sou 2019 6

Till statsrådet

Regeringen beslutade den 27 april 2017 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och hög- skolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Statsrådet Helene Hellmark Knutsson förordade fr.o.m. den 15 maj 2017 Pam Fredman som särskild utredare.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 15 maj 2017 Lars Olof Mikaelsson. Ingeborg Amnéus, Magnus Petersson och Anders Steinwall har varit anställda som sekreterare i utred- ningen från samma datum.

Utredningen har tagit namnet Styr- och resursutredningen (Strut). Som experter förordnades fr.o.m. den 15 maj Jonas Björk (Utbild- ningsdepartementet), Sara Bringle (Utbildningsdepartementet), Love Hansson (Finansdepartementet), Michael Jacob (Näringsdeparte- mentet) och Mikaela Staaf (Utbildningsdepartementet). Markus Hed (Näringsdepartementet) förordnades fr.o.m. den 1 september 2017. Michael Jacob entledigades fr.o.m. den 1 november 2017. I hans ställe

förordnades Anna Ax (Näringsdepartementet) fr.o.m. samma dag. Utredningen har enligt direktiv haft en parlamentarisk referens-

grupp knuten till sig, där samtliga riksdagspartier har varit repre- senterade. Fredrik Christensson (Centerpartiet), Annika Eclund (Kristdemokraterna), Elisabet Knutsson (Miljöpartiet), Hanna Victoria Mörck (Vänsterpartiet), Christer Nylander (Liberalerna), Robert Stenkvist (Sverigedemokraterna), Thomas Strand (Social- demokraterna) och Camilla Waltersson Grönvall (Moderaterna) för- ordnades som ledamöter fr.o.m. den 20 september 2017. Camilla Waltersson Grönvall entledigades fr.o.m. den 23 februari 2018. I hen- nes ställe förordnades Erik Bengtzboe (Moderaterna) fr.o.m. samma datum. Christer Nylander entledigades fr.o.m. den 30 oktober 2018. I hans ställe förordnades Roger Haddad (Liberalerna) fr.o.m. samma datum. Thomas Strand entledigades fr.o.m. den 13 november 2018.

Förkortningar

EA	Ekonomiadministrativa (regelverket)
ESG	Standards and Guidelines for Quality Assurance
	in the European Higher Education Area
ESV	Ekonomistyrningsverket
EUA	European University Association
IVA	Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien
KTH	Kungl. Tekniska högskolan
KVA	Kungl. Vetenskapsakademien
RUT 1	Resursutredningens delbetänkande
	(SOU 2005:48)
RUT 2	Resursutredningens slutbetänkande
	(SOU 2007:81)
SCB	Statistiska centralbyrån
SFO	Strategiska forskningsområden
SFS	Sveriges förenade studentkårer
SKL	Sveriges kommuner och landsting
SLU	Sveriges lantbruksuniversitet
SUHF	Sveriges universitets- och högskoleförbund
SULF	Sveriges universitetslärare och forskare
TCO	Tjänstemännens centralorganisation
UHR	Universitets- och högskolerådet
UKÄ	Universitetskanslersämbetet

Sammanfattning

Styr- och resursutredningen har fått i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning och resurs- tilldelning. Enligt våra direktiv ska styrningen främja ”starka och ansvarsfulla lärosäten” som kan uppfylla nationella mål och möta samhällsutmaningar i Sverige och globalt. Vårt mål är alltså ett ram- verk för styrning och resurstilldelning som ger lärosätena goda för- utsättningar att ta ansvar för att utveckla och förmedla kunskap för samhällets långsiktiga utveckling. Ramverkets olika delar bör utvär- deras, utvecklas och anpassas över tid för att svara mot samhällets skiftande behov och prioriteringar. Vi ser det dock som avgörande att styrningen alltid utgår från universitets och högskolors särskilda roll och uppdrag i samhället och förutsättningarna för detta.

Principer för en ändamålsenlig styrning

Styrningen behöver utgå från ändamålet med verksamheten och förutsättningarna för att det ska kunna uppnås väl. Det övergripande ändamålet med universitet och högskolor kan sammanfattas med att utveckla, förmedla och förvalta kunskap som bidrar till en bättre värld. Lärosätenas uppdrag innefattar en lyhördhet för samhälls- behov, men också en omistlig fristående roll. Det fria kunskaps- sökandet är det som är unikt för universitet och högskolor, och är en förutsättning också för den behovsdrivna kunskaps- och kompe- tensförsörjning på vetenskaplig eller konstnärlig grund som läro- sätena svarar för.

En första förutsättning för lärosätenas fullgörande av sitt kom- plexa uppdrag är därför akademisk frihet, som en grund för kun- skapsutvecklingen inom forskning och utbildning och tilliten till att denna inte styrs eller begränsas av politiska, ekonomiska eller andra

Sammanfattning

SOU 2019:6

intressen. Den akademiska friheten behöver vidare speglas i motsva- rande ansvar i form av integritet och hög kvalitet. Akademiska nor- mer för kvalitetsbedömning och integritet upprätthålls genom kolle- giala processer, som därmed också är centrala förutsättningar för lärosätenas uppdrag. Ett aktivt samhällsansvar i form av samverkan och insatser för samhällspåverkan är likaledes centralt. Slutligen är såväl långsiktighet som utrymme för flexibilitet och förnyelse viktiga förutsättningar.

Utifrån detta menar vi att en ändamålsenlig styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten måste:

•Främja akademisk frihet, kvalitet och ansvarstagande – garantera det fria kunskapssökandet och främja en stark kvalitetskultur genom att hålla fokus på resultat och kvalitet och samtidigt und- vika detaljstyrning eller snedvridande incitament.

•Främja ett rollsäkert samhällsansvar – lärosätena bör förväntas att utifrån en stark akademisk integritet göra vad de kan för att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt.

•Främja strategisk handlingsförmåga – ge lärosätena långsiktiga ramar och handlingsutrymme att ta ansvar utifrån sina respektive förutsättningar.

Detta ligger i linje med utvecklingen mot tillitsbaserad styrning, dvs. en styrning som bygger på inre motivation, professionella normer och verksamhetsnära kunskap, där ett tydligt fokus på och ansvar för verksamhetens mål paras med en flexibilitet i hur verksamheten bäst bedrivs för att nå målen. En styrning som i högre grad är dialogbase- rad är en viktig del i detta. Styrningen behöver vidare bli mer sam- ordnad, mellan olika politikområdens behov, olika styrmedel och inte minst med ett helhetsperspektiv på verksamheten där samban- det mellan utbildning och forskning beaktas tydligare. Styrningen behöver vara kunskapsbaserad med utvärdering och uppföljning av reformer. Långsiktigheten i styrningen behöver öka och detaljerings- graden minska.

Ansvarsfördelningen bör utgå från att regering och riksdag anger övergripande mål för verksamheten, medan lärosätena har stor frihet när det gäller hur målen nås. Regering och riksdag har särskilt ansvar för den nationella överblicken och en samlad strategi för högre

SOU 2019:6

Sammanfattning

utbildning och forskning i landet, prioritering av högre utbildning och forskning i förhållande till andra samhällsbehov, och samord- ning av styrningen inklusive faktorer som ligger utanför universitet och högskolor men påverkar förutsättningarna för deras verksam- het. Lärosätena har ett särskilt ansvar för att utveckla verksamheten utifrån den verksamhetsnära och professionella kunskapen och de regionala, nationella och internationella sammanhang de verkar i.

Styrningen bör göras mer lärosätesspecifik för att utnyttja bredden i högskolelandskapet och främja samarbeten där lärosäten använder varandras styrkor för gemensamma satsningar på högkvalitativ forsk- ning och utbildning. För detta behövs en kvalificerad dialog, där läro- sätena kan tydliggöra vilken roll som de utifrån sin kompetens, sin kapacitet och sina förutsättningar vill fylla i det nationella samman- hanget, och regeringens kunskap om de olika lärosätenas profiler där- igenom utvecklas och löpande underhålls.

Uppföljning och utvärdering fyller viktiga funktioner genom att vara kvalitetsdrivande i verksamheten, ge underlag för beslut och prioriteringar, och synliggöra kvalitet och resultat för olika intres- senter. Samtidigt behöver omfattningen av uppföljning och utvär- dering begränsas och utformas så att negativa styreffekter som lik- riktning, fokus på mått i stället för mål eller undanträngning av intern motivation undviks. Uppföljning och utvärdering bör också så långt möjligt vara relevant och användbar både för regeringen och lärosätena själva. En stark kvalitetskultur och löpande kvalitetssäk- ring inom lärosätet utgör grunden för upprätthållande och utveck- ling av kvalitet. Externa granskningar med synliggörande av kvalitet och relevans är viktiga drivkrafter för att upprätthålla en kvalitets- kultur och få signaler till förändringsbehov, och för att stärka och upprätthålla omvärldens förtroende.

Sambandet mellan utbildning och forskning

Ett nära samband mellan utbildning och forskning är en viktig för- utsättning för hög kvalitet och förnyelse i båda verksamheterna. Vi ser att det i dagens system finns strukturer som försvårar sambandet mellan utbildning och forskning och föreslår ett antal förändringar för att stärka sambandet. Det handlar om återinförande av en bestämmelse i högskolelagen om att lärares arbetsuppgifter normalt

Sammanfattning

SOU 2019:6

ska innehålla både forskning och utbildning; gemensam behandling av både utbildning och forskning i en samlad proposition; ett samlat anslag som möjliggör flexibel medelsanvändning för att på bästa sätt uppfylla lärosätets uppdrag inom utbildning och forskning; en för- stärkt koppling mellan utökade utbildningsuppdrag och tilldelning av forskningsmedel; samt ett minskat beroende av externa forsknings- bidrag i den totala finansieringsbilden och en ökad hänsyn till att forsk- ningsbidrag kan förenas med undervisningsuppgifter. Lärosätena bör också aktivt främja en akademisk kultur som värderar utbildning och forskning lika högt.

Förstärkning av viktiga normer i högskolelagen

En tydlighet kring grundläggande akademiska värden och normer ger en viktig grund för rollfördelning och en tillitsbyggande dialog mellan regering och lärosäten liksom mellan lärosätena och samverkansparter i det omgivande samhället. Vi konstaterar att flera viktiga principer redan finns uttryckta i högskolelagen, men att det också enligt vår bedömning finns några aspekter som skulle kunna markeras tydligare. Det handlar om ansvaret att värna akademisk frihet, en tydligare beto- ning av utbildningens frihet, det kollegiala ansvaret och inflytandet samt sambandet mellan utbildning och forskning som en vägledande princip för lärarnas arbetsuppgifter. Vi föreslår att regeringen tar initiativ till förändring av högskolelagen på dessa punkter.

En samordnad, långsiktig, kunskapsbaserad och dialogbaserad process för målformulering och styrning

Vi menar att det bör finnas etablerade, återkommande tillfällen att samla och samordna politiken, som en förutsättning för att hantera bredden i politikens målsättningar och de målkonflikter som kan upp- stå. En särskilt viktig aspekt av sådan samordning är att behandla högre utbildning och forskning i ett sammanhang. Övergripande nationella mål bör formuleras långsiktigt – exempelvis i ett tioårigt perspektiv – med mer konkreta mål och planeringsförutsättningar för en fyraårsperiod. Detta är inte minst viktigt för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå, där dimensioneringsbeslut inte sällan präglats av vad vi menar är alltför stor kortsiktighet. Vi föreslår därför att

SOU 2019:6

Sammanfattning

regeringen presenterar en samlad proposition för högre utbildning och forskning varje mandatperiod enligt liknande modell som för de forsk- ningspolitiska propositioner som funnits de senaste decennierna.

Vi föreslår också en mer dialogbaserad, samordnad och långsiktig ram för den direkta styrning av universitet och högskolor som i dag sker i form av myndighetsdialoger, regleringsbrev eller särskilda upp- drag till lärosäten. Med den samlade propositionen för högre utbild- ning och forskning som grund tas de delar som är relevanta för den direkta styrningen vidare i en dialogbaserad process som resulterar i fyraåriga planeringsförutsättningar för lärosätet med avseende på mål, utbildningsuppdrag, särskilda åtaganden och resurstilldelning. I dia- logerna bör även samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten tas upp, i syfte att åstadkomma bättre rollfördelning och samordning av angelägna områden.

Som komplement till regleringsbrevet föreslår vi ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga överenskom- melser där varje lärosätes mål och uppföljningskriterier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden. Mål och uppföljnings- kriterier bör vara föremål för dialog mellan Regeringskansliet och lärosätet, men tydligt vara lärosätets ansvar. Vi föreslår därför att över- enskommelsen hänvisas till i, men inte ingår som en del av, det regler- ingsbrev som regeringen beslutar. Ekonomiska incitament bör inte initialt kopplas till överenskommelserna. På ett övergripande plan syftar överenskommelserna till att ytterligare främja en fördjupad dia- log som ökar den ömsesidiga förståelsen mellan regeringen och läro- sätena. Konkret kan överenskommelserna användas för komplexa och kvalitativa mål, där en mer lärosätesanpassad och fokuserad styrning som tydligare tar fasta på varje lärosätes förutsättningar och strategier enligt vår mening ger bättre förutsättningar för måluppfyllelse. Exem- pel på sådana mål som nämns i våra direktiv och som vi menar kan adresseras i överenskommelser är samverkan, jämställdhet och bred- dad rekrytering. Överenskommelser kan också användas för att följa upp resurstillskott syftande till kvalitetsförstärkning.

Som underlag för styrningen och för att systematiskt kunna om- pröva politiken behövs analyser som ger samlade bedömningar av högskolans utveckling, belyser effekterna av den politik och de refor- mer som genomförts, samt sätter den svenska utvecklingen i relation till internationella utvecklingstendenser. Vi menar att underlag av detta slag skulle behöva tas fram med en ökad systematik och ökad

Sammanfattning

SOU 2019:6

grad av oberoende från såväl regeringen som verksamhetsansvariga. Vi föreslår därför att en analysfunktion inrättas med uppgift att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar som kan ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters arbete. Funktionen föreslås utgöras av en expertgrupp med bred representation från olika delar av samhället och placeras vid en värdmyndighet, företrädelsevis UKÄ. I analysfunktionens uppdrag föreslås ingå att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forskning.

Utbildningen

Att lärosätena har det grundläggande ansvaret för utbildnings- utbudet är en viktig utgångspunkt. Vi föreslår att principerna för ut- bildningsutbudets utformning skrivs in i författning, med innebör- den att utbildningsutbudet ska utformas med hänsyn till kunskaps- utvecklingen och svara mot studenternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov. Det föreslås gälla alla tre utbildningsnivåer. Både nationella och regionala behov av kompetens- och kunskaps- försörjning bör vara en del i lärosätenas planering av utbildnings- utbudets utformning.

Vi föreslår att lärosätenas ansvar för det livslånga lärandet i form av yrkesverksammas fortbildning och vidareutbildning åter explicit slås fast i högskolelagen. Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande inom nuvarande system, och utökad uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning är vik- tiga instrument för att stärka lärosätenas arbete med livslångt lärande. Samtidigt medför det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå att utbildningar som på olika sätt är flexibla för studenten ofta är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda. Vi föreslår därför att prestationer ges mins- kad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Etableringen på arbetsmarknaden är enligt vår mening viktig att följa, men bör inte ligga till grund för någon automatisk styrning t.ex. via resurstilldelningen, inte minst givet den snabbt föränderliga och svårprognosticerade arbetsmarknaden.

SOU 2019:6

Sammanfattning

Lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet innebär att regering- ens styrning bör begränsas till områden där det är särskilt motiverat och hållas på en övergripande nivå. Vi föreslår att regeringens styrning sker genom fyraåriga utbildningsuppdrag som består i mål för antal helårsstudenter på totalnivå samt mål för antal examina för utbildningar mot legitimationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård. Det faktum att dessa yrken kräver legitimation och att det delvis är politiska refor- mer som ligger till grund för nuvarande och framtida behov av utbil- dade är särskilda skäl som, tillsammans med den uttalade brist på utbildade som finns i dagsläget, motiverar särskild styrning. Utbild- ningsuppdragen kan även innehålla särskilda åtaganden som, liksom i dag, exempelvis kan gälla utbildning inom ämnen med få studenter men ett tydligt samhällsbehov. Förändringar i utbildningsuppdragen bör grunda sig på de politiska ställningstaganden som regeringen gjort i den samlade propositionen för högre utbildning och forsk- ning och den fördjupade dialogen med lärosätena.

Samarbeten mellan lärosäten för att åstadkomma arbetsdelning kring utbildningsutbudet bör utvecklas vidare, liksom det arbete som har inletts med att skapa nationella och regionala samverkans- arenor för exempelvis vårdutbildningar. I syfte att underlätta sam- arbeten mellan lärosäten föreslår vi också att UKÄ ges i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att möjliggöra gemensamma examens- tillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens. Vi föreslår också en utredning av hur man i övrigt kan underlätta för två eller flera lärosäten att bedriva gemensamma utbildningar.

Breddad rekrytering är fortsatt en utmaning; inte minst är den sociala snedrekryteringen tydlig inom alla tre utbildningsnivåer. Även om en stor del av den skeva selekteringen sker redan på tidigare utbildningsnivåer tyder befintliga kartläggningar på att lärosätenas arbete med breddad rekrytering också kan utvecklas. De överens- kommelser mellan regering och lärosäte som vi föreslår är enligt vår bedömning en lämplig form för regeringen att följa arbetet. Vi menar att lärosätenas arbete med breddad rekrytering också borde omfatta utbildning på forskarnivå, vilket vi bedömer inte ingår i högskole- lagens bestämmelse i dag.

Utbildning på forskarnivå är inte i dag föremål för någon styrning från regering och riksdag avseende dimensionering eller inriktning. Vi ser inte heller någon grund att föreslå specifika styrformer för

Sammanfattning

SOU 2019:6

forskarutbildningen. Däremot framhåller vi att både regeringen och lärosätena har ett ansvar att på sina respektive nivåer ha en uppfatt- ning om forskarutbildningens omfattning och inriktning i förhållan- de till olika behov, att följa utvecklingen i ljuset av detta och vid behov vidta åtgärder. Vi konstaterar vidare att vårt förslag om ett samlat anslag ger en ökad flexibilitet för såväl lärosätena som reger- ingen när det gäller utformningen av eventuell styrning.

Forskningen

Vi menar att både direkta anslag och externa medel har viktiga roller i forskningsfinansieringen, men också att nuvarande höga andel externa medel har en rad negativa konsekvenser. Viktigast är att det försvårar lärosätenas möjlighet att agera självständigt och fatta stra- tegiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar, att utarbeta sammanhållna kunskapsmiljöer där forskning och utbildning hänger samman, och att ta ett strategiskt arbetsgivaransvar i frågor om jämställdhet, tjänstestruktur och karriärutveckling. Samtidigt som projektfinansieringen fyller en viktig roll är det också angeläget att utrymme för forskning kan ges på andra sätt än genom projekt- ansökningar.

Vi föreslår därför att regering och riksdag tydligt uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och hög- skolor i landet inom den närmsta åttaårsperioden. En sådan förändring kan genomföras genom att nya medel tillförs eller genom att medel omfördelas från de myndigheter som delar ut statliga forsknings- bidrag. Om medel överförs från de statliga forskningsfinansiärerna ser vi det som rimligt att de fördelas till lärosätena utifrån respektive lärosätes historiska tilldelning av statliga bidragsmedel för forsk- ning. Lärosätenas insatser som möjliggörs av de ökade direkta ansla- gen bör följas i de överenskommelser som vi föreslår.

Vi framhåller också behovet av ökad samordning mellan de stat- liga forskningsfinansiärerna, och föreslår att regeringen tar initiativ till en översyn av den statliga externa forskningsfinansieringen i syfte att åstadkomma en samordnad och flexibel struktur samt säkerställa hög kvalitet i fördelningen av medel oavsett inriktning. Översynen

SOU 2019:6

Sammanfattning

bör inkludera såväl forskningsråden och Vinnova som övriga myn- digheter som finansierar forskning.

Vår utgångspunkt är att det behövs tydliga drivkrafter för hög kvalitet och främjande av en stark kvalitetskultur som är institu- tionaliserad på lärosätena och internaliserad av lärare och forskare. Vi menar att en hög andel externa medel eller omfördelning baserad på bibliometriska indikatorer riskerar att inte främja en sådan kvali- tetskultur utan i stället flytta fokus till vissa indikatorer och överlåta kvalitetsbedömningsfrågorna till tidskrifter och bidragsgivare. Där- emot menar vi att kvalitetsgranskning med synliggörande av forsk- ningens kvalitet och relevans, med flexibel utformning för att kunna anpassas till olika områdens och lärosätens olika förutsättningar, kan fylla en viktig funktion. Vi rekommenderar därför lärosätena att, till- sammans med andra aktörer såsom UKÄ och Vetenskapsrådet, utarbeta ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningen som är kvalitetsdrivande och ger god insyn.

Samverkan och samhällspåverkan

I lärosätenas samverkan med det omgivande samhället och i deras insatser för att utbildning och forskning ska leda till en positiv sam- hällspåverkan ryms en mycket stor spännvidd av aktiviteter. Det kan gälla allt från rena bildningsinsatser för en allmänhet eller indirekt och långsiktig påverkan genom spridning av grundforskningsresul- tat till avgränsade forskningssamarbeten med enskilda företag eller uppdragsutbildning för en specifik personalgrupps konkreta kompe- tensbehov. Dagens formulering i 1 kap. 2 § högskolelagen menar vi är för begränsad bland annat för att den inte omfattar utbildningens samhällspåverkan, och vi föreslår i stället den bredare formuleringen att det i högskolornas uppgift ska ingå ”att samverka med det omgi- vande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta.”

När det gäller bedömning och uppföljning av lärosätenas samver- kansarbete menar vi att detta primärt bör ske inom ramen för det nationella kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning med UKÄ som ansvarig myndighet. Regeringen kan för att få en samlad nationell bild av specifika områden begära tematiska utvär- deringar. Vidare kan inom ramen för de överenskommelser som vi

Sammanfattning

SOU 2019:6

föreslår lärosätena beskriva prioriterade insatser för att stärka sam- verkan och samhällspåverkan och hur dessa ska följas upp.

När det gäller ekonomisk premiering av samverkan föreslår vi att regeringen utformar särskilda satsningar där medel fördelas som direkta anslag efter en öppen utlysning och en transparent bered- ningsprocess. Vi anser dock inte att en generell fördelningsnyckel för samverkan eller samhällspåverkan i resurstilldelningssystemet är ändamålsenlig.

Högskolans roll i det nationella innovationssystemet föreslår vi blir föremål för en särskild utredning.

Jämställdhet

Många insatser har gjorts för att öka jämställdheten inom högskolan, men det kvarstår en problembild med könsbundna utbildningsval samt att kvinnor och män inte har samma förutsättningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Vi bedömer att regeringen fortsatt bör ha jämställdhetsintegrering som huvudsaklig strategi för ökad jämställdhet inom högskolan, och att jämställdhet ska ses som en integrerad del av kärnverksamhet och finnas med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitetssäkringssystemet.

Vi föreslår att regeringen överväger att ge UKÄ ett tydligt ansvar för utvärdering och uppföljning av högskolans jämställdhetsarbete, och att indikatorer och tematiska utvärderingar inom området utvecklas vidare som underlag för nationell uppföljning och jämförelse.

Lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområden kan finnas med i de överenskommelser mellan regering och lärosäte som

viföreslår. De kan då ges den utformning som är mest relevant för varje lärosäte under den närmaste fyraårsperioden. Detta är enligt vår mening en mer ändamålsenlig styrning än nuvarande form för läro- sätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professo- rer, som är likadant utformade för alla lärosäten, begränsade till enbart professorer, formulerade på aggregerad lärosätesnivå (som kan dölja obalanser inom olika områden) och föregås av begränsad dialog. Vi menar därför att regeringen bör föreslå riksdagen att nuvarande form för lärosätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer ska upphöra efter innevarande treårsperiod.

SOU 2019:6

Sammanfattning

Resurstilldelningen

Utifrån de principer för styrningen som vi förordar menar vi att resurstilldelningen ska främja ett tydligt lärosätesansvar där frihet i resursanvändningen kombineras med ansvar för resurseffektivitet och kvalitet; främja ett helhetsansvar för verksamheten utan alltför skarpa uppdelningar mellan olika delar av uppdraget; möjliggöra skill- nader mellan lärosäten så att lärosätena kan arbeta utifrån delvis olika mål och uppdrag och på olika sätt utifrån respektive lärosätes förut- sättningar; och understödja det professionella ansvaret genom att ta hänsyn till hur styrsignaler och incitament påverkar de inre drivkraf- ter och den kvalitets- och ansvarskultur som är grunden för verk- samheten.

När högskolans verksamhet diskuteras finns det ofta förslag på ekonomiska incitament som ska lösa en specifik utmaning. Vi ser risker med en utveckling mot fler sådana incitament för olika frågor, bland annat när det gäller hur högskolans mål och övriga verksamhet påverkas, risken för likriktning i högskolelandskapet och risken för undanträngning av inre motivation och kvalitetskultur. Vi menar därför att andra styrformer än en prestationsbaserad resurstilldel- ning ofta kan vara mer ändamålsenliga. Viktiga sådana styrmedel är ett väl fungerande kvalitetssäkringssystem och en utvecklad dialog- baserad styrning.

Riktade satsningar kan enligt vår mening användas för olika syf- ten, såsom satsningar på olika forskningsområden, främjande av samverkan eller särskilda medel för utbildning. För sådana satsningar menar vi att följande grundläggande arbetssätt så långt möjligt bör användas. För det första bör det ske en behovsanalys där relevanta aktörer deltar och vars resultat redovisas öppet. Prioritering av om- råden att satsa på bör därefter ske i den samlade propositionen, med utgångspunkt från behovsanalysen och utifrån principen att kom- plettera eller kompensera det som lärosätena eller andra aktörer redan gör. Områden som pekas ut måste vara tillräckligt breda för att inte inskränka den akademiska friheten. Lärosäten (och i före- kommande fall andra aktörer) bör därefter ges möjlighet att anmäla intresse för deltagande i satsningen. Medel och uppdrag bör sedan fördelas efter prövning av en utpekad myndighet med stöd av sak- kunniga, alternativt inom Regeringskansliet (t.ex. vid fördelning av

Sammanfattning

SOU 2019:6

utbildningsuppdrag). I de fall som riktade satsningar görs som per- manenta höjningar av anslaget bör det finnas beslut om utvärdering och en tidpunkt när satsningen inte längre avses följas upp separat. Om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan initialt fördelas mellan deras olika anslag.

Ett samlat anslag för utbildning och forskning

För att lärosätena ska kunna ta ett helhetsansvar för verksamheten och säkerställa ett nära samband mellan utbildning och forskning menar vi att lärosätena måste kunna använda resurserna samlat. För att åstadkomma det föreslår vi att dagens två verksamhetsgrenar – utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå – slås ihop till en verksamhetsgren som finansieras med ett samlat anslag. Resurserna föreslås dock fortsatt beräknas och tilldelas dels för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, dels för forskning och utbildning på forskarnivå.

Tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

I dag avräknas hela anslaget för utbildning på grundnivå och avance- rad nivå årligen baserat på helårsstudenter och helårsprestationer. För att öka stabiliteten föreslår vi att dagens modell ersätts med en fast bas och en årligt rörlig del. Basen och den rörliga ersättningen föreslås utgöra vardera hälften av lärosätets totala tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Den rörliga delen före- slås styras av antalet helårsstudenter. Komponenten helårsprestatio- ner föreslås således utgå, för att underlätta utvecklingen av nya utbildningar och av det livslånga lärandet, undvika incitament att sänka examinationskrav samt ge en ökad stabilitet.

Vi bedömer vidare att dagens ämnesbaserade ersättningsbelopp har en rad nackdelar, bland annat att ämnesindelningen utgår från traditionella och delvis föråldrade indelningar, att kursklassificer- ingen är varierande och svår att granska, och att nyskapande utbild- ningar och utbildningar över ämnes- och fakultetsgränser försvåras. Vi föreslår en modell utan ersättningsbelopp, som innebär att ett läro- säte tilldelas en viss ekonomisk ram och ett mål om antalet helårsstu- denter. Fördelarna med modellen är dels att det tydliggör lärosätets

SOU 2019:6

Sammanfattning

ansvar att bedöma hur resurserna fördelas för att uppnå hög kvalitet i utbildningen och ett attraktivt utbildningsutbud, dels att statsmak- terna ges möjlighet att styra den totala omfattningen av utbildningen vilket i dag endast sker indirekt. I de fall regering och riksdag beslu- tar om utbyggnad av någon eller några specifika utbildningar behö- ver en beräkning av kostnaderna för berörd utbildning tas fram, med hjälp av underlag från UKÄ.

Tilldelning för forskning och utbildning på forskarnivå

Vi förordar fortsatt användning av en basresurs i form av en minsta nivå på de direkta forskningsanslagen relaterad till utbildningens storlek motsvarande minst 12 000 kronor per helårsstudent. För att göra kopplingen mellan utbildning och forskning ännu tydligare före- slår vi att uppdrag om ökad utbildningsvolym även bör leda till ökad tilldelning för forskning med 12 000 kronor per ny helårsstudent, och att detta bör gälla alla lärosäten. Omvänt är det rimligt att medlen kopp- lade till basresursen minskar om ett lärosätes utbildningsuppdrag minskas. Denna beräkning bör göras kopplat till utbildningsupp- draget vart fjärde år.

Vi menar att nuvarande indikatorbaserade modell för omfördel- ning av en del av tilldelningen bör överges, och att en prestations- baserad omfördelning av tilldelningen inte är motiverad till dess att en balans har uppnåtts mellan direkta anslag och externa medel. Om behov bedöms finnas för en modell för fördelning av nytillkomna medel bör inte nuvarande modell användas utan en ny tas fram efter noggrann beredning. Vilka kriterier som väljs, och relationen dem emellan, är ett politiskt ställningstagande styrt av vilka mål man vill uppnå, vilket kan förändras över tid.

Om det finns behov av att rikta resurser mot utpekade områden kan en modell liknande de strategiska forskningsområden som in- fördes i 2008 års forskningsproposition tillämpas, dvs. att lärosäten ges möjlighet att konkurrera om medel efter sakkunniggranskning samtidigt som regeringen kan ställa upp villkor, exempelvis avseende kopplingen till utbildning.

Summary

The Commission of Inquiry on Governance and Resources has had a broad remit: to conduct a comprehensive review of the steering of and resource allocation to Swedish state Higher Education Insti- tutions (HEIs). According to our terms of reference, state steering should be conducive to “strong and responsible HEIs” that can help fulfil national goals and meet societal challenges in Sweden and globally. Our goal is thus a framework of governance and funding that enables HEIs to take an independent responsibility for the development and dissemination of knowledge for society’s long- term development. The details in the framework should be evalu- ated, developed and adapted over time to respond to shifting societal needs and priorities. However, we believe it is imperative that it always be based on a recognition of HEIs’ distinctive role and mission in society and the preconditions for its effective fulfilment.

Principles for appropriate steering

State steering needs to take its departure in the purpose of HEIs and the conditions for the fulfilment of this purpose. The overarching purpose of HEIs can be summarized as the creation, preservation and transmission of knowledge for a better world. The HEIs’ mission includes being responsive to societal needs, but also an indispensable freedom and critical distance. The free pursuit of knowledge is the hallmark of HEIs, and a condition also for their development of research and education to meet specific needs.

A first precondition for the fulfilment of HEIs’ complex mission is therefore academic freedom, as a basis for the development of knowledge and the necessary trust that this development is not controlled or limited by political, economic or other interests.

Summary

SOU 2019:6

Academic freedom needs to be reflected in corresponding responsi- bilities in the form of integrity and high quality. Academic norms of quality and integrity are upheld through collegial processes which, consequently, are also central preconditions for HEIs’ mission. An active societal responsibility in the form of public engagement and dissemination of knowledge is also central. Lastly, a long-term view, coupled with room for flexibility and renewal, are important conditions.

On these grounds we believe that appropriate steering for strong and responsible HEIs must:

•Promote academic freedom, quality and responsibility – guarantee the free pursuit of knowledge and promote a strong quality culture through maintaining focus on results and quality while avoiding detailed steering or misaligned incentives.

•Promote societal responsibility – on a basis of strong academic integrity, HEIs should be expected to do what they can to ensure that the knowledge and competence they build contributes to society in various ways.

•Promote the ability for strategic action – provide long-term con- ditions that allow HEIs to take responsibility according to their different profiles.

This is in line with the reforms initiated by the Swedish Government towards trust-based public management, which places emphasis on intrinsic motivation and professional norms and knowledge, and combines a clear responsibility for meeting overarching goals with flexibility on how to meet them. An increased focus on dialogue is an important part of this. So is coordination between different political expectations of HEIs, including joint consideration of education and research. Steering should be knowledge-based with follow-up and evaluation of reforms, take a long-term view and be less detailed. In general, government should set overarching goals while HEIs have a great degree of freedom in how to achieve them. The government’s role includes a national overview of and strategy for higher education and research, weighing higher education and research against other societal needs, and coordination of steering to include factors that impact HEIs but are outside their sphere of influence. The role of HEIs is to develop education and research

SOU 2019:6

Summary

through their local and professional knowledge, in the regional, national and international contexts in which they operate.

Steering should be more tailored towards different HEIs’ profiles in order to leverage the diversity of the Swedish higher education landscape and promote cooperation where HEIs can use each other’s strengths for joint development of high quality research and education. This requires a dialogue where HEIs can explain the role that they see for themselves in a national context and where the government’s knowledge of HEIs’ different profiles is thereby con- tinuously maintained.

Follow-up and evaluation fill important functions to drive quality, provide a basis for priorities, and provide transparency to interested parties concerning quality and results. At the same time, it must be used in moderation and designed so as to avoid negative side effects such as homogenisation, goal displacement or crowding out of intrinsic motivation. Evaluation and follow-up should as far as possible be relevant and useful both to the government and to HEIs. A strong quality culture and continuous quality assurance within HEIs provide the foundation for maintaining and improving quality. External reviews which reveal quality and relevance are important drivers for maintaining a quality culture and the trust of society.

The link between teaching and research

A close linkage of teaching and research is an important condition for the quality and renewal of both. We see structural hurdles to this linkage and propose changes to strengthen it. These are: stating in the Higher Education Act that the work of academic staff should normally include both teaching and research; a recurring joint Government Bill for higher education and research; a common budget allocation for education and research that enables HEIs to use funds flexibly to fulfil their dual mission; strengthening the connection between how funds are calculated for education and research; and diminishing the dependence on external research funding. HEIs should also actively promote an academic culture where teaching and research are valued equally.

Summary

SOU 2019:6

Strengthening important norms in the Higher Education Act

Clarity on basic academic values and norms provides a foundation for the division of responsibility and a trust-building dialogue between the government and HEIs, as well as between HEIs and their partners in the surrounding community. We note that several important principles are already set out in the Higher Education Act, but also find that there are some that we believe should be stated more clearly. These include the responsibility to protect and promote academic freedom; the freedom of teaching; collegial responsi- bility and influence; and stating that the work of academic staff should normally include both teaching and research. We propose that the government initiate changes to the Higher Education Act in these respects.

Acoordinated, dialogue-based and forward-looking process

Higher education and research are subject to a wide range of policy goals, some of them in potential conflict with each other. In our view, this calls for established, recurrent occasions for coordinating policy. A particularly important aspect of such coordination is treating higher education and research in one context. Goals should be formulated with a long-term perspective – e.g. ten years – with more concrete goals for a four-year period. A longer planning horizon than today is especially required for first and second cycle education. We therefore propose that the government present a Bill for higher education and research once during each term of office, as has been the tradition for research policy over the last decades.

We also propose a more dialogue-based, coordinated and long- term framework for the direct steering of HEIs that is done today through annual dialogues and appropriation directives. On the basis of the aforementioned Bill, those aspects that are relevant to direct steering should become the subject of a dialogue process which results in a four-year planning horizon with regards to goals, education tar- gets, commitments, and resources. The dialogues should also add- ress cooperation and division of labour between HEIs.

SOU 2019:6

Summary

In addition to making steering through the existing appropriation directives more long-term and dialogue-based, we also propose a new instrument in the form of four-year Government-HEI Agree- ments. In the Agreements, targets and follow-up indicators are formulated for each HEI within a limited number of priority areas. While subject to dialogue, targets and indicators should remain the responsibility of each HEI. We therefore propose that the Agree- ment be referenced, but not included, in the appropriation directives decided by government. The Agreements should not, at least not initially, be tied to funding. At a general level, the Agreements aim to promote a substantive dialogue to increase mutual understanding between the government and HEIs. Concretely, the Agreements can be used to address complex and qualitative goals in a way that is focused and grounded in each HEI’s profile and strategies, thereby enabling better goal attainment. Examples of such goals that are mentioned in our terms of reference and which we suggest be addressed through the Agreements are public engagement, gender equality and widening participation. Agreements could also be used to follow up funding increases aimed at quality improvement.

As a basis for policy formulation, and for the systematic re- evaluation of policy choices, there is a need for analyses of the HEI sector’s development, the effects of current policy and earlier reforms, as well as international developments. We believe that these kinds of analyses should be produced more systematically than today, and with a greater degree of independence in relation to both government and actors with a stake in policy. We therefore propose that an analytical function be created with the mission to collect or commission independent analyses to inform policy and support the work of HEIs and other actors. It should consist of a group of experts with broad societal representation and be hosted by the Swedish Higher Education Authority. One of the tasks of such a function should be to provide a report to inform the Bill for higher education and research.

Summary

SOU 2019:6

Education

An important point of departure is that HEIs remain responsible for their academic offerings. We propose that this responsibility be stated in the Higher Education Ordinance, along with the factors that should inform HEIs’ design of their academic offerings, namely: the development of knowledge, student demand, the needs of the labour market, and other needs of society. Both national and regional needs should be included in HEIs’ planning.

We also propose a statement of HEIs’ responsibility for life-long learning in the Higher Education Act. Life-long learning is facilitated by the present course-based system in Sweden, as well as by the possibility to provide contract education and recently also Moocs. However, in the current resource allocation system, courses and programmes that are flexible for the student are often less economically viable for the HEI. We therefore propose that funding becomes less dependent on the number of students and their credits.

Employment numbers for HEI graduates are important to follow, but should not be linked to automatic steering e.g. through the resource allocation system; the rapidly changing nature of the labour market is an important reason to avoid such backward-looking steering.

HEIs’ responsibility for their academic offerings means that the government’s steering should be limited to cases where it is warranted by particular reasons and not be too detailed. We propose that the government steer through four-year education targets including the total number of full-time equivalent (FTE) students and the number of completed degrees in professional programmes within health care and teacher training. Steering in the latter case is moti- vated by the high demand for graduates from these programmes in combination with the fact that this demand is partly the result of political decisions. An HEI’s education target could also include special commitments, e.g. regarding fields with few students but a clear national or regional need. Changes in education targets should be grounded in the overall priorities made in the Bill for higher education and research and in the dialogue with each HEI.

Cooperation between HEIs to achieve division of labour should continue, as should the work that has been initiated in creating local and regional arenas for cooperation, e.g. regarding health care

SOU 2019:6

Summary

programmes. We also propose a review of how cooperation between HEIs through joint degrees and programmes can be facilitated.

Widening access to higher education remains a challenge; not least is there clear underrepresentation of students from non-academic backgrounds in all three cycles. Although much of this underrepre- sentation is caused at earlier levels of education, HEIs can also do more. The Government-HEI-Agreements that we propose are a good form for the government to follow up the HEIs’ work. We believe the HEIs’ mission concerning widening access should also include the doctoral level, which we deem not to be the case as the mission is currently worded in the Higher Education Act.

There are at present no state targets regarding doctoral education, nor do we propose any. We do, however, stress that both the govern- ment and HEIs have a responsibility to make judgements regarding the need of doctorates inside and outside academia and whether those needs are being met. A common budget allocation for education and research, which we propose, would provide more flexibility in the design of any steering deemed necessary in the future.

Research

Both institutional funding and competitive project funding fill important roles, but we believe that the high levels of competitive funding compared to institutional funding in Sweden bring a number of negative consequences. Most importantly, they hamper HEIs’ capa- city for independent strategic action regarding the long-term direction of the institution, for developing strong knowledge environ- ments with close linkage between teaching and research, and for taking a strategic employer responsibility regarding career structure and development including gender equality. While project funding fills an important function, it is also valuable that teachers can be provided time and opportunity for research in other ways than through project funding.

We therefore propose that the government and parliament state as a goal that institutional funding should form half of total HEI research income (up from 44 per cent today), and lay out a plan to achieve such a balance within an eight-year period. Such a change can be achieved through new funding to the HEI sector or through redistributing

Summary

SOU 2019:6

funds from state research councils and other public authorities that provide research funding. In the latter case, we propose that redistri- buted funds be allocated to the various HEIs according to their historical levels of funding from the public authorities in question. The changes that increased institutional funding for HEIs should enable can be monitored through the Government-HEI Agreements.

We propose a separate review of state external funding, regarding both organisational structure and funding procedures. The review should include the research councils as well as other public agencies that fund research.

We stress the importance of clear drivers for high quality and a strong quality culture that is institutionalized at HEIs and inter- nalized by academics. We do not believe that such a quality culture is best promoted by a high degree of dependence on project funding or performance based funding based on publications and citations; these means of funding risk shifting the focus to certain indicators and outsourcing quality judgements to journals and review panels. How- ever, we do see an important role for research evaluations, as long as they can be adapted flexibly to different HEIs or fields. We therefore recommend that HEIs – together with other actors such as the Swedish Higher Education Authority and the Swedish Research Council – develop a national framework for research evaluations which drives quality and provides transparency.

Public engagement and societal impact

HEIs’ work with public engagement and societal impact encom- passes a wide range of activities. In our view, the current statement of HEIs’ public engagement mission in the Higher Education Act is too narrow, not least regarding the societal impact of education. We therefore propose a new wording according to which HEIs should work to ensure that societal benefit is derived from their knowledge and competence.

Evaluation and follow-up of HEIs’ public engagement work should in our view be an integral part of the national quality assurance system, and could also be included in the Government- HEI Agreements we propose. We do not believe that public engage- ment or social impact should be made part of a general allocation

SOU 2019:6

Summary

formula, but propose that the government instead, from time to time, can allocate certain funds through a transparent process where all HEIs can apply.

We propose that the role of HEIs in the innovation system become the subject of a separate inquiry.

Gender equality

Although much has been done to increase gender equality within HEIs, problems remain in the form of gendered choices of fields of study and unequal opportunities in academic careers or access to research funding. We believe that gender mainstreaming should remain the overall strategy for increased gender equality in HEIs, and that gender equality should be an integral part of the national quality assurance system. We suggest that the government consider giving the Swedish Higher Education Authority a clear responsibility for evaluation and follow-up of HEIs’ work for gender equality, and that indicators and thematic evaluations are developed further for national follow-up and comparisons.

Goals and targets specific to each HEI can be included in the Government-HEI Agreements. This allows them to be designed in the way that is the most relevant for each HEI during the coming four-year period. This is in our view a more appropriate and effective form of steering than the current targets for the proportion of women among newly recruited professors, which have the same design for all HEIs, are limited to only professors, are set at the aggregate level (which may hide imbalances in different fields) and are preceded by limited dialogue. These targets should be abandoned in favour of a more HEI-specific steering through the Agreements.

Resource allocation

In our view, resource allocation for strong and responsible HEIs should combine freedom in resource use, including between different parts of their mission, with responsibility for resource efficiency and quality. It should enable differences between HEIs so that they can work in different ways towards partly different goals and missions. It should also build on professional responsibility

Summary

SOU 2019:6

through a sensitivity to how incentives or other steering signals affect the intrinsic motivation and the culture of quality and responsibility which must form the foundation of the HEI’s mission.

When HEI issues are being discussed, financial incentives are often proposed to solve a particular problem. We see risks with a development toward more and more incentives for different issues, e.g. concerning their effect on other parts of HEIs’ mission, the risk of homogenisation of the HEI landscape and the risk of crowding out of intrinsic motivation and quality culture. We therefore believe that forms of steering other than performance-based funding are often more appropriate. Such forms of steering include a well- functioning quality assurance system and a stronger base in dialogue.

One commonly used form of financial steering is directing funds for some specific purpose. We believe this can be an appropriate form of steering, provided that the process is sound. It should be based on a thorough and transparent analysis of the needs, problems or challenges to be addressed, in which relevant parties participate. Based on the analysis, priorities should be made, with a view to complement or compensate for what HEIs or other actors are already doing. Areas selected must be sufficiently broad so as not to infringe on academic freedom. HEIs should thereafter be given the opportunity to apply, and funds be allocated after a transparent and professional review process. In cases where funds are allocated as part of the general institutional funding, a review should be planned and a time limit should be set for when the specific purpose of the new funding will no longer be followed up separately. If several HEIs formulate joint applications, funds should be divided between their different budgets at the outset.

A common budget allocation for education and research

Today, the parliament decides on two separate budget allocations to HEIs: one for first and second cycle education, and one for research and doctoral education. In their current form, these allocations must be kept separate according to budgetary rules, i.e. funds for research must not be used for education or vice versa. In order for HEIs to ensure a close linkage between teaching and research, we believe that

SOU 2019:6

Summary

HEIs need to be able to use their resources in an integrated way. To achieve this, we propose that these two budget allocations instead form one, common budget allocation for education and research. With- in this common budget allocation, we believe that there should still be one portion calculated for education and one for research, but that HEIs should have the freedom to use their total institutional funding to achieve their mission within education and research.

The portion for first and second cycle education

Today, the entire allocation for first and second cycle education is based on the number of FTE students enrolled and the number of credits they earn. The actual funding for a particular year is thus settled at the end of that year based on the number of students and credits. To increase stability, we propose that this system be replaced with a model where half of the funding cap for each HEI is given as a block grant, and half is settled yearly based on the number of students. The number of credits earned by students is thus proposed to no longer affect funding, in order to facilitate the development of new programmes and life-long learning and avoid incentives to lower requirements on students.

The subject-based funding rates in the present system have a number of drawbacks in our view. The subject categories are based on traditional and partly obsolete disciplinary fields, consistency in how each course is classified according to these categories is difficult to maintain, and the different funding rates for different subjects may hamper the development of new and transdisciplinary pro- grammes. We propose a model without subject-based funding rates, where an HEI is instead given a certain funding level and a target for the number of FTE students. This model highlights each HEI’s responsibility for how resources are allocated within the HEI, while providing a more direct way for the government to influence the total number of students. In cases where funding levels are raised to expand a specific programme, the costs need to be calculated with the help of the Swedish Higher Education Authority.

Summary

SOU 2019:6

The portion for research and doctoral education

There is currently a connection between education and research funding in the form of a floor in research funding related to the number of FTE students (SEK 12 000/FTE). To further strengthen this connection, we propose that raised targets for FTE students should be accompanied by increases also in the research portion of funding, with SEK 12 000 for each new FTE student. If targets are lowered, the same logic should apply.

The present indicator-based model for parts of the institutional research funding should be abandoned, and we do not consider perfor- mance-based redistribution of institutional funding to be motivated until balance between institutional funding and external funding has been achieved. If a model for allocating additional funding is needed, a new one should be designed after careful analysis. Which criteria are used, and the relation between them, depends on which goals are desirable, which may shift over time depending on changing circum- stances and political considerations.

If there is a need to direct funds to certain areas, we suggest using a model similar to the one used for Strategic Research Areas presented in the 2008 Research Bill, i.e. that HEIs can compete for funds which are allocated after peer review. The government can also attach terms to the funding, e.g. the connection of research to education.

General administrative provisions

HEIs have a number of exceptions from the general administrative provisions for government agencies, most of which we believe serve their purpose and should be maintained. In addition, we believe the government should consider further exceptions in line with its earlier announcements (Govt. Bill 2009/10:149).

We propose that the general regulation that is currently included in the common appropriation directive for all HEIs instead be regulated through ordinance, as has been the general rule for govern- ment agencies since 2010.

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag

I direktiven1 till utredningen framgår att vi ska föreslå ett styr- och resurstilldelningssystem som stöder universitet och högskolor och ger dem incitament att utveckla verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) samt de mål i övrigt som riksdag och regering har fastställt för högre utbildning och forskning. Vi ska göra en samlad översyn av de stat- liga universitetens och högskolornas styrning och resurstilldelning. Vi har alltså att se till universitetens och högskolornas samlade verk- samhet, och till hela paletten av styrningsformer. I utredningsdirek- tiven framhålls vidare bland annat att styrningen ska:

•Främja högkvalitativ forskning, utbildning och innovation som leder till samhällets utveckling och bidrar till att möta samhälls- utmaningar.

•Stödja och ge incitament för att nå de mål som riksdag och reger- ing beslutat, och kunna hantera målkonflikter.

•Ta hänsyn till universitets och högskolors särart och särskilda roll, och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan regering och läro- säten.

•Ge universitet och högskolor goda förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, agera strategiskt och hantera omvärlds- förändringar.

•Främja profilering, samarbeten och arbetsfördelning mellan läro- säten så att resurserna i systemet används effektivt och det skapas

1Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1 och bilaga 2.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:6

förutsättning för hög kvalitet i utbildning och forskning i hela landet.

•Säkerställa kunskaps- och kompetensförsörjningen (inklusive att förebygga eller åtgärda brister i form av för lite utbildning eller forskning inom vissa områden).

•Främja samverkan och mobilitet mellan lärosäten och omgivande samhälle.

•Främja jämställdhet och breddad rekrytering samt livslångt lärande.

Styrningen och resurstilldelningen ska utformas så att den stöder lärosätenas möjligheter att möta de stora samhällsutmaningar som Sverige står inför. Styrningen bör utformas så att den effektivt och ändamålsenligt stöder det i den forskningspolitiska propositionen angivna målet att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvali- tativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de utmaningar samhället står inför, både i Sverige och globalt. Vi ser sammanfattningsvis att målet är styrning som ger lärosätena goda förutsättningar att ta ett självständigt ansvar för att utveckla och för- medla kunskap för samhällets långsiktiga utveckling.

1.1.1Avgränsningar i uppdraget

I direktiven till vår utredning finns vissa avgränsningar. De förslag vi lämnar ska enbart avse statliga lärosäten. När det gäller SLU ska för- slagen vara begränsade till forskning och utbildning på forskarnivå. Vi ska vidare inte lämna förslag som berör den befintliga examensstruk- turen. Dessutom ska vi inte lämna förslag som rör innehåll eller ge- nomförande av universitets och högskolors utbildning eller forskning.

I direktiven påpekas också att våra förslag inte får vara kostnads- drivande i sig eller ställa krav på ökade resurser eller ett minskat antal studenter för att kunna genomföras. Utredningen behandlar alltså inte behovet av utökade resurser för högre utbildning och forskning.

Vi har i utredningen sett på högskolan i ett brett samhällspers- pektiv. Dock har vi i utredningsarbetet valt att inte närmare gå in på

SOU 2019:6

Utredningens uppdrag och arbete

innovationssystemet och högskolans roll i detta, trots att inno- vationsfrågor ingår som en självklar del i högskolans uppgift att verka för att forskningsresultat kommer till nytta. Skälet till att vi inte behandlar innovationssystemet och högskolans roll i detta är att det är en komplex fråga som inbegriper en rad olika aktörer samt regelverk och lagstiftning som ligger utanför högskolans ordinarie verksamhet. Vi menar därför att det är lämpligt att innovations- systemet, inklusive hur högskolans roll i detta ska se ut, utreds i särskild ordning. En utförligare resonemang kring detta finns i kapi- tel 7. Vi vill dock betona att även om vi inte särskilt har behandlat innovationssystemet i vårt utredningsarbete, ingår innovationsfrå- gor som en del av det övergripande ramverk vi föreslår.

1.1.2Om våra förslag

Vårt uppdrag är alltså brett och omfattande. De förslag som vi lägger i detta betänkande utgår från den övergripande tanken om att en ändamålsenlig styrning ska bidra till att utbildning och forskning ska kunna nå hög kvalitet och bedrivas effektivt. Vårt fokus har varit att utveckla ett övergripande ramverk och principer för styrning och resurstilldelning, snarare än detaljer. Ett sådant ramverk kan anpas- sas och utvecklas i relation till skiftande politiska förutsättningar och omvärldsfaktorer och därmed leva över lång tid.

Vi menar att de detaljer som behöver utvecklas vidare inom ram- verket lämpligast görs inom Regeringskansliet. Det gäller också de av våra förslag som avser förändringar i lag och förordning, vilka kräver beredning av juridisk expertis. I vidareutvecklingen av ram- verkets detaljer bör Regeringskansliet samarbeta med lärosäten och berörda myndigheter.

När dagens styrsystem infördes 1993 påtalade regeringen att den förväntade sig att systemet skulle utvecklas efter hand. Regeringen beslutade därför att på olika sätt följa upp och utvärdera reformen för att kunna vidareutveckla systemet. Vi ansluter oss till denna tanke, och menar att det är en klok ansats att samtidigt som nya styrformer införs besluta om hur dessa ska följas upp.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:6

1.2Utredningsarbetet

1.2.1Möten och diskussioner med högskolans intressenter

I vårt utredningsarbete har vi fäst stor vikt vid möten med olika intressenter, av vilka lärosätena naturligtvis varit en part. Förutom lärosätesledningar har vi träffat forskare, olika ämnesföreträdare samt tjänstemän med ansvar för planering och ekonomi m.m.

Vi har också haft möten med studentorganisationer, statliga och privata forskningsfinansiärer, arbetstagar- och arbetsgivarorganisa- tioner, myndigheter, regionala och kommunala organ, intresseorga- nisationer, vetenskapliga akademier m.m.2 Vi har även deltagit i ett antal konferenser som på olika sätt anknutit till utredningens upp- drag. Dessutom har vi haft dialog med andra utredningar och myn- digheter med uppdrag som anknyter till högskolans styrning.

Det huvudsakliga syftet med dessa möten har varit att lyssna och samla in synpunkter från högskolans olika intressenter. Vi har vid dessa möten delat med oss av våra egna analyser och relativt öppet testat tankar på möjliga förändringar. Diskussionerna har genom- gående varit konstruktiva och framåtsyftande.

I början av januari 2018 presenterade vi en första övergripande skiss på en ny modell för styrning och resurstilldelning till högsko- lan. Utifrån denna skiss har vi haft förnyade diskussioner med olika intressenter. Diskussionerna har framför allt handlat om hur våra preliminära idéer har kunnat vidareutvecklas och vilka konsekvenser olika förändringar kan innebära. I juni 2018 presenterade vi mer pre- ciserade förslag kring tre frågor som de inledande diskussionerna särskilt kretsat kring: kompetensförsörjning, resursfördelning samt vår idé om en mer långsiktig och dialogbaserad styrning. Detta dis- kuterades på ett flertal seminarier under Almedalsveckan, där utred- ningen deltog.

Genom att tidigt i processen vara öppna med våra preliminära tankar och idéer har vi velat vara en diskussionspart under utred- ningens gång. Vår ambition har varit att föra en öppen diskussion om vilka förändringar som behövs och vilka konsekvenser olika för- ändringar kan medföra, och att låta denna diskussion vara en del av utredningsarbetet. Många intressenter har lämnat genomarbetade

2 En lista över vilka vi träffat samt de konferenser vi medverkat i finns i bilaga 3.

SOU 2019:6

Utredningens uppdrag och arbete

skriftliga inspel till utredningen, vanligtvis med avstamp i de idéer som vi presenterat.

Vår förhoppning är att denna process, förutom att ha givit oss värdefull kunskap och förståelse, också har bidragit till en vidare dis- kussion om högskolans roll i samhället, nu och i framtiden. I de många olika sammanhang som våra utredningsdirektiv och vårt utrednings- arbete har diskuterats har vi märkt att högskolans olika intressenter har kunnat mötas för att framföra sina synpunkter och lyssna till andras resonemang. Vi hoppas att diskussionen har bidragit till en ökad förståelse för varandras olika utgångspunkter och uppdrag, och startat en diskussion som kan fortsätta även när vi nu har fullgjort vårt arbete.

De underlag som vi har presenterat under utredningsarbetet finns att tillgå på utredningens webbsida.3 Där finns även alla inspel som skickats in till utredningen.

1.2.2Idéer från många aktörer

Många idéer om hur högskolan ska styras har uttryckts långt innan vårt arbete i utredningen påbörjades. Högskolans styrning och resurs- tilldelning har varit föremål för flera statliga utredningar sedan nuvarande styrsystem infördes 1993.4 Förutom statliga utredningar har flera andra aktörer, exempelvis SUHF, Svenskt näringsliv, TCO, SFS och IVA, fört fram underbyggda idéer om förändringar på systemnivå, vilka vi har granskat och resonerat kring.

Vårt uppdrag omfattar frågor som är föremål för en intensiv dis- kussion i de flesta andra länder. För att få ett internationellt perspektiv har vi gjort studiebesök i Norge, Danmark, Finland och Neder- länderna. Vi har därtill tagit del av olika internationella jämförelser och rapporter som givit oss en bild av den internationella utvecklingen. Eftersom varje land finns i sin speciella kontext med olika system för hur man organiserat högre utbildning och forskning går det inte, ens om man skulle vilja, att kopiera ett annat lands styr- och resurstill- delningssystem. Däremot har studiebesöken givit oss värdefull infor- mation om erfarenheter från olika delar i styrsystemen.

3https://strututredningen.wordpress.com/

4Se bl.a. SOU 1994:80, SOU 1996:21, SOU 1998 :128, SOU 2000:82, SOU 2005:48, SOU 2007:81, SOU 2008:104.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:6

I enlighet med direktiven har utredningen haft en parlamentarisk referensgrupp där samtliga riksdagspartier har varit representerade.5 Därtill har experter från Utbildningsdepartementet, Näringsdepar- tementet och Finansdepartementet varit knutna till utredningen.

1.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en historisk bakgrund till dagens system (kapitel 2). De lösningar och val som gjorts under tidens gång har alla verkat i sitt sammanhang; sammanhang som i vissa fall fortfarande är giltiga, men i andra fall har förändrats betydligt. Därefter följer en översiktlig beskrivning av de principer och verktyg som regering och riksdag styr högskolan med i dag (kapitel 3).

I kapitel 4 redovisar vi utredningens principiella utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning, och hur ansvarsfördelningen mellan regering och lärosäten bör se ut. Vi föreslår även att några grundläg- gande akademiska värden och normer bör tydliggöras i författning.

I kapitel 5 lämnas bedömningar och förslag till ramverk för styr- processen. Vi redogör först för hur övergripande mål och prioriter- ingar för högre utbildning och forskning kan formuleras för att uppnå långsiktighet, samordning och förstärkt samband mellan utbildning och forskning. Därefter fokuserar vi på den direkta styrningen av uni- versitet och högskolor, och hur denna kan göras mer dialogbaserad och långsiktig. Sedan beskriver vi hur styrning och utveckling av högre utbildning och forskning kan göras mer kunskapsbaserad.

I kapitel 6 beskriver vi verksamheten, dvs. utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, samt forskning. Vad gäller utbildning diskuteras styrning och dimensionering av utbildningsutbudet, inklu- sive utbildning för livslångt lärande. För forskningen är lärosätenas utrymme för eget ansvarstagande i relation till externa finansiärer i fokus. I kapitel 7 resonerar vi om högskolans samverkan med det om- givande samhället, och verksamhetens samhällspåverkan. Kapitel 8 ägnas åt en diskussion om jämställdheten i högskolan och hur den bör följas upp och främjas.

Den finansiella styrningen av högskolan diskuteras i kapitel 9. Det handlar dels om hur anslagsfördelningen bör utformas, dels hur den finansiella styrningen i övrigt bör se ut. Kapitel 10 innehåller

5Den parlamentariska gruppens sammansättning framgår av bilaga 3.

SOU 2019:6

Utredningens uppdrag och arbete

bedömningar och överväganden vad gäller det ekonomiadministra- tiva regelverket, mot bakgrund av de undantag som universitet och högskolor har från detta.

I kapitel 11 redogör vi för de viktigaste konsekvenserna av våra förslag.

Betänkandet avslutas med utredarens slutord.

1.3.1Begrepp

Vi har valt att använda uttrycket ”universitet och högskolor” syno- nymt med uttrycket ”lärosäten”. När vi använder ”högskolan” speglar detta ett systemperspektiv. Begreppet ”lärare” används i högskole- lagens mening (1992:1434, 3 kap.) och innefattar alltså personal med både forskande och undervisande uppgifter.

När vi skriver om forskning avser vi även konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete, i enlighet med högskolelagen (1992:1434,

1kap. 2 §). Med vetenskaplig kompetens avses också konstnärlig kom- petens. Med vetenskapligt kompetenta lärare avses också konstnärligt kompetenta lärare.

De förkortningar som används frekvent finns angivna i en lista i början av betänkandet.

2Högskolans styrning

i ett historiskt perspektiv

I det här kapitlet ger vi en historisk bakgrund till dagens styrning av högskolan. Det högskolelandskap och det styrsystem vi har i dag är resultat av hur akademin, politiken och andra aktörer i olika tider har sett på hur högskolan ska förhålla sig till samhällsutvecklingen, natio- nellt och internationellt. De vägval som har gjorts vid olika tidpunkter präglar på olika sätt fortfarande högskolan. Som en röd tråd finns principen om en nära koppling mellan utbildning och forskning, vilken dock inte alltid har harmoniserat med andra politiska mål.

Två reformer, 1977 och 1993, har särskilt stor påverkan på dagens högskola. 1977 års högskolereform innebar en kraftigt vidgad hög- skola, dels genom att många volymmässigt stora utbildningar såsom lärar- och vårdutbildningar blev högskoleutbildning, dels genom att en mängd nya högskolor inrättades runt om i landet. Reformen 1993 utgör startpunkten för dagens system, och det är enligt de principer som infördes då som högskolan fortfarande styrs. Den grundläg- gande tanken bakom 1993 års reform var att universitet och hög- skolor behövde ett stort mått av frihet dels för att åstadkomma hög kvalitet i utbildning och forskning, dels för att kunna verka som kritiska röster i samhället.

2.1Högskolan som en del av samhällsbygget

I början av 1900-talet fanns sex lärosäten i Sverige: Uppsala och Lunds universitet, Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högsko- lan, Stockholms högskola och Göteborgs högskola. Totalt var cirka 6 500 studenter inskrivna vid dessa. Till universitetsfamiljen fördes

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

decennierna som följde också de privata lärosätena Chalmers tek- niska högskola och Handelshögskolan i Stockholm samt veterinär- högskolan, skogshögskolan och lantbrukshögskolan.

Efter andra världskriget underströks synen på högre utbildning och forskning som viktiga inslag i att bygga det moderna samhället. Utbildning och forskning blev samhällspolitiskt viktiga frågor, och omfattande utredningar tillsattes kring högskolans roll. Utredning- arna behandlade forskning och utbildning tillsammans.1

Tillgången till högre utbildning blev en viktig demokratifråga – de med rätt förutsättningar skulle ges möjlighet att studera, oavsett sam- hällsklass. I linje med detta infördes 1965 ett allmänt studiestöds- system för att underlätta för ungdomar att genomföra högskolestu- dier. Samtidigt byggdes gymnasieskolan ut, vilket innebar att fler ungdomar blev behöriga att studera vid högskolan, och tillström- ningen till högre utbildning tilltog.

Under 1950- och 1960-talen blev det tydligt att det fanns behov av högre utbildning utanför befintliga universitetsorter. I början handlade det om att förvärvsarbetande personer behövde komplet- tera sin utbildning för att fungera bättre i sitt arbete och avancera i karriären. Därefter handlade diskussionen dels om att avlasta befint- liga universitet, dels om att kunna tillgodose Norrland med akade- miska professioner inom vården. Som svar på dessa behov inrättades Umeå universitet 1965, och sedan universitetsfilialer i Linköping, Örebro, Karlstad och Växjö 1967.2

De samhällspolitiska frågor som funnits på agendan påverkade alltså utvecklingen inom högskolesektorn, och samhällsbyggande frågor har under hela efterkrigstiden varit en del av högskolepoli- tiken. Ett exempel är diskussionen om breddad tillgång till högskole- utbildning utifrån ett klassperspektiv, vilket också sammanföll med behovet av fler akademiskt utbildade i samhället. Frågan om breddad rekrytering till högre utbildning har följt med under årtiondenas lopp, och inkluderar i dag såväl social som svensk/utländsk bak- grund. Ett annat exempel är jämställdhet, som började uppmärksam- mas i högskolepolitiken under 1980- och 1990-talen, såväl i Sverige

1Se 1945 års universitetsberedning, 1955 års universitetsberedning, 1963 års universitets- och högskolekommitté.

2Universitetsfilialen i Linköping blev 1970 en teknisk högskola, och 1975 universitet.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

som internationellt. Frågorna om jämställdhet har framför allt hand- lat om könsbundna studieval samt mäns och kvinnors skilda möjlig- heter till forskarkarriär.3 Detta har lett till olika satsningar och upp- drag till universitet och högskolor. Ytterligare ett exempel på en samhällspolitisk fråga som påverkat högskolan är hållbar utveckling, som sedan 2005 finns inskrivet i högskolelagen som ett mål för uni- versitets och högskolors verksamhet.4

2.2Övergripande princip att utbildning och forskning hör ihop – men svårt i praktiken

Wilhelm von Humboldts ideal om ett universitet där utbildning och forskning är intimt knutna till varandra fick starkt stöd i utveck- lingen av det svenska universitetsväsendet under senare hälften av 1800-talet. I de svenska universitetsstatuterna infördes 1916 en mål- beskrivning för universitetens verksamhet där det tydliggjordes att ”universitetets uppgift är forskning och undervisning”. Detta ideal lever kvar i dagens universitets- och högskolesystem, befäst i de europeiska universitetens rättighetsförklaring Magna Charta Uni- versitatum5, och i Sverige stadfäst i det som brukar kallas högskole- lagens portalparagraf (SFS 1992:1434, 1 kap. 2 §).

Kopplingen mellan utbildning och forskning har på ett princi- piellt plan varit gällande under hela den moderna högskolans upp- byggnad. I Andréns historiska genomgång av högskolans utveckling under 1900-talet skriver han att det från 1945 års universitetsbered- ning och fram till dagens debatt har rått en total enighet om att denna princip ska vara vägledande eftersom utbildningen ska vila på vetenskaplig grund, och sådan uppnås först genom det direkta sam- bandet mellan forskning och utbildning. Andrén påpekar att något annat alternativ inte heller har presenterats, men konstaterar att det ”däremot fanns divergerande tolkningar av den konkreta innebörden av principen och hur den skulle omsättas i praktiken”.6 Principen om att utbildning och forskning ska vara sammankopplade har utmanats

3UKÄ (2016b), s. 14–15.

4SFS 1992:1434, 1 kap. 5 §.

5Universitetens Magna Charta, Bologna 1988. I SOU 2015:70 konstateras att denna princip används som ett kriterium på vad som konstituerar universitet och högskolor (s. 311).

6Andrén (2013), s. 63–64.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

bland annat genom införandet av sektorsforskning, särskilda lärar- kategorier för undervisning och inrättandet av universitetsfilialer (sedermera högskolor) utan forskningsorganisation.

2.2.1Sektorsforskning – utan koppling till utbildning

Fackhögskolor inom medicin, teknik, ekonomi samt skogs- och lant- bruk inrättades under 1800-talet och början av 1900-talet i syfte att utveckla och främja Sveriges sjukvård, näringsliv samt skogs- och lant- bruk. Dessa fackhögskolor hade ansvar för en avgränsad samhällssek- tor. Genom utbildning och forskning skulle de stödja respektive områden.

I samband med den samhälleliga utvecklingen efter andra världs- krigets slut uppstod nya forskningsfält rörande praxis i arbetsliv, undervisning, boende, energihushållning, bistånd, miljöfrågor och socialtjänst. I slutet av 1950-talet introducerades därför en ny form av sektorsinriktad forskning som stöddes av interna rådsliknande organ vid statliga ämbetsverk och myndigheter, finansierade med statliga medel. Utgångspunkten för den sektoriella forskningspoli- tiken var att varje samhällssektor skulle bedöma och finansiera sek- torns forsknings- och utvecklingsbehov.

Till skillnad från den branschinriktade forskningen vid fackhög- skolorna var sektorsforskningen helt skild från utbildning. Ansatsen var i stället att forskningen kunde och borde renodlas. Sverker Gustavsson har beskrivit att sektorsforskningens roll inte var att ge svar på vissa bestämda frågor och att den därmed inte hade någon tydlig beställare, utan bedömningar av forskningens värde i relation till praxis gjordes av de ämbetsmän och myndigheter som ansvarade för en viss sektor.7

I sektorsforskningens natur ligger också att resurserna för forsk- ning inom de olika samhällssektorerna vägs mot andra användnings- områden inom just den sektorn. Forskningsfinansiering skildes alltså inte från andra myndighetsuppgifter. De resurser som avdelades för sektorsforskning var därmed inte tillgängliga för alternativ användning inom andra forskningsområden, utan var delar i en skolpolitik, en energipolitik etc.8

7Gustavsson. (2016b), s. 47–57.

8Gustavsson (1989) s. 166–173, Andrén (2013), s. 126–127.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Sektorsforskningen hade en stark utveckling under 1960- och 1970-talet. Från 1980-talets slut minskade sektorsanslagen, men fort- farande finansierar vissa myndigheter med sektorsperspektiv en rela- tivt stor del av lärosätenas forskning.9

2.2.2Särskilda lärarkategorier för undervisning

Under 1960- och 1970-talen gick högre utbildning och forskning från att ha varit en företeelse som berörde ett fåtal personer i de högre samhällsklasserna, till att involvera en stor del av befolk- ningen. År 1945 studerade 14 000 män och kvinnor vid universiteten

–i början av 1970-talet hade antalet vuxit till över 100 000.10

Att hålla fast vid principen om utbildning och forskning som oskiljaktiga blev svårare i takt med att antalet studenter ökade. En större utmaning av principen skedde när den nya lärarkategorin uni- versitetslektor inrättades 1958. Lektoraten inrättades då de traditio- nella akademiska tjänsterna11 inte ansågs kunna räcka till för att undervisa alla de studenter som sökte sig till högre utbildning och samtidigt utföra högkvalitativ forskning och handledning av dokto- rander. Universitetslektorerna, som skulle vara disputerade, var kon- centrerade på undervisning och hade inte vetenskapligt arbete i sin tjänst. Under 1960-talet skapades sådana tjänster i praktiskt taget alla ämnen inom de filosofiska fakulteterna. Då bristen på kompe- tenta lärare var stor anställdes även mycket oerfarna yngre lärare som lektorer.12

Att införa denna lärarkategori och samtidigt fortsätta att hävda det Humboltska idealet, förklarade regeringen genom att hänvisa till att forskning och utbildning inte måste återspeglas i arbetsuppgif- terna för varje enskild befattning. Man menade alltså att detta sam- band inte behövde uppnås på personnivå, utan kravet kunde upp- fyllas genom att sambandet fanns inom universitetet som sådant.13

9Se UKÄ (2018e), s. 154.

10Högskoleverket (2006a), s. 16. Det var inte bara i Sverige som högskolesektorn ökade dra- matiskt, utan detta var ett internationellt fenomen, se exempelvis Andrén (2013), s. 32–33.

11Professor var den enda fasta forskar- och lärartjänsten, och professorerna var ansvariga för både vetenskapligt arbete och grundläggande undervisning. Kring professor fanns tjänster av olika slag (docent, amanuens, lektor, biträdande lärare m.m.) – alla betraktade som stödtjänster. Professors undervisningsskyldighet angavs i antal timmar per läsår. Se Andrén (2013), s. 185–186.

12SOU 1992:1, s. 53–55.

13Andrén (2013), s. 197.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

I slutet av 1960-talet tillkom ännu en typ av undervisningstjänster

–universitetsadjunkterna – som ytterligare tänjde på principen om att utbildning och forskning hör samman. I dessa tjänster, som inte krävde forskarutbildning, ingick inte någon forskning alls. Inom i synnerhet de filosofiska fakulteterna blev professorernas kontakter med grund- utbildningsstudenterna allt mer sällsynta. Denna utveckling förstärk- tes i och med forskarutbildningsreformen 1969 som innebar att profes- sorer, docenter och forskarassistenter förväntades att i huvudsak undervisa och handleda i forskarutbildningen, medan universitets- lektorer och adjunkter förutsattes ägna sig åt grundutbildningen.14

2.2.3Universitetsfilialer utan forskningsorganisation

Den Humboltska principen utmanades på nytt när universitetsfilia- lerna i Linköping, Örebro, Karlstad och Växjö inrättades i slutet av 1960-talet. Till dessa filialer knöts inga forskningsresurser, utan deras uppdrag var utbildning. 1963 års universitets- och högskolekommitté, vars förslag till modell regeringens proposition sedan följde, argumen- terade för att forskarutbildning och grundforskning måste hållas sam- man på universiteten för att inte splittra de knappa resurserna, varför inga forskningsresurser skulle tillföras filialerna. Principen om en stark koppling mellan utbildning och forskning skulle i stället upprätthållas genom anknytningen till respektive moderuniversitet.15

2.3En genomgripande högskolereform 1977

Den kraftiga studentexpansionen och en politisk vilja att tydligare knyta samman utbildning och arbetsliv lade grunden till 1977 års högskolereform. Som grund för reformen låg 1968 års utbildnings- utredning (U 68), vilken präglade den högskolepolitiska debatten under många år. Reformen 1977 kännetecknades av en fortsatt stark tilltro till högskolans roll som utvecklings- och förändringskraft i samhället, men den präglades också av tidsandan med bärande idéer om social ingenjörskonst och centralplanering. Dimensioneringen

14SOU 1992:1, s. 55.

15Moderuniversitet för filialerna var: Linköping – Stockholms universitet, Örebro – Uppsala universitet, Karlstad – Göteborgs universitet, Växjö – Lunds universitet.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

av olika utbildningar skulle utgå från samhällets behov av arbets- kraft; dessa behov räknades fram efter bedömningar av den framtida utvecklingen inom olika näringsgrenar och yrken.

1977 års reform innebar stora förändringar för den högre utbild- ningen. Begränsningar i det fria tillträdet till studier vid filosofiska fakulteter hade förvisso påbörjats redan 1969, men nu blev den högre utbildningen i princip totaldimensionerad och centralplanerad. Yrkes- utbildning prioriterades framför utbildning mot bildningsideal. Ut- bildningslinjer fördelade mot yrkesutbildningssektorer16 blev därför den grundläggande enheten för all utbildning. Utbildningens inne- håll och organisation reglerades i nationella utbildningsplaner som fastställdes av en central myndighet, Universitets- och högskoleämbe- tet (UHÄ). Riksdagen fattade beslut om utbildningarnas dimensio- nering utifrån förslag från UHÄ, vilket baserades på prognoser över arbetslivets behov av kompetens.17

Reformen 1977 var genomgripande, men samtidigt begränsad då den framför allt var inriktad mot utbildning samt mot högskolans organisation, dimensionering och lokalisering. Frågor om forskning och högskolans tjänstestruktur var däremot endast marginellt berör- da. Vad gäller forskarutbildningen genomfördes de stora förändring- arna 1969 när en fyraårig doktorsexamen infördes. Någon styrning av forskarutbildningens dimensionering, liknande den för grundutbild- ning, infördes inte. (Se vidare avsnitt 2.7.5.)

16Det fanns fem yrkesutbildningssektorer: 1) Tekniska yrken, 2) Administrativa, ekonomiska och sociala yrken, 3) Vårdyrkesutbildning, 4) Utbildning för undervisningsyrken, 5) Utbild- ning för kultur- och informationsyrken.

17Undantaget var individuella och lokala linjer samt enstaka kurser som beslutades av region- styrelser.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

2.3.1Utbildningar med brist på vetenskaplig tradition förs till högskolan

En stor förändring med 1977 års reform var att flera stora efter- gymnasiala utbildningar, framför allt lärarutbildningar, vårdutbild- ningar18 samt utbildningar vid socialhögskolor, blev högskoleutbild- ning.19 Detta innebar att antalet högskolestudenter ökade med nästan 46 000 studenter mellan 1976 och 1977. Det innebar också att andelen kvinnor steg med 10 procentenheter, från 43 till 53 procent, och att högskolan från och med då fick en majoritet av kvinnliga studenter.20

Ursprunget till att bland annat lärar- och vårdutbildningarna för- des till högskolan var det vidgade högskolebegrepp som U 68 före- slog. Detta förslag härrörde framför allt ur en önskan om en tydligare struktur för den eftergymnasiala utbildningen, men i regeringens pro- position anför statsrådet också motiv kring social och könsmässig snedrekrytering till högskolan.21

Det nya högskolebegreppet inkluderade utbildningar där den vetenskapliga anknytningen i många fall var en annan än den tradi- tionella. Samtidigt var beskeden från riksdag och regering att all hög- skoleutbildning skulle betraktas på samma sätt i fråga om forsknings- anknytning. I propositionen uttryckte statsrådet också förhoppningar om att forskningsanknuten yrkesinriktad utbildning skulle utveckla samhälle och arbetsliv:

En kritisk medvetenhet, stimulerad av bl.a. utbildningens anknytning till vetenskaplig verksamhet, kan i fråga om yrkesinriktad utbildning bidra till samhällsförändring genom förnyelse av arbetslivet.22

Behovet av mer koppling mellan forskning och lärarutbildning hade identifierats tidigare. Exempelvis beskrev Lärarutbildningskommit- tén i början av 1970-talet forskningen om lärarutbildningens ämnen

18Utbildning till arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, ortopedingen- jör, sjukgymnast (i dag fysioterapeut), sjuksköterska (inklusive specialistsjuksköterska), tand- hygienist samt utbildning mot social omsorg (i dag sammanförd med socionomutbildning) hade landsting eller kommun som huvudmän. De förstatligades 2002. Se prop. 2000/01:71.

19Även konstnärliga utbildningar och journalistutbildningen fördes till högskolan. I slutet av 1980-talet tillkom också korta ingenjörsutbildningar när gymnasieingenjörsutbildningen upp- graderades till högskoleutbildning.

20Högskoleverket (2006a), s. 19–20.

21Prop. 1975:9, s. 402–404.

22Prop. 1975:9, s. 405–406.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

som bristfällig och i behov av utveckling.23 I och med att all lärar- utbildning fördes till högskolan blev kopplingen mellan denna och forskningen formellt mer sammankopplade.

Det var dock inte självklart hur forskningsanknytningen skulle se ut för de utbildningar som blev högskoleutbildningar 1977. I mot- sats till de etablerade ämnena hade de inte någon given ”vetenskaplig corpus” att förhålla sig till. För dessa professionsutbildningar fanns också spänningar mellan förväntningar på att utbildningen å ena sidan skulle leverera yrkesrelevanta färdigheter och å andra sidan uppfylla kraven på vetenskaplig förankring.

Hur de nya utbildningarna utvecklades inom den akademiska värl- den tycks ha varierat. I den tematiska studie om forskningsanknytning som Högskoleverket gjorde 2006 beskrivs hur sjuksköterske- och lärarutbildningarna skiljer sig åt i forskningsanknytning. Detta förkla- ras med att omvårdnad efter 1977 kom att utvecklas både som forsk- ningsområde och som forskarutbildningsämne, och blev därmed en självklar vetenskaplig överbyggnad inom sjuksköterskeutbildningen. Inom lärarutbildningen utvecklades däremot inte samma distinkta ämnesidentitet, varken i form av undervisningsämne eller gemensamt forskningsområde.24

2.3.2Nya högskolor – forskningsanknytning diskuteras

I samband med 1977 års reform blev universitetsfilialerna i Karlstad, Örebro och Växjö självständiga högskolor och därtill inrättades tio nya högskolor.25 Ett principbeslut i riksdagen om att fasta forsk- ningsresurser enbart skulle finnas vid sju orter innebar att alla dessa nya högskolor inrättades utan forskningsorganisation och utan forsk- ningsresurser. De nya högskolorna skulle alltså enbart ha till uppgift att utföra utbildning. Det handlade då om befintliga lärar- och vård-

23SOU 1972:92, s. 235.

24Högskoleverket (2006c), s. 51–52.

25De nya högskolorna inrättades i Borås, Eskilstuna/Västerås, Falun/Borlänge, Gävle/ Sandviken, Halmstad, Jönköping, Kalmar, Kristianstad, Sundsvall/Härnösand och Östersund. Filialen i Linköping hade 1975 fått status som universitet. 1977 års reform innebar också att de konst- närliga utbildningarna i Stockholm blev självständiga enheter, medan de konstnärliga utbild- ningarna i Göteborg och Malmö gick upp i Göteborgs respektive Lunds universitet. Sveriges lantbruksuniversitet bildades genom en sammanslagning av lantbruks-, skogs- och veterinär- högskolorna.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

yrkesutbildningar som nu gavs högskolestatus, samt om nya utbild- ningar som utgick från behov som identifierats av regionens näringsliv. De nya utbildningarna var tekniska yrkesutbildningar, administra- tiva och ekonomiska utbildningar samt utbildningar för kultur- och informationsyrken. Även om önskemål från regionen togs upp blev de nya högskolorna inte särskilt profilerade, utan deras utbildnings- utbud kom att överensstämma till stor del med de etablerade läro- sätenas utbud inom samma områden.26

Kopplingen mellan utbildning och forskning diskuterades utförligt av U 68, som därmed introducerade begreppet ”forskningsanknyt- ning”. U 68 fastslog att:

I den i många hänseenden mycket heterogena högskoleutbildning som utredningsförslaget avser måste mål och medel för forskningsanknyt- ning kunna skifta avsevärt. Man bör emellertid utgå från att all utbild- ning bör ha ett samband med forskningen /…/ 27.

Den lösning som presenterades var att dela in Sverige i sex hög- skoleregioner, med minst ett universitet i varje region. På samma sätt som för de tidigare universitetsfilialerna skulle därmed universiteten utgöra garanten för forskningsanknytning vid regionens högskolor.

I debatten kring U 68 och 1977 års reform diskuterades frågan om forskningsanknytning flitigt.28 I remissvaren till U 68 framgår att den då befintliga högskolevärlden starkt ifrågasatte om principen om utbildningens och forskningens nära samband kunde upprätthållas i och med inrättandet av nya högskolor med enbart grundutbildnings- uppdrag. Lärarhögskolorna, gymnastik- och idrottshögskolorna samt socialhögskolorna var däremot generellt sett mer positiva till det vid- gade högskolebegreppet.29

I grunden vidhöll U 68 alltså principen om att all utbildning bör ha ett samband med forskningen, men två andra principer blev i slut- ändan viktigare: 1) att sprida utbildning över landet, 2) att inte splitt- ra forskningsresurserna på för många enheter. Reformen 1977 innebar ett avsteg från traditionen att forskning och utbildning skulle bedrivas vid varje enhet. Som för att understryka paradoxen infördes i den nya högskolelagen två paragrafer som uttryckte att utbildning ska bygga på

26Andrén (2013), s. 40–41.

27SOU 1973:2, s. 58.

28Se Andrén (2013), s. 44–48.

29Prop. 1975:9, s. 145–146.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

vetenskaplig grund samt att verksamheten ska anordnas så att sam- band mellan utbildningen, forskningen och utvecklingsarbetet främjas.30

1977 års reform innebar alltså att högskolelandskapet förändra- des; det var skillnad mellan universitet med uppdrag att både utbilda och forska, och högskolor med enbart grundutbildning som uppdrag. Kopplingen mellan utbildning och forskning skulle kvarstå genom regionala samarbeten där högskolorna skulle dra nytta av univer- sitetens vetenskapliga bas i forskningen, och ett särskilt anslag för forskningsanknytning ställdes till högskolornas förfogande.

Med tiden förändrades dock riksdagens och regeringens syn på de nya högskolornas uppdrag, och 1997 fattade riksdagen beslut om att alla statliga universitet och högskolor skulle ges fasta forskningsresur- ser (se avsnitt 2.7.3). Motivet till detta var att stärka sambandet mellan utbildning och forskning.31 Genom detta beslut stärktes principen om en tydlig koppling mellan utbildning och forskning, även om diskus- sionen om hur principen praktiskt ska hanteras fortgår.32

2.3.3Anslaget delas i utbildning och forskning

Fram till 1977 var det direkta statsanslaget till universiteten samlat, med utgångspunkt i att det var den akademiska strukturen (byggnader, materiel, tjänster) som finansierades, oavsett om den skulle användas till forskning eller till utbildning. Detaljeringsgraden i finansieringen var dock hög – till exempel förtecknades alla lönegradsplacerade tjäns- ter vid varje lärosäte i regleringsbrev, och lönegraden angavs. Det fanns särskilda anslagsposter för förvaltning, bibliotek, utrustning, lokaler etc.

Reformen 1977 innebar att anslagen till universiteten i stället kana- liserades i tre strömmar: 1) fakultetsanslag avsedda för forskning och forskarutbildning, 2) sektorsanslag för utbildning på linjerna inom de fem yrkesutbildningssektorerna33, 3) ett anslag för lokala och indivi- duella linjer och enstaka (fristående) kurser.

30SFS 1977:218, § 2, § 5.

31Prop. 1996/97:5.

32I SOU 2015:70, s. 311 ff ges en översiktlig beskrivning av denna diskussion.

33Se avsnitt 2.3.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

Enligt U 68 hade utbildning och forskning olika mål och olika behov, vilket bland annat hade aktualiserats när ytterligare utbild- ningar fördes till högskolan. Planeringsorganisationen måste därför byggas upp med hänsyn till detta. I propositionen anförde statsrådet detta som motiv till att göra åtskillnad mellan utbildning och forsk- ning inom anslagssystemet.34

Även om reformen medförde att en del öronmärkta anslag slopades var resursfördelningssystemet fortfarande detaljerat på statsmaktsnivå. Riksdagen beslutade varje år om anslagen till de fem yrkesutbildnings- sektorerna med en anslagspost per lärosäte. I regleringsbrev precise- rades antalet nybörjarplatser (planeringsramar) på de allmänna utbild- ningslinjerna för varje lärosäte. Tilldelade resurser kunde avräknas på ett sådant sätt att hela anslaget kunde förbrukas, och lärosätena fick alltså betalt oavsett om platserna utnyttjades eller ej. Någon ekono- misk uppföljning gjordes egentligen inte.35 Under 1980-talet mins- kade detaljstyrningen, men systemet med planeringsramar kvarstod till och med budgetåret 1992/93.36

Resurserna till utbildning var alltså helt input-styrda, och resul- tatet saknade betydelse för finansieringen. Gunnar Wetterberg har framfört att 1977 års system därmed gav olika signaler till ansvariga för institutioner och fakulteter vad gäller synen på forskning respek- tive utbildning. Medan kvalitet och prestationer enligt den akade- miska traditionen var avgörande för vilken forskning som skulle sat- sas på, styrdes grundutbildningen av att resurser fördelas genom politiska och administrativa beslut, ”där lobbyverksamhet ofta kan vara väl så effektiv som goda resultat. Med ett sådant system är det faktiskt inte underligt, att talet om att belöna de goda pedagogerna inte blev så mycket mer än tal.”37

Sedan 1977 har forskarutbildningen anslagsmässigt betraktats som en del av forskningen.

34Prop. 1975:9, s. 99.

35SOU 2007:81, s. 170.

36Högskoleverket (2006a), s. 40.

37Wetterberg (1996), s. 11.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

2.41993 års reform – Frihetsreformen

Reformen 1993 innebar en tydlig brytning mot de tankar som legat till grund för 1977 års reform. I praktiken hade svårigheter med centralstyrning inneburit att 1977 års system redan under 1980-talet luckrats upp, och mer decentralisering hade successivt genomförts. 1993 års reform tillkom också i ett läge där den svenska statsför- valtningen i stort övergick från detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning.38 Den högskolelag (1992:1434) som blev ett resul- tat av reformen styr i allt väsentligt ännu högskolan.

I förarbetena till 1993 års reform angavs två huvudsakliga motiv till reformen. Dels angavs ett kvalitativt motiv:

Universitet och högskolor, som står fria, har de största förutsättning- arna för att förmedla en kvalificerad undervisning. Avancerad kunskaps- utveckling fordrar frihet, oberoende och konkurrens.

Dels angavs ett principiellt motiv:

Ett samhälle som värnar mångfalden och som inser riskerna i en allom- fattande statsmakt måste skydda de kritiska motvikterna. Dit hör fria universitet och högskolor.39

En ökad frihet för universitet och högskolor skulle alltså gagna både kvaliteten i utbildning och forskning och friheten i samhället i stort. Riksdagens och regeringens uppgift var att bidra till att skapa rätt förutsättningar för detta.

Samtidigt var det en villkorad frihet där en större självständighet skulle åtföljas av ”tydliga incitament till kreativ konkurrens”, vilket ställde krav på uppföljning och utvärdering. God kvalitet och goda prestationer i utbildning och forskning skulle premieras, medan otillräcklig kvalitet och bristande effektivitet skulle leda till mins- kade anslag.40

Reformen 1993 sammanföll med en kraftig utbyggnad av grund- utbildningen. Antalet studenter fördubblades på 15 år, från 170 000 höstterminen 1990 till 340 000 höstterminen 2004.41 Utbyggnaden

38I 1988 års kompletteringsproposition föreslogs generella riktlinjer för ett nytt statligt bud- get- och styrsystem med större ansvar för myndigheterna samt treåriga budgetperioder. Pro- positionen blev inledningen till ett omfattande utvecklingsarbete avseende det statliga budget- och styrsystemet. Se SOU 2007:75 s. 88 ff.

39Prop. 1992/93:1, s. 9. Statsrådet refererar där till de motiv som angavs i budgetpropositionen den 10 januari 1992.

40Prop. 1992/93:1, s. 10.

41Högskoleverket (2006a), s. 16–17.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

innebar att alla lärosäten tillfördes utökade resurser. Det fanns där- med utrymme att både öka antalet nybörjare och att förlänga utbild- ningar som i internationell jämförelse var korta.

2.4.1Förändringar behövdes för att rätta till akuta problem

Propositionen Universitet & högskolor, Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) lade fast principerna för 1993 års reform. I denna proposition pekade ansvarigt statsråd på ett antal identifierade problem för universitet och högskolor som behövde åtgärdas för att målet om att stärka Sverige som kunskapsnation skulle kunna nås:

•Klyftan mellan grundutbildning och forskning, som ansågs ha sitt ursprung i beslutet att införa rena undervisningstjänster i början av 1960-talet. Denna klyfta fick sedan ”en stark markering i 1977 års högskolereform där såväl anslagssystemet som högskolornas inre organisation präglades av klar boskillnad i detta avseende.”

•Linjeorganisationen, som tenderat att slå sönder ämnesinstitutio- nerna eller hotat utplåna vissa ämnen. Linjesystemet gick också stick i stäv mot ämnesfördjupning, självständig problemlösning och kritisk analys – dvs. det som kännetecknar den akademiska utbild- ningstanken.

•Den inre organisationen, som var hårt reglerad och därmed inflexibel och tungrodd.

•Totaldimensioneringen av utbildning, som hade medfört ett ineffek- tivt utnyttjande av resurser.

•Resursutnyttjandet, som var ineffektivt och orättvist då samma typer av utbildningar kunde ha olika resurstilldelning beroende på vid vilket lärosäte de gavs.42

Från studentrörelsens sida hade dessutom kritik framförts om låg kvalitet i utbildningen, och ett ointresse för utbildningen från lärar- nas sida.43

42Prop. 1992/93:1, s. 14–15.

43Eriksson & Heyman (2014). s. 9.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

2.4.2”Frihet är normen”

För att åstadkomma önskvärda förändringar av högre utbildning och forskning anfördes tre generella metoder:

•Ökad frihet för statliga universitet och högskolor och därmed skapande av incitament för utveckling och kvalitet.

•Införandet av fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor.

•Förändrat, icke-statligt huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor.44

Inom ramen för den första punkten – ökad frihet – angavs åtta om- råden inom vilka de statliga universiteten och högskolorna skulle ges större frihet, framför allt gällande utbildningsutbudet och hur resur- ser används.45 Frihet var normen, och varje reglering krävde sin egen motivering. En ny högskolelag (1992:1434) infördes, liksom en hög- skoleförordning (1993:10046) som bland annat innehöll en examens- ordning där grundläggande bestämmelser om olika examina angavs.

En viktig del av reformen var att studenternas val skulle påverka såväl utbildningarnas utformning och inriktning som resurstilldel- ningen till universitet och högskolor. I 1977 års system hade resurser endast tilldelats för platser, medan inget intresse – åtminstone inte ur resurstilldelningsperspektiv – fanns för resultatet. Införandet av ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem skulle borga för att uni- versitet och högskolor prioriterade att förbättra utbildningens kvalitet och öka genomströmningen. Studenterna förväntades välja utbild- ningar med hög kvalitet, och goda studieresultat premierades i resurs- tilldelningen. Tanken var att ett sådant system skulle stimulera lärare, forskare, institutioner och lärosätesledningar att bli lyhörda för stu- denternas önskemål och krav på utbildning av hög kvalitet. På så vis skulle även klyftan mellan forskning och utbildning överbryggas.

44Prop. 1992/93:1, s. 21.

45De åtta områdena avsåg studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter, inrät- tande och tillsättning av professurer, skapande av karriärvägar för lärare, institutionell orga- nisation, disposition av resurser till grundutbildning, samt omfördelning mellan anslag till forskning. Prop. 1992/93:1, s. 22.

46För SLU infördes Förordning (1993:121) för Sveriges lantbruksuniversitet.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

Reformen innebar alltså att kvalitet i utbildning kom i fokus. An- svaret för kvaliteten lades på lärosätena, samtidigt som ett nyinrättat utvärderingssekretariat – som övergick i Kanslersämbetet, sedermera Högskoleverket – skulle granska kvaliteten i den högre utbildningen, och genomföra uppföljningar och utvärderingar.47 I inledningsskedet diskuterades även kvalitetsindikatorer som ett underlag för resurs- tilldelning till grundläggande högskoleutbildning.48

I samband med reformen ombildades 1994 Chalmers tekniska högskola (som sedan 1937 varit en statlig högskola) och Högskolan i Jönköping till stiftelsehögskolor, dvs. enskilda utbildningsanord- nare i form av stiftelser. Regeringen ansåg att förekomsten av olika huvudmän skulle säkerställa universitetens och högskolornas fri- görelse från statlig detaljstyrning, och på så sätt stimulera utveck- lingen även inom resten av högskolan. Stiftelsehögskolorna fick även ett finansiellt tillskott i form av ett stiftelsekapital.49

2.4.3Förändrad anslagsfördelning

Samlat anslag diskuteras

Som en del av 1993 års reform förändrades anslagsfördelningen till universitet och högskolor. Det nya anslagssystemet utgick från ett fortsatt tudelat anslag, men inför reformen hade frågan om ett samlat anslag till utbildning och forskning diskuterats. I högskoleutred- ningens huvudbetänkande Frihet, ansvar, kompetens framhölls anslags- systemets tudelning som en bidragande orsak till splittringen mellan grundutbildning och forskning.50 Därtill identifierades i departements- promemorian Fria universitet och högskolor krav på vad ett nytt anslagssystem behövde innehålla för att det skulle stämma överens med en reform för ökad självständighet. Bland annat anfördes att anslagssystemet bör underlätta en samlad planering för forskning och utbildning.51

47Prop. 1992/93:1, s. 66–67.

48Prop. 1992/93 :1, s. 74.

49Prop. 1992/93:231, s. 11–14. Enligt en utvärdering gjord av Statskontoret har stiftelsekapi- talet bidragit till att trygga och utveckla verksamheten. Stiftelsehögskolorna har större befo- genhet än övriga universitet och högskolor att finansiera samverkansinsatser och verksamhet som syftar till att kommersialisera forskningsresultat. Se Statskontoret (2012).

50SOU 1992:1, s. 55.

51Ds. 1992:1, s. 33.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Frågan om ett samlat eller tudelat anslag diskuterades vidare i princippropositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I resone- manget kom statsrådet fram till att resurser till universitet och hög- skolor även fortsättningsvis skulle tilldelas via två separata anslag; ett för utbildning och ett för forskning. Något principiellt ställnings- tagande för fortsatt tudelning går inte att utläsa ur resonemanget, utan som motiv anges en ovilja att helt släppa statens styrning då det var osäkert om den nyvunna friheten för universitet och högskolor i tillräckligt stor utsträckning skulle nå de uppsatta målen. I proposi- tionen påpekades att ett gemensamt anslag kunde komma att aktua- liseras senare, när anslagssystemet vidareutvecklades.52

Studenterna i centrum för resurstilldelning till utbildning

Resurstilldelningen till grundläggande utbildning skulle bygga på tre grunder: 1) kvalitet, 2) studenternas val, 3) effektivitet i resursanvänd- ningen.53 Att grundutbildningens resurser skulle styras av resultat var något helt nytt. ”Platser” var inte längre ett begrepp som var relevant i regeringens uppdrag till lärosätena.

I det nya resurstilldelningssystemet skedde styrningen på en över- gripande nivå.54 Medel anvisades till varje statligt universitet eller hög- skola under ett enda anslag till grundläggande högskoleutbildning, vil- ket ersatte de fem tidigare anslagen till yrkesutbildningssektorerna samt anslaget till lokala och individuella linjer och enstaka kurser. För varje lärosäte angavs ett takbelopp som angav den maximala ersätt- ningen för helårsstudenter och helårsprestationer vid varje lärosäte. I stället för att statsmakterna i detalj angav hur många studenter som skulle utbildas inom olika områden skulle det vara studenterna, uni- versiteten och högskolorna som avgjorde detta genom sina val och prioriteringar. Helt fritt släpptes dock inte styrningen av utbildningen, då riksdag och regering även fortsättningsvis bedömdes behöva garan- tera ett visst antal examinerade från utbildningar mot yrken som var viktiga ur ett nationellt perspektiv, liksom vissa mindre men väsentliga ämnen.55

52Prop. 1992/93:1, s. 68–69.

53Prop. 1992/93:1, s. 69.

54SLU omfattades inte av resurstilldelningssystemet, liksom inte heller senare Försvarshög- skolan.

55Prop. 1992/93:169, s. 32.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

En utgångspunkt för resurstilldelningssystemet var att den nya friare studieordningen medförde att all grundutbildning skulle orga- niseras i kurser. Varje kurs måste därför kunna hänföras till det som var grund för resurstilldelningen, nämligen utbildningsområden. Utbildningsområdena motsvarade de traditionella fakultetsområ- dena, samt undervisnings- och vårdområdena och det konstnärliga området. Därtill kom ett övrigt-område för vissa kurser inom lärar- utbildningen samt kurser inom bibliotekarie- och journalistutbild- ningar.56 Vid starten 1993/94 fanns tolv utbildningsområden, senare har ytterligare utbildningsområden tillkommit.

Vid införandet av reformen beräknades och översattes utbildning- arna från de fem sektorsanslagen samt anslaget för lokala och indivi- duella linjer och enstaka kurser i 1977 års studieordning till det nya systemet med utbildningsområden. En viktig princip var den om enhetliga ersättningsbelopp, dvs. att kurser inom samma utbildnings- område skulle få lika stor ersättning per student, oavsett lärosäte.57

Ersättningsbeloppen för humanistiskt, teologiskt, juridiskt och samhällsvetenskapligt utbildningsområde motsvarade den bastill- delning som Högskoleutredningen hade föreslagit i sitt slutbetän- kande.58 Ersättningsbeloppen för övriga utbildningsområden inne- bar att respektive område i princip behöll de resurser som gällt totalt för området före 1993.59 I propositionen påpekades att ersättnings- beloppen per utbildningsområde endast avsåg statsmakternas resurs- tilldelning till universitet och högskolor, och att det var upp till lärosätena att sedan – med utgångpunkt i kvaliteten i verksamheten

–besluta om hur de tilldelade medlen skulle fördelas internt.60

För att garantera att lärosätena inte enbart gav utbildningar som upplevdes som lätta att genomföra, för att på så sätt maximera den ersättning som baseras på studenternas prestationer (helårspresta- tioner), gavs ett utbildningsuppdrag till respektive lärosäte. Utbild- ningsuppdragen, som skulle utgöra underlag för regeringens budget- propositioner, dokumenterade omfattningen av den grundutbildning som respektive lärosäte skulle genomföra under den kommande tre- årsperioden. Det fanns alltså en viss långsiktighet i och med att utbild- ningsuppdragen hade en treårig planeringshorisont.

56Prop. 1992/93:169 s. 14.

57SOU 2007:81, s. 170.

58SOU 1992:44.

59SOU 2007:81, s. 171.

60Prop. 1992/93:169, s. 17.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Enligt ursprungstanken skulle uppdragen bland annat omfatta ett minsta antal av vissa examina som borde avläggas under treårsperio- den. Inledningsvis avsåg uppdragen ett lägsta antal examina omfat- tande 120 (dåvarande) poäng inom framför allt vård, undervisning och teknik.61 Uppdragen angav också det maximala antalet helårspresta- tioner respektive helårsstudenter som kunde ge ersättning, liksom den högsta sammanlagda ersättningen (takbelopp) för varje budgetår. Där- till angav uppdragen begräsningar i omfattning av och ersättning för konstnärliga utbildningar. I uppdragen skulle också särskilda åtagan- den finnas, exempelvis uppdrag om att genomföra vissa ämnen. Av uppdragen skulle även framgå vilka åtgärder som lärosätet skulle vidta för att säkra kvaliteten i utbildningen.62

Utbildningsuppdragens innehåll har förändrats över tid, och för- svann slutligen i samband med autonomireformen 2010 (se av- snitt 2.6.). Redan i den första treårsperiodens andra år minskade dock uppdragens betydelse som planeringsstöd för lärosätena i och med att regeringen genomförde ett antal nya initiativ som påverkade verksamheten (basår, distansutbildning, sommarkurser m.m.), och även införde förändringar i befintliga uppdrag då man ville minska läkar- och tandläkarutbildningarna.63

Kritik och farhågor när resurstilldelningssystemet infördes

Inför införandet av resurstilldelningssystemet 1993 höjdes kritiska röster om att systemet riskerade leda till sänkt kvalitet i utbild- ningen. Denna kritik kretsade bland annat kring risken för sänkta krav i examination för att kunna godkänna fler studenter och därmed få ersättning för fler helårsprestationer. Resursberedningen – som hade regeringens uppdrag att både utveckla och iaktta införandet av det nya systemet – konstaterade dock ett år efter att systemet införts att det verkade ha lett till en ökad medvetenhet om studenters presta- tioner, och ett mer medvetet kvalitetsarbete från lärosätenas sida.64

Det fanns också farhågor om att det nya resurstilldelningssyste- met skulle leda till begränsningar i utbildningsutbudet på sätt som

61SOU 1996:21, s. 35.

62SOU 1993:3, s. 15, s. 47–49.

63SOU 1994:80, s. 35–36.

64SOU 1994 :80, s 39–41.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

inte var önskvärda. Det handlade dels om kurser som erfarenhets- mässigt har låga prestationsgrader, framför allt kurser som tillgodo- såg fortbildnings- och vidareutbildningsbehov. Dels handlade det om kurser med få studenter, till exempel kurser på högre akademisk nivå, specialkurser och kurser inom ämnen med få studenter.65

Tidigt ifrågasattes de stora skillnaderna i ersättningsbelopp mel- lan utbildningsområdena, i synnerhet humaniora, teologi, samhälls- vetenskap och juridik kontra övriga utbildningsområden. Ersätt- ningsbeloppen ansågs förlegade i förhållande till hur undervisning bedrevs inom olika ämnesområden, gränserna mellan utbildnings- områdena ansågs vara oskarpa och de ansågs motverka förändring och förnyelse. Utbildningsområdena tog heller inte hänsyn till tvär- vetenskap eller till att nya ämnen utvecklades.66

2.5Utredningar om styrning och resurstilldelning efter 1993

Regeringen beslutade redan i anslutning till reformen 1993 att följa upp och utvärdera denna. Resursberedningen, vilket var den utred- ning som lämnat förslag till det nya resurstilldelningssystemet, gavs i uppdrag att följa dess införande.67 Regeringen tillsatte också en utredning (RUT-93) för att göra en uppföljning av treårsperioden 1993/94–1995/96. I sitt slutbetänkande konstaterade RUT-93 att inställningen till reformen bland universitet och högskolor i stort sett var positiv. Som mest värdefullt framhölls det ökade engage- manget för grundutbildningen och för studenterna. RUT-93 konsta- terade samtidigt att många delar av reformen återstod att utveckla om reformens mål skulle nås.68

I slutet av 1999 tillsatte regeringen en utredning för att analysera möjligheterna att vidareutveckla och föreslå förbättringar av styr- systemet. I sitt betänkande Högskolans styrning kom utredningen bland annat fram till att målen för högskolans grundutbildning var disparata och borde ses över. Utredningen diskuterade bland annat vilka typer av mål som regeringen bör sätta för att passa in i den

65Ibid.

66Högskoleverket (1997), s. 16–18, Kim (1996) s. 32–33.

67Resursberedningen lämnade ett betänkande (SOU 1994:80) innan regeringen beslutade att den skulle upphöra.

68SOU 1996:21, s. 117 ff.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

nuvarande styrmodellen. Utredningen förordade examensmål för vissa yrkesexamina respektive mål om antal helårsprestationer för vissa utbildningsområden, men avvisade tanken om styrning genom mål för antal nybörjarplatser.69 Vad gäller resurstilldelningen före- slog utredningen bland annat att ersättningsnivåerna för grundläg- gande utbildning skulle ses över, och att det skulle införas en separat medelstilldelning till forskarutbildningen.

Utredningens förslag togs delvis upp i regeringens proposition Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) där regeringen bedömde att ett minsta antal helårsstudenter totalt för varje lärosäte borde anges som riktmärke, och att examinationsmål för vissa yrkesexamina samt för magisterexamen skulle finnas kvar.

I mitten av 2000-talet tillsatte regeringen en utredning med upp- drag att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning. Efter tilläggsdirektiv omfattades även resurstilldelning och övrig styrning avseende forskning och forskar- utbildning.70 Utredningsarbetet skedde i två omgångar och med två olika utredare. Den första utredaren presenterade sitt delbetänkan- de om resurstilldelning för grundläggande utbildning 2005.71 Den andra utredaren, som gav sin utredning namnet RUT 2, presen- terade slutbetänkandet, som omfattade både grundläggande utbild- ning, forskarutbildning och forskning, 2007.72

I sitt slutbetänkande föreslog RUT 2 ett system med ett hög- skolelandskap där forskning och forskarutbildning koncentrerades till etablerade universitet. Utredningen föreslog vidare ett samlat anslag till forskning och utbildning (inklusive forskarutbildning) vilket skulle beräknas i fyraårsperioder. Resurstilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå föreslogs bestå av en grundersättning per helårsstudent samt tre olika tilläggsersättningar som var beroende av undervisningsmetod. RUT 2 menade att ersätt- ning som beräknades utifrån ämnestillhörighet inte stämde överens med hur moderna utbildningar såg ut. I ersättningen för helårs- studenter skulle också en resurs för forskningsanknytning inklude- ras, vilken skulle överföras från forskningsanslaget. Därtill skulle en

69SOU 2000:82, s. 49 ff.

70Dir 2004:49, Dir 2006:29.

71SOU 2005:48.

72SOU 2007:81.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

kvalitetsrelaterad tilldelning införas, vilken var beroende av resul- tatet av kvalitetsutvärderingar. Resurstilldelning baserad på helårs- prestationer skulle avskaffas.

RUT 2 ville vidare införa ersättning för helårsdoktorander. Fors- karutbildningen skulle alltså betraktas som en utbildning också i resurstilldelningssystemet. När det gällde anslaget till forskning före- slog utredningen att hälften av detta skulle konkurrensutsättas och fördelas utifrån kvalitets- och aktivitetsbaserade kriterier.

För att driva systemet föreslog RUT 2 att ett akademiskt väl kvalificerat intermediärt organ utanför Regeringskansliet inrättades.

Förutom utredningens förslag om att delar av anslaget till forsk- ning och forskarutbildning borde fördelas utifrån kvalitetskriterier (se avsnitt 2.7.4), har RUT 2:s förslag inte lett till några förändringar av hur resurser tilldelas universitet och högskolor.

2.6Autonomireformen 2010

I slutet av 2006 tillsatte regeringen en utredning för att lämna förslag om en eller flera nya verksamhetsformer för universitet och hög- skolor. Enligt direktiven var målsättningen att öka lärosätenas själv- bestämmande och minska den politiska styrningen, samtidigt som statens intresse av att kunna styra och kontrollera för staten viktiga delar av verksamheten tillgodosågs.73

Utredningen föreslog att universitet och högskolor skulle upp- höra att vara statliga myndigheter och i stället utgöra en ny offent- ligrättslig organisationsform; ”självständiga lärosäten”. Den statliga finansieringen skulle ske genom fleråriga avtal. 74

I efterföljande proposition gjorde dock regeringen bedömningen att det krävdes ytterligare omfattande utredning om en ny organisa- tionsform skulle kunna införas. Ökad frihet för universitet och hög- skolor var viktigt, men skulle i första hand uppnås inom ramen för myndighetsformen. I sin argumentation för ökad frihet anknöt reger- ingen explicit till principerna i 1993 års reform, och anförde att för- slagen i propositionen var en vidareutveckling av denna.75 Regeringen ansåg att regleringen av lärosätena borde begränsas till områden där

73Dir. 2007:158.

74SOU 2008:104.

75Prop. 2009/10:149, s. 14–15.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

staten ”har ett tydligt intresse att styra”, såsom kvalitet, ansvars- utkrävande och rättssäkerhet. (Se vidare avsnitt 3.2.)

De förändringar som riksdagen och regeringen beslutade om med anledning av propositionen innebar en avreglering av lärosätenas inre organisation, lärarbefattningar och anställningsförfarande samt utbild- ningsplaneringen. Störst var förändringen rörande den interna organi- sationen, där endast rektor och styrelse kvarstod som centralt regle- rade; inga kollegiala organ föreskrivs därmed längre. I högskolelagen anges dock att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.76

I flera analyser77 har konstaterats att det ökade självstyret främst axlats av lärosätesledningarna. Andrén menar att den största skill- naden i dag jämfört med 1940-talet är den ökade friheten på lokal nivå, men konstaterar också att denna gäller lärosätes- och fakul- tetsledningar medan ”basnivåns inflytande snarare har reducerats”.78 I en rapport från riksdagen konstateras att rektorerna upplever att makten i praktiken bara ökat på lärosätenas ledningsnivå, inåt gent- emot den egna organisationen, medan den reella autonomin inte för- ändrats. I rapporten framgår samtidigt att det inte råder konsensus om vad autonomi innebär, varken bland lärosäten eller politiska beslutsfattare, eller vad lärosätenas önskemål om ökat självbestäm- mande konkret innebär.79

I ett andra steg lades 2013 en departementspromemoria fram med förslag om att statliga lärosäten skulle kunna ombildas till stiftelser. Regeringen meddelade 2017 att den inte går vidare med dessa förslag.80 Autonomireformen innebar alltså att lärosätena kunde välja att organisera sina ledningsfunktioner på olika sätt. Med det som ut- gångspunkt tillsatte regeringen Ledningsutredningen för att kartlägga och analysera lärosätenas interna styrning, i syfte att utgöra underlag för lärosätenas diskussion i dessa frågor. Ledningsutredningen kon- staterade bland annat att de akademiska ledarnas uppdrag och befo- genheter ofta är otydliga. Utredningen lämnade även förslag avseen- de styrelsens roll och uppgifter samt processen för hur rektor borde

rekryteras.81

76SFS 1992:1434, 2 kap. 6 §.

77Se bl.a. Utbildningsutskottet (2014/15:RFR5), Ahlbäck Öberg, (2016) (red), Wedlin & Pallas (2017) (red).

78Andrén (2013), s. 110.

79Utbildningsutskottet (2014b), s. 14–16.

80Prop. 2017/18:1, s. 171.

81SOU 2015:92.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

2.7Styrning av forskning och forskarutbildning

Såsom framgått ovan var forskning och forskarutbildning endast till mindre del direkt berörda av reformerna 1977 och 1993. Men också för dessa verksamheter har styrning och resurstilldelning förändrats över tid. Den grundläggande strukturen som etablerades på 1940- talet, med fakultetsanslag (basanslag) kompletterade med forsknings- rådsmedel, har förvisso bestått, men förhållandena mellan basanslag och forskningsrådsmedel har förändrats över tid.

Utgångspunkten för svensk högskoledebatt har ända sedan början av 1900-talet varit att värna sammanhållna miljöer med utbildning, forskarutbildning och forskning. Det har inneburit att offentligt orga- niserad forskning framför allt bedrivs inom universitet och högskolor och inte i fristående institut som i flera andra länder.

2.7.1Forskningsråd med fokus på grundforskning inrättades på 1940-talet

På 1930-talet var forskning helt beroende av årliga fakultetsanslag som skulle täcka såväl kostnader för tjänster som driftskostnader. Förnyelse bestod främst av att statsmakterna efter förslag från läro- sätena inrättade professurer med inriktning mot nya ämnesområden. Från näringslivet och bland annat Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) restes krav på en bättre samordning och styrning av forsk- ningen inom det tekniska området för att tillgodose industrins och näringslivets behov. I början av 1940-talet inrättades därför, med USA och Storbritannien som förebilder, forskningsråd för teknisk forskning och byggnadsforskning. Några år senare tillkom forsk- ningsråd för medicinsk, jordbruksvetenskaplig och naturvetenskap- lig forskning. Så småningom etablerades också forskningsråd för samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. Tyngdpunkten i forskningsrådens satsningar låg på grundforskningen, men också den tillämpade forskningen gavs plats inom ramarna för att kunna tillgodose specifika bransch- och samhällsbehov.82

Forskningsråden var självständiga fristående statliga organ, och ledamöterna var ledande forskare vid universitet och högskolor. Forskningens frihet var en viktig utgångspunkt, och någon styrning

82Högskoleverket (2006a), s. 42–43, Andrén (2013), s. 112–120.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

från statens sida fick inte förekomma. Dock kunde råden ta initiativ till forskning som de ansåg vara av särskild betydelse för landet, och de kunde därför försöka inspirera forskare att ta sig an vissa upp- gifter.

En annan viktig utgångspunkt för forskningsråden var att den forskning som de stödde skulle ingå i universitetens och högskolornas verksamhet, och inte förläggas till utomstående organisationer eller institut – vilket fallet var i de internationella förebilderna. Mottagarna av forskningsbidragen var professorer och docenter som hade ansvar för både forskning och utbildning, och därigenom kunde sambandet mellan utbildning och forskning säkras.

2.7.2Forskningspolitiska propositioner för långsiktighet och samordning

År 1979 beslöt riksdagen att regeringen vart tredje år – dvs. under varje mandatperiod – skulle lägga fram en forskningspolitisk propo- sition. Syftet var att få till stånd en mer långsiktigt hållbar och sam- manhållen forskningspolitik. I den första samlade forskningspropo- sitionen som kom 1982 pekade regeringen på att forskningspolitiken tidigare hade utvecklats utefter olika linjer utan samordning; dels politik för högskolan som Utbildningsdepartementet ansvarat för, dels politik för forskning inom olika samhällsområden som respek- tive sakdepartement ansvarat för. Därmed hade olika delar av forsk- ningsverksamheten beretts i olika riksdagsutskott. En koordinerad forskningspolitisk proposition skulle i stället innebära att riksdagen kunde göra en samlad bedömning av forskningspolitiken.83

I och med den proposition som regeringen lade fram 2016 har totalt tio forskningspolitiska propositioner tagits fram.84 Sedan 1996 ingår, i enlighet med det nya statliga budgetsystem som då börjat gälla, budgetförslag inte i forskningspropositionerna utan återfinns i budgetpropositionen. Kommittén Forskning 2000 konstaterade i sitt slutbetänkande 1998 att den forskningspolitiska propositionen delvis ändrat karaktär över tid, och att den inte längre var den enda

83Prop. 1981/82:106, s. 6.

84Här räknas inte de forskningspropositioner som lades fram före riksdagens principbeslut 1979. I och med att mandatperioden förlängdes till fyra år 1994 har periodiciteten för forsk- ningspropositionerna ändrats till vart fjärde år.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

proposition där förslag i forskningsfrågor presenterades. Utred- ningen förordade dock att regeringen fortsatte att lägga fram en forskningspolitisk proposition under varje mandatperiod.85

2.7.3Forskningsresurser till högskolor gav ett mindre tudelat landskap

Såsom framgått ovan hade Sverige, först i och med högskolefilialerna och sedan i och med inrättandet av nya högskolor i samband med 1977 års reform, utvecklat ett tudelat högskolelandskap. Tudel- ningen innebar att universiteten både utbildade och forskade medan högskolornas uppdrag enbart var grundutbildning.

Den stora skillnaden mellan universitet och högskolor gällde alltså de fasta forskningsresurserna, vilka enbart tillfördes de etable- rade universiteten, samt att högskolorna inte hade rätt att utfärda doktorsexamen. Högskolorna hade dock vissa forskningsresurser. Fram till och med 1996 anslog riksdagen årligen cirka 150 miljoner kronor till ”forskningsstödjande åtgärder” vid högskolorna. Därtill var universiteten ålagda att bidra med medel från fakultetsanslagen som en så kallad rörlig resurs för forskning, för att ge högskolornas lärare möjlighet att forska parallellt med undervisningen.86

Inställningen till högskolornas uppdrag förändrades dock över tid, och så småningom gavs högskolorna ekonomiska förutsätt- ningar att bygga upp egen forskning. År 1994 inrättades Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) med syfte att stärka forskningen vid högskolorna. KK-stiftelsen skulle del- finansiera ”profilforskning inom särskilda styrkeområden i sam- arbete med näringslivet”, under förutsättning att regionalt näringsliv finansierade resterande del.87 Högskolornas regionala beroende för- stärktes därmed, liksom deras forskning inom näringslivsrelaterade områden. Detta innebar för de flesta högskolor att deras forskning till stor del bedrevs inom andra områden än större delen av deras utbildningsutbud, vilket hade sin tyngdpunkt inom lärarutbildning, vård, humaniora och samhällsvetenskap.88

85SOU 1998:128, s. 211.

86Högskoleverket (1998a), s. 31.

87Prop. 1993/94:177, s. 49.

88Benner (2008), s. 116.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Från och med 1997 fick dock högskolorna ökade och permanenta forskningsresurser genom statsanslag. Dessa resurser skulle fritt dis- poneras av respektive högskola så att högskolan kunde utveckla forsk- ning under eget ansvar. Regeringen underströk att högskolorna skulle utveckla sin egen forskningsprofil och inte kopiera universiteten.89

Fram till 1999 var fakulteter grund för resurstilldelningen till forsk- ning och forskarutbildning. Denna grund ersattes 1999 av fyra bredare vetenskapsområden90, vilket innebar färre men större anslag. För hög- skolornas del innebar införandet av vetenskapsområden att de gavs möjlighet att söka om att inrätta ett vetenskapsområde och därtill hörande tillstånd att examinera doktorer. I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141) beskrevs att en högskola som uppnått ”tillräcklig bredd och specialisering inom grundutbildning och forskning inom ett antal näraliggande ämnen” skulle kunna ges sådan rätt.91 Detta öppnade också vägen för högsko- lor att ansöka om att bli universitet, i och med att kriterierna för uni- versitetsstatus specificerades.92 Fyra högskolor fick slutligen univer- sitetsstatus, efter en process där Högskoleverket genom en bedöm- ningsgrupp utvärderat hur väl de uppställda kriterierna uppfyllts. Bedömningsgruppen menade att endast en av de fyra ansökande hög- skolorna uppfyllde kriterierna, medan övriga behövde fortsätta upp- byggnaden.93 Efter vissa kompletteringar beslutade riksdagen att ge högskolorna i Karlstad, Växjö och Örebro universitetsstatus 1999, och Mitthögskolan gavs universitetsstatus 2005. Regeringen tydliggjorde 200994 att den inte avsåg att inrätta nya universitet, ett ställnings- tagande som legat fast fram till 2016 då den efterföljande regeringen meddelade att Malmö högskola skulle bli universitet 1 januari 2018.95

År 2010 togs vetenskapsområde bort som avgränsning för både resurstilldelning och examenstillstånd för utbildning på forskarnivå, och i stället öppnades möjligheten för alla högskolor att ansöka om

89Prop. 1996/97:1, Utgiftsområde 16, s. 79–80.

90Humanistiskt/samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt veten- skapsområde.

91Prop. 1996/97:141, s. 55.

92I samband med att kriterierna klargjordes bytte även Högskolan i Luleå namn till Luleå tek- niska universitet.

93Högskoleverket (1998b), s. 74 ff.

94Prop. 2008/09:134, s. 52.

95Prop. 2016/17 :1 Utgiftsområde 16, s. 208.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

examenstillstånd på forskarnivå inom ett avgränsat område. De hög- skolor som hade vetenskapsområde 2010 fick precisera inom vilka områden deras examenstillstånd skulle gälla. Examenstillståndet skildes helt från resurstilldelningen, och högskolor som ansöker om examenstillstånd förväntas finansiera utbildningen på forskar- nivå inom befintliga anslag.96

2.7.4Ökning av externa medel och kvalitetsbaserad tilldelning

Såsom ovan nämnts anvisades mellan 1977 och 1993 medel för forsk- ning och forskarutbildning under så kallade fakultetsanslag, dvs. anslaget avsåg en viss fakultet. Under detta anslag anvisades resurser till vart och ett universitet på en anslagspost per lärosäte. Efter refor- men 1993 ändrades strukturen så att varje lärosäte med fakultet hade ett eget anslag för forskning och forskarutbildning. Anslaget per läro- säte var uppdelat på anslagsposter per fakultet, och sedermera per vetenskapsområde.97 I och med att vetenskapsområden togs bort 2010 är anslagen till forskning och forskarutbildning inte längre ämnesmäs- sigt specificerade.

Under början och mitten av 1990-talet ökade forskningsresur- serna vid universitet och högskolor. Med miljardbelopp från lön- tagarfonderna inrättades 1993–1994 forskningsstiftelser för strate- gisk forskning inom teknik, naturvetenskap och medicin, samt mil- jöstrategisk och kulturvetenskaplig forskning. År 2001 inrättades forskningsråden Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte)98. Samma år bildades även Verket för innovationssystem (Vinnova). Dessa fyra tilldelar forsknings- medel i konkurrens.

För forskningen vid universitetet och högskolor innebar detta att externa medel utanför lärosätenas inflytande ökade. De direkta ansla- gen till lärosätena, som stagnerade i början av 2000-talet, kom därmed att spela en allt mindre roll för forskningen. Enligt Andrén bidrog de stora forskningsprojekten, som levde ett eget liv vid sidan av eller

96Prop. 2008/09:134.

97SOU 2007:81, s. 196.

98Fram till 2013 hette det Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

mellan lärosätenas interna organisation, till ett försvagat samband mellan utbildning och forskning.99

Modellen med flera forskningsråd och flera forskningsfinansie- rande myndigheter, kritiserades av Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2008. Utredningen menade att självständiga myndig- heter under olika departement inte kan förväntas ta hänsyn till de gränsöverskridande målsättningar som politiken ger uttryck för, och föreslog därför en sammanhållande organisation för forskningsfinan- siering.100 Regeringen menade dock att utredningens förslag inte skulle genomföras utifrån motivet att det behövs mångfald i finansier- ingssystemet.101

Såsom beskrivs i avsnitt 2.5 lämnade Resursutredningen (RUT 2) 2007 förslag på en ny anslags- och resurstilldelningsmodell för utbild- ning och forskning. De flesta förslagen från RUT 2 har lämnats utan åtgärd. Ett förslag som dock delvis genomfördes avsåg tilldelning av resurser till forskning och forskarutbildning utifrån resultat.102

I den forskningspolitiska propositionen 2008 klargjorde reger- ingen att nya forskningsmedel i form av basanslag som tillfördes universitet och högskolor skulle fördelas utifrån kvalitetsindika- torer. Också en andel av befintligt anslag skulle omfördelas. De kva- litetsindikatorer som användes för detta var externa medel samt vetenskaplig produktion (publicering och citeringar).103 Modellen tillämpades för första gången 2009. Hur fördelning av anslag utifrån kvalitetsparametrar ska ske har utretts vidare i flera omgångar.104 I budgetpropositionen för 2018 användes även samverkan med det omgivande samhället som kvalitetsindikator.105

I 2008 års forskningspolitiska proposition introducerade reger- ingen också strategiska forskningsområden (SFO), vilka beskrevs som samhällsviktiga områden där regeringen ville bygga upp forsk- ning i världsklass. Lärosätena ansökte i konkurrens om medel inom ett tjugotal SFO som regeringen fastställt inom främst medicin och livsvetenskaper, teknik samt klimat. Majoriteten av de ansökningar

99Andrén (2013), s. 130.

100SOU 2008:30, s. 113–115.

101Prop. 2008/09:50, s. 28.

102SOU 2007:81, s. 225–227.

103Prop. 2008/09 :50, s. 23. RUT 2 hade föreslagit fler och delvis annorlunda indikatorer.

104Se Flodström (2011), Vetenskapsrådet (2014) samt Vetenskapsrådet (2016).

105Prop. 2016/17 :1, Utgiftsområde 16, s. 210–212.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

som beviljades avsåg samarbeten mellan två eller flera lärosäten. Medlen fördelades genom en höjning av det direkta forsknings- anslaget till huvudsökande lärosäte i varje SFO, som fick i ansvar att fördela medel till övriga deltagande lärosäten.106

2.7.5Styrning av forskarutbildning

Det har aldrig funnits någon särskild resurstilldelning till forskar- utbildningen, utan den har finansierats inom ramen för lärosätenas direkta forskningsanslag, och med externa medel från forskningsråd, företag m.m. Fram till 1990-talet var principen för forskarutbild- ningens dimensionering att den fastställdes utifrån tillgängliga resur- ser så att doktoranderna gavs förutsättningar att bedriva studierna på heltid och med god handledning.107

Under 1990-talet hamnade dock dimensionering av forskarutbild- ning på den högskolepolitiska agendan, då det uppmärksammades att examinationen beräknades minska samtidigt som arbetsmarknadens behov av forskarutbildade förväntades öka. Såväl den socialdemokra- tiska som den borgerliga regeringen satte som mål att forskarutbild- ningen skulle fördubblas, något som också realiserades då antalet fors- karexaminerade ökade från drygt 1 000 år 1990 till närmare 2 200 år 2000. Fördubblingsmålet konkretiserades genom lärosätesmål om antal examina per vetenskapsområde. Under 2000-talet började dock behovet av ökad forskarutbildning ifrågasättas allt mer i debatten, bland annat för att forskarutbildningen ansågs ha tagit för stor andel av forskningsresurserna i anspråk och för att meriteringsmöjlighe- terna för nydisputerade inte ökat i takt med examinationen.

Mellan budgetåren 1983/84 och 2002 angavs ett minsta belopp av lärosätenas anslag som skulle gå till studiefinansiering för doktoran- der. Denna öronmärkning togs sedan bort med hänvisning till att den inte hade någon koppling till regeringens mål för antal examina och dessutom spelade liten roll för det belopp som varje lärosäte anslog till studiefinansiering.

År 2002 tillsatte regeringen Forskarutbildningsutredningen med uppdrag att bland annat överväga möjligheten att införa ett mål- och

106Prop. 2008/09:50, s. 67 ff.

107Prop 1989/90:90.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

resultatstyrt resurstilldelningssystem för forskarutbildningen, lik- nande det som finns för grundutbildningen. Forskarutbildnings- utredningen föreslog bland annat att de direkta statsanslagen skulle tilldelas i proportion till de examinationsmål som regeringen ställde upp.108 Regeringen bedömde i propositionen Forskning för ett bättre liv att utredningens förslag inte borde genomföras, bland annat med hänvisning till att forskarutbildningen måste vara en integrerad del av den forskning som bedrivs, inklusive den stora del av forskningen som finansieras genom bidrag från externa finansiärer.109 Tre år senare lämnade Resursutredningen (RUT 2) sitt betänkande, där man, lik- som tidigare Forskarutbildningsutredningen, kritiserade att reger- ingen angav mål för antal examina utan att anvisa resurser till dessa. RUT 2 föreslog också ett system där utbildningen på forskarnivå även anslagsmässigt skulle betraktas som en del av den högre utbildningen genom ersättning för helårsdoktorander.110 Regeringen har inte be- handlat RUT 2:s förslag i denna del i någon proposition.

I budgetpropositionen för 2011 gjorde regeringen bedömningen att lärosätena själva, analogt med vad som gäller för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, borde ta ansvar för dimensioneringen av utbildning på forskarnivå. Detta bland annat för att kunna väga forskarutbildning mot resurser för vidareutveckling av yngre fors- kare.111 Mål för antal forskarexamina har därefter inte angetts i regler- ingsbreven till universitet och högskolor.

2.8Samverkan och samhällspåverkan

I och med 1977 års högskolereform och särskilda högskolelag vid- gades högskolans uppgifter till att, förutom att bedriva utbildning, forskning och utvecklingsarbete, också innefatta ett ansvar för att informera om sin forskning och sina forskningsresultat.112

I samband med att en ny högskolelag infördes 1992 (SFS 1992:1434) förtydligades högskolans ansvar för att forsknings- resultat ska kunna tillämpas. En viktig milstolpe var förändringen av

108SOU 2004:27, s. 127 ff.

109Prop. 2004/05:80 s. 134.

110SOU 2007:81, s. 196 ff.

111Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 16, s. 133.

112SFS 1977:218, 6 §.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

högskolelagen 1998 då samverkan skrevs in som en huvuduppgift vid sidan om utbildning och forskning. Samverkan kom i och med detta att manifesteras som ”den tredje uppgiften” och blev en del i läro- sätenas regleringsbrev.113 Den senaste förändringen av högskole- lagen rörande samverkan kom som en följd av propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). I och med detta förtydligades högskolans roll för forskningens nyttiggörande.

Verket för innovationssystem (Vinnova) inrättades 2001, med ett tydligt ansvar för att främja främst innovationsarbetet men också andra samverkansprocesser i samhället. Vinnova har fördelat ut stora summor, främst tidsbegränsade projektmedel, till stöd för lärosäte- nas innovations- och samverkansarbete.

För att främja samverkan och innovation har en rad olika organ och stödorganisationer skapats till stöd för lärosätenas samverkans- och innovationsarbete. Som exempel kan nämnas vissa lärosätens möjlighet för att ha holdingbolag samt inrättandet av så kallade inno- vationskontor.114 Såsom ovan nämnts har regeringen valt att pre- miera prestation och kvalitet i samverkan och nyttiggörande i resurs- tilldelningen för 2018.115 (Se vidare kapitel 7.)

2.9Studentinflytande

Även om studenters inflytande över utbildningen har funnits genom hela historien – det var ju studenter som grundade det första univer- sitetet i Bologna – var det inte förrän i och med 1977 års högskolelag som studentinflytandet blev formellt befäst i svensk lag.

Studentoroligheterna i slutet av 1960-talet ledde till högröstade krav på ökat studentinflytande. För att möta detta genomfördes en försöksverksamhet med nya former för samarbete mellan lärare, studenter och övrig personal. I 1977 års högskolelag formaliserades den ordning för studentinflytande som vuxit fram ur erfarenheterna av försöksverksamheten och ur kraven på en representativ demokrati.

113Begreppet tredje uppgiften hade redan lyfts i tidigare utredningar och forskningspolitiska pro- positioner. Begreppet ”third mission” hade också internationellt etablerats som benämning.

114För fördjupade beskrivningar av samverkansuppgiftens utveckling efter efterkrigstiden se exempelvis Högskoleverket (1999) eller Lidhard & Petrusson (2012).

115Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Lagen föreskrev att företrädare för studenterna skulle vara represen- terade i alla viktigare beslutsorgan.116 Studentinflytandet reglerades på liknande sätt i 1992 års högskolelag.

Under slutet av 1990-talet pågick ett arbete inom Regerings- kansliet med att stärka studentinflytandet ytterligare. I propositio- nen Studentinflytande och kvalitetsutveckling (prop. 1999/2000:28) pekade regeringen på att det formella studentinflytandet behövde stärkas. Motivet var att ett aktivt och engagerat deltagande från stu- denternas sida var centralt för högskolans utvecklingsarbete och för kvaliteten i den högre utbildningen.117 Följden blev förändringar i högskolelagen med skrivningar om studenternas rätt till inflytande över utbildningen och att studenter ska ta aktiv del i att vidare- utveckla utbildningen.118

Förutsättningarna för studentinflytande förändrades när kårobli- gatoriet avskaffades för de statliga lärosätena 2010. Fram till dess hade det varit obligatoriskt för en student att vara medlem i en stu- dentkår, och en stor del av studentinflytandet kanaliseras genom stu- dentkårerna. Enligt regeringen syftade obligatoriets avskaffande till att införa ett modernt system för studentinflytande, och obligatoriet ansågs dessutom strida mot grundläggande demokratiska principer om föreningsfrihet.119

Enligt UKÄ:s uppföljning av studentinflytandet har många stu- dentkårer efter obligatoriets avskaffande hamnat i en beroendeställ- ning gentemot lärosätena, och förutsättningar och villkor att utföra sitt uppdrag skiljer sig åt mellan olika kårer. Enligt UKÄ:s beräk- ningar har studentkårernas medlemsantal halverats sedan kårobliga- toriets avskaffande, trots att antalet studenter i utbildning är i stort sett oförändrat.120

2.10Kvalitetssäkringssystemets utveckling

Som nämnts ovan innebar 1993 års reform ett ökat fokus på att granska och följa upp kvaliteten i den högre utbildningen. I Hög- skoleutredningens huvudbetänkande framfördes vikten av att hitta

116SFS 1977:218.

117Prop. 1999/2000:28, s. 7–8.

118I kapitel 3 beskrivs nuvarande regleringar kring studentinflytande.

119Prop. 2008/09:154, s. 25–26.

120UKÄ (2017b), s. 90–91.

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

former för att säkra kvaliteten mot bakgrund av en alltmer uttalad mål- och resultatstyrning. Utredningen bedömde att det saknades kontroller av kvalitet i grundutbildningen motsvarande dem som fanns för ansökningar om forskningsbidrag etc. I utredningen sågs resultatuppföljning, kvalitetssäkring och utvärdering som samver- kande delar i ett sammanhängande kvalitetssystem.121

Under 1990-talet dominerades det nationella kvalitetssäkrings- systemet, som Högskoleverket ansvarade för, av bedömningar av universitetens och högskolornas interna system för kvalitetssäkring. Därutöver prövades, mot bakgrund av examensordningen som inför- des 1993, lärosätenas ansökningar om tillstånd att utfärda examina. Då särskilda skäl förelåg initierades en nationell utvärdering av ämnen eller utbildningsprogram.

I propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling i hög- skolan (prop. 1999/2000:28) tydliggjorde regeringen att kvalitets- säkringssystemet behövde utvecklas så att utbildningens kvalitet och resultaten av universitetens och högskolornas kvalitetsarbete skulle sättas i fokus. Utifrån de bedömningar som gjordes i propositionen fick Högskoleverket 2001 i uppdrag att utvärdera samtliga utbild- ningar för generella examina och yrkesexamina, inklusive forskar- utbildningen, med en periodicitet om sex år. Utöver dessa gjorde Högskoleverket lärosätesvisa tematiska granskningar av särskilda kvalitetsaspekter såsom jämställdhet, mångfald eller internationali- sering. Prövningar av lärosätenas ansökningar om examenstillstånd fortsatte på samma sätt som tidigare. Ett lärosäte kunde således få sitt examenstillstånd ifrågasatt och återkallat om en utbildning upp- visade stora brister.122

Regeringen som tillträdde 2006 menade att kvalitetssäkrings- systemet behövde ges en ny inriktning som svarade mot ökad frihet för universitet och högskolor. Detta föranledde en total omarbet- ning av systemet. I propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139) presenterade regeringen ett system bestående av utbildningsutvärderingar (samt examenstill- ståndsprövningar), betygsatta med en tregradig skala där det högsta

121SOU 1992:1.

122Högskoleverket kunde inledningsvis fatta sådana beslut bara gällande examina i den grund- läggande högskoleutbildningen (grundnivå och avancerad nivå). Med anledning av regeringens förslag i propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) ändrades lagen så att Högskoleverket även kunde besluta att en viss examen på forskarnivå inte längre får utfärdas om kraven för examen inte är uppfyllda.

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

betyget resulterade i en ekonomisk premie. Liksom utvärderings- cykeln 2001–2006 skulle alla utbildningar som kunde leda till exa- men utvärderas, men nu i en period av fyra år i stället för tidigare sex. Till skillnad från föregående utbildningsutvärderingar – som omfat- tat utbildningens förutsättningar, processer och resultat – fokuse- rade utvärderingarna nu främst på utbildningens resultat, i huvudsak bedömd genom ett urval av studenternas självständiga arbeten och lärosätenas självvärderingar.

Systemet tillämpades 2011–2014 och kritiserades bland annat av lärosätena för orimlig resursåtgång, godtyckliga bedömningar, bris- tande återkoppling och för snävt resultatfokus utan hänsyn till de studerandes förutsättningar.123 UKÄ:s genomgång av effekterna lik- som en utvärdering som Utbildningsutskottet gjorde bekräftade denna bild, men pekade också på att systemet haft en kvalitetsdri- vande effekt. Bland annat hade lärandemålen i examensordningen fått en mer framträdande roll, det hade skapats mer uppmärksamhet kring kvalitetssäkring av de självständiga arbetena, och både utbild- ningsutbud och kvalitetsarbete hade setts över som en följd av utvär- deringarna. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen ansågs dock inte ha haft någon nämnvärd betydelse. Risken att förlora examens- tillståndet som en följd av omdömet ”bristande kvalitet” ansågs där- emot vara en stark drivkraft.124

När fyraårscykeln med utbildningsutvärderingar var över presen- terade regeringen 2015 ett nytt kvalitetssäkringssystem i en skrivelse till riksdagen, vilken riksdagen ställde sig bakom i mars 2016.125 Det nya systemet innebär att granskningarna ska vara inriktade både på att kontrollera resultat och på att främja kvalitetsutveckling, och det ska tydligare kopplas ihop med lärosätenas eget kvalitetsarbete. UKÄ126 har därefter fått regeringens uppdrag att vidareutveckla det nationella systemet för kvalitetssäkring så att det även omfattar forsk- ning. Enligt regeringen kan ett mer sammanhållet system för kvalitets- säkring, som inkluderar högskolans hela verksamhet, bidra till ökad koppling mellan forskning och utbildning.127 I kapitel 3 finns en be- skrivning av nuvarande kvalitetssäkringssystem.

123Se bl.a. SUHF (2013) och UKÄ (2014a).

124UKÄ (2015b) och Utbildningsutskottet (2014a).

125Skr. 2015/16:76.

126Högskoleverket lades ned 1 januari 2013, och den verksamhet som avsåg kvalitetssäkring övertogs av UKÄ som då inrättades som myndighet.

127Prop. 2016/17:50, s. 24.

3Hur styrs universitet och högskolor i dag?

Det finns i dag 31 statliga universitet och högskolor, varav 4 är konst- närliga högskolor. Universiteten och högskolorna är myndigheter som hör till Utbildningsdepartementets ansvarsområde, förutom SLU som hör till Näringsdepartementets ansvarsområde. Utöver de statliga universiteten och högskolorna finns ett femtontal enskilda utbildningsanordnare (se avsnitt 3.5).

Riksdagen beslutar om vilka statliga lärosäten som ska finnas och därmed alltså inrättandet av nya lärosäten. Vidare beslutar riksdagen om lagar, om principerna för tilldelning av resurser till utbildning och forskning, samt hur stora de årliga anslagen till universitet och högskolor ska vara.

Regeringen utfärdar årliga regleringsbrev som styr lärosätenas verksamhet. Regeringen beslutar också om förordningar samt om en högskola ska få bli universitet. Regeringen förordnar styrelseord- förande och majoriteten av de övriga ledamöterna i lärosätenas styrel- ser. Därtill anställer regeringen rektor samt beslutar om villkoren för anställningen.

Universitet och högskolor styrs genom en mångfald av instru- ment. I det här kapitlet beskriver vi olika styrmedel som vi relaterar till i andra kapitel.

3.1Decentraliserad styrning av verksamheten

Regeringen har i olika sammanhang fortsatt att bejaka att univer- sitets och högskolors särskilda roll i samhället innebär att styrningen behöver utmärkas av ett stort mått av frihet. Såsom framgår i kapi- tel 2 har den långsiktiga utvecklingen gått mot decentralisering och avreglering. Lärosätenas verksamhet – att utveckla, förmedla och

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

förvalta kunskap – sker utifrån grundläggande värden och kvalitets- ideal som formas i en internationell kontext. Styrning och ledning på olika nivåer ska därför syfta till att stödja, främja och koordinera denna verksamhet.

Högskolans verksamhet, dvs. högre utbildning och forskning, skapas och styrs av lärare och studenter. Det är lärare som utifrån sin vetenskapliga kompetens, tillsammans med studenter och i dialog med omvärlden, bäst kan bedöma hur högre utbildning och forsk- ning ska utformas utifrån kunskapsutveckling och samhällsföränd- ringar. För forskningen finns denna tanke uttryckt i regeringsfor- men (1974:152), där forskningens frihet särskilt påpekas (2 kap. 18 §). De speciella förutsättningar som gäller för högre utbildning och forskning leder alltså till att högskolan är – och bör vara – en decentraliserad organisation. Även om universitet och högskolor formellt styrs av regeringen vidare i en kedja till styrelse och rektor, är beslutsfattandet i verksamheten i realiteten till stor del decen- traliserat till lärare och institutioner.

Lärosätenas interna styrning och ledning utreddes av Lednings- utredningen 2015. Utredningen konstaterade att kollegialitet är en grundläggande komponent i ledningen av universitet och högskolor. Några huvudprinciper för kollegialitet är kritisk granskning och kollegial sakkunniggranskning, det kritiska samtalet mellan kollegor och kollegiala ledarval. Beslut ska enligt dessa principer utgå från sakligt grundad kunskap som utsatts för prövning, utvärdering och kritik. En annan komponent i den interna styrningen är linjestyr- ning. Med linjestyrning avses en rak chefshierarki, i lärosätenas fall mellan rektor, dekaner och prefekter (eller motsvarande). Lednings- utredningen menade att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och är tillsammans ryggraden i ledningen vid alla lärosäten.1

3.2Reglering genom högskolelag och högskoleförordning

I propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) anger reger- ingen de styrningsprinciper som bör gälla för regleringen av hög- skolans verksamhet. Enligt propositionen bör reglering begränsas till lärosätenas kärnverksamhet – utbildning och forskning samt

1SOU 2015:92, s. 125 ff.

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

samverkan som är en integrerad del av verksamheten – i frågor där staten har ett tydligt intresse att styra. Dit hör kvalitet i utbildning och forskning, ansvarsutkrävande samt rättssäkerhet för studenter. Regeringen sammanfattade sina överväganden i propositionen med att författningsregler för högskoleverksamheten kan vara motive- rade när dessa syftar till följande:

1.garantera frihet i forskning och utbildning,

2.ange grundläggande mål och centrala begrepp för verksamheten,

3.säkra kvaliteten i verksamheten,

4.tydliggöra ansvarsförhållanden,

5.värna rättssäkerheten för studenter,

6.möjliggöra vissa särlösningar i förhållande till övriga statliga myn- digheter, och

7.garantera öppenhet och insyn i offentligt finansierad verksam- het.2

Till skillnad från övriga myndigheter styrs inte universitet och hög- skolor genom instruktioner, utan deras verksamhet regleras i huvud- sak genom högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100).3 De innehåller bestämmelser för universitet och hög- skolor som har staten som huvudman.4 I högskolelagens första kapi- tel finns grundläggande mål för verksamheten, såsom att lärosätenas uppdrag är utbildning och forskning, att de ska samverka med det omgivande samhället, att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan utbildning och forskning, och att verksam- heten ska hålla hög kvalitet. Där finns också studenternas inflytande lagfäst, och där anges mål om hållbarhet, jämställdhet, internatio- nalisering och breddad rekrytering. Kapitlet innehåller alltså till stor del normer och värderingar för verksamheten.

I högskolelagens andra och tredje kapitel finns regleringar om läro- sätenas organisation respektive läraranställningar. Här regleras bland

2Prop. 2009/10:149, s. 23.

3SLU och Försvarshögskolan har egna förordningar, parallella till högskoleförordningen (SFS 1993:221 och SFS 2007:1164).

4För universitet och högskolor som inte har staten som huvudman gäller Lag (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, se avsnitt 3.5.

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

annat att beslut som kräver bedömning av utbildningens eller forsk- ningens upplägg, genomförande, organisation eller kvalitet ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. För lärare finns bestämmelser om att det i arbetsuppgifterna får ingå att ha hand om utbildning eller forskning samt administrativt arbete. I och med propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) togs många regleringar om lärosätenas inre organisation bort, liksom flera regler- ingar som handlade om läraranställningar. Regeringens motiv till de omfattande avregleringarna var att lärosätena behöver ha stor frihet att utforma den interna organisationen på det sätt som bäst passar varje lärosäte.

Högskoleförordningen kompletterar bestämmelserna i högskole- lagen. I bilaga till högskoleförordningen finns en examensordning, där det anges vilka examina som får avläggas samt de mål om kunskaper och förmågor som ska uppnås för respektive examen.

Det finns även andra lagar och förordningar som styr verksamheten vid statliga universitet och högskolor; allmänna såsom förvaltnings- lagen (1986:223), eller specifika såsom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor och förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. Dessutom finns föreskrifter inom tillträdesområdet, där UHR har föreskriftsrätt.

3.3Regleringsbrev

Precis som andra myndigheter styrs statliga universitet och högsko- lor inte bara genom lag och förordning, utan även genom årliga regleringsbrev. Regleringsbrev utfärdas av regeringen i syfte att styra den verksamhet som statliga myndigheter utför. De beslutas årligen baserat på riksdagens beslut om statens budget för det kommande året. Regleringsbrevet anger finansiella förutsättningar för verksam- heter samt vanligen tillkommande mål, återrapporteringskrav och uppdrag. I regleringsbrevets finansieringsdel anger regeringen också eventuella villkor för resursernas utnyttjande. Enligt Styrutredning- en är regleringsbrevens funktion att ge uttryck för prioriteringar och

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

preciseringar inom det grundläggande uppdraget.5 Utöver reglerings- brev kan regeringen också besluta om uppdrag för varje myndighet i särskilda förvaltningsbeslut.

Förutom de lärosätesspecifika regleringsbreven finns ett reglerings- brev som är gemensamt för alla lärosäten under Utbildningsdeparte- mentet. Detta gäller alltså inte för SLU, som finns under Närings- departementet. I viss utsträckning har dock regleringsbrevet för SLU samma formuleringar som det regleringsbrev som är gemensamt för övriga universitet och högskolor.

Det gemensamma regleringsbrevet består i stor utsträckning av en rad återrapporteringskrav, vilka knyter an till politiska satsningar och prioriteringar. Det är vanligt att återrapporteringen sker i läro- sätenas årsredovisningar. Vilka krav som finns på återrapportering skiftar över tid. De senaste åren har det bland annat funnits krav på redovisning av statistikuppgifter kring utbildningsutbudet, till exem- pel antal helårsstudenter, programnybörjare och examinerade inom vissa program. Återrapporteringskraven har de senaste åren också bestått av redovisningar av olika överväganden, exempelvis utform- ningen av utbildningsutbudet och användningen av medel för kvali- tetsförstärkning inom vissa utbildningsområden. Återrapporterings- kraven har också gällt hur lärosätena arbetar med olika frågor såsom jämställdhetsintegrering och bedömning av reell kompetens.

I det gemensamma regleringsbrevet finns också instruktioner för den ekonomiska redovisningen, bland annat vilka ersättningsbelopp som gäller för olika utbildningsområden. I bilagor till reglerings- brevet anges bland annat undantag från vissa bestämmelser om eko- nomisk redovisning.

I de lärosätesspecifika regleringsbreven anges mål, återrapporter- ingskrav och uppdrag som är specifika för respektive lärosäte. I exem- pelvis Umeå universitets regleringsbrev för budgetåret 2018 finns särskilda åtaganden om att anordna decentraliserad utbildning mot- svarande minst 100 helårsstudenter, och uppdrag att erbjuda utbild- ning i meänkieli och samiska. I de lärosätesspecifika reglerings- breven anges också lärosätenas finansiering bestående av anslag, finansiella villkor, låneram m.m.

I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor 2010 tog regeringen bort mål och återrapporteringskrav som redan fanns i högskolelag och högskoleförordning. Ledningsutredningen

5SOU 2007:75, s. 122.

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

uppmärksammade 2015 utvecklingen mot att mindre fokus hade lagts på de årliga regleringsbreven och mer fokus på de långsiktiga uppdragen i högskolelag och högskoleförordning.6

3.3.1En årlig cykel

Regeringens styrning av lärosätena genomgår en årlig cykel, vilken i stort sett är densamma som för alla myndigheter. Regleringsbrev utfärdas i december, baserat på riksdagens beslut om budget för det kommande året, och är styrande för det kommande verksamhetsåret. Lärosätena lämnar sina årsredovisningar till regeringen i februari. I årsredovisningarna ska lärosätena redovisa och kommentera verk- samhetens resultat i förhållande till de mål och uppgifter som framgår i högskolelag och högskoleförordning och i förhållande till vad reger- ingen har angivit i regleringsbrev eller i annat beslut. Resultatredo- visningen ska bland annat avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Parallellt med års- redovisningen ska lärosätena lämna ett budgetunderlag till regeringen som ska innehålla förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande åren.7

Under perioden mars till juni bjuds lärosätena in till myndighets- dialog för diskussion om verksamhetens resultat och framtida inrikt- ning. I dialogen ges möjlighet att utbyta information och diskutera frågor, vilket ger stöd och underlag för regeringens styrning och läro- sätenas genomförande av verksamheten. Från lärosätet deltar vanligt- vis rektor, förvaltningschef och planerings-/ekonomichef, men det förekommer även att andra ledningsfunktioner, styrelseordförande och studentrepresentanter medverkar. Från departementet medverkar vanligen statssekreterare, ansvarig högre tjänsteman och myndighets- handläggare. I samband med dialogen genomförs också ett enskilt samtal mellan den politiska ledningen (vanligtvis statssekreteraren) och rektor.

6SOU 2015:92, s. 110.

7I enlighet med förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt särskilt beslut om direktiv till budgetunderlag för universitet och högskolor som ersätter kapitel 9 i för- ordningen.

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

3.4Resurstilldelning

Högskolans verksamhet styrs i hög grad av hur resurserna tilldelas. För alla statliga lärosäten utom SLU beslutar riksdagen om två skilda anslag till universitet och högskolor: ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskar- nivå. SLU tilldelas ett gemensamt anslag för sin verksamhet, som förutom utbildning och forskning även innehåller fortlöpande miljö- analys.8

Universitet och högskolor har ett antal undantag från det gene- rella ekonomiadministrativa regelverket (EA-regelverket) som gäller för statliga myndigheter. De största skillnaderna mellan högskolan och andra myndigheter är att högskolan är friare att avgöra när i tid medel ska användas, se kapitel 10.

3.4.1Resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ges i form av ett så kallat takbelopp. Takbeloppet är det högsta belopp som läro- sätet kan tillföras under året för att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå. Lärosätet förfogar fritt över användningen av anslaget, vilket innebär att det avgör hur många studenter som ska erbjudas utbildning. Lärosätet får avräkna medel från takbeloppet med hänsyn till att studenter dels har registrerats på olika kurser (helårsstudent), dels har godkänts för de poäng som kurserna avser (helårspresta- tion). Försvarshögskolan och SLU har inte avräkning mot tak- belopp, däremot anges i SLU:s regleringsbrev ett mål för antalet helårsstudenter för en treårsperiod.9

För utbildningsanslaget används alltså ett helt prestationsbaserat fördelningssystem med ämnesbaserade ersättningsbelopp. Ersätt- ningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar markant mellan olika utbildningsområden, vilket framgår i tabell 3.1. Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs till ett eller flera utbildningsområden. Regeringen anger i regleringsbrev vilka

8I SLU:s regleringsbrev finns dock ett villkor som anger hur stor del av anslaget SLU minst ska avsätta till forskning och utbildning på forskarnivå.

9Enligt våra direktiv ska utredningen undanta SLU från förslag som handlar om styrning och resurstilldelning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

utbildningsområden som respektive lärosäte får avräkna mot. För konstnärliga utbildningsområden är den maximala avräkningen per lärosäte fastställd av regeringen.

Utbildningsområdet Undervisning avser utbildning inom det allmänna utbildningsområdet och den utbildningsvetenskapliga kärnan. Utbildningsområdet Verksamhetsförlagd utbildning avser verksamhetsförlagd utbildning inom lärar- och förskollärarutbildning. Utbildningsområdet Övrigt avser journalist- och bibliotekarieutbildningar samt praktiska och estetiska kurser inom lärarutbildning med inriktning mot tidigare år, grundlärarutbildning och förskollärarutbildning.

Källa: Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende universitet och högskolor.

3.4.2Resurser till forskning och utbildning på forskarnivå

Statens resurser till forskning och utbildning på forskarnivå fördelas dels via direkta anslag till universitet och högskolor, dels via anslag till forskningsråd och myndigheter för bidrags- och uppdragsforsk- ning. År 2017 utgjorde direkta anslag i genomsnitt 44 procent av lärosätenas intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå,

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

forskningsråd stod för 15,5 procent och övriga statliga myndigheter för 10,5 procent.10

De direkta anslagen bygger på en historisk fördelning. Sedan 2009 har delar av anslagsmedlen dessutom tilldelats genom fördel- ning efter så kallade kvalitetsindikatorer. Kvalitetsindikatorerna har fram till 2017 varit externa medel respektive vetenskaplig produk- tion (publiceringar och citeringar). För 2018 tillkom samverkan som fördelningsgrund, med utgångspunkt i en utvärdering som Vinnova gjort av lärosätenas samlade samverkan.11 Lärosätena har i grunden ansvar för att själva bestämma hur basanslaget ska användas och för- delas internt inom lärosätet.

I de direkta anslagen ingår också anslag fördelade till strategiska forskningsområden (SFO). Genom SFO:erna har regeringen, efter ett förfarande med kollegial sakkunniggranskning, tilldelat medel inom områden som den har bedömt vara av strategisk betydelse för samhälle och näringsliv. Förutom direkta anslag finns anslag för klinisk utbildning och forskning (ALF).

Forskningsråd och statliga myndigheter som finansierar forsk- ning gör det utifrån olika uppdrag, vilket delvis innebär inriktning mot olika ämnesområden.12

3.5Enskilda utbildningsanordnare

De utbildningsanordnare på högskoleområdet som inte har staten som huvudman kallas enskilda utbildningsanordnare. Styrningen av enskilda utbildningsanordnare ska enligt våra direktiv inte ingå i utredningens uppdrag, men vi redogör ändå kort för dessa här.

En enskild utbildningsanordnare kan vara en stiftelse, en förening eller ett företag. Det finns ett femtontal enskilda utbildningsanord- nare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, av vilka sex stycken har tillstånd att utfärda examen på forskarnivå. Majoriteten av de enskilda utbild- ningsanordnarna har bara utbildning inom ett eller ett par områden, främst inom vård, psykoterapi eller teologi. Två av de enskilda

10UKÄ (2018e), s. 151. Andra offentliga finansiärer – kommuner och landsting samt offent- liga forskningsstiftelser – stod för 6,5 procent, privata finansiärer för 15,6 procent, EU för 4,4 procent, övriga 3,5 procent.

11Denna diskuteras i kapitel 7.

12En genomlysning av statens organisation för forskningsfinansiering gjordes 2008 (SOU 2008:30).

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

utbildningsanordnarna är Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping vilka tillkom i samband med 1993 års reform (se kapitel 2).

Av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina framgår att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Utbildningen ska bedrivas så att den i övrigt uppfyller krav som ställs på utbildning i första kapitlet högskole- lagen. Men i övrigt gäller inte högskolelagen för dessa utbildnings- anordnare. Regeringen beslutar om examenstillstånd för enskilda utbildningsanordnare, efter prövning från UKÄ. För varje examen som tillståndet gäller ska utbildningen dessutom uppfylla de särskil- da krav som gäller enligt examensordningen (bilaga till högskole- förordningen). Övriga delar av högskoleförordningen gäller inte för enskilda utbildningsanordnare. Enskilda utbildningsanordnare har dock skyldighet att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen.

Hur resurstilldelningen till de enskilda utbildningsanordnarna sker varierar, och alla får inte några statliga medel utan tar istället ut avgifter för utbildningarna. Det ersättningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå som gäller för de statliga lärosätena (förutom SLU och Försvarshögskolan), gäller för enbart två: Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Dessa två ges alltså ett takbelopp som de avräknar helårsstudenter mot. När de inrättades som enskilda utbildningsanordnare i och med 1993 års reform angavs att de skulle ha villkor som motsvarar vill- koren för de statliga lärosätena, vilket regleras i avtal med dem.

För övriga enskilda utbildningsanordnare som får statliga medel regleras ersättningen i vissa fall i avtal som ofta innehåller utbildnings- uppdrag. Det finns ett särskilt regleringsbrev för bidrag till enskilda utbildningsanordnare.

3.6Normer och kontext

Förutom den formella styrningen finns en normstyrning som sker genom politiska uttalanden och målsättningar. De viktigaste kana- lerna för dessa är regeringens propositioner. De lagar som beslutas efter förslag i en proposition är självklart styrande, men regeringens uttalanden i propositioner har inte någon formellt direkt styrande

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

roll för myndigheterna. Uttalanden i propositioner uttrycker reger- ingens uppfattning i olika frågor. Ett tydligt exempel är den forsk- ningspolitiska propositionen, där regeringen i den senaste bland annat betonar värdet av att lärosätena arbetar med attraktiva meri- teringsvägar för unga forskare och strategiska rekryteringar.13

Också utvärderingar och uppföljningar av UKÄ, Vetenskapsrådet, Vinnova och andra myndigheter står för en styrning mot normer. Dessa normer upprätthålls i många fall av vetenskapssamhället genom att utvärderingar sker genom kollegial sakkunniggranskning. Men normerna kan också på olika sätt ha sin bakgrund i politiska ställnings- taganden, exempelvis genom att regeringen ger myndigheter uppdrag om uppföljning eller utvärdering inom specifika områden. Ett exem- pel på det är UKÄ:s regeringsuppdrag att utveckla uppföljningen av visstidsanställningar i högskolan.14

Uppföljning sker också genom den statistik som produceras och redovisas. Att statistik kan vara styrande mot normer visar inte minst det fokus som statistikbaserade internationella och nationella rankingar får.15 Vad gäller ansvaret för Sveriges officiella statistik är det fördelat mellan olika statistikansvariga myndigheter. Det finns en övergripande reglering för den officiella statistiken (SFS 2001:99 och SFS 2001:100), men det är den statistikansvariga myndigheten som avgör statistikens innehåll och omfattning och hur den ska redo- visas. UKÄ är statistikansvarig myndighet för högskoleväsendet, medan SCB är statistikansvarig myndighet för forskning och befolk- ningens utbildning. Vilka uppgifter som lärosätena ska registrera och rapportera är reglerat i förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Där framgår bland annat att lärosätena ska föra individbaserade register över sina studenter.

Slutligen kan vi konstatera att det som Tillitsdelegationen beskri- ver som ”kontextuell styrning”16 i hög grad är närvarande och styr högre utbildning och forskning. För högskolans del handlar den kontextuella styrningen om påverkan från bland annat studenter, det internationella vetenskapssamhället, forskningsfinansiärer och det omgivande samhället i stort. Svenska universitet och högskolor påver- kas starkt av den internationella utvecklingen, dels genom samarbetet

13Prop. 2016/17:50.

14Se UKÄ (2018f).

15Se exempelvis Högskoleverket (2008) och Wedlin (2011).

16SOU 2017:56.

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

mellan länder som sker inom EU, Bolognaprocessen och OECD, men även genom att många lärosäten har strategiskt viktiga samarbe- ten med aktörer i andra länder.17

Den kontextuella styrningen kan spela stor roll för lärosätenas arbete med exempelvis kopplingen mellan utbildning och forskning, jämställdhet, meriteringssystem och samverkan. Detta är en kon- sekvens av att verksamheten styrs decentraliserat. Det är för det mesta ämnesområdet, inte lärosätet som helhet, som står i centrum för olika intressenters önskan att påverka.

3.7Studentinflytande

Studenters rätt till inflytande över sin utbildning regleras i hög- skolelagen (1992:1434), i högskoleförordningen (1993:100)18 och i studentkårsförordningen (2009:769).19

I högskolelagen framgår att kvalitetsarbete är en gemensam ange- lägenhet för högskolornas personal och studenterna. Där finns också framskrivet att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen, och att lärosätena ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen.20

Studenterna ska alltså vara medaktörer i skapandet av kunskap, något som regeringen också tydligt uttryckte i propositionen Student- inflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28). I propositionen beskriver regeringen hur studenterna har dubbla rol- ler, dels som deltagare i kurser och program vid högskolan, dels som kritiker och pådrivare av utvecklingen inom utbildningen.21

Studenternas rätt till representation utgår från studentkårerna. I högskolelagen (4 kap. 9–14 §§) regleras vad en studentkår i formell mening är, och vilket uppdrag den har gentemot studenterna och lärosätet. För att en studentkår ska få en formell ställning som stu- dentkår, och få företräda studenterna gentemot lärosätet, krävs att kåren ansöker hos lärosätet om kårstatus. En grundförutsättning för att få ställning som studentkår är att den har som huvudsakligt syfte

17Se vidare SOU 2018:78.

18För SLU och Försvarshögskolan gäller motsvarande i förordningar 1993:221 respektive 2007:1164.

19Dessa förordningar avser statliga universitet och högskolor, för övriga lärosäten är regler- ingen av studentinflytandet mindre, se SFS 1993:792.

20SFS 1992:1434, 1 kap, §§4, 4a.

21Prop. 1999/2000:28, s. 24.

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

att bevaka och medverka i utvecklingen av utbildningen och förut- sättningarna för studier vid lärosätet. Sedan 2010 är det inte obliga- toriskt för studenter att vara medlem i en studentkår (se avsnitt 2.9). I studentkårsförordningen (8 §) fastställs att kårerna har ett ansvar att representera alla studenter, även de som väljer att stå utanför kåren.

Studenternas rätt att vara representerade och få inflytande beskrivs i författningarna för två områden: dels lärosätets högsta beslutande organ, styrelsen, dels inom högskolans organisation. Vad gäller styrelsen framgår i högskolelagen (2 kap, 4 §) att studenter har rätt att utse ledamöter. I studentkårsförordningen anges att det är studentkåren som ska utse dessa (7 §). Vad gäller inflytande inom lärosätenas organisation anges i högskolelagen (2 kap, 7 §) att stu- denterna har rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Det innebär att studenterna har rätt att vara representerade i lärosätenas besluts- och beredningsprocess på alla nivåer; styrelse, fakultets- och programnivå, samt inom förvaltning och administra- tion när utbildningsfrågor berörs.

3.8Kvalitetssäkringssystem för utbildning och forskning

Såsom nämnts i avsnitt 3.6 kan uppföljning och utvärderingar från olika myndigheter innebära en styrning mot normer. De utvär- deringar som görs inom ramen för det nationella kvalitetssäkrings- systemet som UKÄ ansvarar för har dock en mer direkt styrning då de också kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda utbild- ningar. I kapitel 2 framgår att kvalitetssäkringssystemens utform- ning och fokus har skiftat över tid.

I skrivelsen Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) beskriver regeringen utgångspunkterna för nuvarande kvalitetssäk- ringssystem. Grundläggande är högskolelagens reglering om att uni- versitet och högskolor ansvarar för att utbildningen håller hög kva- litet (1 kap. 4§), och därmed bör granskningar i större utsträckning beakta lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete. Regeringen angav vida- re att ett nationellt kvalitetssäkringssystem bör vara inriktat på både

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

kontroll av resultat och kvalitetsutveckling av högre utbildning. I skri- velsen framfördes att det nationella systemet för kvalitetssäkring ska bestå av fyra komponenter: 1) Examenstillståndsprövning, 2) Gransk- ning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, 3) Utbildningsutvärdering och 4) Tematiska utvärderingar.22

Det nationella kvalitetssäkringssystemet bygger på interna- tionella principer för kvalitetssäkring av högre utbildning som tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen: Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG). Den huvudsakliga målsättningen med ESG är att bidra till en gemensam förståelse av kvalitetssäkring som rör lärande och under- visning, att bidra till att bygga upp ett ömsesidigt förtroende samt att underlätta erkännande av examina och utbildningar över nations- gränserna. ESG grundar sig på fyra principer:

•Lärosätena har det primära ansvaret för kvaliteten och kvalitets- säkringen av sitt utbildningsutbud.

•Kvalitetssäkring svarar mot mångfalden av högskolesystem, läro- säten, utbildningar och studenter.

•Kvalitetssäkring stöder utvecklingen av en kvalitetskultur.

•Kvalitetssäkring beaktar behoven och förväntningarna hos stu- denter, alla övriga intressenter och samhället.23

UKÄ fick våren 2016 i uppdrag att ansvara för att vidareutveckla och genomföra kvalitetssäkringssystemet. I den forskningspolitiska pro- positionen 2016 bedömde regeringen att ett mer sammanhållet system för kvalitetssäkring som inkluderar hela högskolans verk- samhet kan bidra till en ökad koppling mellan forskning och utbild- ning, och till en övergripande kvalitetsförstärkning av forskningen.24 I juli 2017 fick därför UKÄ i uppdrag från regeringen att vidare- utveckla det nationella systemet för kvalitetssäkring så att det även omfattar lärosätenas arbete med att kvalitetssäkra forskningsverk- samheten. UKÄ har redovisat förslag på övergripande ramar och principer för detta i april 2018. Under 2019–2020 planerar UKÄ att pilottesta kvalitetssäkring av forskning.

22Skr. 2015/16:76, s. 9.

23UKÄ har översatt ESG till svenska, se UKÄ (2015d).

24Prop. 2016/17:50, s. 25.

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

Under 2017 genomförde UKÄ en pilotomgång med gransk- ningar av lärosätenas interna system för kvalitetssäkring. Mellan 2018 och 2022 ska UKÄ genomföra en granskning av alla univer- sitets och högskolors kvalitetsarbete. UKÄ gör också utbildnings- utvärderingar av ett urval utbildningar. Utvärderingarna fokuserar på hur utbildningarna säkerställer att studenterna får goda förutsätt- ningar att nå examensmålen. När granskningen är klar ges ett om- döme om utbildningens kvalitet. De universitet och högskolor vars utbildningar får omdömet ifrågasatt kvalitet har ett år på sig att läm- na in en redovisning av vidtagna åtgärder. Om bristerna finns kvar återkallas examenstillståndet.

De tematiska utvärderingarna har inte samma direkta styrning som övriga tre komponenter i kvalitetssäkringssystemet, utan kan ses som den sorts normstyrning vi beskriver i avsnitt 3.6. I de tema- tiska utvärderingar granskar UKÄ olika områden som universiteten och högskolorna ansvarar för enligt lag och förordning och som rör kvaliteten i högre utbildning. Hittills har UKÄ genomfört en tema- tisk utvärdering som avsåg lärosätenas arbete med att främja hållbar utveckling.25

De tematiska utvärderingarna ska bidra till viktig kunskap och ge nationella jämförelser av hur lärosätena arbetar och vilka resultat som har nåtts i en viss fråga. De tematiska utvärderingarna har fram- för allt ett utvecklande syfte och leder därför inte till några sank- tioner för universiteten och högskolorna. När en utvärdering är klar presenterar UKÄ en nationell bild men även omdömen för varje universitet och högskola.

UKÄ:s granskningar och utvärderingar görs genom kollegial sak- kunniggranskning. Resultaten publiceras på UKÄ:s webbplats i verk- tyget Högskolekollen26.

25UKÄ (2017d).

26http://www.uka.se/kvalitet--examenstillstand/resultat-fran-granskningarna- hogskolekollen/hogskolekollen.html

4Principer för en ändamålsenlig styrning

I våra direktiv anges under rubriken Vilka nya principer och former behövs för högskolans styrning? att utredaren ska föreslå:

•hur styrningen bör utformas för att säkerställa att riksdagens och regeringens mål får genomslag i verksamheten på ett ändamåls- enligt sätt,

•en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan regeringen och lärosätena,

•principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätespecifik,

•hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas, och

•principer för att avgöra när finansiell eller annan styrning bör väljas.

I detta kapitel kommer vi att på en övergripande nivå formulera principiella utgångspunkter för styrningen utifrån dessa frågor, göra bedömningar av hur dagens styrning fungerar i förhållande till dessa utgångspunkter, och ge en översikt över vilka förändringar som vi menar behövs. Kapitlet avslutas med ett avsnitt där vi föreslår att några viktiga principer bör ges uttryck i högskolelagen. Övriga för- slag utvecklas i kommande kapitel.

101

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

4.1Utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning

Samhället satsar mycket stora resurser på universitet och högskolor. Kostnaden för lärosätenas totala verksamhet 2017 var 70,6 miljarder kronor, motsvarande 1,53 procent av Sveriges BNP).1 Syftet är själv- klart att verksamheten vid universitet och högskolor ska bidra till samhället på olika sätt. Samhällen världen över investerar i univer- sitet och högskolor för deras kapacitet att bidra till samhällsutveck- lingen, genom utveckling av kompetenta individer, idéer, nyttigheter och arbetssätt som kan skapa välstånd av olika slag, och genom bidrag till den kritiska diskussionen och fria tanken i ett demokra- tiskt samhälle. Medborgarna har rätt att förvänta sig att de resurser som staten avsätter används effektivt och att lärosätenas bidrag till samhället blir så bra som möjligt. Frågan för vår utredning är hur detta sker på bästa sätt. Med andra ord: hur ser en ändamålsenlig styrning av universitet och högskolor ut?

För det första behöver styrningen utgå från ändamålet – eller ändamålen – med verksamheten. Det kan uttryckas som att valet av sätt att styra ska främja målet med styrningen. Det närmare syftet med ett specifikt inslag i styrningen behöver stå i samklang med det övergripande ändamålet med verksamheten, och olika inslag i styr- ningen behöver harmoniera med varandra. När man kan identifiera delvis olika ändamål med verksamheten – som är fallet med univer- sitet och högskolor – behöver styrningen utformas så att den inte ensidigt främjar ett av dessa syften med risk för att undergräva ett annat.

För det andra behöver styrningen utgå från verksamhetens förut- sättningar. Hur är verksamheten beskaffad? Hur skapas de värden som verksamheten ska leda till? Vilka förutsättningar behöver råda för att detta ska ske?

4.1.1Ändamålet

Lärosätenas uppdrag beskrivs i högskolelagens (1992:1434) första kapitel, som vi utgår från i beskrivningen nedan.2 Samtidigt kan beskrivningen sägas gälla universitet och högskolor generellt i värl- den, inte bara svenska statliga lärosäten. De inledande paragraferna i

1UKÄ (2018e).

2Se kapitel 3 för beskrivning av den övriga författningsstyrningen.

102

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

högskolelagen kan därmed i hög utsträckning ses som en kodifiering av vad universitet och högskolor internationellt och traditionellt anses vara. Samhällsansvaret, och kravet på god hushållning med resurserna, blir dock av särskild betydelse för de lärosäten som finansieras med allmänna medel och har staten som huvudman.

Utbildning och forskning som bidrar till samhällsutvecklingen

Det övergripande syftet med universitet och högskolor kan sam- manfattas med att utveckla, förmedla och förvalta kunskap som bidrar till en bättre värld. Regeringen uttrycker i propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft målet att ”högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i Sverige och globalt.”3

I högskolelagens 1 kap. 2 § anges det grundläggande uppdraget för universitet och högskolor att bedriva:

1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och

2.forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete.

Att utbildningen och forskningen ska komma samhället till gagn speglas i kravet i samma paragraf på samverkan, information och att verka för att forskningsresultat ska komma till nytta.

Samband mellan utbildning och forskning

I 1 kap. 3 § högskolelagen fastslås att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning, vilket är en princip som återkommer i de flesta internationella diskussioner om vad universitet och högskolor är och som också betonats genomgående i den svenska högskolepolitiken (se kapitel 2 och kapitel 6).

3Prop. 2016/17:50, s. 20.

103

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Kvalitet, trovärdighet och ansvar

I 1 kap. 3a § samt 4 § högskolelagen markeras ytterligare aspekter som är centrala för högskolans uppdrag: att värna vetenskapens trovärdighet och god forskningssed (3a §) och att nå hög kvalitet i utbildning och forskning (4 §). Kvalitetskravet är grundläggande och det finns en stor enighet från lärosätena själva, aktörer i det omgivande samhället och regering och riksdag att ambitionsnivån för kvaliteten ska läggas högt. I den senaste forskningspolitiska propositionen uttrycker regeringen t.ex. målet att Sverige ska vara ”ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation.”4 I 4 § anges också att tillgängliga resurser ska utnyttjas effektivt för att nå en hög kvalitet.

Vidare anges i 4 § att kvalitetsarbetet är en gemensam ange- lägenhet för personal och studenter, och i 4a § att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen och att högskolorna ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidare- utveckla utbildningen. Dessa bestämmelser uttrycker två viktiga aspekter. Det gemensamma kvalitetsansvaret för personal och studenter pekar på att de är dessa grupper som i grunden utgör lärosätet.5 Därmed antyds också det kollegiala ansvaret, vilket vi åter- kommer till under avsnitt 4.1.2 nedan. Studenternas aktiva medverkan speglar också förhållningssättet att studenterna inte bara är ”kunder” som har rätt att ställa krav på högkvalitativ och användbar utbildning, utan medaktörer i lärosätenas utveckling och medskapare i sin utbildning till kreativa och kritiskt tänkande individer i arbets- och samhällsliv.

Andra mål

I 1 kap. 5 § högskolelagen anges ett antal övergripande mål som högskolan ska främja i sin verksamhet: jämställdhet, förståelsen för andra länder och internationella förhållanden, breddad rekrytering

4Prop. 2016/17:50 s. 20.

5Detta kan jämföras med den finska universitetslagen (1 kap. 4 §), där ”universitetssamfun- det” beskrivs som bestående av ”universitetets undervisnings- och forskningspersonal, övriga personal och studerande”, eller Autonomiutredningens förslag till ny lag för självständiga läro- säten som innehöll paragrafen ”Lärosätena utgörs av studenter, lärare och annan personal”

(SOU 2008:104 s. 19).

104

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

samt hållbar utveckling. Det kan ses som ett uttryck för att hög- skolesektorns ökade betydelse för kunskapsutveckling och kompe- tensförsörjning och som arbetsplats för anställda och studenter innebär att sektorn också fått en allt viktigare roll för övergripande mål i samhällsutvecklingen. Målen i 5 § mål är sådana som inte nödvändigtvis varit en del av högskolans traditionella identitet, utan som det tvärtom delvis har funnits och finns strukturer som mot- verkar. Våra direktiv lyfter den låga andelen kvinnliga professorer och den fortsatta sociala snedrekryteringen som exempel. Här kan styrningen anses syfta till ett kulturförändringsarbete inom hög- skolan, så att den i sin tur kan bidra till ett kulturförändringsarbete på samhällsnivå. Det bör betonas att även denna typ av mål är något som universitet och högskolor världen över arbetar med och inte utgör ett specifikt svenskt fenomen.

Fritt kunskapssökande och behovsdriven kunskaps- och kompetensförsörjning

Förutom uppdelningen i utbildning och forskning kan man peka på en annan dualitet i lärosätenas uppgift, nämligen att ansvara för både fritt kunskapssökande och behovsdriven kunskaps- och kompetens- försörjning.

Fritt kunskapssökande kan ses som kärnan i universitetens och högskolornas uppgift. Utan detta är de något annat, och ingen annan samhällsinstitution har detta som sitt huvudsyfte. Motivet till denna grundläggande roll är att det inte på förhand går att veta vilken kun- skap och kompetens som kan vara värdefull i framtiden – förutom att framtiden alltid är osäker skapar kunskapsutvecklingen i sig genom forskningsrön och studenter nya frågor, mål, problem och möjligheter. Att ifrågasätta etablerad kunskap är en central del i det vetenskapliga sökandet efter ny kunskap.6

Kopplat till detta anses universitet och högskolor också ha en viktig roll att ifrågasätta olika företeelser i samhället – att, som det uttryckts av svenska regeringar, vara ”en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället”.7 Detta uttrycks dock inte i hög- skolelagen (se vidare avsnitt 4.6).

6Se bl.a. Barrling Hermansson (2005), Sundquist (2010), Bexell (2013), Boulton & Lucas (2008).

7Bl.a. i prop. 2009/10:149 och i direktiven till vår utredning.

105

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Behovsdriven kunskaps- och kompetensförsörjning har samtidigt alltid varit en central grund för statens eller andra aktörers invester- ingar i universitet och högskolor och därmed en del av uppdraget. Det finns behov av utbildning för en mängd viktiga funktioner i sam- hälle och näringsliv, och av forskning inom vissa områden som underlag för sådana viktiga samhällsfunktioner. Läkarutbildning och klinisk forskning är ett konkret sådant exempel med mycket lång historia vid universiteten. Som framgår av kapitel 2 har över tid allt fler utbildningar förlagts till högskolan med tillhörande behov av forskningsunderbyggnad. Ju större del av samhällets kompetensför- sörjning som sker genom högskolan, desto viktigare blir högskolans ansvar att möta olika specifika behov på arbetsmarknaden. Jämfört med andra länder med stor institutssektor ligger i Sverige mycket behovsmotiverad forskning inom högskolans ram. I våra direktiv8 betonas att lärosätena förväntas spela en allt mer aktiv roll för att hitta lösningar på olika samhällsutmaningar, och att styrning och resurstilldelning ”ska utformas så att den stöder lärosätenas möjlig- heter att möta de stora samhällsutmaningar som Sverige står inför.”

Båda dessa aspekter är omistliga delar i högskolans uppdrag, men det fria kunskapssökandet är i en viktig mening primärt. All kun- skaps- och kompetensförsörjning som högskolan svarar för ska vila på vetenskaplig grund och bygga på det fria kunskapssökandet i form av ett öppet, kritiskt och prövande förhållningssätt genom vilket kunskapen ständigt utvecklas, utmanas och förnyas. Detta är grund- läggande även för utpräglade professionsutbildningar, inte minst när kunskaps-, teknik- och samhällsutvecklingen går allt snabbare. Som direktiven till vår utredning pekar på ska högskolans utbildningar möta arbetsmarknadens och samhällets behov på längre sikt, och lärosätena ”har en unik förmåga att genom sin forskning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå.” Utbildningen har också en bredare roll än enbart arbetsmarknaden; våra direktiv betonar bl.a. utbildningen som en avgörande förutsätt- ning för att befästa demokratin och pekar på högskoleutbildningens bidrag till bildning och enskilda individers utveckling, samhällsenga- gemang och kritiska tänkande. Samtidigt som en del av högskolans

8Och i den senaste forskningspolitiska propositionen; jämför även tidigare satsningar på stra- tegiska forskningsområden m.m.

106

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

samhällsansvar handlar om att bidra till att möta dagens samhälls- utmaningar är det viktigt att komma ihåg att den fria och nyfiken- hetsstyrda forskningen och utbildningen är avgörande för att hög- skolan ska kunna bidra till att både identifiera och möta framtidens samhällsutmaningar.

Högskolans uppdrag är således brett och komplext, vilket också blivit mer uttalat i takt med högskolans expansion över tid. Hög- skolans uppgift i samhällets tjänst är att både stå fri och vara lyhörd för specifika samhällsbehov. Detta behöver inte stå i konflikt men kan göra det, och det är en spänning och balans som ständigt måste hanteras. Vissa upplever ett ökande nyttofokus som ett hot mot det fria kunskapssökandet, medan andra upplever att lärosätena ägnar för lite uppmärksamhet åt samhällsnyttan. Detta är inget unikt vare sig för dagens situation eller för Sverige. Den viktiga utgångspunk- ten för styrningen är att det inte diskuteras i termer av ”lärosätenas intresse” gentemot ”samhällets intresse” utan som en fråga om att balansera två aspekter av lärosätenas uppdrag.9

4.1.2Förutsättningar

Vilka är då förutsättningarna för att lärosätena ska fullgöra detta komplexa uppdrag?

Det första att påminna om är att även om vårt uppdrag rör reger- ingens och riksdagens styrning av lärosätena utförs uppdraget i grun- den av lärare och forskare i samarbete med studenter och med aktörer i det omgivande samhället, utifrån normer och kvalitetsideal som i stor utsträckning formas i en internationell kontext. Ledning och styr- ning på olika nivåer syftar till att stödja och koordinera denna verksamhet.

Centrala förutsättningar för verksamheten som beskrivs i det följande är 1) akademisk frihet, 2) det akademiska ansvaret för kvali- tetsbedömning och andra normer som utvecklas i kollegiala proces- ser, 3) samhällsansvar och samverkan, 4) långsiktigheten i verksam- heten, och 5) behovet av flexibilitet och förnyelse.

9Jfr Europarådets parlamentariska församlings rekommendation 1762 (2006) om akademisk frihet och universitetens autonomi, där de betonar att lärosäten måste vara tillräckligt nära sam- hället för att kunna bidra till att lösa grundläggande problem, men samtidigt tillräckligt fristående för att upprätthålla en kritisk distans och ha en mer långsiktig syn (punkt 4.4). Se också flera av bidragen i SUHF (2013a).

107

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Akademisk frihet

En första förutsättning för lärosätenas verksamhet är det som brukar kallas akademisk frihet. En ofta använd referens i diskussionen om denna är de europeiska universitetens Magna Charta10, antagen vid Bolognauniversitetets 900-årsjubileum 1988, och i dag signerad av närmare 900 lärosäten i 89 länder. I de grundläggande principer som anges där beskrivs universitetet som en autonom institution som ”frambringar, undersöker, värderar och vidareför kulturen genom forskning och undervisning,” och där både forskning och under- visning – för att tillgodose omvärldens behov – måste vara ”moraliskt och intellektuellt oberoende av alla politiska, ideologiska och eko- nomiska maktgrupperingar”. Friheten inom forskning och utbildning slås fast som ”en fundamental princip” som såväl statsmakterna som universiteten måste respektera inom sina respektive områden. Det betonas också att ”undervisningen och forskningen vid universiteten inte får åtskiljas om utbildningen skall kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och vetenskapliga framsteg”, och ”principen att forskning och undervisning är oskiljaktig” anges som vägledande vid rekrytering av lärare. Vidare betonas att universitetens mål är ”universell kunskap” och att universiteten måste ”bortse från alla geografiska och politiska gränser”.

Det är viktigt att betona orden ”för att tillgodose omvärldens behov”. Den akademiska friheten är inget ståndsprivilegium utan en praktisk förutsättning för att lärosätena ska kunna utföra sitt uppdrag med kvalitet och trovärdighet. Friheten syftar till att främja kunskapsutvecklingen inom forskning och utbildning och tilliten till att denna inte styrs eller begränsas av t.ex. politiska eller ekonomiska intressen.

Även om Magna Charta Universitatum är ett dokument antaget av universiteten själva hänvisar också andra aktörer återkommande till det, och den akademiska friheten betonas i såväl internationella konventioner som nationella lagstiftningar. I artikel 13 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) fastslås att ”Konsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria. Den akademiska friheten ska respekteras.” Europarådets parlamen- tariska församling antog 2006 en rekommendation 1762 (2006) om

10Magna Charta finns i svensk översättning på: www.suhf.se/publicerat/internationella- dokument.

108

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

akademisk frihet och universitetens autonomi, där det bl.a. uttalas att lärares och forskares akademiska frihet och universitetens insti- tutionella autonomi bör bekräftas och garanteras i lag, helst i grundlag (punkt 7). I Europarådets rekommendation CM/Rec(2012)7 anges att offentliga myndigheter bör tillhandahålla ett ramverk för akade- misk frihet och institutionell autonomi och löpande följa implemen- teringen av dessa grundläggande rättigheter.11 Som framgår av kapi- tel 2 har även svenska regeringar återkommande betonat behovet av frihet och motiverat det utifrån bl.a. kvalitet och lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen. Orden ”akademisk frihet” förekommer inte i högskolelagen, men forskningens frihet är skyddad enligt 1 kap. 6 §:

För forskningen skall som allmänna principer gälla att

1.forskningsproblem får fritt väljas,

2.forskningsmetoder får fritt utvecklas och

3.forskningsresultat får fritt publiceras.

En hänvisning till att forskningens frihet är skyddad enligt lag finns numera även i grundlagen. Utbildningens frihet – eller betydelsen av universitetens och högskolornas självständighet för samhällsutveck- lingen – finns dock inte angiven i lagen. Detta ser vi som en brist, vilket vi diskuterar vidare i avsnitt 4.6.

Den akademiska frihetens gränser och praktiska tillämplighet är inte självklara. Exempelvis kan forskningens frihet självklart inte innebära en rätt för alla forskare att få obegränsad finansiering för alla sina forskningsidéer, samtidigt som alltför begränsad finansier- ing också begränsar forskningsfrihetens praktiska betydelse.12 Det är en diskussion som alltid måste hållas levande.

Inre drivkrafter

Utöver den intellektuella friheten att utforma forskning och utbild- ning finns också ett värde i vad som kan kallas kreativ frihet, vilket motiveras delvis annorlunda. Forskning och erfarenhet tyder på att

11”… public authorities should set the framework for academic freedom and institutional autonomy and continuously monitor the implementation of those fundamental rights.”

12Utvecklade resonemang om den akademiska frihetens villkor och begränsningar finns bl.a. i den norska utredning som 2006 hade i uppdrag att överväga om en lagfästning av individuell akademisk frihet borde ske i Norges universitets- och högskolelag (NOU 2006:19).

109

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

en hög grad av frihet och en situation där inre drivkrafter är viktigare än yttre generellt är positivt i kreativa och innovativa verksamheter.13 Detta gäller naturligtvis inte bara universitet och högskolor,14 men är viktigt att värna där. Li Bennich-Björkman menar att universitet och högskolor har varit långt före sin tid när det gäller att skapa sådana kreativa och innovativa miljöer som präglar dagens kunskapsintensiva företag, men att den kreativa friheten alltmer har undergrävts av byrå- kratisering, managementtänkande, kontroll och resultatstyrning.15 Detta är en risk som måste beaktas i styrningen.

Akademiskt ansvar – integritet och kvalitet

Akademisk frihet förutsätter motsvarande ansvar: gentemot veten- skapen och studenterna, gentemot det omgivande samhället, och gentemot regering och riksdag som å medborgarnas vägnar beslutar om resurser, mål och ramar för verksamheten.

För att fylla sin funktion måste det oberoende som de akade- miska friheterna ska garantera också förverkligas i akademisk integ- ritet, dvs. att inte låta politiska, ekonomiska eller andra hänsyn begränsa forskningsfrågor eller publicering av resultat, eller vilka perspektiv som får förmedlas i utbildningen.16 Forskningens frihet kan därmed också ses som en plikt: forskningsresultat inte bara får utan ska fritt publiceras för att syftet med den grundlagsstadgade fri- heten ska uppnås.17

En klassisk sammanfattning av de normer som bör styra den vetenskapliga kunskapsproduktionen är Robert Mertons18 akronym

CUDOS:

13Detta perspektiv kallas självbestämmandeteori (Self-Determination Theory) efter Ryan & Deci (2000); för en genomgång av senare forskning samt en empirisk undersökning baserad på den svenska Levnadsnivåundersökningen, se Tåhlin (2016).

14Casson (2018) s. 12.

15Bennich-Björkman (2016).

16Bexell (2011), s. 97, Högskoleverket (2006b), s. 30.

17I den norska universitets- och högskolelagen (1 kap. 5 §, punkt 6) står att anställda vid uni- versitet och högskolor har rätt att offentliggöra sina resultat och ska sörja för att sådant offent- liggörande sker. I den föregående utredningen motiverades detta bl.a. med att bara forsknings- resultat som är offentliggjorda uppfyller det grundläggande kravet på kritiserbarhet, och att forskning som inte offentliggörs inte kan ses som fullgjort arbete ur ett arbetsgivarperspektiv. NOU 2006:19, s. 46.

18Merton (1973 [1942]). För svenska beskrivningar se bl.a. Lövkrona (2016), Nelhans (2013) eller Vetenskapsrådet (2017b).

110

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

•Communalism (kommunalism): Vetenskapen ses som publik kun- skap som är fritt tillgänglig för alla, vilket ger förutsättningar för att forskningsresultat kan prövas offentligt och leda till nya veten- skapliga framsteg som ett resultat av samarbete inom och mellan generationer av forskare.

•Universalism: Vetenskapliga anspråk förutsätts vara universella och inte specifika till nationalitet, religion m.m., vilket också inne- bär att forskarens ursprung, kön eller ställning i samhället inte är relevanta för att ta ställning till resultatets hållbarhet.19

•Disinterestedness (oegennyttighet): Forskarens motiv förutsätts vara att bidra med nya kunskaper och inte att främja egna intressen.

•Organised Scepticism (organiserad skepticism): All vetenskaplig kunskap ska granskas kontinuerligt och revideras i ljuset av nya upptäckter.

Dessa normer är inte alltid vägledande för forskare i praktiken, och de har också problematiserats på olika sätt. Exempelvis har mot- normer identifierats som kan vara väl så starka i olika situationer: att hemlighålla fynd för att bli först med publicering, att bedöma forsk- ningsresultat främst utifrån forskarens rykte, att drivas av tävling med kollegor om finansiering och erkännande, eller att med alla medel försvara de teorier eller resultat som man byggt sin karriär på.20 Mertons normer utgör dock fortfarande en viktig utgångspunkt i diskussioner om exempelvis oredlighet i forskning.21

För statliga universitet och högskolor gäller även den statliga värdegrunden, som i Värdegrundsdelegationens definition utgörs av Demokrati; Legalitet; Objektivitet; Fri åsiktsbildning; Respekt för lika värde, frihet och värdighet; samt Effektivitet och service. Dessa kan anses stå i samklang med akademiska friheter och normer och med lärosätenas samhällsansvar.22

19Jämför betoningen i Magna Charta Universitatum av att eftersträva universell kunskap och bortse från alla geografiska och politiska gränser.

20Mitroff (1974), s. 579–595.

21Vetenskapsrådet (2017b).

22Rejmer (2016), s. 33–66.

111

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Kvalitet är ett centralt akademiskt värde.23 Kvalitet är en självklar referenspunkt för lärosätenas verksamhet, avgörande för lärosätenas samhällsbidrag och följaktligen också en politiskt högt prioriterad fråga. Det finns dock ingen enkel definition av kvalitet i högre utbildning och forskning. Akademisk kvalitet bedöms i kollegiala processer i ett internationellt perspektiv24 – vilket också gäller de andra normer som beskrivits ovan.

Professionellt och kollegialt ansvar

Normer är till sin karaktär kollektiva. Varken enskilda lärare eller utomstående instanser kan upprätthålla centrala normer eller defi- niera vad som utgör hög kvalitet i en viss utbildning eller forskning, vilka argument och slutsatser som är hållbara, vad som är originellt

m.m.För detta är kollegiet centralt. Högre utbildning och forskning utformas utifrån dels principer som är mer eller mindre allmängiltiga inom akademin (kritisk prövning av argument osv.), dels kvalitets- kriterier och -normer för hur kunskapssökandet sker och prövas inom ett specifikt ämne eller område. Kollegiala processer av olika slag är centrala både för att pröva och utveckla utbildningens och forskningens kvalitet enligt sådana normer, och för att upprätthålla och utveckla normerna.

Dessa kollegiala processer äger rum i många sammanhang och på flera nivåer. Många processer sker inom det aktuella akademiska om- rådet nationellt och globalt, t.ex. vid peer review inför publicering eller i utvärderingssammanhang. Men även den lokala kollegialiteten, det kritiska samtalet mellan kollegor om utbildningens och forsk- ningens innehåll, är centralt för att upprätthålla akademisk integritet och kvalitet. Det är också viktigt att, som Ledningsutredningen ut- tryckte det, kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.25 Detta gäller för övrigt inte bara inom universitet och högskolor. Tillitsdelegationen pekar bl.a. på kollegiala strukturer och utvecklade system för kunskapsutveckling, t.ex. genom arenor och tid för utbyte av kunskap och erfarenhet, som grundläggande i en tillitsbaserad organisation.26 Vi återkommer i

23Se bl.a. Bexell (2011), s. 97–98.

24Jämför bl.a. SOU 2007:81, s. 51.

25SOU 2015:92 s. 147.

26SOU 2018:38 s. 72.

112

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

avsnitt 4.6 till frågan om det kollegiala ansvaret och inflytandet som vi menar bör betonas starkare i högskolelagen.

Normer och kvalitetskultur behöver underhållas och utvecklas

De inomakademiska normerna är grundläggande förutsättningar för lärosätenas verksamhet men kan – som alla normer – inte tas för givna utan behöver underhållas, förnyas och värnas mot tendenser som riskerar att undergräva dem. Undergrävande tendenser kan komma både inifrån och utifrån. Även om alla t.ex. skriver under på att en utpräglat meritokratisk process med noggrann kvalitetspröv- ning i samband med rekrytering av lärare och forskare är centralt för kvalitet och förnyelse kan andra faktorer, såsom personliga sympa- tier eller antipatier, smyga in i anställningsprocesser eller medelsför- delning. Därför behövs system för att upprätthålla centrala normer, och när det kommer signaler om att systemen inte är tillräckligt effektiva – som t.ex. SULF:s rapport om anställningsprocesser27 – behöver de tas på allvar och föranleda åtgärder.

Yttre faktorer som kan undergräva normsystemen är bl.a. över- drivet fokus på kvantitativ mätbarhet eller marknadstänkande (se vidare diskussion i avsnitt 4.4 och 4.5), vilket både är en internatio- nell utveckling och också kan förstärkas av styrningen.

Traditionella inomakademiska normer är inte heller alltid tillräck- liga. Den bristande jämställdheten är ett tydligt exempel där akade- miska normer som teoretiskt sett borde gynna jämställdhet – fokus på meritokrati, argumentets och kvalitetens primat osv – uppenbart inte har varit tillräckligt starka för att väga upp ojämställda struktu- rer. Befintliga strukturer och trögheter kan således hämma föränd- ring och förnyelse på många sätt.

Styrningen måste därför beakta både behovet av att underhålla och stärka viktiga normer som sedan länge utgör grund för den högre utbildningens och forskningens kvalitet och trovärdighet, och behovet av att bidra till att förändra och förnya den akademiska kulturen.

27SULF (2018a).

113

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Samhällsansvar genom samverkan och samhällspåverkan

Det fria kunskapssökandet, stark akademisk integritet och höga kvalitetskrav är en grundförutsättning för den högre utbildningens och forskningens bidrag till samhällets utveckling. Men i universitets och högskolors samhällsansvar ligger också aktiva insatser för att utbildningen och forskningen ska komma samhället till godo på bästa sätt. Detta slås fast i 1 kap. 2 § högskolelagen genom uppgiften att ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid hög- skolan kommer till nytta.” Det beskrevs när bestämmelsen infördes som högskolans ”tredje uppgift”, i linje med det internationellt använda begreppet ”third mission”. Som många har påpekat var dock uppgiften inte ny, på så sätt att staten som finansiär alltid har haft förväntningar på verksamhetens samhällsnytta och i allt ökande utsträckning sedan efterkrigstiden.28 Det påpekades också tidigt att den ”tredje uppgiften” inte kan ses som en helt separat uppgift. I propositionen Vissa forskningsfrågor betonade regeringen att sam- verkan ska vara en integrerad del av högskolans verksamhet, t.ex. genom att högskolan bedriver forskning och utbildning på ett sådant sätt att kunskaper och former för att dra nytta av forskningen ut- vecklas tillsammans med det omgivande samhället. Regeringen beto- nade samtidigt att samverkan ger ett inflöde av idéer till lärosätets undervisning och forskning och därmed utgör en kvalitetsaspekt, och att den gäller hela det omgivande samhället och inte bara företag och näringsliv.29 På samma sätt beskriver regeringen i direktiven till vår utredning samverkan som en naturlig och integrerad del av läro- sätenas utbildning och forskning, som bör kunna bidra till att stärka kvaliteten och relevansen i denna. Det framhålls också att samverkan kan omfatta en rad olika aktiviteter med många olika aktörer, allt från näringsliv och offentlig sektor på olika samhällsnivåer till civil- samhället.

28Se bl.a. Högskoleverket (2001).

29Prop. 1998/99:94 s. 34.

114

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Ett brett samhällsansvar

Högskolelagen talar inte bara om samverkan utan även om informa- tion och insatser för att forskningsresultat ska komma till nytta; även om ”samverkan” ofta används som beteckning för allt detta handlar det om delvis olika saker. I grunden handlar det om att universitet och högskolor – och dess lärare och forskare – har ett samhällsansvar (internationellt används t.ex. termer som ”public engagement”). Detta betonas även i Magna Charta Universitatum, som anger att mänsk- lighetens framtid i mycket hög grad är beroende av den kulturella, vetenskapliga och tekniska utveckling som äger rum vid lärosätena, och att lärosätena måste betjäna hela samhället.

Lärosätenas samhällsansvar handlar delvis om hur forskning och utbildning bedrivs och utformas. Utbildningen ska vara användbar och bidra till att fylla kompetensbehov på arbetsmarknaden och andra samhällsbehov. Också inom forskningen är det naturligt att utöver den rena nyfikenheten även drivas av olika samhällsbehov som forskningen kan bidra till, liksom att beakta vilka problem eller risker den kan tänkas skapa. Samverkan – i meningen ett ömsesidigt utbyte med parter utanför högskolan – är här ett viktigt medel. Ut- bildningen kan göras mer relevant för studenter och arbetsgivare genom olika former av dialog, arbetslivsföreträdares medverkan i programråd eller i undervisningen, verksamhetsförlagd utbildning, examensarbeten i samverkan med externa parter m.m. Samverkan inom forskningen kan på motsvarande sätt stärka forskningens kva- litet och relevans.

Utöver ömsesidiga samverkansaktiviteter ingår i samhällsansvaret också aktivt arbete för att föra ut kunskap på olika sätt. Häri ingår allt från forskares populärvetenskapliga insatser och deltagande i samhälls- debatten till nyttiggörande genom kommersialisering samt spridning av nya metoder och ansatser i offentlig sektor, civilsamhälle, m.m.

Samhällspåverkan

Ett av de långsiktiga mål som regeringen satte upp i den senaste forskningspolitiska propositionen är att ”samverkan och samhälls- påverkan ska öka”.30 Ordet samhällspåverkan får i sammanhanget ses

30Prop. 2016/17:50 s. 20.

115

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

i ljuset av ett ökat fokus både nationellt och internationellt på forsk- ningens genomslag i samhället (”impact”). Detta ökade fokus bott- nar i att forskningens samhällspåverkan ofta är svårare att se och följa än utbildningens samhällspåverkan; det sistnämnda diskuteras oftare i termer av utbildningens kvalitet och användbarhet på arbetsmark- naden.31 Men för både utbildning och forskning gäller ambitionen att den kunskap och kompetens som genereras kommer till användning för att utveckla tänkande, teknik, processer eller produkter för ett bättre samhälle. Det handlar som sagt både om utformningen av ut- bildning och forskning i sig och om aktiva insatser för deras positiva genomslag, men också om strukturella förutsättningar. I dag begränsas t.ex. möjligheten för olika aktörer i samhället att ta del av forsknings- resultat av den tidskriftsbaserade publiceringsformen, varför öppen tillgång till vetenskapliga publikationer är en högt prioriterad fråga.32 Det bör också påpekas att målet inte är att enkelt ”maximera sam- hällspåverkan” utan också att beakta de nya problem eller etiska dilemman som kunskapsutvecklingen kan skapa; termen ansvarsfull forskning och innovation (Responsible research and innovation) som bl.a. ingår i EU:s Horisont 2020 är en ansats som söker fånga in även denna aspekt.

En integrerad men egen uppgift som behöver utvecklas

Samverkan och samhällspåverkan är som sagt inte en separat ”tredje uppgift” såtillvida att utbildning och forskning är de primära uppgif- terna utan vilka det inte finns någonting att samverka eller informera om eller nyttiggöra. Samtidigt är det inte heller något som automa- tiskt kan förutsättas följa av de två första uppgifterna, åtminstone inte i den utsträckning som det omgivande samhället kan önska – vilket är bakgrunden till att bestämmelsen införts i lagen och att regeringen och andra aktörer fortsatt talar om behovet av ökad sam- verkan. Samverkan är såsom ofta påpekats en viktig kvalitetsaspekt,

31Utbildningen (utbildningsnivån i samhället) har av Vetenskapsrådet (2018b) föreslagits som en av indikatorerna för forskningens samhällspåverkan.

32Regeringen anger i propositionen Kunskap i samverkan som målbild att alla vetenskapliga publikationer som är resultat av offentligt finansierad forskning bör bli omedelbart öppet till- gängliga direkt då de publiceras (prop. 2016/17:50 s. 107). I regleringsbreven för 2017 gavs Kungliga biblioteket ett nationellt samordningsuppdrag rörande öppen tillgång till veten- skapliga publikationer, och Vetenskapsrådet motsvarande samordningsuppdrag för öppen till- gång till forskningsdata. Öppen tillgång är även ett krav i EU:s Horisont 2020-program.

116

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

men den kan inte reduceras till det. Insatser för att kunskap och kom- petens ska få genomslag i samhället, liksom dialog och samverkan syftande till att ge nya impulser till utbildningen och forskningen, måste också vara något som prioriteras med tid och resurser.

Samverkan och samhällspåverkan är på många sätt sedan länge en del av högskolans kultur och historia,33 och utvärderingar pekar också på att den utvecklats mycket under senare årtionden.34 Sam- tidigt pekar utvärderingar också på fortsatt utvecklingsbehov. Det finns åtskilliga vittnesmål, såväl inifrån akademin som utanför den, om att insatser för samverkan och samhällspåverkan fortfarande inte alltid får det utrymme som många skulle önska. Bland orsakerna kan finnas yttre hinder i form av t.ex. det ekonomiadministrativa regel- verket som till en del försvårar möjligheten att delta i olika former av organiserad och formaliserad samverkan. Men det finns också hinder i form av tradition och kultur. En ofta framförd aspekt är att lärares och forskares arbete med samverkan och samhällspåverkan tar tid från forskningsmeriteringen, som är det som i dag fästs störst vikt vid i högskolans kultur och incitamentsstruktur. Att samverkan ofta inte är meriterande innebär också att mobiliteten bland anställda mellan akademi och näringsliv eller offentlig sektor, som kan ha stor betydelse för det ömsesidiga kunskapsutbytet, missgynnas. För- utom yttre eller inre hinder av detta slag finns också ett behov av större kunskap om hur olika former av samverkan och aktiva insatser för samhällspåverkan faktiskt fungerar för att bidra till ett så positivt genomslag som möjligt av utbildningen och forskningen.

Styrningen har därför enligt vår mening en viktig roll för att främja utvecklingen av högskolans samhällsansvar genom samver- kan och samhällspåverkan. En viktig utgångspunkt är att utforma styrningen utifrån målet att samverkan och ett samhällsansvar som direktiven säger ska vara ”en naturlig och integrerad del” av utbild- nings- och forskningsverksamheten, dvs. att stärka detta element i den professionella kultur varpå verksamheten vilar. Häri ingår att akademisk integritet och kvalitet inte är förhandlingsbara. En annan utgångspunkt som också uttrycks i direktiven är mångfalden i de aktiviteter som berörs och att ”varje lärosäte bör stärka samverkan utifrån sina specifika förutsättningar”. Styrning i form av uppfölj- ning och utvärdering kan också bidra till ökad kunskap om hur olika

33Se bl.a. Benner & Sörlin (2015).

34Se bl.a. Högskoleverket (2004), Högskoleverket(2008b), Vinnova (2015a), Vinnova (2015b).

117

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

insatser inom samverkan och samhällspåverkan fungerar. Våra reso- nemang om styrning för samverkan och samhällspåverkan utvecklas i kapitel 7.

Långsiktighet

Utbildning och forskning är verksamheter som kräver långsiktighet. Att starta forskningsprojekt och utbildningsprogram, genomföra dem och kunna se resultatet i form av färdiga publikationer eller utexaminerade studenter tar många år – och ytterligare tid för att kunna se effekterna t.ex. i form av studenternas etablering på arbets- marknaden eller forskningens citeringsgenomslag eller nyttiggöran- de. Att bygga upp starka forsknings- och utbildningsmiljöer tar ännu längre tid, t.ex. för att bygga upp lärarkompetens. Verksamhetens decentraliserade karaktär och den kollegiala diskussionen bidrar också till att förändringar kan ta lång tid.

Flexibilitet och förnyelse

Långsiktigheten betyder inte att verksamheten är oföränderlig. Tvärt- om behöver det ske en ständig förnyelse i allt från löpande uppdatering av kunskapsinnehåll i utbildningen eller justeringar av forskningens inriktning till större förändringar och omprioriteringar. Utformningen av regelverk, rutiner och resurstilldelning är viktiga faktorer som på- verkar flexibiliteten.

Förnyelse kommer ofta från de insikter och idéer som lärare får i mötet med studenter, kollegor, forskningsresultat, olika aktörer i om- världen eller olika frågor och problem som diskuteras i samhället. Styr- ning och resurstilldelning behöver ge den flexibilitet som behövs för att låta impulser till förnyelse omsättas i praktiken utan onödiga admi- nistrativa hinder. Ledningar på universitet och högskolor behöver också kunna fånga upp förändringsbehov och göra omprioriteringar.

En konsekvens av inte minst digitaliseringen och artificiell intel- ligens är att förutsättningarna för både utbildning och forskning kan komma att förändras mycket kraftigt under de närmaste årtiondena. Det kommer att ställa allt större krav på framsyn och flexibilitet.

118

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Lärosätena bedriver en komplex verksamhet, med dubbla uppdrag i flera dimensioner som måste hänga ihop. En flexibilitet i resurs- användningen är viktigt i detta perspektiv.

Sammantaget kan man säga att universitet och högskolor är svår- styrda verksamheter. Omvärldens förändringar och förväntningar hamnar ständigt i ett spänningsförhållande till kunskapssökandets oförutsägbarhet, det decentraliserade och kollegiala ansvaret samt de långa planeringshorisonterna för utbildningsprogram och forsknings- projekt. Det är något som å ena sidan måste bejakas som en förut- sättning för verksamheten35, samtidigt som universitet och högskolor behöver ha både förväntningar och förutsättningar att anpassa och förändra sig för att möta snabba omvärldsförändringar och omvärl- dens skiftande krav. Starka och ansvarsfulla lärosäten skapar förut- sättningar för utbildningen och forskningen att utvecklas i dialog med det omgivande samhället – men följer inte nödvändigtvis alla de senaste trenderna utan kan också behöva stå emot och gå mot ström- men. Det innebär att styrningen inte får vara detaljstyrande, efter- som lärosätena måste ha flexibilitet att möta förändringar, och läro- sätena måste kunna balansera omvärldens krav på att möta de för stunden prioriterade områdena med sin roll att vara en instans för det fria kunskapssökandet.

4.1.3Principer för en ändamålsenlig styrning

Mot bakgrund av ovanstående diskussion om ändamål och förutsätt- ningar menar vi att följande principer bör prägla en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten.

Tre viktiga mål med styrningen

Främja akademisk frihet, kvalitet och integritet

Styrningen måste garantera det fria kunskapssökandet och främja hög kvalitet och akademisk integritet. Styrningen bör främja lärarnas och forskarnas frihet och inre drivkrafter för uppdraget att söka och

35”Ett lättstyrt universitet är inget universitet alls,” som Boulton & Lucas (2008) uttryckt det

(s. 15).

119

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

förmedla kunskap, fungerande kollegiala processer som upprätthål- ler kvalitet och integritet, och ett vitalt studentinflytande. Styr- ningen behöver främja och upprätthålla en stark kvalitetskultur där jämförelser – inte minst i ett internationellt perspektiv – och kon- kurrens om akademiskt erkännande spelar en naturlig roll. Styr- ningen behöver därmed hålla fokus på resultat och kvalitet, och sam- tidigt undvika detaljstyrning eller snedvridande incitament som kan störa en sund kvalitetskultur. Detta diskuteras vidare i avsnitt 4.4, 4.5 och 4.6.

Främja ett rollsäkert samhällsansvar

Styrningen måste främja ett aktivt samhällsansvar grundat i lärosäte- nas specifika roll. Det bör finnas tydliga förväntningar på lärosätena och kollegiet att utifrån en stark akademisk integritet göra vad de kan för att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt. Som en del i en stark akademisk kvali- tetskultur behövs därmed en ansvarskultur där utbildningens och forskningens betydelse för samhällets utveckling är i fokus.

Främja strategisk handlingsförmåga

Styrningen måste främja lärosätenas strategiska handlingsförmåga. Starka och ansvarsfulla lärosäten behöver ges långsiktiga förutsätt- ningar och handlingsutrymme att ta ansvar utifrån sina respektive förutsättningar. Häri ligger också möjligheten att ta ett helhets- ansvar för verksamheten och skapa sammanhållna kunskapsmiljöer med utbildning, forskning och samverkan med det omgivande sam- hället.

För att åstadkomma detta behöver styrningen vara tillitsbaserad, samordnad, kunskapsbaserad samt långsiktig och flexibel.

En tillitsbaserad styrning

Ovanstående ligger i linje med utvecklingen mot tillitsbaserad styr- ning enligt de principer som Tillitsdelegationen har utvecklat på reger- ingens uppdrag. Enligt Tillitsdelegationen är tillitsbaserad styrning en

120

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

styrning med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå verkar aktivt för att 1) stimulera samverkan och hel- hetsperspektiv, 2) bygga tillitsfulla relationer, 3) säkerställa förmåga, integritet och välvilja.⁠36

Det bör betonas att en tillitsbaserad styrning inte handlar om blind, naiv tilltro från huvudmannens eller ledningens sida, eller om fritt valt arbete för utförarna.37 Tvärtom är ett fokus på verksam- hetens syfte grundläggande. En tillitsbaserad styrning innebär dock att så långt möjligt bygga på inre motivation, professionella normer och verksamhetsnära kunskap, där ett tydligt ansvar för verksam- hetens syfte paras med en flexibilitet i hur verksamheten bäst bedrivs för att uppnå syftet. Det innebär också att eftersträva ett helhets- perspektiv snarare än att försöka styra enskilda aspekter av verksam- heten i stuprör. Eftersom såväl tillit som misstro tenderar att vara självförstärkande ingår i Tillitsdelegationens definition att på alla nivåer bygga tillitsfulla relationer. Transparens och kontroll av pres- tationer, måluppfyllelse och kostnadseffektivitet är en viktig del i att bygga och underhålla tillit;38 dock behöver man vara varsam så att detaljstyrning, alltför krävande dokumentation och uppföljning eller styrning genom ekonomiska incitament inte tränger undan inre motivation och professionella normer eller medför att verksamhets- nära kunskap inte tas tillvara.39

Viktigt att notera är att tillitsbaserad styrning och ledning handlar om tillit till professionen. Ansvaret för en tillitbaserad ledning som verkligen åstadkommer de fördelar som Tillitsdelegationen beskri- ver ligger därmed i hög utsträckning på lärosätesledningar på olika nivåer. Regeringens och riksdagens styrning behöver främja och ge förutsättningar för detta, med beaktande av att styrsignalerna upp- ifrån ofta tenderar att tillämpas i hög utsträckning även internt på lärosätena. Viktiga konsekvenser för styrningen är

•att utveckla dialogen mellan regering och lärosätena för att bygga tillitsfulla relationer och främja samsyn om verksamhetens syfte och mål (se vidare avsnitt 4.3 och kapitel 5),

36SOU 2017:56, s. 50–53.

37SOU 2018:38 s. 77, 79.

38SOU 2018:38 s. 79, 445.

39SOU 2017:56.

121

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

•att ha en uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och tillsyn som är verksamhetsanpassad och utvecklande men också synlig- gör resultat som grund för tilliten (se vidare avsnitt 4.4), och

•en resurstilldelning som tar hänsyn till verksamhetens komplex- itet och behovet av inre drivkrafter och inte i detalj försöker styra mot olika delar av verksamhetens mål (se vidare avsnitt 4.5 och kapitel 6 och 10).

En samordnad och kunskapsbaserad styrning

Universitet och högskolor bedriver en komplex verksamhet med många mål (som ibland kan stå i konflikt), får finansiering från många källor och har att samverka med många olika aktörer. Samordning av regeringens styrning är därför viktig.

En del i detta handlar om att ha en helhetssyn på högskolans verk- samhet. Det finns i dag ingen etablerad form där regering och riks- dag gör samlade överväganden om hela högskolesektorn, exempelvis om balansen mellan resurser för utbildning och forskning. Utbild- ning och forskning är ofta delar i andra politikområden, vilket inne- bär att flera departement och myndigheter vill kunna göra satsningar och ge uppdrag till lärosätena. En väl fungerande samordning mellan satsningar och uppdrag från olika politikområden är en viktig förut- sättning för en sammanhållen politik där eventuella målkonflikter hanteras och vägs mot varandra, och för lärosätenas möjligheter till långsiktig planering och helhetsansvar för verksamheten. Denna samordning behöver enligt vår mening förstärkas. Det handlar både om mål och uppdrag och finansiering.

Samordning är viktigt också mellan olika styrformer. Ingen enskild del i styrningen – resurstilldelning, målstyrning eller uppföljning och utvärdering – kan innehålla ”allt”, och dubbelstyrning eller överstyr- ning bör undvikas.40

En viktig grund för en samlad styrning är analys och kunskaps- underlag. Politiken har att göra avvägningar mellan olika mål och värden, som inte kan avgöras av rena fakta. Däremot är det angeläget att det finns gedigna kunskapsunderlag som de politiska avvägning- arna utgår från och förhåller sig till. Sammantaget produceras i dag mycket kunskap om högskolan, men det saknas en återkommande

40Jämför Statskontoret (2016), s. 26.

122

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

och övergripande analys av högre utbildning och forskning som på ett sammanhållet sätt kan ge underlag för politiska beslut och utvär- dera dess effekter (se kapitel 5).

En styrning som ger långsiktiga förutsättningar och flexibilitet

Verksamhetens långsiktiga karaktär, i kombination med behovet av ständig förnyelse, har konsekvenser för styrningens tidshorisont och detaljeringsgrad.

En långsiktighet i styrningen är viktig ur ett lärosätesperspektiv, men också för att politiska beslut ska ha en chans att få genomslag. Även om mycket av statens styrning av lärosäten är av långsiktig karaktär, t.ex. reglering i lag och förordning och de övergripande resurstilldelningsprinciperna, finns det också inslag av kortsiktighet och ryckighet i styrningen. Lärosätenas förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet hämmas bl.a. av ett ökat beroende av en mängd tidsbegränsade externa bidrag på forskningssidan, samt av sent annonserade, detaljerade och ibland tillfälliga resursökningar på utbildningssidan.

En hög detaljeringsgrad försämrar också förutsättningarna för långsiktig planering och flexibilitet. De långa ställtiderna i utbildning och forskning ökar ytterligare om lärosätena i hög grad inväntar och reagerar på signaler eller besked från regeringen, jämfört med om de tar ett självständigt ansvar för verksamhetens utveckling.

En långsiktig styrning kan samtidigt inte bygga på system som i detalj förutsätts vara oförändrade över lång tid. Behoven i samhället, politikens inriktning, verksamhetens förutsättningar och olika sätt att mäta och följa upp verksamheten förändras över tid.

En hög grad av framsyn såväl på nationell nivå som av lärosätena krävs för att balansera dessa förutsättningar.

4.2Ansvarsfördelningen mellan regeringen och lärosätena

Vi menar att en mångfald av universitet och högskolor som själv- ständigt agerar utifrån sina förutsättningar i regional, nationell och internationell kontext skapar grunden för att kunna möta dagens och morgondagens behov av kunskap och kompetens. Samtidigt har

123

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

regering och riksdag ett ansvar för att ange övergripande mål och strategier för högre utbildning och forskning i landet.

En samsyn kring roller och ansvar är en viktig förutsättning för en tillitsbaserad styrning. Ett enkelt sätt att beskriva rollfördel- ningen är att politiken ska ta ansvar för vad-frågor, medan lärosätena tar ansvar för hur-frågor. Regering och riksdag bör alltså ange över- gripande mål för verksamheten, medan lärosätena bör ha stor frihet när det gäller hur målen nås. Som Tillitsdelegationen påpekar kan dock gränsdragningen mellan vad och hur i praktiken vara svår, och den kräver en återkommande dialog.41

Ansvar som både regeringen och lärosätena har på respektive nivå

Det finns ett antal grundläggande uppgifter som vi menar att både regeringen och lärosätena har på sin respektive nivå, nämligen

•att främja och värna akademisk frihet, normer och kvalitets- kultur,

•att identifiera samhällsbehov,

•att skapa förutsättningar för verksamheten (finansiering, regel- verk och organisatoriska ramar),

•att ange övergripande mål, prioriteringar och strategier, och

•att följa upp verksamheten.

Att främja och värna de friheter, normer och drivkrafter som högre utbildning och forskning bygger på är en uppgift för både huvudman och lärosäte. För regering och riksdag handlar det dels om att i för- fattning slå fast akademisk frihet och andra centrala normer, inklu- sive studentinflytandet, dels om att i utformningen av styrningen beakta att den stödjer och inte inkräktar på dessa friheter och nor- mer. Lärosätena har ett ansvar att främja och värna de enskilda lärarnas och forskarnas akademiska frihet och integritet, det kolle- giala ansvaret för utbildningens och forskningens kvalitet samt stu- dentinflytandet, och att upprätthålla väl fungerande kvalitetssäkring och en stark kvalitetskultur. I linje med en tillitsbaserad styrning

41SOU 2018:38, s. 73.

124

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

behöver både nationell styrning och ledning på lärosätesnivå värna och främja de inre drivkrafter som högre utbildning och forskning bygger på.

Vidare behöver både regeringen och lärosätet på sina respektive nivåer identifiera samhällsbehov som högre utbildning och forsk- ning har att möta. Att identifiera samhällsbehov är förstås i grunden något som högskolans lärare gör för att utveckla utbildning och forskning, men även lärosätesledningar har en viktig roll, liksom regeringen på nationell nivå.

Att skapa förutsättningar för verksamheten genom att finansiera den och sätta övergripande regler och organisatoriska ramar för den är självklart en grundläggande uppgift för regering och riksdag, men också för lärosätena med de stora frihetsgrader de har att fördela medel internt och besluta om sin organisation.

Likaså har både regering och lärosäte att ange övergripande mål, prioriteringar och strategier på sina respektive nivåer – regeringen för hela högskolelandskapet, lärosätet för det egna ”landskapet” av utbild- nings- och forskningsmiljöer, som i många fall också är mycket brett och med högst varierande förutsättningar. Det är för både regering och lärosäten en svår men viktig avvägning att utforma dessa med rätt detaljeringsgrad. I båda fallen är dialogen – mellan regering och läro- sätena respektive inom lärosätet – en viktig grund. Både lärosätet självt och regeringen behöver också säkerställa uppföljning av verksamhe- ten och dess resultat.

Regeringens och riksdagens särskilda ansvar

Regeringens och riksdagens unika roll rör den nationella överblicken, avvägningar mellan högre utbildning och forskning i förhållande till andra samhällsbehov, samordning av styrning inom olika sektorer samt rollen att komplettera vad andra aktörer gör.

Det är bara regeringen och riksdagen som kan ta ansvar för den nationella överblicken över högre utbildning och forskning och en samlad nationell strategi för denna. En övergripande ambitionsnivå gällande utbildade på olika nivåer eller med olika inriktning och resur- ser till forskning ingår här. Det handlar också om att, utifrån en nationell bild av de mest centrala behov som samhället har gällande kunskaps- och kompetensförsörjning, kunna bedöma om dessa fylls

125

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

genom de enskilda lärosätenas insatser och deras frivilliga koordi- nation, och att kunna vidta åtgärder om något samhällsviktigt riske- rar att falla bort. En annan central roll gäller högskolelandskapet, som är en produkt av reformer och beslut med delvis skiftande inriktning under många årtionden. Lärosätena har genom SUHF arbetat med den frågan,42 men som flera har pekat på behöver också regering och riksdag ha en genomtänkt och samlad strategi för hög- skolelandskapet.43 En utvecklad samlad analys och fördjupad dialog mellan regering och lärosäten – liksom med andra intressenter – är viktiga förutsättningar här.

Regering och riksdag har också att beakta hela samhällets behov och prioritera resurser och avväga styrningsbehov i förhållande till dessa. Det innebär också att regering och riksdag kan utnyttja möj- ligheterna att samordna styrning inom olika sektorer eller delar av dessa. Många faktorer som inverkar på lärosätenas möjligheter att uppfylla olika mål ligger utanför vad de själva kan påverka. Exem- pelvis påverkas lärosätenas möjligheter att främja och bredda rekry- teringen av förhållanden inom grund- och gymnasieskolan. Det finns självfallet faktorer som regeringen inte heller kan påverka. I förhållande till sådant som regering och riksdag inte styr över, exempelvis forskningsfinansiering från näringslivet eller andra priva- ta finansiärer, bör staten inta en komplementär roll.44

Lärosätenas roll

Lärosätenas roll är omvänt att de har närmare kännedom om verk- samheten och sin regionala kontext, men också nationella och inter- nationella kontakter inom olika områden.

Den verksamhetsnära och professionella kunskapen finns som vi har beskrivit ovan hos lärare och forskare som utvecklar, förmedlar och förvaltar kunskap i samarbete med studenter och aktörer i det omgivande samhället. Lärosätesledningar på olika nivåer kan inte detaljstyra verksamheten, men kan (och måste) till skillnad från regeringen ha god kännedom om den och tillvarata professionens

42Se bl.a. SUHF (2013a) och Bexell m.fl. (2007).

43Se bl.a. Andrén (2013), s. 69–70, Kirsebom (2012), s. 39–45.

44I linje med de principer för forskningspolitiken som riksdagen beslutade om med anledning av prop. 1998/99:94, dvs. att statens ansvar framför allt gäller sådan verksamhet som är viktig för hela samhället men som inte utförs av någon annan.

126

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

och studenternas kunskaper och perspektiv i syfte att kunna stödja och koordinera verksamheten på bästa sätt och göra prioriteringar.

Lärosätena är också de som bäst kan upprätthålla god kännedom om de specifika behov och förutsättningar som finns i den region där de verkar, som en del av deras samhällsansvar. Detta måste dock balanseras mot att lärosätena har ett nationellt uppdrag och att högre utbildning och forskning till sin natur är internationell.45

Som utförare av ett offentligfinansierat samhällsuppdrag har läro- sätena självklart att driva verksamheten inom ekonomiska ramar och regelverk och uppfylla satta mål med hög kvalitet och resurseffek- tivitet.

Vad behöver förändras?

Den övergripande ansvarsfördelning vi skisserat här bedömer vi att det i grunden finns en stor samsyn om. Dock menar vi att detta inte alltid återspeglats tillräckligt väl i den faktiska styrningen och rela- tionen mellan regeringen och lärosätena. Regering och riksdag bör å ena sidan kunna vara tydligare när det gäller övergripande nationell strategi och målbild för sektorn. En utvecklad process för en mer sammanhållen politik och en förbättrad samlad analys är viktiga delar i detta. Utvecklade former för att anpassa styrningen till läro- sätenas olika förutsättningar och roller behövs också, med en för- djupad dialog som grund. Det utvecklas i kapitel 5. Å andra sidan behöver regeringen i högre utsträckning leva upp till de principer som uttalades i samband med 1993 års reform och har upprepats även därefter, och bl.a. undvika detaljerad styrning av utbildnings- utbudet. Detta utvecklas i kapitel 6.

4.3Generell och lärosätesspecifik styrning

I en ansvarsfördelning där regering och riksdag har ansvar för den nationella överblicken och övergripande mål medan lärosätena ansva- rar för att utveckla verksamheten utifrån sina förutsättningar uppstår

45Såväl regering och riksdag som lärosäten och andra myndigheter har viktiga roller att fylla när det gäller internationaliseringen; dessa har behandlats av Internationaliseringsutredningen (SOU 2018:3 samt SOU 2018:78).

127

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

också frågan i vilken grad styrningen ska vara generell eller lärosätes- specifik. I våra direktiv pekar regeringen att dagens i huvudsak gene- rella styrning har fördelen att vara tydlig och ge alla lärosäten samma grundförutsättningar. Samtidigt framhåller regeringen att det i en föränderlig omvärld finns anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och om styrningen i vissa avseen- den ska vara mer lärosätesspecifik. Regeringen betonar behovet av att i styrningen underlätta för olika former av profilering, samarbe- ten och arbetsfördelning. För att varje lärosäte ska kunna skapa framstående miljöer inom forskning och utbildning måste profiler- ing vara möjlig samtidigt som samarbeten mellan lärosäten under- lättas. Det måste också finnas strukturer som säkerställer att sam- hällets behov av viktig kunskap kan tillgodoses, exempelvis inom ämnesområden med få studenter eller forskare.

I detta avsnitt utvecklar vi skäl för en mer lärosätesspecifik styrning.

4.3.1Dagens breda högskolelandskap är utgångspunkten

Sverige har en samlad högskolesektor av universitet och högskolor i hela landet som är huvudansvariga för den statligt finansierade forsk- ningen och högre utbildningen. Det skiljer Sverige från flera andra länder där det finns tudelade system för högre utbildning där uni- versitet och professionsinriktade högskolor verkar under olika regel- verk, eller en omfattande institutssektor där en stor del av den stat- ligt finansierade forskningen bedrivs. Sverige har därmed en närmast unik bredd i högskolelandskapet, där lärosätena är formellt likställda

–med undantag för rätten att bedriva forskarutbildning – men högst varierande i storlek, balans mellan utbildning och forskning, ämnes- mässig profil, finansieringsprofil, regional kontext m.m.

I debatten om högskolan framförs ibland önskemål om mer eller mindre dramatiska omstruktureringar i högskolelandskapet. Det kan t.ex. gälla att en tydlig utjämning av forskningsresurserna mellan landets lärosäten borde eftersträvas, eller att resurserna tvärtom bor- de koncentreras i högre grad än i dag. Vissa kan snegla på andra län- der där stora sammanslagningar av lärosäten genomförts för att skapa större och förmodat slagkraftigare enheter. Eftersom sådana tankar även har uttryckts som förhoppningar eller farhågor på vår utredning vill vi betona att vi inte anser att förslag om sådana

128

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

omstruktureringar ingår i vårt uppdrag. Vi påstår inte därmed att dagens högskolelandskap eller medelsfördelning inte ska ifrågasättas eller kunna omprövas, men däremot att eventuella förändringar i det med nödvändighet blir politiska både i övergripande ställningstagan- den kring hur olika mål ska prioriteras mot varandra och i de konkreta konsekvenserna för olika lärosäten och de regioner där de ligger. Poli- tiken har skapat det högskolelandskap och den medelsfördelning som i dag råder, och politiken måste ta ansvar för större förändringar av detta. Eventuella sådana förändringar måste också föregås av nog- grann analys och förankring. Vår utgångspunkt är alltså hur styr- ningen bör utformas på bästa sätt givet dagens högskolelandskap.

Vad menar vi med profilering?

Eftersom ordet ”profilering” kan användas på olika sätt finns det anledning att förtydliga vad vi menar. Alla lärosäten har en profil i bemärkelsen en specifik mix av utbildning och forskning, särskilda styrkeområden inom dessa, regional/nationell/internationell roll och position, samverkansparter, studentsammansättning, fokusområden, särskilda arbetssätt, m.m. ”Profilering” innebär då för det första ett medvetet och aktivt förhållningssätt till denna profil. Såväl lärosätet självt som regeringen bör vara medveten om varje lärosätes profil och kunna diskutera behov och utveckling utifrån denna – inklusive behov av förändringar av profilen. De egna förutsättningarna samt samhällets behov är självklara utgångspunkter för sådana bedöm- ningar. För det andra behöver den egna profilen ställas i förhållande till andra lärosätens profiler, för att ett lärosäte ska kunna göra över- väganden om vilka aspekter av dess verksamhet som är av särskild betydelse i ett nationellt perspektiv, och för att regeringen ska kunna säkerställa att samhällets behov av viss kunskap och kompetens tillgodoses.

Insatser för profilering i denna mening kan innebära koncentration av verksamheten, men det kan lika gärna handla om att behålla en bredd och utnyttja den bättre, eller att se till att viss utbildning och forskning bibehålls även om den förknippas med höga kostnader. Det kan också handla om andra saker än avvägningar mellan områden, t.ex. att vissa ansatser genomsyrar utbildningen, en särskild tonvikt vid distansutbildning, balansen mellan grundnivå och avancerad nivå m.m.

129

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Utbildning, forskning och samverkan utvecklas av enskilda lärare och forskare i kollegialt samarbete, tillsammans med studenterna och i samverkan med parter utanför lärosätet. En profil växer på så vis i huvudsak fram organiskt och varken kan eller bör centralstyras helt. Men för ett lärosäte gäller att en medvetenhet om den egna pro- filen är en förutsättning för att kunna ta strategiska beslut när det behövs. För regeringen gäller det att kunna identifiera vilka delar av olika lärosätens profiler som är särskilt centrala från ett nationellt perspektiv. Vissa utbildningar finns exempelvis på få lärosäten och det blir då inte bara en fråga för det enskilda lärosätet om en sådan utbildning bör läggas ner vid det lärosätet.

4.3.2Dagens styrning uppmuntrar inte profilering

Styrningen av universitet och högskolor är i huvudsak generell, dvs. lika för alla statliga lärosäten. Det gäller regelstyrningen i lagar och förordningar, den finansiella styrningen, kvalitetssäkringssystemet och det mesta av styrningen genom regleringsbrev (genom det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor). Några undantag finns. Skillnaden mellan universitet och högskolor består numera formellt i att universiteten enligt 1 kap. 11 § högskolelagen får utfärda generella examina på forskarnivå medan högskolor enligt 12 § behöver ansöka om tillstånd att utfärda forskarexamina. Den modell som använts sedan 2009 för fördelning av en del av forsk- ningsanslaget omfattar inte de konstnärliga högskolorna. Delar av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor gäller bara vissa lärosäten, t.ex. återrapporteringskrav gällande läro- säten som har lärarutbildning eller vissa undantag från det ekonomi- administrativa regelverket. Regleringsbrevet för varje lärosäte kan innehålla vissa särskilda åtaganden eller uppdrag, och också anslag, låneram m.m. för respektive lärosäte. Även uppdrag som ges gene- rellt kommer självfallet att utföras olika på olika lärosäten.

Som beskrivits i kapitel 2 lades grunden till dagens breda men enhetliga högskolelandskap i högskolereformen 1977. De skillnader som inledningsvis fanns genom att högskolor bl.a. saknade fasta forskningsresurser eller rätt att utse professorer togs successivt bort under 1990-talet.

130

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

De ökade friheterna för universitet och högskolor genom 1993 års reform innebar att möjligheten till mångfald inom den gemen- samma ramen ökade. Samtidigt har ett antal likriktande faktorer kvarstått. Resurstilldelningssystemet för högre utbildning anses ha bidragit till att lärosäten haft incitament att tillägna sig en delvis lik- artad uppsättning av utbildningar för att kunna attrahera studenter.46 Den möjlighet att ansöka om ett vetenskapsområde eller universi- tetsstatus (med vidhängande rätt att utfärda forskarexamina och för- väntningar om större resurser) som infördes 199947 medförde en drivkraft till breddning av verksamheten och ökad likhet mellan lärosäten i ett slags ”högskolekarriärsystem”. Den prestationsbase- rade forskningstilldelningen och den höga andelen externa medel anses också ha haft likriktande konsekvenser när det gäller publicer- ingstraditioner och vilka forskningsområden som prioriteras. Utvär- deringssystemet innebär nationella krav på utbildning som ska verka normerande och riskerar att motverka profilering; gemensamma examenstillstånd där två eller fler lärosäten bidrar utifrån skilda pro- filer är inte heller möjliga. Även peer review-systemet med kollegial bedömning av forskning i samband med medelsansökan och meri- tering bygger på en samsyn på vad som utgör forskning av hög kvalitet som också bär med sig vissa risker för standardisering inom discipli- nerna som kan hämma förnyelse och profilering. När det gäller utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå kan såväl studenternas krav på likvärdig utbildning som arbetsgivares förväntningar ibland verka konserverande och likriktande. Många av de likriktande faktorerna ovan beskrivs i SUHF-rapporten Det framtida högskolelandskapet. Rapporten pekar också på krafter som verkar för olikhet och profi- lering, såsom nya finansiärer som ställer krav på profilering, regionala krav och önskemål, ökad konkurrens om studenter och forsk- ningsmedel och de uttalade politiska önskemålen om ökad profilering. Rapportförfattarna menar dock att fler och starkare krafter verkar för likhet än för profilering.48 Vi delar den bedömningen.

46Se bl.a. SOU 2015 :92 och Riksrevisionen (2012).

47Prop. 1996/97:141. Systemet för ansökan om vetenskapsområde och universitetsstatus togs bort med anledning av prop. 2008/09:134.

48Bexell m.fl. (2007).

131

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

4.3.3Behov av profilering, samarbete och arbetsfördelning

Under lång tid har regeringen framhållit att universitet och hög- skolor bör profilera sig för att på så sätt kunna utveckla sina respek- tive styrkor och därigenom skapa ett mer effektivt högskoleland- skap. En ökad grad av profilering är också en fråga som universitet och högskolor själva drivit genom SUHF,49 och som en rad andra aktörer påpekat vikten av.50

Trots dessa ambitioner är det fortfarande så att de stora olikheter mellan lärosäten som finns i tämligen liten utsträckning påverkar respektive lärosätes mål och uppdrag samt hur dessa följs upp. Följ- den blir enligt vår mening att dagens styrning inte tillvaratar den potential som finns i den svenska högskolesektorn.

Ett mer differentierat högskolelandskap bejakar en mångfald av inriktningar och sätt att organisera, och det bidrar även till geogra- fisk spridning och räckvidd. Om lärosäten utifrån sina respektive profiler kan samarbeta och använda varandras styrkor för gemen- samma satsningar på högkvalitativ forskning och utbildning utnytt- jas bredden i högskolelandskapet och blir en styrka.

Vi menar att lärosätena bör uppmuntras att tydliggöra vilken roll som de utifrån sin kompetens, kapacitet och förutsättningar vill fylla i det nationella sammanhanget, och regeringens kunskap om de olika lärosätenas profiler bör utvecklas och löpande underhållas. Den gene- rella styrningen behöver ge utrymme för mångfald och regeringen behöver också utvecklade verktyg för lärosätesspecifik styrning.

4.3.4En generell styrning som ger utrymme för mångfald

Huvuddelen av styrningen bör enligt vår mening fortsatt vara generell. Lag och förordning bör självfallet fortsatt gälla alla lärosäten, liksom huvuddelen av de ekonomiadministrativa undantag m.m. som i dag anges i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högsko- lor (i kapitel 10 föreslår vi att generellt gällande långsiktiga regler bör anges i förordning i stället för i regleringsbrev). Resurstilldelningen bör också fortsatt i huvudsak vara enkel och generell. Kvalitetskraven på utbildning och forskning bör gälla alla lärosäten.

49Se bl.a. SUHF:s manifest Framtiden börjar nu från 2013, där en av punkterna har rubriken

”Profil – en nödvändig styrka”.

50Se bl.a. IVA (2017b).

132

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Den generella styrningen ska dock undvika att vara mer likriktan- de än nödvändigt. När det gäller regelstyrningen har redan tidigare reformer åstadkommit en relativt stor frihet. Vi föreslår i avsnitt 4.6 att viss reglering bör införas eller återinföras i högskolelagen, men då det handlar om förtydligande av normer på övergripande nivå ser vi inte att det kommer att hämma mångfalden i systemet.

Det nya kvalitetssäkringssystemet är också utformat för att i högre utsträckning än tidigare anpassas till olika lärosätens respek- tive förutsättningar. Hur likriktande tendenser har kunnat undvikas är något som bör uppmärksammas när systemet utvärderas.

Den viktigaste förändringen i den generella styrningen som vi ser behov av rör resurstilldelningssystemen. En resurstilldelning som har ett större inslag av basresurs och flexibel användning kan ge ökat utrymme att våga satsa på nya områden eller sätt att arbeta och där- med uppmuntra profilering. Detta utvecklas i kapitel 9.

4.3.5En mer lärosätesspecifik styrning genom utvecklad dialog

Den styrning som bör vara lärosätesspecifik kan på konkret nivå handla om vissa utbildningar eller forskningsområden (som därmed berör olika lärosäten i olika grad), uppgifter som är viktiga på natio- nell nivå men som vissa lärosäten kan tänkas profilera sig mer på än andra, eller mål som gäller alla lärosäten men där det kan finnas större behov av utveckling och insatser vid vissa lärosäten än andra. Mer övergripande bör styrningen i ökad utsträckning erkänna de olikheter som finns och mer uttalat uppmuntra lärosätena att utifrån sina respektive styrkor sträva efter delvis olika mål.

En grundförutsättning för en mer lärosätesspecifik styrning är enligt vår mening att dialogen mellan regering och lärosäten för- stärks och blir mer kvalificerad. Dialogen är grundläggande för att långsiktigt utveckla ömsesidig förståelse där lärosätena kan tydlig- göra sina roller och profiler på ett sätt som ger regeringen en bättre samlad bild av dessa och hur de förhåller sig till övergripande natio- nella mål och strategier. Med en kvalificerad dialog som grund kan mål, uppdrag och uppföljning i högre grad utformas utifrån olika lärosätens olika förutsättningar.

En mer lärosätesspecifik styrning och uppföljning kan också åstadkomma bättre genomslag för olika mål genom att ambitiösa och

133

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

genomförbara mål konkretiseras i dialog med varje lärosäte. I dia- logerna bör även samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten tas upp, vilket innebär möjlighet för större rollfördelning och sam- ordning av angelägna områden. Detta utvecklas i kapitel 5.

4.3.6Fokus på samarbete och arbetsfördelning snarare än konkurrens

Ibland framhålls konkurrens mellan lärosäten som en viktig driv- kraft för profilering. Vi är dock inte övertygade om att konkurrens är ett effektivt eller ändamålsenligt verktyg för att uppnå detta mål. Konkurrens mellan lärosäten om resurser (via studenter, externa forskningsanslag eller bibliometripoäng) kan teoretiskt antas gynna profilering genom att varje lärosäte söker den ”nisch” som ger bäst utdelning. Det kan dock också leda till motsatsen, genom att alla lärosäten fokuserar på de utbildningsområden som är populära eller de forskningsområden där det finns god tillgång på externa medel att söka. Förmodligen finns båda effekterna, men vår bedömning är att ett starkt fokus på konkurrens mellan lärosäten åtminstone hit- tills övervägande stärkt de likriktande drivkrafterna i systemet. I den mån som konkurrens om resurser åstadkommer profilering finns en klar risk att områden som inte blir ekonomiskt lönsamma trängs undan med luckor i den nationella kunskaps- och kompetensför- sörjningen som följd. Vi vill betona att konkurrens enligt vår mening är ett naturligt och viktigt inslag i akademin, men att det inte i första hand behöver gälla konkurrens mellan lärosäten som organisationer, särskilt inte mellan statliga lärosäten i ett litet land som Sverige.51 Vi menar i stället att ett ökat fokus på samarbete och arbetsfördelning mellan lärosätena är en bättre väg för att säkerställa bredd, mångfald och ett mer effektivt resursutnyttjande i det samlade nationella högskolelandskapet.

51Jfr. Sundquist (2010) s. 98.

134

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.4Uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat

Uppföljning och utvärdering ska, som alla inslag i styrningen, syfta till att förbättra och utveckla verksamheten.52 Specifikt för uppfölj- ning och utvärdering är att det ska kunna utgöra underlag för beslut, alltifrån att låta saker fortgå oförändrade, över mindre justeringar till att göra mer omfattande omprövning av verksamheten gällande mål, förutsättningar, organisation m.m. Det ska också kunna ge underlag för ställningstaganden av studenter, samverkansparter och allmän- het, samt bidra till att upprätthålla tilltron till verksamheten och vil- jan att finansiera den. En viktig grund för en tillitsbaserad styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten är att synliggöra verksamhetens resultat och kvalitet.

Samtidigt har uppföljning och utvärdering också alltid en kost- nad, både för inhämtning och sammanställning av information och inte minst i form av nedlagd tid av dem som följs upp eller utvärderas

–tid som annars kunde ha ägnats åt själva verksamheten. Det kan också finnas mer indirekta kostnader eller risker i form av

•fokus på form snarare än verksamhetens innehåll och mål,

•att det blir likriktande och konserverande (om alternativa eller innovativa sätt att bedriva verksamheten ”faller utanför utvärder- ingsramen”),

•att utförarnas inre motivation minskar på grund av bristande återkoppling eller upplevd brist på förståelse för verksamheten och tillit till utförarna, eller

•att uppföljning och utvärdering leder verksamheter till att gömma brister i stället för att visa upp dem som en grund för för- bättringar.

Det finns många vittnesmål om att omfattningen och formen av uppföljning och utvärdering av olika slag leder till ett ”gransknings-

52Med ”verksamheten” avses här den direkta verksamhet som ska följas upp eller utvärderas.

Beroende på sammanhang kan det handla om allt från det svenska utbildnings- och forsknings- systemet som helhet, lärosäten, delar av lärosäten, ner till enskilda utbildningar, forsknings- miljöer eller projekt.

135

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

samhälle” där verksamheten anpassas till granskningen med ”mål- förflyttning” och undanträngning av professionella normer och inre drivkrafter.53 En viktig grund för en tillitsbaserad styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten är därför också att begränsa omfattningen av uppföljning och utvärdering och vara uppmärksam på hur den utformas.

Det är viktigt att komma ihåg att uppföljning och utvärdering görs av många aktörer – regeringen, olika statliga myndigheter, pri- vata finansiärer m.fl. – och dessutom är utvärderingar och uppfölj- ningar i hög grad en integrerad del av lärosätenas egen verksamhets- utveckling. Den samlade effekten av dessa behöver beaktas.

4.4.1Olika syften med uppföljning och utvärdering

Uppföljning och utvärdering kan tjäna i huvudsak tre syften. För det första behöver regeringen och riksdagen, liksom ledningar på olika nivåer på ett lärosäte, information om verksamheten och dess mål- uppfyllelse och resultat som underlag för beslut eller för att följa upp hur beslutade reformer och förändringar fungerat. Inom verksam- heten är lärande och utveckling en del av detta. För det andra behöver studenter, arbetsgivare m.fl. intressenter information för att kunna fatta sina olika beslut, och för att allmänt ge underlag för tilltro till verksamheten från allmänheten. För det tredje kan uppföljning och utvärdering ha ett direkt styrningssyfte i form av att främja kvalitet eller sätta fokus på någon viss aspekt.

Information som underlag för beslut om verksamheten

Analys- och utvärderingsutredningen (SOU 2018:79) skiljer på upp- följning och utvärdering på operativ nivå respektive sektors- och sektorsövergripande nivå. Den primära målgruppen för uppföljning och utvärdering på operativ nivå är myndighetsledning eller opera- tivt verksamhetsansvariga, men den kan också vara relevant för regeringens uppföljning av hur statens verksamhet utvecklas och hur statens medel har använts. Regeringen använder sådan information för myndighetsstyrning och som underlag för sin rapportering till

53Power (1997), Ahlbäck Öberg (2018) s. 180–189, SOU 2007:75 s. 167 f, SOU 2018:38 s. 359–362 och 405–425, Molander (2017) s. 150–157.

136

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

riksdagen. Analyser och utvärderingar på sektors- och sektorsöver- gripande nivå kan vara mer inriktade på effekter av genomförd poli- tik (dvs. om en verksamhet bidrar till regeringens mål och bedrivs effektivt) eller på att utveckla eller förändra mål, regleringar eller resursfördelning.54

Starka och ansvarsfulla lärosäten bör förväntas själva ta ansvar för den uppföljning och utvärdering som behövs för den egna verksam- heten. Som Analys- och utvärderingsutredningen påpekar bör upp- följning och utvärdering som görs för att förbättra och utveckla en verksamhet göras nära själva verksamheten. Det ger bättre förutsätt- ningar för att resultaten får genomslag och kommer till användning, och bidrar till ett lärande i verksamheten.55 Av både kvalitets- och kostnadseffektivitetsskäl bör även uppföljning och utvärdering som initieras av externa parter så långt möjligt vara relevant och användbar för lärosätet självt.

Regeringen behöver underlag för den löpande styrningen och för omprioriteringar och omprövning av politiken, samt för sin redovis- ning till riksdagen. Regeringen behöver därför ha tillgång till eller vid behov kunna skaffa sig nationell överblick vad gäller viktigare resultat eller målindikatorer. Sådan information kan komma från lärosätena själva eller aggregerat via andra myndigheter. För att kunna bedöma och ompröva politiken behövs också analyser som belyser effekter av den politik och de reformer som beslutats, internationella utvecklings- tendenser och samlade bedömningar av högskolans utveckling. En del av detta kan göras och görs i dag av befintliga myndigheter såsom UKÄ, UHR och Vetenskapsrådet, eller kommittéväsendet. Inom hög- skoleområdet finns dock ingen stående, oberoende resurs av det slag som finns inom vissa andra områden, vilket vi ser som en brist (se vidare kapitel 5).

Givet kostnaden för uppföljning och utvärdering är det avgöran- de att den information som samlas in används, vilket talar för en återhållsamhet i inhämtningen. En återkommande utmaning i reger- ingens styrning har varit att mängden efterfrågad information ten- derar att öka, att de uppgiftslämnande myndigheterna får liten åter- koppling och att det är svårt att se vad all information används till.

54SOU 2018:79 s. 29–30.

55SOU 2018:79 s. 153–154.

137

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Det gäller både inom högskolan56 och generellt i myndighetsstyr- ningen.57 Detta leder inte bara till onödiga kostnader och negativa effekter i verksamheten utan försvårar också regeringens styrning. Styrutredningen beskrev ett Regeringskansli i en ”korseld av infor- mation”58 där grundläggande information om olika verksamheter riskerade att trängas undan av en mängd frågor av mindre bety- delse.59 Mot bakgrund av Styrutredningen gjorde regeringen i bud- getpropositionen för 2009 flera principiella ställningstaganden vad gäller styrning och underlag för styrning, bl.a. att myndighetsstyr- ningen ska inriktas mot att bli långsiktig och strategisk. I propo- sitionen En akademi i tiden (Prop. 2009/10:149) hänvisade reger- ingen till detta och betonade också vikten av att universitet och högskolor styrs utifrån deras särskilda förutsättningar. Regeringen bedömde att mängden mål och återrapporteringskrav i reglerings- brevet bör begränsas för att bl.a. tydliggöra lärosätenas grundupp- drag som framgår av högskolelagen. Återrapporteringskrav skulle vara få till antalet, noga övervägda och svara mot ett konkret behov av information.60 Regleringsbreven till universitet och högskolor minskade markant i omfattning från och med 2010. Därefter har reg- leringsbreven successivt byggts på, men är fortfarande mindre omfat- tande än tidigare.

Information till andra intressenter

Det finns många som av olika skäl vill kunna få reda på resultat och kvalitet vid universitet och högskolor. Presumtiva studenter och arbetsgivare vill kunna få en bild av utbildningens kvalitet och om den ger bra förutsättningar för det fortsatta arbetslivet. Företag, myndigheter och organisationer vill veta vilken forskning som finns och var man kan samverka på olika sätt. Allmänheten har ett intresse

56Se bl.a. SOU 2000:82 och SOU 2008:104.

57SOU 2007:75.

58SOU 2007:75 s. 138.

59SOU 2007:75 s. 157. Brunsson (2000) menar i samma anda att en regering som vill styra aktivt måste försöka begränsa tillgången till information – inte för att fatta oinformerade regerings- beslut, men för att ”utrymmet för att skaffa sig situationsspecifik och relevant information ökar, om tiden inte upptas av uppgifter som för tillfället är ovidkommande.” Brunsson pekar också på risken att regeringen genom inhämtande av information tar på sig ansvar och förväntningar att agera på denna som det ofta är svårt att uppfylla på ett bra sätt.

60Prop. 2009/10:149, s. 99.

138

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

av att de resurser som läggs på högre utbildning och forskning är goda samhällsinvesteringar.

Olika intressenters behov ställer krav på att informationen är:

•Lättillgänglig. Det kan handla om nationell statistik som är jäm- förbar, UKÄ:s och andra myndigheters utvärderingar, men även lärosätenas egna utvärderingar behöver vara tillgängliga när de själva står för en större del av utvärderingarna.

•Tydlig men inte förenklad. Övergripande mönster och slutsatser måste vara lätta att se, men nyanseringar och förbehåll behöver också finnas tillgängliga så att till synes enkla jämförelsetal inte leder till slutsatser som det inte finns stöd för.

•Saklig, öppen och ärlig – dvs. utformad mer som konsumentinfor- mation än marknadsföring.61

Uppföljning och utvärdering som normstyrning

Uppföljning och utvärdering är i sin funktion som underlag för beslut om verksamheten och information till andra aktörer en del i styrningen, men kommer därutöver ofta att ha mer direkta styr- ningseffekter i verksamheten av olika slag. Som beskrivs i avsnitt 3.6 kan uppföljning och utvärdering vara en form av styrning mot normer genom att den sätter fokus på det som följs upp eller utvär- deras. Som exempel kan nämnas utvärderingar av jämställdhets- arbetet eller kvalitetsutvärderingar. Vilka nyckeltal och indikatorer som följs löpande kan också ha en styrande effekt (se avsnitt 4.4.3 nedan).

Vi menar att uppföljning och utvärdering kan vara en bra form av styrning mot normer, inte minst när det gäller att främja en stark kvalitetskultur (se nästa avsnitt 4.4.2). Det är samtidigt viktigt att undvika oönskade styrningseffekter, t.ex. att det blir likriktande eller konserverande i sin utformning eller att lärosätenas helhetsansvar för verksamheten försvagas.

61Jfr. Fredriksson & Pallas (2013).

139

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

4.4.2Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling

Att högre utbildning och forskning håller en hög kvalitet är centralt. Ansvaret för kvaliteten ligger självklart på verksamheten själv vilket också uttrycks i högskolelagen.62 Det finns av tradition en mängd kvalitetssäkrande processer inom akademin där kollegial bedömning med externa inslag används vid disputation, anställning, befordran, publicering och fördelning av forskningsmedel. Universitet och hög- skolor har beskrivits som en av få samhällsinstitutioner där konti- nuerligt återkommande formell granskning utgör ett dominerande inslag.63 Eftersom de interna kvalitetskontrollerna traditionellt huvud- sakligen gällt forskningen64 har särskilda kvalitetssäkringssystem för utbildningen utvecklats både på lärosätes- och nationell nivå.

Kvalitetssäkringssystem på nationell nivå fyller tre viktiga syften: information, kontroll och kvalitetsutveckling. För det första har uni- versitet och högskolor ett särskilt ansvar att visa för studenter, arbetsgivare och andra i samhället hur man arbetar för att hålla en hög kvalitet eftersom denna inte kan bedömas enkelt utifrån och vanliga marknadsmekanismer inte fungerar.65 Detta har också blivit av allt större betydelse för internationella samarbeten och internatio- nell mobilitet av studenter och arbetskraft, varför kvalitetssäkring är en högt prioriterad fråga inom såväl Bolognaprocessen, EU och OECD. För det andra finns ett kontrollsyfte, bl.a. genom att exa- menstillstånd (i vissa fall) bara utfärdas om det bedöms finnas förut- sättningar att uppfylla kvalitetskrav och genom att examenstillstånd kan återkallas om kraven vid en senare granskning inte anses uppfyll- da. För det tredje har kvalitetssäkringssystemet i olika utsträckning över tid syftat till ”att granska för att främja”,66 dvs. att genom utvär- dering bidra till en stark kvalitetskultur med fokus på kvalitets- utveckling och förbättring.

Det finns utmaningar i att kombinera dessa syften på ett bra sätt eftersom uppgifterna ger olika signaler och kan ge upphov till olika

621 kap. 4 § högskolelagen. Se även avsnitt 4.2.

63Engwall (2016), s. 15–16.

64Se bl.a. SOU 1992:1.

65Som Lars Engwall påpekat kan inte studenter i förväg bedöma utbildningens närmare innehåll, de genomgår inte samma utbildning igen hur nöjda de än är, och utbildningens faktiska värde i en arbetssituation kan bara bedömas delvis och med stor fördröjning. Även arbetsgivarna kan i första hand bara ställa krav utifrån dagens situation snarare än den framtida arbetsmarknaden, och den kunskap de har från sin egen utbildning är av naturliga skäl föråldrad. Engwall (2016), s. 61–63.

66Hagström (1997).

140

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

slag av beteende. För att främja kvalitetsutveckling så bra som möj- ligt behövs en öppen dialog mellan granskare och granskade där man kan visa upp och diskutera problem och åtgärder för att rätta till dem. Ett snävt fokus på kontroll kan medföra att de utvärderade skönmålar verksamheten och undanhåller observerade brister med risk för att dessa inte åtgärdas. Ett annat problem är standardisering, dvs. att utvärderingen främjar ”rättning i leden” i stället för ”den förändrings- vilja och det nytänkande som bör känneteckna institutioner inom högre utbildning och forskning.”67

Utifrån de principer för styrningen som vi beskrivit i detta kapi- tel måste kvalitetsutveckling ses som det mest grundläggande syftet. Ett system som främjar en stark kvalitetskultur och synliggör både bra och dåliga resultat kommer att leda till att utbildning eller forsk- ning som håller otillräcklig kvalitet fångas upp i hög grad. En mini- minivå för kvaliteten är svårt att fastställa exakt, och upprätthållande av en miniminivå överallt bör dessutom inte ses som en tillräckligt hög ambitionsnivå. Målet måste vara förnyelse, kvalitetsförbättring och utveckling. Kontroll och effektiva former att synliggöra resultat för utomstående intressenter är dock också viktigt, inte minst för att upprätthålla tilltron till verksamheten.

Principer för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling

Vi menar sammanfattningsvis att följande principer är centrala för säkerställande, utveckling och utvärdering av kvalitet.68

För det första måste en stark kvalitetskultur och löpande kvalitets- säkring inom lärosätet utgöra grunden. Lärosätena måste främja en kvalitetskultur på alla nivåer, säkerställa att det finns olika former av löpande processer (kollegial kvalitetsgranskning vid anställningar m.m., kursutvärderingar, strukturer för etablering av utbildnings- program m.m.) och följa upp hur dessa fungerar i praktiken. Det behövs också processer för att hantera och förebygga forskningsfusk och upprätthålla god forskningssed.

67Engwall (2016), s. 79. Tillitsdelegationen för liknande resonemang om den statliga tillsynen i SOU 2018:48 och mer generellt om olika former av granskning och utvärdering i SOU 2018:38.

68Jfr bl.a. Kettis (2016), s. 264–265. Vad gäller utbildningen ingår bl.a. dessa principer i Stan- dards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area (ESG).

141

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

För det andra behövs återkommande extern granskning av verk- samheten, utöver den granskning som sker exempelvis vid publicer- ing och projektansökningar. Ett utifrånperspektiv på verksamheten där den kan värderas i förhållande till andra, liknande verksamheter driver kvalitetsutvecklingen och bidrar till legitimiteten i omvärldens ögon. Den externa granskningen behöver dels vara kollegial, dvs. bestå av bedömare med sakkunskap inom det utvärderade området, men också kunna ta in andra intressenters perspektiv. Med tanke på den högre utbildningens och forskningens internationella karaktär bör bedömare med erfarenhet från andra länder med fördel med- verka. För att främja kvalitetsutveckling och en stark kvalitetskultur behöver granskningar anpassas till den aktuella verksamhetens sär- skilda förutsättningar. Det innebär att validitet och relevans för verksamheten ges större tonvikt än jämförbarhet t.ex. mellan läro- säten. Det är dock viktigt att granskningars resultat, oavsett om de initieras inom lärosätet eller av externa aktörer, är tillgängliga för olika intressenter.

För det tredje behöver såväl det löpande kvalitetssäkringsarbetet som externa granskningar kopplas till en handlingsberedskap i form av strategiska omprioriteringar, styrningsåtgärder för att adressera brister, eller spridande och utveckling av väl fungerande processer till andra delar av verksamheten. Förutsättningen för det förtroende som verksamhetsanpassad granskning bygger på är att verksamheten kan visa att brister hanteras och möjligheter tillvaratas.69

Det nationella kvalitetssäkringssystemet

Det nationella kvalitetssäkringssystem som UKÄ utvecklat och vidareutvecklar på regeringens uppdrag (se beskrivning i kapitel 3) hör till det som vi enligt våra direktiv inte i första hand ska lägga förslag om. Vi vill dock betona att systemet ligger väl i linje med våra överväganden kring den samlade styrningen, bl.a. eftersom det tyd- ligt bygger på lärosätenas eget ansvar för kvalitetssäkring och kvali- tetsutveckling. Genom UKÄ:s utökade uppdrag rörande kvalitets- säkring på nationell nivå av hela högskolans verksamhet, och inte enbart utbildningen som tidigare, läggs grunden för ett helhetsper- spektiv på verksamheten som är mycket värdefullt. Vi återkommer i

69Kettis (2016) s. 265.

142

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

flera delar av betänkandet till kvalitetssäkringssystemets centrala roll i den tillitsbaserade styrningsansats vi förordar.

4.4.3Indikatorer

Ofta är verksamhetens mål av en sådan karaktär att resultat inte kan mätas på ett entydigt sätt. Då kan man i stället använda indikatorer som mäter någon del av de effekter som verksamheten syftar till. Fördelarna är flera. Indikatorer kan aggregeras på ett sätt som kvali- tativa bedömningar inte kan. De kan möjliggöra jämförelser över tid eller mellan verksamheter som annars är svåra att göra. De kan ge en överblick över ett visst område och följas löpande för att signalera behov av åtgärder. Arbetet med utformning av indikatorer kan bidra till att precisera mål och utveckla planering av verksamheten.

Den förenkling som är indikatorernas fördel för dock samtidigt med sig utmaningar. Behovet av indikatorer kommer som regel av att det inte går att direkt mäta det man verkligen vill mäta (t.ex. hög kvalitet). Utmaningen är då att identifiera någonting att mäta som är relevant för det övergripande målet, som är tydligt och tolknings- bart, och har hög validitet och reliabilitet (dvs. mäter det den utger sig för att mäta och baseras på en tillförlitlig källa).70 Även om indi- katorn i sig har en hög validitet och reliabilitet speglar den som regel bara en del av verksamheten, medan annan viktig information inte fångas upp. Stor omsorg krävs därför i hur indikatorer utformas, och inte minst hur de används. Den objektiva karaktär som en siffra ger kan leda till felaktiga bedömningar eller åtgärder om indikatorn är dåligt utformad eller om dess begräsningar och osäkerhet glöms bort. Den tekniska enkelheten i att aggregera kvantitativa uppgifter kan dölja osäkerheter i den underliggande informationen. Som bl.a. ESV och Styrutredningen har påpekat har resultatindikatorer ofta kommit att behandlas som ”resultat” med förenklade analyser av sambandet mellan prestationer och effekter som följd.71

ESV har utarbetat ett antal principer för hur resultatindikatorer bör utformas. För det första måste det finnas ett tydligt mål, dvs. en beskrivning av något framtida önskvärt tillstånd. För det andra behövs en genomtänkt effektkedja som beskriver hur prestationer leder till

70Jfr Vetenskapsrådet (2018b), s. 13.

71SOU 2007:75, sammanfattat i ESV (2012), s. 27.

143

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

vissa effekter och eventuellt vidare till andra effekter i ett antal led som slutligen påverkar måluppfyllelsen. Indikatorer bör enligt ESV utfor- mas så långt upp i effektkedjan (dvs. så nära målet) som möjligt. För det tredje måste man noga analysera vad som mäts och vad som inte mäts med aktuell indikator, och argumentera tydligt och transparent kring valda indikatorers begränsningar.72

Resultatindikatorer kan spela en roll som del av beslutsunderlag, information till andra intressenter eller i styrningssyfte. Indikatorer som styrinstrument är dock av flera skäl problematiskt. Eftersom indikatorer bara mäter en viss aspekt av en mer komplex verksamhet finns en risk för att fokus läggs på det som mäts på bekostnad av annat. Om en indikator medvetet eller som en sidoeffekt blir sty- rande riskerar också dess funktion som indikator att försämras enligt ”Goodharts lag”, dvs. ”när ett mått blir ett mål slutar det att vara ett bra mått.”73 Jakt på ”pinnar”, att pricka av kvantitativa mått inom bl.a. polisen är ofta diskuterade exempel.74 Inom forskningsvärlden har man länge talat om att ett starkt fokus på mängden publiceringar i samband med meritering eller fördelning av medel riskerar att ge upphov till oönskade effekter som s.k. ”salamipublicering” där fors- kare försöker dela upp idéer och resultat i så många olika artiklar som möjligt snarare än att presentera dem samlat (”minsta publicer- bara enhet”). En sådan ”inflation” i publiceringen leder inte nödvän- digtvis till fler forskningsresultat som effektivare bidrar till kun- skapsutvecklingen och kan få genomslag i samhället.

När indikatorer används för fördelning av resurser finns ofta en avsedd styreffekt i form av incitament, vilket behandlas i avsnitt 4.5.

4.4.4Behov av ökad samordning, dialog och analys

Som nämndes inledningsvis följs lärosätena upp och utvärderas av flera olika aktörer. Bristande samordning ur lärosätenas perspektiv är något som bl.a. SUHF varnade för som ett framväxande ”otuktat utvärderingslandskap” inom högre utbildning och forskning, där

72ESV (2007, 2012).

73Goodharts egen definition lyder ”Any observed statistical regularity will tend to collapse once pressure is placed upon it for control purposes”. Den mer kortfattade omformuleringen ”When a measure becomes a target, it ceases to be a good measure” gjordes av Strathern (1997), s. 305–321.

74Exempelvis kan antalet insamlade utandningsprov vara en indikator på polisens arbete för nyk- terhet i trafiken, men när uppföljningen centrerar på antalet insamlade prov tenderar tidpunkter, platser och former för insamlingen av sådana prov att väljas för att maximera antalet prov snarare än utifrån det trafikpolitiska syftet och måttet blir därmed en sämre indikator. Holgersson (2014).

144

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

olika delar av lärosätenas kärnverksamhet skulle utvärderas av tre olika centrala myndigheter (UKÄ, Vetenskapsrådet och Vinnova) förutom av lärosätena själva. Därutöver tillkommer Riksrevisionens utvärderingsuppdrag, andra centrala myndigheters behov av tillsyn eller uppföljning och olika finansiärers utvärderingar och uppfölj- ningar på Europanivå.75

På senare år har dock utvecklingen på flera sätt gått mot en mer samordnad uppföljning. Regeringen har ökat samordningen bl.a. genom att ge olika myndigheter uppdrag att samarbeta kring olika frågor. UKÄ och Vetenskapsrådet redovisade i april 2018 ett reger- ingsuppdrag om hur samordning av uppföljning och utvärdering kan ske. Redovisningen innehöll bl.a. en översyn över befintlig uppfölj- ning och förslag på vad som behöver utvecklas (framför allt gällande forskningsstatistiken) och hur samordningen kan öka.76 Det är en- ligt vår mening viktigt att denna positiva utveckling fortsätter.

Enligt vår mening bör nationell uppföljning främst göras via UKÄ och andra myndigheter. Den rapportering som sker direkt från lärosätena till regeringen bör i stället i första hand syfta till fördjupad information som underlag för dialog och värdering utifrån varje läro- sätes specifika förutsättningar. Det finns fortfarande rapporterings- krav i regleringsbreven som inte föranleder någon tydlig återkopp- ling eller någon redovisning av regeringen hur informationen har använts. Kraven på att årligen – i såväl budgetunderlag som årsredo- visning – redovisa överväganden kring utbildningsutbudet är kanske det tydligaste exemplet på detta.77 Dialogen mellan regeringen och respektive lärosäte är enligt vår mening ett viktigt verktyg för att löpande säkerställa att uppföljningen är relevant och fördjupa reger- ingens underlag. Lärosätena bedriver en komplex verksamhet och har tämligen vitt skilda förutsättningar och profiler, och en god dia- log behövs för att ge regeringen en bild av respektive lärosätes verk- samhet. Dialogen är också viktig för att lärosätena ska få återkopp- ling på den redovisning de ger och kunna ge återkoppling på hur mål och redovisningskrav är utformade. Dialogen är även viktig för att fördjupa lärosätenas förståelse för regeringens syften med styr- ningen. Vikten av att utveckla dialogen har återkommande påtalats i

75Röding (2015). Se också Kettis (2016) s. 260–261. De av Vetenskapsrådet och Vinnova före- slagna utvärderingssystemen har dock inte genomförts.

76UKÄ (2018c).

77I direktiven till budgetunderlagen för 2020–2022 har dock detta krav utgått.

145

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

olika utredningar,78 och vi menar att detta bör vara en högt prio- riterad fråga för en utvecklad styrning av universitet och högskolor. Vi behandlar detta mer ingående i kapitel 5.

Som underlag för regeringens politik räcker inte information från lärosätena själva eller aggregerad sådan från de statistikansvariga myn- digheterna. För att kunna bedöma och ompröva politiken behövs ana- lyser som belyser effekter av den politik och de reformer som beslu- tats, internationella utvecklingstendenser och samlade bedömningar av högskolans utveckling. Vi menar att underlag av detta slag skulle behöva tas fram med en ökad systematik och ökad grad av oberoende från såväl regeringen som verksamhetsansvariga, vilket utvecklas i kapitel 5.

4.5Finansiell eller annan styrning

I våra direktiv framhåller regeringen att det måste övervägas nog- grant när det är mest ändamålsenligt att välja finansiell styrning och när andra styrformer i stället är mer lämpliga för att nå högsta möjliga kvalitet i utbildning och forskning eller när regeringen vill påverka lärosätenas prioriteringar och utveckling. Som faktorer att beakta framhåller regeringen att universitet och högskolor har ett stort ansvar att prioritera inom sin verksamhet och att finansiell styr- ning ofta skapar starka incitament vars effekter kan vara svåra att förutse, särskilt i en verksamhet där resultaten blir synliga först efter lång tid.

Den finansiella styrningen, att verksamhet styrs med hjälp av eko- nomiska ramar samt olika restriktioner och villkor knutna till finan- sieringen, är ett viktigt instrument för att statens medel ska fördelas enligt politiska prioriteringar och utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. I detta avsnitt talar vi – i samma anda som direktivens formuleringar ovan – om finansiell styrning i en något snävare bemär- kelse. Fokus ligger inte på styrning av resursanvändningen utan sna- rare på att styra verksamheten genom resurserna framför allt genom olika former av prestationsbaserad resurstilldelning.

78Se bl.a. ESV (2016) s. 48 om värdet av dialog kring resultatredovisningen för både regeringen och myndigheten.

146

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Ökad användning av prestationsbaserad resurstilldelning har varit en allmän trend runtom i världen, både inom högre utbildning och forskning och generellt i styrning av offentligfinansierad verk- samhet, och anses ofta vara en del av New Public Management.79

I dagens svenska system används finansiell styrning av verksam- heten framför allt genom uppdelningen av anslag för utbildning respektive forskning samt genom prestationsbaserade inslag i tilldel- ningsmodellerna för respektive anslag. Som beskrivs i kapitel 3 är tilldelningen av utbildningsresurser helt beroende av antal studenter och deras prestationer. Resurstilldelning till forskning styrs dels genom att en del (en allt större del över tid) av statens medel fördelas via forskningsråd och andra finansiärer, dels genom en fördelnings- modell för en del av det direkta anslaget som ger incitament och omfördelningseffekter syftande till att främja forskningskvalitet.

Antalet parametrar för finansiell styrning genom prestations- baserad resurstilldelning är inte påfallande stort i Sverige (jämför t.ex. den finska fördelningsmodellen som innehåller ett dussintal para- metrar). Däremot kan man observera en tendens att resurstilldel- ningen återkommande föreslås som lösning på en mängd frågor. Det kan röra t.ex. samverkan med det omgivande samhället, forskningens genomslag i samhället, sambandet mellan utbildning och forskning, utbildningens kvalitet eller arbetsmarknadsanknytning, livslångt läran- de, validering eller kompetensförsörjningen på landsbygden. Argu- mentet att något är viktigt och därför bör premieras på något sätt i resurstilldelningen är lätt att förstå på ett intuitivt plan, men vägen mellan fördelningsmodell och ökad måluppfyllelse av något slag är sällan så enkel. Det är viktigt att vara klar över syftet, hur det för- väntas uppnås genom prestationsbaserad tilldelning och vilka oöns- kade konsekvenser som kan uppstå.

4.5.1Syftet – resursfördelning eller incitament

Prestationsbaserad resurstilldelning kan ha två huvudsakliga syften, som även om de ofta kan förekomma samtidigt bör hållas isär.80 Dels kan det ses som en resursallokeringsfråga där (om)fördelning av

79För en diskussion om New Public Management i styrning av offentlig verksamhet, se bl.a. Molander (2017); kopplat till universitet och högskolor bl.a. Ahlbäck Öberg red. (2016) och SOU 2015:92 s. 109 ff.

80Jfr. NOU 2006:19 s. 30.

147

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

resurserna i sig är syftet, dvs. att fördela resurserna dit de väntas ge bäst avkastning i form av önskade resultat. Dels kan det syfta till att skapa incitament som ändrar motivation och beteenden och där- igenom ger bättre måluppfyllelse (t.ex. högre kvantitet eller kvalitet av något) generellt i ett system; om någon omfördelning sker spelar här egentligen ingen roll.

Prestationsbaserad resurstilldelning som syftar till omfördelning bör bygga på en bedömning att:

1.Det finns ineffektiviteter i systemet (i förhållande till något spe- cifikt mål) som beror på att ekonomiska resurser är felaktigt för- delade mellan lärosäten.

2.Det går att identifiera dessa ineffektiviteter i form av

a)vilka lärosäten som inte får ut tillräckligt av sitt anslag, och

b)vilka andra lärosäten som skulle använda medlen bättre.

3.Detta går att göra genom en (uppsättning) indikator(er) eller genom kvalitativa utvärderingar vars resultat kvantifieras och görs jämförbara mellan lärosäten.

4.Effektivitetsvinsterna för det utvalda målet av att omfördela

medel är större än förluster som kan uppstå för andra mål (t.ex. genom att lärosäten som förlorar medel för att de presterar sämre på det utvalda målet därmed får sämre förutsättningar även för andra mål, eller att alla lärosäten lägger större prioritet på det utvalda målet och prioriterar ner annat värdefullt).

Prestationsbaserad resurstilldelning syftande till incitament bör bygga på en bedömning att:

1.Det finns brister i måluppfyllelse (eller åtminstone förutsätt- ningar för högre måluppfyllelse).

2.Måluppfyllelsen kan ökas genom vissa beteendeförändringar (på olika nivåer, från lärosätesledningar till enskilda lärare och fors- kare).

3.Genom en finansieringsmodell baserade på nyckeltal, indikatorer eller kvantifierade kvalitativa utvärderingar kan incitament ges som åstadkommer önskade beteendeförändringar och därmed bättre måluppfyllelse enligt en tänkt effektkedja.

148

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.Den förbättrade måluppfyllelsen för det utvalda målet genom beteendeförändringarna är mer värdefull än eventuella förluster som kan uppstå för andra mål.

4.5.2Vad säger forskning och erfarenheter?

Generellt om incitamentsstyrning

Grunden för incitamentsstyrning är principal-agentteorin, som byg- ger på en förmodad målkonflikt mellan uppdragsgivaren och utfö- raren som löses genom yttre motivation, inte minst ekonomiska belöningar men även sådant som positiv eller negativ uppmärksam- het eller bättre karriärmöjligheter.81

Det finns belägg för att incitament har effekt, men effekten är inte enkel eller oproblematisk. Generellt kan man säg att det finns belägg för att man genom att belöna vissa individer och grupper för att göra X får dem att göra X. Det finns dock en stor variation i reaktionerna på liknande typer av incitament, och effekterna av just en viss typ av incitament är därför svåra att urskilja.82

Forskningen har också påvisat en rad problem med incitament- styrning. Det som främjas är det som explicit premieras, vilket kan leda till sämre kvalitet eller kvantitet av det som inte belönas, framför allt i arbetssituationer med många parallella uppgifter.83 Mätsvårig- heter kan ge snedvridningar – komplexa mål och mångfacetterade uppgifter leder till att ett visst mått ofta ger en ofullständig och ibland direkt felaktig bild. Det är därför svårt att utforma ett opti- malt incitamentprogram i komplexa verksamheter. Incitament kan också leda till manipulation av det som ska mätas.84

En allvarlig risk med incitamentsstyrning är undanträngning av den inre motivationen. Forskningen tyder på att inre motivation har en stark effekt och att denna ofta inte förstärks utan tvärtom kan försvagas av yttre incitament.85 Avgörande är inte bara hur yttre

81Nistotskaya (2018) s. 253.

82Nistotskaya (2018) s. 269.

83Holmström & Milgrom (1991); Nitsoskaya (2018) s. 258–259.

84Nistotskaya (2018) s. 256–260.

85Frey & Jegen (2001); Nitsoskaya (2018) s. 260.

149

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

incitament utformas utan främst hur de kommuniceras och uppfat- tas – som stödjande och i linje med befintlig inre motivation eller som kontrollerande.86

Dessa problem är mer uttalade i offentlig sektor, eftersom det som regel är komplexa verksamheter och mål och flera principaler (t.ex. inte bara politiker utan även medborgare) och att samhällsser- vicens motiverande effekt riskerar att undanträngas.87 Högre utbild- ning och forskning är verksamheter som i hög utsträckning drivs av lärares, forskares och studenters inre motivation.

Prestationsbaserad resurstilldelning till universitet och högskolor

Prestationsbaserad resurstilldelning till universitet och högskolor har använts under flera årtionden i olika delstater i USA (främst inom utbildning) och i ökande utsträckning också i andra delar av världen (i Europa i högre utsträckning inom forskningsfinansiering). Synteser av hittillsvarande forskning i USA har pekat på att presta- tionsbaserade fördelningsmodeller påverkar lärosätenas beteende, men däremot finns det åtminstone än så länge inget stöd för positiva effekter på de mål som avses;88 i vissa fall noteras t.o.m. negativa effekter.89 En översikt som även inkluderade europeiska system kun- de inte heller hitta stöd för effekter på själva målen.90

Det finns studier som tyder på positiva effekter av prestations- baserad resurstilldelning av forskningsmedel på forskningsproduk- tion eller citeringar,91 men eftersom länder både med och utan sådana fördelningsmodeller har liknande utveckling är det svårt att dra slut- satser om effekter.92

Bland möjliga orsaker till uteblivna effekter har framförts att de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckligt starka eller dåligt ut- formade, men också att de underliggande antagandena kan vara fel-

86Jacobsen & Andersen (2014), s. 99.

87Nitsoskaya (2018), s. 260–261.

88”Summary and Conclusions” i Dougherty & Reddy (red) (2013).

89Rutherford & Rabovsky (2014).

90Kivistö & Kohtamäki (2016).

91Se bl.a. översikt i Debackere m.fl. (2018).

92Jonkers & Zacharewicz (2016).

150

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

aktiga. Prestationsbaserade fördelningsmodeller syftande till incita- ment bygger på ett grundantagande om lärosäten som ”intäkts- maximerare”.93 Det förutsätter att ledningen kan påverka organisa- tionens prestationer (dvs. vet vad som kan förbättra prestationerna och också har förmåga och resurser att vidta sådana åtgärder) men inte vill göra det i avsaknad av tillräckliga incitament (i linje med principal-agentteorin).94

På samma sätt som för incitamentsstyrning generellt pekar litte- raturen också på befarade eller observerade negativa sidoeffekter. Inom utbildning kan det t.ex. handla om att undvika antagning av studenter från mindre studievan bakgrund eller sänkta examina- tionskrav,95 och inom forskningen exempelvis sämre förutsättningar för tvärvetenskap, forskning utanför huvudfåran i respektive fält, populärvetenskapliga insatser m.m.96

Vissa pekar på att prestationsbaserad resurstilldelning kan ge posi- tiva effekter framför allt i form av en ”chock till systemet” där dåligt fungerande strukturer kan skakas om.97 Effekterna tycks dock tendera att vara kortvariga,98 samtidigt som systemen är svåra att ändra när de väl införts.99

4.5.3En försiktig inställning till prestationsbaserad resurstilldelning

Utifrån ovanstående redogörelse och de principer för styrningen vi formulerat ovan ser vi anledning att – som våra direktiv också anty- der – vara försiktig med finansiella styrningen i form av presta- tionsbaserad resurstilldelning.

Om nya former av sådan styrning övervägs bör man för det första vara klar över syftet. Vilket problem, eller ouppnådd potential, är det som ska åtgärdas? Handlar det i första hand om omfördelning av resurserna dit de gör bäst nytta eller incitament i hela systemet? Om det är incitament, vilken förändring ska de åstadkomma och på vil-

93Dougherty m.fl. (2016), s. 149.

94Rutherford & Rabovsky (2014), s. 204–205.

95Dougherty m.fl. (2016).

96Se bl.a. översikt i Debackere m.fl. (2018).

97Debackere m.fl. (2018).

98Auranen (2014).

99Debackere m.fl. (2018).

151

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

ken nivå ska de fungera – är det incitament på individnivå som läro- sätena förväntas vidareföra, eller incitament till lärosätesledningar att vidta helt andra åtgärder än interna incitamentsstrukturer? Oav- sett syftet behöver de direkta och indirekta incitament som skapas på olika nivåer tänkas igenom noga, med beaktande av både önskade och oönskade effekter.

Det finns ett antal risker eller komplicerande faktorer att beakta med prestationsbaserad resurstilldelning.

För det första är som vi betonat tidigare de inre drivkrafterna och en kvalitets- och ansvarskultur i kollegiet den grund som måste fungera, eller fås att fungera om den inte gör det. Den kan inte ersät- tas av yttre incitament utan att förutsättningarna för verksamheten undergrävs.100.

För det andra finns risken att effektiva incitament i en komplex verksamhet visserligen gynnar det som avses, men samtidigt tränger undan andra mål. Att försöka införa en indikator i resurstilldelnings- systemet för alla de olika mål som lärosätena har att arbeta med, och dessutom bestämma en optimal avvägning mellan dessa i en fördel- ningsmodell, är förknippat med stora svårigheter.

För det tredje finns risken att inte ens det eller de mål som styr- ningen tar sikte på nödvändigtvis främjas, om fokus i stället hamnar på att optimera utfall på de specifika indikatorer som används.

För det fjärde finns det stora skillnader mellan lärosäten och mel- lan områden (dvs. även inom lärosäten) som kan göra att incita- mentsstrukturer eller fördelningsmodeller får olika effekt. Att skapa en incitamentsstruktur som är ”rätt” för alla lärosäten – eller ens för alla områden inom ett lärosäte – är därmed inte enkelt. Här bör också den tydliga tendens som finns att lärosätena använder nationella för- delningsmodeller även internt beaktas.

För det femte behöver incitament till beteendeförändringar kun- na verka över tid, vilket innebär att systemet inte bör förändras för ofta. Varje förändring leder dessutom till omfördelningseffekter som kommer att väcka motstånd. Det innebär att eventuella oön- skade effekter som byggs in på grund av ovanstående riskfaktorer kan bli bestående under lång tid.

100Som bl.a. Ylva Hasselberg (2012, s. 42) pekat på blir rekommendationer om styrning via eko- nomiska incitament motsägelsefulla i den utsträckning som de ekonomiska incitamenten å ena sidan förväntas ha en tydlig styreffekt (dvs. att ekonomiskt egenintresse är en viktig drivkraft för hur arbetet utförs), å andra sidan inte antas ha en så tydlig styreffekt att de underliggande, aka- demiska värdena och drivkrafterna påverkas.

152

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Komplikationerna som vi berört ovan menar vi är starka skäl för att regering och riksdag bör hålla resurstilldelningen relativt enkel och i första hand styra på annat sätt än genom prestationsbaserad resurstilldelning.

4.5.4Andra former av styrning

Den ökande användningen av prestationsbaserad resurstilldelning runt om i världen kan ses som en del av ett ökat fokus på transparens och ansvarsutkrävande (accountability), i takt med akademins växan- de omfattning och samhällsbetydelse. Förutom prestationsbaserad resurstilldelning har andra instrument som fått ökad betydelse varit ökad uppföljning och utvärdering samt styrning via överenskommel- ser eller kontrakt.101 Vi ser dessa två delar som lämpliga att utveckla snarare än en ökad användning av prestationsbaserad resurstilldelning.

Som vi beskrivit ovan ser vi uppföljning och utvärdering som ett viktigt inslag i styrningen, vars betydelse blir större ju större friheter lärosätena har i övrigt. Det behövs väl fungerande uppföljning och inte minst ett tydligt kvalitetssäkringssystem där utbildningens och forskningens kvalitet, och lärosätenas åtgärder för att utveckla den eller åtgärda brister, synliggörs för olika intressenter.

En utvecklad dialogbaserad styrning är också ett sätt att föra regeringens och lärosätenas mål i linje med varandra som undviker de problem som beskrevs ovan med likriktning mellan lärosäten, inflexibilitet m.m. Se vidare diskussion i kapitel 5.

4.5.5Behov av förändringar i den finansiella styrningen

De olika delar kommer att diskuteras i kommande kapitel i betän- kandet, men vi ger här en översiktlig bedömning.

101Hazelkorn (2018), s. 430.

153

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Skilda anslag

Uppdelningen av anslag bygger på logiken att utbildning och forskning är skilda verksamheter som bör finansieras utifrån sina respektive för- utsättningar. Som framgår av kapitel 2 fanns också när uppdelningen gjordes ett problem i form av att utbildningen planerades utökas mycket starkt och samtidigt spridas över landet, medan forskningen avsågs vara fortsatt koncentrerad. Samtidigt har regering och riksdag ställt krav på ett nära samband mellan utbildning och forskning.

Det är enligt vår uppfattning rimligt att beräkna behov och resur- ser för utbildning respektive forskning. Utifrån målet att det ska finnas ett nära samband mellan utbildning och forskning är det dock viktigt att övervägandena om resurser görs samlat för båda (se dis- kussion i kapitel 5 och 6). Det finns annars risk att stora utbildnings- områden inte kopplas till den forskning och forskarutbildning som behövs för utbildningarnas långsiktiga lärarförsörjning och inne- hållsmässiga fördjupning och förnyelse, eller att forskningen inte får önskat genomslag i samhället om den inte kopplas till utbildning. Givet kravet på nära samband är det också rimligt att lärosätena kan använda anslagen på ett samlat sätt (se diskussion i kapitel 6 och 9).

Tilldelning av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Att utbildningsanslaget automatiskt påverkas av studenternas val av lärosäte ger direkt uttryck för målet att utbildningsutbudet ska utfor- mas utifrån studenternas behov, och är ett effektivt sätt att fördela resurserna dit där studenterna vill läsa (dvs. en omfördelnings- eller investeringsprincip). Lärosätena får samtidigt incitament att ha ett utbildningsutbud som är attraktivt för studenterna. Avräkningen mot studenternas avklarade poäng syftar till att ge lärosätena incitament att stödja studenterna i genomförandet av utbildningen.

Det finns dock också negativa effekter. Dagens system innebär att lärosätena får bäst ersättning för utbildningar där en stor student- efterfrågan och studenternas resultat är säkerställda. Det betyder att systemet driver mot ett relativt likriktat utbildningsutbud, med ut- bildningar som kan bedrivas med ett stort antal studenter och hög genomströmning. Andra former av utbildningar, exempelvis utbild-

154

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

ningar där studenternas intresse eller möjlighet att delta i och slut- föra utbildningarna är svåra att förutse, gynnas inte i systemet då de inte på samma sätt ger säkra intäkter. Utbildningsformer som fri- stående kurser, distansutbildningar och utbildningar med annan studietakt än heltid passar bl.a. för livslångt lärande, men har ofta låg prestationsgrad och missgynnas därmed av det höga genomslaget av helårsprestationer. Systemet gynnar inte heller utvecklandet av utbild- ningar som svarar mot arbetslivets och samhällets kompetensbehov men som har låg studentefterfrågan. Detsamma gäller för nya utbild- ningar där lärosätena, genom sin forskning, ser en framväxt av nya kunskaper och ett behov av att föra över dessa till arbetsliv och sam- hälle. Sådana utbildningar kan ha en låg studentefterfrågan till en början innan utbildningen blir känd. Utbildningar som har ett litet studentunderlag blir inte ekonomiskt försvarbara för ett lärosäte att genomföra, även om de skulle fylla ett stort kompetensbehov på arbetsmarknaden. Systemet missgynnar även lösningar såsom vali- dering och sena ingångar på program, vilka skulle behövas för att komma tillrätta med kompetensförsörjningen inom samhällsviktiga områden. Att delar av ersättningen är kopplad till studenternas resultat anses ibland också medföra en risk för sänkta kvalitetskrav.

Systemet innehåller också en indirekt styrning genom att ersättning för helårsstudent och helårsprestation varierar mellan olika utbild- ningsområden. När systemet infördes 1993 definierades utbildnings- områdena såsom motsvarande de traditionella fakultetsområdena, vil- ka upphörde att gälla som indelning av utbildning 1977. Flertalet utredningar har därefter belyst dels svårigheterna med att klassificera kurser enligt en föråldrad ämnesstruktur, dels irrelevansen i att koppla kostnader till ämnestillhörighet. Se fortsatt diskussion i kapitel 6 och 9.

Forskning

Jämfört med utbildningsanslaget är kopplingen mellan resursstyr- ningen och utfallet betydligt oklarare inom forskningen, dvs. om en hög andel externa medel och en omfördelningskomponent i basan- slaget baserad på bibliometri och externa medel verkligen åstadkom- mer högre forskningskvalitet än en högre andel basanslag som sak- nar prestationsbaserad omfördelning. Såväl fördelningseffekterna

155

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

(framför allt via externa medel) som de incitament som ges – att foku- sera insatserna på områden eller forskningsproblem som ger störst möjligheter att få beviljade bidragsansökningar, publiceringar och citeringar – kan också inverka negativt på andra viktiga aspekter såsom forskning inom samhällsviktiga områden kopplat till stora utbild- ningar, forskarutbildning, tvärvetenskaplig forskning, eller forskning- ens förnyelse genom nya forskningsfält och forskningsproblem. Se vidare diskussion i kapitel 6 och 9.

Riktade satsningar

En form av finansiell styrning som ofta används är riktade satsningar av olika slag. Sådana satsningar kan enligt vår mening vara en ända- målsenlig form av styrning, men under förutsättningen att det sker i en bra process. Om motiven till satsningarna eller till hur de fördelas mellan lärosäten är oklara kan det undergräva tilliten eller leda till att lärosäten drar slutsatsen att det är lobbyverksamhet som lönar sig. Vi menar att följande grundläggande arbetssätt så långt möjligt bör användas.

För det första bör det ske en behovsanalys där relevanta aktörer deltar och vars resultat redovisas öppet.

Prioritering av områden att satsa på bör därefter ske med utgångs- punkt från behovsanalysen, och utifrån principen att komplettera eller kompensera det som lärosätena eller andra aktörer redan gör.

Områden som pekas ut måste vara tillräckligt breda för att inte inskränka den akademiska friheten.

Lärosäten (och i förekommande fall andra aktörer) bör därefter ges möjlighet att anmäla intresse för deltagande i satsningen.

Medel och uppdrag bör sedan fördelas efter prövning av en utpe- kad myndighet med stöd av sakkunniga.

I de fall som riktade satsningar görs som permanenta höjningar av anslaget bör det finnas beslut om utvärdering och en tidpunkt när sats- ningen inte längre avses följas upp separat. Om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan initialt fördelas mellan deras olika anslag. Se vidare diskussion i kapitel 9.

156

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6Förstärkning av vissa normer i högskolelagen

Vi föreslår att

Regeringen tar initiativ till förändringar i högskolelagen (1992:1434), inklusive den ytterligare beredning som behövs, i syfte att i lagen markera:

•att lärosäten och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället;

•lärosätenas och den enskilda lärarens frihet i utbildningens utformning;

•lärares och forskares möjlighet till deltagande i beslut och beredning av frågor som rör forskning och utbildning; och

•att det normalt ska ingå både utbildning och forskning i tills- vidareanställda vetenskapligt kompetenta lärares arbetsupp- gifter.

En del av statens roll och ansvar består i att värna de akademiska grundvärdena och förutsättningarna för att universitet och hög- skolor ska kunna utföra sitt uppdrag. I olika delar av världen hotas idag universitets och högskolors roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället, liksom friheten att utforma forskning och utbildning.102 Även om direkta sådana hot kan kännas avlägsna i Sverige bör de om möjligt förebyggas. Dessutom finns risk att vik- tiga normer undergrävs oavsiktligt, för att de tas för givna och inte anses behöva ha ett uttalat skydd. En tydlighet kring grundläggande principer för högskolans roll ger en viktig grund för rollfördelning och en tillitsbyggande dialog mellan regering och lärosäten liksom mellan lärosätena och samverkansparter i det omgivande samhället. Vi menar därför att det är viktigt att centrala akademiska grundnor- mer uttalas i högskolans författningar.

102Bland annat har Central European University tvingats att lämna Budapest från den 1 januari 2019, och den ungerska regeringen har stoppat landets två masterutbildningar i genusvetenskap genom att dra tillbaka programmens ackreditering. I Turkiet har tusentals akademiker avskedats eller fängslats sedan kuppförsöket 2016. Se bl.a. Skarsgård (2018) och Aktas m.fl. (2018).

157

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Flera viktiga principer finns redan i högskolelagen. Det gäller forsk- ningens frihet, som också grundlagen sedan 2011 anger ska skyddas i lag.103 Sambandet mellan utbildning och forskning är en annan sådan. Bestämmelser på denna övergripande nivå ger visserligen inte alltid detaljerad vägledning i konkreta situationer, och lagar och även grund- lagar kan ändras. Bestämmelsen i högskolelagen om exempelvis forsk- ningens frihet ger dock ett bättre skydd för denna princip jämfört med om det enbart vore en återkommande fras i propositioner eller akade- miska festtal. Som Andrew Casson påpekar104 kan en lagfästning, även om den inte på kort sikt påverkar nuvarande förhållanden, tjäna som en varnande påminnelse till framtida regeringar.

I vår genomgång av högskolans roll och förutsättningar har vi identifierat några principer som enligt vår mening borde uttryckas i författning men där så inte sker i dag. Det handlar dels om två om- råden där avregleringen i autonomireformen 2010 enligt vår mening innebar att viktiga principer föll bort, dels två principiella marker- ingar som saknas i de svenska författningarna men finns i en del av våra grannländer. För det första saknas i de svenska författningarna en tydlig markering av lärosätenas särskilda roll med den akademiska friheten som grund. För det andra ser vi behov av att särskilt markera utbildningens frihet. För det tredje ser vi behov av att betona det kol- legiala ansvaret och inflytandet. Slutligen menar vi att sambandet mellan utbildning och forskning åter bör markeras när det gäller lärarnas arbetsuppgifter. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ till förändringar på dessa fyra punkter i högskolelagen (1992:1434), inklusive den ytterligare beredning som behövs. Vi redogör i det föl- jande för våra överväganden kring dessa fyra frågor. Avslutningsvis berör vi även kort frågan om myndighetsformen, som vi inte lägger några förslag om.

1032 kap. 18 § Regeringsformen (1974:152).

104Casson (2018), s. 25.

158

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6.1Markering av den akademiska friheten och lärosätenas särskilda roll

Begreppet akademisk frihet är väl etablerat och förankrat som en central förutsättning för högre utbildning och forskning. Som vi beskrivit ovan används det i EU-stadgan och i olika rekommenda- tioner från kommissionen och europaparlamentet, inklusive ett ut- pekat ansvar för både staten och lärosäten att värna den akademiska friheten. Sådana bestämmelser finns också i flera andra länders lag- stiftning. I den norska universitets- och högskolelagen (1 kap. 5 § punkt 1) anges t.ex. att ”universiteter og høyskoler skal fremme og verne akademisk frihet”. I den finska universitetslagen (1 kap. 3 §) står att ”universiteten har självstyrelse genom vilken forskningens, konstens och den högsta undervisningens frihet tryggas”. I den finska universitetslagen uttrycks således en uttalad koppling mellan lärosätets frihet och den individuella akademiska friheten. I Sverige beskrivs universitet och högskolor återkommande som institutioner som har en särskild roll som en självständig och kritiskt reflek- terande kraft i samhället, men denna roll markeras inte i högskole- lagen. Forskningens frihet skyddas genom 1 kap 6 § högskolelagen, men begreppet akademisk frihet används inte.

Akademisk frihet används ibland med en mycket bred betydelse. Henrik Berggren utforskade exempelvis i en ESO-rapport från 2012 olika aspekter av den akademiska friheten, och lyfte som centrala delar i dessa den individuella akademiska friheten att utforma forsk- ning och undervisning; sambandet mellan forskning och undervis- ning; det kollegiala självstyret; institutionell autonomi gentemot stat och marknad; samt studenternas frihet att välja sina studier och en syn på studenterna som medskapare av universitetet.105 Vi menar att det är den individuella akademiska friheten – avseende både utbild- ning och forskning – som bör avses. När det gäller sambandet mellan utbildning och forskning menade Berggren att detta är så centralt för själva idén om universitet att det bör räknas bland de akademiska friheterna, även om det inte är en ”frihet” i strikt bemärkelse. Vi delar bedömningen om vikten av sambandet mellan utbildning och forskning, men menar att den principen bör hävdas i sin egen rätt snarare än infogas i begreppet akademisk frihet. Likaså anser vi att kollegiets centrala roll i utformningen av högre utbildning och

105Berggren (2012) s. 49–55.

159

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

forskning bör hävdas i sin egen rätt, även om det utgör ett argument för lärosätenas autonomi.

När det gäller den institutionella autonomin och individuell aka- demisk frihet ansluter vi oss till synsättet i den norska utredningen om akademisk frihet (NOU 2006:19). Det betyder att vi reserverar begreppet akademisk frihet för den individuella akademiska friheten och ser den institutionella autonomin som en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för individuell akademisk frihet.106 För att den akademiska friheten ska vara en realitet behöver både lärosätena och staten som huvudman upprätthålla denna.

Huvudargumentet för akademisk frihet är som vi berörde i avsnitt 4.1 dels att det fria kunskapssökandet är en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund, dels lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället. Eftersom den självständiga och kritiska rösten främst behövs när den säger det som går emot rådande uppfattningar om samhällets önskvärda tillstånd eller vart det är på väg ligger i detta en förväntan på att stå upp för obekväma sanningar eller perspektiv, och att detta respekteras av omvärlden.

Vi föreslår mot bakgrund av ovanstående att en bestämmelse förs in i högskolelagen om att både lärosätena och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forsk- ning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället.

4.6.2Utbildningens frihet

Forskningens frihet skyddas genom 1 kap 6 § högskolelagen, en reglering som numera också har sitt stöd i grundlagen. I flera andra länder gäller dock sådana skydd i både grundlag och särförfattningar inte bara forskningens utan också den högre utbildningens frihet.

I propositionen Vissa forskningsfrågor angav regeringen att det är genom utrymmet för fritt tänkande och ohindrad kreativitet som forskningen kan ge sina oumbärliga bidrag till samhället. Regeringen framhöll att eftersom forskningens resultat och innebörden av dessa

106Om lärosätena t.ex. åläggs begränsningar i forskningens innehåll förväntas de vidareföra dessa begränsningar till den akademiska personalen, men ett lärosäte kan också själv införa begränsningar som bryter mot den akademiska friheten Se NOU 2006:19 s. 13. och även Sundquist (2010), s. 81.

160

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

inte kan förutsägas kan de också uppfattas som hot mot etablerade intressen eller anses icke önskvärda utifrån olika värderingar. Riskerna för olämpliga resultat får dock inte tas till intäkt för att vare sig styra eller hindra det fria kunskapssökandet. Att styra forskningen till enbart lämpliga resultat skulle, framhöll regeringen, strida mot såväl forskningens som det öppna demokratiska samhällets grundidé.107

Vi menar att dessa resonemang i hög grad är tillämpliga även för den högre utbildningen. Även utbildningen måste ha det fria kun- skapssökandet som grund för att ge sitt oumbärliga bidrag till sam- hället, det som inte andra utbildningsformer kan ge. Även olika utbildningar eller inslag i undervisningen kan uppfattas som hot mot vissa intressen eller värderingar, men att därför förhindra lärosäten att erbjuda vissa utbildningar eller enskilda lärare att förmedla visst kunskapsinnehåll skulle strida mot såväl den högre utbildningens som det öppna demokratiska samhällets grundidé.

Parallelliteten mellan forskningens och utbildningens frihet är inte fullständig. Den enskilde högskolelärarens frihet att utforma utbildning är i praktiken mer begränsad än forskarens frihet, av naturliga och nödvändiga skäl. En diskussion om detta finns bl.a. i den norska utredning som 2006 hade i uppdrag att överväga om en lagfästning av individuell akademisk frihet borde ske i Norges uni- versitets- och högskolelag (NOU 2006:19). Det har att göra med att utbildningen i långt högre grad än forskningen är ett kollektivt ansvar för kollegiet och lärosätet som helhet, och också i högre grad reglerad nationellt. Den norska utredningen såg ändå anledning att markera att varken staten eller lärosätet kan detaljreglera undervis- ningens innehåll, och att läraren bör ha en rätt och ett ansvar att formulera sitt eget ”faglig baserte budskap til studenterna”.108 Sedan tidigare fanns i den norska universitets- och högskolelagen ett för- bud mot att ge lärosätena pålagor om utbildningens innehåll (1 kap. 5 § punkt 3), och detta kompletterades enligt utredningens förslag med en bestämmelse om den enskilde lärarens självständiga ansvar för utbildningens innehåll och uppläggning inom de ramar som hög- skolan fastställer (1 kap. 5 § punkt 4).

Vi menar att det finns anledning att införa liknande bestämmelser i Sverige. Lärosätenas frihet att utforma utbildningen kan markeras genom att i högskolelagen slå fast att utöver vad som anges i 1 kap.

107Prop. 1998/99:94 s. 9–10.

108NOU 2006:19, s. 48.

161

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

7–9 §§ högskolelagen (de allmänna målen för utbildning på grund- nivå, avancerad nivå och forskarnivå) samt de föreskrifter för examina som regeringen meddelar med stöd av 10 a § får lärosätena inte ges instruktioner om utbildningens innehåll. En sådan bestäm- melse skulle kunna kompletteras med en bestämmelse som slår fast den enskilde lärarens självständiga ansvar för sin undervisning, inom de ramar som lärosätet fastställer.

4.6.3Det kollegiala ansvaret

Vi har i avsnitt 4.1.2 ovan beskrivit det kollegiala ansvaret och infly- tandet som en viktig förutsättning för universitets och högskolors verksamhet. Starka och ansvarsfulla lärosäten behöver enligt vår mening byggas på starka och ansvarsfulla kollegiala strukturer.

Autonomiutredningen (SOU 2008:104) betonade, som en av utgångspunkterna för sitt förslag om en ny verksamhetsform för universitet och högskolor, att det kollegiala inflytandet och student- inflytandet måste tryggas.109 Utredningen föreslog därför att en lag för självständiga lärosäten skulle innehålla en bestämmelse om att kollegiala beslutsorgan, med en majoritet av vetenskapligt kompe- tenta lärare, ska ansvara för frågor om utbildningens och forskning- ens innehåll och kvalitet. Autonomiutredningens förslag behand- lades i propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149), där regeringen bl.a. framhöll lärarnas och forskarnas ansvar för kvali- teten i verksamheten som en grundläggande princip inom den högre utbildningen och forskningen. I detta ligger, framhöll regeringen, att beslut som rör den akademiska verksamhetens innehåll och utform- ning ska fattas av dem som besitter den bästa sakkunskapen.110 Regeringen betonade vidare att

…den forskande och undervisande personalen, tillsammans med studen- terna, utgör kärnan i ett lärosätes verksamhet. Det är därför angeläget att universitet och högskolor på lämpligt sätt tar till vara lärarnas och fors- karnas kompetens och kunskaper i beslutsfattandet och att det finns former för lärare och forskare att kunna påverka verksamheten, inte minst när det gäller innehållsliga aspekter av utbildning och forskning.111

109SOU 2008:104, s. 153–154.

110Prop. 2009/10:149, s. 31.

111Prop. 2009/10:149, s. 32.

162

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Regeringen anförde vidare att det är naturligt att lärarna och fors- karna har ett stort inflytande över kärnverksamheten vid universitet och högskolor, men att riksdag och regering inte bör slå fast i vilken organisatorisk form detta inflytande ska utövas.112 Efter regeringens förslag i propositionen togs de flesta bestämmelser som reglerar lärosätenas inre organisation bort, inklusive tidigare bestämmelser om kollegialt sammansatta fakultetsnämnder. I stället för Autonomiutred- ningens förslag om krav på att varje lärosäte skulle ha minst ett kolle- gialt organ infördes en bestämmelse som säger att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om beslu- ten kräver en bedömning av uppläggning, genomförande av eller kva- litet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen (2 kap. 6 § högskolelagen).

Ledningsutredningen (SOU 2015:92) diskuterade olika aspekter av kollegialitet och kollegialt inflytande och beslutsfattande. Utred- ningen menade att kollegialitet utgör en oumbärlig komponent i läro- sätenas ledningsfunktioner, framför allt vad gäller kvalitetsgranskning av verksamheten men också andra ledningsuppgifter. Utredningen framhöll samtidigt möjliga svagheter med den kollegiala lednings- modellen, bl.a. svårigheter att hantera större förändringar, risk för konservatism och oklarare ansvarsutkrävande. Utredningens slut- sats var att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och tillsammans utgör ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla läro- säten. Utredningen föreslog att de kollegiala organens uppdrag ut- formas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.113

Ledningsutredningen hänvisade också till den kritik som framförts att autonomireformen kommit att innebära en urholkning av kolle- gialiteten vid svenska lärosäten,114 inklusive att svenska lärosäten inte alltid lever upp till Unescos rekommendation om undervisande per- sonal i den högre utbildningen som bl.a. anger att lärarna ska ha rätt och möjlighet att delta i ledningsorgan och rätt att utse en majoritet i akademiska organ vid lärosätet.115 Ledningsutredningen framhöll att Unescos rekommendation inte är juridiskt bindande, och bedömde att högskoleförfattningarnas bestämmelser om att lärarna har rätt att

112Prop. 2009/10:149, s. 34.

113SOU 2015:92, s. 141–147.

114Förutom de källor som Ledningsutredningen hänvisar till, se bl.a. Ahlbäck Öberg m.fl. (2016).

115Unesco (1997).

163

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

utse ledamöter i styrelsen samt kravet på att vissa beslut ska fattas av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta personer i princip mot- svarar de målsättningar som Unesco formulerat.116

Vi delar bedömningarna från regeringen och Ledningsutred- ningen ovan när det gäller vikten av kollegialt inflytande vid univer- sitet och högskolor. Till skillnad från Ledningsutredningen menar vi dock inte att högskolelagen i dag uttrycker någon norm om kolle- gialt kvalitetsansvar och inflytande. Den konstruktion som infördes i högskolelagen 2011 säger enbart att vissa beslut ska fattas av per- soner med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Det innebär i praktiken att rektor, eller någon annan person med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, kan fatta alla beslut. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § högskolelagen garanterar därmed varken närmare sakkunskap inom de områden som besluten avser eller att högskolans lärare har det inflytande som bl.a. Unesco:s rekommendationer för undervi- sande personal i högre utbildning stipulerar. Enligt 2 kap. 7 § hög- skolelagen har studenterna rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation, men lärarna har inte motsvarande rätt enligt lagen.117 Regeringen framhöll i propositionen En akademi i tiden vik- ten av att lärosätets ledning inte ska ha ett närmare ansvar för utbild- ningens och forskningens innehåll, och uttryckte ett stort förtro- ende både för styrelsernas insikt i detta avseende och för lärarnas och forskarnas förmåga att verka för att det akademiska inflytandet får genomslag.118 Vi menar att en så central princip som det kollegiala ansvaret och inflytandet borde uttryckas explicit i lagen och inte bara förutsättas. Vi föreslår därför att 2 kap. 6 och 7 §§ högskolelagen formuleras om eller kompletteras så att krav på kollegial sakkunskap och lärarnas inflytande i beredning och beslut rörande utbildningens och forskningens organisation och kvalitet säkerställs.

116SOU 2015:92, s. 133–134.

117Lärarna har visserligen rätt att utse ledamöter i styrelsen, men som regeringen anför i propo- sitionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149 s. 37) har styrelsen normalt inte en majoritet av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta ledamöter och kan därmed inte fatta den typ av beslut som avses i 2 kap. 6 § högskolelagen.

118Prop. 2009/10:149, s. 37.

164

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6.4Både utbildning och forskning i lärarnas arbetsuppgifter

Alla strukturer måste enligt vår mening stödja sambandet mellan utbildning och forskning – från övergripande resurstilldelning till den enskilde lärarens arbete. Att de undervisande lärarna har en aktuell in- sikt i och erfarenhet av egen forskning är som vi ser det en viktig faktor för ett väl fungerande samband mellan utbildning och forskning.

Tidigare fanns det bestämmelser i högskolelagen om att i en professors och lektors arbetsuppgifter ska det normalt sett ingå både utbildning och forskning. Avseende lektorer infördes denna bestäm- melse direkt i den nya högskolelagen 1992.119 Motsvarande bestäm- melse avseende professorer120 infördes efter regeringens förslag i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation. I propo- sitionen framhöll regeringen att alla lärare med vetenskaplig kom- petens, dvs. doktorsexamen eller motsvarande, bör medverka i såväl grundläggande utbildning som forskning/forskarutbildning. Förtyd- ligandet avseende professorer motiverades bl.a. med att det med tanke på utbildningens anknytning till forskningen var väsentligt att pro- fessorer i större utsträckning deltog i grundutbildningen.121

Befattningsutredningen (SOU 2007:98) framhöll som ”en viktig framtidsfråga” att såväl forskning som utbildning ingår i lärarnas arbetsuppgifter; ”Alla lärare bör forska och alla forskare bör under- visa.”122 Mot bakgrund av en diskussion om vikten av forsknings- anknytning, och med hänvisning till rapporter om ett utbrett miss- nöje med bristande möjligheter till kompetensutveckling och egen tid för forskning, betonade utredningen att det i normalfallet bör finnas ett rimligt utrymme för egen forskning och kompetensut- veckling, samt att samtliga lärare i normalfallet även bör vara delak- tiga i utbildningen. Mängden undervisning och forskning kan givet- vis fluktuera över tid, framhöll utredningen.123 Utredningen föreslog en allmänt hållen bestämmelse enligt vilken det i en vetenskapligt kompetent lärares arbetsuppgifter normalt skulle ingå både utbild- ning och forskning.

119Tidigare 3 kap. 5 § högskolelagen (1992:1434), enligt förslag i prop. 1992/93:1. Tidigare angavs i 19 kap. 7–8 § högskoleförordningen (1977:263) att professorer och högskolelektorer skulle ägna sig åt både utbildning och forskning.

120Tidigare 3 kap. 2 § högskolelagen.

121Prop. 1996/97:141, s. 38–39.

122SOU 2007:98, s. 93.

123SOU 2007:98, s. 347.

165

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Befattningsutredningens förslag behandlades i propositionen En akademi i tiden tillsammans med Autonomiutredningen, vars förslag till ny lag om självständiga lärosäten inte innehöll några närmare bestämmelser om lärarna. Resultatet blev att tidigare skrivningar om lärarnas arbetsuppgifter helt togs bort med motivering att det är läro- sätena som arbetsgivare som bäst känner till vilka arbetsuppgifter som ska utföras.124 I författningskommentaren till den nya bestämmelse där det anges att det för utbildning och forskning ska finnas profes- sorer och lektorer anställda (SFS 1992:1434, 3 kap. 2 §) anges att bestämmelsen inte innebär att det i den enskilde professorns eller lektorns arbetsuppgifter alltid måste ingå både utbildning och forsk- ning, utan att ”i vilken mån de olika momenten ska ingå i en enskild anställning får bestämmas från fall till fall.”125

Dagens reglering kan därmed anses öppna för att anställa perso- ner enbart för utbildning eller forskning utan någon uttalad norm om att båda arbetsuppgifterna normalt bör ingå, ens över tid. Vi anser inte att det är en god ordning, och föreslår därför att återinföra tidigare reglering med en mer generell formulering enligt Befatt- ningsutredningens förslag.

Den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 5 § högskolelagen stipulerade att det i en lektors arbetsuppgifter ”utom på det konstnärliga om- rådet,” skulle ingå både utbildning och forskning. I propositionen anfördes dock i omedelbar anslutning till bedömningen att det i lekto- rernas arbetsuppgifter borde ingå både utbildning och forskning att ”på den konstnärliga sidan motsvaras forskning av konstnärligt utvecklingsarbete.”126 Ordet forskning i högskolelagen har sedermera kommit att omfatta även konstnärlig forskning, efter förslag i propo- sitionen Forskning och innovation.127 Vi bedömer därför att en ny bestämmelse borde utformas så att det i vetenskapligt eller konstnär- ligt kompetenta lärares arbetsuppgifter normalt ska ingå både utbild- ning och forskning.

124Prop. 2009/10:149, s. 59.

125Prop. 2009/10:149, s. 111.

126Prop. 1992/93:1, s. 59.

127Prop. 2012/13:30, s. 105–106. Se även prop. 2008/09:134, s. 19–21.

166

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6.5Lärosätenas autonomi och myndighetsformen

Statliga universitet och högskolor är en del av den offentliga orga- nisationen av förvaltningsmyndigheter, och lyder som sådana under regeringen (11 kap. 6 § regeringsformen). En inskränkning i reger- ingens möjlighet att styra myndigheterna är att dessa är självständiga när det gäller beslut i enskilda fall som innebär myndighetsutövning eller tillämpning av lag (11 kap. 7 § regeringsformen). Den domine- rande verksamheten vid universitet och högskolor – forskning och utbildning – är dock exempel på s.k. faktiskt handlande som inte om- fattas av det skyddet. Universiteten och högskolorna har således inte det grundlagsskydd för självständighet som regeringsformen ger de typiska myndighetsuppgifterna.128

I förarbetena till högskolelagen (prop. 1992/93:1 s. 25) angavs grundinställningen att universitet och högskolor skulle ges så stor självständighet som möjligt och därför borde regleringen i lag och för- ordning begränsas till dels de för utbildning, forskning och konst- närligt utvecklingsarbete specifika målen, dels de organisatoriska be- stämmelser som behövs för att garantera rättssäkerheten för enskilda och kvaliteten i verksamheten samt fastlägga principerna för lednings- ansvaret. Därutöver fanns också ett visst behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamhet i förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller tjänsteorganisationen. Regeringen gjorde motsvarande överväganden i propositionen En akademi i tiden, där regeringen också föreslog ytterligare avregleringar i syfte att ge lärosätena större frihet inom ramen för myndighetsformen.129

Autonomiutredningen ansåg att en myndighets lydnadsförhållan- de under regeringen rimmar illa med den autonomi som universitet och högskolor bör ha130 och pekade på ett antal praktiska hinder för lärosätenas utförande av sitt uppdrag som följer av myndighetsfor- mens begränsningar.131 Autonomiutredningen föreslog därför att stat- liga universitet och högskolor skulle upphöra att vara myndigheter och i stället få en ny offentligrättslig associationsform benämnd själv- ständiga lärosäten.

Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) diskuterade frågan om högskolornas självständighet, och angav som ett sätt att förstärka

128SOU 2008:125, s. 461.

129Prop. 2009/10:149.

130SOU 2008:104, s. 112.

131SOU 2008:104, s. 115–121.

167

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

denna vore att i regeringsformen ställa upp ett krav på att föreskrif- ter om universitetens och högskolornas organisation, befogenheter och åligganden ska meddelas i lag. En sådan ordning skulle enligt Grundlagsutredningen kunna stärka universitetens och högskolornas självständighet gentemot regeringen och därmed även stärka skyddet för forskningens frihet samtidigt som det grundläggande demokra- tiska inflytandet säkerställs. För att inte föregripa beredningen av Autonomiutredningens förslag som då pågick lade dock Grundlags- utredningen inget förslag på detta område.132 Regeringen valde i pro- positionen En akademi i tiden att öka lärosätenas frihet inom ramen för myndighetsformen, bl.a. på grund av ett antal frågor rörande en annan associationsform krävde ytterligare utredning.133

Diskussionen om myndighetsformen är lämplig för universitet och högskolor aktualiseras fortfarande, bl.a. med anledning av vår utredning.134 Vi har inte sett det som en del av vårt uppdrag att behandla frågan om lärosätenas associationsform, utan utgår från den befintliga myndighetsformen. Vi menar dock att de principer och former vi föreslår för styrning och resurstilldelning i stor ut- sträckning skulle kunna tillämpas även i en eventuell framtida situa- tion med en annan associationsform för lärosätena. Det är i alla händelser viktigt att styrningen liksom hittills bejakar att lärosäten inte är myndigheter som alla andra. Exempelvis bör ingripande i utbildningens och forskningens innehåll ses som uteslutna trots det faktum att de inte är myndighetsutövning och därför inte skyddas från regeringens ingripande enligt grundlagen.

132SOU 2008:125, s. 467.

133Prop. 2009/10:149, s. 21.

134Se bl.a. Honeth (2018).

168

5En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Med utgångspunkt i de principer för ändamålsenlig styrning som vi redogör för i kapitel 4, menar vi att dagens styrprocess delvis bör förändras. Styrningen bör vara mer långsiktig och mer samordnad för att utbildnings- och forskningsmiljöer med kvalitet ska kunna byggas upp, och för att lärosätena ska kunna ta sitt samhällsansvar. Styrningen måste också i större utsträckning präglas av tillit. Tillit är något som byggs upp mellan parter, där dialog är ett viktigt verktyg.

För att uppnå långsiktighet och samordning i styrningen krävs att högre utbildning och forskning i större utsträckning behandlas till- sammans i politiken, samt att uppdrag och resurssättning i huvudsak har ett flerårigt perspektiv som omfattar universitets och högskolors hela verksamhet. Därför föreslår vi att regeringen bör lämna en samlad proposition för högre utbildning och forskning under varje mandatperiod. Vi föreslår också att lärosätena ges fyraåriga planer- ingsförutsättningar där mål och uppdrag utgår från propositionen men anpassas till respektive lärosätes förutsättningar och profil. Dessa mål och uppdrag bör sättas i dialog mellan lärosätet och regeringen. Genom dialogbaserad styrning blir målen och uppdragen mer rele- vanta och förpliktigande att uppfylla. Med detta kommer ett tydli- gare ansvar och ansvarsutkrävande. Utfallet av lärosätets uppdrag och måluppfyllelse ligger därefter till grund för kommande propo- sition och uppdrag.

En ändamålsenlig styrning kräver också att det finns relevant kunskap på en övergripande nivå som ger bra förutsättningar för regering och riksdag att kunna formulera politiska mål. Det ställer krav på analyser som belyser utfall av tidigare reformer, internatio- nella utvecklingstendenser och bedömningar av högskolans utveck-

169

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

ling. Vi föreslår därför att en analysfunktion inrättas som komple- ment till dagens myndigheter, med uppdrag att göra samlade och oberoende analyser utifrån ett övergripande perspektiv.

Vår föreslagna styrprocess kan sammanfattas i nedanstående bild.

Samlad politik

i form av gemensam proposition

	Fyraåriga
Analys inför	planerings-
ny proposition	förutsättningar
	och uppdrag

Utfall och

lärospecifik

uppföljning

5.1En långsiktig och sammanhållen process

I detta avsnitt föreslår vi en ram för hur övergripande mål och prioriteringar för högre utbildning och forskning bör formuleras. Den huvudsakliga form vi föreslår är en samlad proposition för högre utbildning och forskning. I senare avsnitt beskriver vi hur denna proposition bör vara grunden för en mer långsiktig styrning av högskolan genom dialoger, genom fyraåriga överenskommelser och genom att de mål och återrapporteringskrav som finns i regler- ingsbrevet får ett fyraårigt perspektiv.

Det finns tre huvudsakliga syften som vi menar att en samlad pro- position kan uppnå: långsiktighet, samordning och förstärkt samband mellan utbildning och forskning. För det första kan propositionen lägga en ram för en ökad långsiktighet i styrningen, inte minst avse- ende utbildningen. För det andra blir propositionen ett tillfälle att samla och samordna politiken, vilket är en förutsättning för att styr- ningen, i enlighet med våra direktiv, ska kunna hantera bredden i poli- tikens målsättningar och de målkonflikter som kan uppstå. En särskilt

170

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

viktig aspekt av sådan samordning är, för det tredje, att behandla högre utbildning och forskning i ett sammanhang.

5.1.1En samlad proposition för högre utbildning och forskning vart fjärde år

Vi föreslår att:

•En samlad proposition för högre utbildning och forskning lämnas en gång per mandatperiod.

Sedan början av 1980-talet har regeringen lämnat en forskningspoli- tisk proposition till riksdagen varje mandatperiod. Utredningen Forskning 2000 (SOU 1998:128) gjorde en bedömning av de sex första propositionerna som resulterade i att utredningen förordade en fortsättning med forskningspolitiska propositioner en gång per mandatperiod. Med hänsyn till det nära sambandet mellan forsk- ningen och forskarutbildningen inom universitet och högskolor och den grundläggande högskoleutbildningen pekade utredningen på att det också kunde vara lämpligt att samtidigt lägga fram övergripande förslag avseende den grundläggande högskoleutbildningen.

Forskning 2000 framhöll också att mycket kan hinna hända under en fyraårsperiod, och att betoningen av långsiktighet inte får undanskymma att det också kan finnas behov av flexibilitet och möj- ligheter att göra snabba insatser. Regering och riksdag förutsattes vara fria att, när så bedöms angeläget, ta upp forskningsfrågor och andra kunskapsfrågor också i andra sammanhang, men utredningen betonade att övergripande och principiella forskningsfrågor borde behandlas i den forskningspolitiska propositionen.1 Regeringen ställ- de sig bakom denna bedömning i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94), och sedan dess har ytterligare fem forskningspoli- tiska propositioner lagts fram.

Vi menar att ordningen med forskningspolitiska propositioner i stort har varit en lyckad form för att skapa en långsiktig politik, och för en samlad redogörelse för de politiska målen och vilka resurser som finns till förfogade för att möta dem. De skäl som Forsk- ning 2000 anförde avseende avvägningen mellan långsiktighet och

1SOU 1998:128 s. 232–234.

171

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

återkommande tillfällen för omprövning ser vi som fortsatt tungt vägande skäl för denna form.

Vi anser också, i linje med våra resonemang i andra delar av betän- kandet, att det är hög tid att slå fast denna långsiktighet även i utbild- ningspolitiken och styrningen av utbildningens dimensionering, vil- ket behandlas i avsnitt 5.1.2 nedan.

En nackdel med hittillsvarande ordning med forskningspolitiska propositioner är att det kan bidra till en separation av politiken mel- lan utbildning och forskning. Vi ser därför som ett viktigt skäl för en samlad proposition för högre utbildning och forskning att de åter- kommande tillfällena för samlade avvägningar och prioriteringar också ska omfatta avvägningar mellan insatser rörande utbildning och forsk- ning och hur de kan samordnas. Med en samlad proposition ges reger- ingen en god möjlighet att tydliggöra de mål den har för både den hög- re utbildningen och forskningen samt för kopplingen dem emellan. En samlad styrning av utbildning och forskning menar vi utgör en viktig förutsättning för att skapa sammanhållna kunskapsmiljöer där utbildning och forskning av hög kvalitet samspelar. Utbildningens dimensionering har i vissa fall koppling till forskningspolitiken. Ett exempel på det är regeringens önskan att ny forskning snabbt ska komma utbildningen tillgodo inte minst för det livslånga lärandet. Ett annat är forskarutbildningens betydelse både för samhället i stort men också för högskolans egna kompetensförsörjning.

Vi föreslår därför att regeringen lämnar en samlad proposition för högre utbildning och forskning vart fjärde år. Vi ser det som natur- ligt att behandla både utbildning och forskning för att ge en samlad, övergripande bild av högskolans mål, resultat och resurser. På sam- ma sätt som för forskningen bör regeringen varje mandatperiod pre- sentera sin långsiktiga politik för den högre utbildningen, redogöra för olika satsningar och redovisa de övergripande resultaten. På så sätt ges utbildningsfrågorna ett långsiktigt perspektiv och utbildning och forskning knyts närmare varandra.

Den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2016/17:50) har delvis redan påbörjat utvecklingen mot en samlad proposition genom att den även berör utbildningen på olika sätt. Det gäller bl.a. förslagen om karriärvägar för högskolans lärare. Kopplingen mellan utbildning och forskning berörs också, och av propositionen fram- går att högre utbildning bör vara en integrerad del i de satsningar på

172

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

forskning och innovation som görs för att möta olika samhällsutma- ningar. Däremot behandlar inte propositionen frågor som rör hög- skolans dimensionering, t.ex. utbyggnad av olika utbildningar.

Sedan 2008 har de forskningspolitiska propositionerna även be- rört innovationsfrågor. Att samverkansaspekten är en naturlig del i utbildning och forskning talar för att innovationsfrågorna har en plats i den samlade propositionen. Högskolan är en viktig del i inno- vationssystemet både genom den kunskapsutveckling som forsk- ningen leder till men också genom högskolans roll inom kompetens- försörjningen. (Se avsnitt 7.8.)

Vi tror att tidpunkten när den forskningspolitiska propositionen lämnas i dag – mitt i mandatperioden – är den tidpunkt som även passar frågor om högre utbildning bäst. En genomarbetad proposi- tion behöver tid för att utarbetas samtidigt som det behöver finnas tid kvar i mandatperioden för dess implementering.

Den samlade proposition vi föreslår ger både lärosäten och andra myndigheter en klar bild av utgångspunkterna för de kommande årens styrning t.ex. när det gäller framtida resurstillskott eller för den delen neddragningar om det blir aktuellt. Tydliga planerings- förutsättningar underlättar lärosätenas planering på både kort och lång sikt och de får därmed ökade möjligheter att ta ett tydligt verk- samhetsansvar. Propositionen underlättar också regeringens interna arbete då grunden för exempelvis olika uppdrag är givna och därmed enklare kan utformas.

Betydelsen av en samlad proposition beror självfallet på utform- ningen. I den genomgång som Forskning 2000 gjorde av de första sex forskningspolitiska propositionerna konstaterade de att propo- sitionerna sällan innehöll några systematiska analyser av vad som skett till följd av förslagen i tidigare propositioner, och att det var svårt att utläsa motiven för de samlade insatserna och prioritering- arna eller vilka konkreta slutsatser regeringen dragit av de mål och riktlinjer som presenterades.2 Vi menar dock i likhet med Forsk- ning 2000 att en periodiskt återkommande proposition åtminstone ger förutsättningar för denna typ av analyser och samlade över- väganden. Det har också framförts att de forskningspolitiska propo- sitionerna kan ha bidragit till ryckigheten i politiken, genom att varje regering har känt ett behov av att komma med något nytt ”koncept”

2SOU 1998:128 s. 211.

173

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

i propositionerna.3 Denna invändning är värd att beakta såväl för regeringen som för andra aktörer som ställer förväntningar på de återkommande propositionerna. Ett sätt att motverka en sådan ten- dens kan vara att kombinera återkommande propositioner varje man- datperiod med vissa övergripande principer och mål som avses gälla för en längre period. Den senaste svenska forskningspolitiska propo- sitionen har också ett uttalat tioårigt perspektiv med vissa mål som avser hela tioårsperioden. Ett sådant långsiktigt perspektiv kan ge en viktig ram och stabilitet för politiken.

5.1.2Långsiktig styrning av utbildningens dimensionering

Att både högre utbildning och forskning är verksamheter som kräver en långsiktig styrning har varit vägledande för politiken under lång tid. I 1993-års reform var t.ex. treåriga utbildningsuppdrag en viktig del i modellen (se kapitel 2). I praktiken har dock långsiktig- heten inte beaktats när det gäller den högre utbildningens dimensio- nering. De övergripande målen med högskolans utbildning har dock varit stabila över tid.4 Vid två tillfällen har regeringen under de senaste decennierna lämnat propositioner som mer samlat behandlat högskolepolitiken5, dock inte i frågor om utbildningens resurser. I övrigt har frågor behandlats i egna propositioner.

Regeringens styrning av utbildningens dimensionering har bestått av två delar. Den viktigaste har varit storleken på de ekonomiska resur- serna. Därutöver fanns fram till 2008 tre- eller fyraåriga mål för ett urval examina. De ekonomiska resurserna fastställs i och med att riks- dagen tar ställning till regeringens förslag i budgetpropositionen. När regeringen lämnar förslag om budgeten beräknar den också storleken på de kommande årens anslag för att ge en mer långsiktig bild av verk- samhetens ekonomiska förutsättningar.

De senaste 15 årens budgetpropositioner innehåller samtliga nya förslag som påverkar utbildningens dimensionering. I flertalet fall avser förslagen permanenta resursökningar eller minskningar för ett lärosäte. Samtidigt finns det också flera tillfälliga förändringar av resurserna till utbildning. Även om merparten av förändringarna är stadigvarande, och både permanenta och tillfälliga satsningar inte

3Wetterberg (2010).

4SOU 2015:70, s. 61.

5Prop. 2001/02:15 och prop. 2004/05:162.

174

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

sällan haft goda politiska motiv i form av regionala arbetsmarknads- utmaningar eller brist på lärare i skola och förskola samt personal i hälso- och sjukvården, har ett långsiktigt perspektiv delvis saknats genom att varje år har inneburit nya förändringar. På samma sätt har neddragningar av olika lärosätens resurser hanterats. Särskilt de till- fälliga resurserna har, på grund av sin korta livslängd, varken kunnat användas till att utveckla utbildningsutbudet långsiktigt eller att anställa flera lärare i högskolan.

Utöver mängden förändringar har långsiktigheten enligt oss påver- kats negativt av att förändringarna inte har föregåtts av en tillräcklig diskussion om vilka lärosäten som bäst kan ta vara på dem. De har heller inte varit utformade så att lärosätena fått tillräckligt med tid för att kunna genomföra dem på bästa sätt. Att det blivit så är en följd av att de utformats under en kort tidsperiod för att sedan sjösättas snabbt.

Tidsbegränsade satsningar och för kort period mellan beslut och införande leder både till att den önskade verksamheten inte fullt ut kan erhållas men också till att de ekonomiska resurserna inte kan användas på ett ändamålsenligt sätt. Ett exempel är den tidsbegrän- sade kvalitetssatsning om 250 miljoner kronor på lärar- och förskol- lärarutbildningar och utbildningar inom humaniora och samhälls- vetenskap som inleddes 2015. De flesta lärosäten bedömer att den bästa användningen av medlen är att öka den lärarledda tiden, men de anställningar som det kräver försvåras av att medlen har varit tidsbegränsade.

De senaste årens utbyggnad av högre utbildning har till stor del varit inriktad mot lärar- och vårdutbildningar. En förutsättning för att dessa ska komma till stånd är tillgången på platser för verksam- hetsförlagd utbildning inom skola och vård. Den nödvändiga dialo- gen med vårdens och skolans huvudmän försvåras när satsningarna ska göras med kort varsel, vilket kan leda till att en utökad utbild- ningsvolym inte fullt ut kan realiseras. Ett exempel är den satsning på utökad barnmorskeutbildning som inleddes 2015 men som ännu inte nått den önskade omfattningen.

En ökad långsiktighet innebär inte minst att regeringens mål att bygga ut vissa utbildningar ges bättre förutsättningar att få genomslag både i högskolan och hos huvudmännen som tillhandahåller platser för verksamhetsförlagd utbildning. En ökad långsiktighet skulle kunna uppnås på andra sätt, t.ex. genom de långsiktiga planer för utbyggnad

175

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

av högre utbildning som presenterats i tidigare budgetpropositioner. En återkommande proposition med en fastslagen periodicitet skapar dock ett tydligt tillfälle för att presentera dessa långsiktiga övervägan- den. Vi menar att en samlad proposition ökar tydligheten i regeringens politik och ger lärosätena bättre förutsättningar att bedriva sitt arbete långsiktigt och strategiskt. En samlad proposition har också ett signal- värde i betoningen av värdet av ökad koppling mellan utbildning och forskning. Den ökar även lärosätenas möjligheter att ta ansvar i imple- menteringen av regeringens politik. Vårt förslag innebär att regeringen i den budgetproposition som lämnas i anslutning till den samlade propositionen redovisar sina långsiktiga bedömningar av utbildningens ekonomiska ramar precis som den gör med forskningen i dag. Ut- gångspunkten är att den bedömningen i normalfallet sedan ska ligga fast under fyraårsperioden.

5.1.3En samlad proposition behandlar ett urval av frågor

Den forskningspolitiska propositionen behandlar inte alla frågor som rör forskningspolitiken, och vi föreslår inte heller att den sam- lade propositionen ska göra det. Det slutliga urvalet av frågor är en bedömning som kommer att variera över tid. I vissa fall krävs också nya riksdagsbeslut exempelvis när det gäller att fastställa kommande års anslag, eftersom förslag om anslag lämnas i budgetpropositionen och besluten om anslag är ettåriga. Vår utgångspunkt är att reger- ingen redovisar de övergripande resultaten, presenterar sin långsik- tiga politik för forskning och högre utbildning och redogör för olika satsningar i propositionen. Även om beskrivning av insatser med koppling till de ekonomiska resurserna som föreslagits i budgetpro- positionen upptar en stor del av den forskningspolitiska proposi- tionen så behandlar den även andra för verksamheten viktiga om- råden. I den senaste forskningspolitiska propositionen behandlas t.ex. frågor om kvalitet, karriärvägar och jämställdhet. Vi ser positivt på att propositionen på så sätt hanterar frågor utifrån ett helhets- perspektiv. Att frågor om kvalitet och dimensionering av utbild- ningen ska ingå ser vi som naturligt.

Utvecklingen av politiken för forskning och högre utbildning är på samma sätt som inom andra områden ett resultat av tidigare erfarenheter och nyvunnen kunskap. Utredningen Forskning 2000

176

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

betonade vikten av att det görs systematiska analyser av vad som skett till följd av förslagen i tidigare propositioner, något också vi vill framhålla. I många fall görs utvärderingar av olika satsningar men det är särskilt angeläget att utfallet analyseras i förhållande till andra insatser och de övergripande målen för högskolan så att de mest ändamålsenliga lösningarna kan väljas. Oavsett om det finns en formulerad långtidsplan för längre än fyra år eller inte är det också viktigt att propositionerna bygger vidare på varandra. Längre fram i kapitlet ger vi förslag om en analysfunktion med uppdrag att bl.a. utvärdera den förda politiken. En sådan analysfunktion har här en viktig roll. Om regering eller riksdag slår fast mer långsiktigt tillämp- liga principer bör propositionerna återkomma till dem och antingen relatera förslagen i den aktuella propositionen till dessa, eller vid behov föreslå omformuleringar eller nya principer.

Många av de frågor som mer övergripande behandlas i proposi- tionen behöver utvecklas vidare inom ramen för regeringens styr- ning av sina myndigheter, t.ex. genom utformningen av olika upp- drag. Propositionen är ett första steg i en styrprocess där nästa steg blir att ta om hand propositionens mer övergripande riktlinjer och översätta dem till lärosätesspecifika mål och uppdrag. Detta resone- rar vi om i avsnitt 5.2. I förhållande till högskolan handlar det ofta om att fördela satsningar eller besparingar mellan olika lärosäten. I kapitel 9 beskriver vi närmare hur det ska gå till. Grundtanken med våra förslag är att styrningen av respektive lärosäte utformas året efter att propositionen lämnats till riksdagen. Genom att så långt som möjligt använda ett sådant stegvist arbetssätt i högskolans styr- ning kan en mer samordnad och långsiktig styrning etableras. Läro- sätena ges då bättre förutsättningar att nå målen om hög kvalitet och effektiv resursanvändning.

5.1.4Regeringens behov av underlag till en samlad proposition

Vi föreslår att:

•UKÄ ges i uppdrag att inför en samlad proposition för högre utbildning och forskning lämna underlag för den högre utbildningen.

177

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Ett omfattande underlag ligger till grund för regeringens arbete med den forskningspolitiska propositionen. Underlagen, inte minst från regeringens myndigheter, ger tillsammans en samlad bild att ta ställning till, där resultat, behov och visioner redovisas. Att arbetet görs vart fjärde år innebär att berörda myndigheter kan kraftsamla i sitt analysarbete med vetskapen om att underlagen blir en viktig del i regeringens arbete.

Underlagen speglar också verksamhetens logik där projekt och miljöer tar tid att bygga upp och där förändringarna mellan enskilda år är för små för att vara intressanta. Genom kraftsamlingen vart fjärde år behöver inte myndigheternas rapportering till regeringen vara lika omfattande de mellanliggande åren och onödigt administra- tivt arbete undviks. Detta innebär t.ex. att lärosätenas årliga rappor- tering om genomförd och planerad utveckling av utbildningsutbudet skulle kunna minska i omfattning.

En samlad proposition bör bygga vidare på den forskningspoli- tiska propositionens arbetssätt när frågor om den högre utbild- ningen inkluderas. Exakt vilka ytterligare underlag som behöver tas fram kommer att variera beroende på aktuella samhällsutmaningar och politiska mål. Att frågor om den högre utbildningens dimensio- nering och kopplingen till arbetsmarknadens behov alltid ska ingå ser vi dock som naturligt.

Vi har tidigare i kapitlet betonat behovet av att ta vara på erfaren- heterna från tidigare reformer när nya förslag formuleras. Det gäller både när enskilda insatser utformas men kanske i ännu större grad i valet mellan olika typer av medel för att nå de politiska målen. Vi bedömer att vårt förslag om en analysfunktion (se avsnitt 5.4) kan fylla en viktig roll i detta arbete genom att följa upp och utvärdera tidigare beslutade reformer. Analysfunktionen har också en viktig funktion i att beskriva hur högskole- och forskningspolitiken ut- vecklas internationellt.

Underlag om utbildningens dimensionering

Även om bland annat UKÄ redan i dag på olika sätt beskriver den högre utbildningens dimensionering och arbetsmarknadens behov av utbildade, saknas en mer samlad analys av dimensioneringsfrå- gorna. Vi föreslår att UKÄ ges i uppdrag att inför arbetet med den

178

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

samlade propositionen sammanställa ett sådant underlag. Många av de frågor som bör behandlas belyses redan i dag av UKÄ och andra myndigheter i olika rapporter och prognoser. Det nya uppdraget innebär därmed i första hand att säkerställa att underlag tas fram så att de passar propositionens tidplan och att UKÄ gör en över- gripande analys.

Vår utgångspunkt är att universitet och högskolor även fortsätt- ningsvis ska vara huvudansvariga för utbildningens dimensionering (se kapitel 6). Det underlag som UKÄ bör ta fram ska därmed inte vara utformat för att detaljstyra utbildningarnas dimensionering. I stället behövs ett underlag som övergripande bedömer hur den högre utbildningens dimensionering långsiktigt utvecklas och vilka åtgärder som krävs för att nå politiskt uppsatta mål, exempelvis mål om andelen med eftergymnasial utbildning i befolkningen. Inom de områden där regeringen valt att styra utbildningsutbudet med exa- mensmål (se kapitel 6) bör dock UKÄ beskriva situationen på en mer detaljerad nivå. UKÄ bör också lämna förslag om utbildningar inom områden som av olika skäl behöver styras med hjälp av sär- skilda uppdrag till utpekade lärosäten.

Som underlag bör UKÄ använda de prognoser och underlag som olika myndigheter och organisationer tar fram. Underlagen från de kompetensplattformar som bland annat UKÄ är med och bygger upp bör vara centrala underlag i arbetet. Det är viktigt att UKÄ inte bara speglar nationella obalanser utan också, om det är möjligt, obalanser på regional nivå – inte minst när det gäller behov av hög- skoleutbildade i hela landet. Det livslånga lärandets utveckling behöver också belysas.

Inför arbetet med propositionen bör lärosätena lämna underlag som beskriver hur de ser på sitt utbildningsutbud på kort och lång sikt. Det kan handla om beskrivningar av nuvarande utbud och om bedömningar av behovet av förändringar både för sitt eget lärosätes del och frågor som rör sektorn i sin helhet. Det är önskvärt att dessa bedömningar och beskrivningar både kan användas av UKÄ i arbetet med underlaget till regeringen och i regeringens arbete med propo- sitionen.

Det är viktigt att de underlag som regeringen begär av lärosäten och andra myndigheter under arbetet med den samlade propositio- nen så långt som möjligt bygger på tillgänglig statistik och samord-

179

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

nas med de underlag som ska lämnas inom ramen för t.ex. budget- arbetet. Högskolestatistiken är omfattande och genom att utnyttja tillgänglig statistik fås kvalitetssäkrad information till en låg kost- nad. Genom att samordna uppgiftslämnandet kan resurser frigörs till kärnverksamheten utan att regeringen för den skull behöver förlora nödvändig information.

5.2Dialogbaserad och långsiktig styrning genom överenskommelser och regleringsbrev

En samlad proposition för högre utbildning och forskning kan utmynna i olika former av styrning, exempelvis förändringar i lag eller förordning, resurstilldelning direkt till lärosätena eller via andra myndigheter, uppdrag till någon myndighet att följa upp eller driva en viss fråga m.m. Den direkta styrningen av universitet och hög- skolor sker i dag i form av myndighetsdialoger, regleringsbrev eller särskilda uppdrag till lärosäten (se kapitel 3). I det följande ser vi till de övergripande formerna och principerna för styrning av det enskil- da lärosätet. Vi inleder med en översikt av den målstyrning regering och riksdag har använt under de senaste årtiondena för att därefter lämna förslag på hur den direkta styrningen kan utvecklas för att nå långsiktighet, samordning och tillit.

5.2.1Tidigare försök till mer långsiktig målstyrning

Såsom framgår av kapitel 2 fanns under 1990-talet, förutom den årliga cykeln, även en treårscykel med utbildningsuppdrag rörande minsta antal helårsstudenter eller examina inom prioriterade områden samt tak för helårsstudenter och helårsprestationer inom vissa områden.

Ibudgetpropositionen för 2000 anförde regeringen att perioderna med målangivelser för både utbildning och forskning bör vara desamma och i fas med de forskningspolitiska propositionerna. I samband med pro- positionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) tog regeringen bort målen för antal examina. Målen i regleringsbreven för det totala antalet helårsstudenter avskaffades inför budgetåret 2005 för univer- sitet och högskolor under Utbildningsdepartementet; SLU har fort- satt mål för antal helårsstudenter i fyraårsperioder.

180

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Förutom mål för antal examina har ett viktigt inslag i styrningen varit utbyggnad av utbildningen i form av ökat antal så kallade utbildningsplatser, eller omflyttning av sådana ”platser” mellan läro- säten för att bygga ut vissa utbildningar. Dessa ”platser” har ofta fördelats med kort varsel, vilket skapat en ryckighet och kortsiktig- het med ett stort mått av osäkerhet för lärosätena. Graden av dialog kring utbyggnad eller omflyttningar har varierat men ofta varit täm- ligen begränsad.6 Den modell som infördes 1993 där lärosätena ansvarade för dimensioneringen och statens styrning skulle ske genom långsiktiga utbildningsuppdrag har alltså i många fall ersatts med olika former av kortsiktiga mål där regeringen ingriper i planer- ingen av utbildningsutbudet.

Utbildningsuppdragen på 1990-talet innehöll också så kallade generella uppdrag, exempelvis gällande distansutbildning, fortbild- ning, vidareutbildning, studenter med invandrarbakgrund, jämställd- het och rekrytering. Den typen av periodiska generella utbildnings- uppdrag har därefter inte förelagts riksdagen för beslut, men en mängd generella mål och uppdrag har uttryckts i regleringsbrevet för universitet och högskolor. Problem med omfattande regleringsbrev och bristande återkoppling på redovisningen har för högskolans del bland annat uppmärksammats i betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) och av Autonomiutredningen (SOU 2008:104), men också generellt för statliga myndigheter av Styrutredningen (SOU 2007:75). Styrutredningen konstaterade bl.a. att reglerings- breven riskerar att bli mer och mer omfattande till följd av att krav och information läggs till och sällan tas bort, och att olika delar i Regeringskansliet vill ha med sina frågor. Styrutredningen föreslog därför att regleringsbreven endast skulle avse finansiella villkor och att myndigheternas uppdrag i stället ska framgå av instruktionen.

I propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) gjorde regeringen bedömningen att antalet mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet för universitet och högskolor borde begränsas. Enligt regeringen skulle främst finansiella villkor samt ettåriga upp- drag och återrapporteringskrav ingå.7 I regleringsbrevet för 2010 ingick huvudsakligen krav på återrapportering gällande nya hög- skoleplatser, studieavgifter och de strategiska forskningsområden som följde av 2008 års forskningspolitiska proposition. Därefter har

6Eriksson & Heyman (2014).

7Prop. 2009/10:149, s. 99.

181

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

regleringsbreven successivt byggts på, främst med krav på redovis- ning gällande utbildningens dimensionering generellt och för vissa utpekade utbildningar, men också med krav på planer eller återrap- portering för jämställdhetsintegrering, reell kompetens samt den kvalitetsförstärkning i form av höjd ersättningsnivå för humaniora och samhällsvetenskap som riksdagen beslutat om. De gemensamma regleringsbreven är trots detta mindre omfattande än tidigare, och hänvisar i större utsträckning än tidigare till högskolelagen gällande lärosätenas övergripande mål.

Dialog, profilering och strategiutveckling

Även behovet av en förbättrad dialog och mer utrymme för läro- sätenas olika förutsättningar och profil har varit en återkommande diskussion. Bl.a. framhölls det i betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) att dialogen mellan regering och lärosäte borde ut- vecklas, och att också frågor om profilering kunde ingå där. I remiss- hanteringen betonade flertalet lärosäten vikten av myndighetsdialo- gen, och flera menade att den behövde utvecklas till en reell diskussion om framtida möjligheter och problem med ett perspektiv om åtminstone fem år.8 Utredningen behandlades i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15), där regeringen betonade vikten av ”att operativa mål kommuniceras med hänsyn till påverkbarhet, realism, trovärdighet och uppnåbarhet, vilket ställer krav på såväl kommunikation som tid.” De naturliga tillfällena för detta, anförde regeringen, är dels årligen i anslutning till budgetproposition och regleringsbrev, dels i anslutning till en ny fyraårsperiod. Regeringen konstaterade att lärosätena framfört kritik mot att myndighetsdia- logen tidigare varit otillfredsställande, men också uppskattning över att den förbättrats.9

I Resursutredningens delbetänkande (SOU 2005:48) föreslogs förstärkta myndighetsdialoger år två och fyra i de fyraårsperioder som utbildningsuppdragen omfattade, där dialogen år två skulle fokusera på analys av lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar och dialogen år fyra fokusera på utbildningsuppdraget

8Prop. 2001/02:15, s. 135–136.

9Prop. 2001/02:15, s. 136.

182

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

för den kommande fyraårsperioden. Förslaget togs dock inte upp i slutbetänkandet från RUT 2 (SOU 2007:81).

En fråga som har diskuterats under många år är behovet av att, i ett samlat men heterogent svenskt högskolelandskap, tydliggöra lärosätenas olika profiler och främja en utveckling där lärosätena utformar tydliga strategier utifrån sina olika förutsättningar. Inför de forskningspolitiska propositionerna Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) samt Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gavs lärosäten och forskningsråd i uppdrag att ta fram forsknings- strategier som bland annat skulle innehålla bedömningar av starka och svaga sidor samt frågor om ämnesmässig bredd, profilering och specialisering.10 Strategierna skulle utgöra underlag för såväl stats- makternas beslut som myndigheternas egen planering och verksam- het. Inför de två senaste forskningspolitiska propositionen inbjöds lärosätena att inkomma med sina strategier, men inte som ett tvingande uppdrag.

Resursutredningen (SOU 2005:48) föreslog att universitet och högskolor även skulle utarbeta utbildningsstrategier vart fjärde år, som grund för kommande utbildningsuppdrag. Med hänsyn till det intima sambandet mellan utbildning och forskning föreslogs att samlade utbildnings- och forskningsstrategier skulle inlämnas. Syf- tet med utbildningsstrategierna angavs bl.a. vara att det skulle skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin utbildning, skapa bättre underlag för en dialog mellan departe- mentet och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge departementet en samlad bild av utbildningen i Sverige. Detta förslag genomfördes inte. Däremot har universitet och hög- skolor under flera år haft att redovisa överväganden rörande utbild- ningsutbudet årligen i såväl budgetunderlag som årsredovisning.

När Riksrevisionen 2011 granskade lärosätenas användning av basanslaget för forskning och forskarutbildning gjorde de också en genomgång av lärosätenas forskningsstrategier. Riksrevisionen fann att dessa var tämligen likartade, att de var brett formulerade och att strategierna inte i någon större omfattning hade inneburit att läro- säten valt att profilera sig så att de skiljer sig från varandra.11 I IVA:s projekt Utsiktsplats forskning framhölls att det behövdes ytterligare åtgärder för att lärosätena skulle kunna utveckla sina roller och

10Förslaget härrörde från utredningen Forskning 2000 (SOU 1998:128).

11Riksrevisionen (2011).

183

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

profiler. Bland annat rekommenderade projektet att möjligheterna att införa en modell med så kallade utvecklingskontrakt med inspi- ration från länder som Finland, Danmark och Nederländerna borde övervägas.12

Sammanfattningsvis har det tidvis funnits mer långsiktiga mål- perioder för styrningen, och ambitioner att knyta ihop sådana perio- der för utbildningen med de perioder som gäller för de forsknings- politiska propositionerna. Styrningen av framför allt utbildningens dimensionering har dock i hög utsträckning präglats av en kortsik- tighet och detaljeringsgrad som är svår att förena med de övergri- pande principer som gällt sedan 1993 och som regeringen också vid flera tillfällen har hänvisat till. Mängden och karaktären på mål i regleringsbreven har återkommande diskuterats, och det har funnits ambitioner att rensa och hålla tillbaka omfattningen i reglerings- breven och vara mer långsiktiga så att inte allt ska rapporteras varje år. Det saknas dock utpekade tillfällen för sådan översyn och priori- tering. Behov av en utvecklad dialog och mer profilering och sam- arbete i högskolelandskapet har också varit en återkommande dis- kussion i flera av de inspel som lämnats till utredningen.

Sammantaget menar vi att det finns ett starkt stöd för en mer långsiktig och dialogbaserad styrning. Den historiska tillbakablicken visar att regering och riksdag vid flera tillfällen gjort olika försök i denna riktning. Våra förslag bygger vidare på detta och syftar till en process och ett ramverk som möjliggör en långsiktig och ändamåls- enlig styrning.

Behovet av utvecklad dialog och återkoppling har även varit en återkommande diskussion i andra länder som vi har haft kontakt med under utredningen.

5.2.2Ansatser till mer dialogbaserad styrning i andra länder

Överenskommelser, ”utvecklingskontrakt” eller ”performance agree- ments” har kommit till ökad användning som en styrningsform för universitet och högskolor i en rad olika länder.13 Som Elken m.fl. framhåller bör överenskommelser eller utvecklingskontrakt inte ses som ett enda instrument, utan snarare en övergripande idé med stora

12IVA (2017b).

13Se exempelvis Kunnskapsdepartementet (2015) appendix A, eller EUA (2015).

184

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

variationer i utformningen. I grunden handlar det om en överens- kommelse mellan enskilda lärosäten och staten angående måluppfyl- lelse inom vissa utvalda områden. Även om utvecklingskontrakt ofta förknippas med prestationsbaserad resurstilldelning bör de skiljas åt; medan prestationsbaserad resurstilldelning belönar resultat utifrån gemensamma kriterier utformas utvecklingskontrakt normalt indi- viduellt för varje lärosäte med fokus på dess specifika förutsätt- ningar. Som styrinstrument betonar de därmed olika mål för syste- met som helhet.14

Litteraturen framhåller ett antal dilemman kopplat till överens- kommelser eller kontrakt som styrinstrument. Ett rör omfattning och detaljeringsgrad – ju större denna är desto mer kan staten teore- tiskt sett styra, men samtidigt riskerar lärosätets strategiska förmåga att minska och den administrativa bördan öka med ineffektiv resurs- användning som följd. Ett annat rör kopplingen till finansiering (som varierar både mellan länder och över tid inom samma land) – ekonomiska incitament kan bidra till måluppfyllelse, men kan också bidra till att lärosätena söker minimera risken genom att utforma ”säkra” mål. Den informationsassymetri som finns mellan huvud- mannen och lärosätet, tillsammans med verksamhetsmålens kom- plexa karaktär, gör det svårt för huvudmannen att värdera ambitions- grad och måluppfyllelse.15

På ett övergripande plan anses överenskommelser ha en potential att förändra relationen mellan lärosätena och staten som huvudman, där båda parter kan finna samsyn om realistiska mål att sträva mot, stärka lärosätenas strategiska förmåga och främja tydligare profiler- ing. Genom att utgångspunkten är det enskilda lärosätet kan de lik- riktande incitamenten för lärosätena minskas och resultat följas upp på ett mer kvalificerat sätt.16

Vi har särskilt tagit del av hur överenskommelser eller utvecklings- kontrakt använts i våra nordiska grannländer och i Nederländerna. I Nederländerna utformades för perioden 2012–2016 utvecklingskon- trakt utifrån ett uttalat behov från regeringens sida att stärka den stra- tegiska dialogen mellan regering och lärosäten samt öka profilering och kvalitet. Regeringen pekade ut ett antal områden som samtliga

14Elken m.fl. (2016) s. 16–17.

15Elken m.fl. (2016) s. 18.

16Elken m.fl. (2016) s. 19.

185

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

lärosäten angav egna mål inom. En speciell Review Committee vär- derade utvecklingsplanerna utifrån tre kriterier: ambitionsnivå; strä- van mot politiska nationella och internationella mål; samt genom- förbarhet. De strategiska kontrakten utformades som ett försök som utvärderades av flera aktörer efter periodens slut 2016. Bland positiva slutsatser var att kontrakten hade hjälpt regeringen att sätta agendan och lärosätena att fokusera sina individuella styrkor. Sam- tidigt fanns kritik bl.a. mot att de nationella målen var för styrande, att fokus på indikatorer skapade höga administrativa kostnader och att de finansiella konsekvenserna inte tog hänsyn till orsakerna till att vissa mål inte uppnåtts.17 För perioden 2019—2024 har nya över- enskommelser tecknats med ett annat upplägg, där målsättningen bl.a. är att kvantitativa mål ska ha minskad betydelse. I dessa ”Quality Agreements” är fokus på utbildningskvalitet. Överens- kommelserna kopplas till medel som frigjorts i en reform av studie- lånssystemet med utfästelsen att de ska bidra till synliga förbätt- ringar i utbildningen. Ett antal förbättringsområden pekas ut (t.ex. ökad profilering i utbildningen, förbättrad handledning av studenter, studieframgång och kompetensutveckling av lärare), inom vilka lärosätena ska utveckla konkreta åtgärder och vilken förbättring som ska vara synlig till 2021. Liksom i föregående period sker en extern värdering av planerna och utfallet, men denna gång kopplat till det befintliga kvalitetssäkringssystemet och utvärderingsorganet NVAO. Om måluppfyllelsen är bristande efter halva tiden kommer lärosätet att ges ett år på sig att vidta åtgärder, annars hålls resurstillskottet för återstående år inne.18

I Danmark har utvecklingskontrakt använts i treårsperioder mellan 2006 och 2017. Från 2012 användes en ordning där ministeriet fast- ställde 3–5 obligatoriska mål och respektive lärosäte 3–5 egna mål. En utvärdering pekade på kritik mot befintliga kontrakt, bl.a. att de obligatoriska målen ledde till en likriktning, att dialogen kring kon- trakten var otillräcklig och att kontraktens betydelse för det enskilda lärosätet var liten.19 Från och med 2018 har en ny form införts kallad strategiska ramkontrakt som avser fyraårsperioder. Kontrakten syf- tar till att sätta strategiska mål för lärosätets kärnverksamhet och

17Jongbloed m.fl. (2018).

18OCW m.fl. (2018).

19Nextpuzzle (2016) s. 24–28.

186

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

därigenom synliggöra hur lärosätet bidrar till att uppfylla samhällel- iga mål. Syftet är att sätta fokus på utveckling och resultat, stärka den strategiska dialogen mellan minister och lärosätets styrelse och stödja samarbeten och koordinering mellan lärosäten. Regeringen har inför dialogerna angett ett större antal prioriterade områden, där lärosäten kan prioritera vissa av dessa mål och avgränsa dem på olika sätt. Kontrakten innehåller lärosätesdefinierade indikatorer för måluppfyllelse, där fokus ska vara på ambitionen och riktningen snarare än specifika måltal. Motsvarande en dryg procent av läro- sätets utbildningsanslag görs avhängigt måluppfyllelsen.20

Finland har använt olika former av avtal mellan ministeriet och lärosätena sedan 1990-talet. Inledningsvis var dessa årliga men avser numera fyraårsperioder. Avtalen består av fyra delar: 1) Gemensam- ma mål för hela högskolesektorn, 2) Lärosätets uppdrag, profilering och fokusområde, 3) Nycketal för utveckling, 4) Finansiering inklu- sive uppföljning och utvärdering av hur väl lärosätet uppnått målen. Avtalen upprättas genom en interaktiv process, där lärosätena före- slår egna strategiska mål utifrån de övergripande politiska mål som ministeriet formulerat. Lärosätenas förslag på mål har föregåtts av interna strategiska diskussioner. Utifrån detta sker en förhandling om målnivåer. Ministeriet ger med vissa års mellanrum högskolorna skriftlig respons på deras verksamhet och utvecklingsbehov.

I Norge har efter en försöksperiod införts en modell med ”utvik- lingsavtal” som inbegriper samtliga högskolor och universitet. Av- talen innehåller mål och målparametrar för prioriterade utvecklings- områden för lärosätet. Avtalen ska bidra till hög kvalitet och ökad profilering i sektorn. Ingen finansiering är ännu kopplad till avtalen, men planer finns att göra det på sikt.

Även om vi har tagit del av erfarenheter och idéer från andra län- der behöver också olikheterna i historik och system beaktas. Den viktigaste frågan är vad inslag i detta arbetssätt kan bidra med i palet- ten av styrning i en svensk kontext. I IVA:s genomgång av utveck- lingskontrakt i olika länder anges ett antal återkommande motiv som vi menar alla är relevanta utifrån vårt utredningsuppdrag:

20Kopplingen till resurser var inte avsedd från början utan tillkom under pågående dialoger, vilket skapade oro bland lärosätena. Muntlig kommunikation vid möten med ministeriet respektive Roskilde universitet 23–24 augusti 2018.

187

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

•att uppmuntra lärosäten till profilering och skapa ett mer diffe- rentierat högskolelandskap,

•att förbättra den strategiska dialogen och den ömsesidiga förstå- elsen mellan lärosäten och huvudmannen (oftast staten),

•att öka kvaliteten och effektiviteten i lärosätenas verksamhet,

•att öka transparensen avseende både huvudmannens prioriteter och lärosätets strategier, samt att tydliggöra ansvarsfördelningen.21

Användningen av utvecklingskontrakt internationellt kan dels ses som en del av ökad prestationsbaserad styrning, dels ses som en utveckling mot ökad dialogbaserad styrning. Utifrån de principer vi diskuterat i kapitel 4 är det framför allt den ökade dialogbaserade styrningen som

viser som intressant, men också att uppföljning av prestationer i högre grad kan utgå från varje lärosätes förutsättningar.

5.2.3En mer långsiktig, fokuserad och dialogbaserad styrning

Vi bedömer att

•Regeringens styrning av högre utbildning och forskning bör ha ett dialogbaserat och fyraårigt perspektiv med avseende på mål, dimensionering, uppdrag och resurstilldelning.

Vi föreslår att

•Regleringsbrevet för varje lärosäte utformas med utgångs- punkt i den samlade propositionen för högre utbildning och forskning genom en fördjupad dialog med lärosätet, och reglerar resurser, utbildningsmål samt särskilda uppdrag och bemyndiganden med ett fyraårsperspektiv.

•Som komplement till regleringsbrevet införs ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga över- enskommelser där varje lärosätes mål och uppföljningskrite- rier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden.

21IVA (2017a).

188

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

•Det gemensamma regleringsbrevet tas bort och långsiktiga mål eller anvisningar läggs i förordning, medan andra mål ges en mer lärosätesspecifik utformning.

Den direkta styrningen av universitet och högskolor och dialogen kring denna är en viktig del i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. Utmaningen är att hitta former för att regeringens och riksdagens övergripande mål och prioriteringar kan få genomslag på ett ändamålsenligt sätt, samtidigt som varje lärosäte ges förutsätt- ningar att ta ett långsiktigt helhetsansvar för sin verksamhet utifrån sin respektive profil och roll.

Vi kan konstatera att de nödvändiga elementen i en sådan styr- ning i stor utsträckning redan finns eller har prövats, och att ett antal utvecklingsbehov har identifierats tidigare. Det gäller inte minst att låta målperioder följa nuvarande forskningspolitiska propositioners periodicitet, för att skapa förutsättningar för mer långsiktighet i styrningen och en fördjupad dialog inför nya målperioder. En sådan periodicitet i styrningen skapar enligt vår bedömning även en ram som underlättar att prioritera i regleringsbreven för att hålla nere omfattningen av dessa.

Vi menar därför att relevanta delar i den föreslagna samlade pro- positionen för högre utbildning och forskning bör operationaliseras genom en dialogbaserad process mellan regering och lärosäten. Det skulle ge fyråriga planeringsförutsättningar för lärosätet med avse- ende på mål, dimensionering, särskilda uppdrag och resurstilldelning. Vi anser att en sådan process kan konkretisera kopplingen mellan övergripande och politiska mål och lärosätenas specifika förutsätt- ningar och egna strategier samt bidra till en mer ändamålsenlig styr- ning av högskolan.

Vi menar att det är naturligt att en del av den styrning vi här före- slår fortsatt sker i form av regleringsbrev beslutade av regeringen. Processen bör dock göras mer långsiktig och dialogbaserad. Det gäller inte minst utbildningsuppdrag och resurser för dessa, samt särskilda åtaganden för vissa lärosäten. Vi menar att även bemyn- diganden som kan behövas för olika frågor bör behandlas i samma process och tas med i regleringsbrevet. I vissa fall kan samarbeten och arbetsfördelning mellan lärosäten kräva regeringsbeslut som med fördel sker i regleringsbrevet. Vi beskriver detta vidare i avsnitt 5.2.4 nedan.

189

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Vi ser dock också skäl att komplettera detta med ett nytt inslag inspirerat av de överenskommelser eller utvecklingskontrakt som används i andra länder. Ett sådant inslag kan ytterligare bidra till att främja en fördjupad dialog som ökar den ömsesidiga förståelsen mellan regeringen och lärosäten, inklusive en ökad tydlighet kring lärosätenas egna strategier, förutsättningar och målsättningar. Mer konkret är syftet att åstadkomma en mer ändamålsenlig styrning för vissa typer av mål som är svåra att ge en generell utformning med tillräcklig träffsäkerhet, men där det är angeläget för regeringen att driva på arbetet. Detta beskrivs vidare i avsnitt 5.2.5. I avsnitt 5.3 beskrivs hur processen konkret kan gestaltas.

5.2.4Långsiktig och dialogbaserad styrning genom regleringsbrev

Som vi har pekat på tidigare i betänkandet måste styrningen utgå från att både utbildning och forskning är verksamheter som är av lång- siktig karaktär. Det har också regeringen ofta framhållit, även i direktiven till vår utredning. Däremot har styrningen inte alltid tagit fasta på detta faktum i praktiken. När det gäller vilken tidshorisont som är lämplig för styrningen kan vi å ena sidan konstatera att reger- ingen i den senaste forskningspolitiska propositionen menade att ett tioårigt perspektiv bör anläggas. En del av de inspel som har lämnats till vår utredning har också betonat att fyra år är en relativt kort tid ur ett lärosätesperspektiv. Å andra sidan har också synpunkten fram- förts att fyraåriga ramar inte ger tillräcklig flexibilitet och att oförut- sedda händelser behöver kunna hanteras oftare än vart fjärde år. Vår bedömning är att en fyraårig ram är bra avvägning mellan behovet av långsiktighet och flexibilitet (se även avsnitt 5.1). Ett årligt regler- ingsbrev kommer också att vara nödvändigt för de finansiella delarna då budgetbesluten är ettåriga. I vissa frågor kan å andra sidan ett mer långsiktigt perspektiv än fyra år anläggas.

Vi menar att tydligt utpekade fyraårsperioder har fler fördelar utöver den längre planeringshorisonten. En fyraårig ram skapar ett återkommande tillfälle för varje regering att under mandatperioden se över helheten i styrningen och prioritera och rensa i denna. Ett fyrårigt perspektiv ansluter också till den etablerade form som finns för nuvarande forskningspolitiska proposition.

190

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Förutsättningarna för en fördjupad dialog underlättas också om en sådan inte behöver ske varje år. Det har också under lång tid fun- nits önskemål och förväntningar om att lärosätenas olika förutsätt- ningar och profil skulle få större betydelse för styrningen. En viktig förutsättning för detta skapas genom fördjupad dialog inför längre perioder.

I en sådan fördjupad dialog är det enligt vår mening naturligt att lärosätena utgår från sina strategier. De ursprungliga uppdragen röran- de forskningsstrategier, liksom Resursutredningens (SOU 2005:48) förslag rörande utbildningsstrategier, var dock alltför omfattande. När regeringen begär in underlag bör den också kunna redovisa en analys av och ge återkoppling på dessa. Regeringen bör därför inför varje period precisera vilket underlag som efterfrågas. Det bör vara frivilligt att bifoga de strategidokument som lärosätet har beslutat.

Utbildningsuppdrag

Som beskrivits ovan så har de skiftande utbildningsuppdragen, ofta i form av ”nya platser” riktade till specifika områden, varit ett problem vad gäller möjligheten för lärosätet att bygga upp långsiktigt hållbara miljöer. Vi menar att ett samlat utbildningsuppdrag22 bör utformas för varje lärosäte efter en dialog. Tidsramen för utbildningsuppdraget bör vara fyraårig. Beroende på frågeställning får lärosätet i dialogen ange rimliga mål baserat på sina förutsättningar. Det är troligt att detta, i ett inledande skede, primärt kommer handla om utbyggnadstakten inom för regeringen prioriterade områden. Vi menar att det är centralt att lärosätet känner ett ägandeskap för vilken målsättning som kan sättas och att målen sätts på en lagom ambitiös nivå för en fyraårsperiod.

Utbildningsuppdrag anges därefter i lärosätets regleringsbrev inklusive tilldelade och beräknade resurser för en fyraårsperiod.

Särskilda åtaganden

Det finns en rad uppdrag till lärosätena som inte ingår i ordinarie uppdrag utan som har tillkommit utifrån särskilda behov och som finansieras genom anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor. Det kan gälla ett nationellt ansvar för en viss fråga eller att

22I avsnitt 6.2 beskriver vi hur vi ser på utbildningsuppdrag till universitet och högskolor.

191

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

lärosätet genom sin tradition eller geografiska placering har ett spe- cifikt uppdrag. Vi menar att dessa särskilda åtaganden och uppdrag bör behandlas i samband med dialogen för att på så sätt ges en samlad beredning. Det är också rimligt att dessa uppdrag ges med ett fyra- årigt perspektiv och att återrapportering primärt sker i samband med ställningstagande inför kommande period.

En samlad beredning menar vi kan få extra stor betydelse med anledning av att vi, som anges i kapitel 6.2, ser behov av att lärosätena i större utsträckning samarbetar kring att fördela ansvaret för att ge vissa utbildningar. Det kan gälla utbildningar som är av strategisk bety- delse men som inte har ett studentunderlag som innebär att utbild- ningen bär sig med utgångspunkt i ordinarie resurstilldelningssystem. Här menar vi att regeringen, efter dialog med lärosätena, bör peka ut att något eller några lärosäten, inom ramen för ordinarie resurser eller med särskild resurstilldelning, får ett nationellt uppdrag att bedriva utbildningen.

De särskilda uppdragen anges därefter i lärosätets regleringsbrev inklusive eventuella tilldelade och beräknade resurser för en fyra- årsperiod.

Särskilda bemyndiganden

Trots att högskolesektorn har en rad undantag vad gäller det statliga regelverket (se kapitel 10 för fördjupad diskussion) så krävs reger- ingens eller riksdagens godkännande för en rad frågor från fall till fall. Detta kan röra olika typer av nationella och internationella sam- verkansavtal, medlemskap, möjlighet att ingå i internationella kon- sortier, möjlighet att teckna längre hyresavtal och att få ytterligare undantag från gällande avgiftsregler m.m. Dessa bör i möjligaste mån behandlas i dialogerna så att regeringen får en samlad bild och pro- cess för vilka regelverk som är problematiska för lärosätena. I direk- tivet inför dialogen uppmanas lärosätet ange vilka särskilda bemyn- diganden som lärosätet önskar få. I dialogen tas dessa, tillsammans med redan existerande bemyndiganden, upp till behandling och reg- leras därefter i lärosätets regleringsbrev med ett fyraårsperspektiv.23

23En samlad process inför regleringsbrev och överenskommelser får inte utesluta att lärosäten under perioden kan inkomma med förnyade ansökningar vid prioriterade ärenden.

192

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

5.2.5Dialogbaserad styrning genom överenskommelser

I våra direktiv beskrivs ett antal områden som styrningen bör främja, t.ex. jämställdhet, breddad rekrytering och samverkan. Det är breda och långsiktiga mål som finns i högskolelagen (1 kap. 2 § och 5 §), men för vilka själva målet i högskolelagen uppenbarligen inte anses ha givit tillräcklig styreffekt. Det finns också liknande politiskt utta- lade mål som i dag inte anges i lag eller förordning, t.ex. utbildning i hela landet eller livslångt lärande. Andra politiska mål kan tillkomma i framtiden. Även grundläggande mål som hög kvalitet i forskning och utbildning är mångfacetterade och komplexa till sin karaktär.

Som framgår av vår diskussion om principer för styrningen i kapi- tel 4 menar vi att en ändamålsenlig rollfördelning är att riksdagen och regeringen formulerar övergripande mål för verksamheten utifrån sitt nationella helhetsansvar, men att lärosätena och professionen får arbeta med dessa mål på olika sätt utifrån sina olika förutsättningar. Som beskrivs i kapitel 3 har det nationella kvalitetssäkringssystem som UKÄ ansvarar för en central roll när det gäller att följa upp kvali- teten i verksamheten, vilket numera också inkluderar olika tematiska frågor. Som huvudregel menar vi att de övergripande, långsiktiga målen för lärosätenas verksamhet bör följas upp genom väl funge- rande kvalitetssäkringssystem. Samtidigt har regering och riksdag ett legitimt ansvar att, när det finns identifierade brister eller väl underbyggda utvecklingsbehov inom vissa områden, vara pådrivan- de. Hur bör i så fall en sådan styrning utformas?

Eftersom nya mål eller uppdrag normalt sätts för områden som lärosätena av olika skäl tenderar att inte arbeta spontant med i tillräcklig omfattning, är det rimligt att det behövs mer styrning och uppföljning än att enbart t.ex. skriva in ett mål i högskolelagen. De tidvis omfattande redovisningskraven i regleringsbreven har visat på detta behov. Om resurser tillförs i syfte att åstadkomma någon viss förändring kan det också finnas behov av uppföljning utan att där- med styra hur resurserna ska användas.

193

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

En ändamålsenlig styrning för komplexa och kvalitativa mål

För komplexa mål kan det vara svårt att formulera tydliga, kvanti- tativa mål som samtidigt är träffsäkra och relevanta för alla lärosäten. Träffsäkerheten i målen försämras om målen sätts utifrån indika- torer som är gemensamma för hela högskolesektorn. Hur angelägna sektorsövergripande indikatorer är varierar mellan olika lärosäten, beroende på deras förutsättningar. Träffsäkerheten försämras också om indikatorer formuleras på lärosätesnivå eftersom brister eller obalanser inom vissa områden kan döljas av en genomsnittlig siffra för lärosätet.24 Om målen ska främjas genom en indikator i resurstilldel- ningssystemet, vilket då och då föreslås, uppstår ytterligare kompli- kationer. Ofta innehåller målen en mängd aspekter och många vägar framåt, varav bara vissa går att mäta på ett sätt som är jämförbart mellan lärosäten. (Se kapitel 4 för en fördjupad diskussion om indikatorer.)

Den omedelbara effekt som väntas av styrningen mot ett nytt mål kan därför i många fall inte vara mer än att ett ambitiöst arbete mot målet bedrivs, att insatserna och dess effekter på målet följs upp, och att insatserna justeras i ljuset av uppföljningen.

Inte sällan har regeringens styrning också haft precis denna inrikt- ning. En vanlig form har varit krav på särskilda strategier eller hand- lingsplaner för olika frågor, som t.ex. pedagogisk utveckling, breddad rekrytering, jämställdhet eller samverkan. När det gäller exempelvis breddad rekrytering och samverkan gavs lärosätena krav på att utfor- ma handlingsplaner i samband med att dessa uppgifter skrevs in i högskolelagen. Lärosätenas arbete enligt dessa planer följdes upp av Högskoleverket.

En sådan ansats är i linje med de principer för styrningen som vi argumenterar för, såtillvida att den bygger på att lärosätena själva måste utforma sitt arbete utifrån sin respektive situation. Många av de handlingsplaner som tagits fram på detta sätt har säkert också haft positiva effekter, inte minst som stöd i att ta sig an ett nytt mål i lag eller förordning. Samtidigt är det uppenbart att många planer varit för vaga eller blivit hyllvärmare, vilket bland annat framgick av Hög- skoleverkets uppföljning av lärosätenas arbete med breddad rekry- tering under perioden 2006–2008.25

24Jfr. diskussion om rekryteringsmål för kvinnliga professorer i kapitel 8.

25Högskoleverket (2009).

194

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Vi menar att styrning via handlingsplaner och liknande har haft begränsad framgång på grund av att den 1) inte varit tillräcklig foku- serad, 2) inte gett lärosätena tillräckligt ägarskap, 3) har saknat en skarp dialog om inriktning, ambitionsgrad och utfall. Handlingspla- ner riskerar för det första att bli för generella och omfatta lärosätets övergripande policy och insatser i alla delar av verksamheten, men inte vara tillräckligt specifika när det gäller vad som ska åstadkom- mas den närmaste perioden och hur det ska följas upp. När det gäller lärosätenas ägarskap riskerar krav på specifika handlingsplaner att leda till fokus på att uppfylla kravet på en plan snarare än en egen analys av vilka insatser som behövs. Om det dessutom inte finns en dialog med tydlig återkoppling på planer och arbetet med dem, riskerar de att i både utformning och uppföljning bli mindre skarpa än önskvärt, och dessutom uppfattas som mindre betydelsefulla.

Vi menar alltså att en ändamålsenlig styrning mot nya eller kom- plexa mål både måste ge lärosätena ett tydligt ägarskap för hur målen ska konkretiseras utifrån respektive lärosätes förutsättningar och samtidigt ställa tydliga krav på uppföljning av resultat. Här menar vi att en ordning med inspiration i de utvecklingskontrakt som används i andra länder kan bidra till en mer ändamålsenlig styrning. Förslaget är att lärosätena – inom ett begränsat antal prioriterade områden – får visa att de arbetar utifrån ambitiösa och tydliga mål som följs upp, men att dessa kan variera mellan lärosäten. Mål och uppföljningskri- terier bör formuleras av respektive lärosäte utifrån vissa övergri- pande problemområden som regeringen prioriterar. Vilka olika stra- tegier eller handlingsplaner som lärosätet har beslutat om bör inte vara frågan, utan fokus bör ligga på vilka specifika insatser som bedöms vara särskilt viktiga för de närmaste åren och hur dessa ska följas upp. En annan, och avgörande, skillnad mot tidigare hand- lingsplaner är att lärosätenas mål och uppföljningskriterier här före- slås vara föremål för dialog rörande relevans, ambitionsnivå, reali- serbarhet m.m. Det innebär alltså att departementet ska kunna – och förväntas – ha synpunkter på lärosätenas mål i syfte att dessa ska bli så effektiva som möjligt.

En sådan modell kan enligt vår bedömning göra styrningen mer ändamålsenlig i och med att den tydligare utgår från lärosätets för- utsättningar och görs på ett mer fokuserat och långsiktigt sätt. Över- gripande politiska mål som konkretiseras på lärosätesnivå, under-

195

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

byggt av lärosätesledda och kollegiala processer samt fördjupad dia- log med regeringen, kan enligt vår bedömning förväntas få en bättre förankring och därigenom ett bättre genomslag på lärosätet. Genom att de indikatorer som ska användas för att följa upp och värdera lärosätenas arbete mot de prioriterade målen formuleras i dialog, kan ambitionsnivån drivas på samtidigt som man undviker likriktning eller strategisk anpassning mot vissa indikatorer.

I de fall regeringen önskar en nationell jämförelse av en viss prio- riterad fråga menar vi att detta kan göras genom exempelvis UKÄ:s tematiska utvärderingar.

Exempel på mål som nämns i våra direktiv och som vi i andra delar av betänkandet föreslår kan adresseras i överenskommelser är sam- verkan (kapitel 7), jämställdhet (kapitel 8) samt livslångt lärande och breddad rekrytering (kapitel 6). I kapitel 6 föreslår vi också att över- enskommelser kan också användas för att följa upp ökade basanslag till forskning. Även resurstillskott syftande till kvalitetsförstärkning i utbildningen skulle kunna följas upp i överenskommelserna, i likhet med Nederländernas pågående modell.

Utformningen av överenskommelser

Det finns ett antal komplikationer och möjliga invändningar mot en sådan ordning som vi har skisserat här. En viktig principiell invänd- ning kan vara att en skarpare dialog kring varje lärosätes mål och uppföljningskriterier skulle innebära att regeringen tar över ”hur- frågan,” tvärtemot vad vi argumenterat för när det gäller övergripan- de rollfördelning. Dialogen kring ”hur-frågorna” är en del av syftet med de överenskommelser vi föreslår, och som vi menar är moti- verad för att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning i de fall där en sådan behövs. Samtidigt är också ett tydligt ägarskap hos lärosätet en central del av syftet. Syftet skulle alltså förfelas om regeringen kräver vissa specifika lösningar. För att undvika detta är det centralt att de utvecklingsområden som regeringen prioriterar är begränsade till antalet och av tillräckligt övergripande karaktär, att lärosätet utformar sina insatser och uppföljningskriterier utifrån sin egen situation, och att det är utgångspunkt för dialogen. Som vi åter- kommer till nedan menar vi också att lärosätenas konkretiserade mål och uppföljningskriterier inte bör beslutas av regeringen.

196

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Det finns också invändningar av mer praktisk karaktär. Reger- ingskansliet och lärosätena har i dag inte beredskap för den nya typen av dialoger. Ett införande av dialoger kommer kräva att kapa- citeten behöver utvecklas. Frågan är om fördelarna med en fördjupad dialog motiverar ett arbete med att över tid utveckla den kapacitet och de arbetsformer som krävs. Vår bedömning är att fördelarna överväger. De mest genomgående positiva erfarenheterna från de internationella kontakter vi har haft rör själva dialogen som bidrag till en förbättrad ömsesidig förståelse mellan regering och lärosäten.

De ovanstående invändningarna har också koppling till mer for- mella förutsättningar för en dialog, dels rörande regeringens arbets- sätt och relation till lärosätena, dels rörande lärosätets interna pro- cesser. När det gäller lärosätenas interna processer har de idéer om en mer dialogbaserad styrning som vi har presenterat under utred- ningens gång väckt farhågor på vissa håll att detta skulle bli ytter- ligare ett inslag som stärker lärosätesledningen men lämnar kollegiet utanför. Inför en mer fördjupad dialog vart fjärde år bör det finnas större förutsättningar att ha en god intern process inför dialogen än vad det finns inför dagens dialoger, och lärosätet bör kunna redovisa hur personal och studenter på olika sätt medverkat i denna.

När det gäller regeringens arbetssätt och relation till lärosätena har invändningen framförts att erfarenheterna med överenskom- melser eller utvecklingskontrakt från andra länder inte är tillämpliga i en svensk kontext. Medan vissa andra länder har autonoma läro- säten med vilka en minister eller en intermediär kan sluta överens- kommelser kan vi i Sverige inte ha överenskommelser i formell avtalsform mellan den svenska regeringen och dess underlydande myndigheter. Det handlar dels om att regeringen sitter med besluts- makt över lärosätena, dels om att regeringen i Sverige till skillnad från flera andra länder fattar kollektiva beslut. Vi har inte heller någon intermediär med mandat att fördela basanslag och uppdrag till lärosätena. Vi redogör i det följande för våra överväganden gällande detta.

197

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Överenskommelser i form av dialogprotokoll

Som vi har beskrivit i avsnitt 5.2.4 kan styrningen göras mer lång- siktig, dialogbaserad och samordnad inom ramen för nuvarande regleringsbrev som får ett fyraårigt perspektiv avseende resurser, dimensionering och särskilda uppdrag. En möjlighet är att inkludera även mer kvalitativa utvecklingsmål för respektive lärosäte i regler- ingsbrevet. Fördelen med detta är att det ansluter till en etablerad styrningsprincip.26 Nackdelen ligger i att det kan uppfattas att läro- sätets mål och uppföljningsinstrument tas över och beslutas av regeringen, och att den tydliga ömsesidigheten och lärosätets ägar- skap för målen försvagas. Det kan också göra lärosätena mer defen- siva i dialogen, samt bidra till mindre konkreta och ambitiösa mål av rädsla för att de inte ska gå att revidera på ett tillräckligt smidigt sätt.

Ett annat alternativ är att den delen som rör kvalitativa utveck- lingsmål enbart innebär ett krav på lärosätet att utveckla mål och strategier, liksom tidigare krav i regleringsbreven på olika strategier och handlingsplaner. Nackdelarna med detta, att det inte skapar något naturligt utrymme för dialog och att styrningseffekten riske- rar att bli begränsad, har vi berört ovan.

Ett tredje alternativ utgör en medelväg mellan de ovan nämnda alternativen. Detta skulle innebära att själva överenskommelsen får status som ett dialogprotokoll som regleringsbrevet hänvisar till. I regleringsbrevet regleras den formella styrningen i form av resurser, dimensionering och särskilda åtaganden och bemyndiganden i ett fyraårigt perspektiv. Regleringsbrevet kan också innehålla allmänt for- mulerade uppdrag till varje lärosäte att arbeta utifrån de mål och uppföljningskriterier som blivit utfallet av dialogen. Denna variant bejakar ömsesidigheten genom att dialogprotokollet summerar vad båda parter enats om i dialogen vad gäller lärosätets mål inom vissa centrala områden men utan att detta i detalj blir föremål för ett ensi- digt beslut av regeringen. En nackdel är att det kan uppfattas vara oklart vad som formellt gäller.

Vår samlade bedömning är att det tredje alternativet bäst främjar en ömsesidig och tillitsbaserad dialog, och att detta är värt att ut- veckla även om lärosätena i egenskap av statliga myndigheter har ett lydnadsförhållande till regeringen. Vi menar att denna form inte för-

26Detta överensstämmer i hög grad med den modell som Norge använder.

198

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

utsätter att de statliga lärosätena har en annan formell status än för- valtningsmyndigheter. Ett utvecklat system med överenskommelser kan dock ligga till grund för styrningen också om universitet och högskolor eventuellt skulle ges en annan juridisk form i framtiden. De internationella erfarenheterna visar också på att införande av denna styrform innebär en utvecklingsprocess för samtliga parter där det skett en successiv förändring av såväl form som innehåll. Om överenskommelser införs i Sverige menar vi att det på samma sätt bör ses som en ram vars form och innehåll kan utvecklas över tid.

Överenskommelser enligt denna modell ställer större krav på både lärosäten och regeringen. Vi bedömer att det är värt det extra arbetet om det leder till förbättrad måluppfyllelse och en fördjupad ömsesidig förståelse. Förutsättningen är att det finns ett tydligt styrningsbehov, att omfattningen begränsas och att lärosätesanpass- ningen blir reell.

Bör ekonomiska incitament kopplas till överenskommelser?

Vi bedömer att:

•Ekonomiska incitament initialt inte bör kopplas till överens- kommelserna.

Flera länder har infört överenskommelser som ett instrument för prestationsbaserad resurstilldelning. Överenskommelserna innebär då att lärosätet erhåller en viss resurs baserat på måluppfyllelse, eller att resurser fördelas i konkurrens baserat på en bedömning av lärosätenas strategier. Argumentet för detta är att ekonomiska incitament ska förstärka styreffekten och säkerställa att arbetet tas på allvar.

Samtidigt finns baksidor med att koppla finansiell styrning till överenskommelserna. En risk är att lärosätena blir mer defensiva och försöker minimera risken att inte uppnå uppsatta mål, snarare än att sätta ambitiösa mål som inte med nödvändighet kommer att nås men i gengäld har större chans att åstadkomma verklig förändring.27 Det informationsövertag som lärosätena normalt har gällande sin egen verksamhet underlättar ett sådant strategiskt beteende. En erfaren- het från Nederländerna är också att de lärosäten som inte nådde sina

27Elken m.fl. (2016) s. 18.

199

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

mål tenderade att vara mindre högskolor som inte hade samma per- sonella förutsättningar som de större universiteten att prognosticera och förutse genomförbarheten i målen.28 Det finns också en risk att behovet av att kunna fördela medel driver i riktning mot gemen- samma indikatorer och instrument som likriktar uppföljningen, vil- ket motverkar syftet med att varje lärosäte ska arbeta utifrån sina egna förutsättningar. En annan komplikation rör hur konsekven- serna ska hanteras. Antingen görs bedömningen av en intermediär eller en separat utpekad grupp, och medelsfördelningen sker auto- matiskt utifrån den bedömningen. Problemet kan då uppstå att läro- säten förlorar pengar även om den bristande måluppfyllelsen huvud- sakligen beror på omvärldsfaktorer som stod utanför lärosätets kontroll. Det omöjliggör också en politisk avvägning om hur ett sämre resultat ska åtgärdas, dvs. om ett lärosäte med lägre målupp- fyllelse i själva verket kan ha ett större behov av bibehållna medel. Om å andra sidan medelsfördelningen görs med hänsyn till läro- sätenas behov och konsekvenserna av innehållen finansiering, är ris- ken stor att alla får full finansiering och att meningsfullheten med modellen ifrågasätts.

Vi menar att en mer dialogbaserad och lärosätesspecifik styrning kan bidra till en bättre måluppfyllelse. Att bygga upp den tillit och förståelse för varandras förutsättningar som krävs kommer dock att ta tid. Med hänsyn till de risker som nämnts ovan anser vi därför att det skulle göra större skada än nytta att initialt koppla ekonomiska incitament till överenskommelser. Mål som lärosätena känner ett tydligt eget ägarskap för kombinerat med tydliga krav på uppfölj- ning, anpassat till olika lärosätens olika förutsättningar, kommer enligt vår bedömning i sig ha en utvecklande effekt och bidra till att verksamheten bedrivs effektivt och med hög kvalitet. Från reger- ingens sida är det samtidigt viktigt att lärosätena lever upp till de åtaganden de gjort i tidigare dialoger, för att regeringens tillit inte ska urholkas.

Även utan ekonomiska incitament är det naturligt att resultaten från en period påverkar styrningen för nästa. Om målen nås med god marginal kan det finnas anledning att driva på för högre ambitions- nivå i nästa dialog, medan bristande måluppfyllelse i stället sätter fokus på genomförbarhet eller löpande uppföljning. När formerna

28Träff med VSNU (De nederländska universitetens förbund) 2018-06-04.

200

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

för processen har etablerats och resultaten kan värderas kan det över- vägas om ekonomiska incitament bör tillföras. Det bör då under- byggas av en analys som dels gör det troligt att måluppfyllelsen skulle bli klart bättre, dels att negativa sidoeffekter kan undvikas (jämför diskussionen i kapitel 4).

5.3Processbeskrivning för proposition och dialogbaserad styrning

Modellen med överenskommelser och regleringsbrev som ger fyra- åriga planeringsförutsättningar förutsätter en väl utvecklad bered- ningsprocess som är synkroniserad med arbetet med den samlade propositionen för högre utbildning och forskning samt med ordi- narie budget- och regleringsbrevsarbete. Processen kan förenklat beskrivas med nedanstående bild.

I den samlade propositionen för högre utbildning och forskning anger regeringen prioriteringar för den aktuella fyraåriga perioden. På samma sätt som för dagens forskningspolitiska proposition kan vissa av dessa innebära t.ex. generella resursförstärkningar eller sats- ningar via forskningsråden som inte utgör mål för universitet och högskolor och som därmed inte behöver beröras i lärosätenas regler- ingsbrev eller överenskommelser. Den samlade propositionen före- gås av en budgetproposition som anger de övergripande ekonomiska ramarna.

När den samlade propositionen är lämnad till riksdagen och bud- getpropositionen är beslutad av riksdagen kan regeringen skicka ut direktiv för arbetet med överenskommelse och regleringsbrev. Direktivet syftar till att ta fram underlag inför dialogen om över- enskommelse och regleringsbrev och där anger regeringen bland

201

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

annat vilka mål som ska behandlas i överenskommelserna, förutsätt- ningarna för eventuell utbyggnad och riktlinjer för kommande ut- bildningsmål utifrån vad som är presenterat i den samlade propo- sitionen.

Utifrån direktivet lämnar sedan lärosätena förslag till lärosätes- specifika konkretiseringar av målen samt indikatorer för uppföljning. I direktivet uppmanas lärosätena även att inkomma med underlag till utbildningsuppdragen utifrån regeringens riktlinjer, samt behov av särskilda uppdrag och bemyndiganden. Befintliga uppdrag bör kom- menteras i direktivet med angivelse av om regeringen har som utgångs- punkt att de bör kvarstå eller tas bort. I underlaget bör också de finan- siella uppgifter som i dag lämnas i budgetunderlaget ingå.

Underlaget från lärosätena ligger därefter till grund för en dialog- fas mellan departement och lärosätesledning. Vissa delar av dialogen kan ske på tjänstemannanivå medan andra bör inbegripa akademisk ledning (inklusive lärosätets styrelse) och politisk ledning. Ett upp- lägg värt att pröva är det som används för strategiska ramkontrakt i Danmark, där det första skedet i dialogen är mer öppet med fokus på lärosätets utmaningar, för att senare komma till de konkreta mål och uppföljningskriterier som ska anges. Dialogfasen avslutas med en överenskommelse i form av ett dialogprotokoll, som därefter de kommande fyra årens regleringsbrev hänvisar till. De delar i dialogen som gällt utbildningsmål, särskilda uppdrag samt särskilda bemyndi- ganden förs in i regleringsbrevet som utformas så att det ger fyra- åriga planeringsförutsättningar både vad gäller uppdrag och resurs- tilldelning.

Processen behöver för att synkroniseras med proposition och budgetarbetet rymmas inom ett år efter att propositionen har pre- senterats. För att vinna tid bör direktiven skickas ut direkt efter pro- positionen med förbehåll för riksdagens godkännande. På vissa punkter kan lärosätenas förberedelse ha påbörjats redan tidigare, t.ex. genom att synpunkter och underlag lämnats i förarbetet till propositionen. Frågor som påverkar lärosätenas anslag, t.ex. utform- ningen av en utbyggnad av högskolan, behöver behandlas mer skynd- samt då resultatet av diskussionerna ska hinna leda till konkreta för- slag i budgeten. I praktiken betyder det att sådana diskussioner behö- ver vara avklarade före sommaren. För övriga frågor finns mer tid då de först ska beslutas i samband med regleringsbrevet.

202

SOU 2019:6	En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Det är viktigt att inte överdriva arbetets omfattning. För regeringens del ska utgångspunkterna vara givna i propositionen. Den gemen- samma beredningen inom Regeringskansliet bör lägga tyngdpunk- ten inför propositionen och direktiven till regleringsbrev och över- enskommelser, samt de ramar och utgångspunkter som kan behövas för departementets dialoger med respektive lärosäte. För lärosätets del omfattas bara en mindre del av verksamheten, och arbetsupp- gifter som i dag behöver göras relativt snabbt som t.ex. fördelning av nya utbildningsplatser mellan lärosäten ges här en mer struktu- rerad process.

Vi föreslår vidare att en halvtidsutvärdering i form av en mindre rapportering och dialog sker efter år två, vilket också sammanfaller med förberedelserna för nästa proposition. Inför nästkommande uppdragsperiod förväntas lärosätet inkomma med en samlad rappor- tering. Detta material tillsammans med ny proposition och resultatet av olika typer av utvärderingar samt förnyade dialoger ligger till grund för kommande regleringsbrev och överenskommelse.

Vad gäller bedömning av måluppfyllelse ligger huvudansvaret på lärosätet att ta fram material utifrån de utvärderingskriterier som angivits i överenskommelsen. I de fall regeringen önskar en nationell sammanställning av uppnådda resultat inom olika områden är det rimligt att ansvarig sakmyndighet (främst UKÄ, UHR och Veten- skapsrådet) ges i uppdrag att sammanställa detta. Vad gäller övergri- pande analyser av själva modellens tillämpning och dess värde för att uppnå politiskt prioriterade mål kan detta utgöra en uppgift för den analysfunktion som beskrivs längre fram (avsnitt 5.4).

203

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

5.3.1Nya former för uppföljning och rapportering

Arbetet med framtagande och uppföljning av regleringsbrev, överens- kommelser och en samlad proposition kommer att innebära en ökad arbetsbelastning för samtliga parter under det år som detta pågår. En minskad årlig arbetsbörda för såväl departement som lärosäten bör eftersträvas för att kompensera för den ökade insats som krävs i sam- band med den utökade dialogen vart fjärde år samt halvtidsuppfölj- ningen. Nuvarande moment med budgetunderlag, regleringsbrev och årlig återrapportering (se kapitel 3) behöver därför förenklas. En stor del av den information som årligen behövs för att följa sektorns utveckling ingår också i den statistik som UKÄ tar fram. Om någon fråga eller något lärosäte särskilt behöver följas på årlig eller mer regel- bunden basis kan det anges i regleringsbrevet.

Vi föreslår att budgetunderlaget förenklas till att endast innehålla en prognos över lärosätets ekonomiska resultat, den rörliga anslags- avräkningen kopplad till utbildningen för innevarande och kommande år samt uppgifter om verksamhetsinvesteringar och behov av låneram för anläggningstillgångar. Mer strategiska överväganden av den typ som lämnas i dag görs i stället som en del i det underlag lärosätet tar fram utifrån de direktiv regeringen lämnar inför arbetet med proposi- tionen och överenskommelserna. Information om påtagliga avvikelser från det underlag som lämnades inför att den aktuella överenskom- melsen togs fram kan lämnas i anslutning till budgetunderlagen.

När det gäller regeringens tillgång till angelägen information kan konstateras att lärosätenas ekonomi och verksamhet är relativt stabil med få förändringar mellan år eller mellan prognostillfällen. Med tanke på de små förändringarna i verksamheten kan dagens två utgiftsprognoser ersättas med en utgiftsprognos som lämnas inom ramen för budgetunderlaget. Även kraven på årsredovisningarnas innehåll bör kunna förenklas särskilt de år då varken slut- eller halv- tidsrapporteringen av överenskommelsen ska lämnas. Dessa år kan årsredovisningen i första hand inriktas på finansiell information.

I dag sker en rad årliga återrapporteringar för särskilda åtaganden och uppdrag. Några ingår i årsredovisningen medan andra sker vid sidan om som separata återrapporteringar. Rapportering sker i vissa fall till olika departement. Flertalet av dessa gäller uppdrag som mer eller mindre har karaktären av permanenta verksamheter även om de ofta regleras formellt genom kortsiktiga uppdrag. Som exempel kan

204

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

nämnas olika typer av kompletteringsutbildningar samt ansvar för att bedriva nationella verksamheter. Vi menar, utan att ha analyserat samt- liga uppdrag, att flera av dessa bör kunna rapporteras i samband med den mindre återrapporteringen vid halvtidsdialogen och mer full- ständigt i samband med utfallet av den samlade överenskommelsen.

Vi föreslår vidare att de årliga myndighetsdialogerna ersätts av en fördjupad dialog i samband med utformandet av överenskommel- serna vart fjärde år samt en mindre halvtidsdialog som diskuterar utfallet av överenskommelserna efter två år. Dialog av mer informell karaktär kring enskilda frågor kan naturligtvis fortsatt föras vid behov. Vidare bör statssekreterarens årliga möte med rektor kvarstå.

5.4Analys och uppföljning av högre utbildning och forskning

Ett genomgående tema för de förslag som vi lämnar är att styrningen och utvecklingen av högre utbildning och forskning ska eftersträva att i så hög grad som möjligt vara kunskapsbaserad. Detta innebär att det ligger ett stort ansvar på kunskapsprofessionen att utveckla och säkerställa kvaliteten i verksamheten. Ett kunskapsbaserat för- hållningssätt innebär också att den övergripande styrningen av hög- skolan bör utformas enligt samma princip, dvs. det behöver finnas välunderbyggda underlag som utgångspunkt för styrningen, och de val som görs bör prövas systematiskt.

Detta ställer krav på analyser som belyser utfall av tidigare refor- mer, internationella utvecklingstendenser samt samlade bedömning- ar av den högre utbildningens och forskningens utveckling. I detta ligger även att kontinuerligt kunna bedöma huruvida gällande styr- instrument och resurstilldelning är ändamålsenliga för att nå de poli- tiska målen. I det följande kommer att vi att visa att det i Sverige saknas en aktör som kan göra denna typ av samlade och oberoende analyser, och vi förslår därför att en oberoende analysfunktion inrät- tas. Vi beskriver också hur den kan relatera till och komplettera de aktörer som i dag utför olika typer av uppföljningar.

205

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

5.4.1Behovet av samlade och oberoende analyser

Vi bedömer att

•Det finns behov av en analysfunktion inom det utbildnings- och forskningspolitiska området med uppgift att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar som kan ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters arbete.

Den modell som vi föreslår för en långsiktig, sammanhållen och dia- logbaserad styrning, i form av en samlad proposition samt regler- ingsbrev och överenskommelser med fyraåriga perspektiv, menar vi kommer att ställa höga krav på välgrundade analyser som beaktar såväl framtida behov och internationella tendenser som utfall av politiska reformer inom högre utbildning och forskning.

Statskontorets menar i sin rapport Utvärdering på olika områden – en analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter att ett inrättande av en specifik utvärderingsenhet måste berättigas av att den ger ett mervärde genom att regeringen får tillgång till djup metod- och sak- kompetens som fortlöpande tar fram analyser och utvärderingar på det aktuella området. Statskontoret menar vidare detta kan möjliggöra en långsiktig kunskapsutveckling om den förda politikens resultat och effekter samt om förhållanden som är viktiga för politikens utform- ning. Samtidigt betonar Statskontoret att frågan om när det är berätti- gat att inrätta en sektorsspecifik utvärderingsorganisation måste hand- la om vilket mervärde en separat utvärderingsmyndighet29 förväntas ge i förhållande till andra statliga utvärderingsalternativ. Samma resone- mang för Analys- och utvärderingsutredningen i sitt betänkande.30

Vid våra möten med olika intressenter har en återkommande upp- fattning varit att det svenska högskolesystemet och tillhörande finan- sieringssystem är svåröverskådligt och komplext. Antalet externa aktörer med intressen för högre utbildning och forskning är stort. Den historiska genomgång som presenterats i kapitel 2 visar också att olika typer reformer, men framför allt finansieringen till högskolan från olika finansiärer, har ökat mycket kraftigt sedan 1990-talet. Med den kraftfulla utökningen av högskolesektorn har också följt att

29Vi menar att Statskontorets resonemang angående myndigheter går att applicera på andra typer av regeringen tillsatta organisationer.

30Statskontoret (2014a), s. 8, och SOU 2018:79.

206

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

förväntningarna från riksdagen, regering och andra intressenter har ökat. Vi menar att detta ställer krav på politiken att ha tydliga instru- ment för att kunna göra prioriteringar men också för att kunna följa upp effekterna av genomförda reformer.

IVA beskriver i en genomgång hur Sveriges och några andra län- ders samlade analyskapacitet inom forskningsområdet har utvecklats inför politiska prioriteringar och reformer. Författarna menar att Sverige, till skillnad från flera jämförbara länder, är i avsaknad av en analysfunktion som har till uppgift att ta fram kunskapsbaserat mate- rial inför politiska reformer. I rapporten anges att forskningspolitiken har präglats av en fragmentering av kunskapsunderlaget, ryckighet i politikens inriktning samt bristande koordinering mellan olika poli- tiska insatser.31 Författarna menar vidare att detta ska ställas i rela- tion till andra politikområden där regeringen har varit pådrivande i att utveckla kraftfulla utrednings- och analysfunktioner i form av exempelvis sektorsspecifika utvärderingsenheter.32

På vårt uppdrag har Mats Benner gjort en uppdaterad jämförelse av hur några jämförbara länder utnyttjar olika typer av kunskaps- baserat underlag i högskolepolitiken.33 I relation till IVA-rapporten som behandlade forskningspolitik belyser denna rapport även utbild- ning och samverkan. Rapporten visar att Sverige till stora delar särskil- jer sig från jämförda länder genom att det saknas en tydlig aktör som kan medverka till att skapa en gemensam referensram för politiken. I stället menar Mats Benner att Sverige präglas av ”en påfallande bred uppsättning intressenter och aktörer kring svensk högre utbildning och forskning, som var och en driver sina frågor och utgår från sina perspektiv.”34

Idén om en samlad analysfunktion för högre utbildning och forskning har även tidigare påtalats av flera skribenter och aktörer.35 Behovet av samlade analyser har också förts fram av tidigare utred- ningar. Utredningen Forskning 2000 lade ett konkret förslag om att inrätta ett forskningsinstitut med uppdraget att regelbundet ta fram

31IVA (2014), s. 2.

32Som exempel på sådana analysfunktioner kan nämnas Vårdanalys, Kulturanalys, Finans- politiska rådet, Agrifood, ESO m.fl.

33I rapporten ingår Danmark, Norge, Finland Schweiz, Storbritannien, Nederländerna och Sverige.

34Benner (2018), s. 21.

35Exempelvis framförs idén av Strömholm i boken Den svenska högskolan (1994) samt av Andrén i boken Visioner, vägval och verkligheter (2013).

207

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

samlade översikter och analyser av svensk forskning och högre utbild- ning i ett internationellt perspektiv. Forskning 2000 framhöll att det är nödvändigt att regelbundet göra analyser och bedömningar som ger överblick över hela det svenska systemet, viktigare förändringar, utvecklingstendenser, problem och behov etc. Detta skulle ske utöver de uppföljningar och utvärderingar som görs av olika myndigheter och aktörer. Man menade vidare att dessa analyser också skulle in- begripa förhållanden och utvecklingen i andra länder. Det betonades att det behövs analyser som sätter in forskningen i ett vidare per- spektiv av kunskapsutveckling och kunskapsförmedling, där också utbildningsinsatserna tas upp.36

Forskning 2000 byggde vidare på förslag från RUT-93 (SOU 1996:21) som betonade vikten av behovet av ett institut som skulle ha en fristående ha roll och som skulle belysa hela det hög- skolepolitiska området. I RUT-93:s förslag påtalades att själva insti- tutet förutsattes få en begränsad omfattning och verksamheten i hög utsträckning skulle kunna utnyttja det omfattande faktamaterial som samlas in inom olika delar av utbildnings- och forsknings- systemet.37

Även regering och riksdag har påtalat behovet av en förstärkt analyskapacitet. I propositionen Kunskap i samverkan för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) anges att uppföljning och utvärdering på nationell nivå är viktiga verktyg i regeringens styrning av forskningspolitiken. Mot denna bakgrund menar regeringen att det finns ett behov av uppföljning och utvär- dering av forskning som bl.a. kan ge underlag för en nationell bild av kvaliteten på svensk forskning och hur den utvecklas i förhållande till regeringens mål. Regeringen menar vidare att dessa utvärderingar och uppföljningar bör komplettera varandra och ge en bred och mer hel- täckande bild av forskningens kvalitet vilket kan bidra till kvalitets- utveckling.38

I Utbildningsutskottet betänkande (2017/18:UbU17) utvecklas behovet av samlade och oberoende analyser:

…det finns anledning att se över om Sverige skulle vara betjänt av ett system som möjliggör en mer samlad och oberoende analys av resultat

36SOU 1998:128, s. 239 ff.

37Som en följd av detta identifierade behov startades 1999 föreningen SISTER av ett antal vetenskapliga akademier och forskningsstiftelser. SISTER hade till uppdrag att göra själv- ständiga studier och analyser av högre utbildning och forskning. SISTER lades ned 2008.

38Prop. 2016/17:50, s. 62.

208

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

och effekter av statliga investeringar i forskning, utveckling och inno- vation. Enligt utskottets mening bör frågan om hur Sverige kan inrätta och organisera ett sådant system ses över i särskild ordning. Utskottet anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att lämna förslag om ett system för utvärdering av statliga investeringar i forskning, utveckling och innovation.39

5.4.2En analysfunktion inom högre utbildning och forskning40

Vi föreslår att

•Det inrättas en analysfunktion med uppdraget att göra sam- lade och oberoende analyser och uppföljningar med syfte att ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters egna arbete.

•Analysfunktionen ges i uppdrag att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forsk- ning, och att utöver detta göra analyser av högre utbildning och forskning.

•Uppdraget ska vara utformat så att analysfunktionen ges man- dat att själv välja frågeställningar och metoder för sina analyser samt hur de sprids.

Vi menar, med utgångspunkt i avsnittet ovan, att det finns ett starkt stöd för och ett stort behov av att skapa en analysfunktion med ett brett och fritt mandat att ta fram analyser till grund för en framtida politik för högre utbildning och forskning. Vi menar vidare att väl utvecklade analyser också kan få betydelse för lärosätenas, forsk- ningsfinansiärernas och andra intressenters prioriteringar.

39Utbildningsutskottet betänkande 2017/18:UbU17, s. 12–13.

40Den 1 november 2018 överlämnades betänkandet Analyser och utvärdering för effektiv styr- ning (SOU 2018:79). I betänkandet lämnas, utifrån ett helhetsperspektiv, ett antal förslag vad gäller samlad organisation och gemensamma instruktioner för nuvarande och eventuella till- kommande analysfunktioner. Även om slutsatserna i betänkandet stödjer vårt övergripande resonemang har vi inte utgått från dess förslag, då vårt perspektiv primärt har varit de specifika behov som vi uppfattar finns inom högre utbildning och forskning. Vid en slutgiltig utform- ning av en analysfunktion i denna sektor behöver regeringen således anpassa utformningen om förslagen i betänkandet Analyser och utvärdering för effektiv styrning blir verklighet.

209

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Med tanke på de mycket stora resurser som satsas på området och den samhällsbetydelse som högre utbildning och forskning tillskrivs i olika sammanhang menar vi att det är förvånande att det saknas en samlad analysfunktion. Den komplexitet som finns inbyggd i syste- met med ett stort antal lärosäten, forskningsråd och forsknings- finansiärer och en lång rad av intressenter förstärker behovet av samlade kunskapsunderlag som kan ligga till grund för framtida poli- tiska avgöranden och uppföljningar av tidigare reformer. Att högre utbildning och forskning finns i en internationell kontext som på olika sätt påverkar verksamheten bidrar ytterligare till komplexite- ten i systemet. Förslaget om en analysfunktion menar vi också ligger i linje med en svensk tradition att ha utvärderingsenheter som på ett oberoende sätt kan bidra till en förstärkning av politikens besluts- underlag. En analysfunktion i Sverige skulle också ansluta till en internationell utveckling med oberoende utvärderingsenheter. Detta ligger också i linje med slutsatserna i betänkandet Analyser och utvär- deringar för effektiv styrning (SOU 2018:79) som menar att reger- ingen behöver en analysfunktion om sektorn kännetecknas av stora kostnader, dominerande myndighet eller stark profession samt kom- plexitet. I betänkandet framgår att högre utbildning och forskning uppfyller dessa kriterier.41

Uppdrag för en analysfunktion

Analysfunktionens huvuduppgift bör vara att ta fram relevanta underlag av hög kvalitet i form av analyser, utvärderingar, studier

m.m.för att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut och utveckla styrningen av högre utbildning och forskning. Den bör ha i uppdrag att framåtsyftande analysera och utvärdera den samlade högskolepolitiken samt bidra till förarbetet inför propositionen för högre utbildning och forskning. Detta innebär att analysfunktionen ska utvärdera och analysera det svenska systemet för forskning och utbildning, dess styrmekanismer samt styrningens effekter.

Analysfunktionen behöver i sina analyser, där det är relevant, anlägga ett internationellt perspektiv och ska kontinuerligt bevaka viktigare internationella utvecklingstendenser. Dessa underlag kan

41SOU 2018:79, s. 208.

210

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

även vara av intresse för riksdagen, olika myndigheter, universitet och högskolor, forskningsfinansiärer och andra intressenter.

Analysfunktionen behöver enligt oss ha en oberoende ställning i relation till det som den granskar och ska självständigt kunna svara för val av studier och för kvalitet. Den bör dock ha ett stående upp- drag att inkomma med en samlad analys i samband med proposi- tionen för högre utbildning och forskning. Avsikten är att stärka den sammantagna analys- och utvärderingsverksamheten inom området genom att komplettera annan sådan verksamhet och särskilt foku- sera på frågor och områden där dess oberoende ställning har ett tyd- ligt mervärde. Vi menar att detta innebär att analysfunktionen måste ha en utvecklad förmåga att bedriva omvärldsanalys och inneha en hög kapacitet att analysera och föra samman kunskap som produ- ceras av olika aktörer, dra slutsatser och presentera rekommenda- tioner.

Det finns förvisso redan en betydande forsknings- och analys- verksamhet vad gäller det högskolepolitiska området. Utöver myn- digheterna bedriver aktörer som exempelvis vetenskapsakademierna, Vetenskap & allmänhet, Svenskt Näringsliv, SUHF, SULF och SFS ett omfattande arbete vad gäller att lyfta angelägna högskolepolitiska frågor. Vi menar dock att dessa diskussioner riskerar att tappa i genomslagskraft eftersom de ofta drivs utifrån den egna organisa- tionens huvudintresse och problemställning. Vår uppfattning är att analysfunktionen, utöver att producera rapporter och analyser, på sikt och genom sin oberoende ställning, också kan utvecklas till en arena för diskussion och debatt om politiken för högre utbildning och forskning. Erfarenheter från andra politikområden visar på vär- det av ett forum för möten mellan forskning och politik där en hög grad av oberoende förenas med närhet till beslutsfattande.

En analysfunktion måste för att tillföra något till det svenska systemet tydligt relatera till olika myndigheters redan etablerade uppföljnings- och analysverksamhet. För att få legitimitet som ett oberoende organ är det enligt oss också helt centralt att den får en organisatorisk och formell grund som ger långsiktighet och en hög grad av självständighet. I det följande avsnittet kommer vi att reso- nera om möjliga organisatoriska alternativ, ge förslag på samman- sättning och finansiering samt hur funktionen ska relatera till andra myndigheters verksamhet inom området.

211

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

5.4.3Organisatorisk form och finansiering

Vi föreslår att:

•Analysfunktionen inrättas som en kommitté med ett konti- nuerligt uppdrag.

•Kommittén utgörs av en expertgrupp (maximalt tio personer) bestående av en bred representation av ledamöter från olika delar av samhället.

•Expertgruppens ledamöter inklusive ordförande utses av regeringen på sex år.

•UKÄ utgör värd för analysfunktionen.

•Analysfunktionen ges namnet Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning.

Med utgångspunkt i det uppdrag vi anser att analysfunktionen bör ha har vi gjort en bedömning av huruvida någon av dagens sektors- myndigheter (främst UKÄ eller Vetenskapsrådet) skulle kunna få ett utökat ansvar vad gäller samlade uppföljningar och analyser. Detta kan uppfattas som rimligt då ett stort uppföljnings- och utvärderings- arbete redan görs inom dessa myndigheter. Dessa myndigheter har också en uppbyggd kompetens och erfarenhet av att arbeta med utvär- deringar av olika slag. I rapporten Samordning av uppföljning och utvärdering redogör UKÄ och Vetenskapsrådet för hur de avser att samordna olika uppföljningar, statistik och analyser.42 Rapporten visar att det görs en mängd uppföljningar på olika myndigheter med ibland bristande samordning.

Vi välkomnar de initiativ som UKÄ och Vetenskapsrådet tar när det gäller ökad samordning och menar att detta kan bidra till att genomförda utvärderingar och analyser kan ske mer effektivt och få större genomslag och på så sätt kan bidra till en mer kunskaps- baserad utveckling av styrningen av högre utbildning och forskning. Vi menar dock att ett utökat uppdrag för en framtida analysfunktion inte bör ligga på någon av nuvarande sektorsmyndigheter. Skälen till detta är primärt principiella. Nuvarande sektorsmyndigheter har ett stort ansvar för viktiga delar i verkställandet av rådande politik. Det

42UKÄ (2018c).

212

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

kan exempelvis gälla utveckling av kvalitetssäkringssystem eller för- delning av forskningsmedel. Mot denna bakgrund bör inte dessa myndigheter åläggas att delvis utvärdera sig själva. Det andra huvud- skälet menar vi rör det faktum att forskning och högre utbildning har intressenter inom praktiskt taget samtliga politikområden. Det är därför av stor vikt att analyser kan belysa ett brett fält, och att diskussioner kan föras med olika grupperingar i samhället.

Med anledning av detta bör analysfunktionen få en så oberoende och bred plattform som möjligt, både vad gäller sammansättning och organisatorisk status. Vi menar att detta utgör en viktig faktor för att skapa trovärdighet och för funktionens möjlighet att skapa av- tryck i politiska beslut. Detta ställningstagande har stöd av Statskon- toret som framhåller vikten av att den som utvärderar resultatet av verksamheten inte bör vara densamma som genomför den. Stats- kontoret bedömer att det är större risk att en sektorsmyndighet, jämfört med en sektorsspecifik utvärderingsmyndighet, uppfattas som mindre trovärdig och tillförlitlig beträffande vilken information som tas fram och hur brister och behov i verksamheten formuleras. Statskontoret menar vidare att utvärderingar från sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter ger regeringen och Regeringskansliet en mer fristående resultatbedömning, vilket kan komplettera eller balan- sera den information som sektorsmyndigheter tar fram.43

Ett annat alternativ till en fristående analysfunktion skulle kunna vara att Statskontoret fick ett utökat uppdrag. De analyser som redan görs av Statskontoret fyller en viktig roll för såväl regeringens, riksdagens som lärosätenas arbete. Ett huvudsyfte med analysfunk- tionen är enligt oss att skapa en långsiktig kunskapsutbyggnad inom området som involverar olika intressenter som bygger på kontinuer- liga utvärderingar och analyser. Detta menar vi inte överensstämmer med den roll som Statskontoret har och hur myndigheten arbetar.

Argumentet att analysfunktionen på ett legitimt sätt ska kunna involvera olika intressenter menar vi också försvårar att olika typer av intresseorganisationer skulle kunna vara huvudman för en fram- tida analysfunktion.

43Statskontoret (2014a), s. 9 och s. 78. Detta principiella ställningstagande görs även i SOU 2018:79.

213

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Andra politikområdens analysfunktioner har primärt organise- rats som myndigheter44. Flera av dessa har tillkommit den senaste tioårsperioden. Det har funnits olika skäl till att regeringen inrättat analysmyndigheterna. I vissa fall har de analyser och utvärderingar som tidigare genomförts inom enskilda sakområden bedömts vara otillräckliga i något avseende. I andra fall har regeringen ansett att den befintliga analys- och utvärderingsverksamheten, t.ex. inom en myndighet med ansvar för en viss verksamhet inom en sektor, inte kunnat möta de nya behov som uppkommit till följd av samhälls- utvecklingen. Inrättandet har i några fall också motiverats med att en organisatoriskt fristående statlig analys och utvärdering ska kun- na bedrivas löpande och på ett självständigt sätt i förhållande till de övriga aktörerna inom respektive sektor. Ytterligare ett skäl till inrättandet av sektorsanknutna analysmyndigheter har varit att regeringen ansett att det funnits ett behov av att förbättra tillgången till oberoende kunskapsunderlag i förhållande till de som genomför verksamheten, för att därigenom förbättra politikutvecklingen inom olika områden. Gemensamt för dessa myndigheter är att de har upp- följning, analys, utredning eller utvärdering som en av sina huvudupp- gifter, men de har inte direkta uppdrag att genomföra den verksamhet som de utvärderar.45

Ett alternativ skulle kunna vara att inordna analysfunktionen i en av de befintliga analysmyndigheterna. Närmast till hands ligger Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Enligt Analys- och utvärderingsutredningen avviker IFAU i förhållande till de övriga analysmyndigheterna i och med att myn- digheten har i uppdrag att genom forskning genomföra uppfölj- ningar och utvärderingar. IFAU skiljer sig också från övriga myn- digheter med en nära samverkan med universitet och högskolor och att dess verksamhet har ett tydligt akademiskt fokus.46 Vår bedöm- ning är att IFAU i sin nuvarande form inte är lämplig för det uppdrag som vi föreslår att analysfunktionen bör ha. Den uppföljning och

44Brottsförebyggande rådet (Brå), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvär- dering (IFAU), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Myndigheten för kulturanalys, Myn- digheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Myndigheten för Kulturanalys samt Trafikanalys. 2018-01-01 startade också Klimatpolitiska rådet.

45SOU 2018:79.

46SOU 2018:79, s. 69–71.

214

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

utvärdering som IFAU genomför gäller till liten del högre utbild- ning och forskning, utan har tydligt fokus på arbetsmarknaden och de tidiga skolformerna (grundskola, gymnasium). IFAU har också begränsat sin uppföljning och utvärdering genom att fokusera på analyser som görs genom ekonometriska och kvantitativa metoder. Därtill utgör IFAU:s påtagliga närhet till akademin en svårighet när det gäller att involvera andra intressenter. Däremot bör IFAU vara en myndighet som kan leverera underlag till analysfunktionen.

Parallellt med vår utredning har Analys- och utvärderingsutred- ningen utrett den framtida organisationen av regeringens analys- resurser.47 I sitt betänkande föreslår Analys- och utvärderingsutred- ningen att nuvarande analysfunktioner och eventuellt tillkommande sådana bör organiseras som myndigheter.48 Vi menar att en analys- funktion inom högskoleområdet mycket väl kan inrättas som en egen permanent myndighet. Detta skulle ge en tydlighet i uppdraget och en fast organisatorisk form. Samtidigt skulle det förmodligen innebära ett relativt stort ekonomiskt åtagande. Eftersom det är oklart vilket resultatet kommer att bli av de förslag som lämnats av Analys- och utvärderingsutredningen menar vi att myndighetsfor- men i det korta perspektivet inte bör vara det självklara valet.

Ett alternativ till myndighetsformen är att inrätta analysfunk- tionen som en kommitté med en kontinuerlig verksamhet.49 Denna form utnyttjas i dag för tre organ med ett tydligt uppdrag för att utvärdera politiken och dess effekter inom respektive områden. Det gäller Expertgruppen för biståndsanalys (EBA), Expertgruppen för Studier i offentliga Ekonomi (ESO) och Delegationen för migra- tionsstudier (Delmi).

Att detta kan vara en fungerande organisationsform bekräftas av Statskontoret som i sin utvärdering av EBA föreslår att dess nuva- rande organisationsform kvarstår. Detta föreslås trots att Statskon- toret anser att statlig verksamhet som förstahandsalternativ bör drivas i myndighetsform.50 Statskontoret konstaterar att själva orga- nisationsformen inte på något avgörande sätt hindrat EBA från att rekrytera och behålla kompetent personal. Vidare konstateras att

47Dir. 2017:79.

48SOU 2018:79, s. 222 ff.

49Kommittéer regleras enligt Kommittéförordningen (1998:1474).

50Att statlig verksamhet som huvudregel bör organiseras inom ramen för myndighetsformen angavs i 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175).

215

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

EBA har kunnat agera självständigt och med integritet samtidigt som de har producerat kunskapsunderlag på ett kostnadseffektivt sätt.51

Vi menar att kommittéformen bör ses som ett huvudalternativ vid inrättandet av en analysfunktion. Kommittéformen medger en varia- tion i uppdrag och ledningsstrukturer vilket vi menar kan vara en stor fördel i den utvecklingsfas som analysfunktionen kommer att befinna sig i under de första åren. Kommittéformen medger också en flexi- bilitet och självständighet i arbetsformer och hur man väljer att kom- municera. Graden av självständighet och oberoende baseras dock på de direktiv som styr kommittén. Vår analys av de direktiv som reglerar EBA, ESO och Delmi visar att samtliga har inskrivet att man ska ha en oberoende ställning i relation till det som kommittén granskar, och självständigt ska svara för val av studier och för studiernas kvalitet.52 Dessa erfarenheter menar vi stärker argumentet att initialt starta verk- samheten som en kommitté med en kontinuerlig verksamhet.

De analysfunktioner som finns internationellt är till storlek och arbetsformer mycket olika. Medan vissa har karaktären av forsk- ningsinstitut med stor egen utredningskapacitet har andra en betyd- ligt mindre organisation.53 Med tanke på det redan omfattande mate- rial som produceras av olika myndigheter och andra aktörer inom området, menar vi att den analysfunktion som vi föreslår primärt bör arbeta med att syntetisera och beställa olika analyser. Vi menar att kommittéformen är lämplig för en sådan syntetiserande och bestäl- lande roll. Detta ligger också i linje med hur ESO, EBA och Delmi arbetar. Kommittéformen skulle också innebära att verksamheten relativt snabbt kan etableras och producera resultat.

Analysfunktionens sammansättning, administrativa stöd, fysiska placering och namn

I likhet med de kommittéer som beskrivits ovan menar vi att kom- mittén bör ledas av en expertgrupp med maximalt tio ledamöter,

51Statskontoret (2018a), s. 8–9.

52ESO: Dir. 2007:46, Delmi: Dir. 2013:102, EBA: Dir. 2016:71.

53Inom högre utbildning och forskning finns internationellt exempel på båda varianterna. I Norge finns t.ex. Utredningsinstituttet for forskning og höyere utdanning (NIFU) med omfattande egen utvärderingskapacitet medan Danmark genom Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (DFiR) har en tydlig beställar- och syntesroll.

216

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

vilka utses av regeringen. Eftersom högre utbildning och forskning rör en rad olika områden bör expertgruppen vara brett sammansatt med ledamöter från akademi, offentlig sektor, näringsliv och andra intressegrupper.54 Vi menar att expertgruppen självständigt ska an- svara för val av granskningar och hur de kvalitetssäkras. Till de utvär- deringar, analyser och studier som expertgruppen låter genomföra kan knytas referensgrupper bestående av personer med relevant sak- och metodkunskap.

Mandatperioden för expertgruppens medlemmar bör medge att de kan följa en samlad cykel för propositionen för högre utbildning och forskning. Detta innebär en mandatperiod om minst sex år. I samband med att mandatperioden upphör är det rimligt att reger- ingen tar initiativ till en utvärdering av kommitténs arbete.

Till stöd för expertgruppen bör det finnas ett mindre kansli som i formell mening fungerar som sekretariat till kommittén. Kansliets uppgift är att stöda expertgruppens löpande arbete, inklusive att arbeta fram och konkretisera förslag till studier, engagera externa rapportförfattare, samordna arbetet under studiernas genomförande, medverka till kommunikation av genomförda studier och andra upp- gifter som krävs för att kommittén ska kunna fullgöra uppdraget.

Vad gäller fysisk placering och administrativt stöd innebär kom- mittéformen att expertgruppen kan inordnas i det stöd som Reger- ingskansliet erbjuder genom Kommittéservice. Vi menar dock att den faktiska fysiska placeringen bör avgöras efter en samlad bedöm- ning av olika alternativ. Som exempel kan en fysisk placering vid en myndighet som UKÄ innebära att man kan utnyttja etablerade for- mer för kommunikation, administrativt stöd och tillgång till lokaler avsedda för mer publika arrangemang. UKÄ har redan värdskap för Överklagandenämnden för högskolan utan att detta påverkar nämn- dens självständiga roll. Vi föreslår därför att UKÄ utgör värd för analysfunktionen.

Det är viktigt att analysfunktionens namn speglar uppdragets hela bredd. Med anledning av detta, och i linje med namngivningen för andra liknande analysfunktioner, föreslår vi att kommittén be- nämns Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning.

54Det speglar relativt väl den danska motsvarigheten DFiR som består av en nio ledamöter från olika samhällssektorer.

217

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Analysfunktionens finansiering

I relation till det uppdrag som vi skisserat, och i jämförelse med kommittéer med liknande uppdrag, menar vi att ett anslag om 10– 12 miljoner kronor initialt bör räcka för att etablera analysfunk- tionen som en nationell aktör.

Vi bedömer att förslaget inte innebär ett minskat behov av de analyser och uppföljningar som i dag primärt genomförs av UKÄ och Vetenskapsrådet (se avsnitt 5.4.4). Vi bedömer därför att medel inte i första hand bör omfördelas från dagens sektorsmyndigheter till analysfunktionen. Förslaget att analysfunktionen ska bedrivas som kommitté med stor beställarkompetens men med liten egen utvärderingskapacitet och ett mindre kansli, menar vi utgör ett kostnadseffektivt sätt att bedriva den verksamhet som skisserats här. Ett väl underbyggt analysunderlag av genomförda och framtida reformer menar vi kan få stor långsiktig betydelse för effektiviteten i framtida prioriteringar och beslut för utvecklingen av högre utbild- ning och forskning.

Finansiering av analysfunktionen kan, om tillskjutande medel inte kan erhållas, göras genom en omfördelning inom ramen för de resurser som tilldelas högre utbildning och forskning.

5.4.4Relation till nuvarande uppföljningar och myndigheter med uppföljningsansvar

Det finns i dag ett flertal myndigheter som har i uppdrag att göra uppföljningar av den svenska högskolan, framför allt UKÄ, UHR, Vetenskapsrådet, Vinnova och SCB.

Det bredaste uppdraget har UKÄ som ska följa och analysera utvecklingen i stort, och som även har ansvar för den officiella statistiken på högskoleområdet. I sin årsrapport redovisar UKÄ en samlad bild av den svenska högskolan utifrån statistiska uppgifter. Därtill ska UKÄ granska kvaliteten i högre utbildning samt läro- sätenas kvalitetssystem för utbildning och forskning. UHR:s upp- drag rör framför allt rekryteringen till högskolan, men även vissa internationaliseringsfrågor och främjandeuppdrag. Vetenskapsrådet har till uppgift att följa upp och utvärdera forskning samt genomföra forskningspolitiska analyser. Vetenskapsrådet publicerar bland annat

218

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Forskningsbarometern som beskriver utvecklingen av svensk forsk- ning i ett internationellt perspektiv. Vinnovas uppföljningsuppdrag rör framför allt innovation. SCB är statistikansvarig myndighet för forskning och utveckling, men producerar bland annat också statistik och analyser kring gränslandet utbildning-arbetsmarknad. Utanför myndighetssektorn finns bland annat vetenskapsakademierna, arbets- givar- och arbetstagarorganisationerna, kommun- och regionförbund samt ideella organisationer som på olika sätt producerar kunskap och diskuterar högre utbildning och forskning.

En analysfunktion ersätter inte de uppföljningar och utvärder- ingar som i dag görs av UKÄ, Vetenskapsrådet, Vinnova, andra myndigheter och andra organisationer, utan dessa bör utgöra en del av underlaget för analysfunktionens arbete. Det är enligt vår mening dock viktigt att kontinuerligt bevaka att dubbelarbete inte genom- förs. Att UKÄ och Vetenskapsrådet genomfört en genomlysning av dagens uppföljningar och statistikinsamling i syfte att effektivisera hanteringen och identifiera eventuella luckor är ett viktigt steg.55 Vi menar att ytterligare ansvarsfördelning och genomlysning kan bli aktuell i samband med att analysfunktionen har etablerats.

55UKÄ (2018c).

219

6 Utbildning och forskning

Regeringens mål är att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. I våra direktiv påtalar regeringen att universitet och hög- skolor har en avgörande roll för kompetensförsörjningen och utveck- lingen av kunskapssamhället. Lärosätena har en unik förmåga att genom sin forskning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå. I direktiven betonar regeringen vidare att det är viktigt att Sverige satsar på kvalitet och framstående forsk- ningsmiljöer oavsett var i landet och vid vilka lärosäten som dessa miljöer finns.

I det här kapitlet redovisar vi inledningsvis våra bedömningar av hur kopplingen mellan utbildning och forskning kan stärkas genom våra förslag. Därefter behandlar vi frågor som ansluter till utbildning respektive forskning. Vad gäller utbildning diskuterar vi framför allt vad som ska styra utbildningsutbudets utformning, hur hela landets behov av utbildning ska tillgodoses samt högskolans roll i det livs- långa lärandet. Vad gäller forskning handlar diskussionen främst om avvägningen mellan direkta anslag och externa medel, hur det direkta anslaget fördelas mellan lärosäten samt hur kvalitet främjas.

6.1Kopplingen mellan utbildning och forskning

Vi bedömer att

•Styrning av universitet och högskolor bör utformas så att den i möjligaste mån hanterar utbildning och forskning samlat.

•Lärosätena bör aktivt arbeta med att främja en akademisk kultur som värderar utbildning och forskning lika högt.

221

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Ett nära samband mellan utbildning och forskning är en förutsätt- ning för hög kvalitet och förnyelse i båda verksamheterna, och det utgör en grundläggande del i den globala universitetstanken. För utbildningens del är kopplingen viktig för att studenterna ska få del av den pågående kunskapsutvecklingen. Genom kontakt med forsk- ningen fördjupas också utbildningen, vilket ger studenter en skol- ning i vetenskaplig metodik och en träning i att lära sig ett kritiskt förhållningssätt. För forskningens del kan kontakter med studenter innebära att frågor ställs som ger upphov till nya vetenskapliga idéer eller nya infallsvinklar. Ett nära samband till utbildning har också betydelse för rekryteringen av nästa generations lärare och forskare.

Principen om att högre utbildning och forskning hör ihop är stark, såväl i Sverige som internationellt. Men såsom framgår av den historiska genomgången i kapitel 2 har denna princip utmanats när andra mål har prioriterats. Den har dock hela tiden funnits som en utgångspunkt för diskussioner i anslutning till olika reformer och politiska beslut, den har funnits i högskolelagen1 sedan 1977, och den lyfts även i våra direktiv.

Vi ser att det i dagens system finns organisatoriska och ekonomis- ka strukturer som verkar i en riktning som försvårar kopplingen mel- lan utbildning och forskning. Dessa strukturer underbygger också delar av den akademiska kultur där forskningen har högre status. Vi menar att det är viktigt att styrningen utformas så att den i möjligaste mån hanterar utbildning och forskning samlat. Ett antal delar i styr- ningen anser vi bör förändras i denna riktning för att den bättre ska bidra till att stärka kopplingen mellan utbildning och forskning på verksamhetsnivå.

Den första delen är att regeringen i större utsträckning bör behandla utbildning och forskning samlat när politiken utformas. För att åstadkomma detta föreslår vi en samlad proposition för högskole- och forskningspolitiken (se kapitel 5). I dag sker en stor del av poli- tiska satsningar på utbildning och forskning åtskilda från varandra. Vi menar att om regeringen på ett tydligare sätt än i dag kan hantera utbildning och forskning utifrån en samlad tanke, skulle detta påverka kopplingen på verksamhetsnivå positivt. Till viss del finns denna tanke i den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2016/17:50) där regeringen betonar vikten av samlade kunskapsmiljöer, men fokus i satsningarna är dock forskning och innovation.

1SFS 1977:218 (5 §) och 1992:1434 (1 kap. 3 §).

222

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Den andra delen handlar om att lärosätenas anslag är tudelade – ett till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett till forskning och utbildning på forskarnivå.2 Denna uppdelning innebär att verk- samhet, personal och andra resurser som i många fall är gemensamma måste delas upp på ett konstruerat sätt. Därmed skapas onaturliga gränser mellan forskning och utbildning. Den tredje delen avser den externa forskningsfinansieringen som ofta saknar koppling till utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå. I våra kontakter har förvisso flera forskningsfinansiärer – både statliga och privata – uttryckt att de i allt större utsträckning ställer krav på att deras satsningar också ska gagna utbildningen. Men även om forskningsfinansiärerna tar ett större ansvar för sammanhållna miljöer kvarstår deras fokus på forsk- ningen. Inom vissa stora utbildningsområden, exempelvis lärarutbild- ningen, är dessutom den externa finansieringen liten, vilket innebär att den forskning som finns i stort sett är den som lärosätena finan- sierar inom de direkta anslagen.

Vi menar att tudelningen av anslagen och den höga andelen externa medel tillsammans underblåser en uppdelning i forskande och undervisande personal, där forskningsmedel kan användas för att ”köpa sig fri” från undervisning. I kapitel 9 redovisar vi vårt för- slag om ett samlat anslag för utbildning och forskning. Där föreslår

viäven att utbildning och forskning finansiellt bör följas åt i beräk- ningsunderlagen för det samlade anslaget: ett utökat utbildnings- uppdrag ska därmed leda till en ökning av lärosätets tilldelning för forskning. Längre fram i detta kapitel (avsnitt 6.6.1) föreslår också en ökad andel direkta anslag.

Vi bedömer att dessa förändringar förbättrar förutsättningarna för en nära koppling mellan utbildning och forskning. Samtidigt sätter de bara förutsättningarna, medan vad som sker på verksam- hetsnivå är beroende av hur universitet och högskolor arbetar med att stärka kopplingen. I många sammanhang, bland annat i globala rankingar, är det forskningsproduktionen som är mått på framgång. Forskning har också högre meritvärde för läraranställningar än vad utbildning har. I den akademiska kulturen har alltså forskning en högre status än utbildning. Vi menar att detta är en kulturfråga som universitet och högskolor aktivt måste arbeta med att förändra,

2Detta gäller inte SLU som har ett anslag, dock med villkor om hur stor del som ska användas till forskning och utbildning på forskarnivå.

223

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

exempelvis genom att se över meriteringssystem och intern resurs- fördelning. Att utbildning har lägre status än forskning kan också missgynna jämställdhet i den mån som utbildningsuppdraget i högre grad utförs av kvinnor. Att ge utbildning och forskning en jämbör- dig status i verksamheten ansluter också till den diskussion vi för i kapitel 4. Där föreslår vi att återinföra en författningsreglering om att det normalt ska ingå både utbildning och forskning i vetenskap- ligt kompetenta lärares arbetsuppgifter.

I detta sammanhang vill vi också peka på kvalitetssäkringssyste- mets roll. Vi menar att det är en fördel att kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning hanteras av samma myndighet (UKÄ).

6.2Utbildning på grundnivå och avancerad nivå

På en övergripande nivå har målen med högre utbildning varit konstanta över tid. I den departementspromemoria som föregick reformen 1993 tydliggjordes målen, vilka kan sammanfattas i fyra punkter:

•Förbereda för yrkesverksamhet utanför högskolan.

•Förbereda för forskarutbildning.

•Ge fortbildning och vidareutbildning.

•Utveckla och bilda studenten som individ.3

Även om regering och riksdag har betonat dessa mål i olika grad, har det första – att förbereda för yrkesverksamhet – hela tiden varit det dominerande. Högre utbildning ska framför allt förbereda människor för ett långt arbetsliv på dagens och morgondagens arbetsmarknad, och det har i våra möten med högskolans intressenter funnits en tydlig samsyn om att studenter behöver utveckla såväl yrkeskunskaper som generiska förmågor såsom kritiskt tänkande, kreativitet och analytisk förmåga för att uppfylla detta mål. Att vi inte i dag kan bedöma vilka precisa krav ett framtida yrkesliv ställer är ett argument för vikten av generiska förmågor. Detta beskrevs av det föredragande statsrådet i princippropositionen inför 1993 års reform:

3Ds 1992:1, s. 20.

224

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

…den student som genomgått högskoleutbildning som uppfyller de här föreslagna målen har tillägnat sig ett aktivt och kritiskt förhållningssätt till kunskap. Detta är enligt min mening den bästa förberedelsen för kom- mande yrkesverksamhet av skilda slag, och vars krav vi i dag inte kan förut- säga i detalj.4

Detta är än mer aktuellt i dag med tanke på arbetslivets snabba för- ändringar, och motsvarande resonemang finns också i en rapport från Näringslivets forskningsberedning 2017. I rapporten lyfts att rätt kompetens för ett yrke delvis handlar om så kallade generella kompetenser, såsom kritiskt tänkande, analytisk kompetens samt förmågan att ta till sig komplex kunskap.5

De generiska kunskaperna anknyter tydligt till det akademiska förhållningssättet, och de är också formulerade i högskolelagen. Där framgår bland annat att utbildningen ska utveckla studenternas för- mågor att göra självständiga och kritiska bedömningar och att själv- ständigt urskilja och lösa problem, samt deras beredskap att möta förändringar i arbetslivet.6 Detta är samtidigt kunskaper och förmå- gor som utgör beståndsdelar i ett klassiskt bildningsideal. Kunskap, färdighet, bildning och personutveckling är alltså intimt förknippade med varandra, och på så sätt är den högre utbildningens olika mål sammankopplade.

6.2.1Vad ska styra utbildningsutbudets utformning?

Vi föreslår att

•Regeringen tar initiativ till att det i författning skrivs in att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska utfor- mas med hänsyn till kunskapsutvecklingen och svara mot studenternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov.

4Prop. 1992/93:1, s. 30.

5Näringslivets forskningsberedning (2017).

61992:1434, 1 kap, 8–9 §§. Utöver de krav som är formulerade i högskolelagen finns examens- beskrivningar med specificerade mål för respektive examen i högskoleförordningens bilaga 2, examensordningen (och motsvarande i förordningen för SLU respektive Försvarshögskolan).

225

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Det gemensamma regleringsbrevet till universitet och högskolor innehåller instruktioner om att utbildningsutbudet ska svara mot stu- denternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.7 Formuleringen har varierat något över tid, men har funnits som ett generellt uppdrag sedan 1997.

I de diskussioner som vi har haft med lärosäten, studentorganisa- tioner, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt regionförbund har det funnits en enighet om att utbildningsutbudet i huvudsak ska utformas av lärosätena. Att lärosätenas utformning av utbildnings- utbudet ska grunda sig på studenternas efterfrågan, arbetslivets och samhällets behov, samt kunskapsutvecklingen, accepteras av alla, lik- som att utbildningarna ska hålla hög kvalitet. Däremot har det till viss del redovisats skilda uppfattningar om vilken vikt som bör läggas vid de olika komponenterna, där det från arbetslivets organisationer har uttryckts kritik mot att utbildningsutbudet har anpassats för lite till arbetslivets behov. Kritiken handlar om vilket utbildningsutbud som erbjuds, hur utbildningar dimensioneras, hur utbildningar distribueras samt hur regionala behov tas tillvara. Hur olika behov ska vägas mot varandra har återkommande diskuterats. Högskolereformerna 1977 respektive 1993 stod för två skilda synsätt, vilket framgår av den historiska beskrivningen i kapitel 2.

En annan form av kritik handlar om studenternas möjligheter att kunna göra tillräckligt informerade val.8 Utredningen om högsko- lans utbildningsutbud konstaterade att studenters efterfrågan är en bra utgångspunkt för lärosätenas utformning av utbildningsutbudet, inte minst för att det lägger ansvaret för att planera sin framtid på studenterna själva, och studenterna är med och skapar framtidens arbetsliv.9 Men för att studenter ska kunna ta detta ansvar krävs att det finns tillräcklig och överblickbar information om utbildningars innehåll, kvalitet och arbetsmarknadsutsikter. UKÄ och UHR har i dag ett antal tydliga ingångar på sina webbplatser. Exempelvis kan presumtiva studenter via studera.nu hitta information om olika utbildningar och arbetsmarknadsutsikter för olika yrken. Student- informationen om högskoleutbildning och arbetsmarknadsutsikter måste fortsätta att utvecklas, och såväl lärosäten som UKÄ och UHR har ansvar för detta.

7Motsvarande formulering finns i SLU:s regleringsbrev.

8Se t.ex. Saco Studentråd (2015).

9SOU 2015:70, s. 256 ff.

226

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Även om det finns skilda uppfattningar om hur olika utgångs- punkter ska betonas, råder det alltså en bred enighet kring att utbild- ningsutbudet ska svara mot studenters efterfrågan och arbetsmark- nadens behov, såsom anges i regleringsbrev. Denna princip är också en av utgångspunkterna i 1993 års reform (se kapitel 2). Vår bedöm- ning är att en sådan princip, som funnits under lång tid och som hög- skolans olika intressenter ställer sig bakom, bör regleras i författning i stället för i regleringsbrev. Detta är också i linje med principerna för regeringens myndighetsstyrning, vilket innebär att återkomman- de uppdrag eller styrningsprinciper normalt inte ska finnas i regler- ingsbrev utan i författning. Det skulle också innebära att lärosätenas uppdrag tydliggörs.

Arbetslivets behov är en del av samhällets behov, men samhällets behov är bredare än så. Samhället har behov av kunniga, välinforme- rade, kritiska medborgare som självständigt kan söka kunskap. Detta utgör en av flera förutsättningar för det demokratiska samhället. I samhällets behov ingår också kompetensförsörjning av den ideella sektorn, där frivilligarbetet inte är en del av arbetsmarknaden.10

En förutsättning som är grundläggande för det som ibland kallas ”högskolemässighet” är att utbildningarna har ett akademiskt förhåll- ningssätt och att deras innehåll ska styras av kunskapsutvecklingen. Detta regleras i högskolelagen där det framgår att utbildningar ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt beprövad erfarenhet. Men även i fråga om hur utbildningsutbudet ska utformas måste läro- sätena i sin bedömning se till kunskapsutvecklingen. Kunskapsutveck- lingen inom olika ämnesområden har sin grund i forskningens utveck- ling, och är en viktig parameter i lärosätenas bedömningar av vilken kompetens som sannolikt kommer att behövas för den framtida arbetsmarknaden och för samhällets framtida behov. Det är ett bidrag som universitet och högskolor unikt kan stå för, och den bygger på en tydlig koppling mellan utbildning och forskning.

De faktorer som universitet och högskolor bör sammanväga när de fattar beslut om sitt utbildningsutbud är inte isolerade från var- andra, utan studenters efterfrågan, arbetsmarknadens och samhällets behov samt kunskapsutvecklingen hör samman. Vi bedömer därför att skrivningen, såsom den har varit formulerad i regleringsbrev, bör kompletteras med att utbildningsutbudet även ska utformas utifrån samhällets behov och kunskapsutvecklingen. I en principdiskussion

10Den högre utbildningens roll för samhällets behov diskuterades i SOU 2015:70, s. 235 ff.

227

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

om den högre utbildningens syfte sammanfattar Boulton och Lucas de faktorer som bör ligga till grund för ett lärosätes avvägning vid utbildningsutbudets utformning:

/…/student demand, the progress and potential of specific areas of study, which naturally wax and wane with the tempo of discovery, the demand for knowledge in the public domain and the prospects of employment.11

Mot bakgrund av ovan förda resonemang föreslår vi att regeringen tar initiativ till en författningsändring, inklusive det ytterligare bered- ningsarbete som kan behövas. Vi föreslår att följande formulering skrivs in i författning: Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska utformas med hänsyn till kunskapsutvecklingen och svara mot stu- denternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov.

6.2.2Behöver utbildningsutbudet styras tydligare utifrån arbetsmarknadens behov?

Vi bedömer att

•Utformningen av utbildningsutbudet bör fortsatt vara läro- sätenas ansvar. Regeringen bör dock styra utbildningens om- fattning på totalnivå, samt omfattningen av vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken och där behovet påverkas av politiska beslut.

Vi föreslår att

•Regeringens styrning av utbildningsutbudet sker genom att i regleringsbrev ange fyraåriga utbildningsuppdrag till respek- tive lärosäte.

•Utbildningsuppdraget innehåller mål om antal helårsstudenter på totalnivå samt mål för antal examina inom vissa utbild- ningar som leder till legitimationsyrken.

•I utbildningsuppdraget ingår även eventuella särskilda åtagan- den som lärosätet och regeringen fastställt i dialog.

11Boulton &Lucas (2008), s. 9.

228

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Utredningen om högskolans utbildningsutbud konstaterade att – med undantag från områdena skola och hälso- och sjukvård – har lärosätena varit framgångsrika i att utforma sitt utbud efter studen- ters efterfrågan och arbetslivets behov (samhällets behov bedömdes vara svårare att mäta).12 Detta är också den slutsats som kan dras utifrån befintlig statistik, där det framgår att de flesta som utbildar sig etablerar sig på arbetsmarknaden. Om man ser till andelen arbets- lösa är denna betydligt lägre bland högskoleutbildade än bland per- soner med lägre utbildningsnivå. Enligt SCB:s arbetskraftsunder- sökningar, AKU, var arbetslösheten 2017 för eftergymnasialt utbil- dade 4,3 procent, vilket kan jämföras med dem med grundskola som högsta utbildning (19,9 procent) och gymnasieskola som högsta ut- bildning (5,8 procent)13. I ett internationellt perspektiv har Sverige en hög andel högskoleutbildade som är sysselsatta på arbetsmarknaden. Bland 25–34-åringar har andelen i sysselsättning ökat från 82 till 87 procent mellan 2000 och 2016, medan genomsnittet för OECD under motsvarande period har sjunkit från 85 till 83 procent.14

Ett mer kvalificerat sätt att mäta kopplingen mellan högre utbild- ning och arbetsmarknad är att undersöka studenternas etablering på arbetsmarknaden, något som UKÄ regelbundet gör. För att räknas som etablerad i UKÄ:s statistik ska individerna inte bara vara i sys- selsättning, utan de ska också ha haft en viss sammanräknad arbets- inkomst under året, och de får inte ha varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det etableringsmått som UKÄ använder är alltså förhållandevis strängt. Det finns dock också svag- heter i måttet eftersom det underskattar egenföretagare och inte tar hänsyn till dem som etablerats utanför Sverige. I UKÄ:s senaste mät- ning var i genomsnitt 81 procent av dem som examinerades etablerade på arbetsmarknaden 1–1,5 år efter examen. Andelen etablerade var högst inom vård och omsorg samt teknik. Inom naturvetenskap, humaniora och teologi samt det konstnärliga ämnesområdet var andelen etablerade däremot under eller klart under genomsnittet. Låga etableringstal i dessa grupper kan dock delvis bero på att relativt många är egenföretagare.15

Ytterligare stöd för att utbildningens koppling till arbetslivet fungerar relativt bra är resultatet av en enkätundersökning som SCB

12SOU 2015:70.

13Se SCB, Arbetskraftsundersökningarna (AKU) grundtabeller årsmedeltal 2017, tabell 23.

14OECD (2017).

15UKÄ (2015c), s. 26–28, s. 51–53.

229

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

gjort till studenter som nyligen avlagt examen. Enligt undersök- ningen är majoriteten av de nyutexaminerade som hittat sysselsätt- ning på arbetsmarknaden nöjda med sin utbildning och sitt arbete. Tre år efter att de avlagt examen gör nästan 85 procent bedömningen att deras arbete kräver en högskoleutbildning, och 80 procent upp- ger att de arbetar helt eller till stor del inom det område som utbild- ningen var riktad mot. Endast 6 procent svarar att arbetet inte alls överensstämmer med utbildningen.16

Men även om kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknad tycks fungera relativt väl ur ett studentperspektiv finns det problem för många arbetsgivare att hitta rätt utbildade personer. Enligt SCB:s Arbetskraftsbarometern är det framför allt arbetsgivare inom skola och vård som har brist på arbetssökande med adekvat högskoleutbild- ning.17 I Svenskt näringslivs Rekryteringsenkäten uppger 30 procent av medverkande företag att de haft mycket svårt att rekrytera medarbe- tare när de sökt personer med högskoleutbildning. Samtidigt anger företagen att det inte primärt är medarbetare med rätt formell utbildning som det är svårt att hitta, utan att det snarare handlar om personer med rätt yrkeserfarenhet.18 Det finns också en annan dis- kussion om kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknad, som handlar om huruvida arbetsmarknaden verkligen behöver kompe- tens som motsvarar högskoleutbildning, eller om en högre utbild- ning delvis används som konkurrensfördel för att få arbete.19

I våra diskussioner om styrning av utbildningsutbudets utform- ning har några intressenter föreslagit styrning genom att resurser delvis fördelas genom en arbetsmarknadskomponent. I Danmark styr sedan 2014 regeringen över universitetsutbildningars dimensio- nering, i avsikt att åstadkomma en tydlig koppling till arbetsmark- nadens behov. I korthet innebär det danska systemet att regeringen sätter ett tak på de utbildningar där examinerade historiskt sett har varit arbetslösa i högre utsträckning än genomsnittet. Dimensio- neringssystemet gäller befintliga utbildningar. För att kunna starta nya utbildningar behöver universiteten få tillstånd från ett särskilt råd

16SCB (2017b) s. 19 ff. Bland personer som studerat minst två år på högskola men inte avlagt examen är det en betydligt lägre andel – 56 procent – som anser att deras arbete kräver hög- skoleutbildning.

17SCB (2017a).

18Svenskt näringsliv (2018), s. 21.

19Se t.ex. Eklund & Pettersson (2017).

230

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

som avgör om utbildningen är relevant ur ett arbetsmarknadsper- spektiv. Utöver dessa två former av styrning införs fr.o.m. 2019 en komponent i resurstilldelningssystemet där en del av tilldelningen minskas om den genomsnittliga sysselsättningsgraden för ett lärosätes studenter är lägre än den generella sysselsättningsgraden i landet.

Den danska styrningen sätter tydligt fokus på högskoleutbild- ningars relevans för arbetslivet, och på att en högskoleutbildning ska leda till arbete. Undersökningar som gjorts bland svenska gymnasie- ungdomar visar på att för många är möjligheten till jobb det över- vägande motivet till att utbilda sig. 20

Det finns dock uppenbara nackdelar med att använda statistik om arbetslöshet för att styra utbildningsutbudet. Det viktigaste argu- mentet är att det innebär ett tillbakablickande mot gårdagens arbets- marknad i stället för att agera för ett framtida arbetsliv. Detta kan leda till att utbildningsutbudet stagnerar och att satsningar på nyska- pande utbildningar uteblir. Nya nischer på arbetsmarknaden kan skapas utan att ett arbetsmarknadsbehov först har identifierats. Ett exempel på detta är utvecklingen inom spelbranschen som på kort tid skapat ett behov av nya typer av utbildningar. Ett annat argument är att det går på tvärs med många av de ovan redovisade principerna och målen för högre utbildning, där den akademiska kompetensen i sig är väsentlig, och där lärosätena ska stå för bedömningen om kun- skapsutvecklingen.

Om vi ändå resonerar kring vad en liknande modell som i Danmark skulle innebära för högskoleutbildning i Sverige, kan vi, med utgångspunkt i UKÄ:s statistik om etablering, bedöma att det sannolikt skulle innebära en minskning av examinerade inom huma- niora och konst samt naturvetenskap. Examina inom dessa inrikt- ningar utgör en relativt liten del (cirka 12 procent läsåret 2016/1721) av samtliga examina. En neddragning av resurser inom dessa områden skulle därför inte leda till någon större omfördelning av resurser till exempelvis teknik, pedagogik och lärarutbildning eller hälso- och sjuk- vård. Jämfört med andra OECD-länder utbildas i Sverige en högre andel inom hälso- och sjukvård samt inom teknik, och en lägre andel inom samhällsvetenskap, humaniora och media.22 Det finns också, inte

20Se t.ex. SCB (2016).

21UKÄ & SCB (2018), tabell 25.

22OECD (2017).

231

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

minst internationellt, en diskussion om att kompetenser från generella utbildningar inom bland annat humaniora, samhällsvetenskap och naturvetenskap behövs i minst lika stor grad på en framtida arbets- marknad som personer med specifika yrkeskompetenser.23

Utifrån ovanstående resonemang är vår bedömning att utform- ningen av utbildningsutbudet fortsatt bör vara lärosätenas ansvar. Regeringen bör dock styra utbildningens omfattning på totalnivå samt, utifrån ett samhällsansvar, omfattningen av vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken. I nedanstående avsnitt beskriver vi hur vi föreslår att denna styrning ska genomföras.

Utbildningsuppdrag

Regering och riksdag har ett nationellt mål om andelen i befolkningen med högre utbildning.24 Hur det nationella målet har översatts till lärosätesnivån har hanterats på olika sätt över tid. Såsom framgår i kapitel 2 gavs lärosätena inledningsvis efter 1993 års reform utbild- ningsuppdrag. Uppdragen avsåg omfattningen av den utbildning som respektive lärosäte skulle genomföra under en treårsperiod. Beroende på politiskt fokus har examensmålen under åren avsett bland annat sjuksköterske-, lärar-, civilingenjörs- och kandidatexamina. I sam- band med den så kallade autonomipropositionen beslöt regeringen att ta bort examensmål ur regleringsbreven, med motivet att:

…det inte bör ankomma på regeringen att sätta mål för enskilda utbild- ningar och att det är dags att låta universitet och högskolor ansvara för att dimensionera även civilingenjörs- och sjuksköterskeutbildningarna med hänsyn till studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.25

Det takbelopp som anger lärosätets maximala ersättning för grund- utbildning, vilket riksdagen beslutar om, är därmed det sätt som

idagens system styr utbildningsvolymen. Regeringen har dock fort- satt att visa intresse av att styra utbildningsvolymen mer specificerat, inte minst vad gäller utbildningar för yrken inom skola och hälso- och sjukvård där bristen på utbildade har varit stor under lång tid. Under senare år har denna styrning bestått i form av tilldelade ”nybörjarplatser”.26 I egentlig mening har det varit fråga om ett

23Se bl.a. Hallberg (2018), Humtank (2017).

24Se prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16.

25Prop. 2009/10:149, s. 101.

26Se exempelvis prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 206–207.

232

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

utökat anslag som schablonmässigt beräknats för att motsvara det önskade antalet nybörjarplatser.

I utredningen Högskolans styrning tydliggjordes att ”nybörjar- platser” inte går att inordna i dagens styrsystem.27 Hur många ”plat- ser” (helårsstudenter) som ett utökat anslag ger, påverkas bland annat av hur nära takbeloppet (den maximala ersättningen) lärosätet ligger, vilken mix av ersättningsbelopp som används för avräkning av kurser inom utbildningen och hur prestationsgraden på utbild- ningen är. Att regeringen trots detta använder ”platser” för att beskriva utbyggnad av högskolan generellt eller inom vissa utbild- ningar är förståeligt då begreppet på ett enkelt sätt förmedlar politi- kens önskan om vad lärosätenas anslag förväntas resultera i.

SLU skiljer sig från övriga lärosäten genom att lärosätet har ett anslag för utbildning och forskning, och inte avräknar mot tak- belopp. För SLU har regeringen i stället satt mål om antalet helårs- studenter under en treårsperiod. Vi menar att regeringen genom att sätta motsvarande mål för övriga lärosäten på ett tydligt sätt kan koppla ett nationellt mål om andelen högskoleutbildade i befolk- ningen till utbildningsuppdrag för varje lärosäte.

Vi föreslår att regeringens styrning av utbildningsutbudet sker genom fyraåriga utbildningsuppdrag för varje lärosäte. Utbildnings- uppdragen ska bestå i mål för antal helårsstudenter på totalnivå under en fyraårsperiod samt examensmål för utbildningar mot legi- timationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård (se nedan).

I enlighet med våra övriga förslag bör förändringar i utbildnings- uppdragen grunda sig på de politiska ställningstaganden som reger- ingen gjort i den samlade propositionen. Utbildningsuppdragen anges i respektive lärosätes regleringsbrev (se kapitel 5).

I utbildningsuppdragen kan även särskilda åtaganden förekomma. De särskilda åtagandena kan exempelvis gälla decentraliserad utbild- ning eller utbildning inom ämnen med få studenter. I dag finns i flera lärosätens regleringsbrev särskilda åtaganden, exempelvis ska Luleå tekniska universitet erbjuda utbildning i rymdvetenskap i Kiruna, och Södertörns högskola ämneslärarutbildning i romani chib.

Hur utbildningsuppdragen påverkar finansieringen beskrivs i kapi- tel 9.

27SOU 2000:82, s. 57–58.

233

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Särskild styrning för att dimensionera utbildningar inom skola samt hälso- och sjukvård

Inom välfärdsområdena skola och hälso- och sjukvård är bristen på utbildade ett omvittnat och väldokumenterat problem, och det är också områden som är tydligt utpekade i våra direktiv. Dessa områ- den är speciella, dels för att de flesta yrken kräver legitimation, dels för att det delvis är politiska reformer som ligger till grund för nuva- rande och framtida behov av utbildade. Genom kraven på verksam- hetsförlagd utbildning (VFU) kräver dessa utbildningar också med- verkan av andra – framför allt offentliga – aktörer för att uppnå målen i examensordningen. Det har i våra dialoger med såväl läro- säten som med andra intressenter funnits en förståelse för att reger- ingen har ett behov av att mer direkt styra hur många som utbildas inom dessa utbildningar.

Historiskt sett har regeringen också visat intresse av att mer direkt styra mot en ökad utbildningsvolym inom skola och hälso- och sjukvård, under senare år i form av tilldelade ”nybörjarplatser”. Styrningen mot nybörjarplatser har dock inte resulterat i att mot- svarande mängd färdigutbildade har examinerats från utbildning- arna. Detta beror delvis på att ett lågt söktryck medfört att läro- sätena inte har lyckats öka utbildningarna på det sätt som önskats. Många av de antagna studenterna har heller inte påbörjat utbild- ningen eller har lämnat den i förtid. Enligt en rapport från UKÄ läm- nar exempelvis 35 procent av nybörjarna på ämneslärarprogrammet utbildningen det första året.28

I stället för att styra mot antal nybörjarplatser anser vi att styr- ningen återigen bör fokusera på utbildningens resultat. Det skulle innebära att regeringen styr volymen på dessa utbildningar genom mål om antalet examina. Att fokusera styrningen på antalet examina innebär att lärosätena uppmuntras till att arbeta med lösningar där det är resultatet – examinerade – som räknas. Det kan handla om att hitta nya upplägg för utbildningarna, men även validering och sena ingångar på program. Ett exempel på en sådan resultatorienterad lös- ning som redan finns är samarbetet mellan Högskolan Dalarna och närliggande kommuner där lärarutbildning kombineras med anställ- ning i kommunen på deltid.

28UKÄ (2017e).

234

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

För att knyta an till vårt förslag med fyraåriga planeringsförut- sättningar (se kapitel 5) bör examensmålen ges för en fyraårsperiod. I uppföljningen ska lärosätena kunna redogöra för hur man arbetar med att lösa problem som är kopplade till uppfyllelse av examens- målen. Både i samband med målformulering och i uppföljning är det viktigt att belysa och ta hänsyn till förutsättningar och hinder för att uppnå målen. I utvecklingsarbetet behöver lärosätena samarbeta med det regionala arbetslivet.

Vi menar att i grunden uppnås bäst balans mellan studenters efterfrågan, arbetslivets behov och samhällets behov om universitet och högskolor har ansvaret för utbildningsutbudets utformning. Denna bedömning gjordes vid införandet av 1993 års reform, och såsom Utredningen om högskolans utbildningsutbud har visat har modellen visat sig vara framgångsrik för de flesta utbildningar.29 Såsom vi ovan redovisat är vår bedömning att lärosätenas ansvar för utformningen av utbildningsutbudet bör behållas och ska vara utgångspunkten för att nå bäst kvalitet och relevans i utbildningarna. Utbildningar inom skola och hälso- och sjukvård har dock speciella förutsättningar och bör därför styras på ett annorlunda sätt.

Utbildningar inom skola och hälso- och sjukvård är alltså särskil- jande från övriga utbildningar genom att de är legitimationsutbild- ningar30 och att de kräver en aktiv medverkan från andra till största delen offentliga aktörer för att nå målen i examensordningen. Det innebär för det första att de inte kan ersättas av andra utbildningar på arbetsmarknaden, och för det andra att studenter som fullföljer utbildningen vanligtvis avlägger en examen. Examen är alltså en nöd- vändighet för att kunna arbeta i yrket. Detta gäller inte för vissa av de utbildningar som det tidigare fanns examensmål för, såsom ingen- jörsutbildningar. Vi förordar därför att examensmål inte används för andra utbildningar än legitimationsutbildningar inom skola och hälso- och sjukvård.

Vi föreslår att styrningen av vissa utbildningar som leder till legi- timationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård sker genom att regeringen anger mål för antal examina per lärosäte. Målen bör sättas i dialog mellan regering och lärosäte, där också utbildningens kvalitet

29SOU 2015:70.

30Specialistsjuksköterska är dock inte ett legitimationsyrke, utan en skyddad yrkestitel som endast den som har specialistsjuksköterskeexamen kan använda. Specialistsjuksköterskeutbild- ningen har nyligen utretts (se SOU 2018:77).

235

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

diskuteras. Vi menar att en dialogbaserad styrning ökar verksam- hetens ansvarstagande för de uppsatta målen, vilket vi resonerar kring i kapitel 5.

Precis som i dag bör lärosätena kunna redovisa hur de agerar för att omsätta hela sitt utbildningsutbud till studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens samt samhällets behov. I stället för att göra detta årligen i årsredovisningar och budgetunderlag, bör det göras vart fjärde år och vara föremål för en dialog, baserad på en grundlig sam- manställning och analys. Det innebär att det inom ramen för dialogen mellan regering och lärosäte bör finnas utrymme för att följa upp hur utbildningsutbudet utformas också utöver utbildningar inom skola och hälso- och sjukvård. I en sådan dialog bör lärosätenas bedömning att genomföra utbildningar med hög kvalitet vara en central aspekt, inte minst utifrån lärarkapaciteten inom utbildningarna och sam- verkan med arbetslivet på främst regional nivå, då tillgången till VFU måste ses som ett villkor för att lärosätet ska kunna ge utbildningarna.

Universitet och högskolor kan dock inte ta hela ansvaret för att antalet utbildade inom bristområden ökar, utan det krävs att andra aktörer också agerar. Arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar för att åstadkomma ett attraktivt arbetsliv så att studenter söker utbildningar och yrkesverksamma stannar kvar. Regering och riks- dag kan också skapa incitament för att öka dessa utbildningars attraktionskraft genom att förbättra individernas villkor, till exem- pel genom studiestödssystemet.

6.2.3Hela landets behov av utbildning

Vi bedömer att

•Det arbete som har inletts med att skapa nationella och regio- nala samverkansarenor bör utvecklas vidare.

•Både nationella och regionala behov av kompetens- och kun- skapsförsörjning bör vara delar i lärosätenas planering av utbild- ningsutbudets utformning.

•Samarbeten mellan lärosäten för att åstadkomma arbetsdel- ning kring utbildningsutbudet bör utvecklas vidare.

236

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Vi föreslår att

•UKÄ ges i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att möj- liggöra gemensamma examenstillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens.

•Frågan om hur man kan underlätta för två eller flera lärosäten att bedriva gemensamma utbildningar utreds.

Universitet och högskolor har ett nationellt utbildningsuppdrag. Det är regeringens och riksdagens uppgift att ta ställning till över- gripande mål såsom hur stor andel av befolkningen som ska ha hög- skoleutbildning, och det är lärosätenas uppgift att fylla detta utifrån sina förutsättningar och uppdrag. Till detta kommer att det inom vissa områden kan behövas en nationell samordning och arbetsfördelning mellan lärosäten. Det kan gälla exempelvis utbildning inom ämnen med liten studentvolym som av nationellt intresse är viktiga att upp- rätthålla, men som av effektivitetsskäl bara kan finnas vid ett fåtal lärosäten. Kända exempel på det är minoritetsspråken där det finns ett uttalat samhälleligt behov av att utbildningen ges trots små stu- dentgrupper. Det kan även gälla vissa inriktningar inom ingenjörs- eller lärarutbildningar m.m. Enligt en undersökning från UKÄ sker redan i dag viss samordning och arbetsdelning mellan lärosäten.31 Utgångspunkten bör vara att lärosätena själva organiserar sådan sam- ordning och arbetsdelning, men om detta inte är möjligt kan den utvecklas genom särskilda åtaganden som skrivs in i regleringsbrev. Därtill kommer att lärosätena har ett uppdrag att verka för internatio- nalisering. Det innebär bland annat att utbildningsutbudet ska vara sådant att utländska högskolestudenter väljer Sverige som studiedesti- nation.32

Samtidigt finns det regionala perspektivet ständigt närvarande. Denna spänning mellan det nationella och det regionala utbildnings- uppdraget diskuteras bland annat av UKÄ i en rapport om samver- kan för dimensionering, där det framgår att lärosäten och regionala

31UKÄ (2018d), s. 40–44.

32Förutsättningar för internationalisering diskuteras utförligt i SOU 2018:78.

237

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

arbetsmarknadsföreträdare har delvis olika syn på i vilken utsträck- ning och på vilket sätt lärosätenas utbildningsuppdrag är regionalt.33 En stor del av utbildningsutbudet har en regional prägel på så sätt att studenter rekryteras från regionen och också bor och arbetar i regionen efter examen.34 Detta gäller framför allt volymmässigt stora utbildningar såsom lärarutbildning, sjuksköterskeutbildning och hög- skoleingenjörsutbildning vilka är geografiskt spridda över landet. Vissa kommuner har dock långa geografiska avstånd till alla univer- sitet och högskolor, och därmed till all campusbaserad utbildning. Eftersom inte alla av olika skäl kan flytta för att studera, behöver det också finnas decentraliserad utbildning eller distansutbildning som anknyter till olika regionala behov. Landsbygdskommittén diskute- rade i sitt betänkande betydelsen av närhet till högre utbildning, och pekade på vikten av denna utifrån såväl individers rätt till utbildning

som kommuners möjlighet till kompetensförsörjning.35

Ur såväl studenternas som regioners och kommuners perspektiv är det alltså rimligt att ett regionalt behov tas om hand på ett kvali- ficerat sätt. Lärosätena behöver också ha ett utvecklat samarbete med arbetslivet i den region man verkar för att kunna ge arbetslivs- relaterade utbildningsmoment. Inte minst behövs ett samarbete för att hitta lösningar för att lösa bristen på platser i verksamhetsförlagd utbildning (VFU) inom skola och vård.

Det finns flera olika initiativ för samarbete mellan lärosäten och arbetsliv, på nationell och på regional nivå. Under perioden 2010–2012 etablerades, på regeringens uppdrag, regionala kompetensplattformar för samverkan inom kompetensförsörjning och utbildningsplanering på kort och lång sikt. Under 2013–2016 gav regeringen Tillväxtverket i uppdrag att stödja verksamheten. Därefter har satsningen utvärde- rats. I den nationella strategi för hållbar regional tillväxt och attrak- tionskraft som regeringen formulerade för 2015–2020, konstaterades att kompetensplattformarna behöver verka för att universitet och

33UKÄ (2018d), s. 75–76.

34UKÄ & SCB (2018), Mälardalsrådet (2018).

35SOU 2017:1, s. 119–120. Kommittén föreslog bland annat att universitet och högskolor skulle ges i uppdrag att öka tillgängligheten till högre utbildning i hela landet, samt att utbild- ningscentra för högre utbildning inrättas i kommuner utan tillgång till högre utbildning.

238

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

högskolor i högre grad involveras i det regionala kompetensförsörj- ningsarbetet.36 Enligt UKÄ:s undersökning om samverkan för dimen- sionering av utbildning finns samverkan mellan lärosäten och regio- nalt arbetsliv i många olika former, ofta utbildningsspecifikt. Sådan samverkan är dock betydligt vanligare inom utbildningar där det finns krav på VFU, än inom övriga utbildningar.37

Det finns även nationella arenor för samverkan. Inom hälso- och sjukvårdsområdet har UKÄ och Socialstyrelsen regeringens uppdrag att analysera och föreslå hur samverkansarenor på nationell och regional nivå mellan berörda aktörer kan utvecklas långsiktigt. Detta samlas inom projektet Framtidens vårdkompetens. Uppdraget ska rapporteras i augusti 2019.

Vi menar att det arbete som inletts med att skapa nationella och regionala samverkansarenor bör utvecklas vidare.

Både nationellt och regionalt behov av kompetens behöver analy- seras genom väl utarbetade prognoser och andra kunskapsunderlag. I dag görs en mängd olika prognoser av arbetsmarknadens behov, både på nationell och regional nivå. UKÄ har i detta sammanhang haft en särskild viktig roll genom sin uppgift att sätta lärosätenas utbildningsuppdrag i relation till arbetsmarknadens behov.38 Oavsett hur noggranna och genomarbetade prognoserna är finns dock alltid okända faktorer som påverkar det framtida behovet av kompetens. Vikten av att högre utbildning ger generella kunskaper såsom analys- förmåga, kritiskt tänkande, förmåga till självständigt arbete m.m. kan därför inte nog understrykas, också i detta sammanhang.

Vi bedömer att även om universitet och högskolor har ett natio- nellt utbildningsuppdrag, bör regionala behov av kompetens ges utrymme i uppföljningar om huruvida lärosätena uppfyller sitt sam- hällsansvar. Det är en del av lärosätenas uppdrag att väga hur både det nationella och det regionala behovet av kompetens kan tillgodoses.

36Regeringskansliet (2015), s. 57.

37UKÄ (2018d).

38I dagsläget har UKÄ bl.a. i uppdrag att följa arbetsmarknadens framtida kompetensbehov i relation till utbildningsutbudet samt examinerades etablering på arbetsmarknaden.

239

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Arbetsdelning kring utbildningsutbudet

Vi bedömer att lärosätenas samarbete för arbetsdelning kring utbild- ningsutbudet behöver utvecklas vidare. Det bör framför allt ske genom att lärosätena själva organiserar en sådan arbetsdelning. I de fall en sådan arbetsdelning inte kommer till stånd genom lärosätenas eget arbete, kan särskilda åtaganden anges i regleringsbreven för vissa lärosäten inom ramen för den dialogprocess vi beskriver i kapitel 5. Lärosätena behöver också i ökad utsträckning samarbeta för att till- handahålla utbildning – decentraliserad utbildning eller distansutbild- ning – i kommuner med långa geografiska avstånd till högre utbildning.

I Statskontorets rapport Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel beskrivs i kapitlet om samverkan inom högskolesektorn som Lars Haikola författat, frågan på ett genomgripande sätt.39 Rap- porten visar att det finns en omfattande samverkan inom många områden men att dagens regelverk till en del gör den omöjlig eller onödigt tungrodd. De hinder som särskilt lyfts fram gäller myndig- hetsutövning och möjligheten att samverka och få gemensamma examenstillstånd. Många av frågorna kring myndighetsutövning gäl- ler utbildning. Det kan t.ex. gälla beslut om antagning eller exami- nation. Samarbeten kring utbildning försvåras av att två lärosäten inte kan skapa gemensamma beslutsorgan för att organisera och bedriva gemensam utbildning.

Av Statskontorets rapport framgår att det inom Utbildningsdepar- tementet gjorts en förstudie som undersökt möjligheterna att för- ändra regelverket för att förenkla samarbetet. Frågorna visar sig vara komplexa och vårt förslag är därför att de i huvudsak bör utredas vidare.

Frågan om samarbeten kring examenstillstånd faller till viss del på UKÄ:s tillämpning av dagens regelverk. Det är därför lämpligt att UKÄ ges i uppdrag att särskilt se över frågan om det är möjligt att möjliggöra gemensamma examenstillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens.

I vissa fall kan nya eller pågående samarbeten mellan lärosäten ges en starkare status genom att de görs till uppdrag från regeringen. Inom ramen för våra förslag innebär det att de behandlas i regler- ingsbreven för de lärosäten som berörs. Ett sådant uppdrag bör

39Statskontoret (2017), s. 109–144.

240

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

enligt vår bedömning i första hand bygga på en begäran från de berörda lärosätena.

6.3Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses?

Idén om det livslånga lärandet vilar på principen att individens lärande inte är avslutat i ungdomsåren, utan fortgår under hela livet och i alla miljöer. Det livslånga lärandet sker både genom formell utbildning i reguljära utbildningssystem och genom informellt läran- de i arbetsliv och vardag. Begreppet livslångt lärande introducerades på 1960-talet av Unesco, och det har sedan dess varit ett återkom- mande ämne internationellt, bland annat omnämnt i Agenda 2030- målen40.

Det livslånga lärandets innebörd och syfte har varierat över tid: från individuell bildningsprocess med syfte att öka jämlikhet och social rättvisa, till ett led i en strategi för ekonomisk och teknologisk utveckling. Diskussionen om det livslånga lärandet i dag bär med sig denna betydelseförskjutning, vilket ibland kan leda till förvirring då flera perspektiv diskuteras samtidigt utan särskiljning. Vi vill därför betona att det livslånga lärandet har olika betydelser och olika syften för olika individer och organisationer.

I ett samhällspolitiskt perspektiv kvarstår alltjämt idén om livs- långt lärande som ett medel för främjande av jämlikhet. Men i ljuset av en ökad digitalisering, automatisering och globalisering är det framför allt tanken om snabbt förändrade kompetenskrav i arbets- livet som på senare tid dominerat diskussionen om det livslånga lärandet.

Livslångt lärande kan sorteras i fyra olika kategorier, utifrån syf- tet med lärandet:

1.Fortbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra samma arbetsuppgifter, vilka bedöms utvecklas och kräva högre kompetens.

2.Vidareutbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren.

40Mål 4: ”Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livs- långt lärande för alla.”

241

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

3.Karriärväxling: Individens behov av att utbilda sig för att byta karriär.

4.Bildning: Individens behov av att utbilda sig för personlig utveck- ling.

I de två första kategorierna är det relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare som står i fokus, medan det i kategorierna 3 och 4 är individen som har eget intresse av ett livslångt lärande. Kategori 4 särskiljer sig från de övriga då detta lärande inte nödvändigtvis i första hand har koppling till individens roll på arbetsmarknaden. Jämlikhetsfrågan anknyter till alla fyra kategorier. Det är givetvis inga vattentäta skott mellan de fyra kategorierna, utan de kan ofta överlappa. Exempelvis kan en person som studerar för sin egen bild- nings skull använda den kunskapen på ett sätt som också gynnar en arbetsgivare eller samhällsutvecklingen i stort.

I texten nedan används fortbildning som ett samlingsnamn för fortbildning och vidareutbildning.

6.3.1Vad är högskolans roll i det livslånga lärandet?

Vi bedömer att

•Lärosätenas ansvar för yrkesverksammas fortbildning behöver tydliggöras.

•Om regeringen av utbildningspolitiska skäl vill prioritera viss utbildning är detta ett ställningstagande som öppet bör redo- visas.

•Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsätt- ningar för livslångt lärande inom nuvarande system.

•Utökad uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning är viktiga instrument för att stärka lärosätenas arbete med livslångt lärande.

•Uppdrag från olika offentliga aktörer till högskolan behöver vara långsiktiga så att de kan integreras på ett ändamålsenligt sätt i verksamheten.

242

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Vi föreslår att

•Regeringen tar initiativ till att det i högskolelagen (1992:1434) åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning och vidareutbildning.

Många människor använder högskolan inte bara för en första grund- utbildning, utan återkommer senare i livet till nya studieperioder. I en studie som Högskoleverket gjorde 2012 framkom att mer än 40 procent av dem som studerat i högskolan återkom till nya studier efter en kortare eller längre period.41 Samtidigt visar SCB:s under- sökning om vuxnas deltagande i utbildning att den fortbildning som sker i människors yrkesliv främst handlar om personalutbildning utanför det reguljära utbildningsväsendet.42

Högskolan spelar alltså en stor roll i det livslånga lärandet, även om den också tycks relativt begränsad. Bör högskolan spela en större

–eller en annan – roll i framtiden? Frågan kan ställas mot bakgrund av en internationellt samstämmig syn på att framtidens arbetsmark- nad – med ökad digitalisering, ökad internationalisering och en arbetskraft som arbetar längre upp i åldrarna – kommer att ställa större krav på kompetensutveckling under arbetslivets gång. Många arbetsuppgifter kommer dessutom att i högre grad kräva ett hållbar- hetsperspektiv, där exempelvis teknisk kompetens kombineras med ekologiska och sociala perspektiv. De förändringar som väntas ske omfattar inte minst personer i yrken som kräver högskoleutbildning, varför denna vidareutbildning till större del än i dag behöver vara på eftergymnasial nivå.

Den roll som högskolan bör ta i det livslånga lärandet måste dock stämma överens med högskolans övergripande uppdrag och ansvar, dvs. att utbildning ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet.43 Gränsen mellan högskolans och andra utbildningsaktörers – framför allt yrkeshögskolans – ansvar för fortbildning utgår från denna ram.

41Högskoleverket (2012a), s. 12–15.

42SCB (2018b), s. 13–15.

43SFS 1992:1434, 1 kap, 2 §.

243

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande

I jämförelse med många andra länder är svensk högskoleutbildning organiserad på ett sätt som gör att den lämpar sig väl för livslångt lärande. All högskoleutbildning är organiserad i kurser, vilket har skapat ett flexibelt system där lärosätena kan sätta samman kurser till program, men även ge fristående kurser utanför program. Ett utbild- ningstillfälle kan därmed samtidigt vara en fristående kurs och en del av en programutbildning. Fristående kurser som kan sökas av perso- ner som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för livslångt lärande. I många andra länder har man ett programinriktat utbildningssystem som innebär att man ofta nöd- gas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fortbildning.

De senaste åren har dock utbudet av programutbildningar ökat på bekostnad av fristående kurser, så kallad programmifiering. Detta har bland annat skett som respons på politiska målsättningar om att läro- sätena ska prioritera utbildningar som leder till examen.44 Därtill har de senaste årens utbyggnad fokuserat utbildningsprogram. Till skill- nad från program kan fristående kurser användas som ”dragspel”, där antalet studenter relativt snabbt kan öka eller minska beroende på lärosätets ekonomiska situation. De senaste åren när lärosätena nått sina takbelopp har det inte funnits incitament för lärosätena att göra programkurser sökbara som fristående kurser. Detta eftersom det – ekonomiskt sett – inte har funnits plats för fler studenter.

Uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning kan vara verktyg för livslångt lärande

Förutom det reguljära utbildningsutbudet har universitet och hög- skolor utbildningar för yrkesverksamma via uppdragsutbildning, dvs. utbildning som lärosätena anordnar på uppdrag av myndigheter, företag och andra organisationer. Uppdragsutbildning styrs av en särskild förordning (2002:760). I enligt med denna kan enbart juri- diska personer vara uppdragsgivare för uppdragsutbildning. Upp- dragsgivaren bestämmer vem som får gå utbildningen, och lärosätena ska ta ut en avgift som beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Uppdragsutbildningen måste knyta an till utbildning på grundnivå

44Se bl.a. SOU 2015:70, TCO (2015), Riksrevisionen (2016).

244

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

eller avancerad nivå som lärosätet har examensrätt för, men får inte bedrivas på sådant sätt eller i sådan omfattning att den får negativa konsekvenser för den reguljära utbildningen.

Uppdragsutbildningen är inte särskilt omfattande – cirka 7 000 hel- årsstudenter per år enligt UKÄ:s beräkningar45 – och det är tydligt att det i synnerhet är arbetsgivare inom offentlig sektor (myndigheter, kommuner och landsting) som köper uppdragsutbildning. Att upp- dragsutbildning är av sådan liten omfattning kan delvis bero på de hinder som finns, vilket vi resonerar kring nedan.

Utredningen om högskolans utbildningsutbud menade att hög- skolans organisation inte är anpassad för arbetsgivares behov av att systematiskt kompetensutveckla sin personal. För att tillgodose arbetsmarknadens behov av systematisk fortbildning av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå men genomgående har hög- skolan svårt att hantera den mycket kortare och snabbare process som krävs.46 Här kan uppdragsutbildningen i stället spela en större roll. Den har en relativt kort planeringshorisont, och den innebär också att kostnaderna bärs av beställaren – dvs. arbetsgivaren. Upp- dragsutbildning bör i större utsträckning ge möjligheter för myn- digheter, företag och organisationer att ta del av den kunskap och kompetens som finns inom högskolan för fortbildning av sina anställda.

I propositionen Den öppna högskolan påtalar regeringen att upp- dragsutbildning bör vara ett instrument för att stärka högskolans roll i det livslånga lärandet.47 Ett hinder för ökad uppdragsutbildning hand- lar om dess förhållande till den ordinarie utbildningen. Lärosätena behöver balansera uppdragsutbildningen mot den ordinarie utbild- ningens behov av exempelvis den lärarkompetens man delar. Här kan staten i sin roll som uppdragsgivare inom andra politikområden också ta ett större ansvar så att den uppdragsutbildning som staten bestäl- ler organiseras utifrån hur denna påverkar det ordinarie utbildnings- utbudet vid universitet och högskolor. Högskolan har bland annat en viktig roll när det gäller fortbildning av grund- och gymnasie- skolans lärare och personal inom hälso- och sjukvården. För att hög- skolan ska kunna genomföra dessa uppdrag på ett bra sätt och utan

45UKÄ (2016a), s. 20.

46SOU 2015:70, s. 250–251.

47Prop. 2001/02:15, s. 80–82.

245

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

att övrig verksamhet påverkas negativt är det viktigt att uppdrags- utbildningen får en mer långsiktig karaktär. Det gäller inte minst i utformandet av den framtida lärarfortbildningen där högskolan har en viktig roll att fylla.48

Ett annat hinder är att uppdragsutbildning bara får ges till juridiska personer, vilket innebär att egenföretagare inte har möjlighet att köpa uppdragsutbildning. UKÄ har i en rapport till regeringen föreslagit att bestämmelserna bör ändras så att även egenföretagare ska kunna köpa uppdragsutbildning.49 En sådan författningsändring skulle kunna öka möjligheten för företag att använda högskolan för fortbildning av personal.

Även för mindre företag kan det vara svårt att köpa uppdrags- utbildning då det kan vara ekonomiskt svårgenomförbart för både företaget och lärosätet att ge utbildning till ett litet antal individer. För att lösa detta kan det behövas att branschorganisationer eller lik- nande samordnar de mindre företagens efterfrågan.

Ytterligare en möjlighet för högskolan att arbeta med livslångt lärande är genom öppna nätbaserade kurser (Moocs). Det är kurser som är öppna för alla via internet men som inte ger högskolepoäng. I juni 2018 beslutade regeringen om förändringar i högskoleför- ordningen (och i motsvarande förordningar för SLU samt Försvars- högskolan) för att inkludera öppna nätbaserade kurser. Förändring- arna innebär att universitet och högskolor får använda sina anslag till att utveckla och anordna öppen nätbaserad utbildning, och att de får anordna prov och sätta betyg på den. Eftersom utbildningen ska vara avgiftsfri, får lärosätena inte ta ut avgifter för kursintyg, något som förekommer internationellt. Den öppna nätbaserade utbildningen ska knyta an till och främja den utbildning eller forskning som hög- skolan bedriver.

En fråga för framtiden är hur Moocs och annan nätbaserad utbild- ning utvecklas. Den nätbaserade utbildningen har, till skillnad från Moocs, behörighetskrav och ger högskolepoäng. Både Moocs och poänggivande nätbaserad utbildning kan behöva byggas ut för att fylla arbetslivets behov av fortbildning.

48Se SOU 2018:17.

49UKÄ (2016a), s. 54–55.

246

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Lärosätena balanserar olika uppdrag

Inom ramen för sin verksamhet balanserar universitet och högskolor sina olika uppdrag. Den examensinriktade utbildningen riktad mot unga heltidsstuderande har generellt sett alltid utgjort kärnan i utbild- ningen. Det är rimligt att den också fortsätter att vara det, inte minst utifrån Sveriges mål inom ramen för EU-samarbetet Utbildning 2020 avseende andelen eftergymnasialt utbildade i den yngre befolk- ningen.50 Det är också så att Sveriges befolkning växer. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos som sträcker sig till år 2070 kommer antalet 19–24-åringar att växa konstant under prognosperioden.51

Det innebär att om andelen högskoleutbildade i befolkningen ska vara lika stor som den är i dag behöver volymen examensinriktad högskoleutbildning för unga människor öka. Hur universitet och högskolor ska arbeta för att prioritera fortbildning samtidigt som den examensinriktade utbildningen fortsätter att utvecklas och utökas behöver diskuteras. Om inte uppdragen ska ställas mot varandra behöver resurserna till högskolan öka. I dagens läge när lärosätena fyller sina takbelopp skulle ett kraftigt utökat uppdrag om fortbild- ning innebära att utbildning av ungdomar för en första grundutbild- ning behöver minska. Ett utökat antal studenter i högskolan ställer krav på ökade resurser till undervisning och till dess forsknings- anknytning.

Utredningen Högskolans styrning framhöll att när det är stor efter- frågan på högre utbildning blir frågan om vilken typ av utbildning som ska prioriteras viktig. Utredningen påtalade att sådana prioriteringar måste redovisas öppet av regering och riksdag – de kan inte ses som en ”teknisk” del av resurstilldelningssystemet.52 Vi delar denna upp- fattning, och menar att om regeringen av utbildningspolitiska skäl vill prioritera fortbildning av yrkesverksamma framför ”ungdoms- utbildning” är detta ställningstaganden som öppet bör redovisas.

Högskolan kan spela en mer aktiv roll i det livslånga lärandet i framtiden, men rollen ser olika ut beroende på vilken kategori av livs- långt lärande vi talar om. Den öppenhet och den flexibilitet som präg- lar den svenska högskolans kursbaserade system ger ett starkt

50Se prop. 2016/17 :1, utgiftsområde 16. Sveriges mål är att andelen 30–34-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 45–50 procent.

51SCB (2018a), s. 21–22.

52SOU 2000:82, s. 66.

247

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

system för livslångt lärande. Men det är ett system som främst är användbart för individen.53 Det innebär att högskolan fungerar väl för dem som vill ta del av det befintliga utbildningsutbudet inom högskolan. Det handlar om individer som vill utbilda sig i bildnings- syfte, men även om individer som vill fortbilda eller vidareutbilda sig genom att ta del av befintligt utbud. Det som kan hindra livslångt lärande ur dessa perspektiv handlar om vilket utbildningsutbud som finns, och hur tillgängligt detta är. Här finns behov av ett mer flexi- belt utbildningsutbud (t.ex. nätbaserat, inte full studietakt eller undervisning på kvällstid) som universitet och högskolor bör ta ställning till. Behovet kan tillgodoses bland annat ske genom att läro- sätena ökar tillgången till platser på fristående kurser, inklusive sådana som också ingår i utbildningsprogram. Ett sådant utbud finns i viss utsträckning redan i dag, men behöver generellt utvecklas ytterligare om det ska kunna komma fler tillgodo.

På samma sätt kan högskolan fungera väl för dem som vill karriär- växla och läsa en helt annan utbildning, eftersom detta i egentlig mening inte skiljer sig från ungdomsutbildning. Det som hindrar i detta fall är snarast hur övergången från yrkesliv till studier påverkar individers privatekonomi. Det innebär att också studiemedelssystem och andra välfärdssystem kan behöva ses över så att de är bättre anpassade till ett ökat behov av livslångt lärande.

Inom ramen för de överenskommelser som vi föreslår i kapitel 5 bör universitets och högskolors insatser för livslångt lärande disku- teras. Exempelvis kan regeringen tydligt betona värdet av fristående kurser i utbildningsutbudet om man önskar att universitet och hög- skolor går i en sådan riktning. Regeringen kan också ställa krav på lärosätena att redovisa sitt strategiska arbete för livslångt lärande, och inom ramen för detta hur man samarbetar med arbetslivsföre- trädare och samhälle i utvecklingen av utbildningsutbudet.

Riksrevisionen konstaterade i sin undersökning 2016 att det råder delade meningar hos arbetsmarknadens parter om hur stort behovet av fortbildning inom högre utbildning är. Riksrevisionen noterade också att inom de områden där behovet bedöms vara stort är efter- frågan inte alltid konkretiserad, och ibland splittrad mellan olika aktörer.54 Vi menar att det därför är nödvändigt med en välutvecklad dialog mellan arbetsliv och lärosäten, inte minst på regional nivå, för

53Detta resonemang återfinns i SOU 2015:70, s. 251–254.

54Riksrevisionen (2016), s. 21–22.

248

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

att kunna identifiera efterfrågan och anpassa utbildningsutbudet. I det regionala perspektivet bör de regionala sammanslutningar som finns vara en del av samtalet, då de kan förväntas tala för en samlad regional bild.

Vi föreslår att lärosätenas ansvar för fortbildning tydliggörs i författning

Det finns alltså samhälleliga krav på att universitet och högskolor ska ta ett större ansvar för yrkesverksammas kompetensutveckling, och universitet och högskolor har också själva samlats kring insikten om sitt ansvar för livslångt lärande.55 Mellan 1993 och 2005 fanns läro- sätenas ansvar för fortbildning inskrivet i högskolagen, men togs bort när en ny utbildningsstruktur infördes med anledning av Bolognapro- cessen. Motivet var att fortbildning inte är en egen kategori av utbild- ningar.56

Vi anser att även om det inte enkelt går att identifiera utbildning för fortbildning i utbildningsutbudet, bör lärosätenas ansvar för denna tydliggöras. Att tydliggöra detta ansvar var också en rekom- mendation som Riksrevisionen gav utifrån i sin granskning av livs- långt lärande i högre utbildning.57 Även UKÄ har lämnat förslag om att regeringen bör tydliggöra i vilken utsträckning det är lärosätenas ansvar att tillgodose behovet av fortbildning.58

Vi menar att givet lärosätenas övergripande ansvar att utforma utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan och arbetslivets samt samhällets behov, bör ett tydliggörande av deras ansvar för fortbildning ske genom reglering i författning. En reglering förstär- ker det politiska signalvärdet av fortbildning, och bidrar till att lyfta frågan i lärosätenas prioriterings- och uppföljningsarbete. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ till en ändring i högskolelagen (1992:1434), inklusive det ytterligare beredningsarbete som kan behövas, så att det åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning.

55Se exempelvis EUA (2008).

56Prop. 2004/05:162, s. 88.

57Riksrevisionen (2016), s. 7. I regeringens skrivelse till riksdagen med anledningen av gransk- ningen (skr. 2016/17:67) hänvisade regeringen till den pågående behandlingen av SOU 2015:70, och att man därför inte kunde göra en bedömning av denna rekommendation.

58UKÄ (2018d), s. 84.

249

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

6.3.2Ekonomiska hinder för flexibla utbildningsformer försvårar utbud för fortbildning

Vi bedömer att

•Det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet (helårs- studenter och helårsprestationer) för utbildning på grundnivå och avancerad nivå medför att utbildningar som på olika sätt är flexibla för studenten ofta är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda.

•Det är individens syfte med en utbildning som avgör om den är fortbildning eller annan utbildning.

Vi föreslår att

•Prestationer ges minskad betydelse i resurstilldelningssyste- met för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Dagens resurstilldelning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå bygger på ett ”rakt ackord” där ersättning ges för registrerade studenter och för deras prestationer. Att erbjuda utbildning för fort- bildning kan i ett sådant system vara ekonomiskt ofördelaktigt för universitet och högskolor, något som också konstaterades i Riks- revisionens granskning av det livslånga lärandet i högre utbildning.59 Studentdeltagandet kan vara litet eller osäkert, eftersom det bland annat påverkas av arbetsgivares möjlighet att erbjuda sina medarbe- tare utbildning under arbetstid, något som kan förändras med kort varsel beroende på ändrade omvärldsförutsättningar, exempelvis ett förändrat konjunkturläge. Det innebär att lärosäten kan skapa och förbereda utbildningar utifrån en viss behovsbild, men ersättningen blir liten om studenterna uteblir. Samtidigt har lärosäten kostnader för lärare, utrustning, lokaler m.m.

I utbildningar som är flexibla för studenter, och som därmed är attraktiva för yrkesverksamma, är poängprestationen ofta lägre eller långsammare. Fristående kurser och distansutbildningar har lägre prestationsgrad än programutbildningar och campusutbildningar. Prestationsgraden är också lägre bland äldre studenter (något som

59Riksrevisionen (2016), s. 35–36.

250

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

troligen hör samman med att det är många äldre studenter som stu- derar på fristående kurser och på distans).60

I de diskussioner som vi fört om livslångt lärande har framför allt arbetstagarorganisationer fört fram förslag om att ge en särskild ersättning till utbildningar för fortbildning för yrkesverksamma, för att ge lärosätena tydliga incitament att anordna sådana utbildningar. En sådan särskild ersättning skulle med all sannolik också medföra ett utbildningsutbud som är mer flexibelt och anpassat för yrkes- verksamma. Men även om vi kan ana att ett visst utbildningsutbud kan användas för detta ändamål, är det ändå alltid individens syfte med utbildningen som avgör om det är en utbildning för fortbild- ning. Samma kurs kan alltså användas för grundutbildning, fortbild- ning eller bildning, beroende på individens avsikt. En särskild resurs- sättning av utbildning för livslångt lärande kräver att vi tydligt kan peka ut de utbildningar som används i fortbildningssyfte. I enlighet med vårt resonemang i kapitel 4 behöver dessutom önskade och oönskade effekter av prestationsbaserad resurstilldelning analyseras ur ett helhetsperspektiv om styrningen ska vara ändamålsenlig. I detta fall behöver effekterna på den grundläggande utbildningen av att premiera fortbildning beaktas. Med hänsyn till svårigheterna att iden- tifiera fortbildning och bedöma konsekvenserna för annan utbildning föreslår vi ingen särskild ersättning för fortbildning.

Vi delar däremot Riksrevisionens bedömning att den prestations- baserade resursfördelningen till utbildning på grundnivå och avan- cerad nivå hindrar utvecklingen av ett flexibelt utbildningsutbud. Utbildningsformer som skulle kunna underlätta fortbildning för yrkesverksamma är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbju- da. Vi menar att detta bör lösas genom förändringar i hela resurs- tilldelningssystemet som uppmuntrar flexibilitet i utbildningsutbu- det, och inte genom att sätta särskilda resurser till vissa utbildningar. Vi föreslår därför att prestationer (helårsstudenter och helårspresta- tioner) ges minskad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå. I kapitel 9 beskriver vi hur resursfördelningssystemet till utbildning bör förändras.

60UKÄ & SCB (2017), s. 10–19.

251

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

6.4Utbildning på forskarnivå

Genom den examensreform som genomfördes 2007 infördes tre nivåer i svensk högre utbildning: grundnivå, avancerad nivå och fors- karnivå. Varje nivå bygger på den tidigare, men det ska också finnas en viss flexibilitet mellan avancerad nivå och forskarnivå. Behörig- hetsreglerna utformades så att en forskarutbildning kan bestå av moment som också ingår i en examen på avancerad nivå. Enligt reger- ingen innebar den nya examensstrukturen att den skarpa tudelningen mellan grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning, som tidigare präglat utbildningssystemet, luckrades upp. Dock tillhör utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive utbildning på forskarnivå fortfarande skilda verksamhetsgrenar. Det innebär att principerna för styrning och resurstilldelning är helt olika för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå (utan någon skillnad mellan dessa nivåer) respektive utbildning på forskarnivå.

I möten och i inspel som skickats till oss har några intressenter pekat på att det nationella behovet av utbildade på forskarnivå behöver diskuteras på ett mer kvalificerat sätt än vad som görs i dag.

6.4.1Forskarutbildningen mellan forskning och utbildning

Enligt 1 kap. 9a § högskolelagen ska utbildning på forskarnivå, utöver vad som gäller för utbildning på grundnivå och på avancerad nivå, utveckla de kunskaper och färdigheter som behövs för att själv- ständigt kunna bedriva forskning. Forskarutbildningens kännemär- ke är, som regeringen har uttryckt det, att den är ”utbildning genom egen forskning.”61 Utbildningen på forskarnivå är den högsta nivån i utbildningssystemet och samtidigt ofta det första steget i en forskar- karriär.62 Doktoranderna är studenter i högskoleförordningens mening, men i normalfallet också anställda. Omkring en tredjedel av forskningsårsverkena vid universitet och högskolor utförs av doktorander.63

Denna forskarutbildningens dubbla karaktär är ett genomgående tema i utredningar och propositioner som berört forskarutbildning- en, åtminstone sedan forskarutbildningsreformen 1969, som lade

61Prop. 2004/05:162 s. 115.

62Prop. 2004/05:80 s. 131.

63SCB:s statistik Forskning och utveckling i Sverige (www.scb.se).

252

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

grunden för dagens utbildning på forskarnivå. Då beslutades om en forskarutbildning som skulle omfatta fyra års heltidsstudier och leda till doktorsexamen. Målet var en genomtänkt, systematiskt planerad utbildning där individens väsentligaste vetenskapliga insatser kom- mer efter doktorsexamen och inte som ett led i utbildningen. Karak- tären av utbildning har betonats återkommande, inte minst genom de förordningsändringar som trädde i kraft 1998 syftande till att förverkliga en mer strukturerad forskarutbildning. Samtidigt har också regeringen sett anledning att betona forskningskaraktären.64

Det finns också en dubbelhet i vad forskarutbildningen förbereder för. Traditionellt har forskarutbildningens uppgift varit att repro- ducera nästa generation av forskare och lärare inom universiteten. Redan i direktiven till 1963 års forskarutredning framhölls dock att forskarutbildningen hade att tillgodose ett väsentligt bredare yrkes- fält än tidigare och att detta ställde nya krav på utbildningen. Även detta är ett återkommande tema genom åren. I såväl propositionerna Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) som Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) samt i regleringsbrev till och med 2008 har regeringen betonat att forskarutbildningen i ökad utsträckning bor- de utformas så att den även förbereder för ett arbete och en karriär utanför högskolan.

En sedan länge etablerad princip i forskningspolitiken är att sta- ten har ett särskilt ansvar för grundforskning och forskarutbild- ning.65 Bland de principer som riksdagen beslutade om med anled- ning av regeringens förslag i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94) framhölls särskilt statens ansvar för att garantera forskningens frihet samt ansvaret för grundforskning och forskar- utbildning.66

Forskarutbildningens roll som en strategiskt viktig utbildning i det moderna kunskapssamhället har återkommande betonats i flera propositioner även därefter.67 I Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) beskrevs forskarutbildningen som ”central för förnyelsen och kvalitetsutvecklingen av den högre ut- bildningen och forskningen, men också för att förse samhället i

64Prop. 2004/05:80, s. 131.

65Se bl.a. prop. 1989/90:90.

66Prop. 1998/99:94, s. 8.

67Se bl.a. prop. 2000/01:3, prop. 2004/05:80.

253

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

stort med kompetens för att utveckla, tillvarata, sprida och nyttig- göra ny kunskap i alla samhällssektorer.”68

6.4.2Dimensionering av utbildning på forskarnivå

Vi bedömer att

•Både regeringen och lärosätena har ett ansvar att på sina respektive nivåer ha en uppfattning om forskarutbildningens omfattning och inriktning utifrån olika behov, att följa utvecklingen i ljuset av detta och vid behov vidta åtgärder.

•Det samlade anslag vi föreslår ger en ökad flexibilitet för såväl lärosätena som regeringen när det gäller utformningen av eventuell styrning av utbildning på forskarnivå.

Forskarutbildningen är en utbildning som är viktig för både hög- skolans lärarförsörjning och för kompetensförsörjning i samhället i stort, och samtidigt en naturligt integrerad del av forskningen. Fors- karutbildningen har dock inte getts något större utrymme i de senaste tio årens forskningspolitiska propositioner. Frågor om dok- toranders studievillkor har behandlats, senast i samband med att utbildningsbidraget avskaffades som finansieringsform i forskar- utbildningen. Vissa riktade satsningar har också gjorts, framför allt på forskarutbildning av lärare i skolan. Regeringen har dock inte på många år uttryckt någon tydlig uppfattning om forskarutbild- ningens roll i samhällets kompetensförsörjning eller dimensioner- ingen av forskarutbildningen. Det står i kontrast till den starka beto- ning av forskarutbildningen som fanns inte minst under 1990-talet och början av 2000-talet (se avsnitt 2.7.5). Det finns i dag inte någon styrning från regering och riksdag av forskarutbildningens dimen- sionering.

Det kan vara helt i sin ordning att specifika styrformer saknas. Att regering och riksdag har ett särskilt ansvar för utbildningen på forskarnivå behöver inte innebära att den måste styras aktivt. Utifrån de principer vi har formulerat i kapitel 4 är det rimligt att lärosätena inom de samlade resurser de har till sitt förfogande tar ansvar för forskarutbildningen, och att regering och riksdag styr bara

68Prop. 2008/09:134, s. 12.

254

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

om utvecklingen behöver påverkas i någon riktning. För att kunna avgöra det behöver man dock ha en uppfattning om vilken utveck- ling som är önskvärd, åtminstone i stora drag, och bedöma utveck- lingen i ljuset av detta. Enligt de principer för rollfördelning mellan regeringen och lärosätena som vi anför i kapitel 4, ska regeringen ha den nationella överblicken och göra övergripande bedömningar. Att föreslå en målbild för forskarutbildningen ingår inte i vårt uppdrag, men tänkbara aspekter i en sådan kan vara antalet forskarutbildade i samhället, eventuella särskilda behov inom vissa områden (t.ex. skolan, som är ett område där regeringen har gjort insatser), hög- skolans kompetensförsörjning i ett nationellt perspektiv och förut- sättningarna för balanserade karriärstrukturer och sammanhållna kunskapsmiljöer. Vid bedömningar och eventuella styrningsinsatser är det viktigt att beakta skillnaderna mellan olika områden när det gäller utveckling, behov och förutsättningar.

Det bör betonas att lärosätenas ansvar att följa upp och ta ansvar för forskarutbildningens såväl kvalitativa som kvantitativa utveck- ling inte minskar i avsaknad av en nationell målbild, utan snarast är desto större. Vi kan notera att regeringen under flera år begärt in redogörelser för lärosätenas överväganden om utbildningsutbudet på grundnivå och avancerad nivå men inte motsvarande för forskar- utbildningen.

Eftersom en tydlig problem- eller målbild gällande forskarutbild- ningen saknas har vi inte sett oss ha grund för att föreslå några speci- fika styrformer för forskarutbildningen. I kapitel 9 om resurstilldel- ning utgår vi därför fortsatt från att en del av anslaget beräknas för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, och en del beräknas för forskning och utbildning på forskarnivå. Vi kan dock konstatera att det samlade anslag vi föreslår ger nya förutsättningar både i form av en flexibilitet i resursanvändningen för lärosätena och för de styr- ningsformer som regering och riksdag kan överväga. Vi menar att eventuella bedömningar om forskarutbildningen bör finnas med i den samlade propositionen, och att styrning bör vara en del i den dialogbaserade styrningen vi beskriver i kapitel 5. Tidigare använda instrument som t.ex. satsningar på forskarskolor kan fortsatt använ- das. Om mål för antal examina övervägs bör det inte gälla den typ av generella mål som tidigare använts utan riktade mål utifrån tydligt identifierade behov, i linje med våra överväganden gällande mål för antal examina för vissa samhällsviktiga utbildningar.

255

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Såväl Forskarutbildningsutredningen som RUT 2 framförde i sina betänkanden att eventuella förväntningar från riksdagens eller reger- ingens sida på en utökning av forskarutbildningen också bör åtföljas av en bedömning av resursbehovet.69 Vi instämmer i denna bedöm- ning, men menar också att det, i likhet med regeringens tidigare bedömningar70, är rimligt att både lärosätets direkta anslag och medel från externa forskningsfinansiärer används i forskarutbildningen.

Utbildningsutbudets utformning

Fram till regleringsbrevet 2008 angavs att den högre utbildningen skulle svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Detta mål stod före uppdelningen i verksamhetsområden, och kan därmed anses ha omfattat även forskarutbildningen. Det är dock oklart om detta var avsikten och om det är så det har tolkats. Under verksamhetsgrenen forskning och forskarutbildning stod fram till och med regleringsbrevet för 2008 bland annat att forskar- utbildningen skulle förbereda för en karriär såväl inom som utanför högskolan. Från och med regleringsbrevet för 2009 togs skrivning- arna om utbildningsutbudets utformning bort. Det återkom från och med regleringsbrevet för 2013, men har därefter stått under avsnittet om utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Vår bedömning är att samma principer som vi beskrivit i avsnitt 6.2.1 kan gälla den högre utbildningen på alla tre nivåer, även om de kan få olika karaktär på olika nivåer liksom inom olika om- råden. Det är naturligt att efterfrågan på forskarutbildning påverkar utbudet, trots att resurstilldelningssystemet inte innehåller några sådana drivkrafter. Arbetsmarknadsperspektivet ingår redan i UKÄ:s utvärderingar av forskarutbildningar.71 När det gäller arbetsmarkna- dens behov är det viktigt att betona att forskarutbildade inte bara kan möta befintliga behov utan i hög grad förväntas driva arbetslivets förändringar. Att forskarutbildningen drivs av och är med och driver kunskapsutvecklingen får ses som självklart.

69SOU 2004:27 och SOU 2007:81.

70Se prop. 2004/05:80, s. 134.

71Inom bedömningsområdet ska lärosätet bl.a. redogöra för på vilket sätt utbildningen är upp- daterad och anpassad till arbetslivet, samt på vilket sätt sådan information inhämtas som är relevant för utbildningens kvalitetssäkring och utveckling avseende dess användbarhet och förberedelse för arbetslivet.

256

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

6.5Breddad rekrytering till utbildning

Vi bedömer att

•Lärosätenas arbete med breddad rekrytering kan följas upp via dialogbaserad styrning genom överenskommelser.

•Utbildning på alla tre nivåer bör ingå i lärosätenas arbete med breddad rekrytering.

Enligt 1 kap. 5 § högskolelagen ska lärosätena aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan. Det innebär att de aktivt ska arbeta för att öka mångfalden och minska snedrekryteringen, dvs. säkerställa att inte någon studentgrupp missgynnas.

I diskussionen om snedrekrytering är det vanligen områdena kön, social bakgrund, utländsk bakgrund och regional rekrytering som avses. I nedanstående avsnitt behandlar vi snedrekrytering utifrån social bakgrund, utländsk bakgrund och regional rekrytering, medan snedrekrytering utifrån kön diskuteras i kapitel 8.

6.5.1Snedrekrytering utifrån social och utländsk bakgrund72

Inom alla tre utbildningsnivåer – grundnivå, avancerad nivå och fors- karnivå – finns det en snedrekrytering med avseende på social bak- grund (föräldrars utbildningsbakgrund).

Ju högre utbildning föräldrarna har, desto mer troligt är det att deras barn kommer att studera i högskolan. Bland dem som börjar studera är det dessutom skillnader i studieval beroende på social bakgrund. Exempelvis har de långa utbildningarna till läkare, psyko- log och arkitekt en större snedrekrytering än de medellånga utbild- ningarna till förskollärare, yrkeslärare och röntgensjuksköterska. Den sociala snedrekryteringen har varit mer eller mindre oförändrad under lång tid. På forskarnivå är den sociala sammansättningen ske- vare än på grundnivå och avancerad nivå.

En stor del av den sociala snedrekryteringen etableras dock innan övergången till högskolan i och med att barn med skilda sociala bak- grunder läser olika gymnasieprogram. Det är nämligen stora skillnader mellan olika gymnasieprogram vad gäller andelen elever som läser

72Avsnittet bygger på uppgifter i UKÄ (2018e), s. 63–68, 81–82.

257

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

vidare på högskolan. Dessutom är förkunskaperna – gymnasiebety- get – starkt kopplade till social bakgrund. Det är dock också många från studieovana hem som inte går vidare till högskolestudier trots att de har höga gymnasiebetyg.

När skillnaden i övergång mellan ungdomar med svensk och utländsk bakgrund73 studeras är bilden mer komplex. Det är ingen skillnad i övergången till högskolan bland ungdomar med svensk bak- grund jämfört med ungdomar med utländsk bakgrund som är födda i Sverige eller har invandrat före 7 års ålder. Däremot är det stora skillnader mellan dessa grupper och ungdomar som har invandrat till Sverige efter 7 års ålder, där den senare gruppen har en betydligt lägre övergång till högskolestudier.

Det finns ingen snedrekrytering till forskarutbildningen med av- seende på utländsk bakgrund. Däremot består de skillnader som finns på grundnivå och avancerad nivå. Det innebär att det bland den del av befolkningen som har utländsk bakgrund är det en lägre andel som har påbörjat forskarutbildning än det är bland den del av befolk- ningen som har svensk bakgrund.

En hög andel av de forskarstuderande är utländska doktorander – dvs. doktorander som inte tillhör den svenska befolkningen utan kommer till Sverige i syfte att genomgå en forskarutbildning. År 2017 var drygt 40 procent av nybörjarna på forskarnivå utländska dokto- rander. De utländska doktoranderna är en del av högskolans inter- nationalisering, och inte ett uttryck för breddad rekrytering.

6.5.2Regional snedrekrytering74

Det är stor skillnad mellan kommuner och län i hur stor andel av befolkningen som påbörjar högskolestudier. Det finns generella skillnader mellan stad och landsbygd samt mellan nordliga och syd- liga delar av Sverige. Av dem som fyllde 24 år 2017 hade hemma- hörande i Gotlands, Norrbottens och Jämtlands län lägst övergång till högskolan (35–36 procent), medan invånare i Stockholms och Uppsala län hade högst övergång (51 respektive 50 procent).

73Med utländsk bakgrund avses personer som tillhör den svenska befolkningen men som är födda utanför Sverige samt personer som är födda i Sverige och har två utrikes födda föräldrar. Med svensk bakgrund avses personer som är födda i Sverige (inklusive adoptivbarn) och har minst en inrikes född förälder.

74Avsnittet bygger på uppgifter i UKÄ (2018g).

258

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Geografisk närhet till ett lärosäte kan utgöra grund för regionala skillnader, men det förklarar inte att det exempelvis finns stora skill- nader mellan kommunerna i Storstockholmsområdet. Sambandet mellan föräldrars utbildningsnivå och ungdomars övergång till hög- skolan är starkt även på regional nivå.

Regeringen har påtalat att tillgången till utbildning ska vara god oavsett var i landet man bor, och att lärosätena därför bör utveckla distansutbildningen så att även boende i glesa landsbygdskommuner ges tillgång till högre utbildning.75 Regeringen har i detta syfte gett UHR i uppdrag att utlysa projektmedel för att utveckla distans- pedagogik.

6.5.3Högskolans ansvar för breddad rekrytering

Högskolans ansvar att arbeta med att bredda rekryteringen till hög- skolan framgår av högskolelagen. Enligt en kartläggning från UHR arbetar lärosätena också med breddad rekrytering, men inte alltid på ett strukturerat sätt. UHR menar exempelvis att verktyg som bedömning av reell kompetens och alternativt urval kan användas bättre.76 Samtidigt är högskolans möjligheter att påverka en skev rekrytering begränsad eftersom en stor del av selekteringen sker redan i grundskolan och i gymnasiet. Enligt en studie från UHR har barn med högutbildade föräldrar ett försprång mot andra barn då de tidigare får information om högre studier, oftare går i skolor där fler läser vidare, i högre utsträckning får rådet att studera vidare av sina föräldrar m.m.77

Vi menar att om regeringen vill följa breddad rekrytering på läro- sätesnivå kan detta ske genom de överenskommelser som vi föreslår i kapitel 5. Varje lärosäte kan då, utifrån sina förutsättningar och uppdrag, sätta mål för arbetet med breddad rekrytering som sedan följs upp.

Utbildning på forskarnivå berörs sällan av regeringens uttalanden om breddad rekrytering, och forskarutbildningen finns heller inte omnämnd i förarbetena till högskolelagens reglering.78 Universitet och högskolor har därmed såvitt vi kan bedöma inget uttalat uppdrag

75Prop. 2017/18:179, s. 59–60.

76UHR (2016), s. 8–9.

77UHR (2017), s. 35–36.

78Se prop. 2001/02:15.

259

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

att verka för en breddad rekrytering till utbildning på forskarnivå, även om det förstås kan ses som en del av lärosätenas generella sam- hällsansvar. Under sommaren 2017 remitterade regeringen en pro- memoria med förslag om att ändra begreppet i högskolelagen från breddad rekrytering till breddat deltagande. Inte heller denna berör- de forskarutbildningen. Regeringen drog senare tillbaka förslaget. Vi menar att högskolans ansvar för breddad rekrytering bör omfatta utbildning på forskarnivå likväl som utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Om regeringen avser att gå vidare med planerna att se över högskolelagen i detta avseende bör den överväga om även ett breddat deltagande i forskarutbildningen ska ingå.

6.6Forskning

Utredningen Forskning 2000 pekade på tre olika avvägningar som regering och riksdag har att göra när det gäller forskningen vid uni- versitet och högskolor: avvägningar mellan anslag direkt till univer- sitet och högskolor respektive anslag till forskningsråd, avvägningar mellan olika forskningsområden samt avvägningar om den geogra- fiska lokaliseringen, dvs. fördelningen mellan olika lärosäten.79 Till dessa tre avvägningar, som vi bedömer alltjämt är viktiga komponen- ter i styrningen, kan fogas ytterligare en aspekt, nämligen drivkrafter för kvalitet. Den kan visserligen naturligt ingå i alla de tre förstnämnda komponenterna, men också ses som en egen aspekt som fått ökad uppmärksamhet under de senaste tio åren när det gäller kvalitetsrela- terade kriterier i resurstilldelningen till universitet och högskolor avseende forskning och forskarutbildning. I detta avsnitt behandlar vi dessa olika avvägningar, som vi även återkommer till i kapitel 9.

79SOU 1998:128 s. 72.

260

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

6.6.1Balansen mellan direkta anslag och externa medel

Vi föreslår att

•Regering och riksdag uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och högskolor i landet inom den närmaste åttaårsperioden.

Riksdag och regering fördelar forskningsresurser till universitet och högskolor på två huvudsakliga sätt: som direkta anslag eller via andra myndigheter som fördelar forskningsbidrag. Utöver statens forsk- ningsfinansierande myndigheter får lärosätena bidrags- och uppdrags- finansiering till forskning och forskarutbildning från en mängd andra svenska och utländska finansiärer. Den långsiktiga trenden har varit att andelen externa medel i lärosätenas samlade finansieringsbild har ökat, vilket också har bidragit till att diskussioner om för- och nack- delar med detta har förts under lång tid. I detta avsnitt beskriver vi denna utveckling, argumenterar för att en ökad andel direkta anslag är en viktig del i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten, och föreslår en målbild och former för en sådan ökning.

Både externa medel och direkta anslag spelar en viktig roll

Både de anslag som går direkt till universitet och högskolor (kallas i det följande ”direkta anslag” eller ”basanslag” omväxlande) och stat- liga externa medel (dvs. medel som fördelas efter kvalitetsprövning via forskningsråd eller andra myndigheter) fyller viktiga funktioner i den statliga forskningsfinansieringen.

De externa medlens betydelse

Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forsk- ningsfinansiering (SOU 2008:30) grupperade forskningsfinansierings- systemets uppgifter i begreppen kvalitet och relevans.80 Att främja kva- litet genom att fördela medel efter sakkunniggranskning utifrån

80SOU 2008:30, s. 24.

261

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

vetenskapliga kriterier är således en viktig roll för de forskningsfinan- sierande myndigheterna, framför allt forskningsråden. En andra roll är att väga in forskningens användbarhet utifrån olika samhälleliga kun- skapsbehov. Ur ett styrningsperspektiv har alltså staten använt forsk- ningsråd och andra forskningsfinansierande myndigheter dels för att styra mot ökad kvalitet genom att fördela medel i konkurrens efter kvalitetsprövning, dels för att delvis styra forskningens inriktning för att säkerställa forskning av betydelse för olika samhällsbehov.

Utöver dessa två perspektiv brukar även de externa medlens bety- delse för forskarnas frihet framhållas. Som Andrén beskriver innebar inrättandet av forskningsråd på 1940-talet en viss begränsning av den enskilde forskarens frihet jämfört den närmast totala frihet på verk- samhetsnivå som rådde dessförinnan.81 I en situation där omfattande fri forskningstid i tjänsten inte är någon självklarhet är dock möj- ligheten att utifrån egna forskningsidéer ansöka om finansiering som prövas av sakkunniga utan koppling till det egna lärosätet en viktig källa till frihet för den enskilda forskaren. Det gäller särskilt fria utlysningar inom bredare vetenskapsområden som bl.a. är en viktig del av Vetenskapsrådets finansiering.

De direkta anslagens betydelse

En tillräcklig basfinansiering är avgörande för lärosätenas förutsätt- ningar att ta ett helhetsansvar för verksamheten och dess utveckling. Det innefattar bl.a. att skapa goda grundförutsättningar för forsk- ningen genom att upprätthålla en nödvändig infrastruktur och en väl fungerande karriärstruktur med rimliga anställningsvillkor för lärare och forskare. I detta ligger även, som bl.a. utredningen Forsk- ning 2000 betonade, att ansvara för en bred forskningsorganisation som ger möjlighet för lärare att forska, också utan bidrag från exter- na finansiärer. Forskning 2000 framhöll att pluralismen i forsknings- systemet inte bara kan ligga i att universitetens och högskolornas lärare har ett antal finansiärer att söka medel hos, utan också att det vid universitet och högskolor finns reella möjligheter att förverkliga de idéer och initiativ som där kommer fram.82 De direkta anslagen är också avgörande för lärosätenas ansvar för forskarutbildningen, och

81Andrén (2013), s. 74.

82SOU 1998:128, s. 76.

262

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

för sammanhållna kunskapsmiljöer med nära samband mellan utbild- ning, forskning och samverkan.

Basanslagens betydelse har också återkommande betonats av reger- ingen. Regeringen framhöll bl.a. i propositionen Vissa forskningsfrågor vikten av att lärosätenas egna resurser är så stora att de möjliggör ett självständigt agerande och egna prioriteringar när det gäller forsk- ningens inriktning och omfattning.83 Även i 2005 års och 2008 års forskningspolitiska propositioner framhöll regeringen de direkta anslagen som ”grunden för lärosätenas verksamhet” som ska ge läro- sätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar om forskningen och utbildning på forskarnivå.84 I 2012 års forskningsproposition framhöll regeringen de direkta anslagen som centrala för att skapa förutsättningar för fri, oberoende forskning genom att ge forskarna möjligheter att bedriva långsiktig forskning och fritt välja sina forsk- ningsområden och frågeställningar. Regeringen betonade vidare de direkta anslagens betydelse för att ge goda villkor för forskare i form av tryggare finansiering och anställningar.85 I 2016 års forskningspoli- tiska proposition framhölls också de direkta anslagens betydelse för att ta ansvar för en tydlig och överblickbar tjänstestruktur och kar- riärutveckling, jämställdhet, sambandet mellan utbildning och forsk- ning, samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörande av forskning, forskningsinfrastruktur samt deltagande med medfinan- siering i större EU-program.86

83Prop. 1998/99:94 s. 26.

84Prop. 2004/05:80 s. 54; prop. 2008/09:50 s. 53.

85Prop. 2012/13:30 s. 16, 55.

86Prop. 2016/17:50 s. 50.

263

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Utvecklingen av direkta anslag respektive externa medel

Universitets och högskolors samlade intäkter – anslag, bidrag och uppdragsintäkter – för forskning och utbildning på forskarnivå (hädanefter benämnt forskningsintäkter) uppgick 2017 till 41,3 mil- jarder kronor. Forskningsintäkterna har ökat sedan 1997, men den tydligaste ökningen har varit från 2008 och framåt, vilket framgår av figur 6.1. De senaste tio åren har lärosätenas forskningsintäkter ökat med 10,5 miljarder kronor i fasta priser (34 procent).

Både de direkta statsanslagen och lärosätenas intäkter från externa finansiärer har ökat under den senaste 20-årsperioden. Omräknat i fasta priser har de direkta statsanslagen ökat från 13,0 till 18,2 miljarder kronor mellan 1997 och 2017. Under samma period har intäkter från externa finansiärer ökat från 12,5 till 23,0 miljarder kronor. Ökningen av externa medel har alltså varit större än ökningen av direkta stats- anslag. Mellan 1997 och 2017 har de direkta statsanslagens andel av lärosätenas forskningsintäkter därför minskat, från 51 procent till 44 procent.

Miljarder kronor

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Totalt		Externa medel		Direkta statsanslag

Anm. De direkta anslagen inkluderar också de anslag som fördelas via Kammarkollegiet efter beslut av regeringen.

Källa: UKÄ (2018e).

264

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Förutom de direkta statsanslagen fördelas statliga resurser via forsk- ningsråd och andra myndigheter. År 2017 uppgick universitets och högskolors forskningsintäkter från forskningsråd och statliga myn- digheter till totalt 10,7 miljarder kronor.

Om man räknar samman de direkta statsanslagen med de statliga medel som fördelas via forskningsråd och statliga myndigheter inne- bär det att 28,9 miljarder kronor statliga medel finansierade forsk- ning vid universitet och högskolor år 2017. Det motsvarade 70 pro- cent av lärosätenas totala forskningsintäkter. Forskningsintäkter från forskningsråd och statliga myndigheter har ökat i snabbare takt än de direkta statsanslagen, och utgjorde 2017 en större andel av de statliga resurserna till forskning än de gjorde 1997 (38 procent 2017 jämfört med 32 procent 1997).

En stor del av de externa forskningsintäkterna kommer från privat sektor. År 2017 utgjorde bidrag från privata stiftelser och organisatio- ner 12 procent av lärosätenas forskningsintäkter (4,9 miljarder kro- nor). Mellan 1997 och 2017 har bidrag från dessa finansiärer mer än fördubblats, omräknat till fasta priser. Intäkter från företag i Sverige stod för 4 procent av lärosätenas forskningsintäkter. (Se bilaga 4 för ytterligare uppgifter om forskningsintäkter per finansiärskategori.)

I ett längre tidsperspektiv blir utvecklingen mot en högre andel externa medel än tydligare. Sedan 1981 har andelen direkta anslag minskat från 68 procent till nuvarande nivå på omkring 44 procent. Som framgår av figur 6.2 nedan ökade andelen externfinansiering särskilt starkt under 1980-talet samt från 1995 till 2003. Även mellan 2006 och 2015 var ökningen tämligen stor. Utvecklingen har påver- kats både av strukturella förändringar som inrättandet av de offent- liga forskningsstiftelserna, och periodvis av en uttalad politik att en allt större del av forskningsresurserna ska fördelas efter prövning av externa forskningsfinansiärer.87

87Regeringen uttalade denna ambition i prop. 2000/01:3 s. 146.

265

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

Procent

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

Anm. Figuren är bearbetad efter Heyman (2018).

Källa: SCB:s forskningsstatistik 1981–1997, UKÄ avseende 1999–2016.

Internationella jämförelser av graden av externfinansiering försvåras av att förutsättningar i olika länder skiljer sig i flera avseenden. Flera bedömare menar dock att den svenska externfinansieringsgraden är hög i en internationell jämförelse. I en rapport beställd av det danska forsknings- och innovationspolitiska rådet beräknas exempelvis att 55 respektive 70 procent av forskningsintäkterna i Danmark respek- tive Nederländerna var direkta anslagsmedel 2013.88

Skillnaderna mellan lärosäten är stora. Bland universiteten varie- rar andelen direkta anslagsmedel mellan 34 procent för Karolinska institutet och 62 procent för Linnéuniversitetet 2017. Bland högsko- lorna är variationen än större. Den direkta anslagsfinansieringens andel var 36 procent vid Mälardalens högskola och 94 procent vid Stockholms konstnärliga högskola 2017. (I bilaga 4 finns ytterligare statistik.)

88Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016).

266

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Nackdelar och risker med för hög andel externa medel

Extern forskningsfinansiering bör ses som ett omistligt inslag i forskningssystemet som ger positiva effekter både för forskningens kvalitet och som ett sätt för samhället att styra en del av forsk- ningens inriktning. Dock medför en alltför hög andel extern finan- siering enligt vår mening ett antal negativa effekter eller risker.89

Utifrån perspektivet att främja starka och ansvarsfulla lärosäten är det ett grundläggande problem om externa medel blir alltför sty- rande för verksamheten. Det blir då svårt för ledningar att styra hur en ämnesinstitution, en fakultet eller ett lärosäte totalt sett ska utvecklas när det gäller olika områdens omfattning eller balans mel- lan utbildnings- och forskningsuppdrag. En hög andel externa medel försvårar inte minst för lärosätena att vara ansvarstagande arbets- givare som strategiskt arbetar med frågor om jämställdhet, tjänste- struktur och karriärutveckling.

Externa medel binder dessutom upp stora delar av basanslaget i olika former av samfinansiering. Styreffekten förstärks av att en hög andel extern finansiering – tillsammans med att även en del av bas- anslaget fördelas på denna grund – ger ett lärosäte incitament att rikta sina basanslagsmedel till områden där möjligheten att få externa medel är stor. Det finns också en risk att lärosätenas interna kvali- tetsprocesser inte upprätthålls och utvecklas som de borde utan ”outsourcas” till forskningsfinansiärerna.

Även för enskilda forskare och forskargrupper riskerar en hög andel externa medel att leda till en opportunistisk anpassning till det som finansiärer satsar på. Detta missgynnar forskning där det inte finns stor tillgång till externa medel och mer riskfylld forskning, och kan därmed hota såväl forskningens bredd och utbildningsanknyt- ning som dess förnyelse och långsiktiga genomslagskraft. Det med- för också en risk för undanträngning av inre drivkrafter och för- flyttning till pengar som drivkraft.90 Möjligheten att söka externa medel kan ge en frihet för den enskilde forskaren, men möjligheten att utveckla forskning utan hänsyn till möjligheten att få ett visst

89Diskussion av dessa finns bl.a. i Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016) s. 25 och Heyman (2018).

90Bl.a. Frey & Osterloh (2006) s. 11.

267

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

anslag beviljat är också en viktig frihet.91 En hög andel externfinan- siering medför också höga transaktionskostnader i form av tid för att skriva och granska ansökningar som annars kunnat användas till forskning.92

Det finns studier som pekar på att hög andel projektfinansiering kan vara negativt för forskningskvaliteten. Sandström & van den Besselaar finner bl.a. att länder med hög effektivitet (mätt som för- ändring av högciterade artiklar som följd av förändring i finan- sieringsnivåer) har väl utvecklade utvärderingssystem, men att län- der med hög andel projektfinansiering har lägre effektivitet.93 Den danska rapport som nämndes ovan konstaterar att det utifrån befint- lig forskning inte finns några generaliserbara samband mellan nivån på basanslag och forskningens utveckling, men framhåller ändå ut- ifrån en jämförande fallstudie den låga andelen basanslag som en bidragande orsak till att den svenska forskningen utvecklats sämre än den gjort i Danmark och i Nederländerna.94 När det gäller jäm- förelser mellan svenska lärosäten verkar det inte finnas något tydligt samband mellan andel externa medel och effektivitet eller kvalitet, åtminstone inget positivt sådant.95

Det finns alltså inte empiriska belägg för att något visst förhål- lande mellan basanslag och externa medel är det bästa, men inte heller för att en hög andel externa medel ger högre kvalitet. Det verkar därmed inte finnas empiriskt stöd för den politik som förts de senaste årtiondena, som får anses bygga på antagandet att fördel- ning av en större andel via projektbidrag kommer att leda till högre kvalitet.

91För beskrivningar av den begränsade fria forskningstiden se bl.a. Bennich-Björkman (2004) och SULF (2018c), samt prop. 2012/13:30 s. 16.

92Enligt Högskoleverket (2011) och Hwang (2018) ägnas i genomsnitt åtminstone 10 procent av forskningstiden åt att ansöka om forskningsmedel.

93Sandström & van Besselaar (2018), s. 365–384.

94Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016). Öquist & Benner (2012) drar samma slutsats.

95Damvad (2016) finner inget tydligt samband, liksom Hwang (2018); Heyman (2018) finner ett troligt negativt samband.

268

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Andelen direkta anslag bör öka

Mot bakgrund av ovanstående menar vi att det är angeläget att andelen direkta anslag i det svenska forskningsfinansieringssystemet ökar. Många har pekat på detta behov tidigare. Utredningen Forskning 2000 (SOU 1998:128) betonade bl.a. vikten av att universitet och högsko- lor har egna medel som i rimlig utsträckning kan finansiera forsk- ningstid och andra forskningsresurser för forskning för de anställda lärarna samt för andra insatser inom forskning och forskarutbildning som prioriteras av lärosätena. Sedan dess har som ovan beskrivits andelen direkta anslag minskat. Riksrevisionen har behandlat proble- matiken, och rekommenderade regeringen att överväga om systemet är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om forskningen och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartners.96 Även Ledningsutredningen pekade på att basanslagets andel av den totala forskningsfinansieringen är alltför liten vilket innebär problem för en strategisk och proaktiv ledning av lärosätena.97

I de senaste forskningspolitiska propositionerna har regeringen framhållit vikten av de direkta anslagen och att dessas andel bör öka. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation anförde reger- ingen att den minskade andelen som lärosätena själva disponerar över har försvårat lärosätenas möjligheter att möta en ökad interna- tionell konkurrens och inte gett framstående forskare de förutsätt- ningar som krävs.98 I propositionen Forskning och innovation fram- höll regeringen också ett antal nackdelar med ett alltför stort beroende av externa medel, bl.a. att det ger en osäkerhet och en kort- siktighet som försvårar såväl lärosätenas som enskilda forskares lång- siktiga planering. Risktagandet i forskningen, som ofta är en förut- sättning för den nydanande forskningen, blir för litet och satsningar sker i stället på forskning där forskaren med säkerhet kan visa resultat när det är dags att söka nya medel. Regeringen framhöll vidare att en obalans i förhållandet mellan direkta anslag och externa bidrag kan medföra att en alltför stor del av forskares tid får ägnas åt ansök- ningar i stället för åt forskning, och bidra till att resurser binds i allt- för stor utsträckning genom att forskargrupper bygger upp reserver

96Riksrevisionen (2011) och Riksrevisionen (2012).

97SOU 2015:92 s. 104–109.

98Prop. 2008/09:50, s. 53.

269

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

som säkerhet för att möta risken att kommande ansökningar om medel inte bifalls.99

Även i den senaste forskningspolitiska propositionen anför reger- ingen att det är angeläget att lärosätenas medel till forskning och ut- bildning på forskarnivå ökar för att ge dem bättre möjligheter att ta ansvar för utvecklingen av den svenska forskningen. Regeringen menar att ökade anslag ger lärosätena bättre förutsättningar att genomföra förändringar som förväntas leda till ökad kvalitet i verksamheten och till att svensk forskning kan behålla sin tätposition i världen. De för- ändringar regeringen ser framför sig kopplat till ökade direkta anslag är t.ex. ökad samverkan med det omgivande samhället, interna utvär- deringssystem av forskning, genomtänkta karriärsystem och bättre villkor för unga forskare som främjar jämställdhet, samt inte minst insatser för ökad forskningsanknytning inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Generellt konstaterar regeringen att en förstärk- ning av de direkta anslagens andel av lärosätenas totala forsknings- finansiering ger lärosätena ett större inflytande över både forsk- ningens inriktning och hur den genomförs.⁠100

Trots dessa ambitioner har den långsiktiga trenden den senaste tioårsperioden varit att andelen direkta anslag har fortsatt att minska från cirka 47 procent till cirka 44 procent, även om den ökat något vissa enskilda år. Vi menar att det behövs en mer uttalad målbild och plan för en bättre balans mellan direkta anslag och externa medel.

Minst hälften direkta anslag inom en åttaårsperiod

Vilken målbild bör då gälla för förhållandet mellan direkta anslag och externa medel? Det finns inget givet svar på den frågan. Det som behövs är enligt vår mening en tydlig förändring som ger nya signaler i systemet. För enskilda forskare och forskargrupper är målet att beroendet av att söka externa medel ska minska, med ökat utrymme att utveckla forskningsfrågor som kanske inte passar dagens utlys- ningar men kan leda till större genombrott över tid, eller att t.ex. forska inom områden där tillgången på externa medel är liten men behovet stort, t.ex. för en bättre forskningsbas för utbildning eller yrkespraktik. För lärosätesledningar på olika nivåer är målet att de

99Prop. 2012/13:30, s. 16 och 55.

100Prop. 2016/17:50, s. 55.

270

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

ska kunna ta ett tydligt ansvar för forskningens förutsättningar i form av karriärvägar och anställningsvillkor, utvecklade former för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling, infrastruktur, forskarutbild- ningen och sambandet mellan utbildning och forskning. En föränd- ring bör motverka tendensen att beslut om forskningsverksamhe- tens inriktning i hög grad överlämnas till externa finansiärer.

Förändringen i balansen behöver då vara tillräckligt stor och vara en del av en tydligt uttalad och långsiktig färdriktning, så att både ledningar och enskilda forskare och forskargrupper kan arbeta mot en situation där medelsutlysningar blir mindre styrande för vilka forsk- ningsfrågor som väljs, medelsansökningar tar mindre del av forskarnas tid och medelsbeviljningar får mindre avgörande betydelse för utveck- lingen av lärosätenas forsknings- och utbildningsmiljöer.

I den andra vågskålen ligger att välja en realistisk målbild inom en rimlig tidsram, med hänsyn till att effekterna inte ska bli för drama- tiska för den verksamhet som de forskningsfinansierande myndig- heterna finansierar. Givet att staten bara styr över en del av de externa medlen behövs en större relativ omfördelning eller tillskott för att åstadkomma en viss förändring i den totala andelen.

Vi förordar att regering och riksdag tydligt uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och högskolor i landet inom den närmaste åttaårsperioden. Vi menar att det är rimligt att uttala ett riktmärke i förhållande till den totala externfinansieringsgraden, även om staten bara styr över en del av dessa medel. I konkreta termer behöver en sådan målbild översättas till vilka förändringar i statens fördelning av medel som behövs för att åstadkomma den. Vi föreslår självfallet ingen automatik i förhål- lande till olika privata eller utländska finansieringsströmmar, vilket vore oförenligt med principerna för statsbudgeten. Vi föreslår inte heller en målbild att externfinansieringsgraden ska vara densamma för olika lärosäten, utan den förändring vi förordar är en inriktnings- förändring som verkar på systemnivå.

Att uppnå 50 procent direkta anslag är enligt vår mening inte ett orimligt högt ställt mål. Jämfört med situationen i vissa andra fram- gångsrika forskningsnationer, med situationen i Sverige under 1980-

271

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

talet, eller med målbilder som föreslagits i den aktuella svenska debat- ten,101 kan det tvärtom anses vara väl lågt tilltaget. Vi menar därför att en ambition att ytterligare öka de direkta anslagens andel på längre sikt vore rimlig, men föreslår ingen konkret målnivå eller period för detta. När det gäller tidsperioden menar vi på samma sätt att en åtta- årsperiod är fullt realistisk i förhållande till hur snabbt andelen extern- finansiering förändrats under vissa tidigare tidsperioder.

Vägen mot balans bör ske genom en succesiv ökning av basansla- gen som inleds i nästa samlade proposition. En sådan förändring kan genomföras genom att basanslagen prioriteras i kommande forsk- ningssatsningar eller genom att medel omfördelas från myndigheter som delar ut statliga forskningsbidrag. Inom ramen för oförändrade totala intäkter skulle anslagsintäkterna behöva öka med 2,6 miljarder kronor. Det motsvarar cirka 27 procent av de statliga forsknings- bidragen 2017. I kapitel 9 lämnar vi förslag om hur de ökade forsk- ningsanslagen bör fördelas.

6.6.2Fördelningen av direkta anslag

Fördelningen av anslag diskuteras i kapitel 9. Vi kommenterar här översiktligt frågan om en omfördelningsmodell för det direkta ansla- get i den del som avser forskning och forskarutbildning.

Sedan 2009 har en modell använts där en del av anslaget omför- delas mellan lärosätena utifrån två indikatorer. Den ena baseras på vetenskapliga publiceringar och citeringar och den andra på stor- leken av de externa intäkterna (se vidare beskrivning i kapitel 9). Denna modell för omfördelning tycks i praktiken ha övergivits. Den användes senast i budgetpropositionen för 2016, och då enligt en tidigare ej använd princip där olika kategorier av lärosäten delades in i grupper med olika summor som fördelades inom respektive grupp. I budgetpropositionen för 2018 angav regeringen att den inte genom- för någon omfördelning med hänsyn till ambitionen att ge goda förut- sättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten. Regeringen har dock inte tydligt uttalat att modellen inte ska tillämpas i framtiden.

101Se t.ex. Öquist & Benner (2012), som föreslog målet att kvoten egenfinansiering/extern finansiering inte underskrider 60/40.

272

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

Vi menar att nuvarande modell bör ses som överspelad. Förutom de mer principiella skäl som vi anför i det följande är en grundläg- gande brist att såväl normeringsgrunderna för den bibliometriska indikatorn102 som de viktfaktorer som departementet tillämpar103 baserar sig på förhållanden som gällde 2008.

Vi anser inte heller att nuvarande modell i närtid bör ersättas med en annan indikatorbaserad modell för omfördelning. Även med den successiva ökning av andelen basanslag som vi förordar kommer andelen externa medel att vara hög under många år framöver, och en stabilitet i basanslaget kommer därför vara särskilt betydelsefullt. De insatser som en ökning av de direkta anslagen möjliggör bör dess- utom göras utifrån varje lärosätes förutsättningar, och styrning mot utfall enligt vissa indikatorer bör därför undvikas.

Vi hänvisar också till de risker med prestationsbaserad resurs- tilldelning som vi diskuterade i avsnitt 4.5. Flera har pekat på att användningen av kvantitativa indikatorer för resursstyrning riskerar att leda till en ”performance paradox” där indikatorernas värde som mått urholkas och negativa bieffekter uppstår, såsom undanträngd inre motivation, uppdelning av forskningen för att maximera antalet artiklar och undanträngning av mer riskfylld forskning med osäkert kortsiktigt utfall men stort potentiellt långsiktigt värde.104

De två indikatorer som i dag används, vetenskapliga publiceringar och citeringar respektive externa medel, har dessutom sina särskilda begränsningar. När det gäller bibliometriska modeller formuleras i det s.k. Leidenmanifestet105 från 2015 tio principer som bör beaktas vid utvärdering av forskning, där den första handlar om att kvanti- tativa mått ska utgöra ett komplement till kvalitativ expertbedöm- ning och inte stå för sig själv. Ett viktigt skäl att inte i närtid använda bibliometriska mått i styrningen är utvecklingen mot öppen veten- skap där det vore direkt kontraproduktivt att premiera publicering enligt dagens system. När det gäller externa medel är det för att åstad- komma den förändring vi vill uppnå med en ökad andel basanslag

102Dvs. de s.k. områdesnormalerna i den tillämpade modellen (Waringmodellen) som baseras på bedömningar av antalet forskare inom olika ämnesområden och deras produktivitet.

103Dessa utgår från fördelningen mellan vetenskapsområden i respektive lärosätes anslag senaste gången dessa användes, dvs. budgetåret 2008.

104För en översikt, se Welpe m.fl. (2015).

105Hicks m.fl. (2015); Se även www.leidenmanifesto.org

273

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

angeläget att fördelningen av basanslaget inte samtidigt ger driv- krafter för att maximera mängden externa medel. Dessutom saknas

idagsläget en tillräckligt bra grund för att vikta externa medel mellan olika områden.106 Vi anser inte heller att den fördelningsgrund för samverkan som användes 2018 är hållbar, vilket utvecklas i kapitel 7.

Vi beskrev i avsnitt 4.5 två tänkbara syften med prestations- baserad tilldelning: omfördelningen i sig eller incitament. När det gäller omfördelning som syfte är det värt att notera att utfallet på olika produktivitets- eller kvalitetsindikatorer är starkt korrelerat med mängden tillgängliga resurser.107 Det betyder att sådana utfall inte nödvändigtvis är en god indikator på var en resursförstärkning på marginalen skulle göra störst nytta. När det gäller incitament för kvalitetsutveckling finns den tidigare nämnda risken att fokus läggs på vad som premieras i modellen snarare än utveckling av egna stra- tegier och profiler. Den incitamentseffekt som åstadkoms tycks också i högre grad vara kopplad till prestigen att komma väl ut i en kvalitetsjämförelse än själva resurstilldelningen.108

6.6.3Åtgärder för att främja hög kvalitet

Vi bedömer att:

•Lärosätenas insatser med anledning av höjda basanslag bör följas upp i överenskommelserna.

•Ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningen bör skapas som är kvalitetsdrivande och ger god insyn.

Tidigare har regering och riksdag sökt skapa drivkrafter för ökad forskningskvalitet på två huvudsakliga sätt: genom en ökad andel externa medel fördelade efter kvalitetsprövning109 och genom en

106Dagens viktning baseras som sagt på de direkta anslagens fördelning mellan vetenskaps- områden 2008. Den ämnesuppdelade SCB-statistik som föreslagits användas av Flodström (2011) och Vetenskapsrådet (2016) är enligt vår bedömning inte tillräckligt väl kvalitetssäkrad i dagsläget.

107Hwang (2018) beräknar korrelationen mellan ett lärosätes forskningsintäkter och forsk- ningsvolym i form av publiceringar och citeringar till över 99 procent.

108Hicks (2012).

109En politik tydligast uttryckt i propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3).

274

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

omfördelningsmekanism i de direkta anslagen.110 Vi har i det före- gående argumenterat för att dessa två sätt riskerar att få ett antal negativa effekter. Denna bedömning baseras inte på en uppfattning att drivkrafter för hög kvalitet är oviktiga. Tvärtom menar vi att sådana drivkrafter behövs, och också bör förstärkas utifrån ambitio- nen att Sverige ska vara en ledande forskningsnation. Vi menar också att det är viktigt att lärosätenas insatser och resultat kan synliggöras på ett förtroendeskapande sätt för såväl regering och riksdag som andra aktörer i samhället. Den ökning av andelen basanslag som vi förordar bör också åtföljas av insatser som bidrar till att effekten blir så bra som möjligt.

Uppföljning av hur nya basanslag används

Om en tydlig förstärkning av lärosätenas basanslag sker, genom nytillkomna medel eller omfördelning från de forskningsfinansie- rande myndigheterna, är det rimligt att regeringen vill kunna se att dessa medel kommer att användas på ett för respektive lärosäte ändamålsenligt sätt och att de åtgärder som lärosätena vidtar kan följas upp. Samtidigt är det angeläget att nya medel inte styrs på ett likriktande sätt.

Här menar vi att de överenskommelser som beskrivs i kapitel 5 är en lämplig form. Det innebär att varje lärosäte formulerar sina stra- tegier och mål för vilka förändringar som är ändamålsenliga utifrån lärosätets förutsättningar och de övergripande mål som en ökad andel basanslag syftar till, och hur dessa mål ska följas upp. Reger- ingen bör inte peka ut konkreta insatser eller målbilder som ska gälla för alla lärosäten, men varje lärosäte behöver argumentera tydligt för sina val och visa att uppföljning kan göras. Denna ansats är jämförbar med den som Nederländerna använder i sina ”Quality Agreements” 2019–2024. Medel som frigjordes i en reform av studiestödssystemet beslutades användas för kvalitetsfrämjande åtgärder inom den högre utbildningen. I dessa överenskommelser anges ett antal teman i form av övergripande effekter som resursförstärkningen avses få (t.ex. mer

110Genom den indikatorbaserade modell som infördes 2009 (prop. 2008/09:50) eller baserat på utvärderingar enligt den modell som Vetenskapsrådet (2014) utvecklade på regeringens uppdrag men som inte genomfördes.

275

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

lärarintensiv undervisning och mer handledning, bättre genomström- ning eller förstärkt kompetensutveckling för lärarna). Varje lärosäte översätter dessa övergripande teman i konkreta insatser under perio- den och vad de förväntar sig ha uppnått efter en viss tid.111

Stärkt kvalitetssäkring och utvärdering av forskningen

UKÄ utvecklar för närvarande det nationella kvalitetssäkrings- systemet för att även omfatta lärosätenas kvalitetssäkring av forsk- ning.112 Inom ramen för sitt uppdrag har UKÄ redogjort för de anpassningar av det nationella kvalitetssäkringssystemet som de bedömer behövs i en rapport som de också remitterat för synpunkter inför det fortsatta arbetet.113 I huvudsak handlar det enligt UKÄ:s bedömning om att utveckla granskningen av lärosätenas kvalitets- säkringsarbete så att det också omfattar forskning. UKÄ ska alltså inte utvärdera forskningens kvalitet i sig.

I rapporten uttrycker UKÄ bl.a. att myndigheten ser positivt på att lärosätena utvecklar ett nationellt ramverk för kvalitetssäkring av forskning som skulle kunna motsvara de riktlinjer för intern kvalitets- säkring som European Standards and Guidelines (ESG) anger när det gäller utbildningens kvalitetssäkring. I sina resonemang om ett ram- verk hänvisar UKÄ också till det Standard Evaluation Protocol (SEP) som de nederländska universiteten utarbetat i samarbete med mot- svarigheterna till Kungl. Vetenskapsakademien och Vetenskaps- rådet. Detta protokoll har funnits i olika versioner sedan 1993, och det senaste omfattar perioden 2015–2021. Det övergripande målet anges vara att visa upp den akademiska forskningens kvalitet och relevans, och förbättra dem där det behövs. Som målgrupper anges forskarna själva, lärosätesledningar, regeringen och intressenter i näringsliv och samhälle. Lärosätena ansvarar för att utvärdering sker vart sjätte år, enligt tre kriterier som anges i utvärderingsprotokollet (kvalitet, samhällsrelevans och livskraft/viability). Protokollet ger

111OCW m.fl. (2018).

112Uppdraget gavs som ett tillägg i UKÄ:s regleringsbrev för 2017. Samtidigt breddades uppdraget i UKÄ:s instruktion från att svara för kvalitetssäkring av högskoleutbildning till att nu gälla kvali- tetssäkring ”av universitetens och högskolornas verksamhet”. Se även prop. 2016/17:50 s. 65–66.

113UKÄ (2018b).

276

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

utrymme för flexibilitet och anpassning till olika lärosätens eller områdens skilda förutsättningar.114

Inom SUHF pågår diskussioner om ett ramverk för kvalitets- säkring av forskning med anledning av UKÄ:s arbete. I ett förslag utarbetat av SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor anges tre grund- läggande komponenter: 1) Fastställd ordning för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling av forskning, 2) Kontinuerlig uppföljning, samt

3)Återkommande granskning. I den tredje punkten anges att läro- sätena med viss periodicitet och med stöd av externa granskare genomför bredare genomlysningar av sina forskningsmiljöer eller sin forskning i ett helhetsperspektiv för att identifiera styrkor, svag- heter och utvecklingsmöjligheter, samt har system för att ta hand om de rekommendationer som denna granskning ger upphov till.115

Vi menar att UKÄ:s utvidgade uppdrag kan få positiva effekter för forskningens kvalitetssäkring, bl.a. med hänsyn till vad vi anfört i kapitel 4 om vikten av att främja en stark kvalitetskultur och effek- tiva kvalitetssäkrande system. Det gäller i synnerhet om ett natio- nellt ramverk med bred förankring och legitimitet såväl bland uni- versitet och högskolor som hos andra aktörer utvecklas. En del i ett sådant ramverk som vi särskilt vill betona gäller extern utvärdering av forskningens kvalitet och relevans.

UKÄ:s uppdrag är att utvärdera lärosätenas kvalitetssäkring, och inte själva forskningens kvalitet. En viktig roll för ett nationellt ram- verk skulle enligt vår mening vara att ange ramar för själva forsk- ningens utvärdering som är kvalitetsdrivande och tillitsfrämjande. Att periodiskt se över sin forskning, själv beskriva dess kvalitet och få den granskad av externa kollegor i nationell och internationell jäm- förelse är viktiga drivkrafter för att upprätthålla en kvalitetskultur och få signaler till förändringsbehov, samtidigt som utvärderingar också tjänar ett viktigt syfte genom att ge insyn till politiker, andra intres- senter och allmänheten.

För att tjäna dessa syften skulle ett ramverk för forsknings- utvärdering behöva utvecklas och bli mer konkret än en enbart en norm om att extern genomlysning ska ske med viss periodicitet. Vissa ytterligare gemensamma principer och ramar skulle både

114Standard Evaluation Protocol 2015–2021: Protocol for Research Assessments in the Netherlands. Se även beskrivning i UKÄ (2018b,) s. 25–26.

115SUHF (2018b).

277

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

kunna verka kvalitetsdrivande och öka omvärldens tilltro till syste- met. Som vi har betonat tidigare är det dock viktigt att utvärderingar kan anpassas så att de främjar kvalitetsutveckling utifrån lärosätets egna förutsättningar, strategier och profiler. En långt driven standar- disering bör därför undvikas. Även om det nederländska systemet ger utrymme för anpassningar behöver det beaktas att de neder- ländska universiteten är ganska lika varandra, medan skillnaderna mellan de svenska lärosätena i storlek och förutsättningar i övrigt är betydande. Ett svenskt ramverk för forskningsutvärdering skulle därför behöva ha en högre grad av flexibilitet än det nederländska.

Om ett sådant ramverk utvecklas skulle det också tjäna på att inte ses som enbart lärosätenas angelägenhet, av två skäl. Dels är det väsentligt att de utvärderingar som lärosätena ansvarar för, den utvärdering av forskningens vetenskapliga kvalitet och betydelse som Vetenskapsrådet ansvarar för enligt sin instruktion (2 §), och UKÄ:s granskningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete samspe- lar så effektivt som möjligt. Dels ökar tilltron till ett ramverk för utvärderingar om också andra relevanta intressenter står bakom det. Vi rekommenderar därför lärosätena att ta initiativ till att ett ram- verk för utvärdering av forskningens kvalitet och relevans tas fram i samarbete med UKÄ, Vetenskapsrådet och andra relevanta intres- senter som t.ex. vetenskapsakademierna.

6.6.4Avvägningar mellan olika forskningsområden

Vi bedömer att

•Styrning mot olika forskningsområden kan ske via forsknings- finansierande myndigheter eller som särskilda satsningar via de direkta anslagen efter bred utlysning och sakkunnig- prövning.

Avvägningen mellan olika forskningsområden beskrevs av utred- ningen Forskning 2000 som ”själva huvudfrågan” i forsknings- politiken.116 Även i dagens forskningspolitiska propositioner upptar frågor om forskning med olika inriktning eller för olika behov stort utrymme. Formerna för styrningen har dock förändrats radikalt över

116SOU 1998:128 s. 232.

278

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

tid. Från en situation, före 1993 års reform, där samlade potter för varje fakultet fördelades över ett begränsat antal lärosäten (främst uni- versiteten), har i dag samtliga lärosäten fasta forskningsresurser som de kan fördela helt fritt mellan olika områden. Regeringens och riks- dagens styrning av den övergripande inriktningen på forskningsmed- len sker i stället genom fördelningen av medel via de forskningsfinan- sierande myndigheterna (vilkas andel har ökat kraftigt) samt via rik- tade satsningar av olika slag (vilkas omfattning också har ökat).

Vi ser det som legitimt att regering och riksdag bedömer behovet av forskningsresurser bl.a. med hänsyn till utmaningar i samhället eller olika kunskapsområden. Varken kunskapsutvecklingen eller samhällets kunskapsbehov kan dock förutses, och ofta nog kommer båda att förutsätta tvärvetenskap och utveckling av nya forsknings- områden. Områden som anses behöva särskilda satsningar bör också kunna avgränsas olika över tid. Vi föreslår således inte någon åter- gång till en fast indelning av lärosätenas anslag i olika vetenskaps- områden. Styrning av forskningsmedlen till vissa områden kan som i dag göras via de forskningsfinansierande myndigheterna eller genom särskilda satsningar såsom strategiska forskningsområden. Det är dock viktigt att denna styrning utformas på ett ändamåls- enligt sätt. Vi menar att följande principer bör gälla.

För det första bör styrning mot vissa områden baseras på en ana- lys som visar på tydliga brister, luckor eller utvecklingsbehov. Givet statens roll att framför allt ansvara för sådant som är samhällsviktigt men inte säkerställs av andra aktörer måste en sådan analys ta hänsyn även till de privata finansiärernas prioriteringar, med inriktningen att balansera eller kompensera dessa.

För det andra måste områden som pekas ut vara tillräckligt breda för att inte inkräkta på forskningens frihet. Eventuella behov att få mycket specifika frågor belysta bör hanteras som uppdragsforskning.

För det tredje bör fördelningen mellan olika områden som resur- ser ska satsas på göras samlat och på nationell nivå innan fördelning mellan lärosäten kommer in i bilden.

Fördelning mellan lärosäten måste, för det fjärde, göras efter bred utlysning och sakkunnigprövning utifrån tydliga kriterier.

Formerna för fördelning av forskningsanslaget utvecklas i kapitel 9.

279

Utbildning och forskning

SOU 2019:6

6.6.5Översyn av de statliga forskningsfinansiärerna

Vi föreslår att

•En översyn av den statliga externa finansieringen av forsk- ningen görs. Översynen bör omfatta såväl forskningsråden och Vinnova som övriga myndigheter som finansierar forsk- ning. Syftet med översynen ska vara att säkerställa att den stat- liga forskningsfinansieringen är ändamålsenligt organiserad.

Nuvarande myndighetsorganisation för forskningsfinansiering sjö- sattes 2001 och föregicks av flera utredningar, bl.a. en parlamentarisk kommitté (Forskning 2000). Systemet utvärderades 2008 av utred- ningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forsknings- finansiering (SOU 2008:30). Utredaren bedömde bland annat att det generellt sett saknades uttalade ambitioner bland forsknings- finansiärerna att skapa en mer sammanhållen struktur av utlysningar för att tillgodose behoven inom hela värdekedjan, från grundforsk- ning till tillämpning inom olika sektorer. Utredningens huvudförslag var att de statliga forskningsfinansiärerna skulle slås samman till en för att öka möjligheterna att uppnå såväl hög vetenskaplig kvalitet som nyttiggörande. Regeringen valde att inte genomföra utredningens förslag med argumentet att det är viktigt med mångfald i finansier- ingssystemet.

Under mandatperioden 2018–2022 kommer den statliga forsk- ningsfinansierande myndighetsorganisationen (med forskningsråden och Vinnova) att fylla 20 år. En ny forskningsfinansierande myn- dighet, Skolforskningsinstitutet, har inrättats 2015 och har en delvis överlappande finansiering av forskning med Vetenskapsrådet. Forsk- ningsråden och Vinnova har genomgått stora förändringar sedan de bildades inte minst på grund av många och utvidgade uppdrag initie- rade av regeringen. Forskningsfinansieringen från övriga myndig- heter är fortsatt omfattande och stod för cirka 15 procent av hög- skolans statliga bidragsintäkter till forskningen 2017.

Finansieringen av forskning är i många fall överlappande och alla forskningsråd finansierar i varierande grad såväl grundforskning som behovsmotiverad forskning. Det svenska systemet beskrivs ibland som fragmenterat där samma forskare vänder sig till olika forsk-

280

SOU 2019:6

Utbildning och forskning

ningsråd och andra externa finansiärer med ansökningar om forsk- ningsbidrag. Mot bakgrund av lärosätenas beroende av extern finan- siering från många olika källor, det delade ansvaret för finansiering av forskningsinfrastruktur mellan lärosäten och finansiärer samt betydelsen av finansiärernas interna styrning och förmåga att prio- ritera och genomföra regeringens forskningspolitik, finns enligt vår mening anledning för regeringen att genomföra en ny utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering i syfte att åstadkomma en samordnad och flexibel struktur.

För att möjliggöra en helhetssyn på den statliga forskningsfinan- sieringen bör översynen inkludera samtliga myndigheter som finan- sierar forskning vid universitet och högskolor. Utöver organisa- tionsfrågor bör det i översynen också ingå att se över finansiärernas arbetssätt och val av finansieringsformer för att även i dessa delar säkerställa att de statliga medlen fördelas på ett ändamålsenligt sätt och med hög kvalitet oavsett finansieringens inriktning. En särskild fråga för översynen att belysa är hur större infrastrukturer bör finan- sieras för att säkerställa en ändamålsenlig finansiering och god tillgång för forskare och aktörer från näringsliv och offentlig sektor. Ett av syftena med vår utredning är att tydliggöra anslagsfinansieringens roll i forskningens finansiering. Vår ambition är att den översyn vi föreslår på samma sätt ska tydliggöra den externa finansieringens roll och slå fast vilka övergripande principer som ska gälla för att den ska ge bästa resultat.

I avvaktan på en sådan översyn är det viktigt att den positiva ut- veckling som vi kan skönja mot ökad samordning mellan finansiärerna och ökad dialog mellan finansiärer och lärosäten fortsätter. All statlig extern forskningsfinansiering bör enligt vår mening ha ett långsiktigt perspektiv, präglas av transparens och säkerställa hög kvalitet i bered- ningsprocesserna. Statliga forskningsfinansiärer bör samordna sina administrativa rutiner samt uppföljning och utvärdering. Det är också angeläget att den externa finansieringen inte påverkar lärosätets sam- lade verksamhet negativt, t.ex. genom att de forskare som tilldelas bidrag inte ges möjlighet att delta i utbildningen.

281

7Samverkan och samhällspåverkan

7.1Ökade förväntningar på samverkan och samhällspåverkan

Lärosätenas samverkan med det omgivande samhället i vid mening har alltid utgjort en grundpelare i lärosätenas arbete och varit en självklar del av såväl utbildning som forskning. Som Benner och Sörlin konsta- terar så har högskolan, som delar av en offentlig styrning och bero- ende av offentlig finansiering, varit en integrerad och pådrivande aktör i samhället, med nära anknytning till skola, näringsliv, stad, politik och kultur.1 Samtidigt har förväntningarna ökat i takt med högsko- lans ökade omfattning och roll i samhället, vilket framgår i kapitel 2.

Utvecklingen av högskolans samverkan med omgivande samhälle har under lång tid haft en central roll i den svenska högskolepolitiken men även inom andra politikområden. En rad utredningar och samt- liga forskningspolitiska propositioner genom åren har lyft fram sam- verkan på olika sätt: som ett medel för demokratiutveckling, kvali- tetsutveckling av kärnverksamheten, näringslivets utveckling och konkurrenskraft och som ett sätt att möta globala och samhälleliga utmaningar.

Den senaste propositionen för forskning och innovation, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50), är ett aktuellt och belysande exempel. Samverkan och samhällspåverkan lyfts här som ett av tre prioriterade delmål:

För att Sverige att ska fortsätta vara ett framstående forsknings- och innovationsland måste samverkan mellan universitet och högskolor, näringsliv och det övriga samhället stärkas och förnyas i hela landet.2

1Benner & Sörlin (2015).

2Prop. 2016/17:50, s. 20.

283

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

Ett starkt fokus på samverkan är ingen specifikt svensk företeelse utan ansluter i hög grad till en internationell utveckling där inte minst EU lyfter fram att samverkan, forskningens nyttiggörande och innovation är viktiga medel för att stärka EU:s konkurrenskraft.3

De successiva förändringarna av högskolelagen (1992:1434) röran- de samverkan, som beskrivits i kapitel 2, är ett av flera uttryck för hur de politiska förväntningarna på högskolan att kunna bidra till sam- hällets utveckling har accentuerats över tid. Andra exempel är infö- rande av holdingbolag och andra strukturer för högskolans medver- kan i innovationssystemet, samt att externa finansiärer (nationella och internationella) i allt högre grad ställt krav på att forskningen ska bedrivas i samverkan och/eller ska visa på tydlig tillämpning. Här kan Vinnova samt KK-stiftelsen, som finansierat verksamhet vid högskolor och nya universitet, lyftas fram som belysande exempel.

Gemensamt för den nationella och internationella politiken inom området är att det finns en underliggande övertygelse om att ökad samverkan kan bidra till en positiv samhällsutveckling. Vidare finns en uppfattning att utbildningens och forskningens kvalitet och rele- vans stärks genom att på ett strukturerat och ömsesidigt sätt sam- verka med externa aktörer.

Denna förväntning på hur akademin kan bidra i samhälls- utvecklingen menar vi ligger i linje med högskolans grundläggande samhällsansvar som vi har beskrivit i kapitel 4. Det bör finnas tydliga förväntningar på lärosätena och lärarna att bidra till att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt. All samverkan innebär samtidigt någon typ av interaktion med en annan part som ofta har egna målsättningar och förväntningar. Här finns en potentiell risk för olika typer av intressekonflikter. Högskolans samverkansarbete måste därför ske med beaktande och med utgångspunkt i de akademiska grundvärden som redogjorts för i kapitel 4.

I de följande avsnitten kommer vi att presentera hur styrningen av högskolan bör utformas för att främja lärosätenas samverkans- arbete på ett ändamålsenligt sätt. Vi fördjupar oss dock inte i hög- skolans roll i innovationssystemet, som vi menar bör vara föremål

3Ett belysande exempel på detta är den s.k. Lissabonstrategin som fokuserade just på EU:s konkurrenskraft. Ett mer aktuellt exempel är det åttonde ramprogrammet Horizon 2020 som särskilt betonar innovation och forskningens betydelse för att lösa samhälleliga utmaningar.

284

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

för fortsatt utredningsarbete4. Begreppet samverkan är mångfacet- terat och historiskt föremål för en rad tolkningar, vilket vi menar delvis har försvårat styrningen och det konkreta utvecklingsarbetet inom området. Vi inleder kapitlet med frågan om hur uppgiften att samverka, informera och nyttiggöra forskningsresultat anges i lagen och föreslår en ny formulering som bättre fångar bredden i högsko- lans samhällsansvar. Därefter diskuteras hur samverkan och sam- hällspåverkan kan mätas, och vi föreslår att uppföljning och utvär- dering av lärosätenas arbete med samverkan och samhällspåverkan sker dels inom ramen för kvalitetssäkringssystemet, dels inom ramen för överenskommelserna. När det gäller finansiell styrning menar vi att en samlad samverkansparameter i resurstilldelningssystemet inte är ändamålsenlig, men att regeringen med fördel kan göra mer riktade satsningar.

7.2Förslag till en ny formulering i högskolelagen

Vi föreslår att

•Regeringen tar initiativ till att förändra lydelsen i 1 kap. 2 § hög- skolelagen (1992:1434) så att det anges att det i högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid hög- skolan kommer samhället till nytta.

Såsom framgår i kapitel 2 har regleringen i högskolelagen (1992:1434) rörande samverkansuppgiften successivt preciserats och utvecklats. Lärosätenas övergripande uppdrag regleras i högskolelagen (1992:1434) där det i 1 kap. 2 § anges:

4Se avsnitt 7.8 i detta kapitel där vi föreslår att högskolans roll i innovationssystemet belyses i en särskild utredning.

285

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

Staten ska som huvudman anordna högskolor för

1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad vetenskap, och

2.forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete.

I högskolornas uppgift ska det ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forsk- ningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.

Det sista stycket, som kan sägas övergripande definiera den samlade samverkansuppgiften, visar på att samverkan består av olika delar. Förutom samverkan som innebär en ömsesidig relation mellan läro- sätet och en eller flera externa aktörer så anges att högskolan ska informera om sin verksamhet samt verka för forskningens nyttig- görande (inklusive innovationsarbete). Dessa två senare delar förut- sätter inte alltid en direkt ömsesidig relation, och sätter fokus mer på faktisk samhällspåverkan än på samverkan som aktivitet eller metod. Vi kan alltså tala om samverkan som ett medel för utbild- ningens och forskningens samhällspåverkan. En positiv samhälls- påverkan kan förstärkas dels genom att samverkan bidrar till utbild- ningens och forskningens kvalitet och relevans, dels genom aktiva insatser för att sprida kunskap och kompetens och bidra till dess praktiska tillämpning.

Vi menar att högskolelagens nuvarande formulering är för be- gränsad när det gäller att beskriva högskolans faktiska roll och ansvar att bidra med samhällsnytta i bred mening. Ett ensidigt fokus på forskningsresultat och information menar vi inte speglar högskolans samlade och faktiska verksamhet.

För det första är det senaste tillägget, att ”verka för att forsknings- resultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta”, en onödigt snäv avgränsning i förhållande till högskolans samhällsansvar. Ändringen tillkom efter förslag av UHFOR-utredningen, som bedömde att för- värv och nyttiggörande av forskningsresultat inte inrymdes i läro- sätenas uppgift som den tidigare formulerades och att det därför behövdes en ny bestämmelse. Denna ansåg utredningen medföra en ny och egen uppgift vid sidan av forskning och utbildning.5 Reger- ingen ansåg att uppgiften att verka för att forskningsresultat kom- mer till nytta visserligen kunde ses som en naturlig del av högskolans befintliga samverkans- och informationsuppgift, men att det ändå borde förtydligas. Till skillnad från utredningen ansåg regeringen att

5SOU 2005:95.

286

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

även detta borde ses som en integrerad del av högskolans samlade uppgift. Även om kommersialisering stod i fokus för UHFOR- utredningen framhöll såväl utredningen som regeringen att nyttig- görande också kan innebära att information om forskningsresultat finner sin väg ut i samhället och den övriga forskarvärlden och där väcker intresse för vidareutveckling av liknande eller bättre idéer.6 Utifrån ett sådant integrerat och kumulativt synsätt menar vi att bestämmelsen borde ha fått en bredare formulering.7 Den kunskap och kompetens som finns vid universitet och högskolor är bredare än vad som går att hänföra till specifika forskningsresultat, och läro- sätenas ansvar med att föra ut kunskap och bidra till att den omsätts till samhällsnytta bör inte begränsas till enbart ursprungliga forsk- ningsresultat från det egna lärosätet utan avse den kunskap och kom- petens som högskolans lärare, forskare och studenter skapar eller tillägnar sig inom ramen för utbildnings- och forskningsverksam- heten. Den bör inte heller begränsas till forskningen; i diskussionen om samhällspåverkan saknas ofta hela den betydelse som utbild- ningen har för samhällspåverkan.

När det gäller uppgiften att informera om verksamheten kan den anses otydlig. Formuleringen är likartad med det krav som alla myn- digheter har enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) att till- handahålla information om verksamheten, men högskolelagens krav bör anses vara mer långtgående. Varken begreppet ”samverkan” eller ”information” kan självklart anses omfatta centrala delar i samhälls- ansvaret såsom högskolans folkbildningsuppgift samt det ansvar som högskolan har i att vara en kritisk röst i samhället. Vi menar att en bredare formulerad uppgift att verka för att kunskap och kompe- tens kommer samhället till nytta naturligt skulle omfatta även olika former av information, och att information därför inte behöver näm- nas särskilt i högskolelagen.

Vi menar att det fortsatt bör anges i högskolelagen att lärosätena ska samverka med det omgivande samhället. Utifrån ett resonemang om samverkan som ett medel för samhällspåverkan kunde man möjli- gen ifrågasätta behovet av detta. Samverkan är dock viktigt inte minst för lärosätenas mottagande av erfarenheter och problem utifrån och bör därför anges särskilt.

6Prop. 2008/09:50 s. 117–118.

7Den tidigare formuleringen att ”sprida kännedom om verksamheten samt om hur sådana kun- skaper och erfarenheter som har vunnits i verksamheten ska kunna tillämpas” var jämförelsevis bredare.

287

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

Med anledning av ovanstående föreslår vi att regeringen tar initia- tiv till en lagändring, inklusive det ytterligare beredningsarbete som kan behövas, i syfte att högskolans samlade verksamhet och ansvar för samhällspåverkan tydligare ska framgå. Vi föreslår att lydelsen i högskolelagen bör vara:

I högskolornas uppgift ska det ingå att samverka med det omgivande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta.

7.3Hur kan samverkan och samhällspåverkan bedömas?

När man betraktar den samlade samverkansuppgiften är det tydligt att uppgiften på konkret nivå består av en mycket stor spännvidd av aktiviteter.8 Dessa aktiviteter, sett ur ett lärosätesperspektiv, kan se olika ut beroende på ämnesområde, utbildningsmix, olika forsknings- traditioner och inriktningar, lärosätesprofil samt vilka omgivande aktörer som finns inom lärosätets verksamhetsområde. Detta kan gälla allt från rena bildningsinsatser för en allmänhet till etablerade forsk- ningssamarbeten med enskilda företag eller utbyten mellan forskare, offentliga aktörer och näringsliv t.ex. genom gemensamma projekt eller öppna forum. Det kan gälla indirekt påverkan genom spridning av grundforskningsresultat vars kortsiktiga tillämpning är oklar men som kan ha stor långsiktig betydelse till uppdragsutbildning som ett svar på ett konkret kompetensutveckling för en specifik personalgrupp.

Olika försök har gjorts genom åren att dela in samverkan i olika aspekter. I Högskoleverkets utvärderingar av högskolans samverkan användes exempelvis en tredelning i samverkan för demokrati- utveckling, för kunskapsutveckling och tillväxt, samt för bättre utbildning.9 I en senare forskningsöversikt över samverkansmönster publicerad av Vinnova menar författarna, utifrån en sammanställning av olika kategoriseringar av samverkansmönster, att samverkan kan inordnas i fyra huvudkategorier: Samverkan vid tekniköverföring, Forskningssamverkan, Utbildningssamverkan samt Övrig utåtriktad

8Se exempelvis Högskoleverket (2005) och Vinnova (2014).

9Högskoleverket (2004) Högskoleverket (2008b).

288

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

samverkan.10 Dessa kategorier kan sedan inordnas i en mängd under- kategorier som speglar olika typer av aktiviteter. Liknande katego- riseringar har gjorts av andra forskare och myndigheter.11

Vi kan alltså konstatera att samverkan kan ta sig en mängd olika uttryck, vilket enligt vår mening får två viktiga konsekvenser. Å ena sidan behöver styrningen utformas med hänsyn till denna bredd och inte avgränsa högskolans samhällsansvar till exempelvis enbart närings- livsutveckling. Å andra sidan behövs ofta en precisering av begreppet för att tala om samverkan i meningsfulla termer. Risken är annars att styrningen greppar över ett för stort område som saknar relevans när det gäller styrning, kvalitet, incitament och uppföljning.

Om högskolans verksamhet ska bidra till en positiv samhälls- utveckling så är det också rimligt att på olika sätt försöka bedöma effekterna utanför lärosätena. Olika modeller tillämpas i olika länder för att försöka bedöma de direkta och indirekta effekterna av läro- sätenas verksamhet. Flera länder använder utvärderingsmodeller där bedömning av forskningens samhällspåverkan ingår i kvalitetssäk- ringssystemet, och i vissa fall även utgör grund för medelstilldelning.12

En del i bedömningen av lärosätenas samverkan är att försöka samla in olika aktörers faktiska och upplevda nytta av den forskning och, utbildning och insatser för nyttiggörande som utförs på läro- säten. Den av Vinnova utvecklade modellen för bedömning av läro- sätenas samverksarbete som beskrivs i avsnitt 7.6 utgjorde ett försök att i ett nationellt sammanhang tillämpa en modell där just medaktö- rer får bedöma lärosätenas samverkansarbete.13

Det finns dock en rad svårigheter att bedöma effekterna av sam- verkansarbetet. I Vinnovas rapport Universitet och högskolors sam- verkansmönster och dess effekter görs en nationell och internationell litteraturgenomgång av den forskning som studerat effekter på olika samverkansprocesser. Författarna sammanfattar sin genomgång med att konstatera att:

10Vinnova (2014), s. 9–10.

11Se t.ex. Petrusson (2015) och de underlagsrapporter från Vetenskap & Allmänhet som beskrivs i avsnitt 7.6 nedan.

12Det mest kända är kvalitetsutvärderingssystemet REF i England där forskningens genomslag (impact) har direkt påverkan på anslagsfördelningen. Även Australien och Italien är exempel på länder som har ett liknande system med expertpaneler som bedömer forskningens impact.

13Även i Vetenskapsrådets förslag till kvalitetssystem (FOKUS) fanns en komponent där forskningens genomslag och relevans skulle bedömas av särskilt utsedda paneler. Se Veten- skapsrådet (2014).

289

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

Samtidigt som litteraturöversikten lyfter fram ett antal typeffekter av samverkansmönster, framträder även stora svårigheter med att identi- fiera och värdera effekter. Detta beror på att många effekter är subtila och att samverkansaktiviteterna är nära sammanflätade med varandra och med andra aktörers agerande. Effekten påverkas således av kontex- tuella förutsättningar som kan vara svåra för UoH, eller andra samver- kansparter att påverka, såsom motivation, stödsystem, omvärldens driv- krafter och påtryckningar, regioner och branschers förutsättningar att samverka, samt olika ämnesområdens karaktär. Dessutom värderar olika parter effekterna av samverkan på olika sätt.14

Ett ytterligare exempel på att det är svårt att mäta effekterna ges av Vetenskapsrådet i sin rapportering av ett regeringsuppdrag att ta fram indikatorer till stöd för att följa de forskningspolitiska målen. I upp- draget ingick bland annat att ta fram indikatorer för samverkan och samhällspåverkan. I slutrapportens sammanfattning anger Vetenskaps- rådet att:

Samverkan och samhällspåverkan sker på många sätt när det kommer till forskning. Det kan konstateras att det inte finns indikatorer som på ett fullödigt sätt beskriver detta. Det bör därför beaktas att de föreslag- na indikatorerna mer än på andra områden bara beskriver en begränsad del av samverkan och samhällspåverkan. Det är vidare så att det som är möjligt att forma indikatorer för i många fall främst är förutsättningar för det som önskas beskrivas.15

Vi menar att det är relevant att bedöma de effekter som lärosätenas samverkansprocesser (och övrig verksamhet) har på det omgivande samhället. Vi vill dock betona vikten av att utvärderingar görs på ett sådant sätt att resultaten både är användbara av lärosätena själva och ger värdefull information för regeringen och omvärlden, och så att de inte ger oönskade styreffekter. Bland annat är det viktigt att utvärderingar inte blir likriktande, givet uppgiftens mångfacetterade karaktär och den målsättning som uttrycks i våra direktiv att varje lärosäte ska kunna stärka samverkan utifrån sina specifika förutsätt- ningar. Sveriges högskolesystem med lärosäten med mycket stora skillnader och skilda förutsättningar gör detta än viktigare.

Som vi beskrivit ovan kan modeller som bedömer samverkan och samhällspåverkan inte enkelt reduceras till kvantitativa indikatorer eller enkla kvalitativa bedömningar. Ett system som syftar till att jäm-

14Vinnova (2014), s. 5–6.

15Vetenskapsrådet (2018b), s. 3.

290

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

föra och rangordna alla lärosätens samlade samverkan och samhälls- påverkan med tillräcklig kvalitet och legitimitet skulle enligt oss inne- bära en mycket omfattande administrativ överbyggnad och utvärder- ingsapparat med svåra metodologiska avvägningar som tar hänsyn till lärosätenas kontext och inriktning. Vi menar också att kostnaden för ett sådant system förmodligen överskrider de vinster i form av tyd- liga bedömningar som skulle kunna åstadkommas.16 Vi menar vidare att sådana system kan missa eller underskatta den samhällseffekt som högskolan grunduppgift att utbilda studenter, som genom kompetens bidrar till samhällets utveckling, innebär. Vi föreslår därför i det föl- jande att uppföljning och utvärdering av lärosätenas arbete med sam- verkan och samhällspåverkan sker dels inom ramen för kvalitetssäk- ringssystemet (7.4), dels inom ramen för överenskommelserna (7.5). När det gäller finansiell styrning menar vi att en samlad samverkans- parameter i resurstilldelningssystemet inte är ändamålsenligt, men att regeringen med fördel kan göra mer riktade satsningar (7.6).

Ett relativt nytt område för bedömning av högskolans samhälls- påverkan utgörs av så kallade altmetritska undersökningar. I korthet innebär detta att forskningsresultats genomslag i publika medier och sociala forum mäts. Även om det pågår en utveckling att kvalitets- säkra metoderna är den samlade bedömningen att resultatet av dessa undersökningar inte kan ligga till grund för att på ett rättvist sätt mäta lärosätenas samhällspåverkan.17

16I Vetenskapsrådets förslag till nytt kvalitetssystem (FOKUS) görs en redovisning av inter- nationella erfarenheter. Se Vetenskapsrådet (2014).

17Se exempelvis Bornmann (2017) för en diskussion om hur man kan mäta genomslag för olika typer av publiceringar och forskningsresultat.

291

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

7.4Samverkan som en del av ett nationellt kvalitetssäkringssystem

Vi föreslår att

•Bedömning och uppföljning av lärosätenas samverkansarbete primärt sker inom ramen för det nationella kvalitetssäkrings- systemet för utbildning och forskning med UKÄ som ansva- rig myndighet.

•Regeringen kan för att få en samlad nationell bild av specifika områden ge UKÄ i uppdrag att genomföra tematiska utvär- deringar.

Vi menar att det finns en grundläggande samsyn om att betrakta samverkan som en integrerad del av högskolans traditionella upp- gifter forskning och utbildning.

Vinnova har i sin metodutveckling av bedömning av lärosätenas samlade samverkansarbete definierat samverkan som

…en interaktiv process som skapar ömsesidig nytta, både för lärosäten och samverkanspartners. Samverkan ses inte som en enskild verksamhet utan som integrerad i lärosätenas kärnverksamhet.18

Synsättet har också stöd i det policydokument som SUHF:s expert- grupp för samverkan har sammanställt där man anger att

Samverkan är en integrerad del av – och enbart relevant i relation till – lärosätenas forskning eller utbildning ... Detta synsätt har betydelse för hur samverkan bör beskrivas, följas upp och värderas liksom hur sam- verkansuppgiften ska premieras i samband med meritvärdering på indi- vidnivå eller ekonomiska incitament.19

Vi menar att det är viktigt att betona samverkan och samhällspå- verkan som en integrerad del av högskolans forsknings- och utbild- ningsuppgift som motvikt till den föreställning som fortfarande finns att se samverkan som en tredje uppgift vid sidan om utbildning och forskning. Detta integrativa sätt att se på den samlade samver- kansuppgiften innebär enligt oss att bedömning och kvalitetssäkring

18Vinnova (2016), s. 2.

19SUHF (2018a).

292

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

följaktligen bör ske inom ramen för ordinarie kvalitetssystem. Läro- sätenas samverkansarbete med arbetslivet finns redan med som ett bedömningsområde för utbildning i det nationella kvalitetssystemet som nu implementeras.20 På samma sätt har UKÄ i sitt förslag till kvalitetssäkringsarbete av forskning föreslagit att forskningens sam- verkan och forskningens nyttiggörande bör inkluderas i gransk- ningen av forskningens kvalitetssäkring.21

Vi stöder utvecklingen av att samverkan som relaterar till utbild- ning och forskning blir integrerade delar av det nationella kvalitets- säkringssystemet för utbildning och forskning. Vi menar att en integration av viktiga samverkansaspekter22 till ordinarie kvalitets- system förväntas få legitimitet i högskolan och vara en internt starkt motiverande faktor för den fortsatta utvecklingen. Vi menar vidare att en sådan utveckling kan utgå ifrån och anpassas till olika läro- sätens och miljöers specifika profil och förutsättningar.

Att UKÄ får ett tydligt ansvar för uppföljning av samverkan som relaterar till kvalitetssystemet menar vi också kan stärka bedöm- ningsgrunderna och uppföljningen av området. Vi menar vidare att regeringen också kan ge UKÄ i uppdrag att genomföra tematiska utvärderingar av olika delar av lärosätenas samverkansarbete vid behov av nationella jämförelser.

7.5Styrning och uppföljning genom överenskommelser

Vi föreslår att

•Styrning och uppföljning av prioriterade samverkansaspekter kan ske inom ramen för överenskommelserna och deras upp- följning.

Som beskrivits i kapitel 5 utgör arbetet med överenskommelserna ett sätt att styra mot mål inom angelägna politiska områden på ett

20Se UKÄ (2016c).

21UKÄ (2018b), s. 53.

22I utbildningsutvärderingarna ska lärosätet exempelvis visa hur lärosätet arbetar för att syste- matiskt beakta arbetsliv och samverkan i sina utbildningar. Samverkan ska inbegripa såväl planering som genomförande av utbildningarna så att utbildningarna väl förbereder studenter och doktorander för arbetslivet. Se UKÄ (2016c).

293

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

sätt som tillvaratar respektive lärosätes specifika profil och förut- sättningar. Eftersom samverkan kan gestaltas på olika sätt menar vi att olika aspekter av samverkansuppgiften kan vara särskilt lämpliga att behandla i överenskommelseprocessen. I överenskommelsen kan lärosätet ange mål och uppföljningsmetod som speglar den egna strategin och profilen.

Vilka aspekter av samverkansuppgiften som kan behandlas i över- enskommelserna bör framgå i en framtida proposition för högre utbildning och forskning. Vi menar att fokus primärt bör ligga på samverkansfrågor som är av övergripande och strukturell art och som inte behandlas i kvalitetssäkringssystemet.

För att belysa hur vi tänker att överenskommelserna kan utgöra ett instrument anges här några möjliga exempel:

Bedömningar av lärosätenas samverkansarbete pekar genom- gående på att samverkan generellt värderas lågt i lärosätenas egna meriteringssystem.23 Vi menar att det är avgörande att de indivi- duella incitamenten stärks för att samverkan ska bli en självklar del av lärarens arbete. För att utveckla samverkan behöver den lärosätes- interna incitaments- och meriteringsstrukturen utformas så att sam- verkan bedöms meriterande exempelvis vid anställningar och befordran. I en överenskommelse kan lärosätet beskriva hur man arbetar med den interna incitaments- och meriteringsstrukturen.

En annan faktor som bedöms ha en tydlig effekt för kunskaps- överföring är graden av ökad mobilitet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor.24 Ett sätt att utveckla detta är att använda möj- ligheten till adjungerade lärare, dvs. lärare som är anställda inom högskolesektorn men som har sin huvudsakliga anställning utanför denna. Vi menar att adjungerade lärare är ett gott exempel på sam- verkan som berikar såväl akademi som näringsliv eller offentlig sek- tor genom att människor bär med sig kunskap, kompetens och erfarenhet mellan högskolesektorn och övriga sektorer. Detta mått har stöd i Vetenskapsrådets förslag till hur man ska följa upp sam- verkansuppgiften inom svensk forskning.25 I en överenskommelse

23Detta konstaterades redan i Högskoleverkets utvärdering av lärosätenas samverkansarbete 2004, se Högskoleverket (2004). Meriteringssystemets påverkan på samverkan betonades också i det så kallade KLOSS-nätverkets slutrapport 2015 där nio lärosäten samarbetade kring strategisk sam- verkan, se Broström m.fl. (2015). Meriteringssystemet lyfts också fram i prop. 2016/17:50.

24Detta anges bland annat i prop. 2016/17:50.

25Vetenskapsrådet (2018b).

294

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

kan lärosätet beskriva hur man avser att verka för ökad personal- rörlighet genom exempelvis en ökad andel adjungerade lärare.

7.6Att främja samverkan ekonomiskt

Vi föreslår att

•Regeringen bör för större och långsiktiga satsningar och för specifika samverkansaspekter lämna uppdrag om utlysningar vars beredningsprocess är transparent. För att förstärka lång- siktigheten i samverkansarbetet övergår dessa medel, efter utvärdering, till ordinarie anslag till lärosätet.

Genom ovannämnda förslag att tydligt integrera samverkan i det nationella kvalitetssäkringssystemet tillsammans med att styra och bedöma olika samverkansfrågor i överenskommelserna menar vi att det kan skapas tydliga drivkrafter för att långsiktigt stärka samver- kansarbetet inom högskolan. Enligt våra direktiv ska vi också lämna förslag till hur samverkan och samhällspåverkan kan premieras eko- nomiskt.

Ekonomiska resurser används i dag på två huvudsakliga sätt för att främja samverkan. För det första genom externa medel, antingen i form av att samverkan eller samhällspåverkan ingår som en del av målet med och prövningen för vissa typer av resurser till forsknings- projekt och större forskningsmiljöer, eller genom finansiering av särskilda projekt för att utveckla (former för) samverkan och sam- hällspåverkan. För det andra genom att en del av de direkta anslagen för forskning och forskarutbildning i budgeten för 2018 fördelas utifrån en samverkansparameter. Främjande av samverkan genom externa medel menar vi kan fortsätta. Vi anser däremot att det finns starka skäl för att inte koppla någon generell fördelningsnyckel för det direkta anslaget till samverkan och samhällspåverkan, och före- slår i stället att främjande av samverkan inom det direkta anslaget kan ske i en liknande form som de Strategiska forskningsområdena, dvs. genom transparenta utlysningar och sakkunniggranskning.

Det finns i dag en mängd former av extern finansiering med ett tydligt samverkansfokus. Rätt utformade kan sådana medel vara effek- tiva för att driva på utvecklingen. De kan fokuseras tydligt, följas upp

295

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

och omprövas utifrån gjorda erfarenheter. Nackdelen är att det kan bidra till en situation där insatser för samverkan och samhällspåverkan begränsas till en projektverksamhet som delvis lever sitt eget liv vid lärosätena. Att integrera samverkan och samhällspåverkan i bredare projekt eller större miljösatsningar är ett sätt att motverka detta, men det kan också kompletteras med andra former av styrning som tydli- gare tar sikte på lärosätenas samlade verksamhet.

Ett sätt att styra mot ökad samverkan som diskuterats under lång tid och användes i budgeten för 2018 är att på inkludera en fördel- ningsnyckel baserat på samverkan i resurstilldelningssystemet. Resursutredningen (RUT 2) övervägde samverkansindikatorer i sitt förslag till resurstilldelningssystem men bedömde det inte som lämpligt att föreslå. Utredningen hade inhämtat ett underlag från Vetenskap & Allmänhet26 med förslag på hur samverkan skulle kun- na ingå i resurstilldelningssystemet. Förslaget innehöll fyra indika- torgrupper med ett antal underliggande indikatorer (sammanlagt tjugo). RUT 2 ansåg dock att osäkerheterna var alltför stora när det gällde hur dessa parametrar kunde mätas och viktas, och föreslog därför inte någon samverkansindikator. Samverkan bedömdes dock ingå i indikatorn externfinansiering.27

I propositionen Ett lyft för forskning och innovation aviserade regeringen en fortsatt utredning bl.a. av frågan hur en bedömning av kvalitet i lärosätenas samverkan med omvärlden ska kunna vara en del av resurssystemet.28 Uppdraget gavs 2010 till Anders Flodström.29 Även till denna utredning levererade Vetenskap & Allmänhet ett underlag, med ett något reviderat förslag till fördelningsmodell med 17 indikatorer grupperade i tre indikatorgrupper.30 I rapporten Pres- tationsbaserad resurstilldelning för universitet och högskolor31 konsta- terades att det är svårt att hitta indikatorer som baseras på tillförlitlig statistik och som är tillräckligt stabila för att inte ge stora slumpvisa variationer mellan åren, liksom att vikta olika indikatorer. Det som bedömdes som möjligt att mäta och jämföra var förmågan att attra- hera uppdrag. Utredningen föreslog därför att den befintliga indika-

26Publicerat som bilaga 9 i SOU 2007:81.

27SOU 2007:81 s. 246.

28Prop. 2008/09:50 s. 60.

29Dnr U2010/4151/SAM.

30Bilaga 6 i Flodström (2011).

31Flodström (2011).

296

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

torn externa medel enbart skulle avse vetenskapligt prövade forsk- ningsbidrag och att uppdragsforskning i stället skulle utgöra en egen samverkansindikator tillsammans med uppdragsutbildning. Utred- ningen föreslog också en pilotstudie för fallstudier av forskningens samhällspåverkan som senare kunde ingå i resursfördelningen. I pro- positionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) gjorde reger- ingen bedömningen att prestation och kvalitet i samverkan och nyttig- görande borde premieras i resurstilldelningen, men med en bredare ansats. Vinnova fick i uppgift att, i samråd med Vetenskapsrådet, Formas och Forte, utforma en modell för bedömning av lärosätenas samverkan med omgivande samhälle. Metoden utvecklades genom två pilotutvärderingar som inkluderade flertalet (men inte samtliga) läro- säten.32 Modellen baserades på självvärderingar, beskrivning av olika samverkansaktiviteter och bedömning av lärosätets samlade samver- kansarbete inom primärt utbildnings- och forskningsområdet. Arbetet avslutades med att en expertpanel gjorde en kvantitativ bedömning av respektive lärosätes samverkansarbete utifrån en tregradig värderings- skala där hänsyn skulle tas till lärosätets profil, kontext och förutsätt- ningar.33 I slutrapporten bedömde Vinnova att metoden behövde vidareutvecklas bland annat när det gäller viktning i förhållande till lärosätenas storlek för att kunna användas i ett samlat resurstilldel- ningssystem. I budgetpropositionen för 2017 angavs, liksom i den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan – för sam- hällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, att lärosätenas samver- kansarbete med omgivande samhälle i högre grad ska påverka medels- tilldelningen. Denna ambition fullföljdes i budgetpropositionen för 2018 där det angavs att regeringen, i avvaktan på Styr- och resurs- utredningens förslag på hur samverkan skulle premieras ekonomiskt, skulle fördela avsatta medel med utgångspunkt i Vinnovas betygs- sättning av lärosätenas strategier för samverkan i ovan nämnda pilot- utvärderingar. Regeringen fördelade medlen utifrån tre olika nivåer, 1,7 miljoner, 3,3 miljoner respektive 5,0 miljoner kronor per lärosäte. De två lärosäten som inte deltog i Vinnovas första pilotprojekt tilldelades det lägsta beloppet.34

32Totalt ingick 26 lärosäten i den andra piloten.

33Vinnova (2016).

34Se tabell 9.6 i prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16.

297

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

Samverkan bör inte utgöra en generell fördelningsnyckel för anslaget

Den modell som Vinnovas pilotutvärderingar använde är, som Vinnova själv konstaterade, inte en färdigutvecklad modell för resurs- fördelning. Vinnova menade att erfarenheterna från pilotutvärder- ingarna visade att det går att utvärdera kvalitet i samverkan, och att de principer som modellen baseras på därför skulle kunna användas i ett resursfördelningssystem i kombination med utvärdering av kvalitet i andra dimensioner av lärosätenas verksamhet. Men Vinnova pekade också på ett antal viktiga begränsningar, bl.a. att modellen i sin helhet inte prövats, att delar av modellen bara använts för en begränsad del av lärosätenas samverkan, att alla lärosäten inte deltagit och inte minst att en utvecklad viktning i förhållande till lärosätesstorlek behövdes om resultaten skulle kunna användas i en resursfördelningsprocess. Att trots dessa förbehåll använda resultaten från pilotutvärderingarna för fördelning av basanslag är enligt vår mening inte förenligt med en ändamålsenlig och tillitsfrämjande styrning.

Utifrån våra resonemang i kapitel 4.6, 6.6 och 9.4 anser vi inte heller att utvärderingsmodellen bör vidareutvecklas i syfte att använ- das i resurstilldelningen. Vinnova framhåller som grundläggande prin- ciper för bedömning av samverkan att bedömningen ska stödja läro- sätenas egna kvalitets- och verksamhetsutveckling, ta hänsyn till att samverkan kan bidra till olika resultat inom olika vetenskapsområden och ta hänsyn till olikheter i olika lärosätens roller och förutsätt- ningar. Detta är enligt vår mening mycket goda principer. Tillämp- ningen av de principerna försvåras dock markant av en målsättning att sammanfatta varje lärosätes samlade samverkansinsatser i ett betyg på en för alla lärosäten gemensam skala som sedan ska användas som fördelningsnyckel. Dessa principer och de erfarenheter som gjorts i Vinnovas projekt bör däremot kunna tas till vara i de utvärderingar som görs inom ramen för kvalitetssäkringssystemet.

På samma sätt anser vi inte heller att tidigare förslag om att basera anslagsfördelningen på en uppsättning kvantitativa indikatorer är en ändamålsenlig väg att främja samverkan och samhällspåverkan. Att utforma en uppsättning resursfördelningsindikatorer som kan fånga bredden i samverkansuppgiften menar vi i likhet med flera tidigare utredningar inte är en framkomlig väg, både för att många tänkbara indikatorer inte är tillräckligt tillförlitliga eller stabila och för att

298

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

viktningen dem emellan är principiellt problematisk. De indikatorer som konkret har föreslagits – intäkter från uppdragsutbildning och uppdragsforskning – är sådana där själva uppdragsintäkterna utgör ett incitament och som i liten grad kan förväntas bidra till en utveck- ling av samverkan och samhällspåverkan i hela dess bredd. Om en modell skulle införas som verkligen fungerar som incitament (dvs. som får lärosätenas ledningar att göra prioriteringar som syftar till att få ett gott utfall i anslagsfördelningen) kommer fokus att läggas på de aspekter och samverkansformer som premieras i modellen, med risk för att andra värdefulla aspekter och samverkansformer prioriteras ned. Det förhindrar inte att det kan vara värdefullt att utveckla och använda indikatorer för olika aspekter av samverkan, både för lärosätenas egna arbete och för att ge en nationell bild av olika aspekter.

Såväl i rapporten Prestationsbaserad resurstilldelning för universitet och högskolor35 som i Vetenskapsrådets förslag FOKUS36 föreslogs att fallstudier över forskningens genomslag skulle användas som grund för resurstilldelning. Inte heller detta bedömer vi som en ändamåls- enlig del i ett generellt resurstilldelningssystem. Hur forskningens bidrag till samhället kan främjas på bästa sätt är en angelägen fråga. Vägarna till genomslag är dock krokiga, i hög grad oförutsebara och påverkas av en mängd faktorer utöver lärosätets eller forskarens egna insatser. Det finns ingen etablerad kunskap om vilka insatser eller samverkansformer som ger ett bättre eller snabbare genomslag och under vilka förutsättningar och som därmed borde främjas i ett resurs- tilldelningssystem. En aspekt är också hur ett fördelningssystem skulle utformas så att det å ena sidan inte styr mot enbart forskning som kan ge ett snabbt, direkt genomslag, och å andra sidan inte ger olika förutsättningar beroende på lärosätets specifika profil. Även här kan det dock finnas ett värde i att genomföra fallstudier, både som ett sätt att öka uppmärksamheten på detta i verksamheten och för att öka kunskapen om vad som tycks fungera.

35Flodström, A. (2011).

36Vetenskapsrådet (2014).

299

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

Fördelning av direkta anslag genom särskilda utlysningar

Samtidigt som vi alltså anser att en generell fördelningsnyckel för samverkan eller samhällspåverkan i resurstilldelningssystemet inte är ändamålsenligt menar vi att andra former att fördela en del av det direkta anslaget utifrån samverkansparametrar kan och bör använ- das. För att undvika de nackdelar vi har beskrivit ovan menar vi att man bör söka kombinera den möjlighet till fokusering och gedigen sakkunnigprövning som externa medel erbjuder med den långsik- tighet och det fokus på lärosätenas helhetsansvar för verksamheten som de direkta anslagen medför.

Vi föreslår därför att regeringen för prioriterade områden kan fördela medel genom uppdrag om särskilda utlysningar enligt en liknande modell som tidigare använts för de Strategiska forsknings- områdena (SFO). Som vi påpekat ovan är samverkan och samhälls- påverkan breda företeelser som är svåra att fånga, bedöma och eko- nomiskt premiera på ett samlat sätt. En process där regeringen väljer att göra särskilda utlysningar bör därför föregås av en tydlig målbild av vilka aspekter av samverkan och samhällspåverkan man vill ut- veckla långsiktigt. Denna målbild bör självfallet föregås av en nog- grann beredning, och utvecklas i den samlade propositionen.

Utifrån målbilden bör utlysningar ske öppet och utformas så att alla lärosäten har möjlighet att söka utifrån sina förutsättningar, och ansökningarna granskas och bedömas av utsedd myndighet. För att betona samverkansuppgiftens betydelse och för att undvika den höga grad av projektfinansiering som präglat området bör dessa medel fördelas som direkta anslag. Verksamheten bör följas upp och efter en viss tid utvärderas. Med anledning av utvärderingens utfall bör medel kunna omfördelas, liksom har gällt för SFO:erna. Som vi utvecklar i kapitel 9.4 bör det i denna typ av satsningar anges en tid- punkt när satsningen inte längre avses följas upp separat, och om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan ini- tialt fördelas mellan deras olika anslag.

300

SOU 2019:6

Samverkan och samhällspåverkan

7.7Behov av utökade undantag från det ekonomiadministrativa regelverket

Genomgående i denna utredning har vi föreslagit att olika styrsystem behöver harmonisera för att olika mål ska få genomslag och kunna uppnås. Det har i olika sammanhang identifierats att högskolans roll som förvaltningsmyndighet försvårar samverkan med olika aktörer. En fördjupad samverkan kräver i många fall att högskolan kan agera på ett sätt som inte överensstämmer med de regelverk som är kopplade till högskolan som myndighet. I kapitel 10 beskrivs dessa problem och de förslag till undantag från det ekonomiadministrativa regelverket som diskuterats. I kapitel 5 beskrivs även hur behov av bemyndi- ganden kan hanteras som en del i den dialogbaserade processen med regleringsbrev och överenskommelse.

7.8Innovationssystemet

Vi föreslår att

•Högskolans roll i det nationella innovationssystemet belyses i en särskild utredning.

I ovan nämnda genomgång har vi medvetet inte behandlat högsko- lans roll i det nationella innovationssystemet trots att detta kan betraktas som en självklar del av högskolelagens skrivning att det i högskolans uppgifter ingår att verka för att forskningsresultat till- komna vid högskolan kommer till nytta.

Just forskningens nyttiggörande ansluter till en lång politisk tradition och samsyn där forskningens betydelse för samhälls- utvecklingen betonats. Redan på 1940-talet började politiken upp- märksamma främst teknikforskningens betydelse för näringslivet utveckling. Under 1960- och 1970-talet betonades allt tydligare att investeringar i forskning i större utsträckning behövde komma till nytta i näringslivets omställning. Forskningens betydelse för andra samhällssektorer kom också att betonas genom en uppbyggnad av så kallad sektorsforskning med olika myndigheter som finansiärer. Under 1980- och 1990-talet kom forskningens betydelse för innova-

301

Samverkan och samhällspåverkan

SOU 2019:6

tion och hållbar tillväxt att fokuseras allt tydligare i forskningspoli- tiska propositioner och innovationspolitiska skrivelser. Belysande för synsättet att forskning och innovation hör ihop är att forsknings- politiska propositioner från 2008 har benämnts forsknings- och innovationsproposition. Denna fokusering på forskningens bety- delse för innovation, konkurrenskraft och tillväxt ansluter som vi beskrivit tidigare till en internationell utveckling (se avsnitt 7.1).

Högskolans roll i innovationssystemet har alltså en lång historia. Eftersom högskolan i Sverige, till skillnad från flera andra länder med starka forskningsinstitut, har en dominerande roll i den offentligt finansierade forskningen så är de politiska förväntningarna, formu- lerade i till exempel de senaste forsknings- och innovationspropo- sitionerna höga, vad gäller högskolans roll att stödja och utveckla innovationsarbetet. Den statliga styrningen och initiativen har, för- utom förändring av högskolelag och tydlig målstyrning i proposi- tioner, primärt rört uppbyggnaden av olika stödfunktioner i form av holdingbolag, innovationskontor men också omfattande stöd till innovationsprocesser genom Vinnova och andra aktörer. Gemen- samt för många av dessa satsningar är att de handlar om att utveckla stöd och ge incitament till den enskilda läraren att delta i innova- tionsarbete och kommersialisering av produkter.

Vi menar att högskolan har en central och viktig roll vad gäller att verka för verksamhet som bedrivs och skapas i högskolan kommer samhället till nytta i bred mening. Som vi beskrivit i tidigare avsnitt bör incitamenten för utvecklad samverkan stärkas inom olika om- råden. Vad gäller den mer specifika frågan om lärosätets roll och ansvar för innovationssystemet uppkommer dock en rad frågor av både principiell och praktisk art. Som Lidhard och Petrusson har be- lyst så finns en rad omständigheter som försvårar för högskolan att ta en tydlig roll i ett nationellt innovationssystem. En viktig aspekt rör lagstiftning som begränsar högskolan, som förvaltningsmyndig- het, att vara en aktör i innovationsprocesser. En annan fråga som försvårar högskolans roll rör det så kallade lärarundantaget som innebär att rättigheterna för olika innovationer tillfaller den enskilda läraren. Fokus blir i stället på stöd och service till lärarens egna inno- vations- och nyttiggörandearbete. Lidhard och Petrusson menar vidare att detta tillsammans med en hög grad av statlig styrning via olika tidsbegränsade projekt- och programsatsningar har inneburit att svenska lärosäten framstår som relativt svaga samverkansparter i

302

8 Jämställdhet

Högskolan är en viktig aktör för att nå det jämställdhetspolitiska målet om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma sam- hället och sina egna liv. Det jämställdhetspolitiska delmålet jämställd utbildning som innebär att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling, betonar den högre utbildningens roll för ett jämställt samhälle.

Högskolan har i denna betydelse en dubbel roll i det nationella jämställdhetsarbetet. För det första påverkar den forskning som bedrivs och de studenter som går ut i arbetslivet hela samhället. Hög- skolan kan i det senare avseendet antingen kompensera eller förstärka ett redan könsuppdelat arbetsliv. För det andra utgör själva hög- skolan statens största arbets- och studieplats och har som sådan ett stort ansvar att erbjuda samma möjligheter och villkor oavsett kön. Detta ansvar sammanfattas högskolelagen: I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas.1

8.1En ojämställd högskola

Statistik visar dock att det finns uppenbara problem med jämställ- dheten i högskolan. I UKÄ:s rapport Kvinnor och män i högskolan konstateras att jämställdheten i högskolan har förbättrats de tio senaste åren men att det samtidigt kvarstår en rad brister. En uppenbar brist är att utbildningsvalen i hög grad är könsbundna, där enbart cirka en fjärdedel av alla kurser har jämn könsfördelning. En annan är att kvinnor som grupp utgör en tydlig majoritet i utbildning på grundnivå och avancerad nivå, samt inom de lägre anställnings-

1SFS 1992:1434, 1 kap, 5 §.

305

Jämställdhet

SOU 2019:6

formerna bland undervisande och forskande personal, medan ande- len män ökar ju högre upp man kommer i den akademiska hierarkin. Situationen i Sverige skiljer sig inte från internationella förhållanden, där män utgör en övervägande majoritet av antalet professorer.2 Den könsmässiga sammansättningen skiljer sig också stort mellan olika områden. Inom området vård och omsorg samt medicin är kvinnor i kraftig majoritet, medan män är i majoritet inom teknikområdet. Det gäller för såväl studenter som för undervisande och forskande personal.3

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%


1987		1993	2000		2005	2010	2017
	Registerade studenter			Forskarexaminerade			Professorer
	Registerade studenter			Forskarexaminerade			Professorer

Anm. Registrerade studenter avser studenter på grundnivå och avancerad nivå.

Källa: SCB (www.scb.se) samt UKÄ (2018e).

I UKÄ:s årsrapport för 2018 framgår att kvinnor i genomsnitt har en betydligt högre utbildningsnivå än män. Det hör till stor del sam- man med att de påbörjar högskolestudier i större utsträckning än män. Men det är också så att inom respektive utbildning tar kvinnor i högre grad än män sina poäng och avlägger även examen i större utsträckning.4 Samtidigt avancerar män generellt snabbare till högre

2UKÄ (2016b).

3UKÄ (2018e), s. 43 och s. 127.

4UKÄ (2018e), s. 35 ff.

306

SOU 2019:6

Jämställdhet

anställningar inom akademin.5 Könsskillnader kan också yttra sig i lönedifferenser. Enligt UKÄ har lönedifferenserna generellt minskat sedan 2013, men fortsatt gäller att män har högre lön inom alla kate- gorier av undervisande och forskande personal.6 Statistik visar också på strukturella könsskillnader avseende anställningsgrund. En undersök- ning från UKÄ visar att kvinnor i högre grad än män har tidsbegrän- sade anställningar som baseras på vikariat eller allmän visstidsanställ- ning (50 procent för kvinnor mot 40 procent för män).7

Andra studier visar att ojämställda villkor i akademin motverkar kvinnors forskarkarriär exempelvis genom att fördelningsutfall och anslagsfördelning generellt är till kvinnors nackdel, samt att kvinnors tillgång till strategiska forskningsmedel är sämre än mäns.8 Statskon- toret kunde, genom en kartläggning av hur forskningsanslagen internt fördelas inom några lärosäten, visa att kvinnor får forskningsmedel i mindre utsträckning än män vid de undersökta lärosätena.9 I rappor- ten anges att fördelningseffekter kan uppstå på grund av att olika vetenskapsområden har skiftande ekonomiska förutsättningar vilket kan slå igenom i villkoren då könsfördelningen är ojämn mellan olika områden. En annan orsak kan enligt Statskontoret vara det faktum att professorer generellt har en högre andel forskning i sin anställning. Eftersom män dominerar vad gäller professorsanställningar följer med automatik att männen får en större andel av forskningsanslagen.

Just könsfördelningen bland professorer har varit föremål för regeringens insatser, med en ökning av andelen kvinnor bland pro- fessorerna som ett tydligt mål. (Se nedan avsnitt 8.2). UKÄ:s sta- tistik för 2017 visar att antalet kvinnor bland professorerna sedan 2007 har ökat med 700 helårspersoner, från 740 till 1 440 helårsper- soner, vilket motsvarar en ökning med 94 procent. Antalet män bland professorerna har under samma period ökat från 3 340 till 3 680 helårspersoner, vilket motsvarar en ökning med 10 procent. Den sammantagna utvecklingen innebär att andelen kvinnor har ökat med 10 procentenheter sedan 2007, och 2017 var andelen kvin- nor 28 procent av det totala antalet professorer. Bland nyanställda professorer var 40 procent kvinnor 2017.10

5UKÄ (2016b), s. 96 ff.

6UKÄ (2018e), s. 129.

7UKÄ (2018f).

8Se t.ex. Nationella sekretariatet för genusforskning (2015) för en forskningsöversikt av könsskillnader i forskningsberedningen, samt Sandström & van den Besselaar (2017).

9Statskontoret (2014b).

10UKÄ (2018e), s. 126–127.

307

Jämställdhet

SOU 2019:6

Statistiken visar alltså att, trots en generellt positiv utveckling inom några områden, så finns det fortfarande brister i jämställdheten i högskolan. Det är rimligt att anta att detta baseras på att det finns strukturella villkor och hinder som motverkar en jämställd högskola. I slutet av detta kapitel beskriver vi hur våra förslag kan bidra till ökad jämställdhet. Inledningsvis ger vi en översiktlig bild och analys av de initiativ och den styrning som regeringen historiskt har vidtagit för att öka jämställdheten i högskolan.

8.2Hittillsvarande styrning för ökad jämställdhet

Som en följd av kvinnors inträde i högre utbildning och på arbets- marknaden under 1960- och 1970-talet har jämställdhetsfrågorna inom högskolan blivit en återkommande fråga för regering och riksdag.

Regeringen har över tid genomfört ett antal åtgärder för att öka jämställdheten inom högskolan. År 1995 formulerades regeringens jämställdhetspolitik inom utbildningsområdet för första gången i en särskild proposition – Jämställdhet mellan kvinnor och män inom utbild- ningsområdet (prop. 1994/95:164). I propositionen angav regeringen att man uppfattade att vidtagna åtgärder för att öka jämställdheten inte fått tillräcklig verkan. Med anledning av detta föreslogs en rad åtgärder, som exempelvis en engångssatsning om att inrätta nya professurer i syfte att åstadkomma en jämnare könsfördelning bland professorerna. Det var också i denna proposition som regeringen för första gången gjorde bedömningen att det skulle finnas lärosätesspecifika mål för könsfördelningen vid rekryteringen av professorer. I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141) före- slog regeringen att samtliga universitet och vissa högskolor skulle ges mål avseende könsfördelningen bland nyrekryterade professo- rer, och att dessa mål skulle sättas för treårsperioder som ett enda samlat mål per lärosäte, beräknat utifrån rekryteringsunderlaget.11 Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.12 De första målen för andelen kvinnor bland nyrekryterade professorer sattes för åren 1997–1999. Senare sattes mål för perioderna 2001–2004 och

11Prop. 1996/97:141 s. 39 ff.

12Bet. UbU 1997/98:3, rskr. 1997/98:12.

308

SOU 2019:6

Jämställdhet

2005–2008. Efter ett uppehåll13 under 2009–2011 har nya mål satts för perioderna 2012–2015 och 2017–2019.

Med anledning av att regeringen ansåg att problembilden med ojämställdhet i högskolan kvarstod tillsattes 2009 Delegationen för jämställdhet i högskolan.14 Delegationen kom att arbeta brett med bidragsgivning till en mängd lokala projekt samt kartläggning av pågå- ende jämställdhetsarbete, kunskapsspridning och analyser. I sitt betän- kande sammanfattade delegationen jämställdhetsarbetet i högskolan:

Vår slutsats är också att de insatser som gjorts under de senaste tre decen- nierna inte gett önskvärda resultat. Visst har framsteg gjorts. Det är också rimligt att anta att ytterligare framsteg kommer med tiden. Men det går långsamt, för långsamt. Vill vi verklig förändring, behövs det något mer och något annat än vad som hittills prövats.15

Delegationen för jämställdhet i högskolan framhöll att projekt och tidsbegränsade satsningar inte är någon lösning på problemen med ojämställdhet, utan att det krävs mer strukturella och långsiktiga åtgärder. Delegationen betonade ett antal huvudprinciper för det fortsatta arbetet.

För det första menade delegationen att det måste skapas förutsätt- ningar som gör att den lokala nivåns engagemang och professionalism tas till vara. Med anledning av att det är stora skillnader mellan läro- säten, ämnen och miljöer så måste det konkreta arbetet för jämställd- het alltid bedrivas utifrån lokala förutsättningar. För att detta ska ske menade delegationen att lärosätena behöver ett centralt metodstöd.

För det andra betonades att arbetet måste bedrivas utifrån tydliga ramar som sätts av regering och högskoleledningar. Enligt delega- tionen måste jämställdhetsaspekter integreras och tydliggöras i existe- rande system och i rutiner för styrning, uppföljning och utvärdering. Delegationen framhöll att detta också skulle gälla de forskningsfinan- sierande myndigheterna. Man menade vidare att uppföljningen av de kvantitativa målen behövde utvecklas med tydligare återkoppling och resultatredovisning, och att regeringen behövde införa ekono- miska incitament som skulle påskynda utvecklingen.16

13Uppehållet berodde på att Delegationen för jämställdhet i högskolan hade ett uppdrag att analysera utfallet av tidigare rekryteringsmål. I betänkandet Svart på vitt – om jämställdhet (SOU 2011:1) föreslogs att rekryteringsmålen skulle kvarstå.

14Dir 2009:7.

15SOU 2011:1, s. 11.

16SOU 2011:1, s. 157–176.

309

Jämställdhet

SOU 2019:6

För att tillvarata erfarenheterna från de projekt17 som fick finan- siering av Delegationen för jämställdhet fick UHR regeringens upp- drag att analysera utfallet av de genomförda projekteten. I sin analys drog UHR slutsatsen att projekt visserligen kan starta en intern dis- kussion och ligga till grund för förändring, men för att uppnå lång- siktiga effekter krävs att lärosätena driver jämställdhetsfrågorna långsiktigt och på ett integrerat sätt.18

UHR föreslog vidare att lärosätena, likt andra myndigheter, bör arbeta med jämställdhetsintegrering och på det sättet integrera jämställdhetsperspektivet i alla beslut, processer och verksamheter. Vidare föreslogs att lärosätena utvecklar könsuppdelad statistik som komplement till UKÄ:s statistik som underlag för att kunna göra analyser. För att synliggöra de normer och värderingar som styr måste dock statistiken kompletteras med kvalitativa analyser.19

I propositionen Kunskap i samverkan– för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) angav regeringen att det fortsatt behövs rekryteringsmål för att nå målet att andelen nyrekry- terade professorer som är kvinnor ska vara 50 procent år 2030. I pro- positionen angavs också att anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå bör stärkas så att lärosätena kan motverka snedfördelning i anställningarna på grund av kön. Samtidigt betonades att lärosätena behöver ta ett aktivt ansvar för att följa upp hur den interna fördel- ningen av forskningsmedel sker. Vidare lyftes forskningsfinansiärernas roll för en ökad jämställdhet särskilt fram i propositionen. Regeringen angav att det behövs gemensamma instruktioner för deras berednings- processer för forskningsfinansiering.20

Den ovan kort redovisade historiska beskrivningen utgör ett ax- plock av de viktigaste politiska åtgärderna som genomförts för att öka jämställdheten inom högskolan. I övergripande termer kan man dock konstatera att, trots de senaste decenniernas olika mål, åtgärder och initiativ, så kvarstår i stort samma problembild med könsbundna utbildningsval samt att kvinnor och män inte har samma förutsätt- ningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Som direktivet till vår utredning också anger så går detta emot de jämställdhetspolitiska mål som Sverige har satt upp och det innebär

17Totalt rörde det sig om 47 miljoner kronor till 34 olika projekt.

18UHR (2014), s. 13.

19UHR (2014), s. 14.

20Prop. 2016/17:50, s. 75–78. Vetenskapsrådet fick redan 2013 ett uppdrag att arbeta med jäm- ställdhetsintegrering medan Forte, Formas och Vinnova fick detta under 2015 och 2016.

310

SOU 2019:6

Jämställdhet

att människors kompetens inte fullt ut tas till vara. Det är därför väsentligt att styrningen utvecklas så att jämställdheten stärks.

8.2.1Jämställdhetsintegrering som strategi

Jämställdhetsintegrering är den strategi som Sveriges regering och riksdag sedan 1994 valt som huvudsaklig strategi för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.21 Strategin innebär att jämställdhets- frågorna ska finnas med i verksamhetens ordinarie arbete i stället för som ett spår vid sidan om. För att få genomslag för arbetet ska berörd verksamhet systematiskt synliggöra och analysera vilka kon- sekvenser olika förslag och beslut får för kvinnor respektive män. Den kunskap som detta medför ska i ett nästa skede ligga till grund för utformningen av verksamhetens planering, genomförande, upp- följning och utveckling på alla nivåer inom all offentlig verksamhet.22 Jämställdhetsintegrering syftar till att förändra de strukturer som ger diskriminerande effekter för kvinnor och män.23

För att stärka arbetet startade regeringen ett utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) 2013, med en pilot bestående av 18 myndigheter som sedan utökades successivt. I detta första skede inbegreps dock inte universitet och högskolor.

I regleringsbrev för 2016 ställdes dock krav på att universitet och högskolor skulle ta fram en plan för hur lärosätet avser att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering. Planen skulle innehålla utveck- lingsbehov, mål och aktiviteter som lärosätet avsåg att vidta samt genomföra under 2017–2019. Vidare skulle planen beskriva på vilket sätt jämställdhet ska integreras och bli en del av lärosätets ordinarie verksamhet, exempelvis i lärosätets styrprocesser. I budgetpropositio- nen för 2016 avsattes medel till Nationella sekretariatet för genus- forskning för att stödja lärosätenas arbete under perioden 2016–2019.24

Jämställdhetsintegringsarbetet pågår således vid landets lärosäten och det är för tidigt att bedöma de faktiska effekterna av arbetet

21Prop. 1993/94:147.

22Jämställdhetsmyndigheten (2018a).

23Detta till skillnad från jämställdhets- och lika villkorsarbete som är lagstyrt utifrån diskri- mineringslagstiftning och som syftar till att motverka diskriminering av individer.

24Prop. 2015/16:1 utgiftsområde 16, s. 202–203. Uppdraget att stödja myndigheter övergick

1januari 2018 till den nya Jämställdhetsmyndigheten.

311

Jämställdhet

SOU 2019:6

enligt den nya inriktningen.25 I Statskontorets utvärdering av reger- ingens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndig- heter anges att myndigheterna har kommit olika långt i sitt arbete. I rapporten lyfter Statskontoret bl.a. upp ledningens direkta stöd och medarbetarnas engagemang som nyckelfaktorer för att nå ett gott resultat. Vidare betonas metodstödets betydelse samt att reger- ingen tar initiativ till tydliga återrapporteringskrav.26

8.3Långsiktig strategi för ökad jämställdhet

Vi bedömer att

•Regeringen bör fortsatt ha jämställdhetsintegrering som huvud- saklig strategi för ökad jämställdhet inom högskolan.

•Jämställdhet bör finnas med som ett bedömningsområde i kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning.

•Lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområ- den kan finnas med i överenskommelserna mellan regering och lärosäte.

•Utvärderingar och indikatorer för uppföljning bör utvecklas vidare inom området för att utgöra underlag för nationell upp- följning och jämförelse.

Vi föreslår att

•Regeringen överväger att ge UKÄ ett tydligt ansvar för ut- värdering och uppföljning av högskolans jämställdhetsarbete.

•Regeringen föreslår riksdagen att tidigare beslutade principer för rekryteringsmålen för professorer inte längre ska gälla.

•Nuvarande form för hur regeringen sätter lärosätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer bör upphöra vid utgången av 2019.

25Se Jämställdhetsmyndigheten (2018a) för en översikt av hur arbetet beskrivs i årsredo- visningarna.

26Statskontoret (2018b), s. 60–61. Denna utvärdering gäller dock inte lärosäten utan de myn- digheter som ingick i JiM-uppdraget.

312

SOU 2019:6

Jämställdhet

8.3.1Jämställdhet som en integrerad del av verksamhetsstyrningen och uppföljningen

Den ovan beskrivna bilden av styrningen pekar på att regeringen haft olika strategier utifrån en, över tid, tämligen konstant problembild. Som officiell statistik visar och som Delegationen för jämställdhet i högskolan påpekat (se avsnitt 8.2) så har det skett en positiv utveck- ling inom vissa områden, men utvecklingen går långsamt.27 En anled- ning till detta är att utvecklingen på aggregerad och nationell nivå med viss nödvändighet sker långsamt eftersom högskolan är en stor verksamhet där den könsmässiga sammansättningen av olika perso- nalkategorier tar tid att förändra. Detta är extra uppenbart för anställ- ningar som baseras på långa meriteringsprocesser (t.ex. andelen kvin- nor bland professorer). En annan anledning är att universitets och högskolors verksamhet är beroende av omvärlden. Detta är särskilt tydligt när det gäller könsbundna studieval där antagningssystem medför att lärosätena är beroende av de sökandes meriter och egna studieval. Detta uttrycktes tydligt av Delegationen för jämställdhet i högskolan:

Det säger sig självt att högskolan har begränsade möjligheter att påverka de könsbundna utbildningsvalen. Det handlar här ofta om att förändra strukturer som grundläggs långt tidigare i individens liv, under upp- växten och i grund- och gymnasieskola. 28

Ovan nämnda orsaker utgör enligt oss inte legitima skäl för att acceptera de uppenbara problem med jämställdheten som finns inom högskolan. Däremot menar vi att det är viktigt att den styrning och reglering som regering och riksdag väljer tar hänsyn till ovan nämnda faktorer så att målbilder blir relevanta och möjliga att operationa- lisera på lärosätesnivå.

En risk med nationella och aggregerade mål är att de inte speglar den faktiska verksamheten och miljöerna inom ett lärosäte. En upp- följning på lärosätesgemensam nivå kan dölja det faktum att olika miljöer kan ha könsmässigt diametralt skild sammansättning med avseende på studenter och personal. Vi menar därför att uppfölj- ningen av och arbetet för ökad jämställdhet bör ske så decentraliserat

27Vad gäller könsbundna utbildningsval har utvecklingen till och med delvis gått mot ökad ojämställdhet, se UKÄ (2016b), s. 33 ff.

28SOU 2011:1, s. 187.

313

Jämställdhet

SOU 2019:6

som möjligt för att spegla jämställdheten i de faktiska forsknings- och utbildningsmiljöerna. Med detta följer, i likhet med andra tvärgående mål,29 att formerna för bedömning behöver ske inom ramen för ordi- narie kvalitetssystem. Jämställdhetsaspekter finns redan med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitetssystem för utbildning som nu implementeras.30 På samma sätt har UKÄ i sitt förslag till modell för kvalitetssäkringsarbete av forskning föreslagit att jäm- ställdhet bör inkluderas i granskningen.31 Att se jämställdhet som en aspekt av kvalitet i utbildning och forskning ligger också i linje med vad regeringen har betonat i en rad sammanhang.32

Jämställdhetsintegrering

I rapporten Fördelning eller förfördelning33 görs en forskningsöver- sikt av studier som belyser olika delar av forskningsprocessen ur ett jämställdhetsperspektiv. Forskningsöversikten visar på att det behövs mer forskning för att kunna ge en entydig bild varför kvinnor tenderar att komma sämre ut vad gäller forskningsfinansiering och vid bedöm- ning av meriter. Det ingår inte i vår uppgift att klargöra orsakerna till varför statistik och olika studier visar att kvinnor inte har samma förutsättningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Det kan dock konstateras att orsakerna uppenbarligen är komplexa och att de bottnar i strukturella och kulturella hinder inom akademin där olika faktorer förmodligen samverkar. Det är sannolikt att olika ämnesmässiga traditioner och finansieringsmöj- ligheter också spelar in. Vi menar att denna komplexitet innebär att förändringar kräver strategier som involverar och engagerar med- arbetare och som analyserar orsakerna till ojämställdheten i den egna miljön. Vi står således bakom Nationella sekretariatet för genus- forsknings sammanfattande bedömning:

Det är vår övertygelse att jämställdhet inom akademin inte kan nås genom tillfälliga och kompensatoriska insatser som rekryteringsmål för kvinnliga professorer och liknande. Sådana insatser kan temporärt mildra sympto- men, men undviker att förhålla sig till de underliggande problemen. För

29Se t.ex. kapitel 6.5 om breddad rekrytering och kapitel 7 om samverkan.

30UKÄ (2016c).

31UKÄ (2018b), s. 53.

32Se exempelvis prop. 2016/17:50.

33Nationella sekretariatet för genusforskning (2015).

314

SOU 2019:6

Jämställdhet

att ge alla forskare samma villkor oavsett kön och andra maktordningar krävs ett skärskådande av akademins mest grundläggande system och processer.34

Vi menar att strukturella och kulturella hinder måste belysas och hanteras inom ramen för de processer som universitet och högskolor samt forskningsfinansiärer i hög grad själva ansvarar för. Detta gäller inomakademiska processer för exempelvis rekrytering, meritering, nomineringar och forskningsfinansiering. Liksom Delegationen för jämställdhet i högskolan påtalade måste en positiv utveckling baseras på ett starkt lokalt engagemang där jämställdhetsaspekter integreras och tydliggörs i existerande system och rutiner för styrning. Vi menar att regeringens jämställdhetsintegreringsuppdrag till lärosätena och forskningsråden ligger i linje med vad olika utredningar har formulerat som en framgångsrik strategi för ökad jämställdhet. Vi föreslår att detta arbete fullföljs och utvärderas innan andra initiativ till styrning av högskolans jämställdhetsarbete eventuellt införs. I likhet med Stats- kontoret35 menar vi att det krävs tydliga uppföljningskrav från reger- ingen för att det ska finnas ett externt tryck i arbetet.

Regeringen har givit Statskontoret i uppdrag att utvärdera effek- terna av myndigheternas jämställdhetsintegreringsarbete. En slutrap- port ska överlämnas 2019. Jämställdhetsmyndigheten har i sitt regler- ingsbrev för 2018 ett uppdrag att lämna en slutredovisning 2020 vad gäller stödet till lärosätenas jämställdhetsintegreringsarbete. Vi menar att det är centralt att uppföljningsarbetet inte avstannar i samband med att det nuvarande stödet till lärosätena jämställdhetsintegrerings- arbetet upphör 2019.

Analys och uppföljning

Uppföljningen på såväl nationell nivå som lärosätesnivå behöver bli en integrerad del av det samlade uppföljningsarbetet. Regeringen bör därför överväga om en myndighet, företrädelsevis UKÄ, ska ha ett långsiktigt uppdrag att följa utvecklingen vad gäller specifikt uni-

34Nationella sekretariatet för genusforskning (2015), s. 6.

35Statskontoret (2014b).

315

Jämställdhet

SOU 2019:6

versitets och högskolors jämställdhetsarbete. Att Jämställdhetsmyn- digheten36 har ett övergripande och nationellt ansvar för analys och uppföljning av jämställdhetspolitiken behöver inte innebära att den sektorsspecifika uppföljningen behöver ligga på Jämställdhetsmyn- digheten. Ett uppdrag till UKÄ menar vi skulle få tydliga samord- ningsvinster eftersom UKÄ kommer att bedöma jämställdheten inom ramen för kvalitetssäkringssystemet. UKÄ har också byggt upp en modell för tematiska utvärderingar, en modell som vi menar skulle passa för att utvärdera olika aspekter av jämställdhetsarbetet.

För att kunna följa utvecklingen krävs att relevant data finns till- gänglig, bland annat i form av indikatorer för jämställdhet. I Jäm- ställdhetsmyndighetens förslag till ett samlat system för uppföljning och analys av jämställdheten beskrivs översiktligt de 44 indikatorer som SCB har tagit fram inom det jämställdhetspolitiska delmålet Jäm- ställd utbildning.37 Jämställdhetsmyndigheten menar att det finns anledning att utvärdera hur väl indikatorerna fyller sitt syfte.38 Vi delar Jämställdhetsmyndighetens slutsats att SCB bör arbeta med att ut- veckla indikatorerna. Forskning utgör förvisso inte ett explicit del- mål bland de jämställdpolitiska delmålen, men bland de forsknings- politiska delmålen ingår ökad jämställdhet.39 Vi ser det som viktigt att det utvecklas indikatorer som täcker in hela högskolans verk- samhet. Ett sådant arbete bör ske i samarbete med UKÄ, Veten- skapsrådet och de lärosäten som inom ramen för jämställdhets- integreringsarbetet utarbetar olika indikatorer. Som inspel till ett sådant arbete bör SCB utgå från de indikatorer som Vetenskapsrådet och UKÄ gemensamt utarbetat.40

36De uppgifter som föreslås gälla Jämställdhetsmyndigheten bör föras över till den eller de myndigheter som tar över Jämställdhetsmyndighetens uppgifter enligt riksdagens budget- beslut den 12 december 2018.

37Se http://www.scb.se/jamstalldhet. SCB:s indikatorer täcker hela utbildningsområdet.

38Jämställdhetsmyndigheten (2018b), s. 34.

39Prop. 2016/17:50, s. 20.

40Vetenskapsrådet (2018b).

316

SOU 2019:6

Jämställdhet

8.3.2Rekryteringsmål för nyrekryterade professorer

Som vi beskrivit ovan har rekryteringsmål för andelen kvinnor bland de nyrekryterade professorerna varit en viktig del av regeringens styr- ning. I propositionen Kunskap i samverkan samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) anger reger- ingen att man med anledning av den könsmässiga snedbalansen bland professorer ser kvantitativa mål för nyrekryterade professorer som ett viktigt styrinstrument för ökad jämställdhet. 41 Regeringen base- rar sitt ställningstagande bland annat på den slutsats som drogs av Delegationen för jämställdhet i högskolan om att rekryteringsmålen hade varit pådrivande för lärosätenas egna översyner av meriterings- och anställningsprocesser. Enligt delegationen har målet lett till att jämställdhet blivit en fråga för lärosätets ledning och styrelse.42

Vi menar att vid flera lärosäten kan de kvantitativa rekryterings- målen ha utgjort en plattform för att driva ett systematiskt jämställd- hetsarbete, som förutom att påverka de kvantitativa förändringarna har lett till en generellt ökad medvetenhet om de kvalitativa och kul- turella frågor som ligger bakom den ojämna könsfördelningen. Vi menar dock också att det finns ett antal nackdelar med dessa måls utformning, en utformning som i hög grad är bunden med riksdagen. Den första är begränsningen till enbart nyrekryterade professorer. De ojämställda villkor och förutsättningar som uppenbarligen finns inom högskolan kan inte fångas i detta enkla kvantitativa mål. I stället menar vi att det behövs en bredare uppföljning av högskolornas kvali- tets- och jämställdhetsintegreringsarbete i linje med vad som före- slagits ovan. Här behövs också ett bredare batteri av indikatorer för att belysa resultatet av universitets och högskolors arbete med jäm- ställdhet. Exempelvis kan ett lärosätes konkreta mål och insatser för ökad jämställdhet i tidigare karriärskeden vara av större betydelse än målet för nyrekryterade professorer. Regeringens styrning har själv- fallet även hittills haft ett bredare perspektiv än enbart professors- målen, men i linje med en mer lärosätesanpassad styrning är det olämp- ligt att ha ett mål som regeringen är tvungen att utforma på exakt samma sätt för varje lärosäte.

Vi menar för det andra att det är problematiskt att i en uppfölj- ning ensidigt se till andelen kvinnor som rekryteras på aggregerad

41Prop. 2016/17:50 s. 75.

42SOU 2011:1, s. 163.

317

Jämställdhet

SOU 2019:6

lärosätesnivå. En genomsnittlig siffra för ett stort lärosäte kan dölja de underliggande problem som finns då olika områden inom ett läro- säte kan ha stora skillnader i personalsammansättningen.

För det tredje är rekrytering av professorer en lång process som styrs av många faktorer, vilket innebär att ett lärosätes möjligheter att påverka rekryteringen den närmast följande treårsperioden är begrän- sade. I stället behövs ett mer långsiktigt perspektiv.

Detta hör också samman med en fjärde nackdel med nuvarande modell, nämligen bristen på dialog. Som Delegationen för jämställd- het i högskolan påpekade behöver återkopplingen på utvecklingen förstärkas, men det är också viktigt att lärosätena själva känner ett ägarskap för målen, vilket förutsätter att de har utformats i en fördjupad dialog utifrån olika lärosätens specifika förutsättningar och utmaningar.

Grundat på ovanstående resonemang menar vi att det kvantitativa rekryteringsmålet inte bör kvarstå i gällande form efter att nuva- rande period 2017–2019 har avslutats. Vi menar att regeringen bör föreslå riksdagen att tidigare beslutade principer för rekryterings- målen för professorer inte längre ska gälla. En mer lärosätesanpassad styrning, fokuserad på de mål och de konkreta insatser som är mest motiverade för respektive lärosäte under kommande fyraårsperiod, är enligt vår mening en mer ändamålsenlig styrning. Mål avseende pro- fessorer kan således tillsammans med andra mål ingå i den överens- kommelseprocess som beskrivs i kapitel 5. Denna process innebär att återkopplingen från regeringen till lärosätena förstärks genom att det finns en tydlig dialog mellan regering och lärosäten både när målen sätts och när de följs upp.43

8.4Ökad jämställdhet genom förändrad styrning

I kapitel 5 redogör vi för vår bedömning av hur en ändamålsenlig styr- ning för komplexa och kvalitativa mål bör se ut. Vi menar där att övergripande politiska mål som konkretiseras på lärosätesnivå, under- byggt av lärosätesledda och kollegiala processer samt fördjupad dialog med regeringen, förväntas få bättre förankring och därigenom bättre genomslag på lärosätet. Vi anser att den dialogbaserade styrning som

43Behovet av dialog och återkoppling beskrevs tydligt i Högskoleverket (2012b) samt i Utbild- ningsdepartementet (2013).

318

SOU 2019:6

Jämställdhet

viföreslår passar väl för att styra mot det jämställdhetspolitiska delmålet om jämställd utbildning samt det forskningspolitiska del- målet om ökad jämställdhet. Det är rimligt att utfallet av universitets och högskolors jämställdhetsarbete ingår i den dialog- och överens- kommelseprocess som beskrivs i kapitel 5, och att lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområden finns med i överens- kommelserna.

En stor del av jämställdhetsarbetet påverkas av universitets och högskolors förmåga att vara ansvarsfulla arbetsgivare. I avsnitt 6.6 diskuterar vi problemet med att en hög andel externa forsknings- medel kan bli alltför styrande för verksamheten, och därmed för- svåra för lärosätena att strategiskt arbeta med viktiga arbetsgivar- frågor såsom jämställdhet. Vi menar att de direkta anslagen bör öka för att lärosätena ska kunna vara ansvarsfulla arbetsgivare, och där- med kan också större krav ställas på dem i arbetet för en mer jäm- ställd högskola.

I kapitel 9 föreslår vi att dagens två verksamhetsgrenar (utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskarnivå) slås ihop till en verksamhetsgren och finansieras med ett samlat anslag. Vi menar att lärosätena i och med detta får utökat utrymme och förstärkt förmåga att fatta strategiska beslut om verk- samheten, också utifrån ett jämställdhetsperspektiv.

Förutom förslaget om ett samlat anslag, lägger vi ytterligare förslag som vi bedömer bidrar till att stärka kopplingen mellan utbildning och forskning (se kapitel 6.1). I den mån som utbildnings- och forsknings- uppdragen är ojämställt fördelade i verksamheten, kan en förstärkt koppling mellan utbildning och forskning också leda till ökad jäm- ställdhet.

319

9 Resurstilldelning

I detta kapitel lämnar vi förslag till hur anslagstilldelningen bör utfor- mas för högskolan. I vissa fall skiljer sig högskolans finansiella styrning från det myndighetsgemensamma regelverket. De undantag och sär- skilda regler som gäller i dag och hur de bör hanteras framöver redo- visas mer i detalj i kapitel 10. Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör tilldelas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för verksamheten samt uppnå högsta möjliga kvalitet i verk- samheten. Vidare framgår av våra direktiv att resurstilldelningssyste- met ska vara förståeligt och förutsebart för riksdag och regering, för lärosätena och för omvärlden samt klara omvärldsförändringar, t.ex. variationer i studenters efterfrågan eller förändringar i nivån på resurserna.

Utifrån de principer för styrningen som vi diskuterar i kapitel 4, förslagen om en mer långsiktig dialogbaserad styrning i kapitel 5 och de närmare överväganden kring styrningen av utbildning, forskning och samverkan som vi redovisar i kapitel 6 och kapitel 7 menar vi att resurstilldelningen för att uppnå de krav som ställs i direktiven ska:

•Främja ett tydligt lärosätesansvar. För att ge bästa förutsättningar att nå högskolelagens (1992:1434) krav om att resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten bör lärosätena ha stor frihet i resursanvändningen och ansvar för resurseffektivitet och kvalitet.

•Främja ett helhetsansvar för verksamheten. Lärosätenas verksam- het bör ses som en helhet där ett nära samband mellan utbildning och forskning kan utvecklas för att understödja hög kvalitet och en effektiv resursanvändning. I helheten ingår också samverkan med det omgivande samhället som stärker kvalitet och relevans i utbildningen och forskningen, samt insatser för att den kunskap

321

Resurstilldelning

SOU 2019:6

och kompetens som utvecklas kommer till nytta i samhället. Resurstilldelningen bör undvika alltför skarpa uppdelningar mel- lan olika delar av detta uppdrag.

•Möjliggöra skillnader mellan lärosäten. För att åstadkomma hög kvalitet och effektiv resursanvändning i hela högskolelandskapet bör resurser kunna fördelas och användas på ett sådant sätt att lärosätena kan arbeta utifrån delvis olika mål och uppdrag och på olika sätt utifrån respektive lärosätes förutsättningar. Likriktande effekter av resurstilldelningen bör därmed undvikas.

•Understödja det professionella ansvaret. Ytterst är det lärare och forskare som står för det fria kunskapssökandet och utveckling av utbildning och forskning för att möta samhällsbehov och sam- hällsutmaningar av olika slag, i kollegialt samarbete, tillsammans med studenterna och med aktörer i det omgivande samhället. Resurstilldelningen behöver utformas med hänsyn till hur styr- signaler och incitament påverkar de inre drivkrafter och den kva- litets- och ansvarskultur som är grunden för verksamheten.

Den finansiella styrningen är ett av de styrningsverktyg regeringen förfogar över, och det finns inte sällan stora förväntningar på just detta verktyg. När högskolans verksamhet diskuteras finns det ofta förslag på ekonomiska incitament som ska lösa en specifik utmaning. I kapitel 4 pekar vi på risker med en utveckling mot fler sådana incitament för olika frågor, bl.a. när det gäller hur högskolans mål och övriga verksamhet påverkas, risken för likriktning i högskole- landskapet och risken för undanträngning av inre motivation och kvalitetskultur. Vi gör i kapitel 4 bedömningen att andra styrformer än den finansiella styrningen ofta kan vara mer ändamålsenliga, vilket också är vägledande för de överväganden vi gör i kapitel 5–8. Till exempel föreslår vi inte någon specifik finansiell styrning som syftar till högsta möjliga kvalitet utan menar att väl fungerande kvalitets- säkringssystem kan åstadkomma det bättre utan koppling till resurs- tilldelningen. De förslag vi lämnar i detta kapitel innebär att omfatt- ningen av den finansiella styrningen minskar. Det syftar inte till att regeringens styrning ska försvagas utan att den ska utformas på mer ändamålsenliga sätt.

322

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Avsikten med vårt förslag till ramverk är att regeringen över tid kan utveckla tillämpningen för att på så sätt kunna anpassa utform- ningen till förändrade förutsättningar och olika politiska prioriter- ingar. Det kanske tydligaste exemplet på det är hur tilldelningen av ökade forskningsmedel varierat över tid varför vi i stället för att peka på en enda lösning redovisar några olika, som kan väljas beroende på vilket syfte som ska uppnås.

En viktig faktor att beakta i diskussionen om den finansiella styr- ningen är att få verksamheter inom svensk statsförvaltning har en så skiftande finansieringsbild som universitet och högskolor.1 En avse- värd del av högskolans finansiering sker genom externa medel som ofta är begränsade i både ändamål och tidsperiod. Den gäller stora delar av forskningsfinansieringen men också t.ex. uppdragsutbildning eller avgiftsintäkter från tredjelandsstudenter. Till en del är det staten som styr över dessa medel och den direkta styrningen av t.ex. forsk- ningsråden blir därmed ofta en indirekt styrning av högskolan. Vi har i föregående kapitel betonat vikten av samordning mellan de statliga myndigheter som fördelar medel till universitet och hög- skolor, och återkommer också till frågan i detta kapitel. De direkta anslagen har en särställning i högskolans finansiering för att säker- ställa långsiktigheten i verksamheten. Vi har därför i kapitel 6 lämnat förslag angående balansen mellan direkta anslag och externa medel i forskningsfinansieringen.

Högskolan har i dag stor frihet i hur de tilldelade anslagsmedlen används och graden av detaljstyrning är i många fall låg. Det som följs upp är i huvudsak om målen nåtts, inte hur medlen exakt an- vänts. I propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) menade regeringen att en långt- gående decentralisering av verksamhetsnära beslut främjar utveck- lingen av kvaliteten i utbildning och forskning samt ger universitet och högskolor bättre möjligheter att anpassa verksamheten efter dess förutsättningar och behov – och av allt snabbare förändringar i dessa.2 Vi ser ingen anledning att förändra denna princip som också utgör en utgångspunkt för våra förslag.

1Prop. 2009/10:149 s. 17.

2Prop. 2009/10:149 s. 15.

323

Resurstilldelning

SOU 2019:6

I detta kapitel lämnar vi ett antal förslag som rör utformningen av högskolans resurstilldelning och som utgår från de mål för utform- ningen av resurstilldelningen som vi inledningsvis redovisar i detta avsnitt. De mest centrala förslagen är

–att dagens två verksamhetsgrenar utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och forskarutbildning slås ihop till en verksamhetsgren och finansieras med ett samlat anslag där tilldelade medel baseras på tre delar (utbildning, forskning och särskilda medel),

–att andelen direkta anslagsmedel för forskningen ökar,

–att tilldelningen för utbildning delas upp i en fast och en rörlig del,

–att den rörliga delen endast baseras på antalet helårsstudenter, och

–att de skilda ersättningsbeloppen för olika utbildningsområden ersätts med ett samlat belopp per lärosäte i kombination med lärosätesmål för det totala antalet helårsstudenter som fastställs för en fyraårsperiod.

9.1Bakgrund till dagens finansiella styrning

En översiktlig beskrivning av dagens resurstilldelningssystem för universitet och högskolor finns i kapitel 3. I detta avsnitt beskriver

vide diskussioner som förts om utformningen av den finansiella styrningen sedan 1993 och huvuddragen i de ändringar som gjorts.3 Nuvarande resurstilldelningssystem för utbildning vid universitet och högskolor infördes i samband med högskolereformen 1993. I kapitel 2 beskrivs reformen mer i sin helhet. Genom reformen mins- kade regeringens detaljreglering av högskolornas verksamhet och ut- bildningsutbud, och ett mål- och resultatinriktat styrsystem infördes. Utgångspunkten är alltjämt att regeringen gör övergripande priori- teringar men överlämnar ansvaret för effektiv resursanvändning och kvalitetssäkring till lärosätena själva, kompletterat med en nationell kvalitetssäkring. Syftet med förändringen var att få en bättre anpass-

3Se även den historiska översikten i kapitel 2.

324

SOU 2019:6

Resurstilldelning

ning av utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan. Studen- ternas valmöjligheter sågs även som en form av kvalitetssäkring. Enligt propositionen om högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) skulle det nya resurstilldelningssystemet ge läro- sätena incitament för effektivitet och hög utbildningskvalitet samt god omvårdnad om studenterna.4 Detta skulle åstadkommas genom att tilldela lärosätena resurser för faktiskt genomförd verksamhet i form av per capita-ersättning för fullgjorda studieresultat (helårspres- tationer) och antalet registrerade studenter (helårsstudenter).

Alla universitet och högskolor erhåller lika stora per capita-ersätt- ningar för kurser inom samma utbildningsområde. Utbildningsområ- dena konstruerades med utgångspunkt i de traditionella fakultetsom- rådena, dvs. humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt, naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt, odontologiskt och medi- cinskt utbildningsområde, samt därutöver undervisnings-5 och vård- utbildningsområdena och ett antal konstnärliga områden. Det finns också ett område för kurser som inte naturligt kan inordnas i dessa områden, vilket benämns övrigt. Lärosätena ansvarar för att klassifi- cera varje kurs till ett eller fler utbildningsområden utifrån kursens ämnesinnehåll.

Per capitabeloppen för humanistiskt, teologiskt, juridiskt och sam- hällsvetenskapligt utbildningsområde motsvarade vid införandet den bastilldelning som Högskoleutredningen hade föreslagit i slutbetän- kandet Resurser för högskolans grundutbildning (SOU 1992:44) inom ämnesgruppen humanistisk, teologisk och juridisk utbildning. Den av Högskoleutredningen framräknade bastilldelningen innebar 19 000 kronor per helårsstudent, och grundade sig på den lärarinsats med kringkostnader och kostnader för gemensamma ändamål som krävdes för att studenterna skulle få cirka sex veckotimmar lektions- undervisning i grupper om cirka 30 studenter och cirka tre vecko- timmar undervisning i mindre grupper med cirka 15 studenter.6 Hög- skoleutredningen framhöll att beräkningsgrunden inte skulle betraktas som norm, utan endast som en beräkningsgrund för den schablon

4Prop. 1992/93:169 s. 8.

52013 infördes ett eget ersättningsbelopp för lärarutbildningens verksamhetsförlagda utbild- ning.

6SOU 1992:44, s. 61–75. I SOU 2005:48, SOU 2015:70 och i UKÄ (2018h) finns en utförlig beskrivning av hur per capitaersättningen har utvecklats över tid.

325

Resurstilldelning

SOU 2019:6

utredningen föreslog. Per capitabeloppen för övriga utbildnings- områden innebar vid införandet av systemet 1993 att respektive om- råde i princip behöll de resurser som gällt totalt för respektive område före 1993.7

Före 1993 års reform fick lärosätet sina utbildningsresurser bland annat uppdelat i fem utbildningssektorer. 1993 års reform innebar att lärosätet i stället fick en summa pengar för att finansiera all utbildning utan någon styrning av hur mycket pengar som skulle användas inom den ena eller andra området. Visserligen baserades tilldelningen på olika per capitaersättningar för olika utbildningsområden, men avsik- ten var inte att lärosätet internt skulle fördela resurserna på samma sätt.

Målet med utformningen av ersättningsnivåerna var att de på pedagogiska grunder skulle spegla resursbehovet inom olika utbild- ningar så att det lärarstöd som erbjuds studenterna i högskolan skulle vara ”rätt avvägt och bra utformat”.8 Högskoleutredningen som tog fram det ursprungliga förslaget till ersättningsnivåer kon- staterade att uppgiften i princip inte har någon lösning då det saknas ett objektivt sätt att fastställa den optimala omfattningen av lärar- stödet.9 Den fortsatta diskussionen om ersättningsmodellen har också till en del handlat om huruvida den lägsta ersättningsnivån når Högskoleutredningens krav.10

När det gäller forskningen såg regeringen inte samma behov av en prestationsbaserad anslagstilldelning.11 Bland skälen fanns det direkta anslagets betydelse för att upprätthålla en fast organisation med kvali- ficerade tjänster, utrustning och lokaler, vilket i stället pekade mot att diskussionen i första hand borde handla om balansen mellan anslag och externa medel. Ett annat skäl som anfördes var att det inom forsk- ningen redan fanns en hög grad av kvalitetskontroll som säkerställde att medlen användes på ett ändamålsenligt sätt. Den finansiella styr- ning som regeringen inledningsvis kopplade till forskningsanslaget var att det fortsatt var indelat i fakultetsområden.12

7SOU 2007:81, s. 171.

8Dir. 1989:7 under avsnittet uppdraget.

9SOU 1992:44 s. 20.

10Förslag om att höja bastilldelningen finns i SOU 2000:82 och SOU 2007:81. I UKÄ (2018h) redovisas hur den lärarledda tiden utvecklats över tid.

11Prop. 1992/93:1, s. 74.

12Indelning av anslaget i fakultetsområden och senare vetenskapsområden togs bort 2009.

326

SOU 2019:6

Resurstilldelning

9.1.1Utredningar av resurstilldelningen under 00-talet

Under förra decenniet utreddes resurstilldelningen två gånger. Först enbart med fokus på utbildningen (dir. 2004:49) vilket presenterades i delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:29) utvidgades uppdraget till att också omfatta en översyn av resurs- tilldelning och övrig styrning avseende forskning och forskarut- bildning vid universitet och högskolor inklusive SLU. Resultatet presenterades i betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). För enkelhetens skull kallar vi dem RUT 1 och RUT 2. Den beskrivning och de slutsatser som gjordes i dessa betänkanden menar vi på många sätt är giltiga även i dag.

Kort beskrivet föreslog RUT 1 att resurstilldelningen till utbild- ningen skulle bestå av en fast ”grundersättning” (35 procent) och en student och prestationsrelaterad del (65 procent) som skulle avräk- nas med färre ersättningsbelopp. RUT 2 hade ett vidare uppdrag som även omfattade tilldelningen av forskningsanslag. RUT 2 före- slog ett samlat anslag för utbildning och forskning och att fyraåriga planeringsperioder skulle införas. Anslaget föreslogs bestå av en utbildningsram, en forskningsram och särskilda medel för bland annat olika vissa uppdrag. Både tilldelningen för utbildning och för forskning skulle till 50 procent bestå av en fast del och till 50 procent en resultatbaserad del. Under fyraårsperioden skulle anslagen vara fasta och inte påverkas av uppnådda resultat. Forskningens och utbild- ningens resultat skulle påverka den resultatbaserade delen av tilldel- ningen först nästkommande period. Resultatet i utbildningen skulle baseras på antalet helårsstudenter och i stället för ersättningsbelopp kopplade till ämnesinnehållet föreslog RUT 2 en grundersättning per helårsstudent för samtliga helårsstudenter samt tre olika tilläggs- ersättningar som var beroende av undervisningsmetod m.m.

9.1.2Prestationsbaserad tilldelning av forskningsanslag

Genom propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09) infördes en prestationsbaserad del i beräkningen av forskningsanslagen. Förändringen byggde på delar av de förslag som RUT 2 lämnade och tillämpas delvis fortfarande. Ändringen innebar

327

Resurstilldelning

SOU 2019:6

att delar av anslagen omfördelades mellan lärosätena utifrån två indi- katorer. Den ena baseras på vetenskapliga publiceringar och citeringar och den andra på storleken av de externa intäkterna. Indikatorerna används också för att fördela ökade anslagsmedel. Förändringen moti- verades med att när forskningsanslagen ökas bör både nya anslag och en andel av de tidigare anslagen fördelas baserat utifrån en kvalitets- bedömning. Syftet var att skapa tydligare incitament för priori- tering och specialisering på de områden där förutsättningarna för högsta internationella kvalitet är störst.13 Sedan 2016 har det inte gjorts någon omfördelning av medel. Däremot har regeringen fort- satt att fördela nya medel med de två indikatorerna. I Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) presenterades ytterligare en indikator som ska spegla lärosätets samverkan.

Utöver den prestationsbaserade ersättningen pekade regeringen i Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) ut ett antal sam- hällsviktiga områden utifrån de inspel till propositionen som bland annat forskningsråden och Vinnova hade gjort. Inom dessa områden fördelades medel till strategiska forskningsområden (SFO). Medlen till SFO:erna fördelades på samma sätt som forskningsrådens normala satsningar genom utlysningar, men för att säkerställa långsiktigheten i dem inkluderades de i de direkta forskningsanslagen. Det fanns en uttalad inriktning att flera av SFO:erna var lämpliga för samverkans- program med t.ex. näringslivet och att en viktig grund för satsningarna var samhällets och arbetslivets behov av kvalificerad personal och till- gång till forskningskunskap i den internationella forskningsfronten. Ytterligare SFO-medel presenterades 2012. Medlen till SFO:erna är utpekade i de berörda lärosätenas regleringsbrev och omfattade 1,2 miljarder kronor av de 16,3 miljarder kronor som utgjorde läro- sätenas direkta anslag till forskning 2017.

9.1.3Sveriges lantbruksuniversitetet

SLU påverkades i mindre grad av 1993 års reform. SLU:s anslags- konstruktion med ett samlat anslag som finansierar all verksamhet vid universitetet påverkades inte. Ingen direkt koppling mellan intäkter och antalet studenter gjordes, däremot sattes på samma sätt som för

13Prop. 2008/09:50.

328

SOU 2019:6

Resurstilldelning

övriga lärosäten treåriga mål för antalet studenter. Utöver mål för antalet studenter har det under olika tidsperioder funnits mål för stu- denternas prestationsgrad och för andelen fristående kurser. Sedan 2010 finns det ett krav på en minsta del av anslaget som ska användas till forskning och utbildning på forskarnivå. Till skillnad från övriga lärosäten finns det också finansiella villkor som styr omfattningen av medel till ett antal utpekade verksamheter. SLU har också en tredje verksamhetsgren, fortlöpande miljöanalys, som övriga statliga läro- säten saknar. Villkoren är ofta kopplade till denna verksamhetsgren.

Den modell för fördelning av forskningsanslag som infördes 2009 har också omfattat SLU.

Enligt vårt direktiv ska vi endast lämna förslag som rör styrningen av forskning och utbildning på forskarnivå vid SLU.

9.1.4Resurstilldelning i några jämförbara länder

En resurstilldelningsmodell kan utformas på många olika sätt och det räcker att gå till våra nordiska grannländer och till Nederländerna för att hitta stora variationer.14 Under utredningens arbete har vi närmare studerat styrningen av högskolan i dessa länder.

Genomgående är att dessa länder har en samlad resursanvändning både när det gäller tilldelning och i den ekonomiska redovisningen. Den ekonomiska uppföljningen skiljer sig dock åt där Danmark ut- märker sig genom att inte bara dela upp den ekonomiska redovis- ningen i utbildning och forskning som vi gör i Sverige, utan också bland annat i de olika utbildningsnivåerna. I alla länderna gäller att resurserna tilldelas som en fast del och en del som påverkas av om- fattningen och resultat av utbildning och forskning t.ex. antalet stu- denter, examina och bibliometriska resultat.

Det är viktigt att inse att varje lands system är utvecklat i sin egen kontext under en lång tidsperiod. En svårighet när olika länders styr- ning ska jämföras är att styrningen består av många olika delar som har olika betydelse i olika länder. Vissa delar är lättare att studera, t.ex. resurstilldelningen, medan andra styrningsformer är långt svå- rare att fånga. Det gäller inte minst det som gäller den informella styrningen eller högskolans egen kvalitetskultur. Det är därför svårt

14SUHF (2017) innehåller en redovisning av systemen i de nordiska länderna och i Nederländerna.

329

Resurstilldelning

SOU 2019:6

att skapa en sammantagen bild för ett land som är möjlig att på ett rättvisande sätt jämföra med ett annat lands.

Sammantaget gör detta att det är svårt att kopiera ett annat lands system. Respektive lands resurstilldelning utvecklas också successivt för att göra styrningen mer ändamålsenlig och för att anpassa den till aktuella politiska mål. Ett exempel på det är Danmark som nyligen förändrat sitt system. Samtidigt kan förändringar och utvecklings- arbete i andra länder utgöra viktiga underlag och inspirationskällor för det nationella utvecklingsarbetet.

9.2Resurstilldelning för starka och ansvarsfulla lärosäten

Som vi framhållit i inledningen till detta kapitel och i kapitel 4 menar vi att syftet med den finansiella styrningen bland annat bör vara att

–ge långsiktiga planeringsförutsättningar och ge ett tydligt läro- sätesansvar för resursanvändningen,

–understödja synen på högskolans verksamhet som en helhet där kopplingen mellan utbildning och forskning behöver stärkas och

–möjliggöra skillnader i mål och uppdrag mellan olika lärosäten.

Utöver de mer principiella utgångspunkterna som presenteras i inled- ningen av detta kapitel påverkas utformningen av förslagen om resurs- tilldelningen även av andra delar i utredningen. Det gäller förslagen i kapitel 5 om ökad långsiktighet och fyraåriga planeringsförutsätt- ningar, samt förslagen i kapitel 6 om utbildningsmål, åtgärder för att utveckla det livslånga lärandet, stärkt koppling mellan utbildning och forskning samt ökade basanslag för forskning.

Huvudlinjen i våra förslag är att tydliggöra lärosätets ansvar för resursanvändningen och skapa en modell där verksamheten kan och får ses som en helhet. Dagens uppdelning av verksamheten i två verk- samhetsgrenar med var sitt anslag innebär att de tillgängliga resurserna (personal, lokaler och infrastruktur) delas upp på ett delvis konstru- erat sätt som riskerar att leda till att resurserna inte utnyttjas effek- tivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Uppdelningen mot- verkar också högskolelagens krav på att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samarbete mellan forskning och utbildning.

330

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Lärosätets helhetsansvar påverkas inte bara av uppdelningen i två anslag och två verksamhetsgrenar utan också av att dagens resurstill- delning till utbildningen baseras på olika ersättningsbelopp. De överväganden lärosätet förväntas göra för att säkerställa en effektiv resursanvändning menar vi försvåras när regeringens fastställda ersätt- ningsbelopp får styra den interna resursfördelningen i för stor om- fattning.

Vad gäller utbildningen bedömer vi att den årliga resurstilldel- ningen bör göras mindre beroende av antalet registrerade studenter och deras studieresultat för att ge mer långsiktiga planeringsför- utsättningar och utrymme för större risktagande.

9.2.1Ett samlat anslag

Vi föreslår att

•Utbildning och forskning ses som en samlad verksamhetsgren där all verksamhet vid lärosätet ingår.

•Varje lärosäte tilldelas ett samlat anslag för denna verksam- hetsgren.

•För det samlade anslaget redovisas en utbildningsram och en forskningsram där utbildningsramen motsvarar dagens anslag till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och forsk- ningsramen dagens anslag till forskning och utbildning på forskarnivå.

•Utöver de medel som ingår i utbildningsramen och forsk- ningsramen kan det i det samlade anslaget ingå särskilda medel för utpekade ändamål.

För att lärosätena ska kunna ta ett helhetsansvar för verksamheten och säkerställa ett nära samband mellan utbildning och forskning menar vi att lärosätena måste kunna använda resurserna samlat. För att uppnå det föreslår vi att dagens uppdelning av verksamheten i två verksamhetsgrenar med var sitt anslag slås ihop till ett en samlad verksamhetsgren som finansieras med ett samlat anslag.

I våra direktiv framhåller regeringen att det är angeläget att styr- ning och resurstilldelning inte motverkar högskolelagens krav på ett

331

Resurstilldelning

SOU 2019:6

nära samband mellan utbildning och forskning.15 Detta samband, som kan sägas vara en del av universitetets grundidé, menar vi mot- verkas av att utbildning och forskning i dag hanteras som två olika verksamhetsområden som ska hållas isär även i den ekonomiska redovisningen.

Utbildning och forskning är förvisso delvis skilda verksamheter, men den ena vilar på den andra och det är i många fall, och i ideal- fallet, samma individer som genomför dem. Båda utnyttjar också ofta samma infrastruktur och andra gemensamma resurser. Det gäl- ler inte minst forskarutbildningen som i dag finansieras med forsk- ningsmedel men också är den högsta utbildningsnivån. Den är av- görande för att säkerställa tillgången på lärare i högskolan och bidrar till att öka kompetensnivån i olika samhällssektorer så att de kan ta till sig och använda forskning och bedriva forsknings- och utvecklings- arbete. Även flertalet forskningsfinansiärer framhåller betydelsen av att den kunskap som forskningen skapar kommer samhället tillgodo inte minst via studenternas kompetens. Ett exempel på detta är att andelen av befolkningen som genomgått högre utbildning är en av de föreslagna indikatorerna för att följa utvecklingen av svensk forskning och utveckling på nationell nivå16.

Regeringen har också, bland annat i våra utredningsdirektiv, beto- nat betydelsen av att lärosäten utvecklar sammanhållna kunskaps- miljöer där utbildning, forskning och samverkan ingår som delar i en helhet. Ett resurstilldelningssystem som innebär att verksamheten ses som en helhet bör skapa bättre förutsättningar för att uppnå detta.

Uppdelningen i två anslag underblåser enligt vår bedömning också, tillsammans med bl.a. en ökad andel externa forsknings- bidrag, en olycklig uppdelning i forskande och undervisande perso- nal där externa forskningsmedel kan användas för att ”köpa sig fri” från undervisning. Att forskningen generellt har högre status än undervisningen är inget unikt svenskt fenomen och påverkas av flera faktorer. Vår uppfattning är dock att en samlad resursanvändning skulle understödja en utveckling där synsättet är att lärosätet har ett samlat uppdrag som innebär både utbildning och forskning och där samverkan är en integrerad del. Därutöver är det angeläget att externa finansiärer har samma synsätt i sin bidragsgivning och tar

151 kap. 3 §.

16Vetenskapsrådet (2018b).

332

SOU 2019:6

Resurstilldelning

hänsyn till att lärare ska kunna delta i både utbildning och forskning, samt att lärosätena ger utbildning ett tydligt meritvärde.

Som framgår av den historiska genomgången i kapitel 2 är anslags- uppdelningen ett av flera inslag i styrningen som historiskt har för- svårat sambandet mellan utbildning och forskning. Högskoleutred- ningen 1992 beskrev dåvarande situation som en olycklig ”tudelning av hela högskolan” bestående av strikt åtskillnad i budgeteringen, parallell ledningsorganisation, differentiering mellan lärosäten med och utan forskning och mellan forskande och undervisande lärare, och krav på redovisning på hur resurserna fördelar sig mellan utbildning och forskning på alla nivåer i högskolan.17 Den organisatoriska diffe- rentieringen har sedermera tagits bort, men den uppdelade budge- teringen och kraven på att resurserna hålls isär inom lärosätet kvarstår. Vi menar att det är hög tid att undanröja även den strikta uppdel- ningen av anslaget, något som övervägdes redan i samband med 1993 års reform.18

Två farhågor med ett samlat anslag har förts fram. Den ena är att ett samlat anslag skulle leda till att utbildningen urholkas genom att resurser skulle föras från utbildningen till forskningen. Den andra är den motsatta; att medel som i dag används till forskning i stället skulle användas till utbildning.

Vi menar att det i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten måste förutsättas att lärosätet ansvarar för att man inte utarmar den ena verksamheten på den andras bekostnad. Ansvaret ligger hos lärosätet att på bästa sätt utveckla forskning och utbildning på ett sätt som stödjer kvalitet och konkurrenskraft. Det finns inte och kan inte finnas någon färdig formel för detta, och den exakta resurs- användningen bör kunna variera både över tid och mellan lärosäten. Frågan om resurser för utbildning används för forskning eller vice versa bygger på en strikt särredovisning som vi menar inte är ända- målsenlig och som i praktiken ändå innefattar ett stort mått av upp- skattning och schabloner.

Ett samlat anslag innebär inte avsaknad av styrning i form av krav på verksamhetens omfattning och kvalitet. Det är enligt vår mening rimligt att resurstilldelningen även fortsättningsvis till en del är baserad på antalet studenter. Vi bedömer att en resurstilldelning kopplad till utbildningens volym kombinerad med ett välutvecklat

17SOU 1992:1 s. 85–86.

18Prop. 1992/93:1 s. 68–69.

333

Resurstilldelning

SOU 2019:6

kvalitetssäkringssystem för utbildningen möter farhågan att en sam- lad resursanvändning skulle leda till att mer resurser skulle riktas till forskningen på utbildningens bekostnad.19 Vi bedömer inte heller att den motsatta farhågan är befogad. Inte minst forskningens höga status motverkar detta.

I de länder vi besökt (de nordiska grannländerna och Neder- länderna) är ett samlat anslag norm.20 Däremot baseras tilldelningen på olika sätt på resultat och omfattning av forskning och utbildning. Vår utgångspunkt är att även den svenska resurstilldelningen bör utformas på ett liknande sätt, där en beräkningsgrund är kopplad till utbildningen, och en beräkningsgrund är kopplad till forskningen och en tredje består av medel för särskilda åtaganden. RUT 2 be- nämnde beräkningsgrunderna utbildningsram och forskningsram, begrepp som vi också föreslår används.21 För att uppnå en tydlighet i hur beräkningen av anslaget är gjord bör den redovisas i budget- propositionen.

Figur 9.1 ger en samlad bild av det samlade anslagets olika delar. I fortsättningen av kapitlet kommer de olika delarna att beskrivas mer i detalj.

Utbildningsram	Forskningsram	Sär-
		skilda
Fast bas (50 %)	Fast bas	medel

Resultatbaserad, rörlig del (50 %)

19Kvalitetssäkringssystemet beskrivs i kapitel 3.

20Se även SUHF (2017) kap. 3.

21RUT 2 föreslog att resurser för forskarutbildningen skulle ingå i utbildningsramen. Efter- som vi inte föreslår någon särskild beräkningsgrund för forskarutbildningen ingår den i vårt förslag i forskningsramen, i analogi med nuvarande anslagsindelning.”

334

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Den mer tekniska utformningen av det samlade anslaget kan se ut på olika sätt. Utifrån den bedömning vi gör i, avsnitt 10.2 om anslags- sparande och anslagsavräkning föreslår vi att anslaget även i fort- sättningen ska anslagsavräknas när det betalas ut till lärosätet. Vi före- slår i avsnitt 9.3 i detta kapitel att hälften av de medel som tilldelas för utbildning ska vara resultatbaserade. Denna rörliga del ska avräknas på motsvarande sätt som utbildningsanslaget avräknas i dag och vi före- slår att dagens möjligheter till anslagssparande och sparande av över- produktion behålls för dessa medel. De förändringar vi föreslår rör vad som ska avräknas. För att det ska vara möjligt måste dessa medel vara utpekade i regleringsbrevet och villkoren för sparande framgå där.

Ett samlat anslag gör det möjligt att se högre utbildning och forsk- ning som en samlad verksamhetsgren till skillnad från dagens uppdel- ning i utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskanivå. Även med ett samlat anslag kommer det i olika sammanhang att krävas en uppföljning som beskriver hur stora resurser som används i forskning respektive utbildning. Genom att det samlade anslaget bygger på olika beräkningsgrunder för utbildning respektive forskning är det fortsatt möjligt att se hur mycket medel som regeringen beräknar för respektive område. Möjligheten att följa det över tid påverkas inte heller då medlen som beräknas för utbildning respektive forskning motsvarar dagens anslag för forsk- ning respektive utbildning. Utfallet av den rörliga delen av tilldel- ningen för utbildning kommer också fortsättningsvis gå att följa då sparandet beräknas årligen. Det som förändras är hur lärosätet redo- visar användningen av sina resurser. En gemensam verksamhetsgren innebär att lärosätet samlat redovisar sina kostnader oavsett om det avser forskning eller utbildning.

Vill man följa kostnadsutvecklingen mer specifikt är det i stället annan uppföljning som visar detta. Ett exempel på statistik som redan i dag tas fram är SCB:s ekonomiska forskningsstatistik. Genom denna kommer det vara möjligt att på olika sätt följa de ekonomiska resur- sernas fördelning mellan utbildning och forskning utan att verksam- heten för den delen är uppdelad i olika verksamhetsgrenar. SCB:s forskningsstatistik som samlas in vartannat år gör det möjligt att se kostnaderna per ämne uppdelat på olika typer av finansiering. Det nationella behovet av ekonomisk statisk för utbildningen lär förändras över tid, men regeringen bör överväga om inte forskningsstatistiken

335

Resurstilldelning

SOU 2019:6

kan vara en tänkbar modell där insamlingen görs vartannat år och statistiken delas upp i ämnen och på olika typer av finansiering.

För utbildningens del är det inte i första hand hur resurserna till- delats som ger relevant information om verksamhetens kvalitet. I stället är det utbildningens kvalitet som redovisas och säkerställs av det ansvar lärosätena har för sitt interna kvalitetsarbete samt av det nationella kvalitetssäkringssystemet, samt statistiken om studenterna och deras resultat som är mest angelägen att följa. Statistiken går att bryta ned till ämnes- och examensnivå och visar både antalet studen- ter och deras resultat. Våra förslag innebär inte på något sätt att den påverkas då den bygger på lärosätets studieregister22 och inte på den ekonomiska redovisningen.

En samlad verksamhetsgren innebär också att dagens myndig- hetskapital som är uppdelat på de två verksamhetsgrenarna slås ihop.

Det är dock inte vår avsikt att eventuella anslagsmedel för klinisk utbildning och forskning (anslaget 2:66 Ersättningar för klinisk utbild- ning och forskning) eller anslag från andra utgiftsområden än utgifts- område 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel ska ingå i det samlade ansla- get, då det är medel med egna tydligt avskilda ändamål. När det gäller medel för klinisk utbildning och forskning styrs de dessutom av sär- skilda avtal mellan staten och berörda landsting.

Alternativ vi övervägt

I våra diskussioner har några lärosäten framfört förslaget att öka flexibiliteten inom ramen för dagens tilldelningsmodell. Det skulle innebära att indelningen i två verksamhetsgrenar behålls men att varje lärosäte ges en möjlighet att omfördela en mindre del av de tilldelade medlen mellan verksamhetsgrenarna. Det är varken möjligt för reger- ingen eller en myndighet att omfördela medel mellan två anslag, det är bara något som riksdagen kan besluta om. Även detta alternativ skulle därför kräva att dagens två anslag slås ihop till ett.

Inom ramen för detta anslag skulle styrningen kunna utformas på samma sätt som den som gäller för SLU. SLU tilldelas ett anslag,

22Som styrs genom förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor.

336

SOU 2019:6

Resurstilldelning

men verksamheten är indelad i olika verksamhetsgrenar23 för utbild- ning och forskning och det finns ett villkor angivet som anger det minsta beloppet som ska användas för forskning. Inom ramen för det villkoret avgör sedan SLU hur mycket resurser som ska användas till utbildning respektive forskning. Jämfört med villkorets minsta nivå valde SLU att rikta ytterligare 3,5 procent av det tilldelade ansla- get till forskning 2017.

Ett andra alternativ skulle vara att anslaget i regleringsbrevet dela- des in i två anslagsposter, en för utbildning och en för forskning. Genom villkor i regleringsbrevet skulle sedan lärosätet kunna ges möj- lighet att omdisponera medel mellan anslagsposterna för att på så sätt skapa en flexibilitet mellan verksamhetsgrenarna forskning och utbild- ning. På så sätt skulle lärosätet inom mer eller mindre strama gränser ges en större flexibilitet i resursanvändningen. Regeringen skulle också få en tydlig information om i vilken grad ett lärosäte utnyttjar möjligheten till omfördelning mellan anslagsposterna.

Vilken av lösningarna som är lämpligast styrs i hög grad av hur resurstilldelningen för utbildning utformas. För SLU:s del finns ingen direkt koppling mellan resurser och antalet studenter. Vill man behålla dagens koppling mellan resurstilldelning och antalet studen- ter, särskilt om möjligheten till anslagssparande ska behållas, är i stället lösningen med två anslagsposter lämpligast då den kan för- enkla regleringen av anslagssparandet.

En svårighet med en modell med omfördelning är att fastställa vad som är en ändamålsenlig storlek på omfördelningen och vilka krav på redovisning av användningen av den som bör ställas. För SLU ställs inga särskilda krav på redovisning.

Även om en begränsad möjlighet att omfördela medel jämfört med i dag ökar lärosätets möjlighet att styra över resursanvändningen, så uppnås inte det som vi ser som den viktigaste förändringen – att verk- samheten ses som en helhet. Genom att de två verksamhetsgrenarna behålls kvarstår de hinder som uppstår då lärosätets resurser ska delas upp i utbildning och forskning. Förändringen skulle dock kunna ses som ett steg på vägen mot en verksamhetsgren.

23SLU:s verksamhet är också indelad i en verksamhetsgren för fortlöpande miljöanalys och det finns ekonomiska villkor som även styr den verksamhetsgrenen.

337

Resurstilldelning

SOU 2019:6

9.3Utbildningsramen24

Vi har i föregående avsnitt föreslagit ett samlat anslag med en utbildningsram för beräkning av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och en forskningsram för beräkning av resurser för forskning och utbildning på forskarnivå. Avsnittet behandlar två delar. Det första är behovet av en mer långsiktigt stabil del i resurs- tilldelningen som inte direkt varierar med antalet studenter. Den andra delen handlar om hur den rörliga delen av tilldelningen för utbildning, som är kopplad till antalet studenter, ska beräknas.

9.3.1Den fasta basen

Vi föreslår att

•Hälften av utbildningsramen utgör en bas som inte varierar med det faktiska antalet helårsstudenter eller deras presta- tioner.

Att dagens resurstilldelning för utbildning är helt prestationsbaserad har tydliga nackdelar. Vi delar därför den analys som RUT 1 och RUT 2 gjorde om att en fast bas i utbildningsramen är angelägen. Några av skälen som förts fram är att en bas skulle möjliggöra för lärosätena att till en del göra andra prioriteringar och ta andra hän- synstaganden än de som är direkt baserade på studenternas efter- frågan och studieprestationer. Skälet till det är att utveckling av nya utbildningar och profilering av utbildningsutbudet riskerar att leda till minskade intäkter genom färre studenter i en uppstartsfas.

En fast bas markerar statsmakternas förståelse för att lärosätena har kostnader av långsiktig karaktär (t.ex. kostnader för personal och lokaler) och som därmed inte helt och hållet bör vara beroende av tillströmningen av studenter och deras prestationer. Genom den fasta basens stabilare och mer förutsägbara intäktsnivå ökar därmed lärosätets möjligheter att strategiskt utforma sin verksamhet.

En kritik mot en fast bas som förts fram är att den i liten grad skulle påverka lärosätenas förutsättningar då de allra flesta lärosätena

24Enligt vårt direktiv ska vi inte lämna förslag som påverkar SLU när det gäller utbildning.

338

SOU 2019:6

Resurstilldelning

i dag utbildar så många studenter att de fullt ut utnyttjar sina anslagsmedel. Som RUT 2 påpekade25 minskar ändå känsligheten för årliga förändringar i studentantalet genom att den rörliga delen utgör en mindre del av anslaget, vilket skapar en ökad ekonomisk stabilitet. Det gäller särskilt de lärosäten som hårdast påverkas av variationerna av studentantal. Frågan beskrivs mer i detalj i avsnitt 10.2 om an- slagssparande och anslagsavräkning.

Eftersom vi anser att resurstilldelningssystemet även fortsätt- ningsvis till en del ska vara baserat på studenternas efterfrågan får basen inte utgöra den dominerande delen av resurstilldelningssyste- met. Samtidigt får den heller inte vara så liten att den blir betydelse- lös. Det går inte att räkna sig fram till en optimal procentsats utan valet är i första hand en rimlighetsbedömning. Vår utgångspunkt är att basen behöver vara relativt stor för att få någon betydelse. Att göra basen och den rörliga ersättningen lika stora bedömer vi skapar en rimlig balans samtidigt som vi skapar en enkel och tydlig modell.

Vårt förslag innebär att hälften av den ram för utbildning som regeringen redovisar inom det samlande anslaget tillfaller lärosätet oavsett det faktiska studentantalet varje år. Hur stor del av reste- rande halva av utbildningsramen som tillfaller lärosätet kommer som i dag att vara beroende av antalet studenter. Den rörliga delen utgör alltså alltid hälften av de beräknade resurserna, men eftersom den varierar med det faktiska studentantalet kommer den inte alltid att utgöra exakt hälften av de faktiskt tilldelade resurserna. Om basen skulle tillämpas i dagens modell för resurstilldelning skulle den mot- svara halva årets anslag (årets tilldelning enligt regleringsbrevet) för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Storleken på den rörliga delen påverkas också av eventuellt anslagssparande från tidigare år inom ramen för reglerna för anslagssparande och överproduktion.

25SOU 2007:81 s. 220.

339

Resurstilldelning

SOU 2019:6

9.3.2Resultatbaserad ersättning baserat på antalet helårsstudenter

Vi föreslår att

•Hälften av utbildningsramen görs rörlig och beroende av antalet studenter.

•Den rörliga delen avräknas årligen och baseras på antalet hel- årsstudenter det aktuella budgetåret.

Frågan om utformning av den rörliga delen av resurstilldelningen för utbildning innehåller ett flertal val. En central fråga handlar om i vil- ken grad det ska vara antalet studenter eller studenternas prestationer som tilldelningen ska utgå ifrån. I dagens modell för resurstilldelning väger antalet helårsstudenter något tyngre än antalet helårspresta- tioner.26 En andra genomgripande fråga handlar om huruvida mer kostsamma ämnen eller undervisningsmetoder ska ge lärosätet mer ersättning per student. Det görs i dag genom att ersättningen varierar beroende på utbildningens ämnesinnehåll. Dessa två frågor behand- las i de kommande avsnitten.

Ytterligare en fråga av mer teknisk natur är om den rörliga ersätt- ningen ska påverkas av antalet studenter det aktuella budgetåret, eller om antalet ska påverka tilldelningen först kommande år. I dag på- verkas tilldelningen innevarande år. För att öka stabiliteten i resurs- tilldelningen föreslog RUT 2 att antalet studenter skulle påverka tilldelningen först när tilldelningen för kommande fyraårsperiod skulle fastställas.

Vår bedömning är att dagens modell som låter årets resultat på- verka resurstilldelningen samma år tydliggör kopplingen mellan anta- let studenter och resurser, och att den ökade stabilitet som den fasta basen ger, som vi föreslår i avsnitt 9.3.1, är tillräcklig för att möta behovet av ökad långsiktighet. Vi föreslår därför att den rörliga till- delningen ska påverka årets resurstilldelning och baseras på det aktuella budgetårets studentantal samt av sparade inte tidigare er- satta studenter (överproduktion). Det innebär att den modell för avräkning som nu tillämpas även används framöver. Genom övriga

26Aktuella ersättningsbelopp framgår av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor som är tillgängligt på Ekonomistyrningsverkets hemsida samt av tabell 3.1 i kap. 3.

340

SOU 2019:6

Resurstilldelning

förslag i detta kapitel som påverkar avräkningen kan den dock avse- värt förenklas.

Antalet helårsstudenter som grund för tilldelning

Vi föreslår att

•Den rörliga ersättningen baseras endast på antalet helårsstu- denter.

Ersättningen för antalet studenter och deras studieprestationer består i dag av två delar där ersättningen för per helårsstudenter är något större än ersättningen per helårsprestation. Dels får lärosätet ersättning för antalet studenter som påbörjar en kurs, dels får man ersättning för det antal högskolepoäng studenterna presterar.

En synpunkt som bland annat flera lärosäten, SFS och TCO fört fram är att ersättningen per student bör ges en större tyngd jämfört med ersättningen per presterad poäng. Ett skäl för det är att under- lätta utvecklingen av det livslånga lärandet där prestationsgraden ofta är lägre bland annat som en följd av att studenternas intresse av att examineras är lägre (se kapitel 6). Att koppla ersättningen till prestationsgraden har också kritiserats för att leda till att lärosätet får incitament att sänka sina krav för att på så sätt säkerställa sina intäkter.27 Ett tredje skäl är att lärosätets kostnader är beroende av antalet studenter, inte deras prestationsgrad och att dagens tilldel- ningsmodell därför leder till att utbildningar där prestationsgraden är lägre får mindre resurser.

I vilken grad studenterna tar sina poäng varierar mellan olika utbildningar, mellan program och kurser och mellan campusstudier och distansutbildning.28 En önskan att öka det livslånga lärandet kräver att lärosätena i högre grad prioriterar studentgrupper och utbildningsformer som i dag har lägre prestationsgrad. För att nå detta mål menar vi att det krävs några olika förändringar där en mindre tonvikt på ersättningen per helårsprestation är en av dem.

27Se bl.a. Riksrevisionen (2012) s. 11.

28Se UKÄ (2018e).

341

Resurstilldelning

SOU 2019:6

Ersättningen per poäng kan å ena sidan ses som ett sätt att ge incitament för att säkerställa utbildningens kvalitet eftersom läro- sätena utan denna ersättning inte har några incitament genom resurs- tilldelningen att hjälpa studenterna genom utbildningen. Å andra sidan kan ersättningen per poäng leda att man godkänner studenter utan tillräckliga kunskaper för att inte missa intäkter, något som exempelvis både Riksrevisionen29 och RUT 2 påpekat. RUT 2 skriver:

Höga prestationsgrader, som medför större intäkter till lärosätena, kan således vara ett resultat av antingen hög kvalitet i undervisningen eller sänkta krav i examinationen. RUT 2 anser därför att resurstilldelning baserad på helårsprestationer bör avskaffas och att denna viktiga aspekt av kvaliteten i utbildningen bör undersökas och utvärderas inom ramen för de föreslagna lärosätesutvärderingarna.30

Vi instämmer i Riksrevisionens och RUT 2:s analys och menar att kvalitetsfrågan bättre hanteras inom ramen för det kvalitetssystem för utbildningen som lärosätena ansvarar för och som UKÄ följer upp.

Med bakgrund i de ovan redovisade nackdelarna med helårs- prestationen som grund för tilldelning av resurser, föreslår vi att endast helårsstudent ska vara grund för den rörliga tilldelningen.

Ersättningsbelopp ersätts med ett mål för antalet helårsstudenter

Vi föreslår att

•För varje lärosäte fastställs ett mål för antalet helårsstudenter. Understiger det faktiska antalet helårsstudenter målet, redu- ceras den rörliga tilldelningen med ett belopp motsvarande den genomsnittligt beräknade ersättningen per helårsstudent.

•Outnyttjat anslag upp till 10 procent av den beräknade rörliga delen av tilldelningen får sparas. Helårsstudenter, som inte ersatts, upp till ett värde motsvarande 10 procent av lärosätets mål för antalet helårsstudenter, får sparas.

29Riksrevisionen (2012), s. 47.

30SOU 2007:81, s. 181.

342

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Dagens ersättningsmodell innebär att ersättningen per helårsstudent och helårsprestation varierar beroende på vilket ämnesinnehåll en kurs har, grupperat i utbildningsområden. Det finns i dag 16 ersätt- ningsnivåer, och lärosätet kopplar i sin kursklassificering en kurs till en eller flera utbildningsområden.

Modellen har dock länge kritiserats och redan i den första upp- följningen som Högskoleverket gjorde 1997 påpekades att systemet är konserverande då den bygger på en traditionell indelning av ut- bildningar. Det gör att det svårt att förnya och utveckla utbild- ningsutbudet genom att luckra upp gränserna mellan traditionella föreläsningsämnen och mer resurskrävande ämnen.31

I RUT 2 finns en gedigen beskrivning av problemen med model- len.32 Mycket av kritiken handlar om svårigheten att klassificera en kurs och riskerna för att klassificeringen görs på ett sådant sätt så att kursen klassificeras inom ett utbildningsområde med högre ersätt- ning. Det här har lett till att det finns en variation i hur kurser klas- sificeras vid olika lärosäten samtidigt som det är svårt att skapa ett så tydligt regelverk att det är möjligt att granska klassificeringen.

Kursklassificeringen är något som både Riksrevisionen och UKÄ har behandlat i flera rapporter.33 En genomgående iakttagelse är att det är svårt att granska och bedöma effekterna av lärosätenas kur- klassificering då regelverket bedöms öppna upp för skillnader i bedömning. Riksrevisionen lyfte särskilt fram att lärosätena utgår från flera olika grunder när de klassificerar kurser. Även om ämnes- tillhörighet utgör en central faktor för klassificering av kurser vid merparten av lärosätena, har även andra faktorer betydelse för klassi- ficeringen, som till exempel kursens undervisningsmetod.34

Att undervisningsmetoden diskuteras i detta sammanhang beror på att olika undervisningsmetoder är olika dyra, där t.ex. behovet av speciella lokaler och särskild utrustning gör att kostnaderna per student kan variera stort.

Riksrevisionen framför att i och med att det finns betydande nivå- skillnader i ersättning mellan olika utbildningsområden så skapas eko- nomiska incitament för lärosätena att utveckla sina kurser så att de motiverar en högre ersättningsnivå. Riksrevisionen slutsats är att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att

31Högskoleverket (1997).

32SOU 2007:81, s. 172–176.

33UKÄ (2013a), UKÄ (2014b), UKÄ (2017c) samt Riksrevisionen (2010).

34Riksrevisionen (2010), s. 28.

343

Resurstilldelning

SOU 2019:6

lärosätena följer riksdagens intentioner vad gäller lärosätenas klassi- ficering av kurser. Detta leder till att lärosätena klassificerar kurser på olika sätt och utifrån olika grunder, vilket resulterat i högre ersätt- ningar över tid och att lärosäten kan få olika ersättning för likvärdiga kurser. Enligt Riksrevisionens beräkningar hade lärosätenas föränd- ringar i klassificering av kurser under perioden 1997–2008 medfört cirka 7 procent högre ersättning till lärosätena än vad som blivit fal- let om lärosätena klassificerat kurser likartat över tid.

UKÄ visade 2017 att som helhet har kursklassificeringen gått i riktning mot klassificering till utbildningsområden med högre ersätt- ningsbelopp. Analysen visar att ämnesinnehåll är utgångspunkten för lärosätenas kursklassificering, men att det finns flera andra faktorer som har påverkat förändringarna av klassificeringen. Sammantaget bedömer UKÄ att klassificeringen av kurser i huvudsak sker likartat mellan lärosätena men att det finns vissa ämnen inom vilka skillna- derna är större.35 Ett exempel på detta är sjuksköterskeutbildningen som UKÄ följde upp 2013.36

Ett annat problem med dagens system är att ersättningsbeloppen i så hög grad används i lärosätenas interna resursfördelning vilket försvårar samarbeten kring utbildningar både inom och mellan läro- säten. Tanken med modellen har aldrig varit att tilldelningen auto- matiskt ska styra lärosätenas interna resursfördelning37, men risken är alltid stor att resursstyrning får den effekten, särskilt när styr- ningen är så genomgripande som den är i detta fall. Detta är särskilt allvarligt om det påverkar effektiviteten i resursanvändningen. Ut- gångspunkten måste i stället vara att den interna resursfördelningen ska bygga på varje lärosätes egna överväganden om hur en utbildning bäst ska läggas upp och organiseras.

Att ersättningsbeloppen blir styrande i den interna resursför- delningen har flera skäl. Ett är att det är ett enkelt sätt att besluta om hur begränsade resurser ska fördelas. Ett annat är att ersättnings- beloppen är lätta att åberopa som riktlinje för den som tjänar på det. Regeringen har också delvis underblåst detta när den frångått sin egen princip om att tilldelningen inte ska styra lärosätets interna

35UKÄ (2017c).

36UKÄ (2013a).

37Prop. 1992/93:1, s. 68.

344

SOU 2019:6

Resurstilldelning

resursfördelning genom att justera specifika ersättningsbelopp med motivet att kvaliteten i en viss utbildning behöver höjas.38

Utvecklingen av utbildningsutbud och utbildningsformer har gjort att ersättningsbeloppen i än lägre grad speglar utbildningens resursbehov i dag jämfört med när de infördes. Att då göra ersätt- ningsbeloppen styrande i stället för att utgå från den verkliga kost- naden bromsar t.ex. utvecklingen av nya utbildningar och undervis- ningsmetoder och försvårar samarbeten inom och mellan lärosäten.

RUT 2 föreslog en genomgripande förändring av modellen som innebar att utbildningsmetod i stället för ämne skulle styra ersätt- ningen. Kurser som tillämpade dyrare metoder skulle ge mer i till- delning baserat på tilläggsbelopp på tre olika nivåer. För att förslaget inte skulle öka kostnaderna föreslog RUT 2 att antalet tilläggs- belopp för dyrare metoder skulle begränsas och beräkningen baseras på dagens klassificering. Att tilläggsbeloppen skulle baseras på den nuvarande klassificeringen innebar att förslaget inte grundade sig på en bedömning av vilka utbildningsmetoder som användes inom olika utbildningar.

Genom sitt förslag försökte RUT 2 hitta en lösning som kunde ta bort ersättningsbeloppens koppling till ämnesinnehåll. Tanken var på många sätt rimlig men utformningen ifrågasattes. I remissbehand- lingen av betänkandet kritiserade en stor del av remissinstanserna förslaget. Förslaget ansågs inte ta hänsyn till de verkliga kostnads- skillnaderna mellan olika utbildningar. Det ansågs också ta bort den flexibilitet i utformningen av utbildningsutbudet som nuvarande system möjliggör.

Utredningens förslag om högre bastilldelning per student sakna- de finansiering, vilket troligen bidrog till att utredningens förslag inte genomfördes.

38Ett exempel är den särskilda höjning av ersättningsbeloppen för utbildningsområdena huma- niora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, undervisning och verksamhetsförlagd utbildning som inleddes 2016 där det särskilt framgår av det gemensamma regleringsbrevet att medlen avsatta för humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap i första hand ska användas för att öka andelen lärarledd tid på utbildningar inom dessa områden.

345

Resurstilldelning

SOU 2019:6

En ny modell utan ersättningsbelopp

Vi förordar att ersättningsbeloppen helt tas bort. Ett lärosäte till- delas då ekonomiska medel och ett mål om antalet helårsstudenter. Det är också så utbildningsvolymen vid SLU styrs i dag.39 Till skillnad från SLU:s modell föreslår vi dock att hälften av de tilldelade medlen för utbildning ska vara direkt beroende av det faktiska antalet studenter.

I och med förslaget kan de ämnesbaserade ersättningsbeloppen tas bort och i stället får då varje lärosäte indirekt ett eget ersättnings- belopp genom att dela målet om antal helårsstudenter med resurserna. Ersättningsbeloppet kommer att variera mellan olika lärosäten som ett resultat av den blandning av utbildningar lärosätet har i dag.

Avsikten är att lärosätet vid införandet av föreslagen modell ska kunna tilldelas de resurser lärosätet tilldelas i dag. Det innebär att dagens anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå delas i två delar. Ena halvan blir vår föreslagna bas och den andra halvan den beräknade rörliga ersättningen. Målet om antalet helårsstudenter ska överensstämma med det antal helårsstudenter som lärosätet behöver utbilda för att tilldelas den beräknade rörliga ersättningen40. På så sätt innebär inte bytet av modell varken någon förändring av läro- sätets resurser eller krav på ett förändrat antal studenter för att till- delas dessa resurser.

Vi ser tre huvudsakliga skäl för vårt förslag. Det kanske viktigaste är att det tydliggör lärosätets ansvar att bedöma hur resurserna för- delas inom lärosätet för att säkerställa en ändamålsenlig användning. Dagens tilldelningssystem har i hög grad också använts för att styra den interna resursanvändningen på lärosätet och det finns en risk att det motverkar en effektiv resursanvändning. Genom att ta bort ersätt- ningsbeloppen måste universitet och högskolor utveckla interna resursfördelningsmodeller som bygger på lärosätets egna förutsätt- ningar och prioriteringar i stället för att luta sig emot hur lärosätet tilldelats resurser. Att uppnå hög kvalitet i utbildningen kommer där- med vara styrande för lärosätet. Något som inte minst understöds av

39SLU:s mål är för en treårsperiod och som vi redovisade i ett tidigare avsnitt finns det ingen direkt koppling mellan antalet studenter och tilldelade resurser. Det är inte vår utrednings uppdrag att föreslå att det ska förändras.

40Det behöver inte exakt vara samma antal helårsstudenter som lärosätet redovisar då lärosätet kan ha färre eller fler studenter än vad som kan ersättas inom anslaget. Se UKÄ (2013b) för en beskrivning av hur antalet helårsstudenter som ryms inom tillgängliga resurser kan beräknas.

346

SOU 2019:6

Resurstilldelning

granskningarna inom ramen för kvalitetssäkringssystemet och beho- vet av att tillhandahålla ett attraktivt utbildningsutbud för att attra- hera tillräckligt många studenter.

För det andra ges regeringen ett verktyg för att styra det totala antalet helårsstudenter i högskolan. I dag styr regeringen omfatt- ningen av utbildningen indirekt genom storleken på tilldelade resur- ser. Ökade resurser leder inte automatiskt till fler studenter då utfal- let styrs av vilka utbildningsområden lärosätet väljer att använda de ökade resurserna inom. Vårt förslag innebär att regeringen ges möj- lighet att styra den totala dimensioneringen av högskolan genom att målet om antalet helårsstudenter som vi föreslår i kapitel 6 kopplas direkt till resurstilldelningen.

För det tredje bibehålls en koppling till studenternas efterfrågan. Förslaget innebär att dagens koppling mellan studentantal och till- delade resurser behålls genom att hälften av de beräknade resurserna för utbildning är rörliga. En sådan koppling innebär att studenternas efterfrågan kommer att få ett fortsatt genomslag i resurstilldel- ningen. Förslaget innebär att om antalet helårsstudenter under året understiger lärosätets mål, minskas lärosätets tilldelning för utbild- ning med ett belopp som motsvarar den genomsnittliga beräknade ersättningen per helårsstudent. Den genomsnittliga ersättningen beräknas som kvoten mellan målet och den beräknade rörliga ersätt- ningen. Vi har också mer noggrant övervägt två alternativa lösningar. Den ena innebär att dagens ersättningsmodell med ämnesbaserade ersättningsbelopp vidareutvecklas. Den andra möjligheten vi över- vägt är den modell med helårsstudentmål utan direkt koppling till resurstilldelningen som i dag gäller för SLU.

Vidareutveckling av de ämnesbaserade ersättningsbeloppen som en alternativ lösning

Ett alternativ till att helt överge modellen med ämnesbaserade ersätt- ningsbelopp skulle kunna vara att beräkna nya ersättningsbelopp an- passade till dagens högskoleverklighet. Att olika kurser har olika kost- nader beror i första hand på vilken undervisningsmetod som används, hur många studenter som deltar i utbildningen och hur många lärar- timmar kursen omfattar. Utgångspunkten i dagens ersättningsbelopp är att utbildningar inom humaniora och samhällsvetenskap i långt högre grad kan vara föreläsningsbaserade med ett större inslag av

347

Resurstilldelning

SOU 2019:6

självstudier jämfört med utbildningar inom t.ex. teknik och medicin. Att fastställa ersättningsbeloppen var svårt 1993 och vi tror att en ny beräkning av ersättningsbeloppens storlek skulle möta motstånd oav- sett hur den gjordes. Skälen är flera. Variationerna mellan olika läro- säten har ökat. Gränserna mellan ämnesområden har tunnats ut, och variationerna inom ämnesområdena har troligen ökat när det gäller hur man kan och vill utforma en utbildning. Ersättningsbeloppens olika grad av urholkning över tid är också något som inte minst stu- denternas och lärarnas fackliga organisationer lyfter fram som ett problem.41

En möjlighet skulle vara att i enlighet med RUT 1:s förslag minska antalet ersättningsbelopp. Det skulle förenkla modellen, men de svårigheter och risker som finns med kursklassificering skulle kvarstå då dessa uppstår i valet att klassificera en kurs mellan exempelvis den lägre ersatta samhällsvetenskapen och den högre ersatta naturvetenskapen. Även med färre ersättningsbelopp skulle de stora ersättningsskillnaderna finnas mellan humaniora/samhälls- vetenskap och naturvetenskap/teknik eller vård/medicin.

Ett stort problem med dagens modell är den osäkerhet som finns för hur kursklassificeringen ska gå till. Osäkerheten har skapat skillnader i tillämpning mellan olika lärosäten och tydligare riktlinjer har efterlysts. Vår bedömning är att det dock är svårt för regeringen att ange tydligare riktlinjer. Regeringen har också konstaterat att den riktlinje som finns är att ämnesinnehållet ska styra klassificeringen. I budgetpropositionen för 2012 menar regeringen att klassificer- ingen av kurser måste ske på ett likartat sätt för att åstadkomma rätt- visa villkor, men säger samtidigt att någon helt likriktad klassificer- ing inte är möjlig att uppnå.42

UKÄ framför i rapporten Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning att det är svårt att sätta upp tydliga regler för klassi- ficeringen i och med att ämnesbegreppet är otydligt och har föränd- rats över tid.43 UKÄ föreslår i rapporten att det behövs en förtyd- ligande beskrivning av hur ämnesinnehåll ska tolkas i samband med kursklassificering, att en översiktlig beskrivning av samtliga utbild- ningsområden utarbetas och att myndigheten får i uppdrag att följa upp att det finns system för kursklassificering på lärosätena. UKÄ

41SULF (2018b).

42Prop. 2011/12:1, s. 46.

43UKÄ (2017c) s. 68.

348

SOU 2019:6

Resurstilldelning

föreslår också att lärosätena tillsammans arbetar för att öka likvär- digheten i kursklassificeringen.

I kapitel 6 bedömer vi att betydelsen av helårsprestationen bör minska bland annat för att underlätta utvecklingen av det livslånga lärandet. Att genomföra en sådan förändring är svår inom ramen för dagens ersättningssystem. Prestationsgraden (antalet helårspresta- tioner per helårsstudent) skiljer sig mellan olika lärosäten bland annat till följd av olikheter i utbildningsutbudet. Om ersättnings- beloppen förändras mot en högre ersättning per student och en mindre ersättning per prestation kommer det antal studenter som ett lärosäte behöver utbilda för att utnyttja sina tilldelade resurser, att förändras. Lärosäten med relativt hög prestationsgrad kommer att behöva öka antalet studenter och de med relativt låg prestations- grad kan i stället minska antalet studenter. Till en del skulle detta kunna hanteras genom att resurser omfördelas mellan lärosäten.

Vår bedömning är att om regeringen väljer att fortsätta att bygga tilldelningen på olika ämnesområden finns det goda skäl att gå vidare med UKÄ:s förslag i rapporten Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbildning för att på så sätt försöka förbättra tillämpningen och följa upp dess konsekvenser. Det skulle t.ex. kunna innebära att riktlinjer tas fram när det gäller vilket utbildningsområde olika ämnen ska klassificeras till och riktlinjer för hur de största utbild- ningsprogrammen ska klassificeras, t.ex. när det avvägningen mellan utbildningsområdena vård och medicin i sjuksköterskeutbildningen. Med sådana riktlinjer skulle kursklassificeringen förenklas, skillna- derna mellan olika lärosätens klassificering av samma utbildningar minska och klassificeringen gå att granska och följa upp på ett enk- lare sätt.

SLU-modellen som en alternativ lösning

Det andra alternativet vi har övervägt är att utgå från hur SLU styrs i dag. För SLU gäller att lärosätet har ett treårigt mål för antalet helårsstudenter.44 Resurstilldelningen är inte är direkt kopplad till målet utan lärosätet tilldelas resurserna oavsett måluppfyllelse. (RUT 2 förordade en liknande modell för alla lärosäten för att på så

44 Under perioden 2013–2015 överskred SLU regeringens mål med 129 helårsstudenter (1 procent). Nuvarande period sträcker sig till 2018 varför det den slutliga måluppfyllelsen ännu inte är tillgänglig.

349

Resurstilldelning

SOU 2019:6

sätt öka stabiliteten i resurstilldelningen. Till skillnad från SLU- modellen föreslog RUT 2 att mål och resurser automatiskt skulle justeras vart fjärde år bland annat utifrån den föregående periodens måluppfyllelse.)

SLU-modellen har flera fördelar. En är att den ger lärosätet goda planeringsförutsättningar och möjlighet att kunna utveckla sitt utbildningsutbud även om det på kort sikt skulle riskera att leda till ett minskat antal studenter eller en sänkt prestationsgrad. Modellen skapar därmed goda förutsättningar att möta det livslånga lärandets krav och utgöra en god grund för en kontinuerlig utveckling av utbildningsutbudet inte minst kopplat till den kunskapsuppbyggnad som forskningen skapar. En faktor som understryker det är att den är baserad på antalet helårsstudenter.

Modellen är också enkel och lättbegriplig och den behöver inte kompletteras med särskilda regler för anslagssparande för att kunna hantera variationer i studentefterfrågan. Det sista är också den största nackdelen med modellen då en minskad studentefterfrågan inte får någon omedelbar påverkan på medelstilldelningen och därmed statens utgifter. I avsnitt 10.2 visar vi att efterfrågan på högre studier varierat över tid. Dagens modell har trots lärosätenas möjligheter att spara upp till 10 procent av outnyttjade anslagsmedel inneburit att medel inte förbrukats och därmed kunnat dras in från anslagen till utbildning. Att tilldelade medel direkt påverkats av antalet studenter innebär också att studenternas efterfrågan får ett tydligt genomslag. Det var också en av grundtankarna med 1993 års reform.

Årlig avstämning och sparandemöjligheter

I dagens modell påverkar antalet studenter ett visst år lärosätets intäk- ter samma år genom att en avräkning görs vid årsskiftet. För att kunna hantera mindre variationer mellan åren finns en begränsad möjlighet att spara både anslag och icke ersatta studenter under kommande år. För att minska de årliga variationerna i lärosätenas intäkter föreslog RUT 2 att antalet studenter skulle påverka intäkterna först efter fyra år. Vi föreslår i stället att dagens modell med årlig avräkning behålls då den ger en tydlig koppling mellan studentefterfrågan och tilldel- ning av resurser. Så länge inte avräkningsmodellen är allt för kom- plicerad är det också praktiskt genomförbart.

350

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Vårt förslag om en fast bas leder till en ökad ekonomisk stabilitet genom att antalet studerande i mindre grad påverkar resurstill- delningen. Vi bedömer dock att det finns goda skäl att ändå behålla dagens möjligheter att spara outnyttjade anslagsmedel eller rätten till ersättning för studenter som ännu inte kunnat avräknas för den rör- liga delen av tilldelningen. Ett avgörande skäl är att sparandemöj- ligheten har visat sig skapa en flexibilitet i högskolan att möta varia- tioner i studentefterfrågan. Se även avsnitt 10.2 där frågan behandlas med grundligt. Det ger en flexibilitet att hantera variationer i stu- denttillströmningen, något som visat sig vara ändamålsenligt och som bland annat innebär att anslagsnivåerna inte behöver justeras mellan åren för att hantera mindre variationer.

Ett annat skäl är att storleken på sparandemöjligheten varit oför- ändrad sedan modellen infördes. Det har inneburit att lärosätenas planering av utbildningsutbudet i hög grad har anpassats till den. Att ta bort eller avsevärt förändra möjligheten till sparande av både anslag och överproduktion bedömer vi därför kan leda till en mindre effektiv verksamhet.

Förändrade utbildningsuppdrag

I kapitel 6 föreslår vi att varje lärosäte tilldelas ett utbildningsupp- drag som ska omfatta en fyraårsperiod och att uppdraget fastställs i dialog med regeringen. Även om utbildningsuppdraget ska omfatta en fyraårsperiod behöver inte uppdraget och resurserna vara oför- ändrade under perioden. I de flesta fall kommer troligen utbildnings- uppdraget att innebära en utbyggnad av högskolan, generellt eller riktat mot utpekade utbildningar vilket innebär både ökade resurser och ett utökat utbildningsuppdrag under fyraårsperioden.

När regeringen byggt ut högskolan har normalt resurserna ökat succesivt under ett antal år. Det leder till att de ökade resurserna tilldelas lärosätet i samma takt som antalet studenter på utbildningen ökar. Byggs t.ex. en treårig utbildning ut är det först efter tre år som ökningen av antalet studenter fullt ut slagit igenom. Vi bedömer att så bör ske även fortsättningsvis. Det innebär att om en högskola ska expandera kommer både resurserna som beräknas för utbildning i det samlade anslaget och målen i utbildningsuppdraget att öka år från år

351

Resurstilldelning

SOU 2019:6

under fyraårsperioden. Motsvarande gäller om ett lärosätes utbild- ningsuppdrag minskas. Det kan t.ex. vara fallet om de examensmål vi föreslår i avsnitt 6.2 minskas för ett lärosäte. Byggs utbildningar som är längre än fyra år ut så bör det framgå av utbildningsuppdraget att även kommande fyraårsperiod påverkas.

Att olika utbildningar kostar olika mycket att genomföra har vi redan resonerat kring. För att göra det möjligt att tillföra ökade resurser på ett rättvist sätt när en specifik utbildning ska byggas ut krävs därför att regeringen har en uppfattning om vad den unge- färliga kostnaden är för att bygga ut utbildningen. Då det är inom få områden en sådan utpekad utbyggnad antas ske är behovet av sådana beräkningar begränsat. Baserat på tidigare erfarenheter gäller det lärarutbildningar, hälso- och sjukvårdsutbildningar samt ingenjörs- utbildningar. Regeringen bör ge uppdrag till UKÄ för att ta fram underlag till sådana beräkningar när det är aktuellt.

Vår utgångspunkt är att utbildningsuppdraget i princip ska ligga fast under fyraårsperioden. Enligt vårt förslag ska en mindre upp- följning av uppdraget göras efter två år. Om det då visar sig att läro- sätets uppdrag av olika skäl är omöjligt att genomföra är det rimligt att regeringen i ett sådant fall kan justera både uppdrag och resurser.

Ändrat utbildningsutbud

En styrka i dagens modell som går förlorad i vårt förslag om mål om antalet helårsstudenter är den flexibilitet som uppstår till följd av att lärosätet själv påverkar hur många studenter som utbildas inom ramen för de tilldelade resurserna. Väljer lärosätet att förändra sitt utbildningsutbud mot utbildningar med högre ersättningsbelopp leder det till att färre studenter krävs för att kunna avräkna utbild- ningsanslaget och tvärtom. Samtidigt har vårt förslag en tydlig styrka i och med att det är regeringen som fastställer antalet studenter i högskolan. Regeringens vilja att kunna styra detta syns också tydligt när regeringen presenterat utbyggnad av högskolan uttryckt som antalet platser, studenter eller nybörjarplatser. Även andra politiska mål är och har varit kopplade till antalet studenter. Ett exempel är EU-målet för andelen 30–35-åringar med högre utbildning.

För de flesta lärosäten bör inte heller förändringen rent faktiskt spela någon roll då utbildningsutbudet i de flesta fall både är brett

352

SOU 2019:6

Resurstilldelning

och relativt stabilt. Vårt förslag innebär inte heller att införandet av en ny modell leder till minskade resurser eller krav på ett ökat antal studenter för något lärosäte.

Avsikten med vårt förslag är inte att ett förändrat utbildnings- utbud vid ett lärosäte automatiskt ska leda till förändringar i målet om antalet helårsstudenter. Men det är rimligt att långsiktiga större förändringar i ett lärosätes utbildningsutbud ska kunna leda till ett förändrat mål om antalet helårsstudenter Den nationella student- statistik som baseras på studieregistret gör det också enkelt för regeringen att fortsättningsvis följa denna och andra förändringar i utbildningsutbud och studentbeteende, t.ex. prestationsgrad.

Examensmål och resurser

Vi föreslår i avsnitt 6.2 att mål om antal examina införs för vissa utbildningar. En fråga som diskuterats under utredningens arbete är om det behövs en examenspremie för att förstärka examensmålens genomslag. Fram till 2008 fanns examensmål bland annat för lärar- utbildningen, men inga resurser var kopplade till dem. RUT 1 behand- lade frågan och kom fram till att målen var ändamålsenliga och hade fått ett stort genomslag trots att inga resurser var kopplade till dem. RUT 1 föreslog därför inte någon examenspremie, utan menade att insikten att låg måluppfyllelse på sikt kan leda till ett minskat utbild- ningsuppdrag för lärosätet har en tillräckligt styrande effekt. Vi instämmer i denna bedömning och menar särskilt att en mer ända- målsenlig process för att sätta realistiska mål som är förankrade med skol- och hälso- och sjukvårdshuvudmän, är den viktigaste åtgärden för att styra dimensioneringen av dessa utbildningar.

Validering

Tillgodoräknande av reell kompetens ingår i dag i lärosätenas ansvar men det finns ingen särskild ersättning kopplad till uppgiften. Vali- deringsdelegationen har i betänkandet Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande (SOU 2018:29) föreslagit att ett lärosätes tillgodoräknande av reell kompetens bör ersättas med en schabloniserad ersättning. Förslaget bereds för närvarande i Reger- ingskansliet.

353

Resurstilldelning

SOU 2019:6

Om regeringen gör bedömningen att tillgodoräknande av reell kompetens bör ersättas är detta tekniskt möjligt inom ramen för vårt förslag. I vår modell skulle då tilldelade medel påverkas både av anta- let helårsstudenter och av antalet valideringar. Ersättningsmodellen skulle då bli mer komplicerad. Regeringen bör därför överväga om en sådan ersättning skulle motverka den ambition om att främja läro- sätets helhetsansvar som förs fram i vårt direktiv. I bland annat avsnittet om Särskilda medel i detta kapitel betonar vi att regeringen bör undvika en för omfattande användning av öronmärkta medel för att motverka en situation där önskemål väcks om att varje uppgift ska ha en egen ersättning.

Sammantagna effekter av våra förslag om tilldelning för utbildning

Våra förslag innebär i huvudsak tre förändringar.

•Tilldelningen för utbildning görs mer stabil och förutsägbar genom att halva tilldelningen för utbildning tilldelas som en fast bas som tillfaller lärosätet oavsett det faktiska studentantalet. I dag är hela tilldelningen för utbildning fullt ut rörlig och utfallet styrs av studentantal och studenternas studieprestationer.

•Den del av resurstilldelningen som påverkas av innevarande års studentantal baseras enbart på antalet helårsstudenter. Det inne- bär att antalet helårsprestationer inte längre ska påverka tilldel- ningen.

•De ämnesbaserade ersättningsbeloppen tas bort och lärosätets rörliga tilldelning styrs i stället av hur väl man uppfyller den delen av sitt utbildningsmål som anger antalet helårsstudenter.

Den viktigaste effekten av den första punkten är att lärosätets eko- nomi i mindre grad kommer att påverkas av variationer i student- efterfrågan. Påverkan på intäkterna till följd av färre antal studenter halveras jämfört med i dag då endast halva den beräknade tilldel- ningen påverkas av studentantalet. Den andra halvan av de beräknade medlen tilldelas lärosätet oberoende av antalet studenter.

354

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Samtidigt minskar den ekonomiska betydelsen av möjligheten att kunna spara anslag och ej ersatta prestationer då sparandemöjlighe- ten endast är aktuell för hälften av den beräknade tilldelningen för utbildning. Det betyder att om vårt förslag hade tillämpats vid mitten av förra decenniet när studentefterfrågan var svag hade läro- sätenas intäkter blivit större och anslagssparandet hade inte blivit lika stort. De medel som drogs in från anslagen hade då också blivit mindre. I avsnitt 10.2 redovisas effekterna av anslagssparandet över tid mer i detalj.

Möjligheten för lärosätet att utveckla sitt utbildningsutbud på- verkas positivt av de två första förslagen. Att inte fullt ut på kort sikt vara helt beroende av antalet studenter för att säkerställa sina intäkter gör det möjligt för ett lärosäte att vara mer risktagande när utbildningsutbudet utvecklas. De lärosäten som aktivt väljer att för- ändra sitt utbildningsutbud mot kurser som i genomsnitt har lägre prestationsgrad, t.ex. kurser riktade mot yrkesverksamma eller nya utbildningar vars attraktivitet kan vara svår att bedöma i förväg, kan med vårt förslag göra det utan att lärosätets intäkter påverkas nega- tivt av en lägre prestationsgrad. Sammantaget bör det leda till både ett mer varierat utbildningsutbud och en snabbare utveckling av utbildningsutbudet.

Samtidigt är det viktigt att vara medveten om att den önskade utvecklingen av ett flexiblare utbildningsutbud riktat mot yrkes- verksamma kan komma att leda till en lägre genomsnittlig presta- tionsgrad. Det blir därför än mer angeläget att uppföljningen av pres- tationsgrad och genomströmning utvecklas så att olika utbildningar och utbildningsformer jämförs på ett ändamålsenligt sätt för att undvika att felaktiga slutsatser dras t.ex. genom att lärosäten jämförs utan att hänsyn tas till hur utbildningsutbudet är utformat. I av- snitt 6.2 förs ett mer ingående resonemang om utbildningsutbuds- frågor.

Den avslutande punkten ger lärosätet det fulla ansvaret för att bedöma hur tilldelade resurser på bästa sätt ska disponeras. Det ansvaret och den möjligheten finns redan i dag men dagens ersätt- ningsbelopp har i många fall fått en allt för starkt styrande effekt på lärosätets interna resursfördelning. Det försvårar en effektiv intern resursfördelning inte minst när det gäller möjligheten att samarbeta mellan olika ämnesområden. Ersättningsbeloppen försvårar också

355

Resurstilldelning

SOU 2019:6

samarbeten mellan lärosäten då de sätter upp en indirekt norm för hur mycket olika kurser ska få kosta.

Samtidigt är det troligt att lärosätena inledningsvis kommer att fortsätta att fördela sina resurser som tidigare. Skälet till det är att alla förändringar som innebär interna omfördelningar av resurser kommer att ta tid att utveckla. Vår bedömning är dock att i ett längre tidsperspektiv kommer inte minst utveckling och förändring av utbildningsutbudet att dra nytta av att inte styras av historiska ämnesprislappar.

Förslaget innebär också att regeringen i högre grad kommer att kunna styra över antalet studenter i högskolan. Det innebär att dagens möjlighet för ett lärosäte att styra över antalet studenter genom att välja mellan lägre eller högre ersatta kurser och utbildningar minskar. Större förändringar i ett lärosätes utbildningsutbud genomförs dock i normalfallet både i små och långsamma steg. Ett eventuellt behov av ett förändrat utbildningsuppdrag bör därför kunna hanteras i dialog mellan regering och lärosäte.

9.4Forskningsramen

I avsnittet beskriver vi våra förslag som rör den del av tilldelningen av det samlade anslaget som beräknas för forskning och forskarutbild- ning. Det gäller förslag om att ökade utbildningsuppdrag också bör följas av ett tillskott av medel för forskning, att omfördelning av läro- sätesanslaget utifrån indikatorer inte bör ske till dess att balans mellan andelen lärosätesanslag och externa bidrag har uppnåtts, hur en balans mellan lärosätesanslag och externa bidrag kan uppnås genom en om- fördelning av medel från de statliga forskningsfinansiärerna, och hur tilldelning av nya medel för forskning kan ske.

9.4.1Förslag kopplade till dagens modell för tilldelning

Vi bedömer att

•En ändamålsenlig tilldelning av medel för forskning inte går att uppnå med ett fåtal indikatorer. I stället bör tilldelningen kontinuerligt anpassas till forskningspolitikens mål och bestå av flera olika delar.

356

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Vi föreslår att

•Ett utökat utbildningsuppdrag leder till en ökning av läro- sätets forskningsram.

•Nuvarande anslagstilldelning baserat på betygssättning av lärosätenas samlade samverkansarbete upphör.

•En omfördelning mellan olika lärosäten av anslagsmedlen som tilldelas för forskning kan övervägas när andelen direkta anslag av de totala forskningsintäkterna avsevärt ökat.

1993 års reform förändrade inte tilldelning av forskningsmedel på samma sätt tilldelningen av medel för utbildning. Regeringen såg inte samma behov av att göra tilldelningen av forskningsmedel pres- tationsbaserad.45 Skälet var att regeringen ansåg att kvaliteten i verk- samheten ändå var säkerställd bland annat genom den akademiska kulturen och kvalitetsgranskningen av de externa medlen. Samtidigt fortsatte dock regeringen att styra användningen genom att dela upp basanslaget i vetenskapsområden.

I och med Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) förändrades tilldelningen på flera sätt. Uppdelningen av basanslaget i vetenskapsområden togs bort. Tilldelningen gjordes till en del pres- tationsbaserad genom att en viss omfördelning mellan lärosätena infördes baserad på två kvalitetsindikatorer. Dessa indikatorer, en bibliometrisk och en baserad på lärosätets externa medel, användes också för att fördela delar av de ökade forskningsanslagen. Reger- ingen ville med förändringen i högre grad styra fördelningen av bas- anslagen med kvalitetsindikatorer. Delar av de ökade forsknings- anslagen började också fördelas mot utpekade områden – strategiska forskningsområden. De strategiska forskningsområdena hade identi- fierats av forskningsråden och medel fördelades i konkurrens mellan lärosätena genom utlysningar. År 2009 infördes också en basresurs för forskning och utbildning på forskarnivå om 8 000 kronor per helårsstudent för att säkerställa en minsta storlek på basanslaget. Syftet med basresursen var att ge förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten och därmed stärka forskningsanknyt- ningen i samtliga utbildningar på grundnivå och avancerad nivå. Det

45Prop. 1992/93:1, s. 68.

357

Resurstilldelning

SOU 2019:6

nya sättet att fördela och omfördela medel har omfattat univer- siteten och de flesta högskolorna. Försvarshögskolan, de konstnär- liga högskolorna och de mindre enskilda utbildningsanordnarna har inte omfattats.

Den modell för resurstilldelning som infördes 2009 har successivt vidareutvecklats.46 2013 ökade storleken på omfördelningen för att sedan tas bort 2017. Ökningen av forskningsanslagen 2016 fördela- des inte enbart utifrån de två indikatorerna utan lärosätena delades också upp i grupper för att säkerställa en jämnare fördelning mellan stora och mindre lärosäten. År 2018 ökades storleken på basresursen till 12 000 kronor per helårsstudent och även Försvarshögskolan och de konstnärliga högskolorna tillfördes ökade forskningsmedel. Samma år infördes också en tredje indikator, resurstilldelning utifrån samverkan, som grundas på den bedömning som Vinnova gjorde av lärosätenas strategier för samverkan 2015.47 Frågan om samverkans- indikator behandlas mer i detalj i avsnitt 7.6.

Den indikatorbaserade fördelningen av medel innebar att de ökade anslagen i första hand tilldelats lärosäten med stora och etablerade forskningsmiljöer. Samtidigt har regeringen sett ett behov av att öka basanslagen vid alla lärosäten bland annat för att stärka utbildningens forskningsanknytning. För få en mer jämn fördelning av medlen har regeringen vidtagit olika åtgärder. De viktigaste är basresursen och indelningen i grupper vid fördelningen av ökade anslagsmedel 2016. För många högskolor har också basanslagen ökat med mer än 50 procent sedan 2009. Den borttagna omfördelningen av de direkta medlen ska också ses i ljuset av den politiska viljan att stärka forsk- ningen vid de minsta högskolorna. I budgetpropositionen för 2018 skriver regeringen att mot bakgrund av de principer som regeringen har infört för att stärka forskningsanknytningen i samtliga utbild- ningar och ge goda förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten, kommer det inte att ske en omfördelning av befintliga anslag 2018.48

46I UKÄ (2015a) och UKÄ (2017a) beskrivs utformningen och utfallet av forskningsfinan- sieringen mer i detalj.

47Vinnova (2015).

48Prop. 2017/18:1, Utgiftsområde 16, s. 210.

358

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Utgångspunkter för resurstilldelning

En ändamålsenlig tilldelning av medel för forskning går inte uppnå med ett fåtal indikatorer. I stället bör tilldelningen anpassas till forsk- ningspolitikens mål och bestå av flera olika delar. I betänkandet läm- nar vi förslag om några olika sätt för regeringen att utforma tilldel- ningen.

Vi föreslår i avsnitt 6.6 att en ökad andel basanslag för att stärka lärosätenas strategiska förmåga ska vara det viktigaste målet med resurstilldelningen. Det innebär också att resurstilldelningen bör utformas med detta som ledstjärna.

Våra förslag innebär att den indikatorbaserade tilldelningen över- ges i nuvarande form. Det gäller särskilt den valda indikatorn för att premiera samverkan. I utredningens direktiv anges att vi ska lämna förslag till hur samverkan och samhällspåverkan ska premieras eko- nomiskt. I kapitel 7 redovisar vi ett antal förslag som syftar till att skapa tydliga drivkrafter för att långsiktigt stärka samverkansarbetet inom högskolan. Som konsekvens av dessa förslag och med anled- ning av att vi menar att nuvarande fördelningsmodellmodell inte skapar tydliga incitament för en utveckling av samverkansarbetet vid högskolan föreslås att medelstilldelningen baserat på betygsättning av lärosätenas samverkansuppgift upphör.

Basresurs grundad på utbildningens omfattning

Vi ser ingen anledning att ifrågasätta den basresurs i anslagstilldel- ningen som infördes 2009. Den garanterar alla lärosäten en minsta nivå på de direkta forskningsanslagen genom kopplingen till utbild- ningens storlek. Genom basresursen ges också resurser som skapar förutsättningar för ökad forskningsanknytning som gör det möjligt att stärka sambandet mellan utbildning och forskning.

För att göra kopplingen mellan utbildning och forskning ännu mer tydlig menar vi att det är angeläget att uppdrag om ökad utbild- ningsvolym även leder till ökad tilldelning för forskning. Vi föreslår att ett sådant tillskott inte bara ska tillfalla de lärosäten där ett ökat antal studenter skulle innebära att lärosätets medel för forskning inte är tillräckligt för att uppfylla basresursens 12 000 kronor per helårs- student, utan alla lärosäten. På så sätt ges alla lärosäten förutsätt-

359

Resurstilldelning

SOU 2019:6

ningar att stärka sambandet mellan utbildning och forskning. Bas- resursen bidrar också till ökade möjligheter att stärka forskningen inom områden som traditionellt haft lite forskningsmedel men vars utbyggnad inom utbildningen har varit kraftfull, t.ex. lärarutbild- ningarna.

Det är också rimligt att medlen kopplade till basresursen minskar om ett lärosätes utbildningsuppdrag minskas. På samma sätt som för utbildningsuppdraget bör beräkningen av basresursen göras vart fjärde år.

När basresursen tidigare har utökats har det gjorts inom ramen för de ökade resurserna till forskning som högskolan tilldelats. Vi menar att de medel som krävs för att säkerställa basresursen även framöver finansieras på detta sätt. Om det uppstår en situation där utbildnings- uppdragen ökar utan att forskningsresurserna ökar, är vår utgångs- punkt att de medel som krävs för att öka basresursen finansieras genom omfördelning av de totala resurserna för forskning.

Omfördelning av direkta forskningsanslag genom indikatorer

Så länge som den externa finansieringen är dominerande ställer vi oss tveksamma till att dagens basanslag ska omfördelas i konkurrens med hjälp av någon eller några indikatorer, t.ex. ett bibliometriskt index eller erhållna externa medel. Vi bedömer att regeringens motiv till att inte införa en prestationsbaserad resurstilldelning till forsk- ningen, som framfördes i propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) fortfarande är giltiga. I propositionen beskriver regeringen det direkta anslagets betydelse för att upprätthålla en fast organisation med kvalificerade tjänster, utrustning och lokaler. Ett annat skäl som anfördes var att det inom forskningen redan finns en hög grad av kvalitetskontroll som säkerställer att medlen används på ett ändamålsenligt sätt.

Ett ytterligare skäl är att en förutsägbar nivå på basanslaget ger lärosätet möjlighet att långsiktigt utveckla verksamheten utan att behöva ta hänsyn till kortsiktiga resultat enligt ett fåtal nationella kvantitativa indikatorer. På så sätt finns det möjlighet att göra mer riskfyllda satsningar på forskning och satsningar inom angelägna områden där tillgången till externa medel är låg. Ett annat är att hög-

360

SOU 2019:6

Resurstilldelning

skolans mål är många och risken är stor att man genom valet av indi- katorer missgynnar vissa angelägna mål eller områden. I budgetpro- positionen för 2018 angav också regeringen att den inte genomför någon omfördelning med motivet att den motverkar ambitionen att ge goda förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten.49

Vi föreslår i avsnitt 6.6 att regeringen bör sträva efter att nå balans mellan direkta anslag och externa medel i finansieringen av forsk- ningen på nationell nivå. När det nåtts kan det finnas skäl att över- väga om årliga medel ska omfördelas för att ge regeringen en möj- lighet att fördela medel utifrån prestation och kvalitet eller rikta medel till områden som är politiskt prioriterade. Hur det ska genom- föras bör beredas i nära samarbete med lärosäten och forsknings- finansiärer. Principen bör vara att omfördelningen inte får vara av sådan storlek att lärosätets förmåga att agera långsiktigt påverkas negativt. En annan är att en omfördelning inte får leda till att bas- resursens 12 000 kronor per helårsstudent underskrids för något lärosäte.

I en omfördelningsmodell innebär ofta förändringar i de indika- torer som används att det uppstår omfördelningseffekter mellan olika lärosäten. Ytterligare en princip är att sådana effekter som upp- står på grund av tekniska förändringar bör minimeras.

9.4.2En ökad andel direkta anslag kan uppnås genom omfördelning av statliga medel för forskning

Vi föreslår att

•En ökad andel direkta anslag för forskning kan finansieras genom omfördelning från statliga forskningsfinansiärer. Medel som omfördelas från statliga forskningsfinansiärer bör fördelas till lärosätena utifrån respektive lärosätes historiska tilldelning av bidrag från de berörda finansiärerna.

I avsnitt 6.6 redogör vi för behovet av att öka andelen direkt anslags- finansiering av forskningen och vi föreslår att andelen direkta anslag i förhållande till externa medel bör öka. Det mål som sätts upp i kapitlet kan bara ses som en strävan då delar av de externa medlen

49Prop. 2017/18:1, Utgiftsområde 16, s. 210.

361

Resurstilldelning

SOU 2019:6

kommer från ickestatliga aktörer. Vår utgångspunkt är dock att målet för andelen direkta anslag bör vara 50 procent av de totala forskningsintäkterna. Målet avser högskolan som helhet vilket bety- der att målet inte gäller ett specifikt lärosäte utan är ett medelvärde. På samma sätt som graden av externfinansiering inom forskningen varierar mellan olika lärosäten varierar också andelen medel från stat- liga forskningsfinansiärer mellan olika lärosäten. De statliga forsk- ningsbidragen betalas ut från ett antal myndigheter utifrån ett stort antal syften. Delar av bidragen avser grundforskning inom olika veten- skapliga områden, andra medel avser tillämpad forskning inom vitt skilda områden. Tilldelningen till respektive lärosäte är därför ett resultat av lärosätets inriktning och deras vetenskapliga kvalitet.

Om medel överförs från de statliga forskningsfinansiärerna ser vi det som rimligt att de fördelas utifrån lärosätets historiska tilldelning av statliga bidragsmedel för forskning. På så sätt kommer medlen även fortsättningsvis att tillfalla de lärosäten som har den inriktning och kvalitet som motiverade de statliga forskningsfinansiärerna för- delning, och varje lärosätes samlade resurser påverkas så lite som möjligt. Samtidigt är syftet med överföringen att den ska leda till förändringar i lärosätenas agerande inte minst när det gäller möj- lighet att stärka jämställdhetsarbetet och ta ansvar för anställningar, karriärsystem och lokal forskningsinfrastruktur. Den uppföljning och styrning i övrigt som vi bedömer är nödvändig för att uppnå detta framgår i avsnitt 6.6.

9.4.3Övrig ökning av direkta anslag till forskning

Vi föreslår att

•Övrig ökning av direkta anslag för forskning fördelas som långsiktiga strategiska satsningar, i proportion till nuvarande tilldelning eller med en eller flera kvalitetsindikatorer.

•Om regeringen bedömer att medel ska fördelas med kvalitets- indikatorer ges en eller flera expertmyndigheter, t.ex. Veten- skapsrådet, Vinnova eller UKÄ, i uppgift att ta fram dessa i samverkan med universitet och högskolor.

362

SOU 2019:6

Resurstilldelning

Om regeringen vill öka tilldelningen för forskning är det angeläget att tilldelningen görs med tydliga kriterier som presenterats i den samlade propositionen. I de fall det rör sig om en ökning av de direkta anslagen för forskning som inte finansieras genom en om- fördelning från statliga forskningsfinansiärer enligt föregående av- snitt ser vi tre lämpliga sätt att göra det på, som väljs utifrån de forskningspolitiska ambitionerna:

–Som långsiktiga strategiska satsningar.

–Utifrån historisk tilldelning.

–Med hjälp av en eller flera kvalitetsindikatorer.

Grundläggande för alla är att de ska ge lärosätena ökade förutsätt- ningar att ta långsiktigt ansvar för utvecklingen av den svenska forsk- ningen. Det gäller inte minst att kunna ta ett långsiktigt ansvar för anställningar, karriärvägar och infrastruktur. Det är också viktigt att ökade resurser tilldelas på ett sådant sätt att lärosätet får möjlighet att omsätta dem i verksamhet av hög kvalitet. De stora anslagsökningar som genomfördes 2009–2010 innebar som vi visar i avsnitt 10.2 en avsevärd ökning av de flesta lärosätens myndighetskapital. Ökningen av myndighetskapitalet beror på att det tar tid att expandera och bygga ut ny verksamhet. För att undvika att detta upprepas bör ökade resurser fördelas på ett förutsägbart och långsiktigt stabilt sätt så att lärosätena har möjlighet att utveckla verksamheten i samma takt.

För att skapa goda planeringsmöjligheter bör det av den samlade propositionen som vi föreslår både framgå hur mycket resurserna till högskolan kommer att öka under de kommande åren men också vilka kriterier regeringen kommer att använda för att fördela ökningen mellan lärosätena. Vilka kriterier som väljs och relationen dem emellan är ett politiskt ställningstagande styrt av vilka politiska mål man vill uppnå. Att mål och ställningstaganden kommer att variera över tid är därför naturligt, men en viktig förutsättning är att de ska ligga fast under fyraårsperioden.

Vill regeringen rikta resurser mot utpekade mål kan en modell liknande de strategiska forskningsområden som infördes i 2009 års forskningsproposition tillämpas. Då ges alla lärosäten möjlighet att konkurrera om medel som sakkunniggranskas av forskningsråden samtidigt som regeringen kan ställa upp villkor som är kopplade både till område och arbetssätt. Exempel på tänkbara krav kan röra

363

Resurstilldelning

SOU 2019:6

koppling till utbildningen, samverkan, jämställdhet eller samarbeten mellan lärosäten. Medlen ska ses som permanenta satsningar och från start bör det finnas beslut om utvärdering och en tidsgräns, exempelvis åtta år, när medlen inte längre kommer att följas specifikt av regeringen. Om flera lärosäten tilldelas medel för gemensamma satsningar bör medlen fördelas direkt till respektive lärosäte för att förenkla hantering och uppföljning.

Det är också tänkbart att fördela ökade medel i proportion till nuvarande anslag eller i proportion till forskningens totala omfatt- ning vid lärosätet. Det innebär att alla lärosäten får samma procen- tuella ökning av anslagsmedlen för forskning, samtidigt som mer- parten av de ökade medlen tillfaller de största lärosätena. Väljer regeringen att fördela medel i proportion till forskningens totala omfattning koncentreras medlen än mer till de största lärosätena. Samtidigt leder en sådan fördelningsmodell till att alla lärosäten i procent ökar sina intäkter lika mycket. Det innebär därmed att ande- len anslag av den totala forskningsfinansieringen ökar lika mycket vid alla lärosäten och de därmed ges likartade möjligheter att stärka lärosätets styrning av forskningens inriktning.

Även fortsättningsvis kan regeringen vilja fördela medel med olika kvalitetsindikatorer. I kapitel 4 redogör vi för de principer vi menar bör gälla i användningen av indikatorer. Att välja mått som verkligen speglar kvalitet är inte enkelt. Det framgår tydligt av den diskussion som funnits gällande utformningen av de två indikatorer som infördes 2009. Ska indikatorerna användas till att fördela medel räcker det inte med att de speglar kvaliteten i verksamheten. De ska också göra det möjligt att jämföra olika lärosäten och ta hänsyn till olika ämnesinriktning och storlek. I redovisningen av regeringsupp- draget om att utveckla uppföljningen av svensk forskning beskriver Vetenskapsrådet detta.50

Vi ser det inte som ändamålsenligt att i vårt betänkande slå fast vilka indikatorer som ska användas. I stället bör regeringen utifrån de mål den vill uppnå ge berörda expertmyndigheter, t.ex. Veten- skapsrådet, Vinnova eller UKÄ, i uppdrag att ta fram förslag till indikatorer. Det innebär att vi ser ett behov av att regelbundet byta ut och utveckla indikatorerna så att de tar hänsyn till de politiska målen samt samhällets och akademins utveckling. Ett exempel på det

50Vetenskapsrsådet (2018b).

364

SOU 2019:6

Resurstilldelning

senare är de förändringar som utvecklingen inom open access kan innebära.

9.5Särskilda medel

Vi bedömer att

•Inom ramen för det samlade anslaget bör särskilda medel även fortsättningsvis ingå.

Vi föreslår att

•Medel på dagens anslag 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor överförs till respektive lärosätes samlade anslag.

Under anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor finns i dag ett antal poster med medel till olika utpekade åtaganden. Det rör sig i huvudsak om medel till utbildning som av olika skäl inte passar in under takbeloppen. I hög utsträckning är det ersättning till utbildning där kostnaderna inte täcks av ersättningsbeloppen eller där antalet studenter är osäkert. Vi ser ett behov av sådana medel även i framtiden. Vilka insatser som kräver särskilda medel kommer att variera över tid. Tre principer bör gälla:

•insatsen bör presenteras i den samlade propositionen så att frågan är väl beredd,

•samtliga tänkbara lärosäten bör få möjlighet att vara med i diskus- sionen om vilket lärosäte som ska tilldelas uppdrag och medel, och

•omfattningen av de särskilda medlen bör hållas begränsad så att inte styrningen blir för fragmentiserad och utan helhetsper- spektiv.

Vårt förslag om särskilda medel innebär ingen större verksamhets- mässig förändring jämfört med i dag. Vi vill dock betona betydelsen av en öppen process när medel för olika uppdrag fördelas mellan olika lärosäten. Förslaget innebär att behovet av särskilda medel ska prövas inom ramen för arbetet med den samlade propositionen för högre utbildning och forskning som vi beskriver i kapitel 5.

365

Resurstilldelning

SOU 2019:6

Särskilda medel kan också användas, helst tillfälligt, för att han- tera politiskt ovälkomna effekter när resurstilldelningssystemet för- ändras eller för att möjliggöra en nödvändig omställning om ett lärosäte ges i uppdrag att genomföra stora förändringar i utbild- ningsutbudet. En sådan användning behöver tydligt redovisas i den samlade propositionen. De konstnärliga högskolornas lokalkost- nadstillägg är ett exempel på sådan användning i dag.

Även om de särskilda medlen ska vara långsiktiga och uppdragen många gånger avser mer än den kommande fyraårsperioden är det viktigt att de regelbundet utvärderas och omprövas.

Genom att varje lärosäte ges ett samlat anslag för forskning och utbildning är det rimligt att posterna flyttas från anslaget 2:65 till respektive lärosätes anslag för att tydliggöra att medlen är en del av högskolans resurstilldelning och inte direkt kopplade till det speci- fika ändamålet. Det förhindrar inte att regeringen regelbundet redo- visar de särskilda medlen samlat för riksdagen. Genom det samlade anslaget blir det enklare med särskilda medel till satsningar som ligger i gränslandet mellan utbildning och forskning. Det kan t.ex. gälla infrastruktur eller satsningar inom innovationsområdet.

9.6Ett lärosätesexempel

Exemplet visar hur anslagstilldelningen till Göteborgs universitet skulle ha sett ut 2018 om vår modell då hade använts.

Nuvarande anslag:

–Utbildning på grundnivå och avancerad nivå 2 123 478 000 kronor.

–Forskning och utbildning på forskarnivå 1 564 290 000 kronor.

–Särskilda medel 14 052 000 kronor.

Samlat anslag enligt vårt förslag:

–Samlat anslag till högre utbildning och forskning 3 701 820 000 kronor.

–varav forskningsram 1 564 290 000 kronor.

–varav utbildningsram 2 123 478 000 kronor.

–varav särskilda medel 14 052 000 kronor.

366

SOU 2019:6Resurstilldelning

Av utbildningsramen	utgör den fasta	basen	för	utbildning
1 061 739 000 kronor	och den rörliga	delen	för	utbildning
1 061 739 000 kronor.51

Enligt vårt förslag tilldelas varje lärosäte ett utbildningsmål som består av ett mål för det totala antalet helårsstudenter och examens- mål för vissa utbildningar. Att i detta exempel förutspå storleken på examensmålen vore en allt för grov förenkling. Målet för antalet helårsstudenter kan däremot på ett schablonmässigt sätt beräknas för 2018. Beräkningen bygger på att verksamhetens omfattning och tillgängliga resurser 2017 (med hänsyn taget till eventuell över- eller underproduktion) löper vidare med tillägg för det antal helårsstu- denter som Göteborgs universitets ökade resurser 2018 motsvarar (om samma genomsnittliga tilldelning per helårsstudent används). I en verklig beräkning skulle ökningen 2018 beräknats utifrån det exakta antal helårsstudenter som Utbildningsdepartementet beräk- nat de ökade resurserna utifrån. Det är dock uppgifter som vi i utredningen saknar.

Helårsstudentmålet för Göteborgs universitet skulle då bli

26 162 för 2018 och för att tilldelas hela den rörliga delen av utbild- ningsramen skulle det krävas att Göteborgs universitet redovisar minst 26 162 helårsstudenter. Det kan vara helårsstudenter från 2018 eller eventuella tidigare helårsstudenter som ännu inte ersatts (över- produktion) inom ramen för reglerna för anslagssparande och över- produktion. För varje helårsstudent som understiger 26 162 helårs- studenter skulle Göteborgs universitet få återbetala 40 583 kronor till anslaget52. Eventuellt anslagssparande skulle få uppgå till högst 106 174 000 kronor (10 procent av den maximala rörliga delen). Maximalt sparad överproduktion skulle få uppgå till samma belopp.

En central tanke med våra förslag är att uppnå en ökad lång- siktighet i högskolans styrning. Ställningstaganden om förändringar i högskolans resurser är tänkta att så långt som möjligt göras vart fjärde år som en del i arbetet med den samlade propositionen och de dialogbaserade överenskommelserna. Det gör det möjligt för reger- ingen, när en ny överenskommelseperiod inleds, att ange den beräk- nade storleken på lärosätets samlade anslag (uppdelat på de olika

51Om Göteborgs universitet hade haft ett anslagssparande hade universitetet både avräknat anslagssparandet (ingående överföringsbelopp) och dessa medel (årets tilldelning enligt regler- ingsbrev). För avräkning av anslagssparandet används samma ersättning per helårsstudent som för årets tilldelning av medel.

52Beräknas som den rörliga delen för utbildning delat med helårsstudentmålet.

367

Resurstilldelning

SOU 2019:6

delarna) för vart och ett av de kommande fyra åren i reglerings- brevet. Då budgetbesluten är årliga anger år 2–4 de planeringsför- utsättningar som gäller för lärosätet. Respektive års anslag fastställs sedan efter förslag i budgetpropositionen där hänsyn tas till aktuell pris- och löneomräkning.

I budgetpropositionen för 2018 beräknar regeringen att anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå till Göteborgs universitet ska uppgå till 2 132 304 000 kronor år 2019 och 2 136 462 000 kronor år 2020 uttryckt i 2018 års prisnivå. Vårt för- slag till modell innebär att den fasta basen för utbildning blir hälften av respektive års anslag. Vårt förslag innebär också att regeringen i regleringsbrevet även behöver redovisa anslagets storlek för 2021 för att täcka in hela fyraårsperioden. I de fall ett lärosäte har i uppdrag att bygga ut utbildningar som är längre än fyra år bör regeringen i regleringsbrevet även ange utbildningsmål och hur storleken på de beräknade resurserna i och med detta påverkas efter år fyra för att ge lärosätet tydliga planeringsförutsättningar.

Vårt förslag innebär ingen automatisk koppling mellan en fyra- årsperiods måluppfyllelse och nästa periods utbildningsuppdrag. Detta ska i stället utformas i dialog mellan lärosäte och regering.

9.7Vissa riktade utbildningssatsningar inom högskoleområdet

Vi bedömer att

•Riktade satsningar inom utbildningsområdet bör fördelas genom ett utlysningsförfarande.

Vi föreslår att

•UHR görs till förstahandsalternativ för att administrera rik- tade utbildningssatsningar inom högskoleområdet.

Även om det så långt som möjligt är önskvärt att lärosätena får sina uppdrag samlat för fyraårsperioder så kommer det säkerligen att finnas satsningar där det inte är möjligt. Satsningar som komplette- rande utbildningar för personer med avslutad utländsk utbildning

368

SOU 2019:6

Resurstilldelning

och vidareutbildning av obehöriga lärare kommer säkert också fort- sättningsvis helt eller delvis hanteras var för sig då det finns ett behov att succesivt justera innehåll, omfattning och vilka lärosäten som deltar. Det kan också löpande finnas behov för regeringen att i en begränsad omfattning lämna olika utvecklingsuppdrag bland annat för att få underlag till nästa proposition.

I dag hanterar regeringen själv vissa satsningar, t.ex. medel för kompletterande utbildningar för personer med avslutad utländsk utbildning. De insatser som regeringen direkt fattar beslut om finan- sieras från anslaget 2:64 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor och anslaget 2:67 Särskilda bidrag inom högskoleområdet. Därutöver har UHR och Vinnova uppdrag att fördela medel till olika utvecklingsprojekt.

Att regeringen själv hanterar ett stort antal satsningar beror på att insatserna succesivt har utvecklats och att det därmed har behövts en administration som enkelt har kunnat väga samman de politiska målen med lärosätenas möjligheter. Samtidigt är det inte Regerings- kansliets kärnuppgift att hantera bidragsgivning och det finns därför anledning att överväga om uppgiften inte kan ges till en myndighet i stället. En förutsättning är att man kan behålla den flexibilitet som i dag finns mellan olika insatser och fördelningen mellan olika läro- säten så att anvisade medel kan användas så effektivt som möjligt. Ytterligare en aspekt som måste kunna hanteras är den kontinuerliga vidareutvecklingen av insatserna.

Vårt förslag är att regeringens bidragshantering kopplad till utbild- ning, t.ex. inom ramen för anslagen 2:64 och 2:67, så långt som möjligt flyttas till en myndighet. UHR hanterar redan i dag vissa av de aktuella medlen. De borde därför kunna få ett större ansvar inom området. Det som bör beaktas är dock att bidragsgivningen inte får komma i kon- flikt med myndighetens uppgift att vara en servicemyndighet för universitet och högskolor bland annat när det gäller antagning. Upp- drag och finansiering behöver utformas så att flexibilitet och utveck- lingskraft bibehålls. UHR måste också bygga en organisation som på ett ändamålsenligt sätt kan möta både lärosätenas och andra berörda myndigheters behov när det gäller insatsernas utformning. Det gäller t.ex. Skolverket, Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen.

Om regeringen beslutar om andra liknade utbildningssatsningar som genomförs av högskolan i framtiden bör UHR vara första- handsvalet som administrerande myndighet. Att samla uppgifterna

369

Resurstilldelning

SOU 2019:6

så långt som möjligt på en myndighet bör göra det möjligt att t.ex. förenkla administration och uppföljning. Att ge en myndighet med upparbetade kontaktytor mot lärosäten och andra myndigheter ansvaret för hantering och utveckling av utbildningssatsningarna bör också ge en god grund för ett långsiktigt och samordnat arbetssätt.

Vi har inte övervägt om de uppdrag till högskolan som är ett resultat av Arbetsförmedlingens insatser inom arbetsmarknadspoliti- ken, Skolverkets insatser för att vidareutbilda lärare eller Socialsty- relsens insatser inom hälso- och sjukvårdens område bör hanteras på något annat sätt. För dessa omfattande insatser är det snarare ange- läget att försöka uppnå en ökad långsiktighet för att på sätt stärka hög- skolans möjligheter att genomföra sådana uppdrag på ett bra sätt.

På samma sätt som för de särskilda medlen är det angeläget att antalet uppdrag hålls begränsat. För många specificerade uppdrag gör att det enskilda uppdraget riskerar att försvinna i mängden. Lärosätets strategiska förmåga påverkas självklart också negativt. Det är också viktigt att inte skapa en kultur där varje fråga som bedöms vara viktig måste vara kopplad till särskilda pengar.

370

10Det ekonomiadministrativa regelverket

För myndighetsstyrningen finns ett gemensamt regelverk som om- fattar olika ekonomiska och administrativa frågor. Det brukar benäm- nas det ekonomiadministrativa regelverket (EA-regelverket). Regel- verket består av ett antal lagar och förordningar som bland annat styr förvaltning, finansiering och redovisning. För att göra styrningen mer verksamhetsanpassad har olika myndigheter i större eller mindre ut- sträckning fått undantag och anpassningar från de generella reglerna. I detta kapital beskriver vi de anpassningar som gäller för universitet och högskolor i dag och lämnar förslag om hur nuvarande undantag bör hanteras. Sammanfattningsvis är vår bedömning att de anpass- ningar och undantag som gjorts för universitet och högskolor i EA- regelverket i huvudsak är ändamålsenliga och bör behållas.

10.1Bakgrund

I utredningens uppdrag ingår att bedöma om dagens anpassningar och undantag från EA-regelverket är ändamålsenliga.

Det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor1 innehåller merparten av högskolans undantag från EA-regelverket. Det i särklass mest omfattande undantaget är att högskolans anslag2 avräknas när de betalas ut till skillnad från när kostnaden uppstår vil- ket gäller övriga myndigheter. Nära kopplad till den frågan är det tio-

1SLU omfattas inte av det gemensamma regleringsbrevet. Där motsvarande reglering är aktu- ell finns den i SLU:s regleringsbrev. De regler som gäller för SLU beskrivs samlat i ett eget avsnitt i detta kapitel.

2I de få fall ett lärosäte erhåller anslagsmedel från andra utgiftsområden än UO 16 och UO 23 kan kostnadsmässig avräkning gälla för dessa medel. Det gäller t.ex. Försvarshögskolans medel från UO 6.

371

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

procentiga anslagssparande som tillåts för anslaget till högre utbild- ning. Det gängse anslagssparandet är 3 procent. Anslagsavräkning och anslagssparande beskrivs mer detaljerat i avsnitt 10.2.

Utöver undantagen som rör anslagsavräkning och anslagssparan- de finns det regler som bland annat gör att lärosäten på ett friare sätt kan finansiera anläggningstillgångar med bidrag, hyra ut lokaler i andra hand och hantera över- och underskott i den avgiftsfinansie- rade verksamheten. För några lärosäten finns möjligheten att själva förvalta donationsmedel. Därutöver finns det särskilda regler när är det gäller vilka avgifter man får ta ut och disponera och utformning- en av olika dokument i budgetprocessen t.ex. prognoser och budget- underlag. De övrig undantagen redovisas i avsnitt 10.3.

Det finns olika skäl till undantagen. Ett är att möjliggöra en effektiv verksamhet, ett annat är att minska det administrativa arbe- tet genom mindre omfattande återrapportering. I vissa fall handlar det i stället om att regeringen behöver ett mer omfattande underlag som bättre speglar verksamheten än vad standardreglerna möjliggör.

EA-regelverket kräver att regeringen uttryckligt fattar beslut om vilka verksamheter en myndighet får ta ut och disponera avgifter för.3 Dessa frågor regleras i en särskild bilaga till det gemensamma regleringsbrevet. När det gäller rätten att ta ut och disponera avgifter är den en naturlig följd av högskolans uppdrag. Ska högskolan kunna bedriva t.ex. uppdragsforskning eller uppdragsutbildning behöver det regleras att högskolan får ta ut avgifter för den verksamheten. Motsvarande gäller delvis rätten att ta emot och disponera bidrags- medel.

Vissa av undantagen kan tyckas vara väldigt specifika och bara röra en liten del av ett lärosätes totala verksamhet. Trots det kan undantaget vara av stor betydelse för den berörda verksamheten och i vissa fall vara avgörande för att den ska kunna bedrivas.

Det är viktigt att komma ihåg att styrningen av högskolan syftar till att högskolans mål och uppdrag ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Då det ekonomiadministrativa regelverket är generellt utformat finns det en risk att det kan sätta upp hinder för att nå de mål som riksdag och regering satt upp i andra sammanhang. Ett exempel är den pågående diskussionen om vilka avgifter som kan tas ut för forskningsinfrastruktur. Det politiska målet är att den i

3Avgiftsförordning (1992:191) ger myndigheter ett generellt bemyndigande att ta ut och dispo- nera vissa avgifter.

372

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

högre utsträckning ska göras tillgänglig i samhället samtidigt som det generella regelverket kring avgifter uppfattas som hindrande och oklart.

10.2Anslagssparande och anslagsavräkning

Vi bedömer att

•Nuvarande system för högskolans anslagssparande och anslags- avräkning är ändamålsenligt.

EA-regelverket leder till att myndighetens kostnader och anslags- intäkter är direkt ihopkopplade i och med att myndigheten får sina anslagsmedel när kostnaden uppstår. För att skapa en viss flexibilitet mellan olika år är grundprincipen att en myndighet kan spara en mindre del av sitt förvaltningsanslag, ofta 3 procent, till kommande år. På samma sätt kan anslaget överskridas något, även här i normal- fallet med 3 procent genom en anslagskredit.

För högskolan gäller en delvis annorlunda modell. Högskolan får sina anslagsintäkter månadsvis oberoende av storleken på kostna- derna. Det här gör att högskolan alltid fullt ut erhåller sitt forsk- ningsanslag. Anslaget för högskoleutbildning stäms däremot av vid årets slut av mot antalet registrerade studenter och antalet bokförda prestationer. Om inte antalet studenter och prestationer är tillräck- ligt stort för att motsvara det utbetalade anslaget måste den över- skjutande delen betalas tillbaka. Om inte utbildningsanslaget utnytt- jas fullt ut kan upp till 10 procent av anslaget sparas till kommande år. Någon anslagskredit finns inte kopplad till varken utbildnings- eller forskningsanslaget.

Om ett lärosätes kostnader understiger intäkterna ett visst år uppstår ett ekonomiskt överskott som sedan kan användas kom- mande år. Är kostnaderna större än intäkterna uppstår ett under- skott som antingen täcks med tidigare överskott eller med framtida överskott.

Regelverket är ett direkt resultat av 1993 års reform. Syftet var enligt propositionen Om högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) att uppnå en önskvärd flexibilitet och ge förut-

373

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

sättningar för en effektiv resursanvändning. Reglerna kring anslags- sparande syftar bland annat till att på längre sikt motverka effekterna av de variationer i årliga intäkter som ett studentbaserat ersättnings- system riskerar att leda till. Det ekonomiska över- eller underskott som modellen för anslagsavräkning leder till ger en möjlighet att överföra medel mellan budgetåren för att på så sätt hantera variatio- ner i intäkter och kostnader mellan enskilda år.

10.2.1Anslagssparande och överproduktion

I normalfallet tillåts myndigheter att spara 3 procent av sitt förvalt- ningsanslag. Om kostnaderna under året överstiger intäkterna kan motsvarande anslagskredit utnyttjas. För högskolan gäller en högre gräns för sparandet på utbildningsanslaget samtidigt som kredit- utrymme saknas4. För forskningsanslaget saknas både sparande- och kreditmöjlighet. Något sparande uppstår heller inte då anslaget beta- las ut i sin helhet till lärosätet.

Undantaget infördes som en del i den modell för resurstilldelning för högre utbildning som gäller sedan 1993. I modellen kopplas anslagsintäkterna direkt till antalet studenter och deras studiepresta- tioner. Om inte antalet studenter och deras prestationer är tillräck- ligt många för att avräkna hela anslaget betalas överskjutande medel tillbaka, och upp till motsvarande 10 procent av anslaget får sparas till kommande år. Är i stället antalet studenter fler än vad som kan ersättas under anslaget ett år, så kallad överproduktion, kan de över- skjutande studenterna utnyttjas för att fylla anslaget ett kommande år. Även här är sparandet begränsat till 10 procent.

Studentefterfrågan varierar från år till år av olika skäl. Intresset för högskolestudier varierar med konjunkturen men även storleken på ungdomskullarna påverkar efterfrågan. Tilldelningsmodellen leder till att förändringar i antalet studenter ett visst år påverkar anslagsintäk- terna redan samma år. Lärosätets kostnader är däremot mer trög- rörliga. En stor del av kostnaderna är kopplade till personal som är rekryterade för att säkerställa den kompetens som krävs för att kun- na bedriva en utbildning. Genom möjligheten att spara både anslag och överproduktion kan lärosätet jämna ut intäkterna över tid och

4För Försvarshögskolan gäller andra regler.

374

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

på så kan lärosätet erbjuda ett för både studenter och arbetsmarknad attraktivt utbildningsutbud trots variationer i studentantal.

Förutom att säkerställa stabila intäkter innebär möjligheten till spa- rande också att lärosätet inom ramen för tilldelningsmodellen över- gångsvis kan hantera ett ökat intresse för högre studier utan att utbild- ningsanslaget omedelbart behöver öka. Lärosätet kan då öka antalet studenter med vetskapen om att den överproduktion som uppstår kan omvandlas till intäkter i framtiden. Ett exempel på det var under det förra decenniet då högskolan gick från starkt till svagt student- intresse vilket sedan åter byttes mot en ökad efterfrågan på hög- skoleutbildning till följd av finanskrisen i slutet av decenniet. Intäk- terna stabiliserades då under svackan med intäkter från tidigare icke ersatt överproduktion och det anslagssparande som byggdes upp kunde sedan användas när studenterna återvände till högskolan.

Storleken på det maximala sparandet kan naturligtvis diskuteras. Dagens gränser innebär att alla lärosäten inte har kunnat utnyttja alla anslagsmedel det tilldelats då anslagssparande som överstiger 10 pro- cent dras in till statskassan. Sedan 1998 har sammanlagt cirka 3,2 mil- jarder kronor dragits in. När det gäller överproduktionen har motsva- rande cirka 2 miljarder kronor dragits in under perioden 1998–2017 enligt UKÄ:s statistikdatabas. Samlat för alla lärosäten har högskolan hållit sig inom gränserna sedan 1997 även om variationerna har varit stora under åren. Följande diagram visar det totala anslagssparandet och den totala överproduktionen i förhållande till de totala anslagen till högre utbildning. Förutom att variationerna har varit stora över tid visar också diagrammet att det varje år både finns lärosäten som redo- visar anslagssparande och lärosäten som redovisar överproduktion.

375

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

9,0%

8,0%

7,0%

6,0%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%


1997	1998	1999	2000	2001		2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
					Anslagssparande							Överproduktion

Källa: UKÄ

En minskad möjlighet till sparande skulle innebära både en minskad flexibilitet men också att mer anslagssparande skulle dras in. Det är svårt att beräkna effekten då ett förändrat regelverk troligen också skulle förändra utbildningsutbudet genom ett minskat utbud av de utbildningar som är dyrast att upprätthålla och utbildningar där varia- tionerna i efterfrågan är som störst. Detta riskerar att innebära ett mindre varierat utbildningsutbud och en minskad koppling till arbets- marknadens behov. Frågor kring utbildningsutbudet beskrivs mer i detalj i kapitel 6.

Ett större tillåtet sparande skulle öka flexibiliteten än mer. Sam- tidigt finns en gräns där lärosätet inte kan vara säker på om det inom överskådlig tid kan utnyttja sitt sparande. Det gäller särskilt över- produktionen som först blir intäkter i ett läge där antalet studenter understiger vad som kan ersättas i anslaget.

Anslagssparandet är särskilt viktigt för de lärosäten som har störst variationer i studentantal. Förenklat gäller det lärosäten utan- för storstäderna och i vissa fall de mer specialiserade lärosätena. Ett exempel på det var när intresset för ingenjörsutbildningar var lågt under 00-talet. Utan möjligheten till sparande skulle lärosäten haft

376

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

ännu svårare att klara de variationer i studentefterfrågan som upp- stod under det förra decenniet. Nästan alla lärosäten har dock någon gång sedan 1998 redovisat ett sparande som uppgår till de maximala tio procenten. Sju lärosäten har redovisat ett sparande större än tio procent vid mer än fem tillfällen sedan 1998.5

Vi bedömer att de stora variationerna i studentefterfrågan och verksamhetens behov av långsiktighet motiverar att dagens möjlighet till sparande behålls. Vi bedömer också att den flexibilitet som uppstår ökar möjligheten för högskolan att enkelt möta en ökad student- efterfrågan vid exempelvis en lågkonjunktur. Den fasta bas som vi föreslår i avsnitt 9.3.1 förväntas minska sparandet i och med att ökad långsiktighet i finansieringen uppnås. Även om basen ger lärosätena mer stabila och förutsägbara intäkter menar vi att möjligheten till anslagssparande och sparande av överprestationer bör behållas för den del av finansieringen för utbildning som fortsatt är rörlig. Skälet till det är att vi bedömer att den flexibilitet att möta variationer i studentefterfrågan som sparandemöjligheten ger är ändamålsenlig.

Om stora anslagssparanden är återkommande finns det anledning för regeringen att överväga om lärosätets takbelopp bör justeras ned. Det har också skett historiskt.

10.2.2Anslagsavräkning

Högskolans mest centrala undantag från EA-regelverket gäller hur anslagen avräknas. Ett lärosäte avräknar sina anslag (får tillgång till sina anslagsmedel) när det betalas ut (med 1/12 per månad).6 Det innebär att anslaget inte är direkt kopplat till myndighetens kostna- der utan att ett ekonomiskt under- eller överskott kan uppstå mellan olika år. Modellen infördes i och med 1993 års reform och är tydligt beskriven i propositionen om högre utbildning för ökad kompetens.7

Riksdagen har även tagit ställning för avräkningssättet när det gäller anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå i och med regeringens förlag i propositionen Ett lyft för forskning och inno- vation (prop. 2008/09:50). I propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40) konstaterar regeringen att för universitet och

5Högskolan Dalarna, Högskolan i Skövde, Kungl. Tekniska högskolan, Luleå tekniska univer- sitet, Mittuniversitetet och Mälardalens högskola.

6För Försvarshögskolan gäller till en del andra regler.

7Prop. 1992/93:169, s. 21–26.

377

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

högskolor tillämpas i dag en särskild ordning för redovisning mot anslag och att denna ordning bör tillämpas även i fortsättningen.

Som vi beskrev i föregående avsnitt är det inte givet att lärosätet tilldelas hela anslaget för högskoleutbildning då tilldelningen styrs av antalet studenter. Kopplat till anslaget finns en sparandemöjlig- het. Någon möjlighet till anslagskredit finns inte utan en situation där kostnaderna överstiger intäkterna får i stället hanteras inom ramen för möjligheten att redovisa över- och underskott.

Bakgrunden till att riksdag och regering valt en särskild modell för högskolan är att utbildning och forskning behöver en större eko- nomisk flexibilitet för att kunna möta variationer i kostnader och intäkter mellan åren. För utbildningens del är det viktigaste skälet variationerna i studentantal som gör att intäkterna varierar mellan åren. Utöver det krävs en ekonomisk flexibilitet för att kunna genom- föra förändringar i utbildningsutbudet som inledningsvis inte leder till stabila intäkter och som kan kräva extra medel för att t.ex. hantera investeringar eller personalförändringar.

För forskningens del beror behovet av flexibilitet på att verk- samheten genomförs i många projekt där en flexibilitet behövs för att kunna hantera förändringar i t.ex. tidsåtgång. Minst lika viktigt är dock att forskningen finansieras från både anslagsmedel och bidrag från olika finansiärer. Forskningsbidragen är ofta flexibla angående när i tiden de får användas samtidigt som varje bidrag van- ligtvis bara täcker en del av projektets kostnader. Avsikten är därför att anslagsmedlen ska kunna hanteras med samma flexibilitet som är möjligt med bidragsmedlen för att på det sättet uppnå en effektiv resursanvändning. Bidragsfinansieringen varierar också över tid då bidragen är tidsbegränsade. Om den av något skäl förändras över tid är det också lärosätet som ansvarar för att, med anslagsmedel, täcka överenskomna kostnader, t.ex. löner.

Inte heller när det gäller utbildningsmedlen har regeringen sett det som tänkbart med en kostnadsmässig anslagsavräkning. I stället är en av grundprinciperna i 1993 års reform att intäkterna tilldelas utifrån antalet studenter och deras prestationer och att sedan läro- sätet ska kunna använda dessa medel på ett ändamålsenligt sätt. Samma princip gäller normalt i en avgiftsfinansierad verksamhet – men här ersätter anslaget avgiftsintäkterna.

378

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

Lärosätets ansvar för att resurserna används effektivt blir tydligt genom sättet att anslagsavräkna. Resurserna är inte kopplade till spe- cifika uppgifter utan finansierar forskning respektive utbildning i sin helhet. Det leder till att en högskola å ena sidan har svårt att hävda att pengarna inte räcker till specifika uppgifter, men att högskolan å andra sidan får en större ekonomisk flexibilitet än vad den vanliga myn- digheten har.

Myndighetskapital

Det överskott som skapas då högskolans intäkter överstiger kostna- derna kallas myndighetskapital. Myndighetskapitalet består till huvud- delen av anslagsmedel, men även ett överskott i den avgiftsfinansierade delen leder till ett ökat myndighetskapital. Bidrag som lärosätet fått men som ännu inte förbrukats påverkar däremot inte myndighets- kapitalet utan dessa medel bokförs som oförbrukade bidrag.

Myndighetskapitalet har ökat under de senaste tio åren. Figur 10.2 visar utvecklingen under perioden 2007 till 2017 i fasta priser upp- delat på verksamhetsgrenarna utbildning respektive forskning. Den största ökningen skedde 2009 och 2010 då det genomsnittliga myn- dighetskapitalet växte från cirka 10 procent till 20 procent av omsätt- ningen. I kronor ökade myndighetskapitalet från 6 till cirka 10 mil- jarder kronor. De senaste åren har andelen myndighetskapital i för- hållande till omsättningen i stort varit oförändrad på nationell nivå.

379

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

Miljarder kronor

14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Forskning och utbildning på forskarnivå

Källa: UKÄ:s statistik.

Myndighetskapitalets utveckling har också diskuterats och beskri- vits av bland annat Riksrevisionen. Ett aktuellt exempel är Riksrevi- sionens granskning av myndighetskapitalet vid universitet och hög- skolor som ger en detaljerad beskrivning av frågan.8 Riksrevisionen menar att ökat myndighetskapital tyder på att verksamheten inte har bedrivits i den takt och omfattning som riksdag och regering gett resurser för. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den upp- byggnad av myndighetskapital som skett den senaste tioårsperioden på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. Riksrevisionens föreslår inte att regering- en ska ompröva modellen för anslagsavräkning i sig utan menar i stället att styrningen behöver förbättras för att på så sätt minska storleken på det totala myndighetskapitalet.

Att det förekommer en viss förskjutning av resurserna över tid är enligt Riksrevisionen rimlig med tanke på lärosätenas uppdrag och verksamhet. Samtidigt menar Riksrevisionen att det i första hand

8Riksrevisionen (2017).

380

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

gäller forskningen varför uppbyggnaden av myndighetskapital inom utbildningen är svårare att motivera.

Mekanismerna bakom ökningen 2009 och 2010 beskriver UKÄ i sitt remissvar på Riksrevisionens rapport.9 Att myndighetskapitalet ökade var i första hand ett resultat av kraftigt ökade forskningsanslag som inte lika fort kunde omsättas i ökade kostnader för forskningen. För utbildningens del ökade antalet studenter igen efter en period med lägre intresse för högskolestudier. Det innebar att lärosätena kunde dra nytta av sparade anslagsmedel samtidigt som regeringen tillfälligt höjde utbildningsanslagen vilket i båda fall ökade intäkterna. Varken anslagssparandet eller de tillfälliga anslagshöjningarna innebar några bestående intäktsökningar som kunde använda till permanenta satsningar t.ex. för att anställa nya lärare. Det innebar att delar av de ökade intäkterna sparades.

I sitt svar till riksdagen med anledning av Riksrevisionens rapport ifrågasatte inte heller regeringen dagens avräkningsmodell.10 I stället lyfte man fram ett antal positiva effekter med modellen, bl.a. att den ger mer långsiktiga förutsättningar och drivkrafter för effektivitet och kvalitet. Samtidigt instämde regeringen i Riksrevisionens bedömning att det inte är effektivt om tilldelade resurser i stor utsträckning används som buffert eftersom tilldelade medel är avsedda för att för- verkliga strategiska satsningar, kvalitetshöjningar av utbildningen och utbyggnad av samhällsviktiga utbildningar för att möta framtida behov på arbetsmarknaden. Riksrevisionen föreslog att regeringen skulle sätta upp mål för hur stort myndighetskapitalet får vara. Reger- ingen gjorde dock bedömningen att det inte vore lämpligt. Skälet till det var enligt regeringen att högskolelagens krav att resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten skulle motverkas. Ett lärosätesspecifikt mål fastställt av regeringen skulle då kunna bli ett hinder för lärosätena att uppfylla lagens krav.

Vi ser heller inga skäl till att ompröva de ställningstaganden från riksdag och regering som ligger bakom dagens modell för anslags- avräkning. Modellen är anpassad till verksamhetens krav och har positiva effekter både när det gäller att skapa flexibilitet för verksam- heten och ge incitament för att begränsa kostnaderna. Inom ramen för dagens modell finns det möjligheter för högskolans ofta mer trögrörliga verksamhet att kunna ställa om utan att medel riskerar

9UKÄ (2017f).

10Skr. 2017/18:191.

381

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

att dras in. På samma sätt som Riksrevisionen menar vi att åtgärder bör inriktas på att minska storleken på det totala myndighetskapi- talet och förbättra både lärosätenas och regeringens redovisning av myndighetskapitalet.

Sparandet är till allra största delen en förskjutning i tid mellan att medel tilldelas och att dessa medel används. Myndighetskapitalet motsvarar i genomsnitt cirka 20 procent av kostnaderna vilket är det- samma som ungefär två månaders kostnader. Samtidigt finns det rela- tivt stora skillnader i andelen myndighetskapital vilket t.ex. framgår av Riksrevisionens granskning. Även om skillnaderna är stora så kan det konstateras att merparten av de största lärosäten visar en likartad bild med ett totalt myndighetskapital i intervallet 15–20 procent. För de mindre universiteten och högskolorna är variationerna större. En för- klaring är att deras resurser inte på samma sätt ökat som de stora universitetens.

Det är viktigt att komma ihåg att myndighetskapitalet är en spa- rad summa pengar. Ett myndighetskapital på 20 procent innebär där- för inte att lärosätet med hjälp av myndighetskapitalet stadigvarande kan öka sina kostnader med 20 procent. Vad myndighetskapitalet möjliggör är att engångsvis öka sina kostnader.

Vi bedömer att det finns två huvudsakliga skäl till att myndig- hetskapitalet har ökat över tid. Det viktigaste skälet är att snabbt ökande resurser eller en ryckighet i resurstilldelningen gör det svårt för lärosätet att hinna anpassa verksamhetens storlek till tillgängliga resurser. Granskar man utvecklingen mer i detalj kan man på aggre- gerad nivå se att när intäkterna ökar mycket ett år hinner inte det fullt ut leda till motsvarande ökade kostnader under samma år utan resterande anpassning av kostnaderna sker i stället året efter. Det första årets intäktsökning leder då till ett ökat myndighetskapital.

Det andra skälet är en önskan att bygga upp ekonomiska reserver. De behövs för att skapa långsiktig trygghet för läraren och för forskargruppen då högskolan i hög grad är en projekt- och extern- finansierad verksamhet. Ekonomiska reserverna skapas också på lärosätesnivå för att kunna hantera framtida investerings- och med- finansieringsbehov. Våra förslag om en mer långsiktig och samord- nad styrning kommer enligt vår bedömning både leda till att hög- skolan får bättre möjligheter att ta om hand regeringens satsningar på ett ändamålsenligt sätt och att den ekonomiska osäkerhet som många forskare upplever minskar. På så sätt minskar risken för

382

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

ökande myndighetskapital som en följd av framtida satsningar och behovet av reserver i verksamheten minskar. Detta bör leda till att myndighetskapitalet reduceras jämfört med i dag.

Precis som Riksrevisionen påpekar menar vi att sparandet av utbildningsmedel är mer problematiskt än sparandet av forsknings- medel. Sparade forskningsanslag leder till önskad verksamhet, om än med viss fördröjning. Sparade utbildningsmedel däremot kan vara ett resultat att de uppdrag lärosätet fått inte genomförts. Om så är fallet kan det vara rimligt att regeringen i dialogen om lärosätets utbildningsuppdrag diskuterar om uppdraget ska förändras eller att vissa medel i stället fördelas till andra lärosäten.

10.3Övriga undantag och särskilda regler

Vi bedömer att

•De anpassningar och undantag som gjorts för universitet och högskolor i det ekonomiadministrativa regelverket är i huvud- sak ändamålsenliga och bör behållas.

I avsnitt 10.3.1 redovisas vi högskolans övriga undantag från EA-regel- verket.11 Sammanfattningsvis bedömer vi att undantagen är motiverade och att de fyller en viktig funktion för verksamheten. Att undantagen också varit relativt oförändrade under lång tid talar för det.

Våra bedömningar grundar sig på tidigare utredningsarbeten och de samtal vi fört med lärosäten och tjänstemän i Regeringskansliet. I våra möten med högskolans intressenter har några frågor om de befintliga EA-undantagen särskilt tagits upp. När det gäller reglerna kring avgifter menar både lärosäten och andra att möjligheten att ta ut avgifter för forskningsinfrastruktur är oklar. Berörda lärosäten menar att om regeringens mål att göra de stora infrastrukturinves- teringarna tillgängliga för hela samhället ska kunna nås, krävs en större flexibilitet i hur avgifter får tas ut. Frågan om avgifter för infrastruktur är heller inte enbart en fråga för de allra största sats- ningarna utan har också bäring på många av mindre infrastrukturer som finns vid olika lärosäten och som kan ha stor betydelse i både

11Regler för SLU redovisas i ett eget avsnitt.

383

Det ekonomiadministrativa regelverketSOU 2019:6

lokal och nationell samverkan. Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet.

I avsnitt 10.3.1 bedömer vi bland annat att regeringen bör kunna samla avgiftsfrågor för verksamhetsmässigt mindre omfattande verk- samheter under en samlad generell rubrik i stället som för i dag genom specifika bemyndiganden. Därigenom får i stället respektive lärosäte, inom ramen för det generella bemyndigandet, avgöra när det är lämp- ligt att ta ut avgifter. För SLU:s del finns ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för verksamhet som är förenlig med universitetets uppgifter. SLU:s bemyndigande skulle dock inte fullt ut lösa detta problem då SLU:s bemyndigande avser verksamhet där full kostnads- täckning ska nås. De specifika bemyndigandena berör i stället verk- samhet där avgiftsintäkterna endast finansierar en mindre del av verk- samhetens kostnader då de i de flesta fall är en integrerad del i utbildningen.

10.3.1Undantag i det gemensamma regleringsbrevet

Utgiftsprognoser

Enligt Finansdepartementets regleringsbrevshandledning ska ut- giftsprognoser lämnas fem gånger per år.

Lärosäten lämnar utgiftsprognos två gånger per år. Prognosen avser både utgifter och antalet studenter per utbildningsområde. Att lärosäten lämnar färre prognoser motiveras med att utfallet är förutsebart långt i förväg och att precisionen inte ökar med fler prognoser. De prognoser som lämnas är däremot mer detaljerade än vad som är gängse. Antalet prognoser per år har minskat över tid utan någon egentlig förlust i ett försämrat beslutsunderlag för regeringen.

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt. Vårprognosen som lämnas i början av maj tillför inte mycket kunskap om kommande utgifter jämfört med de uppgifter som lämnas i bud- getunderlaget, varför även den borde kunna strykas. Att pro- gnoserna som lämnas innehåller både en prognos över kommande utgifter och det totala antalet studenter är rimligt. Men detalj-

384

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

uppgifterna om antalet studenter uppdelat per utbildnings- område används normalt inte av regeringen och borde kunna tas bort. Utfallsuppgifter för detta finns också i UKÄ:s statistik.

Rätt att ta emot och disponera bidrag

EA-regelverket reglerar inte möjligheten att emot bidrag från en annan statlig myndighet,

en stiftelse som bildats med medel som härrör från avveck- lingen av löntagarfonderna, eller

en mellanstatlig organisation till vilken Sverige är anslutet. För att möjliggöra för universitet och högskolor att ta emot

bidrag framgår det av regleringsbrevet att ett lärosäte får ta emot och disponera bidrag från såväl statliga som icke-statliga finan- siärer, inklusive medel från EU, FN eller Nordiska ministerrådet, samt avkastning från donationer. Inkomsterna ska tillföras lärosätets räntekonto.

Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå och att de är en direkt följd av målen för högskolans verksamhet.

Rätt att ta ut avgifter

Enligt avgiftsförordningen (1992:191) 3 § får en myndighet ta ut och disponera avgifter för varor och tjänster som den tillhanda- håller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.

Enligt regleringsbrevet har lärosätena några mer generella bemyndiganden att med full kostnadstäckning ta ut och dispo- nera avgifter för försäljning av beställd utbildning, utbildning inom yrkeshögskolan m.m., uppdragsutbildning, utbildning av studieavgiftsskyldiga studenter och uppdragsforskning.

Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå och att de är en direkt följd av målen för högskolans verksamhet.

Enligt regleringsbrevet får lärosätena utan krav på full kostnads- täckning ta ut och disponera avgifter för högskoleprov och upp- låtelse av bostadslägenhet.

385

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

Vår bedömning är att undantaget för högskoleprovet bör kvarstå då högskoleprovet är en del av regeringens tillträdessystem. När det gäller bostadsuthyrningen bereds för närvarande frågan inom Reger- ingskansliet varför vi har valt att inte behandla frågan.

Därutöver har några lärosäten mera specifika möjligheter att ta ut och disponera avgifter för museer och konstnärlig utbildning. Uppsala, Lunds, Stockholms och Umeå universitet har rätt att ta ut museiinträden. Lärosäten med konstnärlig utbildning har rätt att ta ut avgifter för biljetter eller program. Stockholms konst- närliga högskola har även rätt att ut avgifter från försäljning av visnings- och sändningsrättigheter för studentproduktioner och för dansundervisning i praktikkurser som genomförs av studen- ter vid danspedagogutbildningen. Linköpings universitet får ta ut avgifter för möbelkonservering och möbeltapetsering vid Carl Malmstens Centrum för träteknik & design.

Avgiftsintäkterna för dessa verksamheter är små. De har moti- verats med att det är rimligt att få ta ut inträden och inte behöva skänka bort t.ex. tryckta program. Genom att sälja biljetter säker- ställer man också att föreställningarnas publik faktiskt kommer till föreställningen. Produktionerna är en integrerad del i utbild- ningen varför det är rimligt att inträden m.m. endast täcker en liten del av deras kostnader. Undantaget fyller sitt syfte och bör kvarstå av två skäl. Även om intäkterna är små har de betydelse för att kunna genomföra verksamheten. Möjligheten att ta ut en avgift är också angelägen för att kunna säkerställa t.ex. ett publik- underlag. Lärosätenas museer har i de flesta fall en mycket lång historia och är av kulturhistoriskt värde. De omfattas inte av reformen om fri entré till statliga museer. Intäkterna ger ett betydelsefullt ekonomiskt bidrag till driften av museerna.

Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå då de är ändamåls- enliga då de ger betydelsefulla intäkter till verksamheterna.

Tandläkar-, tandhygienist- och optikerutbildningarna vid Karo- linska institutet, Linnéuniversitet, Malmö universitet och Hög- skolan i Kristianstad får ta ut patientavgifter. Syftet med undan- taget är både att få delar av kostnaderna täckta, men också att

386

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

genom avgifter säkerställa ett allsidigt patientunderlag. Även dessa intäkter är små.

Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå då de är ända- målsenliga då de säkerställer ett allsidigt patientunderlag samtidigt som de ger vissa intäkter.

Regeringen har i propositionen En akademi i tiden framfört att universitet och högskolor utan regeringens beslut i varje särskilt fall bör kunna ta ut avgifter av andra än studenter för verksamhet som bedrivs inom ramen för lärosätenas kärnverksamheter utbild- ning och forskning. Möjligheten bör avse avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Det kan t.ex. avse genomförande av vissa praktiska utbildningsmoment vid tandvårdscentraler, möbel- tapetserarverkstäder eller licensiering av immateriella anläggnings- tillgångar. Vi instämmer i denna bedömning. På samma sätt som inte regeringen reglerar vilka typer av uppdragsforskning som avgifter får tas ut för så skulle det vara fullt möjligt att samla de mindre avgiftsfrågorna under en samlad mer generell rubrik och i stället låta respektive lärosäte avgöra när det är lämpligt att ta ut avgifter.

Avgifter för tillhandahållande av lokaler som ursprungligen har hyrts för lärosätets egen verksamhet utan den begränsning som följer av 4 § andra stycket avgiftsförordningen

Avgiftsförordningen (1992:191) begränsar den långsiktiga totala omfattningen av avgiftsintäkter enligt 4 §. Det gäller bl.a. uthyr- ning av lokaler, rådgivning och tjänsteexport.

För ett lärosäte finns ingen begränsning i omfattning av avgifts- intäkter för den del som rör uthyrning av lokaler.

Motivet till undantaget är att ett lärosäte ska kunna hyra ut lokaler som inte längre behövs i verksamheten eller kunna sam- verka om lokaler med andra myndigheter. Möjligheten att hyra ut lokaler har stor betydelse, men omfattningen är, med något undantag, inte så stor att undantaget utnyttjas. SLU:s undantag skiljer sig från övriga lärosätens då SLU har rätt att ta ut ersätt- ning för sådana varor och tjänster som avses i 4 § första stycket

387

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

avgiftsförordningen utan den begränsning som föreskrivs i andra stycket samma paragraf.

Vår bedömning är att undantaget kan tas bort för de lärosäten som inte utnyttjar undantaget.

Om den avgiftsfinansierade verksamheten visar ett underskott eller ett överskott som är större än 10 procent räcker det med att redovisa i årsredovisningen hur över- respektive underskott ska disponeras

Enligt avgiftsförordningen (1992:191) 25a § ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponera om det ackumulerade överskottet uppgår till mer än tio procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret. Har det uppkommit ett underskott i av- giftsbelagd verksamhet som inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår, ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas.

För högskolor gäller att om det ackumulerade överskottet över- stiger 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten i årsredovisningen redovisa hur överskottet ska disponeras. Har det uppkommit ett under- skott i en avgiftsbelagd verksamhet som inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår ska myndigheten i årsredo- visningen lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas.

Några stora lärosäten har haft överskott i den avgiftsfinan- sierade verksamheten som överstiger 10 procent. Undantaget syf- tar till att undvika överflödiga regeringsbeslut då regeringens ställ- ningstagande innan undantaget infördes var att lärosätet fick dis- ponera överskottet i ny räkning i dess helhet. Genom att frågan redovisas i årsredovisningen har regeringen möjlighet att följa utvecklingen.

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt. Men resul- taten varierar stort mellan lärosätena och flera av de större läro- sätena har stora överskott. Även om överskotten i många fall

388

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

minskar är det tydligt att regeringen behöver följa överskottens utveckling så att de inte permanentas.

Regler om redovisning av väsentliga uppgifter i årsredovisningen

Enligt 2 kap. 4 § tredje stycket förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag ska årsredovisningen innehålla redovisning av vissa väsentliga uppgifter.

För universitet och högskolor gäller särskilda anvisningar som innebär en mer detaljerad redovisning

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då de väsentliga uppgifter som lämnas fyller en viktig funktion för Regeringskansliet.

Finansieringsanalys

Enligt 2 kap. 4 § andra stycket förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag ska myndigheter som omsätter mer än en miljard kronor upprätta och lämna en finansierings- analys till regeringen.

Finansieringsanalysen syftar till att förklara förändringar i lik- vida medel. Lärosätena redovisar i stället särskilt vad som förkla- rar förändringen i myndighetskapitalet. Utvecklingen av likvida medel framgår av lärosätets finansiella redovisning.

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då en särskild finansieringsanalys för lärosäten inte efterfrågas.

Finansiering av anläggningstillgångar

Enligt 2 kap. 1 § första stycket och 3 § kapitalförsörjningsför- ordningen (2011:210) får anläggningstillgångar helt eller delvis finansieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare. För högskolor gäller det även bidrag från statliga bidragsgivare under förutsättning att bidraget har tilldelats för ändamålet.

Undantaget speglar att regeringen vill möjliggöra för sina forskningsfinansierande myndigheter, t.ex. forskningsråden, att

389

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

kunna finansiera anläggningstillgångar som forskningsinfrastruk- tur vid ett lärosäte.

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då regeringen vill kunna ge forskningsfinansierade myndigheter möjligheten att finansiera anläggningstillgångar på detta sätt.

Rätt att förvalta donationsmedel

Enligt 12 § första stycket donationsförordningen (1998:140) får efter medgivande av regeringen en myndighet, om inte särskilda villkor knutna till en enskild donation hindrar detta, placera donationsmedel som inte ska förbrukas inom de närmaste två åren i svenska statsobligationer och statsskuldväxlar, värdepap- persfonder enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder eller i aktier inregistrerade vid en reglerad marknad i Sverige.

Lunds universitet, Stockholms universitet, Göteborgs univer- sitet, Karolinska institutet och Kungl. Tekniska högskolan har denna möjlighet. Syftet med undantaget är att ge lärosätet möj- lighet att långsiktigt förvalta en donation utan att t.ex. aktier behöver säljas. På så sätt kan exempelvis en donators önskan om förvaltning infrias. Resultatet av förvaltningen ska redovisas. Totalt förvaltas 830 mnkr varav 530 mnkr avser Karolinska insti- tutet. Resultaten i förvaltningen mäter sig väl med jämförelse- index.

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då det ger möjligheter att långsiktigt förvalta donationer.

Budgetunderlag

Enligt kap. 9 om budgetunderlag och fördjupad prövning i för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheter lämna budgetunderlag till regeringen.

Ett lärosäte lämnar ett mer omfattande budgetunderlag än vad som normalt gäller.

Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då den verk- samhetsanpassning av budgetunderlagens utformning fyller en viktig

390

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

funktion för Regeringskansliet. Vårt förslag till utvecklad styrning av högskolan innebär att budgetunderlagets utformning kommer att behöva förändras för att säkerställa att regeringen får det underlag den behöver för att kunna implementera den dialogbaserade styr- ning som vi föreslår. Det gäller bland annat att budgetunderlaget behöver anpassas till den fyraåriga planeringsperioden. Budget- underlaget behöver då innehålla mer information inför att överens- kommelser och utbildningsuppdrag ska fastställas och mindre infor- mation övriga år.

10.4Undantag och särskilda regler för SLU

De undantag och särskilda regler i förhållande till EA-regelverket som gäller för SLU regleras i förordning (1993:221) för Sveriges lantbruks- universitet och i SLU:s regleringsbrev. I huvudsak gäller samma regler för SLU som för övriga lärosäten. I några fall är de undantag som gäl- ler för SLU något mer omfattande och dessa undantag redovisas i detta avsnitt.

Till skillnad från övriga lärosäten har SLU ett anslag som finan- sierar all verksamhet. Som för övriga lärosäten avräknas anslaget när det betalas ut. Då tilldelningen för utbildning inte är direkt kopplad till antalet studenter kan inte något anslagssparande uppstå.

Den kanske viktigaste skillnaden är att SLU får förvalta fasta till- gångar. Enligt årsredovisningen var byggnader, mark och andra fasta tillgångar värda 731 miljoner kronor 2017.

SLU får till skillnad från andra lärosäten ingå som medlem i för verksamheten relevanta ekonomiska föreningar. För andra lärosäten och andra myndigheter gäller att de får vara medlem i en förening om inte medlemsavgiften överstiger ett prisbasbelopp.

SLU har enligt sin instruktion ett bemyndigande att ta ut avgifter för verksamhet som är förenlig med universitetets uppgifter. Övriga lärosäten saknar motsvarande breda bemyndigande utan de ges rätt att ta ut avgifter för mer specifik verksamhet.

391

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

10.5Författningsreglering

Vi föreslår att

•Långsiktig styrning som i dag ingår i regleringsbrev i stället regleras i förordning.

Sedan 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) har regeringens utgångspunkt varit att regleringsbreven i första hand ska innehålla styrning med ett kort tidsperspektiv. Den mer lång- siktiga styrningen har i stället förordningsreglerats i myndighetens instruktion. Motsvarande förändring har inte gjorts för högskolan trots att stora delar av det gemensamma regleringsbrevet för univer- sitet och högskolor är styrning av långsiktig karaktär som inte för- ändras mellan åren.

Mycket av den styrning som ingår i det gemensamma reglerings- brevet borde därför förordningsregleras. Viktiga delar av högskolans verksamhet styrs redan i förordning genom exempelvis högskole- förordningen (1993:100). Vi föreslår därför att regeringen flyttar den långsiktiga styrningen i det gemensamma regleringsbrevet till exem- pelvis ett eget kapitel i högskoleförordningen. Baserat på 2018 års utformning av det gemensamma regleringsbrevet föreslår vi att föl- jande frågor i stället författningsregleras:

•Regleringen under rubrikerna Ekonomisk redovisning m.m. och övrigt.

•Bilaga 1 Avräkning av hst och hpr.

•Bilaga 2 Riktlinjer för redovisning.

•Bilaga 3 Redovisning av takbelopp.

•Bilaga 4 Avgiftsfinansierad verksamhet.

•Bilaga 5 Undantag.

•Bilaga 6 Väsentliga uppgifter.

•Bilaga 8 Utgiftsprognos.

Våra förslag i övriga delar av betänkandet kommer på olika sätt att påverka utformningen av högskolans styrning. De förändringar som

392

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

berör utformningen av det som i dag styrs genom det gemensamma regleringsbrevet samt varje lärosätes egna regleringsbrev beskrivs i kapitel 5.

10.6Önskemål om ytterligare undantag

Vi bedömer att

•Regeringen bör i syfte att bättre anpassa styrningen till läro- sätenas särskilda behov och förutsättningar se över de åter- stående frågorna om lättnader i det ekonomiadministrativa regelverket som behandlas i prop. 2009/10:149.

Under lång tid har behovet av en ytterligare verksamhetsanpassning av styrningen diskuterats. Mycket av diskussionerna har handlat om huruvida myndighetsformen är den bäst lämpade för högskolan. Myndighetsformen har många fördelar, men flera av de hinder som högskolan och dess samarbetspartners vill hitta lösningar på är ett resultat av att myndighetsformen begränsar lärosätenas handlings- frihet. Vi har inte till uppgift att föreslå några ytterligare undantag från EA-regelverket, men vi vill för fullständighetens skull ge en övergripande presentation av de frågor som i olika sammanhang lyfts fram som hinder.

Genom den så kallade Autonomipropositionen (prop. 2009/10:149) ökades lärosätenas frihet inom framför allt två områden, den interna organisationen av lärosätena och detaljstyrningen av lärarbefatt- ningar. Regeringen aviserade vidare i propositionen att man, för att bättre anpassa EA-regelverket till lärosätenas särskilda behov och förutsättningar, avsåg att se över vissa frågor. Det gäller t.ex. möjlig- heterna för universitet och högskolor att bland annat delta i samarbe- ten genom medlemskap eller delägande i t.ex. aktiebolag som sam- ordnar forskningssamarbeten och kunna ta emot donationsegendom. I En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40) konstaterar regeringen att de överväganden som görs i Autonomipropositionen i vissa delar skiljer sig från de föreslagna bestämmelserna i budgetlagen. Reger- ingen avsåg att närmare utreda vilka bemyndiganden och andra ställ- ningstaganden från riksdagen som behövs för bland annat bildande

393

Det ekonomiadministrativa regelverket

SOU 2019:6

av bolag och andra associationsformer inom universitets- och hög- skolesektorn.

De enda förändringar som genomförts sedan propositionen pre- senterades gäller studentbostäder, överskott i avgiftsfinansierad verk- samhet och finansiering av anläggningstillgångar med forsknings- bidrag. Vår bedömning är att regeringen i syfte att bättre anpassa styrningen till lärosätenas särskilda behov och förutsättningar bör se över de återstående frågorna om lättnader i EA-regelverket som behandlas i Autonomipropositionen.

Universitet och högskolor har på olika sätt argumenterat för att se över EA-regelverket bland annat när det gäller de frågor som behandlades i Autonomipropositionen. Ett exempel är en rapport som författats av en arbetsgrupp med Sten Heckscher som ordföran- de 2015. I rapporten framhålls att:

…om riksdag och regering ska kunna förvänta sig forskning och utbild- ning av internationell toppklass och om lärosätena ska kunna bidra till både svensk och global tillväxt och utveckling behöver de ges de verktyg som krävs en hög grad av en hög grad av autonomi och handlingsutrym- me i akademiskt, ekonomiskt och administrativt hänseende.12

Enligt rapporten är en central del i detta att ge verktyg som gör det möjligt att samverka både på nationell och internationell nivå på ett ändamålsenligt sätt. I rapporten framhålls att staten naturligtvis har ett legitimt intresse att ha kontroll över hur skattebetalarnas medel används, men att styrningen inte får motverka de politiska målen för utbildning och forskning. Rapporten lyfter fram behovet av att kunna medverka i olika former av samarbeten och då särskilt i inter- nationella samarbeten som bedrivs genom självständiga juridiska personer. Rapporten behandlar också behovet av att kunna verka genom sådana samarbeten utomlands, att kunna fatta beslut om längre hyreskontrakt, självständigt kunna ingå vissa avtal, skapa förutsättningarna för att kunna ta emot donerad fast egendom och öka förmågan hos lärosäten att göra strategiska satsningar. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Även Internationaliseringsutredningen tar i sitt delbetänkande upp frågor som är kopplade till EA-regelverket. Betänkandet behandlar bland annat frågan om utlandsetableringar.13 När det gäller utlands- etableringar föreslås i delbetänkandet att universitets och högskolors

12Heckscher (2015).

13SOU 2018:3, s. 147 ff och s. 250 ff.

394

11 Konsekvenser av förslagen

I detta kapitel analyserar och redovisar vi konsekvenserna av våra förslag och de effekter som dessa bedöms få. I enlighet med kom- mittéförordningen (1998:1474) ska samhällsekonomiska konsekven- ser redogöras för, och om förslagen innebär kostnader eller intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting ska en finansiering föreslås. Därtill ska konsekvenser redovisas om förslagen har bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags villkor i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män, och för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen.

Utöver de konsekvensanalyser som efterfrågas i kommittéför- ordningen ska vi enligt våra direktiv särskilt analysera och bedöma förslagens konsekvenser för universitet och högskolor, övriga berör- da myndigheter samt andra berörda aktörer. Enligt direktiven ska vi också redovisa konsekvenserna för kvinnor och män som är stu- denter eller anställda vid universitet och högskolor samt klargöra hur den föreslagna styrningen kan bidra till en förbättrad jämställdhet mellan kvinnor och män.

Eftersom vårt uppdrag behandlar styrning och resurstilldelning för högre utbildning och forskning är universitet och högskolor centrala i alla de förslag som vi har lagt. Det innebär att konsekvenser för universitet och högskolor redovisas i de resonemang vi för i anslutning till respektive förslag. I det här kapitlet görs en kortare genomgång. De myndigheter som berörs av våra förslag är UKÄ, UHR, Vinnova, Vetenskapsrådet, Formas, Forte och övriga myn- digheter som finansierar forskning vid universitet och högskolor. Förslagen påverkar också Regeringskansliets arbete.

I detta kapitel redogör vi också för förslagens konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och vi för resonemang om

397

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

hur förslagen i övrigt påverkar studenter och anställda vid universitet och högskolor.

De samhällsekonomiska konsekvenser som vi bedömer att för- slagen har, inklusive påverkan på sysselsättning, offentlig service i olika delar av landet och för de integrationspolitiska målen, beskrivs i nästa avsnitt.

Vi bedömer inte att våra förslag har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen eller för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet. Förslagen bedöms inte heller ha några kon- sekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags utöver att dessa områden påverkas positivt av en välfungerande högskola som skapar för samhället användbar kunskap och kompetens.

I våra direktiv framgår att om vi lägger fram förslag på författ- ningsändringar, ska konsekvenserna för skyddet av den personliga integriteten vid personuppgiftsbehandling redovisas (integritets- analys). Vi har föreslagit att regeringen ska ta initiativ till flera för- ändringar i högskolelagen och i högskoleförordningen. De föränd- ringar vi föreslår avser framför allt högskolans mål och uppdrag. Vi föreslår också förändringar i författning med avseende på lärares inflytande och riktlinjer för vetenskapligt kompetenta lärares arbets- uppgifter. Förslagen behöver dock utredas och beredas i särskild ordning, och inom ramen för en sådan utredning kan även en integri- tetsanalys göras. Vår bedömning är dock att författningsföränd- ringarna inte bör påverka skyddet av den personliga integriteten.

11.1Samhällsekonomiska konsekvenser

Sveriges universitet och högskolor är en av de största statliga verk- samheterna. Den säkerställer att hög kompetens och kvalificerad kun- skap tillförs samhället och den utför merparten av den offentligt finansierade forskningen. Med över 345 000 studenter och 75 500 an- ställda är detta en sektor som engagerar många. Tillsammans omsatte lärosätena nästan 71 miljarder kronor 2017, varav 56 miljarder var statliga medel. Det är därför en sektor som inte bara påverkar i sam- hället i stor omfattning utan också en sektor som samhället med all rätt också vill se resultat från.

398

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

Förslagen i betänkandet är en del av utredningens uppdrag att utveckla styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och inno- vationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forsk- ning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhälls- utmaningar Sverige står inför, både nationellt och globalt.

De förslag vi lämnar fastställer i första hand ramarna för styr- ningen av universitet och högskolor. Vilka konsekvenser förslagen får för verksamheten och samhället i stort bestäms i hög grad av regeringens implementering av styrningen och av hur universitet och högskolor agerar. Många av förslagen påverkar i första hand läro- sätenas interna verksamhet, bl.a. genom mer stabila och långsiktiga förutsättningar och en ökad flexibilitet i resursanvändningen. Grund- tanken är att detta på sikt ska leda till positiva effekter för samhället i stort genom högre kvalitet i utbildning och forskning och ett utbud av utbildning och forskning som förnyas utifrån kunskapsutveck- lingen och samhällets behov. En del av förslagen – framför allt en samlad proposition för högre utbildning och forskning och en stärkt analysfunktion – syftar till att förbättra processerna för utformning och systematisk utvärdering av politiken och styrningen, vilket bör stärka förutsättningarna för att styrningen är väl avvägd och anpas- sad till samhällets behov. De förslag som tar sikte på själva styr- ningsrelationen mellan regering och lärosäten genom en mer dialog- baserad och lärosätesspecifik styrning bör kunna leda till en bättre arbetsfördelning i det samlade högskolelandskapet där olika läro- säten bidrar utifrån sina förutsättningar till att möta samhällets behov. Mer ändamålsenliga verktyg för regeringen att styra dimen- sioneringen av utbildningar inom vård och skola bör leda till en bättre fungerande kompetensförsörjning inom dessa områden.

11.2Konsekvenser för staten

11.2.1Riksdagens arbete

Förslaget om en samlad proposition för högre utbildning och forskning vart fjärde år kommer att ge riksdagen en mer samlad bild av politiken inom högskoleområdet. En samlad proposition syftar till att tydligare koppla ihop utbildning och forskning och innebär

399

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

att förändringar av högskolans resurser och dimensionering behand- las samlat en gång per mandatperiod. Den samlade propositionen är inte tänkt att förändra innehållet i de årliga budgetbesluten.

Förslaget om ett samlat anslag för utbildning och forskning per lärosäte innebär att dagens anslag för forskning och för utbildning på grundnivå och avancerad nivå slås ihop till ett anslag med ett gemensamt ändamål. Även eventuella medel som i dag anvisas under anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor föreslår vi förs till det samlade anslaget. Ur riksdagens perspektiv innebär det att riksdagen inte längre anvisar medel uppdelat på forskning, utbild- ning respektive särskilda medel utan att det sker samlat.

Vårt förslag innebär att regeringen för riksdagen ska redovisa hur anslaget är beräknat uppdelat på forskning, utbildning och eventuella medel för särskilda medel som tilldelas högskolan. Det innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas information om vilka medel ett lärosäte kommer att tilldelas för olika verksamheter. Hur mycket resurser som används till forskning respektive utbildning bör i fram- tiden följas genom statistik som samlas in vart annat år. Sådan statistik finns redan i dag för forskning uppdelat på ämnesnivå.

11.2.2Regeringens arbete

Förslaget om en samlad proposition för högre utbildning och forsk- ning vart fjärde år innebär att förändringar av högskolans resurser och dimensionering behandlas samlat en gång per mandatperiod.

Vårt förslag om en analysfunktion kommer att ge regeringen bättre underlag till arbetet med den samlade propositionen. Analys- funktionen ska bidra med utvärdering av tidigare insatser, andra samlade och tvärgående analyser samt fungera som en arena där poli- tik, högskola och samhälle kan mötas och ta fram förlag till utveck- ling av högskolans styrning.

Förslaget om regleringsbrev med fyraårsperspektiv innebär att regeringen utifrån den samlade propositionen och i dialog med hög- skolan tar fram regleringsbrev som så långt som möjligt ger planer- ingsförutsättningar för fyraårsperioden. Den finansiella styrningen med årliga budgetbeslut och årliga regleringsbrev påverkas inte men utgångspunkten är att budgetbesluten så långt som möjligt ska följa

400

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

det som redovisats i den samlade propositionen och i de fyraåriga planeringsförutsättningarna.

Förslaget om lärosätesspecifika utbildningsuppdrag som en del av de fyraåriga planeringsförutsättningarna kommer att ge regeringen möjlighet att sätta mål för det totala antalet studenter i högskolan och antalet examina inom vissa utbildningar. När målen fördelas till respek- tive högskola är det viktigt att det görs i dialog för att så långt som möjligt kunna säkerställa att målen är realistiska och genomförbara.

Förslaget om dialogbaserade överenskommelser med varje hög- skola ger regeringen ett nytt instrument för lärosätesspecifik styr- ning där konkreta mål och uppföljningskriterier formuleras i dialog med varje lärosäte inom vissa prioriterade områden. Exempel på sådana områden som nämns i våra direktiv och som vi menar kan adresseras i överenskommelser är samverkan, jämställdhet och bred- dad rekrytering. Regeringen föreslås inte fatta beslut om varje läro- sätes konkreta mål och uppföljningskriterier. Överenskommelserna innebär ändå en styrning genom de områden som pekas ut och den dialog som sker kring mål och uppföljningskriterier, och utfallet för- väntas bli bättre genom att mål och uppföljningskriterier blir bättre förankrade på varje lärosäte. Antalet områden bör hållas begränsade och inriktningen på dem bör framgå av den samlade propositionen för att säkerställa långsiktighet och samordning i utformningen. Utformningen av överenskommelserna behöver också ta hänsyn till de frågor som regeringen behandlar i andra delar av styrningen t.ex. kvalitetssäkringssystemet för att undvika dubblering och otydlighet.

Förslaget om ett samlat anslag och en samlad verksamhetsgren påverkar regeringens styrning av verksamheten. I stället för som i dag tilldela högskolan ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå och ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå slås ändamålen ihop till ett. Men förslaget innebär att det ska finnas tydligt redovisade beräkningsgrunder för det samlade anslaget upp- delat på forskning respektive utbildning samt eventuella särskilda medel som grund för regeringens budgetförslag. På så sätt går det även i framtiden att följa hur mycket medel som beräknas för de olika områdena.

Förslaget om en samlad verksamhetsgren innebär att lärosätet inte längre delar upp sin redovisning i utbildning och forskning utan att verksamheten ses som en samlad verksamhetsgren. På så sätt nås ett helhetsperspektiv på verksamheten. Kostnader för personal, lokaler

401

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

m.m.kommer liksom tidigare att kunna följas i årsredovisningen, men inte längre uppdelat mellan utbildning och forskning. För att fortsatt kunna följa fördelningen av medel mellan utbildning och forskning bör kvaliteten i den ekonomiska statistik som redan i dag samlas in för forskningen vartannat år ses över, och motsvarande statistik sam- las in även inom utbildningen.

Att följa forskningens och utbildningens kvalitet är inte enbart en fråga om att följa resursförbrukningen. Prestationer och kvalitet i utbildningen och forskningen, och dess effekter i samhället, är minst lika angeläget att följa. Den statistik och de uppföljningar, utvärderingar, nyckeltal och indikatorer som bl.a. UKÄ och Veten- skapsrådet svarar för är därför viktiga delar i detta arbete.

Särskilt Vetenskapsrådet har även framöver en viktig uppgift i att utvärdera forskning och bedöma forskningen och dess vetenskapliga kvalitet och betydelse. På det sättet kan regeringen erhålla underlag rörande den forskningspolitiska utvecklingen. Även andra myndig- heter t.ex. de övriga forskningsråden, UKÄ och Vinnova har här en viktig uppgift att fylla.

Genom vårt förslag att införa dialogbaserade överenskommelser får också regeringen ett verktyg där den kan följa upp hur ett läro- sätes verksamhet och kvalitetskultur utvecklas.

Vikten av att säkerställa verksamhetens kvalitet finns oavsett våra förslag; det är ständigt aktuella frågor som hela tiden måste följas och hanteras. Ökade resurser, oavsett hur de fördelas, eller föränd- ringar i styrningen i övrigt behöver därför alltid kombineras med dis- kussion om hur verksamheten ska följas upp för att säkerställa kvaliteten.

Förslaget om att ta bort de ämnesbaserade ersättningsbeloppen innebär att regeringen inte längre kan höja ett visst ersättningsbelopp i syfte att öka resurserna till utbildningar inom ett utpekat ämnes- område. Redan i dag har dock högskolan full frihet att styra över hur anslaget används inom utbildningen, dvs. en sådan styrning har ingen automatisk påverkan på hur medel fördelas mellan olika ämnes- områden inom lärosätet. Om regeringen vill följa upp specifika kvali- tetsförstärkningar ger vårt förslag om dialogbaserade överenskom- melser en möjlighet till detta.

402

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

11.2.3Regeringskansliets arbete

Vårt förslag om att regeringen ska lämna en samlad proposition för högre utbildning och forskning vart fjärde år ökar troligen inte Reger- ingskansliets sammanlagda arbetsinsats. Däremot innebär förslaget att insatser som tidigare presenterats vid olika tillfällen samlas i en proposition vilket kräver ett större arbete inför att propositionen tas fram, samtidigt som arbetsinsatsen minskar övriga år. Ett förbätt- rade underlag och analyser av genomförd politik bör också ge bättre verktyg för Regeringskansliet att göra prioriteringar och därmed underlätta arbetet med den samlade propositionen.

Våra förslag om en mer dialogbaserad och långsiktig styrning stäl- ler högre krav på Regeringskansliets arbetsinsats. De faktorer som påverkar är både att styrningen ska utformas på ett mer lärosätes- anpassat sätt och att en dialog behöver föras med respektive lärosäte både när det gäller utformning och uppföljning av styrningen. Sam- tidigt innebär vårt förslag att styrningen ska ligga fast under en fyra- årsperiod och att den årliga uppföljningen kan minska. Detta minskar belastningen på Regeringskansliet. Det bör finnas goda förutsätt- ningar för Regeringskansliet att lära av de övriga nordiska ländernas erfarenheter när man utformar arbetssättet.

11.2.4Konsekvenser för universitet och högskolor

I avsnittet redovisas översiktligt de mest genomgripande effekterna för universitet och högskolor av våra förslag. För en mer detaljerad beskrivning av förslagen hänvisar vi till de kapitel där de presenteras.

Lärosätenas resurser

Våra förslag är utformade så att de initialt inte ska leda till några automatiska förändringar i vare sig resurser eller utbildningsupp- drag. De utbildningsuppdrag vi föreslår tänker vi oss inledningsvis sätts så att de speglar dagens utbildningsutbud.

Förslagen leder till ökad stabilitet och långsiktighet (fyråriga planeringsperioder, ökad andel anslagsmedel i finansieringen av forsk- ning och en fast bas i tilldelningen för utbildning) och till ökad flexi-

403

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

bilitet i resursanvändningen (genom det samlade anslaget). Försla- gen om att ta bort de ämnesbaserade ersättningsbeloppen och mins- ka betydelsen av indikatorer i tilldelningen för forskning leder bland annat till en minskning av regeringens indirekta styrning över den interna resursanvändningen.

Genom ökad långsiktighet och en friare resursanvändning för- väntar vi oss att varje lärosäte kan utforma sin verksamhet på ett mer ändamålsenligt sätt. För att den ökade flexibiliteten ska kunna leda till verkliga förändringar i verksamheten krävs att lärosätet aktivt omprövar den interna styrningen. Genomgående innebär det ökade krav på att varje lärosäte mer självständigt bedömer hur tillgängliga resurser bäst används för att nå högsta möjliga kvalitet i den egna verksamheten. För att säkerställa detta krävs att lärosätena ser över och utvecklar både sin uppföljning och sina interna resursfördel- ningsmodeller.

En ökad förutsägbarhet i styrningen och en mer flexibel resurs- användning bör särskilt kunna minska behovet av sparande för att hantera framtida osäkerhet. Det bör innebära att lärosätenas myn- dighetskapital kan minska.

Vi bedömer att förslagen långsiktigt ska leda till en effektivare verksamhet som ett resultat av ökade krav på att varje lärosäte självständigt behöver bedöma hur tillgängliga resurser bäst används för att nå högsta möjliga kvalitet i verksamheten.

Administrativa kostnader/ökad arbetsinsats

De förslag som vi lämnar i kapitel 5 som har till avsikt att göra styr- ningen mer långsiktig, t.ex. den samlade propositionen och regler- ingsbrev med fyraåriga planeringsförutsättningar, syftar till att både öka förutsägbarheten i styrningen och göra styrningen mer anpassad till verksamhetens behov och förutsättningar.

Arbetet med överenskommelser och regleringsbrev med fyra- åriga planeringsförutsättningar kommer att kräva en ökad arbets- insats för universitet och högskolor när underlag till den samlade propositionen och underlag inför arbetet med överenskommelser och regleringsbrev tas fram vart fjärde år. Samtidigt kan annan åter- rapportering i framför allt budgetunderlag och årsredovisning mins- ka. Det underlag lärosätena får i uppgift att lämna bör också i högre

404

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

grad än dagens årliga rapportering vara till nytta för lärosätenas eget strategiarbete.

Vår bedömning är att den dialogbaserade styrningen kan komma att öka den totala administrativa arbetsinsatsen för universitet och högskolor, men att det vägs upp av att den ökade långsiktigheten i styrningen förenklar lärosätets egna interna planering.

Kvalitet i utbildning och forskning

Möjligheten till en flexiblare resursanvändning genom samlat anslag och en ökad andel direkta anslag i forskningsfinansieringen förvän- tas stärka lärosätenas möjligheter att skapa långsiktiga förutsätt- ningar för forskningens och utbildningens kvalitet. Kvalitet drivs och följs upp genom kvalitetssäkringssystemet, något som kan för- stärkas genom utvecklingen av ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningens kvalitet.

Vårt förslag om att öka andelen direkta anslag syftar bland annat till att stärka lärosätenas förutsättningar att ta ansvar för ökad jäm- ställdhet och lärares karriärvägar. För att säkerställa att så blir fallet kan lärosätenas insatser med anledning av ökade basanslag ingå i överenskommelserna. Effekterna på nationell nivå kan också följas upp av UKÄ eller Vetenskapsrådet. Forskningens kvalitetssäkring sker i dag dels på lärosätesnivå, dels i de forskningsfinansierande myndigheternas prövning i samband med beviljande av forsknings- bidrag. En ändrad balans till förmån för de direkta anslagen lägger ett ökat ansvar på lärosätenas kvalitetsarbete. Det säkerställs för- utom av lärarnas och lärosätenas egen vilja att bedriva forskning av hög kvalitet, av den kvalitetsgranskning UKÄ har i uppgift att genomföra.

Frågan om ett samlat anslag har diskuterats inte minst i högskole- sektorn under lång tid. I kapitel 9 redogör vi för de farhågor som finns om att ett samlat anslag ska leda till så stora omfördelningar av medel mellan forskning och utbildning att kvaliteten i den ena eller andra verksamheten blir lidande. Vår bedömning är att högskolans styrning i övrigt balanserar de risker med ett samlat anslag som förs fram.

405

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

Utbildningens och forskningens relevans och samhällspåverkan

Förslaget till ny formulering av 1 kap. 2 § högskolelagen tydliggör bredden i lärosätenas uppgift om samverkan och samhällspåverkan, och i de dialogbaserade överenskommelserna kan lärosätesspecifika mål och uppföljningskriterier sättas för hur lärosätena stärker sam- verkan och samhällspåverkan utifrån sina respektive förutsättningar. En tydlig integrering till kvalitetssäkringssystemet, tillsammans med riktade utlysningar, förväntas stärka lärosätenas samverkansarbete.

Utbildningsutbudets utformning

Möjligheten att utveckla högskolans utbildningsutbud påverkas posi- tivt av förslaget om en fast bas för utbildning och av förslaget att endast basera den rörliga ersättningen på antalet studenter och inte som nu också på studenternas prestationer. Att inte fullt ut på kort sikt vara helt beroende av antalet studenter för att säkerställa sina intäkter gör det möjligt för ett lärosäte att vara mer risktagande när utbildningsutbudet utvecklas. De lärosäten som aktivt väljer att för- ändra sitt utbildningsutbud mot kurser som i genomsnitt har lägre prestationsgrad, t.ex. kurser riktade mot yrkesverksamma eller nya utbildningar vars attraktivitet kan vara svår att bedöma i förväg, kan med vårt förslag göra det utan att lärosätets intäkter påverkas negativt av den lägre prestationsgraden.

Förslaget om examensmål för vissa utbildningar ersätter dagens styrning med nybörjarplatser. Genom att rikta in styrningen mot resultatet, antalet examinerade, ges lärosätet incitament att öka genomströmningen och utveckla ett mer flexibelt utbildningsutbud som bland annat i högre grad tillgodoräknar tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet inom dessa områden.

Sammantaget bör det leda till både ett mer varierat utbildnings- utbud och en snabbare utveckling av utbildningsutbudet.

Utvecklingen av ett flexiblare utbildningsutbud riktat mot yrkes- verksamma kan komma att leda till en lägre genomsnittlig presta- tionsgrad, vilket bör ses som acceptabelt om utbildningarna ändå är till nytta för den enskildes kompetensutveckling och möjligheter att bidra i arbetsliv och samhälle. För att bedöma detta behövs mer ingå- ende analyser än en uppföljning av den genomsnittliga prestations- graden.

406

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

Förslaget innebär också att regeringen i högre grad kommer att kunna styra över antalet studenter i högskolan. Det innebär att dagens möjlighet för ett lärosäte att styra över antalet studenter genom att i högre eller lägre grad välja mellan lägre eller högre ersatta kurser och utbildningar minskar. Större förändringar i ett lärosätes utbildnings- utbud genomförs dock i normalfallet i både små och långsamma steg.

Förslaget om att regleringsbreven tas fram i en dialogbaserad process ger lärosätet ett större inflytande över hur det på bästa sätt kan bidra i en planerad utbyggnad av högre utbildning. En viktig del i det arbetet är att ge lärosätet möjlighet att säkerställa tillgången till verksamhetsförlagd utbildning med huvudmännen för skolan och vården när det är aktuellt.

11.2.5Konsekvenser för SLU

Enligt vårt direktiv ska utredaren när det gäller SLU endast lämna förslag som rör styrningen av forskning och utbildning på forskar- nivå vid lärosätet.

När det gäller den finansiella styrningen av SLU skiljer den sig till en del från övriga lärosätens. Den viktigast delen är att SLU redan i dag har ett samlat anslag. Samtidigt är SLU:s verksamhet uppdelad i tre verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå, forskning och utbildning på forskarnivå samt fortlöpande miljöanalys. När det gäller tilldelningen av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå styrs SLU med ett treårigt mål för antalet helårs- studenter där utfallet inte direkt påverkar tilldelade resurser.

När det gäller våra principiella utgångspunkter för styrning av hög- skolan och våra förslag om förändringar i högskolelagen och om en mer långsiktig och dialogbaserad styrning bedömer vi att de fullt ut också är giltiga för utformningen av styrning av SLU. När det gäller den finansiella styrningen är vår tanke att våra förslag om ökade anslag för forskning och hur dessa ska fördelas, även ska tillämpas för SLU. Om våra förslag om att slå ihop verksamhetsgrenarna för forskning och utbildning samt att införa fyraåriga planeringsperioder genomförs är det rimligt att de genomförs även för SLU.

407

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

11.2.6Konsekvenser för Försvarshögskolan

Försvarshögskolan skiljer sig från övriga statliga lärosäten genom att merparten av verksamheten finansieras från utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Vi har inte övervägt ändamålsenligheten i detta och lämnar inga förslag som förändrar nuvarande finansierings- former. Däremot bör våra förslag påverka utformningen av finansier- ingen från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och den styrning i övrigt som sker i Utbildningsdepartementets regi.

I dag avräknar inte Försvarshögskolan sitt utbildningsanslag utan det tilldelas högskolan oberoende av antalet studenter och tagna högskolepoäng. Genom att vårt förslag om en fast bas för utbildning ger en tydlig stabilitet i finansieringen för utbildningen bör även Försvarshögskolan kunna omfattas av samma regler som övriga lärosäten under utgiftsområde 16 utan att det skapar en allt för stor ekonomisk osäkerhet i verksamheten. En alternativ lösning är att Försvarshögskolan på samma sätt som SLU får ett mål för antalet helårsstudenter utan att det direkt kopplas till resurstilldelningen.

11.2.7Konsekvenser för UKÄ

UKÄ föreslås ges i uppgift att utarbeta underlag inför regeringens arbete med propositionen. Uppgiften innebär en vidareutveckling av UKÄ:s befintliga uppdrag, men också att nya uppdrag tillkommer. Vi föreslår att UKÄ får i uppdrag att ta fram underlag om hur den högre utbildningens dimensionering långsiktigt utvecklas och vilka åtgärder som krävs för att nå politiskt uppsatta mål. På en mer detaljerad nivå ska UKÄ beskriva situationen inom de områden där regeringen valt att styra utbildningsutbudet med examensmål. UKÄ ska också lämna förslag på utbildningar som av olika skäl behöver styras med hjälp av särskilda åtaganden eller medel till utpekade lärosäten. Detta ansluter till UKÄ:s befintliga uppdrag om utbild- ning och arbetsmarknad, men behöver antagligen utvecklas. UKÄ behöver ta stöd av bland annat Tillväxtverket, Skolverket och Social- styrelsen för att utarbeta ett samlat underlag.

Vår bedömning är att uppgiften att lämna inspel till den samlade propositionen ingår i myndigheternas uppgifter, och därmed ryms inom myndigheternas befintliga anslagsram.

408

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

UKÄ är i dag värdmyndighet för Överklagandenämnden för hög- skolan och nämnden har sitt kansli hos UKÄ. Vår bedömning är att även den analysfunktion vi föreslår bör ha sitt kansli hos UKÄ. På så sätt kan analysfunktionen bland annat dra nytta av UKÄ:s service- funktioner. De kostnader som uppstår till följd av att UKÄ görs till värdmyndighet för analysfunktionen bör finansieras inom ramen för analysfunktionens budget.

Förslaget att ge UKÄ ett tydligt ansvar för utvärdering och upp- följning av högskolans jämställdhetsarbete bedömer vi kunna genom- föras inom ramen för UKÄ:s uppdrag.

11.2.8Konsekvenser för UHR

Även UHR bör få i uppdrag att ta fram underlag inför den samlade propositionen. UHR:s uppdrag bör framför allt behandla frågor som ligger inom myndighetens uppdrag, exempelvis rekrytering till hög- skolan, bedömning av utländsk utbildning m.m.

Vår bedömning är att uppgiften att lämna inspel till den samlade propositionen ingår i myndighetens uppgifter, och därmed ryms inom myndighetens befintliga anslagsram.

Vi föreslår i kapitel 9 att UHR får ett huvudansvar för att admi- nistrera regeringens riktade utbildningssatsningar inom högskole- området. Förslaget innebär bland annat att UHR helt eller delvis övertar arbetet med att fördela bidrag för utbildningssatsningar inom ramen för anslaget 2:64 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor från regeringen. Förslaget innebär ökade arbetsuppgifter för UHR och myndigheten bör därför tilldelas ökade medel för detta. Storleken av de ökade medlen är beroende på vilka bidrag regeringen för över ansvaret för, och bör beredas inom ramen för denna diskussion. De medel som krävs bör finansieras inom ramen för de bidrag som UHR i framtiden ska administrera.

11.2.9Konsekvenser för övriga myndigheter

De direkta konsekvenserna av våra förslag för övriga myndigheter är små. Socialstyrelsen och Skolverket kommer fortsatt att ha en viktig roll som samarbetspartner med UKÄ i dess arbete med att ta fram

409

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

underlag kring utbildningsdimensionering inför den samlade propo- sitionen. Det är dock inga nya uppgifter som ska göras utan det som krävs är en anpassning till propositionens tidplan.

De forskningsfinansierade myndigheterna påverkas av vårt förlag i avsnitt 6.6.5 om att se över den statliga forskningsfinansieringen.

Väljer regeringen att finansiera vårt förslag om att öka andelen direkt anslagsfinansiering för lärosätenas forskning genom att föra över medel från de forskningsfinansierande myndigheterna kommer det att leda till dessa myndigheter i sin helhet tilldelas mindre resur- ser. Vi lämnar inget förslag om hur en sådan överföring ska fördelas mellan de olika forskningsfinansierande myndigheterna utan över- låter ett sådant ställningstagande till regeringen.

11.2.10 Analysfunktionen

Våra förslag innebär till viss del en omfördelning av uppdrag mellan myndigheter. Statens samlade kostnader bör dock inte påverkas av detta då den totala ramen inte förändras. Ett undantag är vårt förslag om att inrätta en analysfunktion, Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning. En jämförelse med liknande analysfunk- tioner inom andra områden indikerar ett årligt anslag till analysfunk- tionen om cirka 10–12 miljoner kronor. Detta inkluderar kostnaden för det kanslistöd som behövs.

Finansieringen av analysfunktionen föreslås ske genom omför- delning av befintliga medel.

11.3Konsekvenser för jämställdheten

Våra förslag ger universitet och högskolor större möjligheter än idag att vara ansvarsfulla arbetsgivare. Ett samlat anslag och en ökad andel direkta statsanslag ger lärosätena större utrymme och förmåga att fatta strategiska beslut om verksamheten, också utifrån ett jämställd- hetsperspektiv. Detta ser vi kan ske genom att våra förslag ger förut- sättningar för lärosätet att skapa bättre arbetsvillkor för den enskilda läraren och dess karriärsutveckling. Om universitet och högskolor ges större möjlighet att vara ansvarsfulla arbetsgivare kan också större krav ställas på dem i arbetet för en mer jämställd högskola. Vi menar att den dialogbaserade styrning som vi föreslår kan vara ett

410

SOU 2019:6

Konsekvenser av förslagen

verktyg för att följa upp att lärosätena tar sitt arbetsgivaransvar, liksom ansvaret att främja ökad jämställdhet i studieval.

De förslag vi lämnar i kapitel 8 syftar i första hand till att uppfölj- ningen av och arbetet för ökad jämställdhet bör ske så decentraliserat som möjligt för att spegla jämställdheten i de faktiska forsknings- och utbildningsmiljöerna. Med detta följer, i likhet med andra tvär- gående mål, att formerna för bedömning behöver ske inom ramen för ordinarie kvalitetssäkringssystem. Jämställdhetsaspekter finns redan med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitets- säkringssystem för utbildning som nu implementeras. På samma sätt har UKÄ i sitt förslag till kvalitetssäkringsarbete av forskning före- slagit att jämställdhet bör inkluderas i granskningen av forskningens kvalitet. Att se jämställdhet som en aspekt av kvalitet i utbildning och forskning ligger också i linje med vad regeringen har betonat i en rad sammanhang.

Vi föreslår att de lärosätespecifika målen för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer bör upphöra och att de i stället kan ersättas med lärosätesspecifika mål inom ramen för de dialogbase- rade överenskommelser som vi föreslår. Genom en sådan förändring bedömer vi att fokus i högre grad kan riktas mot arbetet för ökad jämställdhet i de faktiska forsknings- och utbildningsmiljöerna och inte bara på lärosätesnivå. Därmed förväntas arbetet med en ökad jämställdhet i högskolan att kunna förstärkas.

11.4Konsekvenser för högskolans studenter och lärare

Utredningen innehåller inga förslag som på kort sikt påverkar stu- denterna i högskolan. På längre sikt syftar förslagen i kapitel 6 och 9 till en ökad kvalitet i utbildningen genom ett starkare samband mellan utbildning och forskning och en mer långsiktigt stabil finan- siering. En mer långsiktigt stabil resurstilldelning syftar också till att skapa möjligheter för ett mer varierat kursutbud då lärosätet ges förutsättningar att pröva nya vägar utan att det fullt ut riskerar att påverka intäkterna negativt. Förslaget att inte längre koppla intäk- terna till studenternas prestationer gör det möjligt att öka andelen kurser inom ramen för det livslånga lärandet trots att de ofta har en lägre prestationsgrad.

411

Konsekvenser av förslagen

SOU 2019:6

Samtidigt innebär ett vidgat uppdrag för högskolan för att möta efterfrågan på det livslånga lärandet att konkurrensen om hög- skolans begränsade platser ökar. Med oförändrade resurser innebär fler studenter som återvänder till högskolan inom ramen för det livs- långa lärandet att färre nybörjarstudenter kan antas. Avgörande blir därför riksdagens och regeringens beslut om högskolans totala resur- ser och styrningen av den totala dimensioneringen.

För högskolans lärare innebär utredningens förslag flera föränd- ringar. Våra förslag om ökad basfinansiering och en minskad presta- tionsersättning menar vi kommer skapar bättre förutsättningar för lärosätet att skapa bättre arbetsvillkor för den enskilda läraren och dess karriärsutveckling.

Vårt förslag om att regeringen tar initiativ till att det i högskole- lagen (1992:1434) åter regleras att det normalt ska ingå både utbild- ning och forskning i vetenskapligt kompetenta lärares arbetsupp- gifter bör innebära att dessa lärare i mindre utsträckning enbart ägnar sig åt forskning eller utbildning. Ett samlat anslag bör minska den administrativa arbetsinsatsen det i dag innebär att dela upp arbetstiden i utbildning och forskning.

En fortsatt integrering av samverkan i kvalitetssäkringssystemen i kombination med dialogbaserad styrning i överenskommelser och riktade ekonomiska satsningar bör bland annat bidra till att höja meritvärdet på samverkansarbetet. Detta förväntas innebära ökade förutsättningar för en ökad mobilitet där den enskilda läraren under en karriär i ökad utsträckning kan verka i näringsliv och övrig arbetsmarknad.

412

Slutord från utredaren

Jag vill med dessa slutord dels ge mina egna reflektioner kring upp- draget och det förslag vi lägger fram och dels lyfta frågor som inte legat i uppdraget men som är angelägna att uppmärksamma för att nå den positiva utveckling av högre utbildning och forskning som vi alla eftersträvar.

Uppdraget har varit att ”göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning” och att ”läm- na förslag för styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkva- litativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhäl- lets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i Sverige och globalt”.

Det breda uppdraget har också avspeglats i att det finns många frågor rörande högskolepolitik och högskolans roll som har förvän- tats bli omhändertagna i denna utredning och ”Det löser Struten!”, har sagts till oss många gånger. Detta är förstås inte genomförbart. Vi har utgått från ett helhetsperspektiv och tagit fram ett ramverk som ska hålla över tid och där detaljer kommer att behöva utvecklas och omprövas över tid. Det ska också poängteras att direktivet inne- höll också begränsningar som inte alltid beaktats i förslag från olika intressenter.

Att ha varit rektor under 11 år och dessutom ordförande för sek- torns medlemsorganisation, Sveriges universitets- och högskoleför- bund (SUHF) under sex år har varit betydelsefullt för uppdraget. Det handlar dels om erfarenhet från att leda och vara ytterst ansvarig för ett lärosätes verksamhet och dels från universitets- och hög- skolesektorns gemensamma arbete som speglar den bredd som finns i det svenska högskolelandskapet med olika verksamhetsfokus och förutsättningar. Det diversifierade högskolelandskapet innebär att

413

Slutord från utredaren

SOU 2019:6

det givetvis finns olika intressen och ståndpunkter som har diskute- rats men som ändå har kunnat leda fram till gemensamma ställnings- tagande uttryckts i manifest, rapporter, remissvar etc. inte minst kopplat till styrning och resurstilldelning. Jag har också varit del i att framföra önskemål om att se över dagens modell för styr- och resurstilldelning Det är självklart att denna bakgrund färgat de för- slag som lämnas i detta betänkande.

I direktivet ligger stort fokus på att vi ska föreslå en modell som ger bättre måluppfyllelse vad avser främst nationella/regionala behov i samhället men det undantar inte det internationella och globala sammanhanget. Kunskap har inga gränser och mobilitet och sam- arbeten mellan länder har av tradition varit en självklar del av univer- sitetens sätt att verka. De av FN fastslagna hållbarhetsmålen (SDGs) för att förverkliga Agenda 2030 nås inte utan kunskap och kunskaps- utveckling och utbildning som präglas av ett globalt ansvar. Jag vill speciellt nämna det brev, från april 2017, som Peter Thomson, den dåvarande presidenten i FN:s generalförsamling, skrev till alla ledare för högre utbildningsinstitutioner runt om i världen. Budskapet var tydligt: ”Det är självklart att unga människor är de mest kapabla i den omvandling som krävs, och som har mest att vinna eller förlora, från framgång eller misslyckande av agendan. Jag gör därför denna uppriktiga begäran till dig att göra dessa mål en integrerad del av forskning, undervisning och studier på dina institutioner.” I sitt brev vädjade Thomson om kunskap, utbildning, forskning och ansvars- tagande och engagemang från universitetsledningar för en hållbar utveckling. Det ligger, med rätta, inte i utredningens uppdrag att beröra innehåll i utbildning och forskning men ”Styrning och resurs- tilldelning” måste stödja högskolans roll i detta internationella, glo- bala perspektiv. Det är min personliga övertygelse att högre utbild- ning och forskning har och måste ha en framträdande roll för att sam- hället ska kunna klara de utmaningar vi står inför. Min förhoppning är att våra förslag ska bidra till att förstärka högskolans roll i den sam- hällsomvandling vi står inför.

En viktig utgångspunkt för styrning och resurstilldelning är uni- versitet och högskolors unika roll i samhället. Vi har lagt stor vikt vid att skriva fram och betona den akademiska friheten i forskning och utbildning och akademins roll som självständig och kritiskt reflek- terande kraft i samhället. Ambitionen har varit att politiken och olika intressenter i samhället ska vara medvetna om och aktivt medverka

414

SOU 2019:6

Slutord från utredaren

till att denna grundläggande och unika roll bejakas. Detta känns än mer viktigt i dag då den akademiska friheten att bedriva forskning och utbildning utan politisk, ideologisk eller ekonomisk påtryckning utmanas i många länder såväl inom som utanför EU. Det går förstås aldrig att garantera den akademiska friheten men jag hoppas att de förslag vi lagt om förändringar i lag och förordning är ett steg för att skydda den. Ifrågasättande av den akademiska friheten har i ett internationellt perspektiv eskalerat bara under utredningens gång och därmed utmanas också demokratin. Redan idag finns också signaler om krav på inflytande på utbildningsinnehåll och eventuella begränsningar i publiceringsfriheten. Kunskap har inte några grän- ser, och forskningen och den högre utbildningen är och ska vara global. Med omfattande samarbete kan den internationella utveck- lingen också komma att påverka den akademiska friheten på svenska lärosäten. Det gäller även eventuell påverkan av regler och normer i samarbetsländerna som inte överensstämmer med de svenska. Jag hoppas att Sverige, gärna i ett nordiskt samarbete, kan ta ett politiskt ansvar för att värna den akademiska friheten globalt.

Det är lätt att fastna i ett lärosätesperspektiv och det har under utredningens gång varit viktigt att också få med utifrånperspektiv på högre utbildning och forskning och lärosätenas roll i samhället och för en demokratisk hållbar samhällsutveckling. Samhällets syn på och till- tro till högskolans verksamhet liksom lärosätenas engagemang i sam- hället är viktig för statens styrning och resurstilldelning och vi har mötts av stort intresse och engagemang under arbetet. Inte minst i Almedalen blev det uppenbart att ”Struten” nämndes i olika aktörers arrangemang vilket innebar att högskolepolitiken uppmärksammades, vilket jag ser som en viktig och positiv effekt av själva utrednings- arbetet.

I förslagen tydliggör vi samhällsansvaret som en av universitets och högskolors givna roll, som inte är ny och som lärosäten på olika sätt och över tid tagit ansvar för, men som ständigt måste uppmärk- sammas och utvecklas. Globalt har universitets och högskolors sam- hällsansvar, ”social responsibility and social engagement” under senare år fått en ökad uppmärksamhet och är ett tema som förekom- mer i många internationella konferenser. Sverige har jämfört med många länder en lång tradition av samverkan med samhället men det pågår idag många intressanta och framgångsrika projekt världen över där akademi, med lärare och studenter, och samhällets olika aktörer

415

Slutord från utredaren

SOU 2019:6

går samman för att lösa samhällsutmaningar. Även om projekten ofta har ett globalt perspektiv drivs de av lokala samhällsutmaningar och under lokala förutsättningar. Det lagda förslaget rörande sam- verkan som del av överenskommelserna där lärosätenas egna initiativ i samverkan med ofta lokala externa aktörer ligger i linje med detta men jag vill uppmärksamma vikten av att ta del av och dela med sig av erfarenheter internationellt.

Lärosätenas roll att ta samhällsansvar är förenat med vissa utma- ningar, som är gemensamma globalt. Det kan gälla svårigheter i att finna finansiering, inte minst av mer långsiktig karaktär, för dessa oftast flerdisciplinära projekt, i meritvärdet för den enskilde forska- ren/läraren och studenten, utvärderingar och uppföljningar av forsk- ning och utbildning som inkluderar samverkan samt lärosätets rank- ing i det rådande systemet. Dessa frågor, som inte är nya, behöver lösas men kräver aktivitet för att nå samsyn inte bara inom den akademiska sektorn och dess finansiärer utan också från samhällets aktörer, inte minst politiken, såväl nationellt som internationellt.

Under vårt arbete står det, inte oväntat, klart att enskilda aktörer till viss del har haft olika fokus och förväntningar på utredningen. Det är därför viktigt att mottagare och intressenter av denna utred- ning kan respektera och bejaka olika aktörers intressen och roller i kunskapssamhället och i första hand fokusera på helheten i våra för- slag. Att se över dagens modell för statens styrning och resurstill- delning har av olika aktörer efterfrågats under många år och det är min förhoppning att denna utredning, till skillnad från flera andra utredningar som behandlat liknande frågor, nu leder till förändring. Om inte ser jag det som otänkbart att en ny utredning kommer till stånd inom överskådlig tid.

Det förslag till ramverk för styrning och resurstilldelning som vi föreslår, grundar sig på tillit, samordning och långsiktighet i hög- skolepolitiken och är tänkt att kunna verka över lång tid och därmed hantera förändringar i omvärlden samt olika politiska prioriteringar. Dialogen och överenskommelser utgör en viktig grund i det före- slagna ramverket men det har av olika skäl höjts röster om tveksam- het till detta. Jag vill dock understryka att lagda förslag till modell bygger på tillit och då måste utgångspunkten vara att respektive part med öppet sinne medverkar till en positiv utveckling med bättre mål- uppfyllelse som resultat och som ger politiken och lärosätena möj- ligheter att öka förståelsen för varandras roller. Detta med målet att

416

SOU 2019:6

Slutord från utredaren

utveckla Sverige till en ledande kunskapsnation, som också medver- kar på den internationella arenan och bidrar till demokratisk och hållbar samhällsutveckling.

En invändning mot överenskommelser har varit att regeringen i formell mening kommer att ”förhandla” med sig själv eftersom det är regeringen som utser rektor och styrelsens ordförande och exter- na ledamöter. I praktiken menar jag att detta inte behöver vara ett problem då min erfarenhet är att rektorer och styrelser står upp för lärosätets intressen. Detta utesluter inte, enligt mig, att man fram- gent behöver se över utseendeprocessen av styrelse och förordnande av rektor, när en ny modell väl etablerats.

Som grund för de dialogbaserade överenskommelserna ligger från regeringens sida den föreslagna positionen med samlade politiska mål och satsningar under den kommande fyraårsperioden. Från läro- sätets sida ska också dess mål och strategier utgöra underlag för dia- logen och därmed får den interna processen med att ta fram dessa ett värde. Som vi skriver i förslaget måste processen involvera lärare och studenter samt universitetets styrelse, vars uppdrag är att tillse att lärosätet genomför uppdraget från regeringen. Själva processen har, enligt min erfarenhet, ett stort värde för ett gemensamt ansvars- tagande för lärosätets verksamhetsutveckling.

I våra möten med högskolan och högskolans intressenter lyfts kopplingen av forskning och utbildning och inte minst behovet av kompetens kopplat till kunskapsutvecklingen. Sverige skiljer sig från omvärlden med denna starka uppdelning och det noteras med för- våning från inte minst våra grannländer. Jag har också mött detta från unga akademiker i karriären, inte minst de som har rekryterats internationellt, som också framhåller att avsaknaden av pedagogisk kompetens kan missgynna dem i konkurrensen om akademiska an- ställningar internationellt. Att närmare koppla utbildning och forsk- ning ligger i vårt direktiv och förhoppningen är att förslag om ”ett samlat anslag”, en ökad andel basanslag, och ett förtydligande i hög- skolelagen (HL) att det i lärarens roll normalt ingår både forskning och utbildning ska bidra till en sådan utveckling. Men jag vill förtyd- liga att det ligger på lärosätet, dess lärare och studenter att ta ansvar för och medverka till att utbildning och forskning i realiteten knyts samman.

En förändring som måste till är att kopplingen mellan forskning och utbildning avspeglas i meriteringssystemet och primärt är det

417

Slutord från utredaren

SOU 2019:6

lärosätet som vid rekrytering, bedömning av kompetens och karriär- utveckling, tilldelning av resurser etc. äger frågan. Utgångspunkten är förstås inte att göra avkall på kvalitet. Trots goda initiativ på läro- sätesnivå att höja meritvärdet av utbildningskomptens går det enligt min mening alldeles för långsamt. Vad gäller meritvärdet av sam- verkan är detta än mer problematiskt och denna problembild är dess- utom internationell. Det är viktigt att våga kliva ur det som är invant och välbekant och våga ta stegen mot det som så länge efterfrågats. Professionen själva bör vara drivande. Men för att behovet och bety- delsen av utbildning och samverkan ska återspeglas i meritsystemet räcker det inte med att lärosätena tar sitt ansvar. Samhällets olika aktörer, inklusive politiken, måste uppmärksamma det samlade merit- värdet och det gäller inte minst offentliga och privata finansiärer. För de senare handlar det om att vid bedömning av ansökningar värdera den/de sökandes medverkan och kompetens inom utbildning och samverkan. Glädjande har det under utredningen framförts från många håll, inklusive såväl statliga som privata forskningsfinansiärer, en positiv syn på kopplingen av forskning och utbildning men också av att meritvärdet av samverkan uppgraderas. Även här behövs såväl nationell som internationell samsyn som inte kommer utan aktivt engagemang och det är viktigt att såväl lärosätenas lärare och studenter som forskningsfinansiärerna möts och tar frågan framåt.

För att utkräva ansvar från lärosätena, vad gäller att se till hela verksamhetens behov av rekryteringar, att verka för jämställdhet, ge goda anställningsförhållanden, bra kunskapsmiljöer och inte minst bra karriär- och utvecklingsmöjligheter måste de ges finansiella förutsättningar. Som vi beskrivit i vårt förslag har en allt ökande andel externfinansiering, som oftast är områdesriktad, gjort det allt svårare för lärosätet att ta detta ansvar. Den ökade externfinansier- ingen lägger också ett ökat tryck på läraren att ständigt söka bidrag och detta redan tidigt i karriären med för många en stress och en oönskat dålig arbetsmiljö som följd. Personligen har jag med oro sett denna utveckling, och utan vetenskapliga eller statistiska belägg, ställt mig frågan om detta innebär att vi förlorar många högt kvali- ficerade framtida lärare och därmed riskerar Sveriges roll som ledan- de kunskapsnation. Lärosätena måste inte bara kunna göra bra rekry- teringar utan också kunna behålla den bästa kompetensen genom att erbjuda en attraktiv arbetsmiljö och skapa och vara tydlig med för- utsättningar för en bra karriär. Externfinansieringen har en viktig

418

SOU 2019:6

Slutord från utredaren

roll att fylla men behovet av en statligt ökad andel direktfinansiering av forskning och forskarutbildning, ”basanslag”, har framförts från sektorn under många år och ligger nu i vårt förslag. Detta leder för- stås inte till full effekt över en natt men det är viktigt att lärosätena kan visa på en förändring i rätt riktning, då det finns viss skepticism till att lärosätena klarar detta. Här har den kollegiala professionen en given roll.

Frågan om kollegialitet och linjestyrning har inte oväntat kommit upp under vårt utredningsarbete och också debatterats i media. Det ligger inte i vårt uppdrag se på lärosätenas interna styrning och orga- nisation. Det föreslagna fyraåriga ramverket bygger på professio- nens liksom studenternas medverkan och delaktighet i lärosätets interna strategi- och prioriteringsarbete men också ett ansvar för dess genomförande. Vi har därför föreslagit att lärarens roll skrivs in i HL på samma sätt som för studenterna med avsikten att säkerställa kollegiets medverkan och ansvar för lärosätets verksamhet. Min för- hoppning är att detta tillsammans med andra förslag i betänkandet kan bidra till att linjestyrning och kollegialitet går hand i hand och medverkar till verksamhetens kvalitet och dess utveckling

I detta sammanhang vill jag personligen lyfta frågan om student- kårernas finansiering. Vi har beskrivit utvecklingen i kapitel 2.9. Kår- obligatoriets avskaffande 2010 och dess betydelse för studenternas representativitet och förutsättningar att aktivt kunna medverka i beredande och beslutande organ, enligt HL, är en fråga som lyfts sedan dess införande. 2017 gjorde UKÄ en kartläggning av student- inflytandets förutsättningar efter det att kårobligatoriet avskaffades. I denna framkom flera brister kopplat till studenternas förutsättning- ar att medverka i studierelaterade frågor och det är viktigt att gå vidare med detta. Studenternas medverkan i den svenska högskolans verk- samhet är internationellt unik och ett föredöme i många länder. Sverige bör enligt min mening, inte minst på politisk nivå, fortsatt aktivt medverka till att betydelsen av studentmedverkan uppmärk- sammas internationellt.

I direktiven framgår att framlagda förslag ska vara kostnadsneu- tralt men jag vill utanför utredningens uppdrag lyfta fram ett par frå- gor som varit aktuella och lyfts fram från högskolesektorn samt från arbetstagarorganisationerna SULF och TCO under många år. Jag menar att dessa är centrala för att högskolan ska kunna utvecklas positivt. Den första gäller den urholkning av lärosätestillgängliga

419

Slutord från utredaren

SOU 2019:6

resurser för forskning och utbildning. Häri ligger det s.k. produk- tivitetsavdraget som har kritiserats utifrån att utbildning och forsk- ning inte kan effektiviseras på samma sätt som andra sektorer. Fler studenter per lärare, färre lärarledda timmar, eller fler publicerade artiklar per satsad krona ger ökad produktivitet i finansiella mått men knappast förenligt med mål och därtill gjorda satsningar som syftar till ökad kvalitet i utbildning och forskning. Den andra gäller ifråga- sättandet av Akademiska hus direktiv att vara marknadsanpassade var- vid hyresökningar sker kontinuerligt. Jag menar att resurserna, pri- märt till den högre utbildningen, behöver behandlas av regering och riksdag för att Sverige fortsatt ska vara en ledande kunskapsnation.

Avslutningsvis vill jag reflektera över processen. Vi har under utredningens gång försökt vara öppna med våra förslag och har så långt det har varit möjligt försökt vara med på så många diskussioner som det funnits tid till. Det finns förstås avigsidor med en öppen process då det ställt krav på såväl oss i utredningen som på intres- sentsidan att förhålla sig till att långt ifrån alla delar finns på plats under processen. Med utgångspunkt från dialoger, möten och rap- porter, lade vi i januari 2018 fram en skiss till övergripande modell- förslag på utredningens hemsida för att detta skulle visa på våra tankar men också ge intressenter mer underlag för fördjupande dia- loger under våren 2018. Inför presentation av och diskussion om ”Struten” i Almedalen lade vi på hemsidan upp kompletterande och utvecklade texter. Det framfördes då i vissa sammanhang att man inte tyckte sig kunna ta ställning till förslaget då det saknades mycket detaljer, vilket är förståeligt, men tanken har hela tiden varit att vidare- utveckla framlagda underlag till det slutgiltiga förslaget. Jag tror dock att processen har inneburit att det övergripande ramverket är känt liksom förslag om samlat anslag, ökade basanslag, resurstilldelning som stödjer nyutveckling av kurser och program och livslångt lärande. Min förhoppning är att processen på detta sätt bidragit till en dis- kussion om högskolans roll, styrning och resurstilldelning – en dis- kussion som kan gå vidare när vi nu lagt fram vårt samlade förslag.

Jag vill sist men inte minst framföra ett tack till de mycket kun- niga, inspirerande, engagerade men också, i sann akademisk anda, kritiska medarbetare. Att kunna arbeta som ett team med öppenhet och tillit har för mig varit en viktig förutsättning för ett arbete som detta. Tack Lars Olof, Ingeborg, Anders och Magnus.

420

Referenser

Ahlbäck Öberg, S. m.fl. (red) (2016), Det hotade universitetet.

Ahlbäck Öberg, S. (2018), ”Att kontrollera förvaltningen: fram- växten av granskningssamhället” i Dahlström, C. (red) Politik som organisation.

Aktas, V. m.fl. (2018), ”Social scientist under threat: Resistance and self-censorship in Turkish academia”. British Journal of Educational Studies, 1–18.

Andrén, C-G. (2013), Visioner, vägval och verkligheter.

Auranen, O. (2014), University research performance: Influence of funding competition, policy steering and micro-level factors. Doktorsavhandling, Tampere universitet.

Barrling Hermansson, K. (2005), Akademisk frihet i praktiken: En rapport om tillståndet i den högre utbildningen. Högskoleverkets rapportserie 2005:43 R.

Benner, M. (2008), Kunskapsnation i kris? Politik, pengar och makt i svensk forskning, Swedish Institute for Studies in Education and Research, Skrifter 13.

Benner, M. (2018), Kunskapsunderlag för högskolepolitiken. Under- lagsrapport till Styr- och resursutredningen 2018-05-28.

Benner, M & Sörlin, S. (2015), Samverkansuppgiften i ett historiskt och institutionellt perspektiv, Vinnova Analys VA 2015:02.

Bennich-Björkman, L. (2004), Överlever den akademiska friheten? En intervjustudie av svenska forskares villkor i universitetens bryt- ningstid. Högskoleverkets rapportserie 2004:1 R

Bennich-Björkman, L. (2016), ”Långt före sin tid: Forsknings- universitetet som kreativ miljö” i Ahlbäck Öberg, S. m.fl. (red) (2016), Det hotade universitetet.

421

Referenser

SOU 2019:6

Berggren, H. (2012), Den akademiska frågan – en ESO-rapport om frihet i den högre skolan. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:3.

Bexell, G. m.fl. (2007), Det framtida högskolelandskapet. Rapport till SUHF:s förbundsförsamling den 8 november 2007.

Bexell, G. (2013), Akademiska värden visar vägen.

Björnsson, A. (2015), Universitetsreform! Så kan vi rädda och lyfta den högre utbildningen.

Bornmann, L. (2017), “Measuring impact in research evaluations: a thorough discussion of methods for, effects of and problems with impact measurements”, Higher Education. 73:775.

Boulton, G. & Lucas, C. (2008), What are universities for? League of European Research Universities (LERU) positioning paper.

Broström, A. m.fl. (2015), Strategisk samverkan. Möjligheter och modeller som stärker lärosätet som utbildningsinstitution, forsk- ningsmiljö och samhällsaktör. Sammanfattande rapportering från KLOSS-projektet.

Brunsson, K. (2000), ”Det går inte att styra med resultat,” Statsvetenskaplig Tidskrift 103:3.

Casson, A. (2018), Några frågor om akademins autonomi, Rapport till SUHF.

Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016), Links between research policy and national academic performance. A comparative study of Denmark, Sweden and the Netherlands.

Damvad Analytics (2016). Forskningsperformance vid Sveriges uni- versitet och högskolor.

Debackere, K. m.fl. (2018), Mutual Learning Exercise: Performance- Based Funding of University Research, European Commission.

Dir. 1989:7, Utredning om vissa undervisningsfrågor i högskolan.

Dir. 2004:49, Resurstilldelningssystemet för grundläggande högskole- utbildning.

Dir. 2006:29, Tilläggsdirektiv till Resursutredningen (U 2004:03). Dir. 2007:46, Expertgrupp för studier i offentlig ekonomi.

Dir. 2007:158, Ökad frihet för universitet och högskolor. Dir 2009:7, Delegation för jämställdhet i högskolan.

422

SOU 2019:6

Referenser

Dir. 2013:102, Delegation för migrationsstudier. Dir. 2016:51, Tillit i styrningen.

Dir. 2016:71, Tilläggsdirektiv till Expertgruppen för biståndsanalys (UD 2013:01).

Dir. 2017:79, Utredning om regeringens analys- och utvärderings- resurser.

Dougherty, K.J. & Reddy, V. (red) (2013), Performance Funding for Higher Education: What Are the Mechanisms What Are the Impacts.

Dougherty, K.J. m.fl. (2016), ”Looking Inside the Black Box of Performance Funding for Higher Education: Policy Instruments, Organizational Obstacles, and Intended and Unintended Impacts,” Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences, vol. 2, no. 1.

Ds. 1992:1, Fria universitet och högskolor.

Eklund, J. & Pettersson, L. (2017), Högskola i otakt.

Elken, M., Frølich, N., Reymert, I. (2016), Steering approaches in

higher education: Comparing Norway, Sweden, Finland, the Netherlands and UK (England). NIFU Report 2016:35.

Engwall, L. (2016), Universitet under uppsikt.

Eriksson, L. & Heyman, U. (2014), Resurser för utbildning och forskning. SUHF. Dnr 14/014.

ESBRI & Vinnova (2013), Det innovativa Sverige. Sverige som kun- skapsnation i en internationell kontext.

ESV (2007), Resultatindikatorer – en idéskrift. Rapport 2007:32.

ESV (2012), Resultatindikatorer. Rapport 2012:41.

ESV (2016), Att synliggöra myndigheters resultat. Rapport 2016:51. EUA (2008), European Universities’ Charter on Lifelong Learning.

EUA (2015), Designing Strategies for Efficient Funding of Universities in Europe.

EUA (2017), Public Funding Observatory Report.

Europarådet (2012), Recommendation CM/Rec (2012)7 of the Committee of Ministers to member States on the responsibility of public authorities for academic freedom and institutional autonomy.

423

Referenser

SOU 2019:6

Europarådets parlamentariska församling (2006), Recommendation 1762(2006) on Academic freedom and university autonomy.

Flodström, A. (2011), Prestationsbaserad resurstilldelning för universitet och högskolor. (Utbildningsdepartementet, dnr U2010/4151/SAM.)

Fredriksson, M. & Pallas, J. (2013), Med synlighet som ledstjärna: en analys av vilka principer som styr kommunikationsarbetet i nationella förvaltningsmyndigheter.

Frey, B. & Jegen, R. (2001), ”Motivation crowding theory: A survey of empirical evidence,” Journal of Economic Surveys 15 (5).

Frey, B. & Osterloh, M. (2006), “Evaluations: Hidden Costs, Questionable Benefits, and Superior Alternatives,” University of Zurich IEW Working Paper No. 302.

Gustavsson, S. (1989), ”Den sista forskningspropositionen?” i Nybom, T. (red) Universitet och samhälle. Om forskningspolitik och vetenskapens samhälleliga roll.

Gustavsson, S. (2016a), ”Universitetens uppgift”, i Ahlbäck Öberg, S. m.fl. (red), Det hotade universitetet.

Gustavsson, S. (2016b), ”Systemfelet i universitetspolitiken” i Jacobsson, R. (red) Thule – Kungl. Skytteanska samfundets i Umeå årsbok 2016.

Hagström, (1997), ”Att granska för att främja” i Granskning och bedömning av kvalitetsarbete vid universitet och högskolor: Utgångspunkter samt angrepps- och tillvägagångssätt för Högskole- verkets bedömningsarbete. Högskoleverkets rapportserie 1997:33 R

Hallberg, A. (2018), Elitism som nytta. Om humaniora och bildning i den svenska akademin. Svenskt näringslivs skuggutredning till den statliga Styr- och resursutredningen.

Hasselberg, Y. (2012), ”Demand or discretion? The market model applied to science and its core values and institutions.” Ethics in Science and Environmental Politics 12.

Hazelkorn, E. (2018), ”The Accountability and Transparency Agenda: Emerging Issues in the Global Era,” i Curaj, A. mfl. (red.), European Higher Education Area: The Impact of Past and Future Policies.

424

SOU 2019:6

Referenser

Heckscher, S. (2015), Ökad handlingsfrihet för statliga lärosäten. En rapport till Stockholm – Uppsala universitetsnätverk.

Heyman, U. (2018), Är externfinansieringsgraden för stor? Rapport till SUHF 2018-09-27.

Hicks, D. (2012), “Performance-based university research funding systems.” Research Policy 41, 251-261.

Hicks, D., Wouters, P., Waltman, L., de Rijcke, S. & Rafols, I. (2015), “The Leiden Manifesto for research metrics.” Nature 22 april 2015.

Hirschfeldt, J. (2016), ”Universitetet som varumärke”, i Ahlbäck Öberg, S. m.fl. (red), Det hotade universitetet.

Holgersson, S. (2014), Polisens trafiksäkerhetsarbete. Rikspolis- styrelsens utvärderingsfunktion. Rapport 2014:1

Holmström, B. & Milgrom, P. (1991), ”Multitask principal-agent analyses: Incentive contracts, asset ownership, and job design,” Journal of Law, Economics and Organization 7.

Honeth, P. (2018), Öka autonomin – minska den politiska styrningen. Tankar om inriktningen för ett nytt styr- och resurstill- delningssystem för högskolan. Svenskt näringslivs skuggutredning till den statliga Styr- och resursutredningen.

Humtank (2017), På jakt efter framtidens kompetenser. Om huma- nioras potential på arbetsmarknaden. Rapport #2 2017.

Hwang, S. (2018). Forskningskvalitet, effektivitet och extern finan- siering. Rapport till SUHF 2018-09-04.

Högskoleverket (1997), Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning – ett regeringsuppdrag. Rapport 1997:27 R.

Högskoleverket (1998a), De första 20 åren. Utvecklingen vid de mindre och medelstora högskolorna sedan 1977. Rapport 1998:2 R.

Högskoleverket (1998b) Högskola i dynamisk utveckling – fyra högskolors förutsättningar att bli universitet. Rapport 1998:11 R.

Högskoleverket (1999), Högskolans samverkan med det övriga sam- hället – en kortfattad historisk tillbakablick. Utvärdering av hög- skolans arbete med sin samverkansuppgift – delrapport 1. Arbets- rapport nr. 6.

425

Referenser

SOU 2019:6

Högskoleverket (2001), Utvecklingen av högskolans samverkans- uppdrag. Rapport 2001:24 R.

Högskoleverket (2004), Högskolan samverkar. Rapport 2004:38 R.

Högskoleverket (2005), Högskolan samverkar – goda exempel. Rapport 2005:9 R.

Högskoleverket (2006a), Högre utbildning och forskning 1945–2005

–en översikt. Rapport 2006:3 R.

Högskoleverket (2006b), Vidgade uppgifter för universitet och hög- skolor? Utvecklingen de senaste åren och rektorernas synpunkter. Rapport 2006:32 R.

Högskoleverket (2006c), Utbildning på vetenskaplig grund – röster från fältet. Rapport 2006:46 R.

Högskoleverket (2008a), Rankning av universitet och högskolor som studentinformation? Rapport 2008:04 R.

Högskoleverket (2008b), Högskolan samverkar vidare. Rapport 2008:10 R.

Högskoleverket (2009), Uppföljning av lärosätenas arbete med breddad rekrytering 2006–2008. Rapport 2009:18 R.

Högskoleverket (2011). Tio procent av forskningstiden ägnas åt att ansöka om forskningsmedel. Statistisk analys 2011/11.

Högskoleverket (2012a), Studenternas studiemönster och totala studietider. Rapport 2012:2 R.

Högskoleverket (2012b), Rekryteringsmål för kvinnliga professorer – ett regeringsuppdrag anno 2012. Rapport 2012:13 R.

Högskoleverket (2012c), Högskoleverkets uppföljning av kursklassi- ficering vid universitet och högskolor. Rapport 2012:25: R.

IVA (2014), Mot en kunskapsbaserad forskningspolitik? En jäm- förande studie av några länder i Europa.

IVA (2017a), Utvecklingskontrakt mellan stat och lärosäte: Under- lagsrapport till Fyra lärosäten, fyra roller?

IVA (2017b), Utmaningar, roller och villkor för svensk forskning – Slutrapport IVA-projektet Utsiktsplats forskning.

Jacobsen & Andersen (2014), ”Performance Management for Academic Researchers: How Publication Command Systems

426

SOU 2019:6

Referenser

Affect Individual Behavior,” i Review of Public Personnel Administration, Vol. 34(2).

Jongbloed, B., Kaiser, F., van Vught, F. & Westerheijden, D.F. (2018), “Performance Agreements in Higher Education: A New Approach to Higher Education Funding” i Curaj m.fl. (red.) European Higher Education Area: The Impact of Past and Future Policies.

Jonkers, K. & Zacharewicz, T. (2016), Research Performance Based Funding Systems: a Comparative Assessment.

Jämställdhetsmyndigheten (2018a), Myndigheters och lärosätens beskrivning av åtgärder år 2017 för att nå de jämställdhetspolitiska målen.

Jämställdhetsmyndigheten (2018b), System för uppföljning och analys av jämställdhetspolitiken. 2018:5.

Kettis, Å. (2016), ”Kvalitet i högre utbildning och forskning – en fråga om både och?” i Elmgren, M. m.fl. (red.), Att ta utbild- ningens komplexitet på allvar: En vänskrift till Eva Forsberg.

Kim, L. (1996), ”Var finns hindren för förnyelsen?” i 1993 års högskolereform. Vad blev det av den? Sju vittnesmål efter tre år. Högskoleverkets skriftserie 1996:6 S.

Kirsebom, B. (2012) ”Reflexioner över frånvaron av en samman- hållen högskolepolitik”, i Vänbok till Ann Fritzell. En envis arkitekt i högskolelandskapet, SULF.

Kivistö, J. & Kohtamäki, V. (2016), “Does Performance-Based Funding Work?” i Pritchard R. m.fl. (red) Positioning Higher Education Institutions.

Kunnskapsdepartementet (2015), Finansiering for kvalitet, mangfold och samspill. Nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler. Forslag fra ekspertgruppe oppnevnt av Kunnskapsdepartementet 8. april 2014.

Lidhard, J. & Petrusson, U. (2012), Forskning och innovation – statens styrning av högskolans samverkan och nyttiggörande. Underlagsrapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2012:8.

Lövkrona, I. (2016), ”Värdegrunden och det akademiska ledar- skapet” i Brage, T. & Lövkrona, I. (red.) Värdegrundsarbete i akademin − med erfarenheter från Lunds universitet.

427

Referenser

SOU 2019:6

Merton, R. K. (1973 [1942]), "The Normative Structure of Science", i Merton, Robert K., The Sociology of Science: Theoretical and Empirical Investigations.

Mitroff, I. (1974), ”Norms and Counter-Norms in a Select Group of the Apollo Moon Scientists: A Case Study of the Ambivalence of Scientists”, American Sociological Review (39:4).

Molander, P. (2017), Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verksamhet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2017:1.

Mälardalsrådet (2018), En bättre matchning – Storregional systembild.

Nationella sekretariatet för genusforskning (2015), Fördelning eller förfördelning? Forskningsfinansiering, jämställdhet och genus – en forskningsöversikt.

Nelhans, G. (2013), Citeringens praktiker.

NIFU (2018), Etter- och vidareutdanning innen digitalisering – tillbud og behov. Arbeitsnotat 2018:6.

Nistotskaya, M. (2018), ”Hur incitamentstrukturer påverkar den offentliga sektorn: empiriska belägg och kvarvarande frågor” i Dahlström, C. (red) Politik som organisation.

NOU 2016:19, Akademisk frihet – Individuelle rettigheter og institusjonelle styringsbehov.

Näringslivets forskningsberedning (2017), Levererar akademin vad näringslivet behöver?

OCW [Nederländska ministeriet för högre utbildning, forskning och kultur] m.fl. (2018), Investing in the quality of education – Quality agreements 2019-2024. Amsterdam, 9 april 2018.

OECD (2017), Education at a Glance.

Petrusson, U. (2015), Forskning och nytta.

Power, M. (1997), The Audit Society.

Prop. 1975:9, Reformering av högskoleutbildning m.m.

Prop. 1981/82:106, om forskning m.m.

Prop. 1989/90:90, om forskning.

Prop. 1992/93:1, Frihet för kvalitet.

428

SOU 2019:6

Referenser

Prop. 1992/93:169, om högre utbildning för ökad kompetens.

Prop. 1993/94:147, Jämställdhetspolitiken: Delad makt – delat ansvar.

Prop. 1993/94:177, Utbildning och forskning. Kvalitet och konkur- renskraft.

Prop. 1994/95:164, Jämställdhet mellan kvinnor och män inom utbildningsområdet.

Prop. 1996/97:1, Budgetproposition. Prop. 1996/97:5, Forskning och samhälle.

Prop. 1996/97:141, Högskolans ledning, lärare och organisation Prop. 1998/99:94, Vissa forskningsfrågor.

Prop. 1999/2000:28, Studentinflytande och kvalitetsutveckling i hög- skolan.

Prop. 2000/01:3, Forskning och förnyelse.

Prop. 2000/01:71, Nytt huvudmannaskap för vårdutbildningar. Prop. 2001/02:15, Den öppna högskolan.

Prop. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv. Prop. 2004/05:162, Ny värld – ny högskola.

Prop. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation.

Prop. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet.

Prop. 2009/10: 149, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Prop. 2010/11:1, Budgetproposition.

Prop. 2010/11:40, En reformerad budgetlag. Prop. 2011/12:1, Budgetproposition

Prop. 2012/13:30, Forskning och innovation. Prop. 2015/16:1, Budgetproposition.

Prop. 2016/17:1, Budgetproposition.

Prop. 2016/17:50, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft.

429

Referenser

SOU 2019:6

Prop. 2017/18:179, En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller ihop.

Regeringskansliet (2015), En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020. N2015.31.

Rejmer, A. (2016), ”Värdegrunden för statsanställda och den aka- demiska friheten” i Brage, T. & Lövkrona, I. (red.) Värdegrunds- arbete i akademin − med erfarenheter från Lunds universitet.

Riksrevisionen (2010), Klassificering av kurser vid universitet och högskolor. RiR 2010:4.

Riksrevisionen (2011), Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. RiR 2011:21.

Riksrevisionen (2012), Att styra självständiga lärosäten. RiR 2012:4.

Riksrevisionen (2016), Det livslånga lärandet inom högre utbildning. RiR 2016:15.

Riksrevisionen (2017), Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor. RiR 2017:28.

Rutherford, A. & Rabovsky, T. (2014), ”Evaluating Impacts of Performance Funding Policies on Student Outcomes in Higher Education”, Annals of the American Academy 655.

Röding, K. (2015), Ett otuktat utvärderingslandskap inom högre utbildning och forskning inom högre utbildning och forskning växer fram – kan det leda till bättre kvalitet. Bilaga 3 i SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågors slutrapport 2014–2015.

Saco Studentråd (2015), Avgiftsfritt är inte gratis. Vikten av informe- rade studieval – En rapportserie om utbildningens alternativ- kostnader.

Sandström, U. & van den Besselaar, P. (2017) “Vicious circles of gender bias, lower position, and lower performance: Gender differences in scholarly productivity and impact” i PLoS ONE 12(8): e0183301.

Sandström, U. & van den Besselaar, P. (2018), ”Funding, evaluation and the performance of national research systems”, Journal of Informetrics 12.

SCB (2016), Gymnasieungdomars studieintresse läsåret 2015/16.

SCB (2017a), Arbetskraftsbarometern 2017. Vilka utbildningar ger jobb?

430

SOU 2019:6

Referenser

SCB (2017b), Inträdet på arbetsmarknaden för universitets- och hög- skolestuderande som har avslutat universitets- eller högskole- utbildning 2013/14. Temarapport 2017:8.

SCB (2018a), Sveriges framtida befolkning 2018–2070.

SCB (2018b), Vuxnas deltagande i utbildning – personalutbildning och andra former av utbildning. Temarapport 2018:1.

Skarsgård, K. (2018) ”Ungerns regering stärker greppet om forsk- ningen”, Universitetsläraren nr. 6 2018.

Skr. 2015/16:76, Kvalitetssäkring av högre utbildning.

Skr. 2016/17:10, Makt mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid.

Skr. 2016/17:67, Riksrevisionens rapport om det livslånga lärandet inom högre utbildning.

Skr. 2017/18:191 Riksrevisionens rapport om myndighetskapital vid universitet och högskolor.

SOU 1973:2, Högskolan.

SOU 1992:1, Frihet, ansvar, kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan.

SOU 1992:44, Resurser för högskolans grundutbildning.

SOU 1993:3, Ersättning för kvalitet och effektivitet – Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskole- utbildning.

SOU 1994:80, Iakttagelser under en reform. Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskole- utbildning.

SOU 1996:21, Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform.

SOU 1998:128, Forskningspolitik. SOU 2000:82, Högskolans styrning.

SOU 2004:27, En ny doktorsutbildning – kraftsamling för excellens och tillväxt.

SOU 2005:48, Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning.

431

Referenser

SOU 2019:6

SOU 2005:95, Nyttiggörande av högskoleuppfinningar.

SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning

SOU 2007:81, Resurser för kvalitet. SOU 2007:98, Karriär för kvalitet.

SOU 2008:30, Forskningsfinansiering – kvalitet och relevans. SOU 2008:104, Självständiga lärosäten.

SOU 2011:1, Svart på vitt – om jämställdhet. SOU 2015:70, Högre utbildning under tjugo år.

SOU 2015:92, Utvecklad ledning av universitet och högskolor.

SOU 2017:1, För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.

SOU 2017:56, Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme?

SOU 2018:3, En strategisk agenda för internationalisering.

SOU 2018:17, Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

SOU 2018:29, Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande.

SOU 2018:38, Styra och leda med tillit – Forskning och praktik.

SOU 2018:47, Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

SOU 2018:77, Framtidens specialistsjuksköterska – ny roll, nya möj- ligheter.

SOU 2018:78, Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen Sverige. SOU 2018:79, Analyser och utvärderingar för effektiv styrning.

Statskontoret (2011), Fristående utvärderingsmyndigheter – en för- valtningspolitisk trend?

Statskontoret (2012), Olika men ändå lika. En uppföljning av stiftelseformens betydelse inom högskolan. Rapport 2012:37.

Statskontoret (2014a), Utvärdering på olika områden – en analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter. Rapport 2014:7.

Statskontoret (2014b) Forskningsanslagen ur ett jämställdhetsper- spektiv. Rapport 2014:27.

432

SOU 2019:6

Referenser

Statskontoret (2016), Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. Rapport 2016:26.

Statskontoret (2017), Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel.

Statskontoret (2018a), Översyn av Expertgruppen för biståndsanalys. Rapport 2018:16.

Statskontoret (2018b), Utvärdering av regeringens utvecklingspro- gram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Delrapport. Rapport 2018:17.

Strathern, M. (1997), “Improving Ratings: Audit in the British University System”, European Review 5.

Strömholm, S. (1994), Den svenska högskolan.

SUHF (2013a), Framtiden börjar nu – Utbildning och forskning i ett framtidsperspektiv, en antologi för dialog om den svenska högskolan 2030.

SUHF (2013b), Slutrapport från SUHF:s expertgrupp för kvalitets- frågor 2012–2013.

SUHF (2017), Tillitsbaserad styrning & reformerad resurstilldelning.

SUHF (2018a), Lärosätenas samverkan med det omgivande samhället – utgångspunkter och principer 2018. Underlag från SUHF:s expertgrupp för samverkan.

SUHF (2018b), Förslag till gemensamt ramverk för lärosätenas kvalitetssäkring av forskning. Diskussionsunderlag för samråds- seminarier 27, 28 och 30 november 2018. SUHF:s expertgrupp för kvalitetsfrågor 2018-11-06.

SULF (2018a) Ett spel för galleriet? Om anställningsprocesserna i akademin.

SULF (2018b), Systemfel i kunskapsfabriken – om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning.

SULF (2018c), Ingen tid för forskning – om professorers arbetsvillkor 2018.

Sundquist, B. (2010), Svenska universitet – lärdomsborgar eller politiska instrument?

Svenskt näringsliv (2018), Rekryteringsenkäten.

433

Referenser

SOU 2019:6

TCO (2015), Ny kunskap för nya jobb. Eftergymnasialt utbildnings- utbud för yrkesverksamma. TCO granskar 4/15.

Tåhlin, M. (2016), ”Kunskap, frihet och lärande: Social rang och det goda arbetet” i Ahlbäck Öberg, S. m.fl. (red), Det hotade universitetet.

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2018), Evaluering af den ledighetsbaserede dimensioneringsmodel.

UHR (2014), Jämställdhet i högskolan – ska den nu ordnas en gång för alla?

UHR (2017), Utbildning går i arv. Inställning till högre utbildning bland svenska folket. Rapport 2017:3.

UKÄ (2013a), Kursklassificering av sjuksköterskeutbildningar. Effektivitetsanalys 2013/3.

UKÄ (2013b), Hur många ”platser” finns det i högskolan? Statistisk analys 2013-12-10.

UKÄ (2014a), Att utvärdera resultat i högre utbildning. Reflektioner kring det svenska utvärderingssystemet. Rapport 2014:11.

UKÄ (2014b), Kursklassificering av ingenjörsutbildningar. Effek- tivitetsanalys 2014/4.

UKÄ (2015a), Forskningsresurser baserade på prestation. Tilldelning och omfördelning av direkta anslag till forskning och utbildning på forskarnivå baserat på indikatorer. Rapport 2015:15.

UKÄ (2015b), Utbildningsutvärderingarnas effekter. En genomgång av det nationella utvärderingssystemet 2011–2014. Rapport 2015:21.

UKÄ (2015c), Etableringen på arbetsmarknaden för högskole- utbildade 2013. Examinerade läsåren 2011/12, 2009/10, 2007/08. Rapport 2015:26.

UKÄ (2015d), Standarder och riktlinjer för kvalitetssäkring inom det europeiska området för högre utbildning (ESG). Översättning av Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), antagna vid ministerkonferensen i Jerevan, maj 2015.

UKÄ (2016a), Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Redovisning av ett regeringsuppdrag. Rapport 2016:8.

UKÄ (2016b), Kvinnor och män i högskolan. Rapport 2016:16.

434

SOU 2019:6

Referenser

UKÄ (2016c), Vägledning för granskning av lärosätenas kvalitets- säkringsarbete. Reviderad 2018.

UKÄ (2017a), Forskningsfinansiering vid svenska universitet och högskolor. Intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå 2005–2015. Rapport 2017:1.

UKÄ (2017b), Studentinflytandet – Kartläggning och analys av studentinflytandets förutsättningar efter kårobligatoriets avskaf- fande. Rapport 2017:4.

UKÄ (2017c), Uppföljning av ersättningsbeloppen för högre utbild- ning. Rapport 2017:6.

UKÄ (2017d), Universitets och högskolors arbete med att främja en hållbar utveckling. Tematiska utvärderingar. Rapport 2017:12.

UKÄ (2017e), Tidiga avhopp från högskolan – Analyser av genom- strömning på de tio största yrkesexamensprogrammen. Rapport 2017:17.

UKÄ (2017f), Yttrande över Riksrevisionens granskning Varför sparar lärosätena? (U2017/04749/UH). 2017-12-19.

UKÄ (2018a), Årsredovisning för Universitetskanslersämbetet 2017.

UKÄ (2018b), Kvalitetssäkring av forskning – rapportering av ett regeringsuppdrag. Rapport 2018:2.

UKÄ (2018c), Samordning av uppföljning och utvärdering, Rapport 2018:3.

UKÄ (2018d), Samverkan av dimensionering av utbildning, en kartläggning – Rapportering av ett regeringsuppdrag. Rapport 2018:4.

UKÄ (2018e), Universitet och högskolor. Årsrapport 2018. Rapport 2018:5.

UKÄ (2018f), Tidsbegränsade anställningar bland högskolan forskande och undervisande personal. Rapport 2018:11.

UKÄ (2018g), Rekrytering till högre utbildning från Sveriges län och kommuner – Fortsatt minskning av 19-åringar som påbörjar hög- skolestudier. Statistisk analys, 2018-09-19/6.

UKÄ (2018h), Lärarledd tid i den svenska högskolan. Rapport 2018:15.

435

Referenser

SOU 2019:6

UKÄ & SCB (2017), Universitet och högskolor. Genomströmning på

grundnivå och avancerad nivå till och med 2015/16. Statistiskt meddelande UF 20 SM 1702.

UKÄ & SCB (2018), Universitet och högskolor. Studenter och

examinerade på grundnivå och avancerad nivå 2016/17. Statistiskt meddelande UF 20 SM 1801.

Unesco (1997), Recommendation concerning the Status of Higher- Education Teaching Personnel.

Utbildningsdepartementet (2013), Rekryteringsmål för en jämnare könsfördelning bland professorer – förslag om dialog mellan reger- ingen och lärosätet. Promemoria 2013-05-28, U2012/2998/UH.

Utbildningsutskottet (2014a), Autonomi och kvalitet: ett uppfölj- ningsprojekt om implementering och effekter av två högskole- reformer i Sverige – Huvudrapport. Rapporter från riksdagen 2014/15:RFR5.

Utbildningsutskottet (2014b), Autonomi och kvalitet – ett uppfölj- ningsprojekt om implementering och effekter av två högskole- reformer i Sverige – Delredovisning 2: Intervjuundersökning med rektorer. Rapporter från riksdagen 2013/14:RFR22.

Utbildningsutskottets betänkande 2017/18, UbU17.

Vetenskapsrådet (2014), Forskningskvalitetsutvärdering i Sverige

– FOKUS.

Vetenskapsrådet (2015), Analys och förslag till regeringens forsknings- och innovationsproposition. Redovisning av regeringsuppdrag (U2015/1362/F) – gemensam analys från Energimyndigheten, Formas, Forte, Rymdstyrelsen, Vetenskapsrådet och Vinnova.

Vetenskapsrådet (2016), Regeringsuppdrag att justera indikatorerna vetenskaplig produktion och citeringar i modellen för resurs- fördelning (U2016/01350/F).

Vetenskapsrådet (2017a), Forskningsbarometern 2017. Vetenskapsrådet (2017b), God forskningssed.

Vetenskapsrådet (2018a), Vetenskaplig produktion: Analys av det vetenskapliga forskningssystemet.

Vetenskapsrådet (2018b), Redovisning av regeringsuppdrag att utveckla uppföljning av svensk forskning.

436

SOU 2019:6

Referenser

Vinnova (2014), Universitets och högskolors samverkansmönster och dess effekter. Rapport VA 2014:09.

Vinnova (2015a), Samverkansuppgiften i ett historiskt och institu- tionellt perspektiv. VA 2015:02.

Vinnova (2015b), Långsiktig utveckling av svenska lärosätens sam- verkan med det omgivande samhället. Effekter av forsknings- och innovationsfinansiärers insatser. VA 2015:03.

Vinnova (2016), Metoder och kriterier för bedömning av prestation och kvalitet i lärosätenas samverkan med omgivande samhälle. Slutrapport. Dnr. 2013-03216.

Wedlin, L. (2011), ”Going global: Rankings as rhetorical devices to construct an international field of management education” i Management Learning, 42(2).

Wedlin, L. & Pallas, J. (red) (2017), Det ostyrda universitetet? Per- spektiv på styrning, autonomi och reform av svenska lärosäten.

Welpe, I. m.fl. (red) (2015). Incentives and Performance: Governance of Research Organizations.

Wetterberg, G. (1996), ”Tankar kring en reform”, i 1993 års hög- skolereform. Vad blev det av den? Sju vittnesmål efter tre år. Högskoleverkets skriftserie 1996:6 S.

Wetterberg, G. (2010), Perspektiv på forskningspolitiken, SSF- rapport nr 11.

Öquist, G. & Benner, M. (2012), Fostering breakthrough research. A comparative study. Kungl. Vetenskapsakademien, Akademi- rapport.

Författningar

Svensk författningssamling

1974:152, Regeringsformen.

1977:218, Högskolelag.

1986:223, Förvaltningslag.

1992:191, Avgiftsförordning.

1992:1434, Högskolelag.

437

Referenser

SOU 2019:6

1993:100, Högskoleförordning.

1993:221, Förordning för Sveriges lantbruksuniversitet. 1993:792, Lag om tillstånd att utfärda vissa examina.

1993:1153, Förordning om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor.

1998:140, Donationsförordning.

1998:1474, Kommittéförordning.

2000:605, Förordning om årsredovisning och budgetunderlag. 2001:99, Lag om den officiella statistiken.

2001:100, Förordning om den officiella statistiken.

2002:760, Förordning om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor.

2004:46, Lag om värdepappersfonder eller i aktier inregistrerade vid en reglerad marknad i Sverige.

2007:515, Myndighetsförordning.

2007:1164, Förordning för Försvarshögskolan. 2009:769, Studentkårsförordning.

2011:210, Kapitalförsörjningsförordning.

2012:810, Förordning med instruktion för Universitetskanslers- ämbetet.

Charter of Fundamental Rights of the European Union, 2010/C 83/02.

438

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:46

Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten

Beslut vid regeringssammanträde den 27 april 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Utredaren ska lämna förslag för styrningen enbart för statliga lärosäten. Syftet är att utveckla styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i Sverige och globalt.

Styrningen behöver utvecklas för att ge universitet och högskolor goda förutsättningar att kunna bedriva långsiktig verksamhet.

Utredaren ska bl.a. föreslå ett styr- och resurstilldelningssystem som stöder universitet och högskolor och ger dem incitament att ut- veckla verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) samt de mål i övrigt som riks- dag och regering har fastställt för högre utbildning och forskning.

Uppdraget ska redovisas senast den 3 december 2018.

439

Bilaga 1

SOU 2019:6

Regeringens styrning av universitet och högskolor

De statliga universiteten och högskolorna styrs företrädesvis genom de mål och krav som anges i högskolelagen och de förordningar som ansluter till den, främst högskoleförordningen. Vissa centrala mål och krav framgår också av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor. Forskningens frihet regleras både i reger- ingsformen och i högskolelagen.

Nuvarande styrningsprinciper infördes 1993 genom en reform som utgick från förslag och bedömningar i propositionerna Univer- sitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) och Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169). De statliga universiteten och högskolorna har sedan dess långtgående möjligheter att själva bestämma hur resurserna ska användas. Ett utmärkande drag är att lärosätena ges två anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskar- nivå. I princip alla uppgifter som lärosätena har från regering och riksdag finansieras via dessa två anslag med undantag för vissa sär- skilda uppdrag. Forskningsresurserna kan sparas över åren, liksom en viss andel av utbildningsresurserna. Utbildningsresurserna är bero- ende av antalet studenter och studenternas prestationer. Utöver de direkta anslagen finansieras en stor del av verksamheten, framför allt forskning, med statliga och privata s.k. externa medel.

1993 års reform innebar också en kraftig decentralisering av ansvaret för beslut om bl.a. studieorganisation och utbildningsutbud till respektive lärosäte. Det är studenternas efterfrågan och arbets- marknadens behov som ska styra dimensioneringen av utbildning- arna. Lärosätena kan dock bara ge utbildningar som leder fram till de examina som de har tillstånd för eller rätt enligt lag att utfärda.

En del av tilldelningen av anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå har sedan 2009 fördelats baserat på vilket resultat ett lärosäte har uppnått för kvalitetsindikatorerna publiceringar och citer- ingar samt externa medel inom forskning.

440

SOU 2019:6

Bilaga 1

Uttryck som används i direktiven

I direktiven används begreppet ”lärosäten” synonymt med ”univer- sitet och högskolor”. Med begreppet ”högskolan” åsyftas alla univer- sitet och högskolor om det inte framgår av sammanhanget att det är en enstaka högskola som åsyftas.

En samlad översyn behövs

Systemet för styrning av högskolan, inklusive resurstilldelning, har nu verkat under snart 25 år. Regeringen har under den tiden vid två tillfällen låtit utreda högskolans resurstilldelning. I betänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48) behandlades tilldelningen av resurser för grund- utbildning och forskarutbildning. I betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) behandlades även tilldelningen av resurser till forsk- ning. Delar av de förslag som lämnades i det sistnämnda betänkandet har använts för fördelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå. I övrigt har förslagen i betänkandena inte genomförts.

Behovet av en översyn av högskolans styrning och resurstilldel- ning har påtalats vid flera tillfällen, senast i betänkandet Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92). Under de senaste åren har det genomförts ytterligare några utredningar som har behandlat olika styrningsaspekter inom högskolan. Utredning- arna har lämnat betänkandena Högre utbildning under tjugo år (SOU 2015:70), Trygghet och attraktivitet – en forskarkarriär för framtiden (SOU 2016:29) och Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning (SOU 2017:20). Regeringen har också behandlat några styrningsaspekter i skrivelsen Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) och i proposi- tionen Styrelser för universitet och högskolor – ledamöternas tillsätt- ning och ansvar (prop. 2015/16:131).

Någon samlad utredning av högskolans styrning har inte gjorts sedan dagens styrsystem infördes. Under perioden som systemet har verkat har omvärlden förändrats, inte minst genom den snabba tekniska och globala utvecklingen. Kraven på universitets och hög- skolors verksamhet från det omgivande samhället har förändrats och lärosätena förväntas i dag spela en allt mer aktiv roll för att hitta lös- ningar på olika samhällsutmaningar. Det finns därför anledning att

441

Bilaga 1

SOU 2019:6

göra en samlad översyn av styrningen av högskolan, inklusive resurs- tilldelningen.

Uppdraget att utveckla styrningen för starka och ansvarsfulla lärosäten

Av den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) framgår att regeringen avser att utreda högskolans styrning och resurstilldelning för att säkerställa att styrningen ger universitet och högskolor incitament och förutsättningar att utforma verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen och högskoleförordningen samt de mål i övrigt som riksdag och regering har fastställt för högre utbildning och forskning. Detta inkluderar lärosätenas integrerade uppgift att samverka med det omgivande samhället. Styr- och resurs- tilldelningen ska utformas så att den stöder lärosätenas möjligheter att möta de stora samhällsutmaningar som Sverige står inför. Styrningen bör utformas så att den effektivt och ändamålsenligt stöder det i den forskningspolitiska propositionen angivna målet att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbild- ning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar

vistår inför, både i Sverige och globalt. Regeringen betonar att det är viktigt att Sverige satsar på kvalitet och framstående forskningsmil- jöer oavsett var i landet och vid vilka lärosäten som dessa miljöer finns. Såväl de äldre som de nyare universiteten och alla högskolor måste ha rimliga förutsättningar att bedriva högre utbildning på vetenskaplig grund och bygga upp starka och profilerade forsknings- miljöer, särskilt inom vissa specifika områden.

All högskoleutbildning ska hålla hög kvalitet. Otillräcklig kvalitet riskerar att medföra att färre fullföljer sina studier och att utbild- ningarna inte ger den kunskap som de är menade att ge. Universitet och högskolor har en viktig uppgift att utbilda både för dagens och för morgondagens arbetsmarknad. Lärosätena har därför ett stort ansvar att se till att utbildningarna förnyas, är långsiktigt hållbara, arbetsmarknadsanknutna, tillgängliga för många samt vilar på veten- skaplig grund. För att möjliggöra detta måste den statliga styrningen vara långsiktig och förutsebar så att lärosätena ges möjlighet att agera

442

SOU 2019:6

Bilaga 1

strategiskt och göra prioriteringar inom ramen för sin verksamhet. För detta krävs också en effektiv användning av de resurser som finns i systemet samt att lärosätenas profilering, samverkan och samarbeten underlättas.

I högskolelagen anges att det i lärosätenas uppgift ingår att samver- ka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (1 kap. 2 § andra stycket). Samverkan ska vara en naturlig och integrerad del av lärosätenas uppgift att anordna utbildning och bedri- va forskning och bör kunna bidra till att stärka kvaliteten och rele- vansen i utbildning och forskning. Samverkan kan omfatta en rad olika aktiviteter med många olika aktörer, allt från näringsliv och offentlig sektor på olika samhällsnivåer till civilsamhället. Regeringen anser att det är angeläget att främja mobilitet mellan lärosäten men även mellan lärosäten och andra samhällssektorer, t.ex. näringsliv och offentlig verksamhet. Sådan mobilitet berikar forskningen och bidrar till att skapa mer dynamiska forskningsmiljöer samt stärker arbetslivets kom- petensförsörjning. Varje lärosäte bör stärka samverkan utifrån sina specifika förutsättningar. Det är särskilt viktigt att stärka samverkan inom de områden där respektive lärosäte kan bidra till att möta sam- hällsutmaningarna.

Den sociala snedrekryteringen till högskolan kvarstår, trots att det framgår av högskolelagen att lärosätena ska bredda rekryteringen för att ge fler tillgång till högskolan. Det är dubbelt så vanligt att en student påbörjar en högskoleutbildning om föräldrarna har en hög- skoleutbildning än om föräldrarna saknar en sådan. Alla ska ges möj- lighet att gå vidare till högskoleutbildning oavsett bakgrund och en utvecklad styrning måste underlätta detta.

Även när det gäller jämställdheten vid universitet och högskolor finns det brister som påverkar verksamheten negativt på flera sätt. Exempel på detta är att fler kvinnor än män studerar i högskolan. Vidare är könsbundna utbildningsval fortfarande ett problem. Dess- utom har kvinnor och män i dag inte samma möjligheter att göra kar- riär inom universitet och högskolor, meritera sig till de högsta tjänsterna eller tilldelas forskningsmedel. Detta går emot de jämställd- hetspolitiska mål som Sverige har satt upp och innebär att männis- kors kompetens inte fullt ut tas till vara. Det är därför väsentligt att styrningen utvecklas så att jämställdheten stärks.

443

Bilaga 1

SOU 2019:6

Vilka nya principer och former behövs för högskolans styrning?

En ändamålsenlig styrning av universitetet och högskolor ska leda till att kraven i högskolelagen och högskoleförordningen samt de mål som regering och riksdag har satt upp för lärosätenas verksamhet kan nås. Styrningen av universitet och högskolor ska ge förutsättningar för utbildning och forskning av högsta kvalitet. En framtida styrning behöver också kunna hantera bredden i politikens målsättningar och eventuella målkonflikter.

Styrningen av universitet och högskolor skiljer sig i vissa delar från styrningen av flertalet statliga myndigheter. Lärosätena har en högre grad av självständighet både när det gäller hur verksamheten utformas och hur ekonomiska resurser kan användas. Skälen till detta är flera. Universitets och högskolors verksamhet har mer lång- siktiga mål och deras organisation skiljer sig från andra myndig- heters. Lärosätena har också en särskild roll i att vara en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället. Utbildning är en avgör- ande förutsättning för att befästa demokratin och lika tillgång till utbildning är en demokratisk rättighet. Lärosätena har flera uppgif- ter som ger mervärde för medborgarna, såsom att i sin verksamhet främja en hållbar utveckling. Regeringen har i olika sammanhang uttryckt att frihet främjar kvalitet och att det faktum att lärosätena verkar i en global konkurrensutsatt miljö ställer krav på handlings- frihet.

En utvecklad styrning ska ta hänsyn till universitets och hög- skolors särart och understödja deras långsiktiga uppdrag att ta ansvar såväl för kunskapsutvecklingen som för att bidra till att möta sam- hällsutmaningar. Den ska vara förståelig, transparent och förutsebar för riksdag och regering, för lärosätena och för omvärlden. Styr- ningen ska klara omvärldsförändringar, t.ex. variationer i studenters efterfrågan eller förändringar i nivån på resurserna. Eftersom läro- sätenas verksamhet blir allt mer internationell behöver en utvecklad styrning av högskolan kunna hantera de krav som en ökad interna- tionalisering ställer på universitet och högskolor. De krav och nya möjligheter som en ökad digitalisering av högre utbildning och forsk- ning kan leda till måste också beaktas.

Finansiell styrning är en betydelsefull komponent i den statliga styrningen. Det måste noggrant övervägas när det är mest ändamåls- enligt att välja finansiell styrning och när andra styrformer i stället

444

SOU 2019:6

Bilaga 1

är mer lämpliga för att nå högsta möjliga kvalitet i utbildning och forskning. Då universitet och högskolor har ett stort ansvar att prio- ritera inom sin verksamhet är det viktigt att överväga vilken styrnings- form som passar bäst när regeringen vill påverka lärosätenas priori- teringar och utveckling. Finansiell styrning skapar ofta starka incita- ment. Dessa kan leda till både positiva och negativa effekter som kan vara svåra att förutse, särskilt i en verksamhet där resultaten blir syn- liga först efter lång tid. Detta behöver beaktas i utformningen av styr- ningen.

En prioriterad fråga för regeringen är att förbättra styrningen i den offentliga sektorn i syfte att skapa mer effektiva verksamheter, den s.k. tillitsreformen. I budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) an- för regeringen att det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroende för den verksamhetsnära kunskapen. Dagens styrning av universitet och högskolor ligger på många sätt nära tillitsreformens syften. Även när det gäller styrningen av universitet och högskolor finns det dock anledning att överväga om balansen mellan kontroll och förtroende är ändamålsenlig. Styrningen ska utformas så att det tydligt framgår vad som är universitets och högskolors ansvar och vad som är reger- ingens ansvar. Inom vissa delar av lärosätenas verksamhet kan det finnas skäl för regeringen att ta ett större ansvar, men det kan också finnas delar av verksamheten där det är lämpligt att beslutsfattandet

istället flyttas till lärosätena. Det måste också finnas en tydlig struk- tur för uppföljning av lärosätenas resultat så att regeringen kan bedöma måluppfyllelsen. I dag görs en omfattande uppföljning och utvärdering av lärosätenas verksamhet. Det finns dock anledning att se över om denna uppföljning och utvärdering görs av relevanta delar av verksamheten och om regering och riksdag har tillräckligt under- lag för att kunna fatta väl avvägda beslut.

Styrningen av universitet och högskolor följer i många delar den årliga process som gäller för övriga statliga myndigheter. Det eko- nomiadministrativa regelverket är till stor del också lika även om det finns vissa avgörande skillnader. Det bör prövas om de undantag som beviljats är ändamålsenliga för att säkerställa behovet av lång- siktig styrning eller om detta behov kan uppfyllas på andra sätt. Lärosätenas verksamhet, såväl utbildning som forskning, är till sin natur långsiktig och förändringar i utbildningar och nya forsknings- projekt ger ofta effekter långt fram i tiden. Det krävs därför att

445

Bilaga 1

SOU 2019:6

regeringens styrning, inklusive uppföljning, tar hänsyn till detta då lärosätenas verksamhet tar tid att ställa om.

Dagens styrning av lärosätena är generell såtillvida att den är i huvudsak lika för alla lärosäten. Det finns flera fördelar med en generell styrning eftersom styrningen då är tydlig och ger alla läro- säten samma grundförutsättningar. I en föränderlig omvärld finns det dock anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och om styrningen i vissa avseenden ska vara mer lärosätes- specifik. I direktiven till 2007 års resursutredning (dir. 2006:29) beto- nades behovet av att i styrningen underlätta för olika former av profilering, samarbeten och arbetsfördelning. Behovet av detta har inte minskat. För att varje lärosäte ska kunna skapa framstående mil- jöer inom forskning och utbildning måste profilering vara möjlig samtidigt som samarbeten mellan lärosäten underlättas. Det måste också finnas strukturer som säkerställer att samhällets behov av vik- tig kunskap kan tillgodoses, exempelvis inom ämnesområden där antalet kvinnor och män som studerar eller forskar är litet.

Vid utformningen av en förändrad styrning av lärosätena kan det finnas anledning att hämta inspiration t.ex. från andra länders sätt att styra högskolan eller styrningen av annan offentlig verksamhet i Sverige eller i andra länder.

Utredaren ska därför föreslå

•hur styrningen bör utformas för att säkerställa att riksdagens och regeringens mål får genomslag i verksamheten på ett ändamåls- enligt sätt,

•en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan regeringen och lärosätena,

•hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas,

•principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätespecifik, och

•principer för att avgöra när finansiell eller annan styrning bör väljas.

446

SOU 2019:6

Bilaga 1

Utbildning för långsiktig kompetensförsörjning

Dagens långtgående decentraliserade och flexibla dimensionering med stort ansvar för universitet och högskolor ersatte en tidigare nästan totalt centralstyrd dimensionering. Den centralstyrda dimensionering som gällde fram till 1993 visade sig inte fungera ändamålsenligt. Nu- varande ordning för dimensionering har varit mer framgångsrik, men det har under hela perioden funnits obalanser i dimensioneringen för vissa samhällsviktiga utbildningar, vilket konstaterades i betänkandet Högre utbildning under tjugo år. Regeringen har på olika sätt för- sökt påverka utbildningsutbudet för att komma till rätta med detta. Dimensioneringen av läkarutbildningarna påverkas till stor del av till- gången på platser i den verksamhetsförlagda utbildningen, vilket regleras i avtal mellan staten och landstingen. Under perioden 1995– 2008 fanns mål för antalet examinerade från vissa utbildningar, bl.a. lärarutbildningen. Målen avskaffades då deras styrande funktion var begränsad, bl.a. eftersom det var svårt att rekrytera studenter till de aktuella utbildningarna (prop. 2009/10:149). Sedan 2012 har dimen- sioneringen till viss del styrts genom att utpekade lärosäten tilldelats resurser för att bygga ut utpekade samhällsviktiga utbildningar. Det gäller såväl ingenjörsutbildningar som hälso- och sjukvårdsutbild- ningar och lärarutbildningar. Att dessa åtgärder vidtagits visar på regeringens behov av att i vissa fall kunna påverka dimensioneringen. Utredningen behöver därför överväga hur styrningen av dimensioner- ingen bör utformas i de fall där regeringen har ett behov att påverka utbildningsutbudet.

Högskolans utbildningar ska möta arbetsmarknadens och sam- hällets behov på längre sikt. Styrningen behöver säkerställa att läro- sätena kan klara denna uppgift. För att trygga kompetensförsörj- ningen konstateras bl.a. i betänkandet Högre utbildning under tjugo år att det krävs en ökad samverkan mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer kring gemensamma lösningar inom fram- för allt bristyrkesutbildningar. På så sätt ökar möjligheterna att fler utbildas inom dessa områden.

Högskoleutbildning bidrar till bildning och till enskilda indivi- ders utveckling, samhällsengagemang och kritiska tänkande. Den bidrar till att människor på ett bättre sätt klarar omställningar och förändringar i arbetslivet. Universitet och högskolor har en avgör-

447

Bilaga 1

SOU 2019:6

ande roll för kompetensförsörjningen och utvecklingen av kun- skapssamhället. Lärosätena har en unik förmåga att genom sin forsk- ning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå. Dimensioneringen och utformningen av utbildningarna i högskolan ska kunna möta inte bara unga kvinnors och mäns utbildningsbehov utan det ska också vara möjligt att påbörja hög- skolestudier senare i livet. För att möjligheten till livslångt lärande ska vara reell krävs flexibilitet i både utbildningsutbud och utbild- ningsformer, t.ex. genom utbildning på distans och på deltid samt genom validering av tidigare kunskaper och erfarenheter.

Den snabba digitaliseringen i samhället kommer att leda till ett förändrat utbildningsutbud och utveckling av nya utbildningsfor- mer. Den ger också bättre möjligheter att säkerställa kompetensför- sörjningen och öka tillgängligheten till högre utbildning i hela lan- det. Genom att utnyttja digitaliseringens möjligheter bör högskolan kunna öka sina möjligheter att både spela en aktiv roll inom det livslånga lärandet och möta privata och offentliga arbetsgivares behov av fort- och vidareutbildning, genom t.ex. uppdragsutbildning. Vid sidan av det ordinarie utbildningsutbudet görs i dag omfattande riktade satsningar på t.ex. vidareutbildning av obehöriga lärare och kom- pletterande utbildningar för personer med utländsk utbildning inom t.ex. hälso- och sjukvårdsområdet. Dessa utbildningar finansieras och styrs på annat sätt än ordinarie högskoleutbildning. Det behöver övervägas hur styrningen av denna typ av insatser på lämpligaste sätt bör ske.

Utredaren ska därför föreslå

•hur ansvaret för dimensioneringen av utbildningsutbudet ska för- delas mellan regeringen och lärosätena för att säkerställa kompe- tensförsörjningen och andra samhällsbehov,

•hur en ändamålsenlig styrning bör utformas i de fall regeringen behöver påverka dimensioneringen för att minska tydliga obalan- ser i utbildningsutbudet, och

•hur styrningen bör utvecklas för att säkerställa att olika gruppers utbildningsbehov kan tillgodoses, särskilt när det gäller möjlig- heten till ett livslångt lärande.

448

SOU 2019:6

Bilaga 1

En långsiktigt hållbar resurstilldelning

Regeringen konstaterade i skrivelsen Riksrevisionens rapport om att styra självständiga lärosäten (skr. 2011/12:170) att nuvarande resurs- tilldelningssystem i stort fungerar väl, men att det kan behöva för- ändras i vissa delar. Sedan systemet infördes har emellertid högskole- utbildningarna utvecklats på ett sätt som gör att den ursprungliga kursklassificeringen blivit svårare att tillämpa. Graden av prestations- baserad resurstilldelning kan behöva ses över, både i fråga om kvalitet och i fråga om lärosätenas behov av långsiktighet. En av fördelarna med nuvarande system är att det har varit hållbart över tid. Lärosätena behöver ha förutsättningar att göra långsiktiga investeringar i t.ex. forskningsinfrastruktur och att göra resursprioriteringar över tid. Ett resurstilldelningssystem för högskolan måste ge möjligheter till detta.

Nuvarande tilldelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå har kritiserats för att ha lett till att resurser har samlats hos ett fåtal lärosäten. Regeringen konstaterade i 2016 års forsk- ningspolitiska proposition att tilldelningen inte i tillräcklig utsträck- ning tar hänsyn till olika ämnesområdens förutsättningar och att den har medfört att angelägna aspekter av högskolans verksamhet inte har främjats i tillräcklig utsträckning, t.ex. jämställdhet bland fors- kande personal, samverkan med det omgivande samhället och utbild- ning på forskarnivå. Av propositionen framgår att regeringen anser att en andel av anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå även i fortsättningen ska tilldelas efter kvalitetsindikatorer. De två kvalitetsindikatorer – publiceringar och citeringar samt externa medel

–som har använts sedan tidigare bör utvecklas och förbättras så att de bättre speglar forskningens mångfald och olika ämnesområdens egenart. Av budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1) fram- går att regeringen avser att låta samverkan med det omgivande sam- hället i högre grad påverka fördelningen av medlen.

Forskningen finansieras i dag med både direkta anslag och externa medel. Finansieringsformerna kompletterar varandra och kan många gånger användas för samma ändamål. Om detta är ett ändamålsenligt system eller om det finns anledning att tydligare peka ut vad respek- tive resurs får användas till bör undersökas närmare. Det kan t.ex. gälla finansieringen av anställningar av lärare eller forskare. Det är angeläget att de forskningssatsningar som görs ger långsiktiga resul- tat och leder till ett effektivt resursutnyttjande. Det är därför viktigt

449

Bilaga 1

SOU 2019:6

med en väl fungerande samverkan dels mellan lärosäten och forsk- ningsfinansiärer, dels forskningsfinansiärer sinsemellan.

Det är angeläget att styrningen och resurstilldelningen är effektiv och inte motverkar högskolelagens krav på ett nära samband mellan forskning och utbildning. Om dagens strikta uppdelning i skilda anslag är skälet till ett eventuellt bristande samband eller om den fram- för allt beror på andra orsaker bör undersökas närmare. Det måste vara möjligt för universitet och högskolor att skapa sammanhållna kun- skapsmiljöer i vilka utbildning, forskning och samverkan med det omgivande samhället ingår. Förslag i tidigare utredningar som rört resurstilldelningen har varit svåra att genomföra då de antingen krävt stora resurstillskott eller förutsatt att antalet studenter i högskolan minskas. En utgångspunkt för utredningens arbete ska därför vara att dess förslag inte får vara kostnadsdrivande i sig eller ställa krav på ökade resurser eller minskat antal studenter för att kunna genomföras.

Utredaren ska därför

•föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör till- delas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för utbildning och forskning samt upp- nå högsta möjliga kvalitet,

•bedöma om användningsområdena i dag för direkta forsknings- anslag respektive externa forskningsmedel är ändamålsenliga, och

•föreslå hur samverkan med det omgivande samhället kan premie- ras ekonomiskt.

Avgränsningar av utredarens uppdrag

Utredaren ska lämna förslag för styrningen, inklusive resurstilldel- ningen, enbart för statliga lärosäten. Hur regeringens bidrag till enskilda utbildningsanordnares verksamhet fördelas ska inte beröras annat än som en del av hela styrsystemet. Utredaren ska när det gäller Sveriges lantbruksuniversitet endast lämna förslag som rör styrningen av forskning och utbildning på forskarnivå vid lärosätet.

Utredaren ska inte lämna förslag som berör den examensstruktur inom högskolan som beslutades med anledning av förslagen i pro- positionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162). Utredaren

450

SOU 2019:6

Bilaga 1

ska inte heller lämna förslag som rör innehåll eller genomförande av universitets och högskolors utbildning eller forskning.

I avsnittet En samlad översyn behövs anges ett antal betänkanden, en proposition och en skrivelse som behandlar olika styrningsaspekter. Förslag ska i första hand inte lämnas inom de områden som berörs av dessa.

Konsekvenser

Utredaren ska redovisa konsekvenser av förslagen. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt redogöra för konsekvenserna för universitet och högskolor, övriga berörda myndigheter samt andra berörda aktörer. Utredaren ska också redovisa konsekvenserna för kvinnor och män som är studenter eller anställda vid universitet och högskolor samt klargöra hur den före- slagna styrningen kan bidra till en förbättrad jämställdhet mellan kvinnor och män.

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredarens arbete ska bedrivas öppet och utåtriktat. Utredaren ska samråda med statliga universitet och högskolor, Chalmers tekniska högskola AB och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Utredaren ska också samråda med Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet, Ekonomistyrningsverket och andra berörda myndig- heter. Utredaren ska under arbetets gång föra en dialog med Sveriges förenade studentkårer, Sveriges universitets- och högskoleförbund och andra berörda organisationer, inklusive arbetsmarknadsorgani- sationer. En referensgrupp med företrädare för riksdagens partier ska också knytas till utredningen. Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom Regerings- kansliet och utredningsväsendet.

Utredaren ska lägga fram de förslag till författningsändringar som det finns anledning till. Om utredaren lägger fram sådana förslag ska utredaren analysera konsekvenserna för skyddet av den personliga integriteten vid personuppgiftsbehandling (integritetsanalys).

Uppdraget ska redovisas senast den 3 december 2018.

(Utbildningsdepartementet)

451

Bilaga 3

Kontakter och samrådsaktiviteter

Parlamentarisk grupp

Utredningen har enligt direktiv haft en parlamentarisk referens- grupp knuten till sig, med ledamöter utsedda av samtliga riksdags- partier. Gruppen har sammanträtt fem gånger. Följande ledamöter har ingått i referensgruppen:

Erik Bengtzboe, Moderaterna (fr.o.m. 2018-02-23)

Fredrik Christensson, Centerpartiet

Annika Eclund, Kristdemokraterna (t.o.m. 2018-11-21)

Roger Haddad, Liberalerna (fr.o.m. 2018-10-30)

Elisabet Knutsson, Miljöpartiet

Hanna Victoria Mörck, Vänsterpartiet

Christer Nylander, Liberalerna (t.o.m. 2018-10-29)

Pia Steensland, Kristdemokraterna (fr.o.m. 2018-11-22)

Robert Stenkvist, Sverigedemokraterna

Thomas Strand, Socialdemokraterna (t.o.m. 2018-11-12)

Gunilla Svantorp, Socialdemokraterna (fr.o.m. 2018-11-13)

Camilla Waltersson Grönvall, Moderaterna (t.o.m. 2018-02-22)

Samråd

Lärosäten

Åtta möten med olika grupper av lärosäten anordnades under hösten 2017 samt under våren 2018. Därtill har vi i utredningen besökt SUHF:s förbundsförsamling vid två tillfällen. Ett särskilt möte har anordnats för styrelseordförande i universitet och högskolor samt forskningsråd. Vi har också vid några tillfällen deltagit vid lärosätens styrelsemöten och möten för lärosätesledningar.

455

Bilaga 3

SOU 2019:6

Vi har även deltagit vid ett flertal olika dekankonferenser. Vi har vid flera tillfällen besökt universitetens respektive högskolornas nät- verk för planeringschefer samt universitetens nätverk för jurister, och även högskolornas nätverk för redovisningsfrågor (HfR). Vi har också medverkat vid nordiskt nätverk för internrevisorer vid univer- sitet och högskolor.

Därtill har vi deltagit vid två öppna möten arrangerade av Uppsala universitet respektive Lunds universitet.

Studentorganisationer

Saco studentråd

SFS

Vi har även vid två tillfällen besökt SFS:s årliga medlemsmöte.

Forskningsråd och forskningsstiftelser

Formas

Forte

KK-stiftelsen

Mistra

Ragnar Söderbergs stiftelse

Torsten Söderbergs stiftelse

Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond

Stiftelsen Strategisk forskning

Vetenskapsrådet

Wallenbergsstiftelserna

Myndigheter m.m.

Akademiska hus

ESV

Jämställdhetsmyndigheten

Kungliga biblioteket

Riksrevisionen

Statskontoret

456

SOU 2019:6

Bilaga 3

UHR

UKÄ

Vinnova

Akademier, nätverk och organisationer

Akademi Norr

Humtank

Include

IVA

IQ Samhällsbyggnad

KLOSS-nets

Konstex

KVA

Landsorganisationen (LO)

Mälardalsrådet

Naturvetarna

Professionsförbundet, Uppsala

Saco

Sekretariatet för genusforskning, Göteborg

SKL

SULF

Statstjänstemannaförbundet (ST)

Svenskt näringsliv

Sveriges ingenjörer

Sveriges unga akademi

TCO

Teknikföretagen

Vetenskap & Allmänhet

Konferensmedverkan

–Styr- och resursseminarium i riksdagen 27 september 2017.

–Resursfördelning och ojämställdhet (Nationella sekretariatet för genusforskning) 26 oktober 2017.

–Nationella lika villkorskonferensen (Södertörns högskola) 23 november 2017.

457

Bilaga 3

SOU 2019:6

–Högskoleforum (UKÄ)4–5 december 2017.

–Dialogseminarium, högskoleledningar och forskningsfinansiärer (SUHF) 13 januari 2018.

–Kompetensförsörjningsdagarna, 26 april 2018.

–Lärarutbildningskonventet (SUHF) 31 januari 2018.

–Vart är högskolan på väg (Saco) 18 april 2018.

–Nya Vägar-konferensen (TCO och Campus Västervik) 17 maj 2018.

–Linking Education and Reseach (STINT) 22 maj 2018.

–Konsekvenser av styr- och resursutredningen – vad tror studen- terna? (SFS), Almedalen, 3 juli 2018.

–Utbildar vi för jobb? – Om styrning av högre utbildning och forskning (Teknikföretagen), Almedalen, 3 juli 2018.

–Går det att utbilda studenter fortare i dag än på 90-talet? (SULF), Almedalen 3 juli 2018.

–Behövs regionala perspektiv i högskolornas utbildningsplaner- ing? (Mälardalsrådet), Almedalen 4 juli 2018.

–Äntligen ny styrning av högskolan? (SUHF), Almedalen 4 juli 2018.

–Utan kompetensutveckling stannar Sverige (TCO), Almedalen, 5 juli 2018.

–Innovation by Collaboration (Snitts) 17 september 2018.

458

Bilaga 4

Statistik om högskolan

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

1977	1985	1993	2000		2010	2017
	Totalt antal studenter			Svenska kvinnor
	Totalt antal studenter			Svenska kvinnor
	Svenska män			Inresande kvinnor och män
	Svenska män			Inresande kvinnor och män

Källa: UKÄ:s årsrapport 2018.

459

Bilaga 4

SOU 2019:6

25000

20000

15000

10000

5000


1977	1985	1990	1995		2000	2005		2010	2017
		Totalt		Kvinnor			Män
		Totalt		Kvinnor			Män

Anm. Uppgifter för 2017 är preliminära och kommer sannolikt att öka då det sker eftersläpning i lärosätenas rapportering. Som aktiv räknas doktorander med aktivitet om 1 procent eller mer.

Källa: SCB (www.scb.se).

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

1986

1993

2000

2005

2010

2017

Samtliga anställda

Samtliga anställda exklusive doktorander

Forskande och undervisande personal

Personal med andra än forskande och undervisande uppgifter

Anm. I forskande och undervisande personal ingår professor, lektor, meriteringsanställning, adjunkter samt annan forskande och undervisande personal.

Källa: UKÄ:s årsrapport 2018.

460

SOU 2019:6

Bilaga 4

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%


1987		1993	2000		2005	2010	2017
	Registerade studenter			Forskarexaminerade			Professorer
	Registerade studenter			Forskarexaminerade			Professorer

Källa: SCB (www.scb.se) och UKÄ:s årsrapport 2018.

Miljarder kronor

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Totalt

Forskning och utbildning på forskarnivå

Utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Källa: UKÄ:s årsrapport 2018.

461

Bilaga 4		SOU 2019:6

Uppgifterna om helårsstudenter är registeruppgifter och avser vårtermin plus hösttermin. Aktiva doktorander avser höstterminen 2017.

Anställda samt forskande och undervisande personal avser helårspersoner.

I forskande och undervisande personal ingår professor, lektor, meriteringsanställning, adjunkt, annan forskande och undervisande personal.

Källa: UKÄ:s årsrapport 2018.

464

SOU 2019:6	Bilaga 4

Uppgifterna om helårsstudenter är registeruppgifter och avser vårtermin plus hösttermin. Aktiva doktorander avser höstterminen 2017.

I forskande och undervisande personal ingår professor, lektor, meriteringsanställning, adjunkt, annan forskande och undervisande personal.

Källa: UKÄ:s årsrapport 2018.

465

Bilaga 4		SOU 2019:6

*Enskilda utbildningsanordnare. Källa: UKÄ:s årsrapport 2018.

466

Förkortningar		.....................................................................	13
Sammanfattning ................................................................			15
Summary ..........................................................................			29
1	Utredningens uppdrag och arbete................................		41
1.1	Utredningens uppdrag............................................................		41
	1.1.1	Avgränsningar i uppdraget......................................	42
	1.1.2	Om våra förslag .......................................................	43
1.2	Utredningsarbetet...................................................................		44

		intressenter...............................................................	44
	1.2.2	Idéer från många aktörer.........................................	45
1.3	Betänkandets disposition........................................................		46
	1.3.1	Begrepp ....................................................................	47
2	Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv ..............		49
2.1	Högskolan som en del av samhällsbygget .............................		49

	till utbildning ...........................................................	52
2.2.2	Särskilda lärarkategorier för undervisning .............	53

	diskuteras.................................................................	57
2.3.3	Anslaget delas i utbildning och forskning .............	59
2.4 1993 års reform – Frihetsreformen .......................................		61

	problem....................................................................	62
2.4.2	”Frihet är normen”..................................................	63
2.4.3	Förändrad anslagsfördelning ..................................	64

	efter 1993.................................................................................		68
2.6	Autonomireformen 2010 .......................................................		70
2.7	Styrning av forskning och forskarutbildning........................		72
	2.7.1	Forskningsråd med fokus på grundforskning
		inrättades på 1940-talet...........................................	72

		tilldelning.................................................................	76
	2.7.5	Styrning av forskarutbildning.................................	78
2.8	Samverkan och samhällspåverkan..........................................		79
2.9	Studentinflytande ...................................................................		80
2.10	Kvalitetssäkringssystemets utveckling..................................		81
3	Hur styrs universitet och högskolor i dag? .....................		85
3.1	Decentraliserad styrning av verksamheten ...........................		85
3.2	Reglering genom högskolelag och högskoleförordning ......		86
3.3	Regleringsbrev ........................................................................		88
	3.3.1	En årlig cykel ...........................................................	90

SOU 2019:6	Innehåll
3.4 Resurstilldelning .....................................................................	91

		på forskarnivå...........................................................	92
3.5	Enskilda utbildningsanordnare ..............................................		93
3.6	Normer och kontext...............................................................		94
3.7	Studentinflytande....................................................................		96
3.8	Kvalitetssäkringssystem för utbildning och forskning.........		97
4	Principer för en ändamålsenlig styrning .....................		101
4.1	Utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning..................		102
	4.1.1	Ändamålet ..............................................................	102
	4.1.2	Förutsättningar ......................................................	107
	4.1.3	Principer för en ändamålsenlig styrning ..............	119
4.2	Ansvarsfördelningen mellan regeringen och lärosätena .....		123
4.3	Generell och lärosätesspecifik styrning ...............................		127

	är utgångspunkten .................................................	128
4.3.2	Dagens styrning uppmuntrar inte profilering .....	130

och resultat ............................................................................		135
4.4.1	Olika syften med uppföljning och utvärdering ...	136
4.4.2	Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling..............	140
4.4.3	Indikatorer .............................................................	143
4.4.4	Behov av ökad samordning, dialog och analys.....	144

4.5 Finansiell eller annan styrning .............................................		146
4.5.1	Syftet – resursfördelning eller incitament ...........	147
4.5.2	Vad säger forskning och erfarenheter? ................	149

	resurstilldelning.....................................................	151
4.5.4	Andra former av styrning .....................................	153

styrningen ..............................................................	153
4.6 Förstärkning av vissa normer i högskolelagen....................	157

	och lärosätenas särskilda roll ................................	159
4.6.2	Utbildningens frihet .............................................	160
4.6.3	Det kollegiala ansvaret ..........................................	162

		arbetsuppgifter ......................................................	165
	4.6.5	Lärosätenas autonomi och myndighetsformen...	167
5	En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad
	styrning	..................................................................	169
5.1	En långsiktig och sammanhållen process ............................		170

överenskommelser och regleringsbrev ................................		180
5.2.1	Tidigare försök till mer långsiktig målstyrning...	180

styrning	.................................................................................. 201
5.3.1	Nya former för uppföljning och rapportering..... 204

och forskning ........................................................................		205
5.4.1	Behovet av samlade och oberoende analyser .......	206

	och forskning .........................................................	209
5.4.3	Organisatorisk form och finansiering ..................	212

		och myndigheter med uppföljningsansvar	........... 218
6	Utbildning och forskning ..........................................		221
6.1	Kopplingen mellan utbildning och forskning .....................		221
6.2	Utbildning på grundnivå och avancerad nivå ......................		224
	6.2.1	Vad ska styra utbildningsutbudets
		utformning? ...........................................................	225

	utifrån arbetsmarknadens behov?.........................	228
6.2.3	Hela landets behov av utbildning .........................	236
6.3 Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses? ..............		241

för fortbildning ......................................................	250
6.4 Utbildning på forskarnivå ....................................................	252

	och utbildning........................................................	252
6.4.2	Dimensionering av utbildning på forskarnivå......	254
6.5 Breddad rekrytering till utbildning ......................................		257

	bakgrund ................................................................	257
6.5.2	Regional snedrekrytering ......................................	258

6.5.3	Högskolans ansvar för breddad rekrytering........	259
6.6 Forskning ..............................................................................		260

		medel......................................................................	261
	6.6.2	Fördelningen av direkta anslag.............................	272
	6.6.3	Åtgärder för att främja hög kvalitet.....................	274
	6.6.4	Avvägningar mellan olika forskningsområden ....	278
	6.6.5	Översyn av de statliga forskningsfinansiärerna...	280
7	Samverkan och samhällspåverkan..............................		283

	och samhällspåverkan ...........................................................	283
7.2	Förslag till en ny formulering i högskolelagen ...................	285
7.3	Hur kan samverkan och samhällspåverkan bedömas? .......	288

	kvalitetssäkringssystem ........................................................	292
7.5	Styrning och uppföljning genom överenskommelser ........	293
7.6	Att främja samverkan ekonomiskt ......................................	295

	ekonomiadministrativa regelverket .....................................		301
7.8	Innovationssystemet ............................................................		301
8	Jämställdhet ...........................................................		305
8.1	En ojämställd högskola ........................................................		305
8.2	Hittillsvarande styrning för ökad jämställdhet...................		308
	8.2.1	Jämställdhetsintegrering som strategi..................	311
8.3	Långsiktig strategi för ökad jämställdhet............................		312