheten		hos
samtliga länsstyrelser och kom-			Havs- och vattenmyndigheten och
muner inom det område som pro-			Sveriges geologiska undersökning
grammet omfattar.			samt	hos samtliga			länsstyrelser
			och kommuner inom distriktet.
			Förslag till delåtgärdsprogram ska
			finnas tillgängliga för allmänheten
			hos samtliga länsstyrelser och kom-
			muner inom det område som pro-
			grammet omfattar.
		8 §
När ett åtgärdsprogram		har	När ett åtgärdsprogram eller
fastställts skall vattenmyndighe-			delåtgärdsprogram har fastställts
ten snarast kungöra detta i orts-			ska detta snarast kungöras i orts-
tidning. Av kungörelsen skall det			tidning. Av kungörelsen ska det
framgå var	åtgärdsprogrammet		framgå		var	åtgärdsprogrammet
finns tillgängligt.			eller delåtgärdsprogrammet finns
			tillgängligt.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersök- ning ska, inom respektive ansvars- område, ta fram och besluta om program för övervakning av vatt- nets tillstånd inom varje avrin- ningsdistrikt enligt artikel 8 och bilaga 5 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. Ett övervaknings- program kan avse ett eller flera avrinningsdistrikt eller delar av ett

SOU 2019:66

Författningsförslag

Ett åtgärdsprogram skall finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar.

Ett åtgärdsprogram ska kun- göras av Havs- och vattenmyndig- heten och finnas tillgängligt för allmänheten hos Havs- och vatten- myndigheten och Sveriges geolo- giska undersökning samt hos samtliga länsstyrelser och kommu- ner inom distriktet.

Ett delåtgärdsprogram ska kun- göras av länsstyrelsen och finnas tillgängligt för allmänheten hos samtliga länsstyrelser och kom- muner inom det område som pro- grammet omfattar.

10 §

Havs- och vattenmyndigheten	Havs- och vattenmyndigheten
och Sveriges geologiska undersök-	får meddela närmare föreskrifter
ning får inom sina ansvarsom-	om hur operativa planer och del-
råden meddela närmare före-	åtgärdsprogram ska redovisas.
skrifter om hur åtgärdsprogram
ska redovisas.

7kap. 1 §

Varje vattenmyndighet ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendi- striktet finns och genomförs enligt artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. Ett övervaknings- program ska revideras minst vart sjätte år.

Författningsförslag

SOU 2019:66

Vattenmyndigheten ska se till att övervakningsprogrammet se- nast den 22 december 2018 om- fattar ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.

När vattenmyndigheten genom- för programmen ska det ske i sam- verkan med de myndigheter, kom- muner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt.

avrinningsdistrikt. Ett övervak- ningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.

Havs- och vattenmyndigheten ska se till att övervakningspro- grammet senast den 22 december 2018 omfattar ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.

Länsstyrelserna ska ta fram förslag till operativ och under-

sökande övervakning enligt artikel 8 och bilaga 5 i direktiv 2000/60/EG.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska under- sökning ska se till att programmen genomförs i samverkan med de myndigheter, kommuner, orga- nisationer och övriga som myn- digheterna finner lämpligt.

2 §

Havs- och vattenmyndigheten	Havs- och vattenmyndigheten
och Sveriges geologiska under-	och Sveriges geologiska under-
sökning får inom sina ansvars-	sökning får inom sina ansvars-
områden meddela närmare före-	områden meddela närmare före-
skrifter om programmens inne-	skrifter om programmens genom-
håll och genomförande.	förande.

8kap. 1 §

I	Bottenvikens,	Bottenhavets	Bottenhavet,	Bottenviken,
och	Västerhavets	vattendistrikt	Glomma, Nordland, Torne älv,
finns	internationella avrinnings-		Troms, Tröndelag och Väster-
områden som är		gemensamma	havet är sådana	internationella
med	Norge. Dessa	vattendistrikt	avrinningsdistrikt som avses i ar-
är därför sådana internationella			tikel 3.3 i direktiv 2000/60/EG.

För vattenförvaltningen inom avrinningsdistrikten Bottenviken, Bottenhavet, Västerhavet, Trönde- lag, Nordland, Troms och Glomma ska samråd ske med den eller de myndigheter i Norge som har mot- svarande uppgifter där.

För vattenförvaltningen inom avrinningsdistriktet Torne älv ska samråd ske med den eller de myn- digheter i Finland och Norge som har motsvarande uppgifter där.

Samrådet ska syfta till att i hela det gemensamma avrinnings- området åstadkomma en enhet- lig tillämpning av de norska, fin- ländska och svenska regler som har införts för genomförandet av direktiv 2000/60/EG.

SOU 2019:66

Författningsförslag

vattendistrikt som avses i ar- tikel 3.3 i direktiv 2000/60/EG.

I fråga om det internationella avrinningsområde som är gemen- samt för Finland och Sverige gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverens- kommelse mellan Sverige och Finland.

Inom dessa distrikt finns avrin- ningsområden som är gemensamma för länderna.

2 §

Vattenmyndigheterna i de inter-	Havs- och vattenmyndigheten
nationella vattendistrikten an-	ansvarar för den samordning som
svarar för den samordning som	föreskrivs i 3 §.
föreskrivs i 3 §.

3 §

Innan vattenmyndigheten be- slutar de kvalitetskrav, förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt som avses i denna förordning för ett inter- nationellt vattendistrikt, ska myn- digheten samråda med den eller de myndigheter i Norge som har mot- svarande uppgifter i de internatio- nella avrinningsområden som om- fattas av distriktet.

Samrådet ska syfta till att i hela avrinningsområdet åstad- komma en enhetlig tillämpning av de norska och svenska regler som har införts för genomför- andet av direktiv 2000/60/EG.

Om Havs- och vattenmyndig- heten identifierar en fråga som har konsekvenser för förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön i Sverige och som inte kan lösas genom samverkan med be- rörda myndigheter i Norge eller Finland ska myndigheten under- rätta regeringen om detta.

Författningsförslag

SOU 2019:66

Vattenmyndigheten ska lämna de upplysningar som sådana myn- digheter i Norge som avses i första stycket behöver för att fullgöra uppgifter i enlighet med direktiv 2000/60/EG samt bistå dessa myndigheter vid samråd i Sverige som följer av samma direktiv.

Behöriga myndigheter enligt 2 kapitlet 2 § första stycket ska lämna de upplysningar som de norska och finländska myndig- heterna behöver för att fullgöra uppgifter i enlighet med direktiv 2000/60/EG samt underlätta för de norska och finländska myn- digheterna att lämna motsvarande uppgifter till dem.

För vattenförvaltningen inom avrinningsdistriktet Torne älv gäl- ler även särskilda bestämmelser en- ligt lagen (2010:897) om gränsälvs- överenskommelse mellan Sverige och Finland.

4 §

Om en vattenmyndighet fin- ner att en fråga som har konse- kvenser för förvaltningen av kvali- teten på vattenmiljön i distriktet även berör annan stat på sätt som avses i artikel 12 i direktiv 2000/60/EG, skall vattenmyndig- heten underrätta regeringen om detta.

5 §

När ett avrinningsområde har	När ett avrinningsområde har
gränsöverskridande påverkan på	gränsöverskridande påverkan på
ett badvatten ska vattenmyndig-	ett badvatten ska Havs- och vat-
heterna i sådana frågor om bad-	tenmyndigheten, länsstyrelserna och
vatten som regleras i denna för-	kommunerna i sådana frågor om
ordning eller badvattenförord-	badvatten som regleras i denna
ningen (2008:218) eller i före-	förordning eller badvattenförord-
skrifter som meddelats med stöd	ningen (2008:218) eller i före-
av förordningarna genom infor-	skrifter som meddelats med stöd

Om god kemisk ytvatten- status enligt 4 kap. 4 och 4 a §§ inte kan uppnås trots effektiva åtgärder enligt 6 kap. 1 § och det beror på att ett ämne som anges i bilaga I till direktiv 2008/105/EG kommer från en föroreningskälla utanför Sverige, ska Havs- och vattenmyndigheten underrätta re- geringen om detta.

Innan Havs- och vatten- myndigheten underrättar reger- ingen ska den genomföra ett sådant samråd som avses i 3 § med den eller de berörda myn- digheterna i Norge eller Finland. Havs- och vattenmyndigheten ska även bedöma om förutsättning- arna för sådana kvalitetskrav som avses i 4 kap. 9 och 10 §§ är uppfyllda och i sådana fall föreslå Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område att besluta om ändring av kvali- tetsnormerna. Om förutsättningar för ändring inte föreligger, ska Havs- och vattenmyndigheten in- formera länsstyrelsen om behovet av att vidta sådana åtgärder som avses i 4 kap. 15 §.

SOU 2019:66

Författningsförslag

mationsutbyte, samordnade in- satser eller på annat lämpligt sätt samarbeta med den eller de myn- digheter som har motsvarande uppgifter i de andra berörda länderna.

av förordningarna genom infor- mationsutbyte, samordnade in- satser eller på annat lämpligt sätt samarbeta med den eller de myn- digheter som har motsvarande uppgifter i de andra berörda länderna.

6 §

Om god kemisk ytvatten- status enligt 4 kap. 4 och 4 a §§ inte kan uppnås trots effektiva åtgärder enligt 6 kap. 1 § och det beror på att ett ämne som anges i bilaga I till direktiv 2008/105/EG kommer från en föroreningskälla utanför Sverige, ska vattenmyn- digheten underrätta regeringen om detta.

Innan vattenmyndigheten un- derrättar regeringen ska den genomföra ett sådant samråd som avses i 3 § med den eller de be- rörda myndigheterna i de inter- nationella vattendistrikten och, i tillämpliga fall, besluta om sådana kvalitetskrav som avses i 4 kap. 9 och 10 §§, eller fastställa och vidta sådana åtgärder som avses i 4 kap. 12 §.

Författningsförslag

SOU 2019:66

2. vattenmyndigheten enligt

9 § har beslutat att vattnet inte längre bör vara antecknat i kom- munens badvattenregister.

2.länsstyrelsen enligt 9 § har bedömt att det är omöjligt eller orimligt dyrt att vidta de åtgärder som behövs för att badvattnets kvalitet ska kunna klassificeras som tillfredsställande.

11 §

Om ett badvattens kvalitet försämras av en oväntad situation som inverkar negativt på badandes hälsa eller sannolikt kan få en sådan inverkan, ska kommunen se till att de åtgärder vidtas som behövs för att förebygga eller hindra en sådan negativ inverkan och för att förebygga ytterligare försämringar av badvattnets kvalitet.

Kommunen ska samråda med	Kommunen ska samråda med
vattenmyndigheten i de frågor som	länsstyrelsen i de frågor som om-
omfattas av en vattenmyndighets	fattas av en länsstyrelses skyldig-
skyldigheter enligt 4 kap. 15 §	heter enligt 4 kap. 15 § vatten-
vattenförvaltningsförordningen	förvaltningsförordningen
(2004:660).

18 §

Kommunen ska permanent avråda allmänheten från att bada i en ytvattenförekomst eller del av en ytvattenförekomst, om

1. vattnets kvalitet har klassificerats som dålig fem år i rad, eller

2. vattenmyndigheten enligt	2. länsstyrelsen enligt 9 § har
9 § har beslutat att vattnet inte	beslutat att vattnet inte längre
längre bör vara antecknat i kom-	bör vara antecknat i kommunens
munens badvattenregister.	badvattenregister.

En permanent avrådan från bad gäller under minst en hel bad- säsong.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:956) om översvämningsrisker

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:956) om över- svämningsrisker att 2, 4, 6, 8 och 13 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§

I denna förordning avses med

1. avrinningsområde: detsam-	1. avrinningsdistrikt och inter-
ma som i 5 kap. miljöbalken,	nationellt avrinningsdistrikt: det-
	samma som i 1 kap. 3 § vattenför-
	valtningsförordningen
	(2004:660),
2. delavrinningsområde, kust-	2. avrinningsområde och del-
område och internationellt avrin-	avrinningsområde: detsamma som
ningsdistrikt: detsamma som i	i 1 kap. 3 § vattenförvaltningsför-
1 kap. 3 § vattenförvaltningsför-	ordningen (2004:660),
ordningen (2004:660),
3. vattendistrikt: detsamma som	3. kustområde: detsamma som
i 5 kap. miljöbalken och 2 kap.	i 1 kap. 3 § vattenförvaltnings-
vattenförvaltningsförordningen,	förordningen (2004:660),

4.direktiv 2000/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU,

5.direktiv 2007/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker, i den ursprungliga lydelsen,

6.översvämning: tillfälligt täckande med vatten av mark som normalt inte står under vatten, vilket inbegriper översvämningar som härrör från sjöar, vattendrag, bergsforsar och från havet i kust- områden, däremot inte översvämningar från avloppssystem,

7.översvämningsrisk: kombination av sannolikhet för översväm- ning och möjliga ogynnsamma följder för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet i samband med en översväm- ning,

Författningsförslag

SOU 2019:66

8.översvämningar med medelhög sannolikhet: översvämningar som sannolikt återkommer med minst 100 års intervall.

4 §
Myndigheten för samhälls-	Myndigheten för	samhälls-
skydd och beredskap ska för	skydd och beredskap ska för
varje vattendistrikt göra en preli-	varje avrinningsdistrikt	göra en
minär bedömning av översväm-	preliminär bedömning av över-
ningsrisker. En sådan bedömning	svämningsrisker. En sådan be-
ska innehålla följande:	dömning ska innehålla följande:
1. En karta över vattendistrik-	1. En karta över avrinnings-
tet med gränser för avrinnings-	distriktet med gränser för avrin-
områden, delavrinningsområden	ningsområden, delavrinningsom-
och, om sådana finns, kustom-	råden och, om sådana finns, kust-
råden. Topografi och markan-	områden. Topografi och mark-
vändning ska framgå av kartan.	användning ska framgå av kartan.

2.En redogörelse för tidigare inträffade översvämningar som haft en allvarlig ogynnsam påverkan på människors hälsa, miljön, kultur- arvet och ekonomisk verksamhet, och där sannolikheten för lik- nande framtida översvämningar fortfarande är betydande. Redogörel- sen ska innehålla en beskrivning av översvämningarnas omfattning, deras avledningsvägar och en bedömning av den ogynnsamma på- verkan som de haft.

3.En redogörelse för tidigare inträffade betydande översväm- ningar där sådana konsekvenser som beskrivs under 2 inte kunnat konstateras, men som ändå varit av en sådan art att det kan förutses att liknande framtida händelser får betydande ogynnsamma följder.

Finns det särskilda behov ska bedömningen också innehålla fram- tida översvämningars möjliga ogynnsamma följder för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet, så långt som möjligt med beaktande av aspekter såsom topografi, vattendragens lägen och deras allmänna hydrologiska och geomorfologiska särdrag, effektiviteten hos befintliga infrastrukturer konstruerade av männi- skan för att förhindra översvämningar, befolkningsområdenas lägen, områden med ekonomisk verksamhet samt utvecklingen på lång sikt, inklusive klimatförändringarnas påverkan på förekomsten av översvämningar.

SOU 2019:66

Författningsförslag

När det är fråga om ett internationellt avrinningsdistrikt ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utbyta relevant in- formation med den eller de myndigheter som har motsvarande upp- gifter i Finland eller Norge.

				6 §
Myndigheten		för	samhälls-		Myndigheten för	samhälls-
skydd och beredskap ska, med					skydd och beredskap ska, med
utgångspunkt i den preliminära					utgångspunkt i den preliminära
bedömningen av översvämnings-					bedömningen av översvämnings-
risker enligt 4 §, för varje vatten-					risker enligt 4 §, för varje avrin-
distrikt redovisa i vilka områden					ningsdistrikt redovisa i vilka om-
myndigheten anser att betyd-					råden myndigheten	anser att
ande översvämningsrisker finns					betydande översvämningsrisker
eller kan förväntas uppstå.					finns eller kan förväntas uppstå.
Om ett område enligt första					Om ett område enligt första
stycket gränsar till ett vatten-					stycket gränsar till Finland eller
distrikt i Finland eller Norge ska					Norge ska Myndigheten för sam-
Myndigheten för samhällsskydd					hällsskydd och beredskap sam-
och	beredskap	samordna		sitt	ordna sitt arbete med den eller de
arbete med den eller de myndig-					myndigheter som har motsvar-
heter som har motsvarande upp-					ande uppgifter i det landet.
gifter i det landet.
				8 §
Länsstyrelserna i Norrbottens,					Länsstyrelserna ska utarbeta
Västernorrlands,		Västmanlands,			kartor över översvämningsrisker
Kalmar och Västra Götalands län					för de områden som redovisats i
ska, inom det vattendistrikt som					enlighet med 6 § första stycket.
respektive länsstyrelse			i egenskap
av vattenmyndighet ansvarar för
enligt	2 kap. 2 § förordningen
(2004:660) om		förvaltning		av
kvaliteten på vattenmiljön, utar-

beta kartor över översvämnings- risker för de områden som redo- visats i enlighet med 6 § första stycket.

Författningsförslag

SOU 2019:66

Kartorna ska visa de möjliga ogynnsamma följderna i samband med sådana översvämningar som redovisas enligt 7 § första stycket 1–3. Av kartorna ska det framgå

1.hur många invånare som riskerar att drabbas,

2.vilka olika ekonomiska verksamheter som bedrivs inom det område som riskerar att drabbas,

3.sådana verksamheter som avses i bilagan till förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter och som kan förorsaka oavsiktlig förorening vid översvämning och sådana områden som har fastställts för skydd enligt bestämmelser grund- ande på punkt 1 i, iii och v i bilaga IV till direktiv 2000/60/EG och som kan drabbas, och

4.annan information som är användbar.

13 §

Länsstyrelserna ska samordna	Länsstyrelserna ska samordna
de riskhanteringsplaner, som om-	de riskhanteringsplaner, som om-
fattar vattendistrikt som i sin hel-	fattar avrinningsdistrikt som i sin
het ligger på svenskt territorium,	helhet ligger på svenskt territo-
på vattendistriktsnivå.	rium, på distriktsnivå.
För de riskhanteringsplaner	För de riskhanteringsplaner
som rör ett internationellt avrin-	som rör ett internationellt avrin-
ningsdistrikt ska de berörda läns-	ningsdistrikt ska de berörda läns-
styrelserna säkerställa att en sam-	styrelserna säkerställa att en sam-
ordning sker med motsvarande	ordning sker även med motsvar-
riskhanteringsplaner i Norge	ande riskhanteringsplaner i Norge
eller Finland.	eller Finland.

Riskhanteringsplanerna enligt andra stycket ska, när länsstyrel- serna och de myndigheter som har motsvarande uppgifter i Norge eller Finland anser att det är lämpligt, kompletteras med mer detalje- rade planer som samordnas på nivån för det internationella del- avrinningsområdet.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:974) med in- struktion för Sveriges Meteorologiska och hydrologiska institut att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

SMHI ska inom sitt verksamhetsområde särskilt

1.svara för den allmänna meteorologiska, klimatologiska, hydro- logiska och oceanografiska tjänsten,

2.svara för varningstjänster och aktivt samverka med berörda myndigheter,

3.producera och förmedla meteorologiskt, klimatologiskt, hydro- logiskt och oceanografiskt beslutsunderlag,

4.producera, sammanställa och förmedla information och kun- skap om klimatförändringar och klimatanpassning,

5.ha beredskap och biträda berörda myndigheter vid allvarliga störningar i samhället,

6.öka samhällsnyttan med sin verksamhet genom att bedriva upp- dragsverksamhet gentemot andra myndigheter och genom att be- driva affärsverksamhet,

7. samarbeta med svenska	7. samarbeta		med svenska
myndigheter och med utländska	myndigheter och med utländska
organisationer inom och utom	organisationer	inom		och utom
Europeiska unionen, och	Europeiska unionen,
8. samråda med Försvarsmak-	8. samråda	med		Försvars-
ten i frågor av allmän militär be-	makten i frågor av allmän militär
tydelse.	betydelse, och
	9. arbeta med frågor som rör
	vattenförvaltning		i	samverkan
	med Havs- och vattenmyndighe-
	ten, Sveriges geologiska undersök-
	ning samt länsstyrelserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

Författningsförslag

SOU 2019:66

1.10Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2010:1770) om geo- grafisk miljöinformation att 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24 §

För områden och andra geografiska enheter som används för rap- portering, förvaltas eller regleras på internationell, europeisk, natio- nell, regional eller lokal nivå avseende vattenavrinning, kustförvalt- ning, farleder, nitratkänslighet, dricksvattentäkt, avfallsdeponering, avfallsdumpning, buller, gruvprospektering, gruvbrytning eller annat som har relevans från miljöinformationssynpunkt ska informations- ansvar fullgöras av

1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om

a)gränser för områden med fredning av fisk eller förbud mot fiske samt andra förvaltningsgränser till skydd för fiskbestånden och miljön,

b)fiskvatten,

c)förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) samt till förvaltningsområdena hänförliga bedömningsområden före- skrivna av Havs- och vattenmyndigheten med stöd av 20 § havsmiljö- förordningen, och

d)sammanställningar av nationellt särskilt värdefulla limniska om- råden,

2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken,

3. Naturvårdsverket i fråga om

a)områden som omfattas av naturvårdsavtal där Naturvårdsver- ket eller länsstyrelserna är avtalspart för staten,

b)vattenskyddsområden som omfattas av föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken,

c)områden som omfattas av ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken,

d)områden med förbud mot markavvattning enligt 11 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter,

SOU 2019:66

Författningsförslag

e)områden som är känsliga för övergödning enligt rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tät- bebyggelse, och

f)zoner och tätbebyggelse för utvärdering och säkerställande av luftkvalitet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,

4. Sjöfartsverket i fråga om reglerade farleder till havs och i större inlandsvatten,

5. Skogsstyrelsen i fråga om naturvårdsavtalsområden där Skogs- styrelsen är avtalspart,

6. Statens jordbruksverk i fråga om

a)känsliga områden enligt 5 § förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket, och

b)restriktionszoner enligt 4, 4 a och 5 §§ epizootilagen (1999:657), 4 § epizootiförordningen (1999:659), 5 § zoonoslagen (1999:658), 3 § zoonosförordningen (1999:660), 7 § lagen (2006:806) om prov- tagning på djur, m.m. samt 6 § 3 förordningen (2006:815) om prov- tagning på djur, m.m.,

7. Sveriges geologiska undersökning i fråga om

a)områden med tillstånd för prospektering och gruvbrytning,

b) grundvattenförekomster inom vattenförvaltningen, och

8. Sveriges meteorologiska och	8. Sveriges meteorologiska och
hydrologiska institut i fråga	hydrologiska institut i fråga
om vattenförekomster och vat-	om ytvattenförekomster samt
tendistrikt.	avrinningsområden och avrinnings-
	distrikt.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:619) med in- struktion för Havs- och vattenmyndigheten

dels att 5 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Myndigheten ska särskilt

1.ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

2.bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och dom- stolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,

3.delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,

4. vara samlande i vatten- och	4. vara samlande i vatten- och
havsmiljöarbetet genom att sam-	havsmiljöarbetet,
ordna vattenmyndigheterna för
genomförandet av vattenförvalt-
ningsförordningen (2004:660),
5. arbeta med frågor som rör	5. arbeta med frågor som rör
havsplanering,	vattenförvaltning, havsförvaltning
	och havsplanering,

6.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,

7.inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,

8.i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljö- övervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

Författningsförslag

SOU 2019:66

9.ansvara för att samla in grundläggande information om fisk- bestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med rådets förordning (EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av upp- gifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken,

10.inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklings- verksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljö- forskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,

11.göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myn- dighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,

12.ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalk- ning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,

13.följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av vilt-

skadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och

14. samverka med Naturvårds-	14. samverka med Naturvårds-
verket, Jordbruksverket, Sveriges	verket, Jordbruksverket, Sveriges
geologiska undersökning och	geologiska undersökning, Sveriges
länsstyrelserna i frågor som har	Meteorologiska och hydrologiska
betydelse för bevarande, restau-	institut och länsstyrelserna i frå-
rering och hållbart nyttjande av	gor som har betydelse för be-
havs- och vattenmiljön och för	varande, restaurering och hållbart
vattenbruket.	nyttjande av havs- och vatten-
	miljön och för vattenbruket.

Författningsförslag

SOU 2019:66

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2017:583) om regio- nalt tillväxtarbete att 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §

När den regionala utvecklingsstrategin tas fram ska följande sär- skilt beaktas:

–EU:s strategi för Östersjöregionen,

–havs- och fiskeriprogrammet,

–kommunala översiktsplaner inklusive för havsområden,

–kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning,

–landsbygdsprogrammet,

–länsplaner för regional transportinfrastruktur och regionala trafik- försörjningsprogram,

–regionala bredbands- och digitaliseringsstrategier eller motsva- rande,

–regionala klimat- och energistrategier,

–regionala kulturplaner,

–regionala serviceprogram,

– regionplaner enligt	7 kap.	– regionplaner enligt	7 kap.
plan- och bygglagen (2010:900),		plan- och bygglagen (2010:900),
och
– åtgärdsprogram för	regio-	– åtgärdsprogram för	regio-
nala miljömål och för vattenför-		nala miljömål, och
valtning.

– åtgärdsprogram och opera- tiva planer för vattenförvaltning.

Även andra strategier och program som är relevanta för regionen bör beaktas.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66

Författningsförslag

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2017:868) med läns- styrelseinstruktion

dels att 15 § ska upphävas

dels att 3, 5, 10 och 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§

Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om

1.de allmänna valen,

2.livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar,

3.regional tillväxt,

4.infrastrukturplanering,

5.hållbar samhällsplanering och boende,

6.energi och klimat,

7.kulturmiljö,

8.skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd be- redskap,

9.naturvård, samt miljö- och hälsoskydd,

10. lantbruk och landsbygd,	10. vattenförvaltning,
11. fiske,	11. lantbruk och landsbygd,
12. folkhälsa,	12. fiske,
13. jämställdhet, och	13. folkhälsa,
14. integration.	14. jämställdhet, och
	15. integration.

Länsstyrelsen har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna förordning eller någon annan författning.

Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekretariat för arbetet med vattenförvaltning en- ligt första stycket 10.

Författningsförslag

SOU 2019:66

5 §

Länsstyrelsen ska vidare

1.integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor,

2.genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns sär- skilda skäl mot detta,

3.vid beslut och andra åtgärder som kan röra barn analysera kon- sekvenserna för dem och då ta särskild hänsyn till barns bästa,

4.vid samråd, beslut och andra åtgärder verka för tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,

5.integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksam- heten, särskilt skyddet mot diskriminering,

6.verka för att det av riksdagen fastställda nationella folkhälso- målet uppnås genom att folkhälsan beaktas inom länsstyrelsernas ar- bete med bl.a. regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak,

7.i sin verksamhet verka för att förenkla för företag,

8.samordna åtgärdsplaneringen inom vattenförvaltningen på av- rinningsområdesnivå,

8. samordna arbetet på regio-	9. samordna arbetet på regio-
nal nivå med anpassningen till ett	nal nivå med anpassningen till ett
förändrat klimat, och	förändrat klimat, och
9. i sin verksamhet verka för	10. i sin verksamhet verka för
att behovet av bostäder tillgodo-	att behovet av bostäder tillgodo-
ses.	ses.
10 §
Länsstyrelsen bör, i den ut-	Länsstyrelsen bör, i den ut-
sträckning det inte strider mot	sträckning det inte strider mot
vad som är föreskrivet i en lag	vad som är föreskrivet i en lag
eller någon annan författning, in-	eller någon	annan författning,
formera motsvarande myndighet	informera motsvarande myndig-
i nordiska länder i sådana frågor	het i nordiska länder i sådana
om samhällsplanering och in-	frågor om	samhällsplanering,
satser för regional tillväxt inom	vattenförvaltning och insatser för

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

förslag som vi bedömer behövs för att underlätta en effektiv, sam- ordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grund- vatten som uppfyller ramdirektivets krav. De myndigheter som har pekats ut av riksdagen och regeringen som ansvariga för arbetet inom vattenförvaltningen i dag är Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU) samt de fem länsstyrelser som är utsedda att vara vattenmyndigheter, det vill säga länsstyrelserna i Norr- bottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Göta- lands län. Det är således främst ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter som utredningens uppdrag handlar om. Till följd av bland annat andra författningsbestämmelser och uppdrag från de nämnda myndigheterna utförs emellertid stora delar av det angivna arbetet i praktiken av andra aktörer, till exempel SMHI, SLU, samt- liga länsstyrelser, många kommuner, verksamhetsutövare och konsul- ter. Dessa aktörer och det arbete som de utför beskrivs i betänkandet i den mån de omfattas av eller berörs av våra organisationsförslag.

För varje vattenmyndighet har regeringen utsett en vattendele- gation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvars- område. I vårt uppdrag ingår att utreda behovet och konsekvensen av att beslutanderätten är delegerad till särskilda beslutsorgan, fri- stående från den myndighet som har tilldelats ansvaret för arbetet, och att bedöma hur beslutanderätten annars bör vara fördelad.

Under utredningstiden har ny lagstiftning införts som innebär att det fortsättningsvis är obligatoriskt att förklara en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad om förutsättningarna för detta är uppfyllda samt att bedöma behovet av och besluta om för- längd tidsfrist och mindre stränga kvalitetskrav inom normsätt- ningen. Frågan om vilka ytvattenförekomster som bör förklaras som konstgjorda eller kraftigt modifierade, vilka miljökvalitetsnormer som bör beslutas eller vilka åtgärder som bör genomföras för att följa de beslutade miljökvalitetsnormerna ligger utanför vårt uppdrag. Däre- mot ska vi, enligt kommittédirektivet, särskilt uppmärksamma hur avvägningar mellan effekter på andra miljö- och samhällsmål kan beaktas när miljökvalitetsnormer fastställs och åtgärdsprogram och förvaltningsplaner utformas.

När det gäller vad som behövs för att få till stånd ett mer effektivt genomförande av de beslutade åtgärdsprogrammen har utredningen valt att fokusera på frågor som rör behov av förbättrad samverkan och förtydligad finansiering. Frågan om resursbehov för att kunna

100

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

utföra de åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram berör vi endast översiktligt. Däremot beskriver vi hur behovet av tillkommande resur- ser för arbetet med att genomföra vissa typer av fysiska åtgärder skulle kunna tillgodoses. Övriga frågor om myndigheters och kom- muners genomförandearbete berör vi endast översiktligt.

Slutligen bör nämnas något om hur vi avgränsat vårt uppdrag när det gäller övervakning, eftersom det i vårt utredningsdirektiv uttryck- ligen anges att det i vårt uppdrag inte ingår att lämna förslag om orga- nisationen för miljöövervakning. Mot bakgrund av att Utredningen om översyn av miljöövervakningen inte gått in närmare på frågan om hur arbetet med att ta fram och genomföra övervakningsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen bör vara organiserad1 så har vi, i samråd med vår huvudman vid Miljödepartementet, tagit på oss att även utreda och lämna förslag i denna del.

2.2Upplägg och metod

Utredningens arbetsformer

Det faktiska utredningsarbetet har pågått under tiden oktober 2017 till november 2019. Ambitionen har genomgående under utrednings- tiden varit att bedriva arbetet på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar för vattenförvaltningen. Det arbetssätt vi valt har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet.

Som underlag för utredningens överväganden och förslag om an- svarsfördelning, beslutanderätt och organisering har vi tagit fram:

–en kartläggning av tidigare utredningsarbeten och förslag,

–en konstitutionell analys av dagens organisatoriska lösning,

–en beskrivning av arbetet med att genomföra olika EU-direktiv,

–en översiktlig rättslig beskrivning av ramdirektivet och den svenska regleringen,

–en internationell kartläggning,

–en jämförande studie av andra förvaltningsmodeller,

1Se SOU 2019:22.

101

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

–alternativa organisationsmodeller med bedömning av konsekven- ser av dessa, samt

–utkast till rättsliga och finansiella lösningar.

Våra kartläggningar gör inte anspråk på fullständighet.

Vi har löpande stämt av utredningsresultat och förslag med utred- ningens expertgrupp. Sammanlagt har nio expertgruppsmöten hållits, varav ett genomförts uppdelat på olika tillfällen.

Utredningen har intervjuat företrädare för ett stort antal myndig- heter, kommuner och andra aktörer. Bland de centrala myndigheter som vi haft möten med kan nämnas Havs- och vattenmyndigheten, SGU, SMHI, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Livsmedels- verket. Utredningen har haft täta kontakter med de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter och i samverkan med dessa genomfört besök i varje vattendistrikt. Vid varje besök har intervjuer genom- förts med företrädare för länsstyrelser, övriga myndigheter, kommu- ner, privata aktörer och vattenråd utifrån ett specifikt tema för varje distrikt. Utredningen har därutöver intervjuat vattenmyndigheternas arbets- och sektorsgrupper för att inhämta kunskap om hur arbetet bedrivs i praktiken samt träffat vattenvårdsdirektörerna vid flera till- fällen. Vi har även deltagit på möten med vattendelegationer och nät- verksgrupper för landshövdingar, länsråd och miljövårdsdirektörer.

Utredningen har vidare intervjuat företrädare för kommuner genom möten med SKL:s nätverksgrupper och beredningar samt besökt bland annat Stockholms stad, Göteborgs stad, Skellefteå kom- mun, Falkenbergs kommun och Kristianstad kommun för mer djup- gående informationsinhämtning. Bland de bransch- och intresse- organisationer och verksamhetsutövare som vi har intervjuat kan nämnas LRF, Energiföretagen Sverige, Svenskt näringsliv, Svenskt vatten, Naturskyddsföreningen, WWF, Sportfiskarna, LKAB, Boliden Mineral AB, Vattenfall vattenkraft AB och Statkraft AB.

I vår utvärdering har vi som metod valt att huvudsakligen använda oss av intervjuer. Som underlag till intervjuerna har vi ställt frågor som har varit inriktade på att ta fram både vad som är problem och möjligheter med nuvarande ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av vattenförvaltningen. Vi redovisar en kort sammanfatt- ning av de synpunkter som har framförts i de olika kapitlen i utred- ningens kartläggningsdel. De framförda synpunkterna redovisas huvudsakligen under särskild rubrik i varje kapitel. En del framförda

102

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

synpunkter redovisas även integrerat i övriga texter, särskilt i de fall som de utgör motiveringar till information som presenteras i ett kapitel.

I enlighet med vårt uppdrag har vi samrått med Statskontoret om utformningen av våra förslag. Vi har även fört dialog med Miljömåls- beredningen (M 2010:04), Indelningskommittén (Fi 2015:09), Utred- ningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), Utred- ningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02) och Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08).

Utredningen har, i samband med ett expertgruppsmöte, genom- fört ett seminarium med forskare från Uppsala universitet, Luleå tekniska universitet, Trafikverket och VTI. Som ett led i vår interna- tionella kartläggning har vi ställt skriftliga frågor till nio europeiska länder, genomfört besök hos berörda myndigheter och kommuner i Norge och Danmark samt fört samtal med myndighetsföreträdare i Finland.

Internationell kartläggning

Syfte

Utredningen har enligt regeringens direktiv haft i uppgift att in- hämta erfarenheter från andra EU-länders sätt att organisera, styra och besluta i vattenförvaltningen. Syftet med den internationella utblicken har varit att se vad Sverige kan lära av erfarenhet från andra länder och på så sätt ge underlag för utredningens förslag om hur den svenska vattenförvaltningen bör organiseras.

Utredningen har valt att beskriva hur vattenförvaltningen styrs, organiseras och finansieras i följande europeiska länder: Danmark, Finland, Frankrike, Island, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Vidare har utredningen gjort en genom- gång av vilka erfarenheter som har gjorts och vilka slutsatser som har dragits i de olika länderna när det gäller hur respektive system för vattenförvaltning fungerar. Denna genomgång baseras på skriftliga underlag och intervjuer som har gjorts i Danmark, Finland och Norge samt skriftliga frågor som har skickats till vattendirektörerna i respek- tive land. Dessutom har utredningen redovisat en kort genomgång av

103

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

vilka synpunkter som EU-kommissionen har riktat mot respektive land.

I den internationella kartläggningen har utredningen även stude- rat hur vattenförvaltningen är uppbyggd i fyra internationella avrin- ningsdistrikt där Sverige inte ingår: Norsk-finska avrinningsdis- triktet, Vidå-Kruså, Ems och Donaus avrinningsdistrikt.

Den internationella kartläggningen redovisas i sin helhet i bilaga 11. I kapitel 14 redovisas en sammanfattning av vad som har fram- kommit i kartläggningen.

De valda länderna

Valet av länder har gjorts utifrån olika aspekter. Avsikten har varit att studera några olika länder för att få en uppfattning om hur man i dessa länder har valt att organisera sitt arbete utifrån ramdirektivet. I första hand har valet fallit på länder som har snarlika naturgeo- grafiska eller förvaltningsmässiga förhållanden som Sverige. Av de nio valda länderna är sju medlemmar av EU, medan två länder (Norge och Island) är knutna till EU genom EES-avtalet. Ett av länderna (Storbritannien) är inne i en process för att lämna EU. Två av länderna är förbundsstater (Tyskland och Österrike), och sex länder har delar av territorierna som styrs på annat sätt (Frankrike, Neder- länderna, Storbritannien, Finland, Danmark och Norge). Det finns naturgeografiska skillnader mellan länderna, och även de konstitu- tionella och förvaltningsmässiga förutsättningarna är olika, bland annat vad gäller hur regeringen eller ministrar fattar beslut, hur statsförvaltningen är organiserad på olika nivåer och förekomsten av kommunalt självstyre. Det finns även skillnader mellan länderna när det gäller till exempel vem som äger grundvattnet, sjöarna och vatten- dragen.

De nio länderna varierar i storlek och antal yt- respektive grund- vattenförekomster (se tabell nedan). Avrinningsområden och avrin- ningsdistrikt varierar i antal och storlek mellan de olika länderna.

104

SOU 2019:66	Uppdraget och hur det genomförts

Källa: Europeiska kommissionen, 2012a–i samt www.ust.is/library/Skrar/Atvinnulif/Haf-og- vatn/Vatnatilskipun/WFD_Article_5_report_31_jan_2014_Final.pdf (avläst 2018-08-21). *=I uppgifterna om antalet yt- och grundvattenförekomster för Storbritannien ingår inte Nordirland. Uppgifter om antal avrinningsområden för Finland och Danmark kommer från Havs- och vattenmyndigheten.

Att jämföra olika länders vattenförvaltning

Det finns två olika indelningsstrukturer när det gäller att beskriva hur de olika länderna har organiserat sin vattenförvaltning: dels en organisatorisk nivåindelning som utgår från respektive lands stats- och kommunförvaltning, dels en nivåindelning som följer ramdirek- tivet för vatten och utgår från avrinningsdistrikt, avrinningsområden och delavrinningsområden. I den följande redovisningen av de olika ländernas organisation lämnas därför både en övergripande beskriv- ning av hur den allmänna stats- och kommunförvaltningen ser ut och en beskrivning av hur uppgifterna enligt ramdirektivet är fördelade, antingen inom den allmänna stats- och kommunförvaltningen eller i en separat organisation för vattenförvaltningen eller i en kombination.

Det finns alltid svårigheter när det gäller att göra internationella jämförelser. De valda länderna har olika förvaltningsuppbyggnad och olika former av lokalt och regionalt självstyre. En annan svårig- het är att i de olika länderna används olika begrepp och uttryck som kan göra det svårt att jämföra de olika systemen. Det kan gälla exem- pelvis på vilken förvaltningsnivå som beslut om miljömål, förvalt- ningsplaner, åtgärdsprogram och övervakningsprogram fattas. I olika länder finns olika system för hur vattenförvaltningens aktörer fattar

105

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

beslut, godkänner beslut, beslutar om godkännande, fastställer plan- erna och så vidare. När det gäller beslutsfattande kan det därför vara svårt att jämföra beslutsfattande mellan olika länder eftersom det kan ha olika innebörd.

Vattenförvaltningen inom ländernas utomeuropeiska territorier beskrivs inte närmare i den internationella kartläggningen.

En konstitutionell analys

Utredningen har tidigt under utredningsarbetet låtit genomföra en konstitutionell analys av den organisation som valts för svensk vatten- förvaltning. För detta uppdrag anlitades Patrik Bremdal, lektor i offentlig rätt vid Uppsala universitet, som har redogjort för sitt arbete i form av en rapport och en muntlig presentation för utred- ningens expertgrupp. Analysen genomfördes som en del av utred- ningens arbete men det är Patrik Bremdal som står för innehållet och slutsatserna i rapporten.

Syftet med att granska vattenförvaltningens organisation ur ett konstitutionellt perspektiv har varit att öka förståelsen för vad den upplevda otydligheten kring dagens lösning kan bero på och få ett underlag för ställningstagandet till om organisationen behöver för- ändras. Huvudfrågan för den genomförda analysen har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regelverket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradition. Analysen behandlar de konstitutionella frågeställningarna utifrån ett rättsligt perspektiv.

Analysen redovisas i sin helhet i bilaga 2. I kapitel 5 och 8 redo- visas en sammanfattning av Patrik Bremdals slutsatser.

2.3Organisationsalternativ

Under utredningens gång har olika organisationsalternativ tagits fram och diskuterats inom utredningens expertgrupp. Det har hand- lat om exempel på hur delar av arbetet inom vattenförvaltningen skulle kunna regleras och bedrivas och hur dessa arbetsuppgifter skulle kunna vara fördelade inom och mellan stat och kommun. Avsikten med de framtagna alternativen var att de skulle utgöra inspiration till gemensamma diskussioner i expertgruppen om vad

106

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

som behövs för att skapa goda förutsättningar för det framtida arbe- tet inom vattenförvaltningen. Under utredningsarbetet har vi arbetat med att ta fram vilka för- och nackdelar som kan finnas med de olika modellerna, eller med kombinationer av de olika delarna i model- lerna och vilka konsekvenser som kan uppstå om sådana föränd- ringar genomförs.

I det följande redovisas vilka alternativ som har diskuterats, dels sex inledande organisationsalternativ, dels tre fördjupade organisa- tionsalternativ. Utifrån utredningens olika överväganden har vi tagit fram ett organisationsförslag som redovisas i kapitel 21. Mer om konsekvenser finns i kapitel 23.

Sex inledande organisationsalternativ

I ett första steg diskuterades följande organisationsmodeller:

•Dagens organisation: Alternativet innebär att uppgifterna enligt vattenförvaltningsförordningen utförs på samma sätt och av samma aktörer som i dag. De fem länsstyrelser som är utpekade vatten- myndigheter har till uppgift att se till att det genomförs kartlägg- ning och analys, se till att det finns och genomförs övervakningspro- gram, ta fram miljökvalitetsnormer, distriktsvisa förvaltningsplaner, distriktsvisa åtgärdsprogram och vid behov delåtgärdsprogram. Vattendelegationerna beslutar om normer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärdsprogrammen kan överlämnas till reger- ingen för prövning. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rappor- teringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

•Avrinningsdistrikt i fokus: Alternativet innebär att det införs en renodlad distriktsvis organisation med ansvar för vattenförvalt- ningen. Organisationen kan även få ansvar för havsmiljöförvalt- ning och havsplanering. Distrikten samordnas eller behålls och två, tre eller fem länsstyrelser pekas ut som ansvariga för arbetet. De utpekade länsstyrelserna genomför kartläggning och analys, lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åt- gärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspeci- fika miljökvalitetsnormer, bedömer i vilken mån planerade åtgär- der leder till måluppfyllelse samt sammanställer distriktsvisa

107

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Det ankommer på de utpekade länsstyrelserna att gemensamt i samverkan besluta hur arbetet ska utföras och genomföra det. Föreskrifter och vägled- ningar ges inte från central myndighetsnivå. Även rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av de utpekade länsstyrelserna gemensamt i samverkan. De centrala myndigheterna och läns- styrelserna stödjer arbetet genom att ta fram underlag och förslag på typåtgärder och schablonkostnader samt administrativa åt- gärder.

•Län och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att landets samtliga länsstyrelser involveras mer i stora delar av vattenför- valtningsarbetet. Vattendistrikten behålls som i dag. Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas en specifik länsstyrelse. Den ut- pekade länsstyrelsen genomför kartläggning och analys, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åt- gärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspeci- fika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, övriga länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsom- rådesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och admini- strativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. En läns- styrelse per vattendistrikt ges i uppgift att sammanställa distrikts- visa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. De centrala myndig- heterna och länsstyrelserna tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt administrativa åtgärder. Underlaget sam- manställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till reger- ingen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myn- digheter.

•Nationell nivå i fokus: Alternativet innebär att stora delar av vatten- förvaltningsarbetet förs över till en eller flera nationella myndig- heter (i dag Havs- och vattenmyndigheten för ytvatten, SGU för grundvatten). De centrala myndigheterna och länsstyrelserna tar fram tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Under- laget sammanställs av den eller de utpekade nationella myndig-

108

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

heterna som lämnar förslag till regeringen om en nationell hand- lingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndig- heterna. Den eller de nationella myndigheterna genomför kart- läggning och analys, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer, bedömer i vil- ken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse, samman- ställer distriktsvisa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt sköter rapporteringen till EU och CIS-arbetet. Övriga centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. För dessa arbetsmoment ansvarar de nationella myndigheterna för vägledning i form av bland annat föreskrifter.

•Kommuner och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att kommunerna involveras mer i stora delar av vattenförvaltnings- arbetet. Vattendistrikten behålls som i dag. De centrala myndig- heterna och länsstyrelserna tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sammanställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas en kommun eller ett kommunförbund. Varje utpekad kommun/kommunförbund tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, vattenförekomstspecifika miljö- kvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. En kommun eller ett kommunför- bund per vattendistrikt alternativt den nationella myndighet som ska ta fram underlag till regeringens nationella handlingsplan ges i uppgift att sammanställa distriktsvisa åtgärdsprogram och för- valtningsplaner. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för kartläggning och analys. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

109

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

•Landsting/regioner och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att landstingen/regionerna involveras mer i stora delar av planeringsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen. Vatten- distrikten behålls som i dag. De centrala myndigheterna och läns- styrelserna tar fram typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sam- manställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till reger- ingen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Ansvaret för varje avrinningsom- råde tilldelas ett landsting/region. Varje utpekad landsting/region tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgär- der leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. Ett landsting/region per vatten- distrikt ges i uppgift att sammanställa och besluta om distriktsvisa åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för kartläggning och analys genom bestämmelse i förord- ning. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

Tre fördjupade organisationsalternativ

Utifrån de överväganden som utredningen gjorde kom vi fram till att följande tre alternativ (A–C) borde diskuteras närmare:

•Alternativ A. Dagens organisation kompletterad med en nationell handlingsplan: Dagens organisatoriska lösning behålls med fem länsstyrelser utpekade som vattenmyndigheter med de uppgifter som dessa har i dag. Fem vattendelegationer beslutar om miljö- kvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärds- programmen kan överlämnas för prövning till regeringen. Före- skrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS- arbetet sköts liksom i dag av nationella myndigheter. Som ett komplement till det arbete som bedrivs i dag innebär alternativet

110

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

att regeringen, på underlag från myndigheterna, tar fram en natio- nell handlingsplan som beslutas av riksdagen.

•Alternativ B. Fördelat ansvar på alla nivåer: Alternativet innebär att aktörer på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen ges ett tydligt formellt utpekat ansvar för sina delar av arbetet och att olika beslut fattas på olika nivåer. Riksdagen och regeringen ges tydliga roller att styra den övergripande inriktningen och finan- sieringen av vattenförvaltningen samtidigt som kommunernas roll stärks. Det lokala och regionala planeringsarbetet görs gemen- samt av aktörerna i ett avrinningsområde utifrån nationella mål och nationell inriktning. Det nationella planeringsarbetet tas fram utifrån underlag från avrinningsområdesnivån och på förslag från centrala myndigheter. Regeringen tar fram en nationell hand- lingsplan som beslutas av riksdagen. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för att genomföra kartläggning och analys samt att leda arbetet med att myndighetsgemensam åtgärdsplanering på avrin- ningsområdesnivå. Utifrån planeringen i avrinningsområdena sammanställer en länsstyrelse per vattendistrikt ett sammanfat- tande åtgärdsprogram för hela vattendistriktet samt redovisar det samlade arbetet inom distriktet i en förvaltningsplan. Även miljö- kvalitetsnormerna beslutas på distriktsnivå. Alternativet innebär att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fortsättningsvis ansvarar för föreskrifter, vägledningar, rapportering till kommis- sionen och svenskt deltagande i CIS-arbetet.

•Alternativ C. Samlat ansvar på nationell nivå men med regional förankring: Ansvaret för vattenförvaltningen samlas på nationell nivå genom att ansvaret för samtliga arbetsuppgifter knyts till Havs- och vattenmyndigheten. SGU och SMHI ger tillsammans med läns- styrelserna stöd till Havs- och vattenmyndigheten. Regeringen tar fram en nationell handlingsplan som beslutas av riksdagen. För att ge arbetet vid Havs- och vattenmyndigheten en regional för- ankring inrättas fem distriktskontor, vilket innebär att medarbetare kommer att arbeta på plats i vattendistrikten där det praktiska, dagliga arbetet bedrivs. Personalen vid dessa distriktskontor föredrar frågor för avgörande och beslut på nationell nivå eller av fristående organ på distriktsnivå. Alternativet innebär även att det läggs ett mer uttryckligt ansvar för genomförande av vissa arbets- uppgifter på länsstyrelser och kommuner, bland annat att ta fram

111

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

underlag och förslag till distriktskontoren. Alternativet innebär även en tydlig betoning av åtgärdsarbetet på lokal nivå.

När det gäller beslutanderätten har vi särskilt övervägt alternativet att ersätta dagens vattendelegationer med nämndmyndigheter, som skulle kunna knytas antingen till varje länsstyrelse, till fem distrikts- länsstyrelser eller till en nationell myndighet.

2.4Disposition

Betänkandet är indelat i två volymer. Volym 1 innehåller en samman- fattning och betänkandets kapitel. Volym 2 innehåller bilagor.

Volym 1 är indelat i tre delar. I den första delen – del A – ingår våra inledningskapitel där vi bland annat lämnar våra författningsförslag (kapitel 1), redogör för bakgrunden, uppdraget och hur det har genom- förts (kapitel 2), vattenförvaltningens uppbyggnad (kapitel 3) samt vad som har framförts i tidigare utredningar (kapitel 4).

I den kartläggande delen av betänkandet – del B – redogör vi för resultaten av den kartläggning och utvärdering som vi har gjort. I denna del lämnas beskrivningar av det nuvarande läget samt de syn- punkter som har framförts i vår utvärdering. I kapitel 5 beskriver vi de konstitutionella utgångspunkterna och olika former av styrning samt lämnar exempel på ett antal andra förvaltningsmodeller som används i Sverige. I kapitel 6 beskrivs indelningen i avrinningsdistrikt, avrin- ningsområden och vattenförekomster och i kapitel 7 beskrivs arbetet i de internationella avrinningsdistrikten där Sverige ingår. I kapitel 8 beskrivs vattenförvaltningens nuvarande organisation, de olika aktör- erna och de olika samverkansformer som finns.

I kapitel 9 beskrivs vattenförvaltningens arbete med kartläggning och analys, miljökvalitetsnormer, planering av åtgärder, förvaltnings- planer, övervakningsprogram samt information till och samråd med allmänheten. Därefter beskrivs i kapitel 10 hur genomförandet av åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna går till. I kapitel 11 be- skrivs därefter hur vattenförvaltningsarbetet och dess resultat rap- porteras, följs upp och utvärderas.

I kapitel 12 beskrivs de digitala verktyg som används och hur digi- tal samverkan går till. I kapitel 13 beskrivs vattenförvaltningens kost- nader och finansiering och i kapitel 14 redovisas de iakttagelser som

112

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

vihar gjort utifrån utredningens internationella kartläggning. I kapi- tel 15 gör vi en genomgång av arbetet enligt andra EU-direktiv och hur det kopplar till arbetet enligt ramdirektivet för vatten.

I den avslutande delen – del C – redovisar vi våra bedömningar och förslag. I kapitel 16 redovisar vi våra sammanfattande iakttagelser och bedömningar. I de efterföljande kapitlen presenterar vi därefter våra förslag. I kapitel 17 lämnar vi förslag om indelningen i avrin- ningsdistrikt och avrinningsområden. I de tre efterföljande kapitlen redovisar vi vår syn på vilka förändringar i vattenförvaltningens upp- gifter som behövs. I kapitel 18 lämnar vi förslag om vattenförvalt- ningens planeringsarbete. Förslagen handlar bland annat om ansvars- fördelning och organisering av kartläggnings- och analysarbetet, beslutanderätt för miljökvalitetsnormer, nationell handlingsplan för vattenförvaltningen, organisering av arbetet med att ta fram och besluta om förvaltningsplaner, ansvarsfördelning och organisering av planering av åtgärder för avrinningsdistrikt och avrinningsområden, arbetet med att ta fram övervakningsprogram, information till och samråd med allmänheten samt vägledningen från nationella myndig- heter. I kapitel 19 redovisar vi våra bedömningar angående åtgärds- arbetet och i kapitel 20 våra förslag angående Sveriges rapportering till EU-kommissionen och hur uppföljnings- och utvärderingsarbetet kan vidareutvecklas.

I kapitel 21 presenterar vi en sammanfattning av våra förslag till för- ändrad organisation och vilka uppgifter som vi förslår att myndig- heter och kommuner ska få. Kapitlet utgår från hur arbetet ska orga- niseras på avrinningsområdesnivå, distriktsnivå och nationell nivå, och förslagen handlar om ansvarsfördelning, beslutanderätt och organi- sering. I kapitel 22 lämnar vi våra förslag angående hur vattenför- valtningen bör finansieras. I kapitel 23 redovisar vi därefter vår bedöm- ning av vilka konsekvenser som vårt förslag och alternativa förslag kan få. I kapitel 24 lämnar vi slutligen våra författningskommentarer.

113

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2019:66

2.5Begrepp

Begreppet vattenförvaltning eller uttrycket förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön2 definieras inte uttryckligen i miljöbalken eller vatten- förvaltningsförordningen. Av förarbetena framgår att man med ut- trycket kvalitet avser beskaffenhet och att det är vattenmiljöns till- stånd i ett vidare perspektiv som åsyftas.3 Begreppet vattenförvalt- ning används ofta både som beteckning på de uppgifter som följer av ramdirektivet för vatten och vattenförvaltningsförordningen och som beteckning på den organisation som arbetar med dessa upp- gifter. Även utredningen använder begreppet i båda dessa betydelser. Det samlade arbete som behövs för att följa ramdirektivet är dock mycket bredare än de uppgifter som framgår av vattenförvaltnings- förordningen.

Utredningen använder uttrycket vattenförvaltningens organisation som beteckning på de myndigheter som har ett utpekat ansvar för vattenförvaltningsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen. Även regeringen och Regeringskansliet ingår i viss mån i organisationen. Med vattenmyndighet menar vi länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorr- lands, Västmanlands, Kalmar respektive Västra Götalands län.

I betänkandet används även olika uttryck för att beteckna grupper av myndigheter med ansvar för olika uppgifter inom vattenförvalt- ningen. Uttrycket behöriga myndigheter kommer från ramdirektivet för vatten. I artikel 3 i ramdirektivet anges att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet och att detta inkluderar att identifiera lämplig behörig myndighet. Medlemsstaterna får utse ett befintligt organ till behörig myndighet. Behöriga myndigheter i Sverige är länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar respektive Västra Götalands län. Med berörda myndigheter menar vi de myndigheter som på något sätt berörs av eller involveras i vatten- förvaltningsarbetet. Exempelvis använder vi detta uttryck för myn- digheter som har eller skulle kunna tilldelas åtgärder i åtgärdspro- grammen. Ibland använder vi även uttrycket åtgärdsmyndigheter som beteckning på de myndigheter som har tilldelats åtgärder i åtgärdsprogrammen för innevarande förvaltningsperiod. När vi vill göra en åtskillnad mellan statliga myndigheter med nationellt ansvar

2Se till exempel 5 kap. 13 § miljöbalken och 1 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

3Prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7.

114

SOU 2019:66

Uppdraget och hur det genomförts

och statliga myndigheter med regionalt ansvar använder vi beteck- ningarna centrala respektive regionala myndigheter.

Med åtgärdsprogram menar vi de åtgärdsprogram som vattendele- gationerna beslutar om för varje vattendistrikt och som redovisas i förvaltningsplanen för aktuell förvaltningsperiod, till exempel Åtgärds- program 2016–2021 i Förvaltningsplan 2016–2021 för Bottenhavets vattendistrikt, del 4. Utredningen använder begreppet åtgärd på samma sätt som begreppet används i åtgärdsprogrammen. Med administra- tiva åtgärder avses åtgärder som myndigheter och kommuner ska vidta. Det kan till exempel handla om nya eller ändrade föreskrifter, framtagande av vägledning och strategidokument, förstärkt tillsyn eller utvecklad tillståndsprövning, fysisk planering och rådgivning. Med fysiska åtgärder menas i stället åtgärder som genomförs för att förbättra kvaliteten på vattenmiljön, till exempel anläggande av våt- marker, byggande av fiskvägar eller minskad belastning från ut- släppskällor. Sådana åtgärder utförs oftast av privata eller offentliga verksamhetsutövare. När vi använder begreppet åtgärdsarbete menas genomförande av åtgärder.

Med ramdirektivet för vatten menar vi Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Övriga direktiv med anknytning till ramdirektivet för vatten och de förkortningar vi använt för dessa beskrivs i bilaga 6.

I kapitel 6 och 7 redogör vi för betydelsen av avrinningsdistrikt och andra begrepp som handlar om indelning i områden.

För betydelsen av andra begrepp med anknytning till vattenför- valtningen hänvisar vi dels till definitionerna i 1 kapitlet 3 § vatten- förvaltningsförordningen, dels till ordlista i Förvaltningsplan 2016– 2021 för Norra Östersjöns vattendistrikt, bilaga 1–5.

115

3 Förvaltningen av vatten

3.1Ramdirektivet för vatten

Vattenförvaltningen inom EU följer av ramdirektivet för vatten.1 Syftet med att samla den europeiska vattenförvaltningen inom ett ramdirektiv är att säkerställa att de gemensamma vattenresurserna inom unionen värnas på ett likartat sätt och att bedömningar görs på samma sätt för alla gemenskapens vatten.2

Ramdirektivet för vatten anvisar en metod för medlemsstaternas arbete med att förvalta de gemensamma vattenresurserna på ett hållbart sätt. Metoden innebär i korthet att staterna ska bedöma vatt- nens nuvarande status, identifiera påverkanskällor, analysera risk för försämring och åtgärdsbehov, analysera de tekniska och ekonomiska möjligheterna att genomföra åtgärder, bestämma vilken status som ska nås och vilket åtgärdsarbete som ska genomföras. Beslut bör enligt ramdirektivet fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller an- vänds som möjligt.

Åtgärder som ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde bör prioriteras genom utarbetande av åtgärdsprogram som är anpassade till regionala och lokala förhållanden. Målet att uppnå god vatten- status bör eftersträvas för varje avrinningsområde så att åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydro- logiska och hydrogeologiska system samordnas.

Medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrange- mang – vilket innefattar att de ska identifiera lämplig behörig myn- dighet3 – för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet inom varje

1Direktiv 2000/60/EG.

2Förvaltningsplan 2016–2021 Bottenhavets vattendistrikt, Del 1 Sammanfattning och intro- duktion, sid. 9.

3Med behörig myndighet avses en eller flera myndigheter som har identifierats (ramdirektivet, artikel 2).

117

Förvaltningen av vatten

SOU 2019:66

avrinningsdistrikt. Ramdirektivet innebär att arbetet kan organiseras på olika sätt i medlemsstaterna.

Ramdirektivet beskrivs närmare i bilaga 6. I kapitel 14 och bi- laga 11 beskrivs hur ramdirektivet är genomfört i några andra med- lemsstater.

3.2Den svenska vattenförvaltningen

Den rättsliga regleringen

Ramdirektivet för vatten har införts rättsligt i Sverige genom en lång rad bestämmelser inom olika områden. De delar av ramdirektivet som handlar om att bedöma vattnens tillstånd, sätta upp mål för åtgärdsarbetet samt att planera och besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas för att skydda och förbättra vattnens status har fram- för allt införts genom bestämmelser i 5 kapitlet miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Dessa bestämmelser kompletteras av föreskrifter på myndighetsnivå. Andra delar i ramdirektivet, såsom kostnadstäckning för vattentjänster och reglering av utsläpp från punktkällor och diffusa källor, är infört på annat sätt.

De svenska reglerna för vattenförvaltningen beskrivs närmare i bilaga 6.

Vattendistrikt

I enlighet med ramdirektivets bestämmelser har de europeiska avrin- ningsområdena delats in i avrinningsdistrikt. Sverige ingår i tio så- dana distrikt. För arbetet med vattenförvaltningen har Sverige delats in i fem vattendistrikt; Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. Våra iakttagelser och förslag för distriktsindelningen beskrivs i kapitel 7 och 17.

Organisationen

I samband med att ramdirektivet infördes i Sverige framhöll reger- ingen att den existerande myndighetsstrukturen för miljöfrågor skulle vara utgångspunkt för vattenförvaltningens organisation och att det naturliga valet var att vattenförvaltningen skulle hanteras av

118

SOU 2019:66

Förvaltningen av vatten

länsstyrelserna. Eftersom ett stort antal huvudavrinningsområden sträcker sig över mer än ett län fick fem länsstyrelser i uppdrag att ansvara för och samordna arbetet.

Arbete i enlighet med vattenförvaltningsförordningen utförs i dag av följande aktörer:

•vattendelegationerna och vattenmyndigheternas kanslier vid läns- styrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län.

•beredningssekretariaten vid samtliga 21 länsstyrelser,

•Havs- och vattenmyndigheten,

•Sveriges geologiska undersökning (SGU), och

•Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) på upp- drag av Havs- och vattenmyndigheten.

Även myndigheter och kommuner utför en del av vattenförvalt- ningsarbetet då de prövar om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas

ienlighet med 4 kap. 11–12 §§ VFF. Vattenförvaltningens nuvar- ande organisation beskrivs närmare i kapitel 8. Vilken betydelse den svenska konstitutionen får för organiseringen och ansvarsfördel- ningen beskrivs i kapitel 5 och bilaga 2. Våra förslag när det gäller organisationen lämnas i kapitel 18, 20 och 21.

Arbetsuppgifter inom vattenförvaltningen

Myndigheternas arbete inom vattenförvaltningen handlar bland annat om att ta fram program för övervakning av vattnets tillstånd, att genomföra påverkansanalyser, bedöma vattenförekomsters status, besluta om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltnings- planer, ta fram föreskrifter och vägledning till stöd för arbetet samt att rapportera resultat till Europeiska kommissionen. Vart och ett av dessa arbetsmoment kan i sin tur delas in i olika delmoment: att ta fram underlag, att bearbeta underlagen och ta fram förslag till beslut samt att besluta. Arbetet ska bedrivas så att det möjliggör och upp- muntrar till deltagande av alla som berörs av det. Vattenförvalt- ningens arbetsuppgifter beskrivs närmare i kapitel 9, 10 och 11. Våra

119

Förvaltningen av vatten

SOU 2019:66

förslag när det gäller arbetsuppgifterna lämnas framför allt i kapi- tel 17, 18 och 20.

Finansiering

Vattenförvaltningen i Sverige har en komplex finansieringsmodell. Arbetet enligt vattenförvaltningsförordningen finansieras dock främst genom anslag 1:11. Vi beskriver dagens finansiering i kapitel 13. Våra förslag rörande finansiering lämnas i kapitel 22.

Många berörs av vattenförvaltningen

Ansvaret för genomförandet av ramdirektivet för vatten delas av många aktörer – både statliga, kommunala och privata aktörer. Det handlar framför allt om riksdagen och regeringen, centrala myndig- heter, länsstyrelser, kommuner, företag, universitet, vattenorganisa- tioner och privatpersoner. Vissa aktörer arbetar med att övervaka vattnens tillstånd och på så sätt få fram mätdata som kan användas inom vattenförvaltningen, andra arbetar med att genomföra admini- strativa och fysiska åtgärder i syfte att bibehålla eller förbättra vatt- nens kvalitet eller kvantitet. Alla myndigheter och kommuner an- svarar för att miljökvalitetsnormerna följs.

Arbetet med att genomföra administrativa och fysiska åtgärder beskrivs i kapitel 10 och 19.

3.3Vattenförekomster i Sverige och Europa

I Europa finns ett stort antal vattendrag och sjöar. Omkring 70 euro- peiska floder har ett avrinningsområde som är större än 10 000 km2. Länder med en lång kuststräcka, som exempelvis de nordiska län- derna, Storbritannien och Italien har vanligtvis ett stort antal mindre avrinningsområden, medan många centraleuropeiska länder har ett fåtal stora avrinningsområden, som exempelvis Österrike som nästan helt ligger inom Donaus avrinningsområde och Polen som till över- vägande del ligger inom Wislas avrinningsområde.

Det finns mer än 500 000 naturliga sjöar i Europa som är större än 0,01 km2 (1 hektar). Omkring 16 000 av dessa är större än 1 km2

120

Förvaltningen av vatten		SOU 2019:66

Källa: www.eea.europa.eu/themes/water/water-assessments/delineation-of-water-bodies (avläst 2018-09-20).

122

SOU 2019:66	Förvaltningen av vatten

Källa: www.eea.europa.eu/themes/water/european-waters/water-quality-and-water-assessment/water- assessments/delineation-of-water-bodies (avläst 2018-11-28).

123

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrin- ningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utredningen om avrinningsområden lämnade två principbetänkanden.2 Efter det att ramdirektivet för vatten antagits i december 2000 uppdrog regeringen dels till Miljöbalkskommittén att utreda frågor om genomförandet av materiella bestämmelser i ramdirektivet, dels till en särskild utredare att lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt och för hantering av vatten- anknutna miljö- och resursfrågor.3 Som utgångspunkt angavs att den framtida myndighetsorganisationen skulle baseras på den befintliga administrativa strukturen i Sverige. I första hand borde en lösning sökas som innebar att vissa länsstyrelser skulle pekas ut som ansva- riga för hela avrinningsdistrikt och att beslut skulle fattas av en av- rinningsdelegation. I slutet av 2002 lämnade Miljöbalkskommittén sitt betänkande4 och Utredningen svensk vattenadministration sitt

betänkande.5

Utredningen om avrinningsområden

I det första betänkandet från Utredningen om avrinningsområden6 föreslogs att Sverige borde indelas i cirka tio avrinningsdistrikt, vilka skulle bestå av ett eller flera avrinningsområden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten. Inom varje distrikt borde man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrin- ningsmyndighet. För varje distrikt borde miljökvalitetsmål beslutas, vilka till stor del borde bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinnings- myndighetens uppgift borde vara att ta fram åtgärdsplaner som instrument för att förverkliga de mål och normer som gäller i distrik- ten. Utredaren ansåg att endast författningsreglerade åtgärder skulle kunna tillgripas inom ramen för åtgärdsplanerna. Planerna skulle vara bindande för domstolar, myndigheter och kommuner i deras arbete med bland annat tillståndsprövning, meddelande av råd, före- lägganden och övrig tillsyn, samt för enskilda i den mån de innehåller föreskrifter. I vart fall länsstyrelserna i distrikten borde ges rätt att

2SOU 1997:99 och SOU 1997:155.

3Dir. 2001:25 och 2001:78.

4SOU 2002:107.

5SOU 2002:105.

6SOU 1997:99.

126

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

till central myndighet överklaga avrinningsenhetens beslut i vissa frågor såsom fastställandet av åtgärdsplaner. I betänkandet betonades vikten av klara och tydliga former för samråd med övriga läns- styrelser i distriktet samt med kommuner, vattenvårdsförbund och privata intressenter. De berörda centrala myndigheterna förutsattes bidra till likartade arbetssätt och bedömningsgrunder i distrikten. Indelningen av landet i tio distrikt skulle möjliggöra för avrinnings- myndigheterna att hålla en hög kompetens och uppnå en god känne- dom om såväl regionala som lokala förhållanden i de 119 avrin- ningsområdena. Utredningen förordade att antalet prövningsenhe- ter borde begränsas för att förenkla arbetet. En sådan begränsning kunde uppnås genom att länsstyrelserna inom ett avrinningsdistrikt samverkade om miljöprövningsenheterna och att kommunerna inom ett avrinningsområde samverkade om tillståndsprövning och tillsyns- arbete. Även miljödomstolarnas geografiska områden borde anpas- sas till avrinningsdistrikten. Utredningen föreslog även att det skulle införas en avgift på utsläpp av förorenat vatten för alla källor av betydelse för att finansiera tillkommande vattenarbete och höja kvaliteten på arbetet. Detta skulle gälla såväl stora som små punkt- källor och diffusa källor som skogs- och jordbruk.

I slutbetänkandet7 redogjorde utredaren för vilken miljösam- verkan som bedrivs i Sverige, vilka som deltar och hur arbetet går till. Utredningen visade att det finns ett stort antal vattenvårdande orga- nisationer, varav vattenvårdsförbunden är ett, och att det bedrivs en mängd olika vattenvårdande samverkansprojekt. Bedömningen blev att miljösamverkan kan fylla en funktion på flera olika nivåer. Man menade att avrinningsmyndigheterna borde samråda med olika aktörer och organisationer på distriktsnivå, i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. På andra nivåer menade man att syftet med samverkan skulle kunna variera allt efter de lokala förutsättningarna och behoven. Vidare konstaterade man att det borde finnas en formaliserad regional planeringsprocess med återverkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna ta till vara vattenvårdsförbundens kunskaper och erfarenheter.

7SOU 1997:155.

127

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

Utredningen svensk vattenadministration

I betänkandet Klart som vatten föreslogs att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt utifrån avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna. Ett av skälen för ett mer begränsat antal distrikt var att vattenmyndigheterna skulle inrikta sig på strategiska frågor. Även behovet av kompetens och möjligheterna att effekti- visera vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser angavs. Ett annat skäl var att på sikt ge möjlighet till samordning med en ny organisation av tillståndsprövningen enligt miljöbalken i enlighet med Miljöbalkskommitténs förslag att flytta tillståndsprövningen i första instans från miljödomstolarna till förvaltningsmyndighet. En sådan ny myndighetsorganisation skulle kunna byggas upp av myn- digheter med samma antal, på samma orter och med samma geo- grafiska områden som vattenmyndigheterna.

Utredningen föreslog att det skulle inrättas fem självständiga vatten- myndigheter med huvud- och lokalkontor inom distrikten. Dessa skulle vara ansvarig för att utföra de uppgifter som följer av ramdirek- tivet. De skäl som angavs för att inrätta nya myndigheter i stället för att inordna vattenmyndigheterna i länsstyrelseorganisationen var framförallt kraven på tydliga ansvarsförhållanden och att undvika risk för att blanda samman länsstyrelsens och vattenmyndighetens uppgifter. Utredaren konstaterade även att vattenmyndigheternas uppgifter delvis skulle vara av nationell karaktär och innefatta ålig- ganden för länsstyrelserna. Den i svensk förvaltningstradition väl etablerade principen att undvika ”direktivrätt över sig själv” och den oklarhet i ansvarshänseende som följer av en sådan direktivsrätt talade för att vattenmyndigheterna borde ges en självständig ställ- ning. En lösning med att inordna verksamheten i en enda central myndighet ansågs olämplig. Skälen för det var dels att det saknades en lämplig central myndighet, dels landets skiftande naturgeogra- fiska förutsättningar. Utredningen menade även att den föreslagna organisationen borde vara det mest kostnadseffektiva alternativet. Slutligen framhölls att det starkaste argumentet för att inordna vatten- myndigheterna i länsstyrelserna, nämligen samordningen med andra miljöfrågor, även med den föreslagna ordningen i hög grad skulle förbli ett länsstyrelseansvar till följd av att det skulle vara länsstyrel- sernas uppgift att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen.

128

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

Utredningen föreslog dock att vattenmyndigheterna övergång- svis skulle inrättas vid en länsstyrelse i varje vattendistrikt, för att säkerställa att arbetet under ramdirektivet kunde påbörjas inom den korta tid som förelåg. Myndighetsuppgifterna borde då anförtros en delegation i länsstyrelsen, med självständig ställning och eget be- slutsansvar. Regeringen borde utse delegationens ledamöter och ordförande. Det borde också göras tydligt vilka personer och resur- ser i övrigt som knöts till verksamheten.

För att underlätta genomförandearbetet föreslog utredningen att det skulle bildas vattenvårdssamfälligheter. Samfälligheterna skulle bildas genom förrättning och ha till uppgift att genomföra de åt- gärder som beslutats i åtgärdsprogrammen. Slutligen presenterade utredningen en principmodell för hur ett avgiftssystem skulle kunna konstrueras för att bekosta vattenvårdande aktiviteter.

Länsstyrelsernas synpunkter på organiseringen av arbetet

Inför införandet av ramdirektivet för vatten tog Miljövårdsdirek- törernas förening hösten 2003 fram en promemoria där man redo- visade länsstyrelsernas gemensamma syn på hur arbetet med ram- direktivet för vatten borde läggas upp på regional nivå. I promemo- rian föreslogs att det skulle inrättas ett beredningssekretariat på varje länsstyrelse. Det betonades att dessa sekretariat skulle ingå som en del av länsstyrelsen. I en bilaga gavs också förslag till arbetsfördel- ning utifrån ramdirektivets olika moment mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna (vattenmyndigheterna och beredningssekreta- riaten) i tabellform.

I en senare rapport från 2004 framfördes att beredningssekreta- riaten borde ansvara för att organisera arbetet med karakteriseringen samt upprättandet av lokalt förankrade förslag till vilka vatten- förekomster som är konstgjorda eller kraftigt modifierade. Vidare framhölls att beredningssekretariaten också borde organisera arbetet med att utarbeta förslag till miljökvalitetsmål, åtgärdsplaner och för- valtningsplaner samt svara för att nödvändiga miljöövervaknings- program upprättas och för uppföljningen i övrigt. Beredningssekre- tariaten borde också ansvara för att bilda de samverkansformer med representanter för berörda länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsför-

129

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

bund, vattenförbund och liknande som erfordras för att driva bered- ningsarbetet. Det framhölls att erfarenheterna från arbetet med de nationella miljömålen kunde ligga till grund för det fortsatta arbetet. En sådan arbetsfördelning skulle innebära att verksamheten kunde organiseras med ledningsgrupper, arbetsgrupper, projektgrupper etc. med representanter för länsstyrelser, kommuner och andra intres- senter allt efter arbetets art i de olika faserna av genomförandet.

Riksdagen beslutade om vattendistrikt och vattenmyndigheter

Ramdirektivet för vatten infördes i svensk lag 2004 genom riks- dagens behandling av regeringens propositioner Förvaltning av kva- liteten på vattenmiljön8 och Vattendistrikt och vattenmiljöförvalt- ning.9

Regeringen var inledningsvis av uppfattningen att grunderna för den nya indelningen av riket borde meddelas i lag men att regeringen själv skulle få besluta om indelningen i vattendistrikt och utse vatten- myndigheter. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avslog riksdagen emellertid regeringens lagförslag i denna del och tillkänna- gav för regeringen som sin mening att regeringen skyndsamt borde återkomma till riksdagen med förslag på vilken eller vilka myndig- heter som skulle utgöra den eller de nya vattenmyndigheterna samt hur indelningen av vattendistrikt skulle utformas. I den reservation som låg till grund för riksdagens beslut angavs att det är allvarligt att riksdagen inte föreslås besluta i en så viktig fråga som hur förvalt- ningsstrukturen i Sverige ska vara utformad. Vidare menade reser- vanterna att det från demokratisk synpunkt borde vara självklart att viktiga förändringar inom befintliga myndigheter, eller tillskapandet av nya myndigheter, ska beslutas av riksdagen. Ett annat skäl som framfördes var att riksdagen måste ges möjlighet att fortsättningsvis ha inflytande över sådana vattendistrikt som är gränsöverskridande och där det finns behov av tydligare samverkan med Sveriges grann- länder.10

Regeringen återkom fyra månader senare till riksdagen med ett omarbetat och mer preciserat lagförslag i dessa delar. I propositio- nen föreslogs att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt och att

8Prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr 2003/04:56.

9Prop. 2003/04:57, bet. 2003/04:MJU17, rskr 2003/04:174.

10Bet. 2003/04:MJU7, reservation 11, rskr 2003/04:56.

130

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

en länsstyrelse i varje vattendistrikt skulle vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Ansvaret avsåg både uppgifter som härrör från ramdirektivet för vatten och andra uppgifter med anknytning till vattenområdet som anförtros myndigheten.

Förslagen i propositionen godtogs och bestämmelser om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön, med indelning av riket i vatten- distrikt och utseende av vattenmyndigheter, infördes den 1 juli 2004 i miljöbalkens 5 kap. 10–11 §§. Regeringen har därefter meddelat mer detaljerade bestämmelser om gränsdragningen mellan vattendistrikt och om vattenmyndigheternas uppgifter i bland annat förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Bestämmelserna innebär att Sverige delades in i fem vatten- distrikt, vilka fortfarande är gällande. Dessa är Bottenvikens, Botten- havets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vatten- distrikt.

Vattenförvaltningen organiserades med den befintliga myndighetsstrukturen som grund

Inom varje vattendistrikt utsågs en länsstyrelse att vara vattenmyn- dighet med huvudansvar för att ramdirektivet för vatten tillämpas inom distriktet. Det formella ansvaret för att fullgöra uppgifterna som vattenmyndighet är tilldelat en vattendelegation. I övrigt är av- sikten att länsstyrelsens samlade kompetens ska ställas till förfogande för vattenförvaltningen och att övriga länsstyrelser ska biträda i arbetet efter samordning av vattenmyndigheterna. Innan beslut fat- tas av vattendelegationen ska vattenmyndigheterna bereda berörda aktörer tillfälle att avge synpunkter inom viss tid.

Regeringens utgångspunkt för bedömningen av hur vattenför- valtningen skulle organiseras var att miljöfrågorna för vatten inte borde ses separat utan ingå i det integrerade miljövårdsarbete som redan bedrevs av centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsförbund med flera. Det befintliga arbetssättet bedömdes bland annat vara en viktig förutsättning för möjligheten att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Grundförutsättningen var därför att den etablerade och väl inarbetade myndighetsstrukturen för miljö- vårdsarbetet skulle bibehållas. Genom att ge en länsstyrelse i varje vattendistrikt ansvaret som vattenmyndighet menade regeringen att

131

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

arbetet enligt ramdirektivet för vatten skulle kunna utföras parallellt med det regionala miljömålsarbetet och länsstyrelsernas miljötillsyns- ansvar samtidigt som man skapade möjligheter till samordning mellan berörda länsstyrelser. Alternativet att lägga ansvaret på en central myndighet ansågs försvåra det viktiga samarbetet mellan å ena sidan vattenmyndigheten och å andra sidan lokala och regionala intres- senter. Regeringen lyfte dock fram att flera centrala myndigheter, såsom Naturvårdsverket, SGU och SMHI, skulle få viktiga uppgifter med att vägleda vattenmyndigheterna och ta fram underlag för arbetet.11

Regeringen ville 2006 se en samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning

Regeringen tillsatte 2006 en särskild utredare för att utreda hur det svenska havsmiljöarbetet kan förbättras nationellt och i samverkan med andra länder. Utredningen, som tog namnet Havsmiljöutred- ningen, menade att den rådande organisationen med fem vatten- myndigheter som delar av länsstyrelsens organisation utan någon formell samordning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i arbetet. Utredningen bedömde att den nationella sam- ordningen av svensk vattenförvaltning behöver förstärkas och tydlig- göras och att det krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvars- fördelning mellan olika nivåer.12

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik, som kom i mars 2009,13 menade regeringen att det fanns ett behov av en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning och att en ny central förvaltningsmyndighet borde tilldelas ansvaret för dessa frågor. Avsikten var att den nya förvaltningen skulle ansvara för ett samlat genomförande av de två ramdirektiven på vattenpolitikens område, övriga strategier och handlingsplaner på vattenområdet samt de svenska vattenanknutna miljökvalitetsmålen.

Regeringen uppdrog i september 2009 till en särskild utredare att utreda bildandet av en ny myndighet. I kommittédirektivet konsta- terade regeringen att förvaltningen av vattenfrågor var splittrad inom

11Prop. 2003/04:57, sid. 10 f.

12SOU 2008:48.

13Prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299.

132

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

och mellan många myndigheter. Bland annat nämndes Naturvårds- verket, SGU, SMHI, Fiskeriverket, länsstyrelserna och vattenmyndig- heterna. Regeringen menade att den splittrade förvaltningen ledde till en bristande helhetssyn och i slutänden till ett ineffektivt nytt- jande av tillgängliga resurser. Som exempel på detta angavs att den överordnade samordningen av vattenmyndigheternas verksamhet hade brustit och att det kunde finnas brister i samordningen av vatten- myndigheternas respektive länsstyrelsernas resurser för vattenmiljö- arbetet. Regeringens ambition var att utforma den nya myndigheten så att dessa och andra problem kunde undanröjas, samtidigt som nya problem och brister, till exempel oklara ansvarsförhållanden gent- emot andra myndigheter och verksamheter, inte skulle uppstå.

När det gällde vattenmyndigheternas uppdrag menade regeringen att den regionala struktur som vattenmyndigheterna arbetade i borde bestå i lämplig form, med nära samverkan med berörda aktörer och med vattendelegationer som beslutande organ inom respektive vatten- distrikt. Utgångspunkten var att den centrala myndigheten skulle ha ansvar för övergripande styrning och samordning av vattenförvalt- ningen medan beslut även i fortsättningen skulle fattas inom respek- tive vattendistrikt.

Utredningsuppdraget innebar att lämna förslag på vilka verksam- heter inom Naturvårdsverket och Fiskeriverket och de fem vatten- myndigheterna som skulle ingå i den nya myndigheten.14

Utredningen föreslog att de regionala vattenmyndigheterna skulle bibehållas

Utredningen presenterade sitt förslag i februari 2010.15 Förslaget innebar att den nya myndigheten skulle överta flertalet av de verk- samheter vid Naturvårdsverket som rörde havs- och vattenmiljö och huvuddelen av Fiskeriverkets uppgifter. Myndigheten förslogs bland annat få ansvar för att samordna nödvändiga nationella insatser som föranleddes av EU:s marina direktiv och EU:s ramdirektiv för vatten. Däremot var utredningens huvudförslag att vattenmyndigheterna skulle bibehållas knutna till sitt regionala sammanhang inom läns- styrelsen för att stärka det regionala utvecklingsarbetet.

14Dir 2009:64.

15SOU 2010:8.

133

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

Utredningen prövade ingående frågan om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist. Inledningsvis konstaterades att statsmakt- erna medvetet valt en organisationsmodell med nära koppling till den befintliga statliga regionala länsstyrelseorganisationen för att integrera vattenförvaltningsarbetet i det ordinarie miljöarbetet. Där- efter konstaterades att ett bibehållande av vattenmyndigheternas verksamhet i anslutning till länsstyrelserna haft starkt stöd vid remiss- behandlingen av Havsmiljöutredningens slutbetänkande. Remiss- instanserna hade där gett uttryck för att den organisatoriska sam- ordningen mellan vattenmyndigheterna och länsstyrelserna fyllde stora behov, och var viktig i det fortsatta arbetet med regional miljö- vård, men att den nationella samordningen av vattenförvaltningen behövde förstärkas.

Utredningen visade att vattenmyndigheterna hade utvecklat vissa former för samverkan, bland annat genom att ta fram en gemensam verksamhetsplan och inrätta gemensamma arbetsgrupper. Hos vatten- delegationerna fanns etablerade samverkansrutiner och förutsätt- ningar för ömsesidigt utnyttjande av expertis och annan kompetens. Det hade också byggts upp en med länsstyrelserna gemensam infra- struktur inom IT- och databasområdet, vilket utredningen menade gagnade det samlade arbetet inom vattenförvaltningen och övriga miljöverksamheter.

Utredningen bedömde att en ordning med fem regionala vatten- myndigheter som del av en större central myndighet inte skulle skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välintegrerat vattenarbete på regional och lokal nivå. Däremot bedömde man att den kom- mande koncentrationen på havs- och vattenmiljöfrågor i den nya myndigheten skulle ge nödvändiga förutsättningar för att skapa en förbättrad helhetssyn och samordning av vattenmyndigheternas verk- samhet. En förutsättning för en sådan positiv utveckling menade man var att den nya myndigheten gavs tillräcklig resurskraft och bredd, att den grundläggande kompetensen kunde tillgodoses och bemannas samt att det fanns tillräckligt med resurser för samverkan mellan berörda myndigheter. Man pekade också på behovet av att inom den nya myndigheten skapa en lämplig organisatorisk samord- ning med arbetet under ramdirektivet för vatten.

Utredningen framhöll slutligen att man borde överväga att ändra benämningen på vattenmyndigheterna, för att undvika otydlighet

134

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

kring vattenmyndigheternas självständighet gentemot den nya myn- digheten.

Utredningen föreslog som alternativ en samlad förvaltning

Utredningen redovisade även ett alternativt förslag till samordning av vattenmiljöförvaltningen, där vattenmyndigheterna organisato- riskt skulle hållas samman i en mer centraliserad myndighetslösning.

Den alternativa lösningen innebar att länsstyrelserna i de fem berörda länen skulle upphöra att vara vattenmyndigheter och att den formella rollen som operativ vattenmyndighet skulle tas över av den nya myndigheten. En sådan organisatorisk lösning skulle kunna medföra en tydligare samordning av havs- och vattenmiljöfrågorna, menade man. En konsekvens av en sådan förändring skulle dock kunna bli att nya gränser skulle kunna dras upp i arbetet på central och regional nivå. Det skulle kunna öka risken för att de havs- och vattenmiljörelaterade frågorna inte på samma sätt som tidigare skulle kunna integreras med frågor om landmiljön. Det skulle i sin tur kunna påverka det operativa arbetet i negativ riktning. Denna lösning bedömdes heller inte fullt ut tillvarata den regionala drivkraft som verksamheten förutsatte.

Utredningen menade också att en samlad organisationslösning inom den nya myndighetens ram inte var omedelbart förenlig med önskemålet om att bibehålla självständiga vattendelegationer. Man pekade på att det förekommer särskilda beslutsorgan inom en myn- dighet, men att detta då i regel skedde inom ramen för myndig- hetsledningens beslutsmandat och som ett led i utvecklingen av dess interna besluts- och delegationsordning. Frågan skulle få en annan karaktär och andra effekter (till exempel avseende ansvar, resurser, ärendehantering och jäv) om ett sådant organ skulle inrättas genom ett regeringsbeslut. Om en samlad myndighetslösning skulle väljas för vattenmyndigheternas arbete menade utredningen att det skulle vara svårt att ange särskilda skäl för att bibehålla den nuvarande lösningen med beslutande delegationer, där ledamöter utses av reger- ingen med en landshövding som ordförande. Åtskilligt skulle i så fall tala för att låta den nya myndighetens ledning fastställa formerna för beslutsfattandet i organisationen. Med tanke på behovet av bered- ning och förankring i anslutning till de definierade vattendistrikten,

135

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

samt utredningsdirektivens och EG-direktivets utformning, föreslog utredningen att regeringen i myndighetens instruktion borde före- skriva att det ska finnas ett råd eller motsvarande organ, som bereder och lägger förslag till beslut som rör vattendistrikten.

Förutsättningarna för en ny myndighet utreddes vidare

Regeringen tillsatte under 2010 en utredare för att förbereda och genomföra bildandet av en myndighet för havs- och vattenmiljö. Uppdraget resulterade i fem delrapporter.16 Delrapport 4 innehåller utredarens bedömningar om förutsättningarna för Havs- och vatten- myndigheten att effektivt samordna genomförandet av vattenförvalt- ningsförordningen.

I det tilläggsdirektiv där uppdraget gavs uttalade regeringen att det regionala sammanhanget är viktigt för vattenförvaltningen, men att det också är avgörande för ett framgångsrikt arbete att de framtida förutsättningarna för att Havs- och vattenmyndigheten ska kunna agera kraftfullt som riktningsgivande och nationellt samman- hållande myndighet kan säkras. Som utgångspunkt för uppdraget angav regeringen att vattendelegationerna skulle fortsätta att ha de befogenheter som de hittills haft och att de fem berörda länsstyrel- serna skulle fortsätta att svara för beredningen inför delegationernas beslut. Ansvaret för utveckling och förvaltning av gemensamma in- strument för bland annat insamling, lagring, presentation och rap- portering av data och kunskapsunderlag, samordning av klassifi- cering och statusbedömning liksom samordnande uppdrag till andra nationella myndigheter, borde dock i högre grad samordnas av Havs- och vattenmyndigheten. Utredaren skulle även pröva om det fanns skäl att bibehålla benämningen vattenmyndighet för de fem utpekade länsstyrelserna med vattendelegationer eller om det kunde finnas alternativa lösningar för att reglera befogenheterna inom den regionala vattenförvaltningen.17

Utredaren föreslog att benämningen vattenmyndighet skulle tas bort, att regeringen skulle ges möjlighet att fastställa miljökvalitets- normer, att Havs- och vattenmyndigheten och SGU skulle ges möj- lighet att lämna granskningsyttrande över förvaltningsplanerna och

16Dir. 2010:68. Kommittéberättelse M 2010:03.

17Dir 2011:14.

136

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

att möjligheten till regeringsprövning av åtgärdsprogrammen skulle utvidgas till att också gälla vid allvarlig avvikelse från föreskrifter meddelade av Havs- och vattenmyndigheten och SGU.

När det gäller benämningen vattenmyndighet konstaterade utredaren att denna hade sitt ursprung i betänkandet SOU 2002:105, Klart som vatten, där den användes av utredaren som en enklare be- nämning på motsvarigheten i ramdirektivet. Benämningen hade därefter följt med som en given utgångspunkt. Utredaren bedömde att det, om benämningen skulle kvarstå, skulle finnas en uppenbar risk för sammanblandning med Havs- och vattenmyndigheten och för missförstånd om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist och myndigheternas arbetsuppgifter. Han konstaterade, i likhet med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor,18 att det fanns en spridd och felaktig uppfattning att vattenmyndig- heterna skulle utgöra en självständig myndighet vid sidan om läns- styrelserna. Han menade också att ordet ”myndighet” var missvis- ande då det kunde leda tankarna till ett organ vars verksamhet utgörs av myndighetsutövning, när uppgifterna i grunden var förvaltande. Den enklaste lösningen, menade han, var att i författningstext klar- göra att det är de utpekade länsstyrelserna som är ansvariga enligt ramdirektivet utan att använda någon särskild benämning alls.19

Havs- och vattenmyndigheten inrättades 2011 utan att vattenmyndigheternas uppdrag ändrades

Havs- och vattenmyndigheten inledde sin verksamhet den 1 juli 2011 och tog då över de verksamheter som Naturvårdsverket och Fiske- riverket hade ansvarat för tidigare och som rörde havs- och vatten- miljön. Myndigheten fick också i uppdrag att vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för vattenförvaltningsförordningen.20 I detta arbete skulle myndigheten bistås på grundvattensidan av SGU. Havs- och vattenmyndigheten fick också i uppgift att ansvara för att meddela föreskrifter på vattenförvaltningens område, bland annat avseende hur kvalitetskrav för vatten ska bestämmas, samt för den rapportering som ska ske till

18SOU 2010:8.

19Delrapport 4, Utredningspromemoria om vissa frågor rörande ansvarsfördelning och sam- verkan mellan nationell och regional vattenmiljöförvaltning (dir 2011:14), Regeringskansliet M2011/1276/Nm.

20Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

137

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

EU-kommissionen. Vattenmyndigheternas ansvar och uppgifter för- ändrades formellt sett inte av tillkomsten av Havs- och vattenmyn- digheten.

Miljömålsberedningen föreslog 2014 ett utökat nationellt ansvar

Miljömålsberedningen lämnade i juni 2014 ett antal förslag som var och en på olika sätt var avsedda att innebära en förstärkning av det nationella ansvaret på havs- och vattenmiljöområdet.21

Beredningen menade att förutsättningarna för att utforma ett enda gemensamt åtgärdsprogram för vatten borde analyseras. Ett gemensamt åtgärdsprogram skulle kunna innebära stora samord- ningsvinster för havs- och vattenmiljöarbetet. Detta oavsett om åt- gärden motiverades av vattenförvaltningen, havsförvaltningen, miljö- kvalitetsmålen eller arbetet med områdesskydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. Vidare menade beredningen att det behövdes en ytterligare styrning för att åtgärdsprogrammen skulle få genomslag i praktiken. Beredningen föreslog i denna del att regeringen borde ställa krav i regleringsbrev till de myndigheter som berörs av åtgärds- programmen att dessa regelbundet skulle redovisa till Havs- och vattenmyndigheten vilka åtgärder som vidtagits och vilka som åter- står. Havs- och vattenmyndigheten borde därefter i sin tur lämna en samlad redovisning till regeringen.

Beredningen konstaterade även att vattenförvaltningens organi- sation inneburit att det införts en ny regional nivå i strukturen för hantering av vattenrelaterade miljöfrågor och menade att detta skapat en oklarhet om vem som gör vad i vattenförvaltningen. Man påpekade också att den särskilda ordningen försvårat en samordning med havsmiljöförvaltningen och att konstruktionen med självstän- diga vattendelegationer inneburit en avvikande beslutsgång från det normala inom statlig förvaltning. Beredningen ansåg också att vatten- delegationerna inte hade den överblick som krävdes för att kunna fatta alla de principiella beslut som behövdes inom vattenförvalt- ningen. Man menade att de nationella miljömålen och berörda direk- tiv borde hanteras samlat inom åtgärdsarbetet. Beredningen menade att det vanligen förekommande behovet av avvägningar mellan olika nationella mål skulle kunna tillgodoses om beslutsmandatet fördes

21SOU 2014:50.

138

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

över till nationell nivå. En sådan lösning skulle också kunna ge bättre förutsättningar för samordning med andra nationellt ansvariga myn- digheter och organisationer. Skälen för en sådan organisatorisk ord- ning ansågs väga över, trots att det även fanns goda skäl till att låta besluten fattas nära de som praktiskt utför åtgärderna.

Som alternativ handlingsväg beskrev beredningen möjligheten att avvakta ytterligare erfarenheter från det pågående arbetet med åt- gärdsprogrammen. Eftersom det hade signalerats från olika håll att det pågick ett arbete med att skapa en tydligare koppling mellan på- verkan på en vattenförekomst, det konstaterade behovet av änd- ringar och användning av de olika styrmedlen, menade beredningen att det fanns förutsättningar för att systemet även utan större struk- turella ändringar skulle kunna fungera bättre under kommande för- valtningscykler.

Miljömyndighetsutredningen föreslog 2015 att vattenmyndigheterna skulle avvecklas

Regeringen gav i november 2013 en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av myndigheterna inom miljöområdet.22 Miljö- myndighetsutredningen föreslog i mars 2015 att vattenmyndighe- terna och vattendelegationerna skulle avskaffas och deras uppgifter flyttas över till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyn- digheten skulle därmed få ansvar för att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt besluta om miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet för vatten.

I förslaget ingick även att det skulle inrättas ett råd vid Havs- och vattenmyndigheten. Detta skulle bestå av företrädare för berörda myndigheter och kommuner samt företrädare för näringslivet och intresseorganisationer. Rådets uppgift skulle vara att bistå Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med att ta fram förvaltningsplaner, åt- gärdsprogram och miljökvalitetsnormer inom havs- och vattenför- valtningen. Rådet och rådets uppgifter föreslogs regleras i Havs- och vattenmyndighetens instruktion. En annan del i förslaget innebar att varje länsstyrelse skulle få resurser för att sköta en stor del av det operativa arbetet, på motsvarande sätt som skedde hos berednings- kanslierna. Utredaren betonade att Havs- och vattenmyndigheten,

22Dir. 2013:101.

139

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

tillsammans med de 21 länsstyrelserna, skulle vara tvungna att hitta former för och utveckla samråd och samverkan på lokal, regional och nationell nivå för att skapa en god förankring av åtgärdsprogrammen och möjlighet att genomföra dem.

Utredningens främsta skäl för förslaget var vattenmyndigheternas speciella organisatoriska ställning, som en del i den regionala läns- styrelseorganisationen vid sidan av den förvaltande nationella vatten- myndigheten. Ett annat skäl för förslaget var att samordningen inom och mellan havs- och vattenmiljöarbetet behövde öka. Därutöver bedömdes effektiviteten i vattenförvaltningen kunna öka med kon- centrerade resurser. I stället för att varje vattenmyndighet skulle planera, följa upp och rapportera om sin verksamhet skulle detta bli en samlad uppgift för en nationell myndighet.

Utredaren menade att den organisatoriska lösning som valdes när vattenmyndigheterna infördes kunde ha varit att föredra vid den tidpunkten, eftersom det då inte fanns någon nationell myndighet för vattenförvaltningen. Sedan Havs- och vattenmyndigheten bil- dats, menade man, fanns däremot goda förutsättningar för en natio- nell vattenförvaltning med ett tydligt helhetsansvar att bevara och förbättra vattnets beskaffenhet. Beslut skulle då kunna fattas där andra samlade nationella beslut togs och olika insatser skulle kunna prioriteras över landet. Vidare menade man att vattenförvaltningens organisation skulle bli tydligare och bättre stämma överens med den statliga förvaltningens organisation och styrning. En sådan organi- sationsstruktur skulle vara att föredra, menade man, ur förvaltnings- politisk synvinkel.

PFAS-utredningen förordade 2016 att det nationella ansvaret för yt- och grundvattenfrågor samlas hos en myndighet

I oktober 2015 fick en utredare i uppdrag av Regeringskansliet att göra en analys av orsakerna till att högfluorerade ämnen (s.k. PFAS) har kunnat spridas till dricksvattentäkter i många år utan att upptäckas. I uppdraget ingick bland annat att granska informationsutbytet mellan berörda myndigheter och att ge förslag på åtgärder för att för- bättra kunskapsutbytet mellan myndigheter och ansvariga aktörer i samhället. Utredaren presenterade resultatet av sin utredning i mars

140

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

2016.23 Han konstaterade då att grundvattenfrågor generellt sett uppmärksammades väldigt lite i Sverige och att skyddet för grund- vatten var lågt. Han menade att grundvattenfrågorna var komplexa och svåra samtidigt som myndighetsansvaret var svåröverblickbart. Kartläggningen av berörda myndigheters uppgifter visade att ansva- ret var delat mellan SGU, Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket och de fem länsstyrelser som är vattenmyndighet. Han bedömde att SGU:s kompetens var hög och viktig i miljöarbetet och att det borde få genomslag på ett bättre sätt. För vattenmyndig- heternas del kunde han endast konstatera att grundvattenfrågorna ännu inte fått någon framträdande plats i arbetet.

Bedömningen blev att SGU:s ansvar för grundvattenfrågor borde föras över till Havs- och vattenmyndigheten. En sådan reform skulle koncentrera myndighetsansvaret och medföra betydande synergi- effekter. Långsiktigt skulle reformen också bidra till att underlätta samverkan och stärka grundvattenfrågornas ställning i samhället.

Utredaren betonade att ändringar av myndighetsorganisationer normalt sett inte utgör någon självklar väg att förbättra samverkan och effektivitet och därför bör föreslås med viss återhållsamhet. Detta eftersom det finns en risk att nya gränsdragningsproblem upp- står och att fokus läggs på organisation i stället för åtgärder och samverkan, vilket alltid är nödvändigt vid komplexa sektoröver- gripande frågor. I detta fall, menade han, skulle en viss ändring av myndighetsansvaret dock bidra till betydande samordningsvinster och större resurseffektivitet. Genom att föra SGU:s ansvar för grundvattenfrågor till Havs- och vattenmyndigheten skulle många synergieffekter uppstå. Ansvaret för EU:s vattendirektiv skulle han- teras av en central myndighet, liksom hela komplexet yt- och grund- vatten samt havsmiljön. Havs- och vattenmyndigheten skulle få nyttig kompetensförstärkning inom grundvattenområdet och där- igenom bättre möjligheter att leva upp till sin tillsynsvägledningsroll när det gäller skydd av grundvatten och skydd av vattentäkter. Miljö- övervakning av grundvatten skulle hanteras inom samma myndighet. Frågorna skulle dessutom hanteras av samma departement. Reformen skulle långsiktigt också kunna bidra till att stärka grundvattenfrågor- nas ställning i samhället. En motsvarande samling av grundvatten- frågorna på SGU, med utökat och tydliggjort ansvar för grund- vattenfrågor, bedömdes inte leda till samma positiva synergieffekter

23Regeringskansliet (2015).

141

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

då det ytterligare skulle splittra grund- och ytvattenfrågorna i bland annat vattenförvaltning, miljöövervakning och myndighetsutövning.

Utredningen pekade även på att samordningen mellan och inom berörda myndigheter skulle kunna förbättras. I denna del menade han att det ofta inte är särskilda reformer som behövs utan att det mer handlar om förhållningssätt, inte minst från ledningens sida. Han framhöll också betydelsen av att regeringen stödjer varje process som ökar en sådan samverkan.

Miljöövervakningsutredningen föreslog 2019 vissa förändringar för miljöövervakningen i Sverige

En särskild utredare har under åren 2017–2019 gjort en översyn av uppgifter och organisation för miljöövervakning på lokal, regional och nationell nivå.24 För övervakningen inom vattenförvaltningen avgränsade utredaren sitt uppdrag till diskussioner kring funktion för miljöövervakningen och hänvisade i övrigt till Vattenförvaltnings- utredningen. Miljöövervakningsutredningen föreslog att regeringen bör besluta om en strategisk plan för miljöövervakningen vart fjärde år där samhällets behov av miljöövervakning, samordningen av myn- digheter, prioriterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar pekas ut. Ett miljöövervakningsråd föreslogs inrättas vid Naturvårds- verket. Vidare föreslogs att regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruktionen för de myndigheter som bedriver miljööver- vakning och om möjligt samordna ansvaret för miljöövervakning med ansvaret för miljökvalitetsmål. Miljöövervakningsutredningens förslag redovisas mer utförligt i kapitel 9.5.3 och i bilaga 7.

Andra utredningsinitiativ

Förutom de ovan nämnda utredningarna har det även förts fram andra olika förslag under årens lopp. Det har även bedrivits olika forskningsprojekt som har lämnat förslag med bäring på vattenför- valtningen.

Ett av de initiativ som utredningen har haft kontakt med är Klimatsäkert vatten, vilket har drivits av Sydvatten, LRF och Läns- styrelsen Skåne. Bakgrund var att dessa aktörer såg ett behov av en

24SOU 2019:22.

142

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

total planering som tar hänsyn till de olika vattenbehoven och vattenresurserna. Sommaren 2019 lämnade man olika förslag som syftar till en holistisk, hållbar vattenförvaltning. Initiativet konstate- rar att vatten behövs för olika behov:

Det finns många viktiga intressenter (jordbruk, dricksvattenproduk- tion, industrier, naturvärden, vattenkraft etc.) kring ett och samma vattensystem. I dag gör många intressen anspråk på samma vattenresurs och ställs mot varandra. Det blir allt tydligare att det saknas ett hel- hetsgrepp om vattenfrågan. I problembilden ingår också avsaknad av förutsättningar att åtgärda översvämningsproblematik som orsakats av skyfall.25

Initiativet lämnade förslag som var inriktade på tre förvaltnings- nivåer:

•På nationell nivå föreslog man att det skapas en sammanhållen vattenpolitik i ett departement, att de nationella myndigheterna får reviderade instruktioner så att uppdraget förtydligas inom vatten och att de får de befogenheter som behövs för att kunna bedriva en effektiv samverkan samt att en utpekad myndighet får funktionen att ansvara för ”Sveriges vattenbudget” vilken till- handahåller aktuella uppgifter om Sveriges samlade sötvatten- tillgångar.

•På regional nivå föreslog man att den regionala planeringen i praktiken utförs via en ny roll för vattenmyndigheterna som remissinstans vid tillståndsprövningar och i anmälningsärenden avseende vattenverksamhet. Tillstånden som lämnas blir i sin tur mer dynamiska och kan villkoras utifrån olika typer av situatio- ner. Vidare föreslogs att vattenråden förstärks enligt vattenmy- ndigheternas utökade uppdrag och tillsätts utifrån kompetens för uppdraget samt att en ny avgift för uttag av vatten införs som finansierar vattenmyndigheternas uppdrag i vattendistrikten.

•På kommunal nivå föreslog man att det ställs krav på mellan- kommunal samverkan när det gäller VA-frågor, att kommunerna får ett förtydligat ansvar men samtidigt utökade möjligheter att hantera skyfallsproblem i urban miljö samt att kommunernas lösningar för skyfallsproblematik finansieras via införande av en ny avgift i VA-taxan, en s.k. klimatsäkringsavgift.

25Sydvatten AB (2019).

143

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

4.3Utredningar om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram

Parallella utredningar med olika förslag

Under 2005 arbetade två utredningar parallellt med frågan om miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Den parlamentariska Miljö- balkskommittén hade i uppdrag att göra en översyn av miljöbalkens system för miljökvalitetsnormer26 och en särskild utredare, dåva- rande universitetslektorn Lena Gipperth vid Göteborgs universitet, hade i uppdrag att utreda hur åtgärdsprogram bör vara utformade.27 Hon skulle bland annat överväga om det behövs förändringar i fråga om de befogenheter och rättsverkningar som följer med åtgärds- program och om det behövs andra typer av åtgärder, till exempel avtal.

Miljöbalkskommittén hade redan några år tidigare lämnat förslag på hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skulle kunna genomföras i svensk lagstift- ning.28 I sitt slutbetänkande under 200529 lämnade kommittén de förslag som de menade skulle ge förutsättningar för att få systemet med miljökvalitetsnormer att fungera som helhet. Efter en omfat- tande redovisning av vad miljökvalitetsnormer står för i ett EU- rättsligt och nationellt perspektiv kom kommittén till slutsatsen att det bör vara skillnad mellan gränsvärdesnormernas och målsättnings- normernas rättsverkan. Kommittén föreslog därför att möjligheten att ställa längre gående krav inom den individuella prövningen på verksamheter, så snart en miljökvalitetsnorm riskerar att inte följas, endast bör gälla för gränsvärdesnormer. Vidare påpekade kommittén att det, när en miljökvalitetsnorm överskrids, ofta finns behov av att minska påverkan från ett stort antal källor av olika slag. Man menade att detta inte är så lätt att göra inom ramen för den traditionella indi- viduella prövningen – tillståndsprövning och tillsyn – utan att det kräver andra typer av styrmedel. Kommittén menade att det behövs ett helhetsperspektiv för att avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas inom ett område där en miljökvalitetsnorm inte klaras. Ett sådant helhetsperspektiv skulle bäst kunna uppnås genom att man i ett åtgärdsprogram fördelar kravbördor mellan förekommande typer

26Dir 1999:109.

27Dir 2004:170.

28SOU 2002:107.

29SOU 2005:59.

144

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

av källor och tar fram vilka styrmedel som behövs. Som exempel på styrmedel nämndes internationella förhandlingar, skattelagstiftning, fysisk planering, utbildning och information. Kommittén menade att åtgärdsprogrammet ska vara ett övergripande planeringsinstrument som inte direkt binder enskilda utan endast myndigheter. Kommittén föreslog även vissa förändringar i regelverket för att förtydliga åt- gärdsprogrammens funktion som fördelningsinstrument och påta- lade behovet av att det tydligt framgår vilka miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer och vilka som inte är det.

Till skillnad från Miljöbalkskommittén bedömde utredaren Lena Gipperth att Sverige behövde ett nytt rättsligt system för att genomföra miljökvalitetsnormer. Utredningens förslag30 innebar för det första att miljökvalitetsnormerna skulle ges en skärpt rättsverkan, både mot enskilda och myndigheter och kommuner. För det andra skulle åtgärdsprogrammens funktion ändras från ett strategiskt pla- neringsdokument till en sammanhållen plan, med ett sådant innehåll och en sådan rättsverkan att det skulle styra genomförandet av normerna. Skälen för utredarens bedömning var att det rådande syste- met med prövning och kontroll av enskilda störningskällor inte var tillräckligt för att genomföra miljökvalitetsnormer, att den svenska förvaltningsmodellen i stort sett saknade mekanismer för att genom- driva åtgärder i dåvarande åtgärdsprogram och slutligen att EG- rätten krävde att Sverige hade en lagstiftning som fullt ut genom- förde normerna. Utredaren pekade särskilt på att EG-domstolen inte godtog ett rättsläge där genomförandet var beroende av miljö- myndigheters skön att använda instrument, såsom omprövning av tillstånd och tillsyn, vars resultat inte går att förutse.

Som en central komponent i det rättsliga systemet föreslog utredningen att det skulle införas en helt ny typ av åtgärdsprogram, med en rättslig konstruktion liknande den för miljöskyddsområden. Om ett område riskerade att inte klara en miljökvalitetsnorm skulle detta område förklaras som åtgärdsområde och ett åtgärdsprogram upprättas för området. Åtgärdsprogrammen skulle så långt möjligt innehålla bindande normgivning (föreskrifter om försiktighetsmått) för både enskilda och myndigheter och kommuner. Normgivningen skulle också bryta igenom tidigare meddelade tillstånd enligt miljö- balken. Vid behov skulle åtgärdsprogrammen även innehålla för- valtningsbeslut mot myndigheter och kommuner om vilka åtgärder

30SOU 2005:113.

145

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

dessa skulle vidta. Enligt förslaget skulle åtgärdsprogrammen tas fram av en länsstyrelse eller kommun men, som huvudregel, beslutas av regeringen. I de fall programmen inte innehöll åtgärder som krävde regeringsbeslut skulle regeringen kunna delegera beslutanderätten. Beslutet skulle då bli överklagbart av enskild.

Utredningen lämnade även förslag på hur genomförandet av åt- gärdsprogrammen skulle kunna säkerställas genom myndighetsansvar för samordning och kontroll samt möjlighet att använda påtryck- ningsmedel mot de som berördes av bestämmelserna i programmen.

Beslut om åtgärdsprogrammens innehåll

Regeringen behandlade de båda förslagen i en proposition några år senare. I propositionen menade regeringen att det rådande synsättet med en uppdelning i handlingsregler som binder enskilda och miljö- kvalitetsnormer som binder myndigheter skulle behållas, liksom åt- gärdsprogrammens funktion att vara övergripande planeringsinstru- ment. De förslag som Lena Gipperth hade framfört bedömdes som mindre lämpliga eftersom de ansågs leda till en sammanblandning av systemen och därmed en otydligare roll- och ansvarsfördelning. Regeringen menade dock att åtgärdsprogrammens innehåll behövde förändras, bland annat för att skapa bättre förutsättningar för en kostnadseffektiv prioritering och en tydligare förankring hos berörda aktörer.

Riksdagens behandling av regeringens proposition ledde till nya och förändrade regler i 5 kap. miljöbalken. Förändringarna infördes under 2010 och tillämpades för första gången under den andra vatten- förvaltningscykeln, inför framtagandet av åtgärdsprogram 2016–2021.

Avsikten med de nya reglerna var framför allt att tydliggöra att det endast är myndigheter och kommuner som ska ha ansvaret för att tillse att miljökvalitetsnormer följs. Regeringen uttalade i propo- sitionen att miljökvalitetsnormerna för vatten inte utgör gräns- värdesnormer utan att de hänförs till normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken, det vill säga sådana övriga normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Därutöver innebär de nya reglerna att det av åtgärdsprogrammen ska framgå hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor och åtgärder, hur stora förbättringar varje åtgärd innebär och hur åtgärderna är

146

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

avsedda att finansieras. Slutligen innebär de att möjligheten att ställa längre gående krav i rimlighetsavvägningen i den enskilda pröv- ningen begränsas till de situationer då det behövs för att följa en gränsvärdesnorm.31 De nya reglerna från 2010 gäller fortfarande.

Utredningsförslag om krav på mer konkreta åtgärdsprogram

Under åren 2012–2014 genomförde Vattenverksamhetsutredningen ett gediget utredningsarbete om hur den vattenrättsliga regleringen skulle kunna ändras för att miljörättens grundläggande principer skulle få genomslag på vattenområdet32. I slutbetänkandet redovisades hur ramdirektivets krav genomförts i Sverige. Bland annat beskrivs att ramdirektivet kräver att alla medlemsstater, vid genomförandet av åtgärdsprogram, ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenföre- komster samt vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster. Utredningen bedömde att de åtgärdsprogram som dittills hade upprättats i Sverige inte uppfyllde kraven i ramdirektivet. Man menade att åtgärdsprogrammen be- hövde bli mer konkreta för att tjäna som transparent planerings- verktyg och vägleda den tillämpande myndigheten. Konkretions- graden behövde öka, menade man, både i fråga om vilken miljö- kvalitetsnorm som hade fastställts för vattenförekomsten i fråga och i fråga om vilka åtgärder som planerades. Att endast ange åtgärder som är mer av kartläggande och undersökande natur menade utred- ningen inte var tillräckligt. Utredningen påpekade dock att ett åt- gärdsprogram inte kan bli så detaljerade att det blir fråga om ett förvaltningsbeslut riktat mot en enskild eller ett beslut om hur en annan myndighet ska besluta i en enskild fråga. Detta eftersom det skulle kräva en överklagandemöjlighet respektive ändring av grund- lagen. Däremot bedömde utredningen att det fanns utrymme för att ge åtgärdsprogrammen ett avsevärt mer konkret innehåll inom ramen för gällande bestämmelser. 33

31Prop. 2009/10:184, bet. 2009/10:MJU24, rskr 2009/10:353.

32SOU 2012:89, SOU 2013:69 och SOU 2014:35.

33SOU 2013:69, sid. 150.

147

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

Några år senare lyfte även Miljömålsberedningen34 frågan om åt- gärdsprogrammens innehåll. I delbetänkandet Med miljömålen i fokus

–hållbar användning av mark och vatten35 lämnade miljömålsbered- ningen ett antal förslag som syftade till att åstadkomma en bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet. Bered- ningen påtalade att de åtgärdsprogram som fastställdes för den första förvaltningscykeln var på en relativt övergripande nivå. Man menade att de inte gav en fullständig vägledning för de myndigheter och kommuner som skulle tillämpa programmet i praktiken. Vidare kon- staterade man att mycket av arbetet med åtgärdsprogrammen skedde genom myndigheters prövning i enskilda ärenden, vilket kunde vara resurskrävande och tidsödande. Programmen bedömdes heller inte styra berörda myndigheters verksamhet på ett tillräckligt tydligt sätt eller ge tillräcklig förutsebarhet för enskilda verksamhetsutövare. Beredningen ansåg därför att åtgärdsprogrammen borde stärkas genom att ges ett mer konkret innehåll, med tydliga riktlinjer om specifika åtgärder inom ett avgränsat geografiskt område. Vidare menade man att åtgärdsprogrammens centrala roll kunde stärkas om det infördes bestämmelser om att åtgärdsprogrammen skulle vara vägledande i plan- och bygglagen (2010:900) och i 6 kap. miljöbalken. Alternativt menade man att åtgärdsprogrammens rättsliga status borde utredas, med inriktning mot att göra dem helt eller delvis direkt tillämpliga mot verksamhetsutövare och enskilda.

Förslagen har inte lett till några ändrade regler.

Utredning om vattenmiljö och vattenkraft

Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot Sverige36 framfört att ramdirektivet för vatten inte genomförts i svensk rätt på ett tillräckligt sätt, bland annat med avseende på hur ramdirek- tivets miljömål fått genomslag i den enskilda prövningen. Reger-

34Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté med uppgift att ge regeringen förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom politiskt prioriterade områden i dialog med relevanta samhällsaktörer. Direktiv 2010:74 samt tilläggsdirektiv 2010:135, 2011:50, 2011:91, 2012:95, 2014:110 och 2014:165.

35SOU 2014:50.

36Europeiska kommissionen, dnr UD2018/01748/RS. Den svenska regeringen har fått fyra formella underrättelser om bristande genomförande av ramdirektivet för vatten under perio- den 2007–2016, och ett motiverat yttrande, daterat den 25 januari 2018.

148

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

ingen tog under 2017 fram en promemoria om vattenmiljö och vatten- kraft med förslag på förändringar för att tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten, genomföra de vattenkrafts- relaterade delarna av energiöverenskommelsen samt genomföra ändringar av betydelse för den småskaliga vattenkraften.37 Nya och förändrade regler infördes från och med den 1 januari 2019 i 5 kapitlet miljöbalken och från och med den 11 januari 2019 i vattenförvalt- ningsförordningen.38

De nya bestämmelserna i miljöbalken innebär bland annat att myndigheter och kommuner inte får tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om det skulle ge upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön för- sämras på ett otillåtet sätt eller har så stor betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. De innebär också att alla som bedriver vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska förse sin verksamhet med moderna miljövillkor. Detta ska ske genom om- prövning på verksamhetsutövarens initiativ utifrån en nationell pröv- ningsplan. De ändrade bestämmelserna i vattenförvaltningsförord- ningen innebär att det, vid beslut om miljökvalitetsnormer, är obli- gatoriskt att beakta de möjligheter till mindre långtgående krav som följer av EU-rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter.39

37Riksdagens tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vattenkraft innebär att till- ståndsprocesserna ska vara flexibla och kunna anpassas så att inte utövare av småskalig vatten- kraft får orimliga kostnader vid tillståndsprövningar.

38Prop. 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr 2017/18:383. Regeringens förslag i propo- sitionen föregicks dels av ett gediget utredningsarbete av Vattenverksamhetsutredningen och Energikommissionen, dels av ett tillkännagivande från riksdagen under våren 2016 och dels av Europeiska kommissionens överträdelseärende mot Sverige om genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (överträdelseärende nummer 2007/2239). Vattenverksamhetsutred- ningens arbete resulterade i betänkandena 4 kap. 6 § miljöbalken (SOU 2012:89), Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69) och I vått och torrt – för- slag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35). Energikommissionens arbete resulterade i en energipolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokraterna den 10 juni 2016 och betänkandet Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:02). Riksdagens tillkännagivande innebar att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vatten- verksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191).

39Förordning (2018:2103) om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

149

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

4.4Utredningar om finansiering

Flera utredningar och myndigheter har behandlat vattenfrågor och finansieringen av vattenförvaltningen inklusive miljöövervakning. Utredningarna har ofta tagit upp att det saknas finansiering av åtgärder för att nå miljömålen. En del utredningar har lämnat förslag om finansiering genom till exempel avgifter. Nedan redogörs för några av de förslag som lämnats under de senaste tjugo åren. Fler förslag och mer detaljerade beskrivningar återfinns i bilaga 8. En beskrivning av miljöövervakningens förslag finns i kapitel 7.

En principmodell för ett avgiftssystem (2002)

Utredningen svensk vattenadministration lämnade i sitt betänkande40 förslag till en myndighetsorganisation för genomförandet av ram- direktivet för vatten. Utredningen analyserade även förutsätt- ningarna för att införa avgifter på olika former av utsläpp till vatten.

Utredaren konstaterade att för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet skulle ett fungerande avgiftssystem behövas. Vatten- myndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör finansieras skattevägen, men vattenvårdande aktiviteter bör bekostas av avgifter. Utredningen föreslog en principmodell för ett sådant avgiftssystem.

Avgift på vattenuttag m.m. (2010)

Vattenprisutredningens uppdrag var att utreda användningen av eko- nomiska och andra styrmedel som kan förbättra vattenkvaliteten. Uppdraget omfattade inte att föreslå finansiering av åtgärder för bättre vattenkvalitet.

I sitt betänkande41 framförde utredningen att behovet av åtgärder för att förbättra vattenmiljön var av en sådan omfattning att kost- naderna bedömdes bli höga. Utredningen föreslog införandet av vissa avgifter, en förändrad disposition av bygdeavgifter och mer flexibel användning av fiskeavgifterna. Därutöver diskuterade utred- ningen behovet av att införa en avgift på vattenuttag.

40SOU 2002:105.

41SOU 2010:17.

150

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

Regeringen gick inte vidare med något av förslagen i utredningen. För närvarande ser en särskild utredare över hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Utred- ningen ska lämna in sitt betänkande senast den 28 februari 2020.

Behov av långsiktig finansiering (2014)

Den parlamentariska kommittén Miljömålsberedningen konstate- rade i sitt delbetänkande42 att en höjning av anslagsnivån för åtgärder i vattenmiljö skulle kräva omprioriteringar från andra miljöområden och att det därför behövdes alternativ till anslagsfinansiering för att öka resurserna till åtgärdsarbetet.

Kommittén lyfte fram att det, förutom att öka resurserna till åtgärdsarbetet, var viktigt att finansieringen blir mer långsiktig efter- som åtgärderna ofta innebär fleråriga åtaganden. Miljömålsbered- ningen menade att bristen på långsiktig finansiering av åtgärdsarbete i havs- och vattenmiljön var ett hinder för att åstadkomma åtgärder som ger tydlig effekt i miljön. För sådana fall där det inte finns någon aktör att rikta styrmedel mot behöver det allmänna (staten) ofta skapa incitament i form av bidrag eller andra typer av styrmedel för att åtgärderna ska komma till stånd.

Vattenkontrollavgift (2015)

Havs- och vattenmyndigheten fick 2014 i uppdrag av regeringen att analysera och föreslå hur verksamhetsutövares egenkontroll av vattenrecipienter skulle kunna samordnas bättre med den regionala och nationella miljöövervakningen. Havs- och vattenmyndigheten föreslog bland annat att regeringen skulle tillsätta en utredning för att se över möjligheterna att använda en vattenkontrollavgift för att finansiera kontroll av uppfyllande av miljökvalitetsnormer för vatten. Bland annat såg myndigheten ett behov av att utreda om kostnader för miljöövervakning bör bäras av någon annan än staten i enlighet med principen om att förorenaren ska betala och hur en sådan avgift i så fall skulle kunna konstrueras.43

42SOU 2014:50.

43Havs- och vattenmyndigheten (2015).

151

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

Klimatsäkert vatten (2019)

Sydvatten AB har låtit ta fram rapporten Klimatsäkert vatten – hur räcker vattnet till allas behov och vem ska se till att det räcker? Rap- porten presenterar två förslag som berör finansieringen av vatten- förvaltningen och vissa åtgärder. Dels bör man införa en ny avgift för uttag av vatten. Denna avgift ska helt eller delvis finansiera Vattenmyndigheternas uppdrag i vattendistrikten. Dels bör man in- föra en ny klimatsäkringsavgift i VA-taxan.44

4.5Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete

Utredningar om åtgärdsarbete

Parallellt med denna utredning arbetar två andra utredningar som är inriktade på åtgärdsarbete.

En särskild utredare ska föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Uppdraget ingår i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Utredaren ska ta hänsyn till de tre hållbarhetsdimensionerna, det vill säga social håll- barhet, miljömässig hållbarhet och ekonomisk hållbarhet. Förslagen ska också bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten- och havs- miljö följs. Utredaren ska bland annat analysera drivkrafterna för lokalt åtgärdsarbete och ge förslag på hur dessa kan förstärkas, före- slå nya eller förstärkta styrmedel som leder till ökad användning av lokalt anpassade, kostnadseffektiva åtgärder, utreda förutsättning- arna för att återföra näringsämnen från kustvatten och sjöar för att minska övergödningen, lämna förslag till etappmål som bidrar till genomförandet av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och be- hovet av ett stärkt lokalt åtgärdsarbete med beaktande av delmål 6.3, 6.6, 14.1 och 15.1 i Agenda 2030 och de tre hållbarhetsdimensionerna samt miljökvalitetsnormerna för vatten- och havsmiljö, utarbeta förslag till finansiering av föreslagna insatser, och lämna nödvändiga

44Sydvatten AB (2019).

152

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2020.45

Vidare ska en särskild utredare föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Spridning av avloppsslam bör fasas ut och ersättas av tekniker där fosfor återvinns utan att miljö- och hälsoskadliga ämnen sprids. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från av- loppsslam genom rötning. Utredaren ska redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam och ut- reda om det finns ett behov av ett etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avlopps- slam. Utredaren ska även föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget ska redovisas senast den 10 januari 2020.46

Nationell plan för omprövning av vattenkraft

Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraft- nät har gemensamt tagit fram ett förslag till en nationell plan för omprövning av vattenkraft, vilken lämnades till regeringen i oktober 2019. Genom genomförandet av planen ska vattenkraften förse med moderna miljövillkor. I arbetet med att ta fram den nationella planen har myndigheter, kommuner, intresseorganisationer och branschen medverkat.47

Den nationella planen är en del i arbetet med att uppnå målen med ramdirektivet för vatten och målet att till 2040 uppnå 100 procent förnybar elproduktion. Planen syftar till att förse Sveriges vatten- kraftverk med moderna miljövillkor, på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv till- gång till vattenkraftsel. Syftet med myndigheternas förslag till natio- nell plan är att omprövningarna av vattenkraftens miljövillkor ska leda till både största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen beskriver hur samordningen

45Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kommittédirektiv 2018:11.

46Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08), Kommittédirektiv 2018:67 samt 2019:10.

47Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnät (2019).

153

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

och vägledningen inför omprövningarna ska gå till. Den innehåller även information om begreppen ”vattenmiljönytta” respektive ”effek- tiv tillgång till vattenkraftsel”, förslag till genomförande och upp- följning av planen samt en tidsplan för när vattenkraftsägarna ska lämna in sina ansökningar till domstolen.

Förslaget till nationell plan anger ett riktvärde på nationell nivå (1,5 terawattimmar) för vad som kan anses utgöra betydande negativ påverkan på kraftproduktion. Riktvärdet är även fördelat per huvud- avrinningsområde och ska användas som stöd när vattenmyndig- heterna förklarar kraftigt modifierade vatten och beslutar om undan- tag. Värdet anger inte en gräns för vilka miljövillkor som kan före- skrivas. Som vägledning anges också de kraftverk som har störst nationell betydelse för effektiv tillgång till vattenkraftsel. Vidare redovisas de avrinningsområden där särskild hänsyn ska tas till el- beredskap och dammsäkerhet.

Vidare anges, på ett övergripande sätt, var det finns risk för kon- flikt mellan bevarandemål i Natura 2000 områden och vattenkraft samt hur kulturmiljöfrågor generellt bör beaktas.

Den nationella planen är vägledande för myndigheternas arbete med prövningar och för vattenförvaltningen. I förslaget betonas att den inte är en avvägning för det enskilda vattenkraftverket, utan baseras på en nationell analys av vattenmiljönytta och tillgång till vattenkraftsel.

Den nationella planen anger prövningsgrupper och en tidsplan för att främja den samordning som behövs för att en nationell hel- hetssyn ska ha fått genomslag i underlagen innan verksamhetsutöv- arna lämnar in sina ansökningar till domstol.

Nationell strategi för prioritering av vattenåtgärder inom jordbruket

Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har nyligen genomfört ett dialogprojekt och tagit fram en strategi, som ett första steg i arbetet med att prioritera vattenåtgärder för att minska jord- brukets fysiska påverkan. Målsättningen har varit att skapa förut- sättningar för så väl ett konkurrenskraftigt och hållbart jordbruk som en god vattenmiljö.

154

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

I strategin konstateras att jordbrukets fysiska omdaning av land- skapet påverkar vattenkvaliteten i sjöar och vattendrag och möjlig- heten att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag:

Åtgärder för bättre vattenmiljö kan påverka jordbrukets produktions- förmåga och möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap. För att kunna uppfylla båda miljökvalitetsmålen samtidigt krävs att åtgärder inom vattenmiljöarbetet prioriteras på sådant sätt att jordbrukets produktionsförmåga eller konkurrenskraft inte påverkas i betydande grad i ett nationellt perspektiv. De båda målen kan emellertid inte uppnås samtidigt överallt utan det krävs prioriteringar mellan olika områden beroende på vilka värden som finns med avseende på vatten- kvalitet, natur och jordbruk.48

Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets roll igenom- förandet av strategin är att ta fram kunskapsunderlag om hur olika åtgärder som kan vidtas i syfte att minska jordbrukets fysiska på- verkan på vattenmiljön påverkar på jordbruket. De båda myndig- heterna uppger att de utifrån strategin ska arbeta vidare för att ta fram vägledningar om jordbrukets vattenanläggningar och tillämpning av kraftigt modifierade vatten, men även definitioner av ekologiskt funktionella kantzoner och av vad som kan anses vara betydande påverkan på jordbruksverksamhet.

Materialet som har tagits fram i projektet ska utgöra underlag till ett beslutsstödsystem för åtgärder som syftar till att minska jord- brukets fysiska påverkan på vattenmiljön. Sveriges drygt 50 800 del- avrinningsområden har delats in i sju grupper utifrån jordbruks- värden. Grupperna representerar olika typer av jordbruk respektive områden utan jordbruk.

Av rapporten framgår att delavrinningsområden med hög andel åkermark sällan uppnår god ekologisk status, medan det är betydligt vanligare i delavrinningsområden med hög andel betesmark. I pro- jektet har underlag tagits fram för att bedöma var åtgärder ger mest nytta för vattenmiljön till minsta inverkan på jordbruksproduk- tionen. Effekterna på åkermarken varierar mellan de olika grupperna och även utifrån de lokala förutsättningarna. I grupperna med inten- sivt jordbruk kan den nationella livsmedelsproduktionen påverkas då stora arealer berörs. I gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk kan åtgärder som vidtas i syfte att minska jordbrukets

48Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket (2015).

155

Utredningar och annat utvecklingsarbete

SOU 2019:66

fysiska påverkan på vattenmiljön leda till ytterligare minskad kon- kurrenskraft, vilket i sin tur kan medföra att jordbruk läggs ned. Ändrat brukande, igenväxning och eventuell plantering av skog ökar också risken för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap inte uppnås. I gruppen med ängs- och betesmark uppges jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljön generellt sett vara liten.

Projektresultaten ska kunna användas som underlag för bedöm- ning av vilka sjöar och vattendrag som kan klassas som kraftigt modifierade vatten (KMV) med hänvisning till jordbruket. I rappor- ten framförs att KMV skulle kunna vara särskilt relevant i grupperna med intensivt jordbruk och gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk. Genom att använda KMV sänks kraven avseende fysisk påverkan och målet god ekologisk status ersätts med god ekologisk potential. I rapporten betonas att detta dock fortfarande innebär att alla åtgärder för att minska fysisk påverkan som bedöms vara rimliga utan att ge betydande negativ påverkan på jordbruket ska genom- föras liksom åtgärder för att minska övergödning.

Projektet uppges ha lett till ökad samverkan och diskussion mel- lan Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket i det natio- nella arbetet med vattenrelaterade åtgärder i jordbruksmark.

Nationell strategi för arbete med kulturmiljöfrågor

Regeringen gav i juni 2017 tio myndigheter, bland annat Havs- och vattenmyndigheten och SGU, i uppdrag att utarbeta vägledande stra- tegier för respektive myndighets arbete med kulturmiljöfrågor. Som bakgrund till uppdraget angavs att det krävs en helhetssyn på kultur- miljön för att dess värden fullt ut ska tas till vara i samhällsutveck- lingen. Syftet har varit att myndigheterna ska utarbeta ett mer samlat och strategiskt förhållningssätt till hur deras verksamheter påverkar kulturmiljön och bidrar till de nationella kulturmiljömålen. Upp- dragen rapporterades av respektive myndighet till Regeringskansliet i oktober 2019. Riksantikvarieämbetet skulle övergripande stödja myndigheternas arbete och ansvara för en gemensam dialog och er- farenhetsutbyte i framtagande och genomförande av strategierna.

Havs- och vattenmyndigheten konstaterar i sin rapport att män- niskans nyttjande av vattenområden, vattenmiljöer och vatten- resurser är och har under lång tid varit omfattande och påverkande

156

SOU 2019:66

Utredningar och annat utvecklingsarbete

inom stora delar av landet. För att nå miljömålen krävs en betydande miljöanpassning av pågående verksamheter, att skadade vattenmiljöer restaureras och att vattenvårdande insatser genomförs. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att det således finns en målkonflikt mellan funktionella akvatiska ekosystem och värdefulla kulturmil- jöer. Målkonflikten varierar beroende på kulturmiljön, vattenmiljön och vilka åtgärder som behövs för vattenmiljöns ekosystem. Vatten- miljörestaureringar ger störst nytta för ekosystemen, men för att uppnå övriga samhällsintressen kan åtgärderna begränsas till miljö- anpassningar. En samlad bild och bedömning av målkonflikten saknas i dag. Efter en översiktlig analys baserad på Riksantikvarie- ämbetets och länsstyrelsernas vattenrelaterade kulturmiljöinforma- tion, bedömer Havs- och vattenmyndigheten att miljöanpassningen och restaureringen ofta kan genomföras utan att de värdefulla kulturmiljöer eller de nationella kulturmiljömålen påverkas på ett betydande sätt. Avvägningar mellan vattenmiljövärden och kultur- miljövärden görs i dag, i huvudsak av länsstyrelserna i olika ärenden och projekt, och behöver fortsätta att utvecklas till en god balans för ett hållbart samhälle. Havs- och vattenmyndigheten ska fortsatt beakta fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer inom sitt arbete med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vatten- drag och hav samt hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten ska arbeta för bevarande och återskapande av akvatiska ekosystem så att en hållbar utveckling kan uppnås såväl avseende naturmiljöer som vattenresursnyttjande.49

SGU tar i sin rapport upp att det finns flera kopplingar mellan SGU:s verksamhet och kulturmiljö. SGU har definierat att deras roll inom kulturmiljöarbetet är att verka inom området kulturell geologi. Kulturell geologi är de sammanhang där människan, kulturmiljön och geologin möts och samspelar med varandra. Genom att arbeta med kulturell geologi finns det potential att utveckla såväl kultur- miljöarbetet som SGU:s verksamhet. SGU framför bland annat att man vill utveckla sitt arbete med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet avseende naturgrusavlagringars värde för landskapet och kulturmiljön. SGU betonar vidare bland annat att en nyckel till att utveckla kulturmiljöarbetet är samverkan eftersom kulturmiljöom- rådet spänner över många sektorer och olika myndigheters ansvars- områden. SGU menar att en samverkan där myndigheterna förstår

49Havs- och vattenmyndigheten (2019).

157

Styrning

SOU 2019:66

åtskilda från departementen. Den svenska förvaltningsmodellen inne- bär att det ställs krav på en väl fungerande samverkan och ett effek- tivt informationsutbyte mellan de olika nivåerna.

5.1.2Utredningens konstitutionella analys

Utredningen har låtit göra en konstitutionell analys av den orga- nisation som har valts för svensk vattenförvaltning. Detta arbete har gjorts av Patrik Bremdal, lektor i offentlig rätt vid Uppsala universi- tet, och återfinns i sin helhet i bilaga 2.

I analysen konstateras att Sverige har en på många sätt unik förvaltningsmodell. Till skillnad från i stort sett alla andra länder har Sverige ett förbud mot ministerstyre. Det innebär att myndigheterna lyder under regeringen som kollektiv och inte under en enskild minis- ter. Myndigheterna har dessutom ett område som är helt fredat från styrning, nämligen när de ska ta beslut i särskilda fall rörande myn- dighetsutövning eller tillämpning av lag. Detta innebär att ingen får styra hur en myndighet fattar beslut i enskilda ärenden. Tanken bakom den svenska modellen är att skydda medborgarna mot makt- missbruk, värna rättssäkerheten och att säkerställa att myndigheterna själva tar större ansvar för sitt beslutsfattande.

De formella styrmedel som regeringen framför allt har till sitt förfogande för att styra myndigheterna är finansiell styrning via bud- get och regleringsbrev, regelstyrning via instruktion eller andra författningar och organisatorisk styrning framför allt via utnämnings- makten eller genom friheten att inrätta, avskaffa eller slå ihop myn- digheter. I den formella styrningen av myndigheterna ska regeringen vända sig till myndigheten som sådan och inte till enskilda tjänste- män. Utöver detta finns så kallade informella kontakter som innebär att någon från regeringshåll tar kontakt med en myndighet eller vice versa för att informera myndigheten eller sig själv om en särskild fråga. I analysen framhålls att de informella kontakterna varit mycket omdiskuterade genom åren, både vad gäller form och omfattning, men att det finns en konsensus om att de är viktiga och nödvändiga.

När det gäller den kommunala självstyrelsen konstateras i analy- sen att denna har en framträdande plats i det svenska statsskicket men att det är lite reglerat om dess innehåll. Rätten att ta ut skatt finns stadgad i regeringsformen men i övrigt är det riksdagen som

162

SOU 2019:66

Styrning

beslutar om gränserna för den kommunala självstyrelsen. Grunderna för kommunernas organisation samt kommunernas befogenheter och åligganden ska regleras i lag. Det innebär att det är riksdagen som ska bestämma vad som ingår i det kommunala självstyret. Det innebär dock även att eventuella inskränkningar i kommunernas självstyrelse måste ske i lag. Regeringen eller myndighet kan med andra ord inte utan lagstöd ålägga kommunerna uppgifter. På vatten- förvaltningens område är det reglerat i lag att kommunerna är skyl- diga att följa miljökvalitetsnormerna och åtgärdsplanerna. Därmed är kraven i regeringsformen om att det krävs lagstöd för förändringar i kommunernas befogenheter och åligganden uppfyllt. I analysen framhålls att det möjligen går att diskutera om det finns någon ”bortre gräns” för vad som kan åläggas kommunerna genom stad- ganden i miljöbalken. Den proportionalitetsbedömning som ska göras av riksdagen innan den tar beslut om intrång i den kommunala själv- styrelsen ska, enligt förarbetena, inte kunna användas för en lag- prövning i efterhand.

5.2Styrning

5.2.1Det finns olika former av styrning

Verksamhet kan styras på olika sätt, bland annat genom regler, formulering av mål och resultatkrav, organisering av verksamheten, ekonomiska incitament och genom informationsinsatser. Oftast används en kombination av olika styrformer. Inom staten används ofta regelstyrning och ekonomisk styrning. Dessutom brukar man ibland tala om organisationsstyrning som handlar om hur staten väl- jer att organisera en verksamhet, till exempel genom att flytta verk- samheter mellan olika huvudmän, introducera nya organisations- former. Det kan där också handla om att regeringen kan styra de statliga myndigheterna genom exempelvis utnämningar av ledande befattningshavare. En annan form är procedurstyrning, som handlar om regler för hur myndigheter ska arbeta.

Regelstyrning riktar sig fram för allt till medborgarna och sker genom regler, vilket är ett samlingsbegrepp för bestämmelser i lagar, förordningar samt myndigheters föreskrifter och vägledande doku- ment. Lagar, förordningar och föreskrifter är bindande regler, medan vägledande dokument är rekommendationer för hur man kan eller

163

Styrning

SOU 2019:66

bör göra för att uppfylla de bindande reglerna. Exempel på vägled- ande dokument är handböcker och allmänna råd.

Ekonomisk styrning är en form för statlig styrning av myndig- heter och verksamheter. Den kan delas in i resultatstyrning och finansiell styrning. I den finansiella styrningen ingår att fastställa ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. Resultat- styrning, även kallad mål- och resultatstyrning, består av två delar: att ange mål för vad en verksamhet ska uppnå och att verksamhetens resultat följs upp och analyseras i förhållande till målen. Varje myn- dighetsledning har ansvar att utforma, leda och genomföra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Genom regelbunden återkoppling redovisar myndigheterna resultat i förhållande till målen i syfte att ge underlag för dialog och beslut om förbättringar och omprioriteringar. Återkopplingen sker genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen mellan myndig- heten och departementet.

En del i resultatstyrningen är kraven på att regeringen i budget- propositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har upp- nåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat. I riksdagsutskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som reger- ingen presenterar.

De olika formerna för regeringens styrning av myndigheterna och den statliga verksamheten kombineras på olika sätt. Som exem- pel kan nämnas att resultatstyrning kombineras med procedurstyr- ning och regelstyrning i så måtto att regeringen beslutar om förut- sättningarna för varje enskild myndighet genom myndighetens instruktion, årliga regleringsbrev och särskilda beslut om uppdrag samtidigt som ramarna för den verksamhet som myndigheten ansvarar för läggs fast genom regler på olika nivåer. I myndighetens instruk- tion framgår myndighetens huvudsakliga uppgifter och ledningsfor- mer och i vissa fall även mål för verksamheten. Regleringsbrevet kan också innehålla särskilda uppdrag men även specifika krav på åter- rapportering till regeringen.

Se vidare bilaga 4.

164

SOU 2019:66

Styrning

5.2.2Det pågår ett utvecklingsarbete

Under senare år har det skett en del förändringar inom det för- valtningspolitiska området. Resultatstyrningen har förändrats för att utveckla en mer verksamhetsanpassad och strategisk myndighets- styrning, senast genom att regeringen har initierat en tillitsreform. Andra förändringar är att digitaliseringen av förvaltningen har fort- satt och intensifierats och att kraven på myndigheternas interna styr- ning och kontroll har förändrats. Vidare har statsförvaltningens struk- tur fortsatt att förändras.1

Mål- och resultatstyrning bygger på att det finns en tillit mellan de olika aktörerna och att styrningen inriktas på hela verksamhets- områden i stället för på myndigheter. Under senare år har därför också begreppen tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning börjat användas. Tillitsbaserad styrning kan sägas innebära en styr- ning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten (se bilaga 4). Vidare betonas behovet av att det sker en uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och som samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras. En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. En mer sammanhållen styrning är ett sätt att åstadkomma en mer sammanhållen och tydlig förvaltning där frågor inte faller mellan stolarna.

Regeringens olika insatser för att vidareutveckla bland annat styr- ningen sammanfattas i den statliga förvaltningspolitiken. Den om- fattar styrning, ledning, organisation och utveckling av de statliga myndigheterna samt vissa övergripande frågor om relationen mellan stat och kommun, inklusive regional ansvarsfördelning. Riksdagen har beslutat att målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU- arbete.2 I förvaltningslagen läggs bland annat grunderna för god för- valtning fast. Varje myndighet ska i sin verksamhet vara saklig och

1Se bland annat Statskontoret (2019).

2Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

165

Styrning

SOU 2019:66

opartisk. Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnads- effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts och en myn- dighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myn- digheter.3

När det gäller ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myn- digheter har regeringen framfört att den bör vara tydlig. Myndig- heterna bör som regel inte ha överlappande uppgifter, och rollkon- flikter inom en enskild myndighet bör undvikas.4

Statskontoret har i flera olika rapporter analyserat hur reger- ingens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. Statskontoret har konstaterat att styr- ningen av de statliga myndigheterna behöver utvecklas och har bland annat lyft fram behovet av att fortsätta att verksamhetsanpassa styr- ningen, förenkla och digitalisera, skapa bättre förutsättningar för en mer sammanhållen förvaltning, där ett verksamhetsperspektiv snarare än enskilda myndigheter är en viktig utgångspunkt.5

Olika regeringar under senare år har vidtagit olika åtgärder för att vidareutveckla den statliga styrningen. ESV har på uppdrag av regeringen vidtagit ett antal åtgärder och tagit fram underlag som ger vägledning för en mer strategisk styrning.6 Regeringen har bedömt att den statliga förvaltningen i ett internationellt perspektiv presterar bra, men att den kan bli bättre. I en föränderlig omvärld krävs att förvaltningen både är förutsebar och anpassningsbar. Genom bland annat tillitsreformen har åtgärder vidtagits för att styrningen ska bli mer strategisk och sammanhållen samt för att den ska fokusera på helheten. Det är också viktigt att regeringens resurser för utvärde- ring och analys är ändamålsenligt organiserade och styrda. Regelverk och återrapporteringskrav ska inte i onödan medföra en detaljstyr- ning som hämmar myndigheternas förmåga att bedriva och utveckla sin verksamhet. Samtidigt krävs enligt regeringen ökad samordning för att gemensamma lösningar och investeringar ska kunna tillvaratas.7

3Förvaltningslag (2017:900).

4Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

5Se bl.a. Statskontoret (2016a–d).

6ESV har bl.a. redovisat hur myndigheternas resultat kan synliggöras (ESV 2016:51), lämnat förslag på att kravet på att lämna delårsrapporter ska tas bort (ESV 2017:3) och kartlagt goda exempel på effektiviseringar i statsförvaltningen (ESV 2016:59).

7Se bl.a. prop. 2017/18:1 utg.omr. 2.

166

SOU 2019:66

Styrning

5.2.3Regeringens styrning av länsstyrelserna

Utredningen kan konstatera att länsstyrelserna är 21 separata myn- digheter med olika förutsättningar, men med ett gemensamt upp- drag. Inom vattenförvaltningen är länsstyrelserna en huvudaktör. Det är därför relevant att närmare studera hur styrningen av läns- styrelserna kan utvecklas.

Utredningen har uppmärksammat att Riksrevisionen i en gransk- ning 2019 har konstaterat att regeringen inte har ett tillräcklig utveck- lat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen sägs vara sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad, och den blir därmed otydlig, omfattande och svår att överblicka. Den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamhet gör att de har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Riksrevisionens slutsats är att det blir svårt för läns- styrelserna att göra egna prioriteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal.8 Regeringen har i en skrivelse välkomnat Riksrevisionens granskning och konstaterat att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrel- serna.9 Riksdagens konstitutionsutskott bereder för närvarande10 skrivelsen och riksdagsbeslut är aviserat till januari 2020.11

Utredningen har vidare uppmärksammat att länsstyrelserna sins- emellan är mycket olika, bland annat när det gäller personalresurser. Länsstyrelserna har hittat former för att hantera detta genom att koncentrera vissa verksamheter till vissa länsstyrelser. Vissa läns- styrelser fullgör på så sätt uppgifter även i andra län än det egna. Exempel på detta finns inom tillsyns- och tillståndsverksamhet.12 Den koncentration av uppgifter till fem länsstyrelser som skett för vattenförvaltningen är ett annat exempel på detta.

Utredningen kan konstatera att det i olika sammanhang har rik- tats kritik mot att länsstyrelsernas verksamhet till stor del är bidrags- finansierad och att finansieringen av länsstyrelserna inte alltid följer vedertagna principer för finansiering i staten.13

8Riksrevisionen (2019).

9Skr. 2018/19:117.

10November 2019.

11www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/riksrevisionens-rapport-om- regeringens-styrning_H701KU2 (avläst 2019-11-08).

12Se bl.a. Riksrevisionen (2019).

13Se bl.a. SOU 2004:14 och Riksrevisionen (2019).

167

Styrning

SOU 2019:66

5.2.4Rollfördelningen mellan stat och kommun

Kommunerna är en viktig aktör i arbetet med vattenfrågor. Inför ställ- ningstagandet till den kommande organisationen av vattenförvalt- ningen är det därför relevant att närmare studera hur den statliga styrningen av kommunerna har utvecklats.

Utredningen kan konstatera att olika studier visar att den statliga styrningen av kommuner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad under senare år och att regeringen har angett att det finns anledning att följa utvecklingen av statens styrning av kommunsektorn.14

Sveriges kommuner varierar i storlek och har därmed olika förut- sättningar att hantera statens styrning. Detta gäller även möjligheten att uppfylla de krav som ställs på Sverige till följd av ramdirektivet för vatten. Exempelvis kan befolkningsmässigt små men ytmässigt stora kommuner med många vattenförekomster ha svårt att möta de krav som vattenförvaltningen ställer. Alla kommuner har samma ansvar, men förutsättningarna varierar.

Se vidare bilaga 4.

5.2.5Framförda synpunkter

Det behövs mer politisk styrning av vattenförvaltningen

I vår utvärdering har det från olika aktörer framförts en rad syn- punkter på behovet av mer politisk styrning av vattenförvaltningen. Det har framförts att det är bra att vattenfrågorna har lyfts fram genom vattenförvaltningen och det arbete som vattenmyndig- heterna genomfört. Det har pekats på att det är positivt att vatten- förvaltningen innebär att man ska arbeta utifrån vattnets perspektiv, avrinningsområdesvis, på olika nivåer. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det är en utmaning som har fungerat bra på vissa håll och sämre på andra håll. Flera aktörer har framfört att förutsätt- ningarna behöver förbättras för att arbetet ska fungera bra på flera håll och att det är viktigt att vidareutveckla samarbetet över admini- strativa gränser. Det har från många aktörer framförts att det nu är dags att vattenförvaltningsarbetet följer de normala strukturerna för styrning.

14Prop. 2017/18:1, utg.omr. 25.

168

SOU 2019:66

Styrning

Flera aktörer har framfört att styrningen av myndigheternas arbete med vattenfrågor är otydlig och behöver utvecklas. Arbetet styrs dels genom att myndigheterna ska genomföra åtgärder i de av vattenmyndigheterna beslutade åtgärdsprogrammen, dels genom regeringens uppdrag till myndigheterna i regleringsbrev och instrukt- ioner. Ett färre antal aktörer har framfört att styrningen har fungerat bra, att det finns en tydlig reglering om att myndigheter och kom- muner ska vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram och att det kan vara en fråga om vilja.

Det har även framförts önskemål om en tydligare nationell vilje- inriktning för att Sverige ska nå målen för vattenförvaltningen. Det har framförts att det behövs en politisk diskussion på nationell nivå om vilken Sveriges inriktning på vattenarbetet ska vara. Det har lyfts fram att en sådan styrning av vattenförvaltningsarbetet bör göras tidigt i processen i exempelvis en nationell plan. Det har framförts att det behövs tydligare prioriteringar för att fart på arbetet. Flera har haft synpunkter på behovet av ökade inslag av politiker i besluts- fattandet, exempelvis vad gäller besluten om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram.

Riksdagen och regeringen har ingen tydlig roll i vattenförvaltningen

Flertalet aktörer har konstaterat att riksdagen och regeringen inte har någon utpräglad roll i dagens vattenförvaltningsarbete.

Det är riksdagen som beslutar om den lagstiftning och statliga finansiering som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna efter för- slag från regeringen. Några aktörer har lyft fram att riksdagen därför borde involveras i processen genom att bland annat ta ställning till en resultatredovisning från regeringen.

När det gäller regeringens roll konstateras att regeringen beslutar om instruktioner och regleringsbrev till myndigheter. Flera aktörer menar att detta talar för att även beslut om åtgärdsprogram borde fattas av regeringen och inte vattendelegationerna, bland annat för att säkra finansieringen. Det har också lyfts fram att det är viktigt att flera departement inom Regeringskansliet är med i arbetet.

169

Styrning

SOU 2019:66

I intervjuer har det pekats på att regeringen borde besluta om för- valtningsplaner och åtgärdsprogram. Eftersom Europeiska kommis- sionens sanktioner för bristande måluppfyllelse riktas mot Sverige som nation bör det vara regeringen som beslutar om åtgärdsprogram.

Myndigheter bör styras av regeringen

Flera aktörer har lyft fram att myndigheters arbete med vattenfrågor i dag styrs vid sidan av regeringens normala styrning via reglerings- brev. Det har förts fram att det är ett problem att vattenmyndig- heterna genom sina åtgärdsprogram ska styra andra myndigheters arbete.

Frågan om lämpligheten av att de länsstyrelser som är vatten- myndigheter (formellt sett vattendelegationerna) kan tala om för andra myndigheter vilka åtgärder som de ska genomföra har diskuterats i flera år. Det har i intervjuerna framförts att det är principiellt udda att myndigheter på regional nivå kan bestämma vad myndigheter på central nivå ska göra. Det upplevs i en del fall som udda när andra än regeringen ger uppdrag till myndigheter. I normalfallet samarbetar myndigheter med varandra; man ger inte varandra uppdrag.

Det har även pekats på praktiska problem med detta förfarande. Det kan vara svårt för myndigheter att planera in åtgärder som inte kommer i regleringsbrevet utan i ett åtgärdsprogram från vattenför- valtningen. Det är ett problem att finansiera åtgärder som man inte har planerat för.

Det har framförts att det behövs mer tydlig styrning av åtgärds- myndigheterna i regeringens regleringsbrev.

Det har även framkommit en del positiva synpunkter på hur åt- gärdsprogrammen tas fram. Från en åtgärdsmyndighet har det beto- nats att åtgärderna tas fram i dialog med vattenmyndigheterna och att man tycker att den dialogen har fungerat bra. Denna myndighet upp- lever att man har haft stort inflytande på hur åtgärderna formuleras.

170

	och åtgärdsprogram ..............................................................		144
4.4	Utredningar om finansiering................................................		150
4.5	Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete............		152
DEL B Kartläggning
5	Styrning	.................................................................	161
5.1	Konstitutionella utgångspunkter .........................................		161
	5.1.1	Den svenska förvaltningsmodellen.......................	161
	5.1.2	Utredningens konstitutionella analys ..................	162
5.2	Styrning	.................................................................................	163
	5.2.1	Det finns olika former av styrning .......................	163
	5.2.2	Det pågår ett utvecklingsarbete ............................	165
	5.2.3	Regeringens styrning av länsstyrelserna...............	167
	5.2.4	Rollfördelningen mellan stat och kommun .........	168
	5.2.5	Framförda synpunkter ..........................................	168
5.3	Styrning genom miljö- och samhällsmål .............................		171
	5.3.1	Mål på vattenområdet............................................	171
	5.3.2	Framförda synpunkter ..........................................	172
5.4	Exempel på andra förvaltningsmodeller i Sverige ...............		174

		och regional tillväxt ...............................................	175
6	Vattendistrikt och avrinningsområden ........................		177
6.1	Avrinningsdistrikt och vattendistrikt ..................................		177
	6.1.1	Förklaring av begrepp ...........................................	177
	6.1.2	Indelning i vattendistrikt ......................................	178
	6.1.3	Indelning i distrikt enligt andra direktiv ..............	179
	6.1.4	Framförda synpunkter ..........................................	180

6.2	Vattenförekomster ...............................................................		181
	6.2.1	Vattenförekomster i Sverige.................................	181
	6.2.2	Framförda synpunkter ..........................................	183
6.3	Avrinningsområden och andra indelningar.........................		183
	6.3.1	Huvudavrinningsområden ....................................	183
	6.3.2	Andra indelningar .................................................	187
	6.3.3	Framförda synpunkter ..........................................	190
7	Internationella avrinningsdistrikt ...............................		193

och avrinningsområden ........................................................		193
7.1.1	Bakgrund................................................................	193
7.1.2	Ramdirektivet för vatten.......................................	194
7.1.3	Det svenska regelverket ........................................	195
7.1.4	Distriktsindelningen i Sverige ..............................	196

		under ramdirektivet ..............................................	198
	7.1.7	Överträdelseärendet..............................................	198
7.2	Samarbete mellan Finland och Sverige ................................		199
	7.2.1	Torneälvens internationella avrinningsdistrikt ...	199
	7.2.2	Framförda synpunkter ..........................................	200
7.3	Samarbete mellan Norge och Sverige ..................................		203

Volym 1
Sammanfattning ................................................................		21
DEL A Inledning
1	Författningsförslag.....................................................	33
1.1	Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808) .........	33

1.3 Förslag till förordning om ändring i
författningssamlingsförordningen (1976:725)......................	40

1.5 Förslag till förordning om ändring
i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)........................	43

(2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska
undersökning...........................................................................	81

	meteorologiska och hydrologiska institut ............................	87
1.10	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(2010:1770) om geografisk miljöinformation ......................	88
1.11	Förslag till förordning om ändring
	i havsmiljöförordningen (2010:1341)....................................	90
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:619) med instruktion för Havs- och
	vattenmyndigheten.................................................................	91
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:583) om regionalt tillväxtarbete..................................	94
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion................................	95
2	Uppdraget och hur det genomförts ..............................	99
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	99
2.2	Upplägg och metod ..............................................................	101
2.3	Organisationsalternativ ........................................................	106
2.4	Disposition............................................................................	112
2.5	Begrepp .................................................................................	114
3	Förvaltningen av vatten ............................................	117
3.1	Ramdirektivet för vatten ......................................................	117
3.2	Den svenska vattenförvaltningen ........................................	118
3.3	Vattenförekomster i Sverige och Europa ............................	120
4	Utredningar och annat utvecklingsarbete....................	125
4.1	Inledning ...............................................................................	125
4.2	Utredningar om organisation och distriktsindelning.........	125

	indelning av avrinningsdistrikt längs
	norsk-svenska gränsen ..........................................	204
7.3.3	Framförda synpunkter ..........................................	205
7.4 Samarbete mellan Danmark och Sverige .............................		208
7.4.1	Öresund .................................................................	208
7.4.2	Framförda synpunkter ..........................................	209

8	Organisation ...........................................................		211
8.1	Inledning................................................................................		211
8.2	Vattenförvaltningens organisation.......................................		214
	8.2.1	Riksdagen och regeringen .....................................	214
	8.2.2	Länsstyrelserna ......................................................	215
	8.2.3	Havs- och vattenmyndigheten..............................	223
	8.2.4	Sveriges geologiska undersökning (SGU) ...........	227

	institut (SMHI) .....................................................	229
8.2.6	Kommuner och landsting......................................	230
8.2.7	Framförda synpunkter ..........................................	232

	organisation............................................................	247
8.3 Samverkansformer ................................................................		249
8.3.1	Samarbete på unionsnivå .......................................	249
8.3.2	Samverkan på nationell nivå..................................	250
8.3.3	Samordning inom och mellan distrikten ..............	253
8.3.4	Samverkan genom vattenorganisationer ..............	255

		vattenförvaltningen ...............................................	256
	8.3.6	Framförda synpunkter ..........................................	257
9	Planeringsarbete .....................................................		261
9.1	Kartläggning och analys........................................................		262
	9.1.1	Arbetet med att ta fram kunskapsunderlag..........	262
	9.1.2	Karakterisering.......................................................	263
	9.1.3	Statusklassificering ................................................	266
	9.1.4	Påverkansbedömning ............................................	267
	9.1.5	Ekonomisk analys..................................................	268
	9.1.6	Riskbedömning......................................................	269
	9.1.7	Framförda synpunkter ..........................................	269
9.2	Miljökvalitetsnormer ............................................................		274
	9.2.1	Arbetet med normsättning ...................................	274
	9.2.2	Framförda synpunkter ..........................................	277

9.3	Planering av åtgärder ............................................................		278
	9.3.1	Arbetet med att ta fram åtgärdsprogram .............	278
	9.3.2	Framförda synpunkter ..........................................	282
9.4	Förvaltningsplaner................................................................		288
	9.4.1	Arbetet med att ta fram förvaltningsplaner.........	288
	9.4.2	Arbetsprogram och tidplan ..................................	290
	9.4.3	Översikt över väsentliga frågor ............................	290
	9.4.4	Framförda synpunkter ..........................................	291
9.5	Övervakningsprogram..........................................................		291
	9.5.1	Organisation och ansvarsförhållanden ................	291
	9.5.2	Europeiska kommissionens granskning ..............	298
	9.5.3	Utredningsuppdrag och projekt...........................	299
	9.5.4	Framförda synpunkter ..........................................	304
9.6	Information till och samråd med allmänheten ...................		311
	9.6.1	Arbetet med information och samråd .................	311
	9.6.2	Framförda synpunkter ..........................................	313
10	Åtgärdsarbete ..........................................................		315
10.1	Genomförande av åtgärder...................................................		315
	10.1.1	Inledning................................................................	315

		i åtgärdsprogram....................................................	319
10.2	Exempel på fysiskt åtgärdsarbete ........................................		320
	10.2.1	Åtgärder inom vattenkraften................................	320
	10.2.2	Åtgärder inom industrin.......................................	322
	10.2.3	Åtgärder inom jordbruket ....................................	323
	10.2.4	Åtgärder inom skogsbruket..................................	325
	10.2.5	Återställande av flottningsleder ...........................	325
	10.2.6	Åtgärder inom infrastrukturområdet...................	326
10.3	Exempel på lokala och regionala åtgärdsplaner ..................		328
10.4	Framförda synpunkter .........................................................		330
	10.4.1	Genomförande av åtgärder ...................................	330
	10.4.2	Finansiering av åtgärdsarbetet..............................	332

11	Rapporterings- och uppföljningsarbete.......................		337
11.1	Bakgrund ...............................................................................		337
11.2	Rapporteringen till kommissionen ......................................		338
	11.2.1	Havs- och vattenmyndighetens rapportering ......	338
	11.2.2	Interrimsrapporteringen .......................................	339
	11.2.3	Framförda synpunkter ..........................................	341
11.3	Vattenmyndigheternas uppföljning
	av åtgärdsprogrammen..........................................................		341
	11.3.1	Årlig uppföljning ...................................................	341
	11.3.2	Framförda synpunkter ..........................................	343
11.4	Europeiska kommissionens granskning ..............................		344
11.5	Nationell uppföljning och utvärdering av resultat..............		350
	11.5.1	Miljömålsuppföljningen ........................................	350
	11.5.2 Annan uppföljning och utvärdering .....................		350
	11.5.3	Framförda synpunkter ..........................................	352

12	Digital samverkan och digitala verktyg .......................	355
12.1	Digital samverkan .................................................................	355
12.2	Digitala verktyg.....................................................................	359
12.3	Förvaltning av databaser hos SMHI och SGU....................	362
12.4	Framförda synpunkter..........................................................	363

13	Kostnader och finansiering .......................................	365
13.1	Inledning................................................................................	365
13.2	Regelverket............................................................................	367
13.3	Kopplingen mellan beslut om åtgärdsprogram
	och beslut om finansiering ...................................................	369
13.4	Komplex finansiering via flera anslag ..................................	371
13.5	Finansiering av myndigheternas arbete inom
	vattenförvaltningen...............................................................	372
	13.5.1 Myndigheter med centrala uppgifter
	i vattenförvaltningen .............................................	372

		av vattenförvaltningen ..........................................	385
13.6	Kostnader för vattenförvaltningens åtgärder......................		389
	13.6.1 Kostnader per område och aktör .........................		389
	13.6.2	Konsekvensanalyser i åtgärdsprogrammen .........	392
13.7	Finansiering av administrativa åtgärder...............................		394
13.8	Finansiering av fysiska åtgärder...........................................		394
	13.8.1	Verksamhetsutövares åtgärdsarbete.....................	394
	13.8.2 Principen att förorenaren eller användaren
		betalar.....................................................................	395
	13.8.3	Olika finansieringskällor ......................................	396
13.9	Kostnader och finansiering för kommunernas
	vattenvårdande arbete...........................................................		401
	13.9.1 Kommunernas kostnader för administrativa
		och fysiska åtgärder...............................................	401
	13.9.2 Kommunernas arbete med dricksvatten
		och avlopp..............................................................	404
13.10	Finansiering av övervakning ................................................		406
14	Exempel från andra länder ........................................		411
14.1	Utredningens internationella kartläggning .........................		411
14.2	Avrinningsområden och avrinningsdistrikt ........................		412
14.3	Lagstiftning...........................................................................		413
14.4	Organisation .........................................................................		414
14.5	Miljömål, kartläggning och analys.......................................		426
14.6	Strategier, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ............		427
14.7	Genomförande av åtgärdsprogram ......................................		431
14.8	Finansiering av vattenförvaltningen och åtgärderna ..........		432

15	Samordning med andra direktiv ................................		435
15.1	Inledning................................................................................		435
15.2	Havsmiljöförvaltning............................................................		437
15.3	Översvämningsdirektivet .....................................................		442
15.4	Dricksvattendirektivet..........................................................		445
15.5	Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet ....................		455
15.6	Badvattendirektivet...............................................................		457
15.7	Nitratdirektivet .....................................................................		458
DEL C Bedömningar och förslag
16	Utredningens iakttagelser och bedömningar ...............		461
16.1	Inledning................................................................................		462
	16.1.1	Vårt uppdrag ..........................................................	462
	16.1.2 Resultaten av vår utvärdering................................		463
	16.1.3	Utredningens övergripande bedömningar ...........	464
16.2	Internationella erfarenheter..................................................		467
16.3	Styrning	.................................................................................	468
16.4	Organisation..........................................................................		471
	16.4.1	Myndigheternas roller ...........................................	471
	16.4.2	Arbetet på distriktsnivå.........................................	476
	16.4.3	Resurser..................................................................	478
16.5	Planeringsarbetet...................................................................		479
	16.5.1	Övervakning ..........................................................	479
	16.5.2	Kunskapsunderlag .................................................	480
	16.5.3	Beslut om miljökvalitetsnormer ...........................	481
	16.5.4	Åtgärdsprogrammen .............................................	482
	16.5.5	Vägledning .............................................................	483
	16.5.6	Samråd och samverkan ..........................................	484

16.6	Åtgärdsarbetet ......................................................................		484
	16.6.1	Genomförande av åtgärder ...................................	484
	16.6.2	Finansiering av åtgärder........................................	485
16.7	Rapporterings- och uppföljningsarbetet .............................		487
	16.7.1	Rapportering..........................................................	487
	16.7.2	Uppföljning och utvärdering................................	487
17	Förslag om syfte och områdesindelning ......................		489
17.1	Vattenförvaltningens syfte...................................................		489
17.2	Indelning i avrinningsdistrikt ..............................................		490
17.3	Indelning i åtgärdsområden .................................................		496
18	Förslag om planeringsarbetet ....................................		499
18.1	Inledning ...............................................................................		500
18.2	Kartläggning och analys och förslag till
	miljökvalitetsnormer ............................................................		503
	18.2.1 Vikten av ett gemensamt kunskapsunderlag .......		503

	på flera nivåer.........................................................	504
18.2.3	Arbetet med analyser bör förstärkas....................	508
18.3 Beredning och beslut om miljökvalitetsnormer .................		509
18.3.1	Länsstyrelsernas förslag bör beredas
	inför beslut ............................................................	509

en verksamhet eller åtgärd ....................................	511
18.3.5 Statlig kontroll av kommunala beslut ..................	511

18.4 Nationell handlingsplan för vattenförvaltningen................			512
	18.4.1 Skrivelse till riksdagen om en nationell
		handlingsplan .........................................................	512
	18.4.2 Den nationella handlingsplanens innehåll............		514
	18.4.3 Underlag till den nationella handlingsplanen ......		517
18.5	Förvaltningsplaner ................................................................		518
	18.5.1 Havs- och vattenmyndigheten tar fram
		och beslutar om förvaltningsplanerna ..................	518
	18.5.2	Förvaltningsplanens innehåll ................................	519
	18.5.3 Arbetsprogram och översikt över
		väsentliga frågor.....................................................	521
18.6	Planering av åtgärder.............................................................		522
	18.6.1 Dagens åtgärdsprogram är inte en tillräckligt
		effektiv styrform....................................................	522
	18.6.2 Planering av åtgärder behöver ske
		på flera nivåer .........................................................	524
18.7	Åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ...............................		526
	18.7.1 Regeringen bör ta fram och besluta
		om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt...........	526
	18.7.2	Åtgärdsprogrammens innehåll..............................	528
	18.7.3 Behov av efterföljande beslut................................		529
	18.7.4	Underlag till åtgärdsprogrammen
		för distrikten ..........................................................	531
18.8	Åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå.......................		532
	18.8.1	Konkret åtgärdsplanering på
		avrinningsområdesnivå införs ...............................	533
	18.8.2	Indelning utifrån avrinningsområden...................	534

ett ansvar på avrinningsområdesnivå ....................	535
18.8.4 Frivilliga samverkansformer med en

	och delåtgärdsprogram ..........................................	538
18.8.6	Kontrollfunktion ...................................................	539
18.8.7	Avrinningsområdessamordning............................	540
18.8.8	Kommunstödjare ...................................................	541
18.8.9	Kommunal verksamhet .........................................	541

18.9 Övervakningsprogram..........................................................		542
18.9.1	Behov av samordning ............................................	543
18.9.2	Organisation..........................................................	545
18.9.3	Länsstyrelsernas regionala övervakning...............	549

		från övervakningen................................................	552
	18.9.7	Samtliga typer av övervakning behövs .................	553
18.10	Samråd och samverkan .........................................................		554
	18.10.1	Samråd och samverkan..........................................	554
	18.10.2	Behov av en nationell referensgrupp....................	555
	18.10.3	Behov av lokala referensgrupper ..........................	557
	18.10.4	Vattenråden som samverkansform.......................	560
	18.10.5	Behov av utvecklat samarbete
		med grannländerna................................................	562
18.11	Vägledning ............................................................................		562
	18.11.1	Föreskrifter och vägledningar ..............................	562
	18.11.2	CIS-arbetet ............................................................	564
19	Förslag om åtgärdsarbetet.........................................		567
19.1	Inledning ...............................................................................		567
19.2	En utvecklad åtgärdsplanering ger goda förutsättningar ...		568
19.3	Samverkan som drivkraft .....................................................		569
19.4	Stärkta förutsättningar för administrativt åtgärdsarbete ...		571
19.5	Särskilda insatser för att stimulera fysiskt åtgärdsarbete ...		572

20	Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbetet ......		575
20.1	Sveriges rapportering till kommissionen .............................		575
20.2	Uppföljning och utvärdering vidareutvecklas .....................		576
	20.2.1 Behov av fortsatt utveckling .................................		577
	20.2.2	Löpande uppföljning .............................................	578
	20.2.3	Fördjupad utvärdering...........................................	580

21	Förslag om förändrad organisation.............................		581
21.1	Inledning................................................................................		582
21.2	Utredningens organisationsförslag......................................		583
	21.2.1	Avrinningsområdesnivå.........................................	585
	21.2.2	Distriktsnivå ..........................................................	592
	21.2.3	Nationell nivå.........................................................	593
	21.2.4	Behöriga myndigheter ...........................................	602
21.3	Särskilt om beslutsinstanser .................................................		603
21.4	Övergång till ny organisation...............................................		609

22	Förslag om finansiering ............................................	611
22.1	Inledning................................................................................	612
22.2	Finansiering av vattenförvaltningen.....................................	614
22.3	Förvaltningsanslag eller sakanslag?......................................	618
22.4	Förändrad och förstärkt finansiering av den
	utvecklade vattenförvaltningsorganisationen......................	628
22.5	Finansiering av kommunernas åtgärdsplanering.................	633
22.6	Utformning av vattenförvaltningsavgift bör utredas..........	638

23	Samlad konsekvensbedömning .................................	649
23.1	Inledning................................................................................	649
23.2	Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys ........	650

23.3 Utredningens förslag............................................................	652
23.3.1 Konsekvenser av utredningens förslag ................	652