Nya regler för skolor
med konfessionell inriktning
Betänkande av Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet
Stockholm 2019
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019
ISBN 978-91-38-25003-7
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Ekström
Regeringen beslutade den 8 mars 2018 att uppdra åt en särskild ut- redare att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsen- det. Baserat på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om kon- fessionella inslag i utbildningen (dir. 2018:15). Nuvarande general- sekreteraren Lars Arrhenius förordnades samma dag som särskild utredare.
Regeringen beslutade den 20 juni 2018 om tilläggsdirektiv (dir. 2018:59) varigenom utredningstiden förlängdes på så sätt att uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2019.
Regeringen beslutade därefter den 29 maj 2019 om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2019:25) varigenom uppdraget utvidgades till att även lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett eta- bleringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vidare förlängdes utredningstiden på så sätt att upp- draget ska redovisas senast den 19 december 2019.
Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 10 april 2018 departementssekreteraren Erik Adell Hellström, inledningsvis Kultur- departementet därefter Arbetsmarknadsdepartementet, ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, ämnesrådet Maud Bergkvist, Utbildningsdepartementet, universitetslektorn Hedvig Bernitz, Stockholms universitet, rättssakkunniga Sarah Helaoui, Justitiedepartementet, juristen Sofia Kalin, Statens skolverk, juristen Johan Kylenfelt, Statens skolinspektion, utredaren Carl Lind, Diskri- mineringsombudsmannen, juristen Rebecka Pomering, Barnombuds- mannen, handläggaren Örjan Wallin, Myndigheten för stöd till tros- samfund samt departementssekreteraren Hugo Wester, Utbildnings- departementet. Som expert i utredningen förordnades fr.o.m. den 21 augusti 2019 även före detta domaren i Europadomstolen Elisabet Fura.
Rebecka Pomering entledigades fr.o.m. den 5 februari 2019 och i hennes ställe förordnades fr.o.m. den 5 februari 2019 juristen Amanda Bertilsdotter Nilsson, Barnombudsmannen. Sarah Helaoui entledigades med verkan fr.o.m. den 21 februari 2019 och i hennes ställe förord- nades fr.o.m. den 21 februari 2019 numera kanslirådet Manne Heimer, Justitiedepartementet. Amanda Bertilsdotter Nilsson entledigades med verkan fr.o.m. den 24 september 2019 och i hennes ställe förordnades fr.o.m. den 24 september 2019 juristen Rebecka Pomering, Barn- ombudsmannen.
Som sekreterare i utredningen anställdes den 8 mars 2018 råd- mannen Daniel Wanhatalo och den 12 mars 2018 juristen Nadia Boussaid Pettersson samt den 15 oktober 2018 på deltid professorn Johanna Schiratzki. Undervisningsrådet Love Wennemo Lanninger har också tjänstgjort som utredningssekreterare i utredningen under tiden den 1–31 oktober 2019.
Vi använder vi-form i betänkandet eftersom förslagen har ut- arbetats i samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och bedömningarna, även om det kan finnas skilda uppfattningar i enskilda frågor och beträff- ande formuleringar. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64).
Stockholm i december 2019
Lars Arrhenius
/Daniel Wanhatalo
Nadia Boussaid Pettersson
Johanna Schiratzki
Förkortningar
a. |
anförd |
a.a. |
anfört arbete |
Barnkonventionen |
Förenta nationernas konvention den |
|
20 november 1989 om barnets rättigheter |
bet. |
betänkande |
bil. |
bilaga |
BrB |
brottsbalken (1962:700) |
dir. |
direktiv |
DL |
diskrimineringslagen (2008:657) |
Ds |
Departementsserien |
ERT |
Europarättslig Tidskrift |
EU |
Europeiska unionen |
Europadomstolen |
Europeiska domstolen för de mänskliga |
|
rättigheterna |
EKMR |
den av Europarådet upprättade Europeiska |
|
konventionen d. 4 nov. 1950 angående |
|
skydd för de mänskliga rättigheterna |
|
och de grundläggande friheterna |
f. |
och följande sida |
FB |
föräldrabalken (1949:381), omtryckt |
|
i SFS 1995:974 |
FEU |
fördraget om Europeiska unionen |
FEUF |
fördraget om Europeiska unionens |
|
funktionssätt (funktionsfördraget) |
ff. |
och följande sidor |
19
Förkortningar |
SOU 2019:64 |
FN |
Förenta nationerna |
FR |
förvaltningsrätt |
FT |
Förvaltningsrättslig Tidskrift |
HD |
Högsta domstolen |
HFD |
Högsta förvaltningsdomstolen |
HovR |
hovrätt |
JO |
Justitieombudsmannen |
JT |
Juridisk Tidskrift |
kap. |
kapitel |
KamR |
kammarrätt |
LR |
länsrätt (historiskt) |
LVU |
lag (1990:52) med särskilda bestämmelser |
|
om vård av unga |
NJA |
Nytt Juridiskt Arkiv, Avdelning I |
OSL |
offentlighets- och sekretesslag (2009:400) |
p. |
punkt |
prop. |
Regeringens proposition |
ref. |
referat |
RF |
regeringsformen KK (1974:152), omtryckt |
|
i SFS 2011:109 |
rättighetsstadgan |
Europeiska unionens stadga om de grund- |
|
läggande rättigheterna |
s. |
sida |
SCB |
Statistiska centralbyrån |
Skr. |
skrivelse |
SOU |
Statens offentliga utredningar |
st. |
stycke |
SvJT |
Svensk Juristtidning |
SÖ |
Sveriges överenskommelser med främmande |
|
makter |
SOU 2019:64 |
Förkortningar |
TP1 |
den av Europarådet upprättade Europeiska |
|
konventionen d. 4 nov. 1950 angående skydd |
|
för de mänskliga rättigheterna och de grund- |
|
läggande friheternas första tilläggsprotokoll |
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att analysera regelverket för kon- fessionella inslag i skolväsendet (dir. 2018:15). Utifrån denna analys ska vi undersöka behovet av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfessionella inslag i utbildningen. Vårt uppdrag har varit att bl.a.
•analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen, andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regerings- formen, i relation till konfessionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild,
•analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gymnasieskola, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv,
•föreslå dels ett förtydligande av gränsdragningen mellan utbild- ning och undervisning, dels en definition av konfessionell respek- tive icke-konfessionell inriktning,
•kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning följer regelverket,
•undersöka om det finns behov av att ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola och fritidshem med konfessionell inriktning, utöver de förslag som lagts av Ägarprövningsutredningen och Välfärdsutredningen,
•undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, vid firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Om vi bedömer att så är fallet ska vi
23
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
även analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 31 december 2018. Genom tilläggsdirektiv beslutade den 20 juni 2018 förlängdes dock utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 31 maj 2019 (dir. 2018:59). Genom ett andra tilläggsdirektiv den 29 maj 2019 (dir. 2019:25) beslutade regeringen att dels utvidga uppdraget, dels förlänga utredningstiden så att uppdraget i stället ska redovisas senast den 19 december 2019. Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen nu även
•lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etable- ringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas, och
•analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa för- fattningsändringar kan få bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för befintliga fristå- ende skolor med konfessionell inriktning.
Kartläggning och analys
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet
Utredningen har analyserat för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer och utifrån olika perspektiv, bl.a. ett barn- rättsperspektiv. Vi kan konstatera att inställningen till fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Det har mot denna bakgrund varit svårt att rent objektivt fastställa för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolväsendet.
Utredningen har tagit sig an detta deluppdrag genom att träffa olika företrädare och intressenter på området. Särskilt viktigt har varit att få fram barns och elevers egna röster och perspektiv. Detta har bl.a. skett genom skolbesök. Utredningen har också träffat ett stort antal olika organisationer och myndigheter i en referensgrupp.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
I vår analys har vi koncentrerat oss på fyra perspektiv:
•barns positiva religionsfrihet, dvs. rätt att utöva religion,
•vårdnadshavares rättigheter,
•barns negativa religionsfrihet, dvs. rätt att avstå från religion, och
•det allmännas perspektiv, inklusive frågor om värdegrund, integra- tion, segregation och tillsyn.
Kartläggning
Utredningen har gjort en kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag i skolväsendet. Vi har också samman- ställt befintlig statistik om skolor med konfessionell inriktning.
Statistik
Läsåret 2018/19 gick drygt 9 400 elever i en grundskola med kon- fessionell inriktning. Det motsvarar knappt en procent av grund- skolans elever. Grundskolor med konfessionell inriktning skiljer sig mycket åt sinsemellan. De varierar i storlek, i elevsammansättning, i andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen och när det gäller elevernas skolresultat.
Utredningen har med hjälp av Statens skolverks SALSA-modell jämfört hur skolor med konfessionell inriktning presterar, efter att hänsyn tagits till skolornas elevsammansättning. Även då syns stora variationer mellan skolorna, där vissa skolor med konfessionell inriktning har höga genomsnittliga studieresultat i relation till elev- sammansättningen medan andra har lägre resultat.
Vidare har utredningen låtit undersöka hur elever i skolor med konfessionell inriktning svarat på frågor i Statens skolinspektions skolenkät, jämfört med svaren från elever på övriga skolor. I genom- snitt avviker skolor med konfessionell inriktning positivt från övriga skolor i de flesta frågor som skolenkäten undersöker, utom på frågor om elevhälsa där skolor med konfessionell inriktning avviker nega- tivt. Faktorer som skolornas storlek eller elevsammansättning skulle dock kunna förklara en del av de skillnader som finns mellan skolor med konfessionell inriktning och övriga skolor.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Beslut från Skolinspektionen
Som en del i att kartlägga hur gällande regelverk följs avseende kon- fessionella inslag i skolan har utredningen gjort en genomgång av Skolinspektionens beslut.
Av besluten framgår att kritik förekommer vad gäller konfes- sionella inslag vid såväl skolor med konfessionell inriktning som vid skolor som inte har anmält en sådan inriktning. Den kritik som läm- nats består bl.a. i att huvudmannen inte uppfyllt kravet på att under- visningen ska vara icke-konfessionell. Det finns också flera beslut som rör huruvida kravet på att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt har uppfyllts. Det förekommer även fall där undervis- ningen inte bedöms uppfylla kravet på allsidighet och saklighet.
Ett annat område som behandlas i besluten är skolornas använd- ande av ämnet skolans val för profilering eller fördjupning i den reli- gion som är skolans konfessionella inriktning. Av besluten fram- kommer i flera fall att huvudmän och rektorer har svårt att skilja på vad som är utbildning och undervisning och att det har förekommit otillåtna konfessionella inslag inom undervisningen i ämnet skolans val. Andra beslut visar att konfessionella inslag har förekommit inom ramen för undervisningen även i andra ämnen, t.ex. i modersmåls- undervisning och biologi.
Skolbesök
Utredningen har gjort nio skolbesök, huvudsakligen i skolor som anmält en konfessionell inriktning. Vid besöken har utredningen träffat företrädare för huvudman, lärare och i de flesta fall även elever. I något fall har också representanter för huvudmannen närvarat.
I flera fall uppgav skolledning, lärare respektive förskollärare att det var svårt att dra gränsen mellan begreppen utbildning och under- visning, inte minst i förskolan där arbetssättet är integrerat. Vid något tillfälle observerade utredningen att personalen inte heller reflekterade över hur olika konfessionella urkunder används och hur urkunderna kan påverka barn och elever. Det kan t.ex. handla om högläsning eller annan användning av religiösa skrifter i undervisningssituationer, där konfessionella inslag inte får förekomma.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
När det gäller barns och elevers frivillighet att delta i konfes- sionella inslag så hanterade de besökta skolorna denna på olika sätt. Vissa ansåg att elever måste närvara vid skolans samtliga aktiviteter, dvs. även vid konfessionella inslag, och att elever t.ex. inte kan avstå från att delta i en gudstjänst utan att elevens vårdnadshavare godkänt det.
En annan iakttagelse är att det förekommer inslag i utbildningen som blandar konfessionella och icke-konfessionella inslag, vilket kan göra det svårt för en elev som önskar avstå från konfessionella inslag att faktiskt göra det. Det kan t.ex. handla om att skoldagen inleds med en morgonsamling där konfessionella inslag som bön blandas med icke-konfessionella som information om friluftsdagar, provtill- fällen, hemläxor eller skolfester. En variant är att sådan mer allmän information lämnas i samband med veckosamlingar i gudstjänst- lokaler med konfessionella inslag. I något fall har det beskrivits att eleverna ges möjlighet att ta del av informationen på en annan plats där det inte förekommer konfessionella inslag.
Även vid skolbesöken har det vid några tillfällen aktualiserats frågor om fördjupning i den religion som är skolans konfessionella inriktning, t.ex. extra undervisning i religionskunskap inom ramen för ämnet skolans val. En iakttagelse är att det ibland förekommer att den som undervisar i ämnet även är barnens religiösa ledare i den lokala församlingen, vilket kan kräva särskilda ställningstaganden kring hur skolan håller undervisningen fri från konfessionella inslag.
Enkät till skolor med konfessionell inriktning
Utredningen har genomfört en enkät riktad till de 72 skolor som vid tidpunkten för undersökningen var registrerade som skolor med konfessionell inriktning i Skolverkets skolenhetsregister. Enkäten syftade bl.a. till att få en mer heltäckande bild av de olika konfes- sionella inslag som förekommer och eventuella problem när det gäller regelefterlevnad. Totalt 50 skolor svarade på enkäten.
Enkätsvaren visar att de flesta skolor som svarade hade konfes- sionella inslag inom utbildningen. Vanligast förekommande var mor- gonsamlingar och morgonandakter, eller andra former av samlingar och andakter, inslag vid terminsavslutningar och andra högtider, bön, sång samt särskilda inslag vid måltider. Det var vanligt att konfessio- nella inslag förekom dagligen.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
När det gäller elevernas rätt att avstå från deltagande i konfes- sionella inslag svarade en skola att det inte var möjligt. Övriga sva- rande skolor uppgav att det fanns en möjlighet att avstå. Information om möjligheten att avstå lämnades oftast skriftligt eller muntligt till vårdnadshavare vid skolstart, genom muntlig information till barn och elever vid konfessionella inslag eller vid terminsvis avstämning med vårdnadshavare.
Drygt hälften av de svarande skolorna uppgav att de erbjuder extra undervisning som en fördjupning i den konfessionella inriktningen, främst inom ämnet skolans val.
Enkät till kommunerna om fristående förskolor och vissa fristående fritidshem
Det är kommunerna som ansvarar för godkännande och tillsyn av fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till fri- stående skolor. För att kartlägga hur dessa verksamheter följer regel- verket har utredningen genomfört en enkätundersökning riktad till Sveriges 290 kommuner. I enkäten fick kommunerna inledningsvis svara på om det inom kommunen fanns fristående verksamheter och om några av dessa hade konfessionell inriktning. Kommuner som svarat ja på detta fick sedan svara på frågor om tillsynen av dessa verksamheter och om det vid tillsynen gjorts några särskilda iakt- tagelser vad gäller konfessionella inslag etc.
Enkäten besvarades av 221 av 290 kommuner, dvs. 76 procent. I dessa kommuner fanns 242 fristående förskolor och 22 fristående fritidshem med konfessionell inriktning, vilket motsvarade drygt 10 procent av de fristående förskolorna, och drygt 17 procent av de fristående fritidshemmen som de svarande kommunerna har tillsyn över. Förskolorna fördelades över 89 kommuner och fritidshemmen över 18 kommuner.
Det var enligt enkätsvaren relativt sällsynt att kommunerna fick in klagomål eller anmälningar när det gäller konfessionella inslag i förskola eller fritidshem. Under perioden 2014–2018 har sex klago- mål eller anmälningar med bäring på konfessionella inslag kommit in, fördelat över fyra kommuner. Två kommuner uppgav att de hade fått ett klagomål eller en anmälan som inte i första hand rörde kon- fessionella inslag, men där kommunen såg att de brister som påtalats hade sin grund i förskolans eller fritidshemmets konfessionella inrikt-
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
ning eller de konfessionella inslag som förekom där. Ett exempel på vad som anmälts var att pojkar får förmåner som flickor inte får samt att vuxna kvinnor och män bemöts olika vid t.ex. hälsning.
I enkäten fick kommunerna tillfälle att redogöra för iakttagelser som gjorts vid tillsyn och i andra sammanhang, t.ex. brister som iakttagits vid enheter med konfessionell inriktning. Iakttagelserna kan sammanfattas i tre huvudgrupper:
•otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag,
•svårigheter att skilja på undervisning och utbildning, och
•frivillighet.
När det gäller otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag lyfte några kommuner att det var svårt att få kunskap om eventuella brister i verksamheter med konfessionell inriktning. Det kan handla om att verksamheten ger bristande information om vilka konfessionella inslag som förekommer eller inte öppet deklarerar att de har en konfessionell profil. En kommun upplevde att fristående förskolor med konfessionell inriktning har svårt att skilja religiös värdegrund från uppdraget om normer och värden enligt läroplanen för förskolan, varför allsidigheten i livsåskådning inte alltid blir belyst.
När det gäller svårigheter att skilja på undervisning och utbildning ansåg flera kommuner att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning var svår att göra i förskolan och att nuvarande lagstiftning inte vad tillräckligt stöd för detta, och förtydliganden efterfrågades. Några kommuner uppgav att de ofta fick frågor om detta från en- skilda huvudmän och noterade också att det kan vara svårt för huvud- männen att upprätthålla en rågång mellan utbildning och undervis- ning – en gräns som kommunerna också ansåg kan vara svår att dra vid tillsynen. Vidare ansågs det inte vara helt klart vad som är ett kon- fessionellt inslag och vad sådana innebär i verksamheten.
Frivillighet för barn och elever att delta i konfessionella inslag togs upp av flera kommuner. Dels gav kommunen råd och vägled- ning om hur frivillighet kan säkerställas, dels uppmärksammade kom- munen verksamheter med konfessionell inriktning om vikten av att säkerställa frivillighet och kontrollera hur det säkerställs att små barn är med av fri vilja. En kommun uppgav att frivillighet och möjlighet att avstå från t.ex. bordsbön alltid tas upp vid tillsyn.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Kommuners tillsynsbeslut
Med utgångspunkt i det som framkommit i kommunenkäten har utredningen begärt ut och gått igenom tillsynsbeslut från kommu- nerna. Dessa beslut kan förenklat sägas höra till två huvudgrupper – dels beslut som på något sätt handlar om att konfessionella inslag bedömts förekomma inte enbart i utbildningen utan även i under- visningen vid förskolan eller fritidshemmet, dels beslut som pekar på brister när det gäller att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Vissa beslut berör båda frågorna. Enligt utredningens bedömning förstärker de genomgångna besluten den bild som framkommer i enkäten när det gäller vad som utgör pro- blemområden för fristående förskolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning.
Internationell jämförelse
Utredningen ska enligt kommittédirektiven göra en jämförande ana- lys av andra jämförbara länders reglering av konfessionella inslag i skolväsendet samt hur andra länder har tolkat Europakonventionen och praxis från Europadomstolen. Utredningen har i denna del jäm- fört förhållandena i Sverige med Norge, Danmark, Finland, Frankrike och Tyskland.
Vår analys visar att de aktuella länderna har olika utbildnings- system med varierande utrymme för konfessionella inslag i skol- väsendet. Det är därför svårt att dra långtgående slutsatser utifrån de olika ländernas regleringar. Det kan dock konstateras att det inte är någon av jämförelseländerna som har ett utbildningssystem som inte tillåter skolor med konfessionell inriktning. Samtliga jämförelseländer har dessutom tillträtt Europakonventionen och dess första tilläggs- protokolls artikel 2.
Utredningen har även gjort en översiktlig genomgång av de av Europarådets stater som har tillträtt Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2. Vid genomgången har vi inte träffat på något land som har tillträtt tilläggsprotokollet och samtidigt har ett förbud mot att etablera skolor med konfessionell inriktning.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
Vad som följer av FN:s barnkonvention
FN:s barnkonvention omfattar barnets rätt till en allsidig utbildning liksom rätten till religiös och kulturell identitet. Skolmiljön bör enligt konventionen återspegla en anda av förståelse, fred, tolerans och jämlikhet mellan könen samt vänskap mellan alla folk, etniska, natio- nella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk, och utbildningen ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i denna anda. Utbildningen ska även syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättningslandets och för ursprungs- landets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen.
Barnkonventionen lämnar utrymme för föräldraansvaret i frågor om konfessionella inslag i skolväsendet. Enligt barnkonventionen har barnet rätt till religionsfrihet och föräldrar har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling när barnet utövar rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. För- äldrarnas vägledning ska utövas i överensstämmelse med hela kon- ventionen, vilket bl.a. innebär att barns rätt att komma till tals ska respekteras. Konventionen stödjer barnets rätt att anta och utöva föräldrarnas religion. Barn i etniska, religiösa eller språkliga minori- teter ska inte förvägras rätten att tillsammans med andra i denna grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion eller använda sitt eget språk.
Barnet har enligt barnkonventionen också en självständig reli- gionsfrihet som inte automatiskt hänger ihop med föräldrarnas reli- gion. Barnets rätt till en självständig religionsfrihet är uttalad vad gäller den negativa religionsfriheten, dvs. rätten till frihet från religion och rätten att inte ha någon religion. Det innebär enligt FN:s barn- rättskommitté att barnet har en långtgående rätt till befrielse från att delta i konfessionella inslag i skolan.
Enligt barnkonventionen har enskilda och organisationer rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner. Det krävs dock att prin- ciper om mänskliga rättigheter respekteras och att undervisningen vid institutionen står i överensstämmelse med vissa mininormer.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden
Utredningen har analyserat vad som följer av regeringsformen samt Europakonventionen och andra internationella åtaganden i fråga om konfessionella inslag i skolväsendet. Barnrättsperspektivet och barn- konventionen har varit viktiga utgångspunkter för analysen. Samman- fattningsvis har vi kommit fram till följande.
Barn och elever har rätt till utbildning enligt regeringsformen, Europakonventionen och Sveriges internationella åtaganden. Denna rätt stadgas bl.a. i Europakonventionens första tilläggsprotokoll arti- kel 2 första meningen, och den innebär en rätt för barn och elever att ta del av den utbildning som staten anordnar. Europakonven- tionens första tilläggsprotokoll artikel 2 ställer däremot inte något krav på staten att anordna utbildning av ett visst slag eller på en viss nivå. Europadomstolen har uttalat att rätten till utbildning är av grund- läggande betydelse i ett demokratiskt samhälle och att en restriktiv tolkning av rätten till utbildning skulle vara i strid med bestämmel- sens syfte. Staten har dock ett stort eget nationellt handlings- utrymme för att avgöra hur skolväsendet i stort ska organiseras för att uppfylla kraven i Europakonventionen.
Enskilda, t.ex. föräldrar, kan dock inte utifrån rätten till utbild- ning kräva att utbildning som det allmänna anordnar ska ha ett inne- håll som avviker från det som stadgas i skollagen och andra författ- ningar. Föräldrars rätt att få sin religiösa eller filosofiska uppfattning respekterad i samband med barnets utbildning, vilken framgår av Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2 andra meningen, innebär därmed inte någon begränsning i statens rätt att avgöra hur utbildningssystemet ska organiseras för att rätten till utbildning ska tillgodoses.
Religionsfriheten som fastslås i regeringsformen och internatio- nella konventioner innebär bl.a. en rätt för enskilda att utöva sin religion. För barn och elever gäller rätten att utöva sin religion även i skolan, förskolan och fritidshemmet. Detta innebär att förbud mot egen religionsutövning, t.ex. att inte tillåta bärandet av religiösa sym- boler under skoltid, endast kan ske under vissa förutsättningar.
Religionsfriheten innebär även en rätt att avstå från religion. Det innebär att barn och elever har rätt att avstå från konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet. Konfessionella inslag i skolväsendet måste därför alltid vara frivilliga för barn och elever.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
Det är dock, utifrån internationella åtaganden, upp till staten att avgöra hur rätten för barn och elever att avstå från konfessionella inslag ska säkerställas. Utredningen menar dock att det ur ett barn- rättsperspektiv är viktigt att framhålla att alla åtgärder inom skol- väsendet ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov.
Det finns en rätt att etablera och driva privata skolor enligt bl.a. EU-rätten. Det är därför inte möjligt att förbjuda att vissa fysiska eller juridiska personer över huvud taget prövas för godkännande som huvudmän för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Det riskerar även att utgöra diskriminering enligt Europakonventionen om enskilda fysiska eller juridiska personer med konfessionell grund nekas att prövas för godkännande som huvudman för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Den fria rörligheten och etable- ringsrätten ger utländska fysiska eller juridiska personer från andra EU-länder rätt att ansöka om godkännande som huvudman för för- skola, skola eller fritidshem på samma villkor som svenska sådana. Samma regler ska gälla för alla sökande. Staten har dock möjlighet att ställa krav för godkännande som huvudman om det är motiverat från ett trängande allmänintresse och sker på ett icke-diskriminerande sätt.
Enligt praxis och förarbeten till Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2 finns en frihet att etablera privata skolor. Staten kan dock ställa vissa krav t.ex. på lärarnas behörighet och minsta antalet elever. Första tilläggsprotokollet artikel 2 syftar enligt Europadomstolen också till att säkerställa att det finns ett pluralistiskt utbildningsväsende och att staten inte har ett indoktrinerande syfte när den tillhandahåller utbildning. Föräldrar kan inte heller vägra sina barn utbildning eller ställa krav på undervisningens innehåll med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse, så länge undervis- ning och utbildning sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt.
Utredningens bedömning är att nuvarande lagstiftning överens- stämmer med Sveriges internationella åtaganden om respekt för religiös eller filosofisk övertygelse inom skolväsendet.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Utredningens förslag och bedömningar
Utredningens bedömningar och förslag utgår från regeringsformen, Europakonventionen, barnkonventionen, EU-rätten och andra inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter.
Av barnkonventionen följer att det som bedöms som barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, dom- stolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter, och dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I relation till skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla elever och barn har samma rätt till en likvärdig utbildning.
Förtydligade definitioner
I utredningens uppdrag ingår att föreslå dels hur gränsdragningen mellan utbildning och undervisning kan förtydligas, dels en defini- tion av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Defi- nitioner av utbildning och undervisning återfinns i 1 kap. 3 § skol- lagen. Definitioner av begrepp som rör konfession i skolväsendet saknas däremot i lagstiftningen, även om vissa uttalanden görs i dess förarbeten (prop. 2009/10:165 s. 225 ff.).
Definitionerna av utbildning och undervisning ska justeras
Utredningen bedömer att begreppen utbildning och undervisning är väletablerade inom skolväsendet och därför bör behållas i skolför- fattningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras och för- enklas så skillnaden dem emellan blir tydligare.
Utredningens förslag är att undervisning definieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Därmed tydliggörs att undervisning är den lär- och utvecklingsprocess som sker mellan lärare eller förskollärare å ena sidan och elever eller barn å den andra.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
Vi föreslår att utbildning ska definieras som verksamhet enligt skol- lagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. På så sätt tydliggörs att utbildning är ett samlingsbegrepp för allt som en huvudman ansvarar för i en skola, en förskola eller ett fritidshem, och att undervisningen är en del av utbildningen. I begreppet utbildning ingår alltså även t.ex. skolskjuts, skolmåltider, skolresor och raster.
Definitioner som rör konfession ska införas i skollagen
Utredningen har utarbetat definitioner av begreppen konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Som ett led i detta arbete har vi också identifierat ett behov av att definiera begreppet kon- fessionella inslag. Definitionerna ska placeras i 1 kap. 3 § skollagen och bör utformas med hänsyn tagen till internationella åtaganden, t.ex. Europakonventionen och barnkonventionen. I dessa åtaganden ligger bl.a. ett diskrimineringsskydd och en rätt för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett ur- folk att ha ett eget kulturliv.
Vår slutsats är att en lagstadgad definition av begreppet konfes- sionella inslag bör vara relativt snäv. Vi menar att begreppet bör definieras på ett sätt som anknyter till ett mer aktivt utövande av religion och som ligger nära religionsfrihetens kärna. Begreppet kon- fessionella inslag bör därför definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Som exempel på konfessionella inslag kan nämnas trosbekännelse, bön eller andakt. Utförande av andra handlingar som enbart är inspirerade eller motiverade av en tro omfattas inte av bestämmelsen.
Utifrån begreppet konfessionella inslag definieras sedan såväl kon- fessionell inriktning som icke-konfessionell inriktning. Vi föreslår att konfessionell inriktning definieras som verksamhet där det får före- komma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvud- mannen. Det innebär att det centrala är att de konfessionella inslagen som regelmässigt förekommer i verksamheten har beslutats och verk- ställts genom huvudmannens försorg, även om huvudmannen natur- ligtvis kan uppdra åt någon annan att rent faktiskt genomföra inslagen.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Vi föreslår att icke-konfessionell inriktning ska definieras som verk- samhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Det innebär alltså att huvudmannen inte på eget initiativ får initiera eller genomdriva sådana inslag inom verksamheten. Inget hindrar dock att barn och elever inom en verksamhet med icke-konfessionell inriktning utövar sin individuella religionsfrihet genom att på eget initiativ t.ex. be måltidsbön, eller att en huvudman underlättar för elever att nyttja sin religionsfrihet genom att t.ex. tillhandahålla bönerum där eleverna själva kan be.
Begreppet konfessionella inslag har inneburit en del tolknings- svårigheter. En utgångspunkt för utredningens förslag i denna del är att religion och konfession är mångdimensionella företeelser. En annan utgångspunkt är att det svenska skolväsendet har utformats i, och har en nära koppling till den protestantiska traditionen, vilken tenderar att ligga till grund för förståelsen av konfessionella inslag i form av förkunnelse och bekännelse. Det kan ha sin förklaring i att Sverige har haft en statskyrka och att en majoritet av den svenska befolkningen är medlemmar i Svenska kyrkan. En tredje utgångs- punkt är att synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan skifta, bl.a. ur majoritets- och minoritetsperspektiv. Det som av majoriteten t.ex. kan upplevas som ett traditionellt adventsfirande utan religiösa förtecken kan av någon som tillhör en minoritetsreligion upplevas som en religiös tillställning. Motsatsvis kan årstidsbundna högtider som medlemmar i en minoritet betraktar som traditionella av en utomstående tillskrivas konfessionell bety- delse. En och samma handling kan alltså ges såväl sekulär som reli- giös innebörd beroende på sammanhang och de inblandades subjek- tiva hållning i religiösa frågor.
Konfessionell inriktning ska anmälas
Konfessionella inslag ska, enligt utredningens förslag, endast få före- komma vid en fristående skola, en fristående förskola eller ett fri- stående fritidshem om huvudmannen för verksamheten har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inrikt- ning. En enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem ska på motsvarande sätt i sin an-
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
sökan ange om verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Anmälan bör endast avse att verksamheten har konfessionell inrikt- ning – inte vilken konfession det gäller.
En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska även anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Bestämmelser som reglerar detta ska föras in i 1 och 2 kap. skollagen (1 kap. 7 § samt 2 kap. 5 e §). När det gäller fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola och fritidshem innebär utredningens förslag om ett etableringsstopp att en anmälan om konfessionell inriktning inte längre kan göras för dessa verksamheter.
Kraven på att deltagande är frivilligt ska skärpas
Deltagande i delar av utbildningen som innehåller konfessionella inslag vid en fristående förskola, en fristående skola eller ett fristå- ende fritidshem med konfessionell inriktning ska som tidigare vara frivilligt. Utredningen anser att kraven på huvudmän för verksam- heter med konfessionell inriktning ska skärpas i två avseenden.
•För det första föreslår utredningen att huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är inför- stådda med att deltagandet i utbildningsmoment med konfessio- nella inslag är frivilligt.
•För det andra föreslår utredningen, när det gäller fristående för- skolor med konfessionell inriktning, att konfessionella inslag endast ska få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Sådan information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna.
Dessa båda förslag skapar enligt utredningen en ökad tydlighet när det gäller dels frivilligheten, dels i vilken mån det får förekomma konfessionella inslag i förskolan. En bestämmelse om detta ska pla- ceras i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 a §).
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Skolavslutningar och andra traditionella högtider
I utredningens uppdrag har ingått att undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från för- budet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider.
Den definition av konfessionella inslag som vi föreslår innebär att konfessionella inslag definieras, och begränsas, till inslag som inne- håller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det innebär att utförandet av andra handlingar som är inspirerade eller motiverade av en tro inte ska ses som konfessionella inslag i skollagens mening. Det innebär exempelvis att ett besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal inte alltid utgör ett konfessionellt inslag i skollagens mening.
Utgångspunkten för utredningens förslag är att alla skolor, för- skolor och fritidshem ska kunna förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider till gudstjänst- lokaler. När skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella hög- tider i gudstjänstlokaler ska konfessionella inslag inte få förekomma. Närvaro vid sådana aktiviteter i gudstjänstlokaler ska dessutom vara frivillig för barn och elever. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 b §).
Förslaget utgör i allt väsentligt ett förtydligande av gällande rätt som den tolkats av Skolinspektionen och Skolverket. Särskilt tydlig- görs dock att deltagande ska vara frivilligt för barn och elever.
Vårt förslag innebär alltså att inga konfessionella inslag får före- komma när skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvud- man firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider, oavsett om firandet sker i gudstjänstlokaler eller andra lokaler. Samma sak ska gälla för skolor, förskolor och fritidshem med enskild huvud- man som inte har anmält en konfessionell inriktning.
Vi menar även att om skolor, förskolor eller fritidshem med icke- konfessionell inriktning förlägger firandet av avslutningar eller tradi- tionella högtider till gudstjänstlokaler, bör firandet inte förläggas till lokaler där trossamfundet kräver att besökare vid dessa tillfällen ut- för handlingar av bekännelsekaraktär eller segregerar besökare efter kön.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
Rektor bör också planera firandet av skolavslutningar och andra högtider på ett sådant sätt att alla barn och elever kan delta med hänsyn tagen till barnrättsperspektivets krav på inkludering. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ.
För att förtydliga elevers frivillighet när det gäller dels deltagande i konfessionella inslag, dels närvaro vid aktiviteter i gudstjänstlokaler föreslår vi att en upplysningsbestämmelse av denna innebörd förs in i 7 kap. skollagen, där skolplikt behandlas (7 kap. 17 §).
Förslag som rör etableringsstopp och dess konsekvenser
Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen lämna sådana författnings- förslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vi ska även ana- lysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författnings- förslag kan få bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning.
Utredningens författningsförslag rörande etableringsstopp före- slås placeras i en ny paragraf i 2 kap. skollagen i anslutning till 2 kap. 5 § skollagen (2 kap. 5 e §). Etableringsstoppet ska även framgå av den paragraf i 1 kap. skollagen som anger att en huvudman som önskar bedriva en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla detta till tillsynsmyndigheten. (1 kap. 7 §).
Vad ett etableringsstopp ska innebära och vilka verksamheter som ska omfattas
Utredningen föreslår att ett etableringsstopp ska innebära att det efter ett visst datum inte ska lämnas godkännande till enskilda huvudmän som vill bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola med konfessionell inriktning. Det är således dessa verksamheter som ska omfattas av etablerings- stoppet.
Befintliga fristående skolor och fritidshem som inte har anmält en konfessionell inriktning ska ges möjlighet att anmäla detta till till- synsmyndigheten före samma datum.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Befintliga verksamheter får finnas kvar under vissa förutsättningar
En enskild som tidigare har godkänts som huvudman för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etableringsstopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före den 1 juli 2023 dels har anmält till tillsynsmyn- digheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, dels faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning.
Utredningen har tolkat tilläggsdirektiven så att ett etablerings- stopp ska vara just ett stopp mot etablering och att det ska gälla alla former av etableringar av fristående verksamheter med konfessionell inriktning. Etableringsstoppet bör därför omfatta även befintliga verksamheter som ansöker om tillägg eller ändringar i sina gällande godkännanden, t.ex. för nyetablering av verksamhet på annan ort, utvidgning av antalet årskurser eller vilka gymnasieprogram som er- bjuds, om en sådan ändring inte inryms inom befintligt godkännande.
Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte bör in- föras några regler som möjliggör för befintliga fristående verksam- heter med konfessionell inriktning att utöka sin verksamhet utöver vad som följer av det godkännande som gäller för verksamheten.
Ett etableringsstopp kan få konsekvenser på sikt
Avgörande för om ett etableringsstopp är rättsligt möjligt eller inte är de skäl som läggs till grund för stoppet. Vår undersökning av regelefterlevnaden vid fristående skolor med konfessionell inrikt- ning, och utredningens arbete i övrigt, visar att det finns vissa pro- blem vid en del av dessa skolor som kan ha samband med skolans konfessionella inriktning. Det är dock inte självklart att dessa pro- blem ur ett rättsligt perspektiv är av den omfattningen att de utgör sådana angelägna allmänna intressen som krävs för att det ska vara en godtagbar inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter. Avgörande för om ett etableringsstopp kan förenas med grundlägg- ande fri- och rättigheter kommer att vara de skäl som i den fortsatta beredningen slutgiltigt läggs till grund för etableringsstoppet.
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
Ett etableringsstopp innebär utmaningar när det gäller grund- läggande fri- och rättigheter som näringsfrihet och religionsfrihet samt när det gäller likabehandling och diskriminering. Utredningen har sammanfattningsvis konstaterat följande.
I fråga om diskriminering kan ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskera att slå hårdare mot personer som bekänner sig till en religion som inte finns representerad som konfessionell inriktning vid en befintlig verksam- het. Huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inrikt- ning kommer därtill att behandlas annorlunda än andra huvudmän vid godkännandeprövning, t.ex. vad gäller utvidgning av verksamheter.
Ett etableringsstopp riskerar att utgöra en viss otillåten begräns- ning av näringsfriheten, eftersom en enskild som ansöker om att god- kännas som huvudman för en skollagsreglerad verksamhet begränsas i sina möjligheter att utforma verksamheten när en konfessionell inriktning inte längre tillåts.
När det gäller respekt för religiös övertygelse kan etableringsstoppet riskera att strida mot Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 2, enligt vilken vårdnadshavare har rätt att få sin religiösa övertygelse respekterad i samband med sina barns utbildning. Det går inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med konventionen med mindre än att frågan prövas av Europadom- stolen.
Ett etableringsstopp riskerar att strida mot den fria etablerings- rätten enligt EU-rätten, bl.a. rättighetsstadgan, i ljuset av Europa- konventionens första tilläggsprotokoll artikel 2. Det går inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med EU-rätten med mindre än att frågan prövas av EU-domstolen. Etablerings- stoppet framstår också som problematiskt i förhållande till arti- kel 29.2 barnkonventionen, som även den rör etablering av skolor.
Utredningen menar att etableringsstoppet inte får några omedel- bara konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning, eftersom dessa kan fortsätta sin verk- samhet enligt gällande godkännanden. På längre sikt får etablerings- stoppet dock konsekvenser för dessa verksamheter eftersom nya godkännanden inte kan lämnas, t.ex. för utvidgning av verksamheten eller vid ägarförändringar, om de inte avvecklar den konfessionella inriktningen.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning
Utredningen har undersökt om det finns ett behov av att ställa sär- skilda krav vad gäller ägar- och ledningsprövning för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning, utöver de förslag som lagts fram av Ägar- prövningsutredningen (SOU 2015:7) respektive Välfärdsutredningen (SOU 2016:78).
Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att införa sär- skilda krav som enbart ska uppställas vid ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän för fristående verksamheter med konfessio- nell inriktning. En sådan lösning skulle innebära ett avsteg från den princip om lika villkor mellan huvudmän som sedan lång tid gäller inom skolväsendet. Det skulle även kunna betraktas som otillåten diskriminering enligt såväl nationell rätt som internationella åtagan- den, inklusive barnkonventionen.
Demokrativillkor ska införas
Befintliga bestämmelser om ägarprövning av enskilda som vill bli godkända som huvudmän enligt skollagen ger möjlighet att vid ägar- och ledningsprövningen ta ställning till frågor som rör om en enskild huvudman har förutsättningar att bedriva en utbildning som överens- stämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Utredningen anser att denna prövning kan förstärkas och fördjupas genom att den kompletteras med en prövning som fokuserar på vissa centrala demokratiska principer.
Därför föreslår utredningen att den ägar- och ledningsprövning som görs inför godkännande av enskilda som i egenskap av huvud- män vill bedriva verksamhet inom skolväsendet kompletteras när det gäller prövningen av om den enskilde är lämplig att bedriva verk- samheten. Kompletteringen innebär att den enskildes lämplighet även ska prövas i förhållande till vissa särskilt fastställda demokrativillkor.
Demokrativillkor för skolväsendet bör enligt utredningens men- ing utformas så att de skyddar de grundläggande principer i ett demokratiskt samhälle som är av särskild vikt inom skolväsendet. Utredningen föreslår därför att en enskild fysisk eller juridisk person inte ska få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksam- het om det finns särskild anledning att anta att den enskilde, eller en
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
företrädare för verksamheten som anges i 5 a § skollagen, inom ramen för verksamheten kan komma att
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5.
Skolinspektionen och, när det gäller förskolor och vissa fritidshem, kommunerna, ska svara för prövningen mot demokrativillkor inom ramen för den godkännandeprövning som myndigheterna har att göra enligt 2 kap. 5 § skollagen. En bestämmelse om prövning mot demo- krativillkor ska införas i 2 kap. skollagen (2 kap. 5 f §).
Tillsynsansvaret ska utökas och möjligheten att återkalla tillstånd utvidgas till att även omfatta demokrativillkor
För att betona vikten av de uppställda demokrativillkoren föreslår utredningen att Skolinspektionens respektive kommunernas tillsyns- ansvar ska utökas, så att de även ska ha tillsyn över att enskilda huvudmän som godkänts av respektive myndighet fortlöpande upp- fyller demokrativillkoren. Ändringar av denna innebörd föreslås därför i 26 kap. 3 och 4 §§ skollagen.
Utredningen föreslår vidare att ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska få återkallas även om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande
ifråga om prövning mot demokrativillkoren samt att ett sådant åter- kallande ska få ske med stöd av samtliga punkter i 2 kap. 5 § andra stycket skollagen. Förslaget genomförs genom en ändring i 26 kap. 14 § skollagen.
Sammanfattning |
SOU 2019:64 |
En huvudmannaförsäkran ska införas
Utredningen föreslår att det ska införas en huvudmannaförsäkran för enskilda som ansöker om att godkännas som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen. Det innebär att fysiska personer som ansöker om godkännande – och om den sökande är en juridisk person, de personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen – ska lämna en skriftlig huvudmannaförsäk- ran till den myndighet som prövar ansökan. Genom en huvudmanna- försäkran intygar den undertecknande att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten, dvs. att inte agera på de sätt som beskrivs ovan under rubriken Demokrativillkor ska in- föras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran. Bestämmelser om huvudmannaförsäkran ska föras in i 2 kap. skol- lagen (2 kap. 7 a och b §§).
Stödmaterial ska tas fram
Utredningens förslag innebär att den ägar- och ledningsprövning som ska göras enligt 2 kap. 5 § skollagen utvidgas och fördjupas ge- nom införande av prövning mot demokrativillkor och huvudmanna- försäkran. Denna prövning ska utföras dels av Skolinspektionen, dels av Sveriges 290 kommuner. Regeringen bör överväga att ge en skolmyndighet i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för kommun- erna vad gäller ägar- och ledningsprövning i förhållande till demo- krativillkor samt huvudmannaförsäkran.
En samlad godkännandeprövning och tillsyn bör övervägas
Enligt nuvarande lagstiftning är det kommunen där verksamheten ska bedrivas som svarar för frågor om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Kommunen ansvarar även för tillsynen av dessa verksamheter. Detta ansvar vilar alltså på 290 kommuner med mycket varierande ekono- miska såväl som personella förutsättningar för att genomföra god- kännandeprövning och utöva tillsyn. Utredningens förslag innebär
SOU 2019:64 |
Sammanfattning |
att nya kvalificerade uppgifter tillförs i form av först prövning mot och sedan tillsyn över demokrativillkor, administration av huvudmanna- försäkran samt administration av anmälningar om konfessionell in- riktning.
Utredningen anser att det mot denna bakgrund finns skäl att överväga om uppgiften att godkänna enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet, samt uppgiften att utöva tillsyn över dessa verk- samheter, ska samlas hos en central myndighet. Utredningen inser samtidigt att detta är en ingripande förändring som bör bli föremål för ytterligare överväganden.
Ikraftträdande
Utredningen föreslår att lagändringarna i skollagen ska träda i kraft den 1 januari 2022. Bestämmelserna om etableringsstopp ska tillämpas första gången i fråga om godkännande av huvudmän för utbildning som ska starta tidigast hösten 2023. Huvudmän för befintliga fristå- ende skolor och fritidshem som önskar ha en konfessionell inrikt- ning även efter etableringsstoppet ska anmäla konfessionell inriktning till tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, senast den 1 juli 2023.
Summary
Remit
The inquiry has been tasked with analysing the rules governing reli- gious aspects in the education system (ToR 2018:15). Based on this analysis, we are to study the need to amend the provisions of the Education Act (2010:800) governing religious aspects in education. Our remit has included:
•analysing what follows from the European Convention on Human Rights, other international undertakings regarding human rights and the Instrument of Government in relation to religious aspects in schools, preschools and after-school centres, irrespective of whether the management is in the public or private sector;
•analysing the advantages and disadvantages of religious aspects in various types of schools, for example preschools, compulsory schools and upper secondary schools, including from the per- spective of the rights of the child;
•proposing i) a clarification of the delineation between education and teaching and ii) a definition of religious and non-religious orientations;
•surveying regulatory compliance by independent faith schools, preschools and after-school centres;
•studying whether there is a need to impose specific requirements for approval as a manager of an independent faith school, pre- school and after-school centre, in addition to the proposals pre- sented by the Owner Assessment Inquiry and the Welfare Inquiry;
47
•examining whether there is a need to amend the Education Act to allow for exceptions to the prohibition on denominational aspects, irrespective of management and orientation, in conjunc- tion with the celebration of the end of the school year and other traditional festivities. If we believe this to be the case, we should analyse how a proposal for such a change relates to provisions that express the school’s values; and
•presenting necessary statutory proposals.
A report on the remit was originally supposed to have been pre- sented not later than 31 December 2018. However, through supple- mental terms of reference adopted on 20 June 2018, the inquiry period was extended so that a report on the remit would instead be presented not later than 31 May 2019 (ToR 2018:59). Through supple- mental terms of reference adopted on 29 May 2019 (ToR 2019:25), the Government decided to expand the remit and extend the inquiry period so that a report on the remit would instead be presented not later than 19 December 2019. According to the supplemental terms of reference, the inquiry shall now also
•present such statutory proposals as required to enable the imple- mentation of a stop to the establishment of independent faith schools; and
•analyse and report the consequences that such statutory changes might possibly have in relation, inter alia, to the constitution, EU law and Sweden’s international undertakings, as well as in respect of existing independent faith schools.
Survey and analysis
Different perspectives on religious aspects in the education system
The inquiry has analysed the advantages and disadvantages of reli- gious aspects in various types of schools and based on different per- spectives, including the perspective of the rights of the child. We can note that the attitude towards independent faith preschools, schools and after-school centres is often essentially ideological and to some
extent a subjective issue. It has, therefore, been difficult to deter- mine the advantages and disadvantages of religious aspects in the education system on a purely objective basis.
The inquiry has addressed this task by meeting various repre- sentatives and stakeholders in the area. It has been particularly im- portant to obtain the views and perspectives of children and pupils. This has, among other things, taken place through school visits. The inquiry has also met a large number of different organisations and authorities in reference groups.
In our analysis, we have concentrated on four perspectives:
•the child’s positive freedom of religion, i.e. the right to practice religion;
•the rights of the custodial parent;
•the child’s negative freedom of religion, i.e. the right to refrain from religion; and
•the public perspective, including questions of values, integration, segregation and supervision.
Survey
The inquiry has surveyed compliance with governing regulations regarding religious aspects in the education system. We have also compiled existing statistics regarding faith schools.
Statistics
During the 2018/19 school year, more than 9,400 pupils attended a faith school within the compulsory school system. This corresponds to almost one per cent of compulsory school pupils. There are great differences between faith compulsory schools. They vary in terms of size, pupil composition, the percentage of teachers with a university degree in education, and in terms of the pupils’ school results.
With the help of the National Agency for Education’s SALSA model, the inquiry has compared the performance of faith schools, after having taken into consideration the composition of the schools’ pupil population. There too, large variations are seen between schools,
with some faith schools having high average study results relative to the composition of the pupil population, while others have lower results.
In addition, the inquiry has committed a study of answers of pupils at faith schools to surveys carried out by the Swedish Schools Inspectorate, compared with answers given by pupils at other schools. On average, faith schools differ positively from other schools on most of the issues studied by the school questionnaire, apart from on issues of pupil health, where faith schools differ negatively. Factors such as the schools’ size or composition of the pupil popu- lation might, however, explain some of the differences between faith schools and other schools.
Decisions of the Swedish Schools Inspectorate
As an element in surveying compliance with applicable regulations with respect to religious aspects in the school, the inquiry has con- ducted a review of decisions by the Swedish Schools Inspectorate.
From the decisions it is evident that there is criticism with respect to religious aspects, both at faith schools and also schools which have not notified such orientation. The criticism has consisted, inter alia, of the management failing to satisfy the requirement that the teaching must be non-denominational. There are also several decisions concerning whether the requirement that participation in religious aspects must be voluntary has been fulfilled. There are also cases where the teaching has been deemed not to satisfy the requirement of comprehensiveness and objectivity.
Another area addressed in decisions concerns the schools’ use of the school option subject for profiling or in-depth study in the religion which constitutes the school’s religious orientation. It tran- spires from decisions in several cases that managers and school principals have difficulty in distinguishing between what constitutes education and what constitutes teaching and that there have been impermissible religious aspects within teaching in the school option subject. Other decisions show that religious aspects have occurred within the scope of teaching also in other subjects, for example in mother tongue tuition and biology.
School visits
The inquiry has conducted nine school visits, mainly to schools that have notified a religious orientation. In conjunction with the visits, the inquiry has met representatives of the management, teachers and in most cases also pupils. In some cases, the management’s repre- sentatives have also been present.
In several cases, school management, teachers and preschool teachers stated that it was difficult to delineate between teaching and education, not least in preschools where the work method is inte- grated. On one occasion, the inquiry observed that the personnel also failed to reflect over the way in which different religious texts are used and how the texts can affect children and pupils. This may, for example, involve reading out loud or other use of religious texts in teaching situations, where a denominational aspect is not allowed.
The schools visited addressed voluntary participation by children and pupils in religious aspects in different ways. Some considered that pupils must attend all of the school’s activities, i.e. also those with a religious aspect, and that pupils may not, for example, decline to participate in a religious service without the approval of the pupil’s custodial parent.
Another observation is that the teaching includes elements which mix together religious and non-religious aspects, a factor which can make it difficult for a pupil who wishes to refrain from religious aspects to actually do so. This may, for example, involve the school day beginning with a morning assembly in which religious aspects such as prayers are mixed with non-religious aspects such as infor- mation about field days, tests, homework or school parties. One variant is that such more general information is provided at weekly assemblies in denominational places of worship. In one case, a de- scription was provided that the pupils are given the possibility to receive the information at another place which is devoid of any reli- gious aspect.
Also in conjunction with school visits, on several occasions issues arose regarding in-depth studies in the religion which constitutes the school’s religious orientation, e.g. extra teaching in religion within the scope of the school option subject. One observation sometimes made is that the person teaching the subject is also the children's religious leader in the local community, which may require specific
positions to be taken as to how the school keeps religious aspects out of teaching.
Survey of faith schools
The inquiry has carried out a survey covering the 72 schools which, at the time of the study, were registered in the National Agency for Education’s register of schools as faith schools. The survey was aimed, inter alia, at obtaining a more comprehensive view of the various religious aspects that exist and any problems as regards regulatory compliance. In total, 50 schools answered the questionnaire.
The questionnaire responses show that most of the schools that answered had religious aspects in their education. The most common features were morning assemblies and morning prayers, or other types of assemblies and prayers, aspects at the end of school terms and other festivities, prayers, songs and special aspects at mealtimes. It was common that religious aspects occurred on a daily basis.
With respect to the pupils’ right to refrain from participating in religious aspects, one school answered that non-participation was not possible. Other responding schools stated that there was such a possibility. Information about the possibility not to participate was usually provided in writing or orally to the pupil’s custodial parent at the beginning of the school year, through oral information to children and pupils in conjunction with religious aspects, or at pro- gress discussions with custodial parents each term.
Just over one half of the responding schools stated that they offer additional in-depth teaching in the religious orientation, primarily within the school option subject.
Survey of municipalities regarding independent preschools and certain independent after-school centres
The municipalities are responsible for approval and supervision of independent preschools and independent after-school centres that do not belong to independent schools. In order to survey regulatory compliance by these activities, the inquiry carried out a questionnaire survey focused on Sweden’s 290 municipalities. In the questionnaire, the municipalities were initially required to answer whether there
were any independent activities within the municipality and whether any of them had a religious orientation. Municipalities which answered affirmatively were then required to answer questions about super- vision of those activities and whether, in conjunction with the supervision, any particular observations had been made with respect to religious aspects, etc.
The questionnaire was answered by 221 out of 290 municipalities, i.e. 76 per cent. In those municipalities, there were 242 independent faith preschools and 22 independent faith after-school centres, corre- sponding to just over 10 per cent of the independent preschools, and just over 17 per cent of the independent after-school centres over which the responding municipalities exercise supervision. The pre- schools were spread over 89 municipalities and the after-school centres over 18 municipalities.
According to the questionnaire responses, it was quite rare for the municipalities to receive complaints or reports about religious aspects in preschools or after-school centres. During the peri- od 2014–2018 six complaints or reports with a bearing on religious aspects were received, divided over four municipalities. Two munici- palities stated that they had received a complaint or a report which did not primarily concern religious aspects, but where the munici- pality believed that the criticised shortcomings were based on the preschool’s or after-school centre’s religious orientation or the reli- gious aspects that occurred there. One example of a reported matter was that boys receive benefits that girls do not receive and that adult women and men are treated differently, e.g. when greeted.
In the questionnaire, the municipalities had an opportunity to describe observations made in conjunction with supervision and in other contexts, e.g. shortcomings observed at faith entities. The obser- vations can be summarised in three main groups:
•lack of clarity regarding religious orientation and religious aspects;
•difficulties in distinguishing between teaching and education; and
•voluntariness.
With respect to lack of clarity regarding religious orientation and religious aspects, several municipalities emphasised that it was diffi- cult to learn about any shortcomings in faith-based activities. It may be the case that activities provide insufficient information as to the
religious aspects that occur or do not openly declare that they have a religious profile. One municipality considered that independent faith preschools have difficulty in separating religious values from their task regarding norms and values as set forth in the preschool curriculum, and thus multifaceted outlooks on life are not always elucidated.
With respect to difficulties in distinguishing between teaching and education, several municipalities were of the view that it was difficult to delineate between teaching and education in preschools and that current legislation does not provide a sufficient basis for doing so, and clarification was sought. Several municipalities stated that they often receive questions about this from individual managers and they also noted that it can be difficult for the management to delineate between teaching and education – a boundary which the municipalities also considered can be difficult to draw in conjunction with supervision. Furthermore, it was considered that it was not entirely clear what constitutes a religious aspect and what such aspects entail in activities.
Voluntariness for children and pupils to participate in religious aspects was raised by several municipalities. The municipality pro- vided advice and guidance as to how voluntariness can be ensured, and the municipality drew the attention of faith-based activities to the importance of ensuring voluntariness and verifying how to ensure that participation by young children is voluntary. One muni- cipality stated that voluntariness and the possibility to refrain from e.g. saying grace should always be raised in conjunction with super- vision.
Municipalities’ supervisory decisions
Based on the findings of the municipality questionnaire, the inquiry has requested and reviewed supervisory decisions from the munici- palities. Simply put, these decisions can be said to fall into two main groups: i) decisions that in some way address whether religious aspects have been deemed to occur not only in the education but also in the teaching at preschools or after-school centres; and
ii)decisions which point out shortcomings as regards the fact that participation in religious aspects must be voluntary for children and
pupils. Certain decisions address both issues. In the inquiry’s assess- ment, the reviewed decisions reinforce the impression gained from the questionnaire as to what constitute problem areas for indepen- dent faith preschools and after-school centres.
International comparisons
According to the committee terms of reference, the inquiry shall conduct a comparative analysis of the regulation of religious aspects in the education system in other comparable countries and the way in which other countries have interpreted the European Convention on Human Rights and case law from the European Court of Human Rights. In this respect, the inquiry has compared circumstances in Sweden with Norway, Denmark, Finland, France and Germany.
Our analysis shows that the countries in question have different educational systems with varying scope for religious aspects in the education system. It is, therefore, difficult to draw any far-reaching conclusions from the regulations of the various countries. It can, however, be noted that in none of the comparison countries is there an education system that does not allow faith schools. In addition, all comparison countries have acceded to the European Convention on Human Rights and to Protocol 1, Article 2 of the Convention.
The inquiry has also conducted a general review of the countries that are members of the Council of Europe which have acceded to the European Convention on Human Rights, Protocol 1, Article 2. In the review, we have not encountered any country that has acceded to the Protocol and which, at the same time, has prohibited the establishment of faith schools.
The provisions of the UN Convention on the Rights of the Child
The Convention on the Rights of the Child (CRC) includes the child’s right to a comprehensive education as well as the right to religious and cultural identity. According to the CRC, the school environment should reflect a spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes and friendship among all peoples, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin, and the edu- cation shall prepare the child for a responsible life in a free society
in this spirit. The education shall also aim at developing respect for the child’s parents, for the child’s own cultural identity, language and values, for the national values of the country in which the child is living, the country from which he or she may originate, and for civilisations different from his or her own.
The CRC provides scope for parental responsibility on issues involving religious aspects in the education system. According to the CRC, the child is entitled to freedom of religion and the parents are entitled to provide direction to the child in the exercise of this right in a manner consistent with the evolving capacities of the child when the child exercises the right to freedom of thought, conscience and religion. Direction and guidance by the parents must be exercised in accordance with the entire CRC, which inter alia means that the child’s right to be heard must be respected. The CRC supports the child’s right to adopt and exercise the parents’ religion. A child be- longing to ethnic, religious or linguistic minorities shall not be denied the right, in community with other members of his or her group, to enjoy his or her own culture, to profess and practice his or her own religion, or to use his or her own language.
Pursuant to the CRC, the child also has an independent freedom of religion which is not automatically dependent on the parents’ religion. The child has an express right to an independent freedom of religion in terms of a negative freedom of religion, i.e. the right to freedom from religion and the right to have no religion. According to the UN Committee on the Rights of the Child, this means that the child has a far-reaching right to be released from participating in religious aspects at school.
According to the CRC individuals and bodies are entitled to establish and direct educational institutions. However, principles regarding human rights must be respected and the education at the institution must conform to certain minimum standards.
The Instrument of Government and international undertakings
The inquiry has analysed the provisions of the Instrument of Govern- ment as well as the European Convention on Human Rights and other international undertakings with respect to religious aspects in the education system. The perspective of the rights of the child and
the Convention on the Rights of the Child have also served as important starting point for the analysis. To summarise, we have reached the following conclusions.
Children and pupils are entitled to education pursuant to the Instrument of Government, the European Convention on Human Rights and Sweden’s international undertakings. This right is en- shrined, inter alia, in the European Convention on Human Rights, Protocol 1, Article 2, first sentence, and entails a right for children and pupils to receive the education provided by the State. On the other hand, Protocol 1, Article 2 does not require that the State pro- vide a particular type of education or education on a particular level. The European Court on Human Rights has stated that the right to an education is of fundamental importance in a democratic society and that a restrictive interpretation of the right to education would be contrary to the purpose of the provision. However, the State enjoys a margin of appreciation in determining how the education system in general is to be organised in order to meet the require- ments of the European Convention on Human Rights.
However, individuals, e.g. parents, are not entitled, based on the right to education, to demand that the content of education arranged by the public sector shall differ from that which is stipulated in the Education Act and other statutes. The parents’ right to ensure education and teaching in conformity with their own religious and philosophical convictions, as stated in the second sentence of Proto- col 1, Article 2 to the European Convention on Human Rights, does not thereby entail any restriction on the right of the State to deter- mine how the education system shall be organised in order for the right to education to be satisfied.
Freedom of religion, as enshrined in the Instrument of Govern- ment and international conventions, entails inter alia a right for individuals to exercise their religion. For children and pupils, the right to exercise their religion applies also at school, preschool and after-school centre. Accordingly, a prohibition on the exercise of one’s own religion, e.g. banning the bearing of religious symbols during school hours, can take place only under certain conditions.
Freedom of religion also entails a right to refrain from religion. This means that children and pupils are entitled to refrain from religious aspects at the school, preschool and after-school centre. Therefore, religious aspects in the education system must always be
voluntary for children and pupils. However, based on international undertakings it is up to the State to determine the manner in which the right of children and pupils to refrain from religious aspects is to be guaranteed. However, the inquiry concludes that, from the per- spective of the rights of the child, it is important to emphasise that all measures within the education system must protect the child's right to live and develop in accordance with her or his own circum- stances and needs.
Inter alia under EU law, there is a right to establish and operate private schools. Accordingly, it is not possible to prohibit certain natural or legal persons from being considered for approval as managers of independent preschools, schools or after-school centres. If indi- vidual natural or legal persons with a religious basis were denied consideration for approval as managers of preschools, schools or after-school centres, this might run the risk of constituting discri- mination under the European Convention on Human Rights. The freedom of movement and right of establishment entitle natural or legal persons from other EU countries to apply for approval as managers of preschools, schools or after-school centres on the same terms as Swedish persons. The same rules must apply to all appli- cants. However, the State has the possibility to impose requirements for approval as a manager if justified by a compelling public interest and provided that such takes place in a non-discriminatory manner.
According to case law and the preparatory works to the European Convention on Human Rights, Protocol 1, Article 2, there is a free- dom to establish private schools. However, the State is entitled to impose certain requirements, e.g. regarding the teachers' qualifica- tions and minimum number of pupils. According to the European Court of Human Rights, Protocol 1, Article 2 is also aimed at en- suring that there is a pluralistic education system and that the State has no intention to indoctrinate when providing education. Parents also cannot deny their children education or impose requirements regarding content of the education based on religious or philosoph- ical convictions, provided that teaching and education take place in an objective, critical and pluralistic manner.
It is the inquiry's assessment that current legislation is in con- formity with Sweden's international undertakings regarding respect for religious or philosophical convictions within the education system.
The inquiry’s proposals and assessments
The inquiry's assessments and proposals are based on the Instrument of Government, the European Convention on Human Rights, the CRC, EU law, and other international undertakings regarding human rights.
The CRC provides that the best interests of the child are to be assessed taking into account primarily all measures that affect the child, whether undertaken by public or private social welfare insti- tutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies. Furthermore, the right of the child to freely express his or her views must be guaranteed and such views shall be given due weight in accordance with the age and maturity of the child. In relation to education, the equal treatment dimension of the perspective of the rights of the child has been emphasised, i.e. that all pupils and children had the same right to an education based on equality of opportunity.
Clarificatory definitions
The inquiry’s remit includes proposing i) a way in which the delineation between education and teaching can be clarified, and ii) a definition of religious and non-religious orientation. Definitions of education and teaching are set forth in Chapter 1, Section 3 of the Education Act. On the other hand, there is no legislative definition of denomination in the education system, although certain state- ments are found in the preparatory works (Govt Bill 2009/10:165 p. 225 et seq.).
The definitions of education and teaching must be adjusted
The inquiry makes the assessment that the terms education and teaching are well established within the education system and there- fore should be retained in the education statutes. However, define- tions of the terms should be adjusted and simplified so as to clarify the difference between them.
The inquiry’s proposal is that teaching be defined as processes led by teachers or preschool teachers in accordance with objectives stated in the Education Act and other statutes, which shall lead to development
and learning through children or pupils obtaining and developing knowledge and values. It is thereby clarified that teaching is the learn- ing and development process that takes place between teachers or preschool teachers, on the one hand, and pupils or children, on the other.
We propose that education be defined as activities pursuant to the Education Act and other statutes that are conducted by a manager and within which children or pupils are offered teaching. It is thereby clarified that education is an omnibus term for everything for which
amanagement is responsible in a school, preschool or after-school centre, and that teaching constitutes a part of the education. Thus, the term ‘education’ also includes, e.g. school transport, school meals, school trips and breaks.
Definitions concerning religion shall be inserted in the Education Act
The inquiry has formulated definitions of the terms religious orien- tation and non-religious orientation. As part of this work we have also identified a need to define the term denominational aspects. The definitions are to be included in Chapter 1, Section 3 of the Edu- cation Act and should be structured in light of international under- takings, e.g. the European Convention on Human Rights and the Convention on the Rights of the Child. These undertakings include, inter alia, protection against discrimination and a right of children belonging to ethnic, religious or linguistic minorities or persons belonging to an indigenous population to have their own cultural life.
Our conclusion is that a statutory definition of the term denomi- national aspects should be relatively narrow. We believe that the term should be defined in a manner which relates to a more active exercise of religion and which is close to the core of religious freedom. The term denominational aspects should therefore be defined as elements which include confessional or declaratory aspects of a particular reli- gion. Professions of faith, prayers or worship may be mentioned as examples of denominational aspects. The provision does not extend to the performance of other acts that are merely inspired or moti- vated by a faith.
Both religious orientation and non-religious orientation are sub- sequently defined based on the term ‘denominational aspects’. We propose that religious orientation be defined as an activity which may include denominational aspects initiated and performed by the manage- ment. This means that the key factor is that the management is responsible for deciding upon, and performing, the regularly occurring denominational aspects in the activity, although the management can, of course, engage some other person to actually perform the aspect.
We propose that non-religious orientation be defined as activities which may not include denominational aspects that are initiated and performed by the management. Accordingly, this means that the management may not, on its own initiative, initiate or perform such aspects within the activity. However, there is nothing to prevent children and pupils within an activity with a non-religious orienta- tion from exercising their individual freedom of religion by, on their own initiative, e.g. saying grace over meals, or that a manager facili- tates the exercise of religious freedom by pupils through, e.g. the provision of a prayer room in which the pupils can pray.
The term ‘denominational aspects’ has led to a number of inter- pretation difficulties. One starting point for the inquiry’s proposal in this respect is that religion and creed are multidimensional phe- nomena. Another starting point is that the Swedish education system has been structured in, and is closely connected to, the Protestant tradition, which tends to constitute the basis for the understanding of denominational aspects in the form of declaration and confession. This may be explained by the fact that Sweden has had a state church and that a majority of the Swedish population are members of the Church of Sweden. A third starting point is that the view as to what is to be regarded as a secular tradition or a religious rite can differ, among other things from the perspective of the majority and minority. For example, that which may be regarded by the majority as a traditional advent celebration devoid of religious symbols may, to someone belonging to a minority religion, be regarded as a religious matter. By way of contrast, seasonal festivities which members of a minority regard as traditional, may be ascribed a religious meaning by outsiders. Thus, the same act can be imbued with both secular and religious meaning depending on context and the subjective approach to religious issues of those involved.
Denominational orientation must be notified
In accordance with the inquiry’s proposal, denominational aspects may occur at an independent school, an independent preschool or an independent after-school centre only if the manager of the activity has notified the supervisory authority that the activity has a religious orientation. An individual who applies for approval as man- ager of a preschool, preschool class, compulsory school, compulsory special school, upper secondary school, upper secondary special school or after-school centre must, correspondingly, state in the application whether the activity is to have a religious orientation. An application should merely state that the activity has a religious orien- tation – not which religion.
The management of a faith-based activity must also notify the supervisory authority in the event the activity is no longer to have such an orientation. It is proposed that provisions in this respect be inserted in Chapters 1 and 2 of the Education Act (Chapter 1, Sec- tion 7 and Chapter 2, Section 5e). With respect to independent pre- school classes, compulsory schools, compulsory special schools, upper secondary schools, upper secondary special schools and after-school centres, the inquiry’s proposal regarding a stop to establishment means that applications regarding a religious orientation can no longer be made with respect to such activities.
Requirements that participation is voluntary should be strengthened
Participation in parts of the education that include denominational aspects at an independent faith preschool, an independent faith school or an independent faith after-school centre must, as previously, be voluntary. The inquiry believes that demands placed on manage- ment of faith-based activities must be strengthened in two respects.
•Firstly, the inquiry proposes that the manager must ensure that custodial parents and children or pupils are aware of the fact that participation in the denominational elements of the education is voluntary.
•Secondly, the inquiry proposes, with respect to independent faith preschools, that denominational elements may only occur to the extent, and on the occasions of which, the management has notified the children’s custodial parents. Such information must be provided in writing.
The inquiry believes that both of these proposals create increased clarity with respect to i) voluntariness and ii) the extent to which denominational aspects may occur in preschools. A provision in this respect should be incorporated into Chapter 1 of the Education Act (Chapter 1, Section 7a).
End of school year ceremonies and other traditional festivities
The inquiry’s remit has included studying whether there is a need to amend the Education Act in order to allow for exceptions from the prohibition on denominational aspects, irrespective of management and orientation, in connection with the celebration of the end of the school year and other traditional festivities.
The definition of denominational aspects that we propose entails that denominational aspects shall be defined as, and be limited to, elements which include confessional or declaratory aspects of a particular religion. This means that the performance of other acts that are inspired or motivated by a belief is not to be regarded as a denominational aspect within the meaning of the Education Act. For example, this means that a visit to a church or another place of worship does not always constitute a denominational aspect within the meaning of the Education Act.
The starting point for the inquiry’s proposal is that all schools, preschools and after-school centres must be able to use places of worship for celebrating the end of the school year and traditional festivities. No denominational aspects may occur when schools, preschools and after-school centres with a non-religious orientation celebrate the end of the school year or traditional festivities in places of worship. Furthermore, attendance by children and pupils at such activities in places of worship must voluntary. A provision to this effect should be inserted in Chapter 1 of the Education Act (Chap- ter 1, Section 7b).
The proposal constitutes, in all essential respects, a clarification of governing law as interpreted by the Swedish Schools Inspectorate and the National Agency for Education. However, it is clarified that participation by children and pupils must be voluntary.
Our proposal thus entails that no denominational aspects may be included when schools, preschools or after-school centres with a public sector management celebrate the end of the school year or traditional festivities, irrespective of whether the celebration occurs in places of worship or other premises. The aforesaid applies also to schools, preschools and after-school centres with private manage- ments who have not notified any religious orientation.
We also believe that if schools, preschools or after-school centres with a non-religious orientation celebrate the end of the school year or traditional festivities in places of worship, the celebration should not be located in premises where the religious community requires that, on such occasions, visitors perform acts of a confessional nature or separate visitors based on gender.
In light of the inclusive aspect required by the perspective of the rights of the child, school principals should also plan the celebration of the end of the school year and other festivities in such a manner that all children and pupils can participate. Children and pupils who do not wish to participate should, as far as possible, be offered an equivalent alternative.
In order to clarify the voluntary nature of participation by pupils in denominational aspects, as well as attendance at activities held in places of worship, we propose that an informative provision of this nature be inserted in Chapter 7 of the Education Act, where the compulsory nature of school attendance is addressed (Chapter 7, Section 17).
Proposal concerning a stop to establishment and the consequences thereof
According to the supplemental terms of reference, the inquiry shall submit such statutory proposals as required in order that a stop to the establishment of independent faith schools might be introduced. We are also required to analyse and report on any consequences that such statutory proposals might have, inter alia in relation to the
Swedish constitution, EU law and Sweden’s international under- takings, as well as in respect of existing independent faith schools.
It is proposed that the inquiry’s statutory proposals concerning a stop to establishment be incorporated in Chapter 2 of the Education Act, adjacent to Chapter 2, Section 5 of the Education Act (Chap- ter 2, Section 5e). The stop to establishment shall also be stated in the section in Chapter 1 of the Education Act, which provides that a management who wishes to conduct a faith-based activity must so notify the supervisory authority (Chapter 1, Section 7).
Consequences of a stop to establishment and which activities are covered
The inquiry proposes that a stop to establishment shall mean that, after a specific date, no approvals shall be granted to private manage- ments who wish to operate a faith preschool class, compulsory school, compulsory special school, upper secondary school, upper secondary special school or after-school centre. Thus, it is these activities which will be covered by the stop to establishment.
Existing independent schools and after-school centres that have not notified a religious orientation shall be afforded an opportunity to so notify the supervisory authority prior to the same date.
Existing activities may continue under certain conditions
As previously, an individual who has been approved as manager of a preschool class, compulsory school, compulsory special school, after-school centre, upper secondary school or upper secondary special school may conduct the faith-based activity also after the provisions regarding a stop to establishment have entered into force. However, this may only take place on condition that, prior to 1 July 2023, the manager i) has notified the supervisory authority that the activity has a religious orientation; and ii) has actually begun the activity and accepted pupils for education.
The inquiry has interpreted the supplemental terms of reference to mean that a stop to establishment shall be just that, i.e. a stop to establishment which will apply to all types of establishment of inde- pendent faith-based educational activities. Accordingly, the stop to
establishment should cover also existing activities which apply for additions or changes to their currently applicable approvals, e.g. for new establishment of an activity in a different locality, expansion of the number of grades or the upper secondary school courses that are offered, if such a change is not accommodated within an existing approval.
The inquiry makes the assessment that, in light of the foregoing, no rules should be introduced which allow existing independent faith-based activities to expand their activity beyond that which is stated in their approval.
A stop to establishment may have long-term consequences
The reasons on which a stop is based constitute a decisive factor as to whether or not a stop to establishment is legally feasible. Our study of regulatory compliance by independent faith schools, and the inquiry’s work in general, shows that some of these schools have certain problems which may be connected with the school’s religious orientation. It is not, however, obvious that, from a legal perspec- tive, these problems are of such a scope as to constitute such a cogent public interest as required in order for there to be an accept- able restriction on fundamental freedoms and rights. A crucial factor as to whether a stop to establishment is compatible with funda- mental freedoms and rights will be the reasons on which, in the future, the committee ultimately bases the stop to establishment.
A stop to establishment entails challenges with respect to funda- mental freedoms and rights such as commercial freedom and religious freedom, and as regards equality of treatment and discrimination. To summarise, the inquiry has concluded as follows.
As regards the issue of discrimination, a stop to establishment for independent faith schools and after-school centres may run the risk of having a greater impact on persons who profess a religion which is not represented as a religious orientation of an existing activity. In addition, managers of existing faith-based activities will be treated differently from other managers when assessing approval, e.g. with respect to expansion of the activities.
A stop to establishment runs the risk of constituting an unlawful restriction on commercial freedom, since an individual who applies for approval as a manager of an activity regulated by the Education Act is restricted as regards her or his possibilities to structure the activity once a religious orientation is no longer allowed.
With respect to respect for religious conviction, the stop to estab- lishment may run the risk of violating Protocol 1, Article 2 of the European Convention on Human Rights, pursuant to which custo- dial parents are entitled to have their religious conviction respected in connection with their children’s education. It is not possible to determine with certainty that a stop to establishment is compatible with the Convention without the issue being considered by the European Court of Human Rights.
In light of Protocol 1, Article 2 to the European Convention on Human Rights, a stop to establishment runs the risk of violating the free right of establishment under EU law, including the Charter of Fundamental Rights. It is not possible to determine with certainty that a stop to establishment is compatible with EU law without the issue being considered by the European Court of Justice. The stop to establishment also appears to be problematic in relation to Article 29(2) of the Convention on the Rights of the Child, which also concerns establishment of schools.
The inquiry believes that the stop to establishment does not have any immediate consequences for existing independent faith schools and after-school centres, since they may continue their activities in accordance with currently applicable approvals. However, in the longer term the stop to establishment may have consequences for these activities since new approvals cannot be granted, e.g. for ex- pansion of activities or in the event of change of ownership, unless they cease the religious orientation.
Proposals concerning owner and management assessment
The inquiry has studied whether there is a need to impose special requirements in terms of owner and management assessment in order to be approved as manager of an independent faith school, preschool or after-school centre, in addition to the proposals presented by the
Owner Assessment Inquiry (SOU 2015:7) and the Welfare Inquiry (SOU 2016:78).
The inquiry’s assessment is that it is not appropriate to introduce special requirements that are imposed solely in conjunction with owner and management assessments of individual managers of inde- pendent faith-based activities. Such a solution would entail a deviation from the principle of equal conditions between managements, which for a long time has applied within the education system. It might also be regarded as unlawful discrimination under both domestic law as well as international undertakings, including the CRC.
Democracy conditions shall be introduced
Existing provisions regarding owner assessment of individuals who wish to be approved as managers pursuant to the Education Act provide for the possibility, in conjunction with the owner and management assessment, to consider questions concerning whether an private manager possesses conditions to provide an education in conformity with the values expressed in Chapter 1, Sections 4 and 5 of the Education Act. The inquiry believes that this assessment can be strengthened and deepened through supplementation with an assessment which focuses on certain key democracy principles.
Therefore, the inquiry proposes that the owner and management assessment which is carried out prior to approval to conduct acti- vities within the education system in the capacity as managers, be supplemented as regards assessment of whether the individual is suitable to conduct the activity. The supplementation entails that the suitability of the individual must also be considered in relation to certain specifically adopted democracy conditions.
The inquiry believes that a democracy condition for the education system should be formulated in such a manner as to protect the fundamental principles of a democratic society, which are of partic- ular importance within the education system. Therefore, the inquiry proposes that an individual shall not be granted approval as a manager for an activity regulated by the Education Act if there is particular reason to believe that the individual, or a representative of the activity as stated in Section 5a of the Education Act, may, within the scope of the activity:
1.engage in violence, coercion or threats, or otherwise improperly violate fundamental freedoms and rights of individual children or adults;
2.discriminate or otherwise violate the principle of the equal worth of all people;
3.engage in abusive treatment of children or pupils;
4.otherwise undermine the principle of the best interests of the child;
5.undermine the democratic system of government; or
6.justify, promote or encourage such behaviour as stated in 1–5.
The Swedish Schools Inspectorate, and the municipalities as regards preschools and certain after-school centres, shall be responsible for the assessment as regards the democracy condition within the scope of the approval assessment that the authorities are obliged to con- duct pursuant to Chapter 2, Section 5 of the Education Act. A pro- vision regarding assessment of the democracy condition shall be in- serted in Chapter 2 of the Education Act (Chapter 2, Section 5f).
Supervisory responsibility shall be expanded and the possibility to withdraw licences shall be expanded to include also democracy conditions
In order to emphasise the importance of the adopted democracy conditions, the inquiry proposes that the supervisory responsibility of the Swedish Schools Inspectorate and the municipalities be expanded such that they shall also exercise supervision to ensure that private managements who have been approved regularly satisfy the democracy conditions. Therefore, it is proposed that amendments to this effect be incorporated in Chapter 26, Sections 3 and 4 of the Education Act.
The inquiry also proposes that it shall be possible for approval of an individual as a manager within the education system to be with- drawn if the individual no longer meets the requirements for appro- val with respect to assessment based on democracy conditions and that such withdrawal may take place pursuant to all of the items set forth in Chapter 2, Section 5, second paragraph of the Education
Act. The proposal shall be implemented through an amendment to Chapter 26, Section 14 of the Education Act.
A manager assurance shall be introduced
The inquiry proposes that a manager assurance be introduced with respect to individuals who apply for approval as manager of an individually operated activity pursuant to the Education Act. This means that natural persons who apply for approval – and, if the appli- cant is a legal person, the individuals included in the group of per- sons set forth in Chapter 2, Section 5a of the Education Act – shall provide a written manager assurance to the authority which assesses the application. Through a manager assurance, the undersigned certi- fies that, within the scope of an activity regulated by the Education Act, he or she will not act contrary to the democracy conditions applicable to the activity, i.e. will not act in the ways described above under the heading ‘Democracy conditions shall be introduced’. The Government or the authority determined by the Government shall issue further regulations regarding the manager assurance. Provisions regarding the manager assurance shall be inserted into Chapter 2 of the Education Act (Chapter 2, Sections 7a and b).
Support material shall be produced
The inquiry’s proposal entails that the owner and management assess- ment to be conducted pursuant to Chapter 2, Section 5 of the Edu- cation Act shall be extended and deepened through the introduction of assessment concerning democracy conditions and the manager assurance. This assessment shall be carried out by the Swedish Schools Inspectorate and Sweden’s 290 municipalities. The Government should consider instructing a national education agency to produce support material for the municipalities with respect to owner and management assessments in relation to democracy conditions as well as the manager assurance.
Consolidated approval assessment and supervision should be considered
According to current legislation, it is the municipality in which the activity is located which is responsible for issues relating to approval of individuals as managers of independent preschools and certain independent after-school centres. Municipalities in which activities are located are also responsible for supervision of those activities. Thus, this responsibility is borne by 290 municipalities with very varying conditions in terms of finances and personnel for carrying out approval assessments and exercising supervision. The inquiry’s proposal involves the addition of new, advanced duties in the form of an initial assessment regarding, and subsequent supervision of, democracy conditions, administration of the manager assurance, as well as administration of applications regarding religious orientation.
The inquiry believes that, in light of the aforesaid, there is reason to consider whether the task of approving individuals as managers of independent preschools and independent after-school centres that do not belong to an independent school entity, as well as the task of exercising supervision over such activities, ought not to be consoli- dated in a central authority. At the same time, the inquiry considers that this constitutes such a radical change that it should be the subject of further consideration.
Entry into force
The inquiry proposes that the amendments to the Education Act shall enter into force on 1 January 2022. The provisions regarding a stop to establishment shall be applied for the first time with respect to approval of managements for education activities that are to com- mence in the autumn of 2023 at the earliest. Managements of existing independent schools and after-school centres who wish to have a religious orientation after the stop to establishment must notify the religious orientation to the supervisory authority, i.e. the Swedish Schools Inspectorate or the municipality, not later than 1 July 2023.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)
dels att 1 kap. 3 och 7 §§, 2 kap. 5 och 5 d §§, 7 kap. 17 § och
26 kap. 3, 4 och 14 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas sex nya paragrafer, 1 kap. 7 a och 7 b §§ samt 2 kap. 5 e, 5 f, 7 a och 7 b §§, samt närmast före 2 kap. 7 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 3 §1
I denna lag avses med
– elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan,
– fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åt- skilda i rum men inte i tid,
– fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,
– fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola,
– fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,
1 Senaste lydelse 2017:570.
73
– undervisning: processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i denna lag och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever in- hämtar och utvecklar kunskaper och värden, och
– utbildning: verksamhet en- ligt denna lag och andra författ- ningar som bedrivs av en huvud- man och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning.
Författningsförslag |
SOU 2019:64 |
–förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,
–icke-konfessionell inriktning: verksamhet där det inte får före- komma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvud- mannen,
–konfessionella inslag: inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion,
–konfessionell inriktning: verk- samhet där det får förekomma kon- fessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen,
–lovskola: undervisning inom grundskolan som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever,
–skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,
– undervisning: sådana mål- styrda processer som under led- ning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utveck- lande av kunskaper och värden, och
– utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.
SOU 2019:64Författningsförslag
7 §
Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och
fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. |
|
Utbildningen i övrigt vid fri- |
Utbildningen i övrigt vid fri- |
stående skolor, fristående försko- |
stående förskolor får ha en kon- |
lor och fristående fritidshem får ha |
fessionell inriktning om huvud- |
en konfessionell inriktning. Del- |
mannen för verksamheten har an- |
tagandet i konfessionella inslag ska |
mält en sådan inriktning till till- |
vara frivilligt. |
synsmyndigheten. |
|
|
Utbildningen i övrigt vid fri- |
|
stående |
förskoleklass, |
fristående |
|
grundskola, fristående |
grundsär- |
|
skola, fristående fritidshem, fristå- |
|
ende gymnasieskola och fristående |
|
gymnasiesärskola får ha en konfes- |
|
sionell inriktning, om huvudman- |
|
nen för verksamheten före den 1 juli |
|
2023 |
|
|
|
1. har anmält till tillsynsmyn- |
|
digheten att verksamheten har en |
|
konfessionell inriktning, och |
|
2. faktiskt har påbörjat verk- |
|
samheten och i den tagit emot elever |
|
för utbildning. |
|
|
En huvudman för en verksam- |
|
het med |
konfessionell |
inriktning |
|
ska anmäla till tillsynsmyndig- |
|
heten om verksamheten inte längre |
|
ska ha en sådan inriktning. |
7 a §
Inom en verksamhet med kon- fessionell inriktning ska deltag- andet i konfessionella inslag alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är in- förstådda med att deltagande i så- dana inslag är frivilligt.
Författningsförslag |
SOU 2019:64 |
Vid fristående förskolor med konfessionell inriktning får vidare konfessionella inslag endast före- komma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnads- havare om. Informationen ska läm- nas skriftligen till vårdnadshav- arna.
7 b §
Trots det som anges i 6, 7 och 7 a §§ får alla skolor, förskolor och fritidshem förlägga firandet av av- slutningar och uppmärksamman- det av traditionella högtider i guds- tjänstlokaler. För skolor, förskolor och fritidshem som har en icke- konfessionell inriktning får sådana aktiviteter inte innehålla konfes- sionella inslag som avses i 3 §. När- varo vid sådana aktiviteter i guds- tjänstlokaler ska vara frivillig för barn och elever.
2kap. 5 §2
Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie-
särskola och fritidshem. |
|
Godkännande ska lämnas om |
Godkännande ska, om huvud- |
den enskilde |
mannaförsäkran enligt 7 a och |
|
7 b §§ har getts in och inte annat |
|
följer av 5 e eller 5 f §, lämnas om |
|
den enskilde |
1.genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,
2Senaste lydelse 2018:1158.
SOU 2019:64 |
Författningsförslag |
2.har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och
3.i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.
Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 5 a § 1–4 bedöms lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.
För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kom- mun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommu- ner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsär- skola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verk- samheten ska kunna bedrivas långsiktigt.
Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.
5 d §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om |
|
1. villkor för godkännande en- |
1. villkor för godkännande en- |
ligt 5 § andra stycket 1 och 2 och |
ligt 5 § andra stycket 1 och 2 och |
tredje stycket, samt |
tredje stycket och 5 f §, samt |
2. avgifter för ansökningar hos Statens skolinspektion enligt 5 c §.
5 e §
En enskild som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvud- man ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §.
3Senaste lydelse 2018:1158.
Författningsförslag |
SOU 2019:64 |
Godkännande enligt 5 § får inte lämnas till en enskild som avser att bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritids- hem, gymnasieskola eller gymna- siesärskola med en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §. Det- samma gäller om det annars finns anledning att anta att verksam- heten kommer att ha en sådan in- riktning.
5 f §
Godkännande som huvudman enligt 5 § får inte lämnas till en enskild om det finns särskild an- ledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksam- heten som anges i 5 a § inom ramen för verksamheten kan komma att
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grund- läggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
4.på annat sätt motarbeta prin- cipen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
6.rättfärdiga, främja eller upp- mana till sådana ageranden som anges i 1–5.
SOU 2019:64 |
Författningsförslag |
Huvudmannaförsäkran
7 a §
En fysisk person som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvudman för fristående verksam- het enligt denna lag ska vid sin ansökan lämna en huvudmanna- försäkran.
Om den sökande är en juridisk person ska en huvudmannaförsäk- ran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den krets av personer som anges i 5 a §.
När nya fysiska personer träder in i den krets av personer som an- ges i 5 a § ska även dessa lämna en huvudmannaförsäkran inom den tid som anges i 5 b §.
7 b §
Genom en huvudmannaför- säkran intygar den undertecknan- de att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera på något av de sätt som anges i 5 f § första styck- et 1–6.
En huvudmannaförsäkran ska dokumenteras.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran.
Författningsförslag |
SOU 2019:64 |
7 kap.
17 §4
En elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.
Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i förskoleklassen och de två lägsta års- kurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från andra stycket för elever i grundsärskolan och specialskolan.
Om en elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, spe- cialskolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obliga- toriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag.
I 1 kap. 7 a och 7 b §§ finns bestämmelser om att deltagande i konfessionella inslag respektive när- varo i gudstjänstlokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärk- sammande av traditionella hög- tider är frivillig för barn och elever.
26 kap.
3 §5
Statens skolinspektion har tillsyn över
1.skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet enligt denna lag,
2.utbildning som avses i 29 kap. 17 §,
3.hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §,
4.hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och
4Senaste lydelse 2017:1115.
5Senaste lydelse 2018:1158.
SOU 2019:64Författningsförslag
5. att enskilda som godkänts |
5. att enskilda som godkänts |
av Skolinspektionen fortlöpande |
av Skolinspektionen fortlöpande |
uppfyller kraven i 2 kap. 5 och |
uppfyller kraven i 2 kap. 5, 5 b |
5 b §§. |
och 5 f §§. |
Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet.
4 §6
En kommun har tillsyn över
1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,
2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och
3. att enskilda som godkänts |
3. att enskilda som godkänts |
av kommunen fortlöpande upp- |
av kommunen fortlöpande upp- |
fyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§. |
fyller kraven i 2 kap. 5, 5 b och |
|
5 f §§. |
Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.
14 §7
Ett godkännande av en enskild |
Ett godkännande av en enskild |
som huvudman inom skolväsen- |
som huvudman inom skolväsen- |
det får återkallas om den enskilde |
det får återkallas om den enskilde |
inte längre uppfyller förutsätt- |
inte längre uppfyller förutsätt- |
ningarna för godkännande enligt |
ningarna för godkännande enligt |
2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, |
2 kap. 5 § andra och tredje styck- |
tredje stycket och 6 §. |
ena, 5 f och 6 §§. |
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
2.Bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket tillämpas första gången i fråga om godkännande av huvudman för utbildning som ska starta tidigast höstterminen 2023.
6Senaste lydelse 2018:1158.
7Senaste lydelse 2018:1158.
2Utredningens uppdrag och arbete
I detta kapitel beskriver vi kort utredningens uppdrag, hur vi har tolkat uppdraget och hur vi har arbetat. Kapitlet innehåller också läsanvisningar genom att förklara begrepp och betänkandets disposi- tion.
2.1Utredningens direktiv
Regeringen beslutade utredningens direktiv den 8 mars 20181 och beslutade tilläggsdirektiv den 20 juni 20182 och den 29 maj 20193. Direktiven i dess helhet finns bifogade till betänkandet som bilaga 1, 2 och 3.
Utredningen ska analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Baserat på analysen ska vi undersöka om det finns be- hov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfes- sionella inslag i utbildningen.
Utredningen ska inledningsvis analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen (EKMR), andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regeringsformen, i relation till konfes- sionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvud- mannen är offentlig eller enskild.
Utredningen ska också analysera för- och nackdelar med konfes- sionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gym- nasieskola, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv.
1Dir. 2018:15.
2Dir. 2018:59.
3Dir. 2019:25.
83
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2019:64 |
När det gäller definitioner ska utredningen föreslå dels ett för- tydligande av gränsdragningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell in- riktning.
Vidare ska vi kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fri- tidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. Utred- ningen ska också undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövningsutredningens respektive Välfärdsutredningens förslag, ställa särskilda krav för att någon ska godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell in- riktning.
Utredningen ska vidare undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Om så bedöms vara fallet ska vi dels analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, dels lämna nödvändiga författningsförslag.
Slutligen ska utredningen lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfes- sionell inriktning ska kunna införas samt analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtag- anden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inrikt- ning.
Utredningen ska också redogöra för eventuella konsekvenser av förslagen. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska vi redovisa konsekvenserna med utgångspunkt från Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter, Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning samt konsekvenserna utifrån principen om ickediskriminering. I detta ingår att redovisa konsekvenserna för barn och ungdomar. Om något av våra förslag påverkar det kommunala självstyret ska de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas.
SOU 2019:64 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Utredningen ska inhämta synpunkter från Statens skolverk, Sta- tens skolinspektion, Sveriges Kommuner och Landsting, Frisko- lornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund och FSO Fria för- skolor.
Vi ska även inhämta synpunkter från andra relevanta myndigheter och organisationer, bl.a. Myndigheten för stöd till trossamfund, Sveriges kristna råd, Islamiska samarbetsrådet och Judiska Central- rådet samt elev- och barnrättsorganisationer.
2.2Generella utgångspunkter
Uppdraget att utreda konfessionella inslag i skolväsendet har av olika anledningar varit komplext. Det har handlat om att balansera och väga olika intressen och rättigheter mot varandra, t.ex. barns, vårdnadshavares och samhällets intressen. Gränsdragningarna mellan dessa intressen är ofta svåra och kan i vissa fall handla om en balans mellan politik och juridik.
Barnrättsperspektivet har varit viktigt i utredningen, och vi har därför på olika sätt försökt tillvarata barns röster i vårt arbete genom samtal och möten med barn och organisationer som företräder deras intressen. Vi har även använt oss av de uppgifter som barn har lämnat i Skolinspektionens elevenkäter. I fråga om religionsfriheten uttryc- ker barnkonventionen tydligt att denna rättighet är barnets egen samtidigt som vårdnadshavaren har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling. Barnets syn och upp- fattning hänger alltså inte automatiskt ihop med vårdnadshavarnas religion. Barnkonventionens utgångspunkt ska vägas mot att när FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter respek- tive EKMR nämner barn i samband med religionsfrihet, så formu- leras det som föräldrarnas rätt att fostra sina barn i den religiösa tradition föräldrarna själva tillhör. Avvägningen mellan barnets rätt och vårdnadshavares ansvar är således komplicerad.
Barnets religionsfrihet innebär dels en rätt för barnet att få utöva sin religion, dels en rätt att säga nej till religionsutövning. Att barns och elevers frivillighet när det gäller deltagande i konfessionella inslag garanteras är därför viktigt. I Sverige är dessutom skolunder- visningen inte bara en rättighet utan också en skyldighet; det råder skolplikt från det år när barnet fyller 6 år. Våra förslag måste därför
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2019:64 |
utgå från att alla barn ska kunna gå i skolan, oavsett vårdnadshavar- nas religiösa övertygelse.
Det råder i dag en rad olika uppfattningar i samhället vad gäller förekomsten av konfessionella inslag i skolväsendet. Uppfattning- arna grundar sig ofta på skilda utgångspunkter och tolkningar av begreppet religionsfrihet och barnets rätt till religionsfrihet. De argu- ment som framförs har ofta sin grund i ideologiska uppfattningar samt synen på religionen och dess plats i samhället. Utredningen har strävat efter att fånga upp olika perspektiv samtidigt som betänk- andets bedömningar, överväganden och förslag har sin utgångspunkt i grundläggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen, EKMR, EU-rätten och internationella åtaganden.
När det gäller EKMR så styrs tolkningen av den av den praxis som utarbetats i Europadomstolen. En stor del av utredningens arbete har därför varit att i enlighet med direktiven redogöra för och analysera Europadomstolens praxis.
Att tolka Europadomstolens praxis och vad den skulle kunna inne- bära för Sverige kompliceras dock av den s.k. nationella bedömnings- marginalen (margin of appreciation), som innebär att varje lands egna traditioner och förutsättningar är avgörande för gränsdragningarna. Men även om det därigenom finns ett betydande tolkningsutrymme får inte de rättigheter som etableras i EKMR urholkas så att de för- lorar sin betydelse.
En ytterligare svårighet i uppdraget har varit att vissa punkter i det ursprungliga direktivet delvis kan sägas överlappa det senare tilläggsdirektivet om etableringsstopp. Utredningen har därför valt att redovisa varje utredningspunkt för sig för att ge ett fullständigt underlag i alla delar. Målet har varit att skapa ett fullödigt underlag för att möjliggöra ett ställningstagande till frågor om konfessionella inslag i skolväsendet.
2.3Utredningsarbetet
Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete i mars 2018. Till utred- ningen har en expertgrupp varit knuten, vilken har haft nio möten.
Utredningen har vidare knutit till sig en referensgrupp till vilken följande organisationer, företag och myndigheter har inbjudits: ALM Education AB, Friends, Friskolornas riksförbund, FSO Fria
SOU 2019:64 |
Utredningens uppdrag och arbete |
förskolor, Föräldraalliansen, Humanisterna, Idéburna skolors riks- förbund, Islamiska samarbetsrådet, Judiska Centralrådet, Konkurrens- verket, Kreativa företagares intresseorganisation KFIO, Kristna Friskolerådet, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Make a change, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Riksförbundet Glöm aldrig Pela och Fadime, Riksförbundet Hem och Skola, Rädda Barnen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Elevkårer, Sveriges Elevråd SVEA, Sveriges interreligiösa råd, Sveriges Kommuner och Lands- ting, Sveriges kristna råd, Sveriges muslimska råd och Sveriges Skol- ledarförbund. Utredningen har träffat referensgruppen vid två till- fällen. Vid det första tillfället diskuterades frågor med anknytning till utredningens ursprungliga direktiv och vid det andra tillfället diskuterades frågor med koppling till tilläggsdirektivet om etablerings- stopp.
Under arbetets gång har utredningen besökt nio skolor; Hillel- skolan och Al-Azharskolan i Stockholm, Ansgarskolan (tidigare Livets Ords kristna skola), Imanskolan och Katarinaskolan i Uppsala samt Vasaskolan, L M Engströms Gymnasium, Safirskolan (tidigare Vetenskapsskolan) och Römosseskolan i Göteborg. Det frågefor- mulär som vi har använt vid skolbesöken finns i bilaga 4 till betänk- andet.
Utredningen har också besökt Skolinspektionen och Jämställd- hetsmyndigheten och träffat företrädare för myndigheterna. Utred- ningen har också besökt Sveriges Kommuner och Landsting. Vidare har utredningen besökt Almedalsveckan 2018 och närvarat vid olika seminarier med anknytning till vårt uppdrag. Utredningens sekre- tariat har även deltagit i seminarier vid Stockholms universitet och Uppsala universitet. Utredningen har besökt Danmarks undervis- ningsministerium och Institut for menneskerettigheder i Köpenhamn.
Utredningen har vidare träffat ett antal forskare vars forskning på olika sätt berör utredningens arbete; professor Ingrid Pramling Samuelsson, Institutionen för pedagogik, kommunikation och lärande vid Göteborgs universitet, professor Lars Trägårdh, Institutet för organisations- och arbetslivsetik vid Ersta Sköndal Bräcke Hög- skola, universitetslektor Victoria Enkvist, Juridiska institutionen vid Uppsala universitet, professor Lotta Lerwall, Juridiska institutionen vid Uppsala universitet, universitetslektor Karin Kittelmann Flensner, Avdelningen för utbildningsvetenskap och språk vid Högskolan Väst samt professor Johanna Schiratzki, Institutionen för socialvetenskap
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2019:64 |
vid Ersta Sköndal Bräcke högskola, som sedermera anställts på deltid som utredningssekreterare i utredningen. Utredningen har också träffat tidigare generaldirektörerna vid Skolverket respektive Skol- inspektionen Per Thullberg och Ann-Marie Begler. Slutligen har ut- redningen träffat tidigare domaren i Europadomstolen Elisabet Fura som sedermera förordnats som expert i utredningen.
Under arbetets gång har vi haft kontakt med och inhämtat infor- mation från andra utredningar, däribland Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07) och Barnkonven- tionsutredningen (S 2018:03).
Utredningen har också genomfört två enkätundersökningar som underlag för vår kartläggning av hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. Rappor- ter rörande dessa två undersökningar återfinns som bilaga 6 respek- tive 7 till betänkandet. Utredningen har också låtit genomföra en statistikundersökning, som återfinns i bilaga 5.
2.4Begrepp
Vi ska kort nämna några centrala begrepp som vi använder oss av i detta betänkande.
Med barnperspektiv avses ett synsätt som fokuserar på det eller de barn som berörs av ett beslut eller en åtgärd. Barnperspektivet inne- bär att man inför varje beslut eller åtgärd ska överväga om beslutet eller åtgärden rör eller kan röra barn, och i så fall på vilket sätt. En förutsättning för detta är att beslutsfattare eller andra involverade aktörer försöker se beslutet med barnets eller barnens ögon.
Om det kan konstateras att ett beslut eller en åtgärd har kon- sekvenser för barn ska hänsyn tas till barnkonventionen, dvs. till barnrättsperspektivet. Barnrättsperspektivet innebär bl.a. att barn, så- väl enskilt som i grupp, ska behandlas likvärdigt och utan åtskillnad utifrån rättigheterna i barnkonventionen. Åtgärder ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov. Barnets intressen, både på lång och på kort sikt, ska upp- märksammas och övervägas särskilt. Barnets bästa ska vara ledstjärna vid alla beslut. Barn ska få komma till tals vid alla beslut som rör dem, antingen som individer eller som grupp. Inför beslut eller åtgärder som rör barn ska barnets synpunkter utrönas och det ska skapas
SOU 2019:64 |
Utredningens uppdrag och arbete |
möjligheter för att dessa ska komma fram och redovisas på bästa sätt. Barnets synpunkter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
Med begreppet konfession avser vi en religiös tro eller åskådning. Det kan t.ex. vara islam, judendom, buddhism eller kristendom. När
vianvänder begreppet konfessionell menar vi således att något, t.ex. en verksamhet eller en handling, har samband med en religiös tro eller åskådning.
Med begreppet huvudman med konfessionell grund menar vi en enskild huvudman för skollagsreglerad verksamhet som på något sätt har en religiös koppling. Det kan t.ex. vara ett trossamfund, en stiftelse eller en förening som enligt sina stadgar har en koppling till en viss religion. Det centrala i begreppet är att det är just huvud- mannen som har en koppling till religion. Att en huvudman har en konfessionell grund innebär däremot inte med nödvändighet att den verksamhet som huvudmannen bedriver har ett konfessionellt inne- håll.
Med konfessionell inriktning avser vi att en skollagsreglerad verk- samhet har en religiös koppling eller ett religiöst innehåll, t.ex. genom att verksamheten har en koppling till en viss religion. Det kan innebära att det i verksamheten inom utbildningen, men inte i under- visningen, förekommer religiösa inslag med förkunnande eller bekän- nande delar som anordnas av huvudmannen. Vi föreslår en definition av begreppet i avsnitt 11.4.5. På motsvarande sätt avser vi med icke- konfessionell inriktning en skollagsreglerad verksamhet som inte har en sådan koppling till en viss religion. Vårt förslag till definition av icke-konfessionell inriktning finns i avsnitt 11.4.6.
Begreppet konfessionella inslag använder vi som beteckning för inslag inom utbildning i skollagsreglerad verksamhet som har en religiös innebörd och som tillhör en viss religion. Det kan t.ex. handla om bön, trosbekännelse eller förkunnelse av religiösa tros- satser. Vi föreslår en definition av konfessionella inslag i avsnitt 11.4.3.
När vi talar om de statliga myndigheterna Statens skolinspektion och Statens skolverk använder vi benämningarna Skolinspektionen och Skolverket.
Vidare använder vi förkortningen EKMR när vi talar om Europa- konventionen, dvs. Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2019:64 |
Det ansvar och de rättigheter som enligt bl.a. barnkonventionen, EKMR och EU-rätten tillkommer föräldrar är enligt svensk rätt konstruerade som rättigheter och skyldigheter för vårdnadshavare. Vi använder därför i de flesta fall begreppet vårdnadshavare när vi diskuterar rättigheter och skyldigheter i ett svenskt sammanhang även om vi talar om uppgifter som i internationella sammanhang an- förtros till föräldrar.
2.5Betänkandets disposition
Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till änd- ringar i skollagen. Betänkandet är därefter uppdelat i tre delar – A, B respektive C.
I del A redogör vi i fyra kapitel för gällande rätt på svensk, euro- peisk samt internationell nivå (kapitel 3–6).
I del B redovisar vi i fyra kapitel den kartläggning och de analyser
vienligt våra direktiv ska göra. Vi inleder med ett avsnitt där vi analyserar för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolväsen- det utifrån olika perspektiv (kapitel 7). Därpå följer i kapitel 8 vår kartläggning av hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. I kapitlet redovisar vi också viss statistik om verksamheter med konfessionell inriktning. I kapitel 9 gör vi sedan en internationell jämförelse över hur frågor om konfessionella inslag m.m. har reglerats i ett antal jämförbara europeiska länder. I kapitel 10 analyserar vi sedan vad som följer av svensk och internationell rätt i fråga om konfessionella inslag i skol- väsendet.
I del C går vi över till de överväganden och förslag som utred- ningen lägger fram. Vi inleder i kapitel 11 med våra förslag på defini- tioner av utbildning och undervisning men också definitioner som rör konfession, inklusive vissa anslutande förslag och överväganden. Därefter följer i kapitel 12 våra förslag och överväganden när det gäller ägar- och ledningsprövning. Därefter kommer kapitel 13 där
vibl.a. lämnar förslag om anmälningsskyldighet för konfessionell inriktning. I kapitel 14 redovisar vi sedan våra förslag och bedöm- ningar som rör skolavslutningar och uppmärksammande av andra högtider i gudstjänstlokaler. Efter detta följer i kapitel 15 våra för- slag rörande etableringsstopp och bedömningar av konsekvenser av
SOU 2019:64 |
Utredningens uppdrag och arbete |
ett sådant. I kapitel 16 behandlas våra förslag och ställningstaganden kring ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Kapitel 17 inne- håller vår konsekvensutredning och i kapitel 18 finns författnings- kommentarer. En referenslista återfinns sist i betänkandet.
3 Nationell rätt
Frågor om konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet aktualiserar grundläggande fri- och rättigheter såsom religionsfrihet, föreningsfrihet, näringsfrihet och rätten till utbildning. I det här kapitlet går vi igenom nationell rätt och praxis av betydelse för konfessionella inslag i skolväsendet. Denna genomgång innefattar inledningsvis relevanta bestämmelser i regeringsformen. Europakon- ventionen, som har ställning som svensk lag, och barnkonventionen, som får ställning som svensk lag den 1 januari 2020, behandlas i kapitel 4 respektive 6 och berörs därför endast översiktligt i detta kapitel. Central för analysen är skollagen (2010:800) med bestäm- melser om bl.a. konfessionella inslag, skolplikt, skydd mot kränk- ningar, utbildningens utformning i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter samt utbildningens syfte om att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Annan intressant lagstiftning är t.ex. diskri- mineringslagen (2008:657), lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk samt språklagen (2009:600). Relevant är även 6 kap. föräldrabalken.
Vi redogör slutligen för några nationella rättsfall för att belysa hur frågorna bedömts av domstol. Inledningsvis redogör vi för det barnrättsperspektiv som ligger till grund för framställningen.
3.1Barnrättsperspektivet i nationell rätt
En utgångspunkt för vår genomgång i detta kapitel är barnrätts- perspektivet. I tidigare svenskt lagstiftningsarbete har barnrättsper- spektivet setts som en utveckling av barnperspektivet (regeringens skrivelse 2007/08:111 s. 3). Barnperspektivet anses ge uttryck för ett synsätt som fokuserar på de barn som berörs av ett beslut eller en
95
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
åtgärd. Barnperspektivet innebär att det inför varje beslut eller åt- gärd ska övervägas om beslutet eller åtgärden rör eller kan röra barn, och i så fall på vilket sätt. En förutsättning för detta är att besluts- fattare, t.ex. lagstiftare, domstolar, kommuner, privata aktörer m.fl., eller andra involverade också försöker se beslutet med barnets ögon. Om beslutet eller åtgärden får konsekvenser för barn ska hänsyn tas till barnkonventionens barnrättsperspektiv. Barnperspektivet är på det sättet ingångsporten till barnrättsperspektivet. Barnrättsperspek- tivet i sin tur innebär enligt regeringens skrivelse 2007/08:111 att bl.a. följande aspekter ska beaktas:
–Att barn, såväl enskilt som i grupp, behandlas likvärdigt och utan åt- skillnad utifrån rättigheterna i barnkonventionen. Åtgärderna ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov.
–Att barnets intressen, både på lång och på kort sikt, uppmärksammas och övervägs särskilt. Barnets bästa ska vara ledstjärna vid alla beslut.
–Att barn kan komma till tals vid alla beslut som rör dem, antingen som individer eller som grupp. Inför beslut eller åtgärder som rör barn ska barnets synpunkter utrönas och det ska skapas möjligheter för att dessa ska komma fram och redovisas på bästa sätt. Barnets synpunkter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
–Det ansvar som föräldrarna har för barnet och behovet att skapa förut- sättningar för dem att utöva sin föräldraroll för barnets bästa.
–Att tillräckliga resurser, såväl finansiella som av annan natur, avsätts för att barnets rättigheter ska tillgodoses.
I samband med inkorporeringen av barnkonventionen sammanfattas barnrättsperspektivet som att det handlar om att anamma ”synsätt, kunskap, arbetssätt och tydlig styrning” för att skapa en grund för att i all offentlig verksamhet se barns rättigheter utifrån ett helhets- perspektiv (prop. 2017/18:186 s. 75).
I relation till frågor om konfessionella inslag i skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla barn och elever har samma rätt till en likvärdig utbildning. Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina synpunkter i alla frågor som rör barnet (barnkonventionen artikel 12). Vårdnadshavares rättig- heter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt till
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
religionsfrihet ska respekteras (barnkonventionen artikel 14). Vård- nadshavare har enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken en rätt att vägleda sina barn i bl.a. religiösa frågor. Barn har samtidigt rätt att uttrycka sin åsikt, och i takt med barnets stigande ålder och utveckling ska vårdnadshavare ta en allt större hänsyn till barnets egen vilja.
I 1 kap. 10 § skollagen understryks att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet som omfattas av skollagen. I skollagen föreskrivs även att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Med stigande ålder och mognad utvecklar barnet en egen förmåga att fatta beslut. Detta innebär att barn och elever som är yngre än 18 år har rätt att uttrycka sin egen vilja i förhållande till vårdnadshavarna, t.ex. vad gäller att delta i konfessionella inslag. Vid vilken ålder detta sker måste avgöra indi- viduellt i varje enskilt fall, med beaktande av bl.a. barnets bästa. Elever som är 18 år och myndiga har rätt att göra sina egna val.
3.2Regeringsformen
3.2.1Barns rätt ska tas till vara
I regeringsformen (RF) anges sedan 2011 att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Vidare ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § RF).
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
3.2.2Religionsfrihet – en av de grundläggande opinionsfriheterna
Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i 2 kap. RF. Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillför- säkrad:
1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,
2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,
3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för fram- förande av konstnärligt verk,
4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstratio- ner på allmän plats,
5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (se avsnitt 3.2.3), och
6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.
Av 2 kap. 20 § 1 RF framgår att yttrandefriheten, informationsfri- heten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten får begränsas genom lag under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21–24 §§ RF. Någon möjlighet att begränsa religionsfriheten med- ges däremot inte i RF och religionsfriheten är därmed absolut. Det bör dock noteras att detta enbart gäller när utövandet av religion inte kan anses vara ett utövande av någon av de andra opinionsfriheterna i 2 kap. 1 § RF. Om ett religionsutövande även innebär utövande av t.ex. yttrandefrihet, mötesfrihet eller demonstrationsfrihet kan alltså religionsutövandet begränsas enligt de bestämmelser som begränsar dessa opinionsfriheter (jfr prop. 1975/76:209 s. 115). Den absoluta religionsfriheten är därmed begränsad till utövande av religion som inte samtidigt utgör utövande av någon annan opinionsfrihet. Här avses alltså en snäv definition av att utöva, vilket ska ses som rätten att tro vad man vill och utföra handlingar som ger uttryck för denna tro. En viss religion kan således inte förbjudas eller särbehandlas i
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
lagstiftning, och var och en har rätt att tro vad man vill i sammanhang där det inte påverkar omgivningen.
De begränsningar av övriga opinionsfriheter som är tillåtna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning.
Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hän- syn till bl.a. rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott.
Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken, av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.
Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslut- ningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller inne- bär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 21, 23 och 24 §§ RF).1
RF tillförsäkrar var och en, och således även barn, en rätt att utöva religionsfrihet, dvs. en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Detta är den positiva religionsfriheten, dvs. friheten att ha och utöva en religion. Genom bestämmelsen fastslås att alla har rätt att själv välja att tillhöra en religion och att utöva den på det sätt som den enskilda finner lämpligt. Religionsfriheten som sådan kan inte begränsas. Däremot kan religiösa företeelser som innebär utövande av andra opinionsfriheter enligt RF begränsas. Till exempel kan en gudstjänst utgöra ett utövande av mötesfrihet, vilken i sig kan begränsas under vissa förutsättningar. Till detta kommer naturligtvis också att handlingar som är straffbara eller förbjudna enligt annan lagstiftning inte blir straffria eller tillåtna om de utförs i religionens namn.
1Jfr Brattström M. och Singer A., Rättsliga förutsättningar för underåriga att ingå i ideella fören- ingars styrelser. I: SOU 2009:29 Fritid på egna villkor, bilaga 6 s. 275 ff.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
Den positiva religionsfriheten korresponderar med en negativ religionsfrihet, eller egentligen en negativ yttrande-, mötes- och för- eningsfrihet avseende religion, vilken föreskrivs i 2 kap. 2 § RF. I be- stämmelsen anges att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossam- fund eller annan sammanslutning för åskådning. Detta innebär så- ledes att i förhållande till det allmänna står det var och en, även barn, fritt att inte tillhöra något trossamfund, eller att byta trossamfund. Den enskilde kan därmed inte tvingas att delta i religionsutövande. Det allmänna får inte heller kräva att den enskilde ska berätta om han eller hon har en religionstillhörighet eller en tro. Det bör dock samtidigt poängteras att åtminstone yngre barn är beroende av vård- nadshavare för såväl inträde i, som utträde ur, trossamfund. I 4 § lagen (1998:1593) om trossamfund föreskrivs nämligen att ett barn som fyllt 12 år inte kan inträda eller utträda ur ett samfund utan att barnet själv samtycker till det. Barn yngre än 12 år har således mot- satsvis ingen rätt till inflytande enligt nämnda lag.2 Vad gäller barn från 12 till 18 år förutsätter lagen om trossamfund alltså att barn och vårdnadshavare ska vara överens om eventuella förändringar i tros- samfundstillhörighet. I författningskommentaren till nämnda lagstift- ning öppnas, med stöd av vad Lagrådet anfört i sitt yttrande i ären- det, upp för att en underårig som uppnått den mognad som krävs själv skulle kunna besluta om inträde eller utträde (prop. 1997/98:116 s. 106).
Ett barn har alltså rätt att såväl tillhöra och bekänna sig till ett religiöst samfund men har också rätt att avstå från detta. Som framgått ovan är dock möjligheterna för barn under 12 år att på eget initiativ utträda ur eller inträda i ett religiöst samfund begränsade. Oaktat detta innebär den negativa religionsfriheten dock att inget barn kan tvingas att mot sin vilja aktivt delta i religionsutövande. Den enskilde behöver heller aldrig mot sin vilja uppge sin livsåskåd- ning för det allmänna. Det innebär att barn och elever inom skol- lagsreglerad verksamhet inte är skyldiga att uppge sin religion för t.ex. lärare eller annan personal i verksamheten.
2Jfr Schiratzki J., Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige, Iustus förlag, 2005.
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
Det bör i sammanhanget påpekas att den negativa religions- friheten inte innebär en rätt till frihet från alla aspekter av religion. Att den enskilde har en frihet att inte själv tillhöra eller uppge reli- gionstillhörighet innebär inte att han eller hon har en ovillkorlig rätt att slippa ta del av andras religionsutövande. Det är endast gentemot ”det allmänna” som individer är tillförsäkrade negativ religionsfrihet. Det finns alltså inget skydd mot andra individers religionsutövning i RF, utan även den individ som inte har en religion får acceptera att andra individer har det och visar upp uttryck för detta, t.ex. genom att bära religiös klädsel, så länge detta inte är otillåtet till följd av tillåtna inskränkningar i andra opinionsfriheter, såsom yttrandefri- heten.3
3.2.3Föreningsfrihet
En annan opinionsfrihet av betydelse för vårt arbete är förenings- friheten, eftersom det bland enskilda huvudmän för skolor, försko- lor och fritidshem även återfinns föreningar. Som framgått ovan innebär föreningsfrihet en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § 5 RF). Föreningsfriheten omfattar såväl ideella som ekonomiska föreningar och syftar till att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att verka i olika syften (jfr prop. 1975/76:209 s. 112). Föreningsfriheten är en stark opinionsfrihet och får endast begränsas när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket RF). Att en förening underkastas regler om t.ex. formkrav för eko- nomiska föreningar, eller måste underkasta sig regler som gäller alla som bedriver viss tillståndspliktig verksamhet, innebär inte i sig en inskränkning i föreningsfriheten (jfr prop. 1975/76:209 s. 113). Frågor om barns föreningsfrihet har bl.a. behandlats i SOU 2009:29 Fritid på egna villkor, s. 189 ff.
3Jfr Bernitz H., Frihet till religion och frihet från religion i skolan, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 2017.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
3.2.4Näringsfrihet
Ytterligare en grundlagsskyddad fri- och rättighet som berörs av vårt arbete är näringsfriheten. Av 2 kap. 17 § RF framgår att begräns- ningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Med näringsverksam- het menas enskilda som yrkesmässigt driver verksamhet av ekono- misk art.
Näringsfriheten är således inte obegränsad, utan får begränsas om begränsningen syftar till att skydda angelägna allmänna intressen. Förarbetena (prop. 1993/94:117 s. 51) hänvisar i denna del till Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), där det uppges att inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälso- vårds- och arbetarskyddsintressen. Ett annat exempel på sådana före- skrifter är enligt kommittén bestämmelser om krav på viss utbild- ning eller annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper för att få utöva visst yrke. Ett tredje exempel som nämns är bestämmelser enligt vilka näringsidkarens ekono- miska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna (a.a. s. 236). Enligt förarbetena måste vidare tillåtna inskränkningar i vart fall röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sam- manhang har nämnt. I övrigt får det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
En central del av näringsfriheten är likhetsprincipen. Den innebär enligt Fri- och rättighetskommittén, vars uppfattning regeringen ställde sig bakom, att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Syftet med en begränsning av närings- friheten får alltså inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa närings- idkare framför andra, utan för att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (prop. 1993/94:117 s. 21). En inskränkning måste alltså vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Det ska, i enlighet med vad Fri- och rättighetskommittén påpekat därmed i
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyeta- bleringar inom en viss näring förhindras, eftersom en sådan reglering innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt intresse av regleringen. Be- stämmelsen hindrar dock inte ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse (prop. 1993/94:117 s. 52).
Vi återkommer till frågan om näringsfrihet och den praxis som utvecklats på området i avsnitt 15.4.2.
3.2.5Rätt till utbildning och skolplikt
Barns rätt till skolgång fastslås i 2 kap. 18 § RF, som anger att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnads- fri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska också svara för att högre utbildning finns.
Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning har således knu- tits till den skolplikt som regleras i skollagen. Rätten till utbildning omfattar dock endast utbildning vid de skolor som det allmänna bedriver och inte utbildning vid fristående skolor eller andra skolor med enskilda huvudmän (prop. 2009/10:165 s. 698). Det innebär att regleringen i RF inte medför någon rätt att genomgå utbildning vid en fristående skola eller hos en viss enskild huvudman. Att rätten till utbildning endast omfattar utbildning vid skolor som det allmänna bedriver hänger närmast samman med att det endast är det allmänna som har en skyldighet att erbjuda skola på alla platser i landet. Det är därmed endast sådana skolor som garanterat finns att tillgå över hela landet, medan fristående skolor endast finns på de orter där dessa valt att etablera sig. En plats på en fristående skola kan därmed inte garanteras för alla som omfattas av skolplikt. Inget hindrar dock naturligtvis att skolplikten fullgörs genom utbildning vid en fristå- ende skola, om en sådan finns på den ort där skolgången ska genom- föras och eleven blir mottagen i denna.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
3.3Europakonventionen och barnkonventionen
3.3.1Europakonventionen – svensk lag sedan 1995
Sverige tillträdde Europakonventionen (EKMR)4 1952. Konventionen hade länge status som ett rättsligt bindande internationellt åtagande i Sverige. Den gäller som lag sedan 1995 genom lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se 2 kap. 19 § RF). Vi redogör för relevanta artiklar i EKMR och anslutande praxis från Europadomstolen i kapitel 4.
3.3.2Barnkonventionen – svensk lag från och med 2020
FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen,5 antogs den 20 november 1989. Sverige var ett av de första länderna att ratificera den, vilket skedde den 21 juni 1990. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 2 september 1990. Riksdagen beslutade den 13 juni 2018 att barnkonventionens artiklar 1–42 ska ges ställ- ning som svensk lag (prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389). Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter träder i kraft den 1 januari 2020. Vi redogör för relevanta delar av barnkonventionen och uttalanden av FN:s barnrättskommitté i kapitel 6.
3.4Föräldrabalken
Föräldrabalken (FB) behandlar rättsförhållandet mellan föräldrar eller vårdnadshavare och barn. I kap. 6 FB behandlas frågor om vård- nad, boende och umgänge. Inledningsvis fastslås att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran, att de ska behandlas med akt- ning för sin person och egenart och att de inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB).
Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt för- ordnade vårdnadshavare. Vårdnaden om ett barn består till dess att
4Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.
5Convention on the Rights of the Child (CRC).
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
barnet fyller 18 år. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfreds- ställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § FB).
Vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Om ett barn har två vård- nadshavare gäller detta för vårdnadshavarna tillsammans (6 kap. 11 och 13 §§ FB).
3.5Skollagen
3.5.1Skolväsendet
De olika skolformer som regleras i skollagen betecknas gemensamt som skolväsendet. I skolväsendet ingår enligt 1 kap. 1 § skollagen följ- ande skolformer:
•förskola,
•förskoleklass,
•grundskola,
•grundsärskola,
•specialskola,
•sameskola,
•gymnasieskola,
•gymnasiesärskola,
•kommunal vuxenutbildning, och
•särskild utbildning för vuxna.
I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen
iförskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, same- skolan samt vissa särskilda utbildningsformer. Skolformerna förskole-
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan omfattas av skolplikt.
3.5.2Skolplikt gäller för vissa skolformer
Den rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning som föreskrivs i RF konkretiseras genom regleringen om skolplikt i 7 kap. skollagen. Skolplikten har beskrivits som en av hörnstenarna i det svenska utbildningssystemet och tillförsäkras genom en rätt till likvärdig utbildning för eleven (prop. 2009/10:165 s. 333). Skolplikten inne- bär enkelt uttryckt att barn inom ett visst åldersspann är skyldiga att genomgå utbildning i de skolformer som anordnas för barn. Det är barnets vårdnadshavare som ansvarar för att skolplikten fullgörs.
Barn som är bosatta i Sverige har således skolplikt. Skolplikten gäller dock inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhål- landen är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola. Skolplikten gäller inte heller för vissa barn som är bosatta men inte folkbokförda i Sverige, även om dessa barn har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § skol- lagen). Detta gäller bl.a. vissa barn som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., barn som vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716), barn som har rätt till utbildning eller annan verksamhet enligt skol- lagen till följd av EU-rätten eller vissa mellanstatliga avtal eller barn som vistas i landet utan stöd av myndighetsbeslut eller författning (se vidare 29 kap. 2 § skollagen).
Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad den är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. För en elev i specialskolan, sameskolan eller förskoleklass vid en skol- enhet med specialskola eller sameskola är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Ett föreläggande får förenas med vite (7 kap. 20 och 23 §§ skollagen).
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
Hur skolplikten fullgörs
Skolplikten ska börja fullgöras i förskoleklassen (7 kap. 4 § skollagen). Utbildning i förskoleklassen ska bedrivas under ett läsår. Förskole- klassen ska omfatta minst 525 timmar under detta läsår (9 kap. 3 och 7 §§ skollagen). Därefter ska skolplikten som huvudregel fullgöras i grundskolan eller i någon av de motsvarande skolformerna grundsär- skolan, specialskolan eller sameskolan för elever som tillhör dessa skolformers målgrupper. Under vissa förutsättningar kan skolplik- ten börja fullgöras direkt i grundskolan eller någon av de motsva- rande skolformerna (7 kap. 4 § skollagen).
Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år. Om det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skol- plikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år. Frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare (7 kap. 10 § skollagen).
Grundskolan är den skolform där barn som huvudregel fullgör skolplikten. Den har nio årskurser (10 kap. 3 § skollagen).
Grundsärskolan är en skolform för barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapskrav för att de har en utvecklings- störning. Frågan om ett barn ska tas emot i grundsärskolan prövas av barnets hemkommun. Ett beslut om mottagande i grundsärskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykolo- gisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnads- havare ska ske när utredningen genomförs (7 kap. 5 § skollagen). Grundsärskolan har även den nio årskurser (11 kap. 4 § skollagen). Inom grundsärskolan finns en särskild inriktning som benämns trän- ingsskola. Träningsskolan är avsedd för elever som inte kan tillgodo- göra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen (11 kap. 3 § skol- lagen).
Specialskolan är en skolform för barn som på grund av funktions- nedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan och som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, som i annat fall är döva eller hörselskadade eller som har en grav språkstörning. Frågor om mot- tagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndig- heten. Ett beslut om mottagande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Samråd med barnets vårdnadshavare ska ske när
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
utredningen genomförs (7 kap. 6 § skollagen). Specialskolan har tio årskurser (12 kap. 3 § skollagen).
Sameskolan är en skolform där barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i grundskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl. Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skol- plikt i sameskolan prövas av Sameskolstyrelsen (7 kap. 7 § skollagen). Sameskolan har sex årskurser (13 kap. 3 § skollagen). Barn som gått i sameskolan i årskurs 1–6 fortsätter sedan sin utbildning i grund- skolans årskurs 7–9 för fullgörande av skolplikten.
En elev i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola eller sameskola ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Eleven får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Beslut om detta fattas av rektorn (7 kap. 17 och 18 §§ skollagen).
När skolplikten upphör
Skolplikten upphör enligt huvudregeln vid utgången av vårterminen det tionde året eller, om eleven går i specialskolan, det elfte året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten (7 kap. 12 § skollagen). Om eleven vid den tidpunkten inte har gått ut högsta årskursen upphör skolplikten i stället ett år senare, dock senast när eleven fyller 18 år. Om eleven före dessa tidpunkter uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt upphör skolplikten. Frågor om skolpliktens förlängning eller förtida upp- hörande prövas av hemkommunen eller, om eleven går i special- skolan, av Specialpedagogiska skolmyndigheten (7 kap. 13 och 14 §§ skollagen).
Befrielse från skolplikt
En elev i en skolform som omfattas av skolplikt ska som beskrivits ovan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen). En elev får dock på begäran av elevens vårdnadshavare befrias från skyldighet att delta i obligatoriska inslag i undervis-
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
ningen om det finns synnerliga skäl. Ett sådant beslut fattas av rektor och får endast avse enstaka tillfällen under ett läsår (7 kap. 19 § skol- lagen). Befrielse kan således endast bli aktuell i rena undantagsfall, där omständigheterna är mycket särpräglade (jfr prop. 2009/10:165 s. 707). Rektorns beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol (28 kap. 9 § skollagen).
I sammanhanget bör noteras att deltagande i konfessionella inslag i utbildningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristå- ende fritidshem med konfessionell inriktning alltid ska vara frivilligt (1 kap. 7 § andra stycket skollagen). I dessa fall krävs således inget beslut om befrielse för att eleven ska kunna avstå från deltagande.
Begränsad möjlighet att fullgöra skolplikt på annat sätt
Ett skolpliktigt barn får medges rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen. Ett sådant medgivande ska lämnas om verksamheten framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i skollagen, om behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses och om det finns synnerliga skäl (24 kap. 23 § skollagen). Ett sådant medgivande får lämnas för upp till ett år i sänder (24 kap. 24 § skollagen). Synnerliga skäl kan t.ex. förekomma i situationer då eleven nyss flyttat till Sverige från något grannland men har mycket starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola under återstoden av terminen. Även situationer då eleven under längre tid önskar vara borta från skolan på grund av resor eller filminspelning kan tänkas utgöra synnerliga skäl för att under en tid få medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, om det finns mycket starka skäl i det enskilda fallet. Kri- teriet synnerliga skäl innebär att bestämmelsen ska tillämpas med stor restriktivitet (prop. 2009/10:165 s. 885). Vidare finns vissa möj- ligheter till fullgörande av skolplikt på annat sätt på grund av sjuk- dom eller liknande skäl hos eleven (24 kap. 17–22 §§ skollagen).
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
3.5.3Skolformer som inte omfattas av skolplikt och annan verksamhet
Utöver de skolformer som omfattas av skolplikt bör även vissa ytter- ligare skolformer och övriga verksamheter som riktar sig till barn och elever nämnas. Kommunal vuxenutbildning och särskild utbild- ning för vuxna enligt 20 och 21 kap. skollagen omfattas inte av utred- ningens uppdrag och tas därför inte upp i det följande.
Förskolan
Förskolan är en frivillig skolform som riktar sig till barn som ännu inte börjat fullgöra skolplikten. Verksamheten ska utgå från en hel- hetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Förskolan ska främja all- sidiga kontakter och social gemenskap och förbereda barnet för fort- satt utbildning. Förskola ska erbjudas barn som är bosatta i Sverige och som inte börjat i någon utbildning för fullgörande av skol- plikten. Barn ska erbjudas förskola under minst 525 timmar om året från och med höstterminen det år då barnet fyller tre år. Barn ska vidare utöver detta, redan från och med ett års ålder erbjudas för- skola i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas för- värvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (8 kap. 2–5 §§ skollagen).
Fritidshemmet
Fritidshemmet är en frivillig verksamhet som riktar sig till barn som börjat fullgöra skolplikten och kompletterar utbildningen i förskole- klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer där skolplikt kan fullgöras. Utbildningen i fritidshemmet ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Fritidshemmet ska främja allsidiga kontakter och social gemen- skap. Utbildning i fritidshem ska erbjudas så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats. Fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverk- samhet erbjudas i stället för fritidshem om eleven inte, på grund av
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
fysiska, psykiska eller andra skäl, är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem. Fritidshem ska erbjudas eleverna den del av dagen då eleverna inte går i någon av ovan nämnda skolformer och under lov (14 kap. 2, 4, 7 och 8 §§ skol- lagen).
Pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem
För barn som annars skulle gått i förskola eller fritidshem får kom- munen erbjuda pedagogisk omsorg. Kommunen ska sträva efter att erbjuda ett barn pedagogisk omsorg i stället för förskola eller fritids- hem om barnets vårdnadshavare önskar det. Kommunen ska ta skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om verksamhetsform. Sådan omsorg ska genom pedagogisk verksamhet stimulera barns utveck- ling och lärande (25 kap. 2 § skollagen). Bestämmelsen avser t.ex. det som tidigare kallades familjedaghem eller dagmamma.
Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan
Gymnasieskolan är en frivillig skolform som riktar sig till ungdomar som har fullgjort skolplikten. Den ska ge en god grund för yrkes- verksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen i gymnasieskolan ska i huvudsak bygga på de kunskaper eleverna fått i grundskolan eller i motsvar- ande utbildning. Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ung- domar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande ut- bildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller, i vissa fall, 21 år (15 kap. 2 och 5 §§ skollagen).
Gymnasiesärskolan är en frivillig skolform som riktar sig till ung- domar med utvecklingsstörning vilka fullgjort skolplikten i grund- särskolan eller motsvarande utbildning. Den ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning som ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för per-
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
sonlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Utbild- ningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och ut- vecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper. Utbildningen ska i huvud- sak bygga på de kunskaper som eleverna har fått i grundsärskolan eller motsvarande utbildning (18 kap. 2 § skollagen).
3.5.4Utbildningens syfte och skolans värdegrund
Syftet med utbildningen inom skolväsendet är att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 § skollagen).
All utbildning inom skolväsendet ska utformas i överensstäm- melse med de grundläggande demokratiska värderingarna och mänsk- liga rättigheter som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidari- tet mellan människor. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen).
I all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt ut- trycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Med barn avses varje människa under 18 år (1 kap. 10 § skollagen).
Utbildning och fostran är i en djupare mening enligt läroplanerna ”en fråga om att överföra och utveckla ett kulturarv – värden, tradi- tioner, språk och kunskaper – från en generation till nästa. Skolan ska vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling. Arbetet måste därför ske i samarbete med hemmen.” (Se bilagan till förordningen SKOLFS 2010:37 om läroplan för grund- skolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr 11, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag, Skolans uppdrag.)
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
Av läroplanerna framgår att alla som verkar i skolan ska hävda de grundläggande värden som anges i skollagen och i läroplanerna och klart ta avstånd från det som strider mot dem. Bland annat anges följande.
Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla män- niskors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet mellan människor är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rätts- känsla, generositet, tolerans och ansvarstagande. Undervisningen i sko- lan ska vara icke-konfessionell. Skolans uppgift är att låta varje enskild elev finna sin unika egenart och därigenom kunna delta i samhällslivet genom att ge sitt bästa i ansvarig frihet. (Lgr 11, avsnitt 1 Skolans värde- grund och uppdrag, Grundläggande värden.)
Motsvarande stadganden återfinns i läroplanerna för grundsärskolan (Lsär11)6, specialskolan (Lspec11)7, sameskolan (Lsam11)8, gymnasie- skolan9 och gymnasiesärskolan10.
Regeringen beslutade den 23 augusti 2018 om en ny läroplan för förskolan11 som trädde i kraft den 1 juli 2019 (Lpfö 18). I läroplanen anges bl.a. följande.
Utbildningen ska [-] förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom förskolan ska främja aktning för människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar, samt solidaritet mellan människor. [---] Alla som verkar i förskolan ska samtidigt hävda de grundläggande värden som anges i skollagen och denna läroplan och klart ta avstånd från så- dant som strider mot dessa värden. Förskolan ska uppmuntra barnen att föra fram sina tankar och idéer och skapa förutsättningar för detta. Barnens åsikter ska tas tillvara i utbildningen och de ska få möjlighet att bilda sig egna uppfattningar och göra val utifrån sina egna förutsätt- ningar. [---] Barn i förskolan ska inte bli ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen. Därför ska undervisningen vara saklig, allsidig och icke-konfessionell. [---] I förskolans uppdrag ingår att överföra och utveckla ett kulturarv – värden, traditioner och historia,
6Förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan.
7Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.
8Förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.
9Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan.
10Förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesärskolan.
11Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
språk och kunskaper – från en generation till nästa. Förskolan ska också se till att olika kulturer synliggörs i utbildningen. (Lpfö 18, avsnitt 1 Förskolans värdegrund och uppdrag.)
3.5.5Konfessionella inslag i skolväsendet
Det svenska skolväsendet är uppbyggt utifrån att utbildningen som regel ska vara saklig, allsidig och icke-konfessionell. I vilken utsträck- ning det får förekomma konfessionella inslag avgörs dels av vilken del av verksamheten det handlar om, dels av vem som är huvudman för verksamheten.
När det gäller verksamhetens delar skiljer skollagen på under- visning och utbildning (1 kap. 3 § skollagen). Med undervisning av- ses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller för- skollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, dvs. den verksamhet som typiskt sett pågår under lektionstid. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Med utbildning avses utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer t.ex. det som sker under skolmåltider och på skolgården under raster att omfattas av begrep- pet utbildning. Även ”externa” verksamheter som lägerskolor, stu- diebesök etc. innefattas i begreppet utbildning (prop. 2009/10:165 s. 633).
När det gäller huvudmannaskap framgår av 2 kap. 2–7 §§ skollagen att kommuner, landsting, staten eller enskilda kan vara huvudmän för verksamhet enligt skollagen. När det gäller enskildas möjlighet att vara huvudman för verksamhet enligt skollagen är den möjlig- heten begränsad till verksamhet som avser förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fri- tidshem (2 kap. 5 § skollagen).
Utbildningen i skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skollagen). Förbu- det mot konfessionella inslag gäller således såväl själva undervis- ningen som utbildningen i dess helhet. Det får alltså inte förekomma konfessionella inslag, t.ex. bön eller välsignelse inom utbildningen, hos sådana huvudmän. Mot bakgrund av den grundlagsskyddade religionsfriheten finns inget som hindrar att ett barn eller en elev på
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
eget initiativ utövar religion inom verksamheten, t.ex. genom att be en bön i anslutning till en måltid.
Även för fristående skolor, förskolor och fritidshem som bedrivs av enskild huvudman gäller att undervisningen ska vara icke-konfes- sionell. Förbudet mot konfessionella inslag gäller således även under- visningen i sådan verksamhet. Utbildningen i övrigt får däremot ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skollagen) och det ska således vara möjligt, och även tydliggjort, för barn och elever att det är möjligt att avstå från dessa inslag, vilket är upp till huvudmannen att se till. Det bör härvid noteras att begreppen konfessionell och icke-konfessionell inte definieras i skollagen.
Fristående skolor, förskolor eller fritidshem får alltså erbjuda konfessionella inslag inom utbildningen i övrigt, om det sker sepa- rerat från undervisningen. Det är därmed möjligt att i en sådan skola ha konfessionella inslag, t.ex. andakter eller bönestunder. Sådana inslag i utbildningen får dock inte strida mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildningen i övrigt och som framgår av skolförfattningar och läroplan. Det bör uppmärksammas att barn och elever omfattas av arbetsmiljölagen (1977:1160), vilket innebär att deras behov av vila och möjlighet till återhämtning under dagen måste tillgodoses, vilket kan begränsa i vilken omfattning skolan kan organisera t.ex. bönestunder på rasterna.
Att undervisningen även i fristående verksamheter ska vara icke- konfessionell utgör dock inte något hinder mot att huvudmannen inom ramen för skolans val eller elevens val i grundskolan eller mot- svarande skolformer, eller inom ramen för det individuella valet i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, erbjuder undervisning i reli- gionskunskap, historia eller samhällskunskap som innebär fördjup- ning i t.ex. kristendom, islam eller judendom. Denna undervisning måste dock ske på ett sådant sätt att även utbildningen i detta av- seende är icke-konfessionell (prop. 2009/10:165 s. 636). I samman- hanget bör noteras att begreppet undervisning, när det gäller försko- lan, enligt förarbetena ska ges en vid tolkning där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen (prop. 2009/10:165 s. 217). Det innebär att det i förskolan, men även i t.ex. fritidshem- met, kan vara svårt att dra skarpa gränser mellan vilka delar av utbild- ningen som utgör undervisning och vad som är utbildning. Vi åter- kommer till detta i kapitel 11.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
3.5.6Godkännande av enskilda som huvudmän för fristående skolor, förskoleklass, förskolor och fritidshem
Bestämmelser om tillståndsprövning och godkännande av enskilda som huvudmän för verksamhet enligt skollagen finns i 2 kap. skol- lagen. Bestämmelserna gäller för alla enskilda huvudmän, dvs. obero- ende av om verksamheten har konfessionell inriktning eller inte. Av bestämmelserna framgår, såvitt är av intresse för vår framställning, följande.
Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gym- nasiesärskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om den en- skilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för ut- bildningen. Det krävs dessutom att den enskilde i övrigt bedöms lämp- lig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra om- ständigheter av betydelse beaktas.
Vidare ska prövas verksamhetens påverkan på eleverna och den del av skolväsendet som drivs av det allmänna i lägeskommunen och, när det gäller gymnasieskola och gymnasiesärskola, även närliggande kommuner. Vid godkännande av förskoleklass, grundskola eller grund- särskola ska också prövas om elevunderlaget är tillräckligt. Ett god- kännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskole- enhet (2 kap. 5 § skollagen).
Om den sökande är en juridisk person ska lämplighetsprövningen avse en viss personkrets. I denna ingår den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmän i kommanditbolag eller andra handels- bolag och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i den krets av personer som avses till den som godkänt den enskilde som huvudman senast en månad efter föränd- ringen (2 kap. 5 a och 5 b §§ skollagen).
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
Innan en enskild huvudman startar utbildning inom förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska samråd om den kommande verk- samheten ske mellan den enskilde och den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. Den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet (2 kap. 6 a § skollagen).
Ansökan om godkännande som enskild huvudman prövas av Statens skolinspektion när det gäller huvudmannaskap för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I övriga fall, dvs. när det gäller god- kännande av huvudmannaskap för förskola eller för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § skollagen).
Beslut i ärenden om godkännande som enskild huvudman kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skol- lagen).
I dagsläget ställs det inget krav i författning på att den som an- söker om godkännande som huvudman i sin ansökan anger om av- sikten är att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inrikt- ning eller om den ska innehålla konfessionella inslag.
3.5.7Tillsyn
Allmänt om tillsyn
Bestämmelser om tillsyn återfinns i 26 kap. skollagen. Med tillsyn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrol- lera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verk- samheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 § skollagen).
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
Det är Skolinspektionen eller kommunerna som har till uppgift att utöva denna tillsyn. Kommunerna utövar, såvitt här är av intresse, tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt som huvudman för sådan verksamhet, dvs. fristående för- skolor och vissa fristående fritidshem. Kommunen har även tillsyn över pedagogisk omsorg som kommunen har förklarat har rätt till bidrag enligt skollagen (26 kap. 4 § skollagen).
När det gäller övrig utbildningsverksamhet är det Skolinspek- tionen som utövar tillsyn över verksamheten (26 kap. 3 § skollagen). Det är därmed Skolinspektionen som utövar tillsyn över samtliga obligatoriska skolformer, dvs. förskoleklassen, grundskolan, grund- särskolan och specialskolan. Skolinspektionen har även tillsyn över fritidshem som bedrivs i anslutning till enskilt bedriven förskole- klass, grundskola eller motsvarande skolformer. Vidare har Skol- inspektionen tillsyn över frivilliga skolformer som gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.
En del av den tillsyn som Skolinspektionen och kommunerna ska utföra avser att enskilda som godkänts av myndigheten fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ (26 kap. 3 § 5 respektive 4 § 3 skollagen), dvs. kraven för att bli godkänd som huvudman.
Tillsynsmyndighetens befogenheter m.m.
En tillsynsmyndighet, dvs. en kommun eller Skolinspektionen, har för sin tillsyn rätt att på plats granska verksamheten som står under dess tillsyn. Det innebär att tillsynsmyndigheten i den omfattning det behövs för tillsynen har rätt att få tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten (26 kap. 6 § skollagen).
Den som står under tillsyn är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheten får förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra denna skyldighet (26 kap. 7 och 8 §§ skollagen). Tillsynsmyndigheten ska också inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen).
Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att be- driva, s.k. etableringskontroll, om Skolinspektionen godkänt den en-
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
skilde som huvudman. Etableringskontrollen ska genomföras innan utbildningen startar (26 kap. 9 a § skollagen).
En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verk- samheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart. Ett föreläggande ska ange de åtgär- der som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna (26 kap. 10 § skollagen). Ett föreläggande enligt 26 kap. skollagen får förenas med vite och ska förenas med vite om det beslutats med stöd av 26 kap. 10 § skollagen och avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obe- hövligt (26 kap. 27 § skollagen).
Om ett föreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt får tillsynsmyndigheten återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat. Återkallelse av ett godkännande eller ett beslut får också ske om den enskilde vid en etableringskontroll enligt 26 kap. 9 a § skollagen inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 6 a § skollagen. Återkallelse får vidare beslutas även om rättelse har skett vid prövningstillfället, om det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå sådana missförhållanden som ut- gör grund för återkallelse (26 kap. 13 och 15 §§ skollagen). Ett god- kännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får också återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § skollagen (26 kap. 14 § skollagen).
En tillsynsmyndighet får i stället för att meddela ett föreläggande tilldela en huvudman en anmärkning vid mindre allvarliga överträ- delser av vad som gäller för verksamheten (26 kap. 11 § skollagen). Tillsynsmyndigheten får också i vissa fall avstå från ingripande (26 kap. 12 § skollagen).
Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse av godkännande eller om statliga åtgärder för rättelse kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
eller delvis, driva verksamheten vidare, s.k. tillfälligt verksamhets- förbud. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om inte annat beslutas och får gälla i högst sex månader (26 kap. 18 § skollagen).
3.5.8Firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider
Det finns ingen uttrycklig reglering i skollagen när det gäller firande av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Skolavslut- ningar och firande av traditionella högtider utgör inte undervisning men väl utbildning. Enligt Statens skolverks riktlinjer12 bör lämplig- heten i att hålla skolavslutning i religiöst betingade lokaler övervägas noga. Det är angeläget att alla elever ska kunna delta vid skolavslut- ningen. Vi återkommer till detta område i kapitel 14.
3.6Diskrimineringslagen
Diskrimineringslagen, DL, har till ändamål att motverka diskrimi- nering och ska på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 1 § DL). Diskrimineringsombuds- mannen ska utöva tillsyn över att DL följs och ska i första hand för- söka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap. 1 § DL).
Vad som avses med diskriminering
Med diskriminering avses i lagen direkt och indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och in- struktioner att diskriminera (1 kap. 4 § DL). Av särskilt intresse för detta betänkande är direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och instruktioner att diskriminera.
12Statens skolverk, Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, juridisk väg- ledning, 2012.
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
Direkt diskriminering innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.
Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt miss- gynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosupp- fattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvän- diga för att uppnå syftet.
Med trakasserier avses ett uppträdande som kränker någons vär- dighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrund- erna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.
Instruktioner att diskriminera avser order eller instruktioner att bl.a. diskriminera någon direkt eller indirekt eller att trakassera någon och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhåll- ande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.
En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon av dessa grupper ska likställas med arbetsgivaren (2 kap. 1 § DL). En utbildningsanord- nare som bedriver verksamhet som avses i skollagen eller annan utbildningsverksamhet får inte diskriminera något barn eller någon elev eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. An- ställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbild- ningsanordnare när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget (2 kap. 5 § DL).
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
En arbetsgivare eller utbildningsanordnare är under vissa förut- sättningar skyldig att utreda uppgivna trakasserier eller sexuella tra- kasserier och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden (2 kap. 3 och 7 §§ DL).
Skyldighet att vidta aktiva åtgärder
Arbetsgivare och utbildningsanordnare ska inom ramen för sin verk- samhet bedriva ett arbete med aktiva åtgärder (3 kap. 4 respektive 16 § DL). Med aktiva åtgärder avses i DL ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskrimi- nering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (3 kap. 1 § DL).
Arbetet med aktiva åtgärder innebär att arbetsgivare och utbild- ningsanordnare ska bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att
–undersöka om det finns risker för diskriminering eller repres- salier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten,
–analysera orsaker till upptäckta risker och hinder,
–vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och
–följa upp och utvärdera arbetet.
Arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande (3 kap. 2 och 3 §§ DL).
3.7Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt språklagen
Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk innehåller be- stämmelser om nationella minoriteter, nationella minoritetsspråk, för- valtningsområden och rätten att använda minoritetsspråk hos för- valtningsmyndigheter och domstolar samt bestämmelser om äldre-
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
omsorg (1 §). De nationella minoriteterna är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar i enlighet med Sveriges åtaganden enligt Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minori- teter13 och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritets- språk14 (2 §). Det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns ut- veckling av en kulturell identitet och användning av det egna minori- tetsspråket ska särskilt främjas (4 §). Av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2008/09:158 s. 126 f.) framgår bl.a. att begreppet kultur även får anses innefatta språk. Med främjande avses att det allmänna genom aktiva åtgärder och handlingar ska stödja språkens och kulturens fort- levnad. Barn som tillhör nationella minoriteter har ett behov av att få utveckla sin egna minoritetskulturella identitet och det egna mino- ritetsspråket. En sådan utveckling ska beaktas särskilt när beslut fattas som kan komma att påverka barn.
Enligt språklagen är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (7 och 8 §§ språklagen).
3.8Nationell praxis
I det här avsnittet presenterar vi för utredningens frågor centrala avgöranden i nationell rätt där frågor om religionsfrihet enligt RF och EKMR har aktualiserats.
3.8.1Är religion särskilda skäl för godkännande av fristående skola som inte uppfyller skollagens krav?
Dåvarande Regeringsrätten prövade i ett mål15 om det fanns särskilda skäl att återkalla beslut om godkännande av en fristående skola som inte ansågs uppfylla skollagens krav på minsta elevantal. Klaganden ansåg att beslutet stred mot bl.a. religionsfriheten i EKMR. Reger- ingsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) fann att det
13Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2002:2).
14Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3).
15RÅ 2008 ref. 33.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
faktum att det gällde en skola med konfessionell inriktning inte utgjorde särskilda skäl att frångå skollagens krav.
Skolverket hade återkallat ett godkännande av en fristående skola med motiveringen att skolan inte uppfyllde kraven för godkännande eftersom elevantalet inte uppgick till minst 20. Skolan överklagade beslutet och anförde bl.a. att skolan hade en kulturell och religiös särprägel, att det var den enda skolan med judisk-ortodox inriktning i Skandinavien och att det inte gjorts gällande att skolan brast i något annat hänseende än elevantalet. Dåvarande Länsrätten i Stockholms län avslog överklagandet och uttalade att eleverna kunde erbjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning vid en annan skola. Kammar- rätten i Stockholm fann att det förelåg särskilda skäl att medge skolan undantag från kravet på ett lägsta elevantal om 20 och upp- hävde därför Skolverkets beslut och länsrättens dom.
Skolverket överklagade kammarrättens dom, och Regeringsrätten fann att Skolverkets beslut att återkalla skolans godkännande var förenligt med EKMR. Regeringsrätten uttalade bl.a. att kravet på ett lägsta elevantal om 20 för en fristående skola motiveras med att ett fåtal elever innebär begränsningar av möjligheterna till samarbete, social fostran och utveckling. Undantag från dessa krav kan dock göras för att t.ex. i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd. Regeringsrätten fann att det av utredningen i målet framgick att barnen kunde erbjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning i en annan skola inom rimligt avstånd från hemmet och att det som anförts om den aktuella skolan och dess inriktning inte utgör särskilda skäl för att frångå lagens krav på ett minsta antal elever om 20. Regeringsrätten biföll därför Skol- verkets överklagande och fastställde Skolverkets beslut och länsrättens dom.
3.8.2Är religion synnerliga skäl för fullgörande av skolplikt på annat sätt?
Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) prövade i ett mål16 om det fanns synnerliga skäl att bevilja barnen i en familj med ortodox judisk tro att fullgöra skolplikt i hemmet. HFD fann att klagandens reli-
16HFD 2013 ref. 49.
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
giösa övertygelse inte utgjorde sådana synnerliga skäl som krävs för att beviljas att genomföra skolplikten på annat sätt.
Familjen tillhörde en liten religiös grupp – en av tre familjer i Sverige – vars tillvaro präglas av mycket strikta regler avseende bl.a. böner, beteende, klädsel och mathållning. Familjen hade tidigare med- delats medgivande till s.k. hemundervisning enligt den tidigare skol- lagen (1985:1100). Den aktuella ansökan avsåg 24 kap. 23 § i den nu gällande skollagen (2010:800), där det krävs synnerliga skäl för att fullgöra skolplikt på annat sätt. Kommunen ansåg inte att det förelåg synnerliga skäl. Familjen överklagade beslutet och anförde att kravet på synnerliga skäl för hemundervisning inte kunde ställas så högt att det inte gick att uppnå och att Sveriges agerande stred mot EKMR. De åberopade bl.a. att hänsyn också måste tas till risken för mobb- ning och säkerhetsaspekten då det finns problem med antisemitism, samt att barnen behövde speciell mat och dryck och även hade spe- ciella kläder.
Förvaltningsrätten i Göteborg avslog familjens överklagande medan Kammarrätten i Göteborg biföll. Kammarrätten baserade sitt avgörande på följande faktorer. Det var ostridigt att den utbildning barnen fått i hemmet och online har varit ett fullgott alternativ till den allmänna skolan och att behovet av insyn i verksamheten till- godosetts. Barnen ingick i en liten avgränsad grupp, vars liv präglas av mycket strikta religiösa regler bl.a. vad gäller mathållning och bön, för att barnens religionsfrihet ska respekteras. Kommunen hade inte heller redovisat någon konkret plan för hur barnens utbildning skulle genomföras i kommunal skola med respekt för deras religions- frihet. De strikta regler som följer av den religiösa inriktningen innebär dessutom en särskild klädsel. Till följd härav fanns en på- taglig risk för att barnen skulle utsättas för kränkningar i en skol- miljö där en vuxen inte är ständigt närvarande. Det beaktades även att barnen, vid tidpunkten för införandet av kravet på synnerliga skäl i 2010 års skollag, enligt tidigare medgivande hade fullgjort sin skol- gång i hemmet under flera års tid.
HFD fann att det som framkommit i målet inte utgjorde synner- liga skäl för att medge barnen rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än i en skola. HFD fann i likhet med kammarrätten att den undervisning som barnen hittills fått i hemmet och genom webbase- rad utbildning har bedömts vara ett fullgott alternativ till den ut- bildning som står barnen till buds i den allmänna skolan och även att
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
behovet av insyn i verksamheten tillgodosetts. HFD fann dock att det vid utformningen av utbildningen för de aktuella barnen finns anledning att ta särskild hänsyn till deras speciella förutsättningar men att skollagen emellertid bygger på principen att sådana situa- tioner ska hanteras inom ramen för den allmänna skolan, varför detta inte utgjorde synnerliga skäl.17
3.8.3Är religion synnerliga skäl för befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen?
Kammarrätten i Sundsvall prövade i ett mål18 om en elev som inte ville medverka i momentet dans i ämnet idrott och hälsa skulle befrias från momentet. Mot bakgrund av elevens religiösa övertyg- else, och eftersom eleven kunde visa delmoment på annat sätt, fann domstolen att synnerliga skäl att medge befrielse från undervisnings- momentet förelåg.
Föräldrarna till en elev i årskurs 7, som tillhörde den laestadianska rörelsen, ansökte om att eleven skulle befrias från dansmomentet i ämnet idrott och hälsa av religiösa skäl. Rektorn avslog föräldrarnas begäran, eftersom de angivna skälen inte bedömdes utgöra sådana synnerliga skäl som kan motivera befrielse från undervisning. För- äldrarna överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Luleå, som avslog överklagandet.
Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i Sundsvall som med ändring av förvaltningsrättens dom medgav befrielse från delmomentet dans i ämnet idrott och hälsa för eleven. Kammar- rätten grundade sitt ställningstagande bl.a. på proportionalitetsprin- cipen som utgör en grundprincip i svensk förvaltningsrätt. Vidare framhöll domstolen att det av förarbetena till skollagen framgår att skolan ska utforma undervisningen så att alla elever kan delta obe- roende av elevens och vårdnadshavarnas religiösa eller filosofiska uppfattning. Domstolen konstaterade att det vid bedömningen i målet ska göras en avvägning mellan å ena sidan eleven och föräld- rarnas religiösa övertygelse och å andra sidan betydelsen av ett peda- gogiskt moment i form av dans. Här noterades att momentet dans endast utgör ett mindre delmoment i ämnet idrott och hälsa. Av
17Vid tiden för HFD:s avgörande hade det läsår som ansökan avsåg, 2011/12, löpt ut, varför HFD avskrev målet.
18Kammarrätten i Sundsvall, mål nr 1494-13.
SOU 2019:64 |
Nationell rätt |
utredningen framgick inte att det från skolans sida har gjorts till- räckliga försök att finna alternativ för eleven att visa sina färdigheter i rörelse till musik. I stället riskerar eleven att inte bli godkänd i ämnet idrott och hälsa med de betydande konsekvenser det kan få för eleven i framtiden.
Kammarrätten fann att mot bakgrund av vad som framkommit i målet måste elevens och föräldrarnas religiösa övertygelse ges priori- tet i förhållande till de möjligheter som skolan borde ha att anpassa undervisningen så att eleven hade kunnat delta och visa sina färdig- heter. Det fanns därför synnerliga skäl för att medge eleven befrielse från att delta i dansmomenten i ämnet idrott och hälsa.
3.8.4Kan segregation beaktas som påtagligt negativ konsekvens vid godkännande av enskild
som huvudman för skola med konfessionell inriktning?
En aktuell fråga när det gäller förekomsten av skolor med konfes- sionell inriktning är om det finns möjlighet att avslå ansökan om etablering av sådana skolor med hänvisning till att etableringen kan antas medföra påtagliga negativa följder på lång sikt genom att segre- gationen ökar. I ett mål19 fann såväl förvaltningsrätten som kammar- rätten att risk för segregation ska kunna prövas som skäl för att avslå en ansökan om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verksamhet enligt 2 kap. 5 § skollagen, men att det inte var visat att den aktuella skoletableringen fick sådana följder.
Bakgrunden var Skolinspektionens beslut att godkänna en fören- ing som huvudman för förskoleklass, grundskola årskurs 1–9 och fritidshem i en viss kommun. Beslutet överklagades av kommunen, som i huvudsak anförde att skoletableringen skulle medföra ökad segregation i skolan med långsiktiga negativa pedagogiska och eko- nomiska följder samt att etableringen inte var förenlig med kom- munens integrationsarbete. Vidare framhöll kommunen att en del av de kommunala skolorna hade en alldeles för låg andel elever med svensk bakgrund, och omvänt. Skolinspektionen och föreningen an- såg att överklagandet skulle avslås.
19Kammarrätten i Stockholm, mål nr 4064-17.
Nationell rätt |
SOU 2019:64 |
Förvaltningsrätten i Stockholm avslog överklagandet eftersom kommunen inte gjort sannolikt att en etablering av den aktuella verksamheten skulle medföra sådana bestående och påtagliga nega- tiva följder som avses i skollagen när det gäller segregation.
Kommunen överklagade till Kammarrätten i Stockholm, som av- slog överklagandet. Kammarrätten anförde bl.a. att ordalydelsen i 2 kap. 5 § skollagen – dvs. att en ansökan om godkännande ska avslås om utbildningen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det all- männa i den kommun där utbildningen ska bedrivas – ger utrymme för att beakta segregation. För att en ansökan om godkännande ska kunna avslås krävs dock konkreta omständigheter som påvisar på- tagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Kammarrätten noterade att det av föreningens stadgar framgick att skolans syfte var att främja uppfostran av muslimska barn, varvid särskild hänsyn ska tas till den islamiska kulturen och det arabiska språket. Enligt kammar- rätten innebar det minskade möjligheter till möten mellan elever med olika trosuppfattning och olika språk, vilket i sin tur kunde medföra risk för ökad segregation. Av utredningen framgick dock att det vid tidpunkten fanns närmare 40 kommunala grundskolor i den aktuella kommunen och att kommunen hade drygt 1 300 elever i förskoleklass och närmare 11 500 elever i grundskolans årskurs 1–9. Den i målet aktuella skolan avsåg 50 elever i förskoleklass och 450 ele- ver i grundskolans årskurs 1–9. Kammarrätten fann vid en helhets- bedömning att kommunen inte visat att risken för ökad segregation innebar sådana negativa följder på lång sikt av den aktuella utbild- ningen att ansökan om godkännande skulle avslås.20
20Kommunen överklagade kammarrättens dom. Prövningstillstånd meddelades inte, se HFD:s beslut meddelat den 4 juni 2018, mål nr 921-18.
4 Europakonventionen
I det här kapitlet beskriver vi vad som följer av Sveriges inter- nationella åtaganden på europeisk nivå rörande konfessionella inslag i skolväsendet. Kapitlet behandlar tillämpliga artiklar i Europakon- ventionen (EKMR) och praxis från Europadomstolen och dåvarande Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna (Europa- kommissionen). Kapitlet redogör också de rättigheter som finns beskrivna i Europarådets ramkonvention om de nationella minori- teterna. Avsnittet inleds med att vi redogör för åtaganden som gäller barns rättigheter, rätten till utbildning, religionsfrihet samt utrym- met för religiös eller filosofisk övertygelse i skolväsendet. Därefter redogör vi för förbudet mot diskriminering och minoriteters rättig- heter.
4.1Inledning
Som nämnts i avsnitt 3.3.1 tillträdde Sverige EKMR 1952 och den gäller som lag sedan 1995. Syftet med EKMR är att skapa en minimi- standard hos medlemsstaterna när det gäller skydd för mänskliga rättigheter. Det är upp till varje medlemsstat att se till att kraven enligt EKMR följs, men inget hindrar att en stat inför en mer långt- gående standard än vad EKMR stadgar.1
Europadomstolen är en internationell domstol som bildades 19592 och dess praxis är bindande för staten som målet riktar sig mot och ska respekteras av de andra medlemmarna i Europarådet.3 Dom- stolen tar emot ärenden från enskilda individer, intresseorganisa- tioner och stater avseende upplevda kränkningar av EKMR. I de flesta fall måste de inhemska rättsordningens högsta instans, vilket i
1Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, (5 uppl.), Norstedts Juridik 2015, s. 55.
2Till följd av EKMR artikel 19.
3EKMR artikel 1, 4 november, 1950, 213 U.N.T.S. 222.
129
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
Sverige i regel innebär Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdom- stolen eller regeringen, ha prövat ett ärende innan det kan tas vidare till Europadomstolen. Dåvarande Europakommissionen granskade 1953–1999 anmälningar om kränkningar av EKMR.
4.2Den nationella bedömningsmarginalen
Europadomstolen ska se till att det finns en enhetlighet i EKMR:s tillämpning mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna har dock en viss s.k. nationell bedömningsmarginal (margin of appreciation) som ger möjlighet att tillämpa konventionen med hänsyn till inhemska förhållanden och rättslig tradition. Den nationella tolkningen av en artikel får dock inte ta bort konventionens centrala innehåll.4 Artik- larna 8–11 EKMR innehåller fri- och rättigheter som rätt till skydd för privatliv, religionsfrihet, yttrandefrihet samt mötes- och fören- ingsfrihet. Fri- och rättigheterna får endast begränsas genom stöd i lag, om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och för att skydda de intressen som anges i varje artikel. Om nationell domstol har gjort bedömningen att ett visst ingrepp är nödvändigt och faller inom statens nationella bedömningsmarginal godtas detta vanligtvis av Europadomstolen utan att någon ny prövning görs om det finns rimliga skäl för ställningstagandet.5 Europadomstolen har konsta- terat att nationella myndigheter i princip har bättre förutsättningar att utvärdera lokala behov och sammanhang än en internationell domstol. Vid bedömningen i ett enskilt fall gör Europadomstolen dock en avvägning av vad som står på spel i det aktuella fallet och vilka eventuella gemensamma värden och vilken konsensus som finns bland medlemsländerna.6
Det är också upp till varje stat att själv avgöra hur utbildnings- systemet ska organiseras för att kraven enligt EKMR ska uppfyllas. Det faller inom varje stats s.k. nationella bedömningsmarginal.7
4Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 56.
5İzzettin Doğan m.fl. mot Turkiet (ansökan nr 62649/10), Europadomstolen den 26 april 2016, p. 112; S.A.S. mot Frankrike (ansökan nr 43835/11), Europadomstolen den 1 juli 2014, p. 129.
6S.A.S mot Frankrike, p. 129; Manoussakis m.fl. mot Grekland (ansökan nr 18748/91), Europa- domstolen den 26 september 1996, p. 44; Şahin mot Turkiet (ansökan nr 44774/98), Europa- domstolen den 10 november 2005, p. 110.
7Lautsi m.fl. mot Italien (ansökan nr 30814/06), Europadomstolen den 18 mars 2011, p. 69.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
Statens nationella bedömningsmarginal diskuterades bland annat i målet Lautsi m.fl. mot Italien (2011). Målet rörde krucifix som var uppsatta på väggarna i italienska skolors klassrum. Domstolen kon- staterade bl.a. att det inte finns någon europeisk konsensus om religiösa symboler i statliga skolor och att det faller inom varje lands nationella bedömningsmarginal, också med hänsyn till varje lands tradition, att avgöra om det ska vara tillåtet med krucifix i skolmiljön eller undervisningen (se referat i avsnitt 4.7.20).
Målet Dahlab mot Schweiz (2001)8 rörde en förskollärare som nekats att bära slöja i arbetet. Den schweiziska regeringen menade att det fanns ett krav på religiös neutralitet i det schweiziska skol- väsendet och att det därför var legitimt att förbjuda slöja i arbetet. Europadomstolen uttalade att det var svårt att bedöma vilken påverkan en sådan kraftfull symbol (powerful symbol) som slöja har på mycket unga barn. Barnen var 4–8 år och domstolen ansåg att de var mer lättpåverkade än äldre elever. Vid avvägningen mellan rätten för läraren att manifestera sin religion och elevernas rätt att skyddas från religion ansåg domstolen att Schweiz inte hade överskridit sin nationella bedömningsmarginal. Det förelåg därmed ingen kränk- ning av artikel 9 (se referat i 4.7.14).
I EKMR och enligt Europadomstolens praxis är det tydligt att religionens roll i samhället och varje lands egna traditioner kan vara avgörande för hur religiösa symboler eller religiös klädsel tillåts i det offentliga rummet, eller i skolväsendet. Europadomstolen har vidare funnit att det inte finns någon enhetlig uppfattning om religionens betydelse i samhället. Europadomstolen har konstaterat att inne- börden eller verkan av handlingar genom vilka religiös övertygelse kommer till uttryck i offentligheten är inte heller densamma i alla tider och i alla sammanhang. Regleringen av religionsfriheten kan därför variera från land till land. Omfattningen av religionsfriheten beror på det nationella sammanhanget och regleringen på detta om- råde måste därför enligt Europadomstolen inom vissa ramar över- låtas på den berörda staten.9 Det är dock endast i undantagsfall som en medlemsstat får göra en värdering av en religiös övertygelses legitimitet eller av de sätt på vilka sådana övertygelser kommer till
8Dahlab mot Schweiz (ansökan 42393/98), Europadomstolen den 15 februari 2001.
9Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, (ansökan nr 29086/12), Europadomstolen den 10 janu- ari 2017, p. 88; Şahin mot Turkiet, p. 109.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
uttryck.10 Det utrymme som finns för medlemsstaterna till sköns- mässig bedömning kan dock bli föremål för kontroll av Europadom- stolen, som prövar om de nationella åtgärderna har varit principiellt berättigade och proportionerliga. I Europadomstolens bedömning av hur omfattande den nationella bedömningsmarginalen är i det aktu- ella fallet ska domstolen beakta behovet av att vidmakthålla en verk- lig religiös pluralism, vilket är av väsentlig betydelse för ett demo- kratiskt samhälles överlevnad. Förutom det kan Europadomstolen också beakta samförstånd och gemensamma värderingar bland EKMR:s medlemsländer.11
Enligt Europadomstolen kännetecknas ett demokratiskt samhälle av pluralism, tolerans och öppenhet. Demokrati innebär dock inte att majoritetens uppfattning alltid ska ha företräde; det måste göras en avvägning så att minoriteter får en rättvis behandling. Det får alltså inte bli fråga om missbruk av dominerande ställning.12
4.3Barnrättsperspektivet i Europakonventionen
EKMR saknar ett uttalat barnperspektiv men barn omfattas i likhet med alla andra individer av de fri- och rättigheter som anges i kon- ventionen. Europadomstolen har inkluderat barnkonventionens grund- läggande principer om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12) i vissa avgöranden, bl.a. rörande rätten till familjeliv enligt artikel 8.13 Så tycks dock inte vara fallet i av- göranden rörande rätten till utbildning, vilken återfinns i EKMR första tilläggsprotokoll artikel 2.14 Europadomstolen har dock i sin praxis analyserat avvägningarna mellan föräldrars och statens ansvar och skyldigheter i förhållande till barnens rätt till utbildning och religionsfrihet. Särskilt har uppmärksammats föräldrars rätt att välja en utbildning i linje med deras religiösa eller filosofiska övertygelse.
10Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 85; Hassan och Chauch mot Bulgarien (ansökan 30985/96) Europadomstolen den 26 oktober 2000, p. 78.
11Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 89.
12Se t.ex. Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 84; Şahin mot Turkiet, p. 109; Lautsi m.fl. mot Italien, p. 67–70.
13T.ex. K. och T. mot Finland (ansökan nr 25702/94), Europadomstolen den 12 juli 2001; Gnahoré mot Frankrike (ansökan nr 40031/98), Europadomstolen den 17 januari 2000 och S.J.P. och E.S. mot Sverige (ansökan nr 8610/11), Europadomstolen den 28 augusti 2018; Kilkelly U. The CRC in Litigation under the ECHR I: Ton Liefaard och Jaap E Doek (red). Litigating the Rights of the Child. Dordrecht: Springer 2014.
14T.ex. Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
4.4Religionsfrihet
Var och en har enligt artikel 9 första punkten EKMR rätt till tanke- frihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro samt frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom guds- tjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.
Enligt artikel 9 andra punkten får friheten att utöva religion eller tro endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Rätten innefattar friheten att byta religion eller tro. Den innebär också fri- heten att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.
Rättigheterna i artikel 9, dvs. tro-, samvets- och religionsfrihet, skyddar var och en vilket innebär att individer omfattas av skyddet men också juridiska personer i form av religiösa samfund som t.ex. kyrkor eller föreningar med religiös eller filosofisk grund. Det omfattar det religiösa objektets intressen, men också deras medlem- mars intressen. EKMR skyddar både rätten att tillhöra, och att avstå från, en religion, dvs. både rätten att tro och att inte tro.
4.4.1Religionsfrihetens omfattning
Europakommissionen och Europadomstolen har i sin praxis gett artikel 9 en vid betydelse och har inte heller definierat vad som kan utgöra religion. Klart är att de stora världsreligionerna omfattas som bl.a. hinduism,15 islam,16 judendom17 och kristendom18. Andra religi-
15ISKCON m.fl. mot Storbritannien (ansökan nr 20490/92), Europakommissionen den 8 mars 1994.
16X mot Storbritannien (ansökan nr 7782/77), Europakommissionen den 2 maj 1978.
17D mot Frankrike (ansökan nr 10180/82), Europakommissionen den 6 december 1983.
18Eweida m.fl. mot Storbritannien (ansökan nr 48420/10), Europadomstolen den 15 januari 2013.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
oner och trosuppfattningar som omfattas är t.ex. Jehovas vittnen,19 ateism,20 pacifism21 och sekularism.22
Artikel 9 brukar delas in i en inre och en yttre del. Den inre delen (forum internum) handlar om själva friheten att ha en religion, tro eller ett samvete. Det är en absolut rättighet på så sätt att den inte kan begränsas av staten. Den yttre delen handlar om rätten att en- skilt eller tillsammans med andra manifestera eller utöva en tro eller religion (forum externum). Skyddet omfattar individer men också t.ex. kyrkor eller föreningar med religiös eller filosofisk grund.23 I målet Arrowsmith mot Storbritannien (1977)24 utvecklade Europa- domstolen en princip som innebär att det måste finnas ett nära samband mellan trosuppfattningen och utövandet av denna för att utövandet ska anses omfattas av religionsfriheten. I senare praxis har domstolen preciserat att handlingen måste vara nära sammanlänkad, med religionen eller trosuppfattningen för att den ska omfattas av artikel 9.25 Målet Eweida m.fl. mot Storbritannien (2013) rörde bland annat en flygvärdinna som i arbetet önskade bära ett halsband med ett kors. Domstolen ansåg att det fanns ett nära samband, (intimate link), mellan religionsfriheten och korset som religiös symbol. Att förbjuda en arbetstagare att bära symbolen innebar därför en kränk- ning av artikel 9 (se referat i avsnitt 4.7.21).
4.4.2Begränsning av religionsfrihet
Friheten att utöva religion eller tro får enligt artikel 9 andra stycket endast begränsas under vissa förutsättningar. Det krävs att begräns- ningarna är föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten eller att de är till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra
19Manoussakis mot Grekland.
20Angeleni mot Sverige (ansökan nr 10481/93), Europakommissionen den 3 december 1986, p. 41.
21Arrowsmith mot Storbritannien (ansökan nr 7050/75), Europakommissionen den 12 okto- ber 1978.
22Lautsi m.fl. mot Italien (ansökan nr 30814/06), Europadomstolen den 18 mars 2011, p. 58.
23X och Scientologikyrkan mot Sverige (ansökan nr 7805/77), Europakommissionen den 5 maj 1979.
24Arrowsmith mot Storbritannien.
25C mot Storbritannien (ansökan nr 10358/83), Europakommissionen den 15 december 1983; Vereniging rechtwinkels utrecht mot Nederländerna (ansökan nr 11308/84), Europakommis- sionen den 13 mars 1986; Van den Dungen mot Nederländerna (ansökan nr 22838/93), Europa- kommissionen den 22 februari 1995; Pinchon och Sajous mot Frankrike (ansökan nr 49853/99), Europadomstolen den 2 oktober 2001 och Eweida m.fl. mot Storbritannien.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
personers fri- och rättigheter. Kravet på att det ska finnas stöd i lag för begränsningen och att begränsningen ska vara tillräckligt precist formulerat är till för att en medborgare ska kunna agera efter det som är reglerat.
För att en begränsning enligt artikel 9 ska vara tillåten krävs att den har ett legitimt syfte. Som legitima syften anges skydd för allmän säkerhet eller allmän ordning, skydd för hälsa eller moral och skydd för andra personers fri- och rättigheter.
För att en begränsning ska anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle krävs att den är proportionerlig. Vid bedömningen av om ett ingrepp i en enskilds rätt är proportionerligt görs en avvägning mellan hur stort ingreppet är och det behov som ska tillgodoses genom ingreppet. Det måste finnas ett rimligt förhållande mellan ingreppet och behovet för att det ska anses vara proportionerligt. Endast om en åtgärd är proportionerlig kan den t.ex. anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vid bedömningen av om en åtgärd är nödvändig ingår bedömningen av om det finns andra mindre ingripande alternativ som kan användas för att nå samma effekt.26
I målet Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz (2017) ville föräld- rarna att deras döttrar skulle befrias från obligatorisk könsblandad simundervisning av religiösa skäl. Föräldrarna ansåg att den köns- blandade undervisningen stred mot religionsfriheten i artikel 9. Dom- stolen konstaterade att medlemsstaternas bedömningsmarginal är betydande när det gäller förhållandet mellan staten och religionens roll i samhället. Staterna får inte eftersträva mål i form av indoktrine- ring och undervisningen måste ske på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. När det gäller avvägningarna i det aktuella fallet delade domstolen regeringens inställning att skolan spelar en viktig roll för integrationen i samhället och att den har en särskild betydelse för elever med utländsk bakgrund, och så länge alla religiösa grupper behandlas lika ansåg domstolen att statens åtgärder var godtagbara. Barnens intresse av en fullständig skolgång och integration i sam- hället vägde över föräldrarnas önskan om befrielse. Åtgärderna an- sågs därför ha ett legitimt syfte och vara nödvändiga i ett demokra- tiskt samhälle. Det förelåg därmed ingen kränkning av artikel 9 (se refererat i avsnitt 4.7.22).
26Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 57 f.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
Europadomstolen prövade i målet S.A.S. mot Frankrike (2014)27 om Frankrikes förbud mot heltäckande slöja på offentliga platser utgjorde en kränkning av bl.a. artikel 9. Domstolen konstaterade att förbudet, som var föreskrivet i lag, hade inneburit en begränsning av artikel 9. Europadomstolen ansåg dock att syftet med förbudet, vilket bl.a. var att upprätthålla värderingar som krävs för att kunna leva tillsammans i ett öppet och demokratiskt samhälle (living together) var legitimt. Vidare ansåg Europadomstolen att förbudet var nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle och proportionerligt i förhåll- ande till syftet. Europadomstolen ansåg därmed inte att det förelåg någon kränkning av artikel 9 EKMR.28
4.4.3Positiv och negativ religionsfrihet
Religionsfriheten i EKMR kan delas in i en positiv och en negativ del. Den positiva religionsfriheten ger en rätt att utöva sin religion eller trosuppfattning. I denna ingår också en rätt att byta religion eller tro. Den negativa religionsfriheten innebär en frihet från reli- gion och rätten att inte ha någon religion eller tro. Den negativa religionsfriheten gäller enligt EKMR både mot det allmänna och i förhållande till andra enskilda personer. I målet Kokkinakis mot Grekland (1993)29 hade en man dömts för brottet proselytism. Europa- domstolen fann att religionsfriheten innebär en rätt att genom undervisning försöka omvända andra till samma religion. Gränsen går dock vid t.ex. hjärntvätt eller våld. Europadomstolen vägde klag- andens religionsfrihet mot skyddet för andras fri- och rättigheter och fann att brottmålsdomen utgjorde en oproportionerlig inskränk- ning av religionsfriheten i artikel 9 som inte heller kunde anses nöd- vändig i ett demokratiskt samhälle. Det förelåg därför en kränkning av artikel 9 (se referat i avsnitt 4.7.9).
I målet Buscarini mot San Marino (1994)30 var nyvalda parla- mentsledamöter skyldiga att svära en ed på Evangelierna (the Gospels). Europadomstolen fann att kravet på att parlamentsledamöterna skulle bekänna sig till en viss trosuppfattning inte var rimligt eftersom parla- mentsledamöterna skulle representera olika grupper i samhället. Det
27S.A.S. mot Frankrike, (ansökan nr 43835/11), Europadomstolen den 1 juli 2014.
28S.A.S. mot Frankrike, p. 157.
29Kokkinakis mot Grekland (ansökan nr 14307/88), Europadomstolen den 25 maj 1993.
30Buscarini m.fl. mot San Marino (ansökan nr 24645/94), Europadomstolen den 18 februari 1999.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
var därför fråga om en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9 (se referat i avsnitt 4.7.10).
4.5Rätt till utbildning
Av första tilläggsprotokollet artikel 2 (nedan TP1 artikel 2), första meningen framgår att ”ingen må förvägras undervisning”, vilket enligt Europadomstolen innebär en rätt att ta del av den utbildning som det offentliga anordnar vid en viss tidpunkt.31 Av TP1 artikel 2 andra meningen framgår att staten ska respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska över- tygelse.
TP1 artikel 2 är lex specialis i förhållande till artikel 9 EKMR när det gäller utbildning och undervisning.32 Det innebär att TP1 arti- kel 2 ges företräde i förhållande till artikel 9 vid tolkning. Utöver artikel 9 ska TP1 artikel 2 läsas i ljuset av artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv, artikel 10 om yttrandefrihet samt artikel 14 om diskriminering.33
De krav som uppställs i TP1 artikel 2 gäller för såväl offentliga som privata skolor.34 Trots artikelns negativa formulering så inne- håller den ändå positiva skyldigheter för staten, på så sätt att det finns en skyldighet att ge tillgång till den utbildning som staten ord- nar vid en viss tidpunkt.35 Innehållet i utbildningen kan dock variera över tid och plats t.ex. beroende på samhällets behov och resurser samt ekonomiska och sociala omständigheter.36 Europadomstolen har uttalat att rätten till utbildning inte får tolkas restriktivt, efter- som det skulle strida mot syftet med bestämmelsen.37 I målet
31Şahin mot Turkiet, p. 135–137 och p. 152.
32Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 90; Folgerö m.fl. mot Norge (ansökan nr 15472/02), Europadomstolen den 29 juni 2007, p. 84 och Lautsi m.fl. mot Italien, p. 59.
33Zengin mot Turkiet (ansökan nr 1448/04), Europadomstolen den 9 oktober 2007, p. 47;
Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz.
34Şahin mot Turkiet, p. 153; Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark (ansök- ningar nr 5095/71, 5920/72, 2926/72), Europadomstolen den 7 december 1976, p. 50.
35Şahin mot Turkiet, p. 134–142; Belgiska språkmålet, Case ”Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” (ansökningar nr 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/ 63, 2126/64), Europadomstolen den 23 juli 1968.
36Tarantino m.fl. mot Italien (ansökningar nr 25851/09, 29284/09, 64090/09), Europadom- stolen den 2 april 2013, p. 44.
37Belgiska språkmålet; Şahin mot Turkiet p. 154.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
Campbell och Cosans mot Storbritannien (1976) uttalade Europa- domstolen följande.
…the education of children is the whole process whereby, in any society, adults endeavour to transmit their beliefs, culture and other values to the young, whereas teaching or instruction refers in particular to the transmission of knowledge and to intellectual development.38
Europadomstolen tolkar utbildning som hela processen där vuxna förmedlar uppfattningar, kultur och tankar till barn, medan under- visning särskilt handlar om kunskapsöverföring och intellektuell ut- veckling.
Det finns enligt EKMR möjlighet att begränsa rätten till utbild- ning. För att rättigheten i sig inte ska vara inskränkt måste åtgärd- erna dock vara förutsebara och ha ett legitimt ändamål. Det krävs också att åtgärderna är proportionerliga i förhållande till syftet för vad som ska uppnås.39 Om en enskild nekas rätt till utbildning så kan detta riskera att utgöra diskriminering enligt artikel 14 i EKMR.
4.5.1Respekt för religiös eller filosofisk övertygelse i skolväsendet
Europadomstolen har konstaterat att TP1 artikel 2 ska ses som en helhet. Detta innebär att barnet har en rätt till utbildning enligt TP1 artikel 2 första meningen och det är när den rätten utövas som för- äldrarna i sin tur har en rätt att få sin religiösa eller filosofiska över- tygelse respekterad. Europadomstolen har uttalat att skyldigheten att respektera föräldrarnas religiösa eller filosofiska uppfattning här- rör från föräldrars ansvar för sina barn:
It is in the discharge of a natural duty towards their children – parents being primarily responsible for the “education and teaching” of their children – that parents may require the State to respect their religious and philosophical convictions. Their right thus corresponds to a re- sponsibility closely linked to the enjoyment and the exercise of the right to education.40
38Campbell och Cosans mot Storbritannien (ansökningar nr 7511/76, 7743/76), Europadom- stolen den 25 februari 1982, p. 33.
39Şahin mot Turkiet, p. 154; Tarantino m.fl. mot Italien, p. 44 och 45.
40Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 52.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
Föräldrar har enligt Europadomstolen alltså ett naturligt ansvar i förhållande till sina barn, vilket innebär att de i första hand ansvarar för att deras barn får utbildning och undervisning.41 Europadom- stolen har också funnit att skyldigheten att respektera föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse gäller all undervisning, inte enbart religionsundervisning.42 Europadomstolen har vid flera till- fällen uttalat att syftet med TP1 artikel 2 är att det ska finnas ett pluralistiskt utbildningsväsende, vilket är nödvändigt för att bevara ett demokratiskt samhälle.43 Staten måste å sin sida se till att utbild- ning inte utgör indoktrinering. Undervisningen måste ske på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt.44
Sverige hade fram till 1995 en reservation till detta stadgande. Reservationen innebar att det inte fanns någon rätt för elever att få befrielse från skyldigheten att delta i delar av undervisningen med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse och att befrielse från kristendomsundervisningen endast kunde medges för elever med en annan trosuppfattning än den som omfattade Svenska kyrkan.45
Befrielse från undervisning
I målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark (1976) ville föräldrarna att deras barn skulle befrias från den obligatoriska sexualundervisningen. I målet gjorde Europadomstolen flera princi- piella uttalanden när det gäller föräldrars rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad i förhållande till barnets rätt till utbildning. Domstolen uttalade t.ex. att det inte finns något hinder för skolan att ha undervisning av religiöst eller filosofiskt slag. Många ämnen innehåller enligt domstolen religiösa eller filosofiska inslag. Domstolen konstaterade att föräldrar inte har möjlighet att ställa krav på undervisningens innehåll så länge den utförs på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Staten får inte ha ett indoktrinerande syfte, eftersom det skulle ses som att den inte respekterar föräld- rarnas religiösa eller filosofiska övertygelse. Det är en gräns som inte
41Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 52.
42Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 51.
43T.ex. Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 50; Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 91.
44Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 53, Europadomstolen den 13 sep- tember 2011; Folgerö m.fl. mot Norge, p. 84.
45Europarådet, Treaty Office. Återkallandet skedde efter förslag i prop. 1993/94:117 s. 42 (bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246).
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
får överskridas. I det aktuella fallet förelåg ingen överträdelse av TP1 artikel 2 (se referat i avsnitt 4.7.2).
Rätt att starta privata skolor
Av TP1 artikel 2 anses följa en principiell rätt att starta privata skolor eller att anordna privat undervisning.46 Det framgår dock inte ut- tryckligen att friheten innebär en rätt att starta och driva skolor med en viss inriktning.47 I målet Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige fann Europadomstolen att staten har en möjlighet att ställa krav på utbild- ningens innehåll och lärarnas kompetens (Se referat i avsnitt 4.7.7).48 Europadomstolen har också konstaterat att det är statens ansvar att se till att kraven i EKMR uppfylls och ansvaret kan inte delegeras till den privata sektorn.49 Europadomstolen har inte prövat frågan om det finns en rätt att etablera fristående skolor med specifikt kon- fessionell inriktning.
Hemundervisning
En närliggande fråga är om föräldrar, som ett alternativ till skolor med konfessionell inriktning, har rätt att undervisa sina barn i hem- met och att barn på så sätt kan fullgöra skolplikten. Europadom- stolen konstaterade i Konradmålet50 att EKMR inte innebär att det finns en rätt för föräldrar att vägra sina barn utbildning, eller kräva undervisning i hemmet, med hänvisning till deras religiösa eller filosofiska övertygelse, så länge undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Europadomstolen konstaterade också att det fanns möjlighet för föräldrarna att välja skolor med religiös inriktning (se referat i avsnitt 4.7.16).
46Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 613.
47Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 50.
48Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige (ansökan nr 11533/85), Europakommissionen den 6 mars 1987.
49Costello Roberts mot Storbritannien (ansökan nr 13134/87), Europadomstolen den 25 mars 1993, p. 27.
50Konrad m.fl. mot Tyskland (ansökan nr 35504/03), Europadomstolen den 11 september 2006.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
4.6Förbud mot diskriminering
Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i EKMR ska enligt artikel 14 säkerställas utan någon åtskillnad t.ex. på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, natio- nellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, för- mögenhet, börd eller ställning i övrigt.
Artikel 14 gäller endast sådan diskriminering som har samband med någon av de skyddade fri- och rättigheterna i EKMR, t.ex. reli- gionsfrihet eller rätt till utbildning.
För att ett fall där människor behandlas olika inte ska utgöra diskriminering krävs att olikheten är berättigad utifrån objektiva och rimliga grunder. Skillnaderna i behandling måste också ha ett legi- timt syfte och vara proportionerliga i förhållande till syftet.
Redan i det tidigare nämnda belgiska språkmålet (1968) uttalade Europadomstolen att inte all olikabehandling i nationell rätt innebär diskriminering; ibland kan det enligt domstolen krävas en rättslig olikabehandling för att korrigera en faktisk ojämlikhet. För att av- göra om det är fråga om diskriminering måste det avgöras om det är fråga om en tillåten olikabehandling eller en lagstridig diskrimine- ring. Europadomstolen uttalade att principen om likabehandling kränks om olikabehandlingen inte är objektivt och rimligt berättigad. Be- rättigandet måste bedömas i relation till syftet med och effekten av de övervägda åtgärderna. Vidtagna åtgärder måste därtill vara pro- portionerliga i förhållande till de medel som används och syftet som ska uppnås. Den nationella bedömningsmarginalen ger en medlems- stat betydande utrymme för att avgöra vilka åtgärder som kan anses vara proportionerliga i förhållande till det legitima syftet.
I målet var frågan om det utgjorde diskriminering att barn i franskspråkiga familjer i den flamländska delen av Belgien inte fick undervisning på franska. Domstolen ansåg inte att det var fråga om diskriminering eftersom olikabehandlingen var grundad på objektivt godtagbara skäl, vilket var att behålla språklig enhet i området Flandern. Endast på en punkt fann domstolen att det var fråga om diskri- minering enligt artikel 14. Det rörde ett bosättningskrav för att ta del av franskspråkig undervisning (se referat i avsnitt 4.7.1).51
51Belgiska språkmålet.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
4.6.1Diskriminering vid finansiering av privata skolor
Även om det i EKMR:s förarbeten uttalas att det finns en rätt att etablera privata skolor, så finns det inte någon skyldighet för kon- ventionsstaterna att finansiera privata skolor med offentliga medel.52 Men om staten finansierar privata skolor så är det inte möjligt att endast finansiera konfessionella skolor som vilar på viss religiös upp- fattning, t.ex. kristendomen. Detsamma gäller om staten skulle välja att inte finansiera en skola som vilar på en viss religiös uppfattning. Det skulle i så fall kunna bli fråga om diskriminering.53 Det krävs att det finns ett legitimt syfte samt objektiva och berättigade grunder för att olika skolhuvudmän ska kunna behandlas olika utan att det utgör diskriminering. Det krävs också att åtgärden är proportioner- lig i förhållande till syftet.54 I ett par fall har dåvarande Europa- kommissionen prövat om det kan bli fråga om diskriminering enligt artikel 14 EKMR i det fall staten väljer att finansiera vissa privata skolor men inte andra.
I målet W. och K.L. mot Sverige (1985) ville ett föräldrakoopera- tiv starta en fristående Waldorfskola, men fick avslag på en ansökan om offentligt finansierat bidrag till skolböcker m.m. Frågan i målet var om det kunde strida mot TP1 artikel 2 att endast vissa skolor fick bidraget. Europakommissionen fann att det fanns objektiva grunder för att endast ge vissa skolor bidrag på grund av det kommunala självstyret. Skillnaden i bidragsgivning ansågs inte utgöra diskrimi- nering (se referat i avsnitt 4.7.6).
I Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike (1994) nekades en förening som bedrev skolverksamhet bidrag för finansiering. Skol- föreningen ansåg att detta var diskriminering eftersom kyrkliga sko- lor kunde få ett bidrag utan att behöva uppfylla de kriterier som uppställts för föreningen. Europakommissionen uttalade att det inte finns någon skyldighet för staten att finansiera någon särskild form av utbildning. Skolorna i det aktuella fallet ansågs inte vara jämför- bara med varandra och det förelåg ingen kränkning av EKMR (se referat i avsnitt 4.7.11).
52Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike (ansökan nr 23419/94), Europakommissionen den 6 september 1995; Council of Europe, Preparatory work on Article 2, Protocol 1.
53X mot Storbritannien, p. 2.
54Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
4.6.2Minoriteters rättigheter
I EKMR och rättighetsstadgan är minoriteters rättigheter inte ut- tryckligen reglerade. I Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) finns dock ett särskilt skydd för nationella minoriteter. Ramkonventionen trädde i kraft den 1 feb- ruari 1998 och ratificerades av Sverige 2000 (se även avsnitt 3.7). I konventionen finns inte någon definition av vad som utgör en nationell minoritet utan det är upp till varje stat att avgöra vilka som omfattas. Ramkonventionen ålägger enligt artikel 5 parterna till kon- ventionen att främja nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen språk, traditioner och kulturarv. Utan att inverka på de åtgärder som vidtas i enlighet med den allmänna integrationspoli- tiken ska staterna avhålla sig från åtgärder eller metoder som syftar till assimilering av personer som tillhör nationella minoriteter mot dessa personers vilja, utan personerna ska skyddas mot alla åtgärder som syftar till en sådan assimilering. Det finns också en rätt för den som tillhör en nationell minoritet att utöva sin religion eller tro och att upprätta religiösa institutioner, organisationer och sammanslut- ningar (artikel 8). Staterna ska enligt artikel 12, där det är lämpligt, vidta åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet för att främja kunskapen om sina nationella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia språk och religion.
Av artikel 13 första punkten framgår att staterna inom ramen för sina utbildningssystem ska tillerkänna dem som tillhör en nationell minoritet rätt att inrätta och driva sina egna utbildningsinstitutioner. Av andra punkten framgår att utövandet av denna rätt inte ska med- föra något ekonomiskt åtagande för parterna.
4.7Rättsfallsreferat från Europadomstolen och Europakommissionen
Nedan följer ett urval av praxis från Europakommissionen, Europa- domstolen och EU-domstolen som rör frågan om konfessionella inslag i skolväsendet. Genomgången är inte uttömmande utan avsikten är att ge exempel på de frågor som har prövats på europeisk nivå.
Målen är ordnade efter årtal för dom eller beslut.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
4.7.1Det belgiska språkmålet (1968)
I målet prövade Europadomstolen om rätten till utbildning innebär att staten måste erbjuda undervisning på ett visst språk. I målet var det fråga om föräldrar som ville att deras barn skulle undervisas på franska. Familjerna var bosatta i delar av Belgien som i huvudsak var flamländsktalande, där det inte anordnades undervisning på franska. Europadomstolen fann att TP1 artikel 2 första meningen, trots den negativa formuleringen, innebär en rätt till utbildning. Rätten till utbildning i första meningen innebär dock ingen skyldighet att in- rätta eller subventionera undervisning av ett visst slag. Det fanns därför ingen skyldighet för den belgiska staten att anordna under- visning även på franska i de aktuella områdena. Det var därför inte fråga om någon kränkning av rätten till utbildning enligt TP1 arti- kel 2. Frågan i målet var också om det innebar diskriminering enligt artikel 14 att franskspråkiga barn i den flamländska delen av Belgien inte fick undervisning i franska. Belgiska staten motiverade sitt beslut med vikten av att området Flandern behöll en språklig enhet. Domstolen ansåg att detta utgjorde ett objektivt godtagbart skäl och att det inte var fråga om diskriminering. I sex franskspråkiga kom- muner utanför Bryssel anordnades dock franskspråkig undervisning. För att få ta del av undervisningen fanns ett krav på att eleven skulle vara bosatt i någon av de sex kommunerna. Motsvarande krav fanns inte för de flamländskspråkiga skolorna. I detta avseende fann därför Europadomstolen att det var fråga om diskriminering enligt arti- kel 14.55
4.7.2Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark (1976)
I målet ville ett antal föräldrar, med hänvisning till sin religiösa tros- uppfattning, att deras barn skulle befrias från den offentliga skolans sexualundervisning. I Danmark fanns vid denna tid både privata och offentliga skolor. I privata skolor skulle samma ämnen läras ut som i den offentliga. Privata skolor hade dock en möjlighet att undanta sexualundervisning från den obligatoriska undervisningen. Privata skolor kunde därmed välja i vilken omfattning de ville följa den offentliga skolans sexualundervisning, och undervisningen i ämnet
55Belgiska språkmålet.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
behövde inte heller vara obligatorisk. Däremot behövde privata sko- lor ge undervisning i ämnet biologi inklusive undervisning i mänsklig reproduktion.
Den danska regeringen menade inledningsvis att kraven i TP1 artikel 2 inte gällde den offentliga skolan eftersom det fanns privata alternativ för föräldrarna. Europadomstolen konstaterade att kraven för staten i TP1 artikel 2 andra meningen gäller all den verksamhet som staten åtar sig i fråga om utbildning i både privata och offentliga skolor. Domstolen konstaterade även att det inte går att skilja mellan religionsundervisning och andra ämnen utan staten måste tillför- säkra föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse under hela det statliga utbildningsprogrammet.
Europadomstolen konstaterade att föräldrar inte kan ställa krav på undervisningens innehåll så länge den sker på ett objektivt, kri- tiskt och pluralistiskt sätt. Det innebär att föräldrar inte heller kan vägra sina barn undervisning, under förutsättning att denna sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Skyldigheten att respek- tera föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse gäller både religionsundervisning och annan undervisning. Domstolen ansåg att många ämnen i skolan har mer eller mindre filosofisk eller religiös komplexitet eller karaktär. Europadomstolen konstaterade också att det fanns andra alternativ för föräldrarna eftersom danska skolsyste- met tillät andra utbildningsalternativ, t.ex. undervisning i privatskolor eller hemundervisning, där det fanns möjlighet att göra undantag från obligatorisk sexualundervisning. Domstolen ansåg mot denna bakgrund att det därför inte fanns en rätt för föräldrar till barn i den offentliga skolan att få sina barn befriade från obligatorisk sexual- undervisning. Domstolen ansåg dessutom att undervisningen hade en generell karaktär och att det inte förespråkade ett specifikt sätt av sexuellt beteende och i sig inte kunde anses kränka respekten för föräldrarnas övertygelse. Det handlade därmed inte om en kränkning av TP1 artikel 2.56
56Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
4.7.3X mot Storbritannien (1978)
Målet vid dåvarande Europakommissionen rörde åtskillnad i finan- siering av statliga och privata skolor på Nordirland. Klaganden i målet var en del i en föräldragrupp som ville att det skulle starta fler icke-konfessionella privata skolor på Nordirland.
På Nordirland fanns det statliga skolor som fick 100 procent av sina kostnader finansierade och privata katolska skolor som fick 85 procent av kapitalkostnaderna och 100 procent av de löpande kostnaderna subventionerade. Privata aktörer som ville starta skolor behövde därför bära 15 procent av kapitalkostnaderna själva. Klag- anden ansåg att det stred mot TP1 artikel 2 och artikel 14 att privata skolor blev subventionerade till en lägre grad. Europakommissionen bedömde att det fanns en berättigad åtskillnad i bidragsgivningen till skolorna. Privata skolor hade möjligheten att ge kontroll över ägar- skapet till privata aktörer och det var därför rimligt att privata skol- orna skulle bidra med 15 procent av kapitalkostnaderna själva. Europa- kommissionen ansåg därför att den olika finansieringen inte stred mot TP1 artikel 2 eller artikel 14 i EKMR.57
4.7.4Arrowsmith mot Storbritannien (1978)
I målet, som prövades av dåvarande Europakommissionen, fastslogs att inte alla handlingar som är inspirerade eller motiverade av en övertygelse omfattas av artikel 9. Detta har kommit att kallas för Arrowsmithprincipen.
I målet hade klaganden dömts av en brittisk domstol för att ha delat ut flygblad med budskapet att soldater skulle vägra att tjänst- göra i Nordirland. Hon dömdes för att ha försökt förmå soldaterna att desertera, dvs. att inte fullgöra sina åtaganden. Klaganden vände sig till Europakommissionen och åberopade att domen var en kränk- ning av hennes pacifistiska övertygelse och att det inneburit en kränk- ning av bl.a. artikel 9 EKMR. Flygbladen i sig uttryckte inte direkt en pacifistisk övertygelse, men klaganden menade att det inte fanns någon anledning för henne att dela ut flygbladen om det inte vore för hennes övertygelse. I flygbladen fanns också ett citat från en soldat: ”Jag skulle vara villig att slåss för ett syfte som jag tror på”. Klaganden menade att skrivningen var irrelevant, eftersom den inte
57X mot Storbritannien.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
speglade hennes pacifistiska uppfattning utan i stället var till för att visa att det fanns vidsträckt sympati för hennes uppfattning om kon- flikten på Nordirland bland icke-pacifister.
Storbritannien framförde bl.a. att klaganden var fri att uttrycka sina pacifistiska åsikter, men att hon var dömd för att försöka få soldaterna att inte agera i enlighet med sina lagliga skyldigheter. Storbritannien menade också att det inträffade inte var ett uttryck för någon filosofisk övertygelse, eftersom det inte fanns något objek- tivt samband mellan det inträffade och klagandens pacifistiska upp- fattning.
Europakommissionen fann att pacifism är en filosofisk överty- gelse som omfattas av artikel 9. Kommissionen fann dock att rätten att utöva sin filosofiska övertygelse inte omfattar alla handlingar som är inspirerade eller motiverade av övertygelsen. Att förkunna idéer om pacifism kan ses som en manifestering av en övertygelse. Om de aktuella manifestationerna inte uttryckligen uttrycker att de genom- förs på grund av en pacifistisk övertygelse, kan manifestationerna dock inte anses omfattas av artikel 9, även om handlingarna är influ- erade eller motiverade av övertygelsen. I det aktuella fallet ansåg Europakommissionen att det inte fanns en sådan tydlig koppling som krävdes för att innehållet i flygbladen skulle anses ha samband med klagandens filosofiska övertygelse. Det ansågs därför inte före- ligga en kränkning av artikel 9.58
4.7.5Campbell och Cosans mot Storbritannien (1982)
I målet prövade Europadomstolen om filosofisk övertygelse i EKMR:s mening kunde omfatta att motsätta sig kroppslig bestraffning i skolan. Europadomstolen uttalade att övertygelse hör samman med termen ”tro” mer än med ”åsikter” eller ”idéer”.59 Begreppet ”filo- sofisk övertygelse” omfattar enligt domstolen varje övertygelse som har rätt till respekt i ett demokratiskt samhälle och som inte är oförenlig med mänsklig värdighet. När det gäller att motsätta sig kroppslig bestraffning fann domstolen att klagandens åsikter hör till en tung och väsentlig del av mänskligt liv. Det handlar om den per- sonliga integriteten, om påverkan av kroppsstraff och om att slippa
58Arrowsmith mot Storbritannien.
59Campbell och Cosans mot Storbritannien.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
utsättas för vad sådan bestraffning innebär. Detta skiljer enligt dom- stolen föräldrarnas åsikter om kroppslig bestraffning från uppfatt- ningar om disciplinmetoder i allmänhet. Föräldrarnas åsikter i frågan om kroppslig bestraffning hör därför till filosofisk övertygelse enligt TP 1 artikel 2.60
4.7.6W. och K.L. mot Sverige (1985)
Europakommissionens mål rörde ett föräldrakooperativ som ville starta en fristående Waldorfskola. Skolan fick avslag på ansökan om ett offentligt finansierat bidrag till skolböcker m.m. Europakom- missionen konstaterade att det inte finns någon skyldighet att finan- siera en viss form av utbildning för att respektera föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse. Staterna kan respektera övertygelserna inom det redan existerande utbildningssystemet. Det faktum att Sverige hade tillåtit skolan med Waldorfinriktning att etablera sig var tillräckligt för att staten skulle anses ha uppfyllt kraven enligt kon- ventionen.
Frågan var om det faktum att vissa fristående skolor fick bidraget men inte andra var en kränkning av TP1 artikel 2 och om det ut- gjorde diskriminering enligt EKMR. Staten motiverade åtskillnaden med det kommunala självstyret som innebär en vid individuell be- slutanderätt för kommunerna. Europakommissionen fann att det faktum att det kommunala självstyret innebär att lokala myndigheter är bäst lämpade att göra ekonomiska bedömningar när det gällde utbildning i deras kommun. Åtskillnaden mellan vilka skolor som fick bidrag ansågs därför vara objektivt berättigad och Europakom- missionen kom fram till att det inte var fråga om diskriminering enligt artikel 14 kombinerat med TP1 artikel 2.61
4.7.7Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige (1987)
I målet uttalade dåvarande Europakommissionen att TP1 artikel 2 inte innebär att staten behöver etablera ett specifikt utbildnings- system, men att enskilda har rätt att ta del av de utbildningsinstitu-
60Campbell och Cosans mot Storbritannien.
61W. och K.L. mot Sverige, (ansökan nr 10476/83), Europakommissionen den 11 december 1985.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
tioner som finns vid en viss tidpunkt. Europakommissionen uttalade också att det tidigare målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark garanterar rätten att starta och driva privata skolor. Kommissionen uttalade också att rättigheten inte finns utan villkor. Staten har rätt att genom reglering se till att det finns ett korrekt utbildningssystem som helhet. Myndigheterna får t.ex. ställa krav på undervisningens standard, innehåll och lärarnas kompetens för att undervisningen i fråga ska ge viss behörighet för eleverna.
I målet drev klaganden en fristående skola för elever i grundsko- lans årskurs 1–9. Skolförvaltningen nekade skolan tillstånd för års- kurs 7–9. Skolan var beräknad att ha tre elever i årskurs 7 och två elever i årskurs 8, men av de tilltänkta lärarna hade ingen formell kompetens att undervisa i samtliga årskurser på högstadiet. Endast klaganden var behörig lärare, men endast för mellanstadiet. Stiftelsen överklagade till nationell domstol men nekades tillstånd med moti- veringen att det saknades behöriga lärare. Stiftelsen och klaganden vände sig då till Europakommissionen som fann att staten kunde ställa krav på lärarnas behörighet. Det var inte heller underbyggt att andra skolor som fanns tillgängliga var i strid med klagandens religi- ösa eller filosofiska övertygelse. Det var därför inte fråga om någon överträdelse av TP1 artikel 2.62
4.7.8B.N. och S.N. mot Sverige (1993)
I målet, som prövades av dåvarande Europakommissionen, hade föräldrar nekats att bedriva hemundervisning av sina barn. Föräld- rarna gjorde gällande att det var i strid med deras rätt att tillförsäkra barnen en undervisning som stod i överensstämmelse med deras reli- giösa eller filosofiska övertygelse. Beslutet att inte tillåta hemunder- visning hade motiverats med att barnen inte kunde få social träning om de undervisades i hemmet. Europakommissionen ansåg att myn- digheterna hade agerat korrekt som inte tillät hemundervisning, efter- som barnets rätt till utbildning går före föräldrarätten. Det var där- med inte en fråga om kränkning av TP1 artikel 2.63
62Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige (ansökan nr 11533/85), Europakommissionen den 6 mars 1987.
63B.N. och S.N. mot Sverige, (ansökan nr 17678/91), Europakommissionen den 30 juni 1993.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
4.7.9Kokkinakis mot Grekland (1993)
I målet konstaterade Europadomstolen att artikel 9 skyddar rätten till s.k. negativ religionsfrihet. En man hade blivit dömd för brottet proselytism i Grekland då han genom dörrknackning hade förkun- nat sin religion. Proselytism innebär att omvända någon från en reli- gion till en annan och var vid tidpunkten ett brott enligt grekisk lag.
Klaganden vände sig till Europadomstolen och menade att hans rätt till religionsfrihet enligt EKMR:s artikel 9 hade blivit kränkt. Europadomstolen fann att artikel 9 innebär en rätt att utöva religiös förkunnelse.
Enligt Europadomstolen tillhör tanke-, samvets- och religions- friheten grunderna i ett demokratiskt samhälle. De är viktiga, inte bara för religiösa och troende utan också för ateister, agnostiker, skeptiker och icke-troende. Rätten att manifestera sin religion gäller inte bara tillsammans med andra, och tillsammans med de som delar samma tro. Det gäller också i ensamhet och privat. Det inkluderar också rätten att försöka övertala sin granne genom ”undervisning”. Europadomstolen konstaterade därmed att artikel 9 innebär en rätt att utöva religiös förkunnelse. Den frihet som finns i artikel 9 att byta religion eller tro skulle annars endast vara ord på pappret.
Europadomstolen ansåg att det fanns lagstöd för Greklands åt- gärder och att det fanns legitimt syfte, vilket var att skydda andras fri- och rättigheter. Däremot ansåg Europadomstolen inte att åtgär- derna var nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Domstolen skilde mellan att bära kristen vittnesbörd och olämplig proselytism. Europa- domstolen menade att det är skillnad att erbjuda material eller sociala förmåner för att få nya medlemmar till en kyrka och att utöva på- tryckningar på människor i utsatthet och nöd. Europadomstolen drog en gräns vid användandet av t.ex. hjärntvätt eller våld, vilket inte skulle anses vara kompatibelt med respekten för andras tanke-, samvets- eller religionsfrihet. I det aktuella fallet vägde Europadom- stolen skyddet för andras rättigheter och friheter i förhållandet till den enskildes rätt och kom fram till att det var fråga om en opropor- tionerlig inskränkning av religionsfriheten i artikel 9 som inte kunde anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det hade därmed skett en kränkning av artikel 9.64
64Kokkinakis mot Grekland.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
4.7.10Buscarini mot San Marino (1999)
I San Marino var nyvalda parlamentsledamöter skyldiga att avlägga en ed på Evangelierna att de skulle fullgöra sina uppgifter i samband med att de tillträdde som parlamentsledamöter. Två parlamentsleda- möter vände sig till Europadomstolen då de ansåg att deras religions- frihet enligt artikel 9 hade kränkts genom kravet på att svära eden. Europadomstolen uttalade, precis som i det tidigare fallet Kokkinakis mot Grekland, att tanke-, samvets-, och religionsfriheten tillhör grunderna i ett demokratiskt samhälle. De är bland de viktigaste elementen för en troendes identitet och de är också betydelsefulla för ateister, agnostiker, skeptiker och andra icke-troende. Europa- domstolen fann att kravet på att avlägga den aktuella eden innebar en skyldighet att manifestera trohet mot en viss religion, annars skulle de nyvalda parlamentsledamöterna inte få verka som parla- mentsledamöter. Det utgjorde därmed en inskränkning enligt arti- kel 9 i EKMR. Europadomstolen fann inte att inskränkningen var försvarlig enligt de grunder som ges i andra punkten i artikel 9. Kravet på ed var föreskrivet i lag. Europadomstolen ansåg dock att det inte var rimligt att parlamentsledamöterna skulle bekänna sig till en viss trosuppfattning, eftersom parlamentsledamöterna skulle representera olika grupper i samhället. Inskränkningen ansågs därför inte vara nöd- vändig i ett demokratiskt samhälle och artikel 9 hade således över- trätts.65
4.7.11Verein Gemensam Lernen mot Österrike (1995)
Målet vid dåvarande Europakommissionen rörde en förening som drev en grundskola i Österrike. Skolföreningen hade rätt att t.ex. utfärda betyg och hade behöriga lärare, och eleverna hade möjlighet att fullgöra sin skolplikt på skolan. Skolföreningen ansökte om bi- drag från den österrikiska staten men nekades detta eftersom samt- liga kriterier för att få bidrag inte var uppfyllda. Skolföreningen ansåg då att det var fråga om diskriminering eftersom en kyrklig skola kunde få bidrag utan att behöva uppfylla samma kriterier som skolföreningen. Skolföreningen överklagade besluten till nationella domstolar som avslog talan. Skolföreningen vände sig därefter till Europakommissionen och menade att den österrikiska staten, genom
65Buscarini m.fl. mot San Marino.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
att kräva att vissa privata skolor men inte kyrkliga skolor ska upp- fylla kriterier för att få bidrag, agerade i strid mot TP1 artikel 2. Skolföreningen ansåg att det inte var berättigat att behandla privata kyrkliga skolor på ett annat sätt än den aktuella skolan.
Europakommissionen erinrade om att det i målet Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige fastslagits att TP1 artikel 2 garanterar rätten att starta och driva privata skolor och konstaterade därefter att det inte finns någon positiv skyldighet för staten att finansiera någon särskild form av utbildning. Vidare ansåg Europakommissionen att även om det inte fanns någon skyldighet att finansiera en viss form av utbild- ning så innebär artikel 14 att bidrag inte får utges på ett diskrimine- rande sätt. Europakommissionen fann att kyrkliga skolor var vanligt förekommande i det österrikiska utbildningssystemet. Till skillnad från skolföreningens skola tillgodosåg de kyrkliga skolorna ett stort antal elevers behov av utbildning och hade gjort så under lång tid. Skolföreningen hade inte heller pekat ut några nya kyrkliga skolor av samma storlek som skolföreningens skola och som också fick bidrag. Den kyrkliga skola som skolföreningen jämförde sin verk- samhet med hade enligt Europakommissionen redan funnits i många år när de aktuella reglerna om krav för att få bidrag infördes. Det gick därför inte att jämföra skolorna med varandra. Mot denna bak- grund fann Europakommissionen att det inte var fråga om någon kränkning av TP1 artikel 2 eller artikel 9 i EKMR.66
4.7.12Valsamis mot Grekland (1996)
I Valsamis mot Grekland klagade två föräldrar på att deras dotter var ålagd att delta i en parad som firades till minne av krigsutbrottet mellan Grekland och Italien 1940. Dottern meddelade att hon inte kunde delta av religiösa skäl och uteblev därefter från paraden. Konsekvensen blev att hon straffades med en dags suspendering från skolans undervisning. Europadomstolen ansåg inte att det fanns något i paraden i sig som kunde vara i strid mot i TP1 artikel 2. Domstolen ansåg inte heller att artikel 9 hade kränkts genom kravet att delta i paraden. Däremot hade familjens rättigheter kränkts genom den disciplinära bestraffningen och de skulle därför haft rätt till ett
66Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
effektivt rättsmedel i inhemsk rätt enligt artikel 13 i EKMR. Något sådant rättsmedel fanns inte och därför hade artikel 13 kränkts.67
4.7.13Jimenez Alonso och Jimenez Merino mot Spanien (2000)
Målet handlade om elever som inte ville delta i skolans sexualunder- visning med hänvisning till religion och som på grund av detta blev underkända i ämnet naturkunskap. Domstolen uttalade att TP1 arti- kel 2 måste läsas som en helhet. TP1 artikel 2 ger en rätt till under- visning. Det är när den rätten utövas som föräldrar har rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad. TP1 artikel 2 är tillämplig både för privat och statlig undervisning. Domstolen hän- visade till målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark och menade att den andra meningen i TP1 artikel 2 syftar till att se till att det finns en pluralism inom utbildningen, vilken är nödvändig för att bevara ett demokratiskt samhälle. Domstolen konstaterade också att det faller inom kompetensen för varje stat att planera och lägga upp undervisningen. Det finns inget hinder för staten att ge undervisning som indirekt eller direkt har en religiös eller filosofisk grund, så länge undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Staten får inte ha ett indoktrinerande syfte med undervisningen eftersom detta kan ses som att staten inte respek- terar föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse.
Europadomstolen ansåg att sexualundervisningen i det aktuella fallet skulle ge eleverna objektiv och vetenskapligt grundad informa- tion. Eleverna fick bl.a. information om preventivmedel, oönskade graviditeter, människans sexualliv och sexuellt överförbara sjuk- domar. Det var information av generell karaktär som inte hade ett indoktrinerande syfte. Europadomstolen fann att den spanska konsti- tutionen garanterade en rätt att starta privata skolor och att det också fanns en rätt för alla att få religiös och moralisk undervisning i linje med sin övertygelse. Det finns därför ett stort utbud av privata skolor i Spanien. Föräldrar kan därmed också välja att placera sina barn i en skola som bättre passar deras tro eller åsikter. Föräldrarna i det aktuella fallet hade inte uppgett att det fanns några hinder för dem att välja en sådan privat skola. Det fanns inte någon rätt att i
67Valsamis mot Grekland.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
den offentliga skolan kräva deras barn fick en annan behandling i undervisningen med hänvisning till föräldrarnas religiösa uppfatt- ning. Det förelåg därmed ingen kränkning mot TP1 artikel 2.68
4.7.14Dahlab mot Schweiz (2001)
I målet hade en förskollärare förbjudits att bära den slöja som hon önskade bära av religiösa skäl. Enligt schweizisk lag ska utbildnings- väsendet vara sekulärt och nationell domstol ansåg att bärandet av slöja stred mot de nationella bestämmelserna om offentlig utbild- ning. Klaganden ansåg att beslutet innebar en kränkning av religions- friheten i artikel 9 och vände sig till Europadomstolen. Den schwei- ziska staten menade att bärande av slöja innebar en stark religiös symbol och att statliga skolor skulle vara sekulära. Staten påpekade vidare att klaganden frivilligt hade valt att arbeta i en offentlig skola och att hon därför samtyckt till att arbeta inom ett sekulärt utbild- ningsväsende. Staten menade att syftet med förbudet var legitimt och att det var baserat på principen om religiös neutralitet och harmoni i skolan. Det var därför enligt Schweiz en nödvändig inskränkning i ett demokratiskt samhälle.
Europadomstolen vägde lärarens rätt att manifestera sin religion genom att bära slöja och behovet av att skydda eleverna från lärarens religiösa symboler. Domstolen uttalade att det är svårt att bedöma vilken påverkan en sådan kraftfull symbol (powerful symbol) som slöjan har på små barn. Barnen var 4–8 år och domstolen ansåg att de är lättare att påverka än äldre barn. Slöjan ansågs inte förenlig med principen om jämställdhet. Europadomstolen vägde in att klaganden i sitt arbete ansvarade för barn i ung ålder. Bedömningen blev att Schweiz inte hade överskridit sin nationella bedömningsmarginal och att åtgärderna som staten vidtagit inte var orimliga. Åtgärderna ansågs vara legitima och proportionerliga för att skydda andras rättig- heter och friheter, allmän säkerhet och allmän ordning. Domstolen fann därför att förbudet för klaganden mot att bära slöja i undervis- ningen kunde anses som nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det var därför inte fråga om någon kränkning av artikel 9.69
68Jimenez Alonso och Jimenez Merino mot Spanien.
69Dahlab mot Schweiz.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
4.7.15Şahin mot Turkiet (2005)
I målet Şahin mot Turkiet ansåg Europadomstolen att det låg inom den nationella bedömningsmarginalen att avgöra om det skulle finnas ett förbud mot bärande av slöja på ett universitet. Domstolen uttal- ade att man måste göra en bedömning utifrån religionens roll i varje land och tillmätte sekularismens särskilda betydelse i Turkiet stor vikt.
I målet blev en student avstängd från universitetet för att hon bar slöja av religiösa skäl. Studenten hade studerat på universitetet i fyra år, men när hon skulle börja det femte året utfärdades ett cirkulär från universitetsledningen med innebörden att det var förbjudet att bära slöja. Klaganden bar slöja trots förbudet och blev avstängd och tillfälligt suspenderad från universitet. Hon överklagade till nationell domstol som ogillade överklagandet. Klaganden vände sig därefter till Europadomstolen och ansåg att åtgärderna bland annat inneburit en icke-berättigad kränkning av hennes religionsfrihet i artikel 9, framför allt rätten att manifestera sin religion. Europadomstolen prövade om inskränkningen av klagandens religionsfrihet varit före- skriven i lag, följts av ett legitimt syfte och varit nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle i enlighet med artikel 9 i konventionen.
Europadomstolen fann att begränsningen av klagandens möjlig- het att bära slöja hade inneburit en kränkning av religionsfriheten. När det gäller frågan om det varit föreskrivet i lag ansåg klaganden att ett universitetscirkulär inte uppfyllde lagkravet och att universi- tetsledningen inte hade auktoritet att förhindra elever från att bära slöja på universitetet. Europadomstolen ansåg att det fanns stöd i turkisk lag att ha förbud mot slöja och att det fanns ett legitimt syfte, vilket var att skydda andras rättigheter och allmän ordning. Europa- domstolen konstaterade att förbudet mot slöja grundades i princip- erna om sekularism och jämställdhet. I Turkiet betraktades seku- larismen som ett skydd för det demokratiska samhället. Jämställd- heten var skyddad av den turkiska författningen och ansågs vara en viktig princip. Europadomstolen ansåg att bärandet av slöja hade blivit en handling av politisk betydelse i Turkiet. På universitetet under- visades studenterna om t.ex. pluralism och jämställdhet och det ansågs därför inte vara onaturligt att förbjuda bärandet av slöja i ett sådant sammanhang. I frågor om förhållandet mellan staten och religion har de nationella myndigheterna särskild betydelse. Det gäller särskilt när det kommer till att reglera att bärandet av religiösa sym-
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
boler i utbildningssituationer. Nationella myndigheter har närmat sig frågan på olika sätt. Det finns ingen enhetlig bild i Europa av reli- gionen i samhället. Domstolen fann därför att universitets regler hade ett legitimt syfte och att de var proportionerliga. Åtgärderna kunde också anses nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Artikel 9 hade därför inte åsidosatts.70
4.7.16Konrad m.fl. mot Tyskland (2006)
I målet ville föräldrarna att deras barn skulle undervisas i hemmet med anledning av föräldrarnas religiösa övertygelse. Europadom- stolen uttalade att det inte finns någon generell rätt att undervisa sina barn i hemmet av religiösa eller filosofiska skäl och att det ligger inom respektive lands bedömningsmarginal att avgöra hur långt- gående rättigheternas skydd är. Domstolen konstaterade att den tyska staten noggrant hade övervägt sitt beslut och understrukit det faktum att grundskolan inte bara handlar om att förvärva kunskap utan att den också innebär ett första möte med samhället och är en del av barnens integration i samhället. Sådana mål är svåra att uppnå i hemmet även om barnen kan nå samma kunskapsnivå. Domstolen instämde i de nationella myndigheternas bedömning att det är av allmänt intresse att det i samhället inte utvecklas parallella samhällen baserat på filosofisk övertygelse och att det är viktigt att minoriteter integreras in i samhället. Föräldrarna bedömdes också ha möjlighet att utbilda sina barn efter skolan och på fritiden. Det fanns även möjlighet att välja skolor med konfessionell inriktning. Föräldrarnas rätt till utbildning i överensstämmelse med deras religiösa övertyg- else var därför inte begränsad på ett oproportionerligt sätt. Det var alltså inte fråga om kränkning av TP1 artikel 2.
Domstolen beaktade också att barnen på grund av sin låga ålder inte kunde förutse konsekvenserna av föräldrarnas beslut att hem- undervisa dem. Barnen kunde därför inte förväntas kunna ta ett auto- nomt beslut för sig själva.71
70Şahin mot Turkiet.
71Konrad m.fl. mot Tyskland.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
4.7.17Folgerö m.fl. mot Norge (2007)
Målet rörde undervisning i kristendom och livsfilosofi i Norge. De klagande ansåg att det var i strid med deras filosofiska uppfattning att deras barn skulle närvara på lektionerna i kristendomskunskap med religions- och livsåskådningsorientering (KRL). Det fanns dock möjlighet till befrielse från vissa delar av undervisningen. Undervis- ningen omfattade Bibeln, kristendomen som kulturellt arv, luthersk tro och andra kristna trosuppfattningar, andra världsreligioner, samt etik och filosofi. Föräldrarna vägrades befrielse från undervisningen för sina barn och menade att det var i strid med bl.a. TP1 artikel 2.
Domstolen konstaterade att det låg inom den nationella bedöm- ningsmarginalen att planera och utforma undervisningens innehåll. Undervisningen i KRL hade enligt Europadomstolen ett pluralistiskt syfte, eftersom den omfattade såväl kristendom som andra religioner och filosofiska övertygelser. Tyngdpunkten i undervisningen låg dock på kristendom och det fanns en bestämmelse i norsk lagstiftning om att syftet skulle vara till att bidra till att eleverna skulle få en kristen och moralisk uppfostran i samarbete med hemmen. Detta fokus kunde enligt domstolen leda till svårigheter med att uppfylla syftet att lära om andra trosuppfattningar och religioner. Endast det faktum att undervisningen innehöll en större del om kristendom utgjorde dock inte ett avsteg från kravet på pluralism och objektivitet.
Europadomstolen fann också att möjligheten att ge delvis befri- else ledde till problem. Föräldrarna behövde vara tillräckligt infor- merade om detaljerna i undervisningen för att kunna identifiera vilka lektioner barnen behövde befrielse från och i förväg meddela skolan sina önskemål om befrielse. Föräldrarna var också tvungna att ange skälig grund för att de ville att deras barn skulle bli befriade från undervisningen. Det fanns därmed en risk för att föräldrarna tving- ades informera skolan om personliga religiösa och filosofiska upp- fattningar. Eleverna kunde dessutom bara bli befriade från att aktivt delta vid lektionsundervisningen; det fanns fortfarande en skyldig- het att närvara under lektionerna. Europadomstolen kom fram att KRL inte uppfyllde kraven på att garantera en objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning och att en vägran att ge barnen befrielse från undervisningen hade inneburit en kränkning av TP1 artikel 2.72
72Folgerö m.fl. mot Norge.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
4.7.18Zengin mot Turkiet (2007)
I målet ville föräldrarna att deras barn skulle befrias från undervis- ning i religiös kultur och etik. Familjen var troende aleviter, vilket är en riktning inom islam. Trosuppfattningen skiljer sig från den i landet dominerande sunnitiska tron i fråga om trosutövande, t.ex. i fråga om bön, fasta och pilgrimsfärd. Europadomstolen konstaterade att inrättande och planering av undervisning faller inom statens behörig- het, men att undervisningen måste ske på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. I undervisningen i ämnet religion, kultur och etik fanns en tonvikt mot sunnitisk islam. Europadomstolen ansåg att undervisningen i det aktuella fallet därför inte uppfyllde kraven på objektivitet och pluralism för att ge eleverna möjlighet att utveckla ett kritiskt tänkande. Det fanns en möjlighet för kristna och judiska barn att få befrielse från undervisningen, vilket enligt Europadom- stolen tydde på att staten insåg att undervisningen skulle kunna vara ett problem för kristna och judiska familjer. Europadomstolen ansåg också att det var olämpligt att föräldrarna skulle behöva informera myndigheterna om sin religiösa eller filosofiska övertygelse för att medges befrielse för barnen. Det var ett särskilt problem för elever med annan muslimsk trosinriktning än den sunnitiska, eftersom de inte kunde räkna med att få befrielse. Sammantaget fann Europadom- stolen därför att det var fråga om en kränkning av TP1 artikel 2.73
4.7.19Dogru mot Frankrike (2008)
I målet diskuterade Europadomstolen bland annat den nationella bedömningsmarginalen och dess innebörd. Europadomstolen fann att varje stats nationella bedömningsutrymme måste ses mot bak- grund av statens relation till religion i det egna landet. I målet fäste Europadomstolen vikt vid att i Frankrike är sekularismen, och där- med åtskillnaden mellan det religiösa och det offentliga, en grund- läggande princip. Staten ska vara helt neutral i förhållande till reli- gion och i Frankrike ska därför det offentliga inte innehålla religiösa symboler för att skydda andras rättigheter.
I målet nekades två elever att bära slöja av religiösa skäl vid idrottslektioner med hänvisning till att det inte var tillåtet i skolan. Eleverna bar slöja ändå och stängdes av från skolan. Föräldrarna
73Zengin mot Turkiet.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
överklagande beslutet och de franska domstolarna avslog deras över- klagande i både under- och överrätt. Föräldrarna vände sig då till Europadomstolen som konstaterade att kravet grundades på hälso- och säkerhetsskäl som inte var orimliga. Europadomstolen ansåg också att kravet var proportionerligt och noterade att eleverna hade möjlighet att fullfölja utbildningen via korrespondens. Artikel 9 i EKMR hade därför inte kränkts. Klaganden hade också åberopat att flickornas rätt till utbildning enligt TP1 artikel 2 hade kränkts. Dom- stolen fann att disciplinära åtgärder inte hade hindrat flickornas rätt till utbildning. Det finns möjlighet för skolor att tillämpa discipli- nära åtgärder, tillfälligt eller permanent, för att se till att de interna reglerna följs. Domstolen ansåg att det inte var fråga om någon sepa- rat fråga som rörde artikel 2 utan att det var samma omständigheter som rörde klagomålet enligt artikel 9. De fanns därför inte skäl att pröva om det förekommit en kränkning av TP1 artikel 2.74
4.7.20Lautsi m.fl. mot Italien (2011)
I målet var frågan för Europadomstolen att pröva om förekomsten av krucifix på väggarna i statliga skolor i Italien var i strid med artikel 9 och TP1 artikel 2 andra meningen. Målet prövades först i första kammaren, som kom fram till att det var en kränkning av EKMR. Första kammaren ansåg att staten enligt TP1 artikel 2 har en skyldighet att vara religiöst neutral i statliga skolor. Europadom- stolen kom därefter i stor sammansättning fram till att det föll inom statens bedömningsmarginal att bedöma om krucifixet, med hänvis- ning till tradition, skulle kunna förekomma på väggen i skolorna. Det förelåg därför inte någon kränkning av EKMR.
Klaganden i målet hade två barn, 11 och 13 år, som gick i statlig skola. I varje klassrum fanns ett krucifix uppsatt på väggen. Klagan- den ansåg att det stred mot hennes sekulära uppfattning och att det var en kränkning av hennes rätt att uppfostra sina barn i enlighet med sin religiösa eller filosofiska övertygelse. Italien menade att kruci- fixen var en symbol för den italienska staten. Korsen var enligt den italienska staten förvisso en religiös symbol, men de bar också andra budskap, eftersom de var symboler för kultur och identitet samt symboler för principer och värden för den västerländska civilisa-
74Dogru mot Frankrike (ansökan nr 27058/05), Europadomstolen den 4 december 2008.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
tionen. Katolicismen har en lång tradition i Italien, vilket krucifixen symboliserade och staten menade att själva undervisningen inte var påverkad av krucifixen på väggen, utan att de utgjorde passiva sym- boler. Klaganden ansåg å sin sida att krucifixen var en religiös symbol och att staten hade en skyldighet att vara neutral och upprätthålla principen om sekularism.
Domstolen ansåg att krucifix framför allt är en religiös symbol. Därefter uttalade domstolen att det inte presenterats några bevis för att religiösa symboler på klassrummets väggar kan ha en påverkan på eleverna. Det finns inte heller någon europeisk konsensus om före- komsten av religiösa symboler i statliga skolor. Europadomstolen bedömde att beslutet om krucifix skulle vara tillåtna på väggen i klassrum faller inom varje lands nationella bedömningsmarginal. Även om krucifix är en kristen symbol är det inte tillräckligt för att anses utgöra indoktrinering att ha dem synliga i skolmiljön. Det faktum att det finns en liten övervikt för en viss religion behöver inte nöd- vändigtvis innebära att det strider mot kravet på pluralism och objektivitet för att det inte ska bli fråga om indoktrinering. Det kan fortfarande falla inom statens nationella bedömningsmarginal att avgöra t.ex. i vilken omfattning en viss religion ska finnas i skolmiljö eller i undervisningen. Krucifixen var att se som en passiv symbol som inte gick att jämföra med aktivt handlande. Krucifixen ansågs av domstolen inte kunna ha en påverkan på eleverna på samma sätt som vid deltagande i religiösa aktiviteter eller pedagogiskt tal. Arti- kel 9 eller TP1 artikel 2 hade därmed inte åsidosatts.75
4.7.21Eweida m.fl. mot Storbritannien (2013)
Målet handlade bl.a. om en flygvärdinna vid ett flygbolag som hade nekats att bära kors till sin uniform. Klaganden ansåg att arbets- givarens agerande var i strid mot religionsfriheten i artikel 9. Hon arbetade som flygvärdinna och bar halsband med ett kors som ett led i sin religiösa tro. Europadomstolen ansåg att det krävs ett nära samband (intimate link)76 mellan religionen eller trosuppfattningen för att en manifestation ska omfattas av artikel 9. Som exempel på detta angav domstolen en allmänt erkänd form av dyrkan eller hän-
75Lautsi m.fl. mot Italien.
76Eweida m.fl. mot Storbritannien, p. 82.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
givenhet. Det kan också vara andra handlingar som har ett tillräckligt nära och direkt samband mellan handlingen och tron. Vilka hand- lingar som omfattas måste avgöras från fall till fall.
Domstolen ansåg att ett hälsosamt demokratiskt samhälle behöver tolerera och upprätthålla pluralism och att troende bör kunna kom- municera sin övertygelse med andra. Europadomstolen konstaterade att det handlade om en avvägning mellan å ena sidan flygvärdinnans rätt att manifestera sin religion, och å andra sidan flygbolagets önske- mål om att upprätthålla företagets image. I detta fall ansågs flyg- bolagets syfte, att skydda företagets image vara ”otvivelaktigt legi- timt”77, men åtgärderna hade inte varit proportionerliga. Korset ansågs vara diskret och påverkade inte flygvärdinnans professionella utseende. Det fanns dessutom annan religiös klädsel som var god- känd av flygbolaget och det fanns inga bevis för att dessa skulle ha påverkat företaget negativt. Europadomstolen fann därför att det var fråga om en kränkning av artikel 9.78
4.7.22Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz (2017)
I Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz ansåg föräldrarna till två flickor att den obligatoriska könsblandade simundervisningen var en inskränkning av deras religionsfrihet. Föräldrarna önskade därför att deras döttrar skulle befrias från momentet.
Schweiz har inte ratificerat TP1 och Europadomstolen prövade därför frågan med utgångspunkt i artikel 9. Europadomstolen konsta- terade att TP1 artikel 2 utgör lex specialis i förhållande till artikel 9. Lex specialis innebär att TP1 artikel 2 ska ha företräde i förhållande till artikel 9 vid lagtolkning. Utöver artikel 9 ska TP1 artikel 2 läsas i ljuset av artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv och artikel 10 om yttrandefrihet. Domstolen prövade om det var nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle att inte befria flickorna från den könsblandade undervisningen och om det var en åtgärd som dels var nödvändig i ett demokratiskt samhälle, dels stod i proportion till de eftersträvade målen. Domstolen konstaterade att medlemsstaterna har en betydande bedömningsmarginal i frågor om förhållandet mellan stat och religion. Detsamma gäller frågor som rör vilken betydelse
77Eweida m.fl. mot Storbritannien, p. 94.
78Eweida m.fl. mot Storbritannien.
Europakonventionen |
SOU 2019:64 |
religion ska ha i samhället, särskilt när det handlar om frågor som aktualiseras inom området för offentlig utbildning och undervisning. Det åligger medlemsstaterna att se till att kunskaper ges på ett objek- tivt, kritiskt och pluralistiskt sätt och det är förbjudet att ”eftersträva mål i form av indoktrinering”.79 Det är upp till varje medlemsstat att avgöra hur utbildningarna ska organiseras i överensstämmelse med staternas behov och traditioner. Föräldrarna ska se till att deras barn får en utbildning, men de kan inte kräva att staten ska erbjuda en viss utbildning eller att undervisningen ska organiseras på ett visst sätt.
Av TP1 artikel 2 andra meningen framgår att staterna ska respek- tera föräldrars rätt. Europadomstolen uttalade att bestämmelsen, utöver ett negativt åtagande, också medför att staten har en viss posi- tiv skyldighet. Syftet med EKMR är enligt domstolen att skydda rättigheter som inte är teoretiska eller skenbara utan konkreta och verkliga.
Europadomstolen konstaterade att skolan har en särskild plats i processen för integration i samhället och har särskilt avgörande bety- delse för barn av utländskt ursprung. Domstolen godtog därför att befrielse är motiverad endast i yttersta undantagsfall, på noga angivna villkor och under förutsättning att alla religiösa grupper behandlas lika. Europadomstolen ansåg att barnens intresse av en fullständig skolgång som möjliggör en framgångsrik integration i samhället, ska ha företräde framför föräldrarnas önskan om att döttrarna skulle befrias från simundervisningen. Simundervisning har enligt domstolen en särskild betydelse för barnens utveckling och hälsa.
Enligt Europadomstolen inskränker sig inte nyttan av under- visningen till att barnen ska lära sig simma och utöva fysisk aktivitet utan består framför allt i att barnen ska utöva aktiviteten tillsammans med andra elever, utan att det görs undantag på grund av barnens ursprung eller deras föräldrars religiösa eller filosofiska övertygelse. Föräldrarna anförde att döttrarna gick i privat simundervisning. Dom- stolen ansåg att det inte var skäl för befrielse, eftersom det skulle kunna leda till en ojämlikhet om endast de som hade ekonomiska resurser för att finansiera privat simundervisning skulle kunna få be- frielse. Domstolen uttalade också att det inte endast handlar om de i och för sig legitima syftena att barnen ska lära sig simma eller utöva en fysisk aktivitet, utan att det också handlar om att barnen ska utföra aktiviteten tillsammans.
79Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 91.
SOU 2019:64 |
Europakonventionen |
Domstolen framhöll även att klaganden hade erbjudits alternativa lösningar i form av burkini. Klaganden hade menat att burkini skulle ha en stigmatiserande effekt på döttrarna, men domstolen ansåg att det inte fanns någon bevisning till stöd för påståendet. Åtgärderna var enligt domstolen till för att minska inverkan på föräldrarnas reli- giösa övertygelse när barnen medverkade i simningen. Det hade inte heller framkommit att döttrarna förhindrats att utöva eller ge ut- tryck för sin religion i andra sammanhang i skolan. De schweiziska myndigheterna hade därmed enligt domstolen agerat inom utrym- met för den nationella bedömningsmarginalen. Döttrarnas fullstän- diga skolgång och integration hade enligt domstolen företräde fram- för föräldrarnas intresse av att få flickorna befriade från simunder- visningen. Det förelåg inte någon kränkning av artikel 9.80
80Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz.
5 EU-rätt
I det här kapitlet redogör vi för regelverket inom EU-rätten om fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Vi beskriver också grund- läggande principer inom EU som näringsfrihet, etableringsfrihet och fri konkurrens.
5.1Inledning
Inom Europeiska unionen (EU) finns två grundläggande fördrag, fördraget om Europeiska unionen (unionsfördraget, FEU) och för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget, FEUF). Av fördragen framgår EU:s mål och grundläggande syften. Genom fördrag och andra rättsakter etableras olika rättigheter som gäller inom unionen. Rättigheter enligt EU-rätten kan ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att de direkt kan åberopas av enskilda, domsto- lar och myndigheter, oavsett om de införlivats i nationell lagstiftning eller inte. För att rättigheter ska ha direkt effekt krävs att de är tyd- liga, precisa och ovillkorliga och att de inte kräver kompletterande nationella åtgärder eller gemenskapsåtgärder.
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) är en internationell stadga om mänskliga rättig- heter som ska följas av medlemsländerna i EU. Primärrätt är den högst rankade rättskällan inom EU. De rättigheter som garanteras i rättighetsstadgan ska tillämpas med iakttagande av unionsrätten (EU- rätten). Stadgan är precis som de grundläggande fördragen s.k. primär- rätt.
165
5.2Barnrättsperspektivet i EU-rätten
Barnrättsperspektivet återfinns i en rad olika dokument från EU och Europarådet. Centralt är EU:s rättighetsstadga, barnkonventionen och Europakonventionen (EKMR) såsom den har tolkats av Europa- domstolen. I EU:s rättighetsstadga finns i artikel 24(1), vilken inne- bär en rätt för barn till skydd och omvårdnad som behövs för deras välfärd. Barn ska fritt kunna uttrycka sina åsikter och dessa ska be- aktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mog- nad. Barnets bästa ska enligt artikel 24(2) komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om dessa åtgärder vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner. Enligt artikel 24(3) har barn rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta stri- der mot barnets bästa. Av de förklarande texterna framgår att arti- kel 24 är baserad på rättigheter i barnkonventionen, framför allt artik- larna 3, 9, 12 och 13.1 Artikel 24 är tillämplig för alla områden inom EU-rätten som påverkar barn.
5.3Rätt till utbildning
Av artikel 14(1) i rättighetsstadgan framgår att var och en har rätt till utbildning samt tillträde till yrkesutbildning och fortbildning. Enligt artikel 14(2) innefattar denna rättighet möjligheten att kost- nadsfritt följa den obligatoriska undervisningen i en medlemsstat. Rättigheterna i rättighetsstadgan har samma innebörd som i EKMR. Det innebär att den praxis som finns från Europadomstolen är rele- vant också när det gäller begränsningar av artikel 14 i rättighets- stadgan, i den mån rättigheterna är likalydande. Av EU:s rättighets- stadga artikel 14(3) framgår att föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med deras religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska re- spekteras utifrån de nationella lagar och regler som reglerar utövan- det av rättigheterna. Enligt artikel 52 i rättighetsstadgan ska rättigheter i stadgan som motsvarar rättigheter i EKMR ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. EU får dock ha ett starkare skydd än vad som följer av EKMR.
1Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (2007/C 303/02).
5.4Religionsfrihet
IEU:s rättighetsstadga finns tanke-, samvets- och religionsfrihet reglerad i artikel 10(1). Var och en har enligt artikeln rätt till tanke- frihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller övertygelse samt frihet att ensam eller i gemen- skap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller över- tygelse genom gudstjänst, sedvänjor och ritualer. Artikeln har samma mening och innebörd som i EKMR. Den praxis som finns från Europadomstolen avseende artikel 9 har därför bäring även på arti- kel 10 i rättighetsstadgan. Till skillnad från artikel 9(2) EKMR (om begränsningar av religionsfriheten) anger artikeln inte möjligheter till begränsningar, men rättigheten kan begränsas på samma sätt som i EKMR, vilket framgår av de förklarande texterna.2
5.5Likabehandlingsprincipen
En viktig och grundläggande princip för att upprätthålla den inre marknaden är principen om likabehandling (principen om icke- diskriminering). Likabehandlingsprincipen innebär ett förbud mot all diskriminering som är grundad på nationalitet och gäller inom hela EU (artikel 18.1 FEUF). Principen innebär bl.a. att företag och medborgare från andra EU-länder har rätt att inte bli behandlade sämre än landets egna medborgare och företag.
5.6Proportionalitetsprincipen
Proportionalitetsprincipen innebär att det måste finnas en balans mellan mål och medel och att åtgärder inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att uppnå syftet med åtgärden. Om mindre ingripande åtgärder kan vidtas för att uppnå samma syfte så ska dessa användas i stället. Av rättighetsstadgans artikel 52.1 framgår att in- skränkningar i rättigheter enligt stadgan alltid måste vara propor- tionerliga. Det krävs enligt stadgan att inskränkningarna är nödvän- diga och svarar mot mål som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andras fri- och rättigheter. EU-domstolen gör en bedöm-
2Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (2007/C 303/02).
ning från fall till fall av om proportionalitetsprincipen inte respek- terats.
5.7Fri rörlighet på EU:s inre marknad
En grundläggande princip inom EU är etableringen av den s.k. inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital (artikel 26 FEUF), även kallat de fyra friheterna. Förutom den fria rörligheten finns det inom EU ett antal ramregler för konkurrens, etablering av företag m.m. Ramreglerna sätter gränserna för den eko- nomiska verksamheten på den inre marknaden och har till syfte dels att skydda konsumenterna, dels att se till att det finns en effektiv och tillbörlig konkurrens mellan marknadens företag.3 Det har också etablerats ett antal grundläggande ekonomiska fri- och rättigheter såsom avtalsfrihet, konsumtionsfrihet, näringsfrihet, etableringsfri- het och den fria konkurrensen.4
Den fria rörligheten för tjänster innebär en rätt till tjänstefrihet inom EU. EU-domstolen har dock i sin rättspraxis konstaterat att skolor som finansieras av offentliga medel inte är att se som en tjänst som omfattas av fördraget. I målet Humbel (1988) uttalade dom- stolen att nationella utbildningssystem inte upprättas av ekonomiskt intresse utan för att uppfylla statens skyldigheter gentemot sina med- borgare. Domstolen ansåg inte att utbildning som finansieras med offentliga medel är att se som en tjänst av icke-ekonomisk art.
I målet Kommissionen mot Grekland5 (1988) fann EU-domstolen att undervisning som finansieras med privata medel omfattas av tjänste- och etableringsfriheten. Det handlar alltså om situationer då en medborgare reser tillfälligt från ett medlemsland till ett annat för att där etablera verksamhet eller utföra tjänster. Målet rörde med- borgare från andra medlemsländer som hindrats från att starta en form av skolor för stödundervisning och andra privata yrkesskolor, samt att ta anställning vid sådana skolor. EU-domstolen fann att förbudet stred mot etableringsfriheten och tjänstefriheten. Däremot konstaterade EU-domstolen att det inte finns något hinder enligt
3Bernitz U., Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Konkurrensrätten och marknadsekonomins rättsliga grundvalar, (4 uppl.). s. 26. Norstedts Juridik 2015.
4Bernitz U., Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Konkurrensrätten och marknadsekonomins rättsliga grundvalar, (4 uppl.) s. 34. Norstedts Juridik 2015.
5Kommissionen mot Grekland, EU-domstolens dom den 15 mars 1988, mål nr C-147/86.
EU-rätten för ett förbud mot att starta privata yrkesskolor, så länge förbudet gäller både för landets egna medborgare och andra EU-med- borgare utan någon åtskillnad. I målet Kommissionen mot Tyskland (2005) konstaterade EU-domstolen åter att skolor som finansieras med privata medel och som drivs parallellt med offentliga skolor omfattas av tjänstefriheten.
Slutsatsen av ovanstående är alltså att skolor som finansieras av det allmänna inte ses som en ekonomisk tjänst enligt EU-rättslig re- glering.
5.7.1Näringsfrihet
Som konstaterats i avsnitt 3.2.4 finns näringsfriheten reglerad i 2 kap. 17 § regeringsformen (RF). Näringsfrihet innebär en rätt att etablera, utöva, förändra och avsluta näringsverksamhet.
I rättighetsstadgan regleras näringsfriheten i artikel 16. Den inne- bär en rätt att bedriva näringsverksamhet i enlighet med unions- rätten samt nationella regler och praxis. Näringsfriheten är inte en absolut rättighet utan kan begränsas. Av artikel 52 i rättighetsstadgan framgår att näringsfriheten kan begränsas om det är föreskrivet i lag och är förenligt med det väsentliga innehållet i ingående rättigheter och friheter. Med beaktande av den proportionalitetsprincip som nämnts ovan får begränsningar i näringsfriheten göras om de är nöd- vändiga och faktiskt svarar mot mål som är av sådant allmänt sam- hällsintresse som erkänns av unionen. Begränsningar av näringsfri- heten är även legitim om det krävs för att skydd andra människors fri- och rättigheter.
Av artikel 52.4 i rättighetsstadgan framgår att i den mån grund- läggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konsti- tutionella traditioner erkänns i denna stadga, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner. Det innebär att närings- friheten också ska tolkas i samstämmighet med nationell rätt. I svensk rätt regleras näringsfriheten som tidigare nämnts i 2 kap. 17 § RF. Begränsningar av näringsfriheten får enligt RF, som tidigare nämnts, endast göras för att skydda angelägna allmänna intressen, t.ex. hälsa, säkerhet eller miljö, se avsnitt 3.2.4. Vid bedömningen av om in- tresset är angeläget måste proportionalitetsprincipen tillämpas. Det innebär t.ex. att ett förbud inte är lämpligt om det finns mindre
ingripande åtgärder att ta till. Förhandsavgörandet Sky Österreich6 handlade om huruvida en bestämmelse i ett EU-direktiv skulle ses som oproportionerlig och därmed ogiltig. Frågan i målet handlade om näringsfriheten i artikel 16 i förhållande till artikel 11 i rättig- hetsstadgan om att ta emot information och frihet och mångfald inom massmedia. Generaladvokaten uttalade bl.a. följande:
It is clear that the right to property, like the right freely to exercise an economic activity, is one of the general principles of the law of the Union. However, those principles are not absolute but must be viewed in relation to their social function. Consequently, restrictions may be imposed on use of the right to property and to freely pursue an econo- mic activity, provided that those restrictions correspond to an objective of general interest pursued by the Union and do not constitute, with regard to the objective pursued, a disproportionate and intolerable interference affecting the very substance of the rights thus guaranteed.
Det finns alltså möjlighet att begränsa näringsfriheten så länge det görs utifrån ett unionsrättsligt intresse och inte utgör en opropor- tionerlig åtgärd som påverkar själva rättighetens innehåll.
I målen Scarlet Extended och Netlog diskuterade EU-domstolen förhållandet mellan rätten till näringsfrihet och immateriella rättig- heter. EU-domstolen fann att det måste finnas en rättvis balans mellan rättigheterna.7 Målet Deutches Weintor8 rörde försäljning av s.k. lättsmält vin och EU-domstolen uttalade bl.a. att det är möjligt att begränsa näringsfriheten under förutsättning att begränsningen ”motsvarar ett allmänintresse som eftersträvas av unionen” och inte utgör något oproportionerligt och icke-godtagbart ingrepp som på- verkar kärnan i de således garanterade rättigheterna. I det aktuella fallet var det allmänna intresset hälsoskydd och det ansågs av EU- domstolen vara ett godtagbart skäl för att begränsa näringsfriheten.
6Mål C-283/11, Sky Österreich GmbH mot Österreichischer Rundfunk, Domstolens dom (stora avdelningen) den 22 januari 2013.
7Mål C-70/10, Scarlet Extended SA vs Sociéte belge des auteurs, compositeurs et éditieurs SCRL (SABAM), EU-domstolens dom den 24 november 2011; mål C-360/10 SABAM vs Netlog, Domstolens dom den 16 februari 2012.
8Mål C-544/10 Deutches Weintor eG mot Land Theinland-Pfalz, EU-domstolens dom den 6 sep- tember 2012.
5.7.2Etableringsfrihet
Etableringsfriheten, som ger en rätt att etablera verksamhet, är nära sammanbunden med näringsfriheten. Inom EU-rätten innebär eta- bleringsfriheten t.ex. att ett företag som har säte i ett annat EU-land har en rätt att etablera sin verksamhet också i Sverige (artikel 21.2 rättighetsstadgan och artiklarna 18.1 och 49 FEUF).
När det mer specifikt gäller etablering av fristående skolor finns det i rättighetsstadgans artikel 14(3) en uttrycklig rätt att inrätta s.k. undervisningsanstalter. Här framgår att friheten att inrätta undervis- ningsanstalter som står i överensstämmelse med föräldrarnas religi- ösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respekteras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter. Den rätt att inrätta skolor som ges i rättighetsstadgans artikel 14(3) gäller för migrerande unionsmedborgare och EU-företag. Det kan konkret innebära att en skolhuvudman som har sitt säte i ett annat EU-land har rätt att etablera sig i Sverige, om skolhuvudmannen i övrigt upp- fyller de krav som gäller för att få starta en fristående skola enligt svensk lagstiftning. Enligt förklaringen till rättighetsstadgan garan- teras rätten att inrätta offentliga eller privata undervisningsanstalter som en aspekt av friheten att inrätta och driva verksamhet.9
Av den allmänna etableringsfriheten som regleras i artikel 49 FEUF framgår bl.a. att etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning före- skriver för egna medborgare, om inte annat följer av FEUF:s be- stämmelser om kapital. EU-domstolen har bl.a. uttalat att alla åtgär- der som innebär att utövandet av etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt anses utgöra en inskränkning av etableringsfriheten i artikel 49 FEUF.10 För att eta- bleringsfriheten ska kunna begränsas krävs att åtgärden är icke- diskriminerande och motiverade av ett trängande allmänintresse. Det innebär att det måste finnas starka skäl för att det ska vara möj- ligt att begränsa rättigheterna.
9Mål C-73/08, Nicolas Bressol m.fl. och Céline Chaverot m.fl. mot Gouvernement de la communauté francaise, EU-domstolens dom (stora avdelningen) den 13 april 2010.
10Mål C-418/11, Texdata Software GmbH, EU-domstolens dom (fjärde avdelningen) den 26 sep- tember 2013. Se vidare Bernitz U. och Kjellgren A., Europarättens grunder, (6 uppl.) s. 353. Norstedts Juridik 2018.
5.7.3Fri konkurrens
En tredje grundläggande princip som har ett nära samband med när- ings- och etableringsfriheten är principen om fri konkurrens. Om det sätts upp rättsliga hinder, t.ex. i form av ett etableringsstopp, mot att ge företag tillträde till en marknad kan det ge företag som redan är etablerade på marknaden en skyddad position. Därigenom minskas konkurrensen på marknaden.11 Av artikel 120 FEUF fram- går bl.a. att medlemsstaterna och unionen ska handla i överensstäm- melse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri kon- kurrens som främjar en effektiv resursfördelning.
11Bernitz U., Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Konkurrensrätten och marknadsekonomins rättsliga grundvalar,(4 uppl.) s. 45. Norstedts Juridik 2015.
6Barnkonventionen och andra FN-konventioner
I det här avsnittet redogör vi för Förenta nationernas (FN) kon- vention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och andra FN- konventioners artiklar om rätt till utbildning och religionsfrihet.
Konfessionella inslag i skolväsendet berör många av de rättig- heter som återfinns i barnkonventionen liksom i andra FN-kon- ventioner om mänskliga rättigheter. Nedan följer en kortfattad genomgång av religionsfriheten och rätten till utbildning för barn i FN-konventioner som föregått barnkonventionen. Dessa är FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt FN:s konvention om avskaffande av diskriminering av kvinnor. Ingen av dessa konventioner har ställning som svensk lag. Därefter följer en redogörelse för barnkonventionen med fokus på utbildning, undervisning och religion.
6.1FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
FN antog den 16 december 1966 en internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.1 Konventionen trädde i kraft den 23 mars 1976. Sverige undertecknade konventionen den 29 sep- tember 1967 och ratificerade densamma den 6 december 1971. Den innehåller bestämmelser om religionsfrihet i artikel 18.
Enligt artikel 18 första punkten har var och en rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter
1International Covenant on Civil and Political Rights (CCPR).
173
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
eget val samt frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offent- ligen eller enskilt, utöva sin religion eller trosuppfattning genom gudstjänst, iakttagande av religiösa sedvänjor, andaktsutövning eller undervisning. Av andra punkten följer att ingen får utsättas för tvång som kan inskränka hans eller hennes frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter eget val. Friheten att utöva sin religion eller trosuppfattning får enligt tredje punkten endast underkastas de inskränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, folkhälsan eller sedligheten eller andras grundläggande rättigheter och friheter. Slutligen anges i fjärde punkten att konventionsstaterna ska respektera föräldrars, och i förekommande fall, förmyndares, frihet att tillförsäkra sina barn sådan religiös och moralisk bildning som stämmer överens med deras egen övertygelse.
Artiklarna 26 och 27 rör rätten till likabehandling samt rätten till minoritetsskydd. I artikel 26 anges att alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Enligt artikel 27 ska de som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra med- lemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk.
Artikel 24 behandlar barns rätt till likabehandling. Här stadgas att varje barn – utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, nationell eller social härkomst, förmö- genhet eller börd – har rätt till sådant skydd från sin familjs, samhäl- lets och statens sida som dess ställning som minderårig kräver.
6.2FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter
FN antog den 16 december 1966 en internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.2 Konventionen träd- de i kraft den 3 januari 1976. Sverige undertecknade konventionen den 29 september 1967 och den ratificerades den 6 december 1971. Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till utbildning i artikel 13.
2International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR).
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
I artikel 13 första punkten stadgas att var och en har rätt till utbildning. Utbildningen ska syfta till att till fullo utveckla männi- skans personlighet och insikten om dess värde och att stärka respek- ten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Var och en ska genom utbildning kunna delta effektivt i ett fritt samhälle och främja förståelse, tolerans och vänskap mellan alla nationer och alla raser, etniska och religiösa grupper samt främja FN:s verksamhet för att bevara freden. I andra punkten anges att grundskoleutbildning ska vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. Efter den obligatoriska utbildningen ska utbildning i olika former göras till- gänglig för var och en genom alla lämpliga åtgärder och gradvis göras kostnadsfri.
Föräldrars inflytande över barns utbildning regleras i artikel 13 tredje punkten. I den anges att föräldrarnas, eller i förekommande fall förmyndarnas, frihet att välja andra skolor för sina barn än de som har inrättats av offentlig myndighet ska respekteras, om den aktuella skolan följer det som staten föreskrivit som minimistandard. Vidare fastslås föräldrarnas frihet att trygga en religiös och moralisk uppfostran för sina barn som är förenlig med deras egen övertygelse.
Slutligen anges att bestämmelserna i artikel 13 inte ska tolkas som att de inskränker en fysisk eller juridisk persons rätt att grunda och driva utbildningsanstalter, under förutsättning att principerna i första punkten respekteras och att utbildningen är förenlig med den mini- mistandard som staten bestämt.
6.3FN:s kvinnokonvention
FN antog den 18 december 1979 konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, CEDAW.3 Konventionen trädde i kraft 1981. Sverige undertecknade konventionen den 7 mars 1980 och ratificerade densamma den 2 juli 1980. Konventionen syftar till att avskaffa diskriminering av kvinnor.
Konventionsstaterna åtar sig att införa principen om jämställdhet mellan män och kvinnor i sin nationella lagstiftning, vidta lämpliga åtgärder för att främja jämställdhet mellan könen och för att avskaffa diskriminering av kvinnor samt att ändra eller upphäva sedvänjor eller bruk som innebär diskriminering av kvinnor (artikel 2). Kon-
3Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW).
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
ventionsstaterna ska på alla områden vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa full utveckling och framsteg för kvinnor och därmed garantera dem utövande och åtnjutande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på grundval av jämställdhet med männen (artikel 3). I artikel 5 stadgas att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att ändra mäns och kvinnors sociala och kultu- rella beteendemönster för att därmed avskaffa fördomar samt seder och bruk som grundar sig på föreställningen om det ena könets underlägsenhet eller stelnade roller för män och kvinnor.
Utbildning regleras i artikel 10. Alla lämpliga åtgärder ska vidtas för att avskaffa diskriminering av kvinnor för att tillförsäkra dem samma rättigheter som män när det gäller utbildning. Konventions- staterna ska säkerställa att samma villkor gäller för kvinnor och män för yrkesvägledning, tillträde till studier och examina, tillgång till lärarpersonal med lika höga kvalifikationer samt skollokaler och ut- rustning av samma standard. Vidare ska stelnade uppfattningar om mans- och kvinnorollerna avskaffas på alla nivåer och i alla former av utbildning genom att främja samundervisning och annan undervis- ning som kan bidra till att detta syfte uppnås och genom en översyn av läroböcker, läroplaner och undervisningsmetoder. Män och kvinnor ska ha samma möjligheter att delta aktivt i idrott och gymnastik samt ha tillgång till detaljerad pedagogisk information för att bidra till att säkerställa familjernas hälsa och välbefinnande, inklusive informa- tion och rådgivning om familjeplanering. Enligt artikel 11 ska kon- ventionsstaterna säkerställa att kvinnor och män har samma rättig- heter när det gäller rätt till yrkesutbildning och omskolning inklusive lärlingsutbildning, högre yrkesutbildning och återkommande utbild- ning.
Slutligen följer av artikel 16 att kvinnor och män ska ha lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, oberoende av civilstånd, i frågor som gäller barnen, förmynderskap, godmanskap och vårdnad om barn. Barnets bästa dock alltid ska komma i första hand.
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
6.4FN:s barnkonvention
FN:s konvention om barnets rättigheter4, barnkonventionen, antogs den 20 november 1989 och ratificerades av Sverige den 21 juni 1990. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 2 september 1990. Riksdagen beslutade den 13 juni 2018 att barnkonventionens artik- lar 1–42 ska ges ställning som svensk lag (prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389). Lagen (2018:1197) om För- enta nationernas konvention om barnets rättigheter träder i kraft den 1 januari 2020.
Det finns tre tilläggsprotokoll till barnkonventionen. Sverige har ratificerat de två första från år 2000 rörande barn i väpnade konflik- ter och handel med barn, barnprostitution samt barnpornografi. Det tredje tilläggsprotokollet, om en internationell klagomekanism för barn, antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011. Det har ännu inte ratificerats av Sverige.5 Lagstiftaren har inte angett vilka av barnkonventionens bestämmelser som blir direkt tillämpliga vid svenska domstolar och myndigheter efter inkorporeringen. I av- vaktan på att svenska domstolar avgör mål om barnkonventionens tillämpning så är det därför oklart i vilken omfattning specifika artik- lar i konventionen kommer att vara direkt tillämpliga i svenska domstolar och myndigheter (jfr prop. 2017/18:186 s. 88 f.).
Barnkonventionen är med sina 54 artiklar en konvention med ett brett innehåll. I förhållande till utredningens uppdrag är rättigheter som rör religion och utbildning särskilt intressanta. Här märks arti- kel 14 om barns rätt till religionsfrihet, liksom artikel 8 om rätt till religiös och kulturell identitet, artiklarna 28 och 29 rörande rätten till utbildning samt artikel 30 om minoriteters rätt att tillsammans med andra ha sitt kulturliv, bekänna sig till och utöva sin religion och använda sitt eget språk. De rättigheter som barnkonventionen till- erkänner barn ska tolkas i förhållande till varandra och utifrån ett helhetsperspektiv. Centrala för denna tolkning är konventionens s.k. grundprinciper.6 Dessa är artikel 2 om icke-diskriminering, arti- kel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling samt artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter
4Convention on the Rights of the Child (CRC).
5A/RES/66/138 Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a com- munications procedure.
6CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5, Allmänna åtgärder för genomförandet av kon- ventionen om barnets rättigheter.
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
och bli hört. Även artikel 5 om föräldrars rätt att ge barnet lämplig ledning och råd då barnet utövar sina rättigheter enligt barnkonven- tionen är viktig för att tolka konventionen.
Här redogör vi först för barnkonventionens grundprinciper samt artikel 5. Därefter diskuterar vi rätten till utbildning enligt artik- larna 28 och 29 och religionsfrihet enligt artikel 14 barnkonven- tionen. Redogörelsen baseras på de allmänna kommentarer som FN:s barnrättskommitté har sammanställt och s.k. slutkommentarer till Sverige, övriga nordiska stater samt Grekland, Frankrike, Italien, Schweiz, Storbritannien, Turkiet och Tyskland som kommittén läm- nat under åren 1993–2018.7
6.4.1Grundprinciperna och föräldrars ansvar
Som barnkonventionens grundprinciper räknas artikel 2 om icke- diskriminering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling samt artikel 12 om barnets rätt att komma till tals. Rättigheterna i barnkonventionen ska ses som lika mycket värda, odelbara och beroende av varandra.8 De fyra grundprinciperna i barnkonventionen anses dock vara vägledande för hur de övriga rättighetsartiklarna i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som rör enskilda barn eller grupper av barn.9
Rätten till likabehandling
Av artikel 2 barnkonventionen framkommer att konventionsstat- erna ska respektera och tillförsäkra alla barn inom deras jurisdiktion rättigheterna i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett om barnet eller dess förälder eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön,
7Urvalet av stater motsvarar de som det redogörs för i den internationella jämförelsen i kapitel 9 samt stater där frågor om konfessionella inslag i skolväsendet varit föremål för prin- cipiella ställningstaganden i Europadomstolen för de mänskliga fri- och rättigheterna.
8CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5, Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter 2003, p. 6 och 18. För en kritisk analys se Hanson K., Lundy L. Does Exactly What it Says on the Tin? A Critical Analysis and Alternative Con- ceptualisation of the So-called ”General Principles” of the Convention on the Rights of the Child.
International Journal of Children’s Rights 25 (2017) s. 285 ff.
9Se t.ex. CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5, Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter 2003, p. 5, 8, 12 och 22. CRC/C/GC/14 Allmän kom- mentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 16.
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgär- der för att skydda barn mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familje- medlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. FN:s barnrättskommitté understryker att diskriminering, vare sig den är öppen eller dold, kränker barnets mänskliga värdighet och kan under- gräva eller omintetgöra barnets förmåga att dra nytta av en utbildning. Inom skolväsendet kan diskriminering strida mot barnkonventionens krav på att utbildningen ska utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag samt mental och fysisk förmåga.10
Rätt till liv, överlevnad och utveckling
Av artikel 6 barnkonventionen följer att konventionsstaterna erkän- ner varje barns inneboende rätt till liv. Konventionsstaterna ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och ut- veckling. Barnets utveckling är nära förknippad med de mål för ut- bildning som uppställs i barnkonventionen artikel 29.1. Dessa mål är utvecklingen av barnets fulla potential ur ett helhetsperspektiv, inklusive respekt för de mänskliga rättigheterna, en förbättrad känsla för identitet och tillhörighet samt att barnet socialiseras och inter- agerar med andra och med miljön.11
Barnets bästa
I barnkonventionen artikel 3.1 fastslås att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinsti- tutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som rör barn är en av barnkonventionens grundläggande principer. Syftet med prin- cipen om barnets bästa är enligt FN:s barnrättskommitté att säker- ställa fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns
10CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1, Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001, p. 10.
11CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1, Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001, p. 1.
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
i konventionen och barnets helhetsutveckling. Alla konventionens rättigheter syftar till att främja barnets bästa, och ingen rättighet ska kunna inskränkas med hänvisning till tolkningen av barnets bästa.12 Artikel 3 innebär en rätt för barn att få sina intressen beaktade i alla beslut som rör barn. Enligt FN:s barnrättskommitté innebär detta att barnets intressen har hög prioritet och inte endast är ett bland flera överväganden.13 FN:s barnrättskommitté har understrukit att barnets bästa består av tre delar:14
1.Det är en materiell rättighet där barn har rätt att få sitt bästa be- dömt och satt i främsta rummet när olika intressen vägs mot var- andra, både för enskilda barn och för barn som grupp,
2.Det är en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om det finns flera tolkningar av en rättsregel så ska den tolkning som mest verk- ningsfullt tillgodoser barnets bästa ha företräde,
3.Barnets bästa som ett tillvägagångssätt innebär att de beslut som påverkar barn ska föregås av en bedömning av vilka konsekvenser beslutet kan få för det enskilda barnet eller övergripande policy- frågor för barn i grupp. Den som fattar beslut behöver motivera vad barnets bästa bedöms vara, hur prövningen har genomförts och hur barnets bästa har bedömts gentemot andra intressen. Om ett beslut tas som inte är i linje med barnets bästa, ska även kom- pensatoriska åtgärder redovisas. Återkoppling ska därefter ges till det enskilda barnet eller en grupp av barn.
Vid sidan av att betrakta principen om barnets bästa som en materiell rättighet, en tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt så har FN:s barnrättskommitté uttalat att innebörden av barnets bästa måste be- dömas från fall till fall. Tolkningen av barnets bästa är beroende av de berörda barnen eller barnets specifika situation och omständig-
12CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 4.
13CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 39. Se även Freeman M., Article 3: The Best Interests of the Child. I: Alen A., van de Lanotte J., Verhallen E., Ang F., Berghmans E. och Verheyde M. (reds.), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Martinus Nijhoff Publishers, 2007; Sandberg K., Barnets beste som rettighet, I: Ikdahl I. och Strand V.B. (red.), Rettigheter i velferdsstaten, Gyldendal 2016 samt Singer A., Barns rätt, Iustus förlag 2017.
14CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 6.
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
heter. När en fråga rör barn som kollektiv så ska barnets bästa be- dömas utifrån omständigheterna som gäller för de berörda barnen och för barn i allmänhet. Också om det uppstår inbördes konflikter mellan barnkonventionens olika rättigheter så kan principen om bar- nets bästa vara ett sätt att hitta lösningar utifrån en helhetsbedöm- ning av barnets rätt att utvecklas fullständigt och allsidigt.15
FN:s barnrättskommitté har lyft fram ett antal faktorer som beslutsfattare kan ta hänsyn till vid bedömning och fastställande av barnets bästa. En av dessa faktorer är barnets identitet. Barn har rätt att behålla sin identitet och denna rätt måste respekteras och beaktas vid tolkningen av barnets bästa. FN:s barnrättskommitté har även understrukit att bevarande av religiösa och kulturella värderingar och traditioner måste beaktas som en del av barnets identitet, men att seder som strider mot andra rättigheter i konventionen inte är till barnets bästa.16
Rätt att komma till tals
Barnkonventionen artikel 12 ger barn rätt att bli hörda. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Konven- tionsstaterna ska tillförsäkra barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Det inklu- derar frågor om utbildning liksom tro-, samvets- och religionsfrihet. FN:s barnrättskommitté förordar en bred definition av vilka frågor som barnet ska garanteras en rätt att uttala sig i. Det innebär att konventionsstaterna har en skyldighet att tillse att alla barn fritt kan uttrycka sina åsikter och att dessa ska beaktas på vederbörligt sätt utan diskriminering på grund av t.ex. religion.17
FN:s barnrättskommitté betonar därtill kraftfullt barns rätt att komma till tals i samband med utbildning.18 Kommittén framhåller barns aktiva roll i undervisning och lärande. Likaledes betonar FN:s barnrättskommitté att hänsyn ska tas till barnens livsvillkor och
15CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 82.
16CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 52, 55 och 57. Se även Alston P., The Best Interests Principle: Towards a Reconciliation of Culture and Human Rights. I: Alston P. (red.), The Best Interests of the Child, Clarendon Press 1994.
17CRC/C/GC/12 Allmän kommentar nr 12, Barnets rätt att bli hörd 2009, p. 26–27 och 75.
18CRC/C/GC/12 Allmän kommentar nr 12, Barnets rätt att bli hörd 2009, p. 105–114.
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
utsikter liksom till barns och deras föräldrars åsikter vid planering av läroplaner och skolprogram. Särskilt betonas att barnets rätt att bli hörd måste garanteras vid val av skolinriktning, eftersom det är ett beslut som i hög grad påverkar barnets bästa.19
Föräldrars ledning
Konventionsstaterna ska enligt artikel 5 respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet. Det innebär bl.a. att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen.20 Vad gäller barn under 8 år har FN:s barnrättskommitté framhållit att föräldrar m.fl. bör öka barnens förmåga att utöva sina rättigheter, genom att på ett barnfokuserat sätt erbjuda ”ledning och råd”. Det kan bl.a. avse bar- nets rätt till deltagande (artikel 12) och rätt till tankefrihet, sam- vetsfrihet och religionsfrihet (artikel 14).21 Kommittén understryker att föräldrars ansvar inte kan tas till intäkt för ett auktoritärt hand- lande som begränsar barnets rätt till självbestämmande. Vidare fram- håller FN:s barnrättskommitté att betydelsen av föräldrarnas upp- fattning och inställning begränsas när barnet får en alltmer aktiv roll i beslutsfattande under tonåren.22
Respekten för vårdnadshavares ansvar, rättigheter och skyldighet i samband med barnets utövande av sin religionsfrihet är särskilt ut- talat i artikel 14.
19CRC/C/GC/12 Allmän kommentar nr 12, Barnets rätt att bli hörd 2009, p. 13.
20Ruggiero R., Volonakis D. och Hanson K. The inclusion of ’third parties’: the status of parent- hood in the Convention on the Rights of the Child. I: Eva Brems, Ellen Desmet och Wouter Vandenhole, Children’s Rights Law in the Global Human Rights Landscape. Isolation, Inspi- ration, Integration?, Routledge, 2017.
21CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom 2006, p. 17.
22A.a. CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter ung- domsåren 2016, p. 43.
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
6.4.2Religionsfrihet och föräldrarnas roll vid barnets utövande av rättigheten
Barnkonventionen artikel 14 ger barn rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet. Konventionsstaterna ska också respektera vårdnads- havarnas rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning när det utövar sin rätt. Inskränkningar i rätten att utöva sin religion eller tro måste vara föreskrivna i lag och vara nödvändiga för att skydda den all- männa sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättig- heter. FN:s barnrättskommitté har även betonat betydelsen av reli- giös och kulturell identitet vid tolkningen av artikel 3 om barnets bästa.23 Barnrättskommittén har i förhållande till Tyskland framhållit att ett tyskt förbud för lärare att bära huvudduk motverkar barns, föräldrars och andras möjlighet att utveckla förståelse och tolerans i frågor som rör tanke-, samvets- och religionsfrihet.24 FN:s barn- rättskommitté har även uttryckt sin oro över att skolor i Grekland registrerat elevers religiösa tillhörighet.25
Iartikel 14 om tanke-, samvets- och religionsfrihet är föräldra- rätten således uttryckligen framskriven och ska relateras till barnets fortlöpande utveckling. Det innebär att föräldrar enligt artikel 14 har rätt att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveck- ling ge barnet ledning när det utövar sin rätt till religionsfrihet. Hur samspelet mellan föräldrarnas rätt att ge ledning och barnets auto- noma rättigheter bör utformas är dock inte tydliggjort i konven- tionen. FN:s barnrättskommitté understryker att föräldrar måste acceptera att barnets autonomi ökar i takt med barnets fortlöpande utveckling och inte gå längre än nödvändigt för att ge ledning och råd till barnet. Det är barnet, inte föräldern, som utövar rätten till religionsfrihet, och förälderns roll minskar med nödvändighet i takt med att barnet får en allt mer aktiv roll i att göra val under ungdoms- åren.26
23CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 57.
24CRC/C/15/Add. 226 26, 2004, p. 30 och 31.
25CRC/C/GRC/CO/2-3 2012, p. 34 och 35.
26CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter ungdoms- åren 2016 p. 43. Langaude S., The Right of the Child to Religious Freedom in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2007 s. 108.
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
Med barnets fortlöpande utveckling avses enligt FN:s barnrätts- kommitté ”de mognande- och lärandeprocesser genom vilka barn gradvis förvärvar kunskap, kompetenser och insikter, till exempel insikten om sina rättigheter och hur de bäst kan förverkligas”.27 FN:s barnrättskommitté påtalar att det särskilt för barn i förskoleålder är viktigt att respektera barnets fortlöpande utveckling av förmågor eftersom dessa förmågor utvecklas snabbt, särskilt från spädbarns- åren till skolstarten. Ett yngre barn behöver generellt mer vägledning än ett äldre barn, och det är också viktigt att ta hänsyn till indi- viduella skillnader i förmågor hos jämnåriga barn och i deras sätt att reagera på olika situationer. FN:s barnrättskommitté uttalar vidare att föräldrar bör erbjudas att ge råd och ledning på ett barnfokuserat sätt. Detta ökar små barns förmåga att utöva t.ex. tanke-, samvets- och religionsfriheten i enlighet med artikel 14.28
6.4.3Rätt till utbildning
Barnkonventionens artiklar 28 och 29 behandlar utbildning. Av bety- delse för förståelsen av barnrättsperspektivet i förhållande till barns rätt till utbildning är konventionsstaternas skyldighet att enligt arti- kel 6 till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets utveckling.
Av artikel 28 första punkten följer att konventionsstaterna erkän- ner barnets rätt till utbildning och särskilt åtar sig att göra grund- utbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning efter grundutbildning, såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studie- avbrott. Enligt andra punkten ska medlemsstaterna säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barnkon- ventionen.
Barnets utbildning ska enligt artikel 29 första punkten syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. Specifikt anges att även barnets respekt
27CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndomen 2006 p. 17. CRC/C/GC/20, p. 18 och 23.
28CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom 2006, p. 17. Se även CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Om genomförandet av barnets rättigheter ungdomsåren 2016, p. 43.
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt för de principer som uppställs i FN-stadgan ska utvecklas, liksom respekten för barnets föräldrar, den egna kulturella identiteten, språk och värden samt för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Av andra punkten framgår att det som sägs i artiklarna 28 och 29 inte får tolkas så att de medför inskränkning i den enskildes och organi- sationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter, dock alltid under förutsättning att de principer som uppställs i artikel 29 första punkten iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningens vid dessa anstalter ska stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som minimistandard. Ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk får enligt artikel 30 inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha ett eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.
FN:s barnrättskommitté understryker vikten av proaktiva åtgär- der och respekt för minoritets- och urfolkskulturer liksom för barn från alla religiösa gemenskaper.29 FN:s barnrättskommitté har ut- tryckt oro för religiös diskriminering i skolväsendet i förhållande till det franska förbudet mot religiösa symboler i skolväsendet.30 Om barn får hemundervisning understryker FN:s barnrättskommitté att undervisningen måste bli föremål för tillsyn så att barn och elever ges möjlighet att uppfylla relevanta lärandemål.31
FN:s barnrättskommitté betonar att artikel 29.1 om syftet med utbildning ska ses som ett erkännande av att det behövs ett balan- serat förhållningssätt till utbildning. Genom ett sådant synsätt ska olika värden förenas genom dialog och respekt för skillnader. Barn kan, hävdar FN:s barnrättskommitté, spela en unik roll när det gäller att överbrygga många av de skillnader som historiskt sett har skilt grupper från varandra.32
Av artikel 29.2 följer att vare sig artikel 28 eller artikel 29 får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisa- tioners rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner, under förut- sättning att de principer som fastställts i artikel 29.1 iakttas och att
29CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter under ung- domsåren 2016, p. 70.
30CRC/C/FRA/CO/4 2009, p. 45 och 46 med hänvisning till CEDAW/C/FRA/CO/6, p. 20 och CCPR/C/FRA/CO/4, p. 23.
31CRC/C/NLD/CO/4 2015, p. 11och 12.
32CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1 Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001.
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa institutioner ska stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som minimi- norm.
6.4.4Rätt till befrielse från viss undervisning
Ett led i respekten för barn och föräldrars s.k. negativa religions- frihet är att barn inte ska vara tvungna att delta i religionsunder- visning med en viss religiös inriktning.33 Stater som tillträtt barnkon- ventionen är skyldiga att tillse att barn, elever och vårdnadshavare vet att deltagandet i religiösa inslag i utbildningen är frivilligt.34 Skolan får inte fråga efter skäl för befrielse. Inte heller får skolan kräva samtycke från vårdnadshavare för att elever ska medges befri- else. FN:s barnrättskommitté har även understrukit att det är frågor där barnets autonomi ska respekteras. FN:s barnrättskommitté har t.ex. noterat att Norges tidigare krav enligt vilka föräldrar var tvungna att uppge sin religion för att deras barn skulle kunna bli befriade från religionsundervisning med kristen inriktning inte var i linje med barns och föräldrars rätt till personlig integritet. Med hänvisning till artikel 2 om icke-diskriminering rekommenderar barnrättskommittén en generell policy för befrielse från undervisning med en viss religiös inriktning.35 I kommentarer till Italien har FN:s barnrättskommitté understrukit att rätten till religionsfrihet äventyras om barn inte ges reell möjlighet att självständigt kunna avstå från konfessionella in- slag av kristen karaktär i förskola, grundskola m.m. I förhållande till offentliga skolor framhålls att staten har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig.36
Liknande kritik har riktats mot offentligfinansierade skolor i Storbritannien. Som särskilt problematiskt uppfattas att barn i Nordirland och Skottland inte har rätt till befrielse från gemensam religionsutövning (collective worship) utan tillstånd från föräldrarna. Barnrättskommittén har även kritiserat England och Wales för att elever t.o.m. årskurs 5 måste ha samtycke från föräldrarna för att få
33Se även CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20 Genomförandet av barnets rättigheter under ungdomsåren 2016, p. 43, 1a mening. CRC/C/GRC/CO/2-3 2012, p. 34 och 35.
34CRC/C/ITA/CO/ 3-4 2011 p. 30 och 31.
35CRC/C/15/Add. 23 1994.
36CRC/C/ITA/CO/ 3-4 2011, p. 30 och 31.
SOU 2019:64 |
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
avstå från sådan religionssutövning i skolan.37 Kommittén har även riktat kritik mot Grekland för att landet inte alltid medgett barn och elever befrielse från utbildning i en viss religion.38
6.4.5Rätt till utbildning i enlighet med religiös uppfattning
FN:s barnrättskommitté framhåller att religionsfrihet ska respek- teras i skolan, liksom barnets rätt till utbildning och rätten till reli- giös och kulturell identitet.39 Kommittén understryker värdet av att skolmiljön återspeglar en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen, vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och reli- giösa grupper och personer från urfolk.40 I förhållande till det franska förbudet för elever att bära religiösa symboler i skolan har FN:s barnrättskommitté, i likhet med kommittén för FN:s kvinnokonven- tion (CEDAW) och mänskliga rättighetskommittén, framhållit att man inte uppfattar att respekten för en sekulär offentlighet (laïcité) motiverar ett förbud mot religiösa symboler för elever.41
6.5Barnrättsperspektivet och konfessionella inslag i skolväsendet
Frågor om konfessionella inslag i skolväsendet är ett barnrätts- område där föräldraansvaret är framträdande. Enligt barnkonven- tionen såväl som Europakonventionen (EKMR) har barnet rätt till religionsfrihet och vårdnadshavare har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling när barnet utövar rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (barnkonven- tionen artiklarna 5 och 14 samt EKMR första tilläggsprotokollet arti- kel 2, se ovan avsnitt 4.3). Föräldrarnas vägledning ska utövas i över- ensstämmelse med hela konventionen, inklusive artikel 12 om barns rätt att komma till tals. Konventionen stödjer barnets rätt att anta och utöva föräldrarnas religion (jfr artiklarna 20 och 30). Barnet har
37CRC/C/GBR/CO/5 2016, p. 35 och 36.
38CRC/C/GRC/CO/2-3 2012, p. 34 och 35.
39CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20, Genomförandet av barnets rättigheter under ung- domsåren 2016, p. 43, tredje meningen. CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14, Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet 2013, p. 57.
40CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1 Artikel 29.1: Utbildningens mål 2001.
41CRC/C/FRA/CO/4 2009 p. 45 och 46 med hänvisning till CEDAW/C/FRA/CO/6, p. 20 och CCPR/C/FRA/CO/4, p. 23.
Barnkonventionen och andra FN-konventioner |
SOU 2019:64 |
också en självständig religionsfrihet som inte automatiskt hänger ihop med föräldrarnas religion. Barnets rätt till religionsfrihet inklu- derar frågor som rör utövande av religion och val av religion. FN:s barnrättskommitté har särskilt framhållit barnets rätt till befrielse från att delta i konfessionella inslag i skolan, t.ex. gemensam bön, i skolan (se vidare avsnitt 10.3).
Del B
Kartläggning och analys
7Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet
7.1Uppdraget
Av utredningens direktiv framgår att vi ska analysera för- och nack- delar med konfessionella inslag i olika skolformer och utifrån olika perspektiv, bl.a. ett barnrättsperspektiv. Grunden för utvärderingen av konfessionella inslag i olika skolformer utgörs av den juridiska analysen av Europakonventionen (EKMR) och andra internationella åtaganden samt regeringsformen (RF). Frågan om omfattningen av och formen för konfessionella inslag i skolväsendet är en ideologisk och principiell fråga. Enligt direktiven behövs därför en bred analys av för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolan utifrån de perspektiv som utredningen bedömer nödvändiga. Utredningen ska särskilt beakta barnrättsperspektivet och barnets rätt att uttrycka sin egen livsåskådning men också barnets rätt att avstå från konfessio- nella inslag. Avvägningen kan se olika ut beroende på barnets ålder och verksamhetens art. Vi ska också ta hänsyn till vikten av att sko- lan är en samhällsbärande institution som ska vara en skola för alla.
7.2Utmaningar
Inledningsvis kan utredningen konstatera att inställningen till kon- fessionella inslag i skolväsendet ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Det kan därför vara svårt att rent objek- tivt fastställa för- eller nackdelar med konfessionella inslag i skol- väsendet. Det som vissa ser som fördelar kan betraktas som nack-
191
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
delar för andra, beroende på ideologiska och principiella utgångs- punkter.
Ett sätt för utredningen att möta dessa utmaningar, och försöka fånga upp så många olika åsikter och perspektiv som möjligt, har varit att träffa olika företrädare och intressenter på området. Det har varit särskilt viktigt att få fram barns och elevers egna röster och perspektiv på frågan. Vi har bl.a. därför genomfört skolbesök vid ett antal fristående skolor med konfessionell inriktning. Vi har också träffat ett antal organisationer och myndigheter som i referensgrup- pen har lyft fram sina respektive inställningar och synpunkter i frågan. Det vi lägger fram i detta kapitel baseras alltså på den kunskap vi samlat in på detta sätt. Utifrån denna kunskap analyserar vi vad som kan ses som för- och nackdelar med konfessionella inslag ur olika perspektiv.
7.3Genomförande av uppdraget
Utredningen har besökt nio fristående skolor. Av dessa har åtta kon- fessionell inriktning eller profil; den nionde, som inte har anmält konfessionell inriktning, har fått kritik som rört att det vid skolan har förekommit otillåtna konfessionella inslag i undervisningen. Vi har besökt skolor belägna i Uppsala, Stockholm och Göteborg. Ut- redningen har besökt fyra skolor med inriktningar inom kristen- domen, tre skolor med muslimsk inriktning och en skola med judisk profil.
För att få olika perspektiv på frågan har vi gjort ett varierat urval av skolor. Utredningen har valt skolor med olika geografisk place- ring på urvalsorterna och med olika religiösa inriktningar. Vi har också valt skolor med barn och elever på olika utbildningsnivåer från förskoleklass till gymnasieskola. I några fall bedriver de aktuella huvudmännen också fristående förskolor med konfessionell inrikt- ning. Vi har valt vissa grundskolor som endast har t.ex. låg- och mellanstadium, och andra som har endast högstadium. Vi har också besökt två gymnasieskolor. Vi har alltså valt skolor med barn och elever i olika åldrar och årskurser.
Vid skolbesöken har utredningen träffat elever, lärare, annan skol- personal och skolledning som har berättat om verksamheterna och de konfessionella inslag som finns i dessa. Våra diskussioner vid be-
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
söken har utgått från ett frågeformulär (se bilaga 4) och vi har fört ett öppet samtal utifrån dessa frågor. Vi har samtalat med elever i ett brett åldersspann – från grundskolans årskurs 2 till gymnasieskolans tredje år. Vid samtalen med eleverna har skolpersonal inte varit när- varande. Eleverna har berättat hur de ser på att gå på en skola med konfessionell inriktning, t.ex. vilka för- och nackdelar de själva upp- lever med sina skolor.
Utredningen har också träffat ett tjugotal organisationer och myn- digheter som har fört fram sina perspektiv genom vår referensgrupp. I avsnitt 2.3 framgår vilka organisationer och myndigheter som ut- redningen har kallat till referensgruppen.
Vi har vidare haft möten med ett antal forskare som utifrån sin forskning på området har reflekterat kring frågan om konfessionella inslag i skolväsendet, se närmare avsnitt 2.3.
7.4Generella iakttagelser vid skolbesök
Våra skolbesök har gjort det tydligt att skolor med konfessionell in- riktning har vitt skilda förutsättningar, och även om skolorna för- enas av en konfessionell inriktning finns det många faktorer som skiljer dem åt.
På vissa av skolorna har det uppmärksammats brister som lett till omfattande kritik från Statens skolinspektion, medan det hos andra skolor inte har noterats några sådana brister. En del skolor har endast elever som tillhör en viss religion, medan andra skolor har en blandning av elever som tillhör olika religioner eller inte tillhör någon religion alls. Några skolor ligger i socioekonomiskt utsatta områden, medan andra är belägna i socioekonomiskt starka områden. Vissa skolor tar emot elever från många olika stadsdelar och intilliggande kommuner, medan andra skolor främst tar emot elever från sitt när- område. Skolornas inbördes olikheter kan göra det svårt att dra några långtgående generella slutsatser av för- och nackdelar med skolor med konfessionell inriktning, eftersom slutsatserna sällan kommer att omfatta alla skolor med sådan inriktning.
De elever utredningen träffat har generellt varit positivt inställda till sina respektive skolor. Flera elever har framfört att skolorna inte skiljer sig så mycket från skolor som inte har konfessionell inrikt- ning. De flesta av de grundskolor med konfessionell inriktning som
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
vihar besökt har lyft fram att deras kunskapsresultat är bättre än de närliggande kommunala skolornas. De har också poängterat att de har ett större antal elever som blir behöriga till gymnasiet. Skolorna upplever därför att debatten om skolor med konfessionell inriktning är orättvis och att fokus borde läggas mer på de skolor där eleverna inte når kunskapskraven, oberoende av huvudmannaskap och inrikt- ning.
Flera av skolorna med kristen inriktning har också framhållit att de upplever att det senaste årets mediedebatt framför allt varit riktad mot skolor med muslimsk inriktning. Elever och personal vid skolor med just muslimsk inriktning har å sin sida framfört att de upplever att det är en orättvis bild som har visats i media. Vid en skola med muslimsk inriktning uttryckte eleverna att de upplever att om det sker något negativt på skolan kommer samhället tro att ”alla musli- mer är dåliga”. Vissa elever ville därför inte berätta för andra vilken skola de går på av rädsla för att möta fördomar. Det har även före- kommit hot från utomstående mot vissa skolor med muslimsk inrikt- ning.
7.5Generella synpunkter från referensgruppen
Som tidigare har beskrivits är frågan om konfessionella inslag i skolväsendet en polariserad och politisk fråga där många intressenter har starka och med varandra oförenliga åsikter. I utredningens refe- rensgrupp ingår både organisationer som är principiellt emot kon- fessionella inslag i skolväsendet och de som är principiellt för sådana inslag. Ett flertal organisationer beskrev att en avgörande fråga för inställningen till konfessionella inslag i skolväsendet är hur icke- konfessionell respektive konfessionell inriktning definieras. Flera fram- förde att frågan vad som kännetecknar en skola med konfessionell inriktning och hur en sådan skiljer sig från en skola utan sådan in- riktning, är grunden för vad organisationerna ska ta ställning till.
Många organisationer har ingen principiell uppfattning men fram- håller i stället t.ex. att möjligheten att välja skola, mångfalden inom skolväsendet och den negativa religionsfriheten måste upprätthållas. Organisationerna anser generellt att det är väldigt viktigt att skol- orna följer regelverket och är av god kvalitet, varför tillsynen av dem måste vara tillräckligt effektiv.
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
De referensorganisationer som är positiva till konfessionella inslag poängterade bl.a. att skolor med konfessionell inriktning kan vara en trygghet för barn och elever eftersom deras tro respekteras i skolan. De menar vidare att det också är viktigt att traditioner kan föras vidare till nästkommande generationer t.ex. för nationella mino- riteter.
De organisationer som var mot konfessionella inslag i skolväsen- det menade bl.a. att skolan ska vara en mötesplats för olika elever. Flera organisationer lyfte att elever måste kunna mötas i skolan oav- sett bakgrund och religion. En organisation menade att alla elever kan beredas plats att frivilligt utöva sin religion i skolan, och att skolan kan underlätta för detta, men att skolan ska göra detta för alla religioner på lika grunder. Alla skolor ska t.ex. kunna ha bönestunder eller meditationsrum. Skolan måste också säkerställa att det inte före- kommer diskriminering på grund av religion. En organisation fram- förde att deras inställning mot konfessionella inslag i skolväsendet grundas i ett ställningstagande utifrån ett barnperspektiv. Organisa- tionen ansåg bl.a. att religion kan bidra till splittring i skolan och i samhället i övrigt, samt mellan barn och föräldrar.
7.6Konfessionella inslag i skolväsendet utifrån olika perspektiv
Nedan följer en analys utifrån ett antal olika perspektiv på frågan om konfessionella inslag i skolväsendet, vilka framkommit vid utred- ningens skolbesök, samråd och möten med vår referensgrupp. Redo- görelsen av olika perspektiv är inte avsedd att vara uttömmande utan den är endast tänkt att exemplifiera olika perspektiv som framkom- mit. De perspektiv vi vill lyfta fram är följande:
•barns positiva religionsfrihet, dvs. rätt att utöva religion,
•vårdnadshavares rättigheter,
•barns negativa religionsfrihet, dvs. rätt att avstå från religion, och
•det allmännas perspektiv, inbegripande frågor om värdegrund, integration och segregation samt tillsyn.
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
7.6.1Rätt för barn och elever att utöva religion
Barn och elever har rätt att utöva religion också i skolan, förskolan eller fritidshemmet, se vidare avsnitt 10.5. Det är en del av religions- friheten enligt RF och EKMR samt andra internationella åtaganden. Rätten gäller både i offentliga och fristående skolor. I samband med utredningens skolbesök har flera elever lyft fram att en fördel med skolor med konfessionell inriktning är att dessa ger goda möjligheter för den som har en egen tro att utöva denna. Flera elever har berättat om att de upplever att det är lättare att känna sig accepterad som troende på en skola med konfessionell inriktning. Även de elever som inte är troende får enligt de elever vi talat med ökad kunskap och förståelse för dem som är troende. Det har på flera håll beskrivits som en trygghet och en känsla av samhörighet att kunna utöva sin religion även i skolan utan att någon ifrågasätter det.1
Utredningen ifrågasätter inte elevernas uppfattning att skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning och konfes- sionella inslag underlättar för elever som har en egen tro att utöva denna. Eleverna säger att det är lättare att utöva sin tro vid en konfes- sionell skola, vilket kan ha flera olika orsaker. En anledning kan vara att det finns många elever med samma tro på skolan och att det därför finns en gemenskap kring religionsutövningen. En annan an- ledning kan vara att övriga fristående skolor och kommunala skolor inte hanterar sitt arbete med lika rättigheter och möjligheter samt icke-diskriminering på ett sådant sätt som gör att alla elever känner sig inkluderade. Vid besök i skolor och i referensgruppen har det beskrivits hur elever har utsatts för kränkande behandling och diskri- minering vid skolor med icke-konfessionell inriktning på grund av sin tro. Det har getts exempel på elever som upplevt svårigheter av detta slag i sin kommunala skola och som har fått en bättre skol- situation vid byte till en skola med konfessionell inriktning.
Utredningen konstaterar att det är bekymmersamt att troende elever inte upplever att de är inkluderade vid skolor som har en icke- konfessionell inriktning. En central utgångspunkt för skolor, för- skolor och fritidshem är att alla barn och elever, oavsett bakgrund, religion eller levnadsförhållanden ska kunna mötas i verksamheten på lika villkor. Det finns också en skyldighet för alla huvudmän,
1T.ex. Brattlund Å., What Role of God and National Curriculum in School life? A Comparative Study of Schools with a Muslim Profile in England and Sweden, Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet, 2009, s. 212 ff.
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
oavsett inriktning, att arbeta för alla elevers lika rättigheter och möjligheter och motverka kränkande behandling och diskriminering. En viktig fråga är därför hur det kan säkerställas att alla skolor ger elever möjlighet att ha och utöva sin tro i skolan utan att på olika sätt möta fördomar eller utsättas för kränkande behandling.
7.6.2Vårdnadshavares rättigheter
När det finns skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning och konfessionella inslag har vårdnadshavare möjligheter att välja en utbildning som överensstämmer med familjens religiösa övertygelse. En till utredningen ofta framförd synpunkt är att skolor med konfessionell inriktning är en förutsättning för att Sverige ska leva upp till de olika rättigheter som uppställs i EKMR och andra internationella åtaganden. En annan synpunkt som framförts av flera organisationer är att förekomsten av skolor med konfessionell inrikt- ning bidrar till en mångfald inom skolväsendet.
Skolor med konfessionell inriktning beskrivs också som en förut- sättning för ett mångkulturellt samhälle, eftersom det ger barn och elever möjlighet att ta del av konfessionella eller kulturella seder och bruk också i andra sammanhang än inom den egna familjen. Utred- ningen konstaterar att det kan vara positivt för vårdnadshavare att välja en skola, en förskola eller ett fritidshem för sitt barn som speglar familjens tro.
Möjligheten att välja en verksamhet med konfessionell inriktning kan samtidigt vara problematisk om vårdnadshavare placerar sina barn i skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning utan att samråda med barnet. Det kan begränsa barnets möjligheter att själva bilda sig en uppfattning om t.ex. den religion som vård- nadshavarna tillhör och de kulturella påbud som förekommer i familjen och minskar barnets möjligheter att träffa barn med annan bak- grund. Mot detta ska sägas att barn samtidigt har en självklar rätt att vara del av och bejaka sin familjs religion och kulturella bakgrund.
En annan konfliktyta som kan uppstå är enligt vår mening t.ex. situationer där vårdnadshavarna sinsemellan inte är ense om i vilken omfattning religiösa inslag ska ingå i barnens tillvaro; en av vård- nadshavarna kanske hellre ser att barnen går i en skola med icke- konfessionell inriktning. Detta är samtidigt en generell utmaning
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
i fråga om skolval, vilken inte bara uppstår i fråga om skolor med konfessionell inriktning. I vilken utsträckning vårdnadshavare ska ha möjlighet att välja en skola med konfessionell inriktning är, som tidi- gare konstaterats, också en bedömning som i grunden ofta styrs av ideologisk uppfattning.
7.6.3Rätt att avstå från konfessionella inslag
Mot bakgrund av den grundlagsreglerade religionsfriheten, och rätten att avstå från religion, ska alla barn och elever ha möjlighet att avstå från konfessionella inslag, även om de eller deras vårdnads- havare valt en skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Detta framkommer av gällande bestämmelser i skollagen (2010:800). Gällande rätt reglerar dock inte hur frivilligheten ska säkerställas utan det är upp till skolan, förskolan eller fritidshemmet att säkerställa att barnen eller eleverna upplever de konfessionella inslagen som frivilliga.
Utredningen har vid skolbesöken med såväl skolledning och lärare som elever diskuterat det faktum att konfessionella inslag ska vara frivilliga. Vi har också frågat hur det säkerställs att så är fallet. På i stort sett samtliga skolor har lärare och skolledning framfört att de redogör för både elever och vårdnadshavare vilka konfessionella inslag som förekommer i verksamheten som organiseras av huvud- mannen. Vid de skolor som utredningen har besökt där huvudman- nen också bedriver förskoleverksamhet har rutinen varit att vård- nadshavare fått information i samband med att barnen börjar på förskolan om att det är en verksamhet med konfessionell inriktning. Vårdnadshavare med barn i förskolan och skolan informeras i regel terminsvis. På de flesta skolorna informerar vidare skolpersonal eleverna vid varje enskilt konfessionellt inslag om att det är frivilligt att t.ex. be. Vid vissa skolor där alla elever är närvarande vid bönen, oavsett om de ber eller inte, har lärare berättat att de brukar under- stryka att eleverna inte måste be men att de ska respektera de elever som väljer att göra så och inte störa under bönen. Även eleverna har berättat om de konfessionella inslagen som förekommer på skolor- na. Flera har poängterat att det är frivilligt att utföra konfessionella handlingar, exempelvis att be, och att lärarna brukar påpeka detta i samband med t.ex. morgonbön. Vi har också fått höra att vissa
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
skolor anordnar alternativa aktiviteter för dem som inte vill delta i de konfessionella inslagen.
Svårt med frivillighet i praktiken
Utredningens bedömning är att det ur ett barnrättsperspektiv är av stor vikt att barn och elever ges reella möjligheter att avstå från deltagande i konfessionella inslag och att de också får alternativ till de konfessionella inslagen. Att så sker är viktigt även i de fall där vårdnadshavare påtalat att de vill att förskolan, skolan eller fritids- hemmet ska se till att eleverna deltar.
Det förekommer att skolor utformar utbildningen på ett sätt som innebär att det i praktiken inte är helt enkelt för en elev att avstå från konfessionella inslag. Det kan t.ex. handla om att skolan kräver att elever ska ha vårdnadshavares godkännande för att avstå från åter- kommande aktiviteter i gudstjänstlokaler. Det kan också handla om att konfessionella inslag ingår i morgon- eller veckosamlingar som även innehåller inslag där information om utbildningen i övrigt läm- nas, t.ex. information om läxor, friluftsdagar eller nöjesaktiviteter. Den elev som aktivt avstår från samlingen kan därmed gå miste om värdefull information av icke-konfessionell karaktär. Detta kan leda till att elever deltar i, eller i vart fall passivt måste ta del av, de kon- fessionella inslagen. Det är naturligtvis problematiskt, och eventuellt också ett kringgående av skollagens bestämmelser, om elevers rätt att avstå från konfessionella inslag försvåras.
Olika faktorer som påverkar
En annan fråga är om det utgör en alltför stor påverkansfaktor för eleverna att skolan har en konfessionell inriktning och tar ställning i konfessionella frågor. Vid skolbesök har framförts att det kan inne- bära en trygghet för elever som har en tro att t.ex. möta en lärare som tar ställning för samma religion och förstår vad det innebär att ha en tro. Mot detta har referensorganisationer framfört att detta i stället kan innebära negativa konsekvenser för de elever som inte känner sig hemma i normen, om en lärare har en viss religiös uppfatt- ning och denna tillåts genomsyra utbildningen eller på annat sätt förmedlas till eleverna. Som exempel kan nämnas att utredningen har
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
upplevt att företrädare för en skolas ledning uttalat sig negativt i hbtq-frågor.
En referensorganisation framförde att elevernas religionsfrihet blir mer begränsad när skolan står för en viss religiös uppfattning. Organisationen menade att det blir svårare för eleven att bryta mot vårdnadshavarnas uppfattning, hitta en ny religion eller avstå från religion – inte minst eftersom skolan är en auktoritet, speciellt för yngre barn. Barnet får färre tillfällen till avbrott från en eventuellt ensidig religiös påverkan i hemmet och bereds kanske inte heller i skolan, förskolan eller fritidshemmet möjlighet att möta andra upp- fattningar och tankesätt. Dessa barn går då miste om den fristad som en icke-konfessionell verksamhet kan erbjuda.
Utredningen ifrågasätter inte att personal i skolan, förskolan eller fritidshemmet i stort sett alltid utövar någon grad av påverkan på barn och elever, oavsett om det handlar om konfessionella inslag eller andra frågor. Om det är en negativ påverkan eller inte avgörs bl.a. av om det finns utrymme för barnen eller eleverna att kritiskt ifrågasätta de perspektiv som t.ex. en lärare förmedlar och om de även möts av andra divergerande perspektiv. Det bör också understrykas att utbildningen i stort, och därmed de ställningstaganden som lärare och annan skolpersonal uttrycker, alltid måste ha sin grund i veten- skap och beprövad erfarenhet. Utrymmet för personliga avvikelser från detta, t.ex. sådana som är religiöst motiverade, är därmed begränsat även vid verksamheter med konfessionell inriktning. Lärare och annan personal har också en skyldighet att i sitt arbete stå för den värdegrund som finns i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen och som också utvecklas i läroplanen.
Ytterligare en faktor att uppmärksamma är att förekomsten av konfessionella inslag har olika grad av påverkan bl.a. beroende på barns eller elevers ålder. Yngre barn har svårare att stå emot påverkan än äldre barn och elever, inte minst när budskapen levereras av upp- levda auktoriteter som barnskötare, förskollärare, lärare eller rektorer. Det kan därför finnas större behov av att begränsa och reglera kon- fessionella inslag i verksamheter som riktar sig till yngre barn, t.ex. förskolan och grundskolans tidigare årskurser, än i grundskolans senare år. När det gäller gymnasieskolan, som riktar sig till snart myndiga eller redan myndiga elever, kan risken för påverkan i stället anses mindre, eftersom dessa elever vanligtvis har tillägnat sig en större förmåga att resonera kritiskt och värdera information.
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
Utredningen konstaterar att ju yngre barn eller elever en verk- samhet riktar sig mot, desto svårare är det för barnen eller eleverna att stå emot påverkan eller kritiskt ifrågasätta det som de blir infor- merade om när det gäller t.ex. religion. Det är därmed svårt för små barn att utöva sin rätt till negativ religionsfrihet. Så kan också vara fallet för en del elever i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan, som utifrån sina individuella förutsättningar kan vara mer mottagliga för påverkan.
Vi återkommer till frågan om frivillighet i avsnitt 11.4.3 och 11.4.4.
7.6.4Värdegrund
Skollagens bestämmelser om grundläggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter återfinns som tidigare nämnts i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen och utvecklas i läroplanerna. Det är av stor vikt att huvudmännen bedriver en verksamhet som är förenlig med dessa centrala utgångspunkter. Detta innebär att synsätt som t.ex. är patri- arkala eller på annat sätt inte respekterar jämställdhet står i strid med de grundläggande värderingar som skolan ska arbeta för. Det kan t.ex. medföra att verksamheten bidrar till att cementera förlegade könsroller eller t.o.m. motverka jämställdhet genom att det förmed- las budskap om att flickor och pojkar förväntas bete sig på ett visst sätt. Det är djupt problematiskt om en skollagsreglerad verksamhet aktivt motverkar det värdegrundsarbete som det åligger alla sådana verksamheter att bidra till.
Utredningen har i samband med skolbesöken ställt frågor om skolans värdegrund och om det riskerar bli en krock mellan skol- lagens värdegrund och den religion som är skolans konfessionella inriktning. De svar vi har fått från företrädare från skolledning och lärare har samstämmigt varit att det inte är problematiskt och inte riskerar att bli någon krock i arbetet mellan skolans värdegrund och konfessionella värderingar.
Det har dock i andra sammanhang, t.ex. i Skolinspektionens och kommunernas tillsynsbeslut, framkommit att det finns en risk för att det uppstår konflikter mellan skollagens värdegrund och värde- ringar med religiös koppling som kan finnas i en verksamhet med konfessionell inriktning. Utredningen menar därför att det är av stor vikt att frågor som rör värdegrund och demokratiuppdrag tydliggörs
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
vid prövning av nya huvudmän för fristående verksamheter samt vid tillsyn av befintliga verksamheter. Vi återkommer till detta i av- snitt 12.4–12.6.
Jämställdhet
Ett av de grundläggande värden som anges i 1 kap. 5 § skollagen och som kommer till tydligt uttryck i läroplanen är jämställdhet. Vid ett referensgruppsmöte framförde en organisation att det vid konfessio- nella verksamheter kan finnas en religiöst grundad syn på flickor och pojkar och hur dessa ska behandlas eller förväntas agera. Organisa- tionen menar att skolan ska bidra till jämställdhet men att inflytande av religiösa värderingar kan göra att det riskerar att bli tvärtom. Enligt en elevorganisation är det centralt att de konfessionella insla- gen hålls borta från undervisningen. Det finns enligt elevorganisa- tionen exempel på att undervisning i särskilt ämnena historia samt sex och samlevnad påverkas av religiösa eller ålderdomliga synsätt. Det kan handla om att konfessionella värderingar påverkar vad som lyfts fram och att undervisningen vinklas utifrån det perspektivet. Även andra organisationer menar att det finns risk för att skolor med konfessionell inriktning har en undervisning färgad av religiös över- tygelse i t.ex. religionskunskap eller sex och samlevnad.
Utredningen bedömer att det är djupt problematiskt om utbild- ning och undervisning inte drivs på ett sätt som är i linje med skol- lagens krav på att arbeta för jämställdhet. En förutsättning för att skollagens bestämmelser om grundläggande värderingar och mänsk- liga rättigheter ska uppfyllas även i praktiken är att huvudmannen kan påvisa att de värderingar som genomsyrar skolan, förskolan eller fritidshemmet är i linje med 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen.
Kristen tradition
En vanligt förekommande synpunkt är att skolväsendet generellt är präglat av en kristen tradition. Många skolor, både offentliga och fristående, uppmärksammar t.ex. i grunden kristna högtider som advent och påsk. Några organisationer menar att det är motsägelse- fullt att läroplanerna har skrivningar om den etik som förvaltats av
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
kristen tradition2 när undervisningen samtidigt ska vara icke-konfes- sionell. En organisation hävdar att begreppet konfessionell, som det används i skollagen, inte tar hänsyn till att det förekommer många inslag av konfessionell karaktär i den offentliga skolan med grund i kristendomen. Dessa inslag, t.ex. uppmärksammandet av advent eller påsk, behandlas som kulturarv och tradition, inte som religion. Upp- märksammas däremot högtider med ursprung i en annan religion än kristendom, tenderar dessa att i större utsträckning betraktas som religiösa företeelser än som sekulariserade årstidsbundna traditioner.
Utredningen konstaterar att det till viss del är naturligt att det i inom skolväsendet i Sverige, ett land med en mycket lång kristen historia, förekommer inslag med koppling till kristna traditioner. Samtidigt är detta ett synsätt som etablerats av majoriteten i sam- hället medan att det för den t.ex. tillhör en annan religion kan vara svårt att se traditioner med ursprung i kristendomen som icke-reli- giösa historiska traditioner.
7.6.5Integration och segregation
Det finns skilda åsikter om huruvida skolor, förskolor och fritids- hem med konfessionell inriktning har en segregerande effekt eller inte. Det har hävdats att sammansättningen av barn eller elever i verksamheter med konfessionell inriktning kan tendera att bli alltför homogen, där de flesta kommer från likartade uppväxtmiljöer och kanske också tillhör samma församling. En alltför ensidig barn- eller elevsammansättning kan i sådana fall leda till att barn och elever går miste om möten med andra verkligheter och andra världsbilder än den som finns i hemmet eller i släkten. Genom att möta barn och elever med annan bakgrund och andra erfarenheter utmanas och berikas barnets eller elevens verklighetsbild.
Mot detta kan sägas att ett antal skolor med konfessionell inrikt- ning har framfört att de har en elevsammansättning där långt ifrån alla elever tillhör samma tro. Det har även framförts att dessa skolor har fler elever med olika religioner och bakgrund än vad kommunala skolor har.
2Se t.ex. förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan samt för förskole- klassen och fritidshemmet, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag.
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
Inom referensgruppen har det framförts att skolor med konfessio- nell inriktning kan vara segregerande på så sätt att t.ex. nyanlända inte integreras i samhället utan i stället samlas i skolor med en viss konfessionell inriktning. Andra framför att det vid skolor med kon- fessionell inriktning är vanligt med elever som har andra trosupp- fattningar än den som är skolans konfessionella inriktning. Flera skolor med kristen inriktning har t.ex. framfört att de har en större andel elever med utländsk bakgrund än andra skolor, och bland dessa elever finns många som inte är kristna. De som anser att skolor med konfessionell inriktning har en segregerande effekt anför att elev- grupperna är mer homogena på sådana skolor. En annan synpunkt är att samhället inte ska separera elever med olika bakgrund som lös- ning på konflikter i samhället utan i stället ska verka för att lösa under- liggande problem.
Vid skolbesöken har elever vid flera skolor berättat om att elev- erna på skolorna kommer från många olika områden i kommunen eller t.o.m. länet och att det därför på ett sätt kan bli mer integration där än i andra skolor. Vid en gymnasieskola lyfte eleverna att det krävdes höga betyg för att komma in vid skolan eftersom skolan uppfattas som attraktiv med goda resultat och därför har ett högt söktryck. Detta medförde enligt eleverna att eleverna vid skolan, även om de i och för sig kom från olika områden, ändå kom från ganska likartade sociala förhållanden.
Vid en skola med muslimsk inriktning påpekade eleverna att även om de flesta eleverna hade samma religiösa bakgrund så träffar de personer som tillhör andra religioner utanför skolan genom fritids- aktiviteter, på sommarlov och vid resor utomlands. De menade även att politiker inte riktar insatser för att minska segregation mot om- råden med få nyanlända. Eleverna upplevde det som att kraven på integration endast riktades åt ett håll, vilket sätter mycket press på just dem – att de ska ut och lära känna andra och att de ska ändra sig
–i stället för att samhället riktar sina resurser åt olika håll. En refe- rensorganisation lyfte att regelverket i dag i och för sig tillåter skolor med muslimsk inriktning, men att huvudmän i praktiken t.ex. vägras hyreskontrakt och därför inte längre har möjlighet att bedriva verk- samhet.
Utredningen konstaterar att elevsammansättningen vid de skolor som utredningen har besökt ser olika ut. I vissa skolor har i stort sett samtliga elever tillhört samma religion men i andra skolor har det
SOU 2019:64 |
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
varierat. På samma sätt har vissa skolor främst haft elever från sitt närområde, medan andra skolor haft elever från ett betydligt större upptagningsområde. Det är därför inte möjligt att utifrån just skol- besöken dra några långtgående slutsatser om segregerande eller inte- grerande effekt hos skolor med konfessionell inriktning. Det verkar dock som att skolor som är attraktivt belägna i centrum lockar till sig en mer blandad elevpopulation medan de skolor som ligger mer perifert i första hand lockar till sig de som bor i närområdet. Det kan kanske förklaras av att det är lättare att resa till en skola i centrum och att det i sig är attraktivt att vistas i centrum. Utredningen har inte kunnat dra några slutsatser om det också handlar om utbild- ningens kvalitet.
Något som dock kan konstateras är att det vid vissa skolor med konfessionell inriktning finns en stor andel nyanlända elever som tillhör samma religion. Frågan är dock om det hade gjort någon skillnad om skolan i fråga haft icke-konfessionell inriktning eller om det är andra faktorer som påverkar eleverna till att välja skolan, t.ex. kunskapsresultaten vid skolan, språklig eller kulturell gemenskap eller bostadssegregation.
7.6.6Förutsättningar för tillsyn
Det är viktigt att Skolinspektionen och kommunerna har verktyg för att säkerställa att skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning ger en utbildning av god kvalitet och i övrigt följer skol- författningarna, t.ex. genom att tillse att deltagandet i konfessionella inslag är frivilligt. Ett sätt att åstadkomma detta är att se till att Skol- inspektionen och kommunerna har möjlighet att göra en ingående ägar- och ledningsprövning, vari ingår att pröva hur verksamheten förhåller sig till skollagens värdegrund.
När skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inrikt- ning och konfessionella inslag är tillåtna och ingår i det offentliga skolväsendet står de under offentlig tillsyn. Tillsynen omfattar då även de konfessionella inslagen och att dessa begränsas till delar av utbildningen som inte är undervisning. Att verksamheten bedrivs öppet ger också möjlighet att kontrollera att verksamheten förhåller sig till den värdegrund som gäller inom skolväsendet.
Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet |
SOU 2019:64 |
En risk som påtalats för utredningen från flera håll är att om sko- lor med konfessionell inriktning inte skulle tillåtas, så kan det finnas en ökad risk för att skolor ändå har sådana inslag utan att öppet deklarera detta. Flera referensorganisationer har därför menat att det är ett bättre alternativ att verksamheter med konfessionell inriktning får finnas inom skolväsendet och där kontrolleras av det allmänna. På så sätt riskerar det inte att finnas några dolda skolor med konfes- sionell inriktning utan statlig insyn över de konfessionella inslagen. En organisation menade att skolor som är tydliga med sin konfes- sionella inriktning inte ska kollektivt bestraffas för att det finns ett fåtal skolor som inte sköter sig. Organisationen menade att det också finns skolor med dold agenda på så sätt att de ger sken av att följa regelverket, men i själva verket har en underliggande agenda som inte följer skollag och läroplan. Dessa skolor bör kontrolleras med skarpare tillsyn. Skolor som inte fungerar eller som inte följer regelverket ska inte få fortsätta.
Flera referensorganisationer menade att det viktigaste är att det finns en tillräcklig effektiv tillsyn, där tillsynsmyndigheten genomför en välfungerande kontroll av regelefterlevnaden. Alla skolor måste, oavsett om de har en konfessionell inriktning eller inte, följa regel- verket och vara av god kvalitet.
Utredningen konstaterar att skolor, förskolor och fritidshem oberoende av inriktning ska följa det regelverk som gäller för verk- samheten och att den tillsyn som bedrivs ska vara träffsäker, enhetlig och effektiv. En bidragande faktor för en sådan tillsyn är att en och samma tillsynsmyndighet hanterar frågan, men i dagsläget granskas verksamheten i fristående förskolor av lägeskommunen och inte av Skolinspektionen. Flera organisationer har också ansett att det är problematiskt att tillsynen av förskolor ligger under kommunernas ansvar i stället för under en enda tillsynsmyndighet eftersom en en- skild huvudman med verksamhet i flera kommuner då får flera olika tillsynsutförare att förhålla sig till.
Ytterligare ett villkor för att tillsynen är effektiv och tillräcklig är att den utförs likvärdigt och efter samma mönster oavsett var i landet den sker. Ett sätt att tillse att så är fallet är att koncentrera den tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem som i dag ut- förs av lägeskommunen till en central tillsynsmyndighet. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 13.2.
8Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag
Utredningen ska enligt direktiven kartlägga hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en konfessionell inriktning följer regel- verket. Detta kapitel innehåller en redogörelse för den kartläggning vi genomfört och vad som kommit fram i denna.
8.1Uppdraget
I våra direktiv anges följande.
Som nämnts tidigare tillåts konfessionella inslag i utbildningen, men inte i undervisningen, vid fristående förskolor, skolor och fritidshem. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skol- lagen). Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande av en- skild som huvudman för fristående skolor och har också tillsynsansvar för sådana skolor (1 kap. 3 §, 2 kap. 7 § och 26 kap. 3 § skollagen). En ansökan om godkännande som huvudman för en fristående förskola eller ett fristående fritidshem handläggs av den kommun där utbild- ningen ska bedrivas, och det är också den kommunen som har tillsyns- ansvaret för sådana verksamheter (1 kap. 3 §, 2 kap. 7 § och 26 kap. 4 § skollagen).
Skolinspektionen genomför både regelbunden och oanmäld tillsyn samt kvalitetsgranskningar. Skolinspektionen bedömer hur den gran- skade verksamheten följer regelverket. Det finns i dag kunskap, både i form av forskning och studier på området, och i form av Skolinspek- tionens respektive kommunens beslut och rapporter om tillsynen. Men det saknas en samlad bild av kvaliteten på och omfattningen av den tillsyn som görs, vilka svårigheter som finns i dagens system, samt en överblick av hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en kon- fessionell inriktning följer regelverket.
207
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
8.2Genomförande av uppdraget
För att genomföra vårt uppdrag har vi låtit ta fram en sammanställ- ning av befintlig statistik om skolor med en konfessionell inriktning, se avsnitt 8.4. Utredningen har också gjort en genomgång av beslut från Statens skolinspektion rörande konfessionella inslag för att få en samlad bild av hur skolorna följer regelverket och vad som framkom- mit vid tillsyn, se avsnitt 8.5. Vidare har utredningen genomfört skol- besök för att få skolledningars, skolpersonals och elevers perspektiv på frågan om konfessionella inslag i skolväsendet och utmaningar med dagens regelverk, se avsnitt 8.6.
För att få en överblick över förekomsten av konfessionella inslag hos skolor med konfessionell inriktning samt hur dessa följer regel- verket har utredningen skickat ut en enkät till de drygt 70 skolor som har en konfessionell inriktning enligt Statens skolverks skol- enhetsregister, se avsnitt 8.7. Utredningen har även skickat ut en enkät till samtliga 290 kommuner angående tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem, se avsnitt 8.8. Utifrån de svar som kommit in i sistnämnda enkät har vi också gått igenom tillsynsbeslut från kommuner när det gäller fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning, se avsnitt 8.9.
Vi sammanfattar våra slutsatser i avsnitt 8.10.
8.3Utmaningar och problemområden
Vid genomförande av uppdraget har vi ställts inför vissa centrala utmaningar och problemområden som påverkat vårt arbete och gett ett fokus för de undersökningar vi gjort.
Det saknas en heltäckande bild
Det finns i dag inte någon heltäckande bild av de konfessionella in- slag som förekommer i skolverksamheter som har en konfessionell inriktning. Det är också oklart hur många skolor som har en kon- fessionell inriktning, eftersom den skyldighet för fristående skolor att lämna uppgift till Skolverkets skolenhetsregister om bl.a. konfes-
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
sionell inriktning som följer av Skolverkets föreskrifter1 inte alltid efterlevs. För förskolor och fritidshem finns inte någon sådan skyl- dighet. Av utredningens direktiv framgår att det saknas en samlad bild av hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en kon- fessionell inriktning följer regelverket. Utredningens uppdrag i denna del handlar om skolor som har anmält konfessionell inriktning. Vi har därför riktat kartläggningen mot de skolor som har uppgett att de har en konfessionell inriktning. Det kan vid sidan av dessa skolor finnas fristående skolor som inte har en konfessionell inriktning men där det ändå förekommer konfessionella inslag. Dessa skolor har inte omfattats av kartläggningen.
Det saknas viss statistik
När det gäller fristående förskolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning så är det än mer oklart hur många som finns i landet. Detta beror till stor del på att det är kommunen som an- svarar för godkännande och tillsyn av fristående förskolor och fristå- ende fritidshem som inte hör till fristående skolenheter.
Kända svårigheter i verksamheterna
Redan i inledningen av vårt arbete har vi, bl.a. utifrån vad som fram- förts i vår referensgrupp, kunnat konstatera att det är några områden där det återkommande finns problem med regelefterlevnaden, oav- sett skolform. Det handlar om gränsdragningsfrågor – dels mellan undervisning och utbildning, dels mellan vad som är ett konfessio- nellt inslag och vad som inte är det. Det handlar också om hur skolor, förskolor och fritidshem tillgodoser att barns och elevers deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. En annan fråga är hur verk- samheterna hanterar eventuell fördjupning i den religion som utgör deras konfessionella inriktning.
1Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m., se avsnitt 13.1.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
8.4Statistik om skolor med konfessionell inriktning
Utredningen har låtit ta fram en sammanställning av befintlig stati- stik om skolor med konfessionell inriktning. I detta avsnitt presen- teras några huvudsakliga resultat från sammanställningen. Hela sam- manställningen finns att läsa i bilaga 5. Information om vilka skolor som har konfessionell inriktning har hämtats från Skolverkets skol- enhetsregister. Utredningen har dessutom tagit fram vissa komplet- terande uppgifter.
Som beskrivits ovan kan det finnas skolor som har konfessionella inslag men som inte är registrerade som skolor med konfessionell inriktning enligt Skolverkets skolenhetsregister. Dessa skolor ingår inte i denna analys.
8.4.1Skolverkets statistik om skolor med konfessionell inriktning
Läsåret 2018/19 gick drygt 9 400 elever på en grundskola som enligt Skolverkets skolenhetsregister har en konfessionell inriktning.2 Det motsvarar knappt 1 procent av grundskolans elever. Skolorna med konfessionell inriktning är sinsemellan väldigt olika. Deras storlek varierar från mycket små skolor, med färre än 50 elever, till relativt stora skolor, med över 300 elever. Den största konfessionella grund- skolan, som finns i Stockholm, hade 633 elever i årskurs 1–9 läs- året 2018/19. I genomsnitt är skolor med konfessionell inriktning mindre än övriga skolor.
Elevsammansättningen på skolor med konfessionell inriktning
Elevsammansättningen, sett till elevernas familjebakgrund, varierar tydligt mellan de konfessionella skolorna.3 Andelen elever med minst en eftergymnasialt utbildad förälder på skolorna varierar från under 20 procent till över 90 procent. Genomsnittet för skolorna med kon- fessionell inriktning är 58 procent, att jämföra med 55 procent för
2Skolverkets statistik, www.skolverket.se, uppgifter hämtade 2019-10-02.
3Uppgifter avseende kön, utländsk bakgrund eller föräldrarnas utbildningsnivå redovisas inte i Skolverkets officiella statistik om uppgifterna baseras på färre än tio elever. I denna analys har genomsnittet beräknats mellan de skolor som har tillgängliga uppgifter. Det kan innebära att medelvärdena överskattas något.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
kommunala skolor och 66 procent för icke-konfessionella fristående skolor.
Andelen elever med utländsk bakgrund på skolor med konfes- sionell inriktning varierar från under 10 procent till över 90 procent, vilket framgår av figur 8.1.4 I genomsnitt är andelen elever med ut- ländsk bakgrund 46 procent på skolor med konfessionell inriktning, att jämföra med 27 procent på kommunala skolor och 29 procent på fristående skolor med icke-konfessionell inriktning. De konfessio- nella skolorna med en övervägande majoritet elever med utländsk bakgrund är framför allt skolor med en muslimsk inriktning, men det finns även skolor med en kristen inriktning som har en kraftig överrepresentation av elever med utländsk bakgrund.
Figur 8.1 Andel elever med utländsk bakgrund
Andel elever med utländsk bakgrund på skolor med konfessionell inriktning, läsåret 2018/19
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
Diagrammet visar andelen elever med utländsk bakgrund på skolor med konfessionell inriktning
läsåret 2018/19. Uppgifter avseende andelen elever med utländsk bakgrund redovisas inte i Skolverkets statistik om uppgifterna baseras på färre än 10 elever. I diagrammet redovisas därför endast de
59 skolor med konfessionell inriktning för vilka det finns tillgängliga uppgifter om andelen elever med utländsk bakgrund.
Källa: Siris, Skolverkets statistik.
4Utländsk bakgrund innebär att eleven är född utomlands eller född i Sverige med båda för- äldrarna födda utomlands. Elever som saknar uppgift om personnummer räknas i denna statistik som elever med utländsk bakgrund.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
Lärare med pedagogisk högskoleexamen på skolor med konfessionell inriktning
De skolor som enligt Skolverkets skolenhetsregister har en konfes- sionell inriktning har i genomsnitt en mindre andel lärare med en pedagogisk högskoleexamen än övriga skolor. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen var i genomsnitt 68 procent på skolor med konfessionell inriktning läsåret 2018/19, att jämföra med 76 pro- cent på fristående skolor med allmän inriktning och 85 procent på kommunala skolor.
Jämfört med övriga skolor är det vanligare bland skolor med kon- fessionell inriktning att färre än hälften av lärarna har en pedagogisk lärarexamen och mer ovanligt att fler än 95 procent av lärarna har en pedagogisk högskoleexamen.
Måluppfyllelsen på skolor med konfessionell inriktning
Utredningen har utifrån Skolverkets SALSA-modell undersökt mål- uppfyllelsen för skolor med konfessionell inriktning, jämfört med övriga skolor. SALSA är en statistisk modell som beräknar resul- taten för skolor med hänsyn tagen till skolornas elevsammansättning sett till elevernas föräldrars genomsnittliga utbildningsnivå5, andelen pojkar och andelen nyinvandrade elever.6 För att ingå i Skolverkets SALSA-modell måste skolan ha haft minst 15 elever i årskurs 9. Sko- lor med färre elever än så ingår inte i denna analys.
Totalt finns SALSA-uppgifter för 30 skolor som enligt Skolverkets skolenhetsregister har en konfessionell inriktning läsåret 2017/18. Sett till meritvärdet, utan hänsyn tagen till elevsammansättning, ligger skolor med konfessionell inriktning i genomsnitt mellan de kom- munala skolorna, som har lägst genomsnittligt meritvärde, och övriga fristående skolor, som har högst genomsnittligt meritvärde. Det genomsnittliga meritvärdet för skolor med konfessionell inriktning läsåret 2017/18 var 238,8 meritvärdespoäng. Andelen elever som fick ett godkänt betyg i alla ämnen var i genomsnitt 75,7 procent, att jäm-
5Elevernas föräldrars, båda eller ena, genomsnittliga utbildningsnivå beräknas som ett genom- snitt där genomgången grundskola är lika med 1 poäng, genomgången gymnasial utbildning är lika med 2 poäng och eftergymnasial utbildning är lika med 3 poäng. För varje skolenhet be- räknas sedan en genomsnittlig utbildningsnivå.
6Som nyinvandrad räknas en elev som har varit folkbokförd i Sverige i mindre än fyra år.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
föra med 73,3 procent för kommunala skolor och 85,4 procent för övriga fristående skolor.7
Det finns en stor variation bland skolorna med konfessionell in- riktning, vilket framgår av figur 8.2. Det finns skolor där under
40procent av eleverna har fått ett godkänt betyg i alla ämnen. I andra änden av skalan finns skolor där över 90 procent av eleverna har ett godkänt betyg i alla ämnen. På en av skolorna med konfessionell in- riktning fick alla elever godkända betyg i alla ämnen läsåret 2017/18.
Figur 8.2 Godkänt betyg i alla ämnen
Andel elever med minst ett godkänt betyg i alla ämnen på skolor med konfessionell inriktning
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Diagrammet visar andelen elever med minst betyget E (godkänt) i alla ämnen på de 30 skolor med konfessionell inriktning som ingår i SALSA 2018.
Källa: Siris, Skolverkets statistik.
Måluppfyllelse i relation till elevernas familjebakgrund
SALSA beräknar utifrån skolornas elevsammansättning ett modell- beräknat värde på skolans resultat, vilket kan jämföras med skolor- nas faktiska resultat. Skillnaden mellan det faktiska och det modell- beräknade resultatet, residualen, kan tolkas som hur väl eller hur
7Fristående skolor med internationell inriktning eller Waldorfinriktning har exkluderats från analysen.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
dåligt skolan presterar i förhållande till skolans förutsättningar i termer av elevsammansättning.8
I genomsnitt hade skolorna med konfessionell inriktning 6,8 pro- cent nyinvandrade elever. Motsvarande siffra för kommunala skolor var 8,6 procent och för övriga fristående skolor 1,6 procent.
Skolorna med konfessionell inriktning har i genomsnitt högre meritvärdespoäng än deras modellberäknade värde, men en lägre an- del elever med minst ett godkänt betyg i alla ämnen än vad som modellberäknats enligt SALSA. Variationen är dock stor – det finns skolor som har resultat både långt över och långt under deras modell- beräknade resultat, vilket framgår av figur 8.3. Bland skolor som utifrån sin elevsammansättning har höga resultat återfinns skolor med olika konfessionella inriktningar.
8Det modellberäknade värdet i SALSA utgör det genomsnittliga resultatet för alla skolor med samma elevsammansättning sett till elevernas kön, utländsk bakgrund och föräldrarnas ut- bildningsbakgrund. Det innebär att om en skola har en positiv residual, dvs. ett högre faktiskt betygsresultat än det modellberäknade, har skolan presterat bättre än genomsnittet för de skolor som har samma elevsammansättning. Skillnaderna mellan modellberäknat resultat (sta- tistiskt väntevärde) och faktiska resultat i SALSA bör dock inte tolkas som ett mått på skol- kvalitet. Det kan finnas andra förklarande faktorer till varför en skola får ett visst resultat, vilka inte fångas upp av modellen.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
Figur 8.3 Residualer i SALSA
Skillnad mellan faktiskt meritvärde och modellberäknat värde för skolor med konfessionell inriktning
60
40
20
0
-20
-40
-60
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Diagrammet visar avvikelsen (residualen) mellan en skolas faktiska meritvärde och det modellberäknade värde som utifrån skolans elevsammansättning förväntats. Ett positivt värde innebär att skolan fick ett högre resultat än förväntat. Diagrammet visar de 30 skolor med konfessionell inriktning som ingår i SALSA 2018.
Källa: Siris, Skolverkets statistik.
8.4.2Konfessionella skolors resultat i Skolinspektionens skolenkät
Utredningen har också låtit undersöka hur elever på skolor med kon- fessionell inriktning svarat på Skolinspektionens skolenkät, jämfört med hur elever på övriga skolor svarat.9 Skolenkäten är en del av underlaget för Skolinspektionens granskning av landets skolor. En- käten används för att samla in synpunkter från elever, föräldrar och lärare och är ett av flera underlag inför bedömningen av skolan.
I skolenkäten frågar Skolinspektionen elever om undervisningen, elevinflytande, grundläggande värden på skolan samt trygghet och studiero. Skolenkäten genomförs för elever i årskurs 5, årskurs 9 och för elever i år 2 i gymnasieskolan.
9Se bilaga 5.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
Skolenkäten ställer en mängd frågor indelade i olika frågeområ- den. Svaren inom de olika frågeområdena indexeras sedan till ett ge- nomsnittligt resultat för skolan inom frågeområdet, där 0 är det lägsta värdet och 10 är det högsta värdet. De olika frågeområdena är:10
1.Veta vad som krävs
2.Stimulans
3.Tillit till elevens förmåga
4.Anpassning efter elevens behov
5.Utmaningar
6.Argumentation och kritiskt tänkande
7.Grundläggande värden i undervisningen/lärandet
8.Grundläggande värden på skolan
9.Delaktighet och inflytande
10.Ordningsregler
11.Studiero
12.Trygghet
13.Förhindra kränkningar
14.Elevhälsa
Eleverna får också frågor om de är nöjda med sin skola som helhet och om de skulle rekommendera sin skola till andra.
I denna analys har resultaten från enkäterna analyserats för 2017 och 2018. Elevernas svar analyseras grupperat för årskurs 5, årskurs 9 och år 2 i gymnasieskolan.
I analysen tas inte hänsyn till faktorer som skulle kunna förklara skillnader mellan skolorna, som elevsammansättning eller antalet elever. Sådana bakomliggande faktorer skulle, i den mån de har någon betydelse, kunna förklara hela eller delar av de skillnader som redo- visas nedan.11 Resultaten bör därför tolkas med detta i åtanke.
10Frågorna för elever i årskurs 5 skiljer sig något. Se bilaga 5.
11Vi vet till exempel att skolor med konfessionell inriktning i genomsnitt är mindre än övriga skolor.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
Resultat för skolor med konfessionell inriktning i skolenkäten för elever i årskurs 5
I årskurs 5 är det små skillnader mellan hur elever på skolor med konfessionell inriktning och övriga skolor har svarat. Det fråge- område där fristående skolor med konfessionell inriktning har störst avvikelse från övriga skolor är frågeområdet Argumentation och kri- tiskt tänkande/Delaktighet och inflytande. Där har skolor med kon- fessionell inriktning i genomsnitt något sämre resultat än övriga sko- lor. Avvikelsen är dock inte stor, endast -0,07 indexenheter. Indexen är, som beskrivits ovan, sammansatta av flera frågor. Inom fråge- området är det på påståendet ”På lektionerna är vi elever med och påverkar på vilket sätt vi ska arbeta med olika skoluppgifter” som skolorna med konfessionell inriktning avviker mest negativt jämfört med övriga skolor.
Resultat för skolor med konfessionell inriktning i skolenkäten för elever i årskurs 9
I årskurs 9 avviker skolorna med konfessionell inriktning i genom- snitt positivt från övriga skolor inom flera områden. Skolornas elever svarar i genomsnitt högre på frågan om de är nöjda med sin skola, och avviker positivt på indexen på frågeområdena Delaktighet och inflytande, Grundläggande värden i undervisningen/lärandet samt Veta vad som krävs. Det enda område där skolor med konfessionell inrikt- ning i genomsnitt har lägre resultat är området Elevhälsa.12
Jämfört med andra fristående skolor skiljer fristående skolor med konfessionell inriktning ut sig negativt. Här har skolorna mer nega- tiva svar även inom exempelvis frågeområdena Förhindra kränk- ningar och Grundläggande värden på skolan. Men jämfört med övriga fristående skolor har skolor med konfessionell inriktning också mer positiva svar inom exempelvis frågeområdet Veta vad som krävs.
Som beskrivits ovan tar denna analys dock inte hänsyn till bak- grundsfaktorer som skulle kunna förklara avvikelserna. Sådana fak- torer skulle kunna vara skolornas elevsammansättning, eller skolans eller huvudmannens storlek. En av förklaringarna till resultaten skulle
12På påståendena ”På min skola är det OK att lämna lektionen om man känner ett behov av att träffa skolsyster eller kurator”, och ”Jag kan gå och prata med skolsyster eller kuratorn/skol- psykolog om vad jag vill, det måste inte ha hänt något allvarligt” avviker skolor med konfessio- nell inriktning i genomsnitt -0,41 respektive -0,43 indexenheter från övriga skolor.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
kunna vara att skolor med konfessionell inriktning i genomsnitt är mindre än övriga skolor. Det är möjligt att elever på mindre skolor generellt upplever högre grad av delaktighet och inflytande men att de har en sämre tillgång till elevhälsa.
Resultat för skolor med konfessionell inriktning i skolenkäten för elever i gymnasieskolan
Det finns fem stycken gymnasieskolor med en konfessionell inrikt- ning som har svarat på Skolinspektionens skolenkät under den under- sökta perioden. Skolorna avviker inte negativt från övriga skolor inom något frågeområde utan får i stället lika höga eller högre värden än övriga skolor. Det frågeområde där skolor med konfessionell in- riktning avviker mest positivt jämfört med övriga skolor är området Ordningsregler. Inom frågeområdet Veta vad som krävs avviker sko- lor med konfessionell inriktning inte alls från övriga skolor.
8.4.3Slutsatser
Det finns stora skillnader mellan fristående skolor med konfessio- nell inriktning. Skolorna varierar i storlek, elevsammansättning, an- delen lärare med pedagogisk högskoleexamen och elevernas skol- resultat. Även när hänsyn tas till skolornas förutsättningar sett till elevsammansättning finns stora variationer mellan skolorna. Vissa sko- lor med konfessionell inriktning har höga genomsnittliga studie- resultat i förhållande till elevsammansättningen medan andra skolor har lägre resultat. Bland de skolor som har höga resultat i relation till elevsammansättningen finns skolor med olika konfessionella inrikt- ningar.
I Skolinspektionens skolenkät skiljer sig skolor med konfessio- nell inriktning positivt från övriga skolor inom flera av enkätens frågeområden. I årskurs 9 avviker skolorna mest positivt på frågor om delaktighet och inflytande. Mest negativt avviker skolorna på frågor om tillgången till elevhälsa. I denna del av analysen har dock hänsyn inte tagits till möjliga förklarande bakgrundsfaktorer, som skolornas elevsammansättning eller skolornas eller huvudmännens storlek. Sådana faktorer skulle kunna förklara hela, eller delar, av de variationer som finns mellan skolor med konfessionell inriktning
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
och övriga skolor. Det är exempelvis möjligt att det faktum att sko- lor med konfessionell inriktning i genomsnitt är mindre än andra skolor förklarar varför de avviker positivt på frågor om delaktighet och inflytande i årskurs 9 men negativt på frågor om elevhälsa. Genom- snittliga skillnader mellan skolor med konfessionell inriktning och övriga skolor, vare sig det gäller skolresultat eller frågor som ställs i Skolinspektionens skolenkät, behöver således inte ha sin grund i den konfessionella inriktningen i sig.
8.5Skolinspektionens beslut
8.5.1Inledande reflektioner
Utredningens redovisning i denna del bygger på de beslut som Skol- inspektionen har tagit fram åt utredningen. Skolinspektionens diarium har en utformning som inte medger eftersökning av begrepp som ”konfessionell inriktning” eller ”konfessionella inslag”, varför det inte gått att göra en systematisk eftersökning bland myndighetens samtliga beslut i diariet. Däremot har beslut kunnat eftersökas med ovanstående och liknande sökbegrepp i andra system hos myndig- heten, bl.a. i dess ärendehanteringssystem. Det rör sig om beslut i enskilda ärenden och framställningen nedan ger därmed inte en hel- täckande bild av myndighetens praxis.
Inledningsvis bör också anmärkas att när uttrycken konfessionell inriktning och konfessionella inslag används i det här avsnittet är det med begreppens nuvarande innebörd, vilka inte definieras i skollagen (2010:800) utan bygger på vad som exemplifieras i förarbetena till lagen (prop. 2009/10:165, s. 225 ff. och 636), och inte enligt de defi- nitioner som utredningen föreslår i kapitel 11.
Av Skolinspektionens beslut framgår att kritik avseende konfes- sionella inslag förekommer i såväl skolor som anmält en konfessio- nell inriktning som i skolor som inte gjort det. Kritiken består bl.a.
iatt undervisningen inte har uppfyllt kravet på att vara icke-kon- fessionell. Flera beslut handlar också om att kravet på att det ska vara frivilligt att delta i konfessionella inslag inte har uppfyllts. I de skolor där dessa brister kunnat konstateras har i många fall även andra brister uppmärksammats, t.ex. brister i huvudmannens styrning eller skolans arbete med trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling. I ett par fall har undervisningen bedömts inte uppfylla
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
kravet på allsidighet och saklighet, vilket tydligt kunnat kopplas till skolans konfessionella inriktning.13 I en skola ansåg Skolinspektionen att eleverna inte gavs en likvärdig utbildning, eftersom pojkar och flickor i stor utsträckning undervisades separat. Bland annat leddes flickornas simundervisning av en obehörig lärare. Att simundervis- ningen skedde könsuppdelad berodde enligt huvudmannen på att flick- orna på grund av religiösa och kulturella skäl annars inte hade när- varat.14
8.5.2Frivillighet
I förarbetena till 2010 års skollag anges att det är vårdnadshavarna som utövar bestämmanderätten för underåriga i deras personliga angelägenheter och att vårdnadshavarna ska ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med stigande ålder och utveckling. Det anges även att det kan vara lämpligt att ett beslut om elevens deltagande sker vid terminsstarten men att ett sådant ställningstag- ande kan omprövas om vårdnadshavarna meddelar att eleven inte längre ska delta (prop. 2009/10:165 s. 226).
Skolinspektionen har i några fall förelagt skolor att säkerställa att de konfessionella inslagen i utbildningen är frivilliga. Frågor som behandlats i dessa beslut är uppdelningen av närvaro och aktivt del- tagande vid konfessionella inslag samt betydelsen av vårdnadshavares respektive elevens inställning till deltagandet.
I flera beslut framkommer att de moment där konfessionella in- slag förekommer varit obligatoriska för elever att närvara vid men att faktiskt deltagande i t.ex. bön varit frivilligt.
I ett fall där skolans morgonsamling varit obligatorisk men aktivt deltagande i de konfessionella inslagen varit frivilligt uttalar Skol- inspektionen att det i skollagen inte görs någon åtskillnad mellan närvaro och aktivt deltagande i konfessionella inslag.15 I andra beslut framgår dock att en sådan uppdelning kan vara möjlig, men att huru- vida detta är möjligt bl.a. påverkas av det konfessionella inslagets tids- åtgång. Vid en skola hölls en omkring 40 minuter lång samling en gång i veckan som användes till bön, lovsång, bibelvers och andakt. Närvaro var obligatorisk men aktivt deltagande var frivilligt. Enligt
13Dnr 44-2012:1352; dnr 44-2012:2376; dnr 41-2018:2565.
14Dnr 44-2015:9922.
15Dnr 44-2012:1351.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
Skolinspektionen handlar de förarbetsuttalanden i anslutning till skollagen som rör uppdelning mellan närvaro och aktivt deltagande om tidsmässigt korta konfessionella inslag som av praktiska skäl kan hanteras på detta sätt.16 Med hänsyn till att samlingen pågick under så pass lång tid och att det inte i förväg gjordes överenskommelser om deltagande med elever och vårdnadshavare ansåg Skolinspek- tionen att deltagandet inte kunde anses vara frivilligt.17 Ett liknande resonemang förs i ett senare beslut där det vid skolans morgonsam- lingar förekom, utöver en avslutande bön, ett värdegrundsarbete som återkommande kopplades till bibeln och kristendomen.18 I ytter- ligare ett fall höll skolan en morgonandakt där bön och bibelläsning utgjorde vanliga inslag. Det var enligt skolan obligatorisk närvaro vid morgonandakten men frivilligt att delta i exempelvis bönen. Skolan förelades att säkerställa att deltagande i de konfessionella inslag som förekom inom utbildningen skedde på frivillig grund och att dessa inte gjordes obligatoriska.19
I sin bedömning av om elevernas deltagande i konfessionella inslag är frivilligt berör Skolinspektionen i flera fall om skolan inhämtat vårdnadshavares medgivande, samt hur detta förhåller sig till elevens inställning. I ett ärende ansågs skolans morgonsamling inte uppfylla kravet på frivillighet, eftersom eleverna noterades för frånvaro om de inte närvarade. Det var dessutom vårdnadshavarna som avgjorde om eleven skulle delta vid bönen, vilket ansågs felaktigt. Skolinspek- tionen påpekade att deltagande vid bön alltid ska vara frivilligt för den enskilde individen, oavsett ålder eller vårdnadshavares inställning.20
I en annan skola uppgavs att det var vårdnadshavaren som av- gjorde om eleven skulle delta vid bön och kyrkobesök. Skolan upp- manade vårdnadshavarna att samråda med sina barn om detta beslut och ta hänsyn till deras åsikter. Även i detta fall förelades skolan att säkerställa frivilligheten vid konfessionella inslag; det angavs dock inte vari bristen låg i de beskrivna rutinerna.21 I ett annat beslut ut-
16När det gäller krav på att närvara eller aktivt delta vid konfessionella inslag uttalar för- arbetena att det kan vara naturligt att alla elever närvarar vid tackbön innan maten eller bön som avslutar en morgonsamling men att alla inte deltar aktivt genom att läsa med i bönen (prop. 2009/10:165 s. 226).
17Dnr 44-2011:2158.
18Dnr 41-2018:2565.
19Dnr 44-2012:1352.
20Dnr 44-2012:2376.
21Dnr 44-2012:1142.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
talade Skolinspektionen att elevens vårdnadshavare ska ha möjlighet att välja om eleven ska delta, att eleven måste ges utrymme att ut- trycka sina åsikter i frågan samt att dennes åsikt ska tillmätas bety- delse i förhållande till elevens mognad och ålder.22
I ett ärende fick vårdnadshavarna i samband med skolstart skriva under ett förväntansdokument som innebar att de medgav att eleven skulle delta i samlingar med konfessionella inslag. Skolinspektionen konstaterade i beslutet att konfessionella inslag ska vara frivilliga och noterade att det under vissa förutsättningar kan vara möjligt för vård- nadshavare att lämna medgivande till att deras barn deltar i konfes- sionella inslag. Ett medgivande från en vårdnadshavare måste dock regelbundet kunna omprövas och skolan ska också se till att barnets inställning är klarlagd.23
8.5.3Fördjupning i egen religion – skolans val
I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska ämnet skolans val finnas (10 kap. 4 §, 11 kap. 6 §, 12 kap. 4 § respek- tive 13 kap. 4 § skollagen). Inom ramen för skolans val kan skolan t.ex. profilera sig och ägna mer tid åt ett eller flera av de ämnen som undervisas i skolformen (9 kap. 9 §, 10 kap. 7 §, 11 kap. 8 § respek- tive 12 kap. 8 § skolförordningen, 2011:185). I grundskolan finns även möjlighet att efter godkännande från Skolverket bedriva under- visning inom ett kunskapsområde som inte omfattas av den ordi- narie kursplanen, ett s.k. lokalt tillval (10 kap. 4 § skollagen). Planen för undervisningen i det lokala tillvalet måste vara förenlig med före- skrifter för utbildningens utformning och syfte samt dess värdegrund och uppdrag (9 kap. 10 § skolförordningen). Om skolan bedriver fördjupande undervisning inom ett av skolans ordinarie ämnen ska undervisningen till sitt innehåll och sin inriktning vara förenlig med ämnets kursplan och kunskapskrav (9 kap. 11 § skolförordningen).
I skollagens förarbeten anges i kommentaren till 1 kap. 7 § skol- lagen, som reglerar att fristående skolor, förskolor och fritidshem kan ha en konfessionell inriktning, att huvudmannen inom ramen för elevens val eller skolans val i grundskolan och motsvarande skol- former, eller inom ramen för det individuella valet i gymnasieskolan
22Dnr 44-2011:2158.
23Dnr 44-2012:1351.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
och gymnasiesärskolan, kan erbjuda undervisning i religionskunskap, historia eller samhällskunskap som innebär fördjupning i kristendom, islam eller judendom etc. Denna undervisning måste dock utformas på ett sådant sätt att den är icke-konfessionell (prop. 2009/10:165 s. 636). Det får alltså inte förekomma konfessionella inslag. Skolverkets lista över beviljade lokala tillval innehåller inget kunskapsområde som rör religion.24 Det får därför antas att skolor som bedriver undervisning med fördjupning inom en viss religion gör detta med kursplanen för religionskunskap som utgångspunkt.
Av Skolinspektionens tillsyn framkommer att det i flera skolor finns problem med konfessionella inslag i undervisningen kopplat till skolans val. Skollagens krav på utbildningens utformning, bl.a. kravet på att undervisningen ska vara icke-konfessionell, gäller även inom ramen för den undervisning som sker vid skolans val. Av be- sluten framkommer i flera fall att huvudmän och rektorer har svårig- het att i relation till skolans val skilja på vad som utgör undervisning respektive utbildning i övrigt. I flera skolor har det vidtagits åtgärder för att understryka att deltagande vid de konfessionella inslag som förekommer inom ramen för skolans val är frivilligt.25 Dessa åtgärder får anses bygga på premissen att skolans val inte ses som under- visning utan att det utgör en del av utbildningen i övrigt, där kon- fessionella inslag får förekomma om deltagandet är frivilligt. I en skola har ledningen även gett uttryck för att skolans val helt ligger utanför skolans timplan.26 Sammantaget tyder detta på att skolor ibland missuppfattat vad skolans val är och vad det får innehålla, vilket resulterat i otillåtna konfessionella inslag i undervisningen. I flera av de skolor där Skolinspektionen kritiserat konfessionella inslag i under- visningen har tid för skolans val använts till bl.a. morgonsamlingar och fördjupning inom en viss religion eller kultur.
I en skola där skolans val användes till fördjupning i kristendoms- kunskap förekom bön och konfessionella sånger i samband med undervisningen. Läromedlen för denna fördjupning ansågs även ha tydliga konfessionella inslag och uppfyllde därför inte kravet på en
24Skolverket, Beviljade utbildningar, lokalt tillval, uppdaterad den 24 augusti 2018, www.skolverket.se/skolutveckling/anordna-och-administrera-utbildning/anordna- utbildning-pa-grundskoleniva/anordna-lokalt-tillval-i-grundskolan-specialskolan- sameskolan-och-grundsarskolan, hämtat 2019-01-10.
25Dnr 44-2014:5496; dnr 44-2014:313; dnr 44-2012:1142; dnr 44-2016:5149.
26Dnr 44-2015:9922.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
allsidig och saklig undervisning.27 Enligt den pedagogiska planeringen för skolans val i en annan skola skulle eleverna lära sig ”fredagsbön” och det framgick av samtal med företrädare från huvudmannen att ”fredagsbönen” ingick i undervisningen för skolans val. Verksam- heten bedömdes inte uppfylla kravet om att undervisningen ska vara icke-konfessionell.28 Den tid som avsatts för skolans val användes i en skola på det sättet att flera heldagar avsattes till bl.a. kyrkobesök. Eftersom undervisningen innehöll inslag av bekännelsekaraktär – eleverna skulle t.ex. lära sig bönen Fader vår – hade vissa elever av- stått från att delta. Undervisningen leddes av skolpastorn, trots att ämnesbehöriga lärare fanns att tillgå. Konfessionella inslag ansågs förekomma i undervisningen, som dessutom inte ansågs vara allsidig och saklig.29 En annan skola använde skolans val till att undervisa i islamkunskap och Koranen. Skolinspektionen fann att den pedagogiska planen för ämnet innehöll formuleringar av bekännelsekaraktär och därmed utgjorde konfessionella inslag i undervisningen.30 I ett till- synsbeslut uttrycker Skolinspektionen att dess utredning visat att skolans huvudman och rektor saknat kunskap om innebörden av skolans val. Ett av skolans profilämnen var arabisk kultur och i under- visningen ingick fredagsbön, vilket ansågs utgöra ett konfessionellt inslag i undervisningen. Huvudmannen gav uttryck för att fredags- bönen visserligen ingick i lektionen i arabisk kultur men att den var förlagd efter ordinarie skoldag eftersom skolans val utgör extra tid som ligger utanför timplanen. Skolan förelades vid vite att avhjälpa bristerna.31
Av Skolinspektionens beslut framgår att tiden för skolans val i flera skolor används till en morgonsamling i början av skoldagen. Vid en skola förekom bön och veckans bibelord under morgonsam- lingen. Lärarna läste även ur en andaktsbok. Av timplanen framgick att morgonsamlingen rymdes inom tiden för skolans val och rektorn menade att deltagande var obligatoriskt eftersom skolans val ligger inom den garanterade undervisningstiden. Skolinspektionen uttalade att några konfessionella inslag inte får förekomma inom den garan- terade undervisningstiden, vilken även omfattar skolans val.32 I ett
27Dnr 44-2012:1352.
28Dnr 44-2012:4633.
29Dnr 44-2012:2376.
30Dnr 44-2012:4631.
31Dnr 44-2015:9922.
32Dnr 44-2014:313.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
annat tillsynsbeslut argumenterade skolans rektor kring frivilligheten att aktivt delta i bön vid morgonsamlingen. Här uttalar Skolinspek- tionen att det saknar betydelse om morgonbönen kan ses som fri- villig eller ej, när den genomförs inom ramen för den garanterade undervisningstiden. Inom denna tid får varken obligatoriska eller frivilliga konfessionella inslag förekomma. Även i detta fall förekom bön vid den morgonsamling som omfattades av timplanen för sko- lans val.33
8.5.4Gränsdragning mellan utbildning och undervisning
Konfessionella inslag har även förekommit inom ramen för skolans ordinarie ämnen. Bön vid morgonsamling som inleder skoldagens första ordinarie lektion har ansetts utgöra del av denna lektion och därför ett konfessionellt inslag i undervisningen.34 En liknande be- dömning har gjorts när morgonsamlingen med bön och bibelläsning ibland inledde lektionen, men ibland inbäddades i första lektionen på så sätt att en genomgång av skoldagen eller en startuppgift ge- nomfördes innan samlingen inleddes.35
I en skola förekom bön vid modersmålsundervisningen. Det framgår dock inte av beslutet om modersmålsundervisningen be- drevs inom ramen för skolans val, elevens val eller språkval, eller om det låg utanför den garanterade undervisningstiden (jfr 5 kap. 8 § skol- förordningen). Eleverna uppmuntrades även att läsa texter ur Bibeln när de blivit färdiga med ett arbete. Enligt rektorn var det upp till den enskilda läraren att utifrån sin egen tro bestämma mängden kon- fessionella inslag i undervisningen, eftersom det inte utarbetats något gemensamt förhållningssätt kring detta i skolan. Skolinspektionen konstaterade att det förekom konfessionella inslag i skolans under- visning och huvudmannen förelades att avhjälpa denna brist.36
I ämnet biologi presenterades i en skola bildspel med konfessio- nellt innehåll, och religiösa berättelser om människans och jordens ursprung hade jämställts med vetenskapliga teorier om evolution och jordens tillkomst. Undervisningen i ämnet innehöll konfessio-
33Dnr 44-2014:5496.
34Dnr 44-2016:5149.
35Dnr 44-2012:2376.
36Dnr 44-2012:1142.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
nella inslag, men brast även i allsidighet och saklighet samt uppfyllde inte kravet att undervisningen ska vila på vetenskaplig grund.37
8.6Utredningens skolbesök
8.6.1Vad som framkommit om regelefterlevnad vid skolbesöken
Det kan vara svårt att endast utifrån skolbesöken dra några generella slutsatser om regelefterlevnaden vid skolor med konfessionell inrikt- ning. Det har också handlat om tidsmässigt relativt koncentrerade besök. Med dessa förbehåll är det ändå vår uppfattning att våra skolbesök har gett viss insyn i hur en skola med konfessionell inrikt- ning, och därmed också regelefterlevnaden vid en sådan, kan fungera.
En iakttagelse som vi gjort är att flera huvudmän som i sin verk- samhet också bedriver fristående förskola upplever att det är svårt att dra gränsen mellan vad som utgör undervisning respektive ut- bildning, bl.a. eftersom arbetssättet är så integrerat. Vid något till- fälle har vi också uppfattat att skolans personal kanske inte fullt ut reflekterar över hur olika konfessionella urkunder används och hur de påverkar mottagarna, dvs. barn eller elever. Det kan t.ex. handla om att man har högläsning ur religiösa skrifter och därmed kan sägas förmedla ett religiöst budskap utan att överväga om det handlar om utbildning, där konfessionella inslag får förekomma, eller undervis- ning, där de inte är tillåtna. Särskilt för små barn i förskolan kan det enligt vår mening vara svårt att skilja på när personalen undervisar, t.ex. berättar om historiska händelser, eller när samma personal genom- för ett konfessionellt inslag i utbildningen, t.ex. vid en gudstjänst ägnar sig åt förkunnelse.
När det gäller frivillighet att delta i konfessionella inslag har det vid skolbesöken framkommit att skolorna har olika sätt att hantera detta. Vissa skolor har ansett att alla elever måste närvara vid skolans samtliga aktiviteter, dvs. även i aktiviteter som innefattar konfes- sionella inslag. Det kan t.ex. handla om att en elev inte utan vidare kan avstå från att delta vid en gudstjänst i en gudstjänstlokal utan att detta måste godkännas av elevens vårdnadshavare. Detta har moti- verats av att elevernas vårdnadshavare aktivt har sökt sig till skolan
37Dnr 41-2018:2565.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
med vetskap om att den har en konfessionell inriktning. Man har också motiverat krav på närvaro vid konfessionella inslag med hän- visning till skolans tillsynsansvar, vilket motiverar att skolan måste veta var elever befinner sig under skoldagen. Det är naturligtvis riktigt att skolan har ett ansvar för att ha uppsikt över de barn som lämnas i dess vård under skoldagen, men det kan sättas i fråga om elever på detta sätt kan begränsas när det gäller möjligheten att avstå från kon- fessionella inslag.
En annan iakttagelse är att det inom ett och samma utbildnings- moment kan förekomma såväl konfessionella som icke-konfes- sionella inslag, vilket kan göra det svårt för den elev som så önskar att faktiskt avstå från de konfessionella inslagen. Det kan t.ex. handla om att skoldagen inleds med en morgonsamling där det dels före- kommer konfessionella inslag, t.ex. bön, dels lämnas viktig informa- tion om skolarbetet som information om friluftsdagar, provtillfällen eller hemläxor. Det kan också handla om att det vid samlingen förs etiska resonemang utan direkt religiös koppling på tema etik och moral. Sådana morgonsamlingar kan i och för sig av skolan betraktas som frivilliga för eleverna att närvara vid, men det kan ändå innebära att den elev som uteblir pga. de konfessionella inslagen också missar icke-konfessionella inslag av betydelse för utbildningen i övrigt. En variant på detta är också att information som den ovan beskrivna, eller information om skoldanser etc., lämnas i samband med skol- gudstjänster i gudstjänstlokal, vilket innebär att den som vill ta del av informationen även måste infinna sig till gudstjänsten, närvara vid bön och bekännelse och ta del av förkunnelse. I något fall har be- skrivits att eleverna erbjuds ett konfessionsfritt alternativ, där mot- svarande information och t.ex. etiska diskussioner förs på annan plats. Det har dock samtidigt framkommit att dessa lösningar inte ses som så populära av eleverna, som tycks föredra den gemenskap som finns vid gudstjänsten.
Även vid skolbesöken har det vid några tillfällen aktualiserats frågor om fördjupning i den religion som är skolans konfessionella inriktning, t.ex. extra undervisning i ämnet religionskunskap inom ramen för skolans val. Sådan undervisning ska, som vi redogjort för tidigare i avsnitt 8.5.3, vara fri från konfessionella inslag och även i övrigt uppfylla de krav på saklighet och allsidighet som uppställs på all undervisning. Det har framkommit att sådan undervisning ibland genomförs av representanter för det religiösa samfund som omfattar
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
skolans konfessionella inriktning. Att någon med teologisk utbild- ning undervisar i religionskunskap kan naturligtvis ofta vara positivt, eftersom personen har en utbildning i ämnet. Vid skolbesöken har
visett exempel där en sådan lösning inneburit att den som undervisar barnet i fördjupning i religionskunskap också är den som leder bar- net vid religiösa ceremonier i dess församling. Det väcker frågor kring hur skolorna säkerställer att undervisningen hålls fri från kon- fessionella inslag och bedrivs i enlighet med värdegrunden. Särskilt kan sådana frågeställningar aktualiseras när det handlar om små barn och elever i de lägre årskurserna, vilka torde kunna ha svårt att skilja på när personen är religiös ledare och när han eller hon är lärare. Vi har vid skolbesöken också sett exempel där undervisningen i för- djupning i religionskunskap som letts av samfundsföreträdare har haft konfessionella inslag och inte varit i överensstämmelse med sko- lans värdegrund.
Även om vi utifrån våra iakttagelser inte direkt kan dra slutsatsen att det vi sett varit fråga om bristande regelefterlevnad, finns det enligt vår mening flera inte helt lättlösta frågeställningar att hantera när det gäller konfessionell inriktning och konfessionella inslag inom skolväsendet. Det finns därmed skäl att se över om regelverket kan göras mer tydligt.
8.7Enkät till fristående grundskolor och gymnasieskolor med en konfessionell inriktning
8.7.1Syftet med undersökningen
Utredningen har genomfört en enkät riktad till de drygt 70 skolor som till Skolverkets skolenhetsregister har angett att de har en kon- fessionell inriktning. Syftet med undersökningen var att få en mer heltäckande bild av de olika konfessionella inslag som förekommer och eventuella problem som kan finnas när det gäller regelefterlev- nad. I enkäten fick skolorna svara på frågor om bl.a. deras konfes- sionella inriktning, frivillighet och överväganden när det gäller reli- gionskunskap och andra ämnen.38
38En rapport avseende undersökningen återfinns i bilaga 6.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
8.7.2Allmänt om undersökningens resultat
Utredningens redovisning utgår från de skolor som svarade på enkäten. Av de 72 skolor som fick enkäten svarade 45 grundskolor och 5 gym- nasieskolor, totalt motsvarande 69 procent av de tillfrågade skolorna. En skolhuvudman avstod från att svara på enkäten med hänvisning till att frågorna inte upplevdes relevanta. När det gäller övriga skolor som inte besvarade enkäten har utredningen inte någon information om varför enkäten inte besvarades.
8.7.3Konfessionell inriktning
Av de 41 skolor som svarade på frågan om konfessionell inriktning uppgav 35 skolor att de har kristen inriktning, 5 skolor att de har muslimsk inriktning och 1 skola uppgav annan inriktning.
Tabell 8.1 Konfessionell inriktning
Konfessionell inriktning vid de fristående skolor som svarat på frågan
Vilken konfessionell inriktning har skolan? |
Totalt antal svar |
Andel svar |
Judisk |
0 |
0 % |
Kristen |
35 |
85 % |
Muslimsk |
5 |
12 % |
Annan |
1 |
2 % |
Totalt |
41 |
100 % |
8.7.4Konfessionella inslag
De flesta skolorna uppgav att det förekommer konfessionella inslag inom skolans verksamhet. Fem skolor svarade dock att det inte före- kommer konfessionella inslag. Enkätundersökningen visade vidare att det är vanligt att det dagligen förekommer konfessionella inslag inom skolans verksamhet hos de skolor som har en konfessionell inriktning. Det finns också en bredd när det gäller vilka konfes- sionella inslag som förekommer. Skolorna kunde i enkäten välja mellan de alternativ som anges i tabell 8.2. Det fanns även möjlighet för respondenten att skriva in egna kommentarer. I de egna kom- mentarerna svarade skolorna att det utöver de förtecknade konfes-
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
sionella inslagen även förekommer mässa, storsamling en gång i veckan, islamlära en gång i veckan och något som benämns ”chapel”.
Tabell 8.2 Konfessionella inslag
Konfessionella inslag vid de fristående skolor som svarat på frågan
Vilka konfessionella inslag förekommer? |
Antal svar |
Bön |
24 |
Sång |
22 |
Morgonsamling/-andakt eller annan samling/andakt |
35 |
Gemensam eller enskild läsning av konfessionella texter |
9 |
Särskilda inslag vid måltider |
11 |
Inslag vid terminsavslutningar och andra högtider |
30 |
Andra inslag |
7 |
Totalt |
40 |
8.7.5Frivillighet vid konfessionella inslag
På frågan om det är möjligt för barnet eller eleven att avstå från att delta i de konfessionella inslagen så svarade en skola att det inte är möjligt att avstå; övriga svarade att det finns möjligheter att avstå från konfessionella inslag. Skolorna fick olika alternativ för hur barnet eller eleven har möjlighet att avstå från konfessionella inslag i ut- bildningen. Hur svaren fördelade sig framgår av tabell 8.3.
Tabell 8.3 Hur har barnet eller eleven möjlighet att avstå från konfessionella inslag i utbildningen?
Möjlighet att avstå från konfessionella inslag vid de fristående skolor som svarat på frågan
Hur tillgodoses barnets eller elevens rätt att avstå från konfessionella inslag |
Antal |
i utbildningen? |
svar |
Skriftlig information till vårdnadshavare vid skolstart |
20 |
Avstämning terminsvis med vårdnadshavare |
8 |
Muntlig information till vårdnadshavare vid skolstart |
25 |
Skriftlig information i klassrum/lokaler i övrigt |
2 |
Muntlig information i samband med konfessionella inslag till barn/elever |
22 |
Annat. Hur? |
8 |
Totalt |
37 |
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
Av skolornas egna kommentarer till frågan framkommer bl.a. föl- jande. En skola uppger att den med jämna mellanrum låter alla elever och vårdnadshavare skriftligt uppdatera sitt medgivande om att elev- erna deltar i de konfessionella inslagen. En annan skola kräver in skriftligt medgivande vid skolstart. Det finns också skolor som kräver att eleverna närvarar vid de konfessionella inslagen, men inte att de aktivt deltar i dessa. En skola uppgav att anledningen till detta är ordningsskäl. En annan skola svarade att om vårdnadshavare under terminens gång önskar att deras barn inte deltar i de konfessionella inslagen så löser skolan det.
Undersökningen visar att skolorna ofta använder fler än ett av de ovan angivna sätten för att försäkra sig om att eleven deltar frivilligt i de konfessionella inslagen. Exakt vilka kombinationer av sätt som skolorna använder går dock inte att utläsa av enkäten.
8.7.6Religionsundervisning och fördjupning i egen religion
– skolans val
På frågan om skolan gör några särskilda överväganden när det gäller undervisningen i religionskunskap utifrån deras konfessionella inrikt- ning svarade 8 skolor att de gör särskilda överväganden och 30 sko- lor att de inte gör några sådana.
Lite mer än hälften av skolorna (23 skolor, vilket motsvarar 59 pro- cent av dem som svarade) uppgav att de erbjuder extra undervisning i något ämne som innebär en fördjupning i den konfessionella inriktning som skolan har. Övriga (16 skolor, vilket motsvarar 41 pro- cent av dem som svarade) uppgav att inte gör några sådana överväg- anden. Av skolornas egna kommentarer framgår bl.a. att fördjupning i den religion som utgör skolans konfessionella inriktning främst görs inom ämnet skolans val.
Flera skolor har understrukit att de följer läroplan och kursplan för religionsämnet. En återkommande kommentar var att eleverna läser en utökad kurs i religionskunskap där skolorna utökar mängden undervisning i den egna religionens olika inriktningar. En skola svarade att det är en definitionsfråga och att precis som alla lärare gör skolans lärare avvägningar hur mycket av olika delar av centralt innehåll de ska undervisa om. Avvägningarna görs inte utifrån kon- fessionell inriktning. En annan skola svarade att undervisningen följer kursplanen och att lärare är fria att inom den ramen utforma
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
kursmomenten. Skolan har en kurs med fördjupning inom den reli- gion som är skolans konfessionella inriktning. Bland svaren fram- kom att det anses som viktigt att eleverna får en allsidig utbildning och att de har en bred kunskap om olika religioner som representeras i världen. En annan skola svarade att ämnesläraren utformar under- visningen utifrån den nationella läroplanen och att den ska vara all- sidig, saklig, icke-konfessionell och vila på vetenskaplig grund.
8.8Enkät till kommunerna om fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning
8.8.1Syftet med undersökningen
Ett första led i arbetet att genomföra kartläggningsuppdraget i fråga om fristående förskolor och sådana fristående fritidshem som inte hör till fristående skolor har varit att försöka få en uppfattning om hur många förskolor och fritidshem det handlar om. För att göra det har vi låtit göra en enkätundersökning riktad till Sveriges 290 kom- muner. Att vi vänt oss till kommunerna är naturligt eftersom det är dessa som, genom ansvaret för att godkänna och utöva tillsyn över sådana förskolor och fritidshem, kan bidra med kunskap om hur många enheter det kan finnas i landet.
I enkäten har kommunen inledningsvis fått svara på om det inom kommunen finns fristående förskolor respektive fritidshem och, om så är fallet, om några av dessa har konfessionell inriktning. De kom- muner som redovisat att de inom sitt område har fristående för- skolor eller fritidshem med konfessionell inriktning har sedan fått svara på frågor om tillsynen av dessa och om det gjorts några sär- skilda iakttagelser kring konfessionella inslag vid tillsyn etc.39
8.8.2Allmänt om undersökningens resultat
Enkäten skickades ut till samtliga 290 kommuner i Sverige. Av dessa svarade 221 kommuner, motsvarande 76 procent. De resultat vi redo- visar av undersökningen bygger alltså på de svarandes uppgifter och följaktligen vet vi inget om förhållandena i de 69 kommuner som inte svarade. Att dessa kommuner inte svarade kan förstås bero på
39En rapport avseende undersökningen återfinns i bilaga 7.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
att det i dessa kommuner inte finns några fristående förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning, men orsaken kan lika gärna vara att enkäten hamnat på fel avdelning inom kommunen, att kom- munen inte förstått frågorna eller att kommunen helt enkelt inte hunnit svara på enkäten. Några slutsatser kan därmed inte dras när det gäller förhållandena i de kommuner som inte svarade.
Eftersom enkäten endast har besvarats av 76 procent av Sveriges kommuner ger den inte en fullständig bild av situationen i landet. Vi anser dock att undersökningen trots detta tillför relevant kunskap om de fristående förskolorna och fritidshemmen med konfessionell inriktning som tidigare inte varit känd. En viktig information är t.ex. det som framkommer om antalet sådana förskolor och fritidshem. I de 221 kommuner som besvarat vår enkät finns 242 fristående för- skolor och 22 fristående fritidshem med konfessionell inriktning. I dessa kommuner finns totalt 2 344 fristående förskolor och 126 fri- stående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet. Det innebär alltså att drygt 10 procent av de fristående förskolor, och drygt 17 procent av de fristående fritidshem som de svarande kom- munerna har tillsyn över, har en konfessionell inriktning. Frågor om vilken den konfessionella inriktningen är har inte ställts, eftersom det dels inte är säkert att kommunerna har denna kunskap, dels inte har bedömts vara av övervägande intresse eftersom vårt uppdrag avser alla enheter med konfessionell inriktning, oberoende av vilken religion enheten riktar sig mot.
I sammanhanget kan det inte bortses från att det i nuläget inte finns någon författningsreglerad skyldighet för enskilda huvudmän för fristående förskolor eller fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet att uppge om de har en konfessionell inrikt- ning. Det är naturligtvis en uppgift som kommunerna kan efterfråga när huvudmän ansöker om godkännande, men det är för oss okänt i vilken utsträckning så är fallet. Även om kommunerna efterfrågar denna uppgift är det inte heller säkert att huvudmännen lämnar upp- giften till kommunen. Det har i enkäten också framkommit upp- gifter om att huvudmän inte alltid vill deklarera att de bedriver en verksamhet med konfessionell inriktning, eller att det i verksamheten förekommer konfessionella inslag (se avsnitt 8.8.4). De uppgifter om antalet förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning som kommit fram i vår enkät får alltså behandlas med viss försiktig- het, och det kan inte uteslutas att det finns ett mörkertal avseende
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
verksamheter som inte uppgett konfessionell inriktning trots att de har en sådan.
8.8.3Antalet fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning
Fristående förskolor
Av de 221 kommuner som svarat har 179 kommuner uppgett att det inom dess område finns fristående förskolor. Dessa kommuner har uppgett att det inom deras respektive områden finns totalt 2 344 fri- stående förskolor. Av dessa är det sammanlagt 242 fristående för- skolor, fördelade över 89 kommuner, som uppgett till kommunen att de har en konfessionell inriktning. Vidare har kommunerna upp- gett sig känna till att det finns enskilda aktörer som planerar att öppna ytterligare 9 fristående förskolor.
Tabell 8.4 Antal fristående förskolor
Antal fristående förskolor i de kommuner som svarat på enkäten
Totalt antal fristående förskolor |
2 344 |
Varav anmält konfessionell inriktning |
242 |
Fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet
Antalet rapporterade fristående fritidshem som inte hör till någon fristående skolenhet är betydligt lägre än antalet rapporterade fri- stående förskolor. Detta beror sannolikt på att fritidshem oftast är samlokaliserade med en skolenhet och att sådana fristående fritids- hem därmed är föremål för Skolinspektionens och inte kommunens godkännande och tillsyn. Sådana fristående fritidshem omfattas inte av denna enkät utan omfattas i stället av den enkät som skickats till fristående skolor med konfessionell inriktning.
Av de 221 kommuner som svarat på denna enkät har 78 kom- muner svarat att det inom deras område finns fristående fritidshem som kommunen har tillsyn över, dvs. fristående fritidshem som inte hör till någon fristående skolenhet. Sammanlagt har kommunerna uppgett att det finns 126 sådana fritidshem. Av dessa är det samman- lagt 22 fritidshem, fördelade över 18 kommuner, som uppgett till
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
kommunen att de har en konfessionell inriktning. Vidare har en kommun uppgett att man känner till att det finns en fristående aktör som planerar att öppna ett fristående fritidshem med konfessionell inriktning.
Tabell 8.5 Antal fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet
Antal fristående fritidshem i de kommuner som svarat på enkäten
Totalt antal fristående fritidshem |
126 |
Varav anmält en konfessionell inriktning |
22 |
8.8.4Kommunernas erfarenheter av anmälningar och tillsyn
Få klagomål och anmälningar med bäring på konfessionella inslag
Av enkäten framgår att det är relativt sällsynt att de svarande kom- munerna i egenskap av tillsynsmyndigheter får in klagomål eller anmälningar när det gäller konfessionella inslag i förskolan eller fritidshemmet. Under perioden 2014–2018 har fyra kommuner fått in sammanlagt sex klagomål eller anmälningar med bäring på kon- fessionella inslag. Två kommuner uppgav att de hade fått ett klago- mål eller en anmälan som inte i första hand rörde konfessionella inslag, men där kommunen såg att de brister som påtalats hade sin grund i förskolans eller fritidshemmets konfessionella inriktning eller de konfessionella inslag som förekom där. Ett exempel på vad som anmälts var att pojkar får förmåner som flickor inte får samt att vuxna kvinnor och män bemöts olika vid t.ex. hälsning.
Vad kommunerna iakttagit vid sin tillsyn
Som en del av enkäten har kommunerna också fått tillfälle att redo- göra för iakttagelser som gjorts vid tillsyn och i andra sammanhang, t.ex. om brister som iakttagits vid enheter med konfessionell in- riktning. Kommunerna kunde dels kryssa i olika alternativ, dels lämna egna kommentarer. Hur iakttagelserna fördelade sig framgår av tabell 8.6. Utifrån hur enkäten utformats kan flera iakttagelser härröra från en och samma förskola eller fritidshem.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
Tabell 8.6 Kommunernas iakttagelser vid tillsyn
Iakttagelser som kommunerna gjort vid tillsyn på fristående förskolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning
Iakttagelse |
Antal svar |
Andel svar |
Bristfällig information om frivillighet vid konfessionella inslag |
16 |
6 % |
Barn/elever har inte haft möjlighet att avstå från konfessionella |
|
|
inslag i utbildningen |
6 |
2 % |
Konfessionella inslag har förekommit även i undervisningen |
17 |
6 % |
Bristande saklighet/opartiskhet i undervisningen |
3 |
1 % |
Följer inte skollagens värdegrund |
1 |
1 % |
Andra iakttagelser |
19 |
7 % |
Totalt |
62 |
23 % |
Nedan följer en översiktlig beskrivning av de kommentarer som kommunerna lämnade i enkäten avseende dels andra iakttagelser än de som förtecknas i tabell 8.6, dels som avslutande kommentarer. Inledningsvis bör betonas att flera kommuner har påpekat att de fristående enheter med konfessionell inriktning som finns i kom- munen fungerar bra och håller hög kvalitet. En kommun har påpekat att en fristående enhet i kommunen bedrivs av ett religiöst samfund men helt saknar konfessionella inslag i verksamheten. Ytterligare en kommun anför att enheterna med konfessionell inriktning är väl med- vetna om vad de får och kan göra enligt läroplanen. I en kommun finns ett fristående fritidshem med en konfessionell inriktning, och vid tillsynsbesök har fritidshemmet uppgett att de arbetar utifrån en kristen värdegrund och samverkar med Svenska kyrkan. Detta har inte föranlett någon anmärkning, eftersom kommunen bedömt att fritidshemmets lagstadgade åtaganden har genomförts.
Otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag
Ett fåtal kommuner har lyft fram att det är svårt att få kunskap om eventuella brister i verksamheter med konfessionell inriktning. I ett fall har det handlat om att enheten ger bristande information om vilka konfessionella inslag som förekommer. I en kommun har det vid några tillfällen förekommit klagomål gällande konfessionella in- slag på förskolor som inte öppet deklarerar att de har en konfes-
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
sionell profil. En annan kommun menar att vårdnadshavare som aktivt valt en förskola eller ett fritidshem med konfessionella inslag troligt- vis inte gör några anmälningar eftersom det kan innebära att försam- lingen blir förargad.
En kommun upplever att fristående förskolor med konfessionell inriktning har svårt att skilja religiös värdegrund från uppdraget om normer och värden enligt läroplanen för förskolan, varför allsidig- heten i livsåskådning inte alltid blir belyst. Det kan t.ex. handla om att huvudmannen säger att förskolan är öppen för alla, men inte kan tänka sig att visa på fler sätt att se på livet än det som följer av den egna religionen.
Att skilja på undervisning och utbildning
Flera kommuner återkommer i sina svar till att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning är svår att göra i förskolan och att nuvarande lagstiftning inte ger tillräckligt stöd för detta. Kom- munerna efterfrågar förtydliganden på denna punkt. Ett antal kom- muner uppger att de ofta får frågor om detta från enskilda huvudmän och noterar också att det kan vara svårt för huvudmännen att upp- rätthålla en rågång mellan utbildning och undervisning. Kommun- erna uppger även att det kan vara svårt för dem som tillsynsmyndig- het att i sin tillsyn dra denna gräns.
En annan synpunkt som framkommer är att det inte är helt klart för alla vad som är ett konfessionellt inslag och vad sådana innebär i verksamheten. Till detta kommer att det kan vara svårt att definiera vad som är undervisning. Ett exempel som ges är att måltider där det förekommer konfessionella inslag som bordsbön inte kan tolkas som en pedagogisk måltid, eftersom en sådan måltid är en form av under- visning. Ytterligare ett exempel är att en förskola delar lokaler med ett religiöst samfund där enstaka religiösa symboler finns i ett rum.
En kommun som beslutat om flera förelägganden upplever att det inte alltid är lätt att hitta stöd för att bedöma vad som ska ses som utbildning och vad som ska ses som undervisning i förskolan. Detta har blivit tydligare med genomförda läroplansrevideringar men är ändå svårt att avgöra. Det upplevs också som svårt att hitta skilje- linjen och göra bedömningar av om de konfessionella inslagen sker i undervisningen eller som en del av utbildningen. Till exempel kan
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
huvudmannen uppge att en viss aktivitet, som utgör ett konfessio- nellt inslag, sker inom utbildningen och inte syftar till att överföra kunskap till barn eller elever. Det är då svårt för kommunen att på- visa att aktiviteten sker inom undervisningen.
En kommun anser att det är svårt att bedöma och diskutera med enskilda huvudmän om undervisningen i förskolan är icke-konfes- sionell. Många huvudmän menar att det är självklart att religiösa inslag naturligt ingår eftersom det är t.ex. en förskola med kristen profil. Kommunen menar att det kan vara svårt att vägleda till vad som är tillåtet och vad som inte är det.
En kommun menar att det är svårt att avgöra vad som är okej att göra för en förskola med konfessionell inriktning. Kommunen av- vaktar utredningens slutsatser inför att gå vidare med sin tillsyn. Lik- artade synpunkter framkom från en annan kommun som vid tillsyn uppmärksammat att en förskola med konfessionell inriktning spelade religiös musik vid vilan. Kommunen påpekade osäkerhet om detta var lämpligt och förskolan valde då att inte längre spela sådan musik.
I en kommun har Skolinspektionen riktat ett föreläggande med vite mot en enskild huvudman för en fristående skola med konfes- sionell inriktning. I beslutet anmärktes bl.a. på att skolan inom ramen för elevens val anordnade undervisning inom vilken det förekom bön, och detta utgjorde ett otillåtet konfessionellt inslag i verksam- heten. Vidare hade rektorn uttalat att deltagande i bön var obliga- toriskt. Huvudmannen förelades att se till att undervisningen inte innehöll några konfessionella inslag. Kommunen upplever att det som anges i Skolinspektionens beslut har blivit en tydlig vägledning som även förskolor med konfessionell inriktning i kommunen har anammat.
Frivillighet
En annan fråga som flera kommuner särskilt nämner är hur verk- samheterna lever upp till att deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn. En kommun uppger att man har gett råd och vägledning om hur förskolan kan säkerställa frivillighet i att delta vid konfessionella inslag. En annan kommun har särskilt uppmärksammat fristående enheter med konfessionell inriktning på vikten av att säkerställa frivillighet i att delta i de konfessionella inslagen och ställt
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
frågan hur dessa enheter vet att ett litet barn är med av fri vilja. En kommun beskriver att den vid tillsyn alltid tar upp frågan om barns inflytande och möjlighet att avstå t.ex. bordsbön.
I en kommun finns nätverk för personal inom förskola och fri- tidshem där kommunen kontinuerligt tar upp frågor om likabehand- ling och värdegrund. Även personal i fristående verksamheter är med i de nätverken.
En kommun har uppmärksammat att huvudmännen uppger att barn kan avstå från att delta i konfessionella inslag men att det i praktiken inte blir så. Kommunen menar att huvudmännen ger mindre attraktiva alternativ till de barn som inte vill delta i konfessionella inslag och att huvudmännen har svårt att se att de barn som inte vill delta blir exkluderade ur samvaron och gruppen.
8.8.5Åtgärder kommunerna vidtagit
Av de 221 kommuner som besvarat enkäten har 16 kommuner upp- gett att de vidtagit någon form av åtgärder mot fristående förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning. Av dessa har 1 kom- mun endast lämnat muntliga synpunkter vid tillsyn som följts upp via dialog med förskolechef medan övriga 15 kommuner har fattat skriftliga beslut om anmärkningar eller förelägganden, vilka vi åter- kommer till i avsnitt 8.9. I inget fall har någon enhet tvingats stänga till följd av brister på detta område. I ett fall har dock en fristående förskola som varit föremål för tillsynsbeslut stängts.40 Detta skedde dock i samband med att den aktuella huvudmannens grundskola fått sitt godkännande återkallat av Skolinspektionen.
8.9Exempel på kommuners tillsynsbeslut
I vår enkätundersökning riktad till Sveriges kommuner har 16 av de 221 kommuner som svarade på enkäten uppgett att de vidtagit åt- gärder, t.ex. beslutat om ett föreläggande, mot någon förskole- eller fritidshemsenhet på grund av konfessionella inslag eller konfessio- nell inriktning. I ett fall handlade det om att kommunen lämnade muntliga synpunkter vid tillsyn som följts upp via dialog med för-
40Botkyrka kommun UF/2016:99.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
skolechef. I övriga fall har kommunerna fattat skriftliga beslut med anmärkningar eller förelägganden. I det här avsnittet ges exempel på vad dessa beslut handlat om. Det bör nämnas att de exempel som ges är just exempel på beslut i enskilda fall och att viss försiktighet därför bör iakttas när det gäller vilka slutsatser som kan dras av besluten. Vi har inte tagit närmare ställning till de sakförhållanden som redogörs för i besluten.
De beslut vi tagit del av kan förenklat sägas höra till två huvud- grupper. Den ena gruppen är beslut som på något sätt handlar om att konfessionella inslag bedömts förekomma inte enbart i utbild- ningen utan även i undervisningen vid förskolan eller fritidshemmet. Den andra gruppen är beslut som pekar på brister när det gäller att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Vissa beslut rör båda dessa frågor och de redovisas då som huvud- regel under den rubrik som besluten till större delen omfattar.
8.9.1Konfessionella inslag i undervisningen
De flesta beslut vi fått ta del av i denna grupp rör i någon mån före- komst av konfessionella inslag i undervisningen. I det här avsnittet ger vi några exempel på vad sådana beslut kan behandla.
Vid en förskola förekom regelbundet konfessionella inslag i under- visningen. Detta föranledde en anmärkning från kommunens sida.41 En förskola angav vid sin utvärdering av förskolans verksamhet mål som inte var förenliga med att undervisningen inte ska innehålla konfessionella inslag. Förskolan förelades därför bl.a. att begränsa de konfessionella inslagen, att se till att deltagande i konfessionella
inslag är frivilligt samt att ta fram skriftliga rutiner för klagomål.42 I ett fall hade en förskola inte diskuterat vad som ryms inom
begreppen undervisning respektive utbildning när det gäller hur man lagt upp de konfessionella inslagen, och man hade inte säkerställt att undervisningen var icke-konfessionell. Förskolan hade inte heller någon rutin för barnens frivillighet att delta i de konfessionella in- slagen eller annars klargjort hur detta skulle hanteras. För detta till- delades huvudmannen en anmärkning.43
41Norrtälje kommun, BSN 15-335-631.
42Vetlanda kommun, 2017BOU00878.
43Göteborgs kommun, tillsynsrapport 2016-03-24.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
Ett fritidshem arbetade varje läsår med ett tema med anknytning till dess konfessionella profil. Temat avslutades vanligtvis i samband med en gudstjänst under vårterminen. Eleverna förberedde guds- tjänsten genom att öva in sånger, skriva texter eller träna in något drama som sedan framfördes i kyrkan. Förberedelserna ägde rum inom fritidshemmets ordinarie verksamhet. Undervisningen vid fri- tidshemmet bedömdes mot denna bakgrund innehålla konfessionella inslag. Vidare bedömdes att dessa inslag till viss del inte var frivilliga. Huvudmannen förelades bl.a. att säkerställa att undervisningen är icke-konfessionell, att förlägga gudstjänstförberedelser utanför den ordinarie verksamheten och att upprätta rutiner för att säkerställa att deltagande i konfessionella inslag är frivilligt.44
En kommun har vid två tillfällen granskat en förskola där för- skoledagen inleddes med en morgonsamling när alla barn närvarade. Vid denna samling förekom inslag med tydlig koppling till kon- fession, t.ex. lärarledd bön och biblisk berättelse samt sjungande av en sång där texten hade tydlig konfessionell koppling. Vid det första tillfället fanns också arbetsmaterial på väggarna där barnen skulle koppla konfessionella citat till reella ting. Kommunen uppmanade vid det första tillfället huvudmannen att upphöra med de konfessio- nella inslagen vid morgonsamlingen och vid det andra tillfället att planera den pedagogiska verksamheten så att utbildning och under- visning skiljs åt när det gäller konfessionella inslag.45
En förskola hade konfessionella inslag i såväl utbildning som undervisning och motiverade det med att vårdnadshavare vid erbju- dande om plats får skriva på ett avtal om medgivande till konfes- sionella inslag i verksamheten. Huvudmannen fick en anmärkning för de konfessionella inslagen i undervisningen och uppmanades att ta bort dessa.46
Vid två föreningsdrivna förskolor förekom enligt föreningens stadgar konfessionella inslag i undervisningen. Kommunen anmärkte på detta med hänvisning till att undervisning ska vara icke-konfes- sionell och anmodade huvudmannen att ändra skrivningen i stadgarna och använda ordet utbildning i stället för ordet undervisning.47
44Härryda kommun, 2016KS607 718.
45Borås kommun 2012 och 2014.
46Lunds kommun 2017-03-31.
47Lunds kommuns 2016-05-18 (två beslut).
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
På en förskola förekom det dagligen samlingar med Koranen som tema, där berättelser ur koranen togs upp och samtalades om. Vid måltider bads bordsbön. Kommunen bedömde att när det förekom- mer konfessionella inslag i samband med obligatoriska inslag i verk- samheten, som samlingar och måltider, kan det aldrig anses som fri- villigt att delta i dessa. Det noterades särskilt att ett inslag som är frivilligt i praktiken utifrån barnets perspektiv ses som något man bör delta i. Huvudmannen förelades att omgående upphöra med kon- fessionella inslag i samband med undervisningen.48
Vid en kristen förskola framgick att barnen endast fick ta del av kristna traditioner och högtider. Det ingick vidare i förskolans verk- samhet att låta barnen ta del av Bibelns berättelser. Vidare inbjöds barnen tillsammans med sina föräldrar att vara med på familjeguds- tjänster som låg utanför förskolans verksamhet. Förskolan menade att det därmed inte fanns konfessionella inslag i förskolans verk- samhet. I huvudmannens övergripande verksamhetsplan angavs dock att förskolan ska vara en del i församlingens dopundervisning, att den ska vara en del i barnens utveckling som kristna och att verk- samheten ska ha en tydlig inriktning mot församlingens gudstjänster. Kommunen fann att verksamheten hade en tydlig riktning mot för- samlingens gudstjänster och mot att vara en del i barnens utveckling som kristna. Detta ansågs medföra en tydlig risk för att undervis- ningen ensidigt inriktades mot en viss trosuppfattning i stället för att utgå från läroplanen, vilket kunde medföra att barnen inte får den allsidiga utbildning de har rätt till enligt skollagen. Huvudmannen förelades att säkerställa att eventuella konfessionella inslag i utbild- ningen ligger utanför undervisningen, att sådana inslag aldrig strider mot de mål och den värdegrund som gäller för utbildningen enligt gällande läroplan samt att deltagandet i aktiviteter med konfessio- nella inslag är frivilligt för barn och vårdnadshavare.49
Vid en förskola förekom bl.a. religiöst influerade sånger vid sång- samling. Detta efterföljdes av bön, bordsbön vid lunchen samt var- dagsgudstjänster återkommande under året. Syftet med vardagsguds- tjänsterna var bl.a. att bevara kristna värderingar och gudstjänsterna hade olika teman. Vidare fanns det i förskolans systematiska kvali- tetsarbete inslag av mål, uppföljning och utvärdering som utöver skollag och läroplan var kopplade till församlingens och kyrkans över-
48Umeå kommun SK-2017/00290.
49Stockholms kommun 3.3.1-3067/2018.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
gripande styrdokument, t.ex. församlingsinstruktion och kyrkoord- ning. Kommunen bedömde att detta innebar att förskolan har kon- fessionella inslag i undervisningen. Huvudmannen förelades att åtgärda den brist som fanns gällande konfessionella inslag i undervisningen så att kraven på icke-konfessionell undervisning uppfylls. Sedan huvudmannen inkommit med redovisning avslutades tillsynen med att kommunen gav huvudmannen råd och vägledning om att den be- höver säkerställa och förtydliga att konfessionella inslag som nämns i en avdelnings systematiska kvalitetsarbete enbart gäller i utbild- ningen och inte i undervisningen, samt att dessa är frivilliga att delta i på förskolan.50
Härutöver förekommer ett antal beslut med innebörden att det vid de granskade enheterna förekommer konfessionella inslag inom undervisningen men där det inte närmare framgår exakt vad dessa bestått av.
8.9.2Deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt
Den andra huvudgruppen av beslut rör ärenden där det på något sätt konstaterats brister när det gäller skollagens krav på att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Även här förekommer beslut där huvudmän åläggs att åtgärda brister rörande frivillighet men där det inte närmare framgår hur bristerna har kon- staterats eller vad de bestått i. I det följande redogör vi för några exempel på mer detaljerade beslut.
Tre förskolor hade som konfessionella inslag inom verksamheten uppgett bordsbön och profilsamlingar med berättelser ur Bibeln. Kommunen förelade huvudmännen att säkerställa att deltagande i de konfessionella inslagen var frivilligt för att uppfylla skollagens krav.51 Vid tillsyn på en förskola fann kommunen att den schemalagda och för alla planerade verksamheten vid enheten till stor del utgjordes av pedagogisk verksamhet med konfessionell inriktning. Verksam- heten ansågs därmed inte förenlig med skollagens krav och bedömdes vara organiserad så att den konfessionella profilen, tillsammans med andra konstaterade brister, riskerade att frånta barnen möjligheter till en allsidig utveckling genom upplevelser och prövande av många
50Solna kommun BUN/2017:60.
51Örnsköldsviks kommun BiN 2016:361 631.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
olika sätt att tänka. Huvudmannen förelades därför att konkret redo- visa på vilket sätt de konfessionella inslagen var frivilliga. Huvud- mannen inkom med förklaring att vårdnadshavare ska få information om hur de konfessionella inslagen yttrar sig vid förskolan för att sedan godkänna dessa på särskild blankett. Kommunen komplet- terade därefter sitt föreläggande så att det även avsåg en redovisning av hur verksamhetens utformning och omfattning ska formas så att frivilligheten att delta i de konfessionella inslagen ökar i takt med barnens ålder och mognad samt begärde in de underlag om konfes- sionella inslag och blanketter som avses skickas till vårdnadshavare. Föreläggandet kompletterades sedan ytterligare en gång med krav på att huvudmannen skulle dels redovisa hur förskolan arbetar med de konfessionella inslagen, dels ge exempel på hur en vanlig vecka ser ut för barn vid skolan i olika åldersgrupper på ett sådant sätt att alla delar i utbildningen synliggörs och att de konfessionella inslagen blir transparenta.52
Två förskolor uppgav att konfessionella inslag var frivilliga för barnen, att man frågat vårdnadshavarna om barnen fick delta i in- slagen och att man alltid respekterade ett nej från vårdnadshavarnas sida. Detta ansågs dock inte tillräckligt för att säkerställa att det är frivilligt för barnen att delta, bl.a. då det också för barnet bör finnas tillräckligt attraktiva aktiviteter för att barnet ska ha reellt inflytande över sitt val. Huvudmännen förelades att ta fram en beskrivning av hur man säkerställer att det är frivilligt för barnen att delta.53
Vid en förskola förekom konfessionella inslag som enligt huvud- mannen gav uttryck för det religiösa samfundets profil. Enligt huvud- mannen var bordsbön, högläsning av religiösa berättelser, religiösa symboler samt besök i kyrkor frivilliga och en del av utbildningen, eftersom det inte fanns några mål från styrdokumenten som var kopplade till dem. Vårdnadshavare uppgav dock att de inte fått göra något aktivt val när det gällde barnens deltagande i konfessionella inslag. Det framgick också att förskolan inte tog upp några andra religioner. Kommunen förelade huvudmannen att redovisa rutiner samt åtgärder som visade att samtliga vårdnadshavare gett aktivt samtycke till att barnet deltar i förskolans konfessionella inslag inom ramarna för utbildningen. Huvudmannen förelades också att redo- visa en struktur och organisation för aktiviteter för de barn vars
52Botkyrka kommun UF/2016:99.
53Umeå kommun SK 2017/00290 och SK 2017/00031.
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
vårdnadshavare inte gett aktivt godkännande till deltagande i utbild- ningens konfessionella inslag. Huvudmannen gavs vidare råd och väg- ledning för att konkretisera och säkerställa att de konfessionella in- slagen i verksamheten enbart förekommer i utbildningen och inte i undervisningen.54
I en förskolas likabehandlingsplan citerades ett antal texter från Bibeln. I samband med likabehandlingsplanen fanns ett dokument för vårdnadshavare att underteckna med förväntan om att vårdnads- havare, och därmed barn, ställer upp på det sätt som förskolan vill arbeta och samarbeta i enlighet med likabehandlingsplan. Vid till- synsbesök framkom att förskolan vid måltider sjunger till bords med konfessionella inslag. Kommunen ansåg att det dokument som vård- nadshavare skulle underteckna innebar en ej acceptabel grad av fri- villighet samt att frivilligheten i de konfessionella inslagen vid mål- tider behöver klargöras och säkerställas. Huvudmannen förelades att säkerställa att deltagande i konfessionella inslag i utbildningen är fri- villiga.55
8.10Sammanfattande slutsatser
Det som framkommer av våra efterforskningar, som vi redogjort för i det här kapitlet, förstärker vår inledande uppfattning att det främst är på några huvudområden som det uppstår problem med regelefter- levnaden. Ett sådant huvudområde är gränsdragningen mellan under- visning och utbildning, och ett annat område är gränsdragningen mellan vad som är ett konfessionellt inslag och vad som inte är det. Ytterligare ett huvudområde är hur skolor, förskolor och fritidshem tillgodoser att barns och elevers deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Ett annat område är hur verksamheterna hanterar eventuell fördjupning, t.ex. inom ramen för ämnet skolans val, i den religion som utgör deras konfessionella inriktning. Detta kan vara problematiskt eftersom skolans val är ett ämne och därmed en del av undervisningen och det, oberoende av verksamhetens inriktning, aldrig är tillåtet med konfessionella inslag inom undervisning.
54Solna kommun BUN/2018:11.
55Örnsköldsviks kommun BiN 2016:361 631.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
Gränsdragningsfrågor
Konfessionella inslag får, som tidigare nämnts, inte förekomma i undervisningen utan endast inom utbildningen i övrigt. De efter- forskningar som vi redovisar i det här kapitlet bekräftar i mycket de synpunkter som förts fram i våra referensgrupper. Det handlar främst om att det i många fall upplevs som svårt att skilja på undervisning och utbildning, framför allt inom förskolan. Det innebär problem dels för huvudmän, som ska utforma sin verksamhet i enlighet med lagstiftningen, dels för dem som ska utöva tillsyn över verksamheten.
Eftersom det inte i några bestämmelser är reglerat vad som är ett konfessionellt inslag är det inte heller alltid helt enkelt för huvudmän att utforma sin verksamhet så att de konfessionella inslagen inte inkräktar på, eller sammanblandas med, de moment som utgör under- visning. I avsaknad av tydliga definitioner eller annat stödmaterial är det på samma sätt inte alltid enkelt för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn över verksamheten. Det framkommer också, inte minst i vår kommunenkät, att synen på vad som utgör ett konfessionellt inslag varierar inte bara mellan huvudmän utan också mellan tillsyns- myndigheter. Det efterfrågas därför tydligare definitioner och även vägledning i tillsyn. Från flera håll har det framförts att man upplever att nuvarande förarbeten inte ger tillräcklig vägledning i detta av- seende.
Vi kan också konstatera att avsaknad av en tydlig och generell definition av främst konfessionella inslag gör att bedömningar som godkännande- och tillsynsmyndigheter gör i sina beslut inte alltid ger en samstämmig praxis, vilket är mindre lyckat ur ett likabehand- lingsperspektiv.
Frivillighet
En annan återkommande svårighet när det gäller regelefterlevnaden är hur barns och elevers frivillighet att närvara vid och delta i kon- fessionella inslag säkerställs. Som anges i förarbetena till 2010 års skollag är det enligt föräldrabalken vårdnadshavarna som utövar be- stämmanderätten för underåriga i deras personliga angelägenheter, och vårdnadshavarna ska ta hänsyn till barnets synpunkter och önske-
SOU 2019:64 |
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
mål i takt med stigande ålder och utveckling.56 Hur detta ska ske i praktiken möter ofta betydande svårigheter.
Det framkommer, t.ex. i vissa av kommunernas tillsynsbeslut, att huvudmän inte reflekterar över barns eller elevers negativa religions- frihet utan tvärtom menar att när vårdnadshavarna valt en verksam- het med konfessionell inriktning förväntas de också acceptera att barnen deltar i konfessionella inslag. Barnens rätt att avstå från del- tagande i sådana inslag blir därmed till en ickefråga. I flera tillsyns- beslut framgår också att t.ex. förskolor inte har några rutiner för hur barns rätt att avstå från deltagande i konfessionella inslag ska säker- ställas. Andra exempel är att barn inte får utebli från aktiviteter i gudstjänstlokaler med mindre än med vårdnadshavarnas godkänn- ande, vilket motiveras av skolans tillsynsansvar.
Av skollagens förarbeten framgår att det kan vara lämpligt att ett beslut om elevens deltagande i konfessionella inslag sker vid ter- minsstarten, men att ett sådant ställningstagande kan omprövas om vårdnadshavarna meddelar att eleven inte längre ska delta. När det gäller krav på att närvara eller aktivt delta vid konfessionella inslag uttalar förarbetena att det kan vara naturligt att alla elever närvarar vid tackbön före maten eller bön som avslutar en morgonsamling men att alla inte deltar aktivt genom att läsa med i bönen.57
Vår kartläggning visar att hur frivilligheten säkerställs i praktiken varierar stort mellan olika skolor, förskolor och fritidshem. I vissa fall har det framkommit att frågan inte alls ägnas den omsorg som den förtjänar. Att frågan löses på olika sätt i olika skolor eller skol- former kan i och för sig ses som naturligt utifrån barnens eller elevernas ålder, mognad och utveckling. Det varierar också om det finns krav på att närvara vid konfessionella inslag, även om det inte krävs att eleverna aktivt deltar i inslagen. Det måste dock enligt vår mening kunna ställas krav på att alla verksamheter hanterar denna fråga på ett sådant sätt att barns och elevers såväl positiva som nega- tiva religionsfrihet respekteras.
56Prop. 2009/10:165 s. 226.
57Prop. 2009/10:165 s. 226.
Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag |
SOU 2019:64 |
Fördjupning inom egen religion
En tredje återkommande problematik rör svårigheter avseende vilka inslag som får förekomma om en skola anordnar fördjupande under- visning som rör den religion som är skolans konfessionella inrikt- ning, t.ex. genom undervisning i religionskunskap inom ramen för skolans val (se avsnitt 8.5.3). Det finns bl.a. exempel på att det före- kommit konfessionella inslag i den fördjupande undervisningen. Inom grundskolan finns även möjlighet att efter godkännande från Skolverket bedriva undervisning inom ett kunskapsområde som inte omfattas av den ordinarie kursplanen, ett s.k. lokalt tillval. Skolverkets förteckning över beviljade lokala tillval innehåller dock inget kun- skapsområde som rör religion.58 Det får därför antas att skolor som bedriver undervisning med fördjupning inom en viss religion gör detta med kursplanen för religionskunskap som utgångspunkt.
Som vi beskrivit i avsnitt 8.6 om skolbesök finns exempel på att det inom ramen för undervisningen i fördjupning i religionskunskap kan förekomma konfessionella inslag och andra inslag som inte stämmer överens med skolans värdegrund. Utredningen anser det oroväckande om huvudmän låter konfessionella inslag ingå i under- visningen och att undervisningen därmed inte längre är allsidig och saklig. Det är t.ex. av stor betydelse att sådan undervisning, t.ex. i fråga om religiösa seder och bruk, inte endast okritiskt förmedlar budskap från ett religiöst samfund utan att budskapet också sätts i perspektiv till den värdegrund som skolan har att beakta och förhålla sig till. Det kan handla om barns rättigheter, hbtq-frågor, synen på jämställdhet mellan kvinnor och män eller synen på barns rättigheter.
58Skolverket, Beviljade utbildningar, lokalt tillval, uppdaterad den 24 augusti 2018, https://www.skolverket.se/skolutveckling/anordna-och-administrera-utbildning/anordna- utbildning-pa-grundskoleniva/anordna-lokalt-tillval-i-grundskolan-specialskolan- sameskolan-och-grundsarskolan, hämtat 2019-01-10.
9 Internationell jämförelse
Utredningen ska enligt kommittédirektiven göra en komparativ ana- lys av andra jämförbara länders reglering av konfessionella inslag i skolväsendet samt av hur andra länder har tolkat Europakonven- tionen (EKMR) och praxis från Europadomstolen.
Det här kapitlet innehåller således en internationell utblick där vi redogör för dessa frågor i Norge, Danmark, Finland, Frankrike och Tyskland. Som ett led i arbetet har utredningen skickat förfrågningar om information till jämförelseländernas ambassader i Sverige, samt till de svenska ambassaderna i respektive jämförelseland. Ambassa- derna i samtliga jämförelseländer har besvarat utredningens frågor genom att beskriva hur konfessionella inslag i skolväsendet är regle- rade eller genom att hänvisa oss till relevant departement i jämför- elselandet. Som ett led i informationsinsamlingen har utredningen även besökt Danmarks undervisningsministerium och Institut for menneskerettigheder i Köpenhamn.
Vi inleder med en allmän redogörelse om religion och utbildning i respektive land. Därefter går vi igenom länderna utifrån reglering av villkoren för att få starta skolor med konfessionell inriktning, konfessionella inslag i skolan och frivillighet att delta i dessa. Varje avsnitt avslutas med en jämförelse med svenska förhållanden. Kapit- let avslutas med några övergripande slutsatser.
9.1Religion och utbildning
Nedan följer en generell genomgång av religion och utbildning i respektive jämförelseland. Avsnittet avslutas med en komparation av hur regelverket förhåller sig till motsvarande reglering i Sverige.
249
Internationell jämförelse |
SOU 2019:64 |
9.1.1Norge
Norge hade fram till 2012 en statskyrka av den evangelisk-lutherska läran. I dag tillhör ca 70 procent av befolkningen den norske kirken. Det näst största trossamfundet är muslimskt, därefter kommer den katolska kyrkan följd av olika frikyrkor.
Norge har skolplikt, vilket innebär tioårig obligatorisk skolgång för barn i åldersgruppen 6–16 år. Skolplikten innebär en skyldighet för barn som uppehåller sig i Norge för en tid längre än tre månader att gå i skolan. Det är möjligt att fullgöra skolplikten i både offent- liga och fristående skolor men de allra flesta eleverna går i offentliga skolor. Efter fullgjord grundskola har eleverna rätt till tre års gym- nasieutbildning. Barneskole motsvarar låg- och mellanstadium och ungdomsskole motsvarar högstadium. Gymnasieskolan, videregående skole, kan vara tvåårig eller treårig. Utbildningen kan vara yrkes- inriktad eller leda till behörighet för studier på högskola eller uni- versitet. För att bli antagen till högskola eller universitet krävs en gymnasieexamen. Elever som går ett yrkesinriktat program kan dock få behörighet till högskola eller universitet genom påbyggnadskurser.
Kommunerna ansvarar för de offentliga skolorna medan privata aktörer ansvarar för de fristående skolorna. Godkända fristående skolor är berättigade till statligt bidrag för upp till 85 procent av kostnaderna för verksamheten. De har också möjlighet att täcka en viss del av sina kostnader med studieavgifter.
Av eleverna i grundskolan går ungefär 4 procent i fristående sko- lor och av eleverna i gymnasieskolan går ungefär 8 procent i fristå- ende skolor. Av de 317 godkända fristående skolorna har 116 en kristen eller humanistisk grund.
9.1.2Danmark
Danmark har en statskyrka som är av den evangelisk-lutherska läran. Till statskyrkan hör ca 76 procent av befolkningen. Islam är det näst största trossamfundet till vilket ungefär 5 procent av befolkningen tillhör och därefter följer den katolska kyrkan.
Danmark har undervisningsplikt, vilket innebär att vårdnadshavare måste se till att deras barn i åldersgruppen 6–16 års ålder får en ut- bildning, men att denna inte nödvändigtvis måste ske i den offentliga skolan, folkeskolen. Utbildningen kan också äga rum i en fristående
SOU 2019:64 |
Internationell jämförelse |
grundskola eller i hemmet, så länge undervisningen ger motsvarande kunskaper som den offentliga skolan. Vårdnadshavare måste dock se till att barnen får en undervisning, som motsvarar folkskolan. Vid sex års ålder börjar barn i Danmark tioårig grundskola. De flesta barn går i den offentliga skolan som är kostnadsfri.
Läsåret 2017/18 gick 77 procent av eleverna i offentlig grund- skola och 17 procent i fristående grundskolor. Av det totala elev- antalet gick 4 procent i s.k. efterskole och 2 procent av eleverna gick i andra skolformer. Efterskole är en mellanform mellan grundskola och gymnasieskola där elever kan gå ett extra år före gymnasiesko- lan. Gymnasieskolan är i regel två- eller treårig. Det finns både studie- förberedande program och yrkesprogram.
9.1.3Finland
I Finland är det största religiösa samfundet den evangelisk-lutherska kyrkan, där ca 70 procent av befolkningen är medlemmar. Det orto- doxa kyrkosamfundet är landets näst största religiösa samfund; och drygt 1 procent av befolkningen hör till det samfundet. Dessa två samfund har en särställning i Finland och är offentligrättsliga sam- fund.
Barn som är varaktigt bosatta i Finland är läropliktiga. Läro- plikten börjar som huvudregel det år då barnet fyller sju år och upphör när den grundläggande utbildningens lärokurs har fullgjorts eller när det har förflutit tio år sedan läroplikten började.1 Läroplik- tiga barn ska delta i grundläggande utbildning som anordnas av det offentliga eller annars förvärva kunskaper som motsvarar den grund- läggande utbildningens lärokurs. Vårdnadshavaren ska se till att den läropliktiga fullgör läroplikten. Om en läropliktig inte deltar i ut- bildning, ska den kommun där han eller hon är bosatt övervaka hans eller hennes framsteg.
Den grundläggande utbildningen i Finland, grundskolan, är som huvudregel nioårig. En kommun är skyldig att ordna grundläggande utbildning för barn i läropliktsåldern i kommunen och de allra flesta barn går i kommunalt bedrivna grundskolor. Det finns även enskilt bedrivna skolor. Undervisningen i grundskolan är som huvudregel
17 kap. 25 § lagen om grundläggande utbildning (21.8.1998/628).
Internationell jämförelse |
SOU 2019:64 |
avgiftsfri men avgifter kan under vissa förutsättningar förekomma i enskilt bedrivna skolor.2
Gymnasieutbildningen i Finland anordnas i gymnasier, vuxen- gymnasier och andra läroanstalter. Undervisnings- och kulturmini- steriet får, efter ansökan, bevilja tillstånd att anordna gymnasieutbild- ning till kommuner, samkommuner, registrerade sammanslutningar eller stiftelser. Gymnasieutbildning kan också anordnas vid en statlig läroanstalt. Gymnasieutbildningen är avgiftsfri, men eleven betalar avgifter för att göra de prov som ingår i studentexamen.3
9.1.4Frankrike
Frankrike är en sekulär stat där principen om separation mellan kyrka och stat (laïcité) är en viktig grundsten. Stat och kyrka skiljdes åt 1905 genom lagstiftning och sedan dess erkänner eller finansierar den franska staten inte några religiösa samfund. Denna lagstiftning är dock inte tillämplig i samtliga franska territorier. Över hälften av fransmännen är katoliker. En stor del av befolkningen är icke-tro- ende. Ungefär 5 procent av befolkningen tillhör islam.
Skolgång är obligatoriskt för barn i åldersgruppen 6–16 år, vilket innebär en skyldighet för barn och elever att gå i förskola och skola. Grundskolan är indelad i ett femårigt lägre stadium, école primaire, och ett fyraårigt högre stadium, collège.
Det finns både offentliga och privata skolor. De flesta elever går i offentliga skolor. Privata skolor får ha konfessionell inriktning och övervägande delen av de privata skolorna har katolsk inriktning. Hemundervisning är tillåtet. Privata skolor har möjlighet att välja läroplan och pedagogisk metod för undervisningen. Fram till att en elev är 16 år krävs dock att undervisningen inbegriper Frankrikes demokratiska värderingar.
9.1.5Tyskland
Tyskland är en sekulär stat och det finns därmed ingen statskyrka. Enligt landets konstitution ska staten iaktta neutralitet när det gäller religiös och annan åskådning och inte identifiera sig med någon
27 kap. 31 § lagen om grundläggande utbildning (21.8.1998/628).
32 kap. 3 § och 5 kap. 34 § gymnasielagen (10.8.2018/714).
SOU 2019:64 |
Internationell jämförelse |
religiös eller filosofisk övertygelse. Kristendomen är den största reli- gionen och omfattar ca 57 procent av befolkningen. Drygt 26 pro- cent är protestanter och drygt 28 procent katoliker. Ungefär 5 pro- cent tillhör islam. Omkring 37 procent av befolkningen tillhör inte någon religiös församling.
Tyskland är en förbundsrepublik och de sexton delstaterna ansva- rar för utbildningsfrågor vilket innebär att skolsystemets utform- ning varierar mellan olika delstater. Vår redogörelse är en samman- fattning av huvuddragen i det tyska skolsystemet men det kan alltså se olika ut i olika delar av landet.4
Tyska barn har skolplikt och hemundervisning är inte tillåten. Skolplikten inträder när barnet fyller 6 år och varar i 9 eller 10 år beroende på skolform.5 I Tyskland finns såväl offentligt bedrivna skolor som fristående skolor. De offentligt bedrivna skolorna kan vara såväl icke-konfessionella som konfessionella och samma gäller för fristående skolor. Offentligt bedrivna skolor är avgiftsfria för elever- na. Fristående skolor, får ta ut en begränsad lagstadgad avgift men finansieras till större delen (60–90 procent) genom offentliga bidrag.
Vid sidan av de offentligt bedrivna skolorna, som alltså får ha konfessionella inslag, finns även fristående skolor med konfessionell inriktning. De flesta fristående skolor med konfessionell inriktning är kristna – katolska eller protestantiska – men det finns även ett fåtal judiska och muslimska skolor. Eftersom konfessionella inslag är relativt vanligt förekommande även i offentligt bedrivna skolor är antalet fristående skolor med konfessionell inriktning relativt begrän- sat. År 2010 var drygt 5 procent av skolorna fristående skolor med konfessionell inriktning.
9.1.6Jämförelse med Sverige
Förhållandet mellan utbildning och religion skiljer sig åt mellan de olika jämförelseländerna. Vi kan dock konstatera att religionen i våra jämförelseländer i de flesta fall har en större plats inom skolväsendet än vad den har i Sverige. Flera länder har till skillnad från Sverige fortfarande en statskyrka. Frankrike har visserligen en princip om
4Maussen M., Vermeulen F., Merry M. och Bader V. (red.), Religious Schools in Europe
– Institutional opportunities and contemporary Challenges, s. 41 f. Routledge 2016.
5https://www.deutschland.de/en/topic/knowledge/overview-of-the-german-school-system. Hämtat 2019-09-02.
Internationell jämförelse |
SOU 2019:64 |
statens sekularitet som starkt begränsar konfessionella inslag i offent- liga skolor, men tillåter samtidigt privata skolor med konfessionell inriktning och även hemundervisning av religiösa skäl.
I det svenska skolsystemet får konfessionella inslag endast före- komma utanför undervisningen i enskilt bedrivna skolor, förskolor och fritidshem. Vår slutsats är därför att det svenska skolväsendet i förhållande till andra länder innehåller en jämförelsevis stark begräns- ning av möjligheten till konfessionella inslag, vad gäller såväl offent- liga som enskilda huvudmän.
9.2Villkor för att få starta konfessionella skolor
I samtliga jämförelseländer är det tillåtet att starta skolor med kon- fessionell inriktning. De krav som ställs för att få starta skolor vari- erar dock mellan de olika länderna. Nedan följer en redogörelse för respektive jämförelseland. Avsnittet avslutas med en sammanfatt- ande jämförelse med Sverige.
9.2.1Norge
För att få starta en fristående skola i Norge krävs ett godkännande från den norska motsvarigheten till Utbildningsdepartementet, Kunnskapsdepartementet. I bedömningen av om en fristående skola kan bli godkänd ingår bl.a. en avvägning av vilka konsekvenser det kan leda till för det offentliga skolutbudet och överväganden om integration.6 Integrationsöverväganden måste dock göras på ett så- dant sätt att det inte diskriminerar vissa religioner eller viss livssyn.
En av de tillåtna grunderna för att få starta en fristående verksam- het är livssyn.7 Tidigare använde friskolelagen begreppet ”religiösa” skolor men detta ändrades till skolor med viss ”livssyn” 2015. Både religiös och t.ex. sekulär humanistisk grund omfattas därmed i dag av begreppet ”livssyn”. För att en ”livssyn” ska omfattas av bestäm- melsen krävs att denna svarar mot kraven enligt artikel 9 EKMR rörande allvar och betydelse. Andra tillåtna inriktningar för fristå- ende skolor är t.ex. pedagogisk inriktning, internationell inriktning eller idrottsinriktning. En fristående skola som har fått godkännande
62 kap. 1 § p. 1 a friskoleloven.
72 kap. 2 § friskoleloven.
SOU 2019:64 |
Internationell jämförelse |
att bedriva verksamhet måste uppfylla samma krav på kvalitet och innehåll som den offentliga skolan. Alla godkända fristående skolor måste även uppfylla krav på att undervisningen ska utveckla respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.
9.2.2Danmark
För att en fristående grundskola ska kunna starta krävs godkännande från den danska motsvarigheten till Utbildningsdepartementet, Undervisningsministeren. Till skillnad från offentliga skolor så kan undervisningen i fristående skolor bygga på religion eller annan livs- åskådning eller på politiska uppfattningar. För att få starta en fristå- ende skola finns bl.a. krav på att skolorna ska förbereda eleverna på att leva i ett samhälle som det danska med frihet och demokrati (frihed og folkestyre). Sedan 2018 granskar Undervisningsministeren de personer som står bakom skolinitiativet (initiativkretsen). Initia- tivkretsen måste redovisa att de kommer att följa bestämmelserna om frihet, demokrati och mänskliga rättigheter. Om initiativkretsen överstiger tio personer granskas de tio personer som har de vikti- gaste uppdragen för genomförandet av skolinitiativet. Under 2018 infördes bestämmelser om skärpt tillsyn av fristående grundskolor. Syftet är bl.a. att tillse att alla fristående grundskolor följer bestäm- melserna om frihet och demokrati. Det finns även ett förbud mot anonyma donationer till fristående grundskolor. Skolorna får inte ta emot anonyma donationer över 20 000 danska kronor exklusive mer- värdesskatt från en okänd donator.
9.2.3Finland
Statsrådet, dvs. den finska regeringen, kan under vissa förutsätt- ningar bevilja en registrerad sammanslutning eller stiftelse tillstånd att ordna utbildning. Villkor för att tillstånd ska beviljas är bl.a. att utbildningen ordnas på grund av ett särskilt behov av utbildning och bildning, t.ex. en särskild pedagogisk metod.
För att tillstånd att anordna gymnasieutbildning ska beviljas krävs att utbildningen är behövlig med tanke på det nationella eller regio- nala utbildningsbehovet och utbildningsutbudet. Ytterligare en förut- sättning för att tillstånd ska beviljas är att sökanden har yrkeskompe-
Internationell jämförelse |
SOU 2019:64 |
tens och ekonomiska förutsättningar att på ett ändamålsenligt sätt ordna utbildningen. Syftet med att anordna utbildningen får inte vara att uppnå ekonomisk vinst. Statsrådet har möjlighet att återkalla ett tillstånd om regleringen inte följs.8
9.2.4Frankrike
I Frankrike finns det sedan 1959 en rätt att starta privata skolor med konfessionell inriktning med statlig finansiering. Statlig finansiering får dock inte användas för att täcka lönekostnader för lärare som undervisar i religion. De flesta privata skolorna har statlig finansi- ering genom ett s.k. statligt kontrakt. Det finns också privata skolor utan kontrakt och statlig finansiering. Många, men inte alla privata skolor har konfessionell inriktning. Utbildningsdepartementet ut- övar tillsyn över de privata skolorna. Privata skolor måste godkännas av lokala myndigheter. Grunder för att neka godkännande är bl.a. att utbildningen strider mot inhemsk rättsordning, skydd av barn och elever samt bristande yrkeserfarenhet hos skolans ledning.
9.2.5Tyskland
Rätten att etablera privata skolor är garanterad i den tyska grund- lagen. Privata skolor som utgör alternativ till offentliga skolor kräver tillstånd från staten och omfattas av statlig lagstiftning. Privata sko- lor får godkännas endast om utbildningsmyndigheten finner att den tillgodoser ett särskilt pedagogiskt intresse eller tillgodoser särskilda konfessionella eller ideologiska aspekter.9
9.2.6Jämförelse med Sverige
I samtliga jämförelseländer krävs, i likhet med Sverige, tillstånd från det allmänna för att få starta skolor med konfessionell inriktning. Vilka krav som ställs upp för att få starta skolor varierar dock mellan jämförelseländerna. I Danmark uppställs t.ex. krav på att huvudmän som ska starta fristående skolor följer villkor om demokratiska vär-
83 kap. 7 § lagen om grundläggande utbildning (21.8.1998/628) respektive 2 kap. 4 § gymna- sielagen (10.8.2018/714).
9Artikel 7, Förbundsrepubliken Tysklands grundlag.
SOU 2019:64 |
Internationell jämförelse |
deringar. I Tyskland och i Norge krävs att ett särskilt pedagogiskt, ideologiskt eller konfessionellt intresse tillgodoses med skolan. Lik- nande begränsningar finns även i Finland.
I Sverige görs inte någon prövning av om fristående skolor till- godoser ett visst specifikt pedagogiskt, ideologiskt eller konfessio- nellt intresse, utan den prövning som görs tar mer sikte på vilka konsekvenser en ny skoletablering får för befintlig skolverksamhet på orten. I det svenska systemet görs alltså ingen prövning av om en ny skoletablering tillgodoser något särskilt behov i fråga om t.ex. pedagogisk eller konfessionell inriktning. Vår slutsats är därför att det svenska systemet med fristående skolor, som i och för sig syftar till att tillgodose en mångfald inom skolväsendet, inte i första hand fokuserar på ett varierat skolutbud. I stället syftar det mer till att bevaka dimensioneringen av antalet skolplatser vid godkännande- prövningen och att tillse att huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Detta eftersom regelverket inte innehåller några regler som möjliggör bedömningar av vilka pedagogiska, ideologiska eller konfessionella intressen en sökt verk- samhet kan tillgodose.
9.3Konfessionella inslag och frivillighet
Hur frivilligheten ser ut för elever att delta i konfessionella inslag i skolväsendet varierar mellan jämförelseländerna. Nedan följer en över- gripande genomgång.
9.3.1Norge
Av bestämmelserna för den offentliga skolan framgår att skolan ska visa respekt för eleverna och föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse och säkra rätten till likvärdig utbildning. Grundskolan har undervisning i kristendom, religion, livssyn och etik, och sådan undervisning ska normalt ges till alla elever. Undervisningen får inte vara förkunnande. Elever har efter skriftligt meddelande från föräld- rarna rätt att bli befriade från undervisning som de anser vara ett utövande av en annan religion eller följa en annan tro än deras egen eller som de på samma grund upplever stötande eller kränkande. Det är i övrigt inte möjligt att bli befriad från undervisning i ämnen som
Internationell jämförelse |
SOU 2019:64 |
ingår i läroplanerna. Elever över 15 år kan själva begära att bli be- friade från undervisning.10 I fristående skolor med konfessionell inrikt- ning finns dock inte på samma sätt en rätt att bli befriade från reli- giösa aktiviteter och eleverna måste alltså delta i sådana aktiviteter.11
9.3.2Danmark
Det finns möjlighet för fristående skolor att ha konfessionell inrikt- ning på sin verksamhet. Skolorna får ha undervisning som stämmer med skolornas inriktning och också forma undervisningen i överens- stämmelse med övertygelsen. Det finns dock begränsningar i för- hållande till kraven på att undervisa om frihet och demokrati enligt vilka skolorna ska förbereda eleverna på att leva i ett samhälle som det danska med frihet och demokrati. Skolan ska även utveckla och stärka elevernas demokratiska utbildning och deras kännedom och respekt för grundläggande fri- och mänskliga rättigheter, som t.ex. jämställdhet mellan könen.
9.3.3Finland
Den som anordnar grundläggande utbildning eller gymnasieutbild- ning ska erbjuda religionsundervisning enligt den religion som fler- talet av eleverna omfattar. De elever som hör till detta religiösa samfund deltar i undervisningen i sin egen religion. En elev som inte hör till detta religiösa samfund kan, om vårdnadshavaren godkänner det, ändå delta i sådan religionsundervisning. En elev som inte hör till något religiöst samfund och som inte deltar i religionsundervis- ning ska undervisas i livsåskådningskunskap. Detsamma gäller en elev som tillhör ett religiöst samfund för vilket det inte anordnas religionsundervisning, om vårdnadshavaren begär det.
Utbildningsanordnarna beslutar själva om firande av traditionella högtider, t.ex. jul och självständighetsdagen, och firandets innehåll. Det får förekomma religiösa inslag, t.ex. sjungande av en enstaka psalm, utan att firandet för den skull betraktas som ett evenemang där religion utövas. Det anses viktigt för integreringen av elever som
102 § 3 a Opplaeringslova.
113 § 12 Friskoleloven.
SOU 2019:64 |
Internationell jämförelse |
representerar olika språkliga och kulturella grupper att dessa i sam- band med skolans fester har möjlighet att bekanta sig med den fin- ländska kulturen.12
Enligt Finlands grundlag är ingen skyldig att mot sin övertygelse ta del i religionsutövning. En elev kan därför inte åläggas att delta i religionsutövning. Vid religiösa evenemang och förrättningar ska det i mån av möjlighet ordnas alternativ och meningsfull verksamhet. Det väsentliga är att vårdnadshavaren, eller eleven om den är myndig, har en faktisk och genuin möjlighet att välja om eleven ska delta i evenemang och förrättningar som innehåller religiösa inslag.13
9.3.4Frankrike
Av den franska motsvarigheten till skollagen, code de l’éducation, framgår med hänvisning till Frankrikes konstitution att den offent- liga skolan ska vara helt sekulär. Det kräver att staten förhåller sig neutral till religion och att undervisning, läroplaner etc. ska vara sekulära. Religionsundervisning förekommer inte i offentliga skolor. Sedan 2004 är det också förbjudet att använda religiösa symboler och kläder, såsom slöja eller kors, i skolan. Den offentliga skolan har traditionellt sett varit stängd helt eller delvis på onsdagar bl.a. för att barn och elever under denna dag ska ha möjlighet att få religiös under- visning i privat regi. I privata skolor finns dock möjlighet att ha en konfessionell inriktning på verksamheten.
9.3.5Tyskland
I de flesta delstater är religionsundervisningen inte sekulär, utan en religiös undervisning som endast omfattar en viss religion. De offent- ligt bedrivna skolorna ska erbjuda religiös undervisning som över- ensstämmer med elevens egen religion. Denna undervisning anord- nas ofta av det aktuella religiösa samfundet. Det handlar oftast om katolsk eller protestantisk undervisning, men i vissa regioner före- kommer också att undervisningen är muslimsk, ortodox, judisk eller
12Utbildningsstyrelsen, Anvisning om anordnande av undervisning i religion och livsåskåd- ningskunskap, av åskådningsfostran samt av religiösa evenemang i förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen, 12.01.2018.
13Utbildningsstyrelsen, Anvisningar för anordnande av undervisningen i religion och livsåskåd- ningskunskap samt religiösa evenemang i gymnasiet, uppdaterade 12.5.2016.
Internationell jämförelse |
SOU 2019:64 |
buddistisk. Agnostiska eller ateistiska elever som tackar nej till reli- giös undervisning är i stället skyldiga att delta i neutral etikunder- visning. Offentligt bedrivna skolor kan erbjuda elever religiösa cere- monier, t.ex. morgonbön, men deltagandet i sådana ceremonier ska vara frivilligt. Agnostiska eller ateistiska elever kan alltså välja att inte delta i religiösa ceremonier men måste tolerera att sådana inslag före- kommer i skolan. Elever kan också begära att få en plats där de kan be under raster. I offentligt bedrivna skolor är det förbjudet att inte undervisa om evolutionsteorin eller att inte lära ut simning på grund av religion.
Konfessionella fristående skolor erbjuder generellt endast utrymme för utövande av en religion och eleverna har inte möjlighet att avstå från den religiösa undervisning som erbjuds.
9.3.6Jämförelse med Sverige
Till att börja med kan vi konstatera att undervisningen i religions- kunskap är konfessionellt präglad och inriktad mot en viss religion i flertalet av jämförelseländerna. Detta är en markant skillnad mot det svenska skolväsendet, som ger en allsidig undervisning i religions- kunskap som berör alla religioner. I Sverige finns det inte möjlighet att välja religionsundervisning enbart i den egna religionen på sätt som är möjligt i flera av de undersökta länderna.
Frivilligheten att delta i konfessionella inslag varierar också mellan jämförelseländerna. I de flesta fall finns, precis som i Sverige, en möjlighet för eleverna att avstå från att delta i konfessionella inslag med hänvisning till negativ religionsfrihet. I t.ex. Norge finns dock inte samma möjlighet att avstå från utbildningsmoment av religiösa skäl i fristående skolor med konfessionell inriktning.
Vi kan konstatera att Sverige är särpräglat genom den pluralistiska religionsundervisningen. Sverige är också särpräglat genom att de konfessionella inslag som tillåts i fristående verksamheter endast får ske inom utbildningen, utanför undervisningen. På detta sätt upp- fyller Sverige kraven på att barn och elever ska kunna avstå från reli- gionsutövning i skolan.
SOU 2019:64 |
Internationell jämförelse |
9.4Övergripande slutsatser
Vid en genomgång kan vi konstatera att alla länder har olika utbild- ningsystem med varierande utrymme för konfessionella inslag i skol- väsendet. Det är svårt att dra långtgående slutsatser om de olika jämförelseländernas regleringar. Vi kan dock konstatera att samtliga jämförelseländerna tillåter skolor med konfessionell inriktning. Samt- liga jämförelseländer har tillträtt EKMR och dess första TP1 arti- kel 2. Tyskland har dock reserverat sig mot nämnda artikel och där- vid uttalat att det inte ska medföra någon skyldighet för staten att finansiera skolor av religiös eller filosofisk natur, eller att assistera vid finansiering av sådana skolor.
Utredningen har även gjort en översiktlig genomgång av de av Europarådets stater som har tillträtt EKMR:s TP1 artikel 2. Vi har då inte hittat något land som har tillträtt protokollet och som sam- tidigt har ett förbud mot att etablera skolor med konfessionell inrikt- ning.
10Analys av regeringsformen och internationella åtaganden
I det här kapitlet redovisar vi våra analyser och slutsatser av regel- verket i regeringsformen (RF) och internationella åtaganden i för- hållande till konfessionella inslag i skolväsendet.
10.1Uppdraget
I utredningens direktiv konstateras att Europakonventionens (EKMR) praxis utvecklas kontinuerligt. Utredningen ska därför göra en för- nyad och fördjupad analys av vad som i dag kan anses följa av RF samt EKMR och andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Analysen ska avse konfessionella inslag i offentligt finansierad skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Analysen ska även omfatta ett barnrättsperspektiv. De konsekvenser som utredningens tilläggsdirektiv föranleder behand- las i avsnitt 15.4.
10.2Hur vi genomfört uppdraget
I detta avsnitt analyserar och redovisar vi våra slutsatser om vad som följer av RF, EKMR, EU-rätten, barnkonventionen och andra inter- nationella åtaganden när det gäller konfessionella inslag i skolväsen- det utifrån ett antal relevanta teman. Varje avsnitt inleds med en rekapitulation av vad som följer av RF, EKMR och andra inter- nationella åtaganden på området. Därefter går vi igenom hur frågan i nuläget är reglerad i svensk rätt. Avslutningsvis redovisar vi vår analys och våra slutsatser om vad det allmänna har för handlings- utrymme när det gäller reglering av konfessionella inslag i skolväsendet.
263
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
10.3Barnrättsperspektivet
RF anger, tillsammans med EKMR och andra internationella åtagan- den, de övergripande ramarna för vilka skyldigheter som finns när det gäller att tillvarata barnets rättigheter, anordna utbildning med eller utan konfessionella inslag samt i övrigt tillgodose enskilda barns och elevers rätt till religionsfrihet inom utbildningen. Centralt i barn- rättsperspektivet är de rättigheter som barnkonventionen tillerkän- ner barn. Dessa innebär att barn inte får utsättas för diskriminering (artikel 2) och att barnets bästa ska beaktas (artikel 3). Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter utifrån sin ålder och mognad (artikel 12) samt religionsfrihet (artikel 14). De rättigheter och skyldigheter som barnkonventionen tillskriver vårdnadshavare enligt artiklarna 5 och 14 ska beaktas. Vid uttolk- ningen av barnrättsperspektivet, i förhållande till barns rätt till ut- bildning enligt barnkonventionens artiklar 28 och 29 om utbildning, är även konventionsstaternas skyldighet att till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets utveckling enligt artikel 6 relevant.
Frågor om konfessionella inslag i skolväsendet är ett barnrätts- område där föräldraansvaret är framträdande. I EKMR och Europa- domstolens avgöranden om skolfrågor problematiseras sällan föräldra- ansvaret i förhållande till barnets autonomi.1 Vårdnadshavare har enligt EKMR, barnkonventionens artiklar 5 och 14 samt 6 kap. föräldra- balken en rätt att vägleda sina barn i exempelvis religiösa frågor. Barn har samtidigt rätt att uttrycka sin åsikt, och i takt med barnets stig- ande ålder och utveckling ska vårdnadshavarna ta en allt större hän- syn till barnets egen vilja, vilket vi har redogjort för i avsnitt 3.1.
Det finns dock utmaningar i denna tolkning av barnrättsper- spektivet. Bland dessa märks situationer när barn och vårdnadshav- are inte är ense, eller när två vårdnadshavare har olika uppfattningar. En sådan situation kan exempelvis tänkas uppstå när en vårdnads- havare önskar att barnet deltar i ett konfessionellt inslag i utbildning, t.ex. bön, eller använder religiösa symboler i sin klädsel. Som utveck- las i det följande ska enligt FN:s barnrättskommitté barnets negativa religionsfrihet ges ett betydande utrymme.
1Se dock Konrad m.fl. mot Tyskland, (ansökan nr 35504/03), Europadomstolen den 11 sep- tember 2006, Här ansågs barn i sjuårsåldern för unga för att överblicka konsekvenserna av föräldrars beslut om hemundervisning.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
Barns rätt till religionsfrihet står i samklang med barnkonven- tionen som helhet, i synnerhet konventionens grundprinciper. Ut- redningen tolkar det som att vårdnadshavares rättigheter och skyl- digheter att ge barnet lämplig ledning när barnet utövar sina rättig- heter enligt barnkonventionen ska utövas så att barnet inte utsätts för diskriminering (artikel 2), att barnets rätt till överlevnad och ut- veckling säkerställs (artikel 6) och att vad som bedöms vara barnets bästa beaktas i första hand (artikel 3). Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter. Dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).
10.4Det finns en rätt att ta del av utbildning
Som vi redogör för i kapitel 3–6 finns en rätt till utbildning som anordnas av det offentliga fastslagen i såväl nationell som internatio- nell rätt.
Att barn har en rätt till utbildning fastslås i RF, EKMR och andra internationella åtaganden. På nationell nivå garanteras rätten till ut- bildning genom 2 kap. 18 § RF, som anger att barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande ut- bildning i allmän skola (se avsnitt 3.2.5). Av barnkonventionen arti- kel 28 följer bl.a. att konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och särskilt åtar sig att bl.a. göra grundutbildning obliga- torisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. På europeisk nivå fastslås rätten till utbildning i bl.a. EKMR:s första tilläggsprotokoll (TP1) artikel 2 första meningen och i artikel 14 i EU:s rättighets- stadga (rättighetsstadgan), se ovan avsnitt 4.5 och 5.3. I rättighets- stadgan ges en rätt att kostnadsfritt följa obligatorisk undervisning. TP1 artikel 2 EKMR innebär en rätt att ta del av den utbildning som staten anordnar vid en viss tidpunkt.2
Det ställs däremot inte några krav på staten att anordna utbild- ning av ett visst slag eller på en viss nivå. Syftet med att införa be- stämmelser i EKMR om rätt till utbildning var således inte att kräva att konventionsstaterna etablerade ett specifikt utbildningssystem utan att garantera en rätt till den utbildning som staten anordnade
2Belgiska språkmålet, Interpretation adopted by the Court, p. 3., Tarantino m fl. mot Italien p. 43.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
vid en viss tidpunkt.3 Europadomstolen har samtidigt uttalat att rätten till utbildning inte får tolkas restriktivt:
In a democratic society, the right to education which is indispensable to the furtherance of human rights, plays such a fundamental role that a restrictive interpretation of the first sentence of Article 2 of Protocol no. 1 would not be consistent with the aim or purpose of that provision.4
I ett demokratiskt samhälle är rätten till utbildning således av grund- läggande betydelse och en restriktiv tolkning av artikeln skulle vara i strid med bestämmelsens syfte.5 Vilken utbildning som staten an- ordnar kan dock variera över tid och plats med hänsyn till statens behov och resurser. Staten har också ett stort utrymme att själv av- göra hur utbildningsväsendet ska organiseras för att kraven enligt konventionen ska uppfyllas.6 Staten kan även ställa krav på t.ex. lärares behörighet och villkor om att det måste finnas minst ett visst antal elever för att få driva en skola.7
Till skillnad från artikel 9 EKMR om religionsfriheten så finns det ingen uttrycklig begränsningsregel i TP1 artikel 2. Det innebär dock inte att TP1 artikel 2 är en absolut rättighet. Europadomstolen har konstaterat att rätten till utbildning kan begränsas inom ramen för den nationella bedömningsmarginalen. Åtgärderna måste vara förutsebara och ha ett legitimt syfte.8 Vad som är legitima syften är dock inte uttryckligen angivet. Europadomstolen har uttalat följande:
In order to ensure that the restrictions that are imposed do not curtail the right in question to such an extent as to impair its very essence and deprive it of its effectiveness, the Court must satisfy itself that they are foreseeable for those concerned and pursue a legitimate aim. However, unlike the position with respect to Articles 8 to 11 of the Convention, it is not bound by an exhaustive list of “legitimate aims” under Article 2 of Protocol No. 1 [---]. Furthermore, a limitation will only be com- patible with Article 2 of Protocol No. 1 if there is a reasonable rela-
3Belgiska språkmålet, Interpretation adopted by the Court, p. 3.
4Şahin mot Turkiet (ansökan nr 447743/98), Europadomstolen den 10 november 2005, p. 137.
5Timishev mot Ryssland (ansökan nr 55762/00, 55974/00), Europadomstolen den 13 mars 2006.
6Se t.ex. Lautsi m.fl. mot Italien (ansökan nr 30814/06), Europadomstolen den 18 mars 2011, p. 61.
7Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige (ansökan nr 11533/85), Europakommissionen den 6 mars 1987, p. 1.
8Şahin mot Turkiet, p. 154.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
tionship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved.9
För att rätten till utbildning ska kunna begränsas krävs således att inskränkningen sker genom förutsebara åtgärder och med ett legi- timt ändamål samt att inskränkningen är proportionerlig i förhåll- ande till det syfte som ska uppnås. Rätten till utbildning måste också tillgodoses på ett icke-diskriminerande sätt enligt artikel 14 EKMR.
Genom RF:s bestämmelse om rätt till utbildning och de korre- sponderande bestämmelserna om skolplikt i skollagen (2010:800) har barn som omfattas av skolplikt rätt till kostnadsfri grundlägg- ande utbildning i allmän skola. Som framgått i avsnitt 3.5.2 har också vissa grupper av barn som inte omfattas av skolplikt rätt till skolgång.
10.4.1Hur tillgodoses rätten i skolväsendet?
RF:s stadgande om barns rätt till utbildning genomförs genom bestämmelserna om skolplikt i skollagen. Rätten till utbildning åt- följs således av en skyldighet för barn att gå i skolan, om det inte finns giltiga skäl för frånvaro (jfr 7 kap. 2–7 och 15 §§ skollagen). Av 6 kap. 1 och 2 §§ föräldrabalken (FB) följer att ett omyndigt barns vårdnadshavare har ett ansvar bl.a. för att barnet får tillfredsställande utbildning. Av 6 kap. 11 § FB framkommer att vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska dock, i takt med barnets stig- ande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunk- ter och önskemål. Har ett barn två vårdnadshavare ska det som sägs i 6 kap. 11 § FB gälla dem tillsammans (6 kap. 13 § FB). Av 1 kap. 10 § skollagen framgår att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt.
Den rätt till grundläggande utbildning som garanteras genom RF, och inom vilken skolplikten fullgörs, innebär en rätt till utbildning vid en skola som anordnas av det allmänna, se avsnitt 3.2.5. Det handlar alltså om rätt till utbildning vid en skola med offentlig huvudman, där utbildningen ska vara icke-konfessionell (jfr 1 kap. 6 § skollagen).
9Catan m.fl. mot Moldavien och Ryssland (ansökan nr 43370/04, 8252/05 och 18454/06), Europadomstolen den 19 oktober 2012, p. 140.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
Barn och elever kan dock enligt gällande rätt, genom möjligheten att välja skola, fullgöra sin skolplikt vid en fristående skola med kon- fessionell inriktning. Ett sådant val förutsätter dels att eleven, och så länge denne går i grundskolan eller en motsvarande skolform även vårdnadshavarna, väljer en sådan skola, dels att det finns tillgång till platser vid sådana skolor och att det finns skolor att välja på.
10.4.2Det allmänna avgör hur det offentliga skolväsendet ska utformas
Utredningens bedömning: Barn och elever har rätt att ta del av utbildning som det allmänna anordnar. Utöver detta har det all- männa ett stort eget handlingsutrymme att avgöra hur skolväsen- det i stort ska vara utformat. Enskilda kan inte utifrån rätten till utbildning kräva att utbildning som det allmänna anordnar ska ha ett innehåll som avviker från det som stadgas i skollagen och andra författningar.
Även om det finns en rätt att ta del av den utbildning det allmänna erbjuder så kan en enskild inte kräva att en viss utbildning anordnas eller att den utbildning som det allmänna anordnar i offentlig regi ska ha ett visst innehåll. Inte heller det faktum att vårdnadshavare har rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad i samband med barnets utbildning innebär någon begränsning när det gäller det allmännas rätt att avgöra hur det offentliga utbildnings- systemet ska organiseras för att rätten till utbildning ska tillgodoses. Rätten till utbildning måste dock tillgodoses så att barn och elever inte utsätts för diskriminering eller indoktrinering.
10.5Rätten att utöva religion gäller även i skolväsendet
Religionsfriheten är, som redogörs för i kapitel 3–6, en av de grund- läggande fri- och rättigheter som fastslås i RF, EKMR och flera andra internationella åtaganden. Religionsfriheten tillförsäkras således inte enbart genom RF utan också genom ett antal av Sveriges internatio- nella åtaganden, t.ex. EKMR, FN:s internationella konvention om
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s barnkonvention och FN:s kvinnokonvention. Möjligheten för en skola, en förskola eller ett fritidshem att anordna konfessionella inslag i utbildningen har därför ett nära samband med enskildas rätt att på eget initiativ ut- trycka sin religion genom t.ex. bön, klädsel eller symboler. I det följ- ande redovisas våra bedömningar av vad barn och elevers rätt att själva utöva sin religion innebär inom skolväsendet. Det bör framhållas att våra bedömningar i detta avseende är på ett generellt plan och att vi inte i detalj tar ställning till olika former av religionsutövande.
I religionsfriheten enligt RF ligger att var och en och därmed även barn och elever, har rätt att utöva sin religion i skolan, förskolan eller fritidshemmet. Religionsfriheten enligt RF är absolut och kan där- med inte inskränkas, men begreppet ”utöva” ska, när det används i RF tolkas snävt. Som vi också redogjort för kan religionsfriheten – när den utövas i kombination med andra opinionsfriheter såsom yttrandefriheten – under vissa förutsättningar begränsas.
Religionsfriheten enligt EKMR innebär även en rätt att utöva sin religion genom t.ex. religiösa symboler eller uttryck, vilket får anses ha en vidare innebörd än enligt RF. Det kräver att det finns ett nära samband, (intimate link) mellan religionen eller trosuppfattningen och de religiösa uttrycken genom vilken den manifesteras. Inte varje handling som är motiverad eller inspirerad av en tro faller in under tillämpningsområdet för artikel 9.10 Religionsfriheten enligt EKMR kan begränsas om inskränkningarna är föreskrivna i lag och om de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Europadomstolen fann t.ex. i målet Şahin mot Turkiet att det när det gäller religionens plats i samhället finns det bl.a. en nationell bedömningsmarginal för varje land att med hänsyn till dess tradition avgöra vilket utrymme som ska finnas för religiös utövning, t.ex. när det gäller religiös klädsel i skolan.11
Artikel 14 i barnkonventionen ger barn rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet (se avsnitt 6.4.2). I det ligger en skyldighet för konventionsstaterna att respektera barnets rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet. Konventionsstaterna ska också respektera vård-
10Eweida m.fl. mot Storbritannien (ansökan nr 48420/10), Europadomstolen den 15 januari 2013, p. 82; Se dock Şahin mot Turkiet p. 78.
11Şahin mot Turkiet, p. 109, Lautsi m.fl. mot Italien, p. 67–70.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
nadshavarnas rättigheter och skyldigheter att ge barnet ledning när det utövar sin rätt. Inskränkningar i rätten att utöva sin religion eller tro måste vara föreskrivna i lag och nödvändiga för att skydda den allmänna sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter. Barn och elever som tillhör en etnisk, religiös eller språk- lig minoritet eller ett urfolk får inte heller förvägras rätten att till- sammans med andra medlemmar av sin grupp ha ett eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk enligt barnkonventionens artikel 30.
FN:s barnrättskommitté har i förhållande till det franska förbu- det mot religiösa symboler, bl.a. den muslimska slöjan, i skolväsen- det uttalat följande.12
The Committee recommends that the guarantees of article 14 of the Convention concerning the right of the child to freedom of thought, conscience and religion, including the right to manifest one’s religion in public as well as private, be upheld and that particular attention be paid to avoid discrimination on the grounds of thought, conscience or reli- gion.
FN:s barnrättskommitté hänvisar även till den kritik som FN:s kom- mitté mot diskriminering av kvinnor samt FN:s människorättskom- mitté riktat mot det franska förbudet:13
Nevertheless, the Committee endorses the concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, that the ban should not lead to a denial of the right to education for any girl and their inclusion into all facets of French society (CEDAW/C/FRA/CO/6, para. 20), as well as those adopted by the Human Rights Committee noting that respect for a public culture of laïcité would not seem to require forbidding wearing such common religious symbols (CCPR/C/FRA/CO/4, para. 23).
Barnrättskommitténs ställningstagande innebär att även om det finns ett förbud i nationell rätt mot religiösa symboler så måste detta vägas mot barns rätt till likabehandling. Ett sådant förbud får inte leda till att flickor i praktiken förvägras rätten till utbildning eller inklu- dering i samhället. Även flickor som bär slöja måste alltså, oberoende av om det finns ett slöjförbud, ha rätt till samma utbildning som andra barn.
12CRC/C/FRA/CO/4 2009 p. 45 och 46.
13CRC/C/FRA/CO/4 2009 p. 45 och 46.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
10.5.1Hur tillgodoses rätten i skolväsendet?
Rätten att utöva sin religion i förhållande till det allmänna tillför- säkras i den nationella rätten genom det ovan nämnda stadgandet i RF och gäller således också för barn och elever i förskolan, skolan och fritidshemmet. Barnet eller eleven kan t.ex. behöva avstå från viss skolmat av religiösa skäl. Genom att undervisningen vid alla för- skolor, skolor och fritidshem, och även utbildningen i övrigt vid en- heter med offentlig huvudman, ska vara icke-konfessionell, och även allsidig och saklig, är barn och elever tillförsäkrade lika möjligheter att ta del av undervisning och utbildning, oavsett vilken religiös eller filosofisk övertygelse barnet och dess familj tillhör.
10.5.2Barns och elevers egna religionsutövande kan inte förbjudas inom skolväsendet
Utredningens bedömning: Barn och elever har rätt att själva ut- öva sin religion i skolan, förskolan och fritidshemmet. Förbud mot egen religionsutövning i skolan, t.ex. genom att inte tillåta bär- andet av religiösa symboler under skoltid, kan endast ske under vissa förutsättningar.
Eftersom religionsfriheten enligt RF är absolut kan det allmänna aldrig förbjuda barn eller elever att utöva religion, så länge det är frågan om utövande i den mer snäva definition som avses i grund- lagen.
FN:s barnrättskommitté betonar värdet av ett balanserat förhåll- ningssätt till utbildning. Genom ett sådant synsätt ska olika värden förenas genom dialog och respekt för skillnader (se avsnitt 6.4). Ett barn eller en elev har t.ex. rätt att på eget initiativ be en bordsbön i samband med måltider inom skolväsendet. Vårdnadshavarens inställ- ning vad gäller elever som inte önskar delta i ett konfessionellt inslag har enligt FN:s barnrättskommitté således begränsad betydelse. Det innebär att pedagogisk och annan personal i skolor med konfessio- nell inriktning enligt FN:s barnrättskommitté bör följa en elevs vilja att, eventuellt stick i stäv med en vårdnadshavares önskemål, inte medverka i konfessionella inslag under skoldagen.14 Europadomsto-
14CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36, CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
len förefaller inte ha uttalat sig i frågan. Däremot bör vårdnads- havarna med stöd av TP1 artikel 2 EKMR, barnkonventionen artik- larna 5 och 14 samt 6 kap. 11 § FB jämte 7 kap. 20 § skollagen kunna bestämma över skolval, om en omyndig elev och vårdnadshavare har olika uppfattningar när det gäller val av grundskola eller motsvarande skolform. Av 29 kap. 12 § skollagen framgår att den som har fyllt 16 år har rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt skol- lagen. Denna rätt gäller bl.a. ansökan till gymnasieskolan.
Av religionsfriheten enligt EKMR:s praxis följer att ett barn eller en elev också i princip har rätt att bära religiösa symboler i skol- väsendet, t.ex. kors eller sjal, men bärandet av sådana kan under vissa förutsättningar begränsas, t.ex. när det av säkerhetsskäl uppställs särskilda krav på klädsel. Det måste dock finnas objektiva skäl för begränsningen, och begränsningen måste vara legitim och stå i pro- portion till syftet med åtgärden.
Som vi tidigare konstaterat finns det ingen skyldighet för det allmänna att anordna konfessionella inslag under skoldagen. Kraven på aktiva åtgärder i 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567) innebär dock skyldigheter för en utbildningsanordnare att bedriva ett före- byggande och främjande arbete för att motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter. Det inne- fattar att vidta förebyggande och främjande åtgärder med anledning av sådana hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verk- samheten som utbildningsanordnaren har identifierat.
10.6Rätten att avstå från religion gäller också i skolväsendet
Religionsfriheten har två sidor – en positiv sida som innebär en rätt att utöva sin religion eller tro under skoldagen, och en negativ sida som innebär en rätt att avstå från religion och därmed också från att delta i konfessionella inslag. I det här avsnittet beskriver vi rätten att avstå från religion inom skolväsendet.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
10.6.1Vad innebär rätten att avstå från religion?
Europadomstolen har i sin rättspraxis framhållit att religionsfriheten också har en negativ sida, vilket innebär en rätt att inte utsättas för religiösa påtryckningar från det allmänna, t.ex. i skolan eller för- skolan.15 I bl.a. målet Lautsi m.fl. mot Italien fann domstolen att varje lands nationella bedömningsmarginal påverkar vilket utrymme som finns för användandet av religiösa symboler från det allmännas sida. I målet tilläts krucifix på klassrumsväggar med hänvisning till traditioner i Italien. Den nationella bedömningsmarginalen innebar i Italiens fall att det var möjligt att utsmycka skollokaler med kruci- fix med hänvisning till landets tradition utan att det ansågs inskränka den negativa religionsfriheten.16 Europadomstolen har inte prövat vilka symboler eller traditioner som kan godtas inom det svenska skolväsendet med hänvisning till Sveriges nationella bedömnings- marginal. (Se vidare våra överväganden när det gäller definitioner av konfessionella inslag i avsnitt 11.4.)
I målet Dahlab mot Schweiz gjorde Europadomstolen sin bedöm- ning utifrån avvägningar mellan olika individers möjlighet att utöva sin religion och att inte utsättas för andra individers religionsutöv- ning.17 Religionsfriheten enligt EKMR tar således hänsyn till andra individers rätt att avstå från religion. Religionsfriheten enligt 2 kap. 2 § RF gäller gentemot det allmänna och det görs inte prövningar i förhållande till andra individer. När utövandet av religionsfrihet även omfattar andra opinionsfriheter, t.ex. yttrandefrihet och mötesfri- het, kan emellertid begränsningar ske under de omständigheter vi redogjort för i avsnitt 3.2.2. Rätten att utöva sin religion innebär också att barnet eller eleven har rätt att under vissa förutsättningar avstå från handlingar som kan vara i strid med dess religion.
FN:s barnrättskommitté har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervis- ning är helt frivillig. Enligt FN:s barnrättskommitté är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarnas då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse
15Se t.ex. Kokkinakis mot Grekland (ansökan nr 14307/88), Europadomstolen den 25 maj 1993.
16Lautsi m.fl. mot Italien.
17Dahlab mot Schweiz (ansökan nr 42393/98), Europadomstolen den 15 februari 2001.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas.18
10.6.2Hur tillgodoses rätten i skolväsendet?
Rätten att avstå från religion tillgodoses i nationell rätt genom att utbildningen, dvs. såväl undervisning som övriga inslag i verksam- heten, i skolor och förskolor med offentlig huvudman, ska vara icke- konfessionell (1 kap. 6 § skollagen). Även i fristående förskolor, skolor och fritidshem ska undervisningen vara icke-konfessionell och del- tagande i eventuella konfessionella inslag i utbildningen ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skollagen). En grundprincip är alltså att inget barn och ingen elev mot sin vilja kan tvingas att delta i konfessionella inslag i skolväsendet. Någon reglering av hur frivilligheten ska garan- teras finns dock inte. Enligt skollagens förarbeten måste frågan om hur frivilligheten närmare ska lösas hos varje huvudman hanteras lokalt på ett praktiskt fungerande sätt utifrån de behov och förutsättningar som gäller i den aktuella verksamheten (prop. 2009/10:165 s. 226). Genom utredningens enkäter och vid skolbesök har framkommit att sätten att tillgodose frivilligheten varierar mellan olika skolor.
Det bör noteras att den negativa religionsfriheten inte kan tas till intäkt för att elever har rätt att avstå från undervisning i t.ex. religions- kunskap som ges i enlighet med skollagens krav på överensstäm- melse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna samt vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- het (1 kap. 5 § skollagen).
10.6.3Konfessionella inslag måste alltid vara frivilliga
Utredningens bedömning: Religionsfrihet innebär även att barn och elever har rätt att avstå från religion. Det måste därmed finnas en rätt för barn och elever att avstå från konfessionella inslag i förskolan, skolan och fritidshemmet. Det är dock upp till staten att avgöra hur rätten för barn och elever att avstå från konfes- sionella inslag ska säkerställas.
18CRC/C/ITA/CO/3-4 2011 p. 30 och 31; CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36; CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
En förutsättning för konfessionella inslag i förskolan, skolan och fritidshemmet är att dessa är frivilliga för barn och elever. Det gäller såväl skolformer som är frivilliga som skolformer för vilka skolplikt gäller.
Förskolan, skolan eller fritidshemmet kan inte kräva att barn eller elever deltar i t.ex. bön.19 Exakt hur barn och elevers frivillighet ska säkerställas framgår inte av Sveriges internationella åtaganden. Inte heller av svensk lagstiftning framkommer hur denna frivillighet ska tillförsäkras. Ur ett barnrättsperspektiv är det viktigt att framhålla att alla åtgärder inom skolväsendet ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov.
10.7Det finns en rätt att etablera skolor
Av EKMR:s förarbeten till TP1 artikel 2 och praxis från Europa- domstolen framkommer att det finns en rätt att etablera och driva privata skolor. Också enligt barnkonventionen artikel 29.2 och FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter artikel 13.4 finns en rätt att inrätta undervisningsanstalter. Fysiska och juridiska personer ges där en rätt att starta skolor så länge som statens minimistandarder är uppfyllda. Nedan följer våra slutsatser när det gäller möjligheten för enskilda huvudmän med konfessionell grund att starta och driva fristående förskolor, skolor och fritidshem framför allt ur ett europarättsligt perspektiv. Av- snittet handlar alltså om möjligheten att få prövas för godkännande som huvudman och, om kraven uppfylls, att få tillstånd att driva verk- samhet enligt skolväsendet. Frågan om vilka krav som kan ställas på verksamhetens innehåll i förhållande till konfessionella inslag be- handlas i avsnitt 10.8.
Inledningsvis bör dock noteras att det svenska skolväsendet inte inrymmer någon ovillkorlig rätt för enskilda, dvs. vare sig enskilda fysiska eller juridiska personer, att starta och driva fristående för- skolor, skolor eller fritidshem. Systemet är i stället uppbyggt på det sättet att alla enskilda fysiska och juridiska personer har möjlighet att ansöka om att bli godkända som huvudman för viss verksamhet (jfr 2 kap. 5 § skollagen) och de ska därefter, om de uppfyller de krav som uppställs, ges sådant godkännande.
19Buscarini m.fl. mot San Marino (ansökan nr 24645/94), Europadomstolen den 18 februari 1999.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
10.7.1Vad innebär rätten att etablera skolor?
EU-rätten innebär en rätt till fri rörlighet för varor, tjänster, per- soner och kapital. Artikel 14(3) i rättighetsstadgan innehåller en ut- trycklig rätt att starta skolor under förutsättning att de demokra- tiska principer och nationella lagar som reglerar vårdnadshavares rätt att tillförsäkra sina barn en undervisning i överensstämmelse med vårdnadshavarnas religiösa övertygelse respekteras, se avsnitt 4.5.1.
Likabehandlingsprincipen och principen om icke-diskriminering innebär bl.a. att det finns en rätt för medborgare och företag från andra EU-länder att inte bli sämre behandlade än landets egna med- borgare. Det innebär att en fysisk eller juridisk person från ett annat EU-land som vill etablera sin verksamhet i Sverige har rätt att göra det på samma villkor som svenska fysiska eller juridiska personer. En medborgare i ett annat EU-land eller ett företag med säte i ett annat EU-land har alltså samma rättigheter och möjligheter som motsva- rande svensk aktör.
I målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark ut- talade Europadomstolen att det av förarbetena till EKMR framgår att det finns en frihet att etablera privata skolor.20 Uttalandet upp- repades i målet Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige där Europakom- missionen uttalade att även om det finns en rätt att inrätta privata skolor, så kan staten ställa vissa krav på t.ex. lärarnas behörighet och minsta antalet elever.21
Uttalandet om rätten att etablera skolor är generellt för alla enskilda aktörer som vill starta fristående skolor. Ett förbud för huvudmän med konfessionell grund att starta förskolor, skolor eller fritidshem riskerar därför att stå i strid med diskrimineringsförbudet i artikel 14 EKMR i kombination med TP1 artikel 2. För att en åt- skillnad i behandling mellan olika slags fristående verksamheter inte ska utgöra diskriminering krävs att det finns ett legitimt syfte med åtskillnaden och att de åtgärder som vidtas är proportionerliga i förhållande till det syfte som avses uppnås med åtgärderna. Det krävs alltså att staten har tungt vägande skäl för ett förbud mot etablering av förskolor, skolor eller fritidshem där huvudmannen har en kon- fessionell grund om staten samtidigt tillåter andra huvudmän att starta sådana fristående verksamheter. Det finns således en risk för
20Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 50.
21Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige, p. 1.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
att ett förbud för huvudmän med konfessionell grund att vara huvud- män för förskolor, skolor och fritidshem, samtidigt som andra en- skilda tillåts bli huvudmän för sådan verksamhet, skulle utgöra diskri- minering enligt artikel 14 EKMR i kombination med TP1 artikel 2.22 De nationella minoriteterna har dessutom en rätt att inrätta under- visningsanstalter enligt Europarådets ramkonvention om skydd för
de nationella minoriteterna.
10.7.2Hur tillgodoses rätten i skolväsendet?
Som vi berört inledningsvis finns det i nationell rätt inga bestämmel- ser som garanterar enskilda en ovillkorlig rätt att starta förskolor, skolor eller fritidshem. Reglering kring möjligheten för enskilda att bli huvudmän för sådana fristående verksamheter finns i 2 kap. skol- lagen. Enligt dessa bestämmelser har enskilda fysiska och juridiska personer möjlighet att ansöka om att bli godkända som huvudmän för en fristående förskola, skola eller fritidshem. Ett sådant godkän- nande ska lämnas om den sökande uppfyller de krav som uppställs i lagstiftningen. Vidare fastslås i 1 kap. 7 § skollagen att konfessionella inslag får förekomma i utbildningen vid sådana fristående verksam- heter med enskild huvudman.
Det finns inget hinder för enskilda fysiska eller juridiska personer från ett annat EU-land som vill etablera enskilda förskolor, skolor eller fritidshem i Sverige att ansöka om att bli godkänd som huvud- man för sådan verksamhet på samma villkor som svenska enskilda fysiska eller juridiska personer. Vidare uppställs samma krav på den sökande oavsett om denne har konfessionell grund eller inte, och oberoende av om den sökande har för avsikt att driva en verksamhet med konfessionell inriktning.
Alla enskilda fysiska eller juridiska personer som blir godkända som huvudmän för verksamhet enligt skollagen har rätt till kommu- nala bidrag (se t.ex. 10 kap. 37 § skollagen), för att finansiera sin verksamhet, oberoende av vilken inriktning verksamheten har.
22Jfr Lerwall, L. Förbud mot konfessionella skolor?, SvJT 2018 s. 535.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
10.7.3Det skulle vara problematiskt att förbjuda att vissa enskilda prövas som huvudmän för fristående förskolor, skolor eller fritidshem
Utredningens bedömning: Det riskerar att utgöra diskriminering enligt EKMR om enskilda fysiska eller juridiska personer med konfessionell grund nekas att prövas för godkännande som huvud- man för fristående förskolor, skolor eller fritidshem.
Det finns en fri rörlighet och en fri etableringsrätt som gör att utländska fysiska eller juridiska personer från andra EU-länder har rätt att ansöka om godkännande som huvudman för förskola, skola eller fritidshem på samma villkor som svenska sådana. Samma regler ska gälla alla sökande. Staten har dock möjlighet att ställa krav för godkännande som huvudman om det är motiverat från ett trängande allmänintresse och sker på ett icke-diskriminerande sätt.
Det är som framgått ovan inte möjligt att förbjuda etablering av fristående skolor, förskolor och fritidshem under förutsättning att huvudmannen uppfyller villkoren för att godkännas som huvudman för sådan verksamhet. Inget hindrar dock att staten uppställer krav som huvudmannen måste uppfylla för att bli godkänd. Om staten ställer olika krav för godkännande beroende på vem huvudmannen kan det enligt vår bedömning riskera att utgöra otillåten diskrimi- nering enligt TP1 artikel 2 i kombination med artikel 14 EKMR.
Av artikel 14(3) i EU:s rättighetsstadga framgår en uttrycklig rätt att inrätta s.k. undervisningsanstalter. Där anges att friheten att in- rätta undervisningsanstalter som står i överensstämmelse med för- äldrarnas religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respek- teras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättig- heter. Det innebär att grundläggande principer inom EU om t.ex. den fria rörligheten måste följas även på detta område. Den rätt att inrätta skolor som etableras i artikel 14(3) gäller för migrerande unionsmedborgare och EU-företag och är enligt förklaringen till stadgan en aspekt av friheten att inrätta och driva verksamhet. För att rättigheten ska kunna begränsas krävs därmed att åtgärden är icke- diskriminerande och motiverad av ett trängande allmänintresse.23 Det innebär alltså att det måste finnas starka skäl för att det ska vara
23Bernitz H., Rätten att inrätta undervisningsanstalter och föräldrarätten, SvJT 2016 s. 583 ff.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
möjligt att begränsa denna rättighet. Om det allmänna skulle välja att inte finansiera skolor med konfessionell inriktning, samtidigt som andra fristående skolor finansieras, kan det riskera att utgöra otillåten diskriminering enligt artikel 14 EKMR tillsammans med TP1 arti- kel 2. Om skolor behandlas olika i samband med finansiering måste det finnas ett förutsebart och legitimt ändamål för att de behandlas olika. Behandlingen måste också vara proportionerligt i förhållande till syftet med åtgärden.
Det är mot ovanstående bakgrund utredningens bedömning att ett förbud, som specifikt riktar sig mot att potentiella huvudmän med en konfessionell koppling prövas för godkännande som huvud- män för verksamhet enligt skollagen, är problematiskt ur ett lika- behandlingsperspektiv enligt såväl EKMR som EU:s regelverk.
10.8Rätt till respekt för religiös övertygelse
Som beskrivits i kapitel 4 så har vårdnadshavare rätt att tillförsäkra sina barn en utbildning i enlighet med sin religiösa eller filosofiska övertygelse enligt TP1 artikel 2 EKMR. Nedan följer utredningens slutsatser av vad som kan anses följa av internationella åtaganden när det gäller utrymmet för religiös eller filosofisk övertygelse i skol- väsendet.
10.8.1Vad innebär vårdnadshavares rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad?
Som tidigare nämnts har Europadomstolen funnit att det i första hand åligger vårdnadshavare att se till att deras barn får en utbildning. Europadomstolen har konstaterat att övertygelse (convictions) är be- släktat med tro (beliefs) snarare än med åsikter (opinions) och idéer (ideas).24 När det gällde begreppet filosofisk övertygelse menade domstolen att med detta kunde varje övertygelse förstås som är för- tjänt av respekt i ett demokratiskt samhälle och som inte är oförenlig med mänsklig värdighet. Begreppet kan därtill innebära en rad olika övertygelser, t.ex. ateism eller humanism. När vårdnadshavarna full- gör skyldigheten att ge sina barn en utbildning så har de en rätt att kräva att staten respekterar deras religiösa eller filosofiska över-
24Campbell och Cosans mot Storbritannien.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
tygelse. EKMR TP1 artikel 2 syftar enligt Europadomstolen till att se till att det finns ett pluralistiskt utbildningsväsende och att staten, när den tillhandahåller utbildning, inte har ett indoktrinerande syfte. Europadomstolen har uttalat följande.
The State is forbidden to pursue an aim of indoctrination that might be considered as not respecting parents’ religious and philosophical convictions. That is the limit that must not be exceeded.25
Staten får alltså inte försöka bedriva indoktrinering av barnen eller eleverna, dvs. försöka att ensidigt påverka dem till vissa uppfatt- ningar, vilket kan ses som att staten inte respekterar vårdnadshavares religiösa eller filosofiska övertygelse. Det finns därför en skyldighet för staten att utföra undervisningen på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Det finns dock inte någon rätt för vårdnadshavarna att ställa krav på undervisningen utifrån sin religiösa eller filosofiska uppfattning, så länge undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vårdnadshavare har alltså inte rätt att vägra sina barn rätt till utbildning med hänsyn till religiös övertygelse om kraven ovan uppfylls.
Europadomstolen har vidare konstaterat att TP1 artikel 2 inte hindrar att undervisningen ändå omfattar religiösa eller filosofiska frågor. Europadomstolen har uttalat att det skulle bli mycket svårt att ha undervisning om den inte fick behandla religiösa eller filo- sofiska frågor, eftersom många ämnen till en större eller mindre grad innehåller dessa element; de utgör en naturlig del av undervisningen.26 I målet Lautsi m.fl. mot Italien fann Europadomstolen vidare att även sekularism är att anse som en övertygelse i EKMR:s mening.27 I målet Folgerö mot Norge diskuterade Europadomstolen om Norges undervisning i kristendom var förenlig med kravet på objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning. Domstolen fann att det faktum att kristendom omfattade en större del av religionsundervisningen inte i sig utgjorde ett avsteg från principen om objektivitet och pluralism. Den större tonvikten på kristendom innebar inte att under- visningen utgjorde indoktrinering. Att planera undervisningen faller enligt domstolen inom varje stats nationella bedömningsmarginal.28
25Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 53. Se även Schiratzki J., Föräldra- ansvar i välfärdsrätten, Norstedts juridik 2013 s. 74 f.
26Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 53.
27Lautsi m.fl. mot Italien, p. 58.
28Folgerö mot Norge (ansökan nr 15472/02), Europadomstolen den 29 juni 2007, B, Assess- ment by the Court, 1 (g).
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
FN:s barnrättskommitté har kritiserat en medlemsstat för att ha krävt att vårdnadshavare uppgav familjens religiösa övertygelse för att barnet skulle medges befrielse från undervisning med konfessio- nella inslag. Enligt FN:s barnrättskommitté var förfarandet inte i linje med rätten till personlig integritet. I stället rekommenderar FN:s barnrättskommitté att staten upprättar en generell policy för befri- else från undervisning med en viss religiös inriktning.29
I målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark reso- nerade Europadomstolen kring vilka alternativ som fanns för vård- nadshavarna.
Besides, the Danish State preserves an important expedient for parents who, in the name of their creed or opinions, wish to dissociate their children from integrated sex education; it allows parents either to entrust their children to private schools, which are bound by less strict obligations and moreover heavily subsidised by the State [---] or to educate them or have them educated at home, subject to suffering the undeniable sacrifices and inconveniences caused by recourse to one of those alternative solutions.30
Förutom att den aktuella undervisningen ansågs vara bedriven på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt så fanns det alltså andra alternativ för vårdnadshavarna, t.ex. att undervisa sina barn i hemmet eller i privatskolor med mindre strikta skyldigheter när det gällde undervisningen i fråga. Även i exempelvis målet Jimenez Alonso och Jimenez Merino mot Spanien konstaterade Europadomstolen att vårdnadshavarna hade ett annat alternativ, vilket var möjligheten att välja privata skolor som bättre passade deras tro. I det fallet hade vårdnadshavarna valt en statlig skola, och Europadomstolen ansåg att det inte fanns någon rätt för vårdnadshavarna att kräva en åtskill- nad i behandling för deras barn i enlighet med vårdnadshavarnas religiösa övertygelse.31
29CRC/C/15/Add. 23 1994. CRC/C/15/Add. 23 1994 p. 9 och 23.
30Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 54.
31Jimenéz Alonso och Jiménez Merino mot Spanien (ansökan nr 51188/99), Europadomstolen den 25 maj 2000, p. 1.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
10.8.2Hur tillgodoses rätten i skolväsendet?
De krav som ställs i EKMR på att undervisningen ska vara objektiv, kritisk och pluralistisk kommer till uttryck i skollagen genom stad- gandet att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen).
När det gäller möjligheterna för barn och elever att avstå från obligatoriska inslag i undervisningen av religiösa skäl är möjlighet- erna starkt begränsade i svensk rätt, i vart fall när det gäller elever som omfattas av skolplikt. Enligt regleringen i skollagen krävs t.ex. synnerliga skäl för att en skolpliktig elev ska få befrias från obliga- toriska inslag i undervisningen, och sådan befrielse får vidare bara avse enstaka tillfällen under ett läsår (7 kap. 19 § skollagen). Det betyder alltså att mer omfattande och återkommande befrielse från obligatoriska inslag på grund av religiös övertygelse inte torde kunna komma i fråga. Kammarrätten i Sundsvall har dock i ett mål funnit att en elev av religiösa skäl haft synnerliga skäl att medges befrielse från momentet dans i ämnet idrott och hälsa (mål nr 1494-13, se avsnitt 3.8.3).
Det finns inte heller någon generell rätt att av religiösa skäl full- göra skolplikten genom t.ex. undervisning i hemmet, 24 kap. 23 § skollagen. Enligt svensk lagstiftning är alltså möjligheterna att ge- nomföra den skolpliktiga skolgången på annat sätt än i en offentligt eller enskilt bedriven förskoleklass eller grundskola eller motsva- rande skolform begränsade, till skillnad från vad som var fallet i t.ex. Danmark vid tiden för domen i målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen. Ett sätt för vårdnadshavare att säkerställa att deras barn går i en skola där deras religiösa övertygelse respekteras är att placera barnet i en fristående skola med konfessionell inriktning, under förutsättning att en sådan skola finns att tillgå. Om ett sådant skol- alternativ inte finns återstår möjligheten att placera barnet i en icke- konfessionell skola.
Som vi har sett i rättsfallet HFD 2013 ref. 49 (se avsnitt 3.8.2), finns redan i dag en förhållandevis långtgående skyldighet för skolor att ta hänsyn till barns särskilda förutsättningar, t.ex. när det gäller religion. Hur detta ska ske är dock inte uttryckligen reglerat, utan får hanteras allt eftersom frågorna uppkommer.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
10.8.3Vårdnadshavare kan inte vägra sina barn utbildning så länge den är objektiv, kritisk och pluralistisk
Utredningens bedömning: Vårdnadshavare kan inte vägra sina barn utbildning eller ställa krav på undervisningens innehåll med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse, så länge under- visning och utbildning sker på ett objektivt, kritiskt och pluralis- tiskt sätt.
Rättigheten för vårdnadshavare att få sin religiösa övertygelse respek- terad är enligt Europadomstolen ett sätt att säkerställa pluralism inom skolväsendet. Domstolen anser att pluralism är väsentligt för att upprätthålla det demokratiska samhället så som avses i EKMR. Staten måste därför se till att undervisningen bedrivs på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Det är alltså förbjudet att inom under- visningen bedriva indoktrinering. Förbudet mot indoktrinering avser bl.a. att säkerställa att föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse respekteras.32 Europadomstolen har även vid upprepade tillfällen konstaterat att skyldigheten att respektera religiös eller filosofisk över- tygelse innebär mer än att erkänna eller ta sådan övertygelse i beakt- ande. Förutom ett negativt åtagande innebär det också vissa positiva förpliktelser för staten att se till att de rättigheter som konventionen fastslår faktiskt tillgodoses.33
Nevertheless, the requirements of the notion of “respect”, which appears also in Article 8 of the Convention, vary considerably from case to case, given the diversity of the practices followed and the situations obtaining in the Contracting States. As a result, the Contracting States enjoy a wide margin of appreciation in determining the steps to be taken to ensure compliance with the Convention with due regard to the needs and resources of the community and of individuals. In the context of Article 2 of Protocol No. 1 that concept implies in particular that this provision cannot be interpreted to mean that parents can require the State to provide a particular form of teaching.34
32Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 91; Folgerö m.fl. mot Norge, p. 84; Lautsi m.fl. mot Italien, p. 62.
33Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 92; Lautsi m.fl. mot Italien, p. 61; Campbell och Cosans mot Storbritannien, p. 37.
34Lautsi m.fl. mot Italien, p. 61.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
Staten har således enligt Europadomstolen en vid nationell bedöm- ningsmarginal för att avgöra vilka åtgärder som ska genomföras för att se till att rätten till respekt för religiös eller filosofisk övertygelse iakttas. Staten kan i sin bedömning av hur konventionens krav ska uppfyllas ta i beaktande behov och resurser hos samhället och för enskilda.35 Vårdnadshavare kan inte heller, som tidigare nämnts, kräva att viss undervisning anordnas.36
Vid tolkningen av innebörden av respekt för vårdnadshavares religiösa eller filosofiska övertygelse hänvisar Europadomstolen till artikel 8 som innehåller samma formulering avseende respekt för privat- och familjeliv.37 Den positiva förpliktelse som finns för staten när det gäller artikel 8 innebär att staten måste se till att det finns bestämmelser som skyddar mot inskränkningar av rättigheten. Sta- ten måste också se till att det finns reglering så att andra individer inte inskränker den enskildes rättighet. Det kan t.ex. handla om att staten ser till att det finns lagstiftning eller på annat sätt ser till att det finns skydd mot överträdelser av rättigheten.38 Även en under- låtenhet från statens sida kan innebära en kränkning av EKMR. Subsidiaritetsprincipen innebär dock att Europadomstolen inte ska sätta sig i den nationella domstolens ställe eller betygssätta den svenska lagstiftningen.39 Rättigheten kan alltså inte vara teoretisk eller illu- sorisk. Det finns därför en positiv skyldighet för staten att anordna skolväsendet på ett sätt som gör att rättigheten faktiskt respekteras. Staten har dock en rätt att avgöra hur rätten att få respekt för religiös eller filosofisk övertygelse ska tillgodoses inom skolväsendet.
35Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, p. 92; Lautsi m.fl. mot Italien, p. 61.
36Lautsi m.fl. mot Italien, p. 61; Belgiska språkmålet, B. Interpretation adopted by the Court, p. 3.
37Lautsi m.fl. mot Italien, p. 61.
38Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, (5 uppl), Norstedts juridik, 2015, s. 365; Enkvist V., Skyddet för privatlivet och statens positiva förpliktelser, ERT tidskrift, häfte 3, 2014, s. 629 ff.
39E.S. mot Sverige (ansökan nr 5786/08), Europadomstolen (första kammaren) den 21 juni 2012 p. 117. Se vidare Fura E. och Lundgren L., Om integritetsskyddet i svensk lagstiftning – några reflektioner kring målet E.S. mot Sverige, ERT 2013 s. 172 ff. Frågan avgjordes slutligt i Europa- domstolens stora kammare, Söderman mot Sverige, (ansökan nr 5786/08), Europadomstolen den 12 november 2013.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
10.9Nuvarande lagstiftning överensstämmer med internationella åtaganden om respekt för religiös övertygelse
Utredningens bedömning: Sverige uppfyller i dag de internatio- nella åtaganden som bl.a. innebär att föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse ska respekteras inom skolväsendet.
Sverige hade tidigare en reservation mot EKMR TP1 artikel 2. Denna reservation innebar, som tidigare nämnts (avsnitt 4.5.1), att föräldrar inte kunde medges befrielse för sina barn från den allmänna under- visningen med hänvisning till filosofisk övertygelse. Den innebar också att befrielse från kristendomsundervisning endast kunde ges för elever med annan trosbekännelse än svenska kyrkans.40
Sverige beslutade att återkalla reservationen i samband med att EKMR införlivades som lag 1995. I propositionen inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117) framgår bl.a. följande. Fri- och rättighetskom- mittén (Ju 1992:01) föreslog i sitt betänkande Fri- och rättighets- frågor (SOU 1993:40) att den svenska reservationen skulle återkallas med hänvisning till bl.a. att undervisningen skulle ske på ett objek- tivt sätt samt att det fanns möjlighet att genomföra skolplikten genom fristående skolor eller hemundervisning.41 I remissvar över betänkandet anförde bland annat Statens skolverk att det finns frågor där skolan inte ska förhålla sig objektiv och neutral, t.ex. arbetet med grundläggande demokratiska värderingar. Ärkebiskopen, Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkoråd hänvisade i sitt remissvar till barn- konventionens artiklar 28–30 och framförde bl.a. följande.
40Reservationen löd: Alltså hava vi detta tilläggsprotokoll med alla dess artiklar, punkter och klausuler velat ratificera, gilla och antaga, dock – med hänsyn till bestämmelserna i förnyade stadgan den 17 mars 1933 för rikets allmänna läroverk och motsvarande föreskrifter för andra undervisningsanstalter med förbehåll mot protokollets artikel 2 av innebörd, att Sverige icke kan medgiva föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att deltaga i delar av de allmänna skolornas undervisning, samt att befrielse från skyldigheten att deltaga i samma skolors kristendomsundervisning endast kan medgivas för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfreds- ställande religionsundervisning är anordnad.
41Prop. 1993/94:117 s. 42 f.
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
SOU 2019:64 |
[D]en obligatoriska skolans uppgift, vare sig den utförs inom en kom- munal ram eller i en fristående skola, bör vara att ge en god grund för den egna livsåskådningen och utveckla respekt för att olika religioner och livsåskådningar finns sida vid sida och har rätt till ömsesidig respekt. Vi ser det som angeläget att denna för demokratin och religionsfriheten viktiga tradition kan bevaras som alternativ till särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället.42
Regeringen konstaterade i nämnda proposition att respekt för olika religioner och livsåskådningar hör till samhällets grundläggande demo- kratiska värderingar. Regeringen ansåg att det fanns två synsätt som stod emot varandra. Det ena synsättet var bestämmelserna i TP1 arti- kel 2 som utgår från föräldrarnas ansvar. Det andra synsättet var barnkonventionens betonande av rätten för barn till utbildning som utvecklar respekt för de demokratiska värderingarna. Regeringen ansåg dock att de båda synsätten inte behövde stå emot varandra och hänvisade till målet B.N och S.N. mot Sverige43 där dåvarande Europa- kommissionen bl.a. fann att vårdnadshavare inte kan vägra sina barn rätt till utbildning med hänvisning till TP1 artikel 2. Regeringen ansåg att barnets rätt till utbildning måste få en avgörande betydelse och att vårdnadshavares rättigheter måste ses i det ljuset. Regeringen ansåg därför att det fanns skäl för att tro att ett återkallande av reser- vationen inte skulle medföra att det skulle ges utrymme för sådana särlösningar som Ärkebiskopen m.fl. remissinstanser hade framfört.
Efter de ändringar som skett i skollagstiftningen finns det i dag inte möjlighet att fullgöra skolplikten genom hemundervisning i samma utsträckning som det fanns när Sverige tog bort reserva- tionen 1995. I samband med införandet av den nu gällande skollagen 2010 begränsades möjligheten att ge befrielse från obligatoriska in- slag i undervisningen av religiösa skäl. Samtidigt begränsades även möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än inom skolväsen- det. I förarbetena angavs följande.
Av gällande skolförfattningar framgår tydligt att undervisningen i sko- lan ska vara allsidig och saklig och därigenom utformas så att alla elever kan delta, oberoende av vilken religiös eller filosofisk uppfattning som elevens eller elevens vårdnadshavare har. Mot denna bakgrund är det regeringens uppfattning att det i dag inte finns något behov av en be-
42Prop. 1993/94:117 s. 43. Sammanställning av remissvar över betänkandet SOU 1993:40.
43B.N. och S.N. mot Sverige (ansökan 17678/91), Europakommissionen den 30 juni 1993.
SOU 2019:64 |
Analys av regeringsformen och internationella åtaganden |
stämmelse i skollagen som ger utrymme för hemundervisning på grund av religiös eller filosofisk uppfattning hos familjen.44
Skollagen har också ändrats så att det får förekomma konfessionella inslag i utbildningen vid fristående skolor, men inte i undervisningen.
Grunden i skollagstiftningen är dock fortfarande att undervis- ningen och utbildningen ska utformas på ett sådant objektivt, all- sidigt och sakligt sätt att alla elever kan delta oberoende av elevens eller elevens vårdnadshavares religiösa övertygelse.45 Det finns också möjlighet att välja skolor med konfessionell inriktning. Mot denna bakgrund finner utredningen sammantaget att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden.
44Prop. 2009/10:165 s. 523.
45HFD 2013 ref. 49.
Del C
Förslag och överväganden
11 Förslag på definitioner
Vi ska enligt våra direktiv föreslå dels ett förtydligande av gränsdrag- ningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av kon- fessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Detta kapitel inne- håller våra förslag på förtydligande och nya definitioner, samt anslut- ande förslag som har bäring på definitionerna.
11.1Uppdraget
I våra direktiv anges följande:
Svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nu- varande bestämmelser, t.ex. när det gäller vad som kan anses vara kon- fessionella inslag och vad som är utbildning respektive undervisning. Det är inte närmare reglerat hur t.ex. kravet på att det ska vara frivilligt för barn och elever att delta i konfessionella inslag i utbildningen ska hanteras av huvudmännen. Begreppen ”icke-konfessionell” och ”kon- fessionell inriktning” är heller inte definierade i skollagen. Vidare kan gränsdragningen mellan undervisning och utbildning ibland vara svår att göra, särskilt när det gäller förskolan, där undervisningsbegreppet om- fattar ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lär- ande bildar en helhet. Det kan därför vara svårt för den ansvariga till- synsmyndigheten, Statens skolinspektion respektive kommunerna, att i tillsynen kontrollera att skollagens regler följs. Dessa omständigheter får inte innebära att barns och elevers rätt till en utbildning som lever upp till författningarnas krav riskerar att åsidosättas.
11.2Utgångspunkter för uppdraget
Innan vi kommer in på våra förslag finns det anledning att uppmärk- samma hur utredningen resonerat när det gäller frågor om religion och konfession, vilket får betydelse för de av våra definitioner som rör konfession. Dessa återfinns i avsnitt 11.4.
291
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
Vi noterar inledningsvis att det i svensk rätt inte finns någon definition av vad som avses med religion.1 Viss ledning kan hämtas från 2 § lagen (1998:1593) om trossamfund som med trossamfund avser en gemenskap för religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. Mot denna bakgrund uppfattar vi religion som ett mångdimensionellt fenomen som kan omfatta en rad olika per- spektiv. Dessa perspektiv kan överlappa varandra och har olika tyngd för olika personer. De kan även relateras till utformningen av det svenska skolväsendet. Det svenska skolväsendet har en långvarig skolplikt och en samlad skoldag, där t.ex. skolmåltider och raster ingår i utbildningen. Det innebär att skolväsendet måste hantera frågor som t.ex. bordsbön och religiöst motiverad kost på ett sätt som inte är aktuellt i länder där elever inte äter lunch i skolan. En annan aspekt är att Sverige har en allsidig och pluralistisk undervisning i religions- kunskap som syftar till att ge kunskap om alla religioner, i stället för att eleverna enbart undervisas i den religion de själva tillhör (för en internationell jämförelse, se kapitel 9).
En annan utgångspunkt är att det svenska skolväsendet har ut- formats i och har en nära koppling till den protestantiska traditionen (se t.ex. läroplanen för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr11).2 Det kan ha sin förklaring i att Sverige har haft en statskyrka och att en majoritet av den svenska befolkningen är medlemmar i Svenska kyrkan (SOU 2018:18 s. 91). Denna tradi- tion återspeglas enligt utredningens mening i förståelsen av religiösa inslag som förkunnelse och bekännelse. Det finns dock barn, elever och vårdnadshavare som inte omfattas av den protestantiska tradi- tionen, kanske för att man valt ett sekulärt förhållningssätt eller för att man bekänner sig till andra religiösa inriktningar än den prote- stantiska.
Europakonventionen (EKMR), barnkonventionen och Sveriges internationella åtaganden omfattar ett diskrimineringsskydd och en rätt för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk att ha ett eget kulturliv. Inslag i skol- väsendet som av majoriteten kan upplevas som t.ex. ett icke-religiöst adventsfirande kan av någon som tillhör en minoritet upplevas som religiösa. Motsatsvis kan högtider som medlemmar i en minoritet
1Se även regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering, prop. 2007/08:95 s. 121 f.
2Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet. Se även Berglund J., Swedish Religion Education: Objective but Marinated in Lutheran Protestantism?. Temenos – Nordic Journal of Comparative Religion, 49(2), 2014, s. 165 ff.
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
betraktar som traditionella av en utomstående tillskrivas religiös be- tydelse. Till detta kommer barnrättsperspektivet som avser att skydda såväl positiv som negativ religionsfrihet liksom barns rätt till utbild- ning.
11.3Gränsdragningen mellan utbildning och undervisning ska förtydligas
I detta avsnitt redovisas utredningens förslag när det gäller förtyd- ligande av gränsdragningen mellan begreppen utbildning och under- visning. Vi redogör inledningsvis för hur begreppen införts i skolför- fattningarna och går sedan över till våra förslag på hur de nuvarande definitionerna ska förtydligas för att ytterligare klargöra skillnaden mellan utbildning och undervisning.
En utgångspunkt för våra förslag i denna del är att det, enligt vad
viinhämtat, främst är när det gäller konfessionella inslag som gräns- dragningen mellan utbildning och undervisning vållat bekymmer inom skolväsendet. Detta är som vi ser det en följd av att gällande bestämmelser i skollagen (2010:800) klarlägger att konfessionella inslag endast får förekomma inom utbildning, inte i undervisning (1 kap. 7 § skollagen) samtidigt som det saknas en definition av kon- fessionella inslag. Avsaknaden av en sådan definition gör att det finns en osäkerhet kring vad som får förekomma inom undervisning respektive utbildning. Så är inte minst fallet inom förskolan, där det ofta kan vara svårt att tydligt separera undervisning från utbildning. Eftersom vi i detta kapitel också lämnar förslag på en definition av konfessionella inslag, och därmed förtydligar vad som kan förekomma inom utbildning men inte inom undervisning, är det vår förhoppning att gränsdragningsproblematiken mellan utbildning och undervisning kommer att minska i betydelse.
11.3.1Utbildning och undervisning – centrala begrepp i skolförfattningarna
Nu gällande definitioner av undervisning och utbildning finns i 1 kap. 3 § skollagen. Enligt paragrafen avses i skollagen med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskol- lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och ut-
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
vecklande av kunskaper och värden. Med utbildning avses i skollagen den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Definitionen av utbildning förtydligar alltså att undervisning är ett av flera moment som faller in under samlingsbegreppet utbild- ning. Definitionerna av utbildning och undervisning infördes genom 2010 års skollag (2010:800) och saknar motsvarighet i 1985 års skol- lag (1985:1100).
Av förarbetena till 2010 års skollag (prop. 2009/10:165 s. 217 f.) framgår att regeringen ansåg det angeläget att begreppet undervis- ning definieras på ett sådant sätt att alla skolformer kan omfattas. Begreppet skulle därför ges en definition som var anpassad för såväl förskola och fritidshem som skola och vuxenutbildning. Eftersom undervisning då var ett nytt begrepp i förskolan och fritidshemmet ansågs det viktigt att klargöra att undervisningsbegreppet ska ges en vid tolkning i dessa verksamheter. Det konstaterades att i förskolan bildar omsorg, utveckling och lärande en helhet i undervisningen. Det är förskollärares och annan personals uppgift att följa, stimulera och utmana barnens utveckling och lärande. Motsvarande resone- mang är även relevant för den pedagogik som används i fritidshemmet.
Av förarbetena framgår också att begreppet utbildning är en över- gripande term som beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Utbildning är därmed ett vidare begrepp än undervisning och kan även omfatta annan verk- samhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller i skolbiblioteket. Utbildning kan dessutom omfatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid skolresor eller andra utflykter. Vidare angavs att i utbildning omfattas också de frivilliga konfessionella inslag i verksamheten som fristående förskolor och skolor med enskild huvudman kan ha.
11.3.2Begreppen utbildning och undervisning bör behållas i skolförfattningarna
Utredningens bedömning: Begreppen utbildning och undervis- ning är väletablerade inom skolväsendet och bör behållas i skol- författningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras så skillnaden dem emellan blir tydligare.
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
Utredningens förslag: Definitionerna av utbildning och under- visning ska även i fortsättningen vara placerade i 1 kap. 3 § skol- lagen (2010:800).
Det finns enligt vår mening ett stort värde i att det också fortsätt- ningsvis inom skolväsendet finns två centrala begrepp som beskriver verksamhetens innehåll. Dessa begrepp är i dag undervisning och utbildning. Undervisning betecknar skolväsendets centrala uppgift att underlätta och möjliggöra för barn och elever att utveckla kun- skaper och förmågor. Utbildning utgör ett samlingsbegrepp för skol- väsendets verksamhet enligt skollagen vari undervisning är en bestånds- del. Det förekommer dock viss begreppsförvirring och svårigheter i att skilja de båda företeelserna åt, vilket inte minst framkommit vid möten med utredningens referensgrupp och vid våra skolbesök. Oklarheten mellan vad som är utbildning och undervisning är särskilt stor i för- skolan. Något bör alltså göras för att minska dessa svårigheter och tydliggöra vad som är skillnaden mellan begreppen.
Vi har under vårt arbete övervägt om ett utbyte av något av, eller båda, orden utbildning respektive undervisning skulle underlätta åt- skillnaden mellan de olika företeelserna. Exempelvis skulle ordet undervisning kunna ersättas med lärande eller ordet utbildning er- sättas med utbildningsverksamhet. En sådan justering skulle möj- ligen minska sammanblandningen mellan begreppen och göra det lättare att särskilja dem. Samtidigt kan det ifrågasättas om ordet lär- ande verkligen är synonymt med undervisning, eftersom lärande kan ske i många olika sammanhang, medvetet eller omedvetet, aktivt eller passivt osv.
Utbildning och undervisning är dock etablerade begrepp såväl inom som utom skolväsendet. Begreppen har nu också fått defini- tioner genom 2010 års skollag, och det är utredningens bedömning att det skulle krävas omfattande arbete för att implementera even- tuella nya begrepp. Det finns också en risk för att de etablerade be- greppen skulle leva kvar inom verksamheterna, varför ett utbyte riskerar att motverka sitt syfte. Enligt vår mening är det att föredra att begreppen utbildning och undervisning behålls men att definitio- nerna av begreppen i skollagen förtydligas så att åtskillnaden dem emellan tydliggörs.
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
Ytterligare en fråga i sammanhanget är om definitionerna av ut- bildning och undervisning även i fortsättningen ska vara placerade i anslutning till definitionerna av övriga centrala begrepp i 1 kap. 3 § skollagen, eller om de bör placeras för sig i en ny paragraf i skollagens första kapitel. En ny paragraf skulle möjligen lyfta fram definitio- nernas centrala betydelse i skollagen och samtidigt möjliggöra något utförligare skrivningar än vad som är fallet i en uppräkning som den i 1 kap. 3 § skollagen. Vi anser dock att det finns ett värde i att be- hålla den nuvarande ordningen där definitionerna hålls samlade på ett ställe. Vi föreslår därför att de justerade definitionerna som förut placeras i 1 kap. 3 § skollagen.
11.3.3Ändrad definition av undervisning
Utredningens förslag: Undervisning ska definieras som proces- ser som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden.
Den nuvarande definitionen av undervisning är sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till ut- veckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Definitionen tydliggör att det handlar om den process där lärare och förskollärare samverkar med elever och barn i syfte att barnen eller eleverna ska utveckla kunskaper och värden, dvs. själva den lärprocess som vi tidigare beskrivit som en central uppgift inom skolväsendet. Av begreppet målstyrda framgår också att processen ska följa bestämda mål, dvs. de mål som fastlagts av det allmänna genom skolförfattningar t.ex. skollagen, skolförordningen (2011:185), gymnasieförordningen (2010:2039) och de olika läroplanerna. Genom att lärare och förskollärare anges som ansvariga för lärprocessen förtydligas också att det är dessa yrkesgrupper som har ansvar för att undervisningen genomförs enligt fastlagda mål.
För att något förenkla definitionen menar vi att det i stället för målstyrda processer i definitionen med fördel kan anges processer som leds enligt mål som anges i skollagen och andra författningar. Begreppet ”bestämda mål” används i dag för att förtydliga begreppet
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
undervisning i definitionen av utbildning, men hänvisningen till mål kan hellre användas redan i definitionen av undervisning. Ett alter- nativ vore att konkretisera definitionen än mer och skriva ut exakt vilka mål det handlar om, men det bedömer vi skulle tynga defini- tionen alltför mycket. Vi föreslår därför att det anges mål som anges i skollagen och andra författningar, varmed avses alla mål som upp- ställs för verksamheten i skollagen och andra författningar t.ex. skol- förordningen, gymnasieförordningen samt förordningar med läro- planer och kursplaner. Därmed förtydligas också att det inte handlar om eventuella mål som fastställts av en enskild skola eller t.o.m. lärare, som kan vara svårförenliga med vad som anges i författning.
Även i övrigt menar vi att språket i definitionen kan förenklas för att än mer tydliggöra vilken klart avgränsad del av utbildningen som avses med undervisning. Vi föreslår därför att undervisning ska defi- nieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till ut- veckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden.
Med denna ändring anser vi att definitionen får ett enklare språk som tydliggör vad som avses med begreppet undervisning. Det bör framhållas att de föreslagna ändringarna endast avser att förtydliga begreppet undervisning, inte att ändra dess innebörd i sak.
11.3.4Ändrad definition av utbildning
Utredningens förslag: Utbildning ska definieras som verksam- het enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning.
Den nuvarande definitionen av utbildning är den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Definitionen tydlig- gör alltså att undervisning som sker utifrån bestämda mål sker inom utbildning. Detta ger enligt vår mening ett intryck av att utbildning i huvudsak består av undervisning, och det gör det mindre klart att utbildning även omfattar annan verksamhet, t.ex. skolmåltider, raster och skolskjuts. Definitionen bör därför förtydligas så att det blir tydligare att undervisning är ett av flera moment som ingår i den helhet som benämns utbildning. Ett sätt att göra detta vore att direkt
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
i definitionen ange ett antal av ovan nämnda moment som utgör delar av undervisning. En sådan reglering kan dock aldrig bli helt uttömmande och skulle också skilja sig alltför mycket från hur övriga definitioner i paragrafen utformats.
Vi föreslår därför att utbildning ska definieras som verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. Genom att tydliggöra att det handlar om verksamhet inom vilken barn och elever erbjuds undervisning blir det tydligare att undervisning är en del av helheten utbildning. Skrivningen verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman omfattar således all den verksamhet som en huvudman som anordnar undervisning därut- över ska tillhandahålla i egenskap av huvudman enligt skollagen, således även t.ex. skolskjuts, skolmåltider och raster, men även upp- gifter som åläggs huvudmännen genom andra författningar, t.ex. skolförordningen, gymnasieförordningen och läroplaner. Vidare kan aktiviteter som inte följer av författning men som huvudmannen frivilligt anordnar, t.ex. skolresor eller skoldanser, omfattas av be- greppet utbildning. Det innebär också att verksamhet som anordnas av eleverna på eget initiativ och utan stöd från huvudmannen, t.ex. en grupp elever som träffas på skolgården och spelar fotboll efter skoldagens slut, inte utgör en del av utbildningen.
Genom att betona att det handlar om verksamhet enligt skollagen som bedrivs av en huvudman där undervisning erbjuds klargörs att det endast handlar om verksamheter i form av de olika skolformerna och fritidshemmet och inte t.ex. sådana uppgifter enligt skollagen som åvilar en kommun i egenskap av hemkommun eller arbetsgivare.
Med hänsyn till att vi i vår definition av undervisning har tydlig- gjort att undervisning sker efter bestämda mål finns inget behov av att upprepa detta i definitionen av utbildning. Denna del av den tidi- gare definitionen bör därför utgå.
11.4Definitioner som rör konfession
I det här avsnittet redovisas utredningens förslag när det gäller nya definitioner av begreppen konfessionell inriktning respektive icke- konfessionell inriktning samt anslutande förslag. Inledningsvis redogör vi för hur det resonerats om begreppen i tidigare lagstiftningsarbeten.
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
Därefter redogör vi för våra överväganden när det gäller vilka be- grepp som behöver definieras och vissa författningstekniska över- väganden innan vi presenterar våra förslag. Dessa omfattar vid sidan av definitioner av begreppen konfessionell inriktning respektive icke-konfessionell inriktning även ett förslag till en definition av vad som utgör konfessionella inslag.
11.4.1Hur begreppen hittills använts
Bestämmelser som möjliggör för en fristående skola att ha en kon- fessionell inriktning infördes i 1985 års skollag (1985:1100) den 1 janu- ari 1997. Det hade fram till dess angetts i läroplanerna att undervis- ningen skulle ha en icke-konfessionell inriktning. I och med att EKMR fick ställning som svensk lag den 1 januari 1995 ansågs dock kravet på att undervisningen skulle ha en icke-konfessionell inriktning inte förenligt med EKMR. Som följd av detta infördes därför bestäm- melser om att fristående skolor får ha en konfessionell inriktning (se prop. 1995/96:200 s. 39 f.).
I propositionen Ny skollag – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) beskrivs icke-konfessionell undervisning som undervisning som ges på vetenskaplig grund och som är saklig och allsidig utan ”några som helst inslag av utövande bekännelsekarak- tär”.3 De exempel på konfessionella inslag som ges i propositionen är ”bordsbön, högläsning av religiösa berättelser eller kyrkobesök”.4
Vid införandet av möjligheten för fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem att ha en konfessionell inrikt- ning betonades att det faktum att en skola får ha en konfessionell inriktning inte innebär att studier av den egna konfessionen får er- sätta den undervisning som ges inom det offentliga skolväsendet i ämnet religionskunskap, vilken syftar till att ge alla elever grund- läggande kunskaper om religioner och livsåskådningar. Vidare sades att andra trosuppfattningar än den egna skulle behandlas sakligt och med respekt. Den dåvarande regeringen anförde också att i en fri- stående skola med konfessionell profil måste undervisningen i reli- gionskunskap, liksom utbildningen i övrigt, bedrivas under iakttag- ande av läroplanens krav på saklighet och allsidighet, öppenhet för
3Prop. 2009/10:165 s. 227.
4Prop. 2009/10:165 s. 227.
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
skilda uppfattningar, tolerans samt möjlighet till personliga ställ- ningstaganden. Elevens rätt till en saklig och allsidig undervisning av god kvalitet får aldrig underordnas föräldrarnas rätt att välja en under- visning som stämmer med deras religiösa eller filosofiska övertygelse (prop. 1995/96:200 s. 40). Något resonemang om vad som närmare avses med konfessionell inriktning eller konfessionell profil förs inte i propositionen.
Genom 2010 års skollag infördes således en bestämmelse om att utbildning vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvud- man alltid ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skollagen). Det infördes också en bestämmelse om att undervisningen vid fristående skolor, förskolor och fritidshem ska vara icke-konfessionell men att utbildningen i övrigt vid sådana enheter får ha en konfessionell inriktning, där dock deltagandet i konfessionella inslag ska vara fri- villigt (1 kap. 7 § skollagen). Bestämmelserna om att utbildning i skolor och förskolor med offentlig huvudman samt undervisningen i fristående skolor, förskolor och fritidshem ska vara icke-konfes- sionell lagfäste det som sedan lång tid stadgats i läroplanerna för verksamheterna. Av förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 226) framgår att syftet med kravet på att undervisning som anordnas av enskilda inom skolväsendet ska vara icke-konfessionell är att säkerställa en sådan objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning som EKMR första tilläggsprotokollet (TP1) artikel 2 garanterar. Regeringen ansåg dock att det finns en grundläggande skillnad mellan att gå i en offentlig skola och att välja en skola med konfessionell inriktning i den be- märkelsen att det är frivilligt att välja en skola med sådan konfes- sionell inriktning och att det därmed i en sådana skola ska vara möj- ligt att under skoldagen ge utrymme för konfessionell verksamhet. Som exempel på sådana konfessionella inslag anger skollagens för- arbeten andakter, bönestunder eller annan form av religionsutöv- ning, t.ex. fördjupning i den egna trosläran som konfirmationsläs- ning. Inget anses heller hindra att det kan finnas inslag av religiösa symboler eller dylikt i inredningen (prop. 2009/10:165 s. 226).
Vid lagrådsbehandlingen av förslaget till ny skollag anförde Lag- rådet att uttrycken icke-konfessionell, konfessionell inriktning respek- tive konfessionella inslag är av så avgörande betydelse för förståelsen av lagtexten att de borde definieras i lagen. Regeringen menade dock att det handlade om väl etablerade begrepp som sedan länge funnits i 1985 års skollag och läroplaner utan att vara definierade och utan
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
att det skapat några större problem. Några definitioner av begreppen infördes därför inte i 2010 års skollag. En följd av att begreppet konfessionella inslag inte har en fastställd definition är att det kan uppstå gränsdragningsfrågor kring om ett inslag ska ses som religiöst eller sekulärt.
11.4.2Vilka begrepp behöver definieras?
Utredningens bedömning: Det bör i skollagen införas defini- tioner av begreppen konfessionella inslag, konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning.
Utredningens förslag: De nya definitionerna ska placeras till- sammans med övriga centrala definitioner i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800).
Inledningsvis kan vi konstatera att vårt uppdrag när det gäller defini- tioner inte innebär att vi ska föreslå några förändringar i sak i fråga om när s.k. konfessionella inslag får förekomma inom skollags- reglerad verksamhet. Vi återkommer dock i kapitel 14 till frågan om och i så fall i vilken utsträckning konfessionella inslag ska få före- komma vid avslutningar och uppmärksammande av traditionella hög- tider under skolåret.
Utgångspunkten för våra förslag när det gäller definitioner som rör konfession är alltså att det som i dagsläget stadgas i 1 kap. 6 och 7 §§ skollagen i huvudsak ska kvarstå, dvs. att
•utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell,
•undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell,
•utbildningen i övrigt vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem får ha en konfessionell inriktning, samt
•deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt.
Vi har inledningsvis övervägt vilka definitioner som är nödvändiga för att undanröja den osäkerhet som uppstått i avsaknad av defini- tioner som rör konfession. I direktiven sägs att definitioner behövs
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
för konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Vi anser dock att det i sammanhanget även är av värde att införa en definition av vad som menas med konfessionella inslag, inte minst eftersom det är ett uttryck som används i lagstiftningen (1 kap. 7 § andra stycket skollagen). Vid våra kontakter med referensgrupp och skolor med konfessionell inriktning har framkommit att frågan vad som är ett konfessionellt inslag saknar ett entydigt svar. Lagstiftningen beskrivs som svårförståelig för såväl huvudmän som andra, varför önskemål om tydliga definitioner har uttryckts. Det är därför vår bedömning att det behövs en definition av begreppet konfessionella inslag. Även om en sådan definition inte kan vara uttömmande kan den ge ett riktmärke för vad som kan anses utgöra ett konfessionellt inslag och vad som inte är det. En definition av vad som avses med konfessio- nella inslag är också till hjälp vid gränsdragningen mellan vad som ska ses om undervisning respektive utbildning, eftersom konfessio- nella inslag som förut endast ska kunna äga rum utanför undervis- ningen.
När det gäller frågan om var definitionerna som rör konfession ska placeras kan man tänka sig att de antingen placeras tillsammans med övriga definitioner i 1 kap. 3 § skollagen, eller att de placeras i en egen paragraf i anslutning till paragraferna där begreppen före- kommer, dvs. 1 kap. 6 och 7 §§ skollagen. Ännu ett alternativ är att begreppen definieras i respektive paragraf där de används. Begrepp som rör konfession förekommer endast i begränsad omfattning i skollagen, vilket möjligen skulle tala för att de definieras i anslutning till de paragrafer där de används i lagstiftningen. Samtidigt handlar det om definitioner av stor principiell betydelse för hur skollags- reglerad verksamhet kategoriseras. Utredning anser mot den bak- grunden att det är mest ändamålsenligt att placera de nya definition- erna redan i 1 kap. 3 § skollagen.
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
11.4.3Definition av konfessionella inslag
Utredningens förslag: Konfessionella inslag ska definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion.
Inom en verksamhet med konfessionell inriktning ska deltag- andet i konfessionella inslag som tidigare alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är införstådda med att deltagandet i sådana in- slag är frivilligt. Detta ska regleras i en ny paragraf i 1 kap. skol- lagen (2010:800).
Vad är ett konfessionellt inslag?
Som vi beskrivit tidigare har begreppet konfessionella inslag inne- burit en del tolkningssvårigheter. Vissa har tolkat begreppet som att endast inslag av bekännelsekaraktär, t.ex. trosbekännelse eller bön, utgör konfessionella inslag. En sådan gränsdragning görs i skollagens förarbeten. Här anges att icke-konfessionell innebär att det inte får förekomma inslag av bekännelsekaraktär (prop. 2009/10:165 s. 227). Andra har tolkat det som att alla inslag med anknytning till religion, t.ex. ett påskfirande, kan utgöra ett konfessionellt inslag, om firan- det äger rum på en skolenhet, en förskoleenhet eller ett fritidshem. Ett sådant synsätt är enligt vår mening alltför brett eftersom det kan leda till att handlingar som ursprungligen hade en religiös koppling men som numera ses som traditionella, t.ex. att tända adventsljus, anses vara konfessionella inslag.
Enligt vår mening bör konfessionella inslag i stället definieras på ett sätt som knyter an till ett mer aktivt utövande av religion. Be- greppet konfessionella inslag bör därför omfatta bekännande eller förkunnande moment, såsom trosbekännelse, bön eller predikan, som tillhör en viss religion. Denna syn på konfessionella inslag ligger nära den tolkning av artikel 9 EKMR som innebär att endast hand- lingar som har ett direkt samband med en religion omfattas av reli- gionsfriheten. Även ett konfessionellt inslag som utövas gemensamt av personer med olika trostillhörighet omfattas av definitionen. Ut- förande av handlingar som är inspirerade eller motiverade av en religiös tradition omfattas däremot inte av den föreslagna defini-
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
tionen. Vårt förslag är mot denna bakgrund att konfessionella inslag ska definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunn- ande delar som tillhör en viss religion.
Avgörande för vår definition är alltså om ett inslag inrymmer delar som kan ses som förkunnande eller bekännande, såsom pre- dikan eller bön. Med denna något snäva definition av konfessionella inslag kommer vissa handlingar, som i och för sig har en konfessio- nell koppling, att falla utanför tillämpningsområdet. Det rör typiskt sett handlingar som vid vissa tillfällen, men inte nödvändigtvis alltid, kan innehålla bekännande eller förkunnande delar. Det kan t.ex. handla om att elever vid en skola med konfessionell inriktning under en morgonsamling studerar och diskuterar ett stycke ur Bibeln. Det kan också handla om att förskolepersonal vid en vilostund läser sagor för barnen som bygger på konfessionella urkunder eller legender. Vid dessa tillfällen får det dock inte bli fråga om att skolan, förskolan eller fritidshemmet försöker att ensidigt påverka eleverna till en viss uppfattning. Sagoläsning eller läsning av legender måste därför, precis som vid all annan undervisning, ske på ett sätt som överensstämmer med skolväsendets värdegrund enligt 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen.
Utrymmet för ensidigt religiösa inslag vid verksamheter med konfessionell inriktning begränsas genom den föreslagna definitionen till inslag med bekännande eller förkunnande delar (se vidare av- snitt 11.4.5). I annat fall måste moment med religiös koppling alltså uppfylla de krav på saklighet, pluralism och allsidighet som gäller för utbildningen i stort. Det innebär t.ex. att om eleverna i en skola med konfessionell inriktning i musikundervisningen endast får sjunga sånger som tillhör den religion som är skolans konfessionella inrikt- ning, så kan det sättas i fråga om undervisningen uppfyller skol- lagens krav på pluralism och allsidighet. Ett liknande resonemang kan föras om den fysiska skolmiljön helt och hållet präglas av texter och symboler från en religion. En avvägning måste dock göras i förhållande till minoritetsskydd och rättigheter för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett ur- folk (artikel 30 barnkonventionen). Det allmänna har en skyldighet att främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns utveckling av en kulturell identi- tet och användning av det egna minoritetsspråket ska särskilt främjas (4 § lagen [2009:724] om nationella minoriteter och minoritetsspråk).
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
Av betydelse är också i vilket sammanhang en aktivitet som kan ha en religiös innebörd utförs. Ett exempel är att elever inom ramen för undervisningen i ämnet religionskunskap studerar böner eller trosbekännelser som tillhör olika religioner. Detta bör i regel inte ses som ett konfessionellt inslag enligt vår definition. Om eleverna i stället uttalar en bön eller en trosbekännelse som tillhör den egna religionen i samband med en gudstjänst bör det däremot ses som ett konfessionellt inslag. Även religiösa sånger eller recitation av reli- giösa texter kan utgöra bekännande eller förkunnande, beroende på omständigheterna då detta utförs. I den proposition som föregick 2010 års skollag nämns att det i en skola med konfessionell inrikt- ning kan finnas utrymme inte endast för andakter och bönestunder utan även annan form av religionsutövning, t.ex. fördjupning i den egna trosläran som konfirmationsläsning (prop. 2009/10:165 s. 226). En sådan fördjupning torde innehålla såväl delar av bekännande och förkunnande karaktär som delar som mer handlar om kunskaps- inhämtning inom den egna religionen. Emellertid får konfirmations- läsning och liknande religiösa aktiviteter, som syftar till att eleven ska genomföra en religiös rit, anses innehålla så pass omfattande bekännande och förkunnande delar att konfirmationsläsningen i sin helhet måste ses som ett konfessionellt inslag. Det innebär också att om en morgonsamling innehåller såväl icke-konfessionella delar, t.ex. information om veckans provtillfällen, som bekännande eller förkun- nande delar, t.ex. bön, kan det vara naturligt att se hela morgon- samlingen som ett konfessionellt inslag. Det innebär vidare att om t.ex. en sagostund innehåller bekännande eller förkunnande delar, så är även det fråga om ett konfessionellt inslag.
Barns och elevers egna religionsutövande
Regeringen har i förarbetena till 2010 års skollag (prop. 2009/10:165 s. 227) konstaterat att bestämmelserna om konfessionella inslag rik- tar sig till huvudmännen för utbildningen. Bestämmelserna hindrar därmed inte att t.ex. elever i kommunala skolor på eget initiativ an- ordnar rastaktiviteter som innehåller konfessionella inslag. Utred- ningens förslag till definition av konfessionella inslag innebär inte någon skillnad i sak i detta avseende. Att elever själva tar initiativ till konfessionella aktiviteter innebär inte att aktiviteten i fråga kommer
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
att utgöra ett sådant konfessionellt inslag i utbildningen som vår definition avser, eftersom definitionen bara omfattar aktiviteter som initieras och genomförs av huvudmannen för utbildningen (se vidare avsnitt 11.4.5). Detta betraktelsesätt bör vidare gälla oavsett hur många av skolans elever som deltar i sådana elevinitierade konfessionella akti- viteter. Eftersom detta egna religionsutövande är ett utflöde av elev- ernas religionsfrihet är det enligt vår mening inte något som skolan kan begränsa.
Frivillighet
Sedan tidigare framgår av 1 kap. 7 § skollagen att deltagande i kon- fessionella inslag vid fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning ska vara frivilligt. Att så är fallet är av central betydelse, inte minst för att tillvarata barns och elevers lagstadgade rätt till s.k. negativ religionsfrihet, dvs. rätten att avstå från religion. Deltagandet i konfessionella inslag ska alltså som tidigare vara fri- villigt. Som vi redogör för i kapitel 8 är frivillighet ett återkommande problemområde när det gäller regelefterlevnaden i skolor med kon- fessionell inriktning. För att ytterligare betona frivilligheten föreslår
viatt huvudmannen för en fristående skola, en fristående förskola eller ett fritidshem med konfessionell inriktning ska försäkra sig om att vårdnadshavare, barn och elever är införstådda i att deltagandet i konfessionella inslag är frivilligt. Huvudmannen ansvarar således för att information om detta lämnas till barn, elever och vårdnadshavare. En ny paragraf som reglerar detta ska införas i 1 kap. skollagen.
Hur denna information ska lämnas är upp till den enskilde huvud- mannen att avgöra och bör anpassas utifrån vem informationen riktar sig till. Information till vårdnadshavare och äldre elever kan t.ex. lämnas skriftligen vid terminsstart. Information till barn och elever, särskilt yngre elever, kan lämpligen lämnas muntligen i direkt anslutning till de konfessionella inslagen.
En fråga som uppkommer är om denna frivillighet innebär att barnet eller eleven har rätt att utebli från det konfessionella inslaget eller om barnet eller eleven är skyldig att närvara men inte behöver delta aktivt i det konfessionella inslaget. Enligt vår mening är detta något som bör avgöras från fall till fall. Om det konfessionella in- slaget är en kort bön under en halvtimmes morgonsamling kan det
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
vara naturligt att barnet eller eleven sitter med men inte aktivt deltar i bönen. Om det däremot handlar om ett längre konfessionellt in- slag, t.ex. en gudstjänst, bör bedömningen vara en annan.
11.4.4Information om konfessionella inslag i förskolan
Utredningens förslag: Inom fristående förskolor med konfes- sionell inriktning ska konfessionella inslag endast få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Sådan information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. En bestämmelse om detta ska föras in i 1 kap. skollagen (2010:800).
Under vårt arbete har det från olika håll framförts att uppdelningen mellan undervisning och utbildning är svår att upprätthålla i försko- lan. Det ligger i förskoleverksamhetens natur att många situationer under förskoledagen innehåller moment som kan ha undervisnings- karaktär eller annars innebär möjligheter till lärande med hänsyn till barnens ålder och utvecklingsnivå. Exempelvis kan det förekomma undervisningsmoment vid måltider, påklädning och utomhusaktivi- teter. Förskolans integrerade arbetssätt, där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen, kan innebära särskilda svårig- heter att i förskolor med konfessionell inriktning upprätthålla prin- cipen att konfessionella inslag endast får ske inom ramen för utbild- ningen.
Till detta kommer att förskolans verksamhet riktar sig till de allra minsta barnen, för vilka det helt naturligt är svårt att skilja på vad som utgör icke-konfessionell undervisning och vad som är ett kon- fessionellt inslag i utbildningen i övrigt inom ramen för en konfes- sionell inriktning. Det finns därför ett stort behov av att regleringen kring möjligheten till konfessionella inslag inom enskilt bedriven förskoleverksamhet är tydlig och förutsebar samt att barnens rätt till en objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning säkerställs.
Under arbetets gång har vi därför övervägt hur begränsningen av användandet av konfessionella inslag i förskolan ytterligare kan för- tydligas. Ett alternativ är att helt förbjuda förekomsten av konfes- sionella inslag i förskolan, dvs. även inom de delar av verksamheten som inte utgör undervisning, med hänvisning till att små barn kan
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
ha svårt att värja sig mot ensidig information och påverkan. Härvid har vi särskilt beaktat att förskolan inte omfattas av skolplikten. Förskoleverksamheten fyller dock en viktig funktion för barns ut- veckling och är ofta en förutsättning för vårdnadshavares förvärvs- verksamhet. De allra flesta barn går också i förskolan. Att helt ute- sluta möjligheten till konfessionella inslag inom förskolan skulle dock kunna uppfattas som en begränsning av föräldrars rätt till respekt för sin religiösa övertygelse såsom den fastlagts i EKMR TP1 artikel 2.
Vi anser således att det även i fortsättningen bör vara möjligt för enskilt bedrivna förskolor med konfessionell inriktning att ha kon- fessionella inslag inom delar av utbildningen som inte är undervis- ning. Med hänsyn till att det rör sig om små barn som har begränsade möjligheter att själva ta tillvara sin negativa religionsfrihet och som är mycket mottagliga för påverkan menar vi dock att det finns anled- ning att i någon mån reglera hur de konfessionella inslagen ska få förekomma i verksamheten. Vårt förslag är därför att det som ett extra villkor för konfessionella inslag i förskolan ska gälla att kon- fessionella inslag endast ska få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Informationen ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. Detta ska anges i en ny paragraf i 1 kap. skollagen.
Genom den föreslagna regleringen tydliggörs för såväl huvudmän som vårdnadshavare att de konfessionella inslagen har en särställning inom verksamheten och att användandet av dem kräver särskilda överväganden. Det ger dels huvudmannen anledning att överväga hur de konfessionella inslagen ska utformas och användas, dels vård- nadshavarna utrymme att reflektera över i vad mån de aktuella in- slagen är lämpliga för det aktuella barnet.
Att information om de konfessionella inslagen ska lämnas skrift- ligen till vårdnadshavarna innebär att huvudmannen måste upprätta ett dokument där det framgår i vilken utsträckning det förekommer konfessionella inslag i verksamheten. Det kan t.ex. handla om huru- vida det förekommer inslag i form av morgonsamlingar, bönestunder eller böner i anslutning till måltider. Det handlar också om hur ofta de konfessionella inslagen förekommer i verksamheten. Dokumentet bör vidare beskriva konfessionella inslag som förekommer vid åter- kommande tillfällen, men också om det förekommer konfessionella inslag som vidtas när något oförutsett inträffar. Det sistnämnda kan
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
t.ex. handla om att personalen ber en bön tillsammans med ett barn som ska tröstas.
Som vi tidigare redogjort för innebär vår relativt smala definition av konfessionella inslag, se avsnitt 11.4.3, att det i verksamheter med konfessionell inriktning kommer att förekomma inslag som inte utgör ett konfessionellt inslag enligt vår definition även om de har en konfessionell prägel. I en förskola kan det t.ex. handla om att personalen läser sagor för barnen som baseras på konfessionella berättelser, eller att man sjunger sånger som speglar konfessionella teman. Eftersom dessa aktiviteter inte utgör konfessionella inslag enligt vår definition utgör de i stället inslag i utbildningen i övrigt eller i vissa fall inslag i undervisningen. Det innebär att dessa inslag måste uppfylla de krav på att utbildningen ska vara objektiv, kritisk och pluralistisk som gäller för all skollagsreglerad verksamhet. En förskola med konfessionell inriktning kan således inte enbart låta barnen höra sagor eller sjunga sånger med bäring på den egna reli- gionen utan kommer då troligen att brista i allsidighet genom att bara spegla inslag från en religion.
Vi har i avsnitt 11.4.3 föreslagit att huvudmannen ska försäkra sig om att barn, elever och vårdnadshavare är införstådda med att delta- gande i konfessionella inslag är frivilligt. Eftersom det av naturliga skäl får anses svårt för barn i förskoleålder att ta ställning till frågan om deltagande i konfessionella inslag inser vi att det i dessa fall kommer att vara vårdnadshavarna som avgör om barnet ska skrivas in i en verksamhet där konfessionella inslag förekommer. Som vi an- fört måste det dock vara upp till varje enskild huvudman att tillse att barn i verksamheten utifrån ålder och mognad ges utrymme att ta ställning till, och om barnet så önskar, avstå från deltagande i de kon- fessionella inslagen. Ett barn som tydligt visar att det inte vill delta i ett konfessionellt inslag bör således inte av förskolepersonalen tvingas att delta. Som framgått i avsnitt 6.4.4 bör, vid avvägning mellan vårdnadshavares och barns önskemål om deltagande i konfessionella inslag, barnets önskemål vinna försteg.5
5CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35–36.
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
11.4.5Definition av konfessionell inriktning
Utredningens förslag: Konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som ini- tieras och genomförs av huvudmannen.
Att en fristående skola, en fristående förskola eller ett fristående fritidshem har en konfessionell inriktning innebär att den har en tydlig och mer eller mindre omfattande koppling till en viss religion eller ett visst religiöst samfund. Det innebär alltså att den aktuella enheten, utöver de allmänna uppgifter, mål och strävanden som framgår av skolförfattningar och läroplaner, tillför en konfessionell dimension till verksamheten. Denna konfessionella dimension kan vara mer eller mindre uttalad. Det förekommer t.ex. verksamheter med konfessionell inriktning där fokus läggs på ett aktivt utövande av den religion som utgör verksamhetens konfessionella inriktning. Andra skolor med konfessionell inriktning fokuserar mer på den kultur som hänger samman med den konfessionella inriktningen, där religionen bara blir en av flera beståndsdelar i skolans profil. Det kan handla om att verksamheten anordnas av eller riktar sig till med- lemmar av ett visst religiöst samfund eller om en verksamhet som utgår från en viss religion utan att för den skull vara knuten till ett särskilt samfund. Den konfessionella inriktningen innebär oftast att det inom utbildningen, dock inte inom undervisningen, förekommer konfessionella inslag. De konfessionella inslagen inom verksamheten kan ledas av dess personal eller av personal från det religiösa samfund som motsvarar verksamhetens konfessionella inriktning.
En definition av begreppet konfessionell inriktning bör enligt vår mening ta fasta på de moment som särskiljer en verksamhet med konfessionell inriktning från en verksamhet med icke-konfessionell inriktning. Vi föreslår därför att konfessionell inriktning ska defini- eras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen.
En konfessionell inriktning innebär alltså för det första att det inom verksamheter får förekomma konfessionella inslag. Vad vi före- slår ska betecknas som konfessionella inslag har vi redogjort för i avsnitt 11.4.3. I det följande föreslår vi också att en förutsättning för att en verksamhet ska få ha en konfessionell inriktning, och därmed
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
också konfessionella inslag, är att huvudmannen anmält detta till tillsynsmyndigheten, se avsnitt 13.1.
De konfessionella inslagen ska enligt den i avsnitt 11.4.3 före- slagna definitionen tillhöra en viss religion. Denna religion är där- med föremålet för verksamhetens konfessionella inriktning och den religion från vilken de konfessionella inslagen hämtas. Även om det kanske inte tillhör vanligheterna är det naturligtvis inget som hindrar att en och samma skola kan omfatta fler än en konfessionell inrikt- ning. Ett enskilt konfessionellt inslag, t.ex. en trosbekännelse, torde dock även inom ramen av en sådan verksamhet avse endast en religion.
Initieras och genomförs av huvudmannen
Ytterligare en förutsättning är att de konfessionella inslagen initieras och genomförs av huvudmannen för verksamheten. Det ska alltså vara huvudmannen som på eget initiativ inrättar de konfessionella insla- gen och också ser till att de genomförs. Inget hindrar att huvud- mannen uppdrar åt någon annan, t.ex. ett religiöst samfund, att genomföra de konfessionella inslagen. På samma sätt kan rektor eller annan personal i verksamheten genomföra de konfessionella inslag som huvudmannen anser ska finnas vid skolan. Det avgörande är dock att det är huvudmannen som initierar och ser till att de konfes- sionella inslagen genomförs. Det innebär alltså att rektor eller annan skolpersonal inte på eget initiativ kan genomföra andra konfessio- nella inslag än de som huvudmannen beslutat ska finnas vid skolan.
De konfessionella inslagen ska således utgöra en aktivitet inom utbildningen, utanför undervisningen, som på huvudmannens initi- ativ erbjuds alla barn eller elever inom verksamheten. Det kan t.ex. handla om att huvudmannen anordnar bönestunder eller erbjuder möjlighet till andakt i gudstjänstlokal, eller att skolmåltiderna om- gärdas av böner.
Att de konfessionella inslagen ska initieras och genomföras av huvudmannen innebär att det är huvudmannens engagemang som avgör om verksamheten ska anses ha en konfessionell inriktning eller inte. Att t.ex. en skola som i övrigt har en icke-konfessionell inrikt- ning inom ramen för s.k. aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen (2008:567) anpassar vilken kost som erbjuds för att motverka diskri- minering och verka för lika möjligheter oavsett religion innebär inte
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
att skolans verksamhet präglas av utövandet av en viss religion på ett sådant sätt att skolan därigenom är att betrakta som en skola med konfessionell inriktning.
Att barn eller elever på egen hand väljer att utöva religion inom ramen för sin utbildning, t.ex. genom att tillsammans be på lunch- rasten, innebär inte heller det att en verksamhet endast till följd av detta kan sägas ha en konfessionell inriktning (se ovan avsnitt 11.4.3).
Konfessionell inriktning utan konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen
Det är inte uteslutet att det kan förekomma huvudmän för enskilt bedrivna skolor, förskolor eller fritidshem som anser att verksam- heten har en konfessionell inriktning utan att det för den skull i verksamheten förekommer sådana av huvudmannen initierade och genomförda inslag med bekännande eller förkunnande delar som vi föreslagit ska räknas som konfessionella inslag enligt skollagen (se ovan avsnitt 11.4.3). Det kan t.ex. handla om verksamheter där kon- fessionella symboler förekommer i lokalerna eller där bönerum till- handahålls för eleverna utan att huvudmannen initierar eller genom- för konfessionella inslag inom ramen för utbildningen. Ett exempel kan vara enskilt bedrivna gymnasieskolor där huvudmannen önskar underlätta för elever att själva utöva sin religion. Även sådana verk- samheter bör enligt vår mening, om huvudmannen så önskar, kunna betecknas som verksamheter med konfessionell inriktning. Genom att definitionen av konfessionell inriktning anger att konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen får förekomma inom verksamheten omfattar den således även verksamheter där huvudmannen inte själv initierar och genomför konfessionella in- slag. Därmed kan även skolor där konfessionella aktiviteter anordnas utan huvudmannens försorg betecknas som verksamhet med kon- fessionell inriktning.
SOU 2019:64 |
Förslag på definitioner |
11.4.6Definition av icke-konfessionell inriktning
Utredningens förslag: Icke-konfessionell inriktning ska defini- eras som verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen.
All undervisning inom skolväsendet ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Detta gäller således såväl skolor, förskolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning som sådana verksamheter där utbildningen är icke- konfessionell. På samma sätt ska såväl icke-konfessionella som kon- fessionella verksamheter uppfylla de krav som uppställs på utbild- ning enligt EKMR TP1 artikel 2, så som den kommit till uttryck i Europadomstolens praxis, dvs. att utbildningen ska vara saklig, kri- tisk och pluralistisk. Det innebär att verksamheten redogör för olika perspektiv och åsikter för att belysa alla aspekter av samhället och tillvaron i övrigt. Det tillförsäkrar vårdnadshavare, oberoende av deras egen religiösa övertygelse, att skolan, förskolan eller fritids- hemmet har ett förhållningssätt som kan möta alla barn och elever, oberoende av vilken religion de har, jfr avsnitt 10.8.
Det enda som särskiljer skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning från andra verksamheter bör således vara att det i de förstnämnda får förekomma konfessionella inslag. Det är därför naturligt i definitionen av icke-konfessionell inriktning att lyfta fram det som särskiljer verksamheten, dvs. att den bedrivs på ett sätt som innebär att den inte innehåller konfessionella inslag. Vi föreslår därför att icke-konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som ini- tieras och genomförs av huvudmannen.
Det bör betonas att det faktum att utbildningen har en icke- konfessionell inriktning inte på något sätt hindrar att den innehåller undervisning som berör konfessionella frågor eller uttryck. Det är en sak att lära sig fakta om en religion men en helt annan sak att utöva den. Att undervisningen ska vara icke-konfessionell hindrar inte att elever i ämnet religionskunskap får studera ett stycke ur Koranen när undervisningen handlar om islam eller ett avsnitt ur Bibeln när kristendomen avhandlas. Det är inte heller ett konfes- sionellt inslag om eleverna som sångövning inom ramen för en i öv- rigt allsidig musikundervisning vid en skola med icke-konfessionell
Förslag på definitioner |
SOU 2019:64 |
inriktning sjunger en psalm. Båda dessa moment ska i stället ses som sätt att ge undervisningen ett pluralistiskt och allsidigt innehåll.
Det bör samtidigt betonas att det faktum att det i en skola, en förskola eller ett fritidshem inte förekommer konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen inte hindrar att det ändå kan förekomma konfessionella aktiviteter i anslutning till verk- samheten. Inget hindrar naturligtvis att barn eller elever i en skola, en förskola eller ett fritidshem med icke-konfessionell inriktning på eget initiativ utövar sin religion genom att t.ex. be bordsbön vid måltider. En icke-konfessionell verksamhet kan också vidta s.k. ak- tiva åtgärder enligt diskrimineringslagen t.ex. i syfte att underlätta för barn och elever att själva utöva sin religion. Huvudmannen för en icke-konfessionell verksamhet kan därmed t.ex. upplåta en lokal som bönerum för att underlätta för eleverna vid skolan att utöva sin religion eller lägga schemat på ett sätt som möjliggör för eleverna att iaktta sabbat. Att verksamheten på detta sätt anpassas efter elevers behov i vissa begränsade avseenden innebär inte att verksamheten i sin helhet inte längre är icke-konfessionell. Det centrala är att verk- samheten inte innehåller konfessionella inslag som initieras och ge- nomförs av huvudmannen.
Som vi konstaterat i avsnitt 10.5 gäller religionsfrihet i form av rätt att utöva sin religion även inom skolväsendet. Denna rättighet gäller självklart även för barn, elever och vuxna i icke-konfessionella skolor, förskolor och fritidshem (se ovan avsnitt 11.4.3).
Det bör avslutningsvis betonas att det som inte kan förekomma i en icke-konfessionell verksamhet är sådana konfessionella inslag som vi beskrivit i avsnitt 11.4.3, dvs. inslag som innehåller förkun- nande eller bekännande delar som initieras eller genomförs av huvud- mannen. Det innebär att det även i en icke-konfessionell verksamhet kan förekomma moment som ursprungligen har haft en konfessio- nell innebörd men som med tiden blivit en tradition. Till exempel kan man i en icke-konfessionell verksamhet uppmärksamma advents- firande under december eller sjunga psalmen Den blomstertid nu kommer på en skolavslutning.
Vi återkommer till frågan i vilken mån en icke-konfessionell verk- samhet kan ha konfessionella inslag vid skolavslutningar eller när traditionella högtider uppmärksammas i kapitel 14.
12Förslag som rör ägar- och ledningsprövning
Utredningen ska enligt direktiven undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövningsutredningens och Välfärdsutredningens förslag, ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inrikt- ning. I detta kapitel redovisar vi våra förslag när det gäller ägar- och ledningsprövning. Vi lämnar även vissa andra förslag när det gäller ökad kontroll av enskilda huvudmän.
12.1Uppdraget
Enligt direktiven bör det utredas om det i samband med prövningen av enskilda som huvudmän för skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning – utöver befintliga krav och de krav som föreslås i lagrådsremissen Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet (Fi2018/00108/K) – finns behov av att ställa upp särskilda krav. Sådana krav kan t.ex. mer specifikt ta sikte på förut- sättningarna att bedriva en verksamhet som förmedlar och förankrar respekt för den värdegrund som gäller för det svenska skolväsendet. I detta sammanhang bör det analyseras vilka kriterier för respekt för mänskliga rättigheter samt grundläggande friheter och demokratiska värderingar som ställs upp i andra sammanhang där staten eller det allmänna i övrigt prövar enskilda för mottagande av offentlig finan- siering.
315
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
12.2Förslag i andra utredningar
Enligt direktiven ska vi undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövningsutredningens och Välfärdsutredningens för- slag (SOU 2015:7 respektive SOU 2016:78), ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Vi inleder med att redogöra för vad Friskolekommittén, som redovisade sitt betänkande Fri- skolorna i samhället (SOU 2013:56) före dessa båda nämnda utred- ningar, anförde i fråga om ägarprövning. Vi gör därefter en rekapitu- lering av vad som föreslagits av Ägarprövningsutredningen och Välfärdsutredningen och redogör för den nya lagstiftning som har sitt ursprung i dessa betänkanden, vilken trätt i kraft den 1 januari 2019. Avslutningsvis belyser vi förslag från två andra utredningar av intresse i sammanhanget, Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (SOU 2018:18) och Demokrativillkorsutredningen (SOU 2019:35).
12.2.1Friskolekommittén
Friskolekommittén (U 2011:04), som var en parlamentariskt samman- satt kommitté, diskuterade i sitt betänkande Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) frågan om ägarprövning i samband med godkänn- ande av enskilda som huvudmän för verksamheter enligt skollagen (2010:800). Kommittén ansåg att en ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skolföretag har ett seriöst och långsiktigt intresse för att bedriva utbildning. Det borde enligt kommittén an- komma på Statens skolinspektion att bedöma i vilka fall en prövning kan göras mer summariskt och i vilka fall en fördjupad prövning ska göras. En ägarprövning måste enligt kommittén göras skyndsamt. Eftersom frågan om ägarprövning inom välfärdssektorn redan var föremål för utredning av Ägarprövningsutredningen lämnade kom- mittén inte några författningsförslag i denna del. Kommittén redo- gjorde emellertid för sina överväganden i frågan och anförde samman- fattningsvis följande.
Kommittén kände en oro inför att en del ägares affärsupplägg skulle kunna innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Ut- bildning är till sin karaktär långsiktig. Lärare ska känna att det finns anledning att utvecklas i yrket genom vidareutbildning, investeringar
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
ska göras i bra lokaler och utrustning, och elever ska helst inte tvingas byta skola för att förhållandena snabbt förändras. Den lagstiftning som i dag gäller på finansmarknadsområdet kunde enligt kommittén ge viss vägledning om hur ägarprövning i skolsektorn kan utformas, och Finansinspektionen har i tillståndsärenden rätt att se på den sökandes anseende i branschen och granska den sökandes affärsplan. Ägarprövningen på skolområdet skulle på motsvarande sätt säkra att ägarna har ett seriöst och långsiktigt intresse för utbildning. För att motverka snabba ägarbyten och säkerställa kvaliteten borde den fri- stående skolans huvudman trovärdigt belägga att ägarnas avsikt är att ägandet ska vara långsiktigt. Det kan exempelvis framgå i bolags- ordning, affärsplan, prospekt eller motsvarande dokument. Friskole- kommittén framförde även till Ägarprövningsutredningen att vad som bör anses vara tillräcklig långsiktighet på skolområdet bör bli föremål för en särskild analys.
Kommittén lämnade även förslag om prövning av skolhuvud- männens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet. Förslagen innebar att Skolinspektionen prövar huvudmannens per- sonliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman och att myndigheten, när det gäller personlig lämplighet, ska göra en s.k. vandelsprövning. Skolinspektionen skulle för detta ändamål få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin prövning och sekretess skulle gälla i myndighetens ärenden om godkännande för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Vidare skulle kravet på lämplighet kvarstå även efter att godkännande har lämnats och en redan godkänd huvudman skulle därför anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsent- ligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan skulle som hu- vudregel ske utan dröjsmål.
Friskolekommitténs betänkande remitterades och regeringen be- dömde i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) att kommitténs förslag om prövning av vandel och ekonomisk skötsamhet m.m. borde genomföras. Regeringen an- såg dock att detta borde ske i ett sammanhållet lagförslag där även förslag från Ägarprövningsutredningen beaktas (a. prop. s. 26 f.).
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
12.2.2Ägarprövningsutredningen
Ägarprövningsutredningen (Fi 2012:11) föreslog i betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) sammanfattningsvis följande när det gäller enskilda aktörer inom skolväsendet.
Vid Skolinspektionens och kommunernas prövning av om en- skilda sökande ska godkännas som huvudmän för verksamhet enligt skollagen ska krav ställas på insikt, erfarenhet och lämplighet för att beviljas godkännande eller tillstånd att bedriva sådan verksamhet. Om sökanden är en juridisk person ska bedömningen omfatta verk- ställande direktör, styrelseledamöter, suppleanter, bolagsmän samt äga- re och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.
Krav på insikt och erfarenhet syftade enligt utredningen till att ge blivande tillståndshavare en högre beredskap för uppdraget och skulle därigenom ytterligare säkerställa att sökanden har goda förutsätt- ningar för att erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Genom kraven menade utredningen att aktörer som är olämpliga på grund av exem- pelvis brottslighet eller andra oegentligheter kan uteslutas i ett tidigt skede. Prövningen av om en sökande har tillräcklig erfarenhet och insikt, och i övrigt är lämplig skulle göras utifrån en samlad bedöm- ning av de uppgifter som framkommer i ansökningsförfarandet.
Utredningen föreslog därutöver även att den som ansöker om godkännande eller tillstånd enligt skollagen ska visa att den har eko- nomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. Att sökanden kan finansiera den verksamhet som ansökan avser och han- tera tillfälliga nedgångar i antalet elever eller barn ansåg utredningen vara avgörande för en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Hur stora de finansiella behoven är varierade enligt utredningen beroende på vilken verksamhet som ska bedrivas, och prövningen skulle därför utformas med hänsyn till verksamhetens omfattning och förhållan- dena inom det aktuella verksamhetsområdet.
Utredningen föreslog vidare att kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verk- samhet ska gälla fortlöpande, dvs. även efter att tillstånd eller god- kännande beviljats. Det ska ingå i respektive myndighets tillsyns- ansvar att följa upp att tillståndshavare uppfyller kraven. För att säkerställa att tillståndshavarna har rätt förutsättningar föreslog ut- redningen att tillståndshavarna ska anmäla dels förändringar i de ekonomiska förutsättningarna som kan påverka verksamhetens lång-
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
siktighet, dels förändringar i den personkrets som ska omfattas av prövningen. Utredningen föreslog också att tillståndshavare som inte uppfyller kraven ska kunna föreläggas att åtgärda bristen och att ett tillstånd eller godkännande ska kunna återkallas.
Utredningen föreslog också att ansvariga kommunala och statliga myndigheter skulle få ta ut en avgift vid en ansökan om godkän- nande samt när förändringar i personkretsen anmäls. Avgifterna skulle differentieras beroende på prövningens omfattning, så att det fanns ett samband mellan den avgift som myndigheten tar ut och kost- naden för prövningen av ärendet.
Ägarprövningsutredningens betänkande har remissbehandlats, och den övervägande delen av de remissinstanser som yttrade sig ansåg att det kunde vara positivt med någon form av prövning, dels av att det finns ekonomiska förutsättningar för att bedriva verksamheter långsiktigt, dels av att ägare och ledning har tillräcklig kompetens och är allmänt lämpliga. Många remissinstanser ansåg dock att för- slaget behövde förtydligas.
Regeringen beslutade mot denna bakgrund att ge Välfärdsutred- ningen (Fi 2015:01) tilläggsdirektiv (dir. 2015:108) med uppdrag att bl.a. vidareutveckla Ägarprövningsutredningens förslag om krav på ekonomisk långsiktighet, insikt, erfarenhet och lämplighet för god- kännande att bedriva utbildning inom skolväsendet enligt skollagen genom att förtydliga dessa begrepp och föreslå de ändringar av Ägar- prövningsutredningens författningsförslag som utredaren ansåg nöd- vändiga.
12.2.3Välfärdsutredningen
Välfärdsutredningen (Fi 2015:01) utvecklade i sitt delbetänkande Ord- ning och reda i välfärden (SOU 2016:78) vissa av de förslag Ägar- prövningsutredningen lämnat och föreslog såvitt här är av intresse följande.
Den krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning ska vara verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställ- ning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verk- samheten samt styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att bedriva
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
verksamheten. Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksamheten. Väl- färdsutredningen förtydligade också vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning.
Ägarprövningsutredningen föreslog ett krav på att verksamheten skulle ha ekonomiska förutsättningar för att bedrivas långsiktigt. Välfärdsutredningen bedömde att ett sådant krav är svårt att uppfylla och föreslog i stället att ett krav införs på att tillståndsinnehavaren ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Om exempelvis antalet elever minskar på en skola så att verksamheten visar stora underskott kan detta medföra att tillståndsmyndigheten ingriper om inte huvudmannen kan visa att den har ekonomiska medel genom exempelvis en bankgaranti för att hantera efterfrågeminskningen.
Betänkandet har remissbehandlats och Välfärdsutredningens för- slag när det gäller bestämmelser om ägar- och ledningsprövning har behandlats i propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158).
12.2.4Genomförda lagändringar när det gäller ägar- och ledningsprövning
Regeringen beslutade den 15 mars 2018 propositionen Ökade till- ståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158). Riksdagen har beslutat i enlighet med reger- ingens förslag (bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356) och lagänd- ringarna i skollagen trädde i kraft den 1 januari 2019. Ändringarna i skollagen innebär bl.a. att prövningen av enskilda som vill bli god- kända som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet skärpts. Reger- ingen har vidare beslutat om ändringar i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039). Även dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2019 och innebär bl.a. följande.
Skolinspektionen ska ta ut en avgift för en ansökan till myndig- heten om godkännande av en enskild som huvudman på 35 000 kronor när ansökan gäller nyetablering av fristående skola, på 25 000 kronor när det gäller utökning av befintligt godkännande (i gymnasieskolan när det gäller utökning som inte endast innefattar avvikelse enligt 5 kap. gymnasieförordningen inom de nationella programmen) samt i fråga om gymnasieskolan på 10 000 kronor vad gäller ansökan om
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
utökning som endast innefattar avvikelse enligt 5 kap. gymnasieför- ordningen inom de nationella programmen.1 När det gäller kommun- erna regleras storleken på avgiftsuttaget av självkostnadsprincipen, dvs. att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller (2 kap. 6 § kommunallagen, 2017:725). Vi återkommer med en mer detaljerad redogörelse av nuvarande reglering i avsnitt 12.4.2.
12.2.5Andra utredningar av intresse
Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund
Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) har i sitt betänkande Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18) föreslagit en ny lag om stöd till trossamfund.
Utredningen föreslog att målsättningen med statens stöd till trossamfund även framöver bör vara att stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och lång- siktigt inriktad religiös verksamhet. Det ska vidare framgå av mål- sättningen att det statliga stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, vilket medför att målsättningen bättre speglar den avsikt som regeringen uttalat med stödet, dvs. att främja demokrati och delaktighet, med respekt för jämställdhet och alla människors lika värde.
Av särskilt intresse för vår utredning är de resonemang som utredningen för när det gäller det demokratikriterium som föreslås i betänkandet. Utredningen finner att det av flera skäl är nödvändigt med ett demokratikriterium i stödlagstiftningen. För det första ålägger regeringsformens (RF) program- och målsättningsstadga (1 kap. 2 § RF) det allmänna att positivt verka för att samhällets grundläggande värderingar skyddas. Ett statligt stöd bör därmed inte fördelas till verksamheter som strider mot eller motarbetar dessa värderingar. Den svenska staten är också skyldig genom de internationella kon- ventioner som Sverige anslutit sig till att skydda och främja olika konventionsrättigheter, varför stöd som regel måste kunna vägras vid kränkningar av mänskliga rättigheter. Även stödets legitimitet förutsätter att offentliga medel inte betalas ut till trossamfund som
1Se 2 kap. 5 § skolförordningen respektive 2 kap. 7 § gymnasieförordningen.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
bedriver en verksamhet som är oförenlig med Sveriges grundlägg- ande värderingar.
Utredningen anser att demokratikriteriet bör utformas på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skydds- värda grundläggande värderingar i det svenska samhället. På så sätt kan lagstiftaren ange när en inskränkning av religionsfriheten är motiverad och begränsar därmed regleringen till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. Det blir vidare lättare för trossamfunden att på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande och beslutsfattarens möjligheter till god- tyckliga bedömningar begränsas.
Utredningen konstaterar att grundläggande värderingar som kan anses särskilt skyddsvärda i det svenska samhället anges i regerings- formens program- och målsättningsstadga (1 kap. 2 § RF). Stadgan bygger till stor del på internationella konventioner som Sverige har anslutit sig till, såsom Europakonventionen (EKMR), FN:s inter- nationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt barnkonventionen. Den omfattar värderingar såsom alla män- niskors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, demokratins idéer, delaktighet och jämlikhet samt skydd mot diskri- minering, den enskildes privatliv och familjeliv samt barns rätt. Detta är värderingar som ses som särskilt skyddsvärda i ett demo- kratiskt samhälle och ageranden som kränker dessa kan innebära inskränkningar av andra personers fri- och rättigheter. Av dessa vär- deringar har utredningen lagt fokus på sådana som kan ha särskild betydelse i förhållande till trossamfunden, oavsett om kränkningar av värderingarna faktiskt förekommer i trossamfund i dag och i så fall i vilken omfattning. De exkluderingsgrunder som föreslås avser följande områden.
Våld mot person, tvång och hot. Stöd får självfallet inte lämnas om ett trossamfund utövar våld mot person, tvång eller hot. Inte heller trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld mot person, tvång eller hot ska få statligt stöd. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som rättfärdigar våld i nära relationer eller som främjar tvångsäktenskap eller våldsbejakande extremism genom spridande av propaganda, finansiering eller rekrytering.
Kränkningar av barns rättigheter. Staten bör aldrig stödja tros- samfund som kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. Det
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som utsätter barn för skadliga bestraffningar eller rättfärdigar, främjar eller uppmanar till skadliga kränkningar av barns rättigheter.
Inskränkningar av betjänades fri- och rättigheter. Det förekommer att olika religioner eller trossamfund föreskriver särskilda uppträ- danderegler som anhängare måste följa i sitt privatliv. Statens utrym- me för att inskränka de val anhängare gör i syfte att följa religiösa påbud är enligt EKMR mycket begränsat, även om påbuden kan vara skadliga för anhängarnas välbefinnande. Anhängare som inte accep- terar ett trossamfunds religiösa påbud måste dock alltid ha en ovill- korlig rätt att lämna samfundet i fråga. Om ett trossamfund inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet ska stödberättigande vägras.
Diskriminering och klara överträdelser av principen om alla männi- skors lika värde. En grundläggande värdering i ett demokratiskt sam- hälle är att diskriminering eller kränkningar av personer på grund av bl.a. kön, religion och sexuell läggning inte kan tolereras. Om ett trossamfund inte skulle respektera principen om alla människors lika värde bör det därför som regel inte vara stödberättigat. Samtidigt skyddar t.ex. EKMR trossamfundens autonomi och inre liv och ett trossamfund bör, i enlighet med sin religiösa lära, bl.a. fritt få välja vilka personer som ska företräda den religiösa kärnverksamheten, t.ex. religiösa ledare och lärare, även om detta innebär en särbehand- ling som grundas på t.ex. kön eller sexuell läggning. Även diskrimi- neringslagen (2008:567) får anses medge viss särbehandling när det gäller sådana religiösa företrädare. Om ett trossamfund däremot diskriminerar personer som söker andra tjänster hos samfundet ska det inte vara stödberättigat. Diskriminering skulle även kunna ske om ett trossamfund t.ex. vägrar någon tillträde till en offentlig guds- tjänst på grund av sexuell läggning eller inom en utbildningsverk- samhet. Det kan t.ex. handla om trossamfund som uttrycker miss- aktning för grupp av personer med anspelning på t.ex. kön, etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.
Aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Ett trossam- fund som aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket ska inte vara stödberättigat. Det skulle t.ex. kunna handla om ett tros- samfund som uppmanar till att inte följa svensk lag, svika med- borgerliga skyldigheter eller inte hörsamma myndigheters påbud. Med medborgerliga skyldigheter avses endast lagliga skyldigheter
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
och inte moraliska förpliktelser mot samhället, t.ex. utövande av röst- rätt. I undantagsfall kan uppmaning till lagbrott m.m. vara förenligt med stödberättigande. Det måste i så fall röra sig om uppmaning till civil olydnad som helt syftar till att bevara eller återupprätta demo- kratiska värden.
Demokrativillkorsutredningen
Demokrativillkorsutredningen (Ku 2018:01) hade i uppdrag att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämpningen av dessa villkor. Syftet med översynen var att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grund- läggande värderingar så som de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utred- aren skulle bl.a. göra en samlad analys av vilka svårigheter och ut- maningar de ansvariga myndigheterna och det civila samhället har med dagens system och föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhet- ligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beakt- ande av föreningsfriheten.
Utredningen har i sitt betänkande Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35) som demokrativillkor föreslagit följande.
Bidrag ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,
1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla män- niskors lika värde,
3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Utredningen föreslår således att prövningen mot demokrativillkoren ska avse organisationens och företrädarnas agerande inom ramen för verksamheten. Det kan vara innehållet i organisationens stadgar, verk- samhetsberättelse, verksamhetsplan eller andra dokument som här- rör från organisationen, t.ex. på en webbplats, som utesluter stats-
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
bidrag. Demokrativillkoret ska också omfatta organisationens före- trädare. Begreppet företrädare bör avse såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen, t.ex. styrelseledamöter eller personer som är anställda eller utsedda av organisationen att utföra ett visst uppdrag. Det är ageranden inom ramen för en organisations verksamhet som ska bedömas. Företrä- dares agerande i helt privata sammanhang, utan samband med före- trädarens roll eller funktion i organisationen, bör organisationen som regel inte lastas för.
Det första demokrativillkoret avser att en organisation eller en företrädare för denna utövar våld, tvång eller hot eller på annat otill- börligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. En sådan organisation ska enligt utredningen inte beviljas statsbidrag för sin verksamhet. Det kan t.ex. röra sig om en organisation eller en företrädare som med våld, tvång eller hot förmår medlemmar eller enskilda att agera i enlighet med religiöst, politiskt eller kulturellt motiverade regler eller normer. Även ageranden som på annat otill- börligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör enligt utredningens uppfattning vara diskvalificerande för bidrag. Kränkningar av barns fri- och rättigheter ska bedömas som särskilt allvarliga. Det kan handla om uppmaningar om att barn inte ska kunna ta del av utbildning, hälsovård eller sjukvård eller den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt barnkonventionen.
Det andra demokrativillkoret avser diskriminering eller andra förfaranden som bryter mot principen om alla människors lika värde. Enligt utredningen ska en organisation eller en företrädare som diskri- minerar enskilda individer eller grupper inte beviljas bidrag. Utred- ningen hänvisar till att diskrimineringslagen kan ge vägledning för att bedöma om ett visst agerande kan anses vara i strid med demo- krativillkoret men att villkoret även omfattar ageranden som faller utanför diskrimineringslagens tillämpningsområde, t.ex. att en orga- nisation inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning. Ageranden som visserligen inte är diskriminerande, men som på något annat sätt överträder principen om alla människors lika värde, ska enligt utred- ningens mening också utesluta att en organisation beviljas statsbidrag. Utredningen framhåller samtidigt att villkoret inte är avsett att förhindra sådan särorganisering som många gånger är nödvändig för att uppfylla syftet med en organisations verksamhet. Det utesluter därför inte att bidrag kan ges till en organisation med en verksamhet
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
som enbart riktar sig till en viss grupp av individer om det är legitimt med hänsyn till organisationens eller verksamhetens syfte.
Det tredje demokrativillkoret avser att en organisation rättfärdigar, främjar eller uppmanar till beteenden som bryter mot de två först- nämnda villkoren. Det kan förekomma att en organisation eller före- trädare understödjer eller försvarar kränkningar av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. Sådana ageranden måste också uppfattas vara i strid med samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att bidrag inte ska få lämnas till en organisation om den eller dess företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång eller hot eller andra otillbörliga kränkningar av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter, till diskriminering eller till andra över- trädelser av principen om alla människors lika värde.
Det fjärde demokrativillkoret avser det demokratiska styrelseskicket. Utredningen föreslår att statsbidrag inte ska lämnas till en organi- sation om den eller dess företrädare motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer måste enligt utredningen själv- fallet anses vara att motarbeta det demokratiska styrelseskicket. Det kan också vara fråga om en organisation eller företrädare som utövar eller uppmanar till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner, sabotage, skadegörelse, olaga intrång eller andra lagbrott. Även andra ageranden som inte är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket, t.ex. att medvetet vilseleda eller sprida felaktig information i syfte att underminera demokratin och dess institutioner.
Utredningen föreslår att bidrag ska få lämnas även till organisa- tioner som agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoren om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen av om sådana skäl före- ligger ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Det bör också beaktas vilka möjligheter organisa- tionen har haft att förebygga agerandet. Om ett agerande upprepas bör inte organisationen kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta. Vid allvarliga överträdelser kan det enligt utred- ningen normalt inte anses föreligga särskilda skäl.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
12.3Kan särskilda krav ställas endast på vissa huvudmän?
Vi ska utreda om det behöver ställas särskilda krav på enskilda för att godkännas som huvudman för fristående skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning. Innan vi går in på denna fråga finns det dock anledning att överväga om det är lämpligt att sådana särskilda krav – som kommer att innebära en skärpt ägar- och ledningsprövning – införs enbart för huvudmän för fristående skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning. Denna fråge- ställning aktualiseras inte minst utifrån vår genomgång av nationell och internationell rätt.
12.3.1Det är okänt hur många fristående skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning
Inledningsvis kan konstateras att det i nuläget inte finns några säkra uppgifter om hur många fristående skolor, förskolor eller fritidshem som har en konfessionell inriktning.
När det gäller fristående skolor finns det enligt Skolverkets skol- enhetsregister ett sjuttiotal skolenheter som har anmält att de har en konfessionell inriktning. Som vi redogör närmare för i avsnitt 13.1 ska huvudmän för fristående skolenheter lämna uppgifter till Statens skolverk om fristående skolenheters inriktning enligt bestämmelser
iStatens skolverks föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgifts- insamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. Att en skola registreras som fristående skola med konfessionell inriktning avgörs alltså av vad huvudmannen anmäler till Skolverkets skolenhets- register. Utöver det sjuttiotal skolenheter som angett konfessionell inriktning finns det ytterligare skolor där konfessionella inslag före- kommer utan att skolan för den skull är registrerad som en skola med konfessionell inriktning. Hur många skolor det rör sig om har utredningen inte kunnat utröna. Att fristående skolor har konfessio- nella inslag utan att vara registrerade som skolor med konfessionell inriktning är dock fullt möjligt enligt nu gällande regelverk. Det är mot den bakgrunden möjligt att en fristående skola kan ha något enstaka konfessionellt präglat inslag per läsår, t.ex. i samband med terminsavslutningar, utan att skolan för den skull anser sig ha en konfessionell inriktning, och därför väljer att inte ange en sådan till
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
Skolverket. Någon skyldighet att anmäla konfessionell inriktning vid ansökan om godkännande som huvudman finns inte, varför upp- giften inte alltid tas med i de ansökningar som kommer in till till- ståndsmyndigheterna.
När det gäller fristående förskolor och fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet så finns det inte någon motsvarande uppgiftsskyldighet. Så vitt vi har kunnat finna föreligger det inga samlade statistiska uppgifter om hur många av dessa som har en kon- fessionell inriktning. Detta är måhända en naturlig följd av att det inte finns något samlat ansvar för godkännande och tillsyn av fristå- ende förskolor och fritidshem, utan att detta ansvar åvilar respektive kommun. Att det saknas statistiska uppgifter gör det svårt att dra några övergripande slutsatser när det gäller fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Av svaren i den enkätunder- sökning vi genomfört framgår dock att det i nuläget, i de 221 kom- muner som besvarat enkäten, finns i vart fall 242 fristående förskolor och 22 fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet som har en konfessionell inriktning, se avsnitt 8.8.3.
Ett införande av särskilda krav på huvudmän för fristående sko- lor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning torde därmed kräva att det också införs en skyldighet för enskilda huvud- män att uppge om deras verksamheter har en konfessionell inrikt- ning eller inte. Vi föreslår i avsnitt 13.1 att en sådan skyldighet ska införas.
12.3.2Lika villkor
En central princip inom skollagstiftningen är att det i så stor ut- sträckning som möjligt ska vara lika villkor för lika verksamheter, oberoende av ägarform. Denna princip har bl.a. kommit till uttryck i propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171) när det gäller finansiering av fristående och offentliga verksamheter. I och med införandet av 2010 års skollag, som beslutades av riks- dagen 2010,2 gäller numera samma bestämmelser och lika förutsätt- ningar så långt det är möjligt för lika verksamheter inom skolväsen- det, oberoende av om dessa har offentlig eller enskild huvudman.
2Prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Denna likabehandling gäller inte bara mellan offentliga och enskilda huvudmän, utan även inbördes mellan olika enskilda huvudmän.
Av barnkonventionen artikel 29.2 följer att vare sig konventio- nens artikel 28 eller 29 får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbild- ningsinstitutioner. En förutsättning är dock att undervisningen vid dessa institutioner står i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som miniminorm samt att de principer som fastställts i barnkonventionens artikel 29.1 iakttas. I artikeln stadgas att utbild- ningen ska syfta till att utveckla barnets fulla möjlighet i fråga om personlighet, anlag samt fysisk och psykisk förmåga, respekten för mänskliga rättigheter och Förenta nationernas stadga liksom respekten för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättnings- och ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Utbildningen ska vidare förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vän- skap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper liksom personer som tillhör urfolk samt utveckla respekten för naturmiljön. En motsvarande bestämmelse finns även i artikel 13 i FN:s inter- nationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter (se avsnitt 6.2 och 6.4.3).
Ur dessa synvinklar anser utredningen att det finns skäl som talar emot att särskilda bestämmelser om ägar- och ledningsprövning införs enbart för vissa kategorier av enskilda huvudmän. Införandet av sådana bestämmelser vore ett betydande avsteg från den hittills gällande principen om lika villkor och skulle innebära att vissa granskas hårdare än andra. Det kan alltså sättas i fråga hur lämpligt det är att införa särskilda regler enbart för verksamheter med en konfessionell inriktning.
12.3.3Diskriminering
En annan fråga att ta ställning till är om införandet av särskilda bestämmelser om ägar- och ledningsprövning som endast avser en- skilda huvudmän för fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning skulle kunna utgöra diskriminering.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
Bestämmelser om förbud mot diskriminering när det gäller fysiska personer finns i diskrimineringslagen, DL, se även avsnitt 3.6. Med diskriminering avses bl.a. att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (1 kap. 4 § DL). Diskriminering är förbjuden i fråga om bl.a. eko- nomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva närings- verksamhet (2 kap. 10 § 1 DL). Om särskilda regler införs enbart för enskilda huvudmän med konfessionell inriktning, och dessa regler kan anses innebära ett missgynnande som har samband med religion, kan det inte uteslutas att ett sådant förfarande skulle kunna anses strida mot DL, i vart fall när den enskilde huvudmannen är en fysisk person.
Vidare finns ett förbud mot diskriminering även i EKMR:s arti- kel 14, se avsnitt 4.6, som anger att åtnjutandet av de fri- och rättig- heter som anges i EKMR ska säkerställas utan någon åtskillnad på grund av t.ex. religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung eller tillhörighet till nationell minoritet. Detta diskri- mineringsförbud omfattar således också den religionsfrihet som följer av artikel 9 EKMR och den rätt till respekt för vårdnadshavares religiösa eller filosofiska övertygelse som stadgas i EKMR:s första tilläggsproto- kolls (TP1) artikel 2. Bestämmelser som innebär att särskilda villkor ska gälla för enskilda huvudmän för skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning kan alltså innebära att åtskillnad görs mellan verksamheter på grund av verksamhetens inriktning, dvs. på grund av religion.
Således finns det även ur diskrimineringsperspektiv skäl att över- väga om det är lämpligt med särskilda bestämmelser om ägar- och ledningsprövning som endast avser huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
12.3.4Det är inte lämpligt att införa särskilda krav enbart för huvudmän för fristående verksamheter med konfessionell inriktning
Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt att införa sär- skilda krav som enbart ska uppställas vid ägar- och ledningspröv- ning av enskilda huvudmän för fristående verksamheter med kon- fessionell inriktning. En sådan lösning skulle innebära ett avsteg från den princip om lika villkor för huvudmän som sedan lång tid gäller inom skolväsendet och skulle även kunna betraktas som otillåten diskriminering enligt såväl nationell rätt som internatio- nella åtaganden.
Vår slutsats är att det inte är lämpligt att införa en utökad ägar- och ledningsprövning med bestämmelser som enbart omfattar enskilda huvudmän för förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Som vi konstaterat är det i nuläget oklart hur många fristående skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning, vilket i sig försvårar införandet av bestämmelser som enbart avser att träffa dessa. Detta problem ska dock inte överskattas, och det kan även av andra skäl finnas grund för att diskutera en skyldighet för huvudmän att redovisa om verksamheter har konfes- sionell inriktning, vilket vi återkommer till i avsnitt 13.1.
En mer betydande invändning är dock att ett införande av sär- skilda regler för godkännande av huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning på många sätt vore ett markant avsteg från den för skollagstiftningen centrala principen att lika villkor i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för lika verksamheter (prop. 2009/10:165 s. 206). Bestämmelser som på detta sätt enbart träffar vissa enskilda huvudmän skulle också kunna innebära en otillåten diskriminering på grund av religion enligt såväl nationell rätt som Sveriges internationella åtaganden.
Mot denna bakgrund menar vi att eventuella skärpningar av den ägar- och ledningsprövning som görs av enskilda huvudmän så långt det är möjligt bör omfatta alla enskilda huvudmän, oavsett om huvud- mannen har konfessionell inriktning eller inte och oberoende av före- komsten av konfessionella inslag i verksamheten.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
Det har, som vi redogjort för i andra avsnitt i detta betänkande, framkommit att det ibland i skollagsreglerad verksamhet med kon- fessionell inriktning har konstaterats brister som till någon del kan ha sin grund i verksamhetens konfessionella inriktning. Det kan t.ex. handla om brister i likabehandling av pojkar och flickor, frågor om jämställdhet eller att undervisningen påverkas av den konfessionella inriktningen. Ofta handlar det om frågor som har anknytning till skolans värdegrund och demokratiuppdrag (se avsnitt 8.5, 8.8 och 8.9). Även om så skulle vara fallet har vi inte funnit något som tyder på att det enbart är hos enskilda huvudmän med konfessionell inrikt- ning som det kan förekomma bristande följsamhet mot skolans värde- grund och demokratiuppdrag. Sådana brister kan även förekomma hos enskilda huvudmän med icke-konfessionell inriktning och natur- ligtvis också hos offentliga huvudmän. En striktare ägar- och led- ningsprövning, som t.ex. fokuserar på huvudmannens vilja och för- måga att erbjuda en verksamhet som överensstämmer med värdegrund och demokratiuppdrag, bör således inte avse enbart godkännande- prövning av enskilda huvudmän där verksamheten har en konfessio- nell inriktning. Sådana frågor bör beaktas vid all godkännandeprövning.
Vår slutsats blir därmed att det inte är lämpligt att införa striktare ägar- och ledningsprövning enbart för huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning.
12.4Behöver ägar- och ledningsprövningen kompletteras?
12.4.1Det behövs ett ökat fokus på skolans värdegrund och demokratiuppdrag
Skolväsendets värdegrund och demokratiuppdrag fastslås i 1 kap. skol- lagen.
Av 1 kap. 4 § skollagen framgår att utbildningen inom skolväsen- det syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbildningen ska främja alla barns och elevers utveck- ling och lärande samt en livslång lust att lära. Den ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Vidare ska i utbildningen hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.
Vidare fastslås i 1 kap. 5 § skollagen att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställd- het samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt mot- verka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.
De värden och uppdrag som formuleras i de angivna bestämmel- serna i 1 kap. skollagen anger centrala utgångspunkter för hur ut- bildning inom skolväsendet ska utformas och vilka värden som ska föras fram inom den. Det är av stor betydelse att alla huvudmän som verkar inom skolväsendet bedriver sina respektive verksamheter i enlighet med dessa och strävar efter att uppnå de fastställda målen. Att så sker är också något som det ankommer på Skolinspektionen respektive kommunerna att granska, dels vid godkännande av nya huvudmän, dels vid tillsyn och annan granskning av pågående verk- samheter. Alla målsättningsstadganden är viktiga för en framgångs- rik verksamhet, men något av en särställning när det gäller värde- grunden har förstås de uppgifter som rör grundläggande demokra- tiska värderingar, de mänskliga rättigheterna och alla människors lika värde. Ett överordnat mål är naturligtvis att utbildningen ska leda till att barn och elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden.
Som vi redogjort för bl.a. i kapitel 8 har det framkommit exempel på skolor där verksamheten inte lever upp till de stadganden som anges i värdegrunden och som ingår i skolväsendets demokratiupp- drag. Det handlar t.ex. om att skolor inte förmår motverka kränk- ande behandling, att det inom utbildningen förekommer inslag som inte främjar jämställdhet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar eller där människors lika värde inte står i fokus i verksamheten. Även under våra skolbesök och vid våra kontakter med referensgruppen och på annat sätt framkommer att det finns situationer där skolornas värdegrundsarbete brister. Exempel som lyfts fram i Skolinspek- tionens beslut är situationer där flickor och pojkar behandlas olika
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
utan att det finns saklig grund för det. Det finns också exempel på att ledande företrädare för en verksamhet för fram och proklamerar tankesätt som motsäger principen om människors lika värde. Det har också lyfts fram verksamheter där ledande företrädare uppges ha samröre med organisationer och personer som måste anses som pro- blematiska ur ett värdegrundsperspektiv.3 Det bör dock i samman- hanget betonas att brister när det gäller värdegrundsarbete på inget sätt är en fråga som är isolerad till verksamheter med konfessionell inriktning, utan sådana brister har noterats även i verksamheter utan sådan inriktning.
Det är naturligtvis oroande att det inom skolväsendet över huvud taget kan förekomma offentligt finansierad verksamhet där det kan sättas i fråga om verksamheten fullt ut lever upp till skolans värde- grund och dess demokratiuppdrag. Det är av stor betydelse att lag- stiftningen ger tillsynsmyndigheterna effektiva möjligheter att kom- ma till rätta med sådana brister. Det är dock minst lika viktigt att lagstiftningen inrymmer tillräckliga kontrollmekanismer som mini- merar möjligheterna att verksamhet som inte står i samklang med värdegrunden alls får startas. Det finns därför skäl att överväga hur tillsynsmyndigheterna, dvs. Skolinspektionen och kommunerna, kan ges bättre verktyg att redan vid godkännande av enskilda som huvud- män pröva om dessa kommer att leverera en verksamhet som stäm- mer överens med värdegrunden.
Sammantaget innebär detta att frågor som rör värdegrund och skolväsendets demokratiuppdrag bör ges ingående uppmärksamhet när enskilda ansöker om att godkännas som huvudmän för fristående verksamheter enligt skollagen. Frågorna bör av samma anledning också vara i fokus när Skolinspektionen respektive kommunerna ut- övar tillsyn över verksamheterna.
Med detta sagt får konstateras att det inte är helt lätt att på förväg pröva i vilken utsträckning en presumtiv huvudman kommer att driva en verksamhet i överensstämmelse med värdegrunden. Det är dock vår uppfattning att det i alla fall finns skäl att se om det går att konkretisera vad beslutsmyndigheterna bör lägga vikt vid i anslut- ning till godkännandeprövningen.
3Se t.ex. Försvarshögskolans rapport, Mellan salafism och salafistisk jihadism – påverkan mot och utmaningar för det svenska samhället, Försvarshögskolan 2018.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Vi anser alltså att det är lämpligt, och att det även finns möjlighet, att fördjupa och komplettera den ägar- och ledningsprövning som enligt nu gällande lagstiftning ska ske hos Skolinspektionen respek- tive kommunerna.
12.4.2Grundläggande demokratiska principer bör lyftas fram vid ägar- och ledningsprövning
Utredningens bedömning: Nuvarande bestämmelser om ägar- och ledningsprövning av enskilda som vill bli godkända som huvud- män enligt skollagen bör kompletteras med en prövning av en- skilda som fokuserar på vissa centrala demokratiska principer. Denna prövning bör vara en fördjupning av den prövning som enligt nuvarande bestämmelser redan ska ske mot de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen (2010:800).
De nuvarande reglerna och hur de ska tillämpas
Genom de ändringar i skollagen som genomförts fr.o.m. den 1 janu- ari 2019 förstärktes Skolinspektionens och kommunernas möjlig- heter att pröva enskilda som önskar bli godkända som huvudmän för fristående verksamheter, vilket vi beskrivit i avsnitt 12.2.4. Som vill- kor för godkännande anges nu alltså att den enskilde genom erfar- enhet eller på annat sätt ska ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. Vid lämplighets- bedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (2 kap. 5 § skollagen). När den enskilde är en juri- disk person ska prövningen avse den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett be- stämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag samt personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten (2 kap. 5 a § skol-
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
lagen). Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i denna person- krets till den som godkänt den enskilde som huvudman senast en månad efter förändringen (2 kap. 5 b § skollagen).
Vidare ska Skolinspektionen respektive kommunerna ha tillsyn över att enskilda som godkänts av Skolinspektionen respektive kom- munerna fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ skollagen (26 kap. 3 § första stycket 5 respektive 4 § första stycket 3 skol- lagen). Slutligen kan Skolinspektionen och kommunerna återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkän- nande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § skollagen (26 kap. 14 § skollagen).
Skolinspektionen och kommunerna har alltså fått förtydligade och utökade möjligheter till lämplighetsprövning vid godkännande av huvudman. Av förarbetena till lagändringen (prop. 2017/18:158 s. 121 f.) framgår att med kravet på insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten avses dels skolförfattningar, dels de arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regler som reglerar verksamheten. Den en- skilde ska också ha kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associationsformen, exempelvis reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554) och aktiebolagslagen (2005:551). I en juridisk person omfattar prövningen den personkrets som avses i 2 kap. 5 a § skol- lagen och bedömningen ska ske samlat för hela den berörda kretsen.
Kravet på att den enskilde ska ha ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten gäller under hela den tid då verksamheten bedrivs. I kravet på ekonomiska förutsätt- ningar ligger att verksamheten ska bedrivas på ett sätt som innebär att den bär sina kostnader och att det finns ekonomiskt utrymme för nödvändiga investeringar. Om det är fråga om ett bolag som ingår i en koncern bör det även beaktas om ekonomin i koncernen som helhet påverkar aktörens ekonomiska förutsättningar.
Den lämplighetsprövning som ska ske av den enskilde, och när det gäller juridiska personer av den personkrets som beskrivs i 2 kap. 5 a §, avser i första hand viljan och förmågan att fullgöra sina skyl- digheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständig- heter av betydelse. Vid bedömningen ska också ekonomisk skötsam- het vägas in, dvs. om de som ingår i personkretsen skött redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. eller om de exem- pelvis varit föremål för konkurs eller näringsförbud. Vid bedöm-
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
ningen ska hänsyn också tas till brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär. Även t.ex. begångna vålds- och sexualbrott bör kunna vägas in vid en prövning. Om företrädarna tidigare drivit en verksamhet vars godkännande har återkallats, om verksamhet bedrivits olagligen eller om ansvarig myndighet i samband med sin tillsyn funnit all- varliga brister i verksamheten kan det också påverka bedömningen av företrädarnas lämplighet.
Det går att pröva en enskilds förmåga att följa värdegrunden genom de nuvarande reglerna
Den nuvarande lydelsen av 2 kap. 5 § skollagen är i sin språkliga lydelse bred och ger därmed Skolinspektionen och kommunerna vida möjligheter att pröva dels om den enskilde förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, dels om den en- skilde i övrigt är lämplig. En prövning enligt det första ledet kan därmed naturligtvis även avse en bedömning av om den enskilde har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten även i fråga om värdegrunds- och demokratiuppdraget.
När det gäller prövningen av om den enskilde i övrigt är lämplig anges det i lagen att viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse ska beaktas. I förarbetena betonas även faktorerna lag- lydighet, skötsamhet gentemot det allmänna och ekonomisk sköt- samhet. Förarbetena är i och för sig mindre tydliga när det gäller utrymmet för att vid lämplighetsprövningen ta in frågan om den enskilde kan antas följa den värdegrund som gäller för verksamheten. Det finns samtidigt ingenting i förarbetena som talar emot att en beslutande myndighet vid lämplighetsprövningen även skulle kunna lägga stor vikt på frågan om den enskilde kommer att bedriva en verksamhet som står i överensstämmelse med värdegrunden. En svårig- het vid en sådan prövning är dock att den till stor del handlar om att, utifrån de faktorer som är kända om den enskilde presumtiva huvud- mannen, göra en kvalificerad bedömning av hur dessa faktorer för- håller sig till eller kan antas påverka verksamhetens arbete när det gäller värdegrunden. Detta hindrar naturligtvis inte att det ändå går att göra vissa sådana ställningstaganden direkt utifrån det material som föreligger för beslutande myndighet vid tidpunkten för beslu-
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
tet. Det kan t.ex. handla om potentiella huvudmän där tidigare verk- samhet visar på bristande följsamhet i förhållande till värdegrunden eller som vid sidan av den sökta skollagsreglerade verksamheten bedriver verksamhet som framstår som svårförenlig med skolans värdegrund och demokratiuppdrag. Ett sådant exempel kan vara att en presumtiv huvudman eller en ledande företrädare för denne i olika offentliga sammanhang har torgfört uppfattningar och åsikter som inte stämmer överens med värdegrunden och demokratiuppdraget.
En komplicerande faktor är också att bestämmelserna i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen är målsättningsparagrafer som anger de mål som ska gälla för skollagsreglerad verksamhet. Det säger sig självt att ett mål som anger en inriktning för skolarbetet kan fungera väl som målsättning för en skollagsreglerad verksamhet. Ett sådant mål fun- gerar dock mindre väl som ett prövningskriterium vid prövning av om en viss enskild ska godkännas som huvudman för en sådan verk- samhet. Det är en sak att det kan gå att pröva om en viss verksamhet är utformad i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar, t.ex. solidaritet mellan människor, men det kan vara svårare att pröva hur en enskild potentiell huvudman ställer sig till solida- ritet mellan människor.
Det är mot denna bakgrund utredningens uppfattning att den prövning av en huvudmans förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och huvudmannens lämplighet i sig bör kompletteras med en prövning av potentiella huvudmän som på ett mer konkret sätt kan fånga upp omständigheter som talar emot att en viss huvudman ska godkännas som huvudman för en sökt verksam- het. Denna prövning bör ha sin utgångspunkt i skolans värdegrund, dvs. de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, men kon- kretiseras på ett sätt som beskriver vilka företeelser som bör vägas in.
Prövningen skulle kunna fördjupas ytterligare
Att Skolinspektionen eller kommunerna kan konstatera att en enskild har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och också har förutsättningar att följa dessa innebär, som vi ser det, en begränsad möjlighet för myndigheterna att därutöver bedöma om den enskilde faktiskt kommer att följa föreskrifterna. En enskild kan naturligtvis ha såväl insikt i som förutsättningar för att följa före-
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
skrifter men ändå välja att i praktiken inte göra det, t.ex. för att stadganden i skollagstiftningen eller dess värdegrund strider mot uppfattningar som den enskilde omfattar. Nuvarande bestämmelser ger därmed, som vi ser det, inte ett uttryckligt stöd för att de även ska fungera som en kontrollmöjlighet när det gäller bedömningen av om en presumtiv huvudman verkligen kommer att följa föreskrifterna.
Ett sätt att konkretisera denna prövning är att ge beslutsmyndig- heterna ett tydligare utrymme att bedöma om en enskild sökande kommer att leva upp till de krav som ligger i skollagens värdegrund och demokratiuppdrag. Ett sätt att göra en sådan prövning är att låta den ske mot fastställda demokrativillkor. Sådana kriterier har föresla- gits av såväl Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) och Demokrativillkorsutredningen (Ku 2018:01), se av- snitt 12.2.5 ovan.
Det skulle kunna hävdas att en prövning mot s.k. demokrati- villkor utgör en inskränkning i den rätt att starta och driva skolor som följer av Sveriges internationella åtaganden. Men som vi kon- staterat i avsnitt 10.7.3 innebär den rätt att starta och driva skolor som följer av Sveriges internationella åtaganden inte något hinder för att staten uppställer grundläggande krav på den som vill starta och driva en sådan skola, t.ex. om verksamhetens organisation och innehåll.
Religionsfriheten enligt artikel 9 EKMR innebär bl.a. att staten är skyldig att förhålla sig neutral och opartisk till religiösa uppfatt- ningar och att staten är förhindrad att värdera legitimiteten hos sådana uppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller mani- festeras. Detta neutralitets- och opartiskhetskrav kan aktualiseras i samband med en prövning av om en potentiell huvudman för en skola, en förskola eller ett fritidshem med konfessionell inriktning är lämplig att anförtros uppgiften. Emellertid gäller bestämmelserna om värdegrund redan i dag för alla skolor, förskolor och fritidshem. Att vikten av att en sådan prövning görs grundligt lyfts fram och manifesteras genom en prövning mot demokrativillkor innebär så- ledes inte att det ställs några nya krav på potentiella huvudmän för fristående enheter med konfessionell inriktning.
Av såväl barnkonventionen som FN:s konvention om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter följer att staten får ställa upp minimikrav även för skolor som inrättas av annan huvudman än det allmänna. Eftersom våra förslag om komplettering av ägar- och led- ningsprövningen riktar sig mot alla enskilda huvudmän och syftar
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
tillbaka på de värdegrundsbestämmelser som redan föreligger, inne- bär förslagen inte att det läggs några i sak nya krav på huvudmännen utan endast att värdegrundens innebörd förtydligas.
Det skulle vidare kunna hävdas att ett införande av ytterligare prövningskriterier för den som vill starta en fristående verksamhet enligt skollagen skulle kunna utgöra ett ingrepp i den grundlags- reglerade näringsfriheten. En förändring av detta slag innebär dock att samma prövningsgrund åläggs alla de som önskar starta en fristå- ende verksamhet. Att det allmänna noggrant granskar de som aspi- rerar på att mot ersättning utföra potentiellt vinstgenererande upp- gifter för det allmännas räkning måste vidare anses motiverat i syfte att tillförsäkra att endast den som är lämplig för det anförtros upp- giften.
Vi bedömer mot denna bakgrund att ett förtydligande av ägar- och ledningsprövningen enligt vad som skisserats ovan inte i sig kan anses strida mot Sveriges internationella åtaganden.
12.5Hur ägar- och ledningsprövningen ska kompletteras
Vi har funnit att det inte är lämpligt att införa särskilda krav för godkännande av huvudmän för fristående skola, förskola eller fri- tidshem med konfessionell inriktning. De krav som uppställs vid en skärpt ägar- och ledningsprövning ska i stället omfatta alla enskilda som önskar bli huvudmän. Vi har därefter konstaterat att det kan finnas skäl att understryka beslutande myndigheters möjlighet att vid god- kännandeprövningen även beakta den enskildes förmåga att bedriva en verksamhet i överensstämmelse med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Vi går nu över till frågan hur det behov av skärpt ägar- och ledningsprövning som vi konstaterat kan genom- föras.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
12.5.1Den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med värdegrunden ska även prövas med utgångspunkt i demokrativillkor
Utredningens förslag: Den ägar- och ledningsprövning som görs inför godkännande av enskilda som i egenskap av huvudmän vill bedriva verksamhet inom skolväsendet ska kompletteras när det gäller prövningen av om den enskilde är lämplig att bedriva verk- samheten. Kompletteringen innebär att den enskildes lämplighet även ska prövas i förhållande till vissa i skollagen (2010:800) an- givna demokrativillkor.
Utredningen anser således att de nuvarande bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning ska kompletteras. Ett sätt att komplettera de nuvarande reglerna vore att prövningsmyndigheten, efter genom- gång av samtliga kända uppgifter om en sökande presumtiv huvud- man, får göra en helhetsbedömning av om föreliggande uppgifter ger vid handen att denne har förmåga att bedriva en verksamhet i överens- stämmelse med värdegrunden. Myndigheten skulle då, med utgångs- punkt i samtliga de stadganden och åligganden som följer av 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, göra en helhetsbedömning av sannolikheten av att den verksamhet den enskilde vill bedriva kommer att uppfylla dessa. Myndigheten har då möjlighet att sammanväga samtliga om- ständigheter som kommer fram om den presumtiva huvudmannen. Att en sådan prövning ska göras skulle kunna regleras genom att det direkt i lagtexten uttryckligen framgår att ansvarig myndighet vid godkännandeprövningen även ska beakta den enskildes förmåga att be- driva en utbildning som överensstämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen.
Mot en sådan lösning kan invändas att det redan utifrån nuvar- ande ordalydelse i 2 kap. 5 § skollagen är möjligt att göra en sådan prövning, vilken i realiteten är en prövning av om den sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Ett tillägg i paragrafen som betonar detta gör därmed ingen avgör- ande skillnad för Skolinspektionens eller kommunens möjligheter att pröva en sökandes förmåga och lämplighet som huvudman i värde- grundshänseende.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
Ett annat sätt att komplettera ägar- och ledningsprövningen är att till den nuvarande prövningen av en sökandes av förmåga och lämp- lighet lägga en prövning mot demokrativillkor som utgörs av ett an- tal fastställda kriterier, i linje med de förslag som lämnats av Utred- ningen om översyn av statens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) och Demokrativillkorsutredningen (Ku 2018:01), se avsnitt 12.2.5. Försla- gen är i båda fallen konstruerade så att mottagare av statligt stöd som bryter mot särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar ska exklu- deras från stöd. Överfört till en skollagskontext skulle en prövning mot demokrativillkor innebära att enskilda presumtiva huvudmän, eller företrädare för sådana, som av särskild anledning kan antas komma att bryta mot särskilt skyddsvärda grundläggande principer, inte kommer att kunna godkännas som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet.
Ett införande av sådana demokrativillkor innebär alltså att en presumtiv huvudman prövas dels enligt nuvarande bestämmelser i 2 kap. 5 § skollagen, dels enligt de föreslagna konkreta demokrati- villkoren. Det blir alltså fråga om en tvåstegsprövning där den sök- ande måste klara av båda stegen för att i slutänden kunna bli godkänd som huvudman.
Utredningen anser att införande av en sådan tvåstegsprövning med demokrativillkor skulle innebära en tydlig förstärkning i förhål- lande till den nuvarande ägar- och ledningsprövningen. Genom demo- krativillkoren kan lagstiftaren lyfta fram de ageranden i strid mot samhällets grundläggande demokratiska principer som särskilt bör prövas i fråga om den som önskar bli huvudman för skollagsreglerad verksamhet, och som bör utesluta att en enskild godkänns som huvudman. Prövande myndigheter, dvs. Skolinspektionen och kom- munerna, får också konkreta ageranden att bevaka och ta ställning till i sin prövning som komplettering till de mer allmänt hållna målen med verksamheten som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Konkre- tionen ger vägledning för myndigheterna när det gäller vilka aspekter de ska utreda och även förutsebarheten för sökandena, som därmed får kännedom om vilka ageranden som inte kan accepteras.
En nackdel med demokrativillkor som innehåller specifikt beskrivna ageranden är förstås att det kan finnas ageranden som inte faller in under något av det som beskrivs i demokrativillkoren. Det kan också över tid uppstå nya ageranden som väl strider mot samhällets grund- läggande demokratiska principer men som inte kunde förutses när
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
villkoren utformades. Villkoren kan således behöva komma att ändras över tid. Utredningen anser dock att den tydlighet och förutsebarhet som ligger i en ägar- och ledningsprövning som utgår från fastställda och i lag angivna demokrativillkor är att föredra framför en prövning mot mer allmänt utformade målsättningar som de som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, som riktar in sig på verksamheten och dess resultat och inte alltid låter sig översättas till kriterier för prövning av ageranden hos presumtiva huvudmän och dessas företrädare.
Utredningen föreslår därför att prövningen vid godkännande av enskilda som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet ska komplet- teras med en prövning mot demokrativillkor.
I nästa avsnitt utvecklar vi vilka kriterier som ska ingå i dessa demo- krativillkor och hur prövningen bör ske.
12.5.2Demokrativillkor
Utredningens bedömning: Demokrativillkor för skollagsreglerad verksamhet bör utformas så att de skyddar grundläggande prin- ciper i ett demokratiskt samhälle som är av särskild vikt inom verksamheten.
Utredningens förslag: En enskild ska inte få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verk- samheten som anges i 2 kap. 5 a § skollagen (2010:800) inom ramen för verksamheten kan komma att
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
En paragraf med denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen. En hänvisning till paragrafen ska föras in i 2 kap. 5 § skollagen.
Demokrativillkor som skyddar samhällets grundläggande demokratiska principer
Ett demokrativillkor för skolväsendet syftar till att minimera risk- erna för att fysiska eller juridiska personer som företräder åsikter och ageranden i strid med samhällets grundläggande demokratiska principer godkänns som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Ett demokrativillkor för skolväsendet bör dock fokusera på de delar av nämnda stadganden som har betydelse i skolväsendet. Det handlar t.ex. om respekt för alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet. I detta sammanhang bör även konven- tioner om mänskliga rättigheter och statens skyldighet enligt dessa att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter be- aktas. Staten har också enligt EKMR (artikel 17) och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 30) en särskild skyldighet att se till att en individ eller en grupp inte kränker eller inskränker en annan individs fri- och rättigheter. Vidare har staten enligt barnkonventionen en särskild skyldighet att skydda och för- verkliga barns rättigheter.
Demokrativillkoren bör således utformas så att en enskild som kan komma att agera i strid med samhällets grundläggande demo- kratiska principer om respekt för alla människors lika värde och en- skildas grundläggande fri- och rättigheter inte kan godkännas som huvudman. Det är också av särskild vikt att ett demokrativillkor fast- slår att den som motarbetar det demokratiska styrelseskicket inte kan godkännas som huvudman.
Det ligger i sakens natur att det kommer att finnas ageranden som kan anses strida mot fler än ett av de demokrativillkor som föreslås. Enligt vår uppfattning är detta dock inte ett problem i egentlig mening, eftersom det väsentliga är att de ageranden som är förbjudna fångas upp genom ett demokrativillkor, inte om det dessutom kan anses utgöra ett brott mot ett annat demokrativillkor.
Utredningen vill avslutningsvis betona att de kriterier som i det följande föreslås utgöra demokrativillkor inte ska ses som en special- reglering av vilka frågor som kan ses som brister i den lämplighets-
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
prövning som ska göras enligt 2 kap. 5 § tredje stycket skollagen, eller att demokrativillkoren uttömmande anger hur de krav som upp- ställs i 2 kap. 5 § eller 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen ska tolkas. Pröv- ningen mot demokrativillkor är alltså en prövning som ska göras ut- över de prövningar som ska göras mot nämnda bestämmelser.
Vad eller vem ska prövas mot demokrativillkor?
Vi föreslår att nuvarande bestämmelser om prövning av potentiella huvudmän för skollagsreglerade verksamheter ska kompletteras på så sätt att prövningen, utöver vad som ska prövas enligt 2 kap. 5 § skollagen, även ska innebära en prövning mot demokrativillkor. Pröv- ningen avser enskilda som ansöker om att godkännas som huvudmän och prövningen bör således i första hand avse den enskilde sökande, oavsett om det är en enskild fysisk eller juridisk person. Prövningen bör vidare även anse andra företrädare för den enskilde som är kända vid prövningstillfället. Är den sökande en juridisk person bör som andra företrädare räknas personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen, dvs. den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra han- delsbolag samt personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten.
För att tydliggöra att en prövning mot demokrativillkor är en förutsättning för att en enskild ska kunna godkännas som huvudman ska en hänvisning till bestämmelserna om demokrativillkor föras in i 2 kap. 5 § skollagen.
Särskild anledning att anta
Prövningen ska avse om det finns särskild anledning att anta att den sökande eller någon företrädare för verksamheten inom ramen för verksamheten kommer att agera på ett sätt som anges i de olika kriterierna. Med särskild anledning att anta avses i första hand en situation där det under myndighetens handläggning av den enskildes ansökan framkommit omständigheter som med viss styrka talar för att den sökande, eller en företrädare för verksamheten, kan antas
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
komma att bryta mot uppställda demokrativillkor. Att utreda om en presumtiv huvudman eller företrädare för denne kommer att bryta mot samhällets grundläggande demokratiska principer är naturligt- vis en grannlaga uppgift. De uppgifter myndigheten har att utgå från vid en sådan utredning är i första hand de uppgifter som finns i den enskildes ansökan om godkännande samt från utdrag ur belast- ningsregistret etc. Om den sökande är en juridisk person bör till detta fogas det som framgår i bolagsordning, årsredovisningar och liknande handlingar samt, om den sökande är en stiftelse, vad som anges i stiftelseurkunder som stiftelsestadgar och andra centrala doku- ment. Även vad som publicerats av den sökande på webbplatser och i sociala medier kan ingå, för det fall att sådana uppgifter finns till- gängliga för myndigheten. Det bör också, i förekommande fall, vara möjligt att beakta vad företrädare för den enskilde, t.ex. personer som ingår i den krets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen, har uttryckt i offentliga sammanhang, om sådana uppgifter finns tillgängliga. Myndigheten kan också ha kännedom om hur den enskilde agerat som huvudman i andra verksamheter.
Någon uttömmande beskrivning av vad för slags uppgifter som ger särskild anledning att anta att någon kan komma att agera i strid mot demokrativillkor kan av naturliga skäl inte anges. I uttrycket särskild anledning ligger dock att det ska handla om uppgifter av viss dignitet, vilka kan härledas med relativt stor säkerhet. Några utgångs- punkter kan dock ändå nämnas. Det kan t.ex. handla om att det i bolagsordning, stiftelsestadgar eller andra dokument framkommer uppfattningar som mindre väl stämmer överens med samhällets grund- läggande demokratiska principer. Det kan också handla om att före- trädare för verksamheten i offentligheten uttryckt åsikter och stånd- punkter som är svåra att förena med skolans värdegrund. Ett enkelt exempel är att en företrädare för en presumtiv huvudman för en förskola i massmedia uttalat sig i starkt positiva ordalag om barnaga. Ett sådant uttalande måste i de flesta fall anses ägnat att ifrågasätta företrädarens förmåga att ansvara för en verksamhet som bedrivs i enligt med samhällets grundläggande värderingar som uttrycks i skol- lagen.
Det är dock av stor betydelse att beslutsmyndigheten alltid gör en sammanvägd bedömning av samtliga uppgifter som föreligger i ett ärende. Om uppgifterna i övrigt visar att en sökande i allt väsent- ligt kan bedömas ha förmåga att driva en verksamhet i linje med
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
samhällets grundläggande demokratiska principer ska naturligtvis inte ett enstaka uttalande från en enskild företrädare för den sök- ande, eller ett enstaka ålderdomligt formulerat stiftelsestadgande som svårligen kan ändras, innebära att godkännande inte kan lämnas. Däremot bör ett sådant uttalande, eller förekomsten av sådana stift- elsestadganden, föranleda att myndigheten t.ex. med kontrollfrågor följer upp uttalandet eller stadgandet och klarlägger om detta kan tyda på andra brister när det gäller värdegrunds- och demokrati- uppdraget eller förhållandet till samhällets grundläggande demokra- tiska principer. Uppgifterna ska alltså ställas i proportion till vad som i övrigt kommit fram.
Om ansökan om godkännande avser att en ny ägare ska träda in i ägarkretsen hos en befintlig huvudman, eller att ansökan innebär att en ny ägare ansöker om tillstånd som förutsätter ett övertagande av en pågående verksamhet, bör prövningen också ske med beaktande av omständigheterna kring den pågående verksamheten. Om det har funnits problem kring värdegrunds- eller demokrativillkorsfrågor inom verksamheten är det naturligtvis extra viktigt att beslutande myndig- het undersöker hur nya ägare förhåller sig till dessa kriterier.
Det bör betonas att den kompletterade ägar- och ledningspröv- ningen och demokrativillkoren inte på något sätt avser att inskränka enskilda individers rätt att utöva demokratiska fri- och rättigheter, t.ex. yttrandefrihet, religionsfrihet eller föreningsfrihet. Fysiska per- soner som företräder en sökande ska på samma villkor som alla per- soner kunna fritt utöva sin religion, delta i en demonstration eller vara medlem i en förening utan att det ligger henne eller honom i fatet vid godkännande myndighets ägar- och ledningsprövning. Kom- pletteringen syftar i stället till att markera att det vilar ett särskilt stort ansvar på organisationer och fysiska personer som gör anspråk på att få samhällets förtroende att starta en fristående skola, en fri- stående förskola eller ett fristående fritidshem. Det är mot den bak- grunden av intresse vilka åsikter och ställningstaganden som sådana organisationer och fysiska personer företräder och för fram i offent- ligheten eller som på annat sätt framkommer, oavsett om åsikterna eller ställningstagandena härstammar från religion eller något annat.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
Inom ramen för verksamheten
Prövningen ska alltså avse om det finns särskild anledning att anta att den sökande eller en företrädare för denne inom ramen för verk- samheten kan komma att agera i strid med angivna demokrativillkor. Med detta avses att en potentiell huvudman i första hand ska prövas utifrån vilka ageranden som kan komma att ske inom den sökta verksamheten. Det handlar därmed om ageranden som har en kopp- ling till den sökta skollagsreglerade verksamheten som ska bedömas. Med verksamhet avses alla aktiviteter som den enskilde kommer att anordna i egenskap av huvudman, alltså aktiviteter inom undervis- ningen och inom utbildningen i övrigt. Även aktiviteter som sker externt, t.ex. sammankomster efter skoldagens slut eller vid utflyk- ter eller skolresor, omfattas om dessa är en del av utbildningen i övrigt. Det kan även handla om att en företrädare för verksamheten deltar i externa aktiviteter anordnade av andra, t.ex. skolledarkon- ferenser eller vidareutbildningar. Ett annat exempel är material som den enskilde som huvudman publicerar på verksamhetens webbplats eller material som delas ut till elever, vårdnadshavare eller skolper- sonal.
I de allra flesta fall bör det som en företrädare gör i helt privata sammanhang, som saknar samband med företrädarens roll eller funk- tion hos den sökande, inte påverka prövningen mot demokrativill- koren. Det kan dock förekomma att en företrädare är så intimt för- knippad med en sökt verksamhet att även det som denne gör som privatperson måste kunna bli föremål för prövning mot demokrati- villkoren. Således kan det uppstå gränsdragningsfrågor om ett ager- ande hos en företrädare ska belasta den presumtive huvudmannen eller inte. Det kan t.ex. handla om att en ledande företrädare deltar i ett extremistiskt sammanhang eller uttrycker sig på ett sätt som är oförenligt med principen om alla människors lika värde, t.ex. i sociala medier. Det kan också vara den presumtive huvudmannen som har gjort sådana uttalanden. En individuell bedömning av om något skett, eller kan komma att ske, inom ramen för den sökta verksamheten ska därmed alltid göras i det enskilda fallet. En rimlig utgångspunkt är att företrädare för en sökande med en central befattning, t.ex. en styrelseordförande eller majoritetsägare, i större utsträckning får an- ses företräda verksamheten och att dennes agerande i privata sam- manhang därför bör kunna omfattas av prövningen.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Även här kan uppstå gränsdragningsfrågor där den enskildes reli- gionsfrihet, yttrandefrihet och föreningsfrihet kan komma att stå i konflikt med den prövning som ska göras mot demokrativillkoren. Det är därför viktigt att uttalanden och andra ställningstaganden som företrädare gör som privatperson endast läggs till grund för demo- kratiprövningen när dessa rör frågor som är centrala för förmågan att bedriva en skollagsreglerad verksamhet.
Våld, tvång, hot samt andra otillbörliga ageranden (punkt 1)
Enskilda tillförsäkras i förhållande till det allmänna ett antal grund- läggande fri- och rättigheter genom 2 kap. RF, EKMR och inter- nationella åtaganden. Fri- och rättigheterna omfattar bl.a. opinions- friheter, rätt till kroppslig integritet och rörelsefrihet, rättssäkerhet, skydd mot diskriminering, egendomsskydd, upphovsrätt, närings- frihet, utbildning och forskning. Kränkningar av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter kan således omfatta en mängd olika age- randen. Den enskildes rätt till kroppslig integritet och personlig frihet, dvs. skydd mot fysiska och psykiska angrepp, är grundläggande i ett demokratiskt samhälle. En enskild eller en företrädare för denne som kan komma att utöva våld, tvång eller hot ska därför inte kunna godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet.
Som exempel på andra otillbörliga kränkningar kan nämnas att den enskilde eller företrädare för denne kan komma att kränka andra personers kroppsliga integritet genom t.ex. sexuella trakasserier. Också ageranden som visserligen inte innefattar våld, tvång eller hot men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör vara diskvalificerande för presumtiva huvudmän. Med otillbörligt avses här t.ex. att den enskilde eller dess företrädare vilseleder andra, dvs. förmedlar en oriktig uppfattning om något förhållande. Otillbörligt är också ett utnyttjande av en persons ut- satta ställning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställnings- eller lydnadsförhållande, sjukdom eller funktionsnedsättning. Det kan t.ex. röra sig om en enskild eller en företrädare som upprätthåller in- formella regler genom hedersförtryck eller som uppmanar en enskild att inte anmäla en misstanke om brott till polis.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
För att kriteriet ska vara tillämpligt krävs, som nämnts ovan, att det av särskild anledning har aktualiserats. Det kan t.ex. handla om att sökande eller företrädare för denne har dömts för brottsligt handlande eller vad dessa uttryckt i sociala medier eller på andra sätt offentligen uttalat, eller att det framkommer uppgifter om allvarliga missförhållanden hos den enskilde eller dennes företrädare.
Diskriminering och alla människors lika värde (punkt 2)
Principerna om icke-diskriminering och alla människors lika värde utgör en central del av de grundläggande fri- och rättigheterna och framgår bl.a. i RF:s program- och målsättningsstadgande, artikel 14 EKMR och artikel 2 barnkonventionen. En utgångspunkt är att diskri- minering, oavsett om den rör enskilda individer eller grupper, eller bristande respekt för alla människors lika värde, inte ska förekomma i ett demokratiskt samhälle. Demokrativillkoren ska därför också ange att enskilda som kan komma att bryta mot dessa principer, eller vars företrädare kan komma att göra det, inte ska godkännas som huvud- män.
I nationell rätt framgår principen om icke-diskriminering, utöver i RF:s program- och målsättningsstadgande, också av DL. Med direkt diskriminering enligt DL avses att någon missgynnas genom att be- handlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.
Utöver ageranden som bedöms vara diskriminerande enligt DL ska även ageranden som på något annat sätt överträder principen om alla människors lika värde också utesluta att en enskild godkänns som huvudman. Begreppet omfattar sådan diskriminering som om- fattas av DL men även andra former av missgynnande. En överträ- delse av demokrativillkoret kan t.ex. bestå i att en enskild behandlar flickor och pojkar olika på grund av religiösa eller kulturella upp- fattningar, vilket även strider mot principen att det ska råda jäm- ställdhet mellan flickor och pojkar i skolan. Det kan också röra sig om att verksamheten endast anställer personer av viss härkomst eller
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
religiös tillhörighet. Det kan också handla om att verksamheten inte accepterar att företrädare har viss sexuell läggning.
Ett annat exempel är att en organisation, eller en företrädare för denne, uttrycker tankar som står i skarp konflikt med den värde- grund som uttrycks i 1 kap. 5 § skollagen.
Ett ytterligare exempel är sådana uttalanden som kan utgöra hets mot folkgrupp. Brottet hets mot folkgrupp är ett klart uttryck för en kränkning av principen om alla människors lika värde (16 kap. 8 § brottsbalken). Med hets mot folkgrupp avses bl.a. att en person i uttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, tros- bekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck. Endast enskilda kan dömas för brottet hets mot folkgrupp men även en organisation kan enligt vår mening göra sig skyldig till liknande ageranden, t.ex. genom vad som publiceras på webbplatser eller i sociala medier. En organisation som i offentligheten uttalar sig på ett sätt som klart strider mot principen om allas lika värde bör inte kunna godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet.
Det bör observeras att ett förbud mot kränkande uttalanden inte får tolkas så att det blir en begränsning av yttrandefriheten. En organisation, eller en företrädare för en sådan, ska kunna uttrycka negativa åsikter om olika företeelser i samhället utan att det anses som en överträdelse av principen om alla människors lika värde. Av- görande är om uttalandet innehåller tankar och idéer som strider mot alla människors lika värde.
Kränkande behandling (punkt 3)
I 6 kap. skollagen regleras åtgärder som har till ändamål att motverka kränkande behandling av barn och elever. Med kränkande behand- ling avses enligt 6 kap. 3 § skollagen ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt DL kränker ett barns eller en elevs värdig- het. Enligt 6 kap. 9 § skollagen får huvudmannen eller dennes per- sonal inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. Av 6 kap. 10 § skollagen följer att en lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
är skyldig att anmäla detta till rektorn. En rektor som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekom- mande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden.
Med kränkande behandling avses ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt DL kränker ett barns eller en elevs värdig- het. Uppträdandet ska således inte ha samband med någon diskri- mineringsgrund. I stället avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen om övervikt, hårfärg eller att någon blir kallad för plugghäst. Kränkande behandling kan även anses ha förekommit utan att den som kränker anger någon specifik egenskap hos det barn eller den elev som utsätts för kränkningar. Att man utan verbala nedsättande omdömen om exempelvis någons hårfärg eller klädsel, genom att t.ex. knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för personen i fråga, kan också anses utgöra kränkande behandling i lagens mening. Även psykiska kränkningar, t.ex. utfrys- ning, omfattas av uttrycket kränkande behandling (prop. 2009/10:165 s. 693).
Det är enligt vår mening naturligt att en presumtiv huvudman som kan komma att utsätta barn eller elever för kränkande behand- ling, eller har en företrädare som kan komma att göra det, inte ska kunna bli godkänd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Det kan t.ex. handla om situationer där det kommer fram uppgifter som visar att den sökande, eller en företrädare för denne, i annan verksamhet, t.ex. vid tidigare verksamhet inom skolväsendet, har ut- övat kränkande behandling mot barn eller elever, t.ex. genom till- mälen. Även här kan det, om godkännandet avser övergång av verk- samhet från en huvudman till en annan, finnas anledning att se på förhållandena i den befintliga verksamheten och vilka krav den speci- fika verksamheten kan innebära för en ny huvudman.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
På annat sätt motarbeta principen om barnets bästa (punkt 4)
Det fjärde demokrativillkoret ska avse ageranden som på annat sätt motverkar principen om barnets bästa. Barnets bästa är en princip som bl.a. framkommer av artikel 3 barnkonventionen som stadgar att konventionsstaterna har en skyldighet att i alla åtgärder som rör barn i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa och för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och admini- strativa åtgärder. Principen om barnets bästa har sammanfattats som
1)en materiell rättighet där barn har rätt att få sitt bästa bedömt och satt i främsta rummet när olika intressen vägs mot varandra, 2) en tolkningsprincip, samt 3) ett tillvägagångssätt där beslut som påver- kar barn ska föregås av en bedömning av vilka konsekvenser beslutet kan få för det enskilda barnet eller för övergripande policyfrågor för barn i grupp (se avsnitt 6.4.1 ovan).
Under detta demokrativillkor ska ageranden som inte faller in under något annat villkor kunna beaktas under godkännandepröv- ningen. Det handlar om ageranden som inverkar menligt på barns bästa, förstått som en rätt att få sitt bästa bedömt och i första hand beaktat när olika intressen vägs mot varandra, liksom det skydd och den omvårdnad som behövs för barn och underåriga elevers välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkom- mer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juri- diskt ansvar för barnet (artikel 3.2 barnkonventionen). Det kan handla om alltför auktoritära metoder för uppfostran eller undervisning, att barnet inte får ta del av eller begränsas i fråga om hälsovård eller sjukvård, eller att barnet inte bereds möjlighet till den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt barnkonventionen. Det kan även röra sig om brister i respekten för barnets åsikter i förhållande till barnets ålder och mognad.
Motarbeta det demokratiska styrelseskicket (punkt 5)
Med det demokratiska styrelseskicket avses folkstyrelsens och rätts- statens principer och institutioner. Av RF:s inledande paragraf fram- går att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt samt på att den offentliga makten utövas under lagarna. En enskild som motarbetar dessa för demokratin grundläggande
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
principer, eller vars företrädare gör det, ska inte godkännas som huvud- man för skollagsreglerad verksamhet.
I uttrycket motarbeta ligger att någon agerar på ett sätt som an- griper det demokratiska styrelseskicket. Ett exempel på sådant age- rande är att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer. Med terrorism avses sådana ageran- den som omfattas av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. En enskild som begår terrorhandlingar som avses i dessa lagar kränker ofta, men inte alltid, enskildas grundlägg- ande fri- och rättigheter på det sätt som avses i första punkten i vårt förslag till demokrativillkor.
Detta demokrativillkor innebär ingen begränsning av yttrande- friheten. En enskild är naturligtvis oförhindrad att fritt yttra sig i olika frågor. Samtidigt bör uppgiften att som huvudman ansvara för skol- lagsreglerad verksamhet inte anförtros någon som syftar till att underminera demokratins grundläggande principer. För att avgöra om en enskild, eller en företrädare för denna, kan anses agera på ett sätt som motarbetar det demokratiska styrelseskicket kan viss led- ning hämtas från vilka medel den enskilde tillämpar för att bilda opinion för sin sak. Den som främjar eller uppmanar till våld i syfte att uppnå ett politiskt mål motarbetar det demokratiska styrelse- skicket och bör inte godkännas som huvudman. Exempel på sådana ageranden är att utöva eller uppmana till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage.
Även ageranden som inte nödvändigtvis är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. En enskild som medvetet vilseleder eller sprider felaktig information i syfte att underminera demokratin och dess institutioner anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket. Andra exempel på att motarbeta det demokratiska styrelseskicket är att uppmana till att inte följa svensk lag, att svika medborgliga skyldigheter eller att inte hörsamma myn- digheters påbud. Det kan t.ex. handla om att uppmana enskilda att inte nyttja sin rösträtt i allmänna val, om uppmaningen syftar till att motverka det demokratiska styrelseskicket. Det kan också handla om att den enskilde agerar på ett sätt som påverkar det säkerhets- politiska läget, t.ex. genom polarisering eller indoktrinering.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Rättfärdiga, främja eller uppmana (punkt 6)
Utredningen är medveten om att det kanske inte är vanligt förekom- mande att enskilda som ansöker att bli godkända som huvudmän, vare sig det rör sig om fysiska eller juridiska personer, utövar våld, tvång eller hot eller på andra otillbörliga sätt kränker enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. Det hör förhoppningsvis inte heller till vanligheterna att någon som företräder den enskilde gör det.
Det har dock från tid till annan förekommit att enskilda huvud- män, eller de som ansöker om att bli huvudmän, understödjer eller försvarar sådana ageranden, vilket enligt vår mening måste anses vara i strid med samhällets grundläggande demokratiska principer. Det bör därför vara ett demokrativillkor att godkännande inte får lämnas om den presumtive huvudmannen eller dennes företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång eller hot eller andra kränk- ningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Samma sak ska gälla om en enskild eller dennes företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till diskriminering eller andra överträdelser av prin- cipen om alla människors lika värde.
Med rättfärdiga avses att en enskild försvarar ett visst agerande. Det kan t.ex. röra sig om rättfärdigande av våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller av före- teelser som barnaga, könsrelaterat våld eller hedersvåld. En enskild kan inte heller godkännas som huvudman om den försvarar barn- eller tvångsäktenskap eller kvinnlig könsstympning. Samma bör gälla om den enskilde rättfärdigar terrorhandlingar eller våldsbejakande extremism. Detta gäller även ageranden som sker utanför Sverige, t.ex. om en sökande eller dess företrädare uttalar stöd för en odemo- kratisk regim eller en terrorgrupp.
Utredningen inser att det är förenat med svårigheter att uttala sig om ageranden som sker i andra länder och i en annan politisk kon- text än den svenska. Det finns t.ex. skilda uppfattningar om vilka regimer eller grupperingar som är att betrakta som odemokratiska eller våldsbejakande, och sådana uppfattningar kan därtill variera över tid. Även här kan uppstå frågor om gränsdragning när det gäller t.ex. föreningsfrihet och yttrandefrihet å ena sidan och prövning mot demokrativillkor å andra sidan. Den godkännande myndigheten bör därför vid tillämpningen av detta demokrativillkor iaktta viss för- siktighet. Det är dock självklart att den som rättfärdigar grova kränk-
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
ningar av mänskliga rättigheter, t.ex. terrorhandlingar eller flagranta kränkningar av internationell rätt bör kunna ifrågasättas som huvud- man för skollagsreglerad verksamhet. Hjälp vid bedömningen kan t.ex. hämtas från EU:s terroristförteckning.4 Om en enskild har sam- röre med en organisation kan den enskilde anses rättfärdiga orga- nisationens agerande. Samröre ska förstås som någon form av forma- liserat samarbete, t.ex. att ha gemensam verksamhet eller ett ekono- miskt eller idémässigt utbyte. När enskilda ingår i samma samarbets-, riks- eller paraplyorganisation bör detta normalt betraktas som att ha samröre och ett rättfärdigande av organisationens ageranden.
Med främja avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för, eller underlättar, kränkningar. Det gör en enskild som finan- sierar eller på annat sätt, t.ex. genom rekrytering eller propaganda, stödjer grupper eller individer som utövar våld, hot eller tvång, på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättig- heter, diskriminerar eller annars bryter mot principen om alla män- niskors lika värde. Det kan t.ex. handla om att rekrytera personer att delta i väpnade konflikter utanför landets gränser. Ett exempel är att en huvudman inom skollagsreglerad verksamhet anställer personer som har kopplingar till extremistiska miljöer, eller anlitar externa föreläsare med sådana kopplingar och ger dessa möjlighet att direkt eller indirekt påverka barn och elever inom verksamheten.
Med uppmana avses ett agerande för att förmå andra att begå kränkningar. Det kan handla om en enskild eller företrädare för denne som uppviglar andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller att hota meningsmotståndare.
Ändringar av kretsen av personer som har en ledande ställning hos huvudmannen innebär en förnyad ägar- och ledningsprövning
Enligt 2 kap. 5 b § skollagen ska huvudmannen anmäla en förändring i den personkrets som enligt 2 kap. 5 a § samma lag omfattas av ägar- och ledningsprövningen senast en månad efter förändringen till den som godkänt huvudmannen, dvs. till Skolinspektionen respektive kommunen. Skolinspektionen respektive kommunen ska då pröva
4Se Rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/931/GUSP.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
om den nya personen uppfyller kraven och vid behov om förutsätt- ningarna för godkännande fortfarande föreligger.
Eftersom den komplettering av ägar- och ledningsprövningen i form av demokrativillkor som vi föreslår kommer att hänvisas till i 2 kap. 5 § skollagen, kommer den prövning som ska göras vid förändringar i personkretsen även att omfatta om nytillkomna personer i denna krets uppfyller det demokrativillkor som föreslås. Om huvudmannen vägrar lämna uppgifter om ändrade förhållanden till tillsynsmyndigheten inom angiven tid bör tillsynsmyndigheten, efter föreläggande, kunna återkalla huvudmannens godkännande (se prop. 2017/18:158 s. 53).
12.5.3Hur demokrativillkor ska beaktas vid tillsyn och återkallelse av godkännande
Utredningens förslag: Skolinspektionen och kommunerna ska utöva tillsyn över att enskilda som godkänts av respektive myn- dighet fortlöpande uppfyller demokrativillkoren.
Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skol- väsendet ska få återkallas om den enskilde inte längre uppfyller ett demokrativillkor. Ett tillstånd ska även få återkallas om den enskilde inte i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.
Förslaget innebär ändringar i 26 kap. 3, 4 och 14 §§ skollagen (2010:800).
Demokrativillkoren ska omfattas av den fortlöpande tillsynen
Det är av central betydelse att de demokrativillkor som utredningen föreslår inte enbart är uppfyllda vid den tidpunkt när Skolinspek- tionen eller kommunen godkänner en enskild som huvudman för skollagsreglerad verksamhet utan att de även därefter är uppfyllda. Det ska inte vara möjligt för en huvudman att efter godkännandet bedriva sin verksamhet på ett sätt som står i strid mot demokrati- villkoren utan att det får konsekvenser för huvudmannen. Vi föreslår därför att den tillsyn som Skolinspektionen respektive kommunen ansvarar för enligt 26 kap. skollagen även ska omfatta att enskilda som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande uppfyller de krav som
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
ligger i demokrativillkoren. På så sätt klarläggs att tillsynsmyndig- heterna vid sin fortlöpande tillsyn av enskilda huvudmän även ska säkerställa att demokrativillkoren är uppfyllda. Om tillsynsmyndig- heten finner att så inte är fallet, står det myndigheten fritt att vidta åtgärder för att uppmana huvudmannen att åtgärda bristerna, t.ex. genom föreläggande. Det skulle t.ex. kunna handla om att förelägga huvudmannen att upphöra med ageranden som strider mot prin- cipen om alla människors lika värde, t.ex. genom att flickor och pojkar behandlas olika. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att 26 kap. 3 och 4 §§ skollagen ska ändras i enlighet med detta.
Brister i fråga om demokrativillkor ska kunna medföra återkallelse av godkännande som huvudman
Om en huvudman inte uppfyller de villkor som gäller för verksam- heten kan det bli aktuellt med ingripande från tillsynsmyndigheten. Det kan t.ex. innebära att tillsynsmyndigheten förelägger huvud- mannen att åtgärda konstaterade brister. Om ett föreläggande inte följs kan som en yttersta sanktion godkännandet återkallas. Om bristerna är mycket allvarliga kan godkännandet återkallas utan före- gående föreläggande, se 26 kap. 14 § skollagen. Utredningen anser att det ska vara möjligt att återkalla ett godkännande även vid brister
ifråga om demokrativillkor. Demokrativillkorsprövningen syftar till att förhindra att skollagsreglerad verksamhet bedrivs på ett sätt som strider mot grundläggande demokratiska principer, och det är enligt vår mening viktigt att tillsynsmyndigheterna kan ingripa innan brister när det gäller demokrativillkor hinner drabba barn och elever. Skolinspektionen eller kommunen bör därför kunna förelägga aktören att åtgärda en brist.
Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett förelägg- ande endast utfärdas om det finns förutsättningar för att det kan följas. Det kan förekomma situationer där de upptäckta bristerna
ifråga om demokrativillkoren är så allvarliga att det saknas förutsätt- ningar för att komma till rätta med bristerna genom ett förelägg- ande. I sådana situationer bör ett godkännande kunna återkallas utan föregående föreläggande, dvs. om huvudmannen saknar rättslig eller faktiskt möjlighet att åtgärda de brister som föranlett frågan om återkallelse av godkännandet. Det kan t.ex. handla om att det i verk- samheten upptäcks så allvarliga brister mot demokrativillkoren att
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
det bedöms utsiktslöst att bristerna kan avhjälpas, att missförhållan- dena gått så långt att de redan har inverkat menligt på barn eller unga, eller om verksamheten är ett aktiebolag där en större aktiepost plöts- ligt övergår till en person som bedöms vara olämplig. Det bör noteras att myndigheten enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) ska ge huvudmannen tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas.
Utredningen föreslår således att det ska vara möjligt för tillsyns- myndigheten att återkalla ett godkännande utan föregående förelägg- ande. Ett tillägg av denna innebörd ska därför göras i 26 kap. 14 § skollagen.
Enligt 26 kap. 14 § skollagen i dess nuvarande lydelse kan ett godkännande återkallas bl.a. om den enskilde inte längre uppfyller kraven att genom erfarenhet eller på annat sätt ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten (5 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen) eller inte längre har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten (5 kap. 2 § andra stycket 2 skollagen). När paragrafen nu föreslås ändras anser utredningen att ändring även ska göras så att det blir möjligt att återkalla tillståndet om den enskilde inte uppfyller villkoret att i övrigt ha förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (5 kap. 2 § andra stycket 3 skollagen). Med denna återkallelsegrund ges tillsyns- myndigheterna ökade möjligheter att återkalla godkännanden även i frågor som har anknytning till t.ex. värdegrund.
12.5.4Bemyndigande att utfärda föreskrifter
Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om villkor för god- kännande när det gäller prövning mot demokrativillkor. En ändring av denna innebörd ska göras i 2 kap. 5 d § skollagen (2010:800).
Av 2 kap. 5 d § första punkten skollagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i vissa avseenden får med- dela föreskrifter om villkor för godkännande av enskilda som huvud- män enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket samma lag. Detta bemyndigande bör även omfatta den komplettering av ägar- och ledningsprövningen som vi föreslår genom införande av ett demokrativillkor. Även om detta bemyndigande hittills inte har nytt-
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
jats kan det inte uteslutas att det framgent kan uppstå ett behov av sådana föreskrifter. Bemyndigandet ska därför kompletteras för att även medge att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om villkor för godkännande när det gäller prövning mot demokrativillkor.
12.6Behov av ytterligare underlag för ägar- och ledningsprövningen?
Den komplettering av ägar- och ledningsprövningen som vi har före- slagit i avsnitt 12.5 är ett sätt att tydliggöra vikten av att all offentligt finansierad verksamhet enligt skollagen överensstämmer med den värdegrund och det demokratiuppdrag som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ samma lag, både när det gäller verksamheten i stort och i fråga om huvudman och företrädare för verksamheten. Vi övergår nu till att resonera om vilket ytterligare underlag som kan behövas för att ytterligare förstärka prövningen av enskilda huvudmän för skollags- reglerad verksamhet med fokus på värdegrundsfrågor.
12.6.1Huvudmannaförsäkran
Utredningens förslag: Fysiska personer som önskar bli godkända som huvudmän för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen ska vid sin ansökan om godkännande lämna en huvudmanna- försäkran. Genom en huvudmannaförsäkran intygar den underteck- nande att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verk- samhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten. En huvudmannaförsäkran ska dokumen- teras.
Om den sökande är en juridisk person ska en huvudmanna- försäkran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen. När nya fysiska personer träder in i personkretsen ska även dessa lämna en huvud- mannaförsäkran inom den tid som anges i 2 kap. 5 b § skollagen.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Om huvudmannaförsäkran inte lämnas ska det utgöra hinder för godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran.
Nya bestämmelser av denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen (2010:800). En hänvisning till bestämmelserna om huvud- mannaförsäkran ska föras in i 2 kap. 5 § skollagen.
Ett sätt att ytterligare säkerställa att verksamheter enligt skollagen bedrivs i enlighet med lagens värdegrund och demokratiuppdrag, samt i enlighet med det demokrativillkor vi föreslagit i avsnitt 12.5, är att införa en skriftlig huvudmannaförsäkran. Genom en sådan kan betydelsen av värdegrunden och demokrativillkoren ytterligare tyd- liggöras inte enbart hos huvudmannen som enskild fysisk eller juri- disk person utan hos samtliga fysiska personer som ingår i den per- sonkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen. När nya fysiska personer träder in i personkretsen ska även dessa lämna en huvudmanna- försäkran inom den tid som anges i 2 kap. 5 b § skollagen, dvs. senast en månad efter förändringen.
En huvudmannaförsäkran innebär att huvudmannen, om denne är en fysisk person, eller, om huvudmannen är en juridisk person, envar av de fysiska personer som ingår i den aktuella personkretsen aktivt får underteckna en försäkran om att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten. Genom underteck- nandet av försäkran kommer dessa personer därmed att bekräfta att de är väl medvetna om under vilka premisser de måste agera inom ramen för skollagsreglerad verksamhet samt att de förbinder sig att följa de demokrativillkor som gäller för verksamheten. Således får den fysiska personen i huvudmannaförsäkran intyga att denne är med- veten om att det inte är tillåtet att, och även försäkrat att han eller hon ska avhålla sig från att
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5.
En beskrivning av vad respektive punkt avser återfinns i avsnitt 12.5.2. En huvudmannaförsäkran ska dokumenteras. Den bör registreras och arkiveras hos tillsynsmyndigheten och utgöra en del av myndig- hetens beslutsunderlag vid såväl inledande godkännande som vid där-
efter utförd tillsyn.
För att tydliggöra att lämnad huvudmannaförsäkran är en förut- sättning för att en enskild ska kunna godkännas som huvudman ska en hänvisning till bestämmelserna om demokrativillkor föras in i 2 kap. 5 § skollagen. Om den sökande inte lämnar huvudmannaförsäkran kan denne alltså inte få ett godkännande.
En huvudmannaförsäkran utgör således ett komplement till och en fördjupning av den lämplighetsprövning och prövning mot demokrativillkor som tillsynsmyndigheten ska göra vid sin godkän- nandeprövning av en enskild som vill godkännas som huvudman. En sådan försäkran bidrar även till att betona vikten av att verka i enlig- het med samhällets grundläggande demokratiska principer hos nyckel- personer inom verksamheten. Den som skriver under huvudmanna- försäkran blir på detta sätt tydligt informerad om vad som inte kan accepteras och motsatsvis vad som förväntas av den enskilde indi- viden. Förekomsten av en undertecknad huvudmannaförsäkran blir också en del av det underlag som tillsynsmyndigheten har att utgå ifrån vid sin tillsyn av verksamheten genom att en person som skrivit under huvudmannaförsäkran men sedan konstateras inte uppfylla de åtaganden som försäkran innebär, av tillsynsmyndigheten kan be- dömas som olämplig att ingå i kretsen som har betydande inflytande över verksamheten. Detta kan tillsynsmyndigheten t.ex. fastställa i ett föreläggande riktat mot huvudmannen. Det får därefter vara upp till huvudmannen att se till att en ny person som uppfyller villkoren träder i den olämplige personens ställe. Om en huvudman inte vidtar någon åtgärd med anledning av ett sådant föreläggande bör det kunna bli aktuellt med ytterligare ingripanden mot huvudmannen från till- synsmyndighetens sida, och i slutänden bör en sådan ohörsamhet kunna leda till att huvudmannens godkännande återkallas.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Det bör poängteras att förslaget om huvudmannaförsäkran, som alla förslag vi lämnar i ägar- och ledningsprövningsfrågor, inte enbart gäller huvudmän för enskilda verksamheter med konfessionell inrikt- ning, utan alla verksamheter med enskild huvudman. Det beror dels på att vi anser att principen om lika villkor bör gälla även i detta avseende, dels på att problem med värdegrunds- och demokrati- frågor, som i slutänden kan innebära att ledande personer inte upp- fyller det demokrativillkor som gäller för verksamheten, naturligtvis kan uppstå vid alla fristående verksamheter, oberoende av deras in- riktning.
En invändning mot att införa en huvudmannaförsäkran är att det kan leda till onödigt administrativt arbete som i de allra flesta fall inte fyller någon funktion. Med modern teknik som t.ex. webb- formulär och e-legitimation bör dock själva administrationen av huvud- mannaförsäkran inte ta alltför stora resurser i anspråk (se avsnitt 17.3).
Det är enligt vår mening inte nödvändigt att närmare föreskrifter om huvudmannaförsäkran, t.ex. exakt hur en sådan ska utformas och hur den ska administreras, regleras i lag. Sådana bestämmelser bör kunna regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter, varför reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran.
12.7Övriga ställningstaganden för en mer kvalitativ ägar- och ledningsprövning
12.7.1Huvudmannaförsäkran och kompletterad ägar- och ledningsprövning ger utökade möjligheter för tillsyn
Utredningens bedömning: Den kompletterade ägar- och lednings- prövningen, huvudmannaförsäkran och det utvidgade tillsynsområ- det ger tillsynsmyndigheten utökade möjligheter att utöva tillsyn över fristående skolor, förskolor eller fritidshem när det gäller frågor med anknytning till värdegrund och demokratiuppdrag.
De förslag vi lämnar i detta kapitel innebär att frågor om värdegrund och skolväsendets demokratiuppdrag ges större betydelse vid ägar- och ledningsprövning och prövning av enskilda huvudmän och de personer som på olika sätt har en ledande ställning inom alla fristå-
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
ende skolor, förskolor och fritidshem. Det är vår uppfattning att godkännande- och tillsynsmyndigheterna därigenom får nya och mer effektiva verktyg för att granska presumtiva och befintliga huvud- män. Vidare kommer de förslag vi lämnat i kapitel 11 om definitioner att ytterligare underlätta och konkretisera godkännandeprövning och efterföljande tillsyn. Vi har därutöver övervägt om det behövs ytterligare åtgärder i fråga om tillsyn av fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Vår slutsats är att det inte behövs någon särskild förstärkt tillsyn när det gäller dessa verk- samheter. Vårt ställningstagande grundar sig på följande.
Vi föreslår, som inledningsvis nämnts, en rad förändringar som kommer att underlätta tillsynen av samtliga skolor, förskolor och fritidshem oberoende av inriktning. Som vi flera gånger återkommit till ska så långt det är möjligt lika villkor gälla för verksamheter inom skolväsendet. Att införa en särskild tillsyn som avser skolor, för- skolor och fritidshem med viss inriktning vore ett avsteg från denna princip. Det har inte heller framkommit att skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning i sig har ett större behov av tillsyn än andra verksamheter. Ett sådant förfarande skulle i slut- änden också kunna utgöra diskriminering.
Det är vidare vår uppfattning att det inte heller är lämpligt att i detalj reglera hur tillsynsmyndigheter ska utföra de tillsynsuppgifter som de anförtrotts. Dessa bör, utifrån generella bestämmelser som ges i lag, ha möjlighet att själva utforma sin tillsyn utifrån de behov och frågeställningar som myndigheten själv identifierar.
Vi bedömer därmed att det inte behövs någon särskild förstärkt tillsyn av fristående skolor, förskolor eller fritidshem med konfes- sionell inriktning.
12.7.2Stödmaterial om ägar- och ledningsprövning och huvudmannaförsäkran
Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att ge en skolmyndighet i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för kom- munerna vad gäller ägar- och ledningsprövning i förhållande till demokrativillkor samt huvudmannaförsäkran. I detta arbete bör myndigheten samråda med andra relevanta myndigheter.
SOU 2019:64 |
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
Vi har i avsnitt 12.5.1 föreslagit att godkännandemyndigheten vid prövning av enskilda för godkännande som huvudmän för fristående verksamheter inom skolväsendet utöver nuvarande prövning även ska pröva den enskilde i förhållande till demokrativillkor. Med god- kännandemyndigheten avses dels Skolinspektionen, dels landets för närvarande 290 kommuner. Vi har också i avsnitt 12.6.1 föreslagit att det ska införas en huvudmannaförsäkran för blivande huvudmän och vissa andra personer med ledande ställning hos huvudmän som är juridiska personer. I avsnitt 12.5.3 har vi också föreslagit att Skol- inspektionens och kommunernas tillsyn även ska omfatta om huvud- män fortlöpande uppfyller demokrativillkoren.
I syfte att underlätta denna prövning för kommunernas del, och för att bidra till att den kan ske på ett enkelt och likformigt sätt, finns det skäl att överväga att ge någon av skolmyndigheterna i upp- drag att ta fram ett stödmaterial till kommunerna om hur ägar- och ledningsprövningen kan genomföras i detta avseende. Ett sådant material bedömer vi skulle vara ett betydande stöd, inte minst för många mindre kommuner. Det har också framkommit i vår kommun- enkät att frågor om godkännande och tillsyn ofta upplevs som svåra av kommunerna och man efterfrågar vägledning till stöd för de be- slut som ska fattas.
Ett stödmaterial bör ge vägledning i hur kommunerna rent prak- tiskt kan gå till väga i sin prövning. Det bör också kunna ge exempel på vilka frågor som det är viktigt att kommunerna analyserar i arbetet med prövning mot demokrativillkor. Vidare bör materialet också ge kommunerna vägledning om hur de kan arbeta med huvudmanna- försäkran, t.ex. genom att lämna förslag på rutiner för att hantera sådana försäkringar.
När det gäller vilken myndighet som ska få uppdraget att utforma stödmaterialet kan olika perspektiv anläggas.
Ett perspektiv är att Skolinspektionen, som ansvarar för godkänn- andeprövning i fråga om förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt vissa fritidshem, ska tilldelas uppdraget. Myndigheten kan då dra nytta av sina egna erfarenheter när det gäller ägar- och tillsynsprövning och föra vidare dessa till kommunerna. Mot detta talar att Skolinspektionen också ska be- driva tillsyn över hur kommunerna uppfyller sitt tillsynsansvar (jfr 26 kap. 3 § skollagen) samt att myndigheten som regel inte har denna typ av rådgivande roll.
Förslag som rör ägar- och ledningsprövning |
SOU 2019:64 |
Ett annat perspektiv är att Skolverket ska tilldelas uppdraget. Skol- verket har sedan länge som uppgift att utarbeta informationsmaterial och vägledningar till bl.a. kommuner. Skolverket bedriver dock inte någon verksamhet som avser ägar- och ledningsprövning och skulle därför för att fullgöra uppdraget behöva göra det i nära samarbete med Skolinspektionen.
Utredningen väljer mot denna bakgrund att inte ange vilken av myndigheterna som bör ges uppdraget. Frågan bör därför bli före- mål för övervägande i den fortsatta beredningen. Den myndighet som ges uppdraget bör vid genomförandet av detta samråda med andra relevanta myndigheter.
13Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor
I det här kapitlet lämnar utredningen ett förslag och redovisar en bedömning som kompletterar våra övriga förslag och bedömningar, utan att de direkt kan kopplas samman med något visst deluppdrag. Av våra direktiv framgår att utredningen ska lämna nödvändiga för- fattningsförslag.
13.1En anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell inriktning
Utredningens bedömning: Det bör införas en skyldighet för huvudmän för skollagsreglerad verksamhet att anmäla en kon- fessionell inriktning. En motsvarande skyldighet bör införas för enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän för sådan verksamhet.
Anmälningsskyldigheten bör endast avse att verksamheten har konfessionell inriktning, inte vilken konfession det gäller.
Utredningens förslag: En enskild som ansöker om att bli god- känd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen (2010:800).
Utbildningen i övrigt, dvs. vid sidan av undervisningen, vid fristående förskola, fristående förskoleklass, fristående grund- skola, fristående grundsärskola, fristående fritidshem, fristående
367
Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor |
SOU 2019:64 |
gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola ska endast få ha en konfessionell inriktning om huvudmannen för verksamheten har anmält en sådan inriktning till tillsynsmyndigheten. En huvud- man för en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Detta ska anges i 1 kap. 7 § skollagen.
Anmälningsskyldighet vid godkännandeprövning
Enligt Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgifts- insamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. finns en skyldighet för huvudmän för utbildning och annan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering av Skolverket att lämna uppgifter om verksamheten (1 §). Huvudmän för utbildning och annan verksamhet ska lämna uppgifter enligt vad som föreskrivs i bilagor till föreskrifterna (2 §). Huvudmän för skolenheter ska bl.a. lämna uppgift om fristående skolenheters inriktning (bilaga 1). Att fristående skolor i Skolverkets skolenhetsregister har registrerats som fristå- ende skolor med konfessionell inriktning baseras alltså på att huvud- mannen har anmält detta till skolenhetsregistret. Någon motsvarande uppgiftsinsamling, eller uppgiftsskyldighet, finns inte när det gäller fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet.
Det finns i nuläget inte någon författningsreglerad skyldighet för en enskild som vill bli godkänd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet att uppge att verksamheten ska ha en konfessionell in- riktning i ansökan till Skolinspektionen eller, när det gäller fristå- ende förskolor och vissa fristående fritidshem, till kommunen. Nuvarande lagstiftning är också utformad så att konfessionella in- slag kan förekomma i utbildningen hos samtliga fristående verksam- heter, dvs. inte enbart hos verksamheter som har en konfessionell inriktning. Någon anmälningsskyldighet gentemot tillsynsmyndig- heterna i fråga om verksamhetens inriktning föreligger alltså inte en- ligt nuvarande reglering.
Att en verksamhet enligt skollagen (2010:800) har en konfessio- nell inriktning är en faktor som innebär att verksamheten till någon mån skiljer sig från övrig skollagsreglerad verksamhet. En konfes- sionell inriktning utgör i vart fall ett avsteg från det som oftast är
SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor
fallet, dvs. att såväl undervisning som utbildning vid en verksamhet har en icke-konfessionell inriktning. Att verksamheten har en kon- fessionell inriktning är därmed en väsentlig information för såväl de myndigheter som utövar tillsyn över verksamheten, som för per- soner som i annat fall kommer i kontakt med verksamheten. Det kan t.ex. handla om arbetssökande som funderar på att söka arbete i verksamheten eller barn och elever samt deras vårdnadshavare.
Att en verksamhet har en konfessionell inriktning innebär också, när det t.ex. gäller godkännande av enskilda som huvudmän och efterföljande tillsyn, att prövnings- och tillsynsmyndigheten behö- ver särskilt uppmärksamma vissa företeelser i verksamheten som vanligen inte aktualiseras i annan verksamhet. Ett centralt exempel är att granska att konfessionella inslag endast förekommer inom utbildningen, inte i undervisningen. Ett annat exempel är att tillsynen även bör avse att de konfessionella inslag som förekommer är fri- villiga för barn och elever, och att information om frivilligheten lämnas till barn, elever och vårdnadshavare.
Utredningen anser att det är viktigt att regleringen av konfes- sionella inslag och för den delen konfessionell inriktning inom skolväsendet är tydlig och att utbildningssystemet är transparent. Av vår kommunenkät framkommer att det förekommit att t.ex. fristå- ende förskolor varit ovilliga att öppet deklarera att de har en konfes- sionell inriktning, eller att det förekommer konfessionella inslag i verksamheten (se avsnitt 8.8.4). Vi anser därför att det är naturligt att en fristående skola, förskola eller fritidshem som avses bedrivas med konfessionell inriktning, inom vilken det kan förekomma kon- fessionella inslag, tydligt och klart betecknas som detta. Det ger en tydlighet inte minst gentemot barn, elever och vårdnadshavare som verksamheten riktar sig mot och det uppstår inga oklarheter om verksamhetens karaktär. De som önskar en verksamhet med konfes- sionell inriktning kan då vända sig till en sådan, och de som absolut inte kan tänka sig en verksamhet med en sådan inriktning kan lätt välja bort de alternativen.
Vi föreslår därför att en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för fristående skola, förskola eller fritidshem enligt 2 kap. 5 § skollagen i sin ansökan ska ange om den sökta verksam- heten ska ha en konfessionell inriktning enligt den definition vi före- slagit i avsnitt 11.4.5.
Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor |
SOU 2019:64 |
Anmälningsskyldighet för befintliga verksamheter
I konsekvens med att det införs en anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell inriktning för enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet anser ut- redningen att en motsvarande skyldighet bör införas även för huvud- män för befintliga sådana verksamheter. Som vi redogjort för ovan finns i dag ingen skyldighet för en huvudman att anmäla en konfes- sionell inriktning till Skolinspektionen eller kommunen. Det finns inte heller något krav på att anmäla en konfessionell inriktning för att en huvudman ska kunna anordna konfessionella inslag. Våra för- slag i kapitel 11 innebär dock att konfessionella inslag endast kom- mer att kunna anordnas av huvudmannen inom verksamheter som har anmält en konfessionell inriktning (se avsnitt 11.4.5). Att en verk- samhet har anmält en konfessionell inriktning får enligt nämnda för- slag alltså en avgörande betydelse för hur huvudmannen kan utforma verksamhetens innehåll. Sammantaget innebär detta att en skyldig- het att anmäla konfessionella inslag behövs även för befintliga verk- samheter.
Anmälningsskyldigheten innebär att huvudmannen för en befint- lig verksamhet som redan har, eller som avser att införa en konfes- sionell inriktning, måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Att en sådan anmälan har gjorts ska vara en förutsättning för att verk- samheten ska få ha en sådan inriktning. Det ska därför anges i skol- lagen att utbildningen i övrigt vid fristående förskola, fristående förskoleklass, fristående grundskola, fristående grundsärskola, fristå- ende fritidshem, fristående gymnasieskola och fristående gymnasie- särskola endast får ha en konfessionell inriktning om huvudmannen för verksamheten har anmält en sådan inriktning till tillsynsmyndig- heten, dvs. Skolinspektionen eller kommunen. Med anledning av vårt uppdrag att föreslå ett etableringsstopp återkommer vi till frågan om anmälningsskyldighet i avsnitt 15.3.3.
Bland befintliga verksamheter finns, som vi noterat inledningsvis, verksamheter som redan i dag har anmält till Skolverket att verksam- heten har en konfessionell inriktning. I dessa fall är det troligen inte oklart för tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessio- nell inriktning. Det är utredningens uppfattning att bestämmelserna om anmälningsskyldighet trots detta ska omfatta alla verksamheter, eftersom anmälningsskyldigheten inte bör göras beroende av vilken
SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor
information en huvudman eventuellt lämnat till annan myndighet. Information om konfessionell inriktning som framgår av skolenhets- registret bör dock som regel kunna ligga till grund för Skolinspektion- ens tillsyn även om någon särskild anmälan om konfessionell inrikt- ning inte ges in till myndigheten.
Om en konfessionell inriktning inte anmäls
Som konstaterats ovan innebär vårt förslag till definition av kon- fessionell inriktning i avsnitt 11.4.5 att det endast är i verksamheter som anmält en konfessionell inriktning som huvudmannen kan ini- tiera och genomföra konfessionella inslag enligt vår definition i av- snitt 11.4.3. Den anmälningsskyldighet vi föreslår i detta avsnitt innebär följaktligen att en fristående skola eller förskola eller ett fri- stående fritidshem inte kan genomföra konfessionella inslag om huvudmannen inte har anmält till tillsynsmyndigheten att verksam- heten har en konfessionell inriktning. Om en verksamhet inte an- mält konfessionell inriktning till tillsynsmyndigheten men ändå be- finns anordna konfessionella inslag bör verksamheten bli föremål för tillsyn och efter utredning kunna föreläggas att vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. genom att anmäla ändrad inriktning eller att upphöra med de konfessionella inslagen. Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. Vid särskilt avancerade fall av överträdelser kan det inte uteslutas att det kan bli aktuellt att återkalla huvudmannens godkännande. Om huvudmannen har lämnat information om kon- fessionell inriktning till Skolverket och inriktningen framgår i Skol- enhetsregistret bör det inte kunna bli fråga om vitesföreläggande eller andra ingripande åtgärder.
Information som anmälningsskyldigheten avser
En fråga som infinner sig är om en skyldighet att anmäla konfessio- nell inriktning kan anses kränka enskildas religionsfrihet, och då sär- skilt den negativa religionsfriheten som ju stadgar att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i religiöst hän- seende (se avsnitt 3.2.2). Vi bedömer dock att den uppgift som bör lämnas till berörd myndighet med anledning av anmälningsskyldig- heten är uppgiften att verksamheten har en konfessionell inriktning,
Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor |
SOU 2019:64 |
inte vilken den konfessionella inriktningen är. Den uppgift om kon- fessionell inriktning som kommer att finnas hos berörd myndighet, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, avslöjar alltså bara att verk- samheten har en konfessionell inriktning, inte vilken religion verk- samheten inriktar sig mot.
Det bör också framhållas att de uppgifter som enligt förslaget registreras är att den fysiska eller juridiska person som är huvudman för verksamheten avser att bedriva denna med konfessionell inrikt- ning. Det handlar ju inte om att registrera att den fysiska personen, eller, när huvudmannen är en juridisk person, någon av de fysiska personer som ingår i den personkrets som beskrivs i 2 kap. 5 a § skollagen, tillhör en viss religion. Registreringen i sig innebär alltså inte mer än att verksamheten i fråga har en viss konfessionell inrikt- ning.
Mot detta kan naturligtvis ställas att det faktum att en enskild verksamhet enligt skollagen har en registrerad konfessionell inrikt- ning kan anses peka på att även barn eller elever vid verksamheten tillhör den aktuella konfessionen. Även om det inte registreras vilken konfession som verksamheten riktar sig till framgår det ofta ändå på annat sätt, ibland redan genom verksamhetens namn men annars på dess hemsida eller i annat informationsmaterial. Denna information är dock redan i dag tillgänglig för den intresserade och framhålls inte sällan i verksamhetens externa marknadsföring. Vidare har utred- ningen under arbetets gång kunnat konstatera att det på de allra flesta verksamheter med konfessionell inriktning förekommer barn eller elever som inte tillhör den religion som verksamheten riktar sig mot. Att ett barn eller en elev är inskriven vid en verksamhet med konfessionell inriktning är alltså inte liktydigt med att barnet eller eleven tillhör den religion som verksamheten vänder sig mot. Data- inspektionen har också i ett beslut funnit att enbart den uppgiften att en fysisk person går på en skola som har konfessionell inriktning inte ensamt torde avslöja den fysiska personens religiösa eller filo- sofiska övertygelse men att uppgiften, tillsammans med andra upp- gifter om den fysiska personen skulle kunna avslöja dennes religiösa eller filosofiska övertygelse och därmed utgöra en s.k. känslig person- uppgift (Datainspektionens beslut den 6 december 2016, dnr 316-2016).
SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor
Om en konfessionell inriktning utgår
Som vi konstaterat innebär det faktum att en verksamhet har en kon- fessionell inriktning att vissa särskilda frågor måste uppmärksammas i tillsynen av verksamheten, och informationen om en sådan inrikt- ning är av stor vikt för tillsynande myndigheter och andra som be- rörs av verksamheten. På motsvarande sätt är det också av intresse för sådana berörda om en verksamhet avvecklar en konfessionell in- riktning och övergår till icke-konfessionell inriktning. Tillsynen kan i sådana situationer t.ex. avse om verksamheten har övergått till en icke-konfessionell inriktning eller om den alltjämt innehåller konfes- sionella inslag. Därför föreslår vi att en huvudman även ska anmäla till tillsynsmyndigheten om en konfessionell inriktning utgår.
13.2En samlad godkännandeprövning och tillsyn för fristående förskolor och vissa fristående fritidshem
Utredningens bedömning: Det bör övervägas om uppgiften att godkänna enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet, samt uppgiften att utöva tillsyn över dessa verksamheter, ska samlas hos en central myndighet.
Enligt nuvarande lagstiftning är det kommunen som svarar för frågor om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet. Kommunen ansvarar även för tillsynen av dessa verksamheter. Som kan konstateras utifrån vår redogörelse i kapitel 8 samt dessförinnan i avsnitt 7.6.6 innebär det att det är 290 olika kommuner, med mycket varierande såväl ekonomiska som personella förutsättningar, som har att genomföra såväl den inledande granskningen och godkän- nandet av nya huvudmän som den efterföljande tillsynen. Det finns alltså 290 potentiella tillsynsmyndigheter för dessa verksamheter. Som framgått i vår referensgrupp innebär det t.ex. att en huvudman som valt att etablera sig i flera olika kommuner har att genomgå såväl godkännandeprövning som tillsyn enligt system och rutiner som kan variera stort, och ofta också gör det, mellan olika kommuner. Det
Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor |
SOU 2019:64 |
har ifrågasatts om detta är en rationell och rättssäker modell för att hantera godkännande- och tillsynsprocesser.
Utredningen noterar att 2017 års skolmyndighetsutredning (U 2017:04) i sitt betänkande, Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola (SOU 2018:41), har föreslagit att tillsynen av förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska flyttas från kommunen till en central nyinrättad myndighet, Skolmyndigheten. Detsamma gäller prövning av godkännande och rätt till bidrag för dessa verksamheter. Skolmyndighetsutredningen anför som skäl för sina förslag bl.a. följande. Tillsyn är en verksamhet som kan ha mycket ingripande effekter för de huvudmän som granskas, särskilt för enskilda huvudmän som kan få sitt godkännande att bedriva verksamhet återkallat. Starka rättssäkerhetsskäl talar därför för att den behovsprövade tillsynen ska bedrivas på ett enhetligt sätt och med likvärdig kvalitet över hela landet. Kommunerna har vitt skilda förutsättningar att fullgöra detta uppdrag och många kommuner har inte tillräckliga förutsättningar att utföra tillsynen på ett rättssäkert sätt. Ansvaret för tillsyn av fristående förskolor ska därför flyttas från kommunerna till en statlig tillsynsmyndighet. Skollagens regler om tillsyn bygger på principen om att det är den myndighet som lämnar ett godkännande som också utövar tillsyn över verksamheten. Denna princip bör gälla även i fortsättningen och även ansvaret för att god- känna enskilda huvudmän föreslås därför flyttas från kommunerna till den centrala myndigheten och förläggas nationellt. Samma sak bör även gälla fritidshem med enskild huvudman där kommunerna har ansvar för att fatta beslut om godkännande och utövar tillsyn.
Enligt skolmyndighetsutredningen kan förslaget anses innebära en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen, eftersom kom- munen inte längre får rätt i att besluta i dessa frågor som avser verk- samhet inom deras område. Samtidigt innebär förslagen att obliga- toriska uppgifter som kommuner i dag ålagts av staten försvinner. Regelverket för tillsyn och godkännande respektive rätt till bidrag är också oförändrat. Tillsyn och godkännande av enskilda huvudmän för skolor ligger redan under statens ansvar och förändringen får en- ligt skolmyndighetsutredningen ses som nödvändig i förhållande till ändamålet, särskilt med beaktande att den nuvarande ordningen för tillsyn fungerar tämligen olika mellan kommuner, vilket inte kan an- ses rättssäkert. Skolmyndighetsutredningen menar sammantaget att
SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor
dess förslag innebär att tillsynen framgent blir rättssäker och lik- värdig för alla skolformer i skolväsendet.1
Vidare har Skolinspektionen granskat kommunernas tillsynsansvar över fristående förskolor2 och funnit att kvaliteten i kommunernas tillsyn av fristående förskolor varierar. Skolinspektionen fann att en tredjedel av de 35 kommuner som ingick i granskningen behövde utveckla sin tillsyn av fristående förskolor. Vidare konstaterades att det är mycket varierande i vilken omfattning kommunerna granskar hur de fristående förskolorna genomför sitt uppdrag utifrån läro- planens krav. Skolinspektionens bedömning var att två tredjedelar av de granskade kommunerna behöver utveckla sin tillsyn av de fristå- ende förskolornas arbete med läroplansmålen. Det finns enligt gransk- ningens resultat också uppenbara brister i kommunernas besluts- fattande efter tillsyn av fristående förskolor. Endast i 23 procent av kommunerna som granskats bedömer Skolinspektionen att tydliga beslut efter tillsyn har fattats. Mer vanligt är att endast ge rekom- mendationer och påtala utvecklingsområden för de enskilda huvud- männen, vilket skapar oklarheter för både förskolechefer och huvud- män om vad de behöver åtgärda i verksamheten. Flera kommuner i granskningen visar också på osäkerhet i hur de ska använda skol- lagens sanktionsmöjligheter för att komma tillrätta med problem i de fristående förskolorna.
Även av vår kommunenkät (se avsnitt 8.8) framgår att den tillsyn som kommunerna bedriver förefaller variera kraftigt mellan olika kommuner. Vissa av de brister eller otydligheter som Skolinspek- tionen lyft fram i sin granskning återkommer också i de tillsynsbeslut som vi har tagit del av i anslutning till enkäten, t.ex. att kommunen endast ger rekommendationer eller påtalar förbättringsområden.
Det behöver naturligtvis inte vara en nackdel att varje kommun har möjlighet att inrätta sin verksamhet efter vad som passar för de lokala förhållandena. Det kan dock ändå ifrågasättas om det är det bästa sättet att genomföra uppgiften att kontrollera att de fristående enheterna följer regelverket.
Vidare ansvarar kommunerna också för den prövning som ska föregå ett godkännande som huvudman för enskilt bedrivna förskolor och vissa enskilt bedrivna fritidshem. Denna prövning ställer redan
1SOU 2018:41 s. 372 f.
2Statens skolinspektion, Kommunernas tillsyn av fristående förskolor, Kvalitetsgranskning 2016:3, dnr 40-2014:5632, 2016.
Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor |
SOU 2019:64 |
enligt dagens lagstiftning höga krav på den godkännande myndig- hetens förmåga att granska potentiella huvudmän. Våra förslag i kapi- tel 12 om förstärkt ägar- och ledningsprövning och stärkt kontroll av huvudmän genom huvudmannaförsäkran kommer att göra denna prövning än mer grannlaga. Vidare innebär våra förslag i avsnitt 11.4.4 om information om konfessionella inslag i förskolan samt i avsnitt 13.1 om anmälningsskyldighet att det tillsyns- och kontrollansvar som i dag åligger kommunen fördjupas och utvidgas.
Det är därför vår bedömning att det finns skäl att överväga om de uppgifter i fråga om godkännande och tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem som i dag åvilar kommunerna ska kvar- stå hos dessa, eller om uppgifterna i stället bör samlas hos en central myndighet som i dag är fallet med övriga fristående verksamheter enligt skollagen. Ett motsvarande förslag har som beskrivits ovan förts fram av 2017 års skolmyndighetsutredning (SOU 2018:41). Utred- ningen bedömer att en sådan organisatorisk förändring skulle inne- bära att godkännande och tillsyn av dessa verksamheter skulle bli mer enhetlig och även effektiviseras, vilket på sikt skulle innebära att verksamheten sker på ett mer likvärdigt sätt och med högre kvalitet. Det är också en förändring som vi bedömer skulle välkomnas av en- skilda huvudmän. Även vissa kommuner torde välkomna en sådan ordning.
Det är samtidigt vår slutsats att en så pass ingripande förändring av godkännande- och tillsynsverksamheten måste bli föremål för ytter- ligare överväganden och också kan anses ligga utanför det utrednings- uppdrag som ligger i våra utredningsdirektiv. Vi nöjer oss därför med att redovisa vår bedömning i frågan och lämnar till regeringen att göra de ytterligare överväganden som frågan kan föranleda.
14Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider
I det här kapitlet redovisar vi förslag och ställningstaganden rörande skolavslutningar i gudstjänstlokaler och uppmärksammandet av tradi- tionella högtider inom skolväsendet.
14.1Uppdraget
Av utredningens direktiv följer att vi ska undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen (2010:800) för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och in- riktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra tradi- tionella högtider. Om vi bedömer att så är fallet ska vi lämna nöd- vändiga författningsförslag samt analysera hur ett förslag till en sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund. Skolans värdegrund framgår av 1 kap. 4 och 5 §§ skol- lagen. I 1 kap. 4 § skollagen stadgas att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för mänskliga rättigheter. Av 1 kap. 5 § skol- lagen framkommer bl.a. att utbildningen ska utformas i överens- stämmelse med mänskliga rättigheter som individens frihet och integ- ritet.
Riksdagen tillkännagav den 12 maj 2016 för regeringen att riks- dagen ställde sig bakom det utbildningsutskottet anför om att det ska införas ett undantag från 1 kap. 6 § skollagen med innebörden att konfessionella inslag med tonvikt på den gemensamma samvaron ska få förekomma i offentliga skolor, i annan utbildning än under- visning, vid vissa tillfällen i samband med firandet av skolavslut- ningar och andra traditionella högtider (bet. 2015/16:UbU14, rskr. 2015/16:228). I de motioner som refereras i tillkännagivandet förordas att ”enstaka konfessionella inslag som syftar till att överföra
377
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv” borde vara tillåtna i utbildning med en offentlig huvudman (mo- tion 2014/15:2839). Vidare föreslås ”att landets skolor ska vara skyldiga att ordna traditionella avslutningar för de elever och föräldrar som så önskar” (kommittémotion 2014/15:2744 och motion 2015/16:1847). I kommittémotion 2015/16:2878 föreslås följande tillägg till 1 kap. 6 § skollagen: ”Undantag från 6 § får i offentliga skolor förekomma vid vissa tillfällen under ett skolår i samband med firandet av tradi- tionella högtider.” I motion 2014/15:2385 efterfrågas riktlinjer för skolavslutningar i kyrkan i enlighet med grundlagen. Det framhålls att deltagandet i sådana delar av utbildningen som innehåller kon- fessionella inslag ska vara frivilligt för eleverna. Enligt riksdagens tillkännagivande ska nödvändiga överväganden och avgränsningar göras vid regeringens utformande av bestämmelsen. I propositionen En skyldighet att erbjuda lovskola (prop. 2016/17:156) görs mot bak- grund av remissinstansernas synpunkter bedömningen att frågan om undantag från 1 kap. 6 § skollagen behöver utredas ytterligare.
Under utredningens arbete har ytterligare frågor med anknytning till besök i gudstjänstlokaler aktualiserats. En sådan fråga är vilka skillnader mellan skolor med konfessionell inriktning respektive sko- lor utan sådan inriktning som är motiverade i detta sammanhang.
14.2Aktuella förhållanden
Av skollagen framkommer som tidigare nämnts att den offentliga skolan ska vara icke-konfessionell. I propositionen Ny skollag – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165 s. 227) definieras icke-konfessionell undervisning som undervisning som ges på veten- skaplig grund och som är saklig och allsidig utan ”några som helst inslag av utövande bekännelsekaraktär”. De exempel på konfessio- nella inslag som ges i propositionen är ”bordsbön, högläsning av reli- giösa berättelser eller kyrkobesök” (a.a.). Denna breda definition av konfessionella inslag har relevans för hur frågor om skolavslutningar och andra traditionella högtider hanteras enligt gällande rätt. Viss vägledning ges i Statens skolverks juridiska vägledning.
SOU 2019:64 |
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
14.2.1Skolverkets vägledning
I publikationen Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, (juridisk vägledning från år 2012) ger Skolverket väg- ledning rörande skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal. Skolverkets bedömning är att det i skolor med offent- lig huvudman samt i fristående skolor med icke-konfessionell inrikt- ning finns ett visst utrymme för att skolavslutningar förläggs till guds- tjänstlokaler. Skolverket anser även att gällande lagstiftning lämnar utrymme för att under skolåret uppmärksamma högtider med religiöst ursprung genom t.ex. samlingar. Enligt Skolverkets vägledning kan i skolor utan konfessionell inriktning en skolavslutning som en del av utbildningen och under vissa förutsättningar förläggas till en guds- tjänstlokal, utan att avslutningen därför anses utgöra ett konfessio- nellt inslag.
De förutsättningar som, enligt Skolverket, måste vara uppfyllda för att avslutningen eller samlingen ska kunna hållas i en gudstjänst- lokal är att aktiviteten utformas runt den gemensamma samvaron, traditionen och högtidligheten. Enligt Skolverkets vägledning får inte bekännande eller förkunnande inslag förekomma. Däremot anser Skolverket att det är möjligt att sjunga sådana psalmer som är tydligt förknippade med traditioner för skolavslutningar, t.ex. Den blomster- tid nu kommer. Det är enligt Skolverket (juridisk vägledning s. 2) också möjligt att under skolåret ha samlingar med anledning av ”hög- tider med utgångspunkt i kristendomen eller andra religioner”. En skola utan konfessionell inriktning kan exempelvis uppmärksamma advent genom att tända adventsljus utan att detta enligt Skolverkets vägledning ska anses utgöra ett konfessionellt inslag i skollagens bemärkelse. En förutsättning är enligt Skolverkets bedömning att uppmärksammandet inte omfattar bekännande eller förkunnande in- slag som bön, välsignelse eller trosbekännelse eller på annat sätt för- medlar religiösa budskap. Rektor eller förskolechefen ansvarar enligt Skolverkets vägledning för att en samling i samband med en religiös högtid är förenlig med skollagens bestämmelser, dvs. utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar, mänskliga rättigheter samt vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
14.2.2Oklart om befrielse
Skolavslutningar och samlingar med anledning av traditionella hög- tider ses som en del av utbildningen i övrigt, inte som en del av undervisningen. En konsekvens av detta är, enligt Skolverket, att barn och elever i en icke-konfessionell skola med offentlig eller annan huvudman inte kan medges befrielse från inslagen enligt 7 kap. 19 § skollagen. I Skolverkets vägledning (s. 5) formuleras detta enligt följ- ande:
Regleringen i skollagen om befrielse att delta i vissa obligatoriska inslag är kopplad till undervisning och inte till utbildning. Eftersom skol- avslutning inte är en del i undervisningen kan denna bestämmelse inte användas av en elev för att bli befriad från att delta i en skolavslutning i kyrkan.
Av vägledningen framgår inte vad som skulle kunna utgöra giltigt skäl för att utebli från verksamhet i obligatoriska skolformer enligt 7 kap. 17 § första stycket skollagen i förhållande till elevers negativa religionsfrihet, dvs. rätten att i förhållande till det allmänna stå utan- för en religion och inte tvingas att uppge sin religiösa tro. Det disku- teras inte heller om elever på annat sätt har möjlighet att befrias från aktiviteter i gudstjänstlokaler, t.ex. genom möjligheten till kortare ledighet för enskilda angelägenheter enligt 7 kap. 18 § skollagen.
I fristående skolor med konfessionell inriktning är det möjligt att som en del av utbildningen ha konfessionella inslag (1 kap. 7 § skol- lagen). Det innebär att en skola med konfessionell inriktning får ha en skolavslutning i en gudstjänstlokal eller att en samling i anslut- ning till en religiös högtid kan ha konfessionella inslag. Skolverket påminner i sin vägledning om att deltagandet i utbildningsmoment med konfessionella inslag ska vara frivilligt för den enskilde eleven även om eleven valt att gå på en skola med konfessionell inriktning. Enligt Skolverket är det därför viktigt att skolan på förhand infor- merar om utformningen av exempelvis en skolavslutning så att det finns möjlighet för elever att avstå från avslutningen eller delar av den.
Sammanfattningsvis innebär Skolverkets vägledning alltså att en avslutning i skolor utan konfessionell inriktning kan ske i en kyrka om den utformas så att tonvikten ligger på traditioner, högtidlighet och den gemensamma samvaron och det inte förekommer bön, välsignelse eller trosbekännelse. Befrielse från deltagandet kan enligt Skolverket inte medges enligt 7 kap. 19 § skollagen. När det gäller
SOU 2019:64 |
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
enskilt bedriven skolverksamhet med konfessionell inriktning kon- staterar Skolverket att sådana konfessionella inslag, enligt 1 kap. 7 § andra stycket skollagen, ska vara frivilliga.
14.3Förslag i promemorian Vissa skollagsfrågor
– Del 2
I Utbildningsdepartementets promemoria Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S) föreslås att enstaka inslag med konfessionell prägel ska tillåtas i skolverksamhet med offentlig huvudman. Dessa förslag har inte lett till lagstiftning. Enligt förslaget i promemorian skulle sådana inslag vara religionsneutrala och tillåtas vid skolavslut- ningar och andra högtider om syftet är att överföra och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv. En skolavslutning skulle därmed kunna firas i en gudstjänstlokal. Enligt förslaget skulle barn och elever kunna avstå från såväl det konfessionella inslaget som hela den aktivitet som inslaget ingick i. Promemorians förslag till ett nytt andra stycke i 1 kap. 6 § skollagen löd:
Trots första stycket får det i annan utbildning än undervisning före- komma enstaka konfessionella inslag som syftar till att överföra och ut- veckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv. Deltagandet i sådana delar av utbildningen som innehåller konfessionella inslag ska vara frivilligt.
Detta förslag ledde inte till lagstiftning. Enligt promemorian (s. 209) skulle en präst eller motsvarande tillåtas att utföra vissa handlingar av konfessionell art:
I de fall en präst eller motsvarande medverkar vid högtiden bör denne tillåtas att utföra handlingar som måste betraktas som konfessionella. Däremot bör det inte få förekomma att barn eller elever känner sig tvingade att delta aktivt i inslag med konfessionell prägel. De bör t.ex. inte uppmanas eller förutsättas aktivt delta i bön. Trosbekännelse bör inte heller förekomma.
I promemorian klargjordes inte vilka handlingar som skulle kunna betraktas som konfessionella. Enligt promemorian var det inte möj- ligt att uttömmande ange vad som skulle kunna utgöra sådana en- staka konfessionella inslag. Promemorians förslag fick ett blandat mottagande. Många remissinstanser ställde sig positiva till det. Här märks Friskolornas Riksförbund, Föräldraalliansen Sverige, Karlstads
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
universitet, Lärarnas Riksförbund, Specialpedagogiska skolmyndig- heten, Svenska kyrkan, Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges skolledarförbund. Som skäl för att tillstyrka förslaget an- fördes bl.a. att det skulle ge lagstöd för redan existerande verksamhet samt att det var viktigt att inom skolväsendet kunna uppmärksamma traditionella högtider oaktat att dessa kan ha religiöst ursprung.
Andra remissinstanser var kritiska till förslaget. Bland dessa åter- finns bl.a. Diskrimineringsombudsmannen, Humanisterna, Kammar- rätten i Sundsvall, Riksdagens ombudsmän (JO), Statens skolinspek- tion och Skolverket. Kritiken tog bl.a. fasta på att ett barn- och elev- perspektiv saknades. Vidare bedömdes förslaget få en exkluderande effekt samt vara svårförenligt med den negativa religionsfriheten. Kritikerna uppfattade även författningsförslaget som otydligt och därmed svårtillämpat. Enligt JO innebar förslaget en påtaglig risk för att barn och elever helt eller delvis skulle stängas ute från viktiga utbildningsmoment såsom skolavslutningar. JO betecknade detta som ”helt oacceptabelt”. Skolverket befarade att den föreslagna regleringen skulle leda till en ökad osäkerhet, inte en ökad klarhet. Skolverkets bedömning var att 2010 års skollag lett till ett minskat antal frågor rörande skolavslutningar i kyrkor från skolhuvudmän, rektorer, för- skolechefer och lärare men att frågan återkommande uppkom i den allmänna debatten. Skolverket efterlyste ett förtydligande av begrep- pen ”konfessionell prägel” och ”traditioner som är en del av sam- hällets kulturarv”. Vidare efterlyste Skolverket ett barn- och elevper- spektiv. Kammarrätten i Sundsvall föreslog att uttrycket ”samhällets kulturarv” skulle omformuleras till ”ett kulturarv” för att stå i bättre överensstämmelse med läroplanerna. Humanisterna menade att det inte nödvändigtvis är en konfessionell handling att vistas i en kyrka och att skolavslutningar därför ska kunna äga rum i kyrkor. Kon- fessionella inslag är enligt Humanisterna en predikande eller välsignan- de präst. Enligt Skolinspektionens remissvar utgör såväl kyrkorummet som präster och psalmer konfessionella inslag. Skolinspektionen framhåller dock att vissa av dessa, brett definierade, konfessionella inslag kan accepteras och att en skolavslutning därmed skulle kunna äga rum i en kyrka:1
1Statens skolinspektions yttrande över Utbildningsdepartementets promemoria Vissa skol- lagsfrågor – Del 2 (U 2014/5176/S). 2014-12-02, dnr 02-2014:5219 s. 2.
SOU 2019:64 |
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
Skolinspektionen har vid ett flertal tillfällen prövat frågan om skolavslut- ning i kyrkan är i överensstämmelse med bestämmelsen i 1 kap. 6 § skollagen om att utbildningen vid en skolenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell.
Även om kyrkorummet, präster och psalmer i och för sig enligt Skol- inspektionen utgör konfessionella inslag, har inte varje form av religiöst inslag i en skolavslutning bedömts vara oförenlig med författningarnas krav.
Av Skolinspektionens praxis följer att en skolavslutning kan ske i kyrkan om avslutningen utformats så att tonvikten ligger på traditioner, högtidlighet och den gemensamma samvaron samt att det inte förekom- mer förkunnande och bekännande inslag såsom trosbekännelse, bön och välsignelse.
En förutsättning för att en skolavslutning ska kunna förläggas till en kyrka är således enligt Skolinspektionens yttrande från 2014 att det inte förekommer bekännande och förkunnande inslag.
Sammantaget innebar förslagen i Utbildningsdepartementets pro- memoria Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S) att högtider med religiöst ursprung skulle kunna firas och en skolavslutning kunna äga rum i en i en gudstjänstlokal under medverkan av en präst eller motsvarande. Enligt promemorian skulle dock inte bekännande mo- ment såsom bön få förekomma. För att skydda den grundlagsskyddade religionsfriheten föreslogs att deltagandet skulle vara frivilligt. Som framkommit ovan har promemorians förslag inte lett till lagstiftning.
14.4Våra ställningstaganden
Som vi redogjort för i avsnitt 11.2 är en premiss för utredningens arbete att religion och konfession är mångdimensionella företeelser. En och samma handling kan ges såväl sekulär som religiös innebörd. En annan utgångspunkt är att synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan skifta, bl.a. ur ett majoritets- respektive ett minoritetsperspektiv. En tredje utgångspunkt för våra förslag rörande skolavslutningar och andra traditionella högtider är den definition av konfessionella inslag som vi föreslår i avsnitt 11.4.3. Denna innebär att konfessionella inslag definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det betyder att utredningen inte uppfattar alla inslag med anknytning till religion som konfessionella inslag. Inte heller bedö-
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
mer utredningen att besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal alltid utgör ett konfessionellt inslag i skollagens mening.
De förslag som vi lämnar i denna del innebär i allt väsentligt ett förtydligande av gällande rätt som den redovisats ovan. Särskilt tyd- liggörs att närvaro ska vara frivillig för barn och elever.
14.4.1Avslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler
Utredningens förslag: Alla skolor, förskolor och fritidshem ska få förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider i gudstjänstlokaler.
När skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider i gudstjänstlokaler ska konfessionella inslag inte få före- komma.
Närvaro vid sådana aktiviteter i lokaler som används för guds- tjänster ska vara frivillig för barn och elever.
Nya bestämmelser om detta ska införas i 1 kap. skollagen (2010:800).
Vår uppfattning är, som framkommit i kapitel 11, att definitionen av vad som är ett konfessionellt inslag i skollagen bör vara ”inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion”. Frågan om konfessionella inslag vid avslutningar bör så- ledes bedömas enligt denna definition och inte utifrån de tre exempel som presenteras i prop. 2009/10:165. För att en handling ska defini- eras som konfessionell i skollagens mening så betraktar vi alltså bekännande eller förkunnande moment såsom bön och predikan som centrala.
Utredningens förslag är att avslutningar i alla skolor, förskolor och fritidshem ska kunna förläggas till lokaler som normalt används för gudstjänster, dvs. oberoende av om verksamheten har offentligt eller enskilt huvudmannaskap och oberoende av om verksamheten har en konfessionell inriktning eller inte. Är det fråga om verksam- heter som har en icke-konfessionell inriktning gäller detta dock under förutsättning att firandet inte innehåller inslag med bekännande eller förkunnande delar.
SOU 2019:64 |
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
Traditionella högtider ska liksom i dag kunna uppmärksammas inom utbildningen oberoende av om skolan, förskolan eller fritids- hemmet har en konfessionell inriktning eller inte, och i skolor med såväl offentlig som enskild huvudman. Det kan t.ex. handla om advent, påsk, eid al-fitr eller chanukka. Att barn och elever får kunskap om sådana högtider är en del av det uppdrag som åligger skolor, för- skolor och fritidshem genom läroplanerna. Detta firande kan ske så- väl i lokaler som används för gudstjänster som i andra lokaler. Centralt är att samlingarna utformas i överensstämmelse med skol- lagens värdegrund.
Utredningen har kunnat konstatera, bl.a. i samtal med utredning- ens referensgrupp, att det inte alltid är oproblematiskt för barn och elever att vistas i gudstjänstlokaler, också när det inte förekommer förkunnande eller bekännande inslag. Detta eftersom ett besök i en gudstjänstlokal kan vara oförenligt med barnets eller elevens egen religion eller övertygelse. Det bör därför inte uppställas något abso- lut närvarokrav vid aktiviteter som anordnas i gudstjänstlokaler. Ett sådant krav skulle kunna strida mot religionsfriheten i RF, EKMR, barnkonventionen och andra internationella åtaganden. Deltagande i aktiviteter inom utbildningen som äger rum i gudstjänstlokaler måste därför vara frivilligt för barn och elever.
När traditionella högtider uppmärksammas inom ramen för utbild- ningen i skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning är det centralt att det sker på ett sätt som alla barn och elever kan delta i, oberoende av föräldrarnas, barnets eller elevens egen konfession. Inslag med förkunnande eller bekännande delar ska därför inte få förekomma när en skola, förskola eller fritidshem utan konfessionell inriktning uppmärksammar en traditionell högtid under skolåret.
14.4.2Särskilda överväganden vid aktiviteter i gudstjänstlokaler
Utredningens bedömning: Om skolor, förskolor eller fritids- hem med icke-konfessionell inriktning förlägger firandet av avslut- ningar eller traditionella högtider till gudstjänstlokaler bör detta firande inte förläggas till lokaler där trossamfundet kräver att
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
besökare vid dessa tillfällen utför handlingar av bekännelsekarak- tär eller segregerar besökare efter kön.
Det ankommer på rektor att planera firandet av skolavslut- ningar och andra högtider på ett sådant sätt att alla barn och elever kan delta med beaktande av barnrättsperspektivets krav på inklu- dering. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ.
När skolor, förskolor och fritidshem som inte har konfessionell inriktning firar avslutningar eller traditionella högtider under skol- året är en förutsättning enligt vad utredningen föreslagit ovan, att inga konfessionella inslag, definierade som inslag som innehåller be- kännande eller förkunnande delar, förekommer. Detta ska gälla oav- sett om aktiviteten sker i en lokal som används för gudstjänster eller i någon annan lokal. Det innebär att dessa skolformer, om de för- lägger aktiviteterna till gudstjänstlokaler, inte bör använda lokaler som tillhör trossamfund som vid dessa tillfällen kräver handlingar av bekännelsekaraktär, t.ex. korstecken, av besökare. Inte heller bör aktiviteterna förläggas i gudstjänstlokaler om trossamfundet vid dessa tillfällen kräver att deltagarna segregeras efter kön. De sistnämnda kraven bör endast uppställas när lokalen används av en icke-kon- fessionell verksamhet – vilka krav som vid andra tillfällen gäller för tillträde till trossamfundets lokaler saknar i detta sammanhanget bety- delse.
Rektor bör, med beaktande av barnrättsperspektivets krav på in- kludering, så långt som möjligt planera aktiviteter så att alla barn och elever kan delta. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ som inte exkluderar dem från firandet.
Barnrättsperspektivet och rätten till negativ religionsfrihet inne- bär att skolan inte får kräva information om barn och elevers even- tuella religionstillhörighet. Centralt är att samlingar utformas så att alla barn och elever oberoende av religion kan delta. Vidare svarar rektor för att den värdegrund som kommit till uttryck i skollagen och läroplaner respekteras.
SOU 2019:64 |
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
14.4.3Verksamheter med konfessionell inriktning
Utredningens bedömning: Eftersom det i skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning får förekomma konfessionella inslag, får dessa inslag också förekomma vid avslut- ningar och när sådana verksamheter uppmärksammar traditionella högtider.
Bestämmelsen om att deltagande i konfessionella inslag är fri- villigt för barn och elever gäller även i dessa sammanhang.
En skola eller förskola eller ett fritidshem med konfessionell inrikt- ning har möjlighet att i utbildningsmoment, som t.ex. skolavslut- ningar eller uppmärksammandet av traditionella högtider, ha konfes- sionella inslag såsom bekännande eller förkunnande delar.
En fråga är om fristående förskolor, skolor eller fritidshem med konfessionell inriktning kan ha en avslutning i en gudstjänstlokal eller uppmärksamma en högtid med religiös anknytning utan att inslaget kan betraktas som konfessionellt, dvs. utan förkunnande eller bekännande delar. Kan en fristående skola med kristen profil, på motsvarande sätt som en icke-konfessionell skola, ha en advent- samling utan att firandet utgör ett konfessionellt inslag? Vår bedöm- ning är att detta är möjligt, så länge aktiviteten inte omfattar kon- fessionella inslag i form av bekännande eller förkunnande delar.
Om skolavslutningar eller uppmärksammandet av traditionella högtider inrymmer bekännande eller förkunnande delar ska deltag- andet vara frivilligt för barn och elever. Vid genomförandet av sådana aktiviteter ska den värdegrund som kommit till uttryck i skollagen och läroplaner respekteras. Också i dessa verksamheter bör rektor, med beaktande av barnrättsperspektivets krav på inkludering, så långt som möjligt planera aktiviteter så att alla elever kan delta. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ som inte exkluderar dem från firandet.
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
14.4.4Upplysning om frivillighet
Utredningens bedömning: Barns och elevers negativa religions- frihet ska respekteras oavsett skolform.
Utredningens förslag: En upplysningsbestämmelse om att deltagande i konfessionella inslag respektive närvaro i gudstjänst- lokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider är frivillig för barn och elever ska föras in i 7 kap. 17 § skollagen (2010:800).
För det fallet att skolavslutningar eller firandet av traditionella hög- tider vid förskolor, skolor eller fritidshem förläggs till en gudstjänst- lokal ska deltagandet i dessa vara frivilligt för barn och elever, oavsett skolform.
Av 7 kap. 17 § första stycket skollagen följer att en elev i för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Enligt 1 kap. 7 § andra stycket skollagen i dess nuvarande lydelse ska deltagandet i konfessionella inslag vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning vara frivilligt. Vi har i avsnitt 11.4.3 föreslagit att detta ska regleras i en ny paragraf i 1 kap. skollagen.
Eftersom deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt inne- bär det att en elev som inte önskar delta i aktiviteter med inslag som regelmässigt omfattar bekännande eller förkunnande delar har giltig anledning att utebli från dessa. Skolväsendet får inte heller efterforska barns och elevers religion.
För att tydliggöra att deltagandet i konfessionella inslag samt när- varo vid firandet av skolavslutningar eller uppmärksammandet av tradi- tionella högtider vid förskolor, skolor eller fritidshem som förlagts till en gudstjänstlokal ska vara frivilligt för barn och elever föreslår
viatt en upplysningsbestämmelse om nämnda bestämmelser förs in
iett nytt femte stycke i 7 kap. 17 § skollagen.
SOU 2019:64 |
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
14.5Sammanfattande slutsats
Utredningens bedömning: Syftet med riksdagens tillkännagiv- ande över utbildningsutskottets betänkande 2015/16:UbU14 upp- fylls genom de förslag som utredningen lämnat i detta kapitel. Det finns därutöver inget behov av att i skollagen införa ett undan- tag från förbudet mot konfessionella inslag för att möjliggöra firandet av skolavslutningar i gudstjänstlokaler respektive firan- det av traditionella högtider oavsett skolhuvudman. Deltagandet i firandet av avslutningar och högtider i gudstjänstlokaler ska vara frivilligt.
Av våra direktiv följer att vi ska undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag i samband med skolavslutningar och firandet av traditionella högtider. Om utredningen bedömer att så är fallet ska vi analysera hur ett sådant förslag förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund. Detta i enlighet med Riks- dagens tillkännagivande av den 12 maj 2016 rörande utbildnings- utskottets betänkande 2015/16:UbU14 avseende konfessionella inslag i offentliga skolor, i annan utbildning än undervisning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Av våra direktiv följer att utredningen ska överväga att göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag för avslutningar och traditionella högtider. Tillkännagivandet synes ha gjorts mot bakgrund av en rela- tivt bred förståelse av vad som utgör konfessionella inslag, t.ex. att varje besök i en gudstjänstlokal skulle utgöra ett konfessionellt inslag.
Den definition av konfessionella inslag som utredningen föreslår innebär att endast bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion definieras som konfessionella inslag. Med denna defi- nition utgör inte ett besök i en gudstjänstlokal eller uppmärksam- mandet av en traditionell högtid ett konfessionellt inslag, så länge aktiviteten inte inkluderar bekännande eller förkunnande delar. Vår bedömning är därför att skolavslutningar kan förläggas till gudstjänst- lokaler och högtider uppmärksammas utan att ett undantag mot för- budet mot konfessionella inslag införs i skollagen.
I allt väsentligt motsvarar förslaget nuvarande praxis så som den formulerats av skolmyndigheter. I förhållande till barnrättsperspek- tivet och rätten till negativ religionsfrihet, dvs. rätten att inte av det
Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider |
SOU 2019:64 |
allmänna tvingas att uppge sin eventuella religiösa tro, föreslår ut- redningen dock vissa förtydliganden. I skolor utan konfessionell inriktning bör firandet av avslutningar och högtider inte förläggas till gudstjänstlokaler som tillhör trossamfund som vid dessa tillfällen kräver handlingar av bekännelsekaraktär. Inte heller bör aktiviteterna förläggas i gudstjänstlokaler om trossamfundet kräver att deltagarna segregeras efter kön vid dessa tillfällen. Barn och elever ska ha rätt att inte närvara vid firandet av avslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider som förlagts till gudstjänstlokaler.
15Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant
I detta kapitel lämnar utredningen inledningsvis de författningsför- slag som krävs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vi går därefter över till att redovisa och analysera de konsekvenser vi funnit att författnings- förslagen kan medföra. Avslutningsvis diskuterar vi några alternativ till våra förslag.
15.1Uppdraget
Av utredningens tilläggsdirektiv beslutade den 29 maj 2019 (dir. 2019:25) framgår bl.a. följande. Av den överenskommelse som har slutits mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna framgår bl.a. att ett etableringsstopp ska införas för fristående grund- och gymnasieskolor med konfessionell inriktning. Utredningens uppdrag utvidgas och utredningen ska nu även
•lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etable- ringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas, och
•analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa för- fattningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för befintliga fristå- ende skolor med konfessionell inriktning.
391
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
15.2Utgångspunkter för uppdraget
Utredningens uppdrag är således att lämna sådana författningsför- slag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Utredningen ska också redogöra för de konsekvenser som dessa lagförslag kan inne- bära. Innan vi går in på våra förslag, och dessas konsekvenser, gör vi några mer grundläggande ställningstaganden.
I syfte att ge regeringen ett så brett beslutsunderlag som möjligt kommer utredningen avslutningsvis att kortfattat diskutera alter- nativa lösningar till ett etableringsstopp.
15.2.1Vad innebär ett etableringsstopp?
Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp bör innebära att det efter ett visst datum inte ska lämnas godkännande till enskilda huvudmän som vill bedriva förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem med kon- fessionell inriktning.
Befintliga fristående skolor och fritidshem som inte har an- mält en konfessionell inriktning bör ges möjlighet att anmäla detta till tillsynsmyndigheten före samma datum.
Ett etableringsstopp bör också innebära att befintliga verk- samheter med konfessionell inriktning efter samma datum inte ska kunna godkännas som huvudman för ytterligare verksam- heter med konfessionell inriktning, t.ex. för nyetablering av verk- samhet på annan ort, om nyetableringen inte inryms inom befint- ligt godkännande.
Ett inledande ställningstagande är att klargöra vad som avses med ett etableringsstopp och vad ett sådant ska innebära.
Rent språkligt är begreppet inte svårt att förstå. Ett etablerings- stopp innebär att det blir stopp för att etablera skolor med konfes- sionell inriktning. Några nya godkännanden av huvudmän som avser att bedriva en skola med konfessionell inriktning får efter en viss tidpunkt inte lämnas av godkännandemyndigheten. I uttrycket ”skolor med konfessionell inriktning” ligger också att det är verksamhetens
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
inriktning, inte huvudmannens eventuellt konfessionella grund, som är det som omfattas av stoppet.
I sammanhanget bör noteras att det i dag förekommer fristående skolor och fritidshem där det, utan att en konfessionell inriktning har anmälts, ändå förekommer konfessionella inslag. Ett sådant för- farande är inte otillåtet i enlighet med nu gällande skollag (2010:800). Vi föreslår dock en anmälningsskyldighet för huvudmän som vill bedriva sin verksamhet med en konfessionell inriktning (avsnitt 13.1). Det är mot den bakgrunden rimligt att befintliga skolor som inte tidigare har anmält en konfessionell inriktning, och som t.ex. önskar kunna fortsätta anordna konfessionella inslag även efter det att ett etableringsstopp införts, bör ges möjlighet att anmäla en konfessio- nell inriktning under en period från det att anmälningsskyldigheten införs fram till dess att etableringsstoppet träder i kraft. På så sätt ges enskilda huvudmän en möjlighet att anmäla en korrekt inrikt- ning till tillsynsmyndigheten före det att etableringsstoppet träder i kraft och utesluter en sådan anmälan.
Mer komplicerat är vad etableringsstoppet ska innebära i för- hållande till befintliga skolor som har anmält en konfessionell inrikt- ning tidigare eller inom den tidsfrist som beskrivs ovan. En utgångs- punkt är att dessa verksamheter ska kunna fortsätta bedrivas med befintlig konfessionell inriktning och konfessionella inslag. Denna slutsats är enligt utredningen den enda rimliga, eftersom det är frågan om ett etableringsstopp; att redan etablerade verksamheter inte be- rörs. Det innebär att dessa skolor och fritidshem kan drivas vidare i enlighet med det godkännande som gäller för verksamheten, dvs. enligt de villkor och under de förutsättningar som anges i godkän- nandet.
Frågan är dock vad som ska gälla i det fall dessa skolor eller fri- tidshem på något sätt önskar att förändra sin verksamhet på ett sätt utöver vad som är möjligt enligt huvudmannens godkännande. Regelverket i skollagen innebär nämligen att förändringar i en fristå- ende skola eller ett fristående fritidshems verksamhet kan ske först efter en ny godkännandeprövning av Statens skolinspektion eller, när det gäller vissa fritidshem, kommunen. Det handlar t.ex. om när huvudmannen för en fristående skola vill utöka sin verksamhet med fler årskurser eller program. Andra situationer som kan aktualisera en förnyad godkännandeprövning är att en huvudman avser att lägga ned en verksamhet i en kommun och starta en verksamhet i en annan
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
kommun eller att en huvudman vill avsluta en pågående verksamhet och överlåta den, eller rättare sagt verksamhetens tillgångar, till en annan enskild som i sin tur måste godkännas som huvudman för verksamheten. I de båda sistnämnda fallen är förändringen av verk- samheten dock så omfattande att ansökningarna snarare kan anses behandla nya verksamheter än ändring av befintliga verksamheter.
Ett sätt att betrakta de beskrivna situationerna är att det handlar om justeringar i redan etablerade verksamheter och att de därför inte bör omfattas av ett etableringsstopp. Enligt detta synsätt borde det därmed vara möjligt för huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inriktning att ändra i sin verksamhet genom att på nytt ansöka om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verk- samhet med oförändrad konfessionell inriktning. En sådan lösning skulle möjliggöra att de verksamheter som före etableringsstoppet har registrerat en konfessionell inriktning kan fortsätta bedriva en sådan och vid behov utveckla sin verksamhet på samma sätt som andra enskilda huvudmän. En grundförutsättning för detta är förstås att den enskilde i övrigt uppfyller kraven för att godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet.
Ett annat synsätt är att ett etableringsstopp bör innebära just ett stopp för all etablering, dvs. även sådana etableringar som kräver nya godkännanden av befintliga huvudmän, och att inga nya godkännan- den därför kan meddelas till verksamheter med konfessionell inrikt- ning. Befintliga verksamheter med konfessionell inriktning kan då fortsätta sin verksamhet enligt befintliga tillstånd men inte utvidga eller förändra sin verksamhet. En sådan lösning innebär en lika- behandling av alla enskilda som önskar etablera en verksamhet med konfessionell inriktning, dvs. oberoende av tidigare verksamheter. Det innebär också att skolor och fritidshem med konfessionell inrikt- ning med tiden av allt att döma kommer att bli mindre förekom- mande i det svenska skolväsendet.
Utredningen har övervägt båda dessa alternativ, som var och ett för sig medför betydande konsekvenser för skolsystemet. I det första alternativet kommer fristående verksamheter med konfessionella inriktning att kunna finnas kvar inom skolväsendet i ungefär samma antal och omfattning som nu och har också möjlighet att växa om efterfrågan ökar. I det andra alternativet kommer dessa fristående verksamheter visserligen att finnas kvar i skolväsendet, men efter hand kommer de sannolikt att bli allt färre. Utredningen har stannat
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
för att den sannolika avsikten med våra direktiv är att etablerings- stoppet bör gälla alla nya ansökningar om godkännande som huvud- man, dvs. oavsett om det handlar om nyetablering av nya huvudmän eller om befintliga huvudmän som driver skolor med konfessionell inriktning önskar utvidga sina verksamheter utöver vad som medges i gällande godkännanden. Vi noterar härvid att regeringen i direk- tiven särskilt efterfrågat konsekvenser för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning, vilket vi tolkar som att regeringen av- sett att det efterfrågade etableringsstoppet även kommer att inne- bära konsekvenser för befintliga verksamheter. Eftersom syftet med ett etableringsstopp också är att hindra etablering av verksamheter med konfessionell inriktning anser utredningen att en följd av detta är att befintliga konfessionella verksamheter inte ska kunna etablera nya verksamheter, vare sig det rör sig om utvidgning till fler års- kurser eller att starta en verksamhet i en annan kommun, eftersom det skulle innebära att etableringsstoppet inte får full verkan. Det är därför vår slutsats att etableringsstoppet bör gälla även i fråga om befintliga verksamheter med konfessionell inriktning. Vi återkom- mer till dessa frågor i avsnitt 15.3.3.
15.2.2Vilka verksamheter bör omfattas av ett etableringsstopp?
Utredningens bedömning: Etableringsstoppet bör omfatta en- skilt bedriven förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola och gymnasiesärskola. Även enskilt bedrivna fritidshem bör omfattas.
Av 2 kap. 5 § skollagen följer att enskilda efter ansökan får godkän- nas som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. I sådana enskilt bedrivna verksamheter får i dag konfessionella inslag före- komma i utbildningen, men inte i undervisningen (1 kap. 7 § skol- lagen). Verksamheterna får således ha en konfessionell inriktning.
Tilläggsdirektiven anger ”etableringsstopp för fristående skolor” utan att närmare precisera vilka skolformer eller andra verksamheter enligt skollagen som avses. En inledande fråga för utredningen att ta
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
ställning till är därmed vilka av dessa verksamheter som ska omfattas av ett etableringsstopp.
I den sakpolitiska överenskommelse som slutits mellan Social- demokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, vilken ligger till grund för tilläggsdirektiven, omnämns grund- och gymnasieskolor. Mot denna bakgrund anser utredningen att det får anses klarlagt att enskilt bedrivna skolformer med skolplikt, dvs. förskoleklass, grundskola och grundsärskola, ska omfattas av etable- ringsstoppet. Även enskilt bedriven gymnasieskola och gymnasie- särskola bör ingå bland de skollagsreglerade verksamheter som om- fattas av etableringsstoppet.
När det gäller fritidshemmet kan inledningsvis konstateras att detta inte är en egen skolform enligt skollagens terminologi. Fritidshem- met omfattas inte heller av någon form av skolplikt, utan deltagandet är helt frivilligt. Verksamheten kan därmed i och för sig inte anses vara fristående skolor i den mening direktivet anger. Samtidigt är fri- tidshemmet en verksamhet som kompletterar förskoleklassen, grund- skolan och grundsärskolan. De allra flesta fritidshem är också rent organisatoriskt samlokaliserade med en förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Gränsen mellan fritidshemmet och förskoleklassen, grundskolan eller grundsärskolan blir ofta flytande och samma per- sonal kan arbeta i såväl fritidshem som respektive skolform. I detta perspektiv kan en ordning där fritidshem har en konfessionell in- riktning, medan den samlokaliserade förskoleklassen, grundskolan eller grundsärskolan inte har det, komma att ge upphov till återkom- mande gränsdragningsproblem. Sammantaget talar detta enligt utred- ningen för att även enskilt bedrivna fritidshem bör omfattas av etableringsstoppet.
Härefter återstår förskolan, som är en frivillig skolform som är fristående från övriga skolformer. Enligt utredningens tolkning av direktiven kan förskolan inte anses ingå i det som ska omfattas av ett etableringsstopp. Enskilt bedrivna förskolor bör alltså inte omfattas av det etableringsstopp som utredningen har att föreslå.
Utredningen kommer mot denna bakgrund att lämna förslag på etableringsstopp som omfattar förskoleklassen, grundskolan, grund- särskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, men alltså inte förskolan. De förslag som lämnas är dock utformade så, att de med mindre justeringar kan ändras till att även omfatta för- skolan.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
15.3Hur ett etableringsstopp kan införas
Utifrån de ställningstaganden utredningen gjort i avsnitt 15.2 pre- senterar vi i detta avsnitt våra lagförslag om etableringsstopp.
15.3.1Bestämmelser om etableringsstopp bör placeras i 2 kap. skollagen
Utredningens bedömning: Etableringsstoppet bör regleras i en ny paragraf i 2 kap. skollagen (2010:800). Bestämmelsen bör pla- ceras i anslutning till 2 kap. 5 § skollagen.
Etableringsstoppet bör även framgå av de bestämmelser i 1 kap. skollagen som anger att en huvudman som önskar bedriva en verk- samhet med konfessionell inriktning ska anmäla detta till tillsyns- myndigheten.
Utredningens förslag: En hänvisning till den nya bestämmel- sen ska införas i 2 kap. 5 § skollagen.
Det finns flera tänkbara sätt att reglera att det inte längre ska vara möjligt att bli godkänd som huvudman för en skola med konfes- sionell inriktning. Bestämmelsen riktar sig till såväl enskilda som myndigheter som Skolinspektionen och kommunerna. Bestämmel- ser om etableringsstopp bör därför på författningsnivå placeras i skollagen. Eftersom bestämmelsen ska gälla tills vidare bör den också placeras i själva skollagen, dvs. inte i en ikraftträdande- eller över- gångsbestämmelse.
När det gäller var i skollagen bestämmelsen ska placeras är ett alternativ att reglera detta direkt i den bestämmelse som anger hur enskilda kan bli godkända som huvudmän, dvs. 2 kap. 5 § skollagen. Nämnda paragraf är dock redan i dagsläget lång. Ett tillägg angående etableringsstoppet skulle göra paragrafen ännu längre, varför utred- ningen bedömer att etableringsstoppet bör regleras i en ny paragraf, placerad i nära anslutning till 2 kap. 5 §. Ett annat skäl för att placera bestämmelsen i en egen paragraf är att det fortfarande ska vara möjligt att driva fristående förskola med konfessionell inriktning. Bestämmelsen om etableringsstopp bör därmed placeras avskild från 2 kap. 5 § vilken gäller för samtliga skolformer.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
För överskådlighet är det lämpligt att en hänvisning till den nya paragrafen läggs in i 2 kap. 5 § skollagen.
15.3.2Ett etableringsstopp ska införas för enskilt bedriven verksamhet med konfessionell inriktning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola
Utredningens förslag: Godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) ska inte få lämnas till enskilda som avser att bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasie- skola eller gymnasiesärskola med en konfessionell inriktning. Det- samma ska gälla om det annars finns anledning att anta att verk- samheten kommer att ha en sådan inriktning. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen.
Det etableringsstopp som utredningen föreslår innebär att det fr.o.m. ett visst datum inte längre ska vara möjligt för enskilda att godkännas som huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritids- hem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola, om avsikten är att sko- lan ska ha en konfessionell inriktning. Om en enskild efter nämnda datum ansöker om godkännande som huvudman för skola med kon- fessionell inriktning, kan ansökan således inte bifallas.
Genom bestämmelsen införs ett etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning. Vad vi närmare avser med begreppet konfes- sionell inriktning framgår av vårt förslag till definition, se avsnitt 11.4.5. Det handlar således om en verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag utanför undervisningen, om dessa initieras och genomförs av huvudmannen. Etableringsstoppet inriktar sig således mot verksamhetens innehåll, dvs. vad som förekommer under skol- dagen i skolan, och avser inte bara undervisning, vilken redan i dag ska ha en icke-konfessionell inriktning (1 kap. 7 § skollagen), utan även utbildningen i övrigt. Som vi berört ovan (se avsnitt 15.2.1) innebär etableringsstoppet inget hinder för att enskilda som i sig själva har en konfessionell grund, t.ex. ett religiöst samfund, kan prövas som och godkännas som huvudman även för fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasie- särskola även efter det att etableringsstoppet införts. För att de ska
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
kunna bli godkända som huvudman krävs att den verksamhet de önskar bedriva har en icke-konfessionell inriktning, dvs. är en verk- samhet där det inte förekommer konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen (se vidare vårt förslag till definition i avsnitt 11.4.6). Vidare krävs förstås, som alltid, att den sökande uppfyller de krav som i övrigt uppställs på huvudmän enligt skolför- fattningarna.
Vid prövning av ansökningar om godkännande av huvudmän har den beslutsfattande myndigheten, dvs. Skolinspektionen eller kom- munen, att utgå från de uppgifter som en sökande lämnar i sin ansökan. Om en sökande inte uppger att ansökt verksamhet avses ha en konfessionell inriktning är det i det flesta fall en uppgift som myndigheten har att godta. Det kan dock inte uteslutas att det även efter införandet av ett etableringsstopp kommer att finnas starka önskemål om att inrätta skolor eller fritidshem som de facto kom- mer att ha en konfessionell inriktning, även om den sökande inte uppger det i sin ansökan till Skolinspektionen eller kommunen. Det kan t.ex. handla om att den sökande har stark koppling till en be- fintlig skollagsreglerad verksamhet där det förekommit brister i fråga om konfessionella inslag, t.ex. att det har förekommit otillåtna kon- fessionella inslag i undervisningen. Ett annat exempel är att det på något sätt har kommit fram uppgifter som tyder på att den ansökta verksamheten, trots vad som anges i ansökan, kommer att ha en kon- fessionell inriktning. Om den beslutande myndigheten, i sådana fall som beskrivs ovan och efter utredning, finner att det finns anledning att anta att den sökta verksamheten i praktiken kommer att ha en konfessionell inriktning, eller kommer att inrymma konfessionella inslag, ska myndigheten kunna avslå ansökan. Det handlar alltså om att myndigheten tror sig kunna göra en sådan prognos över den sökta verksamheten. I detta läge kan t.ex. den huvudmannaförsäkran och de demokratikriterier som utredningen föreslagit i kapitel 12 vara en vägledning för myndigheten. Det är i sådana fall naturligtvis nödvändigt att myndigheten dokumenterar den utredning som gjorts och också utförligt motiverar varför man avslår ansökan på denna grund. Den enskilde sökande kan då, enligt gällande regler, överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol.
Lagtekniskt innebär etableringsstoppet att det fr.o.m. ett visst datum inte kommer att vara möjligt att godkännas som huvudman om verksamheten har en konfessionell inriktning. Utredningen har
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
tidigare föreslagit (avsnitt 13.1) att den huvudman som vill att en verksamhet ska ha en konfessionell inriktning ska anmäla det till tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen innebär alltså att befintliga verk- samheter som önskar behålla sin konfessionella inriktning måste anmäla denna till Skolinspektionen eller kommunen före det att be- stämmelserna om etableringsstopp träder i tillämpning, för att inte riskera att falla in under bestämmelserna om etableringsstopp. Ut- redningen återkommer till detta i följande avsnitt.
15.3.3Befintliga verksamheter
Utredningens förslag: En enskild som har godkänts som huvud- man för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etableringsstopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före den 1 juli 2023
1.har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, och
2.faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning.
En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 1 kap. 7 § skollagen (2010:800).
Utredningens bedömning: Det bör inte införas några regler som möjliggör för befintliga fristående verksamheter med kon- fessionell inriktning att utöka sin verksamhet utöver vad som följer av det godkännande som gäller för verksamheten.
Utredningen har bedömt att befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ska kunna fortsätta sin verksamhet även efter ett infört etableringsstopp (avsnitt 15.2.1).
Utredningen föreslår i avsnitt 13.1 att den huvudman som vill att en verksamhet ska ha en konfessionell inriktning ska anmäla det till tillsynsmyndigheten. Detta ska gälla för såväl nystartade som befint- liga verksamheter. Det innebär att enskilda huvudmän som har på- börjat en verksamhet som avser skola eller fritidshem med konfes-
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
sionell inriktning före det att bestämmelserna om etableringsstopp börjar tillämpas måste anmäla sin konfessionella inriktning till Skol- inspektionen eller kommunen, för att kunna fortsätta sin verksamhet med sådan inriktning. Utredningen föreslår i avsnitt 16.1 att bestäm- melserna om etableringsstopp ska träda i kraft den 1 januari 2022. Det innebär att bestämmelserna kommer att tillämpas första gången vid beslut om godkännande som fattas 2022, vilket i sin tur innebär att dessa verksamheter kommer att påbörja sin verksamhet och ta emot elever tidigast höstterminen 2023.
Mot denna bakgrund är det rimligt att befintliga verksamheter som önskar ha en konfessionell inriktning ska anmäla en sådan till Skolinspektionen eller kommunen före den 1 juli 2023. Verksam- heten ska också ha påbörjats före detta datum, vilket innebär att huvudmannen ska ha tagit emot elever för utbildning i verksam- heten. Utbildningen inom den aktuella verksamheten hos huvud- mannen ska alltså ha påbörjats före halvårsskiftet 2023. Detta ska framgå i en ny bestämmelse i 1 kap. 7 § skollagen, som ska reglera i vilken utsträckning det är möjligt för fristående förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasieskola att över huvud taget ha en konfessionell inriktning. Bestämmelsen innebär motsatsvis att det efter halvårsskiftet 2023 inte kommer att vara möjligt att anmäla eller påbörja några nya verksamheter med konfessionell inriktning.
Enskilt bedrivna verksamheter som har anmält sin konfessionella inriktning och påbörjat utbildningen före den 1 juli 2023 kommer alltså att kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet enligt sina gäll- ande tillstånd och påverkas därmed inte av bestämmelserna om eta- bleringsstopp när dessa börjar tillämpas. En anslutande fråga, som vi berört i avsnitt 15.2.1, är i vilken mån huvudmän för befintliga verk- samheter med konfessionell inriktning ska kunna förändra sin verk- samhet, genom t.ex. utvidgning av antalet årskurser eller vilka gymna- sieprogram som erbjuds eller genom ägarbyte, efter det att etablerings- stoppet införts. Regelverket i skollagen innebär ju att förändringar i en fristående skola eller ett fristående fritidshems verksamhet kan ske först efter en ny godkännandeprövning av Skolinspektionen eller, när det gäller vissa fritidshem, kommunen. Det handlar t.ex. om när en fristående skola vill utöka sin verksamhet med fler årskurser eller program, eller när en skola önskar etablera sin verksamhet i en annan kommun. Likaså måste en ny ansökan om godkännande göras när en
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
huvudman önskar överlåta en befintlig verksamhet till någon annan enskild. Den som önskar ta över verksamheten måste då själv ansöka om godkännande som huvudman för aktuell verksamhet, och först om ett sådant godkännande meddelas kan verksamheten, eller snarare dess inkråm, överlåtas till en ny huvudman.
Utredningens bedömning rörande dessa situationer är, som fram- gått i avsnitt 15.2.1, att befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning bör kunna drivas vidare i enlighet med det godkännande som gäller för verksamheten, dvs. enligt de villkor och under de förutsättningar som anges i godkännandena, men att etableringsstoppet ska gälla när huvudmän för dessa verksamheter söker nya godkännanden för verksamheten. Det etableringsstopp som vi föreslår i avsnitt 15.3.2 innebär att det efter etableringsstoppets införande inte ska vara möjligt att godkänna enskilda som huvudmän om de avser att driva skola eller fritidshem med konfessionell in- riktning. Etableringsstoppet kommer således att gälla även när en- skilda som är huvudmän för befintliga verksamheter på nytt ansöker om godkännande. Eftersom utredningen bedömer att en sådan lös- ning bäst står i överensstämmelse med det etableringsstopp som vi enligt direktiven ska föreslå, bedömer vi också att det inte finns något behov av att införa några särskilda regler i syfte att se till att dessa huvudmän kan förändra sin verksamhet utöver vad som ryms inom ramen för gällande godkännanden. Det innebär således att en befintlig huvudman som vill förändra sin verksamhet utöver vad som följer av meddelat godkännande måste ansöka om nytt godkännande enligt de nya reglerna om etableringsstopp. En sådan ansökan kom- mer därmed inte att kunna bifallas av Skolinspektionen, eller, när det gäller vissa fritidshem kommunen, om huvudmannen även i den nya ansökan anger att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Däremot är det förstås inget som hindrar att en huvud- man för en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning an- söker om att godkännas för en ny verksamhet med icke-konfessio- nell inriktning och godkänns för detta, om den sökande uppfyller de krav som i övrigt ställs på den som ska godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, t.ex. de villkor som uppställs i 2 kap. 5 § skollagen. Den sökande måste också uppfylla de krav som kan komma att ställas utifrån de förslag om ägar- och ledningsprövning som vi lämnar i kapitel 12.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
15.4Konsekvenser av ett etableringsstopp
I detta avsnitt följer en redogörelse av de konsekvenser vårt författ- ningsförslag om etableringsstopp kan få bl.a. i förhållande till grund- lag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för be- fintliga fristående skolor med konfessionell inriktning. Vi redovisar våra slutsatser tematiskt, för att redogörelsen ska bli överskådlig och för att undvika upprepningar. Det innebär t.ex. att vi under rubriken Slutsatser om näringsfrihet redovisar de konsekvenser som förslaget har på näringsfrihet, oavsett om näringsfriheten följer av grundlag, EU-rätt eller andra internationella åtaganden.
Inledningsvis noterar vi att barnkonventionens artikel 29.2 ger enskilda och organisationer rätt att inrätta och driva utbildningsinsti- tutioner under förutsättning att de principer om mänskliga rättig- heter, ett fritt samhälle, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk iakttas samt att undervisningen vid institutioner står i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som miniminorm. Barnkonventionen ska beaktas av svenska domstolar liksom av Europadomstolen och EU-domstolen.
15.4.1Diskriminering
Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskerar att utgöra diskriminering enligt bl.a. artikel 14 Europakonventionen i kombination med artikel 9 samma konvention och konvention- ens första tilläggsprotokolls artikel 2. Ett etableringsstopp riskerar vidare att utgöra diskriminering enligt 1 kap. 4 § och 2 kap. 10 § diskrimineringslagen (2008:567). Avgörande är bl.a. vilka skäl som läggs till grund för åtskillnad i behandling och om det är fråga om jämförbara situationer.
En utgångspunkt när det gäller grundläggande fri- och rättigheter är principen om likabehandling från statens sida. Av 2 kap. 19 § regerings- formen (RF) följer också att lag eller annan föreskrift inte får med- delas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonven- tionen (EKMR). I ett flertal konventioner, t.ex. EKMR och rättig-
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
hetsstadgan finns därför förbud mot diskriminering till skydd för att staten inte ska otillbörligt missgynna vissa enskilda i samhället i för- hållande till andra på ett sätt som har samband med en skyddad diskrimineringsgrund t.ex. religion eller etnisk bakgrund. Med en- skilda menas i detta sammanhang enskilda fysiska eller juridiska per- soner. I vissa fall t.ex. vad gäller diskrimineringsskyddet enligt diskri- mineringslagen (2008:657), DL, omfattar skyddet enbart enskilda fys- iska personer. Av artikel 2 barnkonventionen framkommer att barn har ett omfattande skydd mot diskriminering.
Föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med deras religiösa och filosofiska övertygelse framgår av EKMR:s första tilläggsprotokoll (TP1) artikel 2. Rättigheten innebär en frihet att inrätta privata sko- lor, se avsnitt 4.5.1 och avsnitt 10.7. Enligt EKMR artikel 14 ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säker- ställas utan diskriminering på grund av t.ex. religion. TP1 artikel 2 får därmed inte begränsas på ett sätt som innebär diskriminering som har samband med religion.
I detta sammanhang kan noteras att bland de existerande skolorna i Sverige med en registrerad konfessionell inriktning är majoriteten kristna. Därutöver finns det ca tio muslimska skolor och en judisk skola med konfessionell inriktning. Ett etableringsstopp innebär att det med all sannolikhet inte kommer att etableras några skolor med inriktning mot andra religioner. Utredningen bedömer att personer som bekänner sig till dessa religioner därmed riskerar att drabbas hårdare av ett etableringsstopp än personer vars religioner redan finns representerade bland skolor och fritidshem med konfessionell inrikt- ning. En annan iakttagelse är att artikel 9 EKMR omfattar såväl reli- gion som filosofisk övertygelse. Ett etableringsstopp för fristående konfessionella skolor kommer endast att träffa skolor med konfessio- nell inriktning. Det innebär att det kommer att vara en åtskillnad i behandling mellan skolor som har en konfessionell inriktning, dvs. en anknytning till en viss religion, och skolor som baseras på en filosofisk övertygelse, t.ex. humanism. I Norge har frågan varit uppe för prövning hos den norska motsvarigheten till Diskriminerings- ombudsmannen.1
1Likestillingsombudet (12/793/32-MBA). Likestillingsombudet ansåg att det inte fanns giltiga skäl för en åtskillnad i behandling mellan skolor med religiös respektive filosofisk inriktning och ansåg att det utgjorde diskriminering eftersom skolor med religiös inriktning hade möj- lighet att få godkännande men inte skolor grundade på s.k. livssyn.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
Vidare innebär ett etableringsstopp att befintliga fristående sko- lor och fritidshem med konfessionell inriktning kommer att behand- las olika jämfört med andra fristående skolor och fritidshem, eftersom de förstnämnda inte kommer att vare sig kunna ansöka om godkän- nande för att utvidga sin verksamhet med ytterligare årskurser eller etablera verksamheten i en annan kommun, med bibehållen konfes- sionell inriktning. Fristående verksamheter med konfessionell inrikt- ning kommer alltså inte att kunna utvidgas eller förändras utöver vad som inryms i det befintliga tillståndet, medan andra fristående verk- samheter kommer att kunna göra det.
Det finns dock situationer när en olikhet i behandling kan vara objektiv och godtagbart motiverad. I det tidigare nämnda belgiska språkmålet2 uttalade t.ex. Europadomstolen följande när det gäller diskrimineringsförbudet i artikel 14 EKMR.
…likabehandlingsprincipen är kränkt, om åtskillnaden inte har en objektiv och godtagbar grund. Huruvida en sådan grund är för handen måste bedömas med hänsyn till en åtgärds syften och verkningar och med be- aktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behandlingen vid utövandet av en i konventionen garan- terad rättighet måste inte endast ha ett legitimt ändamål, utan artikel 14 är också kränkt, om det klart framgår att det inte finns några rimliga proportioner mellan de medel som används och det mål man vill uppnå.
Avgörande är alltså vilka skäl som anförs till grund för olikheten i behandlingen. Skälen bakom ett etableringsstopp måste därför vara kända för att det ska gå att avgöra om en bristande likabehandling är motiverad och förenlig med EKMR. De medel som vidtas för att uppnå syftet med åtgärden måste också vara proportionerliga. Om det finns mindre ingripande medel så ska dessa användas, se ovan av- snitt 4.6.
För att utredningen ska kunna uttala sig om huruvida ett etable- ringsstopp är förenligt med EKMR och annan lagstiftning, hade vi behövt pröva de skäl som ligger till grund för etableringsstoppet. Några sådana skäl har inte redovisats i våra direktiv, se vidare av- snitt 15.4.8.
2Belgiska språkmålet, Case ”Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” (ansökningar nr 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 och 2126/64), Europadomstolen den 23 juli 1968.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
Diskriminering vid tillståndsprövning
Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering som har samband med t.ex. religion i fråga om tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller be- driva näringsverksamhet (2 kap. 10 § DL). Förbudet kan antas om- fatta tillstånd att bedriva skolverksamhet enligt skollagen. DL för- bjuder bl.a. direkt och indirekt diskriminering, och för att det ska vara fråga om direkt diskriminering krävs att någon missgynnas på ett sätt som har samband med en diskrimineringsgrund. Eftersom eta- bleringsstoppet är neutralt utformat bör detta typiskt sett inte vara fallet. Om överväganden som har samband med religiös tillhörighet i kausal mening ligger till grund för eventuella avslag som följer av etableringsstoppet kan förbudet mot direkt diskriminering dock bli tillämpligt.3
Den form av diskriminering som i första hand aktualiseras är i stället indirekt diskriminering, vilket innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett för- faringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att sär- skilt missgynna personer med exempelvis en viss religion eller tros- föreställning. En sådan tillämpning utgör dock inte diskriminering om bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte samt om de medel som används är lämpliga, nödvändiga och proportionerliga i förhållande till det syfte som ska uppnås (1 kap. 4 § DL). Frågan om etableringsstoppet har ett berättigat, lämpligt, nödvändigt och proportionerligt syfte kommer därför att få stor be- tydelse för bedömningar gällande indirekt diskriminering. I den fort- satta beredningen av ärendet bör det också göras en bedömning av om det föreslagna etableringsstoppet står i överensstämmelse med principen om icke-diskriminering.
Slutsats
Det finns svårigheter med ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning utifrån ett likabehandlingsperspektiv. Ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inrikt- ning kan riskera att slå hårdare mot personer som bekänner sig till religioner som inte finns representerade som inriktning bland be-
3Mål C-83/14 Chez.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
fintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Etable- ringsstoppet innebär också att befintliga fristående skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning behandlas olika jämfört med övriga fristående skolor och fritidshem vid myndigheternas godkän- nandeprövning vid t.ex. en utvidgning av verksamheten. Detta inne- bär en bristande likabehandling från statens sida som kan riskera att vara oförenlig med bl.a. diskrimineringsförbudet enligt EKMR. Det syfte som läggs till grund för ett etableringsstopp är av stor betydelse för bedömningen av om personer som på grund av sin religion sär- skilt missgynnas av etableringsstoppet utsätts för diskriminering.
För att utesluta diskriminering krävs därmed att staten har ett berättigat syfte med ett etableringsstopp som är lämpligt nödvändigt och proportionellt, om staten samtidigt tillåter redan etablerade skolor med konfessionell inriktning att fortsätta.
15.4.2Näringsfrihet
Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskerar att utgöra en otillåten begränsning av den näringsfrihet som följer av 2 kap. 17 § RF och artikel 16 i rättighetsstadgan, särskilt avseende rätten att bestämma inriktning på verksamheten.
Näringsfriheten är en grundläggande fri- och rättighet som regleras som tidigare nämnts i 2 kap. 17 § RF, se avsnitt 3.2.4. Näringsfri- heten innebär bl.a. en rätt att starta, driva och bestämma inriktning på näringsverksamhet. Med näringsverksamhet menas enskilda som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Näringsfriheten i RF ska också tolkas utifrån Europarättens regleringar i bl.a. arti- kel 16 rättighetsstadgan och EKMR:s artiklar om äganderätt (TP1 artikel 1) respektive förbud mot diskriminering (artikel 14). I EKMR är näringsfriheten inte en uttrycklig rättighet men den kan ses som en del av skyddet för äganderätt (TP1 artikel 1). Av artikel 16 i rättig- hetsstadgan framgår att näringsfrihet ska erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.
En inledande fråga är om drift av skola mot kommunal ersättning utgör en sådan verksamhet som omfattas av näringsfriheten i RF. Det handlar formellt om utförande av en offentligt finansierad verk-
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
samhet under statlig reglering mot fastställd ersättning, vilket talar för att syftet med verksamheten huvudsakligen inte behöver vara just att bedriva näring. Skolor kan därtill drivas i många olika associa- tionsformer, som delvis aktualiserar olika former av grundläggande fri- och rättigheter. Det kan t.ex. vara ett aktiebolag med vinstsyfte som driver skolverksamhet, vilket tämligen uppenbart är en närings- verksamhet. Det kan också vara en idéburen stiftelse med ett uttalat vinstförbud. I samband med lagförslaget om förbud för landstingen att lämna över drift av akutsjukhus till andra aktörer (prop. 2000/01:36 s. 31) ansåg regeringen att lagförslagen, som reglerade vilka aktörer som skulle få bedriva akutsjukvård, begränsade näringsfriheten även om själva begränsningen i detta fall riktade in sig mot landstingen. Sjukvård, som även det är en offentligt finansierad del av välfärden, ansågs alltså kunna vara en näringsverksamhet.
Likhetsprincipen
Som tidigare konstaterats är likhetsprincipen en viktig utgångspunkt för näringsfriheten i RF. Likhetsprincipen tar sikte på den ekono- miska sidan av närings- och yrkesfriheten och innebär att regleringar som avser näringsfrihet måste vara generella så att alla kan kon- kurrera på lika villkor, om de i övrigt uppfyller förutsättningarna för att bedriva en viss verksamhet. Likhetsprincipen innebär att det inte får finnas ett syfte med en begränsning av näringsfriheten som en- bart är avsedd att gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare fram- för andra. I samband med ändringar i RF med anledning av inkorpo- rering av EKMR i svensk rätt (prop. 1993/94:117 s. 51 f.) uttalade regeringen bl.a. följande angående förbud mot nyetableringar.
Det skall såsom kommittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt in- tresse av regleringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emeller- tid inte att hindra ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse. Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
Av förarbetsuttalandet framgår alltså att det är möjligt med en begräns- ning av näringsfriheten om det samtidigt finns ett angeläget allmänt intresse av en sådan reglering.
Vad som utgör ett sådant angeläget allmänt intresse som kan berättiga en inskränkning av näringsfriheten måste avgöras från fall till fall. Utgångspunkten är vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Skälen som anförs för inskränkningen har därför betydelse för bedömningen av om den är förenlig med grund- lagen eller inte.
Lagrådet uttalade i sitt yttrande över lagrådsremissen Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersätt- ningen och skollagsreglerad verksamhet (Fi2018/00226/K) att det skulle kunna hävdas att likhetsprincipen inte träder in så länge alla har möjlighet att konkurrera på samma villkor. Tillåtna inskränkningar måste dock enligt Lagrådet ta sikte på ett sådant intresse som Fri- och rättighetskommittén tog upp i sitt betänkande (SOU 1993:40). I be- tänkandet nämnde kommittén säkerhets-, hälsovårds- och arbetar- skyddsintressen. Andra angelägna intressen som kommittén nämnde var bestämmelser om kompetens och vissa krav för att få utöva ett yrke samt bedömningar av näringsidkares vilja och förmåga att full- göra kommande skyldigheter mot det allmänna.
Regeringen uttalade bl.a. i propositionen Skärpta djurskyddskrav för minkuppfödning (prop. 2005/06:197 s. 20) att det allmännas in- tresse av en reglering som påverkar enskildas rättigheter måste ställas mot den enskildes intresse av att fortsätta driva näringsverksam- heten. Regeringen konstaterade också att en ändring av rättsregler som påverkar enskildas rättigheter måste vara baserad på ett sakligt underlag grundat på forskningsrön och liknande.
När det gäller näringsfriheten enligt artikel 16 i rättighetsstadgan finns också möjlighet till inskränkningar som i det allmännas in- tresse begränsar hur näringar får bedrivas, eftersom näringsfriheten enligt stadgan ska betraktas i förhållande till den plats som den har i samhället.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
Proportionalitetsprincipen
De inskränkningar som görs i näringsfriheten enligt EKMR måste vidare vara proportionerliga i förhållande till det syfte som ska upp- nås. Inskränkningen får alltså inte vara mer långtgående än vad som krävs för att uppnå det ändamål som begränsningen är avsedd att främja.
För att en åtgärd ska vara proportionerlig krävs att den kan bidra till att nå syftet med åtgärden. Det krävs också att det inte finns något mindre ingripande alternativ för att nå ändamålet. Det måste alltså finnas en balans mellan mål och medel.
EU-rättsligt finns det också en proportionalitetsprincip i arti- kel 52.1 i rättighetsstadgan. Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i rättighetsstadgan ska enligt proportionalitetsprincipen vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begräns- ningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt sam- hällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
Slutsats
Ett etableringsstopp kan innebära en viss otillåten begränsning av näringsfriheten för en enskild fysisk eller juridisk person som vill prövas för godkännande som huvudman för en fristående verksam- het, eftersom stoppet innebär en begränsning i hur den enskilde kan utforma sin verksamhet. Den som önskar bedriva en skola eller ett fritidshem med konfessionell inriktning kommer inte att kunna bli godkänd som huvudman för enskilt bedriven verksamhet. Etable- ringsstoppet innebär också en inskränkning för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning, eftersom dessa inte kommer att kunna få godkännande för att t.ex. utvidga sin verk- samhet så länge skolan eller fritidshemmet behåller en konfessionell inriktning.
Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att etableringsstoppet endast innebär att det är skolor och fritidshem med en viss inriktning som inte längre får etableras – den som vill starta en fristående skola har möjlighet att göra det utan konfessionell inriktning och kan då
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
godkännas som huvudman, om den sökande i övrigt uppfyller kraven för att godkännas som sådan. På motsvarande sätt kan en huvudman som driver en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning agera om denne vill utvidga sin verksamhet; om huvudmannen inte längre gör anspråk på att driva verksamheten med konfessionell in- riktning kan godkännande förstås lämnas om den sökande i övrigt uppfyller kraven för att godkännas som huvudman. Även med dessa möjligheter är det svårt att komma ifrån att etableringsstoppet inne- bär en faktisk inskränkning i hur enskilda kan bedriva näring.
Något som avsevärt komplicerar bilden är att det etablerings- stopp som efterfrågas i utredningens direktiv enbart ska avse nya etableringar av skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Det innebär att befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ska kunna fortsätta sin verksamhet enligt gällande god- kännanden fram till dess att förändringar av dessa av någon anled- ning aktualiseras. Följden av detta blir att en enskild som före lag- ändringen blivit godkänd som huvudman för verksamhet får fortsätta driva den med konfessionell inriktning inom ramen för gällande god- kännande. Men en annan enskild, som ansöker om godkännande som huvudman först efter lagändringen, kommer inte att kunna bli godkänd som huvudman för en sådan verksamhet. Vissa enskilda får alltså driva skolor och fritidshem med konfessionell inriktning medan andra enskilda inte får den möjligheten. Detta innebär ett avsteg från likhetsprincipen.
För att en sådan begränsning av näringsfriheten ska vara tillåten krävs att det finns ett angeläget allmänt intresse för det som blir resultatet av ett etableringsstopp. Det krävs också att åtgärden är proportionerlig, dvs. inte är mer långtgående än vad som är nöd- vändigt för att uppnå syftet med åtgärden.
Ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning kan också utmana den näringsfrihet som skyddas av artikel 16 i EU:s rättighetsstadga. Det är visserligen möj- ligt med begränsningar i denna näringsfrihet, men begränsningarna får inte påverka näringsfrihetens grundläggande innehåll. Begräns- ningen måste därför vara proportionerlig och motiverad av ett all- mänintresse. Vad som utgör sådana allmänintressen som motiverar en begränsning av näringsfriheten enligt rättighetsstadgan är en be- dömning som måste göras från fall till fall, och frågan kan prövas av EU-domstolen.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
15.4.3Föreningsfrihet
Utredningens bedömning: Etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskerar inte att ut- göra en begränsning av föreningsfriheten i 2 kap. 1 § femte punk- ten RF eller enligt internationella åtaganden.
Föreningsfriheten i bl.a. 2 kap. 1 § femte punkten RF, artikel 12 i rättighetsstadgan och artikel 11 EKMR innebär bl.a. en rätt att sam- mansluta sig med andra i enskilda och allmänna syften. Förenings- friheten enligt RF kan endast begränsas under särskilda förutsätt- ningar. Det handlar om situationer där det är sammanslutningar av militär natur eller om föreningen ägnar sig åt förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhåll- ande (2 kap. 20, 21 och 24 §§ RF). Däremot är det möjligt att upp- ställa krav för föreningar eller regler och villkor som anger de rätts- liga ramarna för dessa, s.k. formkrav. I prop. 1975/76:209 s. 112 f. ges som exempel på tillåtna begränsningar av föreningsfriheten de formkrav som finns i t.ex. lagstiftningen om ekonomiska föreningar.
Föreningsfriheten enligt EKMR innebär bl.a. en rätt att ha samman- komster och verksamheter i föreningar och andra sammanslutningar. Staten måste enligt EKMR uppfylla sina positiva förpliktelser för att se till att rättigheten tillgodoses. Föreningsfriheten innebär också en negativ rätt att t.ex. avstå från att delta vid sammankomster och i föreningsverksamhet. För att inskränkningar i rätten att tillhöra eller bilda föreningar ska vara tillåtna krävs stöd i lag och att åtgärderna är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oord- ning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Det finns dock möjligheter att göra lagliga inskränkningar för medlemmar i väpnade styrkor, polis eller statlig förvaltning.
Slutsats
Föreningsfriheten innebär bl.a. att begränsningar i möjligheten att överhuvudtaget bilda föreningar med ett syfte att t.ex. driva skolor eller fritidshem med konfessionell inriktning endast kan göras under
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
vissa specifika förutsättningar. En förening som önskar bedriva en offentligt finansierad verksamhet, t.ex. genom att bli godkänd som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen, har natur- ligtvis möjlighet att ansöka om ett sådant godkännande även efter ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning. Föreningen kan då bli godkänd som huvudman om den uppfyller de krav som uppställs för att godkännande ska kunna lämnas. Att en förening därigenom måste uppfylla vissa krav innebär inte någon otillåten inskränkning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Samma sak bör gälla även i fråga om ett förbud mot etablering av skolor och fritidshem med konfessionell inriktning.
15.4.4Religionsfrihet
Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp mot fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskerar inte att strida mot religionsfriheten enligt 2 kap. 1 § 6 RF, artikel 9 EKMR och artikel 14 barnkonventionen m.fl., om det säkerställs att barn och elever ges utrymme att utöva sin religionsfrihet inom ramen för den obligatoriska skolgången.
I avsnitt 10.5 och 10.6 redogör vi för religionsfrihetens omfattning i RF, artikel 9 EKMR, artikel 14 barnkonventionen och artikel 10 i rättighetsstadgan. Att de konfessionella inslagen anordnas av en huvudman för skola eller fritidshem genom att verksamheten har en konfessionell inriktning kan vara ett sätt att underlätta för barn och elever att utöva sin religionsfrihet enligt RF och artikel 9 EKMR. Den sammanhållna skoldagen och den långtgående skolplikten inne- bär det att det redan i dag uppkommer situationer då utbildning måste anpassas särskilt för vissa barn och elever på grund av deras religiösa övertygelse.4 Konfessionella inslag som innebär utövande av religiös övertygelse omfattas dessutom av skyddsområdet i arti- kel 9 EKMR; religionsutövande som omfattas av artikel 9 kan endast begränsas under vissa förutsättningar. Det bör noteras att den rättig- het till religionsutövning som här nämns är en individuell rättighet, dvs. den tillkommer den enskilda individen, alltså barnet eller eleven.
4HFD 2013 ref. 49.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
Det kan i vissa situationer vara svårt för en tillsynsmyndighet att avgöra om ett religionsutövande sker individuellt, dvs. utifrån barnets eller elevens egen vilja, eller om den initierats av en huvudman. Denna svårighet kan dock inte tillåtas att inskränka barns och elevers individuella religionsfrihet.
Slutsats
Så länge elever ges möjlighet att utöva sin religionsfrihet inom ramen för den obligatoriska skolan riskerar ett etableringsstopp inte att strida mot religionsfriheten i RF, EKMR eller Sveriges internatio- nella åtaganden. Det finns andra sätt för elever att utöva sin religion i skolan eller fritidshemmet än genom konfessionella inslag som anordnas av huvudmannen för en verksamhet med konfessionell in- riktning. Konfessionella inslag anordnade av huvudmannen är i detta sammanhang snarare ett praktiskt sätt att lösa elevers religionsutöv- ande under skoltid utifrån t.ex. schemaläggning och möjliggör inte minst för vårdnadshavare att välja en utbildning som är i linje med familjens trosuppfattning. Förekomsten av skolor och fritidshem med konfessionell inriktning och konfessionella inslag är därför inte en nödvändig förutsättning för att tillgodose elevers rätt till religions- frihet. Ett etableringsstopp strider därmed inte mot religionsfriheten.
15.4.5Respekt för religiös övertygelse
Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp riskerar att strida mot TP1 artikel 2 EKMR. Det går dock inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med TP1 artikel 2 EKMR med mindre än att frågan prövas av Europadomstolen.
Inledningsvis kan vi, som tidigare nämnts i kapitel 10, konstatera att uttolkningen av EKMR styrs av dess rättspraxis. Det går därför inte att ge ett exakt svar på hur konventionen ska tolkas i en viss fråga innan Europadomstolen har prövat den aktuella frågan. När det gäller frågan om etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning saknas rättspraxis som ger svar på frågan om det skulle vara ofören- ligt med TP1 artikel 2 att förbjuda nyetableringar av fristående sko-
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
lor med konfessionell inriktning. Ett etableringsstopp skulle dock innebära att endast nya verksamheter enligt skollagen med konfes- sionell inriktning skulle stoppas; de skolor som finns i dag skulle fortfarande finnas kvar. Detta gör att ett etableringsstopp får helt andra konsekvenser än ett förbud mot alla skolverksamheter med konfessionell inriktning.
I målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark utta- lade Europadomstolen att det av förarbetena till TP1 artikel 2 EKMR framgår att det finns en frihet att etablera privata skolor.5 Uttalandet upprepades i målet Ingrid Jordebo m.fl. mot Sverige, där dåvarande Europakommissionen uttalade att även om det finns en rätt att inrätta privata skolor, så kan staten ställa vissa krav på t.ex. lärarnas behörighet och minsta antalet elever.6 Det framgår däremot inte av sistnämnda mål om staten har möjlighet att ställa upp ytterligare begränsningar i friheten att etablera fristående skolor utöver krav som syftar till att behålla kvaliteten inom skolväsendet. Det bör dock framhållas att det inom det svenska skolväsendet inte heller i nuläget finns någon absolut rätt att inrätta privata skolor, dvs. i betydelsen att den enskilde blir godkänd som huvudman för verksamhet enligt skollagen. Även en sökande som uppfyller alla skollagens krav, t.ex. om lärare och lokaler, kan nekas godkännande om etableringen har påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där ut- bildningen ska bedriva. Detta kan t.ex. bli aktuellt vid överetablering på viss ort.
De begränsningar som i ovannämnda avseende finns när det gäller fristående skolors etableringsrätt tar dock sikte på att upprätthålla kvaliteten inom utbildningen och den yttre organiseringen av utbild- ningsväsendet. Det finns däremot ingen begränsning av rättigheten utifrån verksamheternas inriktning, t.ex. religion eller filosofisk över- tygelse. I tidigare förarbeten till skollagstiftningen har bedömningen varit att ”krav på att undervisningen vid fristående skolor skulle vara icke-konfessionell torde inte vara förenlig med Sveriges internatio- nella åtaganden” (prop. 1995/96:200 s. 40). I förarbetena till 2010 års skollag (prop. 2009/10:165 s. 226) uttalas att det av TP1 artikel 2 i princip följer en rätt att inrätta privata skolor, men att det finns möj- lighet för staten att ställa krav på undervisningens standard och inne-
5Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, p. 50.
6Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige, p. 1.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
håll och på lärarnas kompetens. Det krav som infördes på att skolor, förskolor och fritidshem med enskilda huvudmän ska ha en icke- konfessionell undervisning syftar till att säkerställa en objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning vilket krävs enligt TP1 artikel 2 (jfr även barnkonventionen artikel 29.2).
Utredningen har inte funnit något land som tillträtt EKMR:s TP1 artikel 2 som också har etableringsförbud för skolverksamheter med konfessionell inriktning, såvida landet inte samtidigt har reserverat sig mot TP1 artikel 2. Vissa länder, t.ex. Tyskland, tillåter därtill pri- vata religiösa skolor som inte finansieras med offentliga medel.7
Bedömningen av hur ett etableringsstopp förhåller sig till EKMR kompliceras vidare av att varje stat har en vid nationell bedömnings- marginal och att ingen därför kan veta exakt hur Europadomstolen skulle se på förhållandena i just Sverige. Utredningen konstaterar dock att Sverige i förhållande till andra stater som tillträtt TP1 arti- kel 2 redan har genomfört fler begränsningar än andra länder när det gäller möjligheten till konfessionella inslag i skolväsendet. I Sverige finns dessutom ytterst få alternativa vägar för att genomföra utbild- ning på annat sätt än inom skolväsendet. Exempelvis är möjligheten till s.k. hemundervisning starkt begränsad. En ytterligare kompli- cerande faktor är att Sverige har skolplikt, inte utbildnings- eller läro- plikt, som t.ex. Danmark och Finland. Det svenska skolsystemet bygger också på en sammanhängande skoldag, där elever tillbringar hela skoldagen, inklusive lunchmåltiden, inom skolväsendet. Det finns inte heller någon allmän möjlighet för elever att fullgöra skolplikten vid helt privatfinansierade skolor utanför skolväsendet.
Det som med säkerhet går att utläsa från praxis är, som vi tidigare konstaterat, att TP1 artikel 2 innebär en rättighet till skydd mot indoktrinering. Denna rättighet innebär ett krav på att utbildning och undervisning ska bedrivas på ett objektivt, kritiskt och plura- listiskt sätt. Om undervisningen uppfyller dessa krav säkerställs att alla barn och elever kan delta i den, oberoende av vårdnadshavarnas
7Förbundsrepubliken Tyskland gjorde vid sin ratificering av EKMR och dess första tilläggs- protokoll den 13 februari 1957 följande deklaration: “The Federal Republic of Germany adopts the opinion according which the second sentence of Article 2 of the (First) Protocol entails no obligation on the part of the State to finance schools of a religious or philosophical nature, or to assist in financing such schools, since this question, as confirmed by the con- curring declaration of the Legal Committee of the Consultative Assembly and the Secretary General of the Council of Europa, lies outside the scope of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and of its Protocol.”
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
religiösa eller filosofiska övertygelse. En vårdnadshavare har inte rätt att vägra sina barn undervisning, men den har rätt att ställa krav på att undervisningen sker på ovanstående sätt. Att undervisningen är objektiv, kritisk och pluralistisk hindrar dock inte att den även be- handlar religiösa eller filosofiska frågor, så länge undervisningen ge- nomförs på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt.8
Vidare innebär ”respekt för religiös eller filosofisk övertygelse” vissa positiva åtaganden för staten att reglera skolväsendet på ett sådant sätt att rättigheten tillgodoses. Det är dock inte klargjort i praxis vad de positiva skyldigheterna för staten innebär i förhållande till TP1 artikel 2. Hur de positiva förpliktelserna ska tillgodoses är vidare upp till varje land att avgöra inom ramen för den nationella bedömningsmarginalen, se ovan avsnitt 10.8.3.
Slutsats
I dag finns möjlighet att driva fristående skolor och fritidshem med såväl konfessionell som annan inriktning. Det innebär att det finns en faktisk möjlighet för vårdnadshavare att placera sina barn i en verksamhet som överensstämmer med vårdnadshavarnas religiösa övertygelse. Fristående skolor med möjlighet till olika inriktningar, oavsett om inriktningen är konfessionell eller pedagogisk, bidrar också till en mångfald inom skolväsendet.
Staten har, som nämnts ovan, en nationell bedömningsmarginal för att avgöra hur utbildningssystemet ska utformas för att rättig- heterna i EKMR ska tillgodoses. Detta innebär att det finns ett visst utrymme för staten att avgöra hur rättigheterna som tillförsäkras enligt EKMR ska tillgodoses och att de nationella förhållandena i Sverige ska tillmätas betydelse vid prövning av etableringsstoppet.
Möjligheten att använda den nationella bedömningsmarginalen som grund för ett etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning kompliceras dock avsevärt av att det handlar om ett stopp enbart för nya etableringar. Staten måste nämligen, såväl i lagstift- ningsprocessen som vid en eventuell process i Europadomstolen, argumentera för att det å ena sidan finns skäl som motiverar ett etableringsstopp för skolor och fritidshem med konfessionell inrikt- ning, men att det å andra sidan finns skäl för att redan etablerade
8Lerwall L., Förbud mot konfessionella skolor? SvJT 2018 s. 523.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
sådana verksamheter ska kunna fortsätta sin verksamhet enligt gäll- ande godkännanden.
Sammantaget är det utredningens bedömning att det krävs tungt vägande skäl för att motivera att ett etableringsstopp är förenligt med TP1 artikel 2.
15.4.6Rätt till utbildning och etablering av undervisningsanstalter
Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp riskerar att strida mot EU-rätten sedd i ljuset av TP1 artikel 2 i EKMR. Ett sådant stopp framstår även som problematiskt i förhållande till arti- kel 29.2 barnkonventionen. Det går dock inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med EU-rätten med mindre än att frågan prövas av EU-domstolen.
Även här kan vi konstatera att den närmare uttolkningen av EU- rätten styrs av EU-domstolens praxis. Det går därför inte att ge ett exakt svar på hur EU-rätten ska tolkas i en viss fråga innan EU- domstolen har prövat den aktuella frågan. Som konstaterats i av- snitt 10.7 ger rättighetsstadgan artikel 14 en unionsrättslig rätt för huvudmän från andra EU-länder att prövas för godkännande och starta en skola om de uppfyller kraven. Rättigheten ska utövas i enlig- het med föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en utbildning i enlig- het med deras religiösa eller filosofiska övertygelse och följa natio- nella regler i det land där etableringen ska ske. Rätten till respekt för religiös och filosofisk övertygelse enligt artikel 14.3 ska ges samma innebörd som TP1 artikel 2 EKMR (jfr artikel 52.3 i rättighets- stadgan). Artikel 52.3 anger en minimistandard och inget hindrar unionen från att ha ett högre skydd för rättigheten än vad som finns enligt EKMR. Skälet till att det i rättighetsstadgan finns en hänvis- ning till nationell rätt är att utbildningsområdet inte omfattas av EU:s kompetens (artikel 165.1 och 166.1 FEUF). De grundläggande principerna, t.ex. om den fria rörligheten i EU, måste dock fort- farande upprätthållas. Ur ett huvudmannaperspektiv har således en- skilda från andra EU-länder rätt att ansöka om att bli godkända som huvudmän för fristående verksamheter i enlighet med Sveriges natio- nella regler och får inte diskrimineras i förhållande till enskilda svenska
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
fysiska eller juridiska personer, se avsnitt 10.7. Rätten att etablera skolor kan även utläsas ur artikel 29.2 barnkonventionen.
Etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksam- het som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna med- borgare, artikel 49 (2) FEUF.
Slutsats
Artikel 14.3 i rättighetsstadgan innebär att en enskild fysisk eller juridisk person från ett annat EU-land ska ha samma möjlighet som en svensk sådan att bli godkänd som huvudman för fristående verk- samheter enligt skollagen, under förutsättning att den sökande upp- fyller de krav som uppställs i skolförfattningarna. När det gäller ett etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning så riktar sig detta mot själva verksamhetens innehåll. Som tidigare konstaterats i avsnitt 10.4 har staten en vid bedömningsmarginal att avgöra hur utbildningen ska utformas för att uppfylla EKMR:s krav. Reglerna måste dock innebära att samtliga huvudmän, såväl nationella som från andra EU-länder, behandlas lika, se avsnitt 10.7. Även om reg- lerna är likabehandlande kan det inte helt uteslutas att ett etable- ringsstopp skulle kunna ses som ett hinder för den fria rörligheten.9
Artikel 14.3 har lika lydelse som TP1 artikel 2 när det gäller för- äldrars rätt att tillförsäkra sina barn en utbildning i enlighet med föräldrarnas religiösa övertygelse (jfr artikel 52.3 rättighetsstadgan), se vidare vår bedömning ovan i avsnitt 15.4.5. Det finns också krav på att begränsningar som EKMR medger sker på ett icke-diskrimi- nerande och likabehandlande sätt enligt artikel 14, vilket komplicerar ett etableringsstopp som endast omfattar nya huvudmän och inte existerande skolor med konfessionell inriktning. Detta innebär att ett etableringsstopp kan medföra utmaningar i förhållande till rätt till utbildning och etablering av undervisningsanstalter, om inte vård- nadshavares rätt till respekt för religiös övertygelse på något annat sätt tillgodoses, se vidare avsnitt 15.4.5.
9Bernitz U. och Kjellgren A., Europarättens grunder, (6 uppl.) 2018, s. 352 ff.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
15.4.7Befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning
Utredningens bedömning: Etableringsstoppet innebär inga ome- delbara konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritids- hem med konfessionell inriktning, eftersom dessa kan fortsätta sin verksamhet enligt gällande godkännanden. På längre sikt innebär etableringsstoppet dock konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning eftersom nya godkännanden inte kan lämnas till dessa, t.ex. i fråga om utvidg- ning av verksamheten, med bibehållen konfessionell inriktning.
I det här avsnittet sammanfattar vi de konsekvenser som ett eta- bleringsstopp kan medföra för befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning.
Verksamheten kan fortsätta under befintligt godkännande
Etableringsstoppet innebär att befintliga fristående skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning kommer att kunna fortsätta bedriva sin verksamhet enligt meddelade godkännanden. De befint- liga verksamheterna kommer därmed inte att omedelbart beröras av ett etableringsstopp. Huvudmän för fristående skolor och fritids- hem med konfessionell inriktning kommer att kunna fortsätta be- driva sin pågående verksamhet, och i den ta emot elever så länge det sker inom ramen för beslutade godkännanden. Exempelvis kommer en fristående grundskola med konfessionell inriktning för årskurs 1–6 i en viss kommun att kunna fortsätta bedriva sin verksamhet i den kom- munen och för dessa årskurser, så länge det inte uppstår några behov av att göra ändringar i det godkännande som gäller för verksam- heten.
Verksamheten kan inte få ett nytt godkännande
På längre sikt kommer etableringsstoppet att innebära begränsningar i hur huvudmän för befintliga skolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning kan utveckla sin verksamhet eftersom en följd av etableringsstoppet är att det inte kommer att kunna meddelas nya
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
godkännanden till enskilda som huvudmän för verksamhet med kon- fessionell inriktning. Nya ansökningar om att t.ex. utvidga verksam- heten med ytterligare årskurser eller program, att etablera verksam- heten i en annan kommun eller andra förändringar i godkännandet kommer inte att kunna bifallas när etableringsstoppet trätt i kraft. Verksamheter med konfessionell inriktning kommer alltså inte att kunna förändras utöver vad befintliga godkännanden medger.
Etableringsstoppet innebär i detta avseende ett avsteg från prin- cipen om att det i så stor utsträckning som möjligt ska vara lika villkor för lika skolverksamheter (prop. 2009/10:165 s. 206), efter- som huvudmän för befintliga fristående skolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning inte kommer att begränsas i detta av- seende utan kommer att kunna utvidga verksamheten eller starta en ny verksamhet i en annan kommun om de i övrigt uppfyller villkoren för godkännande enligt skollagen. De sistnämnda huvudmännen kom- mer därmed att behandlas på ett annat, mer förmånligt sätt, än huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inriktning, vilket vi berört i avsnitt 15.4.1 om diskriminering. Att huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inriktning behandlas på ett annat sätt än huvudmän för befintliga verksamheter med annan inriktning framstår i diskrimineringshänseende som problematiskt.
Att huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell in- riktning utesluts från möjligheten att utvidga eller förändra sin verk- samhet på ett sätt som kräver nytt godkännande från Skolinspektionen, eller för vissa fritidshem kommunen, innebär också en inskränkning i dessa huvudmäns näringsfrihet, vilket vi berört i avsnitt 15.4.2. Att dessa huvudmän inte kommer att ha möjlighet att med bibehållen konfessionell inriktning utvidga eller på annat sätt anpassa sin verk- samhet efter ändrade förhållanden eller t.ex. möta en ökad efter- frågan innebär att huvudmännens näringsfrihet inskränks, medan andra huvudmän som inte bedriver verksamheten med konfessionell inriktning inte omfattas av denna inskränkning.
Ändring av skäl utom huvudmannens kontroll
Att en enskild inte kan godkännas som huvudman för fristående verksamheter med konfessionell inriktning får alltså konsekvenser när det gäller förändringar av verksamheten som en befintlig huvud-
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
man själv önskar göra i sitt godkännande. Men etableringsstoppet innebär också konsekvenser i situationer där en huvudman för en befintlig verksamhet måste ändra formerna för sin verksamhet utan att själv initiera det. En situation, som särskilt lyfts fram i utred- ningens referensgrupp, är den att en befintlig skola blir uppsagd från sitt hyreskontrakt och inte hittar någon ny lokal i kommunen, utan måste starta en ny verksamhet i en intilliggande kommun. En annan situation är den att skolans lokaler blir föremål för allvarlig åverkan, brinner ner etc. Eftersom byte av kommun kräver nytt godkännande av Skolinspektionen kommer den aktuella skolan inte att kunna starta en ny verksamhet i en intilliggande kommun med bibehållen inriktning utan ställs då inför valet att antingen lägga ned verksam- heten eller att söka nytt tillstånd och i samband med detta avveckla sin tidigare konfessionella inriktning.
Skydd för egendom
Vidare kan etableringsstoppet också komma att stå i strid mot det skydd för egendom som kommit till uttryck i t.ex. EKMR:s TP1 artikel 1. Dessa stadganden innebär att fysiska och juridiska person- ers rätt till egendom ska respekteras. Egendomsbegreppet kan enligt Europadomstolen delas upp i två kategorier, dels i existerande egen- dom, dels i andra tillgångar, vilket inkluderar krav där tillgångsinne- havaren kan argumentera för att den åtminstone har en legitim för- väntan på att dessa ska realiseras.10
Huvudmän för befintliga skolor eller fritidshem innehar en egen- dom i form av en befintlig skol- eller fritidshemsverksamhet. Det godkännande som gäller för verksamheten omfattar endast huvud- mannen och kan inte överlåtas till någon annan. Däremot kan huvud- mannen överlåta verksamheten i övrigt – dvs. verksamhetens inkråm (fast och lös egendom, hyreskontrakt, upparbetad goodwill etc.) till någon annan enskild, som i sin tur kan ansöka om att bli godkänd som huvudman för en ny verksamhet – som de facto består av den befintliga verksamhetens inkråm.
10Gratzinger och Gratzingerova mot Tjeckien, (ansökan nr 39794/98), Europadomstolen den 10 juli 2002, p. 69.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
Även efter att ett etableringsstopp har införts kommer en be- fintlig huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning att kunna överlåta verksamhetens inkråm till någon annan enskild. För- värvaren kommer dock inte att kunna bli godkänd som huvudman för verksamheten med bibehållen konfessionell inriktning utan kom- mer endast att kunna godkännas som huvudman om verksamheten övergår till att ha en icke-konfessionell inriktning.
Det är enligt utredningens mening inte uteslutet att ett etable- ringsstopp kommer att innebära att ägare till skolor och fritidshem kommer att få det svårare att avyttra sin näringsverksamhet om de önskar att göra så, eftersom verksamheten då inte kan drivas vidare med en konfessionell inriktning. I vart fall kan en sådan näringsverk- samhet komma att minska i värde. Detta skulle kunna vara ett in- grepp i huvudmannens egendom, eller i vart fall i dennes legitima förväntan på att kunna realisera egendomen mot ersättning.
Nationella minoriteter
Dagens reglering möjliggör för enskilda att inrätta skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning som vänder sig till Sveriges nationella minoriteter dvs. judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. I fråga om vissa nationella minoriteter är språklig, kulturell och konfessionell identitet nära förbunden. Det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige, och barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska särskilt främjas.11 Med främjande avses att det allmänna genom aktiva åt- gärder och handlingar ska stödja språkens och kulturens fortlevnad.
Barn som tillhör nationella minoriteter har ett behov av att få ut- veckla sin egna minoritetskulturella identitet och det egna minori- tetsspråket.12 Av artikel 30 barnkonventionen följer att barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller urfolk inte får förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.
114 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
12Se prop. 2008/09:158 s. 126 f.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
Ett etableringsstopp innebär att befintliga huvudmän för fristå- ende skolor och fritidshem med konfessionell inriktning får fort- sätta verksamheten enligt befintliga tillstånd, men inte kommer att ha möjlighet att utvidga sin verksamhet. Om en sådan huvudman i dag endast har godkännande att anordna grundskolans årskurs 1–6 kommer huvudmannen således inte att kunna utvidga verksamheten till att även omfatta årskurs 7–9, med mindre än att huvudmannen frångår den konfessionella inriktningen. Det kommer inte heller vara möjligt att upprätta nya skolor eller fritidshem med konfessionell inriktning som riktar sig mot en nationell minoritet. Det är inte ute- slutet att etableringsstoppet på detta sätt kommer att inverka nega- tivt på Sveriges möjligheter att uppfylla sina åtaganden enligt Europa- rådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter13 och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.14
15.4.8Sammantagen bedömning
Utredningens bedömning: Utredningens undersökning av regel- efterlevnad vid fristående skolor med konfessionell inriktning och utredningens arbete i övrigt visar att det finns vissa problem vid en del av dessa skolor som kan ha samband med skolans konfes- sionella inriktning. Det är dock inte självklart att dessa problem ur ett rent rättsligt perspektiv är av den digniteten att de utgör sådana angelägna allmänna intressen som krävs för att det ska vara en godtagbar inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter.
Avgörande för om ett etableringsstopp kan förenas med grund- läggande fri- och rättigheter kommer att vara de skäl som i den fortsatta beredningen slutgiltigt läggs till grund för etablerings- stoppet.
Utredningen har som redovisats ovan kommit fram till att ett eta- bleringsstopp innebär utmaningar när det gäller grundläggande fri- och rättigheter som näringsfrihet och religionsfrihet, samt när det gäller likabehandling och diskriminering. För att ett etableringsstopp trots dessa utmaningar ska kunna genomföras är det av avgörande betydelse vilka skäl som anförs till stöd för att införa etablerings-
13SÖ 2002:2.
14SÖ 2000:3.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
stoppet och den genom etableringsstoppet inbyggda olikabehand- lingen mellan huvudmän inom skolväsendet. Etableringsstoppet måste också vara en ändamålsenlig lösning för att uppnå det syfte som avses med åtgärden. Åtgärden måste vidare vara proportionerlig i förhållande till det mål som ska uppnås. Om det finns mindre in- gripande medel för att uppnå samma ändamål så ska dessa användas.
Utredningen kan konstatera att några skäl för ett etablerings- stopp inte har angetts i utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2019:25). I utredningens ursprungliga direktiv (dir. 2018:15) nämns olika svårig- heter i förhållande till skolor med konfessionell inriktning. Det handlar bl.a. om utmaningar i förhållande till jämställdhet och integration. Utredningen ska också särskilt beakta barnets rätt att uttrycka sin egen livsåskådning samt rätt att inte behöva delta i någon form av konfessionella inslag som det inte vill medverka i. Detta är enligt direktiven en avvägning som kan se olika ut beroende på verksam- heten och på barnets ålder. Vidare lyfts i direktiven samhällets behov av en skola för alla och skolan som samhällsbärande institution. En annan fråga som nämns är att svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nuvarande bestämmelser när det gäller vad som kan anses vara konfessionella inslag och vad som är utbild- ning respektive undervisning. Vidare påpekas att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning ibland kan vara svår att göra, sär- skilt när det gäller förskolan, där undervisningsbegreppet omfattar ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet.
Utredningen har utifrån tillgänglig statistik om de skolor som är registrerade som skolor med konfessionell inriktning jämfört skol- ornas elevsammansättning och måluppfyllelse med övriga skolor. Utredningen har också analyserat hur dessa skolors elever svarar i Skolinspektionens skolenkät. Statistiken visar på en stor variation mellan skolor med konfessionell inriktning, sett både till förutsätt- ningar och resultat. Det är utredningens bedömning att den stora variationen bland skolorna innebär att det utifrån tillgänglig statistik inte går att peka ut några generella problem på skolor med konfes- sionell inriktning av den digniteten att dessa ensamma kan utgöra ett sådant angeläget eller trängande allmänintresse som kan motivera ett etableringsstopp.
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
Utredningen har vid sin undersökning av regelefterlevnad vid skolor med konfessionell inriktning noterat att det på vissa skolor finns brister som troligen hänger samman med den konfessionella inriktningen. Det har handlat om att flickor och pojkar har behand- lats olika, att undervisning regelmässigt varit könsuppdelad eller att delar av läroplanen inte följts, t.ex. rörande sex- och samlevnads- undervisning. Det finns också exempel på att konfessionella inslag har förekommit i undervisning i ämnena skolans val eller elevens val, t.ex. vid fördjupande undervisning i den egna religionen. Det har också förekommit att barns och elevers frivillighet att delta i kon- fessionella inslag inte har respekterats. Detta har framkommit inte minst i vår undersökning av förskolor med konfessionell inriktning, där det integrerade arbetssättet när det gäller utbildning och under- visning innebär särskilda svårigheter. Dessa kan avse frivilligheten i medverkan i konfessionella inslag, och hur dessa inslag skiljs ut från den övriga verksamheten. Utredningen ifrågasätter inte att det finns olika problem i anslutning till frågor om konfessionella inslag i skol- väsendet. Utredningen bedömer dock att de brister som framkom- mit vid undersökning av regelefterlevnad vid fristående skolor, för- skolor och fritidshem med konfessionell inriktning sammantaget inte är av den omfattningen att det i sig kan motivera ett etablerings- stopp. Dessa problem torde kunna lösas på mindre ingripande sätt än ett etableringsstopp, till exempel genom en striktare ägar- och ledningsprövning och tillsyn.
Enligt utredningens mening är en grundläggande utgångspunkt i det svenska skolväsendet att alla elever har rätt till en likvärdig ut- bildning av god kvalitet. En strävan ska vara att skolan ska arbeta för att uppväga skillnader i barns och elevers förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen. Att öka likvärdigheten och minska segrega- tionen skulle därför kunna utgöra sådana angelägna samhälleliga intressen som kan motivera en inskränkning av näringsfriheten och därmed begränsningar i möjligheten att driva fristående skolor med konfessionell inriktning. Det är dock inte självklart att ett etable- ringsstopp kan ses som en ändamålsenlig eller proportionerlig åtgärd för att komma till rätta med dessa problem, som även torde kräva andra insatser.
I avsaknad av ett uttalat syfte med etableringsstoppet kan utred- ningen inte fastslå att det underlag som utredningen tagit fram inne- bär att det sammantaget föreligger tillräckliga rättsliga skäl för att
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
motivera ett etableringsstopp. Detta mot bakgrund av de inskränk- ningar som ett etableringsstopp kan utgöra när det gäller grundlägg- ande fri- och rättigheter som näringsfrihet och religionsfrihet, samt likabehandling och diskriminering. Avgörande för om ett etable- ringsstopp kan förenas med grundläggande fri- och rättigheter kom- mer att vara de skäl som i den fortsatta beredningen slutgiltigt läggs till grund för etableringsstoppet.
15.5Alternativa lösningar
De alternativa lösningar som diskuteras i detta avsnitt lämnas utifrån de direktiv som utredningen har. Det innebär att åtgärderna inte är heltäckande. Vi har inte heller i grunden tagit ställning till i vilken utsträckning de alternativa lösningarna är genomförbara eller i alla delar lämpliga. Bland de åtgärder som vi inte diskuterar på en djupare nivå är t.ex. möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än inom det obligatoriska skolväsendet, eller att ersätta skolplikten med en läroplikt eller utbildningsplikt.
15.5.1Inga begränsningar för befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning
Som vi redogjort för i avsnitt 15.4.7 kommer ett etableringsstopp på längre sikt att innebära konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning, eftersom nya godkän- nanden inte kan lämnas till dessa, t.ex. i fråga om utvidgning av verk- samheten, med bibehållen konfessionell inriktning. Som vi också redogjort för i ovannämnda avsnitt kan etableringsstoppet i detta avseende riskera att utgöra diskriminering och inkräkta på närings- friheten och eventuellt också på skyddet för egendom. I utredningens referensgrupp har också företrädare för befintliga verksamheter med konfessionell inriktning gjort gällande att ett etableringsstopp, utan möjligheter för befintliga verksamheter att ansöka om och få nya godkännanden med bibehållen inriktning, skulle innebära att de be- fintliga verksamheterna på sikt skulle tvingas stänga ner och försvinna.
Ett sätt att begränsa etableringsstoppets verkningar på befintliga verksamheter är att helt eller delvis undanta dessa verksamheter från etableringsstoppet. Detta skulle kunna göras genom en komplet-
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
terande reglering som medger att undantag kan göras vid godkän- nandeprövningen för befintliga verksamheter med konfessionell in- riktning I vilken utsträckning sådana undantag ska vara möjliga kan diskuteras. En lösning är att befintliga verksamheter med konfes- sionell inriktning vid förnyad godkännandeprövning endast skulle kunna medges nytt godkännande med bibehållen inriktning om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle kunna vara att det in- träffat någon akut och oförutsedd händelse som gör att det vore oskäligt att huvudmannen inte medges ett ändrat godkännande. Det skulle t.ex. kunna handla om att huvudmannen behöver starta en ny verksamhet i en annan lokal i en närliggande kommun, vilket kräver ett nytt godkännande. En annan lösning vore att direkt i författ- ningstexten ange vid vilka situationer som en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning vid förnyad godkännandeprövning kan medges ett nytt godkännande med bibehållen inriktning. Det kan dock vara svårt att i författningstext uttömmande ange vilka skäl som kan accepteras och vilka som inte kan det, inte minst eftersom detta kan variera över tid. En tredje lösning är att inte begränsa möj- ligheterna till vissa angivna skäl utan i stället knyta det till vad som är det övergripande syftet med ansökan, dvs. att en befintlig skola eller ett befintligt fritidshem med konfessionell inriktning ska finnas kvar inom skolväsendet.
Utredningen anser att den lösning som ligger mest i linje med befintlig lagstiftning och Sveriges internationella åtaganden vore den som nämns som alternativ tre ovan. En sådan lösning innebär att berörda myndigheter, dvs. Skolinspektionen, och kommunerna när det gäller vissa fritidshem, utan hinder av etableringsstoppet bör kunna meddela nya godkännanden som rör befintliga verksamheter med konfessionell inriktning. En grundläggande förutsättning bör dock vara att huvudmannen har anmält en konfessionell inriktning för verksamheten och påbörjat verksamheten genom att ta emot elever för utbildning före den tidpunkt efter vilken etableringsstoppet inne- bär att inga nya etableringar av skolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning kan ske. Ytterligare förutsättningar bör vara att ansökan om godkännande görs antingen av huvudmannen för verk- samheten, och då innebär en ändring av den befintliga verksamheten, eller av någon annan enskild och ansökan sker till följd av ett över- tagande av en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
Genom en lösning som den som skisserats ovan ges huvudmän för befintliga verksamheter möjlighet att ansöka om godkännande av förändringar som samhällsutvecklingen eller verksamheten föran- leder. En huvudman kan t.ex. behöva förändra sin verksamhet ge- nom att starta en ny verksamhet i en annan kommun eller utöka antalet årskurser utöver vad som anges i det ursprungliga godkän- nandet, eller etablera ett gymnasieprogram som huvudmannen tidi- gare inte har godkännande för. Förslaget innebär också att en huvud- man kan överlåta verksamheten till någon annan enskild som i sin tur kan ansöka om godkännande som huvudman för verksamheten med bibehållen inriktning.
Det bör poängteras att denna alternativa lösning inte innebär något undantag när det gäller att den som ansöker om godkännande även måste uppfylla de krav som i övrigt ställs på den som ska god- kännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, t.ex. de vill- kor som uppställs i 2 kap. 5 § skollagen. Den sökande måste självklart också uppfylla de krav som kan komma att ställas utifrån de förslag om förstärkt ägar- och ledningsprövning som vi lämnar i kapitel 12.
Ett lagförslag som illustrerar ovanstående lösning återfinns i bi- laga 8.
15.5.2Förstärkt ägar- och ledningsprövning och förstärkt tillsyn kan ge ett tillräckligt skydd
Ett alternativ till att införa ett etableringsstopp är att endast införa en förstärkt ägar- och ledningsprövning i enlighet med de förslag utredningen lämnar i kapitel 12. En sådan förstärkt prövning ger enligt vår mening ett större utrymme och vidare möjligheter för till- synsmyndigheterna att övervaka de enskilda huvudmännen och agera om dessa handlar på sätt som strider mot samhällets grundläggande demokratiska värderingar och det som ingår i skolans värdegrund. Eftersom nya moment införs i ägar- och ledningsprövningen ger det också tillsynsmyndigheterna nya faktorer att bevaka och agera mot vid den återkommande tillsynen. Detta gör att insatser kan fokuseras till de enheter där det upptäcks problem i dessa avseenden, medan verksamheter som inte uppvisar problem inte belastas av pålagor riktade mot andra huvudmän. Ett sådant alternativ skulle vara mindre ingripande än ett förbud mot nyetableringar och riskerar inte att stå
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
i strid med EKMR, EU-rätten och Sveriges internationella åtagan- den. Vi har behandlat dessa frågor i kapitel 12.
15.5.3Förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade konfessionella skolor?
Ett förbud för samtliga huvudmän att driva skolor med konfessionell inriktning skulle kunna underlätta vissa rättsliga problem som upp- står ur ett likabehandlingsperspektiv. Det kan dock uppstå andra rättsliga konsekvenser och nedan följer exempel på sådana, även om diskussionen inte är uttömmande.
Ett förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade kon- fessionella skolor tar sikte på själva verksamhetens inriktning, vilken inte skulle få vara konfessionell. Däremot skulle samtliga huvudmän som uppfyller övriga krav för att godkännas som huvudman fort- farande skulle få möjlighet att prövas som huvudman för skola eller fritidshem. Det måste dock fortfarande finnas objektivt godtagbara skäl för att, inom ramen för den nationella bedömningsmarginalen, organisera utbildningsväsendet på ett sådant sätt att skolor med kon- fessionell inriktning inte tillåts. Som nämnts ovan finns enligt bl.a. Europadomstolens praxis och förarbetena till EKMR:s TP1 artikel 2 en rätt att inrätta privata skolor även om det inte finns någon skyl- dighet att finansiera dessa med offentliga medel. Det bör dock note- ras att när staten har ett system där privata skolor finansieras med offentliga medel så måste det ske på ett icke-diskriminerande sätt. Om staten inte skulle tillåta att det etableras skolor med konfes- sionell inriktning som skulle få offentliga medel medan skolor med andra inriktningar, t.ex. Waldorf eller Reggio Emilia, skulle få offent- lig finansiering, så kan en sådan olikabehandling riskera att utgöra diskriminering enligt EKMR. Ett totalförbud skulle också innebära att den rätt att etablera skolor med konfessionell inriktning som i dag är införd i svensk rätt skulle begränsas, vilket skulle utgöra en faktisk inskränkning av en befintlig rättighet. Begränsningen måste därför även ur denna synvinkel motiveras och vara proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås med begränsningen.
Som nämnts ovan kräver vidare näringsfriheten att det finns ange- lägna skäl för ett totalförbud för skolor med konfessionell inrikt- ning. För att ett förbud mot att etablera skolor med viss inriktning ska vara genomförbart krävs att det finns ett skäl för begränsningen
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
som utgör ett angeläget samhällsintresse. Det krävs också att åtgärden är proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås. Mindre ingripande medel ska inte kunna användas för att uppnå samma syfte.
Det kan också diskuteras om det av legalitetsskäl är möjligt att begränsa verksamheten hos de huvudmän som redan har fått ett god- kännande och bedriver verksamheter med en konfessionell inrikt- ning, eftersom dessa efter ett godkännande har byggt upp en skola eller ett fritidshem som baseras på den konfessionella inriktningen. Även om det kanske inte har angetts i godkännandebeslutet att god- kännandet avser just en verksamhet med konfessionell inriktning har tillståndet lämnats i en tid där en sådan inriktning har varit tillåten enligt skollagen. Ett i efterhand infört stopp för konfessionell inrikt- ning kan då komma nära att utgöra en ändring av ett meddelat gynn- ande beslut. Detta kan endast kan göras i vissa särskilt angivna situa- tioner, varav ingen troligtvis direkt kan anses tillämplig i fråga om ett stopp av aktuellt slag.
Möjligheten av ett förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade skolor med konfessionell inriktning (dvs. att konfessio- nella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen inte får förekomma) är således beroende av de skäl som anförs till stöd för en sådan ordning, såsom att det finns objektivt godtagbara skäl för förbudet, att åtgärden är proportionerlig och motiveras av ett ange- läget samhällsintresse.
15.5.4Etableringsstopp kombinerat med ”ventiler”
En skillnad i det svenska skolväsendet jämfört med andra länder som tillträtt EKMR:s TP1 artikel 2 är, som nämnts ovan, att svenska elever har skolplikt och inte läroplikt eller utbildningsplikt. Det innebär att elever i förskoleklass, grundskola och motsvarande skolformer som huvudregel ska tillbringa hela skoldagen i skolan om det inte finns giltiga skäl för frånvaro, t.ex. sjukdom. Det finns dessutom få alter- nativa vägar att fullgöra denna skolplikt än inom det offentligt finan- sierade skolväsendet. Exempelvis är s.k. hemundervisning som huvud- regel inte tillåten.
För att minimera den begränsning av friheten att inrätta privata skolor som följer av förarbeten och praxis till TP1 artikel 2 som ett etableringsstopp kan innebära, skulle ett sådant kunna kombineras
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
med ökade möjligheter att anpassa enskilda elevers skolgång till reli- gionsutövande. Ett sätt att göra detta är att lyfta fram den rätt att ha och utöva en religion som följer av RF, barnkonventionen, EKMR och EU:s rättighetsstadga, eventuellt genom hänvisningar i skol- lagen. Det skulle också kunna ske genom andra tillägg i skollagen. Dessa tillägg skulle t.ex. kunna innebära att möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än inom den offentligt finansierade skolan utökas. Det skulle kunna ge möjlighet att fullgöra skolplikten genom t.ex. webbaserad fjärrundervisning eller andra rent privatfinansierade lösningar. En annan anpassning skulle kunna vara att eleverna ges ökade möjligheter att få ledigt för religionsutövning.
15.5.5Begränsning av konfessionella inslag
Ytterligare ett alternativ till att införa ett etableringsstopp skulle kunna vara att i stället införa begränsningar av i vilken utsträckning konfessionella inslag, dvs. inslag av förkunnande eller bekännande karaktär som tillhör en viss religion, får förekomma inom verksam- heter som har anmält en konfessionell inriktning. På så sätt skulle det allmänna kunna reglera att de konfessionella inslagen inte tar en alltför stor andel av skoldagen i anspråk, samtidigt som vårdnads- havares rätt att välja en skola eller ett fritidshem där deras religiösa övertygelse respekteras tillgodoses. Denna lösning innebär också att den övergripande tillsynen och kontrollen av skollagsreglerade verk- samheter med konfessionella inriktningar kvarstannar hos det allmänna. En begränsning av konfessionella inslag kan göras på olika sätt.
Ett alternativ vore att reglera att de konfessionella inslagen endast får ske vid skoldagens inledning eller avslutning, medan tiden där- emellan ägnas åt undervisning och icke-konfessionella moment av utbildning. De konfessionella inslagen kan då hållas samlade och tydligt avskilda från undervisningen. Det blir på så sätt tydligare för eleven att det är just dessa inslag som är konfessionella och därmed frivilliga. En nackdel är att en sådan lösning fungerar mindre väl om den konfessionella inriktningen är en religion där förkunnande eller bekännande inslag regelmässigt bör utövas även vid andra tider under skoldagen, t.ex. i anslutning till skolmåltiden.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
Ett annat alternativ vore att i stället begränsa utrymmet för kon- fessionella inslag under skoldagen tidsmässigt, och reglera att kon- fessionella inslag under en skoldag eller en skolvecka får motsvara högst en viss angiven tid, där denna tid kan variera beroende på skol- form samt elevernas ålder och mognad. På det sättet begränsas fort- farande de konfessionella inslagen till att inte uppta en alltför stor del av skoldagen eller skolveckan, men varje skola eller fritidshem ges möjlighet att själv välja hur den aktuella tiden ska användas för att stämma överens med den egna religionen. En nackdel med en sådan lösning är att de konfessionella inslagen då kan spridas över skoldagen och skolveckan och därmed i större grad interagera med undervisning och icke-konfessionella utbildningsmoment. En annan nackdel är att en tidsbegränsning kan påverka olika religioner i vari- erande grad, beroende på att religioner i varierande grad inrymmer ritualer och göromål som typiskt sett vidtas under en vanlig skoldag.
Något som ibland pekats ut som bekymmersamt i fråga om kon- fessionella inslag vid skolor med konfessionell inriktning är möjlig- heten att använda ämnet skolans val för att erbjuda undervisning inom den egna religionen. I praxis från Skolinspektionen och även i våra egna undersökningar framkommer att det förekommer att under- visningen i skolans val – som naturligtvis ska vara icke-konfessionell
–blandas samman med konfessionella inslag, så att även sådana ingår som en del i undervisningen. Ett alternativt sätt att begränsa att verk- samheten vid en skola med konfessionell inriktning får en alltför konfessionell prägel skulle därför kunna vara att möjligheten att an- vända skolans val för fördjupning i den egna religionen tas bort. Därigenom skulle möjligheten till oavsiktlig eller avsiktlig samman- blandning mellan undervisning och konfessionella inslag minska.
Även när det gäller möjligheten att begränsa utrymmet för kon- fessionella inslag under skoldagen torde det krävas att en sådan in- skränkning kan motiveras med ett angeläget allmänt intresse, efter- som även en sådan förhållandevis måttlig begränsning av vad en enskild huvudman får och inte får göra inom ramen för sin verksamhet kan anses utgöra en inskränkning i näringsfriheten. Det kan också inne- bära en bristande likabehandling som även den kräver en välgrundad motivering för att inte utgöra diskriminering. Det sistnämnda kan bl.a. aktualiseras om det inte införs någon motsvarande begränsning av i vilken mån andra, icke-konfessionella, inriktningar tillåts påverka
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
SOU 2019:64 |
eller färga verksamheten vid en icke-konfessionell fristående skola eller ett fritidshem.
15.5.6Ingen offentlig finansiering till skolor med konfessionell inriktning
En ytterligare lösning är att inte införa något etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning utan
istället undanta sådana verksamheter från den offentliga finansiering som i dag tillkommer alla fristående skolor och fritidshem. På så sätt skulle säkerställas att offentliga medel endast går till verksamheter som i alla delar motsvarar den värdegrund som följer av 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, samtidigt som vårdnadshavare som önskar ha sina barn i en verksamhet med konfessionell inriktning har möjlighet att göra så på egen bekostnad.
Som nämnts ovan finns enligt bl.a. Europadomstolens praxis och förarbetena till EKMR:s TP1 artikel 2 en rätt att inrätta privata sko- lor.15 Denna rätt innebär dock inte att det finns någon korrespon- derande skyldighet för staten att finansiera privata skolor med offent- liga medel. Teoretiskt kan det alltså vara möjligt för staten att inte längre finansiera fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Det bör dock noteras att när staten väl har inrättat ett system där fristående skolor finansieras med offentliga medel så måste detta ske på ett icke-diskriminerande sätt. Om det allmänna skulle sluta finansiera skolor eller fritidshem med konfessionell in- riktning, men samtidigt fortsätter att finansiera fristående skolor och fritidshem med annan inriktning, innebär det en bristande lika- behandling som riskerar att utgöra diskriminering enligt EKMR. För att så inte ska bli fallet krävs att staten kan motivera denna bristande likabehandling med tillräckliga skäl som motiverar att vissa skolor finansieras och andra inte.
Oavsett hur en lösning som den beskrivna motiveras vore den ett ingrepp i hur det svenska skolsystemet i dag är uppbyggt, där såväl offentligt som enskilt bedriven verksamhet finansieras av det all- männa. För att möjliggöra för vårdnadshavare att placera sina barn i skolor utanför det allmänna skolsystemet kan det behövas undantag från bestämmelserna om skolplikt, så att denna kan fullgöras även
15 Att någon sådan absolut rättighet inte föreligger enligt skollagen har vi diskuterat i avsnitt 10.7.
SOU 2019:64 |
Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant |
vid privata skolor med konfessionell inriktning. Det uppstår också frågor om hur dessa skolor skulle organiseras i förhållande till Skol- inspektionen: Ska myndigheten fortfarande bedriva någon form av tillsyn över dessa i form av kvalitetskontroll? Vilket inflytande kan myndigheten rimligen ha över helt privatfinansierade enheter? Är det troligt att dessa skulle acceptera tillsyn när de inte längre finan- sieras av det allmänna? Vidare uppstår frågor om hur dessa skolor skulle finansieras, där internationell finansiering kan bli aktuell, och hur vårdnadshavare ska ha möjlighet att betala eventuella elevavgif- ter. I slutänden kan det ifrågasättas hur väl en sådan lösning verk- ligen möjliggör för alla elever, oberoende av ekonomiska och sociala förutsättningar, att välja en skola eller ett fritidshem med konfes- sionell inriktning. Sammantaget vore lösningen ett markant avsteg från principerna om likvärdig utbildning och en skola för alla.
16Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Kapitlet innehåller utredningens förslag angående ikraftträdande för de ändringar vi föreslår i skollagen (2010:800) samt vårt övervägande när det gäller behovet av övergångsbestämmelser.
16.1Ikraftträdande
Utredningens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft den 1 januari 2022.
Bestämmelserna om etableringsstopp i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen (2010:800) ska tillämpas första gången i fråga om god- kännande av huvudmän för utbildning som ska starta tidigast höst- terminen 2023.
Ikraftträdande
Utredningen ska redovisa sitt betänkande senast den 19 december 2019. Med beaktande av tid för sedvanlig remissbehandling och be- redning bör en proposition kunna överlämnas till riksdagen under vintern-våren 2021, varefter riksdagsbehandling kan ske våren 2021. Förslagen kan då som tidigast träda i kraft den 1 juli 2021.
Utredningens förslag innebär emellertid att fristående skolor, för- skolor och fritidshem måste anpassa sig till ett nytt regelverk. Be- fintliga huvudmän behöver t.ex. ta ställning till om de ska anmäla en konfessionell inriktning till aktuell tillsynsmyndighet. Enskilda som avser att ansöka om godkännande som huvudman för skollagsreg- lerad verksamhet behöver anpassa sig till ny reglering i fråga om t.ex. anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell inriktning (se av-
437
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser |
SOU 2019:64 |
snitt 13.1) och etableringsstopp (se avsnitt 15.3). Statens skolinspek- tion och kommunerna måste i egenskap av besluts- och tillsyns- myndigheter vidta vissa förberedande åtgärder, som att anpassa sina system och rutiner för att hantera bl.a. prövning mot demokrati- villkor (avsnitt 12.5.2), huvudmannaförsäkran (avsnitt 12.6.1), anmäl- ningsskyldighet och etableringsstopp. Skolinspektionen behöver också tid för att ta fram t.ex. informationsmaterial, och den skolmyndighet som får uppgiften att ta fram ett sådant stödmaterial till kommun- erna som vi berört i avsnitt 12.7.2 behöver tid för att göra detta.
Det är mot denna bakgrund enligt utredningens mening rimligt att berörda huvudmän, enskilda som vill bli godkända som huvudmän och myndigheter ges en viss tid för att anpassa sig till den nya regler- ingen innan den träder i kraft. Utredningen föreslår därför att de änd- ringar som föreslås i skollagen ska träda i kraft den 1 januari 2022.
När ska bestämmelserna om etableringsstopp börja tillämpas?
Utredningens förslag till etableringsstopp genomförs dels genom nya bestämmelser i 1 kap. 7 § skollagen, dels genom den nya para- grafen i 2 kap. 5 e § skollagen (se avsnitt 15.3). Dessa paragrafer ska liksom övriga föreslagna lagändringar träda i kraft den 1 januari 2022. Bestämmelserna om etableringsstopp i 1 kap. 7 §, som riktar sig till befintliga verksamheter och i korthet innebär att huvudmän som vill bedriva verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla denna samt ha påbörjat verksamheten före den 1 juli 2023, ska också tilläm- pas fr.o.m. den 1 januari 2022. När det gäller bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket, som reglerar etableringsstoppet i förhållande till nya ansökningar om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, gör utredningen följande överväganden.
Tidpunkten för när etableringsstoppet ska träda i kraft i fråga om nya skollagsreglerade verksamheter bör enligt vår mening bestäm- mas utifrån de tidsfrister som gäller för ansökningar om godkännande som huvudman för sådana verksamheter. Bestämmelser om sådana tidsfrister finns i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförord- ningen (2010:2039). Enligt 2 kap. 1, 3 och 4 §§ skolförordningen ska en ansökan om godkännande som enskild huvudman för förskole- klass, grundskola, grundsärskola eller fritidshem vid en skolenhet med någon av dessa skolformer ha kommit in till Skolinspektionen
SOU 2019:64 |
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser |
senast den 31 januari kalenderåret innan utbildningen ska starta. Be- slut i ärendet ska om möjligt fattas före den 1 oktober kalenderåret innan utbildningen ska starta. När en enskild huvudman har god- känts för en utbildning ska utbildningen starta senast vid början av det läsår som inleds två år efter godkännandet. Motsvarande bestäm- melser för en ansökan om godkännande som enskild huvudman för en viss utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan åter- finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ gymnasieförordningen.
Utifrån de tidsfrister som anges i ovan nämnda bestämmelser kommer den ansökningsomgång hos Skolinspektionen som avser godkännande av huvudmän som ska starta verksamhet tidigast höst- terminen 2022 redan att ha hanterats och beslutats av Skolinspek- tionen den 1 januari 2022, eftersom dessa ansökningar ska ha skett senast den 31 januari 2021 och ska ha beslutats om av Skolinspek- tionen före den 1 oktober 2021. Vi föreslår därför att bestämmelserna om etableringsstopp ska tillämpas första gången vid den ansöknings- omgång som prövas närmast efter ikraftträdandet den 1 januari 2022. Bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen ska alltså tillämpas första gången i fråga om ansökningar som ska komma in till Skol- inspektionen senast den 31 januari 2022 och myndigheten om möjligt ska fatta beslut om senast den 1 oktober 2022. Det innebär att be- stämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen ska tillämpas första gången när det gäller ansökningar om godkännande som huvudman för verksamhet som ska starta tidigast höstterminen 2023. Detta ska framgå i en särskild ikraftträdandebestämmelse.
När det gäller den godkännandeprövning som kommunerna gör vid godkännande av enskilda som huvudmän för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- särskola finns inte några författningsreglerade tidsfrister för hur så- dana godkännandeprövningar ska ske. Det bör dock enligt utred- ningens mening gälla lika villkor för enskilda som ansöker om att godkännas som huvudmän för fritidshem, oavsett om ansökan görs hos Skolinspektionen eller en kommun. Även för de verksamheter som godkänns av en kommun bör därför gälla att etableringsstoppet träder i kraft i fråga om de verksamheter som ska starta tidigast höst- terminen 2023. Den ovan nämnda ikraftträdandebestämmelsen om- fattar därmed även enskilt bedrivna fritidshem där en kommun ansva- rar för godkännande av enskild som huvudman.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser |
SOU 2019:64 |
16.2Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte
Utredningens bedömning: Det finns inte behov av några över- gångsbestämmelser med anledning av de föreslagna lagändring- arna i skollagen (2010:800).
Utredningens förslag till lagändringar ska träda i kraft den 1 januari 2022, se avsnitt 16.1. Utredningen anser att det är lämpligt att lag- ändringarna, med undantag för vad som i avsnitt 16.1 angetts om be- stämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen, tillämpas från och med nämnda datum. Utredningen grundar denna bedömning på att lagändringarna inte innebär några ändringar i gällande godkän- nanden av enskilda huvudmän och godkännanden behöver därmed inte prövas på nytt. Det finns inte heller skäl att anta att befintliga verksamheter inte kommer att hinna anpassa sig till de nya bestäm- melserna vid tidpunkten för ikraftträdandet. Att de nya reglerna börjar tillämpas direkt efter ikraftträdandet innebär i och för sig att frågor som rör de nya reglerna, t.ex. vad som utgör konfessionella inslag (avsnitt 11.4.3) och de särskilda reglerna kring konfessionella inslag i förskolan (avsnitt 11.4.4), direkt kan komma att prövas inom ramen för den ordinarie tillsynen. Den anmälningsskyldighet som införs när det gäller konfessionell inriktning (avsnitt 13.1) medför att befint- liga huvudmän omgående efter ikraftträdandet måste anmäla konfes- sionell inriktning till tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen eller lägeskommunen. Med hänsyn till att den tid som utredningen be- räknat mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande ger berörda parter utrymme för att förbereda sig inför de nya reglerna, innebär inte heller de ovan angivna förändringarna att det finns något behov av övergångsbestämmelser med anledning av de föreslagna lagändring- arna. Utredningen föreslår därmed inte några övergångsbestämmelser.
17 Konsekvenser av förslagen
Utredningen ska redovisa olika konsekvenser av de förslag som läm- nas. Detta gör vi i huvudsak i detta kapitel, även om en del konse- kvenser redan har behandlats i tidigare kapitel och delvis upprepas nedan. Vi inleder med en beskrivning av vilka krav som ställs på konsekvensredovisningen och kommer därefter in på ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för bl.a. huvudmän, det allmänna, vårdnadshavare samt barn och elever.
17.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav
I detta avsnitt beskriver vi de krav som ställs på utredningens konse- kvensbeskrivningar. Det handlar dels om krav enligt olika förord- ningar, dels om krav i utredningens direktiv.
17.1.1Kommittéförordningen
En utredning ska redogöra för ekonomiska och praktiska konse- kvenser av förslagen (14–15 a §§ kommittéförordningen [1998:1474]). En utredning ska även redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, lands- ting, företag och andra enskilda (14 §). Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om för- slagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och
441
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhåll- ande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
17.1.2Konsekvensutredning vid regelgivning
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Enligt 6 § samma förordning ska en konsekvensutredning innehålla:
1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd,
3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,
5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen,
6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen, och
7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella insatser.
Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutred- ningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen,
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen,
5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och
6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.
17.1.3Utredningens direktiv
I utredningens direktiv anges att vi, utöver vad som följer av 14– 15 a §§ kommittéförordningen, ska redovisa konsekvenserna av våra förslag med utgångspunkt från Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s konvention om barnets rättig- heter, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning samt konsekvenserna utifrån principen om icke-diskrimi- nering. I detta ingår att redovisa konsekvenserna för barn och ung- domar.
I direktiven påminns vidare om att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen, vilket innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstift- ningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska vi därför, utöver förslagets konsekvenser, också särskilt redovisa de särskilda avvägningar som lett fram till för- slaget.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
17.2Våra förslag och ställningstaganden
Detta avsnitt innehåller en beskrivning av de problem som utred- ningen har identifierat och vad vi vill uppnå med våra förslag. Vi redogör också för vilka alternativa lösningar som finns för det vi vill uppnå och vilka effekterna kan bli om någon reglering inte kommer till stånd.
17.2.1Problembeskrivning och syfte
Utredningen har arbetat med lösningar rörande framför allt tre fokus- områden (se nedan). Vidare har utredningen fått ett tilläggsuppdrag som innebär att vi ska föreslå ett etableringsstopp för fristående grund- och gymnasieskolor med konfessionell inriktning och redovisa kon- sekvenserna av ett sådant, vilket får anses utgöra utredningens fjärde fokusområde.
Det första fokusområdet handlar om begrepp och definitioner. I dag kan gränsdragningen mellan begreppen utbildning och under- visning vara svår att göra, framförallt när det gäller förskolan. Det är inte heller definierat i skollagen vad som avses med konfessionella inslag. Detta leder till svårigheter när det gäller gränsdragningen mellan vad som ska anses vara konfessionella inslag, som endast får förekomma i utbildningen, och inslag av liknande karaktär som även är tillåtna inom undervisningen. Det finns inte heller definitioner i skollagen av vad som utgör icke-konfessionell inriktning respektive konfessionell inriktning. Avsaknaden av definitioner gör att det i dag inte är helt klart vilka verksamheter som är sådana med konfessionell inriktning och vilka som inte är det.
Det andra fokusområdet handlar om de krav som finns vid pröv- ning för godkännande av en enskild som huvudman för fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Det finns i dag i lagstiftningen inga uttryckliga krav som specifikt tar sikte på om en presumtiv huvudman har förutsättningar för att bedriva en verksamhet i enlighet med den värdegrund som gäller inom skol- väsendet. Det kan därför råda osäkerhet hos godkännandemyndig- heterna om i hur stor grad de ska beakta sådana frågor, vilket i sin tur kan leda till att huvudmän som inte uppfyller förutsättningarna när det gäller demokrati- och värdegrundsuppdraget ändå ges god- kännande.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
Det tredje fokusområdet handlar om att det i dag inte finns någon lagreglering när det gäller möjligheten för offentliga huvudmän att anordna firande av skolavslutningar och uppmärksamma andra tradi- tionella högtider i gudstjänstlokaler. Detta innebär en återkomman- de osäkerhet för huvudmännen som bör undanröjas.
När det gäller det fjärde fokusområdet om etableringsstopp har arbetet sett annorlunda ut eftersom vårt uppdrag i den delen speci- ficerats till att lämna lagförslag med ett visst innehåll och redogöra för konsekvenserna av ett sådant.
Det övergripande syftet med utredningen har varit att hitta lös- ningar för ovanstående fokusområden.
17.2.2Våra förslag i korthet
Utredningens förslag kan delas in i fyra teman: 1) begrepp och defi- nitioner, 2) ägar- och ledningsprövning samt tillsyn, 3) skolavslut- ningar och andra traditionella högtider, 4) etableringsstopp för fri- stående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Nedan följer en sammanfattning av förslagen.
Begrepp och definitioner
Även om gränsdragningen mellan undervisning och utbildning är otydlig så bedömer utredningen att begreppen i sig är väletablerade i skolväsendet och bör behållas i skolförfattningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras så att gränsdragningen mellan dem blir tydligare.
Utredningen bedömer vidare att det i skollagen bör införas defi- nitioner av begreppen konfessionella inslag, konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Syftet med definitionerna är att undvika tolkningssvårigheter. Konfessionella inslag bör enligt utred- ningen definieras på ett sätt så att det innebär ett aktivt utövande av religion, och det bör därför definieras som inslag i utbildningen som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Handlingar som enbart är inspirerade eller motiverade av en tro omfattas därmed inte av definitionen.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
För att förtydliga vad som ska avses med skolor med konfes- sionell inriktning föreslår utredningen att konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Icke-konfes- sionell verksamhet ska motsatsvis definieras som en verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och ge- nomförs av huvudmannen.
Ägar- och ledningsprövning samt tillsyn
Utredningen föreslår att det ska införas ett krav på att huvudmän måste försäkra sig om att barn och elever är införstådda med att det är frivilligt att delta i utbildningsmoment som innehåller konfessio- nella inslag.
Vi lämnar även förslag om att det ska uppställas ytterligare krav vid ägar- och ledningsprövning av enskilda som vill bli huvudmän för verksamheter enligt skollagen. Utredningen bedömer att det behö- ver göras en prövning av den enskildes förmåga att bedriva en utbild- ning som överensstämmer med vissa centrala demokratiska prin- ciper. Prövningen bör vara en fördjupning av den prövning som redan i dag ska ske enligt nuvarande bestämmelser mot de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen (2010:800). Utredningen före- slår därför att det ska införas ett s.k. demokrativillkor för skolväsen- det som utformas så att det skyddar grundläggande principer i ett demokratiskt samhälle. Utredningen föreslår således att en enskild inte ska få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksam- het om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksamheten inom ramen för denna kan komma att:
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5.
Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska återkallas om den enskilde inte längre uppfyller något demokrati- villkor.
Huvudmannaförsäkran
Utredningen föreslår att det ska införas en huvudmannaförsäkran för fysiska personer som önskar bli godkända som huvudmän för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen. I huvudmannaförsäk- ran ska huvudmannen försäkra att verksamheten kommer att bedrivas i överensstämmelse med centrala demokratiska principer. För juri- diska personer ska försäkran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen.
Anmälningsplikt
Utredningen föreslår att huvudmän för fristående skolor, förskolor eller fritidshem måste anmäla om de ska ha konfessionell inriktning på verksamheten till tillsynsmyndigheten. Vidare ska en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för fristående skola, förskola eller fritidshem vara skyldig att i ansökan ange om verksam- heten ska ha konfessionell inriktning. Det är endast att verksamheten ska ha en konfessionell inriktning som måste uppges, inte vilken kon- fession det handlar om.
En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska även anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning.
Skolavslutningar och andra traditionella högtider
Utredningens förslag innebär att konfessionella inslag definieras som bekännande eller förkunnande inslag i utbildningen. Det inne- bär t.ex. att besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal ibland, men inte alltid, innebär ett konfessionellt inslag i skollagens mening. Ut-
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
redningen föreslår att alla skolor, förskolor och fritidshem ska kunna ha avslutningar och andra traditionella högtider i lokaler som använts för gudstjänst. Det ska vara frivilligt att delta i aktiviteterna. Kon- fessionella inslag ska dock inte få förekomma när skolor, förskolor eller fritidshem med offentlig huvudman firar avslutningar i guds- tjänstlokaler eller andra lokaler. Detsamma ska gälla för verksam- heter med enskild huvudman som inte anmält en konfessionell in- riktning. Vi bedömer också att barn och elever som inte önskar delta vid sådana tillfällen så långt som är möjligt ska erbjudas ett likvärdigt alternativ.
Etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning
Utredningen föreslår att ett etableringsstopp ska införas för fri- stående grund- och gymnasieskolor, förskoleklass och fritidshem med konfessionell inriktning. Godkännande enligt 2 kap. 5 § skol- lagen ska inte få lämnas till enskilda som avser att bedriva förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesär- skola med en konfessionell inriktning; detsamma ska gälla om det annars finns anledning att anta att verksamheten kommer att ha en sådan inriktning. En enskild som har godkänts som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfes- sionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etablerings- stopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före den 1 juli 2023
1.har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en kon- fessionell inriktning, och
2.faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
17.2.3Alternativa lösningar eller ingen reglering
Nedan följer en genomgång av utredningens överväganden av alter- nativa lösningar. När det gäller etableringsstoppet för fristående sko- lor med konfessionell inriktning framgår alternativa lösningar i av- snitt 15.5.
Begrepp och definitioner
När det gäller begreppen undervisning och utbildning så har ett alternativ varit att byta ut ett eller båda begreppen för att underlätta gränsdragningen mellan de båda. Utredningen bedömer dock att begreppen utbildning och undervisning är så väl etablerade inom och utom skolväsendet att de bör behållas. Det skulle behövas ett om- fattande arbete för att implementera nya begrepp. Det finns också en risk för att utbildning och undervisning ändå skulle leva kvar och användas som begrepp inom verksamheterna och att det därför skulle leda till ännu mer otydlighet att införa nya begrepp.
Ett annat alternativ är att inte införa någon ny reglering utan att låta nuvarande definitioner av begreppen vara kvar. En risk med att inte införa någon ny reglering är dock att gränsdragningen fortsätter att vara otydlig för verksamheterna och att det t.ex. leder till svårig- heter för Statens skolinspektion att vid sin tillsyn avgöra vad som utgör undervisning eller utbildning, framför allt i förskolan.
När det gäller begreppet konfessionella inslag så är ett alternativ att införa en bredare definition av begreppet, där alla inslag med anknytning till en viss religion omfattas. Det skulle kunna få som konsekvens att det t.ex. alltid skulle vara ett konfessionellt inslag att sjunga en psalm i samband med ett adventsfirande. Ett annat alter- nativ har varit att inte införa någon definition av vad som utgör kon- fessionella inslag utan i stället överlåta på t.ex. Skolinspektionen att avgöra vad som utgör konfessionella inslag i samband med myndig- hetens tillsyn, utifrån tidigare förarbetsuttalanden. Utredningen be- dömer dock att det är viktigt att det redan i lagstiftningen framgår tydligt för samtliga berörda vad som utgör konfessionella inslag, som endast får förekomma i utbildningen, och vad som utgör inslag som får förekomma även inom undervisningen om det sker på ett sakligt och allsidigt sätt.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
Det finns i dag inte någon definition av vad som utgör en verk- samhet med konfessionell inriktning inom skolväsendet eller vad som utgör en verksamhet med icke-konfessionell inriktning. En alternativ lösning vore att låta de enskilda huvudmännen själva avgöra om de har en konfessionell inriktning och definiera vad den i så fall innebär. Det skulle emellertid innebära att konfessionell inriktning kan be- tyda en mängd olika varianter och att det därmed kvarstår en osäker- het kring vad som egentligen kännetecknar en sådan inriktning. Ett annat alternativ är att inte ha någon reglering alls av vad som utgör verksamhet med konfessionell inriktning, vilket dock skulle inne- bära att den osäkerhet som beskrivs finnas i dag kvarstår. När det gäller icke-konfessionell inriktning finns samma alternativ, för vilka samma resonemang gör sig gällande. Vidare finns alternativet att endast definiera detta begrepp som motsatsen till konfessionell in- riktning. Vi menar dock att den väg vi valt, med en självständig defi- nition även av begreppet icke-konfessionell inriktning, är det som ger störst tydlighet.
Ägar- och ledningsprövning och tillsyn
Som alternativ till våra förslag om ägar- och ledningsprövning har vi inledningsvis övervägt att inte införa någon ytterligare reglering alls. Det skulle nämligen kunna hävdas att redan nu gällande bestämmel- ser i 2 kap. 5 § skollagen ger godkännandemyndigheten utrymme för att även ta hänsyn till värdegrundsfrågan vid ägar- och ledningspröv- ningen. Vi menar dock att den lösning vi valt är att föredra eftersom den tydligt klargör att dessa frågor ska beaktas och fördjupar pröv- ningen av presumtiva huvudmän mer än vad som annars hade varit fallet.
Ett annat sätt hade varit att enbart införa regler som riktar sig mot de huvudmän som önskar etablera verksamheter med konfessionell inriktning. En sådan lösning riskerar dock att ses som diskrimine- rande. Det är också enligt vår mening mycket viktigt att alla huvud- män, oberoende av om de har konfessionell inriktning eller inte, har dokumenterat goda förutsättningar att fullgöra skolväsendets demo- krati- och värdegrundsuppdrag.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
Ett annat alternativ när det gäller ägar- och ledningsprövning har varit att införa särskilda regler om tillsyn av just de huvudmän som har en konfessionell inriktning. Även i detta fall kan en reglering inriktad på endast vissa huvudmän leda till diskussioner om diskrimi- nering. Vi har också sett det som en bättre lösning att ge godkän- nande- och tillsynsmyndigheterna goda verktyg att upptäcka olämp- liga huvudmän redan vid nyetablering, snarare än att de ska upptäckas först vid tillsyn i efterhand. Vidare bör det också enligt vår mening undvikas att staten i för stor utsträckning detaljstyr den tillsyn som ska utövas av tillsynsmyndigheterna, eftersom dessa normalt sett är väl lämpade att avgöra detta själva.
Huvudmannaförsäkran
När det gäller huvudmannaförsäkran är alternativet att inte införa en sådan. Vi menar dock att en huvudmannaförsäkran är ytterligare ett viktigt verktyg för att hos huvudmännen inskärpa betydelsen av demokrati- och värdegrundsuppdraget. Det är av vikt att huvud- mannen blir tydligt informerad om vad som kan förväntas av den enskilde individen och vad som inte är tillåtet. Huvudmannaförsäk- ran är också ett underlag som Skolinspektionen kan använda sig av vid tillsyn av verksamheten.
Anmälningsplikt
När det gäller anmälningsplikt är ett alternativ att inte införa en sådan. Utredningen bedömer dock att det faktum att verksamheten har en konfessionell inriktning är väsentlig information för tillsyns- myndigheter och för andra som kommer i kontakt med verksam- heten. Det kan t.ex. handla om barn och elever och deras vårdnads- havare eller om arbetstagare som söker en tjänst vid en skola med konfessionell inriktning.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
Skolavslutningar och andra traditionella högtider
När det gäller våra förslag om firande av skolavslutningar och upp- märksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler hade ett alternativ varit att inte införa någon reglering alls på området. Det hade fått till följd att den nu rådande osäkerheten om vad som gäller i detta sammanhang hade kvarstått. Ett annat alternativ hade varit att tillåta konfessionella inslag som t.ex. bön eller predikan vid sådana tillfällen även vid skolor, förskolor och fritidshem utan konfessionell inriktning. Utredningen har dock bedömt att ett sådant förslag skulle vara problematiskt i förhållande till religionsfriheten enligt såväl natio- nell som internationell rätt.
Etableringsstopp för skolor och fritidshem med konfessionell inriktning
I frågan om etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning är ett alternativ att ett sådant stopp inte införs och att andra åtgärder i stället vidtas för att komma till rätta med eventuella missförhållanden vid dessa verksamheter. Såsom direktivet är utformat är detta dock inte ett alternativ. Alternativ som ryms inom vårt direktiv är att fritidshem inte ska omfattas av etableringsstoppet. Utredningen har dock bedömt att fritidshem- mets verksamhet kompletterar förskoleklass, grundskola eller grund- skola. Rent organisatoriskt är verksamheterna också ofta samlokali- serade med varandra. Ett annat alternativ har varit att låta förskolan omfattas av etableringsstoppet. Utredningen har dock tolkat direk- tiven som att förskolan inte ska anses ingå i etableringsstoppet.
17.2.4Berörda av regleringarna
De aktörer som berörs av de föreslagna regleringarna är myndigheter och samtliga huvudmän inom skolväsendet. I fråga om myndigheter är det framför allt Statens skolverk och Skolinspektionen som på- verkas. Både offentliga och fristående huvudmän som bedriver verk- samhet inom skolväsendet omfattas av utredningens förslag. För- slagen påverkar också barn och elever samt deras vårdnadshavare.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
Läsåret 2018/19 fanns 9 808 förskolenheter varav 2 757 bedrevs av fristående huvudmän. Av 517 670 barn i förskolan var 105 153 in- skrivna i fristående förskolor. Samma läsår fanns 4 262 fritidshem, varav 689 var fristående. Av 489 971 elever inskrivna i fritidshem gick 60 712 på ett fristående sådant.
I grundskolan fanns 4 834 skolenheter läsåret 2018/19, varav 822 var fristående. Av 1 068 274 elever i grundskolan gick 162 330 i en fristående skola; 9 447 elever gick i en fristående grundskola med känd konfessionell inriktning.
I grundsärskolan fanns samma läsår 555 skolenheter varav 35 var fristående. Av 11 140 elever i grundsärskolan gick 611 i en fristående skola.
I gymnasieskolan fanns läsåret 2018/19, 1 307 skolenheter varav 434 var fristående. Av 352 286 elever i gymnasieskolan gick 97 202 på en fristående skola; 864 elever gick i en fristående gymnasieskola med konfessionell inriktning. Samma läsår fanns 240 skolenheter i gym- nasiesärskolan varav 32 var fristående. Av 6 172 elever i gymnasie- särskolan gick 553 på fristående skolor.
17.2.5Skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, Europakonventionen och andra internationella åtaganden
Utredningen bedömer att de förslag som rör etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning kan påverka hur Sverige anses efterleva sina åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska uni- onen samt Europakonventionen (EKMR) och andra internationella åtaganden, se avsnitt 15.4. I övrigt bedömer utredningen att förslagen inte påverkar Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Förslagen bedöms inte heller medföra några konsekvenser som påverkar Sveriges åtaganden enligt EKMR eller internationella åtaganden i övrigt.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
17.2.6Konsekvenser för nationella minoriteter
När det gäller utredningens förslag om etableringsstopp behandlas konsekvenser för nationella minoriteter i avsnitt 15.4.7.
Utredningen bedömer att förslagen om definitioner i kapitel 11 kommer tydliggöra för alla skolverksamheter vad som utgör kon- fessionell inriktning och konfessionella inslag enligt skollagen. För- slagen kommer därmed även att underlätta för de skolverksamheter som riktar sig mot nationella minoriteter.
Förslagen om skolavslutningar och andra traditionella högtider förtydligar att det är tillåtet att ha skolavslutningar och traditionella högtider i lokaler som har religiös anknytning.
När det gäller förslagen om ägar- och ledningsprövning bedömer utredningen att de inte får några särskilda konsekvenser för natio- nella minoriteter.
17.3Ekonomiska konsekvenser
I avsnittet behandlas vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kan antas få. Det gäller dels påverkan på kostnader och intäkter för olika aktörer, dels samhällsekonomiska konsekvenser.
17.3.1Ekonomiska konsekvenser för huvudmän
Våra förslag och bedömningar rörande skolavslutningar och upp- märksammande av traditionella högtider (kapitel 14) gäller för alla huvudmän, oberoende av huvudmannaskap. Vi kan notera att firan- det av avslutningar eller uppmärksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler är en möjlighet som huvudmän frivilligt kan välja att utföra. Förslagen och bedömningarna innebär därmed inte att huvudmännen åläggs några nya obligatoriska uppgifter, varför de inte heller kan anses medföra några ekonomiska konsekvenser för huvud- männen.
Våra förslag i övrigt innebär inga förändringar i sak för offentliga huvudmän. För enskilda huvudmän kommer våra förslag dock att innebära vissa förändringar.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
Enskilda huvudmän som bedriver skollagsreglerad verksamhet med konfessionell inriktning kommer att bli skyldiga att anmäla detta till tillsynsmyndigheten (avsnitt 13.1) och även skyldiga att anmäla om den konfessionella inriktningen utgår. Det innebär så- ledes ett begränsat administrativt merarbete för dessa huvudmän. Även de som första gången ansöker om att bli godkända som huvud- män ska i sin ansökan ange om de avser att bedriva den sökta verk- samheten med konfessionell inriktning. Denna uppgiftsskyldighet kan dock inte anses medföra något beaktansvärt merarbete inom ramen för ansökningsprocessen. Till detta kommer även att enskilda huvudmän för fristående skolor redan i dag har en skyldighet att uppge inriktning till Skolverket för registrering i Skolverkets skol- enhetsregister.
Alla enskilda som ansöker om godkännande som huvudman för enskilt bedriven skola, förskola eller fritidshem kommer också att behöva lämna en huvudmannaförsäkran (avsnitt 12.6.1). En sådan ska enligt vårt förslag lämnas dels av enskilda fysiska personer som ansöker om godkännande, dels av fysiska personer som ingår i den krets hos en juridisk person som avses i 2 kap. 5 a § skollagen när den juridiska personen ansöker om godkännande. En sådan huvud- mannaförsäkran ska även lämnas när nya fysiska personer tillkom- mer som huvudmän, eller i den ovan nämnda kretsen hos juridiska personer, som godkänts sedan tidigare. Även detta kommer att inne- bära ett administrativt merarbete för berörda huvudmän. Det är dock vår bedömning att förfarandet med huvudmannaförsäkran bör kunna utformas som ett webbaserat system där e-legitimation används, vilket bör begränsa det administrativa merarbetet för de enskilda huvud- männen.
När det gäller enskilt bedrivna förskolor med konfessionell in- riktning föreslår vi att huvudmän för dessa verksamheter ska lämna information till vårdnadshavare om vilka konfessionella inslag som förekommer i verksamheten (avsnitt 11.4.4). Även detta innebär ett visst administrativt merarbete för de berörda huvudmännen. Det bör dock beaktas att framtagandet av informationen, t.ex. i form av ett informationsblad, får anses vara en arbetsinsats av engångskaraktär.
Utredningens förslag om etableringsstopp kan få ekonomiska konsekvenser för framför allt befintliga huvudmän för fristående skolor med konfessionell inriktning, se avsnitt 15.4.2 och 15.4.7.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
Sammantaget bedömer vi således att de föreslagna lagändringarna endast leder till ett begränsat administrativt merarbete för de enskilda huvudmännen, vilket inte bör föranleda några större ekonomiska konsekvenser för dem.
17.3.2Ekonomiska konsekvenser för staten
Genom våra förslag åläggs främst Skolinspektionen nya uppgifter i egenskap av godkännande- och tillsynsmyndighet avseende fristå- ende skolor. Vi bedömer även att en skolmyndighet bör ges ett upp- drag att ta fram ett stödmaterial till kommunerna.
Våra förslag innebär till att börja med att Skolinspektionen till- förs en helt ny arbetsuppgift bestående av att administrera den huvudmannaförsäkran som införs (avsnitt 12.6.1). Skolinspektionen kommer därmed att behöva utarbeta rutiner för hur en sådan huvud- mannaförsäkran ska genomföras och hur uppföljningen av att huvud- männen uppfyller densamma ska ske. Som vi redan varit inne på bör ett system med huvudmannaförsäkran kunna hanteras på elektronisk väg, genom t.ex. användande av e-legitimation, varför arbetet för Skol- inspektionen efter utveckling och implementering bör ta begränsat med tid och medel i anspråk.
Vi har också i avsnitt 12.5.1 föreslagit att det i 2 kap. 5 § skollagen uttryckligen ska framgå att Skolinspektionen vid godkännande av enskilda huvudmän ska beakta den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med vissa särskilt fastställda demo- krativillkor. Skolinspektionen ska i och för sig redan i dag pröva enskildas lämplighet, men vårt förslag om prövning mot demokrati- villkor innebär att ett nytt moment tillförs i prövningen. Skolinspek- tionen kommer därmed att behöva anpassa sitt arbete med godkän- nande av huvudmän för fristående verksamheter till den nya regler- ingen. Vi har också föreslagit att Skolinspektionen i sin tillsyn fort- löpande ska granska om enskilda huvudmän uppfyller demokrati- kriterierna, vilket är en utökning av myndighetens tillsynsansvar, även om det till viss del motsvaras av den tillsyn som myndigheten redan ska göra i förhållande till 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen.
Vi har vidare i kapitel 11 lämnat förslag på ändrade definitioner av undervisning och utbildning samt nya definitioner av icke-kon- fessionell inriktning, konfessionell inriktning och konfessionella in-
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
slag. Det är vår bedömning att dessa definitioner kommer att under- lätta Skolinspektionens arbete med godkännande och tillsyn av fri- stående skolor. Även om Skolinspektionen inledningsvis får lägga tid på att implementera de nya definitionerna i sitt arbete bedömer
viatt det, eftersom definitionerna samtidigt till viss del förenklar myndighetens arbete, totalt sett inte kommer att medföra några ut- ökade kostnader för myndigheten.
De nya regler som införs innebär att Skolinspektionen får ut- ökade möjligheter att utöva tillsyn över bl.a. fristående skolor med konfessionell inriktning, inte minst med hänsyn till skolans demo- krati- och värdegrundsuppdrag. Exakt hur denna tillsyn utövas är dock upp till myndigheten att besluta.
Sammantaget innebär således våra förslag att Skolinspektionen får nya uppgifter samt att vissa delar av myndighetens befintliga upp- gifter betonas ytterligare i lagstiftningen. Till detta ska läggas att vi föreslår tydligare definitioner som i någon mån bör underlätta och effektivisera myndighetens arbete vid godkännande av huvudmän och efterkommande tillsyn av sådana. Det är därför vår bedömning att de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för Skolinspek- tionen med anledning av våra förslag är måttliga och att myndigheten till någon bör kunna hantera dessa inom befintliga anslag. Vidare får Skolinspektionen enligt 2 kap. 5 c § skollagen ta ut avgifter för ansök- ningar om godkännande av en enskild som huvudman. Avgiftens storlek regleras i 2 kap. 5 § skolförordningen (2011:185) respektive 2 kap. 7 § gymnasieförordningen (2010:2039). Om våra förslag be- döms öka Skolinspektionens kostnader för godkännandeprövning kan regeringen således besluta om höjda ansökningsavgifter genom ändringar i nämnda förordningar. Det bör dock noteras att reger- ingen i propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158 s. 99 f.) beräknat kostnaderna för införandet av nu gällande ägar- och ledningspröv- ning till 1,4 miljoner kronor samt kostnaden för utökad tillsyn till 3,2 miljoner kronor. Till detta kom en engångskostnad för bl.a. it- system och informationsinsatser om 4,5 miljoner kronor. Vi upp- skattar att motsvarande kostnader för våra förslag kan reduceras något då Skolinspektionen kan dra nytta av de åtgärder som vidtagits med anledning av ovanstående reform. Vi beräknar därför kostnad- erna för it-system m.m. till 3 miljoner kronor, samt en årlig kostnad om totalt 3 miljoner kronor.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
Vidare gör vi i avsnitt 12.7.2 bedömningen att en skolmyndighet bör ta fram ett stödmaterial till kommunerna vad gäller ägar- och ledningsprövning och huvudmannaförsäkran. Denna myndighet ska i detta arbete samråda med andra berörda myndigheter. Vi bedömer att detta arbete kan hanteras av berörd myndighet inom ramen för befintligt anslag.
17.3.3Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting
Genom våra förslag åläggs kommunerna nya uppgifter i egenskap av godkännande- och tillsynsmyndighet avseende fristående förskolor och vissa fristående fritidshem.
Våra förslag innebär till att börja med att kommunerna tillförs en ny arbetsuppgift bestående av att administrera den huvudman- naförsäkran som införs (avsnitt 12.6.1). Det kommer att innebära att kommunerna måste utarbeta rutiner för hur en sådan huvudmanna- försäkran ska genomföras och hur uppföljning av att huvudmännen uppfyller densamma ska ske. Vi har dock i avsnitt 12.7.2 gjort bedömningen att en skolmyndighet bör ta fram ett stödmaterial om hur kommunerna kan arbeta med ägar- och ledningsprövning och huvudmannaförsäkran, vilket bör kunna utgöra en god grund för kommunens arbete. Genom användande av tekniska hjälpmedel som t.ex. e-legitimation finns också möjligheter att hantera detta på elek- tronisk väg, vilket ytterligare underlättar genomförandet och fram- för allt arbetet när systemet sedan tagits i drift.
Vidare har vi i avsnitt 12.5.1 föreslagit att det i 2 kap. 5 § skol- lagen uttryckligen ska framgå att kommunen vid godkännande av enskilda huvudmän ska beakta den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer särskilt med fastställda demokrati- villkor. Kommunen ska redan i dag pröva enskildas lämplighet. Vårt förslag om prövning mot demokrativillkor innebär att ett nytt moment tillförs i prövningen. Kommunerna kommer därmed att behöva an- passa sitt arbete med godkännande av huvudmänför fristående verk- samheter till den nya regleringen. Även här bör dock kommunerna kunna få ett gott stöd i detta arbete av det stödmaterial som vi i avsnitt 12.7.2 bedömt att en skolmyndighet bör ta fram. Vi har också föreslagit att kommunerna i sin tillsyn fortlöpande ska granska om enskilda huvudmän uppfyller demokratikriterierna, vilket är en ut-
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
ökning av deras tillsynsansvar även om det till viss del motsvaras av den tillsyn som de redan ska göra i förhållande till 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen.
Vi har vidare i kapitel 11 lämnat förslag på ändrade definitioner av undervisning och utbildning samt nya definitioner av icke-konfes- sionell inriktning, konfessionell inriktning och konfessionella inslag. Det är vår bedömning att dessa definitioner kommer att underlätta kommunernas arbete med t.ex. godkännande och tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Även om kommunerna inled- ningsvis får lägga tid på att implementera de nya definitionerna i sitt arbete bedömer vi att det, eftersom definitionerna samtidigt till viss del förenklar kommunernas arbete, totalt sett inte kommer att med- föra några utökade kostnader för kommunerna.
De nya regler som införs innebär att kommunerna får utökade möjligheter att utöva tillsyn över bl.a. fristående förskolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning, inte minst med hänsyn till skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag. Det är dock alltid upp till den enskilda kommunen att närmare avgöra hur den tillsyn som kommunen enligt författning är skyldig att utöva ska utföras.
Sammantaget bedömer vi att de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för kommunerna med anledning av våra förslag är mått- liga och att kommunerna till viss del bör kunna hantera de föränd- ringar och skärpningar som görs i fråga om definitioner samt ägar- och ledningsprövning inom befintliga medel. Vidare får kommun- erna enligt 2 kap. 5 c § skollagen ta ut avgifter för ansökningar om godkännande av en enskild som huvudman. Enligt 2 kap. 5 § kom- munallagen (2017:725) får kommuner ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning. Av 2 kap. 6 § samma lag följer att kom- muner inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. För det fall att våra förslag när det gäller godkännandeprövning ökar kommunernas kostnader för denna kan de alltså besluta om höjda ansökningsavgif- ter.
Regeringen har i propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158 s. 101 f.) beräknat kostnaderna för införandet av nu gällande ägar- och led- ningsprövning till 4,1 miljoner kronor samt kostnaden för utökad
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
tillsyn till 15,8 miljoner kronor. Vi uppskattar att motsvarande kost- nader för våra förslag kan reduceras något då kommunerna kan dra nytta av de åtgärder som vidtagits med anledning av ovanstående reform. Vi beräknar därför de årliga kostnaderna för kommunerna till sammanlagt ca 14 miljoner kronor.
Vi bedömer vidare att våra förslag inte innebär några ekonomiska konsekvenser för landstingen (regionerna).
17.3.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer
Våra förslag innebär att kontrollen av den som önskar bli godkänd som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen skärps, särskilt med avseende på om den enskilde har förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, dvs. skollagens demokrati- och värdegrunds- uppdrag (avsnitt 12.5.1). Prövning mot demokrativillkor och huvud- mannaförsäkran innebär att kontrollen av enskilda utvidgas. Det inne- bär att det kan komma att bli något fler enskilda fysiska eller juri- diska personer som godkännandemyndigheten inte kommer att kunna godkänna. För sådana enskilda fysiska eller juridiska personer inne- bär således våra förslag att de inte kommer att bli godkända som huvudmän.
Att vi nu tydliggör att endast de enskilda som kan antas bedriva en verksamhet som överensstämmer med skollagens demokrati- och värdegrundsuppdrag utifrån fastställda demokrativillkor utgör således ett hinder för dessa enskilda fysiska eller juridiska personer, vilka utestängs från möjligheten att bli godkända som enskilda huvudmän för skollagsreglerad verksamhet. Det är dock viktigt att komma ihåg att skollagens demokrati- och värdegrundsuppdrag redan i dag gäller för all verksamhet enligt skollagen, varför vårt betonande av det samma inte utgör någon faktisk förändring i sak från nu gällande lagstift- ning. De tänkbara negativa konsekvenser som följer av detta förtyd- ligande förslag är därför enligt vår mening sådana som inte behöver beaktas. Vidare står det naturligtvis den enskilde som bedöms inte uppfylla kraven fritt att utveckla och förbättra sin verksamhet så att de hinder som godkännandemyndigheten identifierat inte längre kvar- står.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
Utredningens förslag om etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning kan få ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska eller juridiska personer, vilka inte kommer att ha möjlighet att etablera en skola eller ett fritidshem med en sådan in- riktning. Konsekvenserna är dock svåröverblickbara, eftersom det är svårt att uppskatta det ekonomiska värdet i att en skola eller ett fri- tidshem har just en konfessionell inriktning; den enskilde kan ju fortfarande ansöka om att godkännas som huvudman för en skola eller ett fritidshem med icke-konfessionell inriktning. Huvudmän- nen kommer alltså att kunna ansöka om godkännande för att driva verksamheter med andra inriktningar än just en konfessionell sådan.
17.3.5Samhällsekonomiska konsekvenser
Våra förslag och överväganden om definitioner, ägar- och lednings- prövning, huvudmannaförsäkran och skolavslutningar handlar i stor utsträckning om att tillförsäkra att undervisning och utbildning vid alla skolor står i överensstämmelse med den enskildes rätt till såväl positiv som negativ religionsfrihet samt med skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag. När skolor, förskolor och fritidshem utformar sin verksamhet på ett sätt som möjliggör att alla barn och elever, oberoende av religiös åskådning, närvarar och deltar aktivt i verk- samheten uppnår denna en högre kvalitet, vilket i förlängningen kan ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser.
17.4Andra konsekvenser för kommuner, huvudmän och andra företag
I detta avsnitt utreder vi vilka andra konsekvenser våra förslag kan få för kommuner, huvudmän och andra aktörer på skolområdet.
17.4.1Kommunal självstyrelse
Kommunerna sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i den kommunala
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regerings- formen, RF).
De flesta av våra förslag innebär inte några utökade skyldigheter för kommunerna. Förslagen om förtydligad ägar- och ledningspröv- ning samt huvudmannaförsäkran (avsnitt 12.5.1 och 12.6.1) innebär dock en utökad reglering av hur kommunerna ska utföra sin befint- liga uppgift att vara godkännande- och tillsynsmyndighet beträff- ande fristående förskolor och vissa fristående fritidshem inom kom- munens område.
Förslaget innebär att kommunens godkännandeprövning även ska innefatta en prövning mot demokrativillkor som anges i skol- lagen. Detta innebär en fördjupning och konkretisering av den pröv- ning som redan i dag ska ske inför godkännande av enskilda som huvudmän varför uppgiften endast i begränsad omfattning kan anses utgöra ett helt nytt åliggande för kommunerna. Det får dock ändå anses vara en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, eftersom det innebär att kommunerna ska göra sin prövning mot vissa fast- ställda demokrativillkor. Vidare föreslås att kommunerna fortlöpande ska ha tillsyn över att enskilda uppfyller demokrativillkoren, vilket i sak utökar och inriktar kommunernas tillsynsansvar. Eftersom kom- munerna redan i dag genomför prövningar av enskildas lämplighet och utövar tillsyn över att huvudmän bl.a. fullgör sitt demokrati- och värdegrundsuppdrag är dock de inskränkande effekterna små.
Förslaget om huvudmannaförsäkran innebär att kommunerna ska införa ett system där enskilda som önskar bli huvudmän för enskilt bedriven förskole- eller fritidsverksamhet ska skriva under en huvudmannaförsäkran och även administrera dessa. Det är en ny uppgift som åläggs kommunerna och utgör därmed en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Eftersom åliggandet innebär att kommunerna ska utföra ett nytt moment inom ramen för den god- kännandeprövning som de redan anförtrotts anser vi dock att även detta är en begränsad inskränkning i den kommunala självstyrelsen.
Syftet med de båda förslagen är att förbättra kvaliteten på enskilt bedriven förskole- och fritidsverksamhet och säkerställa att den sker på ett sätt som är förenligt med det demokrati- och värdegrunds- uppdrag som förskolan och fritidshemmet har enligt skollagen. För- slagen ska således åstadkomma ökad kvalitet i aktuella verksamheter och minska riskerna för att verksamheter bedrivs på ett sätt som står
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
i strid med centrala mål för den skollagsreglerade verksamheten. Förslaget syftar också till att den prövning som sker vid godkännande och tillsyn av enskilt bedrivna verksamheter ska bli mer enhetlig.
Det är sammantaget utredningens uppfattning att förslagen, till den del de medför inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, är motiverade av det allmännas intresse av en offentligt finansierad verksamhet av god kvalitet och att inskränkningarna därmed får an- ses vara befogade. Någon alternativ lösning på detta, som inte in- kräktar på den kommunala självstyrelsen, har vi inte funnit.
17.4.2Konsekvenser för konkurrensen
Vi bedömer att våra förslag om definitioner, ägar- och lednings- prövning, huvudmannaförsäkran och tillsyn inte innebär några nega- tiva konsekvenser för konkurrensen mellan olika aktörer, eftersom förslagen innebär att samma regler ska gälla för alla enskilda huvud- män, oavsett om de har en konfessionell inriktning eller inte.
När det gäller etableringsstopp för fristående grund- och gym- nasieskolor bedömer utredningen att förslagen kan få konsekvenser för konkurrensen i förhållande till näringsfriheten, se avsnitt 15.4.2.
17.4.3Små företag i förhållande till stora
Som vi varit inne på ovan (avsnitt 17.3.1) kommer våra förslag att innebära en viss ökad administration för enskilda som vill bli god- kända som huvudmän. De kan behöva lämna ytterligare uppgifter vid ansökan, t.ex. om konfessionell inriktning, och de ska också lämna huvudmannaförsäkran. Detta är uppgifter som ankommer på alla enskilda som vill bli godkända som huvudmän, oberoende om det är en enskild fysisk eller juridisk person som ansöker om godkännande av sin första skoletablering, eller en utbildningskoncern som ansöker om att öppna ytterligare en skola. Det säger sig självt att admini- strationen kring en ansökan om godkännande kan ta längre tid och kräva större arbetsinsatser hos en liten aktör som aldrig gått igenom processen förut, jämfört med en större aktör som kanske redan driver många skolor och utarbetat rutiner för ansökandeprocessen. Det är dock vår bedömning att samma regler måste gälla för alla huvudmän, oavsett huvudmannens storlek. Det är också vår mening att de för-
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
slag vi lämnar, t.ex. i fråga om definitioner, kommer att underlätta ansökningsprocessen för alla presumtiva huvudmän.
17.5Konsekvenser för skollagsreglerad verksamhet
Utredningens definition av konfessionella inslag innebär att inslag i utbildningen som utgör bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion ska ses som ett konfessionellt inslag. Defi- nitionen är något snävare än vad som tidigare beskrivits i förarbeten och kan medföra att färre inslag nu definieras som konfessionella inslag jämfört med tidigare. Det kommer få som konsekvens att in- slag i utbildningen som har en konfessionell koppling, men som inte är konfessionella inslag enligt vår föreslagna definition, kan före- komma i undervisningen. Exempelvis kan en psalm sjungas i musik- undervisningen utan att det utgör ett otillåtet konfessionellt inslag. Likaledes kan studiebesök i gudstjänstlokaler godtas. Detta gäller dock under förutsättning att undervisningen sammantaget uppfyller kraven på allsidighet och saklighet samt att undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vi anser också att våra förslag på ändrade definitioner för undervisning och utbildning kom- mer att underlätta i verksamheten, inte minst i förskolorna.
Definitionen av skolor med konfessionell inriktning är obero- ende av hur ofta det förekommer konfessionella inslag. Det får till konsekvens att det kan finnas skolor där det mer sällan förekommer konfessionella inslag men där dessa ändå kommer att definieras som skolor med konfessionell inriktning.
Förslagen om skolavslutningar i gudstjänstlokaler kommer få till konsekvens att de principer som gäller redan i dag kommer att fram- gå direkt i skollagen.
Våra förslag när det gäller ägar- och ledningsprövning bör leda till att den undervisning och utbildning som erbjuds elever och barn inom skolväsendet håller en högre kvalitet när det gäller genomförandet av skollagens demokrati- och värdegrundsuppdrag.
Konsekvenser för skollagsreglerad verksamhet när det gäller eta- bleringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning fram- går av avsnitt 15.4.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
17.5.1Möjligheten att välja skola och elevunderlaget
Utredningens förslag innebär ingen ändring när det gäller möjlig- heten att välja skola och elevunderlaget. Utredningens förslag om etableringsstopp kan dock på längre sikt innebära att det vid skolval kommer att finnas färre alternativ att välja bland när det gäller skolor med konfessionell inriktning, se vidare avsnitt 15.4.7.
17.5.2Lärares och förskollärares arbetsuppgifter
För lärare och förskollärare kan vår föreslagna definition av kon- fessionella inslag innebära en ökad klarhet över vad som får och inte får förekomma under lektioner dvs. inom ramen för undervisningen. Samtidigt medger den smala definitionen av konfessionella inslag att vissa inslag som tidigare kan ha uppfattats som konfessionella inslag blir möjliga att utföra under lektionstid. Det kan handla om inslag som inte innehåller förkunnande eller bekännande delar, t.ex. studier av religiösa texter. När sådana inslag utförs måste det dock alltid ske på ett sätt som är förenligt med bl.a. kraven på allsidighet och sak- lighet.
17.5.3Tekniska behov
Utredningen föreslår som tidigare nämnts att enskilda huvudmän som ansöker om att få starta en fristående verksamhet med kon- fessionell inriktning ska göra en huvudmannaförsäkran. Utredningen bedömer att en sådan skulle kunna genomföras digitalt. Försäkran kan då t.ex. ske med elektronisk signering med e-legitimation. Vidare kan förslagen om anmälningsskyldighet när det gäller konfes- sionell inriktning innebära att Skolinspektionen och kommunerna be- höver justera sina datasystem eller register så att uppgift om konfes- sionell inriktning kan registreras i dessa, om så inte redan är möjligt.
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
17.6Konsekvenser för barn, elever och vårdnadshavare
Utredningens förslag avseende definitioner, firandet av skolavslut- ningar och uppmärksammande av andra högtider innebär ett förtyd- ligande av förutsättningarna för barns och elevers rätt till utbildning och undervisning.
Det finns en spänning mellan barnets rätt enligt barnkonventionen artikel 14.1 och artikel 14.2 liksom EKMR första tilläggsprotokoll (TP1) artikel 2, enligt vilken konventionsstaterna ska respektera vård- nadshavares rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är för- enligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning när det utövar sin rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet.
17.6.1Barnrättsperspektiv
Genom utredningens förslag förstärks barnrättsperspektivet förstått som ett synsätt där barn och elever ses som bärare av rättigheter och som individuella personligheter, med egna behov och intressen och personlig integritet. Vidare beaktas barnets bästa och barnets rätt till kulturell och religiös identitet, likabehandling, rätt till utveckling, rätt att komma till tals, rätt till utbildning samt rätt till religionsfrihet.
Genom förslagen tydliggörs utrymmet för firandet av skolavslut- ningar och andra traditionella högtider inom skolväsendet. Barnrätts- perspektivet tolkat som barns rätt till autonomi förstärks genom möj- ligheten till befrielse från sådana moment. Vidare tydliggörs omyn- diga elevers rätt till autonomi i förhållande till skolväsendet i vissa frågor som rör konfessionella inslag i skolväsendet, nämligen rätten att självständigt från vårdnadshavaren kunna besluta om eleven önskar delta i dessa. Barn och elever ges också rätt att inte närvara vid skol- avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider i guds- tjänstlokaler.
Barnets rätt i denna del svarar mot FN:s barnrättskommittés tolkning av barnkonvention artikel 12 om barnets rätt att komma till tals och att få sina åsikter tillmätta betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad samt barnkonventionen artikel 14.1 enligt vilken konventionsstaterna ska respektera barnets rätt till tankefrihet, sam- vetsfrihet och religionsfrihet.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
Emellertid får förslaget om etableringsstopp för skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning på sikt konsekvenser. Bland dessa märks ett på längre sikt begränsat utrymme för elever att få sin positiva religionsfrihet tillgodosedd under skoldagen, eftersom för- budet på längre sikt kan komma att medföra färre fristående verk- samheter med konfessionell inriktning. Eventuellt kan detta i någon mån vägas upp av huvudmannens skyldigheter till aktiva åtgärder enligt 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567) samt av att elever som andra har rätt att på egen hand utöva sin religionsfrihet även under skoldagen. Förslaget om ett etableringsstopp kan också innebära att pluralismen i skolorna ökar på så sätt att elever med olika religiösa bakgrunder i än större utsträckning kommer mötas i skolväsendet.
17.6.2Konsekvenser för vårdnadshavare
För vårdnadshavare med barn i förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola inne- bär förslaget en ökad trygghet i att verksamheten bedrivs i enlighet med skollagens värdegrund. Genom utredningens förslag tydliggörs vårdnadshavares rätt till information rörande eventuella konfessio- nella inslag i alla berörda skolformer, särskilt i förskolan. Förslaget om etableringsstopp kan dock på längre sikt begränsa vårdnadshavares valfrihet vad gäller möjligheten att placera sina barn i skolor med konfessionell inriktning.
17.7Likvärdig utbildning, demokrati- och värdegrundsuppdraget
Alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning av god kva- litet. Genom förslagen om ägar- och ledningsprövning tydliggörs fristående huvudmäns ansvar för att den utbildning och undervisning som barn och elever ges svarar mot skollagens värdegrund. Genom att införa definitioner av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning och konfessionella inslag samt förtydliga gränsdragningen mellan undervisning och utbildning tydliggörs för skolhuvudmän vilka krav som ställs på verksamheterna, vilket utredningen bedömer bidrar till en ökad likvärdighet och enhetlighet när det gäller konfessionella inslag i skolväsendet. Genom utredningens förslag om ägar- och led-
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2019:64 |
ningsprövning samt huvudmannaförsäkran förstärks och fördjupas prövningen av om enskilda som vill bli godkända som huvudmän kan anses ha förutsättningar att driva en utbildning i enlighet med skol- lagens demokrati- och värdegrundsuppdrag och grundläggande demo- kratiska principer.
17.8Jämställdhet mellan könen
Syftet med jämställdhetspolitiken är att ge lika rättigheter och möj- ligheter för kvinnor och män, respektive flickor och pojkar, att forma samhället och sina egna liv. Till jämställdhetspolitiken finns sex del- mål knutna varav ett handlar om jämställd utbildning. Jämställd ut- bildning innebär att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor gällande utbildning, studieval och personlig utveckling. Utredningen bedömer att förslagen om ägar- och led- ningsprövning, som innebär att en prövning för godkännande som huvudman för verksamhet enligt skollagen kommer att ske i förhåll- ande till särskilt angivna demokrativillkor, kommer att förstärka jäm- ställdheten mellan könen.
Genom förslagen om att huvudmän vid ansökan ska försäkra att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet grundläggande demo- kratiska principer, vilket är en fördjupning av de värden som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen som bl.a. tar upp jämställdhet, kommer att bidra till att flickor och pojkar ges en utbildning med lika förut- sättningar. Genom förslaget måste huvudmannen i samband med ansökan försäkra att verksamheten kommer att arbeta för jämställd- het mellan flickor och pojkar.
Genom att förstärka och fördjupa prövningen utifrån skollagens värdegrund i samband med tillståndsprövning bedömer utredningen att risken minskar för att flickor och pojkar diskrimineras på grund av kön.
Enligt utredningens ställningstagande i samband med förslaget om skolavslutningar och uppmärksammandet av traditionella hög- tider i gudstjänstlokaler bör en förutsättning för aktiviteten bl.a. vara att någon könssegregering inte sker vid dessa tillfällen, vilket är posi- tivt för flickors och pojkars rätt till likabehandling.
SOU 2019:64 |
Konsekvenser av förslagen |
17.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Utifrån vad utredningen kan bedöma innebär våra förslag inte några direkta konsekvenser för brottsligheten. Däremot kan förslagen på längre sikt bidra till det brottsförebyggande arbetet, eftersom en trygg skolgång och utbildning med hög kvalitet, där individens positiva och negativa religionsfrihet beaktas, leda till att fler elever kan gå ut skolan med goda kunskaper och en positiv bild av det allmänna, vilket i sin tur kan minska risken för kriminalitet och utanförskap.
Dessutom är skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag, vilket
vifäster särskild vikt på genom prövningen mot demokrativillkor, i sig brottsförebyggande, bl.a. genom att det bidrar till utvecklingen av ansvarskännande individer och medborgare. Eftersom våra förslag syftar till att betona skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag kan våra förslag ha en positiv inverkan i det brottsförebyggande arbetet.
17.10 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen
Hur skolväsendet är utformat i stort påverkar hur nyanlända elever har möjlighet att integreras under sin skolgång. Utredningen bedö- mer att förslaget om etableringsstopp för fristående grund- och gym- nasieskolor kan få konsekvenser för integrationen. Konsekvenserna kan ses som både positiva eller negativa, beroende på vilket per- spektiv som anläggs på verksamheter med konfessionell inriktning. Ett perspektiv är att dessa verksamheter bidrar till en god integra- tion, eftersom de för in nyanlända elever i det svenska samhället samtidigt som eleverna kan behålla sin religiösa identitet och trygg- het från hemlandet. Ett annat perspektiv är att verksamheterna tvärtom hindrar integrationen, om det handlar om verksamheter med en mycket hög andel nyanlända elever som får begränsat med ingångar i det svenska samhället och inte får träffa elever från andra förhållanden och religioner.
18 Författningskommentar
18.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)
1 kap.
3 §
I denna lag avses med
–elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan,
–fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med infor- mations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda
irum men inte i tid,
–fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,
–fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola,
–fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritids- hem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,
–förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,
–icke-konfessionell inriktning: verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen,
–konfessionella inslag: inslag som innehåller bekännande eller för- kunnande delar som tillhör en viss religion,
–konfessionell inriktning: verksamhet där det får förekomma kon- fessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen,
471
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
–lovskola: undervisning inom grundskolan som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever,
–skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,
–undervisning: processer som leds av lärare eller förskollärare en- ligt mål som anges i denna lag och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden, och
–utbildning: verksamhet enligt denna lag och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning.
I paragrafen, som innehåller definitioner av centrala begrepp i skol- lagen (2010:800), har införts nya definitioner av icke-konfessionell inriktning, konfessionella inslag respektive konfessionell inriktning. Vidare har justeringar gjorts i definitionerna av undervisning och ut- bildning.
Med icke-konfessionell inriktning avses en verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Huvudmannen får alltså inte agera för att det inom utbildningen ska genomföras konfessionella inslag. Det hindrar inte att det inom verksamheten förekommer konfessionella inslag, om de initieras av barn eller elever inom ramen för dessas personliga reli- gionsfrihet. Det kan t.ex. handla om att de på eget initiativ ber bords- bön i anslutning till att måltider serveras inom verksamheten. En verk- samhet med icke-konfessionell inriktning kan också vidta s.k. aktiva åtgärder enligt 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567) t.ex. i syfte att underlätta för barn och elever att själva utöva sin religion. Exem- pelvis kan huvudmannen upplåta en lokal som bönerum för att underlätta för eleverna vid skolan att utöva sin religion eller lägga schemat på ett sätt som möjliggör för eleverna att iaktta sabbat. Att verksamheten på detta sätt anpassas till elevers behov innebär inte i sig att verksamheten får en konfessionell inriktning, eftersom huvud- mannen inte initierar eller genomför inslagen utan bara underlättar för eleverna att utöva sin religionsfrihet. Att utbildningen har en icke-konfessionell inriktning hindrar inte heller att den innehåller
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
undervisning som berör konfessionella frågor eller uttryck och det utesluter inte att det inom verksamheten kan förekomma moment som ursprungligen har haft en konfessionell innebörd men som med tiden blivit en tradition. Exempelvis kan en verksamhet med icke- konfessionell inriktning uppmärksamma adventsfirande eller sjunga psalmen Den blomstertid nu kommer på en skolavslutning. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 11.4.6.
Konfessionella inslag är inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det handlar om reli- gionsutövande som ligger nära religionsfrihetens kärna enligt regerings- formen (RF). Inslag som omfattas är t.ex. trosbekännelse, bön och predikan. Vid bedömningen av om en företeelse utgör ett konfes- sionellt inslag eller inte bör det vara avgörande om företeelsen in- rymmer moment som kan ses som förkunnande eller bekännande. Utförande av handlingar som endast är inspirerade eller motiverade av en religiös tradition omfattas därmed inte av definitionen. Av 1 kap. 7 § skollagen framgår att undervisningen i fristående skolor, förskolor och fritidshem ska vara icke-konfessionell och att utbild- ningen i övrigt vid fristående förskolor och, under vissa förutsätt- ningar, vid fristående skolor och fristående fritidshem, får ha en kon- fessionell inriktning. Konfessionella inslag får således endast före- komma inom ramen för utbildningen i övrigt, inte i undervisningen, vid verksamheter med en konfessionell inriktning.
Avgörande kan också vara i vilket sammanhang en handling sker. Ett exempel på något som inte är ett konfessionellt inslag är att elever inom ramen för undervisningen i religionskunskap studerar böner eller trosbekännelser som tillhör olika religioner. Om eleverna däremot uttalar en bön eller en trosbekännelse som tillhör den egna religionen i samband med en religiös ceremoni, bör det ses som ett konfessionellt inslag. Även sjungande av religiösa sånger eller recita- tion av religiösa texter kan innebära bekännande eller förkunnande beroende på omständigheterna när detta utförs. Om konfessionella inslag utförs som del i ett större sammanhang, t.ex. en sagostund, en morgonsamling eller en konfirmationsundervisning, där det även före- kommer inslag som inte är konfessionella, kan det vara naturligt att se hela aktiviteten som ett konfessionellt inslag. Ett sådant synsätt bör särskilt gälla om det inte går att tydligt separera de konfessio- nella inslagen från andra inslag. Bestämmelsen har behandlats i av- snitt 11.4.3.
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
Med konfessionell inriktning avses en verksamhet där det inom utbildningen, dock inte i undervisningen, får förekomma konfes- sionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Vad som menas med konfessionella inslag framgår ovan. Sådana inslag får endast förekomma i verksamheter som har en konfessionell inrikt- ning, och då inte inom undervisningen utan endast inom utbild- ningen i övrigt (jfr 1 kap. 7 §). Den religion som de konfessionella inslagen tillhör utgör därmed verksamhetens konfessionella inrikt- ning. Inget hindrar att det inom en verksamhet med konfessionell inriktning förekommer konfessionella inslag från mer än en religion och att verksamheten därmed har mer än en konfessionell inriktning.
De konfessionella inslagen inom en verksamhet med konfessio- nell inriktning ska vidare initieras och genomföras av huvudmannen för verksamheten. Det ska alltså vara huvudmannen som på eget initiativ inför de konfessionella inslagen och också ser till att de ge- nomförs. Huvudmannen kan också uppdra åt någon annan, t.ex. ett religiöst samfund, rektorn eller annan personal, att genomföra de konfessionella inslagen som huvudmannen beslutat ska förekomma inom utbildningen. Det avgörande är att det är huvudmannen som initierar och ser till att de konfessionella inslagen genomförs. Det innebär att rektor eller annan skolpersonal inte på eget initiativ kan genomföra andra konfessionella inslag än de som huvudmannen be- slutat ska finnas vid skolan. De konfessionella inslagen ska dessutom utgöra en aktivitet inom utbildningen, utanför undervisningen, som på huvudmannens initiativ erbjuds alla barn eller elever inom verk- samheten. Det kan t.ex. handla om att huvudmannen anordnar böne- stunder eller erbjuder möjlighet till andakt i gudstjänstlokal, eller att skolmåltiderna omgärdas av böner.
Att det får förekomma konfessionella inslag i en verksamhet med konfessionell inriktning innebär inte att det måste förekomma så- dana inslag som initieras och genomförs av huvudmannen för att verksamheten ska kunna anses ha en konfessionell inriktning. Verk- samheter med konfessionell inriktning kan också vara verksamheter där konfessionella symboler förekommer i lokalerna eller där böne- rum tillhandahålls för eleverna och huvudmannen därför anger att verksamheten har en konfessionell inriktning. Att huvudmannen måste anmäla att en verksamhet har en konfessionell inriktning fram- går av 1 kap. 7 § och 2 kap. 5 e § skollagen. Att en verksamhet som i övrigt har en icke-konfessionell inriktning inom ramen för s.k. aktiva
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
åtgärder enligt 3 kap. diskrimineringslagen anpassar verksamheten för att motverka diskriminering och verka för lika möjligheter oav- sett religion innebär inte att verksamheten får en konfessionell in- riktning. Att barn eller elever på egen hand väljer att utöva religion inom ramen för sin utbildning, t.ex. genom att tillsammans be på lunchrasten, innebär inte heller det att en verksamhet endast till följd av detta får en konfessionell inriktning. Bestämmelsen har behand- lats i avsnitt 11.4.5.
Definitionen av undervisning har justerats. Med undervisning av- ses processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till ut- veckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och ut- vecklar kunskaper och värden. Definitionen tydliggör att undervis- ning handlar om den process där lärare och förskollärare samverkar med barn och elever i syfte att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden, dvs. den lärprocess som är central för alla delar av skollagsreglerad verksamhet. Genom att lärare och förskollärare anges som ansvariga för lärprocessen förtydligas att det är dessa yrkesgrupper som ansvarar för att undervisningen genom- förs enligt fastlagda mål. Med mål avses sådana mål för undervis- ningen som uppställs för verksamheten i skollagen och andra författ- ningar, t.ex. skolförordningen (2011:185), gymnasieförordningen (2010:2039) samt förordningar med läroplaner och kursplaner. Där- emot ingår inte eventuella mål som fastställts på annat sätt, t.ex. av en enskild skola eller lärare, i definitionen. Bestämmelsen har behand- lats i avsnitt 11.3.3.
Slutligen har definitionen av utbildning justerats. Med utbildning avses verksamhet enligt skollagen och andra författningar som be- drivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds under- visning. Definitionen klargör att undervisning är ett av flera moment som ingår i helheten utbildning. Med verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman avses all den verksamhet som en huvudman som anordnar undervisning därutöver ska tillhandahålla i egenskap av huvudman enligt skollagen. Således ingår i utbildning t.ex. skolskjuts och skolmåltider, men även upp- gifter som åläggs en huvudman i någon annan författning, t.ex. skol- förordningen, gymnasieförordningen och de läroplaner som gäller för respektive skolform eller verksamhet. Även raster under skoldagen ingår i begreppet utbildning. Vidare kan aktiviteter som inte följer
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
av författning men som huvudmannen frivilligt anordnar, t.ex. skol- resor eller skoldanser, omfattas av begreppet utbildning. Det innebär också att verksamhet som anordnas av eleverna på eget initiativ och utan stöd från huvudmannen, t.ex. en grupp elever som träffas på skolgården och spelar fotboll efter skoldagens slut, inte utgör en del av utbildning enligt definitionen.
Utbildning avser vidare endast sådan verksamhet hos en huvud- man där barn och elever erbjuds undervisning. Annan verksamhet som en huvudman bedriver enligt skollagen och andra författningar, t.ex. de uppgifter som enligt skollagen åvilar en kommun i egenskap av hemkommun eller arbetsgivare, omfattas inte av definitionen för utbildning. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.3.4.
7 §
Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fri- stående fritidshem ska vara icke-konfessionell.
Utbildningen i övrigt vid fristående förskolor får ha en konfes- sionell inriktning om huvudmannen för verksamheten har anmält en sådan inriktning till tillsynsmyndigheten.
Utbildningen i övrigt vid fristående förskoleklass, fristående grund- skola, fristående grundsärskola, fristående fritidshem, fristående gym- nasieskola och fristående gymnasiesärskola får ha en konfessionell in- riktning, om huvudmannen för verksamheten före den 1 juli 2023
1.har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en kon- fessionell inriktning, och
2.faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning.
En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning.
I paragrafen regleras i vilken mån konfessionella inslag får förekom- ma vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritids- hem. Första stycket är inte ändrat och anger som tidigare att under- visningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. Vad som avses med icke-
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
konfessionell framgår av definitionen av icke-konfessionell inrikt- ning i 1 kap. 3 §.
I andra stycket anges att utbildningen i övrigt vid fristående för- skolor får ha en konfessionell inriktning. Vad som avses med kon- fessionell inriktning framgår av 1 kap. 3 §. Bestämmelsen innebär således att en fristående förskola får ha en konfessionell inriktning under förutsättning att huvudmannen har anmält detta till tillsyns- myndigheten, dvs. till den kommun där förskolan är belägen. Ytter- ligare krav på huvudmän för fristående förskolor med konfessionell inriktning uppställs i 1 kap. 7 a §.
I tredje stycket, som är nytt, anges att utbildningen i övrigt vid fristående förskoleklass, fristående grundskola, fristående grundsär- skola, fristående gymnasieskola, fristående gymnasiesärskola samt fri- stående fritidshem under vissa förutsättningar får ha en konfessio- nell inriktning. Vad som avses med konfessionell inriktning framgår av 1 kap. 3 §. De förutsättningar som gäller för att angivna verksam- heter ska få ha en konfessionell inriktning är att huvudmannen före den 1 juli 2023 dels har anmält till tillsynsmyndigheten att verksam- heten har en konfessionell inriktning, dels faktiskt har påbörjat verk- samheten och i den tagit emot elever för utbildning. För att angivna verksamheter ska kunna ha en konfessionell inriktning måste huvud- mannen alltså faktiskt ha påbörjat den aktuella utbildningen före den 1 juli 2023. Bestämmelsen innebär således ett etableringsstopp för angivna fristående verksamheter efter denna tidpunkt. Ytterligare krav på huvudmän för i stycket nämnda verksamheter med konfes- sionell inriktning uppställs i 1 kap. 7 a §.
Fjärde stycket är nytt och anger att en huvudman för en verk- samhet med konfessionell inriktning ska anmäla till tillsynsmyndig- heten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Be- stämmelsen syftar till att tillsynsmyndigheterna ska ha tillgång till aktuell information om vilka verksamheter som har en konfessionell inriktning.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 13.1, 15.3.1 och 15.3.3.
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
7 a §
Inom en verksamhet med konfessionell inriktning ska deltagandet i konfessionella inslag alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är införstådda med att deltagande i sådana inslag är frivilligt.
Vid fristående förskolor med konfessionell inriktning får vidare konfessionella inslag endast förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Informationen ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna.
Paragrafen är ny och reglerar att deltagande i konfessionella inslag alltid ska vara frivilligt för barn och elever. Den motsvarar delvis en bestämmelse som tidigare fanns i 1 kap. 7 § andra stycket.
I första stycket första meningen finns en bestämmelse som till sitt innehåll tidigare fanns i 1 kap. 7 § andra stycket. Den fastslår att inom en verksamhet med konfessionell inriktning ska deltagandet i konfessionella inslag alltid vara frivilligt. Vad som avses med kon- fessionell inriktning och konfessionella inslag framgår av 1 kap. 3 §.
Av bestämmelsen i första stycket andra meningen framgår att huvud- mannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är införstådda med att deltagande i konfessionella inslag är frivilligt. Huvudmannen ansvarar alltså för att information om att deltagande i konfessionella inslag är frivilligt lämnas till barn, elever och vårdnadshavare. Hur denna information ska lämnas är upp till den enskilde huvudmannen att avgöra och bör anpassas utifrån vem informationen riktar sig till. Information till vårdnadshavare och äldre elever kan t.ex. lämnas skriftligen vid terminsstart. Information till barn och elever, särskilt yngre elever, kan lämpligen också lämnas muntligen i direkt anslutning till de konfessionella inslagen. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 11.4.3.
I andra stycket finns en kompletterande bestämmelse om konfes- sionella inslag i fristående förskolor med konfessionell inriktning. För dessa verksamheter gäller, utöver den frivillighet som stadgas i första stycket, att konfessionella inslag endast får förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Informationen ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. Detta innebär att huvudmannen bör upprätta ett dokument där det framgår i vilken utsträckning det förekommer
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
konfessionella inslag i verksamheten. Informationen kan t.ex. handla om att det förekommer inslag i form av morgonsamlingar, böne- stunder eller böner i anslutning till måltider. Informationen bör också avse hur ofta de konfessionella inslagen förekommer i verk- samheten. Dokumentet bör dels beskriva konfessionella inslag som förekommer vid återkommande tillfällen, dels beskriva om det före- kommer konfessionella inslag som vidtas när något oförutsett in- träffar. Det sistnämnda kan t.ex. handla om att personalen ber en bön tillsammans med ett barn som ska tröstas. Att informationen ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna innebär att den kan läm- nas t.ex. i en broschyr eller per e-post direkt till vårdnadshavarna. Informationen kan därutöver även tillkännages på annat sätt, t.ex. på förskolans webbplats eller på en anslagstavla i förskolans lokaler. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.4.3 och 11.4.4.
7 b §
Trots det som anges i 6, 7 och 7 a §§ får alla skolor, förskolor och fri- tidshem förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider i gudstjänstlokaler. För skolor, förskolor och fri- tidshem som har en icke-konfessionell inriktning får sådana aktiviteter inte innehålla konfessionella inslag som avses i 3 §. Närvaro vid sådana aktiviteter i gudstjänstlokaler ska vara frivillig för barn och elever.
Paragrafen är ny och fastslår i första meningen att alla skolor, för- skolor och fritidshem får förlägga firandet av avslutningar och upp- märksammandet av traditionella högtider i gudstjänstlokaler. Med gudstjänstlokaler avses t.ex. kyrkor, kapell, moskéer, tempel och synagogor. Med högtider avses t.ex. advent, påsk, advent, påsk, eid al-fitr och chanukka. Bestämmelsen gäller för såväl verksamheter med icke-konfessionell inriktning som verksamheter med konfessionell inriktning.
I andra meningen finns en bestämmelse om vad som gäller när verksamheter som har en icke-konfessionell inriktning (se definition i 1 kap. 3 §), dvs. verksamheter med offentlig huvudman, och enskilt bedrivna verksamheter som inte har anmält en konfessionell inrikt- ning har aktiviteter som avses i första meningen i gudstjänstlokaler. Vid sådana aktiviteter får konfessionella inslag inte förekomma (jfr 1 kap.
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
6 § och 1 kap. 7 §). Det får då alltså inte förekomma inslag med bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion (jfr definitionen i 1 kap. 3 §). När verksamheter med konfessionell in- riktning firar avslutningar eller uppmärksammar högtider i gudstjänst- lokaler får motsatsvis konfessionella inslag förekomma, så länge firan- det eller uppmärksammandet inte utgör en del av undervisningen (jfr 1 kap. 7 § andra och tredje styckena).
Av tredje meningen framgår att det ska vara frivilligt för barn och elever att närvara vid firande av avslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler. Det innebär att barn och elever har en rätt att avstå från sådana aktiviteter. Med hänsyn till religionsfriheten och den däri ingående rätten att inte uppge sin reli- giösa inställning bör personalen avstå från att närmare efterforska varför ett barn eller en elev inte önskar närvara vid en aktivitet i en gudstjänstlokal.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 14.4.1.
2 kap.
5 §
Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och fritidshem.
Godkännande ska, om huvudmannaförsäkran enligt 7 a och 7 b §§ har getts in och inte annat följer av 5 e § eller 5 f §, lämnas om den enskilde
1.genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,
2.har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och
3.i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.
Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 5 a § 1–4 bedöms lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kom- mun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kom- muner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grund- särskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verk- samheten ska kunna bedrivas långsiktigt.
Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.
Paragrafen reglerar godkännande av enskilda som huvudmän för skol- lagsreglerad verksamhet. I paragrafens andra stycke första meningen har gjorts ett tillägg. Tillägget innebär att ett godkännande som huvud- man för skollagsreglerad verksamhet inte enbart är beroende av att den enskilde uppfyller de krav som uppställs i paragrafen, utan även måste ha gett in huvudmannaförsäkran enligt 2 kap. 7 a och b §§ samt uppfylla de krav som följer av 2 kap. 5 e och 5 f §§.
Genom tillägget tydliggörs att ett godkännande förutsätter att den enskilde har gett in en sådan huvudmannaförsäkran som anges i 2 kap. 7 a och b §§, uppfyller de begränsningar i fråga om konfes- sionell inriktning som anges i 2 kap. 5 e § samt uppfyller de demo- krativillkor som anges i 2 kap. 5 f §. Av 2 kap. 7 a § framgår att huvud- mannaförsäkran ska lämnas av huvudmannen själv, om denne är en fysisk person, samt, om huvudmannen är en juridisk person, av samt- liga personer som anges i 2 kap. 5 a §.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.5.2, 12.6.1, 13.1 och 15.3.1.
5 d §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om
1.villkor för godkännande enligt 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket och 5 f §, samt
2.avgifter för ansökningar hos Statens skolinspektion enligt 5 c §.
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
I första punkten har 5 f § lagts till. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får därmed meddela föreskrifter om vill- kor för godkännande också enligt 5 f §, dvs. när det gäller prövning mot demokrativillkor.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.5.4.
5 e §
En enskild som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvudman ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfes- sionell inriktning enligt 1 kap. 3 §.
Godkännande enligt 5 § får inte lämnas till en enskild som avser att bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasie- skola eller gymnasiesärskola med en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §. Detsamma gäller om det annars finns anledning att anta att verksamheten kommer att ha en sådan inriktning.
Paragrafen är ny. Genom det första stycket införs en skyldighet för enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för skol- lagsreglerad verksamhet att i sin ansökan ange om den sökta verk- samheten ska ha en konfessionell inriktning enligt den definition som ges i 1 kap. 3 §.
I det andra stycket första meningen anges att en enskild inte får godkännas som huvudman för enskilt bedriven förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller en- skilt bedrivet fritidshem med konfessionell inriktning. Bestämmelsen innebär således ett etableringsstopp när det gäller angivna skolformer och verksamheter med konfessionell inriktning.
Andra stycket andra meningen anger att en enskild inte får god- kännas som huvudman för enskilt bedriven förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller enskilt be- drivet fritidshem om det finns anledning att anta att verksamheten kommer att ha en konfessionell inriktning trots att detta inte anges i ansökan. Bestämmelsen ger Statens skolinspektion respektive kom- munen möjlighet att avslå en ansökan, om myndigheten efter utred- ning finner att det finns anledning att anta att den sökta verksam- heten i praktiken kommer att ha en konfessionell inriktning eller kommer att inrymma konfessionella inslag. Det handlar alltså om
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
fall där myndigheten anser sig kunna göra en sådan prognos över den sökta verksamheten utifrån inlämnad och i övrigt tillgänglig infor- mation. Ett beslut att avslå en ansökan om godkännande som huvud- man kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 28 kap. 2 § respektive 5 § skollagen.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 13.1 när det gäller anmälnings- skyldighet och avsnitt 15.3.2 när det gäller etableringsstopp.
5 f §
Godkännande som huvudman enligt 5 § får inte lämnas till en enskild om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en före- trädare för verksamheten som anges i 5 a § inom ramen för verksam- heten kan komma att
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges
i1–5.
Paragrafen är ny. Den innebär att enskild som vill bli godkänd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, utöver de kriterier som anges i 2 kap. 5 §, och därigenom de mål som anges i 1 kap. 4 och 5 §§, även ska uppfylla de demokrativillkor som anges i paragrafen. Demokrativillkoren innebär således en ytterligare prövning utöver den som ska göras enligt bestämmelserna i 2 kap. 5 §. Det innebär att godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § inte får lämnas till en enskild om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksamheten som anges i 2 kap. 5 a §, inom ramen för verksamheten kan komma att agera i strid med samhällets grundläggande demokratiska principer, t.ex. om respekt för alla män- niskors lika värde och enskildas grundläggande fri- och rättigheter eller principen om barnets bästa, eller motarbetar det demokratiska
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
styrelseskicket. Inget hindrar att ett agerande kan anses strida mot fler än ett av demokrativillkoren.
Prövningen enligt paragrafen avser dels den enskilde sökande, oav- sett om det är en enskild fysik eller juridisk person, dels andra före- trädare som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a §. Pröv- ningen ska avse om det finns särskild anledning att anta att den sök- ande eller någon företrädare för verksamheten inom ramen för verk- samheten kommer att agera på ett sätt som anges i de olika kriteri- erna.
Med särskild anledning att anta avses i första hand situationen att det under myndighetens handläggning av den enskildes ansökan framkommit omständigheter som med viss styrka talar för att den sökande, eller en företrädare för verksamheten, kan antas komma att bryta mot uppställda demokrativillkor. Det kan handla om dels upp- gifter som finns i den enskildes ansökan om godkännande, dels ut- drag ur belastningsregistret etc. Andra exempel är det som framgår i bolagsordning, årsredovisningar och liknande handlingar samt i stift- elseurkunder och stiftelsestadgar. Även vad som publicerats av den sökande på webbplatser och i sociala medier kan ingå. Det kan också handla om vad den enskilde eller personer som ingår i den person- krets som anges i 2 kap. 5 a §, har uttryckt i offentliga sammanhang, om sådana uppgifter finns tillgängliga. Myndigheten kan också ha kännedom om hur den enskilde agerat som huvudman i andra verk- samheter.
I uttrycket särskild anledning ligger också att det ska handla om uppgifter av viss dignitet, vilka därtill kan härledas med viss säkerhet. Det kan t.ex. handla om att det i bolagsordning, stiftelsestadgar eller andra dokument framkommer uppfattningar som mindre väl stäm- mer överens med samhällets grundläggande demokratiska principer. Det kan också handla om att företrädare för verksamheten i offent- ligheten uttryckt åsikter och ståndpunkter som är svåra att förena med skolans värdegrund. Uppgifterna ska ställas i proportion till vad som i övrigt kommit fram. Om ansökan om godkännande avser att en ny ägare ska träda in i ägarkretsen hos en befintlig huvudman, eller om ansökan innebär att en ny ägare ansöker om tillstånd som förutsätter ett övertagande av en pågående verksamhet, kan vid pröv- ningen också vägas in vad som är känt om den pågående verksam- heten. Om det i verksamheten har förekommit problem kring värde-
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
grundsfrågor eller demokrativillkor kan det vara ett skäl för en för- djupad prövning av en ny ägare mot demokrativillkoren.
I uttrycket inom ramen för verksamheten ligger att prövningen mot demokrativillkor i första hand ska ske utifrån vilka ageranden som kan komma att ske i den sökta verksamheten. Med verksamhet ska förstås alla aktiviteter som den enskilde kommer att anordna i egenskap av huvudman – alltså aktiviteter inom undervisningen och inom utbildningen i övrigt. Även aktiviteter som sker externt, t.ex. sammankomster efter skoldagens slut eller vid utflykter eller skol- resor, omfattas om dessa är en del av utbildningen i övrigt. Det kan även handla om att en företrädare för verksamheten deltar i externa aktiviteter anordnade av andra, t.ex. skolledarkonferenser eller vidare- utbildningar. Ett annat exempel är material som den enskilde som huvudman publicerar på verksamhetens webbplats eller material som delas ut till barn, elever, vårdnadshavare eller skolpersonal.
Det som en företrädare gör i helt privata sammanhang, som sak- nar samband med företrädarens roll eller funktion hos den sökande, bör i de allra flesta fall inte påverka prövningen mot demokrati- villkoren. Det kan dock förekomma att en företrädare är så intimt förknippad med en sökt verksamhet att även det som denne gör som privatperson måste kunna bli föremål för prövning mot demokrati- villkoren. Det kan t.ex. handla om att en ledande företrädare deltar i ett extremistiskt sammanhang eller uttrycker sig på ett sätt som är oförenligt med principen om alla människors lika värde, t.ex. i sociala medier. I vad mån ett sådant agerande påverkar den sökta verksam- heten måste alltid prövas i det enskilda fallet. En rimlig utgångs- punkt är att företrädare för en sökande med en central befattning, t.ex. en styrelseordförande eller majoritetsägare, i större utsträck- ning får anses företräda verksamheten och att dennes agerande i pri- vata sammanhang därför bör kunna omfattas av prövningen.
Av första punkten framgår att utövande av våld, tvång eller hot, eller att på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, utgör hinder för godkännande som huvudman. Bestämmelsen har sin utgångspunkt i de grundlägg- ande fri- och rättigheterna enligt 2 kap. RF, EKMR och internatio- nella åtaganden. Här omfattas bl.a. opinionsfriheter, rätt till kroppslig integritet och rörelsefrihet, rättssäkerhet, skydd mot diskriminering, egendomsskydd, upphovsrätt, näringsfrihet, utbildning och forsk- ning. Bestämmelsen omfattar således en mängd olika ageranden. En
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
enskild eller en företrädare för denne som kan komma att utöva våld, tvång eller hot ska inte kunna godkännas som huvudman för skol- lagsreglerad verksamhet. Exempel på andra otillbörliga kränkningar är att den enskilde eller företrädare för denne kan komma att kränka andra personers kroppsliga integritet genom t.ex. sexuella trakasserier.
Också ageranden som inte innefattar våld, tvång eller hot men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör vara diskvalificerande för presumtiva huvudmän. Med otillbörligt avses här t.ex. att den enskilde eller dess företrädare vilseleder andra, dvs. förmedlar en oriktig uppfattning om något för- hållande. Otillbörligt är också ett utnyttjande av en persons utsatta ställning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställnings- eller lyd- nadsförhållande, sjukdom eller funktionsnedsättning. För att krite- riet ska vara tillämpligt krävs som nämnts ovan att det av särskild anledning har aktualiserats. Det kan t.ex. handla om att sökande eller företrädare för denne har dömts för brottsligt handlande eller om vad dessa uttryckt i sociala medier eller på andra sätt offentligen ut- talat, eller att det framkommer uppgifter om allvarliga missförhåll- anden hos den enskilde eller dennes företrädare.
Av andra punkten framgår att den som utövar diskriminering eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde inte får godkännas som huvudman. Utgångspunkten ska vara att diskri- minering – oavsett om den rör enskilda individer eller grupper, eller bristande respekt för alla människors lika värde – inte ska förekom- ma i ett demokratiskt samhälle. Enskilda som kan komma att bryta mot dessa principer, eller vars företrädare kan komma att göra det, ska inte godkännas som huvudmän. Bestämmelsen omfattar dels ageranden som bedöms vara diskriminering enligt diskriminerings- lagen, dels andra former av missgynnanden som på något annat sätt överträder principen om alla människors lika värde.
En överträdelse av detta demokrativillkor kan t.ex. bestå i att en enskild behandlar flickor och pojkar olika på grund av religiösa eller kulturella uppfattningar, vilket även strider mot principen att det ska råda jämställdhet mellan flickor och pojkar i skolan. Det kan också röra sig om att verksamheten endast anställer personer av viss här- komst eller med viss religiös tillhörighet, eller att verksamheten inte accepterar att företrädare har viss sexuell läggning. Ett annat exem- pel är att en sökande, eller en företrädare för denne, uttrycker tankar som står i skarp konflikt med den värdegrund som uttrycks i 1 kap.
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
5 § skollagen. Ytterligare ett exempel är sådana uttalanden som kan utgöra hets mot folkgrupp enligt 16 kap. 8 § brottsbalken.
Av tredje punkten framgår att utövande av kränkande behandling mot barn eller elever utgör hinder för godkännande som huvudman. Bestämmelsen avser sådan kränkande behandling som regleras i 6 kap. skollagen. Med kränkande behandling avses ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet (6 kap. 3 §). Huvudmannen eller dennes personal får inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande be- handling (6 kap. 9 §). Den kränkande behandlingen behöver således inte ha samband med någon diskrimineringsgrund. I stället avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen om övervikt, hårfärg eller att någon blir kallad plugghäst. Kränkande behandling kan även anses ha förekommit utan att den som kränker anger någon specifik egenskap hos det barn eller den elev som utsätts för kränkningen. Även psykiska kränkningar, t.ex. utfrysning, om- fattas av uttrycket kränkande behandling (se prop. 2009/10:165 s. 693).
Detta demokrativillkor avser t.ex. att träffa situationer där det kommer fram uppgifter som visar att den sökande, eller en företrä- dare för denne, i annan verksamhet, t.ex. vid tidigare verksamhet inom skolväsendet, har utövat kränkande behandling mot barn eller elever, t.ex. genom tillmälen. Även här kan det, om godkännandet avser övergång av verksamhet från en huvudman till en annan, finnas anledning att se på förhållandena i den befintliga verksamheten och vilka krav den specifika verksamheten kan innebära för en ny huvud- man.
I den fjärde punkten anges att den som på annat sätt motarbetar principen om barnets bästa inte får godkännas som huvudman. Till detta demokrativillkor hänförs ageranden som inte faller in under något annat demokrativillkor men som inverkar menligt på princi- pen om barnets bästa. Med barnets bästa avses här en rätt för barnet att få sitt bästa bedömt och i första hand beaktat när olika intressen vägs mot varandra samt det skydd och den omvårdnad som behövs för barns och underåriga elevers välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vård- nadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet. Detta demokrativillkor kan t.ex. omfatta alltför auktoritära metoder för uppfostran eller undervisning, att barn inte får ta del av eller be- gränsas i fråga om hälsovård eller sjukvård eller att barn inte bereds
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
möjlighet till den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt barnkonventionen. Det kan även röra sig om brister i respekten för barnets åsikter i förhållande till barnets ålder och mognad.
I den femte punkten anges att motarbetande av det demokratiska styrelseskicket utgör hinder mot godkännande som huvudman. Med det demokratiska styrelseskicket avses folkstyrelsens och rättsstatens principer och institutioner. Av 1 kap. 1 § RF framgår att folkstyrel- sen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt samt att den offentliga makten utövas under lagarna. En enskild som mot- arbetar dessa för demokratin grundläggande principer, eller vars före- trädare gör det, ska alltså inte godkännas som huvudman för skol- lagsreglerad verksamhet. I uttrycket motarbeta ligger att någon agerar på ett sätt som angriper det demokratiska styrelseskicket. Ett exem- pel på sådant agerande är att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer. Med terrorism avses sådana ageranden som omfattas av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2010:299) om straff för offent- lig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.
Även den som främjar eller uppmanar till våld i syfte att uppnå ett politiskt mål motarbetar det demokratiska styrelseskicket och bör inte godkännas som huvudman. Exempel på sådana ageranden är att utöva eller uppmana till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage. Också ageranden som inte nödvändigtvis är brottsliga kan anses innebära ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. En enskild som medvetet vilseleder eller sprider fel- aktig information i syfte att underminera demokratin och dess insti- tutioner anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket. Andra exempel på att motarbeta det demokratiska styrelseskicket är att upp- mana till att inte följa svensk lag, att svika medborgliga skyldigheter eller att inte hörsamma myndigheters påbud. Det kan t.ex. handla om att uppmana enskilda att inte nyttja sin rösträtt i allmänna val, om uppmaningen syftar till att motverka det demokratiska styrelse- skicket. Det kan också handla om att den enskilde agerar på ett sätt som påverkar det säkerhetspolitiska läget, t.ex. genom polarisering, dvs. framkallande av motsättningar, eller indoktrinering.
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
Av den sjätte punkten framgår att även rättfärdigande, främjande eller uppmanande till sådana ageranden som anges i första till femte punkterna utgör hinder för att godkännas som huvudman. Med rätt- färdiga avses att en enskild försvarar ett visst agerande. Det kan t.ex. röra sig om rättfärdigande av våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller av företeelser som barnaga, könsrelaterat våld eller hedersvåld. Samma bör gälla om den enskilde rättfärdigar terrorhandlingar eller våldsbejakande extremism. Detta gäller även ageranden som sker utanför Sverige, t.ex. om en sökande eller dess företrädare uttalar stöd för en odemokratisk regim eller en terrorgrupp. Det kan dock vara förenat med svårigheter att uttala sig om ageranden som sker i andra länder och i en annan politisk kontext än den svenska. Det finns t.ex. skilda uppfattningar om vilka regimer eller grupperingar som är att betrakta som odemo- kratiska eller våldsbejakande, och sådana uppfattningar kan variera över tid. Den godkännande myndigheten bör därför vid tillämp- ningen av detta demokrativillkor iaktta viss försiktighet. Den som rättfärdigar grova kränkningar av mänskliga rättigheter, t.ex. terror- handlingar eller flagranta kränkningar av internationell rätt, bör kunna ifrågasättas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Hjälp vid bedömningen kan t.ex. hämtas från EU:s terroristförteck- ning (se rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/931/GUSP). En enskild som har samröre med en organisation kan anses rättfärdiga organisationens agerande. Med samröre avses någon form av formaliserat samarbete, t.ex. att ha gemensam verk- samhet eller ett ekonomiskt eller ett idémässigt utbyte. När enskilda ingår i en samarbets-, riks- eller paraplyorganisation bör detta nor- malt betraktas som att de har samröre med och rättfärdigar organi- sationens ageranden.
Med främja avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för, eller underlättar, kränkningar. Det handlar t.ex. om att finansi- era eller på annat sätt, som genom rekrytering eller propaganda, stödja grupper eller individer som utövar våld, hot eller tvång, på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättig- heter, diskriminerar eller i övrigt bryter mot principen om alla män- niskors lika värde. Det kan också handla om att rekrytera personer att delta i väpnade konflikter utanför landets gränser. Ett exempel är att en huvudman inom skollagsreglerad verksamhet anställer perso-
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
ner som har kopplingar till extremistiska miljöer eller anlitar externa föreläsare med sådana kopplingar, och ger dessa möjlighet att direkt eller indirekt påverka barn och elever inom verksamheten.
Med uppmana avses ett agerande för att förmå andra att begå kränkningar. Det kan handla om en enskild eller företrädare för denne som uppviglar andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller att hota meningsmotståndare.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.5.2.
7 a §
En fysisk person som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvud- man för fristående verksamhet enligt denna lag ska vid sin ansökan lämna en huvudmannaförsäkran.
Om den sökande är en juridisk person ska en huvudmannaförsäk- ran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den krets av per- soner som anges i 5 a §.
När nya fysiska personer träder in i den krets av personer som anges i 5 a § ska även dessa lämna en huvudmannaförsäkran inom den tid som anges i 5 b §.
Paragrafen är ny. Genom paragrafen införs en skyldighet för enskilda som ansöker enligt 2 kap. 5 § om att bli godkända som huvudmän för fristående verksamhet att vid sin ansökan lämna en huvudmanna- försäkran.
Av första stycket framgår att en fysisk person som ansöker om att godkännas som huvudman ska lämna en huvudmannaförsäkran.
Av andra stycket framgår att om den sökande är en juridisk person ska en huvudmannaförsäkran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den krets av personer som anges i 2 kap. 5 a §. Personerna ska således var och en för sig lämna en sådan försäkran.
I tredje stycket klargörs att nya fysiska personer som träder in i den krets av personer som anges i 2 kap. 5 a § ska lämna en huvud- mannaförsäkran. Denna ska lämnas inom den tid som anges i 2 kap. 5 b §, dvs. inom en månad efter förändringen.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.1.
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
7 b §
Genom en huvudmannaförsäkran intygar den undertecknande att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera på något av de sätt som anges i 5 f § första stycket 1–6.
En huvudmannaförsäkran ska dokumenteras.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran.
Paragrafen är ny och innehåller ytterligare bestämmelser om huvud- mannaförsäkran.
Av första stycket framgår att en huvudmannaförsäkran innebär att den undertecknande intygar att han eller hon inom ramen för skol- lagsreglerad verksamhet inte kommer att agera på något av de sätt som anges i 2 kap. 5 f § första stycket 1–6. Den enskilde intygar således att han eller hon inom ramen för den skollagsreglerade verk- samhet som han eller hon är verksam inom inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten. Således får den fysiska personen i huvudmannaförsäkran intyga att han eller hon är medveten om att det inte är tillåtet att, och även försäkrat att han eller hon ska avhålla sig från att inom den skollagsreglerade verk- samheten
1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde,
3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever,
4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa,
5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller
6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5.
En beskrivning av vad respektive punkt avser finns i kommentaren till 2 kap. 5 f §.
Av andra stycket framgår att en huvudmannaförsäkran ska doku- menteras. Det innebär att huvudmannaförsäkran bör arkiveras och registreras hos tillsynsmyndigheten. Huvudmannaförsäkran utgör
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
därefter del av myndighetens beslutsunderlag såväl vid inledande godkännande som vid därefter utförd tillsyn.
I tredje stycket finns ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytter- ligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.1.
7 kap.
17 §
En elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli.
Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i förskoleklassen och de två lägsta års- kurserna, sex timmar per dag. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från andra stycket för elever i grundsärskolan och specialskolan.
Om en elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obliga- toriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag.
I 1 kap. 7 a och 7 b §§ finns bestämmelser om att deltagande i kon- fessionella inslag respektive närvaro i gudstjänstlokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider är frivillig för barn och elever.
Paragrafen reglerar närvaro i skolpliktig verksamhet. I femte stycket, som är nytt, har lagts till en upplysningsbestämmelse som hänvisar till 1 kap. 7 a och 7 b §§ som innehåller undantagsbestämmelser när det gäller deltagande i konfessionella inslag respektive närvaro i guds- tjänstlokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider. Bestämmelsen upplyser alltså om att det finns andra bestämmelser som innehåller undantag när det gäller elevers
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
skyldighet att delta eller närvara vid vissa delar av utbildningen. Se vidare kommentarerna till 1 kap. 7 a och 7 b §§.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 14.4.4.
26 kap.
3 §
Statens skolinspektion har tillsyn över
1.skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet enligt denna lag,
2.utbildning som avses i 29 kap. 17 §,
3.hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §,
4.hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och
5.att enskilda som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande upp- fyller kraven i 2 kap. 5, 5 b och 5 f §§.
Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet.
Paragrafen reglerar Skolinspektionens tillsyn. I första stycket femte punkten har ett tillägg gjorts. Tillägget innebär att Skolinspektionen även ska ha tillsyn över hur enskilda som godkänts av myndigheten fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 f §. Skolinspektionen ska alltså fortlöpande ha tillsyn över att en enskild som myndigheten godkänt som huvudman för enskilt bedriven förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller enskilt bedrivet fritidshem uppfyller demokrativillkoren.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.5.3.
4 §
En kommun har tillsyn över
1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,
2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och
Författningskommentar |
SOU 2019:64 |
3.att enskilda som godkänts av kommunen fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5, 5 b och 5 f §§.
Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.
Paragrafen reglerar en kommuns tillsyn. I första stycket tredje punkten har ett tillägg gjorts. Tillägget innebär att en kommun även ska ha tillsyn över hur enskilda som godkänts av kommunen fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 f §. En kommun ska således fortlöpande ha tillsyn över att en enskild som kommunen godkänt som huvud- man för enskilt bedriven förskola eller enskilt bedrivet fritidshem uppfyller demokrativillkoren.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.5.3.
14 §
Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra och tredje styckena, 5 f och
6§§.
Paragrafen reglerar i vilka situationer ett godkännande av en enskild som huvudman får återkallas när den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande. I paragrafen har införts en hän- visning till 2 kap. 5 f §. Vidare har hänvisningen till 2 kap. 5 § utvid- gats så att den avser samtliga punkter i paragrafens andra stycke, dvs. även punkten 3 som avser om huvudmannen i övrigt har förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Genom förändringen införs en möjlighet för Skolinspektionen och ansvarig kommun att återkalla ett godkännande även i de fall det framkom- mer att huvudmannen inte längre uppfyller kraven i de tillagda be- stämmelserna.
Möjligheten att återkalla ett godkännande enligt bestämmelsen är i första hand avsedd att användas om huvudmannen saknar rättslig eller faktisk möjlighet att åtgärda de brister som aktualiserat frågan om återkallelse av godkännandet och därmed saknar förutsättningar att följa ett föreläggande. Ett generellt exempel är att verksamheten är ett aktiebolag och att en större aktiepost plötsligt övergår till en
SOU 2019:64 |
Författningskommentar |
person som bedöms vara olämplig att ingå i ägarkretsen. När det gäller demokrativillkor kan det t.ex. handla om att det i verksamheten upp- täcks så allvarliga brister mot demokrativillkoren att det bedöms utsiktslöst att bristerna kan avhjälpas eller att missförhållandena har gått så långt att de redan har inverkat menligt på barn eller unga. Det bör noteras att myndigheten enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) ska ge huvudmannen tillfälle att yttra sig innan ett beslut om åter- kallelse fattas.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.5.3.
Referenser
Lagar
Regeringsformen.
Föräldrabalken.
Brottsbalken. Arbetsmiljölagen (1977:1160).
Skollagen (1985:1100), upphävd 2010-08-01.
Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Lagen (1998:1593) om trossamfund.
Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Utlänningslagen (2005:716). Diskrimineringslagen (2008:567).
Språklagen (2009:600).
Lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
Lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet.
Skollagen (2010:800).
Lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Kommunallagen (2017:725).
Förvaltningslagen (2017:900).
Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
497
Förordningar
Kommittéförordningen (1998:1474).
Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet.
Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.
Förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.
Förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan. Gymnasieförordningen (2010:2039).
Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. Skolförordningen (2011:185).
Förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesär- skolan.
Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.
Myndighetsföreskrifter
Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m.
Internationella överenskommelser
Förenta nationerna
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (1948). FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (1966). FN:s konvention om avskaffande av diskriminering av kvinnor (1979). FN:s konvention om barnets rättigheter (1989).
FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (1966).
Europarådet
Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2002:2).
Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3).
Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (2007/C 303/02).
Council of Europe, Preparatory work on Article 2, Protocol 1.
Europeiska unionen
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna 2010/C 83/02.
Fördraget om Europeiska unionen (unionsfördraget) 2012/C 326/01.
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget) 2012/C 326/01.
Rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/931/GUSP.
Domar
Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten)
RÅ 2008 ref. 33.
HFD 2013 ref. 49.
Kammarrätterna
Kammarrätten i Sundsvall, mål nr 1494-13.
Kammarrätten i Stockholm, mål nr 4064-17.
EU-domstolen
Dom Kommissionen mot Grekland, mål nr C-147/86, ECLI:EU:C:1988:150.
Dom Humbel C-263/86, ECLI:EU:C:1988:451.
Dom Kommissionen mot Tyskland, C-480/06, ECLI:EU:C:2009:357. Dom Bressol m.fl. C-73/08, ECLI:EU:C:2010:181.
Dom Scarlet Extended SA vs Sociéte belge des auteurs, compositieurs et éditieurs SCRL (SABAM), C-70/10, ECLI:EU:C:2011:771.
Dom SABAM vs Netlog, C-360/10, ECLI:EU:C:2012:85.
Dom Deutches Weintor eG mot Land Theinland-Pfalz, C-544/10, ECLI:EU:C:2012:189.
Dom Sky Österreich GmbH mot Österreichischer Rundfunk, C-283/11, ECLI:EU:C:2012:341.
Dom Texdata Software GmbH C-418/11, ECLI:EU:C:2013:588. Dom Chez C-83/14, ECLI:EU:C:2015:480.
Europadomstolen
Belgiska språkmålet, Case ”Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium”, ansökningar nr 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64, Europadomstolen den 23 juli 1968.
Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen mot Danmark, ansökningar nr 5095/71; 5920/72; 2926/72, Europadomstolen den 7 december 1976.
Campbell och Cosans mot Storbritannien, ansökningar nr 7511/76; 7743/76, Europadomstolen den 25 februari 1982.
Kokkinakis mot Grekland, ansökan nr 14307/88, Europadomstolen den 25 maj 1993.
Costello Roberts mot Storbritannien, ansökan nr 13134/87, Europa- domstolen den 25 mars 1993.
Dogru mot Frankrike, ansökan nr 27058/05, Europadomstolen den 4 december 2008.
Manoussakis m.fl. mot Grekland, ansökan nr 18748/91, Europadomstolen den 26 september 1996.
Valsamis mot Grekland, ansökan nr 21787/93, Europadomstolen den 18 december 1996.
Buscarini m.fl. mot San Marino, ansökan nr 24645/94, Europadom- stolen den 18 februari 1999.
Jimenéz Alonso och Jiménez Merino mot Spanien, ansökan nr 51188/99, Europadomstolen den 25 maj 2000.
Hassan och Chauch mot Bulgarien, ansökan nr 309/96, Europadom- stolen den 26 oktober 2000.
Gnahoré mot Frankrike, ansökan nr 40031/98, Europadomstolen den 17 januari 2001.
Dahlab mot Schweiz, ansökan nr 42393/98, Europadomstolen den 15 februari 2001.
K. och T. mot Finland, ansökan nr 25702/94, Europadomstolen den 12 juli 2001.
Pinchon och Sajous mot Frankrike, ansökan nr 49853/99, Europa- domstolen den 2 oktober 2001.
Gratzinger och Gratzingerova mot Tjeckien, ansökan nr 39794/98, Europadomstolen den 10 juli 2002.
Şahin mot Turkiet, ansökan nr 44774/98, Europadomstolen den 10 november 2005.
Timishev mot Ryssland, ansökan nr 55762/00 och 55974/00, Europa- domstolen den 13 mars 2006.
Konrad m.fl. mot Tyskland, ansökan nr 35504/03, Europadomstolen den 11 september 2006.
Zengin mot Turkiet, ansökan nr 1448/04, Europadomstolen den 9 oktober 2007.
Folgerö m.fl. mot Norge, ansökan nr 15472/02, Europadomstolen den 29 juni 2007.
E.S mot Sverige, ansökan 5786/08, Europadomstolen (Första kam- maren), den 21 juni 2012.
Söderman mot Sverige, ansökan nr 5786/08, Europadomstolen (Stora kammaren) den 12 november 2013.
Lautsi m.fl. mot Italien, ansökan nr 30814/06, Europadomstolen den 18 mars 2011.
Dojan m.fl. mot Tyskland, ansökan nr 319/08, Europadomstolen den 13 september 2011.
Catan m.fl. mot Moldavien och Ryssland, ansökningar nr 43370/04, 8252/05 och 18454/06, Europadomstolen den 19 oktober 2012.
Eweida m.fl. mot Storbritannien, ansökan nr 48420/10, Europadom- stolen den 15 januari 2013.
Tarantino och andra mot Italien, ansökningar nr 25851/09; 29284/09; 64090/09, Europadomstolen den 2 april 2013.
S.A.S. mot Frankrike, ansökan nr 43835/11, Europadomstolen den 1 juli 2014.
İzzettin Doğan m.fl. mot Turkiet, ansökan nr 62649/10, Europa- domstolen den 26 april 2016.
Osmanoğlu och Kocabaş mot Schweiz, ansökan nr 29086/12, Europa- domstolen den 10 januari 2017.
S.J.P. och E.S. mot Sverige, ansökan nr 8610/11, Europadomstolen den 28 augusti 2018.
Europakommissionen
X och Scientologikyrkan mot Sverige, ansökan nr 7805/66, Europa- kommissionen den 5 maj 1979.
Arrowsmith mot Storbritannien, ansökan nr 7050/75, Europakom- missionen den 12 oktober 1978.
C mot Storbritannien, ansökan nr 10358/83, Europakommissionen den 15 december 1983.
Vereniging rechtwinkels utrecht mot Nederländerna,
ansökan nr 11308/84, Europakommissionen den 13 mars 1986.
Angeleni mot Sverige, ansökan nr 10481/93, Europakommissionen den 3 december 1986.
Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools och Ingrid Jordebo mot Sverige, ansökan nr 11533/85, Europakommissionen den 6 mars 1987.
X mot Storbritannien, ansökan nr 7782/77, Europakommissionen den 2 maj 1978.
D mot Frankrike, ansökan nr 10180/82, Europakommissionen den 6 december 1983.
W. och K.L. mot Sverige, ansökan nr 10476/83, Europakommis- sionen den 11 december 1985.
B.N. och S.N. mot Sverige, ansökan nr 17678/91, Europakommis- sionen den 30 juni 1993.
Van den Dungen mot Nederländerna, ansökan nr 22838/93, Europa- kommissionen den 22 februari 1995.
Verein Gemeinsam Lernen mot Österrike, ansökan nr 23419/94, Europakommissionen den 6 september 1995.
ISKCON och 8 andra mot Storbritannien, ansökan nr 20490/92, Europakommissionen den 8 mars 1994.
Myndighetsbeslut
Datainspektionen
Dnr 316-2016.
Skolinspektionen
Dnr 44-2011:2158.
Dnr 44-2012:1142.
Dnr 44-2012:1351.
Dnr 44-2012:1352.
Dnr 44-2012:2376.
Dnr 44-2012:4631.
Dnr 44-2012:4633.
Dnr 44-2014:313.
Dnr 44-2014:5496.
Dnr 44-2015:9922.
Dnr 44-2016:5149.
Dnr 41-2018:2565.
Kommunerna
Borås kommun 2012 och 2014. Botkyrka kommun UF/2016:99.
Göteborgs kommun, tillsynsrapport 20160324. Härryda kommun, 2016KS607 718.
Lunds kommun 2017-03-31.
Lunds kommun två beslut 2016-05-18. Norrtälje kommun, BSN 15-335-631. Solna kommun BUN/2017:60.
Solna kommun BUN/2018:11. Stockholms kommun 3.3.1-3067/2018. Umeå kommun SK-2017/00290. Umeå kommun SK-2017/00031. Vetlanda kommun, 2017BOU00878. Örnsköldsviks kommun BiN 2016:361 631.
Likestillingsombudet i Norge
12/793/32-MBA.
Offentligt tryck
Propositioner
Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen.
Prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor.
Prop. 1995/96:200 Fristående skolor m.m.
Prop. 1997/98:116 Staten och trossamfunden – bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund.
Prop. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte.
Prop. 2005/06:197 Skärpta djurskyddskrav för minkuppfödning. Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering.
Prop. 2008/09:158 Från erkännande till egenmakt – regeringens stra- tegi för de nationella minoriteterna.
Prop. 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor.
Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.
Prop. 2013/14:112 Villkor för fristående skolor m.m.
Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Prop. 2016/17:156 En skyldighet att erbjuda lovskola.
Prop. 2017/18:158 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upp- handling inom välfärden.
Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Statens offentliga utredningar, SOU
SOU 1993:40 Fri- och rättighetsfrågor. SOU 2009:29 Fritid på egna villkor. SOU 2013:56 Friskolorna i samhället.
SOU 2015:7 Krav på privata aktörer i välfärden. SOU 2016:78 Ordning och reda i välfärden.
SOU 2018:18 Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige.
SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.
SOU 2019:35 Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället.
Övrigt från regeringen och Utbildningsdepartementet
Regeringens skrivelse 2007/08:111 Barnpolitiken – en politik för bar- nets rättigheter.
Utbildningsdepartementets promemoria Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S).
Regeringens lagrådsremiss Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet (Fi2018/00108/K).
Regeringens lagrådsremiss Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verk- samhet (Fi2018/00226/K).
Kommittédirektiv
Dir. 2014:141 Tilläggsdirektiv till Ägarprövningsutredningen (Fi 2012:11).
Dir. 2015:08 Tilläggsdirektiv till Välfärdsutredningen.
Riksdagsskrivelser och utskottsbetänkanden
Bet. 2017/18:FiU43 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upp- handling inom välfärden.
Bet. 2017/18:SoU25 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Bet. 2015/16:UbU14 Skolväsendet. Rskr. 1993/94:246.
Bet. 2009/10:UbU21 Ny skollag. Rskr. 2009/10:370.
Rskr. 2015/16:228.
Rskr. 2017/18:356.
Rskr. 2017/18:389.
Förenta nationernas barnrättskommitté
A/RES/66/138 Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications procedure.
Allmänna kommentarer
CRC/GC/2001/1 Allmän kommentar nr 1 Utbildningens mål, 2001.
CRC/GC/2003/5 Allmän kommentar nr 5 Allmänna åtgärder för ge- nomförandet av konventionen om barnets rättigheter, 2003.
CRC/C/GC/7 Allmän kommentar nr 7 Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, 2006.
CRC/GC/12 Allmän kommentar nr 12 Barnets rätt att bli hörd, 2009.
CRC/C/GC/14 Allmän kommentar nr 14 Om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet, 2013.
CRC/C/GC/20 Allmän kommentar nr 20 Om genomförandet av barnets rättigheter under ungdomsåren, 2016.
Concluding observations
CRC/C/15/Add. 23 1994.
CRC/C/15/Add. 226 26 2004.
CRC/C/FRA/CO/422 2009.
CRC/C/ITA/CO/3-4 2011.
CRC/C/GRC/CO/2-3 2012.
CRC/C/NLD/CO/4 2015.
CRC/C/GBR/CO/5 2016.
Litteratur, rapporter m.m.
Alston P., The Best Interests Principle: Towards a Reconciliation of Culture and Human Rights. I: Alston P. (red.), The Best Interests of the Child, Clarendon Press, 1994.
Brattlund Å., What Role of God and National Curriculum in School life? A Comparative Study of Schools with a Muslim Profile, De- partment of Education, Stockholms universitet, 2009.
Brattström M. och Singer A., Rättsliga förutsättningar för underåriga att ingå i ideella föreningars styrelser. I: SOU 2009:29.
Berglund J., Swedish religion education: Objective but Marinated in Lutheran Protestantism?. Temenos – Nordic Journal of Compara- tive Religion, 49(2), 2014.
Bernitz H., Frihet till religion och frihet från religion i skolan, Förvalt- ningsrättslig tidskrift, nr 3, 2017.
Bernitz H., Rätten att inrätta undervisningsanstalter och föräldrarätten, Svensk Juristtidning, 2016, s. 583.
Bernitz U., Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Konkurrensrätten och marknadsekonomins rättsliga grundvalar, 4 uppl. Norstedts Juri- dik 2015.
Bernitz U. och Kjellgren A., Europarättens grunder, 6 uppl. Norstedts Juridik 2018.
Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl. Norstedts Juridik, 2015.
Enkvist V., Religionsfrihetens rättsliga ramar. Iustus Förlag, 2013.
Enkvist V., Skyddet för privatlivet och statens positiva förpliktelser, Europarättslig tidskrift, häfte 3, 2014.
Freeman M., Article 3: The Best Interests of the Child. I: Alen A., van de Lanotte J., Verhallen E., Ang F., Berghmans E. och Verheyde, M. (red.), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Martinus Nijhoff Publisher, 2007.
Fura E. och Lundgren L., Om integritetsskyddet i svensk lagstiftning – några reflektioner kring målet E.S. mot Sverige mot Sverige, Europa- rättslig tidskrift 2013 s. 172.
Hanson K. och Lundy L., Does Exactly What it Says on the Tin? A Critical Analysis and Alternative Conceptualisation of the So-called ’General Principles’ of the Convention on the Rights of the Child. International Journal of Children’s Rights 25(2017) s. 285–306.
Kilkelly U., The CRC in Litigation under the ECHR I: Ton Liefaard and Jaap E Doek (red). Litigating the Rights of the Child. Dordrecht: Springer, 2014.
Lerwall L., Förbud mot konfessionella skolor?, Svensk Juristtidning, Häfte 7, 2018.
Maussen M., Vermeulen F., Merry M. och Bader, V., (2016) Reli- gious Schools in Europe, Institutional opportunities and contempo- rary challenges, Routledge, 2016.
Langaude S., The Right of the Child to Religious Freedom in Inter- national Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2007.
Ranstorp M., Försvarshögskolans rapport Mellan salafism och salafistisk jihadism – påverkan mot och utmaningar för det svenska samhället, Försvarshögskolan, 2018.
Ruggiero R., Volonakis D. och Hanson K. The inclusion of ’third parties’: the status of parenthood in the Convention on the Rights of the Child. I: Eva Brems Ellen Desmet and Wouter Vandenhole, Children’s Rights Law in the Global Human Rights Landscape. Iso- lation, Inspiration, Integration?, Routledge, 2017.
Sandberg K., Barnets beste som rettighet, I: Ikdahl I. och Strand V.B. (red.), Rettigheter i velferdsstaten, Gyldendal, 2016.
Schiratzki J., Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige, Iustus förlag, 2 uppl., 2005.
Schiratzki J., Barnrättens grunder, Studentlitteratur, 7 uppl., 2019.
Schiratzki J., Föräldraansvar i välfärdsrätten, Norstedts juridik, Stockholm, 2013.
Singer A. Barns rätt, Iustus förlag, 2017.
Statens skolverk, Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, juridisk vägledning, 2012.
Statens skolinspektion, Kommunernas tillsyn av fristående förskolor, Kvalitetsgranskning 2016:3, dnr 40-2014:5632, 2016.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2018:15
Konfessionella inslag i skolväsendet
Beslut vid regeringssammanträde den 8 mars 2018
Sammanfattning
En särskild utredare ska analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Baserat på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfessionella inslag i utbildningen.
Utredaren ska bl.a.
•analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen, andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och reger- ingsformen, i relation till konfessionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild,
•analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gymnasieskola, bland annat ur ett barnrättsperspektiv,
•föreslå dels ett förtydligande av gränsdragningen mellan utbild- ning och undervisning, dels en definition av konfessionell respek- tive icke-konfessionell inriktning,
•kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket,
•undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövnings- och Välfärdsutredningarnas förslag, ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning,
•undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skol- avslutningar och andra traditionella högtider och, om så bedöms vara fallet, analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2018.
Bestämmelser om konfessionella inslag i svensk skola
En av de grundläggande fri- och rättigheter som enligt regeringsfor- men (RF) gäller för var och en gentemot det allmänna är religions- friheten. Varje medborgare har rätt att utöva sin religion, antingen ensam eller tillsammans med andra. Regeringsformen ger också skydd mot tvång att uppge politisk, religiös åskådning eller kulturell tillhörighet. Religionsfriheten innebär bl.a. att alla har rätt att utöva sin religion och i övrigt ge uttryck för sin religiösa tillhörighet men även att var och en har rätt att avstå från att delta i religiösa aktivi- teter som inte är förenliga med ens religiösa övertygelse (2 kap. 1 och 2 §§ RF). Av FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) framgår att barnets rätt till religionsfrihet ska respek- teras. Vidare framgår av konventionen att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla beslut som rör barn och att varje barn har rätt att uttrycka sin mening och höras i alla frågor som rör barnet. Barnet har även autonoma rättigheter i förhållande till sina vårdnads- havare. Barnet kan t.ex. ha andra uppfattningar än vårdnadshavarna om deltagande i konfessionella inslag och vårdnadshavarna kan i sin tur ha olika uppfattningar sinsemellan.
Den svenska skolan är, och har länge varit, uppbyggd utifrån utgångspunkten att utbildningen ska vara saklig och allsidig samt icke-konfessionell. Detta framgår av såväl skollagen (2010:800) som läroplanerna för de olika skolformerna. I läroplanerna kommer detta bl.a. till uttryck genom formuleringen att ”alla föräldrar ska med samma förtroende kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen” (se bl.a. läroplanen [SKOLFS 2010:37] för grund-
skolan, förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr 11 avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag, Saklighet och allsidighet).
Av 2 kap. 19 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikel 2 första meningen i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen får ingen förvägras rätten till undervisning. Enligt andra meningen ska staten vid utövandet av den verksamhet den kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning respektera föräldrarnas rätt att tillför- säkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överens- stämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Av artikel 9 i Europakonventionen följer att även religionsfriheten är skyddad av konventionen
Enligt FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter är Sverige även skyldigt att respektera föräldrars frihet att till- försäkra sina barn sådan religiös bildning som stämmer överens med deras egen övertygelse. Av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter följer bl.a. skyldigheten att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör natio- nella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet.
I skollagen har förtydliganden gjorts i regelverket om fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning i syfte att klargöra vilket utrymme som finns för konfessionella inslag. Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fri- stående fritidshem ska vara icke-konfessionell, men utbildningen i övrigt får ha en konfessionell inriktning (1 kap. 7 § skollagen). Med ”undervisning” avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Med ”utbild- ning” avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Det kan t.ex. vara fråga om annan verksamhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen (propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet prop. 2009/10:165 s. 218). I en fri- stående skola med konfessionell inriktning finns det således utrymme för andakter, bönestunder eller annan form av religionsutövning. Detta gäller dock endast inom den del av utbildningen som inte är
undervisning (prop. 2009/10:165 s. 226 och 636). Deltagandet i kon- fessionella inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skollagen).
Utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skollagen).
Uppdraget att analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen och andra internationella åtaganden
Utvecklingen av Europadomstolens praxis pågår kontinuerligt. Det är därför nödvändigt att låta göra en förnyad och fördjupad analys av vad som i dag kan anses följa av Europakonventionen och andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, i relation till konfessionella inslag i offentligt finansierad skola, förskola och fri- tidshem. Det är även nödvändigt att göra en komparativ analys av hur andra jämförbara länders regleringar ser ut och hur de har tolkat Europakonventionen och den praxis som följer av domar i Europa- domstolen.
Utredaren ska därför
•analysera vad som kan anses följa av Europakonventionen, andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regerings- formen, i relation till konfessionella inslag i skola, förskola och fri- tidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild.
Uppdraget att analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer, bland annat ur ett barnrättsperspektiv
All utbildning i det svenska skolväsendet ska utformas i överens- stämmelse med de grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheter som det svenska samhället vilar på. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen). Dessa grundläggande utgångspunkter gäller utan inskränk- ningar även för fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning.
I dag finns inslag i utbildningen som kan uppfattas som konfes- sionella både inom fristående skolor och skolor drivna av offentlig huvudman. Även om utbildningen i skolor med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell kan en skolavslutning vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman enligt Statens skolverk
äga rum i kyrkan om tonvikten ligger på traditioner, högtidlighet och den gemensamma samvaron. Detta då Skolverket inte anser det vara ett konfessionellt inslag (se vidare s. 10).
Frågor om bland annat religiös påverkan och religionsfrihet behöver genomlysas ur flera perspektiv. Den juridiska analys som utredaren ska göra av Europakonventionen, andra internationella åtaganden och regeringsformen i relation till konfessionella inslag i skolväsendet utgör grunden för att utvärdera konfessionella inslag inom olika skolformer.
Omfattningen av och formerna för konfessionella inslag inom skolan, hos fristående och offentliga huvudmän, är en ideologisk och principiell fråga. Därför behövs en bred analys av för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolan som omfattar de perspektiv som utredaren bedömer vara nödvändiga, inte minst ett barnrättsper- spektiv. Utredaren ska särskilt beakta barnets rätt att uttrycka sin egen livsåskådning men också barnets rätt att inte behöva delta i någon form av konfessionella inslag som det inte vill medverka i. Det är en avvägning som kan se olika ut beroende på verksamheten och på barnets ålder. Till detta måste också läggas samhällets behov av en skola för alla och skolan som samhällsbärande institution. Under- visningen ska leva upp till kravet på allsidighet och saklighet.
Utredaren ska därför
•analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skol- former, t.ex. förskola, grundskola och gymnasieskola, bland annat ur ett barnrättsperspektiv.
Uppdraget om att förtydliga definitioner
En bestämmelse om att en fristående skola får ha konfessionell inrikt- ning infördes första gången 1997 (9 kap. 8 § tredje stycket skol- lagen [1980:100], prop. 1995/96:200 s. 39 f.). Denna bestämmelse kompletterades vid införandet av 2010 års skollag med bestämmel- sen om att utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skol- lagen [2010:800]). Som nämnts tidigare definieras i den nya skol- lagen ”utbildning” respektive ”undervisning” (1 kap. 3 §). Däremot föreslogs inte någon definition av vad som i skollagen avses med uttryck som ”icke-konfessionell”, ”konfessionell inriktning” eller
”konfessionella inslag”. Lagrådet ansåg att uttrycken är av så av- görande betydelse för förståelsen av lagtexten att även dessa för- tjänade att definieras i lagen. Regeringen följde dock inte Lagrådets förslag (prop. 2009/10:165 s. 227 och 1 304).
Svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nuvarande bestämmelser, t.ex. när det gäller vad som kan anses vara konfessionella inslag och vad som är utbildning respektive under- visning. Det är inte närmare reglerat hur t.ex. kravet på att det ska vara frivilligt för barn och elever att delta i konfessionella inslag i utbildningen ska hanteras av huvudmännen. Begreppen ”icke-kon- fessionell” och ”konfessionell inriktning” är heller inte definierade i skollagen. Vidare kan gränsdragningen mellan undervisning och ut- bildning ibland vara svår att göra, särskilt när det gäller förskolan, där undervisningsbegreppet omfattar ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Det kan därför vara svårt för den ansvariga tillsynsmyndigheten, Statens skolinspektion respektive kommunerna, att i tillsynen kontrollera att skollagens regler följs. Dessa omständigheter får inte innebära att barns och elevers rätt till en utbildning som lever upp till författningarnas krav riskerar att åsidosättas.
Utredaren ska därför
•föreslå dels hur gränsdragningen mellan utbildning och undervis- ning kan förtydligas, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning.
Uppdrag om kartläggning av hur fristående förskolor, skolor och fritidshem följer regelverket för konfessionella inslag
Som nämnts tidigare tillåts konfessionella inslag i utbildningen, men inte i undervisningen, hos fristående förskolor, skolor och fritids- hem. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skollagen). Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för fristående skolor och har också till- synsansvar för sådana skolor (1 kap. 3 §, 2 kap. 7 § och 26 kap. 3 § skollagen). En ansökan om godkännande som huvudman för en fri- stående förskola eller ett fristående fritidshem handläggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas, och det är också den kom-
munen som har tillsynsansvaret för sådana verksamheter (1 kap. 3 §, 2 kap. 7 § och 26 kap. 4 § skollagen).
Skolinspektionen genomför både regelbunden och oanmäld till- syn samt kvalitetsgranskningar. Skolinspektionen bedömer hur den granskade verksamheten följer regelverket. Det finns i dag kunskap, både i form av forskning och studier på området, och i form av Skol- inspektionens respektive kommunens beslut och rapporter om till- synen. Men det saknas en samlad bild av kvaliteten på och omfatt- ningen av den tillsyn som görs, vilka svårigheter som finns i dagens system, samt en överblick av hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en konfessionell inriktning följer regelverket.
Utredaren ska därför
•kartlägga hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en konfessionell inriktning följer regelverket.
Uppdraget om särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola med konfessionell inriktning
I dag ställs det inga särskilda krav för att godkännas som huvudman för en skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän om de har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 5 § skollagen). Ett beslut om godkännande innebär att huvudmannen har rätt till bidrag från elevernas hemkommuner.
Ägarprövningsutredningen föreslår i betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) att det ska införas ett krav på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet för att få bedriva tillståndspliktig verksamhet inom välfärdssektorn, t.ex. inom skolväsendet. Kraven tar sikte på sådana aktörer som genom ägande i ett eller flera led utövar ett väsent- ligt inflytande över företagets löpande verksamhet. Välfärdsutred- ningen utvecklar i delbetänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2013:78) vissa av de förslag Ägarprövningsutredningen lämnat, bl.a. föreslås att i stället för att införa ett krav på ekonomisk lång- siktighet ska den enskilde ha ekonomiska förutsättningar att upp-
fylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Dessutom föreslås att det ska införas ett krav på tillstånd för att en privat aktör inom välfärdsområdet ska få ta emot offentliga medel. Regeringen beslu- tade den 11 januari 2018 lagrådsremissen Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet (Fi2018/00108/K), med förslag om att nya krav bland annat ska införas för enskilda att som huvudmän bedriva verksamhet inom skolväsendet enligt skollagen. Godkän- nande får endast ges den som genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat den insikt i gällande föreskrifter som krävs för att bedriva verksamheten och i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. Den enskilde ska även ha ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Även i andra sammanhang än när det gäller prövning av privata aktörer som vill verka inom välfärdssektorn gör staten och det all- männa i övrigt prövningar av enskilda för mottagande av offentliga medel. Det allmänna ska verka för full respekt för mänskliga fri- och rättigheter, däribland delaktighet och jämlikhet i samhället och mot- verka diskriminering. I regel ställs olika slag av villkor upp från det allmännas sida för att t.ex. erhålla statligt stöd. Ett exempel på det är statens stöd till trossamfund genom bl.a. lagen (1998:1593) om tros- samfund. Ett villkor för stödet är att samfundet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på.
Det bör utredas om det i samband med prövningen av enskilda som huvudmän för skolor, förskolor och fritidshem med en kon- fessionell inriktning – utöver befintliga krav och de krav som föreslås i ovan nämnda lagrådsremiss – finns behov av att ställa upp särskilda krav. Sådana krav kan t.ex. mer specifikt ta sikte på förutsättningarna att bedriva en verksamhet som förmedlar och förankrar respekt för den värdegrund som gäller för det svenska skolväsendet. I detta sam- manhang bör det analyseras vilka kriterier på respekt för mänskliga rättigheter samt grundläggande friheter och demokratiska värderingar som ställs upp i andra sammanhang där staten eller det allmänna i övrigt prövar enskilda för mottagande av offentlig finansiering.
Utredaren ska därför
•undersöka om det finns ett behov av att, utöver förslagen i lag- rådsremissen Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skol- väsendet, ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessio- nell inriktning.
Uppdraget om skolavslutningar och andra traditionella högtider i skolor med offentlig huvudman
Som redogjorts för ovan ska utbildningen vid en skolenhet eller för- skoleenhet med offentlig huvudman vara icke-konfessionell enligt 1 kap. 6 § skollagen. Det finns, även i skolor med offentlig huvud- man, ett visst utrymme för att ha skolavslutningar och sådana sam- lingar i samband med högtider som är att betrakta som utbildning, men inte undervisning, i en gudstjänstlokal om de utformas så att tonvikten ligger på traditioner, högtidlighet och den gemensamma samvaron. Detta har inte ansetts utgöra ett konfessionellt inslag. Det har till exempel ansetts möjligt att sjunga ”Den blomstertid nu kom- mer”, som visserligen är en psalm men som är tydligt förknippad med traditionen för skolavslutning. Däremot har förekomsten av religiösa inslag såsom bön, välsignelse eller trosbekännelse inte be- dömts vara tillåtet (Mer om… Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, Juridisk vägledning, Skolverket, 2012).
I september 2014 remitterade Utbildningsdepartementet en pro- memoria med innebörden att det, för verksamhet med offentlig huvud- man, ska införas en möjlighet att låta utbildningen innehålla enstaka inslag med konfessionell prägel som syftar till att överföra och ut- veckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv. Sådana inslag ska enligt förslaget bara få förekomma inom utbildning som inte är undervisning och det ska vara möjligt att avstå från såväl inslaget som den aktivitet där inslaget förekommer (Vissa skollags- frågor – Del 2 [U2014/5176/S]). I promemorian angavs att det inte är möjligt att uttömmande reglera exakt vilka inslag som kan täckas av den föreslagna regleringen, men det kan t.ex. handla om att sjunga psalmer eller andra sånger och musikstycken som är kopplade till den aktuella högtiden även om dessa har ett konfessionellt innehåll. Det angavs också att i de fall en präst eller motsvarande medverkar
vid högtiden bör denne tillåtas att utföra handlingar som måste betraktas som konfessionella. Däremot bör det inte få förekomma att barn eller elever känner sig tvingade att delta aktivt i inslag med konfessionell prägel. De bör t.ex. inte uppmanas eller för utsättas att aktivt delta i bön. Trosbekännelse bör inte heller förekomma. För- slaget omfattar även konfessionella inslag vid avslutningar eller andra samlingar som hålls i skolans eller förskolans egna lokaler. Ett exempel kan vara sommarvisor som också är psalmer, men som är förknippade med traditionen för skolavslutningar. Morgonbön faller däremot enligt promemorian utanför den föreslagna regleringen. Det är nämligen inte en sådan tradition som är en del av samhällets kulturarv och som uppbärs av läroplanerna. Ett kriterium för att konfessionella inslag ska vara tillåtna är enligt förslaget att det ska handla om enstaka inslag. I detta ligger dels att aktiviteterna där inslagen ingår bara ska kunna förekomma i utbildningen någon eller några enstaka gånger per termin, dels att de inslag som kan betraktas som konfessionella bara får utgöra en begränsad del av hela aktivi- teten. Regleringen ska vara religionsneutral. Det innebär att de före- slagna reglerna ska gälla även konfessionella inslag kopplade till annan religion än kristendomen. Det betonades i promemorian att det ska vara möjligt för barnen och eleverna att avstå från att delta i de konfessionella inslagen och att detta är nödvändigt för att för- slaget ska vara förenligt med den grundlagsskyddade religionsfri- heten (jfr prop. 2009/10:165 s. 226 f.). För att markera att särskild restriktivitet bör iakttas när det handlar om verksamhet med offent- lig huvudman ska möjligheten att avstå avse såväl de konfessionella inslagen som hela den aktivitet, t.ex. en skolavslutning, där inslagen förekommer.
Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget men bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO), Skolverket, Skolinspektionen och Diskriminer- ingsombudsmannen var kritiska till förslaget. JO anförde bl.a. att det framstår som oklart i vilken utsträckning de traditioner som för- slaget tar sikte på inte kan upprätthållas inom ramen för nu gällande lagstiftning. JO anförde vidare att det kan befaras att den nya bestäm- melsen i skollagen inte kommer att göra det lättare för skolledare att veta hur aktiviteter ska utformas för att vara förenliga med skollagen. Skolverket angav bl.a. att den föreslagna nya regleringen riskerar att ge upphov till fler, och i många avseenden svårare, frågeställningar än dagens reglering. Även Skolinspektionen var tveksam till att för-
slaget skulle bidra till ett tydliggörande och menade att förslaget snarare väcker fler frågor än klargöranden. Liknande synpunkter läm- nades av Diskrimineringsombudsmannen som anförde att bestämmel- sen kan förväntas ge upphov till betydande tillämpningssvårigheter. Flera remissinstanser, bl.a. Barnombudsmannen, JO, Skolinspek- tionen och Skolverket framförde också att förslaget kan innebära en risk för att barn och elever kommer att känna sig nödgade att avstå från att delta vid t.ex. en gemensam skolavslutning. Vidare har flera av dessa remissinstanser, bl.a. Skolverket och Skolinspektionen, an- gett att utgångspunkten för skolan måste vara att alla barn och elever ska inkluderas i aktiviteter som anordnas inom ramen för utbild- ningen. En skolavslutning är, enligt Skolverket och Skolinspektionen, en betydelsefull del av skolans verksamhet och en angelägenhet för alla skolans elever och all personal. Det är därför viktigt att rektorn har möjlighet att utforma skolavslutningen på ett sådant sätt att alla kan delta.
Riksdagen tillkännagav den 12 maj 2016 för regeringen att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att det ska införas ett undantag från 1 kap. 6 § skollagen med innebörden att konfessionella inslag med tonvikt på den gemensamma samvaron ska få förekomma i offentliga skolor, i annan utbildning än undervisning, vid vissa tillfällen i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella hög- tider (bet. 2015/16:UbU14, rskr. 2015/16:228). Riksdagens tillkänna- givande gjordes när riksdagen behandlade motioner om skolfrågor från de allmänna motionstiderna 2014 och 2015. Utskottet efterfrå- gar således ett undantag från bestämmelsen om att utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke- konfessionell. Utskottet angav att regeringen senast den 1 april 2017 bör lämna ett sådant förslag till riksdagen.
Som exempel på konfessionella inslag som i dag inte är tillåtna anges av Utbildningsutskottet, i det betänkandet som innehåller till- kännagivandet, böner, välsignelser, trosbekännelser, predikan och andra former av förkunnelser. Det framgår inte klart av utskottets ställningstagande vad som avses med konfessionella inslag med ton- vikt på den gemensamma samvaron. Enligt tillkännagivandet ska nöd- vändiga överväganden och avgränsningar göras vid regeringens ut- formande av bestämmelsen.
I propositionen En skyldighet att erbjuda lovskola (prop. 2016/17:156) gjorde regeringen bedömningen att frågan om undan- tag från 1 kap. 6 § skollagen, mot bakgrund av remissinstansernas syn- punkter, behöver utredas ytterligare.
Utredaren ska därför, med beaktande av de synpunkter som remiss- instanserna har lämnat på det remitterade förslaget,
•undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslut- ningar och andra traditionella högtider och, om så bedöms vara fallet, analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redogöra för konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redaren redovisa konsekvenserna med utgångspunkt från Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s kon- vention om barnets rättigheter, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt konsekvenserna utifrån prin- cipen om ickediskriminering. I detta ingår att redovisa konsekven- serna för barn och ungdomar.
I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetspröv- ning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska inhämta synpunkter från Statens skolverk, Statens skolinspektion, Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund och FSO Fria förskolor. Utredaren ska även inhämta synpunkter från andra relevanta myn- digheter och organisationer, bl.a. Myndigheten för stöd till tros- samfund, de religiösa organisationerna Sveriges kristna råd, Islamiska samarbetsrådet och Judiska centralrådet, samt elev- och barnrätts- organisationer.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2018.
(Utbildningsdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2018:59
Tilläggsdirektiv till Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2018
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 8 mars 2018 kommittédirektiv om kon- fessionella inslag i skolväsendet (dir. 2018:15). Enligt de ursprung- liga direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 31 december 2018.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 maj 2019.
(Utbildningsdepartementet)
Bilaga 3
Kommittédirektiv 2019:25
Tilläggsdirektiv till Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 2019
Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 8 mars 2018 kommittédirektiv om kon- fessionella inslag i skolväsendet (dir. 2018:15). Utredaren ska bl.a. analysera regelverket och föreslå en definition av konfessionell in- riktning. Baserat på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om kon- fessionella inslag i utbildningen.
Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 31 de- cember 2018. Genom tilläggsdirektiv beslutade den 20 juni 2018 förlängdes utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 31 maj 2019 (dir. 2018:59). Av den överenskommelse som har slutits mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna framgår bl.a. att ett etableringsstopp ska införas för fristående grund- och gymnasieskolor med konfessionell inriktning. Uppdraget utvidgas. Utredaren ska nu även
•lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etablerings- stopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas, och
•analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författ- ningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden samt för befintliga fristå- ende skolor med konfessionell inriktning.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 19 december 2019.
(Utbildningsdepartementet)
Bilaga 4
Frågeformulär vid skolbesök
Minnesanteckningar vid besök hos skolor
Mötesfakta
Datum för besök:
Skolans namn:
Adress:
Vi träffade:
Från kommittén deltog:
Basfakta
Grundskola/
Årskurser:
Fritidshem:
Förskola:
Gymnasium:
Antal elever:
Konfessionell inriktning eller religion som skolan omfattar:
Frågor
1.Det faktum att skolan har en konfessionell inriktning (är in- riktad på en viss religion), hur tar det sig uttryck? På vilket sätt, om något, skiljer sig skolan från en s.k. vanlig kommunal skola?
2.En vanlig skoldag: Förekommer det några konfessionella inslag i utbildningen? I så fall vilka? Vad lägger ni för innebörd i ut- trycket konfessionella inslag?
3.Deltagande i konfessionella inslag är enligt skollagen frivilligt för elever:
a) Är det vanligt att elever inte vill närvara vid dessa?
b) Hur säkerställer ni att elever ges möjlighet att tacka nej till de konfessionella inslagen?
c) Vad får eleverna för information om detta?
d) Förekommer det att föräldrar har synpunkter på dessa inslag? e) Informeras föräldrarna om elevens deltagande eller frånvaro vid konfessionella inslag?
4.Förekommer det, utöver undervisningen enligt läroplanen, för- djupande undervisning som hänger samman med konfessionen? T.ex. studier av skrifter, sång etc. I vilken omfattning?
5.Skollagen skiljer på undervisning, som alltid ska vara konfes- sionsfri, och utbildning, där konfessionella inslag får förekomma. Upplever ni att det är svårt att dra en gräns mellan undervisning och utbildning i övrigt?
6.Ämnet religionskunskap: Att skolan har konfessionella inslag, innebär det några komplikationer när det gäller undervisningen i religionskunskap? Undervisningen i något annat ämne?
7.Skolledare och lärarkår: Har ni någon uppfattning om hur stor del av personalen företräder den konfessionella inriktning som skolan har? Skillnad i personalkategorier?
8.Eleverna/barnen: Har ni någon uppfattning i hur stor utsträck- ning eleverna/barnen tillhör den konfessionella inriktning som skolan har? Är det vanligt med elever som uttalat tillhör någon annan konfessionell inriktning?
9.Har skolan uppfattat någon särskild problematik kopplad till det faktum att det finns en konfessionell inriktning, t.ex. negativ upp- märksamhet, granskning, hot?
Bilaga 5
NÖJDHET, LÄRARTÄTHET OCH SKOLRESULTAT
EN JÄMFÖRELSE MELLAN SKOLOR MED KONFESSIONELL INRIKTNING OCH ANDRA SKOLOR
Uppdrag inom Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet U 2018:02
Bo Thydén
Silke Tindrebäck
INNEHÅLL |
|
1. |
BAKGRUND ............................................................................................................................................. |
3 |
2. |
ELEVBAKGRUND...................................................................................................................................... |
4 |
3. |
MÅLUPPFYLLELSE.................................................................................................................................... |
6 |
3.1 |
Inledning ............................................................................................................................................... |
6 |
3.2 |
Måluppfyllelse....................................................................................................................................... |
7 |
4. |
LÄRARTÄTHET ....................................................................................................................................... |
10 |
5. |
SKOLENKÄTEN – NÖJDHET.................................................................................................................... |
11 |
5.1 |
Inledning ............................................................................................................................................. |
11 |
5.2 |
Jämförande resultat årskurs 5............................................................................................................. |
12 |
5.3 |
Jämförande resultat årskurs 9............................................................................................................. |
17 |
5.4 |
Jämförande resultat gymnasieskolan årskurs 2 .................................................................................. |
23 |
5.5 |
Störst positiv respektive negativ avvikelse – samtliga analyserade skolår ......................................... |
27 |
INLEDNING
Sweco har genomfört statistiska analyser av data från Skolverket och Skolinspektionen på upp- drag av Utredning konfessionella inslag i skolväsendet (U2018:02). Utredningen ska bland annat utreda om friskolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning följer det regelverk som finns. Genom att analysera och jämföra skolresultat och svarsdata från den nationella ele- venkäten kan eventuella skillnader mellan de konfessionella skolorna och övriga skolgrupper klar- göras.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
2 |
1. BAKGRUND
Idag tillåts konfessionella inslag i utbildningen men inte i undervisningen hos fristående försko- lor, grund- och gymnasieskolor samt fritidshem. Utbildning är ett vidare begrepp än undervis- ning och inkluderar undervisning men även andra verksamheter som till exempel raster, utflyk- ter, skolmåltider etc. Läsåret 2018/19 gick drygt 9 000 elever i konfessionella grundskolor i Sve- rige.
En särskild utredare har tillsatts i syfte att bland annat analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. I uppdraget ingår att kartlägga hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med konfessionell inriktning följer regelverket samt att undersöka om det finns ett behov av att ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola med kon- fessionell inriktning.
Sweco har som en del av utredningen fått i uppdrag att kartlägga måluppfyllelse i grundskolor och undersöka om elever i konfessionella skolor når skolans mål i samma grad som elever i icke- konfessionella fristående skolor och i kommunala skolor. Vidare omfattar Swecos uppdrag en motsvarande kartläggning av hur nöjda elever är med sin skola. Under arbetets gång diskute- rades ytterligare aspekter av skolkvalitet och det bestämdes att Sweco kompletterar sitt upp- drag med en kartläggning och jämförelse av tillgänglig statistik avseende pedagogisk personal på grundskola.
Fokus i dessa delar ligger på grundskola då det inte är möjligt att särskilja konfessionella försko- lor från övriga. De konfessionella gymnasieskolorna i sin tur är för få för att eventuella skillnader ska kunna generaliseras.
Data för Swecos kartläggning har hämtats från Skolinspektionen samt från Skolverket. Som un- derlag för kartläggning av elevnöjdhet har data som samlats in inom ramen för Skolinspektion- ens nationella elevenkät under perioden 2017 och 2018 använts. Enkäten genomförs i hälften av landets skolor vartannat år, varför två års resultat ger ett komplett underlag för samtliga del- tagande skolor. Från Skolverket inhämtades data angående måluppfyllelse och lärartäthet. Här har data för senast möjliga år, 2018, använts och i vissa fall kompletterats med data från 2016 och 2017 för att beskriva utveckling över tid.
Med konfessionella skolor avses i föreliggande rapport de skolor som är registrerade som kon- fessionella i Skolverkets skolenhetsregister. Det finns därutöver skolenheter som har någon typ av konfessionella inslag men som inte registrerats som konfessionella skolor och som därmed vid jämförelser inte har betraktats som konfessionella.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
3 |
2. ELEVBAKGRUND
I konfessionella grundskolor gick under 2019 totalt drygt 9 400 elever, jämnt fördelade över års- kurserna. Det finns något fler konfessionella skolor för låg- och mellanstadieeleverna än för hög- stadieeleverna där skolorna är färre men i stället tar emot fler elever. Det är oavsett inriktning vanligt att skolor med lägre årskurser är fler, mindre och mer utspridda medan högstadieskolor ofta kan vara större och mer centralt placerade. Konfessionella skolor utgör ca 2 % av alla skolor i årskurs 9.
Konfessionella skolor är ingen homogen grupp av skolor utan har, precis som ickekonfessionella skolor varierande förutsättningar. Elevernas bakgrund skiljer sig generellt sett relativt lite i riket mellan de konfessionella skolorna och de icke-konfessionella. Den skola som har lägst modell- beräknat värde i riket enligt SALSA-modellen, och därmed i detta hänseende elever med de minst gynnsam socioekonomisk bakgrund, är en konfessionell skola. Men även bland de skolor där elever har som allra mest gynnsamma förutsättningar finns en konfessionell skola. I det föl- jande görs jämförelser mellan kommunala, konfessionella och icke-konfessionella fristående skolor vad gäller elevbakgrund. Inledningsvis avser jämförelserna årskurs 9 och har hämtats från den statistik som presenteras på skolverkets statistiksidor.
Den genomsnittliga utbildningsnivån hos vårdnadshavarna1 varierar väldigt lite mellan de jäm- förda skoltyperna. 2,2 i kommunala skolor och 2,3 i konfessionella skolor. I icke-konfessionella fristående skolor är vårdnadshavarna något mer välutbildade med ett snitt på 2,4. I dessa upp- gifter ingår inte elever vars vårdnadshavare har okänd utbildningsnivå. Dit hör framför allt ny- anlända vars uppgifter ännu inte finns i register.
Andel nyanlända i de konfessionella friskolorna är 6,8 % jämfört med 8,6 % i de kommunala och 1,6 % i de icke-konfessionella friskolorna. Även här är det stora skillnader mellan olika konfess- ionella skolor. Det finns konfessionella skolor där inga elever är nyanlända medan den skola med störst andel nyanlända också är konfessionell.
Andel pojkar i rikets skolor i årskurs 9 är 51,7 %. I konfessionella skolor är andelen pojkar 48,3
%vilket innebär att det går färre pojkar och fler flickor i konfessionella skolor jämfört fördel- ningen i riket i sin helhet. Som beskrivits utgör konfessionella skolor 2 % av alla skolor som har årskurs 9 i riket.
1För varje skolenhet beräknas i SALSA en genomsnittlig utbildningsnivå. Elevernas, båda eller ena, för- äldrars genomsnittliga utbildningsnivå har beräknats genom att omvandla genomgången folk- skola/grundskola till 1 poäng, genomgången gymnasial utbildning till 2 poäng och eftergymnasial utbild- ning till 3 poäng.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
4 |
Tabell 1, elevbakgrund i årskurs 9, skolor som ingår i redovisningen av SALSA2 |
|
|
Utbildningsnivå |
Andel nyanlända ,% |
Andel pojkar, % |
Kommunala skolor |
2,24 |
8,57 |
52,55 |
Fristående icke konfessionella |
2,44 |
1,61 |
49,27 |
Fristående konfessionella skolor |
2,33 |
6,77 |
48,30 |
Totalt |
2,29 |
6,92 |
51,71 |
Det finns sammanfattningsvis större skillnader i elevbakgrund mellan icke-konfessionella fri- stående och kommunala skolor i årskurs 9 än mellan de konfessionella skolorna och de icke- konfessionella skolorna oavsett typ av huvudman. Andel pojkar är den variabel som avviker mest mellan de konfessionella skolorna och snittet i riket.
Vid sidan om SALSA finns vissa uppgifter för förskoleklass samt för årskurs 1-9. Här finns exem- pelvis uppgift om andel flickor, andel elever med utländsk bakgrund samt andel elever med ef- tergymnasialt utbildade vårdnadshavare.
Tabell 2, elevbakgrund i årskurs 1-9 samt andel pojkar i förskoleklass. Läsår 2018/19 |
|
|
Andel pojkar3, % |
Andel utl. Bak- |
Andel eftergymn- |
|
|
|
grund, % |
asial, % |
|
F-klass |
Åk 1-9 |
Åk 1-9 |
Åk 1-9 |
Kommunala skolor |
50,30 |
51,53 |
27,34 |
55,21 |
Fristående icke- |
47,33 |
50,37 |
28,89 |
66,49 |
konfessionella |
|
|
|
|
Fristående kon- |
45,64 |
49,77 |
45,95 |
57,92 |
fessionella skolor |
|
|
|
|
Totalt |
49,96 |
51,32 |
27,95 |
57,02 |
Samma tendenser som ovan beskrivits finns även i övriga årskurser. Andel med utländsk bak- grund är den variabel som är mest utmärkande, 46 % av eleverna i konfessionella skolor har
2
3
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
5 |
utländsk bakgrund. Relaterar vi till SALSA-uppgifterna ovan är det tydligt att kommunala skolor i högst utsträckning har nyanlända elever, men att konfessionella skolor i högre utsträckning har elever med utländsk bakgrund.
3. MÅLUPPFYLLELSE
3.1INLEDNING
Grundskolors genomsnittliga kunskapsresultat kan jämföras på många olika sätt. Vanligast är betygsresultaten genomsnittligt meritvärde, andel elever behöriga till nationella program och andel elever med godkänt resultat i nationella prov. Därutöver används ofta resultat från de nationella proven eller olika kunskapstester som genomförs nationellt eller internationellt som exempelvis PISA-undersökningen.
Dessa jämförelser tar initialt inte hänsyn till skillnader mellan skolors förutsättningar. Skolor där eleverna har välutbildade vårdnadshavare och en i övrigt socioekonomiskt gynnsam samman- sättning jämförs med skolor i utanförskapsområden där många barn är nyanlända och / eller har vårdnadshavare med lägre utbildningsnivå. Sådana jämförelser gör det svårt att särskilja skolans arbete från elevernas förutsättningar. Som ett komplement finns därför Skolverkets SALSA-mo- dell att tillgå. I modellen jämförs varje skolenhets genomsnittliga resultat för årskurs 9 avseende meritvärde samt elever med godkänt i alla ämnen med genomsnittet för riket. Samtidigt hålls olika bakgrundsfaktorer som har stor betydelse för skolresultatet konstanta och resultatet av beräkningen är för varje skola ett modellberäknat värde. Det modellberäknade värdet jämförs med det faktiska utfallet och skolor som har positiva avvikelser har således elever som presterar över vad som kan förväntas utifrån elevsammansättningen och tvärtom för skolor med negativa avvikelser. SALSA ger därigenom möjlighet att jämföra skolor som har vitt skilda förutsättningar vad gäller faktorer som vårdnadshavarnas utbildningsnivå och vistelsetid i Sverige.
Syftet med föreliggande rapport är att undersöka hur resultaten på konfessionella skolor förhål- ler sig till de skolor som inte angivit att de har en konfessionell inriktning. I det följande jämförs de 30 skolor som 2018 uppgav att de hade en konfessionell inriktning och där resultat finns till- gängliga med övriga skolor i riket. Waldorfskolor och en internationell skola har uteslutits ur analysen då betygssättningen kan avvika på dessa skolor.
Av de konfessionella friskolorna skolorna finns 11 i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö. I Örebro finns 3 konfessionella skolor och så även i Uppsala. Resten finns utspridda i övriga landet.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
6 |
3.2MÅLUPPFYLLELSE
FAKTISKA RESULTAT
Det faktiska genomsnittliga meritvärdet var 2018 högst i de icke-konfessionella fristående sko- lorna. De konfessionella fristående skolorna har ett lägre meritvärde än de icke-konfessionella fristående skolorna och lägst meritvärde har de kommunala skolorna. Det samma gäller även de två tidigare åren 2016 och 2017. Antalet konfessionella skolor med SALSA-resultat år 9 vari- erar mellan 25 skolor år 2016 och 30 skolor år 2018.
Tabell 3, meritvärden i konfessionella och icke-konfessionella skolor, SALSA 2016 - 2018
|
2016 |
2017 |
2018 |
Fristående, konfessionell |
238,2 |
234,8 |
238,8 |
Fristående, icke-konfessionell |
248,5 |
244,6 |
251,0 |
Kommunal |
223,7 |
219,4 |
222,6 |
Totalt |
229,3 |
225,3 |
229,4 |
I de konfessionella skolorna når något färre elever godkänt i alla ämnen än i de allmänna sko- lorna. Vid en genomgång av betygen satta 2018 är det främst i matematik där andelen elever som får ett godkänt betyg är lägre.
Tabell 4, andel godkända i alla ämnen i konfessionella och icke-konfessionella skolor, SALSA 2016 - 2018
|
2016 (%) |
2017 (%) |
2018 (%) |
Fristående, konfessionell |
75,6 |
75,6 |
75,7 |
Fristående, icke-konfessionell |
86,4 |
85,4 |
85,4 |
Kommunal |
76,0 |
72,5 |
73,3 |
Totalt |
78,2 |
75,4 |
76,2 |
RESIDUALER I SALSA
Tittar vi i stället på de modellberäknade värdena för skolorna och jämför med faktiskt utfall ser
viatt både konfessionella fristående och allmänna fristående avviker positivt från de kommunala avseende genomsnittligt meritvärde. Här bör man ha i åtanke att både faktorer som SALSA-mo- dellens träffsäkerhet som tendenser i betygssättning kan vara faktorer som påverkar utfallet. En
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
7 |
positiv avvikelse här betyder att eleverna når ett högre resultat än vad som kan förväntas utifrån socioekonomisk bakgrund.
Tabell 5, avvikelse SALSA, meritvärden, i konfessionella och icke-konfessionella skolor 2016 - 2018
|
2016 |
2017 |
2018 |
Fristående, konfessionell, 30 |
+5,4 |
+1,5 |
+5,0 |
stycken med tillgängliga data |
|
|
|
Fristående, icke-konfessionell |
+5,6 |
+5,0 |
+4,8 |
Kommunal |
-1,1 |
-0,8 |
-1,3 |
Jämförs i stället andel godkända i alla ämnen avviker de konfessionella skolorna negativt. En översiktlig analys ger vid handen att det främst är i matematik där de konfessionella skolorna har färre godkända elever.
Tabell 6, avvikelse SALSA, godkänd i alla ämnen, i konfessionella och icke-konfessionella skolor 2016 - 2018
|
2016 |
2017 |
2018 |
Fristående, konfessionell, 30 |
-5,0 |
-4,2 |
-2,1 |
stycken med tillgängliga data |
|
|
|
Fristående, icke-konfessionell |
+0,7 |
+0,8 |
+0,4 |
Kommunal |
+0,3 |
+0,1 |
+0,2 |
ÖVERENSSTÄMMELSE MELLAN SLUTBETYG OCH PROVBETYG
Betygssättningen på skolorna är en ofta diskuterad och undersökt fråga. En metod för att be- döma hur betygssättningen sker är att jämföra de nationella proven med de satta betygen. Om en skola sätter högre betyg än slutbetyget kan det antas att dessa betyg tenderar att vara för positivt satta.
Nedan jämförs betygssättningen på motsvarande sätt som betygen ovan. För att en skola ska komma med i sammanställningen krävs att minst 15 elever gjort provet och sedan fått betyg. Då konfessionella skolor ibland är små saknas resultat för en stor del av de konfessionella skolorna avseende läsåret 2017/2018. Bland de 18 konfessionella skolorna som kan studeras finns stora inbördes skillnader. Det finns skolor där uppemot hälften av eleverna får ett lägre betyg än prov- resultat i svenska och skolor där över 50 % höjer sitt betyg. Observera att raderna inte summerar till 100 då det är medelvärden bland skolor med olika elevantal. Värdena i tabellerna ska därför mer ses som indikationer.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
8 |
Tabell 7, jämförelse mellan slutbetyg och nationella prov i årskurs 9, svenska |
|
|
Andel elever |
Andel elever |
Andel elever |
|
med lägre slut- |
med lika betyg |
med högre slut- |
|
betyg |
|
betyg |
Fristående, konfessionell, 18 |
16,5 |
55,1 |
30,3 |
stycken med tillgängliga data |
|
|
|
Fristående, icke-konfessionell |
12,5 |
63,1 |
26,8 |
Kommunal |
11,0 |
60,7 |
29,1 |
Totalt |
11,4 |
61,2 |
28,6 |
I engelska är det inte riktigt lika tydliga avvikelser, men även här finns ett flertal skolor med större avvikelser mellan betyg och provresultat än vad som är vanligt.
Tabell 8, jämförelse mellan slutbetyg och nationella prov i årskurs 9, engelska |
|
|
Andel elever |
Andel elever |
Andel elever |
|
med lägre slut- |
med lika betyg |
med högre slut- |
|
betyg |
|
betyg |
Fristående, konfessionell, 18 |
14,5 |
76,4 |
18,4 |
stycken med tillgängliga data |
|
|
|
Fristående, icke-konfessionell |
15,2 |
73,9 |
14,2 |
Kommunal |
15,1 |
72,9 |
13,8 |
Totalt |
15,1 |
73,2 |
14,0 |
För år 2017/2018 redovisas inte motsvarande uppgifter för matematik då en proven läckte och elever i stället skrev ersättningsprov.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
9 |
4. LÄRARTÄTHET
Via Skolverket kan också statistik om lärartäthet, andel lärare med pedagogisk högskoleexamen och andel studie- och yrkesvägledare hämtas.
Generellt är andel lärare med pedagogisk högskoleexamen högst i kommunala skolor. I genom- snitt har 68 % av lärarna på de fristående konfessionella skolorna en pedagogisk högskoleexa- men. I de övriga fristående skolorna är andelen 76 % och på de kommunala 85 %.
Andel elever per lärare är relativt lika oavsett typ av huvudman och inriktning. De konfessionella skolorna har en något lägre lärartäthet, men skillnaderna är små vad det gäller andelen elever per lärare med pedagogisk examen. Flest tillsvidareanställda har de kommunala skolorna där 88
%har en tillsvidareanställning, vilket 78 % av lärarna på de konfessionella skolorna har. Antal elever per studie- och yrkesvägledare är betydligt högre både på konfessionella och på allmänna fristående skolor jämfört med de kommunala skolorna.
Tabell 9, lärartäthet, anställningsform och examen.
|
Andel lärare |
Antal ele- |
Antal ele- |
Andel tillsvi- |
Antal ele- |
|
med ped. |
ver per lä- |
ver per lä- |
darean- |
ver åk 7-9 |
|
högsk. exa- |
rare |
rare med |
ställda, % |
per SYV |
|
men, % |
|
ped. |
|
|
|
|
|
högsk. ex4 |
|
|
Fristående, konfess- |
68,3 |
11,3 |
17,6 |
78,5 |
735,5 |
ionell, 63 stycken |
|
|
|
|
|
Fristående, icke-kon- |
76,2 |
12,7 |
17,5 |
83,0 |
792,3 |
fessionell |
|
|
|
|
|
Kommunal |
85,4 |
12,4 |
14,8 |
87,7 |
424,0 |
Totalt |
83,9 |
12,5 |
15,2 |
86,9 |
514,8 |
På skolnivå har undersökts andel skolor där färre än hälften respektive andel skolor där fler än 95 % av lärarna har pedagogisk högskoleexamen. I 13 % av de konfessionella skolorna har färre än hälften av lärarna en pedagogisk högskoleexamen och i 3 % av dessa skolor är andelen över 95 %. Motsvarande andelar på kommunala skolor är 1% respektive 25 %.
4Värdet har beräknats ”baklänges” från skolverkets publicerade uppgifter. Avrundningar mm gör att siffran inte är exakt.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
10 |
Tabell 10, lärartäthet, anställningsform och examen.
Andel skolor där färre än 50 % har pedagogisk högskoleexamen, %
Andel skolor där 95 % eller fler lärare har pedagogisk högskole- examen, %
Fristående, konfessionell, 63 stycken |
13,1 |
3,3 |
Fristående, icke-konfessionell |
10,8 |
14,9 |
Kommunal |
1,2 |
25,0 |
Totalt |
2,6 |
23,2 |
5. SKOLENKÄTEN – NÖJDHET
5.1INLEDNING
Skolenkäten är en del av Skolinspektionens granskning av landets skolor. Enkäten används för att samla in synpunkter från elever, föräldrar och den pedagogiska personalen och är ett av flera underlag inför bedömningen av skolan.
Genom Skolenkäten efterfrågar Skolinspektionen elevers, vårdnadshavares och pedagogisk per- sonals uppfattning av verksamheten. Undersökningen bidrar till att fånga upp företeelser som är svåra att fånga upp på andra sätt, till exempel om eleverna känner sig trygga i skolan och om de har studiero.
Enkätresultatet utgör en del av all information som samlas in i samband med inspektion. Annan information som Skolinspektionen använder är bland annat betyg och resultat, anmälningssta- tistik, resultat från ombedömningen av nationella prov och i samband med verksamhetsbesök – intervjuer med skolledning, lärare och elever samt lektionsobservationer.
Enkäten, som finns i olika versioner beroende på respondentgrupp, handlar i huvudsak om:
•Undervisning och lärande
•Anpassning efter elevens behov
•Grundläggande värden och inflytande
•Trygghet och studiero
Enkätfrågorna har sin utgångspunkt i de bedömningsunderlag som ligger till grund för Skolin- spektionens arbete med att granska landets skolor.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
11 |
I föreliggande studie har resultatet från enkäterna analyserats för åren 2017 och 2018. I det följande analyseras elevernas svar grupperat efter årskurs 5 och 9 i grundskolan, samt år 2 i gymnasieskolan. Skolornas resultat delades in i grupperna fristående med konfessionell inrikt- ning, övriga fristående, kommunala och samtliga/totalt. I grupperna samtliga och fristående är de konfessionella skolornas resultat exkluderat.
5.2JÄMFÖRANDE RESULTAT ÅRSKURS 5
INLEDNING
Det finns 56 unika skolenheter som är registrerade som konfessionella och har årskurs 5.I årskurs 5 får eleverna ett mindre antal frågor än i de övriga årskurserna. Frågorna är till viss del omfor- mulerade men index bildas även i den enkäten. De ingående indexen/frågeområdena är:
1.Veta vad som krävs/Tillit till elevens förmåga
2.Stimulans
3.Anpassning efter elevens behov
4.Utmaningar
5.Argumentation och kritiskt tänkande/Delaktighet och inflytande
6.Grundläggande värden på skolan/Elevhälsa
7.Ordningsregler
8.Studiero
9.Trygghet
10.Förhindra kränkningar
Avslutningsvis i enkäten ställs den avslutande sammanfattande frågan/påståendet Jag är nöjd med min skola som helhet. Detta påstående bildar inget index utan ligger separat utanför de ingående frågeområdena. Indexet kan anta värdet 0 till och med 10.
KONFESSIONELLA SKOLOR JÄMFÖRT MED SAMTLIGA ÖVRIGA OAVSETT REGI
Nedan redovisas skillnaderna i beräknade index i indexenheter mellan de fristående konfession- ella skolorna och de övriga skolornas resultat. Skillnaden i indexet för Argumentation och kritiskt tänkande är -0,07. Det innebär att de konfessionella skolorna har ett genomsnittligt lägre index på -0,07 indexenheter jämfört med övriga skolor. Åt motsatt håll pekar indexet för Veta vad som krävs där de konfessionella har ett genomsnittligt högre index på 0,03 indexenheter jämfört med övriga skolor.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
12 |
Figur 1, skillnader mellan konfessionella skolor och övriga skolor oavsett regi, index inom frågeområden, årskurs 5
0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,03 0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,02 |
|
|
|
|
0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,01 |
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,01-0,01
-0,02
-0,02
-0,04
-0,04
-0,06
1. Veta vad som krävs/Tillit till elevens förmåga
Jag är nöjd med min skola som helhet
9. Trygghet
8. Studiero
7. Ordningsregler
10. Förhindra kränkningar
3. Anpassning efter elevens behov
4. Utmaningar
6. Grundläggande värden på skolan/Elevhälsa
2. Stimulans
5. Argumentation och kritiskt tänkande/Delaktighet och inflytande
Eftersom indexen, som beskrivits, är sammansatta av flera frågor är det intressant att undersöka vilka frågor som starkast bidrar till skillnaderna. Vad gäller argumentation och kritiskt tänkande är det främst medelvärdet på frågan På lektionerna är vi elever med och påverkar på vilket sätt
viska arbeta med olika skoluppgifter som bidrar till ett lägre index hos konfessionella skolor. Här är de konfessionella skolornas genomsnittliga resultat -0,23 enheter lägre än för övriga skolor. I figur 2 redovisas de fem frågorna /påståendena där det skiljer -0,10 enheter eller mer redovi- sade i fallande grad.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
13 |
Figur 2, Frågor / påstående som avviker mest – årskurs 5 0,00
Mina lärare är rättvisa mot oss elever
I min skola respekterar vi varandra
Mina lärare ser till att ordningsreglerna på skolan följs
Jag kan få svårare uppgifter om jag vill
På lektionerna är vi elever med och påverkar på vilket sätt vi ska arbeta med olika skoluppgifter
JÄMFÖRELSE MELLAN KONFESSIONELLA SKOLOR OCH ÖVRIGA FRISTÅENDE SKOLOR
I de inledande avsnitten beskrevs skillnader mellan övriga fristående och konfessionella skolor avseende bland annat skolresultat och lärartäthet. Det bedöms vara intressant att även vad gäl- ler enkätresultat jämföra de skolor där vårdnadshavare och / eller elever aktivt valt en annan skola än den kommunala.
De konfessionella skolornas resultat jämfört med övriga fristående skolor beskrivs i figur 3. Här framkommer samma mönster som vid jämförelse med samtliga övriga skolor, men skillnaderna i index är större. Vid en jämförelse mellan konfessionella skolor och övriga fristående skolor är skillnaden -0,18 indexenheter för Argumentation och kritiskt tänkande. Medelvärdet för den sammanfattande frågan Jag är nöjd med min skola som helhet har 0,06 indexenheter högre värde för konfessionella skolor jämför med övriga fristående skolor. Det index där de konfess- ionella skolorna har störst positiv avvikelse jämfört med de övriga fristående är Studiero.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
14 |
Figur 3, konfessionella skolor relativt övriga fristående skolor. Avvikelser i index, åk 5
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,06 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,05 |
|
|
0,04 0,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 -0,01 |
-0,01-0,02 |
|
|
|
|
|
|
-0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,03-0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som helhet
8. Studiero
9. Trygghet
3. Anpassning efter elevens behov
4. Utmaningar
10.Förhindra kränkningar 7. Ordningsregler
1. Veta vad som krävs/Tillit till elevens
förmåga
2. Stimulans
6. Grundläggande värden på
skolan/Elevhälsa
5. Argumentation och kritiskt tänkande/Delaktighet och inflytande
Medelvärdesskillnaden för frågan/påståendet På lektionerna är vi elever med och påverkar på vilket sätt vi ska arbeta med olika skoluppgifter är även här den som bidrar mest till det lägre indexbetyget för Argumentation och kritiskt tänkande. Eleverna på de konfessionella skolorna ger i genomsnitt -0,27 enheter lägre betyg på den frågan än eleverna på de övriga fristående skolorna.
Figur 4, konfessionella skolor relativt övriga fristående skolor. Frågor som avviker mer än -0,10 enheter.
0,00
-0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I min skola respekterar vi varandra |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mina lärare är rättvisa mot oss |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
elever |
-0,11 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag kan få svårare uppgifter om jag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,15 |
-0,13 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
vill |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,15 |
-0,15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mina lärare ser till att |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ordningsreglerna på skolan följs |
-0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
På lektionerna är vi elever med och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
påverkar på vilket sätt vi ska arbeta |
-0,25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
med olika skoluppgifter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,27 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
15 |
JÄMFÖRELSE MELLAN KONFESSIONELLA SKOLOR OCH KOMMUNALA SKOLOR
Kommunala skolors resultat i enkäten jämfört med de konfessionella beskrivs i figur 5 nedan. Jämfört med de kommunala är det framförallt indexet Argumentation och kritiskt tänkande som även här får ett lägre värde i konfessionella skolor jämfört med kommunala skolor. Skillnaden är dock den minsta för de skolgrupper som jämförs med de konfessionella skolorna i årskurs 5. Indexet för Vet vad som krävs största positiva avvikelsen när konfessionella skolorna jämförs med kommunala. Eleverna på konfessionella skolor uppger således oftare att de vet vad som krävs för att nå skolans mål än elever i kommunala skolor.
Figur 5, skillnader mellan konfessionella skolor och kommunala skolor index inom frågeområden, årskurs 5
0,06 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,02 |
0,01 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,02 |
|
|
|
0,01 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,01 |
|
-0,01 |
|
|
|
|
-0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1. |
Veta vad som krävs/Tillit till elevens förmåga |
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,06 |
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
-0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9. |
Trygghet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8. |
Studiero |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7. |
Ordningsregler |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10. Förhindra kränkningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
3. |
Anpassning efter elevens behov |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Utmaningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6. |
Grundläggande värden på skolan/Elevhälsa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. |
Stimulans |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. |
Argumentation och kritiskt tänkande/Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
Även i jämförelsen med de kommunala skolorna är det frågan/påstående att På lektionerna är
vielever med och påverkar på vilket sätt vi ska arbeta med olika skoluppgifter som bidrar mest till att de konfessionella skolorna ger ett lägre betyg på Argumentation och kritiskt tänkande.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
16 |
Figur 6, konfessionella skolor relativt kommunala skolor. Frågor som avviker mer än -0,10 enheter.
0,00
-0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mina lärare är rättvisa mot oss elever |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I min skola respekterar vi varandra |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mina lärare ser till att ordningsreglerna |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,11 |
-0,11 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
på skolan följs |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,15 |
|
|
-0,13 |
-0,14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag kan få svårare uppgifter om jag vill |
-0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
På lektionerna är vi elever med och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
påverkar på vilket sätt vi ska arbeta med |
|
|
|
|
|
|
|
-0,22 |
|
|
|
olika skoluppgifter |
-0,25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5.3JÄMFÖRANDE RESULTAT ÅRSKURS 9
INLEDNING
I årskurs 9 och i gymnasieskolans årskurs 2 är frågorna desamma, och fler än i årskurs 5. De in- gående indexen/frågeområdena är:
1.Veta vad som krävs
2.Stimulans
3.Tillit till elevens förmåga
4.Anpassning efter elevens behov
5.Utmaningar
6.Argumentation och kritiskt tänkande
7.Grundläggande värden i undervisningen/lärandet
8.Grundläggande värden på skolan
9.Delaktighet och inflytande
10.Ordningsregler
11.Studiero
12.Trygghet
13.Förhindra kränkningar
14.Elevhälsa
Liksom tidigare avslutas enkäten med den sammanfattande frågan Jag är nöjd med min skola som helhet. Det påståendet bildar inget index utan ligger separat utanför de ingående frågeom- rådena. Vidare ingår en fråga om rekommendation ingår också. Det finns många undersökningar som visar att rekommendation är tätt förknippat med hur nöjd man är.
Indexet kan anta värdet 0 till och med 10.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
17 |
Det finns 50 skolenheter i Skolverkets register 2018 som är registrerade som konfessionella och som har årskurs 9.
KONFESSIONELLA SKOLOR JÄMFÖRT MED SAMTLIGA ÖVRIGA OAVSETT REGI
Eleverna på de konfessionella skolorna i årskurs 9 ger ett klart högre betyg på de sammanfat- tande nöjdhetsfrågorna/påståendena. I genomsnitt är betyget 0,71 enheter högre på dessa frå- gor i konfessionella skolor än i övriga skolor. Det index där det skiljer mest är Delaktighet och inflytande där det är 0,34 indexenheters skillnad. Det enda område där eleverna på konfession- ella skolor är mer missnöjda är Elevhälsa. Indexet som sammanfattar elevhälsa är 0,30 indexen- heter lägre för de konfessionella skolorna jämfört med övriga skolor.
Figur 7, skillnader mellan konfessionella skolor och övriga skolor oavsett regi, index inom frågeområden, årskurs 9
0,80 0,71
0,60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,42 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,34 |
0,29 |
|
0,28 |
|
0,26 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,21 |
0,20 |
0,19 |
0,16 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,11 |
|
0,10 |
|
0,07 |
0,03 |
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag skulle rekommendera min skola |
|
|
|
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9. |
Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
|
|
|
|
7. Grundläggande värden i undervisningen/lärandet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1. |
Veta vad som krävs |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
13. Förhindra kränkningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6. |
Argumentation och kritiskt tänkande |
|
|
|
3. Tillit till elevens förmåga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11. Studiero |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8. Grundläggande värden på skolan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12. Trygghet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Stimulans |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. |
Utmaningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10. Ordningsregler |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. |
Anpassning efter elevens behov |
|
|
|
|
|
|
14. Elevhälsa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Frågorna/påståendena På min skola är det OK att lämna lektionen om man känner ett behov av att träffa skolsyster eller kurator samt Jag kan gå och prata med skolsyster eller kura- torn/skolpsykolog om vad jag vill, det måste inte ha hänt något allvarligt är de som bidrar mest till att indexet för elevhälsa är klart lägre hos de konfessionella skolorna jämfört med totalen.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
18 |
Figur 8, Frågor / påstående som avviker mest – årskurs 9, konfessionella skolor relativt samtliga övriga skolor
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I min skola finns det personal som |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,05 |
-0,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
jag är rädd för (-) |
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
I min skola är vi elever med och |
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bestämmer vilka ordningsregler vi |
-0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ska ha |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag kan gå och prata med |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
skolsyster eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kuratorn/skolpsykolog om vad jag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
vill, det måste inte ha hänt något |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
allvarligt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
På min skola är det OK att lämna |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
lektionen om man känner ett |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,41 |
|
|
|
|
|
behov av att träffa skolsyster eller |
|
|
|
|
-0,45 |
-0,43 |
|
|
|
kurator |
-0,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
JÄMFÖRELSE MELLAN KONFESSIONELLA SKOLOR OCH ÖVRIGA FRISTÅENDE SKOLOR
Även vid analys av enkätsvaren för årskurs 9 skiljer sig resultaten mer vid en jämförelse mellan konfessionella skolor och övriga fristående skolor än vid jämförelse med samtliga övriga skolor. Området Elevhälsa är också här det område där de konfessionella skolorna avviker mest i nega- tiv bemärkelse, men elevhälsa är inte längre det enda område som avviker negativt. Här är det fler frågeområden som avviker negativt än som avviker positivt, exempelvis Förhindra kränk- ningar och Grundläggande värden på skolan.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
19 |
Figur 9, skillnader mellan konfessionella skolor och övriga fristående skolor, index inom frågeområden, årskurs 9
0,30
0,20 |
|
0,18 |
0,18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,14 |
0,12 |
0,09 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
-0,06 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,08 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,08 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,09 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,13 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,14 |
|
|
|
|
|
-0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,18 -0,18 -0,18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1. Veta vad som krävs |
|
|
|
|
|
|
|
Jag skulle rekommendera min skola |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. Tillit till elevens förmåga |
|
|
|
|
|
|
|
9. Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
|
|
|
|
|
11. Studiero |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Stimulans |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6. Argumentation och kritiskt tänkande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12. Trygghet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. Utmaningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
13. Förhindra kränkningar |
|
|
|
|
|
|
|
10. Ordningsregler |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8. Grundläggande värden på skolan |
|
|
|
|
|
7. Grundläggande värden i undervisningen/lärandet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Anpassning efter elevens behov |
|
|
|
|
|
14. Elevhälsa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Det finns flera frågor/påstående som bidrar till att de konfessionella skolorna har lägre värden jämfört med de övriga fristående skolorna. Det är framförallt frågorna/påståendena På min skola är det OK att lämna lektionen om man känner ett behov av att träffa skolsyster eller kurator och I min skola pratar vi om jämställdhet samt även frågan/påståendet Jag kan gå och prata med skolsyster eller kuratorn/skolpsykolog om vad jag vill, det måste inte ha hänt något allvar- ligt som bidrar till lägre indexvärden.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
20 |
Figur 10, Frågor / påstående som avviker mest – årskurs 9, konfessionella skolor relativt övriga fristående skolor
0,00
-0,10
-0,10 -0,11 -0,11
-0,13
-0,16
-0,20
-0,21 -0,21
-0,30
-0,33
-0,40
Mina lärare ger killar och tjejer samma förutsättningar
I min skola finns det extrauppgifter för de som hinner och vill ha det
I min skola respekterar vi varandras olikheter
I min skola respekterar elever och lärare varandra
Jag får för lite utmanande arbetsuppgifter i skolan (-)
Jag kan få extraundervisning om jag skulle behöva det
Jag vet vem på skolan jag kan prata med om någon har varit elak mot en elev
Jag kan gå och prata med skolsyster eller kuratorn/skolpsykolog om vad jag vill, det måste inte ha hänt något allvarligt
I min skola pratar vi om jämställdhet mellan könen
På min skola är det OK att lämna lektionen om man känner ett behov av att träffa skolsyster eller kurator
JÄMFÖRELSE MELLAN KONFESSIONELLA SKOLOR OCH KOMMUNALA SKOLOR
Jämför vi slutligen de konfessionella skolorna med de kommunala skolorna är skillnaderna i stort de samma som i jämförelsen mellan de konfessionella skolorna och samtliga övriga skolor. Detta beror på att de kommunala skolorna utgör den absolut största delen av samtliga övriga skolor. Indexet för Elevhälsa har ett klart lägre värde hos de konfessionellas skolorna relativt de kom- munala skolorna. Skillnaden är lika stor, -0,30, som vid den inledande jämförelsen med samtliga övriga skolor.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
21 |
Figur 11, skillnader mellan konfessionella skolor och kommunala skolor, index inom frågeområden, årskurs 9
1,00
0,90
0,80
0,60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,53 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
0,47 |
0,42 |
0,42 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,32 |
0,31 |
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,22 |
0,19 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,24 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,16 |
0,14 |
0,10 |
0,07 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,20
-0,30
-0,40
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag skulle rekommendera min skola |
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
|
|
|
|
|
7. |
Grundläggande värden i undervisningen/lärandet |
|
9. |
Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
|
13. |
Förhindra kränkningar |
6. |
Argumentation och kritiskt tänkande |
|
|
|
1. Veta vad som krävs |
|
8. Grundläggande värden på skolan |
|
|
|
|
|
11. |
Studiero |
|
3. |
Tillit till elevens förmåga |
|
|
|
|
|
12. |
Trygghet |
|
2. |
Stimulans |
|
|
|
|
|
5. |
Utmaningar |
|
10. |
Ordningsregler |
|
|
|
|
|
4. |
Anpassning efter elevens behov |
|
14. |
Elevhälsa |
|
|
|
|
De frågor/påstående som har störst inflytande på att de konfessionella skolorna har lägre värde jämfört med de kommunala skolorna inom indexet Elevhälsa är samma frågor som vid jämförelsen med övriga skolor, det vill säga frågorna På min skola är det OK att lämna lektionen om man känner ett behov av att träffa skolsyster eller kurator samt Jag kan gå och prata med skolsyster eller kuratorn/skolpsykolog om vad jag vill, det måste inte ha hänt något allvarligt som påverkar mest.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
22 |
Figur 8, Frågor / påstående som avviker mest negativt – årskurs 9, konfessionella skolor relativt kommunala skolor
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I min skola finns det personal som |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
jag är rädd för (-) |
|
|
|
|
|
|
-0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,15 |
-0,12 |
|
|
|
|
|
|
|
I min skola är vi elever med och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bestämmer vilka ordningsregler vi |
-0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ska ha |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
På min skola är det OK att lämna |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
lektionen om man känner ett |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
behov av att träffa skolsyster eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kurator |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag kan gå och prata med |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
skolsyster eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,39 |
|
|
|
|
|
kuratorn/skolpsykolog om vad jag |
|
|
|
|
|
|
-0,45 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
vill, det måste inte ha hänt något |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0,44 |
|
|
|
allvarligt |
|
|
|
|
-0,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5.4JÄMFÖRANDE RESULTAT GYMNASIESKOLAN ÅRSKURS 2
I årskurs 2 i gymnasieskolan får eleverna en likadan enkät som i årskurs 9 i grundskolan. De in- gående indexen/frågeområdena är lika som i årskurs 9, se avsnitt 4.3 ovan. Det finns enligt Skol- verkets register fem konfessionella gymnasieskolor i Sverige.
KONFESSIONELLA SKOLOR JÄMFÖRT MED SAMTLIGA ÖVRIGA OAVSETT REGI
Över lag ger de eleverna på de konfessionella gymnasieskolorna högre betyg än elever på övriga gymnasieskolor vid jämförelserna av frågorna/påståendena än vad som är fallet i årskurserna 5 och 9. I jämförelsen med övriga skolor är alla index högre eller lika med de övriga skolornas genomsnittliga indexbetyg, vilket illustreras i figur X. Framförallt är det indexet Ordningsregler där eleverna på de konfessionella skolorna ger 0,51 indexenheter högre betyg jämför med de övriga skolorna. Även frågorna/påståendena som beskriver rekommendation och nöjdhet får klart högre värden än för totalen.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
23 |
Figur 9, skillnader mellan konfessionella gymnasieskolor och övriga gymnasieskolor oavsett regi, index inom fråge- områden, gymnasieskolans årskurs 2.
0,80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,73 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,57 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,51 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
0,39 |
0,38 |
0,37 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,23 |
0,22 |
|
0,22 |
0,22 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,09 |
|
|
|
|
|
|
|
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,05 |
|
0,03 |
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag skulle rekommendera min skola |
|
|
|
|
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10. Ordningsregler |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12. Trygghet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
13. Förhindra kränkningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7. Grundläggande värden i undervisningen/lärandet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8. Grundläggande värden på skolan |
|
|
|
|
|
|
|
6. Argumentation och kritiskt tänkande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11. Studiero |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
14. Elevhälsa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9. Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Stimulans |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. Tillit till elevens förmåga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. Utmaningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Anpassning efter elevens behov |
|
|
|
|
|
|
|
1. Veta vad som krävs |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bortsett från frågorna om rekommendation och nöjdhet är det frågorna I min skola är vi elever med och bestämmer vilka ordningsregler vi ska ha samt Jag vet vem på skolan jag kan prata med om någon har varit elak mot en elev som bidrar till de högre värdena för de konfessionella gym- nasieskolorna jämfört med totalen.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
24 |
Figur 10, Frågor / påstående som avviker mest positivt – gymnasieskolans årskurs 2, konfessionella skolor relativt samtliga övriga skolor oavsett regi
0,80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,73 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,70 |
|
|
0,65 |
0,60 |
0,57 |
|
|
|
Jag skulle rekommendera min |
|
|
|
|
|
0,60 |
|
|
|
|
|
|
|
skola |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I min skola är vi elever med och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bestämmer vilka ordningsregler vi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ska ha |
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag vet vem på skolan jag kan prata |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
med om någon har varit elak mot |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
en elev |
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
helhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
JÄMFÖRELSE MELLAN KONFESSIONELLA SKOLOR OCH ÖVRIGA FRISTÅENDE SKOLOR
Vid jämförelse mellan de konfessionella gymnasieskolorna och övriga fristående gymnasieskolor är bilden den samma. De konfessionella gymnasieskolorna avviker i det närmaste genomgående positivt. Och även här har Ordningsregler det högsta indexvärdet. Ett index, Vet vad som krävs, är lägre för de konfessionella skolorna än övriga fristående skolorna men skillnaden är försum- bar, -0,03 indexenheter. Även här är rekommendation och nöjdhet klart högre än i jämförande skolgrupp.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
25 |
Figur 11, skillnader mellan konfessionella gymnasieskolor och övriga fristående gymnasieskolor, index inom fråge- områden, gymnasieskolans årskurs 2.
0,80 0,75
0,70
0,60 |
|
|
0,57 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,48 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
|
|
|
0,39 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,34 |
0,32 |
0,32 |
0,27 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,25 |
0,22 |
0,18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,16 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,08 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,04 |
0,03 |
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag skulle rekommendera min skola |
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
|
|
|
|
|
10. Ordningsregler |
|
12. Trygghet |
|
|
|
|
|
8. Grundläggande värden på skolan |
|
13. Förhindra kränkningar |
|
|
|
|
|
7. |
Grundläggande värden i undervisningen/lärandet |
|
11. Studiero |
|
|
|
|
|
6. |
Argumentation och kritiskt tänkande |
|
2. |
Stimulans |
|
|
|
|
|
14. Elevhälsa |
|
9. |
Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
|
3. |
Tillit till elevens förmåga |
|
4. |
Anpassning efter elevens behov |
|
|
|
|
|
5. Utmaningar |
|
1. Veta vad som krävs |
|
|
|
|
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
26 |
JÄMFÖRELSE MELLAN KONFESSIONELLA OCH KOMMUNALA GYMNASIESKOLOR
Här framkommer samma mönster som i de båda tidigare jämförelserna. Eleverna på de konfess- ionella gymnasieskolorna ger högre betyg på alla index och framförallt avseende Ordningsregler. Och liksom tidigare har frågor som gäller rekommendation och nöjdhet med gymnasieskolan högre betyg i de konfessionella gymnasieskolorna än i de kommunala gymnasieskolorna.
Figur 12, skillnader mellan konfessionella gymnasieskolor och kommunala gymnasieskolor, index inom frågeområ- den, gymnasieskolans årskurs 2.
0,80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,72 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,58 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,53 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,42 |
|
0,42 |
|
0,41 |
0,38 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,25 |
0,25 |
0,21 |
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,10 |
0,07 |
|
|
|
|
|
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,02 |
0,01 |
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag skulle rekommendera min skola |
|
|
|
|
|
|
|
|
Jag är nöjd med min skola som helhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10. Ordningsregler |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
13. Förhindra kränkningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7. Grundläggande värden i undervisningen/lärandet |
|
12. Trygghet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8. Grundläggande värden på skolan |
|
|
|
|
|
|
|
|
6. Argumentation och kritiskt tänkande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9. Delaktighet och inflytande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
14. Elevhälsa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Stimulans |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11. Studiero |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. Tillit till elevens förmåga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. Utmaningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Anpassning efter elevens behov |
|
|
|
|
|
|
|
|
1. Veta vad som krävs |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5.5STÖRST POSITIV RESPEKTIVE NEGATIV AVVIKELSE – SAMTLIGA ANALYSERADE SKOLÅR
Nedan redovisas sammanfattningsvis de index där konfessionella skolor har högst respektive lägst genomsnittligt betyg jämfört med övriga skoltyper.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
27 |
Tabell 11, Index där de konfessionella skolorna avviker mest positivt från övriga skoltyper
Konfessionella skolor |
Årskurs 5 |
Årskurs 9 |
Gymnasieskolans |
jämfört med: |
|
|
årskurs 2 |
Fristående, icke-kon- |
8. Studiero |
1. Vet vad som |
10. Ordningsregler |
fessionella |
|
krävs |
|
Kommunala |
1. Vet vad som |
7. Grundläggande |
10. Ordningsregler |
|
krävs |
värden i undervis- |
|
|
|
ningen |
|
Totalt |
1. Vet vad som |
1. Delaktighet och |
10. Ordningsregler |
|
krävs |
inflytande |
|
Tabell 12, Index där de konfessionella skolorna avviker mest negativt jämfört med övriga skoltyper |
|
|
|
|
Konfessionella skolor |
Årskurs 5 |
Årskurs 9 |
Gymnasieskolans |
jämfört med: |
|
|
årskurs 2 |
Fristående, icke-kon- |
6. Argumentation |
14. Elevhälsa |
1. Vet vad som krävs |
fessionella |
och kritiskt tän- |
|
|
|
kande |
|
|
Kommunal |
6. Argumentation |
14. Elevhälsa |
* |
|
och kritiskt tän- |
|
|
|
kande |
|
|
Totalt |
6. Argumentation |
14. Elevhälsa |
* |
|
och kritiskt tän- |
|
|
|
kande |
|
|
|
|
|
|
*Inget index under jämförande skolgrupps resultat.
En jämförelse mellan skolor med konfessionell inriktning och andra skolor − Sweco |
28 |
Bilaga 6
TEKNISK RAPPORT
EN UNDERSÖKNING GENOMFÖRD MED WEBBENKÄT INOM
UTREDNINGEN OM KONFESSIONELLA INSLAG I SKOLVÄSENDET
ÅR 2018
2018
SWECO SOCIETY AB Bo Thydén
Innehåll
1. |
Bakgrund, om undersökningen .......................................................... |
3 |
|
1.1 |
Syftet med undersökningen....................................................................... |
3 |
|
1.2 |
Genomförande .......................................................................................... |
3 |
|
1.2.1Insamlingsmetod och period .................................................................................. |
3 |
|
1.2.2Population och register .......................................................................................... |
4 |
|
1.2.3Variablerna och Frågorna ...................................................................................... |
5 |
|
1.2.4Bearbetningar och tabellframställning.................................................................... |
5 |
|
1.2.5Svarsandelar, bortfall och täckning ........................................................................ |
5 |
|
1.2.6Representativitet och statistisk säkerhet................................................................ |
6 |
2. |
Bilagor................................................................................................... |
9 |
|
2.1 |
Missivbrevet .............................................................................................. |
9 |
|
2.2 |
Enkäten................................................................................................... |
10 |
|
2.3 |
Resultattabeller från undersökningarna................................................... |
15 |
2TEKNISK RAPPORT – SWECO
1. Bakgrund, om undersökningen
Sweco Society har genomfört en statistisk undersökning med hjälp av en webbenkät på uppdrag av Regeringskansliets utredning Konfessionella inslag i skolväsendet. Utredningen ska bland annat utreda om friskolor med konfessionella inslag följer det regelverk som finns. Genom att genomföra en riktad enkätundersökning till de skolor som har registrerat någon typ av konfessionella inslag kan det undersökas.
En särskild utredare är tillsatt för att bland annat analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Baserat sen på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen om konfessionella inslag i utbildningen.
Idag tillåts konfessionella inslag i utbildningen men inte i undervisningen hos fristående förskolor, skolor och fritidshem.
Det finns drygt 70 friskolor i dag i Sverige som har någon typ av konfessionella inslag och som inte är förskolor. Ett register finns hos Skolverket. Det finns dock vissa brister i aktualitet och täckning. Registret ansågs ändå vara av sådan kvalitet att en undersökning skulle kunna genomföras. Registret var rampopulation för undersökningen som genomfördes som en totalundersökning.
En webbenkät skickades ut med 17 frågor. I inledningen fick skolenheterna ange vem som besvarade enkäten samt om det förekommer konfessionella inslag i skolverksamheten.
Redovisningen var i form av tabeller och diagram samt en teknisk rapport. Respondenterna informerades om att de inte var anonymiserade. Det fanns ett intresse att identifiera de huvudmän som via enkäten fastställt att de har konfessionella inslag i skolorna för att kunna få till en vidare analys. Resultaten från undersökningen ingår i utredningen och där kommer ingen enskild huvudman att särredovisas.
1.1 Syftet med undersökningen
Uppdraget syftade främst till att ge Regeringskansliets utredning om konfessionella inslag i skolväsendet information om de aktuella skolorna följer de regelverk som finns idag som berör konfessionella inslag.
En enkätundersökning på internet föreslogs som möjlig metod. Genom att samla in data från de aktuella skolorna som sen analyserades via tabeller och diagram ska det vara möjligt att se om skolorna följer regelverket.
1.2 Genomförande
Undersökningens genomförande från valet av insamlingsmetod till avrapportering beskrivs nedan. En statistisk undersökning innehåller fasta moment som i sin tur innehåller val av metoder och tillvägagångssätt.
1.2.1 INSAMLINGSMETOD OCH PERIOD
Sweco genomförde en enkätundersökning på internet alltså en webundersökning. Där respondenterna fick e-post med en unik länk direkt till deras enkät med frågor.
TEKNISK RAPPORT – SWECO 3
Insamlingen genomfördes den 29 augusti till och med den 28 september. Cirka fem veckors insamling bedömdes räcka i initialt. När insamlingen avslutades bedömdes det att inflödet var full tillräckligt, därmed förlängdes den inte och inga nya påminnelser skickades ut.
Under insamlingen skickades tre påminnelser ut. Som avsändare av e-postmeddelandet stod den särskilda utredaren Lars Arrhenius så även på påminnelserna.
I e-postbrevet beskrevs syftet med undersökningen, vad uppgifterna skulle användas till och att respondenternas svar inte var anonyma. Skolenhetens unika namn kopplades in i brevet för att särskilja e-postbrev som gick till samma huvudman men som var riktad till olika skolenheter hos huvudmannen.
Det är ovanligt att respondenterna inte är anonyma men i den här undersökningen behövde utredningen veta vad enskilda skolenheter har svarat för att få en möjlighet att koppla på mer data från de enskilda skolenheterna. Data som bland annat har inkommit via besök ute på skolorna.
Valet av insamlingsmetod styrdes av tillgången till kontaktuppgifter, alltså e-postadresser men också av längden på frågeformuläret. En relativt lång enkät med komplexa frågor kräver en insamlingsmetod som ger respondenten tid till eftertanke. Webundersökning valdes också på grund av ekonomiska förutsättningar. Insamlingsmetoden är kostnadseffektiv om registret är uppdaterat och aktuellt.
1.2.2 POPULATION OCH REGISTER
Rampopulationen i utredningens undersökning var skolenheter som fanns registrerade som skolenheter med konfessionella inslag. Det fanns 72 skolenheter i registret fördelat på 64 huvudmän.
Målpopulationen var lika med rampopulationen i den här undersökningen Det var en webundersökning som genomfördes på grund av insamlingsmetodens kostnadseffektivitet och det bidrog till att det blev en totalundersökning.
Registret sammanställdes av Skolverket efter kontakter med utredningen. Alla e-postadresser till skolenheterna fungerade. Fem av utskicken studsade på grund av spamfilter hos mottagarna. Dessa utskick gjordes om från Excel istället. Då gick utskicket fram. Samtliga respondenter som från början inte kunde nås eftersom e-posten studsade svarade på enkäten.
Ett flertal huvudmän hade ett antal skolenheter i sin verksamhet. Genom att koppla in skolenhetens namn i e-postbrevets text samt genom att informera om att en huvudman kunde få flera enkäter gick det att genomföra flera utskick till en och samma huvudman. Som mest var det en huvudman som fick fem enkäter, en för respektive skolenhet.
Skolenheternas fördelning över län i landet beskrivs i tabell 1 nedan. Fördelningen av skolenheter med konfessionella inslag återspeglar i stort den över befolkningen i länen. Skolenheter med konfessionella inslag finns representerade i 16 av landets 21 län.
4TEKNISK RAPPORT – SWECO
TABELL 1. FÖRDELNING AV SKOLENHETER MED KONFESSIONELLA INSLAG PER LÄN
Län |
Antal |
Andel |
Dalarnas län |
3 |
4% |
Gävleborgs län |
3 |
4% |
Hallands län |
1 |
1% |
Jönköpings län |
4 |
6% |
Kalmar län |
1 |
1% |
Kronobergs län |
1 |
1% |
Skåne län |
6 |
8% |
Stockholms län |
14 |
19% |
Södermanlands län |
2 |
3% |
Uppsala län |
8 |
11% |
Västerbottens län |
5 |
7% |
Västernorrlands län |
3 |
4% |
Västmanlands län |
1 |
1% |
Västra Götalands län |
13 |
18% |
Örebro län |
5 |
7% |
Östergötlands län |
2 |
3% |
Total |
72 |
100% |
1.2.3 VARIABLERNA OCH FRÅGORNA
Grunden för val av variabler och frågor togs fram av utredningen. Enkäten var i stort indelad i två delar, en inledande med frågor om skolan och en efterföljande med frågor om skolans verksamhet. Frågorna bearbetades i flera versioner av enkäten tills en slutgiltig godkändes.
I delen som handlade om skolan frågades det efter namn och befattning på den som besvarade enkäten samt frågor om skolformer, om det förekommer konfessionella inslag inom skolans verksamhet.
Iden efterföljande delen ställdes det frågor om konfessionell-/, -inriktning, -inslag, undervisning och om möjlighet att avstå konfessionella inslag i utbildningen.
Ett flertal frågor med fritextsvar ingick i enkäten, bland annat en sista fråga där respondenten kunde framföra kommentarer till utredningen.
I bilagan finns frågorna som ingick i enkäten.
1.2.4 BEARBETNINGAR OCH TABELLFRAMSTÄLLNING
Alla bearbetningar av tabeller och diagram genomfördes i Excel. Alla beräkningar genom- fördes i SAS.
I bilaga 1 finns alla tabeller från undersökningen. Där finns alla frågor redovisade med antalsuppgifter samt svarsandelar per svarsalternativ. Någon viktning har inte genomförts och inga felmarginaler har beräknats.
Antalet icke svarande redovisas inte i tabellerna eftersom det partiella bortfallet blev relativt litet och det är ett relativt litet datamaterial att analysera. Av de 50 som svarade på den inledande frågan var det 39 kvar som svarade på den sista. Det partiella bortfallet beror på att skolenheten bland annat har angett att de inte har någon konfessionell inriktning och därmed inte ska svara på de efterföljande frågorna om inriktningen.
1.2.5 SVARSANDELAR, BORTFALL OCH TÄCKNING
I alla undersökningar finns under- respektive övertäckning alltså skolenheter eller huvudmän som inte har kommit med fast de borde eller som har kommit med som inte borde det.
TEKNISK RAPPORT – SWECO 5
Undertäckningen var antagligen ganska liten i den här undersökningen. Registret var upprättat innan undersökningen skulle genomföras. Antagligen kan det vara så att registret inte har den aktualitet som det borde. Därmed kan det finnas skolenheter som inte kommit med som borde det.
Övertäckning kan också förekomma eftersom det finns några skolenheter som svarar att de inte har någon konfessionell inriktning fastän registret indikerar det. Det kan beror på att respondenten missförstår begreppet, vilket något svar ger stöd för, eller att det är någon skolenhet som har haft konfessionell inriktning men som nu inte har det.
Totalt svarade 50 skolenheter på hela eller delar av enkäten. Därmed blir svarsandelen 69 procent eftersom det ingick 72 skolenheter i undersökningen.
Eftersom över- respektive undertäckningen var okänd, eller i alla falla outredd, innebär det att svarsandelen inte påverkas av den.
1.2.6 REPRESENTATIVITET OCH STATISTISK SÄKERHET
För att vara säker när slutsatser ska dras ska de svarande vara representativa i förhållande till hela populationens sammansättning. Om till exempel populationen har 50 procent män och 50 procent kvinnor ska sen de som svarar bestå av samma proportioner. Representativiteten ska analyseras, ofta är det en bortfallsanalys som genomförs.
Ofta är det en egenskap eller variabel som kan antas vara den som resultatet beror på. Klassiska redovisningsvariabler är till exempel kön och ålder. I den här undersökningen antas det vara juridisk ägandeform, skolform och skolinriktning. Nedan i diagram 1, 2 samt 3 finns en fördelning över de variablerna i populationen samt bland de svarande.
DIAGRAM 1. ANDELEN SKOLENHETER PER JURIDISK ÄGANDEFORM JÄMFÖRT MED ANDEL SVARANDE PER ÄGANDEFORM
Övriga stiftelser och fonder, inkl |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
44% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
pensionsstiftelser och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
42% |
|
personalstiftelser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Registrerade trossamfund |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ideella föreningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
32% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
36% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ekonomiska föreningar utom |
|
2% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bostadsrättsföreningar |
|
3% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Aktiebolag utom bank- och |
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
försäkringsaktiebolag |
|
|
|
|
|
18% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
10% |
20% |
30% |
40% |
50% |
|
|
Andel svarande |
|
|
|
Andel totalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6TEKNISK RAPPORT – SWECO
DIAGRAM 2. ANDELEN SKOLENHETER PER SKOLFORM JÄMFÖRT MED ANDEL SVARANDE PER SKOLFORM
100% |
93% |
90% |
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7% |
10% |
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
Grundskola |
|
Gymnasieskola |
|
|
|
|
|
Andel totalt |
|
Andel svarande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DIAGRAM 3. ANDELEN SKOLENHETER PER SKOLINRIKTNING JÄMFÖRT MED ANDEL
SVARANDE PER SKOLINRIKTNING |
|
|
|
100% |
|
|
|
99% |
98% |
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
1% |
2% |
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
Allmän |
|
Konfessionell |
|
|
|
|
|
Andel totalt |
|
Andel svarande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antalet svarande ska vara proportionellt mot antalet skolenheter i populationen fördelat per ägandeform, skolform och skolinriktning. Det är mycket små skillnader i fördelningarna mellan populationen och de svarande i fördelningarna. Det tyder på bra representativitet bland de svarande. Det är dock få svarande för vissa alternativ. Det gäller framförallt skolformen gymnasieskola samt skolinriktningen allmän. När det gäller skolformen gymnasieskola är det alla som har svarat av de fem som ingick i populationen. När det gäller skolinriktningen, allmän har även där alla svarat men det är bara en skolenhet.
När representativiteten ser bra ut finns det inget behov av viktning utifrån de variabler som studerats. I den här undersökningen har inte svaren viktats.
TEKNISK RAPPORT – SWECO |
7 |
När det gäller den statistiska tillförlitligheten i undersökningen bedöms den vara god. Däremot ska generella slutsatser dras med försiktighet. Det är få svarande i vissa grupper men det är också få i vissa av redovisningsgrupperna i populationen. Det finns en risk att den enskilda skolenheten kan känna sig särredovisad. Enskilda skolenheter bör inte känna igen sig i ett sammanfattande resultat.
Vid resultatnedbrytningar ökar risken för att enskilda skolenheter särredovisas och att de skulle kunna känna igen sig i en rapporttext. Detta kan undvikas om redovisningar bara sker på högre aggregerad nivå.
Inga felmarginaler är beräknade. Vid jämförelser mellan olika svarsalternativ och redovisnings- grupper bör det beaktas. Om skillnaderna är mycket små kan det vara slumpen som ger skillnaden men eftersom det är en totalundersökning och representativiteten samt svars- benägenheten var god bedöms felmarginalerna vara mycket små på en total nivå.
8TEKNISK RAPPORT – SWECO
2. Bilagor
2.1 Missivbrevet
Hej!
Regeringen har tillsatt Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02). Utredningen ska analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Med utgångspunkt i denna analys ska vi bland annat undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen om konfessionella inslag i utbildningen.
Som ett led i vårt arbete ska vi kartlägga hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en konfessionell inriktning följer regelverket. Under våren har vi bland annat besökt ett antal skolor med konfessionell inriktning och vi avser att göra ytterligare några sådana besök under hösten. För att komplettera bilden ytterligare har vi nu valt att i samarbete med Sweco göra en enkätundersökning som riktar sig till de fristående skolor/skolenheter som har någon form av konfessionella inslag.
Undersökningens riktar sig till: skolenhet X
Enkäten bör besvaras av rektor eller någon annan med god överblick över verksamheten. För er som ansvarar för flera skolenheter vill vi att ni besvarar en enkät per skolenhet.
Det är vår förhoppning att ni, i egenskap av representanter för sådana skolor, vill vara med och öka kunskapen om era skolor och bidra till att utredningens kartläggning ger en god bild av den verksamhet ni bedriver.
Uppgifterna kommer endast att användas av Sweco och Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet i syfte att kartlägga hur konfessionella inslag förekommer i skolväsendet. Utredningen avser inte att publicera uppgifter som identifierar enskilda skolor.
I enkäten anges uppgifter om namn på den som svarar, huvudman/skolans namn och e- postadress. Genom att svara på undersökningen godkänner ni att vi hanterar dessa uppgifter. Mikrodata raderas inom tre månader från enkäten besvarades.
Besvara enkäten före 28 september genom att följa denna länk: Länk till enkät
Era svar är av stort värde för oss och vi ser fram emot att ta del av era svar!
Med vänlig hälsning
Lars Arrhenius, särskild utredare
Om du inte kan använda länken ovan gå till
[LinkToLoginPage]
och logga in med:
Användarnamn: [username]
TEKNISK RAPPORT – SWECO |
9 |
2.2 Enkäten
Välkommen till den här undersökningen som har till syfte att ge ett fördjupat kunskapsunderlag till utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02). Ni har nyligen fått ett brev från utredaren Lars Arrhenius där syftet med undersökningen beskrivs närmare.
Om skolan
Namn och befattning på den som svarar:
Hur många elever fanns det på skolenheten* vid terminsstarten höstterminen 2018?
Vilka skolformer finns på skolenheten*?
Flera svar möjliga
Förskola
Förskoleklass
Fritidshem
Grundskola.
Årskurser?
Grundsärskola.
Årskurser?
Gymnasieskola
Gymnasiesärskola
*inkopplat namn på skolenheten i den elektroniska enkäten
10TEKNISK RAPPORT – SWECO
Om skolan
Förekommer det någon form av konfessionella inslag inom skolans verksamhet?
Ja
Nej
Skolans verksamhet
Vilken konfessionell inriktning har skolan?
Judisk
Kristen
Muslimsk
Annan. Vilken?
Kommentarer
TEKNISK RAPPORT – SWECO 11
Vilka konfessionella inslag förekommer?
Flera svar möjliga
Bön
Sång
Morgonsamling/andakt eller annan samling/andakt Gemensam eller enskild läsning av konfessionella texter Särskilda inslag vid måltider
Inslag vid terminsavslutningar och andra högtider
Andra inslag. Vilka?
Hur ofta förekommer konfessionella inslag i verksamheten?
Dagligen
Någon gång per vecka
Någon gång per månad
Någon gång per år
Kan barnet/eleven avstå från konfessionella inslag i utbildningen?
Ja
Nej
12TEKNISK RAPPORT – SWECO
Hur har barnet/eleven möjlighet att avstå från konfessionella inslag i utbildningen?
Flera svar möjliga
Skriftlig information till vårdnadshavare vid skolstart
Avstämning terminsvis med vårdnadshavare
Muntlig information till vårdnadshavare vid skolstart
Skriftlig information i klassrum/lokaler i övrigt
Muntlig information i samband med konfessionella inslag till barn/elever
Annat. Hur?
Om barnet/eleven avstår från ett konfessionellt inslag, anordnas någon alternativ sysselsättning för barnet/eleven?
Ja
Nej
Gör ni några särskilda överväganden när det gäller undervisningen i religionskunskap utifrån er konfessionella inriktning?
T.ex. i fråga om hur och i vilken omfattning ni undervisar om andra religioner
Ja
Nej
Varför gör ni inte några särskilda överväganden när det gäller undervisningen i religionskunskap utifrån er konfessionella inriktning?
TEKNISK RAPPORT – SWECO 13
Vilken typ av överväganden gör ni när det gäller undervisningen i religionskunskap?
Vid sidan av den obligatoriska undervisningen, erbjuder skolan extra undervisning i något ämne som innebär en fördjupning i den konfessionella inriktning eller de konfessionella inslag som skolan har?
Med detta avses även extra studier i t.ex. historia eller språk som hänger samman med den konfessionella inriktningen/de konfessionella inslagen.
Ja
Nej
I vilken omfattning erbjuder skolan extra undervisning i något ämne som innebär en fördjupning i den konfessionella inriktning eller de konfessionella inslag som skolan har?
Förekommer det andra religionsuppfattningar än den konfessionella inriktningen som skolan har bland elever/personal?
Ja
Nej
Vet inte/ingen uppfattning
Är det något annat som ni vill framföra till utredningen?
14TEKNISK RAPPORT – SWECO
2.3Resultattabeller från undersökningarna
Skolform |
Antal |
|
|
Andel totalt |
|
Antal svarande |
|
Andel svarande |
|
Grundskola |
|
|
67 |
|
93% |
|
45 |
|
67% |
Gymnasieskola |
|
|
5 |
|
7% |
|
5 |
|
100% |
Total |
|
|
72 |
|
100% |
|
50 |
|
69% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Län |
Antal |
|
|
Andel totalt |
|
|
|
|
|
Dalarnas län |
|
|
3 |
|
4% |
|
|
|
|
Gävleborgs län |
|
|
3 |
|
4% |
|
|
|
|
Hallands län |
|
|
1 |
|
1% |
|
|
|
|
Jönköpings län |
|
|
4 |
|
6% |
|
|
|
|
Kalmar län |
|
|
1 |
|
1% |
|
|
|
|
Kronobergs län |
|
|
1 |
|
1% |
|
|
|
|
Skåne län |
|
|
6 |
|
8% |
|
|
|
|
Stockholms län |
|
|
14 |
|
19% |
|
|
|
|
Södermanlands län |
|
|
2 |
|
3% |
|
|
|
|
Uppsala län |
|
|
8 |
|
11% |
|
|
|
|
Västerbottens län |
|
|
5 |
|
7% |
|
|
|
|
Västernorrlands län |
|
|
3 |
|
4% |
|
|
|
|
Västmanlands län |
|
|
1 |
|
1% |
|
|
|
|
Västra Götalands län |
|
|
13 |
|
18% |
|
|
|
|
Örebro län |
|
|
5 |
|
7% |
|
|
|
|
Östergötlands län |
|
|
2 |
|
3% |
|
|
|
|
Total |
|
|
72 |
|
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Län |
Antal svarande |
|
Andel svarande |
|
|
|
|
Dalarnas län |
|
|
1 |
|
2% |
|
|
|
|
Hallands län |
|
|
1 |
|
2% |
|
|
|
|
Jönköpings län |
|
|
4 |
|
8% |
|
|
|
|
Kalmar län |
|
|
1 |
|
2% |
|
|
|
|
Skåne län |
|
|
4 |
|
8% |
|
|
|
|
Stockholms län |
|
|
13 |
|
26% |
|
|
|
|
Södermanlands län |
|
|
1 |
|
2% |
|
|
|
|
Uppsala län |
|
|
5 |
|
10% |
|
|
|
|
Västerbottens län |
|
|
3 |
|
6% |
|
|
|
|
Västernorrlands län |
|
|
2 |
|
4% |
|
|
|
|
Västra Götalands län |
|
|
11 |
|
22% |
|
|
|
|
Örebro län |
|
|
4 |
|
8% |
|
|
|
|
Total |
|
|
50 |
|
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Juridisk form |
Antal |
|
|
Andel totalt |
|
Antal svarande |
|
Andel svarande |
|
Aktiebolag utom bank- och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
försäkringsaktiebolag |
|
|
13 |
|
18% |
|
10 |
|
20% |
Ekonomiska föreningar utom |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bostadsrättsföreningar |
|
|
2 |
|
3% |
|
1 |
|
2% |
Ideella föreningar |
|
|
26 |
|
36% |
|
16 |
|
32% |
Registrerade trossamfund |
|
|
1 |
|
1% |
|
1 |
|
2% |
Övriga stiftelser och fonder, inkl |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
pensionsstiftelser och personalstiftelser |
|
|
30 |
|
42% |
|
22 |
|
44% |
Total |
|
|
72 |
|
100% |
|
50 |
|
100% |
|
|
Medel av Hur många elever |
|
|
|
|
|
|
|
fanns det på skolenheten vid |
|
|
|
|
|
|
|
terminsstarten höstterminen |
|
|
|
|
|
Skolform |
|
2018? |
|
|
|
|
|
|
|
Grundskola |
|
|
181 |
|
|
|
|
|
Gymnasieskola |
|
|
189 |
|
|
|
|
|
Total |
|
|
182 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Medel av Hur många elever |
|
|
|
|
|
|
|
fanns det på skolenheten vid |
Maximum av Hur många elever fanns det på |
Minimum av Hur många elever fanns det på |
|
|
|
terminsstarten höstterminen |
skolenheten vid terminsstarten höstterminen |
skolenheten vid terminsstarten höstterminen |
Skolinriktning |
|
2018? |
|
|
2018? |
|
2018? |
|
|
Allmän |
|
|
248 |
248 |
|
|
248 |
Konfessionell |
|
|
180 |
730 |
|
|
25 |
Total |
|
|
182 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Medel av Hur många elever |
|
|
|
|
|
|
|
fanns det på skolenheten vid |
|
|
|
|
|
|
|
terminsstarten höstterminen |
|
|
|
|
|
Vilken konfessionell inriktning har skolan? |
2018? |
|
|
|
|
|
|
|
Annan |
|
|
248 |
|
|
|
|
|
Kristen |
|
|
171 |
|
|
|
|
|
Muslimsk |
|
|
372 |
|
|
|
|
|
Total |
|
|
182 |
|
|
|
|
|
TEKNISK RAPPORT – SWECO 15
Vilka skolformer finns på skolenheten? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Förskola |
|
20 |
43% |
Förskoleklass |
|
35 |
74% |
Fritidshem |
|
31 |
66% |
Grundskola. Årskurser? |
|
43 |
91% |
Grundsärskola. Årskurser? |
|
4 |
9% |
Gymnasieskola |
|
7 |
15% |
Gymnasiesärskola |
|
1 |
2% |
Total |
|
47 |
300% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Förekommer det någon form av |
|
|
|
konfessionella inslag inom skolans |
|
|
|
verksamhet? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Ja |
|
42 |
89% |
Nej |
|
5 |
11% |
Total |
|
47 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Vilken konfessionell inriktning har skolan? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Judisk |
|
0 |
0% |
Kristen |
|
35 |
85% |
Muslimsk |
|
5 |
12% |
Annan. Vilken? |
|
1 |
2% |
Total |
|
41 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Vilka konfessionella inslag förekommer? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Bön |
|
24 |
60% |
Sång |
|
22 |
55% |
Morgonsamling/andakt eller annan |
|
|
|
samling/andakt |
|
35 |
88% |
Gemensam eller enskild läsning av |
|
|
|
konfessionella texter |
|
9 |
23% |
Särskilda inslag vid måltider |
|
11 |
28% |
Inslag vid terminsavslutningar och andra |
|
|
|
högtider |
|
30 |
75% |
Andra inslag. Vilka? |
|
7 |
18% |
Total |
|
40 |
345% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Hur ofta förekommer konfessionella inslag i |
|
|
|
verksamheten? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Dagligen |
|
29 |
74% |
Någon gång per vecka |
|
7 |
18% |
Någon gång per månad |
|
2 |
5% |
Någon gång per år |
|
1 |
3% |
Total |
|
39 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kan barnet/eleven avstå från konfessionella |
|
|
|
inslag i utbildningen? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Ja |
|
38 |
97% |
Nej |
|
1 |
3% |
Total |
|
39 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Hur har barnet/eleven möjlighet att avstå |
|
|
|
från konfessionella inslag i utbildningen? |
Antal svar |
|
Andel svar |
Skriftlig information till vårdnadshavare vid |
|
|
|
skolstart |
|
20 |
54% |
Avstämning terminsvis med vårdnadshavare |
|
8 |
22% |
Muntlig information till vårdnadshavare vid |
|
|
|
skolstart |
|
25 |
68% |
Skriftlig information i klassrum/lokaler i |
|
|
|
övrigt |
|
2 |
5% |
Muntlig information i samband med |
|
|
|
konfessionella inslag till barn/elever |
|
22 |
59% |
Annat. Hur? |
|
8 |
22% |
Total |
|
37 |
230% |
16 TEKNISK RAPPORT – SWECO
|
Om barnet/eleven avstår från ett |
|
|
|
konfessionellt inslag, anordnas någon |
|
|
|
alternativ sysselsättning för barnet/eleven? |
Antal svar |
Andel svar |
|
Ja |
25 |
68% |
|
Nej |
12 |
32% |
|
Total |
37 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gör ni några särskilda överväganden när det |
|
|
|
gäller undervisningen i religionskunskap |
|
|
|
utifrån er konfessionella inriktning? |
Antal svar |
Andel svar |
|
Ja |
8 |
21% |
|
Nej |
30 |
79% |
|
Total |
38 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vid sidan av den obligatoriska |
|
|
|
undervisningen, erbjuder skolan extra |
|
|
|
undervisning i något ämne som innebär en |
|
|
|
fördjupning i den konfessionella inriktning |
|
|
|
eller de konfessionella inslag som skolan |
|
|
|
har? |
Antal svar |
Andel svar |
|
Ja |
16 |
41% |
|
Nej |
23 |
59% |
|
Total |
39 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förekommer det andra |
|
|
|
religionsuppfattningar än den konfessionella |
|
|
|
inriktningen som skolan har bland |
|
|
|
elever/personal? |
Antal svar |
Andel svar |
|
Ja |
38 |
97% |
|
Nej |
1 |
3% |
|
Vet inte/ingen uppfattning |
0 |
0% |
|
Total |
39 |
100% |
TEKNISK RAPPORT – SWECO 17
Bilaga 7
TEKNISK RAPPORT
EN UNDERSÖKNING GENOMFÖRD MED WEBBENKÄT INOM UTREDNINGEN OM KONFESSIONELLA INSLAG I SKOLVÄSENDET
ÅR 2019
2019
SWECO SOCIETY AB Bo Thydén
Innehåll
1. |
Bakgrund, om undersökningen .......................................................... |
3 |
|
1.1 |
Syftet med undersökningen ....................................................................... |
3 |
|
1.2 |
Genomförande ........................................................................................... |
3 |
|
1.2.1Insamlingsmetod och period .................................................................................. |
4 |
|
1.2.2Population och register .......................................................................................... |
4 |
|
1.2.3Variablerna och Frågorna ...................................................................................... |
4 |
|
1.2.4Bearbetningar och tabellframställning.................................................................... |
5 |
|
1.2.5Svarsandelar, bortfall och täckning........................................................................ |
5 |
|
1.2.6Representativitet och statistisk säkerhet................................................................ |
5 |
2. |
Bilagor................................................................................................... |
8 |
|
2.1 |
Missivbrevet ............................................................................................... |
8 |
|
2.2 |
Enkäten...................................................................................................... |
9 |
|
2.3 |
Svarande kommuner i landet ................................................................... |
15 |
|
2.4 |
Resultattabeller från undersökningarna ................................................... |
16 |
2TEKNISK RAPPORT – SWECO
1. Bakgrund, om undersökningen
Sweco Society har genomfört en statistisk undersökning med hjälp av en webbenkät på uppdrag av Regeringskansliets utredning Konfessionella inslag i skolväsendet. Utredningen ska bland annat utreda om friskolor, förskolor och fritidshem med konfessionella inslag följer det regelverk som finns. Genom att genomföra en riktad enkätundersökning till Sveriges kommuner kan regelefterlevnad undersökas hos fristående förskolor och fritidshem som har någon typ av konfessionella inslag.
En särskild utredare är tillsatt för att bland annat analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Baserat sen på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen om konfessionella inslag i utbildningen. Idag tillåts konfessionella inslag i utbildningen men inte i undervisningen hos fristående förskolor, skolor och fritidshem.
Det är idag okänt hur många förskolor och fritidshem det finns i Sveriges kommuner som har konfessionella inslag. Något register finns inte. Genom att vända sig till samtliga kommuner i landet med en webbenkät vill utredningen få en uppskattning om antalet förskolor och fritidshem som passar in på målbilden. Registret med kommuner och kontaktuppgifter (e- postadresser) bearbetades av utredningen för att få till en så bra kvalitet som möjligt i mejadresserna.
En webbenkät skickades ut med 16 frågor. I inledningen fick kommunerna ange vem som besvarade enkäten samt om det förekommer fristående förskolor fritidshem med konfessionella inslag.
Redovisningen var i form av tabeller och diagram samt en teknisk rapport. Respondenterna informerades om att de inte var anonymiserade. Det fanns ett intresse från utredningen att identifiera de kommuner som via enkäten fastställt att det finns dokumentation för en vidare analys. Resultaten från undersökningen ingår i utredningen och där kommer ingen enskild kommun särredovisas.
1.1 Syftet med undersökningen
Uppdraget syftade främst till att ge Regeringskansliets utredning om konfessionella inslag i skolväsendet information om antalet och fördelningen av fristående förskolor och fritidshem med konfessionella inslag i landets kommuner. Syftet var också att inhämta information om tillsyn av de aktuella förskolorna och fritidshemmen.
En enkätundersökning på internet föreslogs som möjlig metod. Genom att samla in data från kommunerna som sen analyserades via tabeller och diagram skapades ett underlag för att studera antalet och fördelningen av förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning i landet.
1.2 Genomförande
Undersökningens genomförande från valet av insamlingsmetod till avrapportering beskrivs nedan. En statistisk undersökning innehåller fasta moment som i sin tur innehåller val av metoder och tillvägagångssätt.
TEKNISK RAPPORT – SWECO |
3 |
1.2.1 INSAMLINGSMETOD OCH PERIOD
Sweco genomförde en enkätundersökning på internet alltså en webundersökning. Där respondenterna fick e-post med en unik länk direkt till deras enkät med frågor.
Insamlingen genomfördes den 3 december 2018 till och med den 29 januari 2019. Ungefär fem veckors insamling, exklusive mellanliggande helger var helt tillfredsställande och insamlingen förlängdes en vecka.
Under insamlingen skickades fyra påminnelser ut. Som avsändare av e-postmeddelandet stod den särskilda utredaren Lars Arrhenius så även på påminnelserna.
I e-postbrevet beskrevs syftet med undersökningen, vad uppgifterna skulle användas till och att respondenternas svar inte var anonyma. E-postadressen till kommunerna togs fram från kommunens generella hemsida men också från den mer specifika utbildningssidan om den fanns tillgänglig. Båda adresserna, den generella samt den mer riktade användes vid utskicken.
Det är ovanligt att respondenterna inte är anonyma men i den här undersökningen behövde utredningen veta vad enskilda kommuner har svarat för att få en möjlighet att koppla på mer data från dem. Data som bland annat har inkommit via enkäten i form av fritestsvar, till exempel diarienummer.
Valet av insamlingsmetod styrdes av tillgången till kontaktuppgifter, alltså e-postadresser men också av längden på frågeformuläret. En relativt lång enkät med komplexa frågor kräver en insamlingsmetod som ger respondenten tid till eftertanke. Webundersökning valdes också på grund av ekonomiska förutsättningar. Insamlingsmetoden är kostnadseffektiv om registret är uppdaterat och aktuellt.
1.2.2 POPULATION OCH REGISTER
Rampopulationen i utredningens undersökning var Sveriges kommuner, 290 till antalet.
Målpopulationen var utbildningsförvaltningen eller liknande som antas vara den del i kommunen som kunde svara på frågorna. Det var en webundersökning som genomfördes på grund av insamlingsmetodens kostnadseffektivitet och det bidrog också till att det blev en totalundersökning.
Registret sammanställdes av utredningen själva efter en del efterforskningar på kommunernas hemsidor på internet. Alla e-postadresser fungerade inte utan en del av de efterforskade e- postadresserna fick bytas ut till de mer generella e-postadresserna till kommunerna. Ett par utskick studsade i alla fall. Dessa utskick gjordes om från Excel istället. Då gick utskicket fram. Samtliga respondenter som från början inte kunde nås eftersom e-posten studsade svarade på enkäten.
1.2.3 VARIABLERNA OCH FRÅGORNA
Grunden för val av variabler och frågor togs fram av utredningen. Enkäten var i stort indelad i två delar, en inledande med frågor om förskolor och en efterföljande med frågor om fritidshem. Frågorna bearbetades i flera versioner av enkäten tills en slutgiltig godkändes.
I de delar som handlade om förskolor och fritidshem frågades det efter namn och befattning på den som besvarade enkäten samt frågor om förekomst av fristående förskolor/fritidshem, antal och sen om det förekommer förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning.
I den efterföljande delen ställdes det frågor om brister och eventuella åtgärder som kan ha satts in vid inspektioner.
Ett flertal frågor med fritextsvar ingick i enkäten, bland annat en sista fråga där respondenten kunde framföra kommentarer till utredningen.
I bilagan finns frågorna som ingick i enkäten samt missivbrevet som skickades ut via e-post.
4TEKNISK RAPPORT – SWECO
1.2.4 BEARBETNINGAR OCH TABELLFRAMSTÄLLNING
Alla bearbetningar av tabeller och diagram genomfördes i Excel. Alla beräkningar genom- fördes i SAS.
I bilaga 1 finns alla tabeller från undersökningen. Där finns alla frågor redovisade med antalsuppgifter samt svarsandelar per svarsalternativ. Någon viktning har inte genomförts och inga felmarginaler har beräknats.
Antalet icke svarande redovisas inte i tabellerna eftersom det partiella bortfallet blev relativt litet och det är ett relativt litet datamaterial att analysera. Av de 221 kommuner som svarade på den inledande frågan var det 171 kvar som svarade på den sista. Det partiella bortfallet beror på att kommunerna bland annat har angett att de inte har några förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning och därmed ska de inte svara på de efterföljande frågorna om just det.
1.2.5 SVARSANDELAR, BORTFALL OCH TÄCKNING
I alla undersökningar finns under- respektive övertäckning alltså kommuner i det här fallet eller den del av kommunen som till exempel utbildningsförvaltningar som inte har kommit med fast de borde eller som har kommit med som inte borde det.
Undertäckningen var antagligen väldigt liten i den här undersökningen. Registret var upprättat över alla kommuner i landet. Kan dock var någon kommun som har fått enkäten men där de sen inte har vidarebefordrat den till rätt respondent som kan svara på frågorna. Därmed kan det finnas kommuner och även förskolor/fritidshem som inte kommit med som borde det.
Övertäckning kan också förekomma eftersom det antagligen finns kommuner/respondenter som missförstår begreppet, konfessionell, vilket något svar ger stöd för.
Totalt svarade 221 kommuner på hela eller delar av enkäten. Därmed blir svarsandelen 76 procent eftersom det finns 290 kommuner i landet. I bilagan finns en karta med fördelningen av svarande kommuner.
Eftersom över- respektive undertäckningen var okänd, eller i alla falla outredd, innebär det att svarsandelen inte påverkas av den.
1.2.6 REPRESENTATIVITET OCH STATISTISK SÄKERHET
För att vara säker när slutsatser ska dras ska de svarande vara representativa i förhållande till hela populationens sammansättning. Om till exempel populationen har 50 procent män och 50 procent kvinnor ska sen de som svarar bestå av samma proportioner. Representativiteten ska analyseras, ofta är det en bortfallsanalys som genomförs.
Ofta är det en egenskap eller variabel som kan antas vara den som resultatet beror på. Klassiska redovisningsvariabler är till exempel kön och ålder. I den här undersökningen antas det vara län/kommun eller rättare sagt storlek på kommunen. Nedan i tabell och diagram finns fördelningar över de aktuella variablerna i populationen samt bland svarande.
TEKNISK RAPPORT – SWECO |
5 |
TABELL 1. FÖRDELNING AV KOMMUNER TOTAL SAMT SVARANDE PER LÄN
|
Län totalt |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
|
kommuner |
kommuner |
svarande |
svarande |
|
|
totalt |
totalt |
kommuner |
kommuner |
|
Blekinge län |
5 |
2% |
5 |
2% |
|
|
Dalarnas län |
15 |
5% |
8 |
4% |
|
Gotlands län |
1 |
0% |
1 |
0% |
|
Gävleborgs län |
10 |
3% |
7 |
3% |
|
Hallands län |
6 |
2% |
5 |
2% |
|
Jämtlands län |
8 |
3% |
5 |
2% |
|
Jönköpings län |
13 |
4% |
11 |
5% |
|
Kalmar län |
12 |
4% |
8 |
4% |
|
Kronobergs län |
8 |
3% |
6 |
3% |
|
Norrbottens län |
14 |
5% |
10 |
5% |
|
Skåne län |
33 |
11% |
29 |
13% |
|
Stockholms län |
26 |
9% |
22 |
10% |
|
Södermanlands län |
9 |
3% |
8 |
4% |
|
Uppsala län |
8 |
3% |
5 |
2% |
|
Värmlands län |
16 |
6% |
13 |
6% |
|
Västerbottens län |
15 |
5% |
12 |
5% |
|
Västernorrlands län |
7 |
2% |
4 |
2% |
|
Västmanlands län |
10 |
3% |
8 |
4% |
|
Västra Götalands län |
49 |
17% |
33 |
15% |
|
Örebro län |
12 |
4% |
10 |
5% |
|
Östergötlands län |
13 |
4% |
11 |
5% |
|
Totalt |
290 |
100% |
221 |
100% |
DIAGRAM 1. ANDELEN KOMMUNER PER KOMMUNGRUPP ENLIGT SKL:S INDELNING JÄMFÖRT MED ANDEL SVARANDE PER KOMMUNGRUPP
|
Större städer och kommuner nära större stad |
39% |
|
37% |
|
|
|
Storstäder och storstadsnära kommuner |
18% |
|
16% |
|
|
|
Mindre städer/tätorter och |
43% |
|
landsbygdskommuner |
47% |
|
|
|
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
|
Andel svarande kommuner |
|
Andel kommuner totalt |
|
|
|
|
Kommunernas fördelning över län i landet jämfört med antalet svarande kommuner beskrivs i tabell 1 ovan. Fördelningen av de svarande kommunerna återspeglar fördelningen i stort i länen. Svar har inkommit från alla län i Sverige. Fördelningen visar på god representativitet men visar inte om det finns partiellt bortfall eller inte.
Kommunernas fördelning över SKLs kommungrupps indelning jämfört med antalet svarande kommuner per kommungrupp beskrivs i diagram 1 ovan. Fördelningen av de svarande
6TEKNISK RAPPORT – SWECO
kommunerna återspeglar fördelningen i stort i SKLs kommungruppsindelning. Det ser dock ut som att mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner är något underrepresenterade bland de svarande kommunerna och även att de större kommunerna är något överrepresenterade.
Eftersom kommunernas situation angående ämnet förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning ser olika ut och är relativt okänd kan det var fel att anta att storleken på kommunen skulle ha inverkan på antalet förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning. Det skulle kunna vara något helt annat som inte finns med i registret. Därför rekommenderas det att resultaten redovisas enbart för de svarande kommunerna och inte generellt för alla kommuner i landet.
Antalet svarande kommuner ska vara proportionellt mot antalet kommuner fördelat per län och kommungrupp. Det är mycket små skillnader i fördelningarna mellan populationen och de svarande i fördelningarna. Det tyder på bra representativitet bland de svarande kommunerna. Det är dock få svarande för vissa svarsalternativ. Det gäller framförallt när kommunen svarat att det finns anmälningar mot förskolor/fritidshem.
När representativiteten ser bra ut finns det inget behov av viktning utifrån de variabler som studerats. I den här undersökningen har inte svaren viktats.
När det gäller den statistiska tillförlitligheten i undersökningen bedöms den vara god. Däremot ska generella slutsatser dras med försiktighet. Det är få svarande i vissa grupper men det är också få i vissa av redovisningsgrupperna i populationen. Det finns en risk att den enskilda kommunen kan känna sig särredovisad. Enskilda kommuner bör inte känna igen sig i ett sammanfattande resultat.
Vid resultatnedbrytningar ökar risken för att enskilda kommuner särredovisas och att de skulle kunna känna igen sig i en rapporttext. Detta kan undvikas om redovisningar bara sker på högre aggregerad nivå.
Inga felmarginaler är beräknade. Vid jämförelser mellan olika svarsalternativ och redovisnings- grupper bör det beaktas. Om skillnaderna är mycket små kan det vara slumpen som ger skillnaden men eftersom det är en totalundersökning och representativiteten samt svars- benägenheten var god bedöms felmarginalerna vara mycket små på en total nivå.
TEKNISK RAPPORT – SWECO |
7 |
2. Bilagor
2.1 Missivbrevet
Hej!
Detta mejl rör en enkätundersökning om förskolor och fritidshem. Det vidarebefordras till den avdelning inom kommunen som arbetar med tillsyn av fristående förskolor och fritidshem, eller som i övrigt arbetar med förskolor och fritidshem.
Regeringen har tillsatt Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02). Utredningen ska analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet och bl.a. undersöka om det finns behov av att ändra regelverket.
En del i utredningens arbete är att kartlägga hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en konfessionell inriktning följer regelverket. Vi har tidigare gjort en undersökning som avser skolor med konfessionell inriktning. Uppgifter om sådana skolor och hur många de är finns sammanställda hos Skolverket. När det gäller fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning finns det inte några sådana sammanställda uppgifter och det är oklart i vilken utsträckning det förekommer fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. För att få en samlad bild av hur det ser ut när det gäller förekomsten av sådana enheter har vi valt att i samarbete med Sweco genomföra en enkätundersökning som riktar sig till Sveriges samtliga kommuner.
Eftersom det är kommunerna som beslutar om godkännande av fristående förskolor och sådana fristående fritidshem som inte bedrivs i anslutning till fristående skolor är det vår förhoppning att ni kan bidra med den kunskap vi i nuläget saknar när det gäller fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Ni får därför denna enkät.
I enkäten får ni svara på om det finns sådana förskolor eller fritidshem i er kommun. Om så är fallet får ni också svara på några frågor om eventuella iakttagelser kommunen gjort när det gäller dessa förskolor eller fritidshem, t.ex. om vad som kommit fram vid tillsynen av dessa verksamheter. Utifrån de svar ni lämnar kan det i ett senare skede bli aktuellt att utredningen tar kontakt med kommunen för kompletterande frågor, eller för att ta del av t.ex. tillsynsbeslut. De uppgifter som ni lämnar kommer endast att användas av Sweco och utredningen i syfte att kartlägga i vilken omfattning det förekommer fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning och hur dessa följer gällande regelverk.
Besvara enkäten före XX januari genom att följa denna länk: https://reply.surveygenerator.com/go.aspx?U=[username] Era svar är av mycket stort värde för oss och vi ser fram emot att ta del av era svar!
Med vänlig hälsning
Lars Arrhenius, särskild utredare
Om du inte kan använda länken ovan gå till [LinkToLoginPage]
och logga in med: Användarnamn: [username]
8TEKNISK RAPPORT – SWECO
2.2 Enkäten
Välkommen till den här undersökningen som har till syfte att ge ett fördjupat kunskapsunderlag till utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02). Ni har nyligen fått ett brev från utredaren Lars Arrhenius där syftet med undersökningen beskrivs närmare.
Om kommunen och den som svarar
Namn och befattning på den som svarar:
Kontaktuppgifter till en person som utredningen kan kontakta vid eventuella följdfrågor, till exempel om eventuella beslut som ni anger i svaren:
Om förskolor med enskild huvudman
Finns det i kommunen några fristående förskolor med enskild huvudman?
Ja. Hur många är det?
Nej
Om fristående förskolor med konfessionell inriktning
TEKNISK RAPPORT – SWECO |
9 |
Finns det bland de fristående förskolorna någon eller några förskolor som uppgett att de har en konfessionell inriktning?
Ja. Hur många är det?
Nej
Vet ej
Känner ni till om det finns någon enskild aktör som planerar att öppna en fristående förskola med konfessionell inriktning?
Ja. Hur många enheter är planerade?
Nej
Vet ej
Om fristående förskolor med konfessionell inriktning
Finns det någon fristående förskola i kommunen som inte anmält konfessionell inriktning, men där det efter hand kommit fram att förskolan faktiskt har en sådan inriktning?
Att förskolan har en konfessionell inriktning kan t.ex. ha kommit fram vid kommunens tillsynsbesök, genom anmälningar till kommunen, uppgifter i massmedia eller på något annat sätt.
Ja. Hur många är det?
Nej
Vet ej
Om fritidshem med enskild huvudman
10TEKNISK RAPPORT – SWECO
Finns det i kommunen några fristående fritidshem som kommunen har tillsyn över?
Frågan avser inte fristående fritidshem vid fristående skolor som Skolinspektionen har godkänt och därmed också har tillsyn över, utan endast fristående fritidshem som godkänts av och står under tillsyn av kommunen.
Ja. Hur många är det?
Nej
Om fristående fritidshem med konfessionell inriktning
Finns det bland de fristående fritidshemmen något eller några fritidshem som uppgett att de har en konfessionell inriktning?
Ja. Hur många är det?
Nej
Vet ej
Om fristående fritidshem med konfessionell inriktning
Känner ni till om det finns någon enskild aktör som planerar att öppna fristående fritidshem med konfessionell inriktning?
Ja. Hur många enheter är planerade?
Nej
Vet ej
TEKNISK RAPPORT – SWECO 11
Finns det något fristående fritidshem i kommunen som inte anmält konfessionell inriktning, men där det efter hand kommit fram att fritidshemmet faktiskt har en sådan inriktning?
Att fritidshemmet har en konfessionell inriktning kan t.ex. ha kommit fram vid kommunens tillsynsbesök, genom anmälningar till kommunen, uppgifter i massmedia eller på något annat sätt.
Ja. Hur många handlar det om?
Nej
Vet ej
Eventuella brister hos fristående förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning i kommunen. Besvara frågorna utifrån händelser under den senaste femårsperioden. Det kan vara av intresse för utredningen att följa upp era svar och kontakta er för ytterligare information. Denna kunskap kan vara viktig för utredningens fortsatta arbete i frågan.
Har det förekommit klagomål eller anmälningar till kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet när det gäller konfessionella inslag vid fristående förskolor eller fritidshem?
Ja. Hur många anmälningar är det?
Nej
Vet ej
Har det förekommit klagomål eller anmälningar som inte i första hand rör konfessionella inslag, men där kommunen har kunnat se att de brister som påtalas har sin grund i enhetens konfessionella inriktning eller de konfessionella inslag som finns vid enheten?
Det kan t.ex. handla om bristande likabehandling eller jämställdhet, lika villkor mellan pojkar och flickor, värdegrundsarbete eller något annat.
Ja. Hur många anmälningar är det?
Nej
Vet ej
12TEKNISK RAPPORT – SWECO
Vad har anmälningarna handlat om?
Eventuella brister hos fristående förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning i kommunen. Besvara frågorna utifrån händelser under den senaste femårsperioden. Det kan vara av intresse för utredningen att följa upp era svar och kontakta er för ytterligare information. Denna kunskap kan vara viktig för utredningens fortsatta arbete i frågan.
Har kommunen iakttagit några brister när det gäller konfessionella inslag vid fristående förskolor eller fritidshem i samband med tillsynsbesök, anmälningar etc?
Flera svar möjliga
Bristfällig information om frivillighet när det gäller konfessionella inslag.
Barn/elever har inte haft möjlighet att avstå från deltagande i konfessionella inslag i utbildningen.
Konfessionella inslag har förekommit även i undervisningen.
Bristande saklighet/opartiskhet i undervisningen.
Följer inte skollagens värdegrund.
Andra iakttagelser. Vilka?
Eventuella brister hos fristående förskolor/fritidshem med konfessionell inriktning i kommunen. Besvara frågorna utifrån händelser under den senaste femårsperioden. Det kan vara av intresse för utredningen att följa upp era svar och kontakta er för ytterligare information. Denna kunskap kan vara viktig för utredningens fortsatta arbete i frågan.
TEKNISK RAPPORT – SWECO 13
Har kommunen vidtagit några åtgärder, till exempel beslutat om ett föreläggande, mot någon enhet på grund av konfessionella inslag eller konfessionell inriktning?
Ja. Vid hur många tillfällen?
Nej
Vet ej
Ange om möjligt diarienummer eller motsvarande för kommunens beslutet/besluten angående åtgärder mot någon enhet på grund av konfessionella inslag eller konfessionell inriktning.
Har någon enhet fått stänga till följd av brister när det gäller konfessionella inslag eller andra frågor som hänger samman med den konfessionella inriktningen?
Ja. Ange om möjligt diarienummer för beslutet
Nej
Vet ej
Avslutningsvis, har kommunen något övrigt att tillägga eller några andra upplysningar att lämna när det gäller fristående förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning eller något annat att framföra till utredningen?
14TEKNISK RAPPORT – SWECO
2.3 Svarande kommuner i landet
Grönmarkerat är svarande kommuner.
TEKNISK RAPPORT – SWECO 15
2.4 Resultattabeller från undersökningarna
|
|
|
|
Antal svarande kommuner |
Andel svarande per |
|
SKLs kommungrupper |
Antal kommuner |
Andel totalt |
per kommungrupp |
kommungrupp |
|
Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner |
136 |
47% |
94 |
43% |
|
Storstäder och storstadsnära kommuner |
46 |
16% |
40 |
18% |
|
Större städer och kommuner nära större stad |
108 |
37% |
87 |
39% |
|
Total |
290 |
100% |
221 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal svarande kommuner |
Andel svarande per |
|
Län |
Antal kommuner |
Andel totalt |
per kommungrupp |
kommungrupp |
|
Blekinge län |
5 |
2% |
5 |
2% |
|
Dalarnas län |
15 |
5% |
8 |
4% |
|
Gotlands län |
1 |
0% |
1 |
0% |
|
Gävleborgs län |
10 |
3% |
7 |
3% |
|
Hallands län |
6 |
2% |
5 |
2% |
|
Jämtlands län |
8 |
3% |
5 |
2% |
|
Jönköpings län |
13 |
4% |
11 |
5% |
|
Kalmar län |
12 |
4% |
8 |
4% |
|
Kronobergs län |
8 |
3% |
6 |
3% |
|
Norrbottens län |
14 |
5% |
10 |
5% |
|
Skåne län |
33 |
11% |
29 |
13% |
|
Stockholms län |
26 |
9% |
22 |
10% |
|
Södermanlands län |
9 |
3% |
8 |
4% |
|
Uppsala län |
8 |
3% |
5 |
2% |
|
Värmlands län |
16 |
6% |
13 |
6% |
|
Västerbottens län |
15 |
5% |
12 |
5% |
|
Västernorrlands län |
7 |
2% |
4 |
2% |
|
Västmanlands län |
10 |
3% |
8 |
4% |
|
Västra Götalands län |
49 |
17% |
33 |
15% |
|
Örebro län |
12 |
4% |
10 |
5% |
|
Östergötlands län |
13 |
4% |
11 |
5% |
|
Totalsumma |
290 |
100% |
221 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt, hur |
|
Finns det i kommunen några fristående förskolor med enskild |
|
|
Hur många förskolor är |
många förskolor är det |
|
|
|
per kommun som har |
|
huvudman? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
det? |
fristående förskolor? |
|
Ja |
179 |
86% |
2 344 |
13,1 |
|
Nej |
28 |
14% |
|
|
|
Total |
207 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt hur många |
|
|
|
|
|
förskolor har |
|
|
|
|
|
konfessionell inriktning |
|
Finns det bland de fristående förskolorna någon eller några |
|
|
Hur många förkolor har |
per kommun som har |
|
förskolor som uppgett att de har en konfessionell inriktning? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
konfessionell inriktning? |
sådana förskolor? |
|
Ja |
89 |
50% |
242 |
2,7 |
|
Nej |
90 |
50% |
|
|
|
Total |
179 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt hur många |
|
|
|
|
|
planerade enheter är |
|
Känner ni till om det finns någon enskild aktör som planerar att |
|
|
Hur många planerade |
det per kommun som |
|
öppna en fristående förskola med konfessionell inriktning? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
enheter är det? |
har planerade enheter? |
|
Ja |
9 |
5% |
9 |
1,0 |
|
Nej |
167 |
95% |
|
|
|
Total |
176 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt hur många |
|
Finns det någon fristående förskola i kommunen som inte |
|
|
|
förskolor är det per |
|
anmält konfessionell inriktning, men där det efter hand kommit |
|
|
Hur många förskolor är |
kommun där det |
|
fram att förskolan faktiskt har en sådan inriktning? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
det? |
framkommit? |
|
Ja |
0 |
0% |
- |
- |
|
Nej |
167 |
99% |
|
|
|
Vet ej |
1 |
1% |
|
|
|
Totalsumma |
168 |
100% |
|
|
16TEKNISK RAPPORT – SWECO
|
|
|
|
|
I genoms nitt hur många |
|
|
|
|
|
fritidshem är det per |
|
Finns det i kommunen några fristående fritidshem som |
|
|
Hur många fritidshem är |
kommun som har |
|
kommunen har tillsyn över? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
det? |
fristående fritidshem? |
|
Ja |
78 |
38% |
126 |
1,6 |
|
Nej |
138 |
66% |
|
|
|
Total |
208 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt av hur |
|
|
|
|
|
många fritidshem är det |
|
Finns det bland de fristående fritidshemmen något eller några |
|
|
Hur många av |
som har konfessionell |
|
fritidshem som uppgett att de har en konfessionell inriktning? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
fritidshemen är det? |
inriktning? |
|
Ja |
18 |
26% |
22 |
1,2 |
|
Nej |
51 |
73% |
|
|
|
Vet ej |
1 |
1% |
|
|
|
Total |
70 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt av hur |
|
|
|
|
|
många fritidshem är |
|
|
|
|
|
planerade per kommun |
|
Känner ni till om det finns någon enskild aktör som planerar att |
|
|
Hur många fritidshem är |
som har planerade |
|
öppna fristående fritidshem med konfessionell inriktning? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
planerade? |
fritidshem? |
|
Ja |
1 |
1% |
1 |
1 |
|
Nej |
67 |
96% |
|
|
|
Vet ej |
2 |
3% |
|
|
|
Total |
70 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Finns det något fristående fritidshem i kommunen som inte |
|
|
|
I genomsnitt av hur |
|
anmält konfessionell inriktning, men där det efter hand kommit |
|
|
Hur många fritidshem är |
många fritidshem är det |
|
fram att fritidshemmet faktiskt har en sådan inriktning? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
det? |
där det framkommit? |
|
Ja |
1 |
1% |
- |
- |
|
Nej |
68 |
97% |
|
|
|
Vet ej |
1 |
1% |
|
|
|
Totalsumma |
70 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt hur många |
|
Har det förekommit klagomål eller anmälningar till kommunen i |
|
|
|
anmälningar är det per |
|
egenskap av tillsynsmyndighet när det gäller konfessionella |
|
|
Hur många anmälningar är |
kommun där det |
|
inslag vid fristående förskolor eller fritidshem? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
det? |
framkommit? |
|
Ja |
4 |
2% |
6 |
1,5 |
|
Nej |
169 |
94% |
|
|
|
Vet ej |
6 |
3% |
|
|
|
Totalsumma |
179 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I genomsnitt av hur |
|
Har det förekommit klagomål eller anmälningar till kommunen i |
|
|
|
många anmälningar är |
|
egenskap av tillsynsmyndighet när det gäller konfessionella |
|
|
Hur många anmälningar är |
det per kommun där det |
|
inslag vid fristående förskolor eller fritidshem? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
det? |
framkommit? |
|
Ja |
2 |
1% |
2 |
1,00 |
|
Nej |
169 |
94% |
|
|
|
Vet ej |
8 |
4% |
|
|
|
Totalsumma |
179 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Har kommunen iakttagit några brister när det gäller |
|
|
|
|
|
konfessionella inslag vid fristående förskolor eller fritidshem i |
Antal svar per |
Andel svar per |
|
|
|
samband med tillsynsbesök, anmälningar etc? |
svarsalternativ |
svarsalternativ |
|
|
|
Bristfällig information om frivillighet när det gäller konfessionella |
|
|
|
|
|
inslag. |
16 |
6% |
|
|
|
Barn/elever har inte haft möjlighet att avstå från deltagande i |
|
|
|
|
|
konfessionella inslag i utbildningen. |
6 |
2% |
|
|
|
Konfessionella inslag har förekommit även i undervisningen. |
17 |
6% |
|
|
|
Bristande saklighet/opartiskhet i undervisningen. |
3 |
1% |
|
|
|
Följer inte skollagens värdegrund. |
1 |
1% |
|
|
|
Andra iakttagelser. Vilka? |
19 |
7% |
|
|
|
Total |
62 |
23% |
|
|
TEKNISK RAPPORT – SWECO 17
Har kommunen vidtagit några åtgärder, till exempel beslutat om ett föreläggande, mot någon enhet på grund av konfessionella inslag eller konfessionell inriktning?
|
|
|
I genomsnitt av hur |
|
|
|
många anmälningar är |
|
|
|
det per kommun där |
Antal kommuner |
Andel totalt |
Vid hur många tillfällen? |
man vidtagit åtgärder? |
|
Ja |
16 |
9% |
25 |
1,6 |
|
Nej |
153 |
89% |
|
|
|
Vet ej |
2 |
1% |
|
|
|
Totalsumma |
171 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Har någon enhet fått stänga till följd av brister när det gäller |
|
|
|
I genomsnitt av hur |
|
konfessionella inslag eller andra frågor som hänger samman |
|
|
|
många stängningar är |
|
med den konfessionella inriktningen? |
Antal kommuner |
Andel totalt |
Vid hur många tillfällen? |
det per kommun? |
|
Ja |
|
0% |
- |
- |
|
Nej |
171 |
100% |
|
|
|
Vet ej |
|
0% |
|
|
|
Totalsumma |
171 |
100% |
|
|
|
Förskolor som uppgett att de har en konfessionell inriktning per |
|
|
|
kommungrupp |
Antal kommuner |
Andel totalt |
|
Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner |
29 |
33% |
|
Storstäder och storstadsnära kommuner |
21 |
24% |
|
Större städer och kommuner nära större stad |
39 |
44% |
|
Total |
89 |
100% |
|
|
|
|
|
Förskolor som uppgett att de har en konfessionell inriktning per län |
Antal kommuner |
Andel totalt |
|
Dalarnas län |
1 |
1% |
|
Gotlands län |
1 |
1% |
|
Gävleborgs län |
3 |
3% |
|
Hallands län |
3 |
3% |
|
Jämtlands län |
1 |
1% |
|
Jönköpings län |
9 |
10% |
|
Kalmar län |
4 |
4% |
|
Kronobergs län |
4 |
4% |
|
Norrbottens län |
1 |
1% |
|
Skåne län |
13 |
15% |
|
Stockholms län |
10 |
11% |
|
Södermanlands län |
4 |
4% |
|
Uppsala län |
2 |
2% |
|
Värmlands län |
2 |
2% |
|
Västerbottens län |
3 |
3% |
|
Västernorrlands län |
1 |
1% |
|
Västmanlands län |
3 |
3% |
|
Västra Götalands län |
17 |
19% |
|
Örebro län |
2 |
2% |
|
Östergötlands län |
5 |
6% |
|
Total |
89 |
100% |
18TEKNISK RAPPORT – SWECO
|
Fritidshem som uppgett att de har en konfessionell inriktning per |
|
|
|
kommungrupp |
Antal kommuner |
Andel totalt |
|
Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner |
8 |
44% |
|
Storstäder och storstadsnära kommuner |
4 |
22% |
|
Större städer och kommuner nära större stad |
6 |
33% |
|
Total |
18 |
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fritidshem som uppgett att de har en konfessionell inriktning per län |
Antal kommuner |
Andel totalt |
|
Gävleborgs län |
1 |
6% |
|
Hallands län |
2 |
11% |
|
Jönköpings län |
3 |
17% |
|
Kalmar län |
1 |
6% |
|
Skåne län |
1 |
6% |
|
Stockholms län |
2 |
11% |
|
Södermanlands län |
1 |
6% |
|
Västernorrlands län |
1 |
6% |
|
Västra Götalands län |
5 |
28% |
|
Östergötlands län |
1 |
6% |
|
Total |
18 |
100% |
TEKNISK RAPPORT – SWECO 19
Bilaga 8
Alternativt lagförslag
Nedan lämnas ett alternativt lagförslag om ändring i skollagen utifrån den lösning av etableringsstoppet som utredningen beskriver i av- snitt 15.5.1.
Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs att det i skollagen (2010:800) ska föras in en ny paragraf, 2 kap. 5 e §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 kap.
5 e §
En enskild som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvud- man ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §.
Godkännande enligt 5 § får inte lämnas till en enskild som avser att bedriva förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesär- skola med en konfessionell inrikt- ning enligt 1 kap. 3 §. Detsamma gäller om det annars finns anled- ning att anta att verksamheten kom- mer att ha en sådan inriktning.
Bestämmelsen i andra stycket ska inte tillämpas när en ansökan avser en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning som upp- fyller de villkor som anges i 1 kap. 7 § tredje stycket och ansökan om godkännande görs av
1. huvudmannen för verksam- heten och innebär en ändring av den befintliga verksamheten, eller 2. någon annan enskild och an- sökan innebär ett övertagande av
den befintliga verksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
Statens offentliga utredningar 2019
Kronologisk förteckning
1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.
2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.
3.Effektivt, tydligt och träffsäkert
–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.
4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.
5.Tid för trygghet. A.
6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.
7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.
8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken
–ett enklare förfarande. Ju.
9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.
10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.
11.Biojet för flyget. M.
12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.
13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.
14.Ett säkert statligt ID-kort
–med e-legitimation. Ju.
15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.
16.Ny kärntekniklag
–med förtydligat ansvar. M.
17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.
18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering. Moders målsundervisning och studiehand ledning på modersmål. U.
19.Belastningsregisterkontroll
i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.
20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S.
21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD.
22.Sveriges miljöövervakning
– dess uppgift och organisation
för en god miljöförvaltning. M.
23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S.
24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. Ku.
25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A.
26.Organbevarande behandling för donation. S.
27.Rasistiska symboler. Praxisgenom gång och analys. Ju.
28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S.
29.God och nära vård. Vård i samverkan. S.
30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I.
31.F-skattesystemet – en översyn. Fi.
32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju.
33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi.
34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö.
35.Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.
+ Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. Ku.
36.Skattelättnad för arbetsresor.
En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. Fi.
37.Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. U.
38.Stora brottmål
–nya processrättsliga verktyg. Ju.
39.En moderniserad radio- och tv-lag
–genomförande av ändringar
iAV-direktivet. Ku.
40.Jämlikhet i möjligheter
och utfall i den svenska skolan. Fi.
41.Företagare i de sociala trygghets systemen. N.
42.Digifysiskt vårdval. Tillgänglig primärvård baserad på behov och kontinuitet. S.
43.Med tillit följer bättre resultat
– tillitsbaserad styrning och ledning
istaten. Fi.
44.Ett bättre premiepensionssystem. S.
45.Framtidens kemikaliekontroll. Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen. M.
Future chemical risk management. Accounting for combination effects and assessing chemicals in groups. M.
46.En ny riksbankslag. Volym 1, 2 och 3. Fi.
47.Jobbpolarisering på svensk arbetsmarknad. Fi.
48.Kan utbildning för vuxna påverka jobbchanser och inkomster? Fi.
49.En ny terroristbrottslag. Ju.
50.Fusk vid antagning till högskoleutbildning
– vad händer sen? U.
51.Näringslivets roll inom totalförsvaret. Fö.
52.Sverige och bankunionen. Fi.
53.Grundpension. S.
54.Inequality and economic performance. Fi.
55.Utvecklingen av intergenerationell rörlighet i Sverige. Fi.
56.Idéburen välfärd. Fi.
+ Idéburet offentligt partnerskap. Vägledning.
57.Inkomstfördelningen 2035 vid olika scenarier. Fi.
58.Härifrån till evigheten.
En långsiktig arkivpolitik för
förvaltning och kulturarv. Ku.
59.Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Fi.
60.EU:s bankpaket om riskreducerande åtgärder. Ändringar i regelverken om kapitaltäckning och hantering av banker i kris. Fi.
61.Sveriges ekonomi – utsikter till 2035. Fi.
62.Kapitalinkomster
och inkomstfördelning. Fi
63.Mer biogas! För ett hållbart Sverige. I.
64.Nya regler för skolor
med konfessionell inriktning. U.
Statens offentliga utredningar 2019
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Effektivt, tydligt och träffsäkert
–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]
Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet
–behovet av utökat författningsstöd. [19]
Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25]
Finansdepartementet
Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]
Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]
Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]
F-skattesystemet – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33]
Skattelättnad för arbetsresor.
En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. [36]
Jämlikhet i möjligheter
och utfall i den svenska skolan. [40] Med tillit följer bättre resultat
–tillitsbaserad styrning och ledning i staten. [43]
En ny riksbankslag. Volym 1, 2 och 3. [46]
Jobbpolarisering på svensk arbets- marknad. [47]
Kan utbildning för vuxna påverka jobbchanser och inkomster? [48]
Sverige och bankunionen. [52]
Inequality and economic performance. [54]
Utvecklingen av intergenerationell rörlighet i Sverige. [55]
Idéburen välfärd.
+Idéburet offentligt partnerskap. Vägledning. [56]
Inkomstfördelningen 2035 vid olika scenarier. [57]
Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. [59]
EU:s bankpaket om riskreducerande åtgärder. Ändringar i regelverken om kapitaltäckning och hantering
av banker i kris. [60]
Sveriges ekonomi – utsikter till 2035. [61]
Kapitalinkomster
och inkomstfördelning. [62]
Försvarsdepartementet
Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34] Näringslivets roll inom totalförsvaret. [51]
Infrastrukturdepartementet
Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30] Mer biogas! För ett hållbart Sverige. [63]
Justitiedepartementet
Skogsbränderna sommaren 2018. [7]
Kamerabevakning i kollektivtrafiken
– ett enklare förfarande. [8]
Ett säkert statligt ID-kort
– med e-legitimation. [14]
Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27]
Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32]
Stora brottmål
–nya processrättsliga verktyg. [38] En ny terroristbrottslag. [49]
Kulturdepartementet
Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. [24]
Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.
+Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. [35]
En moderniserad radio- och tv-lag
–genomförande av ändringar i AV-direktivet. [39]
Härifrån till evigheten.
En långsiktig arkivpolitik för förvaltning och kulturarv. [58]
Miljö- och energidepartementet
Biojet för flyget. [11]
Ny kärntekniklag
– med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning
–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22]
Framtidens kemikaliekontroll.
Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen. [45]
Future chemical risk management. Accounting for combination effects and assessing chemicals in groups. [45]
Näringsdepartementet
Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]
Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]
Företagare i de sociala trygghetssystemen. [41]
Socialdepartementet
Santiagokonventionen mot organhandel. [1]
Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]
Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]
Stärkt kompetens i vård och omsorg. [20] Styrkraft i funktionshinderspolitiken. [23]
Organbevarande behandling för donation. [26]
Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. [28]
God och nära vård. Vård i samverkan. [29]
Digifysiskt vårdval. Tillgänglig primärvård baserad på behov och kontinuitet. [42]
Ett bättre premiepensionssystem. [44] Grundpension. [53]
Utbildningsdepartementet
Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]
En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]
För flerspråkighet, kunskapsutveck ling och inkludering. Modersmåls undervisning och studiehandledning på modersmål. [18]
Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. [37]
Fusk vid antagning till högskoleutbildning
– vad händer sen? [50]
Nya regler för skolor med konfessionell inriktning. [64]
Utrikesdepartementet
Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. [21]
