sou 2019 64

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-25003-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 8 mars 2018 att uppdra åt en särskild ut- redare att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsen- det. Baserat på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om kon- fessionella inslag i utbildningen (dir. 2018:15). Nuvarande general- sekreteraren Lars Arrhenius förordnades samma dag som särskild utredare.

Regeringen beslutade den 20 juni 2018 om tilläggsdirektiv (dir. 2018:59) varigenom utredningstiden förlängdes på så sätt att uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2019.

Regeringen beslutade därefter den 29 maj 2019 om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2019:25) varigenom uppdraget utvidgades till att även lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett eta- bleringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vidare förlängdes utredningstiden på så sätt att upp- draget ska redovisas senast den 19 december 2019.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 10 april 2018 departementssekreteraren Erik Adell Hellström, inledningsvis Kultur- departementet därefter Arbetsmarknadsdepartementet, ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, ämnesrådet Maud Bergkvist, Utbildningsdepartementet, universitetslektorn Hedvig Bernitz, Stockholms universitet, rättssakkunniga Sarah Helaoui, Justitiedepartementet, juristen Sofia Kalin, Statens skolverk, juristen Johan Kylenfelt, Statens skolinspektion, utredaren Carl Lind, Diskri- mineringsombudsmannen, juristen Rebecka Pomering, Barnombuds- mannen, handläggaren Örjan Wallin, Myndigheten för stöd till tros- samfund samt departementssekreteraren Hugo Wester, Utbildnings- departementet. Som expert i utredningen förordnades fr.o.m. den 21 augusti 2019 även före detta domaren i Europadomstolen Elisabet Fura.

Rebecka Pomering entledigades fr.o.m. den 5 februari 2019 och i hennes ställe förordnades fr.o.m. den 5 februari 2019 juristen Amanda Bertilsdotter Nilsson, Barnombudsmannen. Sarah Helaoui entledigades med verkan fr.o.m. den 21 februari 2019 och i hennes ställe förord- nades fr.o.m. den 21 februari 2019 numera kanslirådet Manne Heimer, Justitiedepartementet. Amanda Bertilsdotter Nilsson entledigades med verkan fr.o.m. den 24 september 2019 och i hennes ställe förordnades fr.o.m. den 24 september 2019 juristen Rebecka Pomering, Barn- ombudsmannen.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 8 mars 2018 råd- mannen Daniel Wanhatalo och den 12 mars 2018 juristen Nadia Boussaid Pettersson samt den 15 oktober 2018 på deltid professorn Johanna Schiratzki. Undervisningsrådet Love Wennemo Lanninger har också tjänstgjort som utredningssekreterare i utredningen under tiden den 1–31 oktober 2019.

Vi använder vi-form i betänkandet eftersom förslagen har ut- arbetats i samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och bedömningarna, även om det kan finnas skilda uppfattningar i enskilda frågor och beträff- ande formuleringar. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64).

Stockholm i december 2019

Lars Arrhenius

/Daniel Wanhatalo

Nadia Boussaid Pettersson

Johanna Schiratzki

SOU 2019:64

Innehåll

8.9.2Deltagande i konfessionella inslag ska vara

		frivilligt...................................................................	243
8.10	Sammanfattande slutsatser ...................................................		245
9	Internationell jämförelse ..........................................		249
9.1	Religion och utbildning ........................................................		249
	9.1.1	Norge .....................................................................	250
	9.1.2	Danmark.................................................................	250
	9.1.3	Finland ...................................................................	251
	9.1.4	Frankrike................................................................	252
	9.1.5	Tyskland.................................................................	252
	9.1.6	Jämförelse med Sverige .........................................	253
9.2	Villkor för att få starta konfessionella skolor .....................		254
	9.2.1	Norge .....................................................................	254
	9.2.2	Danmark.................................................................	255
	9.2.3	Finland ...................................................................	255
	9.2.4	Frankrike................................................................	256
	9.2.5	Tyskland.................................................................	256
	9.2.6	Jämförelse med Sverige .........................................	256
9.3	Konfessionella inslag och frivillighet...................................		257
	9.3.1	Norge .....................................................................	257
	9.3.2	Danmark.................................................................	258
	9.3.3	Finland ...................................................................	258
	9.3.4	Frankrike................................................................	259
	9.3.5	Tyskland.................................................................	259
	9.3.6	Jämförelse med Sverige .........................................	260
9.4	Övergripande slutsatser........................................................		261
10	Analys av regeringsformen och internationella
	åtaganden ..............................................................		263
10.1	Uppdraget..............................................................................		263
10.2	Hur vi genomfört uppdraget................................................		263
10.3	Barnrättsperspektivet............................................................		264

Innehåll

SOU 2019:64

Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:15...........................................	511
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2018:59...........................................	525
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2019:25...........................................	527
Bilaga 4 Frågeformulär vid skolbesök .......................................		529
Bilaga 5 Rapport om statistikundersökning .............................		533
Bilaga 6 Rapport om enkät till fristående skolor
	med konfessionell inriktning .......................................	561
Bilaga 7 Rapport om enkät om fristående förskolor m.m.
	med konfessionell inriktning .......................................	579
Bilaga 8	Alternativt lagförslag....................................................	599

Förkortningar

a.	anförd
a.a.	anfört arbete
Barnkonventionen	Förenta nationernas konvention den
	20 november 1989 om barnets rättigheter
bet.	betänkande
bil.	bilaga
BrB	brottsbalken (1962:700)
dir.	direktiv
DL	diskrimineringslagen (2008:657)
Ds	Departementsserien
ERT	Europarättslig Tidskrift
EU	Europeiska unionen
Europadomstolen	Europeiska domstolen för de mänskliga
	rättigheterna
EKMR	den av Europarådet upprättade Europeiska
	konventionen d. 4 nov. 1950 angående
	skydd för de mänskliga rättigheterna
	och de grundläggande friheterna
f.	och följande sida
FB	föräldrabalken (1949:381), omtryckt
	i SFS 1995:974
FEU	fördraget om Europeiska unionen
FEUF	fördraget om Europeiska unionens
	funktionssätt (funktionsfördraget)
ff.	och följande sidor

Förkortningar

SOU 2019:64

FN	Förenta nationerna
FR	förvaltningsrätt
FT	Förvaltningsrättslig Tidskrift
HD	Högsta domstolen
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
HovR	hovrätt
JO	Justitieombudsmannen
JT	Juridisk Tidskrift
kap.	kapitel
KamR	kammarrätt
LR	länsrätt (historiskt)
LVU	lag (1990:52) med särskilda bestämmelser
	om vård av unga
NJA	Nytt Juridiskt Arkiv, Avdelning I
OSL	offentlighets- och sekretesslag (2009:400)
p.	punkt
prop.	Regeringens proposition
ref.	referat
RF	regeringsformen KK (1974:152), omtryckt
	i SFS 2011:109
rättighetsstadgan	Europeiska unionens stadga om de grund-
	läggande rättigheterna
s.	sida
SCB	Statistiska centralbyrån
Skr.	skrivelse
SOU	Statens offentliga utredningar
st.	stycke
SvJT	Svensk Juristtidning
SÖ	Sveriges överenskommelser med främmande
	makter

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera regelverket för kon- fessionella inslag i skolväsendet (dir. 2018:15). Utifrån denna analys ska vi undersöka behovet av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfessionella inslag i utbildningen. Vårt uppdrag har varit att bl.a.

•analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen, andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regerings- formen, i relation till konfessionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild,

•analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gymnasieskola, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv,

•föreslå dels ett förtydligande av gränsdragningen mellan utbild- ning och undervisning, dels en definition av konfessionell respek- tive icke-konfessionell inriktning,

•kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning följer regelverket,

•undersöka om det finns behov av att ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola och fritidshem med konfessionell inriktning, utöver de förslag som lagts av Ägarprövningsutredningen och Välfärdsutredningen,

•undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, vid firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Om vi bedömer att så är fallet ska vi

Sammanfattning

SOU 2019:64

även analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 31 december 2018. Genom tilläggsdirektiv beslutade den 20 juni 2018 förlängdes dock utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 31 maj 2019 (dir. 2018:59). Genom ett andra tilläggsdirektiv den 29 maj 2019 (dir. 2019:25) beslutade regeringen att dels utvidga uppdraget, dels förlänga utredningstiden så att uppdraget i stället ska redovisas senast den 19 december 2019. Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen nu även

•lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etable- ringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas, och

•analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa för- fattningsändringar kan få bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för befintliga fristå- ende skolor med konfessionell inriktning.

Kartläggning och analys

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

Utredningen har analyserat för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer och utifrån olika perspektiv, bl.a. ett barn- rättsperspektiv. Vi kan konstatera att inställningen till fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Det har mot denna bakgrund varit svårt att rent objektivt fastställa för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolväsendet.

Utredningen har tagit sig an detta deluppdrag genom att träffa olika företrädare och intressenter på området. Särskilt viktigt har varit att få fram barns och elevers egna röster och perspektiv. Detta har bl.a. skett genom skolbesök. Utredningen har också träffat ett stort antal olika organisationer och myndigheter i en referensgrupp.

SOU 2019:64

Sammanfattning

I vår analys har vi koncentrerat oss på fyra perspektiv:

•barns positiva religionsfrihet, dvs. rätt att utöva religion,

•vårdnadshavares rättigheter,

•barns negativa religionsfrihet, dvs. rätt att avstå från religion, och

•det allmännas perspektiv, inklusive frågor om värdegrund, integra- tion, segregation och tillsyn.

Kartläggning

Utredningen har gjort en kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag i skolväsendet. Vi har också samman- ställt befintlig statistik om skolor med konfessionell inriktning.

Statistik

Läsåret 2018/19 gick drygt 9 400 elever i en grundskola med kon- fessionell inriktning. Det motsvarar knappt en procent av grund- skolans elever. Grundskolor med konfessionell inriktning skiljer sig mycket åt sinsemellan. De varierar i storlek, i elevsammansättning, i andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen och när det gäller elevernas skolresultat.

Utredningen har med hjälp av Statens skolverks SALSA-modell jämfört hur skolor med konfessionell inriktning presterar, efter att hänsyn tagits till skolornas elevsammansättning. Även då syns stora variationer mellan skolorna, där vissa skolor med konfessionell inriktning har höga genomsnittliga studieresultat i relation till elev- sammansättningen medan andra har lägre resultat.

Vidare har utredningen låtit undersöka hur elever i skolor med konfessionell inriktning svarat på frågor i Statens skolinspektions skolenkät, jämfört med svaren från elever på övriga skolor. I genom- snitt avviker skolor med konfessionell inriktning positivt från övriga skolor i de flesta frågor som skolenkäten undersöker, utom på frågor om elevhälsa där skolor med konfessionell inriktning avviker nega- tivt. Faktorer som skolornas storlek eller elevsammansättning skulle dock kunna förklara en del av de skillnader som finns mellan skolor med konfessionell inriktning och övriga skolor.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Beslut från Skolinspektionen

Som en del i att kartlägga hur gällande regelverk följs avseende kon- fessionella inslag i skolan har utredningen gjort en genomgång av Skolinspektionens beslut.

Av besluten framgår att kritik förekommer vad gäller konfes- sionella inslag vid såväl skolor med konfessionell inriktning som vid skolor som inte har anmält en sådan inriktning. Den kritik som läm- nats består bl.a. i att huvudmannen inte uppfyllt kravet på att under- visningen ska vara icke-konfessionell. Det finns också flera beslut som rör huruvida kravet på att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt har uppfyllts. Det förekommer även fall där undervis- ningen inte bedöms uppfylla kravet på allsidighet och saklighet.

Ett annat område som behandlas i besluten är skolornas använd- ande av ämnet skolans val för profilering eller fördjupning i den reli- gion som är skolans konfessionella inriktning. Av besluten fram- kommer i flera fall att huvudmän och rektorer har svårt att skilja på vad som är utbildning och undervisning och att det har förekommit otillåtna konfessionella inslag inom undervisningen i ämnet skolans val. Andra beslut visar att konfessionella inslag har förekommit inom ramen för undervisningen även i andra ämnen, t.ex. i modersmåls- undervisning och biologi.

Skolbesök

Utredningen har gjort nio skolbesök, huvudsakligen i skolor som anmält en konfessionell inriktning. Vid besöken har utredningen träffat företrädare för huvudman, lärare och i de flesta fall även elever. I något fall har också representanter för huvudmannen närvarat.

I flera fall uppgav skolledning, lärare respektive förskollärare att det var svårt att dra gränsen mellan begreppen utbildning och under- visning, inte minst i förskolan där arbetssättet är integrerat. Vid något tillfälle observerade utredningen att personalen inte heller reflekterade över hur olika konfessionella urkunder används och hur urkunderna kan påverka barn och elever. Det kan t.ex. handla om högläsning eller annan användning av religiösa skrifter i undervisningssituationer, där konfessionella inslag inte får förekomma.

SOU 2019:64

Sammanfattning

När det gäller barns och elevers frivillighet att delta i konfes- sionella inslag så hanterade de besökta skolorna denna på olika sätt. Vissa ansåg att elever måste närvara vid skolans samtliga aktiviteter, dvs. även vid konfessionella inslag, och att elever t.ex. inte kan avstå från att delta i en gudstjänst utan att elevens vårdnadshavare godkänt det.

En annan iakttagelse är att det förekommer inslag i utbildningen som blandar konfessionella och icke-konfessionella inslag, vilket kan göra det svårt för en elev som önskar avstå från konfessionella inslag att faktiskt göra det. Det kan t.ex. handla om att skoldagen inleds med en morgonsamling där konfessionella inslag som bön blandas med icke-konfessionella som information om friluftsdagar, provtill- fällen, hemläxor eller skolfester. En variant är att sådan mer allmän information lämnas i samband med veckosamlingar i gudstjänst- lokaler med konfessionella inslag. I något fall har det beskrivits att eleverna ges möjlighet att ta del av informationen på en annan plats där det inte förekommer konfessionella inslag.

Även vid skolbesöken har det vid några tillfällen aktualiserats frågor om fördjupning i den religion som är skolans konfessionella inriktning, t.ex. extra undervisning i religionskunskap inom ramen för ämnet skolans val. En iakttagelse är att det ibland förekommer att den som undervisar i ämnet även är barnens religiösa ledare i den lokala församlingen, vilket kan kräva särskilda ställningstaganden kring hur skolan håller undervisningen fri från konfessionella inslag.

Enkät till skolor med konfessionell inriktning

Utredningen har genomfört en enkät riktad till de 72 skolor som vid tidpunkten för undersökningen var registrerade som skolor med konfessionell inriktning i Skolverkets skolenhetsregister. Enkäten syftade bl.a. till att få en mer heltäckande bild av de olika konfes- sionella inslag som förekommer och eventuella problem när det gäller regelefterlevnad. Totalt 50 skolor svarade på enkäten.

Enkätsvaren visar att de flesta skolor som svarade hade konfes- sionella inslag inom utbildningen. Vanligast förekommande var mor- gonsamlingar och morgonandakter, eller andra former av samlingar och andakter, inslag vid terminsavslutningar och andra högtider, bön, sång samt särskilda inslag vid måltider. Det var vanligt att konfessio- nella inslag förekom dagligen.

Sammanfattning

SOU 2019:64

När det gäller elevernas rätt att avstå från deltagande i konfes- sionella inslag svarade en skola att det inte var möjligt. Övriga sva- rande skolor uppgav att det fanns en möjlighet att avstå. Information om möjligheten att avstå lämnades oftast skriftligt eller muntligt till vårdnadshavare vid skolstart, genom muntlig information till barn och elever vid konfessionella inslag eller vid terminsvis avstämning med vårdnadshavare.

Drygt hälften av de svarande skolorna uppgav att de erbjuder extra undervisning som en fördjupning i den konfessionella inriktningen, främst inom ämnet skolans val.

Enkät till kommunerna om fristående förskolor och vissa fristående fritidshem

Det är kommunerna som ansvarar för godkännande och tillsyn av fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till fri- stående skolor. För att kartlägga hur dessa verksamheter följer regel- verket har utredningen genomfört en enkätundersökning riktad till Sveriges 290 kommuner. I enkäten fick kommunerna inledningsvis svara på om det inom kommunen fanns fristående verksamheter och om några av dessa hade konfessionell inriktning. Kommuner som svarat ja på detta fick sedan svara på frågor om tillsynen av dessa verksamheter och om det vid tillsynen gjorts några särskilda iakt- tagelser vad gäller konfessionella inslag etc.

Enkäten besvarades av 221 av 290 kommuner, dvs. 76 procent. I dessa kommuner fanns 242 fristående förskolor och 22 fristående fritidshem med konfessionell inriktning, vilket motsvarade drygt 10 procent av de fristående förskolorna, och drygt 17 procent av de fristående fritidshemmen som de svarande kommunerna har tillsyn över. Förskolorna fördelades över 89 kommuner och fritidshemmen över 18 kommuner.

Det var enligt enkätsvaren relativt sällsynt att kommunerna fick in klagomål eller anmälningar när det gäller konfessionella inslag i förskola eller fritidshem. Under perioden 2014–2018 har sex klago- mål eller anmälningar med bäring på konfessionella inslag kommit in, fördelat över fyra kommuner. Två kommuner uppgav att de hade fått ett klagomål eller en anmälan som inte i första hand rörde kon- fessionella inslag, men där kommunen såg att de brister som påtalats hade sin grund i förskolans eller fritidshemmets konfessionella inrikt-

SOU 2019:64

Sammanfattning

ning eller de konfessionella inslag som förekom där. Ett exempel på vad som anmälts var att pojkar får förmåner som flickor inte får samt att vuxna kvinnor och män bemöts olika vid t.ex. hälsning.

I enkäten fick kommunerna tillfälle att redogöra för iakttagelser som gjorts vid tillsyn och i andra sammanhang, t.ex. brister som iakttagits vid enheter med konfessionell inriktning. Iakttagelserna kan sammanfattas i tre huvudgrupper:

•otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag,

•svårigheter att skilja på undervisning och utbildning, och

•frivillighet.

När det gäller otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag lyfte några kommuner att det var svårt att få kunskap om eventuella brister i verksamheter med konfessionell inriktning. Det kan handla om att verksamheten ger bristande information om vilka konfessionella inslag som förekommer eller inte öppet deklarerar att de har en konfessionell profil. En kommun upplevde att fristående förskolor med konfessionell inriktning har svårt att skilja religiös värdegrund från uppdraget om normer och värden enligt läroplanen för förskolan, varför allsidigheten i livsåskådning inte alltid blir belyst.

När det gäller svårigheter att skilja på undervisning och utbildning ansåg flera kommuner att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning var svår att göra i förskolan och att nuvarande lagstiftning inte vad tillräckligt stöd för detta, och förtydliganden efterfrågades. Några kommuner uppgav att de ofta fick frågor om detta från en- skilda huvudmän och noterade också att det kan vara svårt för huvud- männen att upprätthålla en rågång mellan utbildning och undervis- ning – en gräns som kommunerna också ansåg kan vara svår att dra vid tillsynen. Vidare ansågs det inte vara helt klart vad som är ett kon- fessionellt inslag och vad sådana innebär i verksamheten.

Frivillighet för barn och elever att delta i konfessionella inslag togs upp av flera kommuner. Dels gav kommunen råd och vägled- ning om hur frivillighet kan säkerställas, dels uppmärksammade kom- munen verksamheter med konfessionell inriktning om vikten av att säkerställa frivillighet och kontrollera hur det säkerställs att små barn är med av fri vilja. En kommun uppgav att frivillighet och möjlighet att avstå från t.ex. bordsbön alltid tas upp vid tillsyn.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Kommuners tillsynsbeslut

Med utgångspunkt i det som framkommit i kommunenkäten har utredningen begärt ut och gått igenom tillsynsbeslut från kommu- nerna. Dessa beslut kan förenklat sägas höra till två huvudgrupper – dels beslut som på något sätt handlar om att konfessionella inslag bedömts förekomma inte enbart i utbildningen utan även i under- visningen vid förskolan eller fritidshemmet, dels beslut som pekar på brister när det gäller att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Vissa beslut berör båda frågorna. Enligt utredningens bedömning förstärker de genomgångna besluten den bild som framkommer i enkäten när det gäller vad som utgör pro- blemområden för fristående förskolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning.

Internationell jämförelse

Utredningen ska enligt kommittédirektiven göra en jämförande ana- lys av andra jämförbara länders reglering av konfessionella inslag i skolväsendet samt hur andra länder har tolkat Europakonventionen och praxis från Europadomstolen. Utredningen har i denna del jäm- fört förhållandena i Sverige med Norge, Danmark, Finland, Frankrike och Tyskland.

Vår analys visar att de aktuella länderna har olika utbildnings- system med varierande utrymme för konfessionella inslag i skol- väsendet. Det är därför svårt att dra långtgående slutsatser utifrån de olika ländernas regleringar. Det kan dock konstateras att det inte är någon av jämförelseländerna som har ett utbildningssystem som inte tillåter skolor med konfessionell inriktning. Samtliga jämförelseländer har dessutom tillträtt Europakonventionen och dess första tilläggs- protokolls artikel 2.

Utredningen har även gjort en översiktlig genomgång av de av Europarådets stater som har tillträtt Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2. Vid genomgången har vi inte träffat på något land som har tillträtt tilläggsprotokollet och samtidigt har ett förbud mot att etablera skolor med konfessionell inriktning.

SOU 2019:64

Sammanfattning

Vad som följer av FN:s barnkonvention

FN:s barnkonvention omfattar barnets rätt till en allsidig utbildning liksom rätten till religiös och kulturell identitet. Skolmiljön bör enligt konventionen återspegla en anda av förståelse, fred, tolerans och jämlikhet mellan könen samt vänskap mellan alla folk, etniska, natio- nella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk, och utbildningen ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i denna anda. Utbildningen ska även syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättningslandets och för ursprungs- landets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen.

Barnkonventionen lämnar utrymme för föräldraansvaret i frågor om konfessionella inslag i skolväsendet. Enligt barnkonventionen har barnet rätt till religionsfrihet och föräldrar har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling när barnet utövar rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. För- äldrarnas vägledning ska utövas i överensstämmelse med hela kon- ventionen, vilket bl.a. innebär att barns rätt att komma till tals ska respekteras. Konventionen stödjer barnets rätt att anta och utöva föräldrarnas religion. Barn i etniska, religiösa eller språkliga minori- teter ska inte förvägras rätten att tillsammans med andra i denna grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion eller använda sitt eget språk.

Barnet har enligt barnkonventionen också en självständig reli- gionsfrihet som inte automatiskt hänger ihop med föräldrarnas reli- gion. Barnets rätt till en självständig religionsfrihet är uttalad vad gäller den negativa religionsfriheten, dvs. rätten till frihet från religion och rätten att inte ha någon religion. Det innebär enligt FN:s barn- rättskommitté att barnet har en långtgående rätt till befrielse från att delta i konfessionella inslag i skolan.

Enligt barnkonventionen har enskilda och organisationer rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner. Det krävs dock att prin- ciper om mänskliga rättigheter respekteras och att undervisningen vid institutionen står i överensstämmelse med vissa mininormer.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Analys av regeringsformen och internationella åtaganden

Utredningen har analyserat vad som följer av regeringsformen samt Europakonventionen och andra internationella åtaganden i fråga om konfessionella inslag i skolväsendet. Barnrättsperspektivet och barn- konventionen har varit viktiga utgångspunkter för analysen. Samman- fattningsvis har vi kommit fram till följande.

Barn och elever har rätt till utbildning enligt regeringsformen, Europakonventionen och Sveriges internationella åtaganden. Denna rätt stadgas bl.a. i Europakonventionens första tilläggsprotokoll arti- kel 2 första meningen, och den innebär en rätt för barn och elever att ta del av den utbildning som staten anordnar. Europakonven- tionens första tilläggsprotokoll artikel 2 ställer däremot inte något krav på staten att anordna utbildning av ett visst slag eller på en viss nivå. Europadomstolen har uttalat att rätten till utbildning är av grund- läggande betydelse i ett demokratiskt samhälle och att en restriktiv tolkning av rätten till utbildning skulle vara i strid med bestämmel- sens syfte. Staten har dock ett stort eget nationellt handlings- utrymme för att avgöra hur skolväsendet i stort ska organiseras för att uppfylla kraven i Europakonventionen.

Enskilda, t.ex. föräldrar, kan dock inte utifrån rätten till utbild- ning kräva att utbildning som det allmänna anordnar ska ha ett inne- håll som avviker från det som stadgas i skollagen och andra författ- ningar. Föräldrars rätt att få sin religiösa eller filosofiska uppfattning respekterad i samband med barnets utbildning, vilken framgår av Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2 andra meningen, innebär därmed inte någon begränsning i statens rätt att avgöra hur utbildningssystemet ska organiseras för att rätten till utbildning ska tillgodoses.

Religionsfriheten som fastslås i regeringsformen och internatio- nella konventioner innebär bl.a. en rätt för enskilda att utöva sin religion. För barn och elever gäller rätten att utöva sin religion även i skolan, förskolan och fritidshemmet. Detta innebär att förbud mot egen religionsutövning, t.ex. att inte tillåta bärandet av religiösa sym- boler under skoltid, endast kan ske under vissa förutsättningar.

Religionsfriheten innebär även en rätt att avstå från religion. Det innebär att barn och elever har rätt att avstå från konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet. Konfessionella inslag i skolväsendet måste därför alltid vara frivilliga för barn och elever.

SOU 2019:64

Sammanfattning

Det är dock, utifrån internationella åtaganden, upp till staten att avgöra hur rätten för barn och elever att avstå från konfessionella inslag ska säkerställas. Utredningen menar dock att det ur ett barn- rättsperspektiv är viktigt att framhålla att alla åtgärder inom skol- väsendet ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov.

Det finns en rätt att etablera och driva privata skolor enligt bl.a. EU-rätten. Det är därför inte möjligt att förbjuda att vissa fysiska eller juridiska personer över huvud taget prövas för godkännande som huvudmän för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Det riskerar även att utgöra diskriminering enligt Europakonventionen om enskilda fysiska eller juridiska personer med konfessionell grund nekas att prövas för godkännande som huvudman för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Den fria rörligheten och etable- ringsrätten ger utländska fysiska eller juridiska personer från andra EU-länder rätt att ansöka om godkännande som huvudman för för- skola, skola eller fritidshem på samma villkor som svenska sådana. Samma regler ska gälla för alla sökande. Staten har dock möjlighet att ställa krav för godkännande som huvudman om det är motiverat från ett trängande allmänintresse och sker på ett icke-diskriminerande sätt.

Enligt praxis och förarbeten till Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2 finns en frihet att etablera privata skolor. Staten kan dock ställa vissa krav t.ex. på lärarnas behörighet och minsta antalet elever. Första tilläggsprotokollet artikel 2 syftar enligt Europadomstolen också till att säkerställa att det finns ett pluralistiskt utbildningsväsende och att staten inte har ett indoktrinerande syfte när den tillhandahåller utbildning. Föräldrar kan inte heller vägra sina barn utbildning eller ställa krav på undervisningens innehåll med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse, så länge undervis- ning och utbildning sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt.

Utredningens bedömning är att nuvarande lagstiftning överens- stämmer med Sveriges internationella åtaganden om respekt för religiös eller filosofisk övertygelse inom skolväsendet.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningens bedömningar och förslag utgår från regeringsformen, Europakonventionen, barnkonventionen, EU-rätten och andra inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

Av barnkonventionen följer att det som bedöms som barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, dom- stolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter, och dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I relation till skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla elever och barn har samma rätt till en likvärdig utbildning.

Förtydligade definitioner

I utredningens uppdrag ingår att föreslå dels hur gränsdragningen mellan utbildning och undervisning kan förtydligas, dels en defini- tion av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Defi- nitioner av utbildning och undervisning återfinns i 1 kap. 3 § skol- lagen. Definitioner av begrepp som rör konfession i skolväsendet saknas däremot i lagstiftningen, även om vissa uttalanden görs i dess förarbeten (prop. 2009/10:165 s. 225 ff.).

Definitionerna av utbildning och undervisning ska justeras

Utredningen bedömer att begreppen utbildning och undervisning är väletablerade inom skolväsendet och därför bör behållas i skolför- fattningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras och för- enklas så skillnaden dem emellan blir tydligare.

Utredningens förslag är att undervisning definieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Därmed tydliggörs att undervisning är den lär- och utvecklingsprocess som sker mellan lärare eller förskollärare å ena sidan och elever eller barn å den andra.

SOU 2019:64

Sammanfattning

Vi föreslår att utbildning ska definieras som verksamhet enligt skol- lagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. På så sätt tydliggörs att utbildning är ett samlingsbegrepp för allt som en huvudman ansvarar för i en skola, en förskola eller ett fritidshem, och att undervisningen är en del av utbildningen. I begreppet utbildning ingår alltså även t.ex. skolskjuts, skolmåltider, skolresor och raster.

Definitioner som rör konfession ska införas i skollagen

Utredningen har utarbetat definitioner av begreppen konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Som ett led i detta arbete har vi också identifierat ett behov av att definiera begreppet kon- fessionella inslag. Definitionerna ska placeras i 1 kap. 3 § skollagen och bör utformas med hänsyn tagen till internationella åtaganden, t.ex. Europakonventionen och barnkonventionen. I dessa åtaganden ligger bl.a. ett diskrimineringsskydd och en rätt för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett ur- folk att ha ett eget kulturliv.

Vår slutsats är att en lagstadgad definition av begreppet konfes- sionella inslag bör vara relativt snäv. Vi menar att begreppet bör definieras på ett sätt som anknyter till ett mer aktivt utövande av religion och som ligger nära religionsfrihetens kärna. Begreppet kon- fessionella inslag bör därför definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Som exempel på konfessionella inslag kan nämnas trosbekännelse, bön eller andakt. Utförande av andra handlingar som enbart är inspirerade eller motiverade av en tro omfattas inte av bestämmelsen.

Utifrån begreppet konfessionella inslag definieras sedan såväl kon- fessionell inriktning som icke-konfessionell inriktning. Vi föreslår att konfessionell inriktning definieras som verksamhet där det får före- komma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvud- mannen. Det innebär att det centrala är att de konfessionella inslagen som regelmässigt förekommer i verksamheten har beslutats och verk- ställts genom huvudmannens försorg, även om huvudmannen natur- ligtvis kan uppdra åt någon annan att rent faktiskt genomföra inslagen.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Vi föreslår att icke-konfessionell inriktning ska definieras som verk- samhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Det innebär alltså att huvudmannen inte på eget initiativ får initiera eller genomdriva sådana inslag inom verksamheten. Inget hindrar dock att barn och elever inom en verksamhet med icke-konfessionell inriktning utövar sin individuella religionsfrihet genom att på eget initiativ t.ex. be måltidsbön, eller att en huvudman underlättar för elever att nyttja sin religionsfrihet genom att t.ex. tillhandahålla bönerum där eleverna själva kan be.

Begreppet konfessionella inslag har inneburit en del tolknings- svårigheter. En utgångspunkt för utredningens förslag i denna del är att religion och konfession är mångdimensionella företeelser. En annan utgångspunkt är att det svenska skolväsendet har utformats i, och har en nära koppling till den protestantiska traditionen, vilken tenderar att ligga till grund för förståelsen av konfessionella inslag i form av förkunnelse och bekännelse. Det kan ha sin förklaring i att Sverige har haft en statskyrka och att en majoritet av den svenska befolkningen är medlemmar i Svenska kyrkan. En tredje utgångs- punkt är att synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan skifta, bl.a. ur majoritets- och minoritetsperspektiv. Det som av majoriteten t.ex. kan upplevas som ett traditionellt adventsfirande utan religiösa förtecken kan av någon som tillhör en minoritetsreligion upplevas som en religiös tillställning. Motsatsvis kan årstidsbundna högtider som medlemmar i en minoritet betraktar som traditionella av en utomstående tillskrivas konfessionell bety- delse. En och samma handling kan alltså ges såväl sekulär som reli- giös innebörd beroende på sammanhang och de inblandades subjek- tiva hållning i religiösa frågor.

Konfessionell inriktning ska anmälas

Konfessionella inslag ska, enligt utredningens förslag, endast få före- komma vid en fristående skola, en fristående förskola eller ett fri- stående fritidshem om huvudmannen för verksamheten har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inrikt- ning. En enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem ska på motsvarande sätt i sin an-

SOU 2019:64

Sammanfattning

sökan ange om verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Anmälan bör endast avse att verksamheten har konfessionell inrikt- ning – inte vilken konfession det gäller.

En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska även anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Bestämmelser som reglerar detta ska föras in i 1 och 2 kap. skollagen (1 kap. 7 § samt 2 kap. 5 e §). När det gäller fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola och fritidshem innebär utredningens förslag om ett etableringsstopp att en anmälan om konfessionell inriktning inte längre kan göras för dessa verksamheter.

Kraven på att deltagande är frivilligt ska skärpas

Deltagande i delar av utbildningen som innehåller konfessionella inslag vid en fristående förskola, en fristående skola eller ett fristå- ende fritidshem med konfessionell inriktning ska som tidigare vara frivilligt. Utredningen anser att kraven på huvudmän för verksam- heter med konfessionell inriktning ska skärpas i två avseenden.

•För det första föreslår utredningen att huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är inför- stådda med att deltagandet i utbildningsmoment med konfessio- nella inslag är frivilligt.

•För det andra föreslår utredningen, när det gäller fristående för- skolor med konfessionell inriktning, att konfessionella inslag endast ska få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Sådan information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna.

Dessa båda förslag skapar enligt utredningen en ökad tydlighet när det gäller dels frivilligheten, dels i vilken mån det får förekomma konfessionella inslag i förskolan. En bestämmelse om detta ska pla- ceras i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 a §).

Sammanfattning

SOU 2019:64

Skolavslutningar och andra traditionella högtider

I utredningens uppdrag har ingått att undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från för- budet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider.

Den definition av konfessionella inslag som vi föreslår innebär att konfessionella inslag definieras, och begränsas, till inslag som inne- håller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det innebär att utförandet av andra handlingar som är inspirerade eller motiverade av en tro inte ska ses som konfessionella inslag i skollagens mening. Det innebär exempelvis att ett besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal inte alltid utgör ett konfessionellt inslag i skollagens mening.

Utgångspunkten för utredningens förslag är att alla skolor, för- skolor och fritidshem ska kunna förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider till gudstjänst- lokaler. När skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella hög- tider i gudstjänstlokaler ska konfessionella inslag inte få förekomma. Närvaro vid sådana aktiviteter i gudstjänstlokaler ska dessutom vara frivillig för barn och elever. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 b §).

Förslaget utgör i allt väsentligt ett förtydligande av gällande rätt som den tolkats av Skolinspektionen och Skolverket. Särskilt tydlig- görs dock att deltagande ska vara frivilligt för barn och elever.

Vårt förslag innebär alltså att inga konfessionella inslag får före- komma när skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvud- man firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider, oavsett om firandet sker i gudstjänstlokaler eller andra lokaler. Samma sak ska gälla för skolor, förskolor och fritidshem med enskild huvud- man som inte har anmält en konfessionell inriktning.

Vi menar även att om skolor, förskolor eller fritidshem med icke- konfessionell inriktning förlägger firandet av avslutningar eller tradi- tionella högtider till gudstjänstlokaler, bör firandet inte förläggas till lokaler där trossamfundet kräver att besökare vid dessa tillfällen ut- för handlingar av bekännelsekaraktär eller segregerar besökare efter kön.

SOU 2019:64

Sammanfattning

Rektor bör också planera firandet av skolavslutningar och andra högtider på ett sådant sätt att alla barn och elever kan delta med hänsyn tagen till barnrättsperspektivets krav på inkludering. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ.

För att förtydliga elevers frivillighet när det gäller dels deltagande i konfessionella inslag, dels närvaro vid aktiviteter i gudstjänstlokaler föreslår vi att en upplysningsbestämmelse av denna innebörd förs in i 7 kap. skollagen, där skolplikt behandlas (7 kap. 17 §).

Förslag som rör etableringsstopp och dess konsekvenser

Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen lämna sådana författnings- förslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vi ska även ana- lysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författnings- förslag kan få bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning.

Utredningens författningsförslag rörande etableringsstopp före- slås placeras i en ny paragraf i 2 kap. skollagen i anslutning till 2 kap. 5 § skollagen (2 kap. 5 e §). Etableringsstoppet ska även framgå av den paragraf i 1 kap. skollagen som anger att en huvudman som önskar bedriva en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla detta till tillsynsmyndigheten. (1 kap. 7 §).

Vad ett etableringsstopp ska innebära och vilka verksamheter som ska omfattas

Utredningen föreslår att ett etableringsstopp ska innebära att det efter ett visst datum inte ska lämnas godkännande till enskilda huvudmän som vill bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola med konfessionell inriktning. Det är således dessa verksamheter som ska omfattas av etablerings- stoppet.

Befintliga fristående skolor och fritidshem som inte har anmält en konfessionell inriktning ska ges möjlighet att anmäla detta till till- synsmyndigheten före samma datum.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Befintliga verksamheter får finnas kvar under vissa förutsättningar

En enskild som tidigare har godkänts som huvudman för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etableringsstopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före den 1 juli 2023 dels har anmält till tillsynsmyn- digheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, dels faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning.

Utredningen har tolkat tilläggsdirektiven så att ett etablerings- stopp ska vara just ett stopp mot etablering och att det ska gälla alla former av etableringar av fristående verksamheter med konfessionell inriktning. Etableringsstoppet bör därför omfatta även befintliga verksamheter som ansöker om tillägg eller ändringar i sina gällande godkännanden, t.ex. för nyetablering av verksamhet på annan ort, utvidgning av antalet årskurser eller vilka gymnasieprogram som er- bjuds, om en sådan ändring inte inryms inom befintligt godkännande.

Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte bör in- föras några regler som möjliggör för befintliga fristående verksam- heter med konfessionell inriktning att utöka sin verksamhet utöver vad som följer av det godkännande som gäller för verksamheten.

Ett etableringsstopp kan få konsekvenser på sikt

Avgörande för om ett etableringsstopp är rättsligt möjligt eller inte är de skäl som läggs till grund för stoppet. Vår undersökning av regelefterlevnaden vid fristående skolor med konfessionell inrikt- ning, och utredningens arbete i övrigt, visar att det finns vissa pro- blem vid en del av dessa skolor som kan ha samband med skolans konfessionella inriktning. Det är dock inte självklart att dessa pro- blem ur ett rättsligt perspektiv är av den omfattningen att de utgör sådana angelägna allmänna intressen som krävs för att det ska vara en godtagbar inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter. Avgörande för om ett etableringsstopp kan förenas med grundlägg- ande fri- och rättigheter kommer att vara de skäl som i den fortsatta beredningen slutgiltigt läggs till grund för etableringsstoppet.

SOU 2019:64

Sammanfattning

Ett etableringsstopp innebär utmaningar när det gäller grund- läggande fri- och rättigheter som näringsfrihet och religionsfrihet samt när det gäller likabehandling och diskriminering. Utredningen har sammanfattningsvis konstaterat följande.

I fråga om diskriminering kan ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskera att slå hårdare mot personer som bekänner sig till en religion som inte finns representerad som konfessionell inriktning vid en befintlig verksam- het. Huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inrikt- ning kommer därtill att behandlas annorlunda än andra huvudmän vid godkännandeprövning, t.ex. vad gäller utvidgning av verksamheter.

Ett etableringsstopp riskerar att utgöra en viss otillåten begräns- ning av näringsfriheten, eftersom en enskild som ansöker om att god- kännas som huvudman för en skollagsreglerad verksamhet begränsas i sina möjligheter att utforma verksamheten när en konfessionell inriktning inte längre tillåts.

När det gäller respekt för religiös övertygelse kan etableringsstoppet riskera att strida mot Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2, enligt vilken vårdnadshavare har rätt att få sin religiösa övertygelse respekterad i samband med sina barns utbildning. Det går inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med konventionen med mindre än att frågan prövas av Europadom- stolen.

Ett etableringsstopp riskerar att strida mot den fria etablerings- rätten enligt EU-rätten, bl.a. rättighetsstadgan, i ljuset av Europa- konventionens första tilläggsprotokoll artikel 2. Det går inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med EU-rätten med mindre än att frågan prövas av EU-domstolen. Etablerings- stoppet framstår också som problematiskt i förhållande till arti- kel 29.2 barnkonventionen, som även den rör etablering av skolor.

Utredningen menar att etableringsstoppet inte får några omedel- bara konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning, eftersom dessa kan fortsätta sin verk- samhet enligt gällande godkännanden. På längre sikt får etablerings- stoppet dock konsekvenser för dessa verksamheter eftersom nya godkännanden inte kan lämnas, t.ex. för utvidgning av verksamheten eller vid ägarförändringar, om de inte avvecklar den konfessionella inriktningen.

Sammanfattning

SOU 2019:64

Förslag som rör ägar- och ledningsprövning

Utredningen har undersökt om det finns ett behov av att ställa sär- skilda krav vad gäller ägar- och ledningsprövning för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning, utöver de förslag som lagts fram av Ägar- prövningsutredningen (SOU 2015:7) respektive Välfärdsutredningen (SOU 2016:78).

Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att införa sär- skilda krav som enbart ska uppställas vid ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän för fristående verksamheter med konfessio- nell inriktning. En sådan lösning skulle innebära ett avsteg från den princip om lika villkor mellan huvudmän som sedan lång tid gäller inom skolväsendet. Det skulle även kunna betraktas som otillåten diskriminering enligt såväl nationell rätt som internationella åtagan- den, inklusive barnkonventionen.

Demokrativillkor ska införas

Befintliga bestämmelser om ägarprövning av enskilda som vill bli godkända som huvudmän enligt skollagen ger möjlighet att vid ägar- och ledningsprövningen ta ställning till frågor som rör om en enskild huvudman har förutsättningar att bedriva en utbildning som överens- stämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Utredningen anser att denna prövning kan förstärkas och fördjupas genom att den kompletteras med en prövning som fokuserar på vissa centrala demokratiska principer.

Därför föreslår utredningen att den ägar- och ledningsprövning som görs inför godkännande av enskilda som i egenskap av huvud- män vill bedriva verksamhet inom skolväsendet kompletteras när det gäller prövningen av om den enskilde är lämplig att bedriva verk- samheten. Kompletteringen innebär att den enskildes lämplighet även ska prövas i förhållande till vissa särskilt fastställda demokrativillkor.

Demokrativillkor för skolväsendet bör enligt utredningens men- ing utformas så att de skyddar de grundläggande principer i ett demokratiskt samhälle som är av särskild vikt inom skolväsendet. Utredningen föreslår därför att en enskild fysisk eller juridisk person inte ska få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksam- het om det finns särskild anledning att anta att den enskilde, eller en

SOU 2019:64

Sammanfattning

företrädare för verksamheten som anges i 5 a § skollagen, inom ramen för verksamheten kan komma att

1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde,

3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,

4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,

5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller

6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5.

Skolinspektionen och, när det gäller förskolor och vissa fritidshem, kommunerna, ska svara för prövningen mot demokrativillkor inom ramen för den godkännandeprövning som myndigheterna har att göra enligt 2 kap. 5 § skollagen. En bestämmelse om prövning mot demo- krativillkor ska införas i 2 kap. skollagen (2 kap. 5 f §).

Tillsynsansvaret ska utökas och möjligheten att återkalla tillstånd utvidgas till att även omfatta demokrativillkor

För att betona vikten av de uppställda demokrativillkoren föreslår utredningen att Skolinspektionens respektive kommunernas tillsyns- ansvar ska utökas, så att de även ska ha tillsyn över att enskilda huvudmän som godkänts av respektive myndighet fortlöpande upp- fyller demokrativillkoren. Ändringar av denna innebörd föreslås därför i 26 kap. 3 och 4 §§ skollagen.

Utredningen föreslår vidare att ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska få återkallas även om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande

ifråga om prövning mot demokrativillkoren samt att ett sådant åter- kallande ska få ske med stöd av samtliga punkter i 2 kap. 5 § andra stycket skollagen. Förslaget genomförs genom en ändring i 26 kap. 14 § skollagen.

Sammanfattning

SOU 2019:64

En huvudmannaförsäkran ska införas

Utredningen föreslår att det ska införas en huvudmannaförsäkran för enskilda som ansöker om att godkännas som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen. Det innebär att fysiska personer som ansöker om godkännande – och om den sökande är en juridisk person, de personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen – ska lämna en skriftlig huvudmannaförsäk- ran till den myndighet som prövar ansökan. Genom en huvudmanna- försäkran intygar den undertecknande att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten, dvs. att inte agera på de sätt som beskrivs ovan under rubriken Demokrativillkor ska in- föras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran. Bestämmelser om huvudmannaförsäkran ska föras in i 2 kap. skol- lagen (2 kap. 7 a och b §§).

Stödmaterial ska tas fram

Utredningens förslag innebär att den ägar- och ledningsprövning som ska göras enligt 2 kap. 5 § skollagen utvidgas och fördjupas ge- nom införande av prövning mot demokrativillkor och huvudmanna- försäkran. Denna prövning ska utföras dels av Skolinspektionen, dels av Sveriges 290 kommuner. Regeringen bör överväga att ge en skolmyndighet i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för kommun- erna vad gäller ägar- och ledningsprövning i förhållande till demo- krativillkor samt huvudmannaförsäkran.

En samlad godkännandeprövning och tillsyn bör övervägas

Enligt nuvarande lagstiftning är det kommunen där verksamheten ska bedrivas som svarar för frågor om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Kommunen ansvarar även för tillsynen av dessa verksamheter. Detta ansvar vilar alltså på 290 kommuner med mycket varierande ekono- miska såväl som personella förutsättningar för att genomföra god- kännandeprövning och utöva tillsyn. Utredningens förslag innebär

SOU 2019:64

Sammanfattning

att nya kvalificerade uppgifter tillförs i form av först prövning mot och sedan tillsyn över demokrativillkor, administration av huvudmanna- försäkran samt administration av anmälningar om konfessionell in- riktning.

Utredningen anser att det mot denna bakgrund finns skäl att överväga om uppgiften att godkänna enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet, samt uppgiften att utöva tillsyn över dessa verk- samheter, ska samlas hos en central myndighet. Utredningen inser samtidigt att detta är en ingripande förändring som bör bli föremål för ytterligare överväganden.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att lagändringarna i skollagen ska träda i kraft den 1 januari 2022. Bestämmelserna om etableringsstopp ska tillämpas första gången i fråga om godkännande av huvudmän för utbildning som ska starta tidigast hösten 2023. Huvudmän för befintliga fristå- ende skolor och fritidshem som önskar ha en konfessionell inrikt- ning även efter etableringsstoppet ska anmäla konfessionell inriktning till tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, senast den 1 juli 2023.

Summary

Remit

The inquiry has been tasked with analysing the rules governing reli- gious aspects in the education system (ToR 2018:15). Based on this analysis, we are to study the need to amend the provisions of the Education Act (2010:800) governing religious aspects in education. Our remit has included:

•analysing what follows from the European Convention on Human Rights, other international undertakings regarding human rights and the Instrument of Government in relation to religious aspects in schools, preschools and after-school centres, irrespective of whether the management is in the public or private sector;

•analysing the advantages and disadvantages of religious aspects in various types of schools, for example preschools, compulsory schools and upper secondary schools, including from the per- spective of the rights of the child;

•proposing i) a clarification of the delineation between education and teaching and ii) a definition of religious and non-religious orientations;

•surveying regulatory compliance by independent faith schools, preschools and after-school centres;

•studying whether there is a need to impose specific requirements for approval as a manager of an independent faith school, pre- school and after-school centre, in addition to the proposals pre- sented by the Owner Assessment Inquiry and the Welfare Inquiry;

Summary

SOU 2019:64

•examining whether there is a need to amend the Education Act to allow for exceptions to the prohibition on denominational aspects, irrespective of management and orientation, in conjunc- tion with the celebration of the end of the school year and other traditional festivities. If we believe this to be the case, we should analyse how a proposal for such a change relates to provisions that express the school’s values; and

•presenting necessary statutory proposals.

A report on the remit was originally supposed to have been pre- sented not later than 31 December 2018. However, through supple- mental terms of reference adopted on 20 June 2018, the inquiry period was extended so that a report on the remit would instead be presented not later than 31 May 2019 (ToR 2018:59). Through supple- mental terms of reference adopted on 29 May 2019 (ToR 2019:25), the Government decided to expand the remit and extend the inquiry period so that a report on the remit would instead be presented not later than 19 December 2019. According to the supplemental terms of reference, the inquiry shall now also

•present such statutory proposals as required to enable the imple- mentation of a stop to the establishment of independent faith schools; and

•analyse and report the consequences that such statutory changes might possibly have in relation, inter alia, to the constitution, EU law and Sweden’s international undertakings, as well as in respect of existing independent faith schools.

Survey and analysis

Different perspectives on religious aspects in the education system

The inquiry has analysed the advantages and disadvantages of reli- gious aspects in various types of schools and based on different per- spectives, including the perspective of the rights of the child. We can note that the attitude towards independent faith preschools, schools and after-school centres is often essentially ideological and to some

SOU 2019:64

Summary

extent a subjective issue. It has, therefore, been difficult to deter- mine the advantages and disadvantages of religious aspects in the education system on a purely objective basis.

The inquiry has addressed this task by meeting various repre- sentatives and stakeholders in the area. It has been particularly im- portant to obtain the views and perspectives of children and pupils. This has, among other things, taken place through school visits. The inquiry has also met a large number of different organisations and authorities in reference groups.

In our analysis, we have concentrated on four perspectives:

•the child’s positive freedom of religion, i.e. the right to practice religion;

•the rights of the custodial parent;

•the child’s negative freedom of religion, i.e. the right to refrain from religion; and

•the public perspective, including questions of values, integration, segregation and supervision.

Survey

The inquiry has surveyed compliance with governing regulations regarding religious aspects in the education system. We have also compiled existing statistics regarding faith schools.

Statistics

During the 2018/19 school year, more than 9,400 pupils attended a faith school within the compulsory school system. This corresponds to almost one per cent of compulsory school pupils. There are great differences between faith compulsory schools. They vary in terms of size, pupil composition, the percentage of teachers with a university degree in education, and in terms of the pupils’ school results.

With the help of the National Agency for Education’s SALSA model, the inquiry has compared the performance of faith schools, after having taken into consideration the composition of the schools’ pupil population. There too, large variations are seen between schools,

Summary

SOU 2019:64

with some faith schools having high average study results relative to the composition of the pupil population, while others have lower results.

In addition, the inquiry has committed a study of answers of pupils at faith schools to surveys carried out by the Swedish Schools Inspectorate, compared with answers given by pupils at other schools. On average, faith schools differ positively from other schools on most of the issues studied by the school questionnaire, apart from on issues of pupil health, where faith schools differ negatively. Factors such as the schools’ size or composition of the pupil popu- lation might, however, explain some of the differences between faith schools and other schools.

Decisions of the Swedish Schools Inspectorate

As an element in surveying compliance with applicable regulations with respect to religious aspects in the school, the inquiry has con- ducted a review of decisions by the Swedish Schools Inspectorate.

From the decisions it is evident that there is criticism with respect to religious aspects, both at faith schools and also schools which have not notified such orientation. The criticism has consisted, inter alia, of the management failing to satisfy the requirement that the teaching must be non-denominational. There are also several decisions concerning whether the requirement that participation in religious aspects must be voluntary has been fulfilled. There are also cases where the teaching has been deemed not to satisfy the requirement of comprehensiveness and objectivity.

Another area addressed in decisions concerns the schools’ use of the school option subject for profiling or in-depth study in the religion which constitutes the school’s religious orientation. It tran- spires from decisions in several cases that managers and school principals have difficulty in distinguishing between what constitutes education and what constitutes teaching and that there have been impermissible religious aspects within teaching in the school option subject. Other decisions show that religious aspects have occurred within the scope of teaching also in other subjects, for example in mother tongue tuition and biology.

SOU 2019:64

Summary

School visits

The inquiry has conducted nine school visits, mainly to schools that have notified a religious orientation. In conjunction with the visits, the inquiry has met representatives of the management, teachers and in most cases also pupils. In some cases, the management’s repre- sentatives have also been present.

In several cases, school management, teachers and preschool teachers stated that it was difficult to delineate between teaching and education, not least in preschools where the work method is inte- grated. On one occasion, the inquiry observed that the personnel also failed to reflect over the way in which different religious texts are used and how the texts can affect children and pupils. This may, for example, involve reading out loud or other use of religious texts in teaching situations, where a denominational aspect is not allowed.

The schools visited addressed voluntary participation by children and pupils in religious aspects in different ways. Some considered that pupils must attend all of the school’s activities, i.e. also those with a religious aspect, and that pupils may not, for example, decline to participate in a religious service without the approval of the pupil’s custodial parent.

Another observation is that the teaching includes elements which mix together religious and non-religious aspects, a factor which can make it difficult for a pupil who wishes to refrain from religious aspects to actually do so. This may, for example, involve the school day beginning with a morning assembly in which religious aspects such as prayers are mixed with non-religious aspects such as infor- mation about field days, tests, homework or school parties. One variant is that such more general information is provided at weekly assemblies in denominational places of worship. In one case, a de- scription was provided that the pupils are given the possibility to receive the information at another place which is devoid of any reli- gious aspect.

Also in conjunction with school visits, on several occasions issues arose regarding in-depth studies in the religion which constitutes the school’s religious orientation, e.g. extra teaching in religion within the scope of the school option subject. One observation sometimes made is that the person teaching the subject is also the children's religious leader in the local community, which may require specific

Summary

SOU 2019:64

positions to be taken as to how the school keeps religious aspects out of teaching.

Survey of faith schools

The inquiry has carried out a survey covering the 72 schools which, at the time of the study, were registered in the National Agency for Education’s register of schools as faith schools. The survey was aimed, inter alia, at obtaining a more comprehensive view of the various religious aspects that exist and any problems as regards regulatory compliance. In total, 50 schools answered the questionnaire.

The questionnaire responses show that most of the schools that answered had religious aspects in their education. The most common features were morning assemblies and morning prayers, or other types of assemblies and prayers, aspects at the end of school terms and other festivities, prayers, songs and special aspects at mealtimes. It was common that religious aspects occurred on a daily basis.

With respect to the pupils’ right to refrain from participating in religious aspects, one school answered that non-participation was not possible. Other responding schools stated that there was such a possibility. Information about the possibility not to participate was usually provided in writing or orally to the pupil’s custodial parent at the beginning of the school year, through oral information to children and pupils in conjunction with religious aspects, or at pro- gress discussions with custodial parents each term.

Just over one half of the responding schools stated that they offer additional in-depth teaching in the religious orientation, primarily within the school option subject.

Survey of municipalities regarding independent preschools and certain independent after-school centres

The municipalities are responsible for approval and supervision of independent preschools and independent after-school centres that do not belong to independent schools. In order to survey regulatory compliance by these activities, the inquiry carried out a questionnaire survey focused on Sweden’s 290 municipalities. In the questionnaire, the municipalities were initially required to answer whether there

SOU 2019:64

Summary

were any independent activities within the municipality and whether any of them had a religious orientation. Municipalities which answered affirmatively were then required to answer questions about super- vision of those activities and whether, in conjunction with the supervision, any particular observations had been made with respect to religious aspects, etc.

The questionnaire was answered by 221 out of 290 municipalities, i.e. 76 per cent. In those municipalities, there were 242 independent faith preschools and 22 independent faith after-school centres, corre- sponding to just over 10 per cent of the independent preschools, and just over 17 per cent of the independent after-school centres over which the responding municipalities exercise supervision. The pre- schools were spread over 89 municipalities and the after-school centres over 18 municipalities.

According to the questionnaire responses, it was quite rare for the municipalities to receive complaints or reports about religious aspects in preschools or after-school centres. During the peri- od 2014–2018 six complaints or reports with a bearing on religious aspects were received, divided over four municipalities. Two munici- palities stated that they had received a complaint or a report which did not primarily concern religious aspects, but where the munici- pality believed that the criticised shortcomings were based on the preschool’s or after-school centre’s religious orientation or the reli- gious aspects that occurred there. One example of a reported matter was that boys receive benefits that girls do not receive and that adult women and men are treated differently, e.g. when greeted.

In the questionnaire, the municipalities had an opportunity to describe observations made in conjunction with supervision and in other contexts, e.g. shortcomings observed at faith entities. The obser- vations can be summarised in three main groups:

•lack of clarity regarding religious orientation and religious aspects;

•difficulties in distinguishing between teaching and education; and

•voluntariness.

With respect to lack of clarity regarding religious orientation and religious aspects, several municipalities emphasised that it was diffi- cult to learn about any shortcomings in faith-based activities. It may be the case that activities provide insufficient information as to the

Summary

SOU 2019:64

religious aspects that occur or do not openly declare that they have a religious profile. One municipality considered that independent faith preschools have difficulty in separating religious values from their task regarding norms and values as set forth in the preschool curriculum, and thus multifaceted outlooks on life are not always elucidated.

With respect to difficulties in distinguishing between teaching and education, several municipalities were of the view that it was difficult to delineate between teaching and education in preschools and that current legislation does not provide a sufficient basis for doing so, and clarification was sought. Several municipalities stated that they often receive questions about this from individual managers and they also noted that it can be difficult for the management to delineate between teaching and education – a boundary which the municipalities also considered can be difficult to draw in conjunction with supervision. Furthermore, it was considered that it was not entirely clear what constitutes a religious aspect and what such aspects entail in activities.

Voluntariness for children and pupils to participate in religious aspects was raised by several municipalities. The municipality pro- vided advice and guidance as to how voluntariness can be ensured, and the municipality drew the attention of faith-based activities to the importance of ensuring voluntariness and verifying how to ensure that participation by young children is voluntary. One muni- cipality stated that voluntariness and the possibility to refrain from e.g. saying grace should always be raised in conjunction with super- vision.

Municipalities’ supervisory decisions

Based on the findings of the municipality questionnaire, the inquiry has requested and reviewed supervisory decisions from the munici- palities. Simply put, these decisions can be said to fall into two main groups: i) decisions that in some way address whether religious aspects have been deemed to occur not only in the education but also in the teaching at preschools or after-school centres; and

ii)decisions which point out shortcomings as regards the fact that participation in religious aspects must be voluntary for children and

SOU 2019:64

Summary

pupils. Certain decisions address both issues. In the inquiry’s assess- ment, the reviewed decisions reinforce the impression gained from the questionnaire as to what constitute problem areas for indepen- dent faith preschools and after-school centres.

International comparisons

According to the committee terms of reference, the inquiry shall conduct a comparative analysis of the regulation of religious aspects in the education system in other comparable countries and the way in which other countries have interpreted the European Convention on Human Rights and case law from the European Court of Human Rights. In this respect, the inquiry has compared circumstances in Sweden with Norway, Denmark, Finland, France and Germany.

Our analysis shows that the countries in question have different educational systems with varying scope for religious aspects in the education system. It is, therefore, difficult to draw any far-reaching conclusions from the regulations of the various countries. It can, however, be noted that in none of the comparison countries is there an education system that does not allow faith schools. In addition, all comparison countries have acceded to the European Convention on Human Rights and to Protocol 1, Article 2 of the Convention.

The inquiry has also conducted a general review of the countries that are members of the Council of Europe which have acceded to the European Convention on Human Rights, Protocol 1, Article 2. In the review, we have not encountered any country that has acceded to the Protocol and which, at the same time, has prohibited the establishment of faith schools.

The provisions of the UN Convention on the Rights of the Child

The Convention on the Rights of the Child (CRC) includes the child’s right to a comprehensive education as well as the right to religious and cultural identity. According to the CRC, the school environment should reflect a spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes and friendship among all peoples, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin, and the edu- cation shall prepare the child for a responsible life in a free society

Summary

SOU 2019:64

in this spirit. The education shall also aim at developing respect for the child’s parents, for the child’s own cultural identity, language and values, for the national values of the country in which the child is living, the country from which he or she may originate, and for civilisations different from his or her own.

The CRC provides scope for parental responsibility on issues involving religious aspects in the education system. According to the CRC, the child is entitled to freedom of religion and the parents are entitled to provide direction to the child in the exercise of this right in a manner consistent with the evolving capacities of the child when the child exercises the right to freedom of thought, conscience and religion. Direction and guidance by the parents must be exercised in accordance with the entire CRC, which inter alia means that the child’s right to be heard must be respected. The CRC supports the child’s right to adopt and exercise the parents’ religion. A child be- longing to ethnic, religious or linguistic minorities shall not be denied the right, in community with other members of his or her group, to enjoy his or her own culture, to profess and practice his or her own religion, or to use his or her own language.

Pursuant to the CRC, the child also has an independent freedom of religion which is not automatically dependent on the parents’ religion. The child has an express right to an independent freedom of religion in terms of a negative freedom of religion, i.e. the right to freedom from religion and the right to have no religion. According to the UN Committee on the Rights of the Child, this means that the child has a far-reaching right to be released from participating in religious aspects at school.

According to the CRC individuals and bodies are entitled to establish and direct educational institutions. However, principles regarding human rights must be respected and the education at the institution must conform to certain minimum standards.

The Instrument of Government and international undertakings

The inquiry has analysed the provisions of the Instrument of Govern- ment as well as the European Convention on Human Rights and other international undertakings with respect to religious aspects in the education system. The perspective of the rights of the child and

SOU 2019:64

Summary

the Convention on the Rights of the Child have also served as important starting point for the analysis. To summarise, we have reached the following conclusions.

Children and pupils are entitled to education pursuant to the Instrument of Government, the European Convention on Human Rights and Sweden’s international undertakings. This right is en- shrined, inter alia, in the European Convention on Human Rights, Protocol 1, Article 2, first sentence, and entails a right for children and pupils to receive the education provided by the State. On the other hand, Protocol 1, Article 2 does not require that the State pro- vide a particular type of education or education on a particular level. The European Court on Human Rights has stated that the right to an education is of fundamental importance in a democratic society and that a restrictive interpretation of the right to education would be contrary to the purpose of the provision. However, the State enjoys a margin of appreciation in determining how the education system in general is to be organised in order to meet the require- ments of the European Convention on Human Rights.

However, individuals, e.g. parents, are not entitled, based on the right to education, to demand that the content of education arranged by the public sector shall differ from that which is stipulated in the Education Act and other statutes. The parents’ right to ensure education and teaching in conformity with their own religious and philosophical convictions, as stated in the second sentence of Proto- col 1, Article 2 to the European Convention on Human Rights, does not thereby entail any restriction on the right of the State to deter- mine how the education system shall be organised in order for the right to education to be satisfied.

Freedom of religion, as enshrined in the Instrument of Govern- ment and international conventions, entails inter alia a right for individuals to exercise their religion. For children and pupils, the right to exercise their religion applies also at school, preschool and after-school centre. Accordingly, a prohibition on the exercise of one’s own religion, e.g. banning the bearing of religious symbols during school hours, can take place only under certain conditions.

Freedom of religion also entails a right to refrain from religion. This means that children and pupils are entitled to refrain from religious aspects at the school, preschool and after-school centre. Therefore, religious aspects in the education system must always be

Summary

SOU 2019:64

voluntary for children and pupils. However, based on international undertakings it is up to the State to determine the manner in which the right of children and pupils to refrain from religious aspects is to be guaranteed. However, the inquiry concludes that, from the per- spective of the rights of the child, it is important to emphasise that all measures within the education system must protect the child's right to live and develop in accordance with her or his own circum- stances and needs.

Inter alia under EU law, there is a right to establish and operate private schools. Accordingly, it is not possible to prohibit certain natural or legal persons from being considered for approval as managers of independent preschools, schools or after-school centres. If indi- vidual natural or legal persons with a religious basis were denied consideration for approval as managers of preschools, schools or after-school centres, this might run the risk of constituting discri- mination under the European Convention on Human Rights. The freedom of movement and right of establishment entitle natural or legal persons from other EU countries to apply for approval as managers of preschools, schools or after-school centres on the same terms as Swedish persons. The same rules must apply to all appli- cants. However, the State has the possibility to impose requirements for approval as a manager if justified by a compelling public interest and provided that such takes place in a non-discriminatory manner.

According to case law and the preparatory works to the European Convention on Human Rights, Protocol 1, Article 2, there is a free- dom to establish private schools. However, the State is entitled to impose certain requirements, e.g. regarding the teachers' qualifica- tions and minimum number of pupils. According to the European Court of Human Rights, Protocol 1, Article 2 is also aimed at en- suring that there is a pluralistic education system and that the State has no intention to indoctrinate when providing education. Parents also cannot deny their children education or impose requirements regarding content of the education based on religious or philosoph- ical convictions, provided that teaching and education take place in an objective, critical and pluralistic manner.

It is the inquiry's assessment that current legislation is in con- formity with Sweden's international undertakings regarding respect for religious or philosophical convictions within the education system.

SOU 2019:64

Summary

The inquiry’s proposals and assessments

The inquiry's assessments and proposals are based on the Instrument of Government, the European Convention on Human Rights, the CRC, EU law, and other international undertakings regarding human rights.

The CRC provides that the best interests of the child are to be assessed taking into account primarily all measures that affect the child, whether undertaken by public or private social welfare insti- tutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies. Furthermore, the right of the child to freely express his or her views must be guaranteed and such views shall be given due weight in accordance with the age and maturity of the child. In relation to education, the equal treatment dimension of the perspective of the rights of the child has been emphasised, i.e. that all pupils and children had the same right to an education based on equality of opportunity.

Clarificatory definitions

The inquiry’s remit includes proposing i) a way in which the delineation between education and teaching can be clarified, and ii) a definition of religious and non-religious orientation. Definitions of education and teaching are set forth in Chapter 1, Section 3 of the Education Act. On the other hand, there is no legislative definition of denomination in the education system, although certain state- ments are found in the preparatory works (Govt Bill 2009/10:165 p. 225 et seq.).

The definitions of education and teaching must be adjusted

The inquiry makes the assessment that the terms education and teaching are well established within the education system and there- fore should be retained in the education statutes. However, define- tions of the terms should be adjusted and simplified so as to clarify the difference between them.

The inquiry’s proposal is that teaching be defined as processes led by teachers or preschool teachers in accordance with objectives stated in the Education Act and other statutes, which shall lead to development

Summary

SOU 2019:64

and learning through children or pupils obtaining and developing knowledge and values. It is thereby clarified that teaching is the learn- ing and development process that takes place between teachers or preschool teachers, on the one hand, and pupils or children, on the other.

We propose that education be defined as activities pursuant to the Education Act and other statutes that are conducted by a manager and within which children or pupils are offered teaching. It is thereby clarified that education is an omnibus term for everything for which

amanagement is responsible in a school, preschool or after-school centre, and that teaching constitutes a part of the education. Thus, the term ‘education’ also includes, e.g. school transport, school meals, school trips and breaks.

Definitions concerning religion shall be inserted in the Education Act

The inquiry has formulated definitions of the terms religious orien- tation and non-religious orientation. As part of this work we have also identified a need to define the term denominational aspects. The definitions are to be included in Chapter 1, Section 3 of the Edu- cation Act and should be structured in light of international under- takings, e.g. the European Convention on Human Rights and the Convention on the Rights of the Child. These undertakings include, inter alia, protection against discrimination and a right of children belonging to ethnic, religious or linguistic minorities or persons belonging to an indigenous population to have their own cultural life.

Our conclusion is that a statutory definition of the term denomi- national aspects should be relatively narrow. We believe that the term should be defined in a manner which relates to a more active exercise of religion and which is close to the core of religious freedom. The term denominational aspects should therefore be defined as elements which include confessional or declaratory aspects of a particular reli- gion. Professions of faith, prayers or worship may be mentioned as examples of denominational aspects. The provision does not extend to the performance of other acts that are merely inspired or moti- vated by a faith.

SOU 2019:64

Summary

Both religious orientation and non-religious orientation are sub- sequently defined based on the term ‘denominational aspects’. We propose that religious orientation be defined as an activity which may include denominational aspects initiated and performed by the manage- ment. This means that the key factor is that the management is responsible for deciding upon, and performing, the regularly occurring denominational aspects in the activity, although the management can, of course, engage some other person to actually perform the aspect.

We propose that non-religious orientation be defined as activities which may not include denominational aspects that are initiated and performed by the management. Accordingly, this means that the management may not, on its own initiative, initiate or perform such aspects within the activity. However, there is nothing to prevent children and pupils within an activity with a non-religious orienta- tion from exercising their individual freedom of religion by, on their own initiative, e.g. saying grace over meals, or that a manager facili- tates the exercise of religious freedom by pupils through, e.g. the provision of a prayer room in which the pupils can pray.

The term ‘denominational aspects’ has led to a number of inter- pretation difficulties. One starting point for the inquiry’s proposal in this respect is that religion and creed are multidimensional phe- nomena. Another starting point is that the Swedish education system has been structured in, and is closely connected to, the Protestant tradition, which tends to constitute the basis for the understanding of denominational aspects in the form of declaration and confession. This may be explained by the fact that Sweden has had a state church and that a majority of the Swedish population are members of the Church of Sweden. A third starting point is that the view as to what is to be regarded as a secular tradition or a religious rite can differ, among other things from the perspective of the majority and minority. For example, that which may be regarded by the majority as a traditional advent celebration devoid of religious symbols may, to someone belonging to a minority religion, be regarded as a religious matter. By way of contrast, seasonal festivities which members of a minority regard as traditional, may be ascribed a religious meaning by outsiders. Thus, the same act can be imbued with both secular and religious meaning depending on context and the subjective approach to religious issues of those involved.

Summary

SOU 2019:64

Denominational orientation must be notified

In accordance with the inquiry’s proposal, denominational aspects may occur at an independent school, an independent preschool or an independent after-school centre only if the manager of the activity has notified the supervisory authority that the activity has a religious orientation. An individual who applies for approval as man- ager of a preschool, preschool class, compulsory school, compulsory special school, upper secondary school, upper secondary special school or after-school centre must, correspondingly, state in the application whether the activity is to have a religious orientation. An application should merely state that the activity has a religious orien- tation – not which religion.

The management of a faith-based activity must also notify the supervisory authority in the event the activity is no longer to have such an orientation. It is proposed that provisions in this respect be inserted in Chapters 1 and 2 of the Education Act (Chapter 1, Sec- tion 7 and Chapter 2, Section 5e). With respect to independent pre- school classes, compulsory schools, compulsory special schools, upper secondary schools, upper secondary special schools and after-school centres, the inquiry’s proposal regarding a stop to establishment means that applications regarding a religious orientation can no longer be made with respect to such activities.

Requirements that participation is voluntary should be strengthened

Participation in parts of the education that include denominational aspects at an independent faith preschool, an independent faith school or an independent faith after-school centre must, as previously, be voluntary. The inquiry believes that demands placed on manage- ment of faith-based activities must be strengthened in two respects.

•Firstly, the inquiry proposes that the manager must ensure that custodial parents and children or pupils are aware of the fact that participation in the denominational elements of the education is voluntary.

SOU 2019:64

Summary

•Secondly, the inquiry proposes, with respect to independent faith preschools, that denominational elements may only occur to the extent, and on the occasions of which, the management has notified the children’s custodial parents. Such information must be provided in writing.

The inquiry believes that both of these proposals create increased clarity with respect to i) voluntariness and ii) the extent to which denominational aspects may occur in preschools. A provision in this respect should be incorporated into Chapter 1 of the Education Act (Chapter 1, Section 7a).

End of school year ceremonies and other traditional festivities

The inquiry’s remit has included studying whether there is a need to amend the Education Act in order to allow for exceptions from the prohibition on denominational aspects, irrespective of management and orientation, in connection with the celebration of the end of the school year and other traditional festivities.

The definition of denominational aspects that we propose entails that denominational aspects shall be defined as, and be limited to, elements which include confessional or declaratory aspects of a particular religion. This means that the performance of other acts that are inspired or motivated by a belief is not to be regarded as a denominational aspect within the meaning of the Education Act. For example, this means that a visit to a church or another place of worship does not always constitute a denominational aspect within the meaning of the Education Act.

The starting point for the inquiry’s proposal is that all schools, preschools and after-school centres must be able to use places of worship for celebrating the end of the school year and traditional festivities. No denominational aspects may occur when schools, preschools and after-school centres with a non-religious orientation celebrate the end of the school year or traditional festivities in places of worship. Furthermore, attendance by children and pupils at such activities in places of worship must voluntary. A provision to this effect should be inserted in Chapter 1 of the Education Act (Chap- ter 1, Section 7b).

Summary

SOU 2019:64

The proposal constitutes, in all essential respects, a clarification of governing law as interpreted by the Swedish Schools Inspectorate and the National Agency for Education. However, it is clarified that participation by children and pupils must be voluntary.

Our proposal thus entails that no denominational aspects may be included when schools, preschools or after-school centres with a public sector management celebrate the end of the school year or traditional festivities, irrespective of whether the celebration occurs in places of worship or other premises. The aforesaid applies also to schools, preschools and after-school centres with private manage- ments who have not notified any religious orientation.

We also believe that if schools, preschools or after-school centres with a non-religious orientation celebrate the end of the school year or traditional festivities in places of worship, the celebration should not be located in premises where the religious community requires that, on such occasions, visitors perform acts of a confessional nature or separate visitors based on gender.

In light of the inclusive aspect required by the perspective of the rights of the child, school principals should also plan the celebration of the end of the school year and other festivities in such a manner that all children and pupils can participate. Children and pupils who do not wish to participate should, as far as possible, be offered an equivalent alternative.

In order to clarify the voluntary nature of participation by pupils in denominational aspects, as well as attendance at activities held in places of worship, we propose that an informative provision of this nature be inserted in Chapter 7 of the Education Act, where the compulsory nature of school attendance is addressed (Chapter 7, Section 17).

Proposal concerning a stop to establishment and the consequences thereof

According to the supplemental terms of reference, the inquiry shall submit such statutory proposals as required in order that a stop to the establishment of independent faith schools might be introduced. We are also required to analyse and report on any consequences that such statutory proposals might have, inter alia in relation to the

SOU 2019:64

Summary

Swedish constitution, EU law and Sweden’s international under- takings, as well as in respect of existing independent faith schools.

It is proposed that the inquiry’s statutory proposals concerning a stop to establishment be incorporated in Chapter 2 of the Education Act, adjacent to Chapter 2, Section 5 of the Education Act (Chap- ter 2, Section 5e). The stop to establishment shall also be stated in the section in Chapter 1 of the Education Act, which provides that a management who wishes to conduct a faith-based activity must so notify the supervisory authority (Chapter 1, Section 7).

Consequences of a stop to establishment and which activities are covered

The inquiry proposes that a stop to establishment shall mean that, after a specific date, no approvals shall be granted to private manage- ments who wish to operate a faith preschool class, compulsory school, compulsory special school, upper secondary school, upper secondary special school or after-school centre. Thus, it is these activities which will be covered by the stop to establishment.

Existing independent schools and after-school centres that have not notified a religious orientation shall be afforded an opportunity to so notify the supervisory authority prior to the same date.

Existing activities may continue under certain conditions

As previously, an individual who has been approved as manager of a preschool class, compulsory school, compulsory special school, after-school centre, upper secondary school or upper secondary special school may conduct the faith-based activity also after the provisions regarding a stop to establishment have entered into force. However, this may only take place on condition that, prior to 1 July 2023, the manager i) has notified the supervisory authority that the activity has a religious orientation; and ii) has actually begun the activity and accepted pupils for education.

The inquiry has interpreted the supplemental terms of reference to mean that a stop to establishment shall be just that, i.e. a stop to establishment which will apply to all types of establishment of inde- pendent faith-based educational activities. Accordingly, the stop to

Summary

SOU 2019:64

establishment should cover also existing activities which apply for additions or changes to their currently applicable approvals, e.g. for new establishment of an activity in a different locality, expansion of the number of grades or the upper secondary school courses that are offered, if such a change is not accommodated within an existing approval.

The inquiry makes the assessment that, in light of the foregoing, no rules should be introduced which allow existing independent faith-based activities to expand their activity beyond that which is stated in their approval.

A stop to establishment may have long-term consequences

The reasons on which a stop is based constitute a decisive factor as to whether or not a stop to establishment is legally feasible. Our study of regulatory compliance by independent faith schools, and the inquiry’s work in general, shows that some of these schools have certain problems which may be connected with the school’s religious orientation. It is not, however, obvious that, from a legal perspec- tive, these problems are of such a scope as to constitute such a cogent public interest as required in order for there to be an accept- able restriction on fundamental freedoms and rights. A crucial factor as to whether a stop to establishment is compatible with funda- mental freedoms and rights will be the reasons on which, in the future, the committee ultimately bases the stop to establishment.

A stop to establishment entails challenges with respect to funda- mental freedoms and rights such as commercial freedom and religious freedom, and as regards equality of treatment and discrimination. To summarise, the inquiry has concluded as follows.

As regards the issue of discrimination, a stop to establishment for independent faith schools and after-school centres may run the risk of having a greater impact on persons who profess a religion which is not represented as a religious orientation of an existing activity. In addition, managers of existing faith-based activities will be treated differently from other managers when assessing approval, e.g. with respect to expansion of the activities.

SOU 2019:64

Summary

A stop to establishment runs the risk of constituting an unlawful restriction on commercial freedom, since an individual who applies for approval as a manager of an activity regulated by the Education Act is restricted as regards her or his possibilities to structure the activity once a religious orientation is no longer allowed.

With respect to respect for religious conviction, the stop to estab- lishment may run the risk of violating Protocol 1, Article 2 of the European Convention on Human Rights, pursuant to which custo- dial parents are entitled to have their religious conviction respected in connection with their children’s education. It is not possible to determine with certainty that a stop to establishment is compatible with the Convention without the issue being considered by the European Court of Human Rights.

In light of Protocol 1, Article 2 to the European Convention on Human Rights, a stop to establishment runs the risk of violating the free right of establishment under EU law, including the Charter of Fundamental Rights. It is not possible to determine with certainty that a stop to establishment is compatible with EU law without the issue being considered by the European Court of Justice. The stop to establishment also appears to be problematic in relation to Article 29(2) of the Convention on the Rights of the Child, which also concerns establishment of schools.

The inquiry believes that the stop to establishment does not have any immediate consequences for existing independent faith schools and after-school centres, since they may continue their activities in accordance with currently applicable approvals. However, in the longer term the stop to establishment may have consequences for these activities since new approvals cannot be granted, e.g. for ex- pansion of activities or in the event of change of ownership, unless they cease the religious orientation.

Proposals concerning owner and management assessment

The inquiry has studied whether there is a need to impose special requirements in terms of owner and management assessment in order to be approved as manager of an independent faith school, preschool or after-school centre, in addition to the proposals presented by the

Summary

SOU 2019:64

Owner Assessment Inquiry (SOU 2015:7) and the Welfare Inquiry (SOU 2016:78).

The inquiry’s assessment is that it is not appropriate to introduce special requirements that are imposed solely in conjunction with owner and management assessments of individual managers of inde- pendent faith-based activities. Such a solution would entail a deviation from the principle of equal conditions between managements, which for a long time has applied within the education system. It might also be regarded as unlawful discrimination under both domestic law as well as international undertakings, including the CRC.

Democracy conditions shall be introduced

Existing provisions regarding owner assessment of individuals who wish to be approved as managers pursuant to the Education Act provide for the possibility, in conjunction with the owner and management assessment, to consider questions concerning whether an private manager possesses conditions to provide an education in conformity with the values expressed in Chapter 1, Sections 4 and 5 of the Education Act. The inquiry believes that this assessment can be strengthened and deepened through supplementation with an assessment which focuses on certain key democracy principles.

Therefore, the inquiry proposes that the owner and management assessment which is carried out prior to approval to conduct acti- vities within the education system in the capacity as managers, be supplemented as regards assessment of whether the individual is suitable to conduct the activity. The supplementation entails that the suitability of the individual must also be considered in relation to certain specifically adopted democracy conditions.

The inquiry believes that a democracy condition for the education system should be formulated in such a manner as to protect the fundamental principles of a democratic society, which are of partic- ular importance within the education system. Therefore, the inquiry proposes that an individual shall not be granted approval as a manager for an activity regulated by the Education Act if there is particular reason to believe that the individual, or a representative of the activity as stated in Section 5a of the Education Act, may, within the scope of the activity:

SOU 2019:64

Summary

1.engage in violence, coercion or threats, or otherwise improperly violate fundamental freedoms and rights of individual children or adults;

2.discriminate or otherwise violate the principle of the equal worth of all people;

3.engage in abusive treatment of children or pupils;

4.otherwise undermine the principle of the best interests of the child;

5.undermine the democratic system of government; or

6.justify, promote or encourage such behaviour as stated in 1–5.

The Swedish Schools Inspectorate, and the municipalities as regards preschools and certain after-school centres, shall be responsible for the assessment as regards the democracy condition within the scope of the approval assessment that the authorities are obliged to con- duct pursuant to Chapter 2, Section 5 of the Education Act. A pro- vision regarding assessment of the democracy condition shall be in- serted in Chapter 2 of the Education Act (Chapter 2, Section 5f).

Supervisory responsibility shall be expanded and the possibility to withdraw licences shall be expanded to include also democracy conditions

In order to emphasise the importance of the adopted democracy conditions, the inquiry proposes that the supervisory responsibility of the Swedish Schools Inspectorate and the municipalities be expanded such that they shall also exercise supervision to ensure that private managements who have been approved regularly satisfy the democracy conditions. Therefore, it is proposed that amendments to this effect be incorporated in Chapter 26, Sections 3 and 4 of the Education Act.

The inquiry also proposes that it shall be possible for approval of an individual as a manager within the education system to be with- drawn if the individual no longer meets the requirements for appro- val with respect to assessment based on democracy conditions and that such withdrawal may take place pursuant to all of the items set forth in Chapter 2, Section 5, second paragraph of the Education

Summary

SOU 2019:64

Act. The proposal shall be implemented through an amendment to Chapter 26, Section 14 of the Education Act.

A manager assurance shall be introduced

The inquiry proposes that a manager assurance be introduced with respect to individuals who apply for approval as manager of an individually operated activity pursuant to the Education Act. This means that natural persons who apply for approval – and, if the appli- cant is a legal person, the individuals included in the group of per- sons set forth in Chapter 2, Section 5a of the Education Act – shall provide a written manager assurance to the authority which assesses the application. Through a manager assurance, the undersigned certi- fies that, within the scope of an activity regulated by the Education Act, he or she will not act contrary to the democracy conditions applicable to the activity, i.e. will not act in the ways described above under the heading ‘Democracy conditions shall be introduced’. The Government or the authority determined by the Government shall issue further regulations regarding the manager assurance. Provisions regarding the manager assurance shall be inserted into Chapter 2 of the Education Act (Chapter 2, Sections 7a and b).

Support material shall be produced

The inquiry’s proposal entails that the owner and management assess- ment to be conducted pursuant to Chapter 2, Section 5 of the Edu- cation Act shall be extended and deepened through the introduction of assessment concerning democracy conditions and the manager assurance. This assessment shall be carried out by the Swedish Schools Inspectorate and Sweden’s 290 municipalities. The Government should consider instructing a national education agency to produce support material for the municipalities with respect to owner and management assessments in relation to democracy conditions as well as the manager assurance.

SOU 2019:64

Summary

Consolidated approval assessment and supervision should be considered

According to current legislation, it is the municipality in which the activity is located which is responsible for issues relating to approval of individuals as managers of independent preschools and certain independent after-school centres. Municipalities in which activities are located are also responsible for supervision of those activities. Thus, this responsibility is borne by 290 municipalities with very varying conditions in terms of finances and personnel for carrying out approval assessments and exercising supervision. The inquiry’s proposal involves the addition of new, advanced duties in the form of an initial assessment regarding, and subsequent supervision of, democracy conditions, administration of the manager assurance, as well as administration of applications regarding religious orientation.

The inquiry believes that, in light of the aforesaid, there is reason to consider whether the task of approving individuals as managers of independent preschools and independent after-school centres that do not belong to an independent school entity, as well as the task of exercising supervision over such activities, ought not to be consoli- dated in a central authority. At the same time, the inquiry considers that this constitutes such a radical change that it should be the subject of further consideration.

Entry into force

The inquiry proposes that the amendments to the Education Act shall enter into force on 1 January 2022. The provisions regarding a stop to establishment shall be applied for the first time with respect to approval of managements for education activities that are to com- mence in the autumn of 2023 at the earliest. Managements of existing independent schools and after-school centres who wish to have a religious orientation after the stop to establishment must notify the religious orientation to the supervisory authority, i.e. the Swedish Schools Inspectorate or the municipality, not later than 1 July 2023.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 1 kap. 3 och 7 §§, 2 kap. 5 och 5 d §§, 7 kap. 17 § och

26 kap. 3, 4 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas sex nya paragrafer, 1 kap. 7 a och 7 b §§ samt 2 kap. 5 e, 5 f, 7 a och 7 b §§, samt närmast före 2 kap. 7 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 3 §1

I denna lag avses med

– elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan,

– fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åt- skilda i rum men inte i tid,

– fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,

– fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola,

– fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,

1 Senaste lydelse 2017:570.

– undervisning: processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i denna lag och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever in- hämtar och utvecklar kunskaper och värden, och

– utbildning: verksamhet en- ligt denna lag och andra författ- ningar som bedrivs av en huvud- man och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning.

Författningsförslag

SOU 2019:64

–förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,

–icke-konfessionell inriktning: verksamhet där det inte får före- komma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvud- mannen,

–konfessionella inslag: inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion,

–konfessionell inriktning: verk- samhet där det får förekomma kon- fessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen,

–lovskola: undervisning inom grundskolan som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever,

–skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,

– undervisning: sådana mål- styrda processer som under led- ning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utveck- lande av kunskaper och värden, och

– utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.

SOU 2019:64Författningsförslag

7 §

Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och

fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell.
Utbildningen i övrigt vid fri-	Utbildningen i övrigt vid fri-
stående skolor, fristående försko-	stående förskolor får ha en kon-
lor och fristående fritidshem får ha	fessionell inriktning om huvud-
en konfessionell inriktning. Del-	mannen för verksamheten har an-
tagandet i konfessionella inslag ska	mält en sådan inriktning till till-
vara frivilligt.	synsmyndigheten.
	Utbildningen i övrigt vid fri-
	stående	förskoleklass,	fristående
	grundskola, fristående		grundsär-
	skola, fristående fritidshem, fristå-
	ende gymnasieskola och fristående
	gymnasiesärskola får ha en konfes-
	sionell inriktning, om huvudman-
	nen för verksamheten före den 1 juli
	2023
	1. har anmält till tillsynsmyn-
	digheten att verksamheten har en
	konfessionell inriktning, och
	2. faktiskt har påbörjat verk-
	samheten och i den tagit emot elever
	för utbildning.
	En huvudman för en verksam-
	het med	konfessionell	inriktning
	ska anmäla till tillsynsmyndig-
	heten om verksamheten inte längre
	ska ha en sådan inriktning.

7 a §

Inom en verksamhet med kon- fessionell inriktning ska deltag- andet i konfessionella inslag alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är in- förstådda med att deltagande i så- dana inslag är frivilligt.

Författningsförslag

SOU 2019:64

Vid fristående förskolor med konfessionell inriktning får vidare konfessionella inslag endast före- komma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnads- havare om. Informationen ska läm- nas skriftligen till vårdnadshav- arna.

7 b §

Trots det som anges i 6, 7 och 7 a §§ får alla skolor, förskolor och fritidshem förlägga firandet av av- slutningar och uppmärksamman- det av traditionella högtider i guds- tjänstlokaler. För skolor, förskolor och fritidshem som har en icke- konfessionell inriktning får sådana aktiviteter inte innehålla konfes- sionella inslag som avses i 3 §. När- varo vid sådana aktiviteter i guds- tjänstlokaler ska vara frivillig för barn och elever.

2kap. 5 §2

Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie-

särskola och fritidshem.
Godkännande ska lämnas om	Godkännande ska, om huvud-
den enskilde	mannaförsäkran enligt 7 a och
	7 b §§ har getts in och inte annat
	följer av 5 e eller 5 f §, lämnas om
	den enskilde

1.genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,

2Senaste lydelse 2018:1158.

SOU 2019:64

Författningsförslag

2.har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och

3.i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 5 a § 1–4 bedöms lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.

För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kom- mun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommu- ner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsär- skola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verk- samheten ska kunna bedrivas långsiktigt.

Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.

5 d §3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela föreskrifter om
1. villkor för godkännande en-	1. villkor för godkännande en-
ligt 5 § andra stycket 1 och 2 och	ligt 5 § andra stycket 1 och 2 och
tredje stycket, samt	tredje stycket och 5 f §, samt

2. avgifter för ansökningar hos Statens skolinspektion enligt 5 c §.

5 e §

En enskild som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvud- man ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §.

3Senaste lydelse 2018:1158.

Författningsförslag

SOU 2019:64

Godkännande enligt 5 § får inte lämnas till en enskild som avser att bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritids- hem, gymnasieskola eller gymna- siesärskola med en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §. Det- samma gäller om det annars finns anledning att anta att verksam- heten kommer att ha en sådan in- riktning.

5 f §

Godkännande som huvudman enligt 5 § får inte lämnas till en enskild om det finns särskild an- ledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksam- heten som anges i 5 a § inom ramen för verksamheten kan komma att

1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grund- läggande fri- och rättigheter,

2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde,

3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,

4.på annat sätt motarbeta prin- cipen om barnets bästa,

5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller

6.rättfärdiga, främja eller upp- mana till sådana ageranden som anges i 1–5.

SOU 2019:64

Författningsförslag

Huvudmannaförsäkran

7 a §

En fysisk person som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvudman för fristående verksam- het enligt denna lag ska vid sin ansökan lämna en huvudmanna- försäkran.

Om den sökande är en juridisk person ska en huvudmannaförsäk- ran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den krets av personer som anges i 5 a §.

När nya fysiska personer träder in i den krets av personer som an- ges i 5 a § ska även dessa lämna en huvudmannaförsäkran inom den tid som anges i 5 b §.

7 b §

Genom en huvudmannaför- säkran intygar den undertecknan- de att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera på något av de sätt som anges i 5 f § första styck- et 1–6.

En huvudmannaförsäkran ska dokumenteras.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran.

Författningsförslag

SOU 2019:64

7 kap.

17 §4

En elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.

Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i förskoleklassen och de två lägsta års- kurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från andra stycket för elever i grundsärskolan och specialskolan.

Om en elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, spe- cialskolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obliga- toriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag.

I 1 kap. 7 a och 7 b §§ finns bestämmelser om att deltagande i konfessionella inslag respektive när- varo i gudstjänstlokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärk- sammande av traditionella hög- tider är frivillig för barn och elever.

26 kap.

3 §5

Statens skolinspektion har tillsyn över

1.skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet enligt denna lag,

2.utbildning som avses i 29 kap. 17 §,

3.hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §,

4.hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och

4Senaste lydelse 2017:1115.

5Senaste lydelse 2018:1158.

SOU 2019:64Författningsförslag

5. att enskilda som godkänts	5. att enskilda som godkänts
av Skolinspektionen fortlöpande	av Skolinspektionen fortlöpande
uppfyller kraven i 2 kap. 5 och	uppfyller kraven i 2 kap. 5, 5 b
5 b §§.	och 5 f §§.

Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet.

4 §6

En kommun har tillsyn över

1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,

2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och

3. att enskilda som godkänts	3. att enskilda som godkänts
av kommunen fortlöpande upp-	av kommunen fortlöpande upp-
fyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§.	fyller kraven i 2 kap. 5, 5 b och
	5 f §§.

Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.

14 §7

Ett godkännande av en enskild	Ett godkännande av en enskild
som huvudman inom skolväsen-	som huvudman inom skolväsen-
det får återkallas om den enskilde	det får återkallas om den enskilde
inte längre uppfyller förutsätt-	inte längre uppfyller förutsätt-
ningarna för godkännande enligt	ningarna för godkännande enligt
2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2,	2 kap. 5 § andra och tredje styck-
tredje stycket och 6 §.	ena, 5 f och 6 §§.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket tillämpas första gången i fråga om godkännande av huvudman för utbildning som ska starta tidigast höstterminen 2023.

6Senaste lydelse 2018:1158.

7Senaste lydelse 2018:1158.

2Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel beskriver vi kort utredningens uppdrag, hur vi har tolkat uppdraget och hur vi har arbetat. Kapitlet innehåller också läsanvisningar genom att förklara begrepp och betänkandets disposi- tion.

2.1Utredningens direktiv

Regeringen beslutade utredningens direktiv den 8 mars 20181 och beslutade tilläggsdirektiv den 20 juni 20182 och den 29 maj 20193. Direktiven i dess helhet finns bifogade till betänkandet som bilaga 1, 2 och 3.

Utredningen ska analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Baserat på analysen ska vi undersöka om det finns be- hov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfes- sionella inslag i utbildningen.

Utredningen ska inledningsvis analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen (EKMR), andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regeringsformen, i relation till konfes- sionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvud- mannen är offentlig eller enskild.

Utredningen ska också analysera för- och nackdelar med konfes- sionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gym- nasieskola, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv.

1Dir. 2018:15.

2Dir. 2018:59.

3Dir. 2019:25.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:64

När det gäller definitioner ska utredningen föreslå dels ett för- tydligande av gränsdragningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell in- riktning.

Vidare ska vi kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fri- tidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. Utred- ningen ska också undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövningsutredningens respektive Välfärdsutredningens förslag, ställa särskilda krav för att någon ska godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell in- riktning.

Utredningen ska vidare undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Om så bedöms vara fallet ska vi dels analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, dels lämna nödvändiga författningsförslag.

Slutligen ska utredningen lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfes- sionell inriktning ska kunna införas samt analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtag- anden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inrikt- ning.

Utredningen ska också redogöra för eventuella konsekvenser av förslagen. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska vi redovisa konsekvenserna med utgångspunkt från Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter, Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning samt konsekvenserna utifrån principen om ickediskriminering. I detta ingår att redovisa konsekvenserna för barn och ungdomar. Om något av våra förslag påverkar det kommunala självstyret ska de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas.

SOU 2019:64

Utredningens uppdrag och arbete

Utredningen ska inhämta synpunkter från Statens skolverk, Sta- tens skolinspektion, Sveriges Kommuner och Landsting, Frisko- lornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund och FSO Fria för- skolor.

Vi ska även inhämta synpunkter från andra relevanta myndigheter och organisationer, bl.a. Myndigheten för stöd till trossamfund, Sveriges kristna råd, Islamiska samarbetsrådet och Judiska Central- rådet samt elev- och barnrättsorganisationer.

2.2Generella utgångspunkter

Uppdraget att utreda konfessionella inslag i skolväsendet har av olika anledningar varit komplext. Det har handlat om att balansera och väga olika intressen och rättigheter mot varandra, t.ex. barns, vårdnadshavares och samhällets intressen. Gränsdragningarna mellan dessa intressen är ofta svåra och kan i vissa fall handla om en balans mellan politik och juridik.

Barnrättsperspektivet har varit viktigt i utredningen, och vi har därför på olika sätt försökt tillvarata barns röster i vårt arbete genom samtal och möten med barn och organisationer som företräder deras intressen. Vi har även använt oss av de uppgifter som barn har lämnat i Skolinspektionens elevenkäter. I fråga om religionsfriheten uttryc- ker barnkonventionen tydligt att denna rättighet är barnets egen samtidigt som vårdnadshavaren har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling. Barnets syn och upp- fattning hänger alltså inte automatiskt ihop med vårdnadshavarnas religion. Barnkonventionens utgångspunkt ska vägas mot att när FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter respek- tive EKMR nämner barn i samband med religionsfrihet, så formu- leras det som föräldrarnas rätt att fostra sina barn i den religiösa tradition föräldrarna själva tillhör. Avvägningen mellan barnets rätt och vårdnadshavares ansvar är således komplicerad.

Barnets religionsfrihet innebär dels en rätt för barnet att få utöva sin religion, dels en rätt att säga nej till religionsutövning. Att barns och elevers frivillighet när det gäller deltagande i konfessionella inslag garanteras är därför viktigt. I Sverige är dessutom skolunder- visningen inte bara en rättighet utan också en skyldighet; det råder skolplikt från det år när barnet fyller 6 år. Våra förslag måste därför

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:64

utgå från att alla barn ska kunna gå i skolan, oavsett vårdnadshavar- nas religiösa övertygelse.

Det råder i dag en rad olika uppfattningar i samhället vad gäller förekomsten av konfessionella inslag i skolväsendet. Uppfattning- arna grundar sig ofta på skilda utgångspunkter och tolkningar av begreppet religionsfrihet och barnets rätt till religionsfrihet. De argu- ment som framförs har ofta sin grund i ideologiska uppfattningar samt synen på religionen och dess plats i samhället. Utredningen har strävat efter att fånga upp olika perspektiv samtidigt som betänk- andets bedömningar, överväganden och förslag har sin utgångspunkt i grundläggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen, EKMR, EU-rätten och internationella åtaganden.

När det gäller EKMR så styrs tolkningen av den av den praxis som utarbetats i Europadomstolen. En stor del av utredningens arbete har därför varit att i enlighet med direktiven redogöra för och analysera Europadomstolens praxis.

Att tolka Europadomstolens praxis och vad den skulle kunna inne- bära för Sverige kompliceras dock av den s.k. nationella bedömnings- marginalen (margin of appreciation), som innebär att varje lands egna traditioner och förutsättningar är avgörande för gränsdragningarna. Men även om det därigenom finns ett betydande tolkningsutrymme får inte de rättigheter som etableras i EKMR urholkas så att de för- lorar sin betydelse.

En ytterligare svårighet i uppdraget har varit att vissa punkter i det ursprungliga direktivet delvis kan sägas överlappa det senare tilläggsdirektivet om etableringsstopp. Utredningen har därför valt att redovisa varje utredningspunkt för sig för att ge ett fullständigt underlag i alla delar. Målet har varit att skapa ett fullödigt underlag för att möjliggöra ett ställningstagande till frågor om konfessionella inslag i skolväsendet.

2.3Utredningsarbetet

Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete i mars 2018. Till utred- ningen har en expertgrupp varit knuten, vilken har haft nio möten.

Utredningen har vidare knutit till sig en referensgrupp till vilken följande organisationer, företag och myndigheter har inbjudits: ALM Education AB, Friends, Friskolornas riksförbund, FSO Fria

SOU 2019:64

Utredningens uppdrag och arbete

förskolor, Föräldraalliansen, Humanisterna, Idéburna skolors riks- förbund, Islamiska samarbetsrådet, Judiska Centralrådet, Konkurrens- verket, Kreativa företagares intresseorganisation KFIO, Kristna Friskolerådet, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Make a change, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Riksförbundet Glöm aldrig Pela och Fadime, Riksförbundet Hem och Skola, Rädda Barnen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Elevkårer, Sveriges Elevråd SVEA, Sveriges interreligiösa råd, Sveriges Kommuner och Lands- ting, Sveriges kristna råd, Sveriges muslimska råd och Sveriges Skol- ledarförbund. Utredningen har träffat referensgruppen vid två till- fällen. Vid det första tillfället diskuterades frågor med anknytning till utredningens ursprungliga direktiv och vid det andra tillfället diskuterades frågor med koppling till tilläggsdirektivet om etablerings- stopp.

Under arbetets gång har utredningen besökt nio skolor; Hillel- skolan och Al-Azharskolan i Stockholm, Ansgarskolan (tidigare Livets Ords kristna skola), Imanskolan och Katarinaskolan i Uppsala samt Vasaskolan, L M Engströms Gymnasium, Safirskolan (tidigare Vetenskapsskolan) och Römosseskolan i Göteborg. Det frågefor- mulär som vi har använt vid skolbesöken finns i bilaga 4 till betänk- andet.

Utredningen har också besökt Skolinspektionen och Jämställd- hetsmyndigheten och träffat företrädare för myndigheterna. Utred- ningen har också besökt Sveriges Kommuner och Landsting. Vidare har utredningen besökt Almedalsveckan 2018 och närvarat vid olika seminarier med anknytning till vårt uppdrag. Utredningens sekre- tariat har även deltagit i seminarier vid Stockholms universitet och Uppsala universitet. Utredningen har besökt Danmarks undervis- ningsministerium och Institut for menneskerettigheder i Köpenhamn.

Utredningen har vidare träffat ett antal forskare vars forskning på olika sätt berör utredningens arbete; professor Ingrid Pramling Samuelsson, Institutionen för pedagogik, kommunikation och lärande vid Göteborgs universitet, professor Lars Trägårdh, Institutet för organisations- och arbetslivsetik vid Ersta Sköndal Bräcke Hög- skola, universitetslektor Victoria Enkvist, Juridiska institutionen vid Uppsala universitet, professor Lotta Lerwall, Juridiska institutionen vid Uppsala universitet, universitetslektor Karin Kittelmann Flensner, Avdelningen för utbildningsvetenskap och språk vid Högskolan Väst samt professor Johanna Schiratzki, Institutionen för socialvetenskap

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:64

vid Ersta Sköndal Bräcke högskola, som sedermera anställts på deltid som utredningssekreterare i utredningen. Utredningen har också träffat tidigare generaldirektörerna vid Skolverket respektive Skol- inspektionen Per Thullberg och Ann-Marie Begler. Slutligen har ut- redningen träffat tidigare domaren i Europadomstolen Elisabet Fura som sedermera förordnats som expert i utredningen.

Under arbetets gång har vi haft kontakt med och inhämtat infor- mation från andra utredningar, däribland Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07) och Barnkonven- tionsutredningen (S 2018:03).

Utredningen har också genomfört två enkätundersökningar som underlag för vår kartläggning av hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. Rappor- ter rörande dessa två undersökningar återfinns som bilaga 6 respek- tive 7 till betänkandet. Utredningen har också låtit genomföra en statistikundersökning, som återfinns i bilaga 5.

2.4Begrepp

Vi ska kort nämna några centrala begrepp som vi använder oss av i detta betänkande.

Med barnperspektiv avses ett synsätt som fokuserar på det eller de barn som berörs av ett beslut eller en åtgärd. Barnperspektivet inne- bär att man inför varje beslut eller åtgärd ska överväga om beslutet eller åtgärden rör eller kan röra barn, och i så fall på vilket sätt. En förutsättning för detta är att beslutsfattare eller andra involverade aktörer försöker se beslutet med barnets eller barnens ögon.

Om det kan konstateras att ett beslut eller en åtgärd har kon- sekvenser för barn ska hänsyn tas till barnkonventionen, dvs. till barnrättsperspektivet. Barnrättsperspektivet innebär bl.a. att barn, så- väl enskilt som i grupp, ska behandlas likvärdigt och utan åtskillnad utifrån rättigheterna i barnkonventionen. Åtgärder ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov. Barnets intressen, både på lång och på kort sikt, ska upp- märksammas och övervägas särskilt. Barnets bästa ska vara ledstjärna vid alla beslut. Barn ska få komma till tals vid alla beslut som rör dem, antingen som individer eller som grupp. Inför beslut eller åtgärder som rör barn ska barnets synpunkter utrönas och det ska skapas

SOU 2019:64

Utredningens uppdrag och arbete

möjligheter för att dessa ska komma fram och redovisas på bästa sätt. Barnets synpunkter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Med begreppet konfession avser vi en religiös tro eller åskådning. Det kan t.ex. vara islam, judendom, buddhism eller kristendom. När

vianvänder begreppet konfessionell menar vi således att något, t.ex. en verksamhet eller en handling, har samband med en religiös tro eller åskådning.

Med begreppet huvudman med konfessionell grund menar vi en enskild huvudman för skollagsreglerad verksamhet som på något sätt har en religiös koppling. Det kan t.ex. vara ett trossamfund, en stiftelse eller en förening som enligt sina stadgar har en koppling till en viss religion. Det centrala i begreppet är att det är just huvud- mannen som har en koppling till religion. Att en huvudman har en konfessionell grund innebär däremot inte med nödvändighet att den verksamhet som huvudmannen bedriver har ett konfessionellt inne- håll.

Med konfessionell inriktning avser vi att en skollagsreglerad verk- samhet har en religiös koppling eller ett religiöst innehåll, t.ex. genom att verksamheten har en koppling till en viss religion. Det kan innebära att det i verksamheten inom utbildningen, men inte i under- visningen, förekommer religiösa inslag med förkunnande eller bekän- nande delar som anordnas av huvudmannen. Vi föreslår en definition av begreppet i avsnitt 11.4.5. På motsvarande sätt avser vi med icke- konfessionell inriktning en skollagsreglerad verksamhet som inte har en sådan koppling till en viss religion. Vårt förslag till definition av icke-konfessionell inriktning finns i avsnitt 11.4.6.

Begreppet konfessionella inslag använder vi som beteckning för inslag inom utbildning i skollagsreglerad verksamhet som har en religiös innebörd och som tillhör en viss religion. Det kan t.ex. handla om bön, trosbekännelse eller förkunnelse av religiösa tros- satser. Vi föreslår en definition av konfessionella inslag i avsnitt 11.4.3.

När vi talar om de statliga myndigheterna Statens skolinspektion och Statens skolverk använder vi benämningarna Skolinspektionen och Skolverket.

Vidare använder vi förkortningen EKMR när vi talar om Europa- konventionen, dvs. Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:64

Det ansvar och de rättigheter som enligt bl.a. barnkonventionen, EKMR och EU-rätten tillkommer föräldrar är enligt svensk rätt konstruerade som rättigheter och skyldigheter för vårdnadshavare. Vi använder därför i de flesta fall begreppet vårdnadshavare när vi diskuterar rättigheter och skyldigheter i ett svenskt sammanhang även om vi talar om uppgifter som i internationella sammanhang an- förtros till föräldrar.

2.5Betänkandets disposition

Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till änd- ringar i skollagen. Betänkandet är därefter uppdelat i tre delar – A, B respektive C.

I del A redogör vi i fyra kapitel för gällande rätt på svensk, euro- peisk samt internationell nivå (kapitel 3–6).

I del B redovisar vi i fyra kapitel den kartläggning och de analyser

vienligt våra direktiv ska göra. Vi inleder med ett avsnitt där vi analyserar för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolväsen- det utifrån olika perspektiv (kapitel 7). Därpå följer i kapitel 8 vår kartläggning av hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. I kapitlet redovisar vi också viss statistik om verksamheter med konfessionell inriktning. I kapitel 9 gör vi sedan en internationell jämförelse över hur frågor om konfessionella inslag m.m. har reglerats i ett antal jämförbara europeiska länder. I kapitel 10 analyserar vi sedan vad som följer av svensk och internationell rätt i fråga om konfessionella inslag i skol- väsendet.

I del C går vi över till de överväganden och förslag som utred- ningen lägger fram. Vi inleder i kapitel 11 med våra förslag på defini- tioner av utbildning och undervisning men också definitioner som rör konfession, inklusive vissa anslutande förslag och överväganden. Därefter följer i kapitel 12 våra förslag och överväganden när det gäller ägar- och ledningsprövning. Därefter kommer kapitel 13 där

vibl.a. lämnar förslag om anmälningsskyldighet för konfessionell inriktning. I kapitel 14 redovisar vi sedan våra förslag och bedöm- ningar som rör skolavslutningar och uppmärksammande av andra högtider i gudstjänstlokaler. Efter detta följer i kapitel 15 våra för- slag rörande etableringsstopp och bedömningar av konsekvenser av

3 Nationell rätt

Frågor om konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet aktualiserar grundläggande fri- och rättigheter såsom religionsfrihet, föreningsfrihet, näringsfrihet och rätten till utbildning. I det här kapitlet går vi igenom nationell rätt och praxis av betydelse för konfessionella inslag i skolväsendet. Denna genomgång innefattar inledningsvis relevanta bestämmelser i regeringsformen. Europakon- ventionen, som har ställning som svensk lag, och barnkonventionen, som får ställning som svensk lag den 1 januari 2020, behandlas i kapitel 4 respektive 6 och berörs därför endast översiktligt i detta kapitel. Central för analysen är skollagen (2010:800) med bestäm- melser om bl.a. konfessionella inslag, skolplikt, skydd mot kränk- ningar, utbildningens utformning i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter samt utbildningens syfte om att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Annan intressant lagstiftning är t.ex. diskri- mineringslagen (2008:657), lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk samt språklagen (2009:600). Relevant är även 6 kap. föräldrabalken.

Vi redogör slutligen för några nationella rättsfall för att belysa hur frågorna bedömts av domstol. Inledningsvis redogör vi för det barnrättsperspektiv som ligger till grund för framställningen.

3.1Barnrättsperspektivet i nationell rätt

En utgångspunkt för vår genomgång i detta kapitel är barnrätts- perspektivet. I tidigare svenskt lagstiftningsarbete har barnrättsper- spektivet setts som en utveckling av barnperspektivet (regeringens skrivelse 2007/08:111 s. 3). Barnperspektivet anses ge uttryck för ett synsätt som fokuserar på de barn som berörs av ett beslut eller en

Nationell rätt

SOU 2019:64

åtgärd. Barnperspektivet innebär att det inför varje beslut eller åt- gärd ska övervägas om beslutet eller åtgärden rör eller kan röra barn, och i så fall på vilket sätt. En förutsättning för detta är att besluts- fattare, t.ex. lagstiftare, domstolar, kommuner, privata aktörer m.fl., eller andra involverade också försöker se beslutet med barnets ögon. Om beslutet eller åtgärden får konsekvenser för barn ska hänsyn tas till barnkonventionens barnrättsperspektiv. Barnperspektivet är på det sättet ingångsporten till barnrättsperspektivet. Barnrättsperspek- tivet i sin tur innebär enligt regeringens skrivelse 2007/08:111 att bl.a. följande aspekter ska beaktas:

–Att barn, såväl enskilt som i grupp, behandlas likvärdigt och utan åt- skillnad utifrån rättigheterna i barnkonventionen. Åtgärderna ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov.

–Att barnets intressen, både på lång och på kort sikt, uppmärksammas och övervägs särskilt. Barnets bästa ska vara ledstjärna vid alla beslut.

–Att barn kan komma till tals vid alla beslut som rör dem, antingen som individer eller som grupp. Inför beslut eller åtgärder som rör barn ska barnets synpunkter utrönas och det ska skapas möjligheter för att dessa ska komma fram och redovisas på bästa sätt. Barnets synpunkter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

–Det ansvar som föräldrarna har för barnet och behovet att skapa förut- sättningar för dem att utöva sin föräldraroll för barnets bästa.

–Att tillräckliga resurser, såväl finansiella som av annan natur, avsätts för att barnets rättigheter ska tillgodoses.

I samband med inkorporeringen av barnkonventionen sammanfattas barnrättsperspektivet som att det handlar om att anamma ”synsätt, kunskap, arbetssätt och tydlig styrning” för att skapa en grund för att i all offentlig verksamhet se barns rättigheter utifrån ett helhets- perspektiv (prop. 2017/18:186 s. 75).

I relation till frågor om konfessionella inslag i skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla barn och elever har samma rätt till en likvärdig utbildning. Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina synpunkter i alla frågor som rör barnet (barnkonventionen artikel 12). Vårdnadshavares rättig- heter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt till

SOU 2019:64

Nationell rätt

religionsfrihet ska respekteras (barnkonventionen artikel 14). Vård- nadshavare har enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken en rätt att vägleda sina barn i bl.a. religiösa frågor. Barn har samtidigt rätt att uttrycka sin åsikt, och i takt med barnets stigande ålder och utveckling ska vårdnadshavare ta en allt större hänsyn till barnets egen vilja.

I 1 kap. 10 § skollagen understryks att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet som omfattas av skollagen. I skollagen föreskrivs även att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Med stigande ålder och mognad utvecklar barnet en egen förmåga att fatta beslut. Detta innebär att barn och elever som är yngre än 18 år har rätt att uttrycka sin egen vilja i förhållande till vårdnadshavarna, t.ex. vad gäller att delta i konfessionella inslag. Vid vilken ålder detta sker måste avgöra indi- viduellt i varje enskilt fall, med beaktande av bl.a. barnets bästa. Elever som är 18 år och myndiga har rätt att göra sina egna val.

3.2Regeringsformen

3.2.1Barns rätt ska tas till vara

I regeringsformen (RF) anges sedan 2011 att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Vidare ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § RF).

Nationell rätt

SOU 2019:64

3.2.2Religionsfrihet – en av de grundläggande opinionsfriheterna

Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i 2 kap. RF. Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillför- säkrad:

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för fram- förande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstratio- ner på allmän plats,

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (se avsnitt 3.2.3), och

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

Av 2 kap. 20 § 1 RF framgår att yttrandefriheten, informationsfri- heten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten får begränsas genom lag under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21–24 §§ RF. Någon möjlighet att begränsa religionsfriheten med- ges däremot inte i RF och religionsfriheten är därmed absolut. Det bör dock noteras att detta enbart gäller när utövandet av religion inte kan anses vara ett utövande av någon av de andra opinionsfriheterna i 2 kap. 1 § RF. Om ett religionsutövande även innebär utövande av t.ex. yttrandefrihet, mötesfrihet eller demonstrationsfrihet kan alltså religionsutövandet begränsas enligt de bestämmelser som begränsar dessa opinionsfriheter (jfr prop. 1975/76:209 s. 115). Den absoluta religionsfriheten är därmed begränsad till utövande av religion som inte samtidigt utgör utövande av någon annan opinionsfrihet. Här avses alltså en snäv definition av att utöva, vilket ska ses som rätten att tro vad man vill och utföra handlingar som ger uttryck för denna tro. En viss religion kan således inte förbjudas eller särbehandlas i

SOU 2019:64

Nationell rätt

lagstiftning, och var och en har rätt att tro vad man vill i sammanhang där det inte påverkar omgivningen.

De begränsningar av övriga opinionsfriheter som är tillåtna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning.

Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hän- syn till bl.a. rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott.

Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken, av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslut- ningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller inne- bär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 21, 23 och 24 §§ RF).1

RF tillförsäkrar var och en, och således även barn, en rätt att utöva religionsfrihet, dvs. en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Detta är den positiva religionsfriheten, dvs. friheten att ha och utöva en religion. Genom bestämmelsen fastslås att alla har rätt att själv välja att tillhöra en religion och att utöva den på det sätt som den enskilda finner lämpligt. Religionsfriheten som sådan kan inte begränsas. Däremot kan religiösa företeelser som innebär utövande av andra opinionsfriheter enligt RF begränsas. Till exempel kan en gudstjänst utgöra ett utövande av mötesfrihet, vilken i sig kan begränsas under vissa förutsättningar. Till detta kommer naturligtvis också att handlingar som är straffbara eller förbjudna enligt annan lagstiftning inte blir straffria eller tillåtna om de utförs i religionens namn.

1Jfr Brattström M. och Singer A., Rättsliga förutsättningar för underåriga att ingå i ideella fören- ingars styrelser. I: SOU 2009:29 Fritid på egna villkor, bilaga 6 s. 275 ff.

Nationell rätt

SOU 2019:64

Den positiva religionsfriheten korresponderar med en negativ religionsfrihet, eller egentligen en negativ yttrande-, mötes- och för- eningsfrihet avseende religion, vilken föreskrivs i 2 kap. 2 § RF. I be- stämmelsen anges att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossam- fund eller annan sammanslutning för åskådning. Detta innebär så- ledes att i förhållande till det allmänna står det var och en, även barn, fritt att inte tillhöra något trossamfund, eller att byta trossamfund. Den enskilde kan därmed inte tvingas att delta i religionsutövande. Det allmänna får inte heller kräva att den enskilde ska berätta om han eller hon har en religionstillhörighet eller en tro. Det bör dock samtidigt poängteras att åtminstone yngre barn är beroende av vård- nadshavare för såväl inträde i, som utträde ur, trossamfund. I 4 § lagen (1998:1593) om trossamfund föreskrivs nämligen att ett barn som fyllt 12 år inte kan inträda eller utträda ur ett samfund utan att barnet själv samtycker till det. Barn yngre än 12 år har således mot- satsvis ingen rätt till inflytande enligt nämnda lag.2 Vad gäller barn från 12 till 18 år förutsätter lagen om trossamfund alltså att barn och vårdnadshavare ska vara överens om eventuella förändringar i tros- samfundstillhörighet. I författningskommentaren till nämnda lagstift- ning öppnas, med stöd av vad Lagrådet anfört i sitt yttrande i ären- det, upp för att en underårig som uppnått den mognad som krävs själv skulle kunna besluta om inträde eller utträde (prop. 1997/98:116 s. 106).

Ett barn har alltså rätt att såväl tillhöra och bekänna sig till ett religiöst samfund men har också rätt att avstå från detta. Som framgått ovan är dock möjligheterna för barn under 12 år att på eget initiativ utträda ur eller inträda i ett religiöst samfund begränsade. Oaktat detta innebär den negativa religionsfriheten dock att inget barn kan tvingas att mot sin vilja aktivt delta i religionsutövande. Den enskilde behöver heller aldrig mot sin vilja uppge sin livsåskåd- ning för det allmänna. Det innebär att barn och elever inom skol- lagsreglerad verksamhet inte är skyldiga att uppge sin religion för t.ex. lärare eller annan personal i verksamheten.

2Jfr Schiratzki J., Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige, Iustus förlag, 2005.

100

SOU 2019:64

Nationell rätt

Det bör i sammanhanget påpekas att den negativa religions- friheten inte innebär en rätt till frihet från alla aspekter av religion. Att den enskilde har en frihet att inte själv tillhöra eller uppge reli- gionstillhörighet innebär inte att han eller hon har en ovillkorlig rätt att slippa ta del av andras religionsutövande. Det är endast gentemot ”det allmänna” som individer är tillförsäkrade negativ religionsfrihet. Det finns alltså inget skydd mot andra individers religionsutövning i RF, utan även den individ som inte har en religion får acceptera att andra individer har det och visar upp uttryck för detta, t.ex. genom att bära religiös klädsel, så länge detta inte är otillåtet till följd av tillåtna inskränkningar i andra opinionsfriheter, såsom yttrandefri- heten.3

3.2.3Föreningsfrihet

En annan opinionsfrihet av betydelse för vårt arbete är förenings- friheten, eftersom det bland enskilda huvudmän för skolor, försko- lor och fritidshem även återfinns föreningar. Som framgått ovan innebär föreningsfrihet en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § 5 RF). Föreningsfriheten omfattar såväl ideella som ekonomiska föreningar och syftar till att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att verka i olika syften (jfr prop. 1975/76:209 s. 112). Föreningsfriheten är en stark opinionsfrihet och får endast begränsas när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket RF). Att en förening underkastas regler om t.ex. formkrav för eko- nomiska föreningar, eller måste underkasta sig regler som gäller alla som bedriver viss tillståndspliktig verksamhet, innebär inte i sig en inskränkning i föreningsfriheten (jfr prop. 1975/76:209 s. 113). Frågor om barns föreningsfrihet har bl.a. behandlats i SOU 2009:29 Fritid på egna villkor, s. 189 ff.

3Jfr Bernitz H., Frihet till religion och frihet från religion i skolan, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 2017.

101

Nationell rätt

SOU 2019:64

3.2.4Näringsfrihet

Ytterligare en grundlagsskyddad fri- och rättighet som berörs av vårt arbete är näringsfriheten. Av 2 kap. 17 § RF framgår att begräns- ningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Med näringsverksam- het menas enskilda som yrkesmässigt driver verksamhet av ekono- misk art.

Näringsfriheten är således inte obegränsad, utan får begränsas om begränsningen syftar till att skydda angelägna allmänna intressen. Förarbetena (prop. 1993/94:117 s. 51) hänvisar i denna del till Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), där det uppges att inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälso- vårds- och arbetarskyddsintressen. Ett annat exempel på sådana före- skrifter är enligt kommittén bestämmelser om krav på viss utbild- ning eller annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper för att få utöva visst yrke. Ett tredje exempel som nämns är bestämmelser enligt vilka näringsidkarens ekono- miska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna (a.a. s. 236). Enligt förarbetena måste vidare tillåtna inskränkningar i vart fall röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sam- manhang har nämnt. I övrigt får det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.

En central del av näringsfriheten är likhetsprincipen. Den innebär enligt Fri- och rättighetskommittén, vars uppfattning regeringen ställde sig bakom, att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Syftet med en begränsning av närings- friheten får alltså inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa närings- idkare framför andra, utan för att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (prop. 1993/94:117 s. 21). En inskränkning måste alltså vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Det ska, i enlighet med vad Fri- och rättighetskommittén påpekat därmed i

102

SOU 2019:64

Nationell rätt

princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyeta- bleringar inom en viss näring förhindras, eftersom en sådan reglering innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt intresse av regleringen. Be- stämmelsen hindrar dock inte ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse (prop. 1993/94:117 s. 52).

Vi återkommer till frågan om näringsfrihet och den praxis som utvecklats på området i avsnitt 15.4.2.

3.2.5Rätt till utbildning och skolplikt

Barns rätt till skolgång fastslås i 2 kap. 18 § RF, som anger att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnads- fri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska också svara för att högre utbildning finns.

Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning har således knu- tits till den skolplikt som regleras i skollagen. Rätten till utbildning omfattar dock endast utbildning vid de skolor som det allmänna bedriver och inte utbildning vid fristående skolor eller andra skolor med enskilda huvudmän (prop. 2009/10:165 s. 698). Det innebär att regleringen i RF inte medför någon rätt att genomgå utbildning vid en fristående skola eller hos en viss enskild huvudman. Att rätten till utbildning endast omfattar utbildning vid skolor som det allmänna bedriver hänger närmast samman med att det endast är det allmänna som har en skyldighet att erbjuda skola på alla platser i landet. Det är därmed endast sådana skolor som garanterat finns att tillgå över hela landet, medan fristående skolor endast finns på de orter där dessa valt att etablera sig. En plats på en fristående skola kan därmed inte garanteras för alla som omfattas av skolplikt. Inget hindrar dock naturligtvis att skolplikten fullgörs genom utbildning vid en fristå- ende skola, om en sådan finns på den ort där skolgången ska genom- föras och eleven blir mottagen i denna.

103

Nationell rätt

SOU 2019:64

3.3Europakonventionen och barnkonventionen

3.3.1Europakonventionen – svensk lag sedan 1995

Sverige tillträdde Europakonventionen (EKMR)4 1952. Konventionen hade länge status som ett rättsligt bindande internationellt åtagande i Sverige. Den gäller som lag sedan 1995 genom lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se 2 kap. 19 § RF). Vi redogör för relevanta artiklar i EKMR och anslutande praxis från Europadomstolen i kapitel 4.

3.3.2Barnkonventionen – svensk lag från och med 2020

FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen,5 antogs den 20 november 1989. Sverige var ett av de första länderna att ratificera den, vilket skedde den 21 juni 1990. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 2 september 1990. Riksdagen beslutade den 13 juni 2018 att barnkonventionens artiklar 1–42 ska ges ställ- ning som svensk lag (prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389). Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter träder i kraft den 1 januari 2020. Vi redogör för relevanta delar av barnkonventionen och uttalanden av FN:s barnrättskommitté i kapitel 6.

3.4Föräldrabalken

Föräldrabalken (FB) behandlar rättsförhållandet mellan föräldrar eller vårdnadshavare och barn. I kap. 6 FB behandlas frågor om vård- nad, boende och umgänge. Inledningsvis fastslås att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran, att de ska behandlas med akt- ning för sin person och egenart och att de inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB).

Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt för- ordnade vårdnadshavare. Vårdnaden om ett barn består till dess att

4Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.

5Convention on the Rights of the Child (CRC).

104

SOU 2019:64

Nationell rätt

barnet fyller 18 år. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfreds- ställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § FB).

Vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Om ett barn har två vård- nadshavare gäller detta för vårdnadshavarna tillsammans (6 kap. 11 och 13 §§ FB).

3.5Skollagen

3.5.1Skolväsendet

De olika skolformer som regleras i skollagen betecknas gemensamt som skolväsendet. I skolväsendet ingår enligt 1 kap. 1 § skollagen följ- ande skolformer:

•förskola,

•förskoleklass,

•grundskola,

•grundsärskola,

•specialskola,

•sameskola,

•gymnasieskola,

•gymnasiesärskola,

•kommunal vuxenutbildning, och

•särskild utbildning för vuxna.

I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen

iförskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, same- skolan samt vissa särskilda utbildningsformer. Skolformerna förskole-

105

Nationell rätt

SOU 2019:64

klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan omfattas av skolplikt.

3.5.2Skolplikt gäller för vissa skolformer

Den rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning som föreskrivs i RF konkretiseras genom regleringen om skolplikt i 7 kap. skollagen. Skolplikten har beskrivits som en av hörnstenarna i det svenska utbildningssystemet och tillförsäkras genom en rätt till likvärdig utbildning för eleven (prop. 2009/10:165 s. 333). Skolplikten inne- bär enkelt uttryckt att barn inom ett visst åldersspann är skyldiga att genomgå utbildning i de skolformer som anordnas för barn. Det är barnets vårdnadshavare som ansvarar för att skolplikten fullgörs.

Barn som är bosatta i Sverige har således skolplikt. Skolplikten gäller dock inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhål- landen är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola. Skolplikten gäller inte heller för vissa barn som är bosatta men inte folkbokförda i Sverige, även om dessa barn har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § skol- lagen). Detta gäller bl.a. vissa barn som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., barn som vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716), barn som har rätt till utbildning eller annan verksamhet enligt skol- lagen till följd av EU-rätten eller vissa mellanstatliga avtal eller barn som vistas i landet utan stöd av myndighetsbeslut eller författning (se vidare 29 kap. 2 § skollagen).

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad den är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. För en elev i specialskolan, sameskolan eller förskoleklass vid en skol- enhet med specialskola eller sameskola är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Ett föreläggande får förenas med vite (7 kap. 20 och 23 §§ skollagen).

106

SOU 2019:64

Nationell rätt

Hur skolplikten fullgörs

Skolplikten ska börja fullgöras i förskoleklassen (7 kap. 4 § skollagen). Utbildning i förskoleklassen ska bedrivas under ett läsår. Förskole- klassen ska omfatta minst 525 timmar under detta läsår (9 kap. 3 och 7 §§ skollagen). Därefter ska skolplikten som huvudregel fullgöras i grundskolan eller i någon av de motsvarande skolformerna grundsär- skolan, specialskolan eller sameskolan för elever som tillhör dessa skolformers målgrupper. Under vissa förutsättningar kan skolplik- ten börja fullgöras direkt i grundskolan eller någon av de motsva- rande skolformerna (7 kap. 4 § skollagen).

Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år. Om det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skol- plikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år. Frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare (7 kap. 10 § skollagen).

Grundskolan är den skolform där barn som huvudregel fullgör skolplikten. Den har nio årskurser (10 kap. 3 § skollagen).

Grundsärskolan är en skolform för barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapskrav för att de har en utvecklings- störning. Frågan om ett barn ska tas emot i grundsärskolan prövas av barnets hemkommun. Ett beslut om mottagande i grundsärskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykolo- gisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnads- havare ska ske när utredningen genomförs (7 kap. 5 § skollagen). Grundsärskolan har även den nio årskurser (11 kap. 4 § skollagen). Inom grundsärskolan finns en särskild inriktning som benämns trän- ingsskola. Träningsskolan är avsedd för elever som inte kan tillgodo- göra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen (11 kap. 3 § skol- lagen).

Specialskolan är en skolform för barn som på grund av funktions- nedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan och som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, som i annat fall är döva eller hörselskadade eller som har en grav språkstörning. Frågor om mot- tagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndig- heten. Ett beslut om mottagande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnadshavare ska ske när

107

Nationell rätt

SOU 2019:64

utredningen genomförs (7 kap. 6 § skollagen). Specialskolan har tio årskurser (12 kap. 3 § skollagen).

Sameskolan är en skolform där barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i grundskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl. Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skol- plikt i sameskolan prövas av Sameskolstyrelsen (7 kap. 7 § skollagen). Sameskolan har sex årskurser (13 kap. 3 § skollagen). Barn som gått i sameskolan i årskurs 1–6 fortsätter sedan sin utbildning i grund- skolans årskurs 7–9 för fullgörande av skolplikten.

En elev i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Eleven får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Beslut om detta fattas av rektorn (7 kap. 17 och 18 §§ skollagen).

När skolplikten upphör

Skolplikten upphör enligt huvudregeln vid utgången av vårterminen det tionde året eller, om eleven går i specialskolan, det elfte året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten (7 kap. 12 § skollagen). Om eleven vid den tidpunkten inte har gått ut högsta årskursen upphör skolplikten i stället ett år senare, dock senast när eleven fyller 18 år. Om eleven före dessa tidpunkter uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt upphör skolplikten. Frågor om skolpliktens förlängning eller förtida upp- hörande prövas av hemkommunen eller, om eleven går i special- skolan, av Specialpedagogiska skolmyndigheten (7 kap. 13 och 14 §§ skollagen).

Befrielse från skolplikt

En elev i en skolform som omfattas av skolplikt ska som beskrivits ovan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen). En elev får dock på begäran av elevens vårdnadshavare befrias från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervis-

108

SOU 2019:64

Nationell rätt

ningen om det finns synnerliga skäl. Ett sådant beslut fattas av rektor och får endast avse enstaka tillfällen under ett läsår (7 kap. 19 § skol- lagen). Befrielse kan således endast bli aktuell i rena undantagsfall, där omständigheterna är mycket särpräglade (jfr prop. 2009/10:165 s. 707). Rektorns beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol (28 kap. 9 § skollagen).

I sammanhanget bör noteras att deltagande i konfessionella inslag i utbildningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristå- ende fritidshem med konfessionell inriktning alltid ska vara frivilligt (1 kap. 7 § andra stycket skollagen). I dessa fall krävs således inget beslut om befrielse för att eleven ska kunna avstå från deltagande.

Begränsad möjlighet att fullgöra skolplikt på annat sätt

Ett skolpliktigt barn får medges rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen. Ett sådant medgivande ska lämnas om verksamheten framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i skollagen, om behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses och om det finns synnerliga skäl (24 kap. 23 § skollagen). Ett sådant medgivande får lämnas för upp till ett år i sänder (24 kap. 24 § skollagen). Synnerliga skäl kan t.ex. förekomma i situationer då eleven nyss flyttat till Sverige från något grannland men har mycket starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola under återstoden av terminen. Även situationer då eleven under längre tid önskar vara borta från skolan på grund av resor eller filminspelning kan tänkas utgöra synnerliga skäl för att under en tid få medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, om det finns mycket starka skäl i det enskilda fallet. Kri- teriet synnerliga skäl innebär att bestämmelsen ska tillämpas med stor restriktivitet (prop. 2009/10:165 s. 885). Vidare finns vissa möj- ligheter till fullgörande av skolplikt på annat sätt på grund av sjuk- dom eller liknande skäl hos eleven (24 kap. 17–22 §§ skollagen).

109

Nationell rätt

SOU 2019:64

3.5.3Skolformer som inte omfattas av skolplikt och annan verksamhet

Utöver de skolformer som omfattas av skolplikt bör även vissa ytter- ligare skolformer och övriga verksamheter som riktar sig till barn och elever nämnas. Kommunal vuxenutbildning och särskild utbild- ning för vuxna enligt 20 och 21 kap. skollagen omfattas inte av utred- ningens uppdrag och tas därför inte upp i det följande.

Förskolan

Förskolan är en frivillig skolform som riktar sig till barn som ännu inte börjat fullgöra skolplikten. Verksamheten ska utgå från en hel- hetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Förskolan ska främja all- sidiga kontakter och social gemenskap och förbereda barnet för fort- satt utbildning. Förskola ska erbjudas barn som är bosatta i Sverige och som inte börjat i någon utbildning för fullgörande av skol- plikten. Barn ska erbjudas förskola under minst 525 timmar om året från och med höstterminen det år då barnet fyller tre år. Barn ska vidare utöver detta, redan från och med ett års ålder erbjudas för- skola i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas för- värvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (8 kap. 2–5 §§ skollagen).

Fritidshemmet

Fritidshemmet är en frivillig verksamhet som riktar sig till barn som börjat fullgöra skolplikten och kompletterar utbildningen i förskole- klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer där skolplikt kan fullgöras. Utbildningen i fritidshemmet ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Fritidshemmet ska främja allsidiga kontakter och social gemen- skap. Utbildning i fritidshem ska erbjudas så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats. Fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverk- samhet erbjudas i stället för fritidshem om eleven inte, på grund av

110

SOU 2019:64

Nationell rätt

fysiska, psykiska eller andra skäl, är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem. Fritidshem ska erbjudas eleverna den del av dagen då eleverna inte går i någon av ovan nämnda skolformer och under lov (14 kap. 2, 4, 7 och 8 §§ skol- lagen).

Pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem

För barn som annars skulle gått i förskola eller fritidshem får kom- munen erbjuda pedagogisk omsorg. Kommunen ska sträva efter att erbjuda ett barn pedagogisk omsorg i stället för förskola eller fritids- hem om barnets vårdnadshavare önskar det. Kommunen ska ta skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om verksamhetsform. Sådan omsorg ska genom pedagogisk verksamhet stimulera barns utveck- ling och lärande (25 kap. 2 § skollagen). Bestämmelsen avser t.ex. det som tidigare kallades familjedaghem eller dagmamma.

Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Gymnasieskolan är en frivillig skolform som riktar sig till ungdomar som har fullgjort skolplikten. Den ska ge en god grund för yrkes- verksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen i gymnasieskolan ska i huvudsak bygga på de kunskaper eleverna fått i grundskolan eller i motsvar- ande utbildning. Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ung- domar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande ut- bildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller, i vissa fall, 21 år (15 kap. 2 och 5 §§ skollagen).

Gymnasiesärskolan är en frivillig skolform som riktar sig till ung- domar med utvecklingsstörning vilka fullgjort skolplikten i grund- särskolan eller motsvarande utbildning. Den ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning som ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för per-

111

Nationell rätt

SOU 2019:64

sonlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbild- ningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och ut- vecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen ska i huvud- sak bygga på de kunskaper som eleverna har fått i grundsärskolan eller motsvarande utbildning (18 kap. 2 § skollagen).

3.5.4Utbildningens syfte och skolans värdegrund

Syftet med utbildningen inom skolväsendet är att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 § skollagen).

All utbildning inom skolväsendet ska utformas i överensstäm- melse med de grundläggande demokratiska värderingarna och mänsk- liga rättigheter som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidari- tet mellan människor. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen).

I all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt ut- trycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Med barn avses varje människa under 18 år (1 kap. 10 § skollagen).

Utbildning och fostran är i en djupare mening enligt läroplanerna ”en fråga om att överföra och utveckla ett kulturarv – värden, tradi- tioner, språk och kunskaper – från en generation till nästa. Skolan ska vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling. Arbetet måste därför ske i samarbete med hemmen.” (Se bilagan till förordningen SKOLFS 2010:37 om läroplan för grund- skolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr 11, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag, Skolans uppdrag.)

112

SOU 2019:64

Nationell rätt

Av läroplanerna framgår att alla som verkar i skolan ska hävda de grundläggande värden som anges i skollagen och i läroplanerna och klart ta avstånd från det som strider mot dem. Bland annat anges följande.

Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla män- niskors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet mellan människor är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rätts- känsla, generositet, tolerans och ansvarstagande. Undervisningen i sko- lan ska vara icke-konfessionell. Skolans uppgift är att låta varje enskild elev finna sin unika egenart och därigenom kunna delta i samhällslivet genom att ge sitt bästa i ansvarig frihet. (Lgr 11, avsnitt 1 Skolans värde- grund och uppdrag, Grundläggande värden.)

Motsvarande stadganden återfinns i läroplanerna för grundsärskolan (Lsär11)6, specialskolan (Lspec11)7, sameskolan (Lsam11)8, gymnasie- skolan9 och gymnasiesärskolan10.

Regeringen beslutade den 23 augusti 2018 om en ny läroplan för förskolan11 som trädde i kraft den 1 juli 2019 (Lpfö 18). I läroplanen anges bl.a. följande.

Utbildningen ska [-] förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom förskolan ska främja aktning för människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar, samt solidaritet mellan människor. [---] Alla som verkar i förskolan ska samtidigt hävda de grundläggande värden som anges i skollagen och denna läroplan och klart ta avstånd från så- dant som strider mot dessa värden. Förskolan ska uppmuntra barnen att föra fram sina tankar och idéer och skapa förutsättningar för detta. Barnens åsikter ska tas tillvara i utbildningen och de ska få möjlighet att bilda sig egna uppfattningar och göra val utifrån sina egna förutsätt- ningar. [---] Barn i förskolan ska inte bli ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen. Därför ska undervisningen vara saklig, allsidig och icke-konfessionell. [---] I förskolans uppdrag ingår att överföra och utveckla ett kulturarv – värden, traditioner och historia,

6Förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan.

7Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

8Förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

9Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan.

10Förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesärskolan.

11Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.

113

Nationell rätt

SOU 2019:64

språk och kunskaper – från en generation till nästa. Förskolan ska också se till att olika kulturer synliggörs i utbildningen. (Lpfö 18, avsnitt 1 Förskolans värdegrund och uppdrag.)

3.5.5Konfessionella inslag i skolväsendet

Det svenska skolväsendet är uppbyggt utifrån att utbildningen som regel ska vara saklig, allsidig och icke-konfessionell. I vilken utsträck- ning det får förekomma konfessionella inslag avgörs dels av vilken del av verksamheten det handlar om, dels av vem som är huvudman för verksamheten.

När det gäller verksamhetens delar skiljer skollagen på under- visning och utbildning (1 kap. 3 § skollagen). Med undervisning av- ses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller för- skollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, dvs. den verksamhet som typiskt sett pågår under lektionstid. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Med utbildning avses utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer t.ex. det som sker under skolmåltider och på skolgården under raster att omfattas av begrep- pet utbildning. Även ”externa” verksamheter som lägerskolor, stu- diebesök etc. innefattas i begreppet utbildning (prop. 2009/10:165 s. 633).

När det gäller huvudmannaskap framgår av 2 kap. 2–7 §§ skollagen att kommuner, landsting, staten eller enskilda kan vara huvudmän för verksamhet enligt skollagen. När det gäller enskildas möjlighet att vara huvudman för verksamhet enligt skollagen är den möjlig- heten begränsad till verksamhet som avser förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fri- tidshem (2 kap. 5 § skollagen).

Utbildningen i skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skollagen). Förbu- det mot konfessionella inslag gäller således såväl själva undervis- ningen som utbildningen i dess helhet. Det får alltså inte förekomma konfessionella inslag, t.ex. bön eller välsignelse inom utbildningen, hos sådana huvudmän. Mot bakgrund av den grundlagsskyddade religionsfriheten finns inget som hindrar att ett barn eller en elev på

114

SOU 2019:64

Nationell rätt

eget initiativ utövar religion inom verksamheten, t.ex. genom att be en bön i anslutning till en måltid.

Även för fristående skolor, förskolor och fritidshem som bedrivs av enskild huvudman gäller att undervisningen ska vara icke-konfes- sionell. Förbudet mot konfessionella inslag gäller således även under- visningen i sådan verksamhet. Utbildningen i övrigt får däremot ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skollagen) och det ska således vara möjligt, och även tydliggjort, för barn och elever att det är möjligt att avstå från dessa inslag, vilket är upp till huvudmannen att se till. Det bör härvid noteras att begreppen konfessionell och icke-konfessionell inte definieras i skollagen.

Fristående skolor, förskolor eller fritidshem får alltså erbjuda konfessionella inslag inom utbildningen i övrigt, om det sker sepa- rerat från undervisningen. Det är därmed möjligt att i en sådan skola ha konfessionella inslag, t.ex. andakter eller bönestunder. Sådana inslag i utbildningen får dock inte strida mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildningen i övrigt och som framgår av skolförfattningar och läroplan. Det bör uppmärksammas att barn och elever omfattas av arbetsmiljölagen (1977:1160), vilket innebär att deras behov av vila och möjlighet till återhämtning under dagen måste tillgodoses, vilket kan begränsa i vilken omfattning skolan kan organisera t.ex. bönestunder på rasterna.

Att undervisningen även i fristående verksamheter ska vara icke- konfessionell utgör dock inte något hinder mot att huvudmannen inom ramen för skolans val eller elevens val i grundskolan eller mot- svarande skolformer, eller inom ramen för det individuella valet i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, erbjuder undervisning i reli- gionskunskap, historia eller samhällskunskap som innebär fördjup- ning i t.ex. kristendom, islam eller judendom. Denna undervisning måste dock ske på ett sådant sätt att även utbildningen i detta av- seende är icke-konfessionell (prop. 2009/10:165 s. 636). I samman- hanget bör noteras att begreppet undervisning, när det gäller försko- lan, enligt förarbetena ska ges en vid tolkning där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen (prop. 2009/10:165 s. 217). Det innebär att det i förskolan, men även i t.ex. fritidshem- met, kan vara svårt att dra skarpa gränser mellan vilka delar av utbild- ningen som utgör undervisning och vad som är utbildning. Vi åter- kommer till detta i kapitel 11.

115

Nationell rätt

SOU 2019:64

3.5.6Godkännande av enskilda som huvudmän för fristående skolor, förskoleklass, förskolor och fritidshem

Bestämmelser om tillståndsprövning och godkännande av enskilda som huvudmän för verksamhet enligt skollagen finns i 2 kap. skol- lagen. Bestämmelserna gäller för alla enskilda huvudmän, dvs. obero- ende av om verksamheten har konfessionell inriktning eller inte. Av bestämmelserna framgår, såvitt är av intresse för vår framställning, följande.

Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gym- nasiesärskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om den en- skilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för ut- bildningen. Det krävs dessutom att den enskilde i övrigt bedöms lämp- lig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra om- ständigheter av betydelse beaktas.

Vidare ska prövas verksamhetens påverkan på eleverna och den del av skolväsendet som drivs av det allmänna i lägeskommunen och, när det gäller gymnasieskola och gymnasiesärskola, även närliggande kommuner. Vid godkännande av förskoleklass, grundskola eller grund- särskola ska också prövas om elevunderlaget är tillräckligt. Ett god- kännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskole- enhet (2 kap. 5 § skollagen).

Om den sökande är en juridisk person ska lämplighetsprövningen avse en viss personkrets. I denna ingår den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmän i kommanditbolag eller andra handels- bolag och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i den krets av personer som avses till den som godkänt den enskilde som huvudman senast en månad efter föränd- ringen (2 kap. 5 a och 5 b §§ skollagen).

116

SOU 2019:64

Nationell rätt

Innan en enskild huvudman startar utbildning inom förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska samråd om den kommande verk- samheten ske mellan den enskilde och den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. Den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet (2 kap. 6 a § skollagen).

Ansökan om godkännande som enskild huvudman prövas av Statens skolinspektion när det gäller huvudmannaskap för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I övriga fall, dvs. när det gäller god- kännande av huvudmannaskap för förskola eller för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § skollagen).

Beslut i ärenden om godkännande som enskild huvudman kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skol- lagen).

I dagsläget ställs det inget krav i författning på att den som an- söker om godkännande som huvudman i sin ansökan anger om av- sikten är att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inrikt- ning eller om den ska innehålla konfessionella inslag.

3.5.7Tillsyn

Allmänt om tillsyn

Bestämmelser om tillsyn återfinns i 26 kap. skollagen. Med tillsyn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrol- lera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verk- samheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 § skollagen).

117

Nationell rätt

SOU 2019:64

Det är Skolinspektionen eller kommunerna som har till uppgift att utöva denna tillsyn. Kommunerna utövar, såvitt här är av intresse, tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt som huvudman för sådan verksamhet, dvs. fristående för- skolor och vissa fristående fritidshem. Kommunen har även tillsyn över pedagogisk omsorg som kommunen har förklarat har rätt till bidrag enligt skollagen (26 kap. 4 § skollagen).

När det gäller övrig utbildningsverksamhet är det Skolinspek- tionen som utövar tillsyn över verksamheten (26 kap. 3 § skollagen). Det är därmed Skolinspektionen som utövar tillsyn över samtliga obligatoriska skolformer, dvs. förskoleklassen, grundskolan, grund- särskolan och specialskolan. Skolinspektionen har även tillsyn över fritidshem som bedrivs i anslutning till enskilt bedriven förskole- klass, grundskola eller motsvarande skolformer. Vidare har Skol- inspektionen tillsyn över frivilliga skolformer som gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

En del av den tillsyn som Skolinspektionen och kommunerna ska utföra avser att enskilda som godkänts av myndigheten fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ (26 kap. 3 § 5 respektive 4 § 3 skollagen), dvs. kraven för att bli godkänd som huvudman.

Tillsynsmyndighetens befogenheter m.m.

En tillsynsmyndighet, dvs. en kommun eller Skolinspektionen, har för sin tillsyn rätt att på plats granska verksamheten som står under dess tillsyn. Det innebär att tillsynsmyndigheten i den omfattning det behövs för tillsynen har rätt att få tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten (26 kap. 6 § skollagen).

Den som står under tillsyn är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheten får förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra denna skyldighet (26 kap. 7 och 8 §§ skollagen). Tillsynsmyndigheten ska också inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen).

Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att be- driva, s.k. etableringskontroll, om Skolinspektionen godkänt den en-

118

SOU 2019:64

Nationell rätt

skilde som huvudman. Etableringskontrollen ska genomföras innan utbildningen startar (26 kap. 9 a § skollagen).

En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verk- samheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart. Ett föreläggande ska ange de åtgär- der som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna (26 kap. 10 § skollagen). Ett föreläggande enligt 26 kap. skollagen får förenas med vite och ska förenas med vite om det beslutats med stöd av 26 kap. 10 § skollagen och avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obe- hövligt (26 kap. 27 § skollagen).

Om ett föreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt får tillsynsmyndigheten återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat. Återkallelse av ett godkännande eller ett beslut får också ske om den enskilde vid en etableringskontroll enligt 26 kap. 9 a § skollagen inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 6 a § skollagen. Återkallelse får vidare beslutas även om rättelse har skett vid prövningstillfället, om det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå sådana missförhållanden som ut- gör grund för återkallelse (26 kap. 13 och 15 §§ skollagen). Ett god- kännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får också återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § skollagen (26 kap. 14 § skollagen).

En tillsynsmyndighet får i stället för att meddela ett föreläggande tilldela en huvudman en anmärkning vid mindre allvarliga överträ- delser av vad som gäller för verksamheten (26 kap. 11 § skollagen). Tillsynsmyndigheten får också i vissa fall avstå från ingripande (26 kap. 12 § skollagen).

Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse av godkännande eller om statliga åtgärder för rättelse kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt

119

Nationell rätt

SOU 2019:64

eller delvis, driva verksamheten vidare, s.k. tillfälligt verksamhets- förbud. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om inte annat beslutas och får gälla i högst sex månader (26 kap. 18 § skollagen).

3.5.8Firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider

Det finns ingen uttrycklig reglering i skollagen när det gäller firande av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Skolavslut- ningar och firande av traditionella högtider utgör inte undervisning men väl utbildning. Enligt Statens skolverks riktlinjer12 bör lämplig- heten i att hålla skolavslutning i religiöst betingade lokaler övervägas noga. Det är angeläget att alla elever ska kunna delta vid skolavslut- ningen. Vi återkommer till detta område i kapitel 14.

3.6Diskrimineringslagen

Diskrimineringslagen, DL, har till ändamål att motverka diskrimi- nering och ska på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 1 § DL). Diskrimineringsombuds- mannen ska utöva tillsyn över att DL följs och ska i första hand för- söka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap. 1 § DL).

Vad som avses med diskriminering

Med diskriminering avses i lagen direkt och indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och in- struktioner att diskriminera (1 kap. 4 § DL). Av särskilt intresse för detta betänkande är direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och instruktioner att diskriminera.

12Statens skolverk, Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, juridisk väg- ledning, 2012.

120

SOU 2019:64

Nationell rätt

Direkt diskriminering innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt miss- gynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosupp- fattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvän- diga för att uppnå syftet.

Med trakasserier avses ett uppträdande som kränker någons vär- dighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrund- erna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

Instruktioner att diskriminera avser order eller instruktioner att bl.a. diskriminera någon direkt eller indirekt eller att trakassera någon och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhåll- ande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.

En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon av dessa grupper ska likställas med arbetsgivaren (2 kap. 1 § DL). En utbildningsanord- nare som bedriver verksamhet som avses i skollagen eller annan utbildningsverksamhet får inte diskriminera något barn eller någon elev eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. An- ställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbild- ningsanordnare när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget (2 kap. 5 § DL).

121

Nationell rätt

SOU 2019:64

En arbetsgivare eller utbildningsanordnare är under vissa förut- sättningar skyldig att utreda uppgivna trakasserier eller sexuella tra- kasserier och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden (2 kap. 3 och 7 §§ DL).

Skyldighet att vidta aktiva åtgärder

Arbetsgivare och utbildningsanordnare ska inom ramen för sin verk- samhet bedriva ett arbete med aktiva åtgärder (3 kap. 4 respektive 16 § DL). Med aktiva åtgärder avses i DL ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskrimi- nering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (3 kap. 1 § DL).

Arbetet med aktiva åtgärder innebär att arbetsgivare och utbild- ningsanordnare ska bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att

–undersöka om det finns risker för diskriminering eller repres- salier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten,

–analysera orsaker till upptäckta risker och hinder,

–vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och

–följa upp och utvärdera arbetet.

Arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande (3 kap. 2 och 3 §§ DL).

3.7Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt språklagen

Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk innehåller be- stämmelser om nationella minoriteter, nationella minoritetsspråk, för- valtningsområden och rätten att använda minoritetsspråk hos för- valtningsmyndigheter och domstolar samt bestämmelser om äldre-

122

SOU 2019:64

Nationell rätt

omsorg (1 §). De nationella minoriteterna är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar i enlighet med Sveriges åtaganden enligt Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minori- teter13 och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritets- språk14 (2 §). Det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns ut- veckling av en kulturell identitet och användning av det egna minori- tetsspråket ska särskilt främjas (4 §). Av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2008/09:158 s. 126 f.) framgår bl.a. att begreppet kultur även får anses innefatta språk. Med främjande avses att det allmänna genom aktiva åtgärder och handlingar ska stödja språkens och kulturens fort- levnad. Barn som tillhör nationella minoriteter har ett behov av att få utveckla sin egna minoritetskulturella identitet och det egna mino- ritetsspråket. En sådan utveckling ska beaktas särskilt när beslut fattas som kan komma att påverka barn.

Enligt språklagen är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (7 och 8 §§ språklagen).

3.8Nationell praxis

I det här avsnittet presenterar vi för utredningens frågor centrala avgöranden i nationell rätt där frågor om religionsfrihet enligt RF och EKMR har aktualiserats.

3.8.1Är religion särskilda skäl för godkännande av fristående skola som inte uppfyller skollagens krav?

Dåvarande Regeringsrätten prövade i ett mål15 om det fanns särskilda skäl att återkalla beslut om godkännande av en fristående skola som inte ansågs uppfylla skollagens krav på minsta elevantal. Klaganden ansåg att beslutet stred mot bl.a. religionsfriheten i EKMR. Reger- ingsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) fann att det

13Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2002:2).

14Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3).

15RÅ 2008 ref. 33.

123

Nationell rätt

SOU 2019:64

faktum att det gällde en skola med konfessionell inriktning inte utgjorde särskilda skäl att frångå skollagens krav.

Skolverket hade återkallat ett godkännande av en fristående skola med motiveringen att skolan inte uppfyllde kraven för godkännande eftersom elevantalet inte uppgick till minst 20. Skolan överklagade beslutet och anförde bl.a. att skolan hade en kulturell och religiös särprägel, att det var den enda skolan med judisk-ortodox inriktning i Skandinavien och att det inte gjorts gällande att skolan brast i något annat hänseende än elevantalet. Dåvarande Länsrätten i Stockholms län avslog överklagandet och uttalade att eleverna kunde erbjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning vid en annan skola. Kammar- rätten i Stockholm fann att det förelåg särskilda skäl att medge skolan undantag från kravet på ett lägsta elevantal om 20 och upp- hävde därför Skolverkets beslut och länsrättens dom.

Skolverket överklagade kammarrättens dom, och Regeringsrätten fann att Skolverkets beslut att återkalla skolans godkännande var förenligt med EKMR. Regeringsrätten uttalade bl.a. att kravet på ett lägsta elevantal om 20 för en fristående skola motiveras med att ett fåtal elever innebär begränsningar av möjligheterna till samarbete, social fostran och utveckling. Undantag från dessa krav kan dock göras för att t.ex. i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd. Regeringsrätten fann att det av utredningen i målet framgick att barnen kunde erbjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning i en annan skola inom rimligt avstånd från hemmet och att det som anförts om den aktuella skolan och dess inriktning inte utgör särskilda skäl för att frångå lagens krav på ett minsta antal elever om 20. Regeringsrätten biföll därför Skol- verkets överklagande och fastställde Skolverkets beslut och länsrättens dom.

3.8.2Är religion synnerliga skäl för fullgörande av skolplikt på annat sätt?

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) prövade i ett mål16 om det fanns synnerliga skäl att bevilja barnen i en familj med ortodox judisk tro att fullgöra skolplikt i hemmet. HFD fann att klagandens reli-

16HFD 2013 ref. 49.

124

SOU 2019:64

Nationell rätt

giösa övertygelse inte utgjorde sådana synnerliga skäl som krävs för att beviljas att genomföra skolplikten på annat sätt.

Familjen tillhörde en liten religiös grupp – en av tre familjer i Sverige – vars tillvaro präglas av mycket strikta regler avseende bl.a. böner, beteende, klädsel och mathållning. Familjen hade tidigare med- delats medgivande till s.k. hemundervisning enligt den tidigare skol- lagen (1985:1100). Den aktuella ansökan avsåg 24 kap. 23 § i den nu gällande skollagen (2010:800), där det krävs synnerliga skäl för att fullgöra skolplikt på annat sätt. Kommunen ansåg inte att det förelåg synnerliga skäl. Familjen överklagade beslutet och anförde att kravet på synnerliga skäl för hemundervisning inte kunde ställas så högt att det inte gick att uppnå och att Sveriges agerande stred mot EKMR. De åberopade bl.a. att hänsyn också måste tas till risken för mobb- ning och säkerhetsaspekten då det finns problem med antisemitism, samt att barnen behövde speciell mat och dryck och även hade spe- ciella kläder.

Förvaltningsrätten i Göteborg avslog familjens överklagande medan Kammarrätten i Göteborg biföll. Kammarrätten baserade sitt avgörande på följande faktorer. Det var ostridigt att den utbildning barnen fått i hemmet och online har varit ett fullgott alternativ till den allmänna skolan och att behovet av insyn i verksamheten till- godosetts. Barnen ingick i en liten avgränsad grupp, vars liv präglas av mycket strikta religiösa regler bl.a. vad gäller mathållning och bön, för att barnens religionsfrihet ska respekteras. Kommunen hade inte heller redovisat någon konkret plan för hur barnens utbildning skulle genomföras i kommunal skola med respekt för deras religions- frihet. De strikta regler som följer av den religiösa inriktningen innebär dessutom en särskild klädsel. Till följd härav fanns en på- taglig risk för att barnen skulle utsättas för kränkningar i en skol- miljö där en vuxen inte är ständigt närvarande. Det beaktades även att barnen, vid tidpunkten för införandet av kravet på synnerliga skäl i 2010 års skollag, enligt tidigare medgivande hade fullgjort sin skol- gång i hemmet under flera års tid.

HFD fann att det som framkommit i målet inte utgjorde synner- liga skäl för att medge barnen rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än i en skola. HFD fann i likhet med kammarrätten att den undervisning som barnen hittills fått i hemmet och genom webbase- rad utbildning har bedömts vara ett fullgott alternativ till den ut- bildning som står barnen till buds i den allmänna skolan och även att

125

Nationell rätt

SOU 2019:64

behovet av insyn i verksamheten tillgodosetts. HFD fann dock att det vid utformningen av utbildningen för de aktuella barnen finns anledning att ta särskild hänsyn till deras speciella förutsättningar men att skollagen emellertid bygger på principen att sådana situa- tioner ska hanteras inom ramen för den allmänna skolan, varför detta inte utgjorde synnerliga skäl.17

3.8.3Är religion synnerliga skäl för befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen?

Kammarrätten i Sundsvall prövade i ett mål18 om en elev som inte ville medverka i momentet dans i ämnet idrott och hälsa skulle befrias från momentet. Mot bakgrund av elevens religiösa övertyg- else, och eftersom eleven kunde visa delmoment på annat sätt, fann domstolen att synnerliga skäl att medge befrielse från undervisnings- momentet förelåg.

Föräldrarna till en elev i årskurs 7, som tillhörde den laestadianska rörelsen, ansökte om att eleven skulle befrias från dansmomentet i ämnet idrott och hälsa av religiösa skäl. Rektorn avslog föräldrarnas begäran, eftersom de angivna skälen inte bedömdes utgöra sådana synnerliga skäl som kan motivera befrielse från undervisning. För- äldrarna överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Luleå, som avslog överklagandet.

Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i Sundsvall som med ändring av förvaltningsrättens dom medgav befrielse från delmomentet dans i ämnet idrott och hälsa för eleven. Kammar- rätten grundade sitt ställningstagande bl.a. på proportionalitetsprin- cipen som utgör en grundprincip i svensk förvaltningsrätt. Vidare framhöll domstolen att det av förarbetena till skollagen framgår att skolan ska utforma undervisningen så att alla elever kan delta obe- roende av elevens och vårdnadshavarnas religiösa eller filosofiska uppfattning. Domstolen konstaterade att det vid bedömningen i målet ska göras en avvägning mellan å ena sidan eleven och föräld- rarnas religiösa övertygelse och å andra sidan betydelsen av ett peda- gogiskt moment i form av dans. Här noterades att momentet dans endast utgör ett mindre delmoment i ämnet idrott och hälsa. Av

17Vid tiden för HFD:s avgörande hade det läsår som ansökan avsåg, 2011/12, löpt ut, varför HFD avskrev målet.

18Kammarrätten i Sundsvall, mål nr 1494-13.

126

SOU 2019:64

Nationell rätt

utredningen framgick inte att det från skolans sida har gjorts till- räckliga försök att finna alternativ för eleven att visa sina färdigheter i rörelse till musik. I stället riskerar eleven att inte bli godkänd i ämnet idrott och hälsa med de betydande konsekvenser det kan få för eleven i framtiden.

Kammarrätten fann att mot bakgrund av vad som framkommit i målet måste elevens och föräldrarnas religiösa övertygelse ges priori- tet i förhållande till de möjligheter som skolan borde ha att anpassa undervisningen så att eleven hade kunnat delta och visa sina färdig- heter. Det fanns därför synnerliga skäl för att medge eleven befrielse från att delta i dansmomenten i ämnet idrott och hälsa.

3.8.4Kan segregation beaktas som påtagligt negativ konsekvens vid godkännande av enskild

som huvudman för skola med konfessionell inriktning?

En aktuell fråga när det gäller förekomsten av skolor med konfes- sionell inriktning är om det finns möjlighet att avslå ansökan om etablering av sådana skolor med hänvisning till att etableringen kan antas medföra påtagliga negativa följder på lång sikt genom att segre- gationen ökar. I ett mål19 fann såväl förvaltningsrätten som kammar- rätten att risk för segregation ska kunna prövas som skäl för att avslå en ansökan om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verksamhet enligt 2 kap. 5 § skollagen, men att det inte var visat att den aktuella skoletableringen fick sådana följder.

Bakgrunden var Skolinspektionens beslut att godkänna en fören- ing som huvudman för förskoleklass, grundskola årskurs 1–9 och fritidshem i en viss kommun. Beslutet överklagades av kommunen, som i huvudsak anförde att skoletableringen skulle medföra ökad segregation i skolan med långsiktiga negativa pedagogiska och eko- nomiska följder samt att etableringen inte var förenlig med kom- munens integrationsarbete. Vidare framhöll kommunen att en del av de kommunala skolorna hade en alldeles för låg andel elever med svensk bakgrund, och omvänt. Skolinspektionen och föreningen an- såg att överklagandet skulle avslås.

19Kammarrätten i Stockholm, mål nr 4064-17.

127

Nationell rätt

SOU 2019:64

Förvaltningsrätten i Stockholm avslog överklagandet eftersom kommunen inte gjort sannolikt att en etablering av den aktuella verksamheten skulle medföra sådana bestående och påtagliga nega- tiva följder som avses i skollagen när det gäller segregation.

Kommunen överklagade till Kammarrätten i Stockholm, som av- slog överklagandet. Kammarrätten anförde bl.a. att ordalydelsen i 2 kap. 5 § skollagen – dvs. att en ansökan om godkännande ska avslås om utbildningen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det all- männa i den kommun där utbildningen ska bedrivas – ger utrymme för att beakta segregation. För att en ansökan om godkännande ska kunna avslås krävs dock konkreta omständigheter som påvisar på- tagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Kammarrätten noterade att det av föreningens stadgar framgick att skolans syfte var att främja uppfostran av muslimska barn, varvid särskild hänsyn ska tas till den islamiska kulturen och det arabiska språket. Enligt kammar- rätten innebar det minskade möjligheter till möten mellan elever med olika trosuppfattning och olika språk, vilket i sin tur kunde medföra risk för ökad segregation. Av utredningen framgick dock att det vid tidpunkten fanns närmare 40 kommunala grundskolor i den aktuella kommunen och att kommunen hade drygt 1 300 elever i förskoleklass och närmare 11 500 elever i grundskolans årskurs 1–9. Den i målet aktuella skolan avsåg 50 elever i förskoleklass och 450 ele- ver i grundskolans årskurs 1–9. Kammarrätten fann vid en helhets- bedömning att kommunen inte visat att risken för ökad segregation innebar sådana negativa följder på lång sikt av den aktuella utbild- ningen att ansökan om godkännande skulle avslås.20

20Kommunen överklagade kammarrättens dom. Prövningstillstånd meddelades inte, se HFD:s beslut meddelat den 4 juni 2018, mål nr 921-18.

128

4 Europakonventionen

I det här kapitlet beskriver vi vad som följer av Sveriges inter- nationella åtaganden på europeisk nivå rörande konfessionella inslag i skolväsendet. Kapitlet behandlar tillämpliga artiklar i Europakon- ventionen (EKMR) och praxis från Europadomstolen och dåvarande Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna (Europa- kommissionen). Kapitlet redogör också de rättigheter som finns beskrivna i Europarådets ramkonvention om de nationella minori- teterna. Avsnittet inleds med att vi redogör för åtaganden som gäller barns rättigheter, rätten till utbildning, religionsfrihet samt utrym- met för religiös eller filosofisk övertygelse i skolväsendet. Därefter redogör vi för förbudet mot diskriminering och minoriteters rättig- heter.

4.1Inledning

Som nämnts i avsnitt 3.3.1 tillträdde Sverige EKMR 1952 och den gäller som lag sedan 1995. Syftet med EKMR är att skapa en minimi- standard hos medlemsstaterna när det gäller skydd för mänskliga rättigheter. Det är upp till varje medlemsstat att se till att kraven enligt EKMR följs, men inget hindrar att en stat inför en mer långt- gående standard än vad EKMR stadgar.1

Europadomstolen är en internationell domstol som bildades 19592 och dess praxis är bindande för staten som målet riktar sig mot och ska respekteras av de andra medlemmarna i Europarådet.3 Dom- stolen tar emot ärenden från enskilda individer, intresseorganisa- tioner och stater avseende upplevda kränkningar av EKMR. I de flesta fall måste de inhemska rättsordningens högsta instans, vilket i

1Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, (5 uppl.), Norstedts Juridik 2015, s. 55.

2Till följd av EKMR artikel 19.

3EKMR artikel 1, 4 november, 1950, 213 U.N.T.S. 222.

129

Europakonventionen

SOU 2019:64

Sverige i regel innebär Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdom- stolen eller regeringen, ha prövat ett ärende innan det kan tas vidare till Europadomstolen. Dåvarande Europakommissionen granskade 1953–1999 anmälningar om kränkningar av EKMR.

4.2Den nationella bedömningsmarginalen

Europadomstolen ska se till att det finns en enhetlighet i EKMR:s tillämpning mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna har dock en viss s.k. nationell bedömningsmarginal (margin of appreciation) som ger möjlighet att tillämpa konventionen med hänsyn till inhemska förhållanden och rättslig tradition. Den nationella tolkningen av en artikel får dock inte ta bort konventionens centrala innehåll.4 Artik- larna 8–11 EKMR innehåller fri- och rättigheter som rätt till skydd för privatliv, religionsfrihet, yttrandefrihet samt mötes- och fören- ingsfrihet. Fri- och rättigheterna får endast begränsas genom stöd i lag, om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och för att skydda de intressen som anges i varje artikel. Om nationell domstol har gjort bedömningen att ett visst ingrepp är nödvändigt och faller inom statens nationella bedömningsmarginal godtas detta vanligtvis av Europadomstolen utan att någon ny prövning görs om det finns rimliga skäl för ställningstagandet.5 Europadomstolen har konsta- terat att nationella myndigheter i princip har bättre förutsättningar att utvärdera lokala behov och sammanhang än en internationell domstol. Vid bedömningen i ett enskilt fall gör Europadomstolen dock en avvägning av vad som står på spel i det aktuella fallet och vilka eventuella gemensamma värden och vilken konsensus som finns bland medlemsländerna.6

Det är också upp till varje stat att själv avgöra hur utbildnings- systemet ska organiseras för att kraven enligt EKMR ska uppfyllas. Det faller inom varje stats s.k. nationella bedömningsmarginal.7

4Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 56.

5İzzettin Doğan m.fl. mot Turkiet (ansökan nr 62649/10), Europadomstolen den 26 april 2016, p. 112; S.A.S. mot Frankrike (ansökan nr 43835/11), Europadomstolen den 1 juli 2014, p. 129.

6S.A.S mot Frankrike, p. 129; Manoussakis m.fl. mot Grekland (ansökan nr 18748/91), Europa- domstolen den 26 september 1996, p. 44; Şahin mot Turkiet (ansökan nr 44774/98), Europa- domstolen den 10 november 2005, p. 110.

7Lautsi m.fl. mot Italien (ansökan nr 30814/06), Europadomstolen den 18 mars 2011, p. 69.

130

SOU 2019:64

Europakonventionen

Statens nationella bedömningsmarginal diskuterades bland annat i målet Lautsi m.fl. mot Italien (2011). Målet rörde krucifix som var uppsatta på väggarna i italienska skolors klassrum. Domstolen kon- staterade bl.a. att det inte finns någon europeisk konsensus om religiösa symboler i statliga skolor och att det faller inom varje lands nationella bedömningsmarginal, också med hänsyn till varje lands tradition, att avgöra om det ska vara tillåtet med krucifix i skolmiljön eller undervisningen (se referat i avsnitt 4.7.20).

Målet Dahlab mot Schweiz (2001)8 rörde en förskollärare som nekats att bära slöja i arbetet. Den schweiziska regeringen menade att det fanns ett krav på religiös neutralitet i det schweiziska skol- väsendet och att det därför var legitimt att förbjuda slöja i arbetet. Europadomstolen uttalade att det var svårt att bedöma vilken påverkan en sådan kraftfull symbol (powerful symbol) som slöja har på mycket unga barn. Barnen var 4–8 år och domstolen ansåg att de var mer lättpåverkade än äldre elever. Vid avvägningen mellan rätten för läraren att manifestera sin religion och elevernas rätt att skyddas från religion ansåg domstolen att Schweiz inte hade överskridit sin nationella bedömningsmarginal. Det förelåg därmed ingen kränk- ning av artikel 9 (se referat i 4.7.14).

I EKMR och enligt Europadomstolens praxis är det tydligt att religionens roll i samhället och varje lands egna traditioner kan vara avgörande för hur religiösa symboler eller religiös klädsel tillåts i det offentliga rummet, eller i skolväsendet. Europadomstolen har vidare funnit att det inte finns någon enhetlig uppfattning om religionens betydelse i samhället. Europadomstolen har konstaterat att inne- börden eller verkan av handlingar genom vilka religiös övertygelse kommer till uttryck i offentligheten är inte heller densamma i alla tider och i alla sammanhang. Regleringen av religionsfriheten kan därför variera från land till land. Omfattningen av religionsfriheten beror på det nationella sammanhanget och regleringen på detta om- råde måste därför enligt Europadomstolen inom vissa ramar över- låtas på den berörda staten.9 Det är dock endast i undantagsfall som en medlemsstat får göra en värdering av en religiös övertygelses legitimitet eller av de sätt på vilka sådana övertygelser kommer till

8Dahlab mot Schweiz (ansökan 42393/98), Europadomstolen den 15 februari 2001.

9Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, (ansökan nr 29086/12), Europadomstolen den 10 janu- ari 2017, p. 88; Şahin mot Turkiet, p. 109.

131

Europakonventionen

SOU 2019:64

uttryck.10 Det utrymme som finns för medlemsstaterna till sköns- mässig bedömning kan dock bli föremål för kontroll av Europadom- stolen, som prövar om de nationella åtgärderna har varit principiellt berättigade och proportionerliga. I Europadomstolens bedömning av hur omfattande den nationella bedömningsmarginalen är i det aktu- ella fallet ska domstolen beakta behovet av att vidmakthålla en verk- lig religiös pluralism, vilket är av väsentlig betydelse för ett demo- kratiskt samhälles överlevnad. Förutom det kan Europadomstolen också beakta samförstånd och gemensamma värderingar bland EKMR:s medlemsländer.11

Enligt Europadomstolen kännetecknas ett demokratiskt samhälle av pluralism, tolerans och öppenhet. Demokrati innebär dock inte att majoritetens uppfattning alltid ska ha företräde; det måste göras en avvägning så att minoriteter får en rättvis behandling. Det får alltså inte bli fråga om missbruk av dominerande ställning.12

4.3Barnrättsperspektivet i Europakonventionen

EKMR saknar ett uttalat barnperspektiv men barn omfattas i likhet med alla andra individer av de fri- och rättigheter som anges i kon- ventionen. Europadomstolen har inkluderat barnkonventionens grund- läggande principer om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12) i vissa avgöranden, bl.a. rörande rätten till familjeliv enligt artikel 8.13 Så tycks dock inte vara fallet i av- göranden rörande rätten till utbildning, vilken återfinns i EKMR första tilläggsprotokoll artikel 2.14 Europadomstolen har dock i sin praxis analyserat avvägningarna mellan föräldrars och statens ansvar och skyldigheter i förhållande till barnens rätt till utbildning och religionsfrihet. Särskilt har uppmärksammats föräldrars rätt att välja en utbildning i linje med deras religiösa eller filosofiska övertygelse.

10Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 85; Hassan och Chauch mot Bulgarien (ansökan 30985/96) Europadomstolen den 26 oktober 2000, p. 78.

11Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 89.

12Se t.ex. Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 84; Şahin mot Turkiet, p. 109; Lautsi m.fl. mot Italien, p. 67–70.

13T.ex. K. och T. mot Finland (ansökan nr 25702/94), Europadomstolen den 12 juli 2001; Gnahoré mot Frankrike (ansökan nr 40031/98), Europadomstolen den 17 januari 2000 och S.J.P. och E.S. mot Sverige (ansökan nr 8610/11), Europadomstolen den 28 augusti 2018; Kilkelly U. The CRC in Litigation under the ECHR I: Ton Liefaard och Jaap E Doek (red). Litigating the Rights of the Child. Dordrecht: Springer 2014.

14T.ex. Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz.

132

SOU 2019:64

Europakonventionen

4.4Religionsfrihet

Var och en har enligt artikel 9 första punkten EKMR rätt till tanke- frihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro samt frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom guds- tjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

Enligt artikel 9 andra punkten får friheten att utöva religion eller tro endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Rätten innefattar friheten att byta religion eller tro. Den innebär också fri- heten att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

Rättigheterna i artikel 9, dvs. tro-, samvets- och religionsfrihet, skyddar var och en vilket innebär att individer omfattas av skyddet men också juridiska personer i form av religiösa samfund som t.ex. kyrkor eller föreningar med religiös eller filosofisk grund. Det omfattar det religiösa objektets intressen, men också deras medlem- mars intressen. EKMR skyddar både rätten att tillhöra, och att avstå från, en religion, dvs. både rätten att tro och att inte tro.

4.4.1Religionsfrihetens omfattning

Europakommissionen och Europadomstolen har i sin praxis gett artikel 9 en vid betydelse och har inte heller definierat vad som kan utgöra religion. Klart är att de stora världsreligionerna omfattas som bl.a. hinduism,15 islam,16 judendom17 och kristendom18. Andra religi-

15ISKCON m.fl. mot Storbritannien (ansökan nr 20490/92), Europakommissionen den 8 mars 1994.

16X mot Storbritannien (ansökan nr 7782/77), Europakommissionen den 2 maj 1978.

17D mot Frankrike (ansökan nr 10180/82), Europakommissionen den 6 december 1983.

18Eweida m.fl. mot Storbritannien (ansökan nr 48420/10), Europadomstolen den 15 januari 2013.

133

Europakonventionen

SOU 2019:64

oner och trosuppfattningar som omfattas är t.ex. Jehovas vittnen,19 ateism,20 pacifism21 och sekularism.22

Artikel 9 brukar delas in i en inre och en yttre del. Den inre delen (forum internum) handlar om själva friheten att ha en religion, tro eller ett samvete. Det är en absolut rättighet på så sätt att den inte kan begränsas av staten. Den yttre delen handlar om rätten att en- skilt eller tillsammans med andra manifestera eller utöva en tro eller religion (forum externum). Skyddet omfattar individer men också t.ex. kyrkor eller föreningar med religiös eller filosofisk grund.23 I målet Arrowsmith mot Storbritannien (1977)24 utvecklade Europa- domstolen en princip som innebär att det måste finnas ett nära samband mellan trosuppfattningen och utövandet av denna för att utövandet ska anses omfattas av religionsfriheten. I senare praxis har domstolen preciserat att handlingen måste vara nära sammanlänkad, med religionen eller trosuppfattningen för att den ska omfattas av artikel 9.25 Målet Eweida m.fl. mot Storbritannien (2013) rörde bland annat en flygvärdinna som i arbetet önskade bära ett halsband med ett kors. Domstolen ansåg att det fanns ett nära samband, (intimate link), mellan religionsfriheten och korset som religiös symbol. Att förbjuda en arbetstagare att bära symbolen innebar därför en kränk- ning av artikel 9 (se referat i avsnitt 4.7.21).

4.4.2Begränsning av religionsfrihet

Friheten att utöva religion eller tro får enligt artikel 9 andra stycket endast begränsas under vissa förutsättningar. Det krävs att begräns- ningarna är föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten eller att de är till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra

19Manoussakis mot Grekland.

20Angeleni mot Sverige (ansökan nr 10481/93), Europakommissionen den 3 december 1986, p. 41.

21Arrowsmith mot Storbritannien (ansökan nr 7050/75), Europakommissionen den 12 okto- ber 1978.

22Lautsi m.fl. mot Italien (ansökan nr 30814/06), Europadomstolen den 18 mars 2011, p. 58.

23X och Scientologikyrkan mot Sverige (ansökan nr 7805/77), Europakommissionen den 5 maj 1979.

24Arrowsmith mot Storbritannien.

25C mot Storbritannien (ansökan nr 10358/83), Europakommissionen den 15 december 1983; Vereniging rechtwinkels utrecht mot Nederländerna (ansökan nr 11308/84), Europakommis- sionen den 13 mars 1986; Van den Dungen mot Nederländerna (ansökan nr 22838/93), Europa- kommissionen den 22 februari 1995; Pinchon och Sajous mot Frankrike (ansökan nr 49853/99), Europadomstolen den 2 oktober 2001 och Eweida m.fl. mot Storbritannien.

134

SOU 2019:64

Europakonventionen

personers fri- och rättigheter. Kravet på att det ska finnas stöd i lag för begränsningen och att begränsningen ska vara tillräckligt precist formulerat är till för att en medborgare ska kunna agera efter det som är reglerat.

För att en begränsning enligt artikel 9 ska vara tillåten krävs att den har ett legitimt syfte. Som legitima syften anges skydd för allmän säkerhet eller allmän ordning, skydd för hälsa eller moral och skydd för andra personers fri- och rättigheter.

För att en begränsning ska anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle krävs att den är proportionerlig. Vid bedömningen av om ett ingrepp i en enskilds rätt är proportionerligt görs en avvägning mellan hur stort ingreppet är och det behov som ska tillgodoses genom ingreppet. Det måste finnas ett rimligt förhållande mellan ingreppet och behovet för att det ska anses vara proportionerligt. Endast om en åtgärd är proportionerlig kan den t.ex. anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vid bedömningen av om en åtgärd är nödvändig ingår bedömningen av om det finns andra mindre ingripande alternativ som kan användas för att nå samma effekt.26

I målet Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz (2017) ville föräld- rarna att deras döttrar skulle befrias från obligatorisk könsblandad simundervisning av religiösa skäl. Föräldrarna ansåg att den köns- blandade undervisningen stred mot religionsfriheten i artikel 9. Dom- stolen konstaterade att medlemsstaternas bedömningsmarginal är betydande när det gäller förhållandet mellan staten och religionens roll i samhället. Staterna får inte eftersträva mål i form av indoktrine- ring och undervisningen måste ske på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. När det gäller avvägningarna i det aktuella fallet delade domstolen regeringens inställning att skolan spelar en viktig roll för integrationen i samhället och att den har en särskild betydelse för elever med utländsk bakgrund, och så länge alla religiösa grupper behandlas lika ansåg domstolen att statens åtgärder var godtagbara. Barnens intresse av en fullständig skolgång och integration i sam- hället vägde över föräldrarnas önskan om befrielse. Åtgärderna an- sågs därför ha ett legitimt syfte och vara nödvändiga i ett demokra- tiskt samhälle. Det förelåg därmed ingen kränkning av artikel 9 (se refererat i avsnitt 4.7.22).

26Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 57 f.

135

Europakonventionen

SOU 2019:64

Europadomstolen prövade i målet S.A.S. mot Frankrike (2014)27 om Frankrikes förbud mot heltäckande slöja på offentliga platser utgjorde en kränkning av bl.a. artikel 9. Domstolen konstaterade att förbudet, som var föreskrivet i lag, hade inneburit en begränsning av artikel 9. Europadomstolen ansåg dock att syftet med förbudet, vilket bl.a. var att upprätthålla värderingar som krävs för att kunna leva tillsammans i ett öppet och demokratiskt samhälle (living together) var legitimt. Vidare ansåg Europadomstolen att förbudet var nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle och proportionerligt i förhåll- ande till syftet. Europadomstolen ansåg därmed inte att det förelåg någon kränkning av artikel 9 EKMR.28

4.4.3Positiv och negativ religionsfrihet

Religionsfriheten i EKMR kan delas in i en positiv och en negativ del. Den positiva religionsfriheten ger en rätt att utöva sin religion eller trosuppfattning. I denna ingår också en rätt att byta religion eller tro. Den negativa religionsfriheten innebär en frihet från reli- gion och rätten att inte ha någon religion eller tro. Den negativa religionsfriheten gäller enligt EKMR både mot det allmänna och i förhållande till andra enskilda personer. I målet Kokkinakis mot Grekland (1993)29 hade en man dömts för brottet proselytism. Europa- domstolen fann att religionsfriheten innebär en rätt att genom undervisning försöka omvända andra till samma religion. Gränsen går dock vid t.ex. hjärntvätt eller våld. Europadomstolen vägde klag- andens religionsfrihet mot skyddet för andras fri- och rättigheter och fann att brottmålsdomen utgjorde en oproportionerlig inskränk- ning av religionsfriheten i artikel 9 som inte heller kunde anses nöd- vändig i ett demokratiskt samhälle. Det förelåg därför en kränkning av artikel 9 (se referat i avsnitt 4.7.9).

I målet Buscarini mot San Marino (1994)30 var nyvalda parla- mentsledamöter skyldiga att svära en ed på Evangelierna (the Gospels). Europadomstolen fann att kravet på att parlamentsledamöterna skulle bekänna sig till en viss trosuppfattning inte var rimligt eftersom parla- mentsledamöterna skulle representera olika grupper i samhället. Det

27S.A.S. mot Frankrike, (ansökan nr 43835/11), Europadomstolen den 1 juli 2014.

28S.A.S. mot Frankrike, p. 157.

29Kokkinakis mot Grekland (ansökan nr 14307/88), Europadomstolen den 25 maj 1993.

30Buscarini m.fl. mot San Marino (ansökan nr 24645/94), Europadomstolen den 18 februari 1999.

136

SOU 2019:64

Europakonventionen

var därför fråga om en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9 (se referat i avsnitt 4.7.10).

4.5Rätt till utbildning

Av första tilläggsprotokollet artikel 2 (nedan TP1 artikel 2), första meningen framgår att ”ingen må förvägras undervisning”, vilket enligt Europadomstolen innebär en rätt att ta del av den utbildning som det offentliga anordnar vid en viss tidpunkt.31 Av TP1 artikel 2 andra meningen framgår att staten ska respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska över- tygelse.

TP1 artikel 2 är lex specialis i förhållande till artikel 9 EKMR när det gäller utbildning och undervisning.32 Det innebär att TP1 arti- kel 2 ges företräde i förhållande till artikel 9 vid tolkning. Utöver artikel 9 ska TP1 artikel 2 läsas i ljuset av artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv, artikel 10 om yttrandefrihet samt artikel 14 om diskriminering.33

De krav som uppställs i TP1 artikel 2 gäller för såväl offentliga som privata skolor.34 Trots artikelns negativa formulering så inne- håller den ändå positiva skyldigheter för staten, på så sätt att det finns en skyldighet att ge tillgång till den utbildning som staten ord- nar vid en viss tidpunkt.35 Innehållet i utbildningen kan dock variera över tid och plats t.ex. beroende på samhällets behov och resurser samt ekonomiska och sociala omständigheter.36 Europadomstolen har uttalat att rätten till utbildning inte får tolkas restriktivt, efter- som det skulle strida mot syftet med bestämmelsen.37 I målet

31Şahin mot Turkiet, p. 135–137 och p. 152.

32Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 90; Folgerö m.fl. mot Norge (ansökan nr 15472/02), Europadomstolen den 29 juni 2007, p. 84 och Lautsi m.fl. mot Italien, p. 59.

33Zengin mot Turkiet (ansökan nr 1448/04), Europadomstolen den 9 oktober 2007, p. 47;

Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz.

34Şahin mot Turkiet, p. 153; Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark (ansök- ningar nr 5095/71, 5920/72, 2926/72), Europadomstolen den 7 december 1976, p. 50.

35Şahin mot Turkiet, p. 134–142; Belgiska språkmålet, Case ”Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” (ansökningar nr 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/ 63, 2126/64), Europadomstolen den 23 juli 1968.

36Tarantino m.fl. mot Italien (ansökningar nr 25851/09, 29284/09, 64090/09), Europadom- stolen den 2 april 2013, p. 44.

37Belgiska språkmålet; Şahin mot Turkiet p. 154.

137

Europakonventionen

SOU 2019:64

Campbell och Cosans mot Storbritannien (1976) uttalade Europa- domstolen följande.

…the education of children is the whole process whereby, in any society, adults endeavour to transmit their beliefs, culture and other values to the young, whereas teaching or instruction refers in particular to the transmission of knowledge and to intellectual development.38

Europadomstolen tolkar utbildning som hela processen där vuxna förmedlar uppfattningar, kultur och tankar till barn, medan under- visning särskilt handlar om kunskapsöverföring och intellektuell ut- veckling.

Det finns enligt EKMR möjlighet att begränsa rätten till utbild- ning. För att rättigheten i sig inte ska vara inskränkt måste åtgärd- erna dock vara förutsebara och ha ett legitimt ändamål. Det krävs också att åtgärderna är proportionerliga i förhållande till syftet för vad som ska uppnås.39 Om en enskild nekas rätt till utbildning så kan detta riskera att utgöra diskriminering enligt artikel 14 i EKMR.

4.5.1Respekt för religiös eller filosofisk övertygelse i skolväsendet

Europadomstolen har konstaterat att TP1 artikel 2 ska ses som en helhet. Detta innebär att barnet har en rätt till utbildning enligt TP1 artikel 2 första meningen och det är när den rätten utövas som för- äldrarna i sin tur har en rätt att få sin religiösa eller filosofiska över- tygelse respekterad. Europadomstolen har uttalat att skyldigheten att respektera föräldrarnas religiösa eller filosofiska uppfattning här- rör från föräldrars ansvar för sina barn:

It is in the discharge of a natural duty towards their children – parents being primarily responsible for the “education and teaching” of their children – that parents may require the State to respect their religious and philosophical convictions. Their right thus corresponds to a re- sponsibility closely linked to the enjoyment and the exercise of the right to education.40

38Campbell och Cosans mot Storbritannien (ansökningar nr 7511/76, 7743/76), Europadom- stolen den 25 februari 1982, p. 33.

39Şahin mot Turkiet, p. 154; Tarantino m.fl. mot Italien, p. 44 och 45.

40Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 52.

138

SOU 2019:64

Europakonventionen

Föräldrar har enligt Europadomstolen alltså ett naturligt ansvar i förhållande till sina barn, vilket innebär att de i första hand ansvarar för att deras barn får utbildning och undervisning.41 Europadom- stolen har också funnit att skyldigheten att respektera föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse gäller all undervisning, inte enbart religionsundervisning.42 Europadomstolen har vid flera till- fällen uttalat att syftet med TP1 artikel 2 är att det ska finnas ett pluralistiskt utbildningsväsende, vilket är nödvändigt för att bevara ett demokratiskt samhälle.43 Staten måste å sin sida se till att utbild- ning inte utgör indoktrinering. Undervisningen måste ske på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt.44

Sverige hade fram till 1995 en reservation till detta stadgande. Reservationen innebar att det inte fanns någon rätt för elever att få befrielse från skyldigheten att delta i delar av undervisningen med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse och att befrielse från kristendomsundervisningen endast kunde medges för elever med en annan trosuppfattning än den som omfattade Svenska kyrkan.45

Befrielse från undervisning

I målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark (1976) ville föräldrarna att deras barn skulle befrias från den obligatoriska sexualundervisningen. I målet gjorde Europadomstolen flera princi- piella uttalanden när det gäller föräldrars rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad i förhållande till barnets rätt till utbildning. Domstolen uttalade t.ex. att det inte finns något hinder för skolan att ha undervisning av religiöst eller filosofiskt slag. Många ämnen innehåller enligt domstolen religiösa eller filosofiska inslag. Domstolen konstaterade att föräldrar inte har möjlighet att ställa krav på undervisningens innehåll så länge den utförs på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Staten får inte ha ett indoktrinerande syfte, eftersom det skulle ses som att den inte respekterar föräld- rarnas religiösa eller filosofiska övertygelse. Det är en gräns som inte

41Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 52.

42Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 51.

43T.ex. Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 50; Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 91.

44Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 53, Europadomstolen den 13 sep- tember 2011; Folgerö m.fl. mot Norge, p. 84.

45Europarådet, Treaty Office. Återkallandet skedde efter förslag i prop. 1993/94:117 s. 42 (bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246).

139

Europakonventionen

SOU 2019:64

får överskridas. I det aktuella fallet förelåg ingen överträdelse av TP1 artikel 2 (se referat i avsnitt 4.7.2).

Rätt att starta privata skolor

Av TP1 artikel 2 anses följa en principiell rätt att starta privata skolor eller att anordna privat undervisning.46 Det framgår dock inte ut- tryckligen att friheten innebär en rätt att starta och driva skolor med en viss inriktning.47 I målet Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige fann Europadomstolen att staten har en möjlighet att ställa krav på utbild- ningens innehåll och lärarnas kompetens (Se referat i avsnitt 4.7.7).48 Europadomstolen har också konstaterat att det är statens ansvar att se till att kraven i EKMR uppfylls och ansvaret kan inte delegeras till den privata sektorn.49 Europadomstolen har inte prövat frågan om det finns en rätt att etablera fristående skolor med specifikt kon- fessionell inriktning.

Hemundervisning

En närliggande fråga är om föräldrar, som ett alternativ till skolor med konfessionell inriktning, har rätt att undervisa sina barn i hem- met och att barn på så sätt kan fullgöra skolplikten. Europadom- stolen konstaterade i Konradmålet50 att EKMR inte innebär att det finns en rätt för föräldrar att vägra sina barn utbildning, eller kräva undervisning i hemmet, med hänvisning till deras religiösa eller filosofiska övertygelse, så länge undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Europadomstolen konstaterade också att det fanns möjlighet för föräldrarna att välja skolor med religiös inriktning (se referat i avsnitt 4.7.16).

46Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 613.

47Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 50.

48Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige (ansökan nr 11533/85), Europakommissionen den 6 mars 1987.

49Costello Roberts mot Storbritannien (ansökan nr 13134/87), Europadomstolen den 25 mars 1993, p. 27.

50Konrad m.fl. mot Tyskland (ansökan nr 35504/03), Europadomstolen den 11 september 2006.

140

SOU 2019:64

Europakonventionen

4.6Förbud mot diskriminering

Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i EKMR ska enligt artikel 14 säkerställas utan någon åtskillnad t.ex. på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, natio- nellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, för- mögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Artikel 14 gäller endast sådan diskriminering som har samband med någon av de skyddade fri- och rättigheterna i EKMR, t.ex. reli- gionsfrihet eller rätt till utbildning.

För att ett fall där människor behandlas olika inte ska utgöra diskriminering krävs att olikheten är berättigad utifrån objektiva och rimliga grunder. Skillnaderna i behandling måste också ha ett legi- timt syfte och vara proportionerliga i förhållande till syftet.

Redan i det tidigare nämnda belgiska språkmålet (1968) uttalade Europadomstolen att inte all olikabehandling i nationell rätt innebär diskriminering; ibland kan det enligt domstolen krävas en rättslig olikabehandling för att korrigera en faktisk ojämlikhet. För att av- göra om det är fråga om diskriminering måste det avgöras om det är fråga om en tillåten olikabehandling eller en lagstridig diskrimine- ring. Europadomstolen uttalade att principen om likabehandling kränks om olikabehandlingen inte är objektivt och rimligt berättigad. Be- rättigandet måste bedömas i relation till syftet med och effekten av de övervägda åtgärderna. Vidtagna åtgärder måste därtill vara pro- portionerliga i förhållande till de medel som används och syftet som ska uppnås. Den nationella bedömningsmarginalen ger en medlems- stat betydande utrymme för att avgöra vilka åtgärder som kan anses vara proportionerliga i förhållande till det legitima syftet.

I målet var frågan om det utgjorde diskriminering att barn i franskspråkiga familjer i den flamländska delen av Belgien inte fick undervisning på franska. Domstolen ansåg inte att det var fråga om diskriminering eftersom olikabehandlingen var grundad på objektivt godtagbara skäl, vilket var att behålla språklig enhet i området Flandern. Endast på en punkt fann domstolen att det var fråga om diskri- minering enligt artikel 14. Det rörde ett bosättningskrav för att ta del av franskspråkig undervisning (se referat i avsnitt 4.7.1).51

51Belgiska språkmålet.

141

Europakonventionen

SOU 2019:64

4.6.1Diskriminering vid finansiering av privata skolor

Även om det i EKMR:s förarbeten uttalas att det finns en rätt att etablera privata skolor, så finns det inte någon skyldighet för kon- ventionsstaterna att finansiera privata skolor med offentliga medel.52 Men om staten finansierar privata skolor så är det inte möjligt att endast finansiera konfessionella skolor som vilar på viss religiös upp- fattning, t.ex. kristendomen. Detsamma gäller om staten skulle välja att inte finansiera en skola som vilar på en viss religiös uppfattning. Det skulle i så fall kunna bli fråga om diskriminering.53 Det krävs att det finns ett legitimt syfte samt objektiva och berättigade grunder för att olika skolhuvudmän ska kunna behandlas olika utan att det utgör diskriminering. Det krävs också att åtgärden är proportioner- lig i förhållande till syftet.54 I ett par fall har dåvarande Europa- kommissionen prövat om det kan bli fråga om diskriminering enligt artikel 14 EKMR i det fall staten väljer att finansiera vissa privata skolor men inte andra.

I målet W. och K.L. mot Sverige (1985) ville ett föräldrakoopera- tiv starta en fristående Waldorfskola, men fick avslag på en ansökan om offentligt finansierat bidrag till skolböcker m.m. Frågan i målet var om det kunde strida mot TP1 artikel 2 att endast vissa skolor fick bidraget. Europakommissionen fann att det fanns objektiva grunder för att endast ge vissa skolor bidrag på grund av det kommunala självstyret. Skillnaden i bidragsgivning ansågs inte utgöra diskrimi- nering (se referat i avsnitt 4.7.6).

I Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike (1994) nekades en förening som bedrev skolverksamhet bidrag för finansiering. Skol- föreningen ansåg att detta var diskriminering eftersom kyrkliga sko- lor kunde få ett bidrag utan att behöva uppfylla de kriterier som uppställts för föreningen. Europakommissionen uttalade att det inte finns någon skyldighet för staten att finansiera någon särskild form av utbildning. Skolorna i det aktuella fallet ansågs inte vara jämför- bara med varandra och det förelåg ingen kränkning av EKMR (se referat i avsnitt 4.7.11).

52Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike (ansökan nr 23419/94), Europakommissionen den 6 september 1995; Council of Europe, Preparatory work on Article 2, Protocol 1.

53X mot Storbritannien, p. 2.

54Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike.

142

SOU 2019:64

Europakonventionen

4.6.2Minoriteters rättigheter

I EKMR och rättighetsstadgan är minoriteters rättigheter inte ut- tryckligen reglerade. I Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) finns dock ett särskilt skydd för nationella minoriteter. Ramkonventionen trädde i kraft den 1 feb- ruari 1998 och ratificerades av Sverige 2000 (se även avsnitt 3.7). I konventionen finns inte någon definition av vad som utgör en nationell minoritet utan det är upp till varje stat att avgöra vilka som omfattas. Ramkonventionen ålägger enligt artikel 5 parterna till kon- ventionen att främja nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen språk, traditioner och kulturarv. Utan att inverka på de åtgärder som vidtas i enlighet med den allmänna integrationspoli- tiken ska staterna avhålla sig från åtgärder eller metoder som syftar till assimilering av personer som tillhör nationella minoriteter mot dessa personers vilja, utan personerna ska skyddas mot alla åtgärder som syftar till en sådan assimilering. Det finns också en rätt för den som tillhör en nationell minoritet att utöva sin religion eller tro och att upprätta religiösa institutioner, organisationer och sammanslut- ningar (artikel 8). Staterna ska enligt artikel 12, där det är lämpligt, vidta åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet för att främja kunskapen om sina nationella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia språk och religion.

Av artikel 13 första punkten framgår att staterna inom ramen för sina utbildningssystem ska tillerkänna dem som tillhör en nationell minoritet rätt att inrätta och driva sina egna utbildningsinstitutioner. Av andra punkten framgår att utövandet av denna rätt inte ska med- föra något ekonomiskt åtagande för parterna.

4.7Rättsfallsreferat från Europadomstolen och Europakommissionen

Nedan följer ett urval av praxis från Europakommissionen, Europa- domstolen och EU-domstolen som rör frågan om konfessionella inslag i skolväsendet. Genomgången är inte uttömmande utan avsikten är att ge exempel på de frågor som har prövats på europeisk nivå.

Målen är ordnade efter årtal för dom eller beslut.

143

Europakonventionen

SOU 2019:64

4.7.1Det belgiska språkmålet (1968)

I målet prövade Europadomstolen om rätten till utbildning innebär att staten måste erbjuda undervisning på ett visst språk. I målet var det fråga om föräldrar som ville att deras barn skulle undervisas på franska. Familjerna var bosatta i delar av Belgien som i huvudsak var flamländsktalande, där det inte anordnades undervisning på franska. Europadomstolen fann att TP1 artikel 2 första meningen, trots den negativa formuleringen, innebär en rätt till utbildning. Rätten till utbildning i första meningen innebär dock ingen skyldighet att in- rätta eller subventionera undervisning av ett visst slag. Det fanns därför ingen skyldighet för den belgiska staten att anordna under- visning även på franska i de aktuella områdena. Det var därför inte fråga om någon kränkning av rätten till utbildning enligt TP1 arti- kel 2. Frågan i målet var också om det innebar diskriminering enligt artikel 14 att franskspråkiga barn i den flamländska delen av Belgien inte fick undervisning i franska. Belgiska staten motiverade sitt beslut med vikten av att området Flandern behöll en språklig enhet. Domstolen ansåg att detta utgjorde ett objektivt godtagbart skäl och att det inte var fråga om diskriminering. I sex franskspråkiga kom- muner utanför Bryssel anordnades dock franskspråkig undervisning. För att få ta del av undervisningen fanns ett krav på att eleven skulle vara bosatt i någon av de sex kommunerna. Motsvarande krav fanns inte för de flamländskspråkiga skolorna. I detta avseende fann därför Europadomstolen att det var fråga om diskriminering enligt arti- kel 14.55

4.7.2Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark (1976)

I målet ville ett antal föräldrar, med hänvisning till sin religiösa tros- uppfattning, att deras barn skulle befrias från den offentliga skolans sexualundervisning. I Danmark fanns vid denna tid både privata och offentliga skolor. I privata skolor skulle samma ämnen läras ut som i den offentliga. Privata skolor hade dock en möjlighet att undanta sexualundervisning från den obligatoriska undervisningen. Privata skolor kunde därmed välja i vilken omfattning de ville följa den offentliga skolans sexualundervisning, och undervisningen i ämnet

55Belgiska språkmålet.

144

SOU 2019:64

Europakonventionen

behövde inte heller vara obligatorisk. Däremot behövde privata sko- lor ge undervisning i ämnet biologi inklusive undervisning i mänsklig reproduktion.

Den danska regeringen menade inledningsvis att kraven i TP1 artikel 2 inte gällde den offentliga skolan eftersom det fanns privata alternativ för föräldrarna. Europadomstolen konstaterade att kraven för staten i TP1 artikel 2 andra meningen gäller all den verksamhet som staten åtar sig i fråga om utbildning i både privata och offentliga skolor. Domstolen konstaterade även att det inte går att skilja mellan religionsundervisning och andra ämnen utan staten måste tillför- säkra föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse under hela det statliga utbildningsprogrammet.

Europadomstolen konstaterade att föräldrar inte kan ställa krav på undervisningens innehåll så länge den sker på ett objektivt, kri- tiskt och pluralistiskt sätt. Det innebär att föräldrar inte heller kan vägra sina barn undervisning, under förutsättning att denna sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Skyldigheten att respek- tera föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse gäller både religionsundervisning och annan undervisning. Domstolen ansåg att många ämnen i skolan har mer eller mindre filosofisk eller religiös komplexitet eller karaktär. Europadomstolen konstaterade också att det fanns andra alternativ för föräldrarna eftersom danska skolsyste- met tillät andra utbildningsalternativ, t.ex. undervisning i privatskolor eller hemundervisning, där det fanns möjlighet att göra undantag från obligatorisk sexualundervisning. Domstolen ansåg mot denna bakgrund att det därför inte fanns en rätt för föräldrar till barn i den offentliga skolan att få sina barn befriade från obligatorisk sexual- undervisning. Domstolen ansåg dessutom att undervisningen hade en generell karaktär och att det inte förespråkade ett specifikt sätt av sexuellt beteende och i sig inte kunde anses kränka respekten för föräldrarnas övertygelse. Det handlade därmed inte om en kränkning av TP1 artikel 2.56

56Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark.

145

Europakonventionen

SOU 2019:64

4.7.3X mot Storbritannien (1978)

Målet vid dåvarande Europakommissionen rörde åtskillnad i finan- siering av statliga och privata skolor på Nordirland. Klaganden i målet var en del i en föräldragrupp som ville att det skulle starta fler icke-konfessionella privata skolor på Nordirland.

På Nordirland fanns det statliga skolor som fick 100 procent av sina kostnader finansierade och privata katolska skolor som fick 85 procent av kapitalkostnaderna och 100 procent av de löpande kostnaderna subventionerade. Privata aktörer som ville starta skolor behövde därför bära 15 procent av kapitalkostnaderna själva. Klag- anden ansåg att det stred mot TP1 artikel 2 och artikel 14 att privata skolor blev subventionerade till en lägre grad. Europakommissionen bedömde att det fanns en berättigad åtskillnad i bidragsgivningen till skolorna. Privata skolor hade möjligheten att ge kontroll över ägar- skapet till privata aktörer och det var därför rimligt att privata skol- orna skulle bidra med 15 procent av kapitalkostnaderna själva. Europa- kommissionen ansåg därför att den olika finansieringen inte stred mot TP1 artikel 2 eller artikel 14 i EKMR.57

4.7.4Arrowsmith mot Storbritannien (1978)

I målet, som prövades av dåvarande Europakommissionen, fastslogs att inte alla handlingar som är inspirerade eller motiverade av en övertygelse omfattas av artikel 9. Detta har kommit att kallas för Arrowsmithprincipen.

I målet hade klaganden dömts av en brittisk domstol för att ha delat ut flygblad med budskapet att soldater skulle vägra att tjänst- göra i Nordirland. Hon dömdes för att ha försökt förmå soldaterna att desertera, dvs. att inte fullgöra sina åtaganden. Klaganden vände sig till Europakommissionen och åberopade att domen var en kränk- ning av hennes pacifistiska övertygelse och att det inneburit en kränk- ning av bl.a. artikel 9 EKMR. Flygbladen i sig uttryckte inte direkt en pacifistisk övertygelse, men klaganden menade att det inte fanns någon anledning för henne att dela ut flygbladen om det inte vore för hennes övertygelse. I flygbladen fanns också ett citat från en soldat: ”Jag skulle vara villig att slåss för ett syfte som jag tror på”. Klaganden menade att skrivningen var irrelevant, eftersom den inte

57X mot Storbritannien.

146

SOU 2019:64

Europakonventionen

speglade hennes pacifistiska uppfattning utan i stället var till för att visa att det fanns vidsträckt sympati för hennes uppfattning om kon- flikten på Nordirland bland icke-pacifister.

Storbritannien framförde bl.a. att klaganden var fri att uttrycka sina pacifistiska åsikter, men att hon var dömd för att försöka få soldaterna att inte agera i enlighet med sina lagliga skyldigheter. Storbritannien menade också att det inträffade inte var ett uttryck för någon filosofisk övertygelse, eftersom det inte fanns något objek- tivt samband mellan det inträffade och klagandens pacifistiska upp- fattning.

Europakommissionen fann att pacifism är en filosofisk överty- gelse som omfattas av artikel 9. Kommissionen fann dock att rätten att utöva sin filosofiska övertygelse inte omfattar alla handlingar som är inspirerade eller motiverade av övertygelsen. Att förkunna idéer om pacifism kan ses som en manifestering av en övertygelse. Om de aktuella manifestationerna inte uttryckligen uttrycker att de genom- förs på grund av en pacifistisk övertygelse, kan manifestationerna dock inte anses omfattas av artikel 9, även om handlingarna är influ- erade eller motiverade av övertygelsen. I det aktuella fallet ansåg Europakommissionen att det inte fanns en sådan tydlig koppling som krävdes för att innehållet i flygbladen skulle anses ha samband med klagandens filosofiska övertygelse. Det ansågs därför inte före- ligga en kränkning av artikel 9.58

4.7.5Campbell och Cosans mot Storbritannien (1982)

I målet prövade Europadomstolen om filosofisk övertygelse i EKMR:s mening kunde omfatta att motsätta sig kroppslig bestraffning i skolan. Europadomstolen uttalade att övertygelse hör samman med termen ”tro” mer än med ”åsikter” eller ”idéer”.59 Begreppet ”filo- sofisk övertygelse” omfattar enligt domstolen varje övertygelse som har rätt till respekt i ett demokratiskt samhälle och som inte är oförenlig med mänsklig värdighet. När det gäller att motsätta sig kroppslig bestraffning fann domstolen att klagandens åsikter hör till en tung och väsentlig del av mänskligt liv. Det handlar om den per- sonliga integriteten, om påverkan av kroppsstraff och om att slippa

58Arrowsmith mot Storbritannien.

59Campbell och Cosans mot Storbritannien.

147

Europakonventionen

SOU 2019:64

utsättas för vad sådan bestraffning innebär. Detta skiljer enligt dom- stolen föräldrarnas åsikter om kroppslig bestraffning från uppfatt- ningar om disciplinmetoder i allmänhet. Föräldrarnas åsikter i frågan om kroppslig bestraffning hör därför till filosofisk övertygelse enligt TP 1 artikel 2.60

4.7.6W. och K.L. mot Sverige (1985)

Europakommissionens mål rörde ett föräldrakooperativ som ville starta en fristående Waldorfskola. Skolan fick avslag på ansökan om ett offentligt finansierat bidrag till skolböcker m.m. Europakom- missionen konstaterade att det inte finns någon skyldighet att finan- siera en viss form av utbildning för att respektera föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse. Staterna kan respektera övertygelserna inom det redan existerande utbildningssystemet. Det faktum att Sverige hade tillåtit skolan med Waldorfinriktning att etablera sig var tillräckligt för att staten skulle anses ha uppfyllt kraven enligt kon- ventionen.

Frågan var om det faktum att vissa fristående skolor fick bidraget men inte andra var en kränkning av TP1 artikel 2 och om det ut- gjorde diskriminering enligt EKMR. Staten motiverade åtskillnaden med det kommunala självstyret som innebär en vid individuell be- slutanderätt för kommunerna. Europakommissionen fann att det faktum att det kommunala självstyret innebär att lokala myndigheter är bäst lämpade att göra ekonomiska bedömningar när det gällde utbildning i deras kommun. Åtskillnaden mellan vilka skolor som fick bidrag ansågs därför vara objektivt berättigad och Europakom- missionen kom fram till att det inte var fråga om diskriminering enligt artikel 14 kombinerat med TP1 artikel 2.61

4.7.7Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige (1987)

I målet uttalade dåvarande Europakommissionen att TP1 artikel 2 inte innebär att staten behöver etablera ett specifikt utbildnings- system, men att enskilda har rätt att ta del av de utbildningsinstitu-

60Campbell och Cosans mot Storbritannien.

61W. och K.L. mot Sverige, (ansökan nr 10476/83), Europakommissionen den 11 december 1985.

148

SOU 2019:64

Europakonventionen

tioner som finns vid en viss tidpunkt. Europakommissionen uttalade också att det tidigare målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark garanterar rätten att starta och driva privata skolor. Kommissionen uttalade också att rättigheten inte finns utan villkor. Staten har rätt att genom reglering se till att det finns ett korrekt utbildningssystem som helhet. Myndigheterna får t.ex. ställa krav på undervisningens standard, innehåll och lärarnas kompetens för att undervisningen i fråga ska ge viss behörighet för eleverna.

I målet drev klaganden en fristående skola för elever i grundsko- lans årskurs 1–9. Skolförvaltningen nekade skolan tillstånd för års- kurs 7–9. Skolan var beräknad att ha tre elever i årskurs 7 och två elever i årskurs 8, men av de tilltänkta lärarna hade ingen formell kompetens att undervisa i samtliga årskurser på högstadiet. Endast klaganden var behörig lärare, men endast för mellanstadiet. Stiftelsen överklagade till nationell domstol men nekades tillstånd med moti- veringen att det saknades behöriga lärare. Stiftelsen och klaganden vände sig då till Europakommissionen som fann att staten kunde ställa krav på lärarnas behörighet. Det var inte heller underbyggt att andra skolor som fanns tillgängliga var i strid med klagandens religi- ösa eller filosofiska övertygelse. Det var därför inte fråga om någon överträdelse av TP1 artikel 2.62

4.7.8B.N. och S.N. mot Sverige (1993)

I målet, som prövades av dåvarande Europakommissionen, hade föräldrar nekats att bedriva hemundervisning av sina barn. Föräld- rarna gjorde gällande att det var i strid med deras rätt att tillförsäkra barnen en undervisning som stod i överensstämmelse med deras reli- giösa eller filosofiska övertygelse. Beslutet att inte tillåta hemunder- visning hade motiverats med att barnen inte kunde få social träning om de undervisades i hemmet. Europakommissionen ansåg att myn- digheterna hade agerat korrekt som inte tillät hemundervisning, efter- som barnets rätt till utbildning går före föräldrarätten. Det var där- med inte en fråga om kränkning av TP1 artikel 2.63

62Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige (ansökan nr 11533/85), Europakommissionen den 6 mars 1987.

63B.N. och S.N. mot Sverige, (ansökan nr 17678/91), Europakommissionen den 30 juni 1993.

149

Europakonventionen

SOU 2019:64

4.7.9Kokkinakis mot Grekland (1993)

I målet konstaterade Europadomstolen att artikel 9 skyddar rätten till s.k. negativ religionsfrihet. En man hade blivit dömd för brottet proselytism i Grekland då han genom dörrknackning hade förkun- nat sin religion. Proselytism innebär att omvända någon från en reli- gion till en annan och var vid tidpunkten ett brott enligt grekisk lag.

Klaganden vände sig till Europadomstolen och menade att hans rätt till religionsfrihet enligt EKMR:s artikel 9 hade blivit kränkt. Europadomstolen fann att artikel 9 innebär en rätt att utöva religiös förkunnelse.

Enligt Europadomstolen tillhör tanke-, samvets- och religions- friheten grunderna i ett demokratiskt samhälle. De är viktiga, inte bara för religiösa och troende utan också för ateister, agnostiker, skeptiker och icke-troende. Rätten att manifestera sin religion gäller inte bara tillsammans med andra, och tillsammans med de som delar samma tro. Det gäller också i ensamhet och privat. Det inkluderar också rätten att försöka övertala sin granne genom ”undervisning”. Europadomstolen konstaterade därmed att artikel 9 innebär en rätt att utöva religiös förkunnelse. Den frihet som finns i artikel 9 att byta religion eller tro skulle annars endast vara ord på pappret.

Europadomstolen ansåg att det fanns lagstöd för Greklands åt- gärder och att det fanns legitimt syfte, vilket var att skydda andras fri- och rättigheter. Däremot ansåg Europadomstolen inte att åtgär- derna var nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Domstolen skilde mellan att bära kristen vittnesbörd och olämplig proselytism. Europa- domstolen menade att det är skillnad att erbjuda material eller sociala förmåner för att få nya medlemmar till en kyrka och att utöva på- tryckningar på människor i utsatthet och nöd. Europadomstolen drog en gräns vid användandet av t.ex. hjärntvätt eller våld, vilket inte skulle anses vara kompatibelt med respekten för andras tanke-, samvets- eller religionsfrihet. I det aktuella fallet vägde Europadom- stolen skyddet för andras rättigheter och friheter i förhållandet till den enskildes rätt och kom fram till att det var fråga om en opropor- tionerlig inskränkning av religionsfriheten i artikel 9 som inte kunde anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det hade därmed skett en kränkning av artikel 9.64

64Kokkinakis mot Grekland.

150

SOU 2019:64

Europakonventionen

4.7.10Buscarini mot San Marino (1999)

I San Marino var nyvalda parlamentsledamöter skyldiga att avlägga en ed på Evangelierna att de skulle fullgöra sina uppgifter i samband med att de tillträdde som parlamentsledamöter. Två parlamentsleda- möter vände sig till Europadomstolen då de ansåg att deras religions- frihet enligt artikel 9 hade kränkts genom kravet på att svära eden. Europadomstolen uttalade, precis som i det tidigare fallet Kokkinakis mot Grekland, att tanke-, samvets-, och religionsfriheten tillhör grunderna i ett demokratiskt samhälle. De är bland de viktigaste elementen för en troendes identitet och de är också betydelsefulla för ateister, agnostiker, skeptiker och andra icke-troende. Europa- domstolen fann att kravet på att avlägga den aktuella eden innebar en skyldighet att manifestera trohet mot en viss religion, annars skulle de nyvalda parlamentsledamöterna inte få verka som parla- mentsledamöter. Det utgjorde därmed en inskränkning enligt arti- kel 9 i EKMR. Europadomstolen fann inte att inskränkningen var försvarlig enligt de grunder som ges i andra punkten i artikel 9. Kravet på ed var föreskrivet i lag. Europadomstolen ansåg dock att det inte var rimligt att parlamentsledamöterna skulle bekänna sig till en viss trosuppfattning, eftersom parlamentsledamöterna skulle representera olika grupper i samhället. Inskränkningen ansågs därför inte vara nöd- vändig i ett demokratiskt samhälle och artikel 9 hade således över- trätts.65

4.7.11Verein Gemensam Lernen mot Österrike (1995)

Målet vid dåvarande Europakommissionen rörde en förening som drev en grundskola i Österrike. Skolföreningen hade rätt att t.ex. utfärda betyg och hade behöriga lärare, och eleverna hade möjlighet att fullgöra sin skolplikt på skolan. Skolföreningen ansökte om bi- drag från den österrikiska staten men nekades detta eftersom samt- liga kriterier för att få bidrag inte var uppfyllda. Skolföreningen ansåg då att det var fråga om diskriminering eftersom en kyrklig skola kunde få bidrag utan att behöva uppfylla samma kriterier som skolföreningen. Skolföreningen överklagade besluten till nationella domstolar som avslog talan. Skolföreningen vände sig därefter till Europakommissionen och menade att den österrikiska staten, genom

65Buscarini m.fl. mot San Marino.

151

Europakonventionen

SOU 2019:64

att kräva att vissa privata skolor men inte kyrkliga skolor ska upp- fylla kriterier för att få bidrag, agerade i strid mot TP1 artikel 2. Skolföreningen ansåg att det inte var berättigat att behandla privata kyrkliga skolor på ett annat sätt än den aktuella skolan.

Europakommissionen erinrade om att det i målet Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige fastslagits att TP1 artikel 2 garanterar rätten att starta och driva privata skolor och konstaterade därefter att det inte finns någon positiv skyldighet för staten att finansiera någon särskild form av utbildning. Vidare ansåg Europakommissionen att även om det inte fanns någon skyldighet att finansiera en viss form av utbild- ning så innebär artikel 14 att bidrag inte får utges på ett diskrimine- rande sätt. Europakommissionen fann att kyrkliga skolor var vanligt förekommande i det österrikiska utbildningssystemet. Till skillnad från skolföreningens skola tillgodosåg de kyrkliga skolorna ett stort antal elevers behov av utbildning och hade gjort så under lång tid. Skolföreningen hade inte heller pekat ut några nya kyrkliga skolor av samma storlek som skolföreningens skola och som också fick bidrag. Den kyrkliga skola som skolföreningen jämförde sin verk- samhet med hade enligt Europakommissionen redan funnits i många år när de aktuella reglerna om krav för att få bidrag infördes. Det gick därför inte att jämföra skolorna med varandra. Mot denna bak- grund fann Europakommissionen att det inte var fråga om någon kränkning av TP1 artikel 2 eller artikel 9 i EKMR.66

4.7.12Valsamis mot Grekland (1996)

I Valsamis mot Grekland klagade två föräldrar på att deras dotter var ålagd att delta i en parad som firades till minne av krigsutbrottet mellan Grekland och Italien 1940. Dottern meddelade att hon inte kunde delta av religiösa skäl och uteblev därefter från paraden. Konsekvensen blev att hon straffades med en dags suspendering från skolans undervisning. Europadomstolen ansåg inte att det fanns något i paraden i sig som kunde vara i strid mot i TP1 artikel 2. Domstolen ansåg inte heller att artikel 9 hade kränkts genom kravet att delta i paraden. Däremot hade familjens rättigheter kränkts genom den disciplinära bestraffningen och de skulle därför haft rätt till ett

66Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike.

152

SOU 2019:64

Europakonventionen

effektivt rättsmedel i inhemsk rätt enligt artikel 13 i EKMR. Något sådant rättsmedel fanns inte och därför hade artikel 13 kränkts.67

4.7.13Jimenez Alonso och Jimenez Merino mot Spanien (2000)

Målet handlade om elever som inte ville delta i skolans sexualunder- visning med hänvisning till religion och som på grund av detta blev underkända i ämnet naturkunskap. Domstolen uttalade att TP1 arti- kel 2 måste läsas som en helhet. TP1 artikel 2 ger en rätt till under- visning. Det är när den rätten utövas som föräldrar har rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad. TP1 artikel 2 är tillämplig både för privat och statlig undervisning. Domstolen hän- visade till målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark och menade att den andra meningen i TP1 artikel 2 syftar till att se till att det finns en pluralism inom utbildningen, vilken är nödvändig för att bevara ett demokratiskt samhälle. Domstolen konstaterade också att det faller inom kompetensen för varje stat att planera och lägga upp undervisningen. Det finns inget hinder för staten att ge undervisning som indirekt eller direkt har en religiös eller filosofisk grund, så länge undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Staten får inte ha ett indoktrinerande syfte med undervisningen eftersom detta kan ses som att staten inte respek- terar föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse.

Europadomstolen ansåg att sexualundervisningen i det aktuella fallet skulle ge eleverna objektiv och vetenskapligt grundad informa- tion. Eleverna fick bl.a. information om preventivmedel, oönskade graviditeter, människans sexualliv och sexuellt överförbara sjuk- domar. Det var information av generell karaktär som inte hade ett indoktrinerande syfte. Europadomstolen fann att den spanska konsti- tutionen garanterade en rätt att starta privata skolor och att det också fanns en rätt för alla att få religiös och moralisk undervisning i linje med sin övertygelse. Det finns därför ett stort utbud av privata skolor i Spanien. Föräldrar kan därmed också välja att placera sina barn i en skola som bättre passar deras tro eller åsikter. Föräldrarna i det aktuella fallet hade inte uppgett att det fanns några hinder för dem att välja en sådan privat skola. Det fanns inte någon rätt att i

67Valsamis mot Grekland.

153

Europakonventionen

SOU 2019:64

den offentliga skolan kräva deras barn fick en annan behandling i undervisningen med hänvisning till föräldrarnas religiösa uppfatt- ning. Det förelåg därmed ingen kränkning mot TP1 artikel 2.68

4.7.14Dahlab mot Schweiz (2001)

I målet hade en förskollärare förbjudits att bära den slöja som hon önskade bära av religiösa skäl. Enligt schweizisk lag ska utbildnings- väsendet vara sekulärt och nationell domstol ansåg att bärandet av slöja stred mot de nationella bestämmelserna om offentlig utbild- ning. Klaganden ansåg att beslutet innebar en kränkning av religions- friheten i artikel 9 och vände sig till Europadomstolen. Den schwei- ziska staten menade att bärande av slöja innebar en stark religiös symbol och att statliga skolor skulle vara sekulära. Staten påpekade vidare att klaganden frivilligt hade valt att arbeta i en offentlig skola och att hon därför samtyckt till att arbeta inom ett sekulärt utbild- ningsväsende. Staten menade att syftet med förbudet var legitimt och att det var baserat på principen om religiös neutralitet och harmoni i skolan. Det var därför enligt Schweiz en nödvändig inskränkning i ett demokratiskt samhälle.

Europadomstolen vägde lärarens rätt att manifestera sin religion genom att bära slöja och behovet av att skydda eleverna från lärarens religiösa symboler. Domstolen uttalade att det är svårt att bedöma vilken påverkan en sådan kraftfull symbol (powerful symbol) som slöjan har på små barn. Barnen var 4–8 år och domstolen ansåg att de är lättare att påverka än äldre barn. Slöjan ansågs inte förenlig med principen om jämställdhet. Europadomstolen vägde in att klaganden i sitt arbete ansvarade för barn i ung ålder. Bedömningen blev att Schweiz inte hade överskridit sin nationella bedömningsmarginal och att åtgärderna som staten vidtagit inte var orimliga. Åtgärderna ansågs vara legitima och proportionerliga för att skydda andras rättig- heter och friheter, allmän säkerhet och allmän ordning. Domstolen fann därför att förbudet för klaganden mot att bära slöja i undervis- ningen kunde anses som nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det var därför inte fråga om någon kränkning av artikel 9.69

68Jimenez Alonso och Jimenez Merino mot Spanien.

69Dahlab mot Schweiz.

154

SOU 2019:64

Europakonventionen

4.7.15Şahin mot Turkiet (2005)

I målet Şahin mot Turkiet ansåg Europadomstolen att det låg inom den nationella bedömningsmarginalen att avgöra om det skulle finnas ett förbud mot bärande av slöja på ett universitet. Domstolen uttal- ade att man måste göra en bedömning utifrån religionens roll i varje land och tillmätte sekularismens särskilda betydelse i Turkiet stor vikt.

I målet blev en student avstängd från universitetet för att hon bar slöja av religiösa skäl. Studenten hade studerat på universitetet i fyra år, men när hon skulle börja det femte året utfärdades ett cirkulär från universitetsledningen med innebörden att det var förbjudet att bära slöja. Klaganden bar slöja trots förbudet och blev avstängd och tillfälligt suspenderad från universitet. Hon överklagade till nationell domstol som ogillade överklagandet. Klaganden vände sig därefter till Europadomstolen och ansåg att åtgärderna bland annat inneburit en icke-berättigad kränkning av hennes religionsfrihet i artikel 9, framför allt rätten att manifestera sin religion. Europadomstolen prövade om inskränkningen av klagandens religionsfrihet varit före- skriven i lag, följts av ett legitimt syfte och varit nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle i enlighet med artikel 9 i konventionen.

Europadomstolen fann att begränsningen av klagandens möjlig- het att bära slöja hade inneburit en kränkning av religionsfriheten. När det gäller frågan om det varit föreskrivet i lag ansåg klaganden att ett universitetscirkulär inte uppfyllde lagkravet och att universi- tetsledningen inte hade auktoritet att förhindra elever från att bära slöja på universitetet. Europadomstolen ansåg att det fanns stöd i turkisk lag att ha förbud mot slöja och att det fanns ett legitimt syfte, vilket var att skydda andras rättigheter och allmän ordning. Europa- domstolen konstaterade att förbudet mot slöja grundades i princip- erna om sekularism och jämställdhet. I Turkiet betraktades seku- larismen som ett skydd för det demokratiska samhället. Jämställd- heten var skyddad av den turkiska författningen och ansågs vara en viktig princip. Europadomstolen ansåg att bärandet av slöja hade blivit en handling av politisk betydelse i Turkiet. På universitetet under- visades studenterna om t.ex. pluralism och jämställdhet och det ansågs därför inte vara onaturligt att förbjuda bärandet av slöja i ett sådant sammanhang. I frågor om förhållandet mellan staten och religion har de nationella myndigheterna särskild betydelse. Det gäller särskilt när det kommer till att reglera att bärandet av religiösa sym-

155

Europakonventionen

SOU 2019:64

boler i utbildningssituationer. Nationella myndigheter har närmat sig frågan på olika sätt. Det finns ingen enhetlig bild i Europa av reli- gionen i samhället. Domstolen fann därför att universitets regler hade ett legitimt syfte och att de var proportionerliga. Åtgärderna kunde också anses nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Artikel 9 hade därför inte åsidosatts.70

4.7.16Konrad m.fl. mot Tyskland (2006)

I målet ville föräldrarna att deras barn skulle undervisas i hemmet med anledning av föräldrarnas religiösa övertygelse. Europadom- stolen uttalade att det inte finns någon generell rätt att undervisa sina barn i hemmet av religiösa eller filosofiska skäl och att det ligger inom respektive lands bedömningsmarginal att avgöra hur långt- gående rättigheternas skydd är. Domstolen konstaterade att den tyska staten noggrant hade övervägt sitt beslut och understrukit det faktum att grundskolan inte bara handlar om att förvärva kunskap utan att den också innebär ett första möte med samhället och är en del av barnens integration i samhället. Sådana mål är svåra att uppnå i hemmet även om barnen kan nå samma kunskapsnivå. Domstolen instämde i de nationella myndigheternas bedömning att det är av allmänt intresse att det i samhället inte utvecklas parallella samhällen baserat på filosofisk övertygelse och att det är viktigt att minoriteter integreras in i samhället. Föräldrarna bedömdes också ha möjlighet att utbilda sina barn efter skolan och på fritiden. Det fanns även möjlighet att välja skolor med konfessionell inriktning. Föräldrarnas rätt till utbildning i överensstämmelse med deras religiösa övertyg- else var därför inte begränsad på ett oproportionerligt sätt. Det var alltså inte fråga om kränkning av TP1 artikel 2.

Domstolen beaktade också att barnen på grund av sin låga ålder inte kunde förutse konsekvenserna av föräldrarnas beslut att hem- undervisa dem. Barnen kunde därför inte förväntas kunna ta ett auto- nomt beslut för sig själva.71

70Şahin mot Turkiet.

71Konrad m.fl. mot Tyskland.

156

SOU 2019:64

Europakonventionen

4.7.17Folgerö m.fl. mot Norge (2007)

Målet rörde undervisning i kristendom och livsfilosofi i Norge. De klagande ansåg att det var i strid med deras filosofiska uppfattning att deras barn skulle närvara på lektionerna i kristendomskunskap med religions- och livsåskådningsorientering (KRL). Det fanns dock möjlighet till befrielse från vissa delar av undervisningen. Undervis- ningen omfattade Bibeln, kristendomen som kulturellt arv, luthersk tro och andra kristna trosuppfattningar, andra världsreligioner, samt etik och filosofi. Föräldrarna vägrades befrielse från undervisningen för sina barn och menade att det var i strid med bl.a. TP1 artikel 2.

Domstolen konstaterade att det låg inom den nationella bedöm- ningsmarginalen att planera och utforma undervisningens innehåll. Undervisningen i KRL hade enligt Europadomstolen ett pluralistiskt syfte, eftersom den omfattade såväl kristendom som andra religioner och filosofiska övertygelser. Tyngdpunkten i undervisningen låg dock på kristendom och det fanns en bestämmelse i norsk lagstiftning om att syftet skulle vara till att bidra till att eleverna skulle få en kristen och moralisk uppfostran i samarbete med hemmen. Detta fokus kunde enligt domstolen leda till svårigheter med att uppfylla syftet att lära om andra trosuppfattningar och religioner. Endast det faktum att undervisningen innehöll en större del om kristendom utgjorde dock inte ett avsteg från kravet på pluralism och objektivitet.

Europadomstolen fann också att möjligheten att ge delvis befri- else ledde till problem. Föräldrarna behövde vara tillräckligt infor- merade om detaljerna i undervisningen för att kunna identifiera vilka lektioner barnen behövde befrielse från och i förväg meddela skolan sina önskemål om befrielse. Föräldrarna var också tvungna att ange skälig grund för att de ville att deras barn skulle bli befriade från undervisningen. Det fanns därmed en risk för att föräldrarna tving- ades informera skolan om personliga religiösa och filosofiska upp- fattningar. Eleverna kunde dessutom bara bli befriade från att aktivt delta vid lektionsundervisningen; det fanns fortfarande en skyldig- het att närvara under lektionerna. Europadomstolen kom fram att KRL inte uppfyllde kraven på att garantera en objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning och att en vägran att ge barnen befrielse från undervisningen hade inneburit en kränkning av TP1 artikel 2.72

72Folgerö m.fl. mot Norge.

157

Europakonventionen

SOU 2019:64

4.7.18Zengin mot Turkiet (2007)

I målet ville föräldrarna att deras barn skulle befrias från undervis- ning i religiös kultur och etik. Familjen var troende aleviter, vilket är en riktning inom islam. Trosuppfattningen skiljer sig från den i landet dominerande sunnitiska tron i fråga om trosutövande, t.ex. i fråga om bön, fasta och pilgrimsfärd. Europadomstolen konstaterade att inrättande och planering av undervisning faller inom statens behörig- het, men att undervisningen måste ske på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. I undervisningen i ämnet religion, kultur och etik fanns en tonvikt mot sunnitisk islam. Europadomstolen ansåg att undervisningen i det aktuella fallet därför inte uppfyllde kraven på objektivitet och pluralism för att ge eleverna möjlighet att utveckla ett kritiskt tänkande. Det fanns en möjlighet för kristna och judiska barn att få befrielse från undervisningen, vilket enligt Europadom- stolen tydde på att staten insåg att undervisningen skulle kunna vara ett problem för kristna och judiska familjer. Europadomstolen ansåg också att det var olämpligt att föräldrarna skulle behöva informera myndigheterna om sin religiösa eller filosofiska övertygelse för att medges befrielse för barnen. Det var ett särskilt problem för elever med annan muslimsk trosinriktning än den sunnitiska, eftersom de inte kunde räkna med att få befrielse. Sammantaget fann Europadom- stolen därför att det var fråga om en kränkning av TP1 artikel 2.73

4.7.19Dogru mot Frankrike (2008)

I målet diskuterade Europadomstolen bland annat den nationella bedömningsmarginalen och dess innebörd. Europadomstolen fann att varje stats nationella bedömningsutrymme måste ses mot bak- grund av statens relation till religion i det egna landet. I målet fäste Europadomstolen vikt vid att i Frankrike är sekularismen, och där- med åtskillnaden mellan det religiösa och det offentliga, en grund- läggande princip. Staten ska vara helt neutral i förhållande till reli- gion och i Frankrike ska därför det offentliga inte innehålla religiösa symboler för att skydda andras rättigheter.

I målet nekades två elever att bära slöja av religiösa skäl vid idrottslektioner med hänvisning till att det inte var tillåtet i skolan. Eleverna bar slöja ändå och stängdes av från skolan. Föräldrarna

73Zengin mot Turkiet.

158

SOU 2019:64

Europakonventionen

överklagande beslutet och de franska domstolarna avslog deras över- klagande i både under- och överrätt. Föräldrarna vände sig då till Europadomstolen som konstaterade att kravet grundades på hälso- och säkerhetsskäl som inte var orimliga. Europadomstolen ansåg också att kravet var proportionerligt och noterade att eleverna hade möjlighet att fullfölja utbildningen via korrespondens. Artikel 9 i EKMR hade därför inte kränkts. Klaganden hade också åberopat att flickornas rätt till utbildning enligt TP1 artikel 2 hade kränkts. Dom- stolen fann att disciplinära åtgärder inte hade hindrat flickornas rätt till utbildning. Det finns möjlighet för skolor att tillämpa discipli- nära åtgärder, tillfälligt eller permanent, för att se till att de interna reglerna följs. Domstolen ansåg att det inte var fråga om någon sepa- rat fråga som rörde artikel 2 utan att det var samma omständigheter som rörde klagomålet enligt artikel 9. De fanns därför inte skäl att pröva om det förekommit en kränkning av TP1 artikel 2.74

4.7.20Lautsi m.fl. mot Italien (2011)

I målet var frågan för Europadomstolen att pröva om förekomsten av krucifix på väggarna i statliga skolor i Italien var i strid med artikel 9 och TP1 artikel 2 andra meningen. Målet prövades först i första kammaren, som kom fram till att det var en kränkning av EKMR. Första kammaren ansåg att staten enligt TP1 artikel 2 har en skyldighet att vara religiöst neutral i statliga skolor. Europadom- stolen kom därefter i stor sammansättning fram till att det föll inom statens bedömningsmarginal att bedöma om krucifixet, med hänvis- ning till tradition, skulle kunna förekomma på väggen i skolorna. Det förelåg därför inte någon kränkning av EKMR.

Klaganden i målet hade två barn, 11 och 13 år, som gick i statlig skola. I varje klassrum fanns ett krucifix uppsatt på väggen. Klagan- den ansåg att det stred mot hennes sekulära uppfattning och att det var en kränkning av hennes rätt att uppfostra sina barn i enlighet med sin religiösa eller filosofiska övertygelse. Italien menade att kruci- fixen var en symbol för den italienska staten. Korsen var enligt den italienska staten förvisso en religiös symbol, men de bar också andra budskap, eftersom de var symboler för kultur och identitet samt symboler för principer och värden för den västerländska civilisa-

74Dogru mot Frankrike (ansökan nr 27058/05), Europadomstolen den 4 december 2008.

159

Europakonventionen

SOU 2019:64

tionen. Katolicismen har en lång tradition i Italien, vilket krucifixen symboliserade och staten menade att själva undervisningen inte var påverkad av krucifixen på väggen, utan att de utgjorde passiva sym- boler. Klaganden ansåg å sin sida att krucifixen var en religiös symbol och att staten hade en skyldighet att vara neutral och upprätthålla principen om sekularism.

Domstolen ansåg att krucifix framför allt är en religiös symbol. Därefter uttalade domstolen att det inte presenterats några bevis för att religiösa symboler på klassrummets väggar kan ha en påverkan på eleverna. Det finns inte heller någon europeisk konsensus om före- komsten av religiösa symboler i statliga skolor. Europadomstolen bedömde att beslutet om krucifix skulle vara tillåtna på väggen i klassrum faller inom varje lands nationella bedömningsmarginal. Även om krucifix är en kristen symbol är det inte tillräckligt för att anses utgöra indoktrinering att ha dem synliga i skolmiljön. Det faktum att det finns en liten övervikt för en viss religion behöver inte nöd- vändigtvis innebära att det strider mot kravet på pluralism och objektivitet för att det inte ska bli fråga om indoktrinering. Det kan fortfarande falla inom statens nationella bedömningsmarginal att avgöra t.ex. i vilken omfattning en viss religion ska finnas i skolmiljö eller i undervisningen. Krucifixen var att se som en passiv symbol som inte gick att jämföra med aktivt handlande. Krucifixen ansågs av domstolen inte kunna ha en påverkan på eleverna på samma sätt som vid deltagande i religiösa aktiviteter eller pedagogiskt tal. Arti- kel 9 eller TP1 artikel 2 hade därmed inte åsidosatts.75

4.7.21Eweida m.fl. mot Storbritannien (2013)

Målet handlade bl.a. om en flygvärdinna vid ett flygbolag som hade nekats att bära kors till sin uniform. Klaganden ansåg att arbets- givarens agerande var i strid mot religionsfriheten i artikel 9. Hon arbetade som flygvärdinna och bar halsband med ett kors som ett led i sin religiösa tro. Europadomstolen ansåg att det krävs ett nära samband (intimate link)76 mellan religionen eller trosuppfattningen för att en manifestation ska omfattas av artikel 9. Som exempel på detta angav domstolen en allmänt erkänd form av dyrkan eller hän-

75Lautsi m.fl. mot Italien.

76Eweida m.fl. mot Storbritannien, p. 82.

160

SOU 2019:64

Europakonventionen

givenhet. Det kan också vara andra handlingar som har ett tillräckligt nära och direkt samband mellan handlingen och tron. Vilka hand- lingar som omfattas måste avgöras från fall till fall.

Domstolen ansåg att ett hälsosamt demokratiskt samhälle behöver tolerera och upprätthålla pluralism och att troende bör kunna kom- municera sin övertygelse med andra. Europadomstolen konstaterade att det handlade om en avvägning mellan å ena sidan flygvärdinnans rätt att manifestera sin religion, och å andra sidan flygbolagets önske- mål om att upprätthålla företagets image. I detta fall ansågs flyg- bolagets syfte, att skydda företagets image vara ”otvivelaktigt legi- timt”77, men åtgärderna hade inte varit proportionerliga. Korset ansågs vara diskret och påverkade inte flygvärdinnans professionella utseende. Det fanns dessutom annan religiös klädsel som var god- känd av flygbolaget och det fanns inga bevis för att dessa skulle ha påverkat företaget negativt. Europadomstolen fann därför att det var fråga om en kränkning av artikel 9.78

4.7.22Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz (2017)

I Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz ansåg föräldrarna till två flickor att den obligatoriska könsblandade simundervisningen var en inskränkning av deras religionsfrihet. Föräldrarna önskade därför att deras döttrar skulle befrias från momentet.

Schweiz har inte ratificerat TP1 och Europadomstolen prövade därför frågan med utgångspunkt i artikel 9. Europadomstolen konsta- terade att TP1 artikel 2 utgör lex specialis i förhållande till artikel 9. Lex specialis innebär att TP1 artikel 2 ska ha företräde i förhållande till artikel 9 vid lagtolkning. Utöver artikel 9 ska TP1 artikel 2 läsas i ljuset av artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv och artikel 10 om yttrandefrihet. Domstolen prövade om det var nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle att inte befria flickorna från den könsblandade undervisningen och om det var en åtgärd som dels var nödvändig i ett demokratiskt samhälle, dels stod i proportion till de eftersträvade målen. Domstolen konstaterade att medlemsstaterna har en betydande bedömningsmarginal i frågor om förhållandet mellan stat och religion. Detsamma gäller frågor som rör vilken betydelse

77Eweida m.fl. mot Storbritannien, p. 94.

78Eweida m.fl. mot Storbritannien.

161

Europakonventionen

SOU 2019:64

religion ska ha i samhället, särskilt när det handlar om frågor som aktualiseras inom området för offentlig utbildning och undervisning. Det åligger medlemsstaterna att se till att kunskaper ges på ett objek- tivt, kritiskt och pluralistiskt sätt och det är förbjudet att ”eftersträva mål i form av indoktrinering”.79 Det är upp till varje medlemsstat att avgöra hur utbildningarna ska organiseras i överensstämmelse med staternas behov och traditioner. Föräldrarna ska se till att deras barn får en utbildning, men de kan inte kräva att staten ska erbjuda en viss utbildning eller att undervisningen ska organiseras på ett visst sätt.

Av TP1 artikel 2 andra meningen framgår att staterna ska respek- tera föräldrars rätt. Europadomstolen uttalade att bestämmelsen, utöver ett negativt åtagande, också medför att staten har en viss posi- tiv skyldighet. Syftet med EKMR är enligt domstolen att skydda rättigheter som inte är teoretiska eller skenbara utan konkreta och verkliga.

Europadomstolen konstaterade att skolan har en särskild plats i processen för integration i samhället och har särskilt avgörande bety- delse för barn av utländskt ursprung. Domstolen godtog därför att befrielse är motiverad endast i yttersta undantagsfall, på noga angivna villkor och under förutsättning att alla religiösa grupper behandlas lika. Europadomstolen ansåg att barnens intresse av en fullständig skolgång som möjliggör en framgångsrik integration i samhället, ska ha företräde framför föräldrarnas önskan om att döttrarna skulle befrias från simundervisningen. Simundervisning har enligt domstolen en särskild betydelse för barnens utveckling och hälsa.

Enligt Europadomstolen inskränker sig inte nyttan av under- visningen till att barnen ska lära sig simma och utöva fysisk aktivitet utan består framför allt i att barnen ska utöva aktiviteten tillsammans med andra elever, utan att det görs undantag på grund av barnens ursprung eller deras föräldrars religiösa eller filosofiska övertygelse. Föräldrarna anförde att döttrarna gick i privat simundervisning. Dom- stolen ansåg att det inte var skäl för befrielse, eftersom det skulle kunna leda till en ojämlikhet om endast de som hade ekonomiska resurser för att finansiera privat simundervisning skulle kunna få be- frielse. Domstolen uttalade också att det inte endast handlar om de i och för sig legitima syftena att barnen ska lära sig simma eller utöva en fysisk aktivitet, utan att det också handlar om att barnen ska utföra aktiviteten tillsammans.

79Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 91.

162

SOU 2019:64

Europakonventionen

Domstolen framhöll även att klaganden hade erbjudits alternativa lösningar i form av burkini. Klaganden hade menat att burkini skulle ha en stigmatiserande effekt på döttrarna, men domstolen ansåg att det inte fanns någon bevisning till stöd för påståendet. Åtgärderna var enligt domstolen till för att minska inverkan på föräldrarnas reli- giösa övertygelse när barnen medverkade i simningen. Det hade inte heller framkommit att döttrarna förhindrats att utöva eller ge ut- tryck för sin religion i andra sammanhang i skolan. De schweiziska myndigheterna hade därmed enligt domstolen agerat inom utrym- met för den nationella bedömningsmarginalen. Döttrarnas fullstän- diga skolgång och integration hade enligt domstolen företräde fram- för föräldrarnas intresse av att få flickorna befriade från simunder- visningen. Det förelåg inte någon kränkning av artikel 9.80

80Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz.

163

5 EU-rätt

I det här kapitlet redogör vi för regelverket inom EU-rätten om fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Vi beskriver också grund- läggande principer inom EU som näringsfrihet, etableringsfrihet och fri konkurrens.

5.1Inledning

Inom Europeiska unionen (EU) finns två grundläggande fördrag, fördraget om Europeiska unionen (unionsfördraget, FEU) och för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget, FEUF). Av fördragen framgår EU:s mål och grundläggande syften. Genom fördrag och andra rättsakter etableras olika rättigheter som gäller inom unionen. Rättigheter enligt EU-rätten kan ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att de direkt kan åberopas av enskilda, domsto- lar och myndigheter, oavsett om de införlivats i nationell lagstiftning eller inte. För att rättigheter ska ha direkt effekt krävs att de är tyd- liga, precisa och ovillkorliga och att de inte kräver kompletterande nationella åtgärder eller gemenskapsåtgärder.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) är en internationell stadga om mänskliga rättig- heter som ska följas av medlemsländerna i EU. Primärrätt är den högst rankade rättskällan inom EU. De rättigheter som garanteras i rättighetsstadgan ska tillämpas med iakttagande av unionsrätten (EU- rätten). Stadgan är precis som de grundläggande fördragen s.k. primär- rätt.

165

EU-rätt

SOU 2019:64

5.2Barnrättsperspektivet i EU-rätten

Barnrättsperspektivet återfinns i en rad olika dokument från EU och Europarådet. Centralt är EU:s rättighetsstadga, barnkonventionen och Europakonventionen (EKMR) såsom den har tolkats av Europa- domstolen. I EU:s rättighetsstadga finns i artikel 24(1), vilken inne- bär en rätt för barn till skydd och omvårdnad som behövs för deras välfärd. Barn ska fritt kunna uttrycka sina åsikter och dessa ska be- aktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mog- nad. Barnets bästa ska enligt artikel 24(2) komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om dessa åtgärder vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner. Enligt artikel 24(3) har barn rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta stri- der mot barnets bästa. Av de förklarande texterna framgår att arti- kel 24 är baserad på rättigheter i barnkonventionen, framför allt artik- larna 3, 9, 12 och 13.1 Artikel 24 är tillämplig för alla områden inom EU-rätten som påverkar barn.

5.3Rätt till utbildning

Av artikel 14(1) i rättighetsstadgan framgår att var och en har rätt till utbildning samt tillträde till yrkesutbildning och fortbildning. Enligt artikel 14(2) innefattar denna rättighet möjligheten att kost- nadsfritt följa den obligatoriska undervisningen i en medlemsstat. Rättigheterna i rättighetsstadgan har samma innebörd som i EKMR. Det innebär att den praxis som finns från Europadomstolen är rele- vant också när det gäller begränsningar av artikel 14 i rättighets- stadgan, i den mån rättigheterna är likalydande. Av EU:s rättighets- stadga artikel 14(3) framgår att föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med deras religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska re- spekteras utifrån de nationella lagar och regler som reglerar utövan- det av rättigheterna. Enligt artikel 52 i rättighetsstadgan ska rättigheter i stadgan som motsvarar rättigheter i EKMR ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. EU får dock ha ett starkare skydd än vad som följer av EKMR.

1Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (2007/C 303/02).

166

SOU 2019:64

EU-rätt

5.4Religionsfrihet

IEU:s rättighetsstadga finns tanke-, samvets- och religionsfrihet reglerad i artikel 10(1). Var och en har enligt artikeln rätt till tanke- frihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller övertygelse samt frihet att ensam eller i gemen- skap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller över- tygelse genom gudstjänst, sedvänjor och ritualer. Artikeln har samma mening och innebörd som i EKMR. Den praxis som finns från Europadomstolen avseende artikel 9 har därför bäring även på arti- kel 10 i rättighetsstadgan. Till skillnad från artikel 9(2) EKMR (om begränsningar av religionsfriheten) anger artikeln inte möjligheter till begränsningar, men rättigheten kan begränsas på samma sätt som i EKMR, vilket framgår av de förklarande texterna.2

5.5Likabehandlingsprincipen

En viktig och grundläggande princip för att upprätthålla den inre marknaden är principen om likabehandling (principen om icke- diskriminering). Likabehandlingsprincipen innebär ett förbud mot all diskriminering som är grundad på nationalitet och gäller inom hela EU (artikel 18.1 FEUF). Principen innebär bl.a. att företag och medborgare från andra EU-länder har rätt att inte bli behandlade sämre än landets egna medborgare och företag.

5.6Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen innebär att det måste finnas en balans mellan mål och medel och att åtgärder inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att uppnå syftet med åtgärden. Om mindre ingripande åtgärder kan vidtas för att uppnå samma syfte så ska dessa användas i stället. Av rättighetsstadgans artikel 52.1 framgår att in- skränkningar i rättigheter enligt stadgan alltid måste vara propor- tionerliga. Det krävs enligt stadgan att inskränkningarna är nödvän- diga och svarar mot mål som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andras fri- och rättigheter. EU-domstolen gör en bedöm-

2Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (2007/C 303/02).

167

EU-rätt

SOU 2019:64

ning från fall till fall av om proportionalitetsprincipen inte respek- terats.

5.7Fri rörlighet på EU:s inre marknad

En grundläggande princip inom EU är etableringen av den s.k. inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital (artikel 26 FEUF), även kallat de fyra friheterna. Förutom den fria rörligheten finns det inom EU ett antal ramregler för konkurrens, etablering av företag m.m. Ramreglerna sätter gränserna för den eko- nomiska verksamheten på den inre marknaden och har till syfte dels att skydda konsumenterna, dels att se till att det finns en effektiv och tillbörlig konkurrens mellan marknadens företag.3 Det har också etablerats ett antal grundläggande ekonomiska fri- och rättigheter såsom avtalsfrihet, konsumtionsfrihet, näringsfrihet, etableringsfri- het och den fria konkurrensen.4

Den fria rörligheten för tjänster innebär en rätt till tjänstefrihet inom EU. EU-domstolen har dock i sin rättspraxis konstaterat att skolor som finansieras av offentliga medel inte är att se som en tjänst som omfattas av fördraget. I målet Humbel (1988) uttalade dom- stolen att nationella utbildningssystem inte upprättas av ekonomiskt intresse utan för att uppfylla statens skyldigheter gentemot sina med- borgare. Domstolen ansåg inte att utbildning som finansieras med offentliga medel är att se som en tjänst av icke-ekonomisk art.

I målet Kommissionen mot Grekland5 (1988) fann EU-domstolen att undervisning som finansieras med privata medel omfattas av tjänste- och etableringsfriheten. Det handlar alltså om situationer då en medborgare reser tillfälligt från ett medlemsland till ett annat för att där etablera verksamhet eller utföra tjänster. Målet rörde med- borgare från andra medlemsländer som hindrats från att starta en form av skolor för stödundervisning och andra privata yrkesskolor, samt att ta anställning vid sådana skolor. EU-domstolen fann att förbudet stred mot etableringsfriheten och tjänstefriheten. Däremot konstaterade EU-domstolen att det inte finns något hinder enligt

3Bernitz U., Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Konkurrensrätten och marknadsekonomins rättsliga grundvalar, (4 uppl.). s. 26. Norstedts Juridik 2015.

4Bernitz U., Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Konkurrensrätten och marknadsekonomins rättsliga grundvalar, (4 uppl.) s. 34. Norstedts Juridik 2015.

5Kommissionen mot Grekland, EU-domstolens dom den 15 mars 1988, mål nr C-147/86.

168

SOU 2019:64

EU-rätt

EU-rätten för ett förbud mot att starta privata yrkesskolor, så länge förbudet gäller både för landets egna medborgare och andra EU-med- borgare utan någon åtskillnad. I målet Kommissionen mot Tyskland (2005) konstaterade EU-domstolen åter att skolor som finansieras med privata medel och som drivs parallellt med offentliga skolor omfattas av tjänstefriheten.

Slutsatsen av ovanstående är alltså att skolor som finansieras av det allmänna inte ses som en ekonomisk tjänst enligt EU-rättslig re- glering.

5.7.1Näringsfrihet

Som konstaterats i avsnitt 3.2.4 finns näringsfriheten reglerad i 2 kap. 17 § regeringsformen (RF). Näringsfrihet innebär en rätt att etablera, utöva, förändra och avsluta näringsverksamhet.

I rättighetsstadgan regleras näringsfriheten i artikel 16. Den inne- bär en rätt att bedriva näringsverksamhet i enlighet med unions- rätten samt nationella regler och praxis. Näringsfriheten är inte en absolut rättighet utan kan begränsas. Av artikel 52 i rättighetsstadgan framgår att näringsfriheten kan begränsas om det är föreskrivet i lag och är förenligt med det väsentliga innehållet i ingående rättigheter och friheter. Med beaktande av den proportionalitetsprincip som nämnts ovan får begränsningar i näringsfriheten göras om de är nöd- vändiga och faktiskt svarar mot mål som är av sådant allmänt sam- hällsintresse som erkänns av unionen. Begränsningar av näringsfri- heten är även legitim om det krävs för att skydd andra människors fri- och rättigheter.

Av artikel 52.4 i rättighetsstadgan framgår att i den mån grund- läggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konsti- tutionella traditioner erkänns i denna stadga, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner. Det innebär att närings- friheten också ska tolkas i samstämmighet med nationell rätt. I svensk rätt regleras näringsfriheten som tidigare nämnts i 2 kap. 17 § RF. Begränsningar av näringsfriheten får enligt RF, som tidigare nämnts, endast göras för att skydda angelägna allmänna intressen, t.ex. hälsa, säkerhet eller miljö, se avsnitt 3.2.4. Vid bedömningen av om in- tresset är angeläget måste proportionalitetsprincipen tillämpas. Det innebär t.ex. att ett förbud inte är lämpligt om det finns mindre

169

EU-rätt

SOU 2019:64

ingripande åtgärder att ta till. Förhandsavgörandet Sky Österreich6 handlade om huruvida en bestämmelse i ett EU-direktiv skulle ses som oproportionerlig och därmed ogiltig. Frågan i målet handlade om näringsfriheten i artikel 16 i förhållande till artikel 11 i rättig- hetsstadgan om att ta emot information och frihet och mångfald inom massmedia. Generaladvokaten uttalade bl.a. följande:

It is clear that the right to property, like the right freely to exercise an economic activity, is one of the general principles of the law of the Union. However, those principles are not absolute but must be viewed in relation to their social function. Consequently, restrictions may be imposed on use of the right to property and to freely pursue an econo- mic activity, provided that those restrictions correspond to an objective of general interest pursued by the Union and do not constitute, with regard to the objective pursued, a disproportionate and intolerable interference affecting the very substance of the rights thus guaranteed.

Det finns alltså möjlighet att begränsa näringsfriheten så länge det görs utifrån ett unionsrättsligt intresse och inte utgör en opropor- tionerlig åtgärd som påverkar själva rättighetens innehåll.

I målen Scarlet Extended och Netlog diskuterade EU-domstolen förhållandet mellan rätten till näringsfrihet och immateriella rättig- heter. EU-domstolen fann att det måste finnas en rättvis balans mellan rättigheterna.7 Målet Deutches Weintor8 rörde försäljning av s.k. lättsmält vin och EU-domstolen uttalade bl.a. att det är möjligt att begränsa näringsfriheten under förutsättning att begränsningen ”motsvarar ett allmänintresse som eftersträvas av unionen” och inte utgör något oproportionerligt och icke-godtagbart ingrepp som på- verkar kärnan i de således garanterade rättigheterna. I det aktuella fallet var det allmänna intresset hälsoskydd och det ansågs av EU- domstolen vara ett godtagbart skäl för att begränsa näringsfriheten.

6Mål C-283/11, Sky Österreich GmbH mot Österreichischer Rundfunk, Domstolens dom (stora avdelningen) den 22 januari 2013.

7Mål C-70/10, Scarlet Extended SA vs Sociéte belge des auteurs, compositeurs et éditieurs SCRL (SABAM), EU-domstolens dom den 24 november 2011; mål C-360/10 SABAM vs Netlog, Domstolens dom den 16 februari 2012.

8Mål C-544/10 Deutches Weintor eG mot Land Theinland-Pfalz, EU-domstolens dom den 6 sep- tember 2012.

170

SOU 2019:64

EU-rätt

5.7.2Etableringsfrihet

Etableringsfriheten, som ger en rätt att etablera verksamhet, är nära sammanbunden med näringsfriheten. Inom EU-rätten innebär eta- bleringsfriheten t.ex. att ett företag som har säte i ett annat EU-land har en rätt att etablera sin verksamhet också i Sverige (artikel 21.2 rättighetsstadgan och artiklarna 18.1 och 49 FEUF).

När det mer specifikt gäller etablering av fristående skolor finns det i rättighetsstadgans artikel 14(3) en uttrycklig rätt att inrätta s.k. undervisningsanstalter. Här framgår att friheten att inrätta undervis- ningsanstalter som står i överensstämmelse med föräldrarnas religi- ösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respekteras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter. Den rätt att inrätta skolor som ges i rättighetsstadgans artikel 14(3) gäller för migrerande unionsmedborgare och EU-företag. Det kan konkret innebära att en skolhuvudman som har sitt säte i ett annat EU-land har rätt att etablera sig i Sverige, om skolhuvudmannen i övrigt upp- fyller de krav som gäller för att få starta en fristående skola enligt svensk lagstiftning. Enligt förklaringen till rättighetsstadgan garan- teras rätten att inrätta offentliga eller privata undervisningsanstalter som en aspekt av friheten att inrätta och driva verksamhet.9

Av den allmänna etableringsfriheten som regleras i artikel 49 FEUF framgår bl.a. att etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning före- skriver för egna medborgare, om inte annat följer av FEUF:s be- stämmelser om kapital. EU-domstolen har bl.a. uttalat att alla åtgär- der som innebär att utövandet av etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt anses utgöra en inskränkning av etableringsfriheten i artikel 49 FEUF.10 För att eta- bleringsfriheten ska kunna begränsas krävs att åtgärden är icke- diskriminerande och motiverade av ett trängande allmänintresse. Det innebär att det måste finnas starka skäl för att det ska vara möj- ligt att begränsa rättigheterna.

9Mål C-73/08, Nicolas Bressol m.fl. och Céline Chaverot m.fl. mot Gouvernement de la communauté francaise, EU-domstolens dom (stora avdelningen) den 13 april 2010.

10Mål C-418/11, Texdata Software GmbH, EU-domstolens dom (fjärde avdelningen) den 26 sep- tember 2013. Se vidare Bernitz U. och Kjellgren A., Europarättens grunder, (6 uppl.) s. 353. Norstedts Juridik 2018.

171

6Barnkonventionen och andra FN-konventioner

I det här avsnittet redogör vi för Förenta nationernas (FN) kon- vention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och andra FN- konventioners artiklar om rätt till utbildning och religionsfrihet.

Konfessionella inslag i skolväsendet berör många av de rättig- heter som återfinns i barnkonventionen liksom i andra FN-kon- ventioner om mänskliga rättigheter. Nedan följer en kortfattad genomgång av religionsfriheten och rätten till utbildning för barn i FN-konventioner som föregått barnkonventionen. Dessa är FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt FN:s konvention om avskaffande av diskriminering av kvinnor. Ingen av dessa konventioner har ställning som svensk lag. Därefter följer en redogörelse för barnkonventionen med fokus på utbildning, undervisning och religion.

6.1FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

FN antog den 16 december 1966 en internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.1 Konventionen trädde i kraft den 23 mars 1976. Sverige undertecknade konventionen den 29 sep- tember 1967 och ratificerade densamma den 6 december 1971. Den innehåller bestämmelser om religionsfrihet i artikel 18.

Enligt artikel 18 första punkten har var och en rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter

1International Covenant on Civil and Political Rights (CCPR).

173

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

eget val samt frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offent- ligen eller enskilt, utöva sin religion eller trosuppfattning genom gudstjänst, iakttagande av religiösa sedvänjor, andaktsutövning eller undervisning. Av andra punkten följer att ingen får utsättas för tvång som kan inskränka hans eller hennes frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter eget val. Friheten att utöva sin religion eller trosuppfattning får enligt tredje punkten endast underkastas de inskränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, folkhälsan eller sedligheten eller andras grundläggande rättigheter och friheter. Slutligen anges i fjärde punkten att konventionsstaterna ska respektera föräldrars, och i förekommande fall, förmyndares, frihet att tillförsäkra sina barn sådan religiös och moralisk bildning som stämmer överens med deras egen övertygelse.

Artiklarna 26 och 27 rör rätten till likabehandling samt rätten till minoritetsskydd. I artikel 26 anges att alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Enligt artikel 27 ska de som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra med- lemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk.

Artikel 24 behandlar barns rätt till likabehandling. Här stadgas att varje barn – utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, nationell eller social härkomst, förmö- genhet eller börd – har rätt till sådant skydd från sin familjs, samhäl- lets och statens sida som dess ställning som minderårig kräver.

6.2FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

FN antog den 16 december 1966 en internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.2 Konventionen träd- de i kraft den 3 januari 1976. Sverige undertecknade konventionen den 29 september 1967 och den ratificerades den 6 december 1971. Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till utbildning i artikel 13.

2International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR).

174

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

I artikel 13 första punkten stadgas att var och en har rätt till utbildning. Utbildningen ska syfta till att till fullo utveckla männi- skans personlighet och insikten om dess värde och att stärka respek- ten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Var och en ska genom utbildning kunna delta effektivt i ett fritt samhälle och främja förståelse, tolerans och vänskap mellan alla nationer och alla raser, etniska och religiösa grupper samt främja FN:s verksamhet för att bevara freden. I andra punkten anges att grundskoleutbildning ska vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. Efter den obligatoriska utbildningen ska utbildning i olika former göras till- gänglig för var och en genom alla lämpliga åtgärder och gradvis göras kostnadsfri.

Föräldrars inflytande över barns utbildning regleras i artikel 13 tredje punkten. I den anges att föräldrarnas, eller i förekommande fall förmyndarnas, frihet att välja andra skolor för sina barn än de som har inrättats av offentlig myndighet ska respekteras, om den aktuella skolan följer det som staten föreskrivit som minimistandard. Vidare fastslås föräldrarnas frihet att trygga en religiös och moralisk uppfostran för sina barn som är förenlig med deras egen övertygelse.

Slutligen anges att bestämmelserna i artikel 13 inte ska tolkas som att de inskränker en fysisk eller juridisk persons rätt att grunda och driva utbildningsanstalter, under förutsättning att principerna i första punkten respekteras och att utbildningen är förenlig med den mini- mistandard som staten bestämt.

6.3FN:s kvinnokonvention

FN antog den 18 december 1979 konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, CEDAW.3 Konventionen trädde i kraft 1981. Sverige undertecknade konventionen den 7 mars 1980 och ratificerade densamma den 2 juli 1980. Konventionen syftar till att avskaffa diskriminering av kvinnor.

Konventionsstaterna åtar sig att införa principen om jämställdhet mellan män och kvinnor i sin nationella lagstiftning, vidta lämpliga åtgärder för att främja jämställdhet mellan könen och för att avskaffa diskriminering av kvinnor samt att ändra eller upphäva sedvänjor eller bruk som innebär diskriminering av kvinnor (artikel 2). Kon-

3Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW).

175

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

ventionsstaterna ska på alla områden vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa full utveckling och framsteg för kvinnor och därmed garantera dem utövande och åtnjutande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på grundval av jämställdhet med männen (artikel 3). I artikel 5 stadgas att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att ändra mäns och kvinnors sociala och kultu- rella beteendemönster för att därmed avskaffa fördomar samt seder och bruk som grundar sig på föreställningen om det ena könets underlägsenhet eller stelnade roller för män och kvinnor.

Utbildning regleras i artikel 10. Alla lämpliga åtgärder ska vidtas för att avskaffa diskriminering av kvinnor för att tillförsäkra dem samma rättigheter som män när det gäller utbildning. Konventions- staterna ska säkerställa att samma villkor gäller för kvinnor och män för yrkesvägledning, tillträde till studier och examina, tillgång till lärarpersonal med lika höga kvalifikationer samt skollokaler och ut- rustning av samma standard. Vidare ska stelnade uppfattningar om mans- och kvinnorollerna avskaffas på alla nivåer och i alla former av utbildning genom att främja samundervisning och annan undervis- ning som kan bidra till att detta syfte uppnås och genom en översyn av läroböcker, läroplaner och undervisningsmetoder. Män och kvinnor ska ha samma möjligheter att delta aktivt i idrott och gymnastik samt ha tillgång till detaljerad pedagogisk information för att bidra till att säkerställa familjernas hälsa och välbefinnande, inklusive informa- tion och rådgivning om familjeplanering. Enligt artikel 11 ska kon- ventionsstaterna säkerställa att kvinnor och män har samma rättig- heter när det gäller rätt till yrkesutbildning och omskolning inklusive lärlingsutbildning, högre yrkesutbildning och återkommande utbild- ning.

Slutligen följer av artikel 16 att kvinnor och män ska ha lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, förmynderskap, godmanskap och vårdnad om barn. Barnets bästa dock alltid ska komma i första hand.

176

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

6.4FN:s barnkonvention

FN:s konvention om barnets rättigheter4, barnkonventionen, antogs den 20 november 1989 och ratificerades av Sverige den 21 juni 1990. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 2 september 1990. Riksdagen beslutade den 13 juni 2018 att barnkonventionens artik- lar 1–42 ska ges ställning som svensk lag (prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389). Lagen (2018:1197) om För- enta nationernas konvention om barnets rättigheter träder i kraft den 1 januari 2020.

Det finns tre tilläggsprotokoll till barnkonventionen. Sverige har ratificerat de två första från år 2000 rörande barn i väpnade konflik- ter och handel med barn, barnprostitution samt barnpornografi. Det tredje tilläggsprotokollet, om en internationell klagomekanism för barn, antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011. Det har ännu inte ratificerats av Sverige.5 Lagstiftaren har inte angett vilka av barnkonventionens bestämmelser som blir direkt tillämpliga vid svenska domstolar och myndigheter efter inkorporeringen. I av- vaktan på att svenska domstolar avgör mål om barnkonventionens tillämpning så är det därför oklart i vilken omfattning specifika artik- lar i konventionen kommer att vara direkt tillämpliga i svenska domstolar och myndigheter (jfr prop. 2017/18:186 s. 88 f.).

Barnkonventionen är med sina 54 artiklar en konvention med ett brett innehåll. I förhållande till utredningens uppdrag är rättigheter som rör religion och utbildning särskilt intressanta. Här märks arti- kel 14 om barns rätt till religionsfrihet, liksom artikel 8 om rätt till religiös och kulturell identitet, artiklarna 28 och 29 rörande rätten till utbildning samt artikel 30 om minoriteters rätt att tillsammans med andra ha sitt kulturliv, bekänna sig till och utöva sin religion och använda sitt eget språk. De rättigheter som barnkonventionen till- erkänner barn ska tolkas i förhållande till varandra och utifrån ett helhetsperspektiv. Centrala för denna tolkning är konventionens s.k. grundprinciper.6 Dessa är artikel 2 om icke-diskriminering, arti- kel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling samt artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter

4Convention on the Rights of the Child (CRC).

5A/RES/66/138 Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a com- munications procedure.

6CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5, Allmänna åtgärder för genomförandet av kon- ventionen om barnets rättigheter.

177

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

och bli hört. Även artikel 5 om föräldrars rätt att ge barnet lämplig ledning och råd då barnet utövar sina rättigheter enligt barnkonven- tionen är viktig för att tolka konventionen.

Här redogör vi först för barnkonventionens grundprinciper samt artikel 5. Därefter diskuterar vi rätten till utbildning enligt artik- larna 28 och 29 och religionsfrihet enligt artikel 14 barnkonven- tionen. Redogörelsen baseras på de allmänna kommentarer som FN:s barnrättskommitté har sammanställt och s.k. slutkommentarer till Sverige, övriga nordiska stater samt Grekland, Frankrike, Italien, Schweiz, Storbritannien, Turkiet och Tyskland som kommittén läm- nat under åren 1993–2018.7

6.4.1Grundprinciperna och föräldrars ansvar

Som barnkonventionens grundprinciper räknas artikel 2 om icke- diskriminering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling samt artikel 12 om barnets rätt att komma till tals. Rättigheterna i barnkonventionen ska ses som lika mycket värda, odelbara och beroende av varandra.8 De fyra grundprinciperna i barnkonventionen anses dock vara vägledande för hur de övriga rättighetsartiklarna i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som rör enskilda barn eller grupper av barn.9

Rätten till likabehandling

Av artikel 2 barnkonventionen framkommer att konventionsstat- erna ska respektera och tillförsäkra alla barn inom deras jurisdiktion rättigheterna i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett om barnet eller dess förälder eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön,

7Urvalet av stater motsvarar de som det redogörs för i den internationella jämförelsen i kapitel 9 samt stater där frågor om konfessionella inslag i skolväsendet varit föremål för prin- cipiella ställningstaganden i Europadomstolen för de mänskliga fri- och rättigheterna.

8CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5, Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter 2003, p. 6 och 18. För en kritisk analys se Hanson K., Lundy L. Does Exactly What it Says on the Tin? A Critical Analysis and Alternative Con- ceptualisation of the So-called ”General Principles” of the Convention on the Rights of the Child.

International Journal of Children’s Rights 25 (2017) s. 285 ff.

9Se t.ex. CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5, Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter 2003, p. 5, 8, 12 och 22. CRC/C/GC/14 Allmän kom- mentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 16.

178

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgär- der för att skydda barn mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familje- medlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. FN:s barnrättskommitté understryker att diskriminering, vare sig den är öppen eller dold, kränker barnets mänskliga värdighet och kan under- gräva eller omintetgöra barnets förmåga att dra nytta av en utbildning. Inom skolväsendet kan diskriminering strida mot barnkonventionens krav på att utbildningen ska utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag samt mental och fysisk förmåga.10

Rätt till liv, överlevnad och utveckling

Av artikel 6 barnkonventionen följer att konventionsstaterna erkän- ner varje barns inneboende rätt till liv. Konventionsstaterna ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och ut- veckling. Barnets utveckling är nära förknippad med de mål för ut- bildning som uppställs i barnkonventionen artikel 29.1. Dessa mål är utvecklingen av barnets fulla potential ur ett helhetsperspektiv, inklusive respekt för de mänskliga rättigheterna, en förbättrad känsla för identitet och tillhörighet samt att barnet socialiseras och inter- agerar med andra och med miljön.11

Barnets bästa

I barnkonventionen artikel 3.1 fastslås att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinsti- tutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som rör barn är en av barnkonventionens grundläggande principer. Syftet med prin- cipen om barnets bästa är enligt FN:s barnrättskommitté att säker- ställa fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns

10CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1, Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001, p. 10.

11CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1, Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001, p. 1.

179

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

i konventionen och barnets helhetsutveckling. Alla konventionens rättigheter syftar till att främja barnets bästa, och ingen rättighet ska kunna inskränkas med hänvisning till tolkningen av barnets bästa.12 Artikel 3 innebär en rätt för barn att få sina intressen beaktade i alla beslut som rör barn. Enligt FN:s barnrättskommitté innebär detta att barnets intressen har hög prioritet och inte endast är ett bland flera överväganden.13 FN:s barnrättskommitté har understrukit att barnets bästa består av tre delar:14

1.Det är en materiell rättighet där barn har rätt att få sitt bästa be- dömt och satt i främsta rummet när olika intressen vägs mot var- andra, både för enskilda barn och för barn som grupp,

2.Det är en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om det finns flera tolkningar av en rättsregel så ska den tolkning som mest verk- ningsfullt tillgodoser barnets bästa ha företräde,

3.Barnets bästa som ett tillvägagångssätt innebär att de beslut som påverkar barn ska föregås av en bedömning av vilka konsekvenser beslutet kan få för det enskilda barnet eller övergripande policy- frågor för barn i grupp. Den som fattar beslut behöver motivera vad barnets bästa bedöms vara, hur prövningen har genomförts och hur barnets bästa har bedömts gentemot andra intressen. Om ett beslut tas som inte är i linje med barnets bästa, ska även kom- pensatoriska åtgärder redovisas. Återkoppling ska därefter ges till det enskilda barnet eller en grupp av barn.

Vid sidan av att betrakta principen om barnets bästa som en materiell rättighet, en tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt så har FN:s barnrättskommitté uttalat att innebörden av barnets bästa måste be- dömas från fall till fall. Tolkningen av barnets bästa är beroende av de berörda barnen eller barnets specifika situation och omständig-

12CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 4.

13CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 39. Se även Freeman M., Article 3: The Best Interests of the Child. I: Alen A., van de Lanotte J., Verhallen E., Ang F., Berghmans E. och Verheyde M. (reds.), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Martinus Nijhoff Publishers, 2007; Sandberg K., Barnets beste som rettighet, I: Ikdahl I. och Strand V.B. (red.), Rettigheter i velferdsstaten, Gyldendal 2016 samt Singer A., Barns rätt, Iustus förlag 2017.

14CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 6.

180

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

heter. När en fråga rör barn som kollektiv så ska barnets bästa be- dömas utifrån omständigheterna som gäller för de berörda barnen och för barn i allmänhet. Också om det uppstår inbördes konflikter mellan barnkonventionens olika rättigheter så kan principen om bar- nets bästa vara ett sätt att hitta lösningar utifrån en helhetsbedöm- ning av barnets rätt att utvecklas fullständigt och allsidigt.15

FN:s barnrättskommitté har lyft fram ett antal faktorer som beslutsfattare kan ta hänsyn till vid bedömning och fastställande av barnets bästa. En av dessa faktorer är barnets identitet. Barn har rätt att behålla sin identitet och denna rätt måste respekteras och beaktas vid tolkningen av barnets bästa. FN:s barnrättskommitté har även understrukit att bevarande av religiösa och kulturella värderingar och traditioner måste beaktas som en del av barnets identitet, men att seder som strider mot andra rättigheter i konventionen inte är till barnets bästa.16

Rätt att komma till tals

Barnkonventionen artikel 12 ger barn rätt att bli hörda. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Konven- tionsstaterna ska tillförsäkra barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Det inklu- derar frågor om utbildning liksom tro-, samvets- och religionsfrihet. FN:s barnrättskommitté förordar en bred definition av vilka frågor som barnet ska garanteras en rätt att uttala sig i. Det innebär att konventionsstaterna har en skyldighet att tillse att alla barn fritt kan uttrycka sina åsikter och att dessa ska beaktas på vederbörligt sätt utan diskriminering på grund av t.ex. religion.17

FN:s barnrättskommitté betonar därtill kraftfullt barns rätt att komma till tals i samband med utbildning.18 Kommittén framhåller barns aktiva roll i undervisning och lärande. Likaledes betonar FN:s barnrättskommitté att hänsyn ska tas till barnens livsvillkor och

15CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 82.

16CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 52, 55 och 57. Se även Alston P., The Best Interests Principle: Towards a Reconciliation of Culture and Human Rights. I: Alston P. (red.), The Best Interests of the Child, Clarendon Press 1994.

17CRC/C/GC/12 Allmän kommentar nr 12, Barnets rätt att bli hörd 2009, p. 26–27 och 75.

18CRC/C/GC/12 Allmän kommentar nr 12, Barnets rätt att bli hörd 2009, p. 105–114.

181

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

utsikter liksom till barns och deras föräldrars åsikter vid planering av läroplaner och skolprogram. Särskilt betonas att barnets rätt att bli hörd måste garanteras vid val av skolinriktning, eftersom det är ett beslut som i hög grad påverkar barnets bästa.19

Föräldrars ledning

Konventionsstaterna ska enligt artikel 5 respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet. Det innebär bl.a. att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen.20 Vad gäller barn under 8 år har FN:s barnrättskommitté framhållit att föräldrar m.fl. bör öka barnens förmåga att utöva sina rättigheter, genom att på ett barnfokuserat sätt erbjuda ”ledning och råd”. Det kan bl.a. avse bar- nets rätt till deltagande (artikel 12) och rätt till tankefrihet, sam- vetsfrihet och religionsfrihet (artikel 14).21 Kommittén understryker att föräldrars ansvar inte kan tas till intäkt för ett auktoritärt hand- lande som begränsar barnets rätt till självbestämmande. Vidare fram- håller FN:s barnrättskommitté att betydelsen av föräldrarnas upp- fattning och inställning begränsas när barnet får en alltmer aktiv roll i beslutsfattande under tonåren.22

Respekten för vårdnadshavares ansvar, rättigheter och skyldighet i samband med barnets utövande av sin religionsfrihet är särskilt ut- talat i artikel 14.

19CRC/C/GC/12 Allmän kommentar nr 12, Barnets rätt att bli hörd 2009, p. 13.

20Ruggiero R., Volonakis D. och Hanson K. The inclusion of ’third parties’: the status of parent- hood in the Convention on the Rights of the Child. I: Eva Brems, Ellen Desmet och Wouter Vandenhole, Children’s Rights Law in the Global Human Rights Landscape. Isolation, Inspi- ration, Integration?, Routledge, 2017.

21CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom 2006, p. 17.

22A.a. CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter ung- domsåren 2016, p. 43.

182

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

6.4.2Religionsfrihet och föräldrarnas roll vid barnets utövande av rättigheten

Barnkonventionen artikel 14 ger barn rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet. Konventionsstaterna ska också respektera vårdnads- havarnas rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning när det utövar sin rätt. Inskränkningar i rätten att utöva sin religion eller tro måste vara föreskrivna i lag och vara nödvändiga för att skydda den all- männa sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättig- heter. FN:s barnrättskommitté har även betonat betydelsen av reli- giös och kulturell identitet vid tolkningen av artikel 3 om barnets bästa.23 Barnrättskommittén har i förhållande till Tyskland framhållit att ett tyskt förbud för lärare att bära huvudduk motverkar barns, föräldrars och andras möjlighet att utveckla förståelse och tolerans i frågor som rör tanke-, samvets- och religionsfrihet.24 FN:s barn- rättskommitté har även uttryckt sin oro över att skolor i Grekland registrerat elevers religiösa tillhörighet.25

Iartikel 14 om tanke-, samvets- och religionsfrihet är föräldra- rätten således uttryckligen framskriven och ska relateras till barnets fortlöpande utveckling. Det innebär att föräldrar enligt artikel 14 har rätt att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveck- ling ge barnet ledning när det utövar sin rätt till religionsfrihet. Hur samspelet mellan föräldrarnas rätt att ge ledning och barnets auto- noma rättigheter bör utformas är dock inte tydliggjort i konven- tionen. FN:s barnrättskommitté understryker att föräldrar måste acceptera att barnets autonomi ökar i takt med barnets fortlöpande utveckling och inte gå längre än nödvändigt för att ge ledning och råd till barnet. Det är barnet, inte föräldern, som utövar rätten till religionsfrihet, och förälderns roll minskar med nödvändighet i takt med att barnet får en allt mer aktiv roll i att göra val under ungdoms- åren.26

23CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 57.

24CRC/C/15/Add. 226 26, 2004, p. 30 och 31.

25CRC/C/GRC/CO/2-3 2012, p. 34 och 35.

26CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter ungdoms- åren 2016 p. 43. Langaude S., The Right of the Child to Religious Freedom in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2007 s. 108.

183

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

Med barnets fortlöpande utveckling avses enligt FN:s barnrätts- kommitté ”de mognande- och lärandeprocesser genom vilka barn gradvis förvärvar kunskap, kompetenser och insikter, till exempel insikten om sina rättigheter och hur de bäst kan förverkligas”.27 FN:s barnrättskommitté påtalar att det särskilt för barn i förskoleålder är viktigt att respektera barnets fortlöpande utveckling av förmågor eftersom dessa förmågor utvecklas snabbt, särskilt från spädbarns- åren till skolstarten. Ett yngre barn behöver generellt mer vägledning än ett äldre barn, och det är också viktigt att ta hänsyn till indi- viduella skillnader i förmågor hos jämnåriga barn och i deras sätt att reagera på olika situationer. FN:s barnrättskommitté uttalar vidare att föräldrar bör erbjudas att ge råd och ledning på ett barnfokuserat sätt. Detta ökar små barns förmåga att utöva t.ex. tanke-, samvets- och religionsfriheten i enlighet med artikel 14.28

6.4.3Rätt till utbildning

Barnkonventionens artiklar 28 och 29 behandlar utbildning. Av bety- delse för förståelsen av barnrättsperspektivet i förhållande till barns rätt till utbildning är konventionsstaternas skyldighet att enligt arti- kel 6 till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets utveckling.

Av artikel 28 första punkten följer att konventionsstaterna erkän- ner barnets rätt till utbildning och särskilt åtar sig att göra grund- utbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning efter grundutbildning, såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studie- avbrott. Enligt andra punkten ska medlemsstaterna säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barnkon- ventionen.

Barnets utbildning ska enligt artikel 29 första punkten syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. Specifikt anges att även barnets respekt

27CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndomen 2006 p. 17. CRC/C/GC/20, p. 18 och 23.

28CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom 2006, p. 17. Se även CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Om genomförandet av barnets rättigheter ungdomsåren 2016, p. 43.

184

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt för de principer som uppställs i FN-stadgan ska utvecklas, liksom respekten för barnets föräldrar, den egna kulturella identiteten, språk och värden samt för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Av andra punkten framgår att det som sägs i artiklarna 28 och 29 inte får tolkas så att de medför inskränkning i den enskildes och organi- sationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter, dock alltid under förutsättning att de principer som uppställs i artikel 29 första punkten iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningens vid dessa anstalter ska stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som minimistandard. Ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk får enligt artikel 30 inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha ett eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

FN:s barnrättskommitté understryker vikten av proaktiva åtgär- der och respekt för minoritets- och urfolkskulturer liksom för barn från alla religiösa gemenskaper.29 FN:s barnrättskommitté har ut- tryckt oro för religiös diskriminering i skolväsendet i förhållande till det franska förbudet mot religiösa symboler i skolväsendet.30 Om barn får hemundervisning understryker FN:s barnrättskommitté att undervisningen måste bli föremål för tillsyn så att barn och elever ges möjlighet att uppfylla relevanta lärandemål.31

FN:s barnrättskommitté betonar att artikel 29.1 om syftet med utbildning ska ses som ett erkännande av att det behövs ett balan- serat förhållningssätt till utbildning. Genom ett sådant synsätt ska olika värden förenas genom dialog och respekt för skillnader. Barn kan, hävdar FN:s barnrättskommitté, spela en unik roll när det gäller att överbrygga många av de skillnader som historiskt sett har skilt grupper från varandra.32

Av artikel 29.2 följer att vare sig artikel 28 eller artikel 29 får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisa- tioners rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner, under förut- sättning att de principer som fastställts i artikel 29.1 iakttas och att

29CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter under ung- domsåren 2016, p. 70.

30CRC/C/FRA/CO/4 2009, p. 45 och 46 med hänvisning till CEDAW/C/FRA/CO/6, p. 20 och CCPR/C/FRA/CO/4, p. 23.

31CRC/C/NLD/CO/4 2015, p. 11och 12.

32CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1 Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001.

185

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

SOU 2019:64

kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa institutioner ska stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som minimi- norm.

6.4.4Rätt till befrielse från viss undervisning

Ett led i respekten för barn och föräldrars s.k. negativa religions- frihet är att barn inte ska vara tvungna att delta i religionsunder- visning med en viss religiös inriktning.33 Stater som tillträtt barnkon- ventionen är skyldiga att tillse att barn, elever och vårdnadshavare vet att deltagandet i religiösa inslag i utbildningen är frivilligt.34 Skolan får inte fråga efter skäl för befrielse. Inte heller får skolan kräva samtycke från vårdnadshavare för att elever ska medges befri- else. FN:s barnrättskommitté har även understrukit att det är frågor där barnets autonomi ska respekteras. FN:s barnrättskommitté har t.ex. noterat att Norges tidigare krav enligt vilka föräldrar var tvungna att uppge sin religion för att deras barn skulle kunna bli befriade från religionsundervisning med kristen inriktning inte var i linje med barns och föräldrars rätt till personlig integritet. Med hänvisning till artikel 2 om icke-diskriminering rekommenderar barnrättskommittén en generell policy för befrielse från undervisning med en viss religiös inriktning.35 I kommentarer till Italien har FN:s barnrättskommitté understrukit att rätten till religionsfrihet äventyras om barn inte ges reell möjlighet att självständigt kunna avstå från konfessionella in- slag av kristen karaktär i förskola, grundskola m.m. I förhållande till offentliga skolor framhålls att staten har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig.36

Liknande kritik har riktats mot offentligfinansierade skolor i Storbritannien. Som särskilt problematiskt uppfattas att barn i Nordirland och Skottland inte har rätt till befrielse från gemensam religionsutövning (collective worship) utan tillstånd från föräldrarna. Barnrättskommittén har även kritiserat England och Wales för att elever t.o.m. årskurs 5 måste ha samtycke från föräldrarna för att få

33Se även CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20 Genomförandet av barnets rättigheter under ungdomsåren 2016, p. 43, 1a mening. CRC/C/GRC/CO/2-3 2012, p. 34 och 35.

34CRC/C/ITA/CO/ 3-4 2011 p. 30 och 31.

35CRC/C/15/Add. 23 1994.

36CRC/C/ITA/CO/ 3-4 2011, p. 30 och 31.

186

SOU 2019:64

Barnkonventionen och andra FN-konventioner

avstå från sådan religionssutövning i skolan.37 Kommittén har även riktat kritik mot Grekland för att landet inte alltid medgett barn och elever befrielse från utbildning i en viss religion.38

6.4.5Rätt till utbildning i enlighet med religiös uppfattning

FN:s barnrättskommitté framhåller att religionsfrihet ska respek- teras i skolan, liksom barnets rätt till utbildning och rätten till reli- giös och kulturell identitet.39 Kommittén understryker värdet av att skolmiljön återspeglar en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen, vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och reli- giösa grupper och personer från urfolk.40 I förhållande till det franska förbudet för elever att bära religiösa symboler i skolan har FN:s barnrättskommitté, i likhet med kommittén för FN:s kvinnokonven- tion (CEDAW) och mänskliga rättighetskommittén, framhållit att man inte uppfattar att respekten för en sekulär offentlighet (laïcité) motiverar ett förbud mot religiösa symboler för elever.41

6.5Barnrättsperspektivet och konfessionella inslag i skolväsendet

Frågor om konfessionella inslag i skolväsendet är ett barnrätts- område där föräldraansvaret är framträdande. Enligt barnkonven- tionen såväl som Europakonventionen (EKMR) har barnet rätt till religionsfrihet och vårdnadshavare har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling när barnet utövar rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (barnkonven- tionen artiklarna 5 och 14 samt EKMR första tilläggsprotokollet arti- kel 2, se ovan avsnitt 4.3). Föräldrarnas vägledning ska utövas i över- ensstämmelse med hela konventionen, inklusive artikel 12 om barns rätt att komma till tals. Konventionen stödjer barnets rätt att anta och utöva föräldrarnas religion (jfr artiklarna 20 och 30). Barnet har

37CRC/C/GBR/CO/5 2016, p. 35 och 36.

38CRC/C/GRC/CO/2-3 2012, p. 34 och 35.

39CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter under ung- domsåren 2016, p. 43, tredje meningen. CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 57.

40CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1 Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001.

41CRC/C/FRA/CO/4 2009 p. 45 och 46 med hänvisning till CEDAW/C/FRA/CO/6, p. 20 och CCPR/C/FRA/CO/4, p. 23.

187

7Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

7.1Uppdraget

Av utredningens direktiv framgår att vi ska analysera för- och nack- delar med konfessionella inslag i olika skolformer och utifrån olika perspektiv, bl.a. ett barnrättsperspektiv. Grunden för utvärderingen av konfessionella inslag i olika skolformer utgörs av den juridiska analysen av Europakonventionen (EKMR) och andra internationella åtaganden samt regeringsformen (RF). Frågan om omfattningen av och formen för konfessionella inslag i skolväsendet är en ideologisk och principiell fråga. Enligt direktiven behövs därför en bred analys av för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolan utifrån de perspektiv som utredningen bedömer nödvändiga. Utredningen ska särskilt beakta barnrättsperspektivet och barnets rätt att uttrycka sin egen livsåskådning men också barnets rätt att avstå från konfessio- nella inslag. Avvägningen kan se olika ut beroende på barnets ålder och verksamhetens art. Vi ska också ta hänsyn till vikten av att sko- lan är en samhällsbärande institution som ska vara en skola för alla.

7.2Utmaningar

Inledningsvis kan utredningen konstatera att inställningen till kon- fessionella inslag i skolväsendet ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Det kan därför vara svårt att rent objek- tivt fastställa för- eller nackdelar med konfessionella inslag i skol- väsendet. Det som vissa ser som fördelar kan betraktas som nack-

191

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

SOU 2019:64

delar för andra, beroende på ideologiska och principiella utgångs- punkter.

Ett sätt för utredningen att möta dessa utmaningar, och försöka fånga upp så många olika åsikter och perspektiv som möjligt, har varit att träffa olika företrädare och intressenter på området. Det har varit särskilt viktigt att få fram barns och elevers egna röster och perspektiv på frågan. Vi har bl.a. därför genomfört skolbesök vid ett antal fristående skolor med konfessionell inriktning. Vi har också träffat ett antal organisationer och myndigheter som i referensgrup- pen har lyft fram sina respektive inställningar och synpunkter i frågan. Det vi lägger fram i detta kapitel baseras alltså på den kunskap vi samlat in på detta sätt. Utifrån denna kunskap analyserar vi vad som kan ses som för- och nackdelar med konfessionella inslag ur olika perspektiv.

7.3Genomförande av uppdraget

Utredningen har besökt nio fristående skolor. Av dessa har åtta kon- fessionell inriktning eller profil; den nionde, som inte har anmält konfessionell inriktning, har fått kritik som rört att det vid skolan har förekommit otillåtna konfessionella inslag i undervisningen. Vi har besökt skolor belägna i Uppsala, Stockholm och Göteborg. Ut- redningen har besökt fyra skolor med inriktningar inom kristen- domen, tre skolor med muslimsk inriktning och en skola med judisk profil.

För att få olika perspektiv på frågan har vi gjort ett varierat urval av skolor. Utredningen har valt skolor med olika geografisk place- ring på urvalsorterna och med olika religiösa inriktningar. Vi har också valt skolor med barn och elever på olika utbildningsnivåer från förskoleklass till gymnasieskola. I några fall bedriver de aktuella huvudmännen också fristående förskolor med konfessionell inrikt- ning. Vi har valt vissa grundskolor som endast har t.ex. låg- och mellanstadium, och andra som har endast högstadium. Vi har också besökt två gymnasieskolor. Vi har alltså valt skolor med barn och elever i olika åldrar och årskurser.

Vid skolbesöken har utredningen träffat elever, lärare, annan skol- personal och skolledning som har berättat om verksamheterna och de konfessionella inslag som finns i dessa. Våra diskussioner vid be-

192

SOU 2019:64

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

söken har utgått från ett frågeformulär (se bilaga 4) och vi har fört ett öppet samtal utifrån dessa frågor. Vi har samtalat med elever i ett brett åldersspann – från grundskolans årskurs 2 till gymnasieskolans tredje år. Vid samtalen med eleverna har skolpersonal inte varit när- varande. Eleverna har berättat hur de ser på att gå på en skola med konfessionell inriktning, t.ex. vilka för- och nackdelar de själva upp- lever med sina skolor.

Utredningen har också träffat ett tjugotal organisationer och myn- digheter som har fört fram sina perspektiv genom vår referensgrupp. I avsnitt 2.3 framgår vilka organisationer och myndigheter som ut- redningen har kallat till referensgruppen.

Vi har vidare haft möten med ett antal forskare som utifrån sin forskning på området har reflekterat kring frågan om konfessionella inslag i skolväsendet, se närmare avsnitt 2.3.

7.4Generella iakttagelser vid skolbesök

Våra skolbesök har gjort det tydligt att skolor med konfessionell in- riktning har vitt skilda förutsättningar, och även om skolorna för- enas av en konfessionell inriktning finns det många faktorer som skiljer dem åt.

På vissa av skolorna har det uppmärksammats brister som lett till omfattande kritik från Statens skolinspektion, medan det hos andra skolor inte har noterats några sådana brister. En del skolor har endast elever som tillhör en viss religion, medan andra skolor har en blandning av elever som tillhör olika religioner eller inte tillhör någon religion alls. Några skolor ligger i socioekonomiskt utsatta områden, medan andra är belägna i socioekonomiskt starka områden. Vissa skolor tar emot elever från många olika stadsdelar och intilliggande kommuner, medan andra skolor främst tar emot elever från sitt när- område. Skolornas inbördes olikheter kan göra det svårt att dra några långtgående generella slutsatser av för- och nackdelar med skolor med konfessionell inriktning, eftersom slutsatserna sällan kommer att omfatta alla skolor med sådan inriktning.

De elever utredningen träffat har generellt varit positivt inställda till sina respektive skolor. Flera elever har framfört att skolorna inte skiljer sig så mycket från skolor som inte har konfessionell inrikt- ning. De flesta av de grundskolor med konfessionell inriktning som

193

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

SOU 2019:64

vihar besökt har lyft fram att deras kunskapsresultat är bättre än de närliggande kommunala skolornas. De har också poängterat att de har ett större antal elever som blir behöriga till gymnasiet. Skolorna upplever därför att debatten om skolor med konfessionell inriktning är orättvis och att fokus borde läggas mer på de skolor där eleverna inte når kunskapskraven, oberoende av huvudmannaskap och inrikt- ning.

Flera av skolorna med kristen inriktning har också framhållit att de upplever att det senaste årets mediedebatt framför allt varit riktad mot skolor med muslimsk inriktning. Elever och personal vid skolor med just muslimsk inriktning har å sin sida framfört att de upplever att det är en orättvis bild som har visats i media. Vid en skola med muslimsk inriktning uttryckte eleverna att de upplever att om det sker något negativt på skolan kommer samhället tro att ”alla musli- mer är dåliga”. Vissa elever ville därför inte berätta för andra vilken skola de går på av rädsla för att möta fördomar. Det har även före- kommit hot från utomstående mot vissa skolor med muslimsk inrikt- ning.

7.5Generella synpunkter från referensgruppen

Som tidigare har beskrivits är frågan om konfessionella inslag i skolväsendet en polariserad och politisk fråga där många intressenter har starka och med varandra oförenliga åsikter. I utredningens refe- rensgrupp ingår både organisationer som är principiellt emot kon- fessionella inslag i skolväsendet och de som är principiellt för sådana inslag. Ett flertal organisationer beskrev att en avgörande fråga för inställningen till konfessionella inslag i skolväsendet är hur icke- konfessionell respektive konfessionell inriktning definieras. Flera fram- förde att frågan vad som kännetecknar en skola med konfessionell inriktning och hur en sådan skiljer sig från en skola utan sådan in- riktning, är grunden för vad organisationerna ska ta ställning till.

Många organisationer har ingen principiell uppfattning men fram- håller i stället t.ex. att möjligheten att välja skola, mångfalden inom skolväsendet och den negativa religionsfriheten måste upprätthållas. Organisationerna anser generellt att det är väldigt viktigt att skol- orna följer regelverket och är av god kvalitet, varför tillsynen av dem måste vara tillräckligt effektiv.

194

SOU 2019:64

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

De referensorganisationer som är positiva till konfessionella inslag poängterade bl.a. att skolor med konfessionell inriktning kan vara en trygghet för barn och elever eftersom deras tro respekteras i skolan. De menar vidare att det också är viktigt att traditioner kan föras vidare till nästkommande generationer t.ex. för nationella mino- riteter.

De organisationer som var mot konfessionella inslag i skolväsen- det menade bl.a. att skolan ska vara en mötesplats för olika elever. Flera organisationer lyfte att elever måste kunna mötas i skolan oav- sett bakgrund och religion. En organisation menade att alla elever kan beredas plats att frivilligt utöva sin religion i skolan, och att skolan kan underlätta för detta, men att skolan ska göra detta för alla religioner på lika grunder. Alla skolor ska t.ex. kunna ha bönestunder eller meditationsrum. Skolan måste också säkerställa att det inte före- kommer diskriminering på grund av religion. En organisation fram- förde att deras inställning mot konfessionella inslag i skolväsendet grundas i ett ställningstagande utifrån ett barnperspektiv. Organisa- tionen ansåg bl.a. att religion kan bidra till splittring i skolan och i samhället i övrigt, samt mellan barn och föräldrar.

7.6Konfessionella inslag i skolväsendet utifrån olika perspektiv

Nedan följer en analys utifrån ett antal olika perspektiv på frågan om konfessionella inslag i skolväsendet, vilka framkommit vid utred- ningens skolbesök, samråd och möten med vår referensgrupp. Redo- görelsen av olika perspektiv är inte avsedd att vara uttömmande utan den är endast tänkt att exemplifiera olika perspektiv som framkom- mit. De perspektiv vi vill lyfta fram är följande:

•barns positiva religionsfrihet, dvs. rätt att utöva religion,

•vårdnadshavares rättigheter,

•barns negativa religionsfrihet, dvs. rätt att avstå från religion, och

•det allmännas perspektiv, inbegripande frågor om värdegrund, integration och segregation samt tillsyn.

195

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

SOU 2019:64

7.6.1Rätt för barn och elever att utöva religion

Barn och elever har rätt att utöva religion också i skolan, förskolan eller fritidshemmet, se vidare avsnitt 10.5. Det är en del av religions- friheten enligt RF och EKMR samt andra internationella åtaganden. Rätten gäller både i offentliga och fristående skolor. I samband med utredningens skolbesök har flera elever lyft fram att en fördel med skolor med konfessionell inriktning är att dessa ger goda möjligheter för den som har en egen tro att utöva denna. Flera elever har berättat om att de upplever att det är lättare att känna sig accepterad som troende på en skola med konfessionell inriktning. Även de elever som inte är troende får enligt de elever vi talat med ökad kunskap och förståelse för dem som är troende. Det har på flera håll beskrivits som en trygghet och en känsla av samhörighet att kunna utöva sin religion även i skolan utan att någon ifrågasätter det.1

Utredningen ifrågasätter inte elevernas uppfattning att skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning och konfes- sionella inslag underlättar för elever som har en egen tro att utöva denna. Eleverna säger att det är lättare att utöva sin tro vid en konfes- sionell skola, vilket kan ha flera olika orsaker. En anledning kan vara att det finns många elever med samma tro på skolan och att det därför finns en gemenskap kring religionsutövningen. En annan an- ledning kan vara att övriga fristående skolor och kommunala skolor inte hanterar sitt arbete med lika rättigheter och möjligheter samt icke-diskriminering på ett sådant sätt som gör att alla elever känner sig inkluderade. Vid besök i skolor och i referensgruppen har det beskrivits hur elever har utsatts för kränkande behandling och diskri- minering vid skolor med icke-konfessionell inriktning på grund av sin tro. Det har getts exempel på elever som upplevt svårigheter av detta slag i sin kommunala skola och som har fått en bättre skol- situation vid byte till en skola med konfessionell inriktning.

Utredningen konstaterar att det är bekymmersamt att troende elever inte upplever att de är inkluderade vid skolor som har en icke- konfessionell inriktning. En central utgångspunkt för skolor, för- skolor och fritidshem är att alla barn och elever, oavsett bakgrund, religion eller levnadsförhållanden ska kunna mötas i verksamheten på lika villkor. Det finns också en skyldighet för alla huvudmän,

1T.ex. Brattlund Å., What Role of God and National Curriculum in School life? A Comparative Study of Schools with a Muslim Profile in England and Sweden, Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet, 2009, s. 212 ff.

196

SOU 2019:64

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

oavsett inriktning, att arbeta för alla elevers lika rättigheter och möjligheter och motverka kränkande behandling och diskriminering. En viktig fråga är därför hur det kan säkerställas att alla skolor ger elever möjlighet att ha och utöva sin tro i skolan utan att på olika sätt möta fördomar eller utsättas för kränkande behandling.

7.6.2Vårdnadshavares rättigheter

När det finns skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning och konfessionella inslag har vårdnadshavare möjligheter att välja en utbildning som överensstämmer med familjens religiösa övertygelse. En till utredningen ofta framförd synpunkt är att skolor med konfessionell inriktning är en förutsättning för att Sverige ska leva upp till de olika rättigheter som uppställs i EKMR och andra internationella åtaganden. En annan synpunkt som framförts av flera organisationer är att förekomsten av skolor med konfessionell inrikt- ning bidrar till en mångfald inom skolväsendet.

Skolor med konfessionell inriktning beskrivs också som en förut- sättning för ett mångkulturellt samhälle, eftersom det ger barn och elever möjlighet att ta del av konfessionella eller kulturella seder och bruk också i andra sammanhang än inom den egna familjen. Utred- ningen konstaterar att det kan vara positivt för vårdnadshavare att välja en skola, en förskola eller ett fritidshem för sitt barn som speglar familjens tro.

Möjligheten att välja en verksamhet med konfessionell inriktning kan samtidigt vara problematisk om vårdnadshavare placerar sina barn i skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning utan att samråda med barnet. Det kan begränsa barnets möjligheter att själva bilda sig en uppfattning om t.ex. den religion som vård- nadshavarna tillhör och de kulturella påbud som förekommer i familjen och minskar barnets möjligheter att träffa barn med annan bak- grund. Mot detta ska sägas att barn samtidigt har en självklar rätt att vara del av och bejaka sin familjs religion och kulturella bakgrund.

En annan konfliktyta som kan uppstå är enligt vår mening t.ex. situationer där vårdnadshavarna sinsemellan inte är ense om i vilken omfattning religiösa inslag ska ingå i barnens tillvaro; en av vård- nadshavarna kanske hellre ser att barnen går i en skola med icke- konfessionell inriktning. Detta är samtidigt en generell utmaning

197

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

SOU 2019:64

i fråga om skolval, vilken inte bara uppstår i fråga om skolor med konfessionell inriktning. I vilken utsträckning vårdnadshavare ska ha möjlighet att välja en skola med konfessionell inriktning är, som tidi- gare konstaterats, också en bedömning som i grunden ofta styrs av ideologisk uppfattning.

7.6.3Rätt att avstå från konfessionella inslag

Mot bakgrund av den grundlagsreglerade religionsfriheten, och rätten att avstå från religion, ska alla barn och elever ha möjlighet att avstå från konfessionella inslag, även om de eller deras vårdnads- havare valt en skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Detta framkommer av gällande bestämmelser i skollagen (2010:800). Gällande rätt reglerar dock inte hur frivilligheten ska säkerställas utan det är upp till skolan, förskolan eller fritidshemmet att säkerställa att barnen eller eleverna upplever de konfessionella inslagen som frivilliga.

Utredningen har vid skolbesöken med såväl skolledning och lärare som elever diskuterat det faktum att konfessionella inslag ska vara frivilliga. Vi har också frågat hur det säkerställs att så är fallet. På i stort sett samtliga skolor har lärare och skolledning framfört att de redogör för både elever och vårdnadshavare vilka konfessionella inslag som förekommer i verksamheten som organiseras av huvud- mannen. Vid de skolor som utredningen har besökt där huvudman- nen också bedriver förskoleverksamhet har rutinen varit att vård- nadshavare fått information i samband med att barnen börjar på förskolan om att det är en verksamhet med konfessionell inriktning. Vårdnadshavare med barn i förskolan och skolan informeras i regel terminsvis. På de flesta skolorna informerar vidare skolpersonal eleverna vid varje enskilt konfessionellt inslag om att det är frivilligt att t.ex. be. Vid vissa skolor där alla elever är närvarande vid bönen, oavsett om de ber eller inte, har lärare berättat att de brukar under- stryka att eleverna inte måste be men att de ska respektera de elever som väljer att göra så och inte störa under bönen. Även eleverna har berättat om de konfessionella inslagen som förekommer på skolor- na. Flera har poängterat att det är frivilligt att utföra konfessionella handlingar, exempelvis att be, och att lärarna brukar påpeka detta i samband med t.ex. morgonbön. Vi har också fått höra att vissa

198

SOU 2019:64

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

skolor anordnar alternativa aktiviteter för dem som inte vill delta i de konfessionella inslagen.

Svårt med frivillighet i praktiken

Utredningens bedömning är att det ur ett barnrättsperspektiv är av stor vikt att barn och elever ges reella möjligheter att avstå från deltagande i konfessionella inslag och att de också får alternativ till de konfessionella inslagen. Att så sker är viktigt även i de fall där vårdnadshavare påtalat att de vill att förskolan, skolan eller fritids- hemmet ska se till att eleverna deltar.

Det förekommer att skolor utformar utbildningen på ett sätt som innebär att det i praktiken inte är helt enkelt för en elev att avstå från konfessionella inslag. Det kan t.ex. handla om att skolan kräver att elever ska ha vårdnadshavares godkännande för att avstå från åter- kommande aktiviteter i gudstjänstlokaler. Det kan också handla om att konfessionella inslag ingår i morgon- eller veckosamlingar som även innehåller inslag där information om utbildningen i övrigt läm- nas, t.ex. information om läxor, friluftsdagar eller nöjesaktiviteter. Den elev som aktivt avstår från samlingen kan därmed gå miste om värdefull information av icke-konfessionell karaktär. Detta kan leda till att elever deltar i, eller i vart fall passivt måste ta del av, de kon- fessionella inslagen. Det är naturligtvis problematiskt, och eventuellt också ett kringgående av skollagens bestämmelser, om elevers rätt att avstå från konfessionella inslag försvåras.

Olika faktorer som påverkar

En annan fråga är om det utgör en alltför stor påverkansfaktor för eleverna att skolan har en konfessionell inriktning och tar ställning i konfessionella frågor. Vid skolbesök har framförts att det kan inne- bära en trygghet för elever som har en tro att t.ex. möta en lärare som tar ställning för samma religion och förstår vad det innebär att ha en tro. Mot detta har referensorganisationer framfört att detta i stället kan innebära negativa konsekvenser för de elever som inte känner sig hemma i normen, om en lärare har en viss religiös uppfatt- ning och denna tillåts genomsyra utbildningen eller på annat sätt förmedlas till eleverna. Som exempel kan nämnas att utredningen har

199

Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet

SOU 2019:64

upplevt att företrädare för en skolas ledning uttalat sig negativt i hbtq-frågor.

En referensorganisation framförde att elevernas religionsfrihet blir mer begränsad när skolan står för en viss religiös uppfattning. Organisationen menade att det blir svårare för eleven att bryta mot vårdnadshavarnas uppfattning, hitta en ny religion eller avstå från religion – inte minst eftersom skolan är en auktoritet, speciellt för yngre barn. Barnet får färre tillfällen till avbrott från en eventuellt ensidig religiös påverkan i hemmet och bereds kanske inte heller i skolan, förskolan eller fritidshemmet möjlighet att möta andra upp- fattningar och tankesätt. Dessa barn går då miste om den fristad som en icke-konfessionell verksamhet kan erbjuda.

Utredningen ifrågasätter inte att personal i skolan, förskolan eller fritidshemmet i stort sett alltid utövar någon grad av påverkan på barn och elever, oavsett om det handlar om konfessionella inslag eller andra frågor. Om det är en negativ påverkan eller inte avgörs bl.a. av om det finns utrymme för barnen eller eleverna att kritiskt ifrågasätta de perspektiv som t.ex. en lärare förmedlar och om de även möts av andra divergerande perspektiv. Det bör också understrykas att utbildningen i stort, och därmed de ställningstaganden som lärare och annan skolpersonal uttrycker, alltid måste ha sin grund i veten- skap och beprövad erfarenhet. Utrymmet för personliga avvikelser från detta, t.ex. sådana som är religiöst motiverade, är därmed begränsat även vid verksamheter med konfessionell inriktning. Lärare och annan personal har också en skyldighet att i sitt arbete stå för den värdegrund som finns i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen och som också utvecklas i läroplanen.

Ytterligare en faktor att uppmärksamma är att förekomsten av konfessionella inslag har olika grad av påverkan bl.a. beroende på barns eller elevers ålder. Yngre barn har svårare att stå emot påverkan än äldre barn och elever, inte minst när budskapen levereras av upp- levda auktoriteter som barnskötare, förskollärare, lärare eller rektorer. Det kan därför finnas större behov av att begränsa och reglera kon- fessionella inslag i verksamheter som riktar sig till yngre barn, t.ex. förskolan och grundskolans tidigare årskurser, än i grundskolans senare år. När det gäller gymnasieskolan, som riktar sig till snart myndiga eller redan myndiga elever, kan risken för påverkan i stället anses mindre, eftersom dessa elever vanligtvis har tillägnat sig en större förmåga att resonera kritiskt och värdera information.

200

	utifrån olika perspektiv .........................................................		195
	7.6.1	Rätt för barn och elever att utöva religion...........	196
	7.6.2	Vårdnadshavares rättigheter..................................	197
	7.6.3	Rätt att avstå från konfessionella inslag ...............	198
	7.6.4	Värdegrund ............................................................	201
	7.6.5	Integration och segregation ..................................	203
	7.6.6	Förutsättningar för tillsyn ....................................	205
8	Kartläggning av hur gällande regelverk följs
	avseende konfessionella inslag..................................		207
8.1	Uppdraget..............................................................................		207
8.2	Genomförande av uppdraget................................................		208
8.3	Utmaningar och problemområden ......................................		208

8.4 Statistik om skolor med konfessionell inriktning ..............		210
8.4.1	Skolverkets statistik om skolor med
	konfessionell inriktning........................................	210

	i Skolinspektionens skolenkät ..............................	215
8.4.3	Slutsatser................................................................	218
8.5 Skolinspektionens beslut......................................................		219
8.5.1	Inledande reflektioner...........................................	219
8.5.2	Frivillighet .............................................................	220
8.5.3	Fördjupning i egen religion – skolans val ............	222

med en konfessionell inriktning ..........................................		228
8.7.1	Syftet med undersökningen..................................	228
8.7.2	Allmänt om undersökningens resultat ................	229
8.7.3	Konfessionell inriktning .......................................	229
8.7.4	Konfessionella inslag.............................................	229
8.7.5	Frivillighet vid konfessionella inslag....................	230

och fritidshem med konfessionell inriktning......................		232
8.8.1	Syftet med undersökningen..................................	232
8.8.2	Allmänt om undersökningens resultat ................	232

Förkortningar.....................................................................			19
Sammanfattning ................................................................			23
Summary ..........................................................................			47
1	Författningsförslag.....................................................		73
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................		73
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		83
2.1	Utredningens direktiv.............................................................		83
2.2	Generella utgångspunkter ......................................................		85
2.3	Utredningsarbetet...................................................................		86
2.4	Begrepp....................................................................................		88
2.5	Betänkandets disposition........................................................		90
Del A	Gällande rätt
3	Nationell rätt ............................................................		95
3.1	Barnrättsperspektivet i nationell rätt .....................................		95
3.2	Regeringsformen.....................................................................		97
	3.2.1	Barns rätt ska tas till vara ........................................	97

	opinionsfriheterna	................................................... 98
3.2.3	Föreningsfrihet ......................................................	101
		5

3.2.4	Näringsfrihet .........................................................	102
3.2.5	Rätt till utbildning och skolplikt..........................	103
3.3 Europakonventionen och barnkonventionen .....................		104
3.3.1	Europakonventionen – svensk lag sedan 1995 ....	104

		från och med 2020.................................................	104
3.4	Föräldrabalken ......................................................................		104
3.5	Skollagen ...............................................................................		105
	3.5.1	Skolväsendet ..........................................................	105
	3.5.2	Skolplikt gäller för vissa skolformer ....................	106

	och annan verksamhet...........................................	110
3.5.4	Utbildningens syfte och skolans värdegrund ......	112
3.5.5	Konfessionella inslag i skolväsendet ....................	114

	och fritidshem .......................................................	116
3.5.7	Tillsyn ....................................................................	117

traditionella högtider ............................................	120
3.6 Diskrimineringslagen ...........................................................	120

samt språklagen.....................................................................	122
3.8 Nationell praxis ....................................................................	123

	skolplikt på annat sätt? .........................................	124
3.8.3	Är religion synnerliga skäl för befrielse
	från obligatoriska inslag i undervisningen? .........	126

4	Europakonventionen ................................................		129
4.1	Inledning................................................................................		129
4.2	Den nationella bedömningsmarginalen ...............................		130
4.3	Barnrättsperspektivet i Europakonventionen .....................		132
4.4	Religionsfrihet.......................................................................		133
	4.4.1	Religionsfrihetens omfattning ..............................	133
	4.4.2	Begränsning av religionsfrihet ..............................	134
	4.4.3	Positiv och negativ religionsfrihet........................	136
4.5	Rätt till utbildning ................................................................		137

i skolväsendet .........................................................	138
4.6 Förbud mot diskriminering..................................................	141

	skolor......................................................................	142
4.6.2	Minoriteters rättigheter.........................................	143

och Europakommissionen ....................................................		143
4.7.1	Det belgiska språkmålet (1968) ............................	144

	mot Danmark (1976) ............................................	144
4.7.3	X mot Storbritannien (1978) ................................	146
4.7.4	Arrowsmith mot Storbritannien (1978) ..............	146

	(1982) .....................................................................	147
4.7.6	W. och K.L. mot Sverige (1985) ...........................	148

	(1987) .....................................................................	148
4.7.8	B.N. och S.N. mot Sverige (1993)........................	149
4.7.9	Kokkinakis mot Grekland (1993) ........................	150
4.7.10	Buscarini mot San Marino (1999).........................	151

(1995) .....................................................................	151
4.7.12 Valsamis mot Grekland (1996).............................	152

		mot Spanien (2000)...............................................	153
	4.7.14	Dahlab mot Schweiz (2001) .................................	154
	4.7.15	Şahin mot Turkiet (2005) .....................................	155
	4.7.16	Konrad m.fl. mot Tyskland (2006) ......................	156
	4.7.17	Folgerö m.fl. mot Norge (2007) ..........................	157
	4.7.18	Zengin mot Turkiet (2007) ..................................	158
	4.7.19	Dogru mot Frankrike (2008) ...............................	158
	4.7.20	Lautsi m.fl. mot Italien (2011) .............................	159
	4.7.21	Eweida m.fl. mot Storbritannien (2013)..............	160
	4.7.22	Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz (2017) ...	161
5	EU-rätt	...................................................................	165
5.1	Inledning ...............................................................................		165
5.2	Barnrättsperspektivet i EU-rätten.......................................		166
5.3	Rätt till utbildning ................................................................		166
5.4	Religionsfrihet ......................................................................		167
5.5	Likabehandlingsprincipen ....................................................		167
5.6	Proportionalitetsprincipen...................................................		167
5.7	Fri rörlighet på EU:s inre marknad .....................................		168
	5.7.1	Näringsfrihet .........................................................	169
	5.7.2	Etableringsfrihet....................................................	171
	5.7.3	Fri konkurrens ......................................................	172
6	Barnkonventionen och andra FN-konventioner ............		173

	sociala och kulturella rättigheter .........................................		174
6.3	FN:s kvinnokonvention.......................................................		175
6.4	FN:s barnkonvention ...........................................................		177
	6.4.1	Grundprinciperna och föräldrars ansvar..............	178

	vid barnets utövande av rättigheten......................	183
6.4.3	Rätt till utbildning .................................................	184
6.4.4	Rätt till befrielse från viss undervisning...............	186

	i skolväsendet ........................................................................	187
Del B	Kartläggning och analys
7	Olika perspektiv på konfessionella inslag
	i skolväsendet .........................................................	191
7.1	Uppdraget..............................................................................	191
7.2	Utmaningar ...........................................................................	191
7.3	Genomförande av uppdraget................................................	192
7.4	Generella iakttagelser vid skolbesök....................................	193
7.5	Generella synpunkter från referensgruppen .......................	194

och undervisning ...................................................	225
8.6 Utredningens skolbesök ......................................................	226

	och tillsyn ..............................................................	235
8.8.5	Åtgärder kommunerna vidtagit............................	239
8.9 Exempel på kommuners tillsynsbeslut................................		239
8.9.1	Konfessionella inslag i undervisningen ................	240

10.4	Det finns en rätt att ta del av utbildning .............................	265
	10.4.1 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? ................	267
	10.4.2 Det allmänna avgör hur det offentliga
	skolväsendet ska utformas ....................................	268
10.5	Rätten att utöva religion gäller även i skolväsendet ...........	268
	10.5.1 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? ................	271
	10.5.2 Barns och elevers egna religionsutövande
	kan inte förbjudas inom skolväsendet..................	271
10.6	Rätten att avstå från religion gäller också i skolväsendet...	272
	10.6.1 Vad innebär rätten att avstå från religion?...........	273
	10.6.2 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? ................	274
	10.6.3 Konfessionella inslag måste alltid vara frivilliga ..	274
10.7	Det finns en rätt att etablera skolor ....................................	275
	10.7.1 Vad innebär rätten att etablera skolor?................	276
	10.7.2 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? ................	277
	10.7.3 Det skulle vara problematiskt att förbjuda
	att vissa enskilda prövas som huvudmän för
	fristående förskolor, skolor eller fritidshem .......	278
10.8	Rätt till respekt för religiös övertygelse..............................	279
	10.8.1 Vad innebär vårdnadshavares rätt att få
	sin religiösa eller filosofiska övertygelse
	respekterad?...........................................................	279
	10.8.2 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? ................	282
	10.8.3 Vårdnadshavare kan inte vägra sina barn
	utbildning så länge den är objektiv, kritisk
	och pluralistisk ......................................................	283
10.9	Nuvarande lagstiftning överensstämmer med
	internationella åtaganden om respekt för religiös
	övertygelse ............................................................................	285
Del C	Förslag och överväganden
11	Förslag på definitioner..............................................	291
11.1	Uppdraget .............................................................................	291
11.2	Utgångspunkter för uppdraget............................................	291

SOU 2019:64	Innehåll
11.3 Gränsdragningen mellan utbildning och undervisning
ska förtydligas .......................................................................	293
11.3.1 Utbildning och undervisning – centrala

bör behållas i skolförfattningarna.........................	294
11.3.3 Ändrad definition av undervisning.......................	296
11.3.4 Ändrad definition av utbildning ...........................	297
11.4 Definitioner som rör konfession .........................................	298
11.4.1 Hur begreppen hittills använts .............................	299
11.4.2 Vilka begrepp behöver definieras?........................	301
11.4.3 Definition av konfessionella inslag.......................	303

		i förskolan ..............................................................	307
	11.4.5 Definition av konfessionell inriktning .................		310
	11.4.6 Definition av icke-konfessionell inriktning.........		313
12	Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ................		315
12.1	Uppdraget..............................................................................		315
12.2	Förslag i andra utredningar ..................................................		316
	12.2.1	Friskolekommittén................................................	316
	12.2.2	Ägarprövningsutredningen ...................................	318
	12.2.3	Välfärdsutredningen ..............................................	319

	ägar- och ledningsprövning...................................	320
12.2.5 Andra utredningar av intresse...............................		321
12.3 Kan särskilda krav ställas endast på vissa huvudmän? ........		327
12.3.1 Det är okänt hur många fristående skolor,
	förskolor och fritidshem som har
	en konfessionell inriktning ...................................	327
12.3.2	Lika villkor .............................................................	328
12.3.3	Diskriminering.......................................................	329

12.4 Behöver ägar- och ledningsprövningen kompletteras? ......	332
12.4.1 Det behövs ett ökat fokus på skolans

lyftas fram vid ägar- och ledningsprövning .........	335
12.5 Hur ägar- och ledningsprövningen ska kompletteras ........	340
12.5.1 Den enskildes förmåga att bedriva
en utbildning som överensstämmer