En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan

Betänkande av Styr- och resursutredningen (Strut)

Stockholm 2019

SOU 2019:6

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24897-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet

Regeringen beslutade den 27 april 2017 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och hög- skolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Statsrådet Helene Hellmark Knutsson förordade fr.o.m. den 15 maj 2017 Pam Fredman som särskild utredare.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 15 maj 2017 Lars Olof Mikaelsson. Ingeborg Amnéus, Magnus Petersson och Anders Steinwall har varit anställda som sekreterare i utred- ningen från samma datum.

Utredningen har tagit namnet Styr- och resursutredningen (Strut). Som experter förordnades fr.o.m. den 15 maj Jonas Björk (Utbild- ningsdepartementet), Sara Bringle (Utbildningsdepartementet), Love Hansson (Finansdepartementet), Michael Jacob (Näringsdeparte- mentet) och Mikaela Staaf (Utbildningsdepartementet). Markus Hed (Näringsdepartementet) förordnades fr.o.m. den 1 september 2017. Michael Jacob entledigades fr.o.m. den 1 november 2017. I hans ställe

förordnades Anna Ax (Näringsdepartementet) fr.o.m. samma dag. Utredningen har enligt direktiv haft en parlamentarisk referens-

grupp knuten till sig, där samtliga riksdagspartier har varit repre- senterade. Fredrik Christensson (Centerpartiet), Annika Eclund (Kristdemokraterna), Elisabet Knutsson (Miljöpartiet), Hanna Victoria Mörck (Vänsterpartiet), Christer Nylander (Liberalerna), Robert Stenkvist (Sverigedemokraterna), Thomas Strand (Social- demokraterna) och Camilla Waltersson Grönvall (Moderaterna) för- ordnades som ledamöter fr.o.m. den 20 september 2017. Camilla Waltersson Grönvall entledigades fr.o.m. den 23 februari 2018. I hen- nes ställe förordnades Erik Bengtzboe (Moderaterna) fr.o.m. samma datum. Christer Nylander entledigades fr.o.m. den 30 oktober 2018. I hans ställe förordnades Roger Haddad (Liberalerna) fr.o.m. samma datum. Thomas Strand entledigades fr.o.m. den 13 november 2018.

I hans ställe förordnades Gunilla Svantorp (Socialdemokraterna) fr.o.m. samma datum. Annika Eclund entledigades fr.o.m. den 22 november 2018. I hennes ställe förordnades Pia Steensland (Krist- demokraterna) fr.o.m. samma datum.

Genom ett tilläggsdirektiv den 1 november 2018 förlängdes utred- ningstiden så att redovisning av uppdraget skulle ske senast den 1 februari 2019.

Härmed överlämnas Styr- och resursutredningens betänkande En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6). I och med detta är uppdraget fullgjort.

Stockholm 1 februari 2019

Pam Fredman

/Lars Olof Mikaelsson

Ingeborg Amnéus

Magnus Petersson

Anders Steinwall

Innehåll

Förkortningar

.....................................................................

13

Sammanfattning ................................................................

15

Summary ..........................................................................

29

1

Utredningens uppdrag och arbete................................

41

1.1

Utredningens uppdrag............................................................

41

 

1.1.1

Avgränsningar i uppdraget......................................

42

 

1.1.2

Om våra förslag .......................................................

43

1.2

Utredningsarbetet...................................................................

44

1.2.1Möten och diskussioner med högskolans

 

 

intressenter...............................................................

44

 

1.2.2

Idéer från många aktörer.........................................

45

1.3

Betänkandets disposition........................................................

46

 

1.3.1

Begrepp ....................................................................

47

2

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv ..............

49

2.1

Högskolan som en del av samhällsbygget .............................

49

2.2Övergripande princip att utbildning och forskning hör

ihop – men svårt i praktiken...................................................

51

2.2.1Sektorsforskning – utan koppling

 

till utbildning ...........................................................

52

2.2.2

Särskilda lärarkategorier för undervisning .............

53

2.2.3Universitetsfilialer utan

forskningsorganisation............................................

54

5

Innehåll

SOU 2019:6

2.3 En genomgripande högskolereform 1977 .............................

54

2.3.1Utbildningar med brist på vetenskaplig

tradition förs till högskolan....................................

56

2.3.2Nya högskolor – forskningsanknytning

 

diskuteras.................................................................

57

2.3.3

Anslaget delas i utbildning och forskning .............

59

2.4 1993 års reform – Frihetsreformen .......................................

61

2.4.1Förändringar behövdes för att rätta till akuta

 

problem....................................................................

62

2.4.2

”Frihet är normen”..................................................

63

2.4.3

Förändrad anslagsfördelning ..................................

64

2.5Utredningar om styrning och resurstilldelning

 

efter 1993.................................................................................

68

2.6

Autonomireformen 2010 .......................................................

70

2.7

Styrning av forskning och forskarutbildning........................

72

 

2.7.1

Forskningsråd med fokus på grundforskning

 

 

 

inrättades på 1940-talet...........................................

72

2.7.2Forskningspolitiska propositioner

för långsiktighet och samordning ..........................

73

2.7.3Forskningsresurser till högskolor gav

ett mindre tudelat landskap ....................................

74

2.7.4Ökning av externa medel och kvalitetsbaserad

 

 

tilldelning.................................................................

76

 

2.7.5

Styrning av forskarutbildning.................................

78

2.8

Samverkan och samhällspåverkan..........................................

79

2.9

Studentinflytande ...................................................................

80

2.10

Kvalitetssäkringssystemets utveckling..................................

81

3

Hur styrs universitet och högskolor i dag? .....................

85

3.1

Decentraliserad styrning av verksamheten ...........................

85

3.2

Reglering genom högskolelag och högskoleförordning ......

86

3.3

Regleringsbrev ........................................................................

88

 

3.3.1

En årlig cykel ...........................................................

90

6

SOU 2019:6

Innehåll

3.4 Resurstilldelning .....................................................................

91

3.4.1Resurser till utbildning på grundnivå

och avancerad nivå ...................................................

91

3.4.2Resurser till forskning och utbildning

 

 

på forskarnivå...........................................................

92

3.5

Enskilda utbildningsanordnare ..............................................

93

3.6

Normer och kontext...............................................................

94

3.7

Studentinflytande....................................................................

96

3.8

Kvalitetssäkringssystem för utbildning och forskning.........

97

4

Principer för en ändamålsenlig styrning .....................

101

4.1

Utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning..................

102

 

4.1.1

Ändamålet ..............................................................

102

 

4.1.2

Förutsättningar ......................................................

107

 

4.1.3

Principer för en ändamålsenlig styrning ..............

119

4.2

Ansvarsfördelningen mellan regeringen och lärosätena .....

123

4.3

Generell och lärosätesspecifik styrning ...............................

127

4.3.1Dagens breda högskolelandskap

 

är utgångspunkten .................................................

128

4.3.2

Dagens styrning uppmuntrar inte profilering .....

130

4.3.3Behov av profilering, samarbete

och arbetsfördelning..............................................

132

4.3.4En generell styrning som ger utrymme

för mångfald...........................................................

132

4.3.5En mer lärosätesspecifik styrning genom

utvecklad dialog .....................................................

133

4.3.6Fokus på samarbete och arbetsfördelning

snarare än konkurrens ...........................................

134

4.4Uppföljning och bedömning av måluppfyllelse

och resultat ............................................................................

135

4.4.1

Olika syften med uppföljning och utvärdering ...

136

4.4.2

Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling..............

140

4.4.3

Indikatorer .............................................................

143

4.4.4

Behov av ökad samordning, dialog och analys.....

144

7

Innehåll

SOU 2019:6

4.5 Finansiell eller annan styrning .............................................

146

4.5.1

Syftet – resursfördelning eller incitament ...........

147

4.5.2

Vad säger forskning och erfarenheter? ................

149

4.5.3En försiktig inställning till prestationsbaserad

 

resurstilldelning.....................................................

151

4.5.4

Andra former av styrning .....................................

153

4.5.5Behov av förändringar i den finansiella

styrningen ..............................................................

153

4.6 Förstärkning av vissa normer i högskolelagen....................

157

4.6.1Markering av den akademiska friheten

 

och lärosätenas särskilda roll ................................

159

4.6.2

Utbildningens frihet .............................................

160

4.6.3

Det kollegiala ansvaret ..........................................

162

4.6.4Både utbildning och forskning i lärarnas

 

 

arbetsuppgifter ......................................................

165

 

4.6.5

Lärosätenas autonomi och myndighetsformen...

167

5

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad

 

 

styrning

..................................................................

169

5.1

En långsiktig och sammanhållen process ............................

170

5.1.1En samlad proposition för högre utbildning

och forskning vart fjärde år ..................................

171

5.1.2Långsiktig styrning av utbildningens

dimensionering......................................................

174

5.1.3En samlad proposition behandlar ett urval

av frågor .................................................................

176

5.1.4Regeringens behov av underlag till en samlad

proposition ............................................................

177

5.2Dialogbaserad och långsiktig styrning genom

överenskommelser och regleringsbrev ................................

180

5.2.1

Tidigare försök till mer långsiktig målstyrning...

180

5.2.2Ansatser till mer dialogbaserad styrning

i andra länder .........................................................

184

5.2.3En mer långsiktig, fokuserad

och dialogbaserad styrning ...................................

188

5.2.4Långsiktig och dialogbaserad styrning genom

regleringsbrev ........................................................

190

8

SOU 2019:6

Innehåll

5.2.5Dialogbaserad styrning genom

överenskommelser.................................................

193

5.3Processbeskrivning för proposition och dialogbaserad

styrning

.................................................................................. 201

5.3.1

Nya former för uppföljning och rapportering..... 204

5.4Analys och uppföljning av högre utbildning

och forskning ........................................................................

205

5.4.1

Behovet av samlade och oberoende analyser .......

206

5.4.2En analysfunktion inom högre utbildning

 

och forskning .........................................................

209

5.4.3

Organisatorisk form och finansiering ..................

212

5.4.4Relation till nuvarande uppföljningar

 

 

och myndigheter med uppföljningsansvar

........... 218

6

Utbildning och forskning ..........................................

221

6.1

Kopplingen mellan utbildning och forskning .....................

221

6.2

Utbildning på grundnivå och avancerad nivå ......................

224

 

6.2.1

Vad ska styra utbildningsutbudets

 

 

 

utformning? ...........................................................

225

6.2.2Behöver utbildningsutbudet styras tydligare

 

utifrån arbetsmarknadens behov?.........................

228

6.2.3

Hela landets behov av utbildning .........................

236

6.3 Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses? ..............

241

6.3.1Vad är högskolans roll i det livslånga lärandet? ... 242

6.3.2Ekonomiska hinder för flexibla utbildningsformer försvårar utbud

för fortbildning ......................................................

250

6.4 Utbildning på forskarnivå ....................................................

252

6.4.1Forskarutbildningen mellan forskning

 

och utbildning........................................................

252

6.4.2

Dimensionering av utbildning på forskarnivå......

254

6.5 Breddad rekrytering till utbildning ......................................

257

6.5.1Snedrekrytering utifrån social och utländsk

 

bakgrund ................................................................

257

6.5.2

Regional snedrekrytering ......................................

258

9

Innehåll

SOU 2019:6

6.5.3

Högskolans ansvar för breddad rekrytering........

259

6.6 Forskning ..............................................................................

260

6.6.1Balansen mellan direkta anslag och externa

 

 

medel......................................................................

261

 

6.6.2

Fördelningen av direkta anslag.............................

272

 

6.6.3

Åtgärder för att främja hög kvalitet.....................

274

 

6.6.4

Avvägningar mellan olika forskningsområden ....

278

 

6.6.5

Översyn av de statliga forskningsfinansiärerna...

280

7

Samverkan och samhällspåverkan..............................

283

7.1Ökade förväntningar på samverkan

 

och samhällspåverkan ...........................................................

283

7.2

Förslag till en ny formulering i högskolelagen ...................

285

7.3

Hur kan samverkan och samhällspåverkan bedömas? .......

288

7.4Samverkan som en del av ett nationellt

 

kvalitetssäkringssystem ........................................................

292

7.5

Styrning och uppföljning genom överenskommelser ........

293

7.6

Att främja samverkan ekonomiskt ......................................

295

7.7Behov av utökade undantag från det

 

ekonomiadministrativa regelverket .....................................

301

7.8

Innovationssystemet ............................................................

301

8

Jämställdhet ...........................................................

305

8.1

En ojämställd högskola ........................................................

305

8.2

Hittillsvarande styrning för ökad jämställdhet...................

308

 

8.2.1

Jämställdhetsintegrering som strategi..................

311

8.3

Långsiktig strategi för ökad jämställdhet............................

312

8.3.1Jämställdhet som en integrerad del av

 

verksamhetsstyrningen och uppföljningen .........

313

8.3.2

Rekryteringsmål för nyrekryterade

 

 

professorer.............................................................

317

8.4 Ökad jämställdhet genom förändrad styrning....................

318

10

SOU 2019:6Innehåll

9

Resurstilldelning .....................................................

321

9.1

Bakgrund till dagens finansiella styrning.............................

324

 

9.1.1

Utredningar av resurstilldelningen

 

 

 

under 00-talet.........................................................

327

9.1.2Prestationsbaserad tilldelning

 

 

av forskningsanslag................................................

327

 

9.1.3

Sveriges lantbruksuniversitetet .............................

328

 

9.1.4

Resurstilldelning i några jämförbara länder .........

329

9.2

Resurstilldelning för starka och ansvarsfulla lärosäten.......

330

 

9.2.1

Ett samlat anslag ....................................................

331

9.3

Utbildningsramen .................................................................

338

 

9.3.1

Den fasta basen ......................................................

338

9.3.2Resultatbaserad ersättning baserat på antalet

helårsstudenter.......................................................

340

9.4 Forskningsramen ..................................................................

356

9.4.1Förslag kopplade till dagens modell

för tilldelning .........................................................

356

9.4.2En ökad andel direkta anslag kan uppnås

 

 

genom omfördelning av statliga medel för

 

 

 

forskning ................................................................

361

 

9.4.3

Övrig ökning av direkta anslag till forskning ......

362

9.5

Särskilda medel......................................................................

365

9.6

Ett lärosätesexempel .............................................................

366

9.7Vissa riktade utbildningssatsningar inom

 

högskoleområdet...................................................................

368

10

Det ekonomiadministrativa regelverket.......................

371

10.1

Bakgrund ...............................................................................

371

10.2

Anslagssparande och anslagsavräkning................................

373

 

10.2.1

Anslagssparande och överproduktion ..................

374

 

10.2.2

Anslagsavräkning...................................................

377

10.3

Övriga undantag och särskilda regler ..................................

383

 

10.3.1 Undantag i det gemensamma regleringsbrevet....

384

11

InnehållSOU 2019:6

10.4

Undantag och särskilda regler för SLU...............................

391

10.5

Författningsreglering ...........................................................

392

10.6

Önskemål om ytterligare undantag .....................................

393

11

Konsekvenser av förslagen ........................................

397

11.1

Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................

398

11.2

Konsekvenser för staten.......................................................

399

 

11.2.1

Riksdagens arbete..................................................

399

 

11.2.2

Regeringens arbete ................................................

400

 

11.2.3

Regeringskansliets arbete .....................................

403

 

11.2.4

Konsekvenser för universitet och högskolor ......

403

 

11.2.5

Konsekvenser för SLU..........................................

407

 

11.2.6

Konsekvenser för Försvarshögskolan..................

408

 

11.2.7

Konsekvenser för UKÄ ........................................

408

 

11.2.8

Konsekvenser för UHR........................................

409

 

11.2.9

Konsekvenser för övriga myndigheter.................

409

 

11.2.10

Analysfunktionen..................................................

410

11.3

Konsekvenser för jämställdheten ........................................

410

11.4

Konsekvenser för högskolans studenter och lärare............

411

Slutord från utredaren ......................................................

413

Referenser.......................................................................

421

Bilagor

 

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:46 ............................................

439

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2018:108 .........................................

453

Bilaga 3 Kontakter och samrådsaktiviteter................................

455

Bilaga 4 Statistik om högskolan .................................................

459

12

Förkortningar

EA

Ekonomiadministrativa (regelverket)

ESG

Standards and Guidelines for Quality Assurance

 

in the European Higher Education Area

ESV

Ekonomistyrningsverket

EUA

European University Association

IVA

Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien

KTH

Kungl. Tekniska högskolan

KVA

Kungl. Vetenskapsakademien

RUT 1

Resursutredningens delbetänkande

 

(SOU 2005:48)

RUT 2

Resursutredningens slutbetänkande

 

(SOU 2007:81)

SCB

Statistiska centralbyrån

SFO

Strategiska forskningsområden

SFS

Sveriges förenade studentkårer

SKL

Sveriges kommuner och landsting

SLU

Sveriges lantbruksuniversitet

SUHF

Sveriges universitets- och högskoleförbund

SULF

Sveriges universitetslärare och forskare

TCO

Tjänstemännens centralorganisation

UHR

Universitets- och högskolerådet

UKÄ

Universitetskanslersämbetet

13

Sammanfattning

Styr- och resursutredningen har fått i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning och resurs- tilldelning. Enligt våra direktiv ska styrningen främja ”starka och ansvarsfulla lärosäten” som kan uppfylla nationella mål och möta samhällsutmaningar i Sverige och globalt. Vårt mål är alltså ett ram- verk för styrning och resurstilldelning som ger lärosätena goda för- utsättningar att ta ansvar för att utveckla och förmedla kunskap för samhällets långsiktiga utveckling. Ramverkets olika delar bör utvär- deras, utvecklas och anpassas över tid för att svara mot samhällets skiftande behov och prioriteringar. Vi ser det dock som avgörande att styrningen alltid utgår från universitets och högskolors särskilda roll och uppdrag i samhället och förutsättningarna för detta.

Principer för en ändamålsenlig styrning

Styrningen behöver utgå från ändamålet med verksamheten och förutsättningarna för att det ska kunna uppnås väl. Det övergripande ändamålet med universitet och högskolor kan sammanfattas med att utveckla, förmedla och förvalta kunskap som bidrar till en bättre värld. Lärosätenas uppdrag innefattar en lyhördhet för samhälls- behov, men också en omistlig fristående roll. Det fria kunskaps- sökandet är det som är unikt för universitet och högskolor, och är en förutsättning också för den behovsdrivna kunskaps- och kompe- tensförsörjning på vetenskaplig eller konstnärlig grund som läro- sätena svarar för.

En första förutsättning för lärosätenas fullgörande av sitt kom- plexa uppdrag är därför akademisk frihet, som en grund för kun- skapsutvecklingen inom forskning och utbildning och tilliten till att denna inte styrs eller begränsas av politiska, ekonomiska eller andra

15

Sammanfattning

SOU 2019:6

intressen. Den akademiska friheten behöver vidare speglas i motsva- rande ansvar i form av integritet och hög kvalitet. Akademiska nor- mer för kvalitetsbedömning och integritet upprätthålls genom kolle- giala processer, som därmed också är centrala förutsättningar för lärosätenas uppdrag. Ett aktivt samhällsansvar i form av samverkan och insatser för samhällspåverkan är likaledes centralt. Slutligen är såväl långsiktighet som utrymme för flexibilitet och förnyelse viktiga förutsättningar.

Utifrån detta menar vi att en ändamålsenlig styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten måste:

Främja akademisk frihet, kvalitet och ansvarstagande – garantera det fria kunskapssökandet och främja en stark kvalitetskultur genom att hålla fokus på resultat och kvalitet och samtidigt und- vika detaljstyrning eller snedvridande incitament.

Främja ett rollsäkert samhällsansvar – lärosätena bör förväntas att utifrån en stark akademisk integritet göra vad de kan för att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt.

Främja strategisk handlingsförmåga – ge lärosätena långsiktiga ramar och handlingsutrymme att ta ansvar utifrån sina respektive förutsättningar.

Detta ligger i linje med utvecklingen mot tillitsbaserad styrning, dvs. en styrning som bygger på inre motivation, professionella normer och verksamhetsnära kunskap, där ett tydligt fokus på och ansvar för verksamhetens mål paras med en flexibilitet i hur verksamheten bäst bedrivs för att nå målen. En styrning som i högre grad är dialogbase- rad är en viktig del i detta. Styrningen behöver vidare bli mer sam- ordnad, mellan olika politikområdens behov, olika styrmedel och inte minst med ett helhetsperspektiv på verksamheten där samban- det mellan utbildning och forskning beaktas tydligare. Styrningen behöver vara kunskapsbaserad med utvärdering och uppföljning av reformer. Långsiktigheten i styrningen behöver öka och detaljerings- graden minska.

Ansvarsfördelningen bör utgå från att regering och riksdag anger övergripande mål för verksamheten, medan lärosätena har stor frihet när det gäller hur målen nås. Regering och riksdag har särskilt ansvar för den nationella överblicken och en samlad strategi för högre

16

SOU 2019:6

Sammanfattning

utbildning och forskning i landet, prioritering av högre utbildning och forskning i förhållande till andra samhällsbehov, och samord- ning av styrningen inklusive faktorer som ligger utanför universitet och högskolor men påverkar förutsättningarna för deras verksam- het. Lärosätena har ett särskilt ansvar för att utveckla verksamheten utifrån den verksamhetsnära och professionella kunskapen och de regionala, nationella och internationella sammanhang de verkar i.

Styrningen bör göras mer lärosätesspecifik för att utnyttja bredden i högskolelandskapet och främja samarbeten där lärosäten använder varandras styrkor för gemensamma satsningar på högkvalitativ forsk- ning och utbildning. För detta behövs en kvalificerad dialog, där läro- sätena kan tydliggöra vilken roll som de utifrån sin kompetens, sin kapacitet och sina förutsättningar vill fylla i det nationella samman- hanget, och regeringens kunskap om de olika lärosätenas profiler där- igenom utvecklas och löpande underhålls.

Uppföljning och utvärdering fyller viktiga funktioner genom att vara kvalitetsdrivande i verksamheten, ge underlag för beslut och prioriteringar, och synliggöra kvalitet och resultat för olika intres- senter. Samtidigt behöver omfattningen av uppföljning och utvär- dering begränsas och utformas så att negativa styreffekter som lik- riktning, fokus på mått i stället för mål eller undanträngning av intern motivation undviks. Uppföljning och utvärdering bör också så långt möjligt vara relevant och användbar både för regeringen och lärosätena själva. En stark kvalitetskultur och löpande kvalitetssäk- ring inom lärosätet utgör grunden för upprätthållande och utveck- ling av kvalitet. Externa granskningar med synliggörande av kvalitet och relevans är viktiga drivkrafter för att upprätthålla en kvalitets- kultur och få signaler till förändringsbehov, och för att stärka och upprätthålla omvärldens förtroende.

Sambandet mellan utbildning och forskning

Ett nära samband mellan utbildning och forskning är en viktig för- utsättning för hög kvalitet och förnyelse i båda verksamheterna. Vi ser att det i dagens system finns strukturer som försvårar sambandet mellan utbildning och forskning och föreslår ett antal förändringar för att stärka sambandet. Det handlar om återinförande av en bestämmelse i högskolelagen om att lärares arbetsuppgifter normalt

17

Sammanfattning

SOU 2019:6

ska innehålla både forskning och utbildning; gemensam behandling av både utbildning och forskning i en samlad proposition; ett samlat anslag som möjliggör flexibel medelsanvändning för att på bästa sätt uppfylla lärosätets uppdrag inom utbildning och forskning; en för- stärkt koppling mellan utökade utbildningsuppdrag och tilldelning av forskningsmedel; samt ett minskat beroende av externa forsknings- bidrag i den totala finansieringsbilden och en ökad hänsyn till att forsk- ningsbidrag kan förenas med undervisningsuppgifter. Lärosätena bör också aktivt främja en akademisk kultur som värderar utbildning och forskning lika högt.

Förstärkning av viktiga normer i högskolelagen

En tydlighet kring grundläggande akademiska värden och normer ger en viktig grund för rollfördelning och en tillitsbyggande dialog mellan regering och lärosäten liksom mellan lärosätena och samverkansparter i det omgivande samhället. Vi konstaterar att flera viktiga principer redan finns uttryckta i högskolelagen, men att det också enligt vår bedömning finns några aspekter som skulle kunna markeras tydligare. Det handlar om ansvaret att värna akademisk frihet, en tydligare beto- ning av utbildningens frihet, det kollegiala ansvaret och inflytandet samt sambandet mellan utbildning och forskning som en vägledande princip för lärarnas arbetsuppgifter. Vi föreslår att regeringen tar initiativ till förändring av högskolelagen på dessa punkter.

En samordnad, långsiktig, kunskapsbaserad och dialogbaserad process för målformulering och styrning

Vi menar att det bör finnas etablerade, återkommande tillfällen att samla och samordna politiken, som en förutsättning för att hantera bredden i politikens målsättningar och de målkonflikter som kan upp- stå. En särskilt viktig aspekt av sådan samordning är att behandla högre utbildning och forskning i ett sammanhang. Övergripande nationella mål bör formuleras långsiktigt – exempelvis i ett tioårigt perspektiv – med mer konkreta mål och planeringsförutsättningar för en fyraårsperiod. Detta är inte minst viktigt för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå, där dimensioneringsbeslut inte sällan präglats av vad vi menar är alltför stor kortsiktighet. Vi föreslår därför att

18

SOU 2019:6

Sammanfattning

regeringen presenterar en samlad proposition för högre utbildning och forskning varje mandatperiod enligt liknande modell som för de forsk- ningspolitiska propositioner som funnits de senaste decennierna.

Vi föreslår också en mer dialogbaserad, samordnad och långsiktig ram för den direkta styrning av universitet och högskolor som i dag sker i form av myndighetsdialoger, regleringsbrev eller särskilda upp- drag till lärosäten. Med den samlade propositionen för högre utbild- ning och forskning som grund tas de delar som är relevanta för den direkta styrningen vidare i en dialogbaserad process som resulterar i fyraåriga planeringsförutsättningar för lärosätet med avseende på mål, utbildningsuppdrag, särskilda åtaganden och resurstilldelning. I dia- logerna bör även samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten tas upp, i syfte att åstadkomma bättre rollfördelning och samordning av angelägna områden.

Som komplement till regleringsbrevet föreslår vi ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga överenskom- melser där varje lärosätes mål och uppföljningskriterier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden. Mål och uppföljnings- kriterier bör vara föremål för dialog mellan Regeringskansliet och lärosätet, men tydligt vara lärosätets ansvar. Vi föreslår därför att över- enskommelsen hänvisas till i, men inte ingår som en del av, det regler- ingsbrev som regeringen beslutar. Ekonomiska incitament bör inte initialt kopplas till överenskommelserna. På ett övergripande plan syftar överenskommelserna till att ytterligare främja en fördjupad dia- log som ökar den ömsesidiga förståelsen mellan regeringen och läro- sätena. Konkret kan överenskommelserna användas för komplexa och kvalitativa mål, där en mer lärosätesanpassad och fokuserad styrning som tydligare tar fasta på varje lärosätes förutsättningar och strategier enligt vår mening ger bättre förutsättningar för måluppfyllelse. Exem- pel på sådana mål som nämns i våra direktiv och som vi menar kan adresseras i överenskommelser är samverkan, jämställdhet och bred- dad rekrytering. Överenskommelser kan också användas för att följa upp resurstillskott syftande till kvalitetsförstärkning.

Som underlag för styrningen och för att systematiskt kunna om- pröva politiken behövs analyser som ger samlade bedömningar av högskolans utveckling, belyser effekterna av den politik och de refor- mer som genomförts, samt sätter den svenska utvecklingen i relation till internationella utvecklingstendenser. Vi menar att underlag av detta slag skulle behöva tas fram med en ökad systematik och ökad

19

Sammanfattning

SOU 2019:6

grad av oberoende från såväl regeringen som verksamhetsansvariga. Vi föreslår därför att en analysfunktion inrättas med uppgift att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar som kan ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters arbete. Funktionen föreslås utgöras av en expertgrupp med bred representation från olika delar av samhället och placeras vid en värdmyndighet, företrädelsevis UKÄ. I analysfunktionens uppdrag föreslås ingå att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forskning.

Utbildningen

Att lärosätena har det grundläggande ansvaret för utbildnings- utbudet är en viktig utgångspunkt. Vi föreslår att principerna för ut- bildningsutbudets utformning skrivs in i författning, med innebör- den att utbildningsutbudet ska utformas med hänsyn till kunskaps- utvecklingen och svara mot studenternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov. Det föreslås gälla alla tre utbildningsnivåer. Både nationella och regionala behov av kompetens- och kunskaps- försörjning bör vara en del i lärosätenas planering av utbildnings- utbudets utformning.

Vi föreslår att lärosätenas ansvar för det livslånga lärandet i form av yrkesverksammas fortbildning och vidareutbildning åter explicit slås fast i högskolelagen. Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande inom nuvarande system, och utökad uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning är vik- tiga instrument för att stärka lärosätenas arbete med livslångt lärande. Samtidigt medför det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå att utbildningar som på olika sätt är flexibla för studenten ofta är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda. Vi föreslår därför att prestationer ges mins- kad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Etableringen på arbetsmarknaden är enligt vår mening viktig att följa, men bör inte ligga till grund för någon automatisk styrning t.ex. via resurstilldelningen, inte minst givet den snabbt föränderliga och svårprognosticerade arbetsmarknaden.

20

SOU 2019:6

Sammanfattning

Lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet innebär att regering- ens styrning bör begränsas till områden där det är särskilt motiverat och hållas på en övergripande nivå. Vi föreslår att regeringens styrning sker genom fyraåriga utbildningsuppdrag som består i mål för antal helårsstudenter på totalnivå samt mål för antal examina för utbildningar mot legitimationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård. Det faktum att dessa yrken kräver legitimation och att det delvis är politiska refor- mer som ligger till grund för nuvarande och framtida behov av utbil- dade är särskilda skäl som, tillsammans med den uttalade brist på utbildade som finns i dagsläget, motiverar särskild styrning. Utbild- ningsuppdragen kan även innehålla särskilda åtaganden som, liksom i dag, exempelvis kan gälla utbildning inom ämnen med få studenter men ett tydligt samhällsbehov. Förändringar i utbildningsuppdragen bör grunda sig på de politiska ställningstaganden som regeringen gjort i den samlade propositionen för högre utbildning och forsk- ning och den fördjupade dialogen med lärosätena.

Samarbeten mellan lärosäten för att åstadkomma arbetsdelning kring utbildningsutbudet bör utvecklas vidare, liksom det arbete som har inletts med att skapa nationella och regionala samverkans- arenor för exempelvis vårdutbildningar. I syfte att underlätta sam- arbeten mellan lärosäten föreslår vi också att UKÄ ges i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att möjliggöra gemensamma examens- tillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens. Vi föreslår också en utredning av hur man i övrigt kan underlätta för två eller flera lärosäten att bedriva gemensamma utbildningar.

Breddad rekrytering är fortsatt en utmaning; inte minst är den sociala snedrekryteringen tydlig inom alla tre utbildningsnivåer. Även om en stor del av den skeva selekteringen sker redan på tidigare utbildningsnivåer tyder befintliga kartläggningar på att lärosätenas arbete med breddad rekrytering också kan utvecklas. De överens- kommelser mellan regering och lärosäte som vi föreslår är enligt vår bedömning en lämplig form för regeringen att följa arbetet. Vi menar att lärosätenas arbete med breddad rekrytering också borde omfatta utbildning på forskarnivå, vilket vi bedömer inte ingår i högskole- lagens bestämmelse i dag.

Utbildning på forskarnivå är inte i dag föremål för någon styrning från regering och riksdag avseende dimensionering eller inriktning. Vi ser inte heller någon grund att föreslå specifika styrformer för

21

Sammanfattning

SOU 2019:6

forskarutbildningen. Däremot framhåller vi att både regeringen och lärosätena har ett ansvar att på sina respektive nivåer ha en uppfatt- ning om forskarutbildningens omfattning och inriktning i förhållan- de till olika behov, att följa utvecklingen i ljuset av detta och vid behov vidta åtgärder. Vi konstaterar vidare att vårt förslag om ett samlat anslag ger en ökad flexibilitet för såväl lärosätena som reger- ingen när det gäller utformningen av eventuell styrning.

Forskningen

Vi menar att både direkta anslag och externa medel har viktiga roller i forskningsfinansieringen, men också att nuvarande höga andel externa medel har en rad negativa konsekvenser. Viktigast är att det försvårar lärosätenas möjlighet att agera självständigt och fatta stra- tegiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar, att utarbeta sammanhållna kunskapsmiljöer där forskning och utbildning hänger samman, och att ta ett strategiskt arbetsgivaransvar i frågor om jämställdhet, tjänstestruktur och karriärutveckling. Samtidigt som projektfinansieringen fyller en viktig roll är det också angeläget att utrymme för forskning kan ges på andra sätt än genom projekt- ansökningar.

Vi föreslår därför att regering och riksdag tydligt uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och hög- skolor i landet inom den närmsta åttaårsperioden. En sådan förändring kan genomföras genom att nya medel tillförs eller genom att medel omfördelas från de myndigheter som delar ut statliga forsknings- bidrag. Om medel överförs från de statliga forskningsfinansiärerna ser vi det som rimligt att de fördelas till lärosätena utifrån respektive lärosätes historiska tilldelning av statliga bidragsmedel för forsk- ning. Lärosätenas insatser som möjliggörs av de ökade direkta ansla- gen bör följas i de överenskommelser som vi föreslår.

Vi framhåller också behovet av ökad samordning mellan de stat- liga forskningsfinansiärerna, och föreslår att regeringen tar initiativ till en översyn av den statliga externa forskningsfinansieringen i syfte att åstadkomma en samordnad och flexibel struktur samt säkerställa hög kvalitet i fördelningen av medel oavsett inriktning. Översynen

22

SOU 2019:6

Sammanfattning

bör inkludera såväl forskningsråden och Vinnova som övriga myn- digheter som finansierar forskning.

Vår utgångspunkt är att det behövs tydliga drivkrafter för hög kvalitet och främjande av en stark kvalitetskultur som är institu- tionaliserad på lärosätena och internaliserad av lärare och forskare. Vi menar att en hög andel externa medel eller omfördelning baserad på bibliometriska indikatorer riskerar att inte främja en sådan kvali- tetskultur utan i stället flytta fokus till vissa indikatorer och överlåta kvalitetsbedömningsfrågorna till tidskrifter och bidragsgivare. Där- emot menar vi att kvalitetsgranskning med synliggörande av forsk- ningens kvalitet och relevans, med flexibel utformning för att kunna anpassas till olika områdens och lärosätens olika förutsättningar, kan fylla en viktig funktion. Vi rekommenderar därför lärosätena att, till- sammans med andra aktörer såsom UKÄ och Vetenskapsrådet, utarbeta ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningen som är kvalitetsdrivande och ger god insyn.

Samverkan och samhällspåverkan

I lärosätenas samverkan med det omgivande samhället och i deras insatser för att utbildning och forskning ska leda till en positiv sam- hällspåverkan ryms en mycket stor spännvidd av aktiviteter. Det kan gälla allt från rena bildningsinsatser för en allmänhet eller indirekt och långsiktig påverkan genom spridning av grundforskningsresul- tat till avgränsade forskningssamarbeten med enskilda företag eller uppdragsutbildning för en specifik personalgrupps konkreta kompe- tensbehov. Dagens formulering i 1 kap. 2 § högskolelagen menar vi är för begränsad bland annat för att den inte omfattar utbildningens samhällspåverkan, och vi föreslår i stället den bredare formuleringen att det i högskolornas uppgift ska ingå ”att samverka med det omgi- vande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta.”

När det gäller bedömning och uppföljning av lärosätenas samver- kansarbete menar vi att detta primärt bör ske inom ramen för det nationella kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning med UKÄ som ansvarig myndighet. Regeringen kan för att få en samlad nationell bild av specifika områden begära tematiska utvär- deringar. Vidare kan inom ramen för de överenskommelser som vi

23

Sammanfattning

SOU 2019:6

föreslår lärosätena beskriva prioriterade insatser för att stärka sam- verkan och samhällspåverkan och hur dessa ska följas upp.

När det gäller ekonomisk premiering av samverkan föreslår vi att regeringen utformar särskilda satsningar där medel fördelas som direkta anslag efter en öppen utlysning och en transparent bered- ningsprocess. Vi anser dock inte att en generell fördelningsnyckel för samverkan eller samhällspåverkan i resurstilldelningssystemet är ändamålsenlig.

Högskolans roll i det nationella innovationssystemet föreslår vi blir föremål för en särskild utredning.

Jämställdhet

Många insatser har gjorts för att öka jämställdheten inom högskolan, men det kvarstår en problembild med könsbundna utbildningsval samt att kvinnor och män inte har samma förutsättningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Vi bedömer att regeringen fortsatt bör ha jämställdhetsintegrering som huvudsaklig strategi för ökad jämställdhet inom högskolan, och att jämställdhet ska ses som en integrerad del av kärnverksamhet och finnas med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitetssäkringssystemet.

Vi föreslår att regeringen överväger att ge UKÄ ett tydligt ansvar för utvärdering och uppföljning av högskolans jämställdhetsarbete, och att indikatorer och tematiska utvärderingar inom området utvecklas vidare som underlag för nationell uppföljning och jämförelse.

Lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområden kan finnas med i de överenskommelser mellan regering och lärosäte som

viföreslår. De kan då ges den utformning som är mest relevant för varje lärosäte under den närmaste fyraårsperioden. Detta är enligt vår mening en mer ändamålsenlig styrning än nuvarande form för läro- sätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professo- rer, som är likadant utformade för alla lärosäten, begränsade till enbart professorer, formulerade på aggregerad lärosätesnivå (som kan dölja obalanser inom olika områden) och föregås av begränsad dialog. Vi menar därför att regeringen bör föreslå riksdagen att nuvarande form för lärosätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer ska upphöra efter innevarande treårsperiod.

24

SOU 2019:6

Sammanfattning

Resurstilldelningen

Utifrån de principer för styrningen som vi förordar menar vi att resurstilldelningen ska främja ett tydligt lärosätesansvar där frihet i resursanvändningen kombineras med ansvar för resurseffektivitet och kvalitet; främja ett helhetsansvar för verksamheten utan alltför skarpa uppdelningar mellan olika delar av uppdraget; möjliggöra skill- nader mellan lärosäten så att lärosätena kan arbeta utifrån delvis olika mål och uppdrag och på olika sätt utifrån respektive lärosätes förut- sättningar; och understödja det professionella ansvaret genom att ta hänsyn till hur styrsignaler och incitament påverkar de inre drivkraf- ter och den kvalitets- och ansvarskultur som är grunden för verk- samheten.

När högskolans verksamhet diskuteras finns det ofta förslag på ekonomiska incitament som ska lösa en specifik utmaning. Vi ser risker med en utveckling mot fler sådana incitament för olika frågor, bland annat när det gäller hur högskolans mål och övriga verksamhet påverkas, risken för likriktning i högskolelandskapet och risken för undanträngning av inre motivation och kvalitetskultur. Vi menar därför att andra styrformer än en prestationsbaserad resurstilldel- ning ofta kan vara mer ändamålsenliga. Viktiga sådana styrmedel är ett väl fungerande kvalitetssäkringssystem och en utvecklad dialog- baserad styrning.

Riktade satsningar kan enligt vår mening användas för olika syf- ten, såsom satsningar på olika forskningsområden, främjande av samverkan eller särskilda medel för utbildning. För sådana satsningar menar vi att följande grundläggande arbetssätt så långt möjligt bör användas. För det första bör det ske en behovsanalys där relevanta aktörer deltar och vars resultat redovisas öppet. Prioritering av om- råden att satsa på bör därefter ske i den samlade propositionen, med utgångspunkt från behovsanalysen och utifrån principen att kom- plettera eller kompensera det som lärosätena eller andra aktörer redan gör. Områden som pekas ut måste vara tillräckligt breda för att inte inskränka den akademiska friheten. Lärosäten (och i före- kommande fall andra aktörer) bör därefter ges möjlighet att anmäla intresse för deltagande i satsningen. Medel och uppdrag bör sedan fördelas efter prövning av en utpekad myndighet med stöd av sak- kunniga, alternativt inom Regeringskansliet (t.ex. vid fördelning av

25

Sammanfattning

SOU 2019:6

utbildningsuppdrag). I de fall som riktade satsningar görs som per- manenta höjningar av anslaget bör det finnas beslut om utvärdering och en tidpunkt när satsningen inte längre avses följas upp separat. Om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan initialt fördelas mellan deras olika anslag.

Ett samlat anslag för utbildning och forskning

För att lärosätena ska kunna ta ett helhetsansvar för verksamheten och säkerställa ett nära samband mellan utbildning och forskning menar vi att lärosätena måste kunna använda resurserna samlat. För att åstadkomma det föreslår vi att dagens två verksamhetsgrenar – utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå – slås ihop till en verksamhetsgren som finansieras med ett samlat anslag. Resurserna föreslås dock fortsatt beräknas och tilldelas dels för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, dels för forskning och utbildning på forskarnivå.

Tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

I dag avräknas hela anslaget för utbildning på grundnivå och avance- rad nivå årligen baserat på helårsstudenter och helårsprestationer. För att öka stabiliteten föreslår vi att dagens modell ersätts med en fast bas och en årligt rörlig del. Basen och den rörliga ersättningen föreslås utgöra vardera hälften av lärosätets totala tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Den rörliga delen före- slås styras av antalet helårsstudenter. Komponenten helårsprestatio- ner föreslås således utgå, för att underlätta utvecklingen av nya utbildningar och av det livslånga lärandet, undvika incitament att sänka examinationskrav samt ge en ökad stabilitet.

Vi bedömer vidare att dagens ämnesbaserade ersättningsbelopp har en rad nackdelar, bland annat att ämnesindelningen utgår från traditionella och delvis föråldrade indelningar, att kursklassificer- ingen är varierande och svår att granska, och att nyskapande utbild- ningar och utbildningar över ämnes- och fakultetsgränser försvåras. Vi föreslår en modell utan ersättningsbelopp, som innebär att ett läro- säte tilldelas en viss ekonomisk ram och ett mål om antalet helårsstu- denter. Fördelarna med modellen är dels att det tydliggör lärosätets

26

SOU 2019:6

Sammanfattning

ansvar att bedöma hur resurserna fördelas för att uppnå hög kvalitet i utbildningen och ett attraktivt utbildningsutbud, dels att statsmak- terna ges möjlighet att styra den totala omfattningen av utbildningen vilket i dag endast sker indirekt. I de fall regering och riksdag beslu- tar om utbyggnad av någon eller några specifika utbildningar behö- ver en beräkning av kostnaderna för berörd utbildning tas fram, med hjälp av underlag från UKÄ.

Tilldelning för forskning och utbildning på forskarnivå

Vi förordar fortsatt användning av en basresurs i form av en minsta nivå på de direkta forskningsanslagen relaterad till utbildningens storlek motsvarande minst 12 000 kronor per helårsstudent. För att göra kopplingen mellan utbildning och forskning ännu tydligare före- slår vi att uppdrag om ökad utbildningsvolym även bör leda till ökad tilldelning för forskning med 12 000 kronor per ny helårsstudent, och att detta bör gälla alla lärosäten. Omvänt är det rimligt att medlen kopp- lade till basresursen minskar om ett lärosätes utbildningsuppdrag minskas. Denna beräkning bör göras kopplat till utbildningsupp- draget vart fjärde år.

Vi menar att nuvarande indikatorbaserade modell för omfördel- ning av en del av tilldelningen bör överges, och att en prestations- baserad omfördelning av tilldelningen inte är motiverad till dess att en balans har uppnåtts mellan direkta anslag och externa medel. Om behov bedöms finnas för en modell för fördelning av nytillkomna medel bör inte nuvarande modell användas utan en ny tas fram efter noggrann beredning. Vilka kriterier som väljs, och relationen dem emellan, är ett politiskt ställningstagande styrt av vilka mål man vill uppnå, vilket kan förändras över tid.

Om det finns behov av att rikta resurser mot utpekade områden kan en modell liknande de strategiska forskningsområden som in- fördes i 2008 års forskningsproposition tillämpas, dvs. att lärosäten ges möjlighet att konkurrera om medel efter sakkunniggranskning samtidigt som regeringen kan ställa upp villkor, exempelvis avseende kopplingen till utbildning.

27

Sammanfattning

SOU 2019:6

Det ekonomiadministrativa regelverket

Vi bedömer att de anpassningar och undantag som universitet och högskolor har i förhållande till det gemensamma s.k. ekonomiadmi- nistrativa regelverket för statliga myndigheter i huvudsak är ända- målsenliga och bör behållas. Vi menar också att regeringen i syfte att bättre anpassa styrningen till lärosätenas särskilda behov och förut- sättningar bör se över de återstående frågorna om lättnader i det eko- nomiadministrativa regelverket som behandlas i Autonomipropo- sitionen (prop. 2009/2010:149).

Vi föreslår att den generella styrning som i dag finns i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor i stället regleras i förordning i enlighet med den inriktning som gällt för myndighetsstyrningen sedan 2010 års förvaltningspolitiska proposi- tion (prop. 2009/10:75).

28

Summary

The Commission of Inquiry on Governance and Resources has had a broad remit: to conduct a comprehensive review of the steering of and resource allocation to Swedish state Higher Education Insti- tutions (HEIs). According to our terms of reference, state steering should be conducive to “strong and responsible HEIs” that can help fulfil national goals and meet societal challenges in Sweden and globally. Our goal is thus a framework of governance and funding that enables HEIs to take an independent responsibility for the development and dissemination of knowledge for society’s long- term development. The details in the framework should be evalu- ated, developed and adapted over time to respond to shifting societal needs and priorities. However, we believe it is imperative that it always be based on a recognition of HEIs’ distinctive role and mission in society and the preconditions for its effective fulfilment.

Principles for appropriate steering

State steering needs to take its departure in the purpose of HEIs and the conditions for the fulfilment of this purpose. The overarching purpose of HEIs can be summarized as the creation, preservation and transmission of knowledge for a better world. The HEIs’ mission includes being responsive to societal needs, but also an indispensable freedom and critical distance. The free pursuit of knowledge is the hallmark of HEIs, and a condition also for their development of research and education to meet specific needs.

A first precondition for the fulfilment of HEIs’ complex mission is therefore academic freedom, as a basis for the development of knowledge and the necessary trust that this development is not controlled or limited by political, economic or other interests.

29

Summary

SOU 2019:6

Academic freedom needs to be reflected in corresponding responsi- bilities in the form of integrity and high quality. Academic norms of quality and integrity are upheld through collegial processes which, consequently, are also central preconditions for HEIs’ mission. An active societal responsibility in the form of public engagement and dissemination of knowledge is also central. Lastly, a long-term view, coupled with room for flexibility and renewal, are important conditions.

On these grounds we believe that appropriate steering for strong and responsible HEIs must:

Promote academic freedom, quality and responsibility – guarantee the free pursuit of knowledge and promote a strong quality culture through maintaining focus on results and quality while avoiding detailed steering or misaligned incentives.

Promote societal responsibility – on a basis of strong academic integrity, HEIs should be expected to do what they can to ensure that the knowledge and competence they build contributes to society in various ways.

Promote the ability for strategic action – provide long-term con- ditions that allow HEIs to take responsibility according to their different profiles.

This is in line with the reforms initiated by the Swedish Government towards trust-based public management, which places emphasis on intrinsic motivation and professional norms and knowledge, and combines a clear responsibility for meeting overarching goals with flexibility on how to meet them. An increased focus on dialogue is an important part of this. So is coordination between different political expectations of HEIs, including joint consideration of education and research. Steering should be knowledge-based with follow-up and evaluation of reforms, take a long-term view and be less detailed. In general, government should set overarching goals while HEIs have a great degree of freedom in how to achieve them. The government’s role includes a national overview of and strategy for higher education and research, weighing higher education and research against other societal needs, and coordination of steering to include factors that impact HEIs but are outside their sphere of influence. The role of HEIs is to develop education and research

30

SOU 2019:6

Summary

through their local and professional knowledge, in the regional, national and international contexts in which they operate.

Steering should be more tailored towards different HEIs’ profiles in order to leverage the diversity of the Swedish higher education landscape and promote cooperation where HEIs can use each other’s strengths for joint development of high quality research and education. This requires a dialogue where HEIs can explain the role that they see for themselves in a national context and where the government’s knowledge of HEIs’ different profiles is thereby con- tinuously maintained.

Follow-up and evaluation fill important functions to drive quality, provide a basis for priorities, and provide transparency to interested parties concerning quality and results. At the same time, it must be used in moderation and designed so as to avoid negative side effects such as homogenisation, goal displacement or crowding out of intrinsic motivation. Evaluation and follow-up should as far as possible be relevant and useful both to the government and to HEIs. A strong quality culture and continuous quality assurance within HEIs provide the foundation for maintaining and improving quality. External reviews which reveal quality and relevance are important drivers for maintaining a quality culture and the trust of society.

The link between teaching and research

A close linkage of teaching and research is an important condition for the quality and renewal of both. We see structural hurdles to this linkage and propose changes to strengthen it. These are: stating in the Higher Education Act that the work of academic staff should normally include both teaching and research; a recurring joint Government Bill for higher education and research; a common budget allocation for education and research that enables HEIs to use funds flexibly to fulfil their dual mission; strengthening the connection between how funds are calculated for education and research; and diminishing the dependence on external research funding. HEIs should also actively promote an academic culture where teaching and research are valued equally.

31

Summary

SOU 2019:6

Strengthening important norms in the Higher Education Act

Clarity on basic academic values and norms provides a foundation for the division of responsibility and a trust-building dialogue between the government and HEIs, as well as between HEIs and their partners in the surrounding community. We note that several important principles are already set out in the Higher Education Act, but also find that there are some that we believe should be stated more clearly. These include the responsibility to protect and promote academic freedom; the freedom of teaching; collegial responsi- bility and influence; and stating that the work of academic staff should normally include both teaching and research. We propose that the government initiate changes to the Higher Education Act in these respects.

Acoordinated, dialogue-based and forward-looking process

Higher education and research are subject to a wide range of policy goals, some of them in potential conflict with each other. In our view, this calls for established, recurrent occasions for coordinating policy. A particularly important aspect of such coordination is treating higher education and research in one context. Goals should be formulated with a long-term perspective – e.g. ten years – with more concrete goals for a four-year period. A longer planning horizon than today is especially required for first and second cycle education. We therefore propose that the government present a Bill for higher education and research once during each term of office, as has been the tradition for research policy over the last decades.

We also propose a more dialogue-based, coordinated and long- term framework for the direct steering of HEIs that is done today through annual dialogues and appropriation directives. On the basis of the aforementioned Bill, those aspects that are relevant to direct steering should become the subject of a dialogue process which results in a four-year planning horizon with regards to goals, education tar- gets, commitments, and resources. The dialogues should also add- ress cooperation and division of labour between HEIs.

32

SOU 2019:6

Summary

In addition to making steering through the existing appropriation directives more long-term and dialogue-based, we also propose a new instrument in the form of four-year Government-HEI Agree- ments. In the Agreements, targets and follow-up indicators are formulated for each HEI within a limited number of priority areas. While subject to dialogue, targets and indicators should remain the responsibility of each HEI. We therefore propose that the Agree- ment be referenced, but not included, in the appropriation directives decided by government. The Agreements should not, at least not initially, be tied to funding. At a general level, the Agreements aim to promote a substantive dialogue to increase mutual understanding between the government and HEIs. Concretely, the Agreements can be used to address complex and qualitative goals in a way that is focused and grounded in each HEI’s profile and strategies, thereby enabling better goal attainment. Examples of such goals that are mentioned in our terms of reference and which we suggest be addressed through the Agreements are public engagement, gender equality and widening participation. Agreements could also be used to follow up funding increases aimed at quality improvement.

As a basis for policy formulation, and for the systematic re- evaluation of policy choices, there is a need for analyses of the HEI sector’s development, the effects of current policy and earlier reforms, as well as international developments. We believe that these kinds of analyses should be produced more systematically than today, and with a greater degree of independence in relation to both government and actors with a stake in policy. We therefore propose that an analytical function be created with the mission to collect or commission independent analyses to inform policy and support the work of HEIs and other actors. It should consist of a group of experts with broad societal representation and be hosted by the Swedish Higher Education Authority. One of the tasks of such a function should be to provide a report to inform the Bill for higher education and research.

33

Summary

SOU 2019:6

Education

An important point of departure is that HEIs remain responsible for their academic offerings. We propose that this responsibility be stated in the Higher Education Ordinance, along with the factors that should inform HEIs’ design of their academic offerings, namely: the development of knowledge, student demand, the needs of the labour market, and other needs of society. Both national and regional needs should be included in HEIs’ planning.

We also propose a statement of HEIs’ responsibility for life-long learning in the Higher Education Act. Life-long learning is facilitated by the present course-based system in Sweden, as well as by the possibility to provide contract education and recently also Moocs. However, in the current resource allocation system, courses and programmes that are flexible for the student are often less economically viable for the HEI. We therefore propose that funding becomes less dependent on the number of students and their credits.

Employment numbers for HEI graduates are important to follow, but should not be linked to automatic steering e.g. through the resource allocation system; the rapidly changing nature of the labour market is an important reason to avoid such backward-looking steering.

HEIs’ responsibility for their academic offerings means that the government’s steering should be limited to cases where it is warranted by particular reasons and not be too detailed. We propose that the government steer through four-year education targets including the total number of full-time equivalent (FTE) students and the number of completed degrees in professional programmes within health care and teacher training. Steering in the latter case is moti- vated by the high demand for graduates from these programmes in combination with the fact that this demand is partly the result of political decisions. An HEI’s education target could also include special commitments, e.g. regarding fields with few students but a clear national or regional need. Changes in education targets should be grounded in the overall priorities made in the Bill for higher education and research and in the dialogue with each HEI.

Cooperation between HEIs to achieve division of labour should continue, as should the work that has been initiated in creating local and regional arenas for cooperation, e.g. regarding health care

34

SOU 2019:6

Summary

programmes. We also propose a review of how cooperation between HEIs through joint degrees and programmes can be facilitated.

Widening access to higher education remains a challenge; not least is there clear underrepresentation of students from non-academic backgrounds in all three cycles. Although much of this underrepre- sentation is caused at earlier levels of education, HEIs can also do more. The Government-HEI-Agreements that we propose are a good form for the government to follow up the HEIs’ work. We believe the HEIs’ mission concerning widening access should also include the doctoral level, which we deem not to be the case as the mission is currently worded in the Higher Education Act.

There are at present no state targets regarding doctoral education, nor do we propose any. We do, however, stress that both the govern- ment and HEIs have a responsibility to make judgements regarding the need of doctorates inside and outside academia and whether those needs are being met. A common budget allocation for education and research, which we propose, would provide more flexibility in the design of any steering deemed necessary in the future.

Research

Both institutional funding and competitive project funding fill important roles, but we believe that the high levels of competitive funding compared to institutional funding in Sweden bring a number of negative consequences. Most importantly, they hamper HEIs’ capa- city for independent strategic action regarding the long-term direction of the institution, for developing strong knowledge environ- ments with close linkage between teaching and research, and for taking a strategic employer responsibility regarding career structure and development including gender equality. While project funding fills an important function, it is also valuable that teachers can be provided time and opportunity for research in other ways than through project funding.

We therefore propose that the government and parliament state as a goal that institutional funding should form half of total HEI research income (up from 44 per cent today), and lay out a plan to achieve such a balance within an eight-year period. Such a change can be achieved through new funding to the HEI sector or through redistributing

35

Summary

SOU 2019:6

funds from state research councils and other public authorities that provide research funding. In the latter case, we propose that redistri- buted funds be allocated to the various HEIs according to their historical levels of funding from the public authorities in question. The changes that increased institutional funding for HEIs should enable can be monitored through the Government-HEI Agreements.

We propose a separate review of state external funding, regarding both organisational structure and funding procedures. The review should include the research councils as well as other public agencies that fund research.

We stress the importance of clear drivers for high quality and a strong quality culture that is institutionalized at HEIs and inter- nalized by academics. We do not believe that such a quality culture is best promoted by a high degree of dependence on project funding or performance based funding based on publications and citations; these means of funding risk shifting the focus to certain indicators and outsourcing quality judgements to journals and review panels. How- ever, we do see an important role for research evaluations, as long as they can be adapted flexibly to different HEIs or fields. We therefore recommend that HEIs – together with other actors such as the Swedish Higher Education Authority and the Swedish Research Council – develop a national framework for research evaluations which drives quality and provides transparency.

Public engagement and societal impact

HEIs’ work with public engagement and societal impact encom- passes a wide range of activities. In our view, the current statement of HEIs’ public engagement mission in the Higher Education Act is too narrow, not least regarding the societal impact of education. We therefore propose a new wording according to which HEIs should work to ensure that societal benefit is derived from their knowledge and competence.

Evaluation and follow-up of HEIs’ public engagement work should in our view be an integral part of the national quality assurance system, and could also be included in the Government- HEI Agreements we propose. We do not believe that public engage- ment or social impact should be made part of a general allocation

36

SOU 2019:6

Summary

formula, but propose that the government instead, from time to time, can allocate certain funds through a transparent process where all HEIs can apply.

We propose that the role of HEIs in the innovation system become the subject of a separate inquiry.

Gender equality

Although much has been done to increase gender equality within HEIs, problems remain in the form of gendered choices of fields of study and unequal opportunities in academic careers or access to research funding. We believe that gender mainstreaming should remain the overall strategy for increased gender equality in HEIs, and that gender equality should be an integral part of the national quality assurance system. We suggest that the government consider giving the Swedish Higher Education Authority a clear responsibility for evaluation and follow-up of HEIs’ work for gender equality, and that indicators and thematic evaluations are developed further for national follow-up and comparisons.

Goals and targets specific to each HEI can be included in the Government-HEI Agreements. This allows them to be designed in the way that is the most relevant for each HEI during the coming four-year period. This is in our view a more appropriate and effective form of steering than the current targets for the proportion of women among newly recruited professors, which have the same design for all HEIs, are limited to only professors, are set at the aggregate level (which may hide imbalances in different fields) and are preceded by limited dialogue. These targets should be abandoned in favour of a more HEI-specific steering through the Agreements.

Resource allocation

In our view, resource allocation for strong and responsible HEIs should combine freedom in resource use, including between different parts of their mission, with responsibility for resource efficiency and quality. It should enable differences between HEIs so that they can work in different ways towards partly different goals and missions. It should also build on professional responsibility

37

Summary

SOU 2019:6

through a sensitivity to how incentives or other steering signals affect the intrinsic motivation and the culture of quality and responsibility which must form the foundation of the HEI’s mission.

When HEI issues are being discussed, financial incentives are often proposed to solve a particular problem. We see risks with a development toward more and more incentives for different issues, e.g. concerning their effect on other parts of HEIs’ mission, the risk of homogenisation of the HEI landscape and the risk of crowding out of intrinsic motivation and quality culture. We therefore believe that forms of steering other than performance-based funding are often more appropriate. Such forms of steering include a well- functioning quality assurance system and a stronger base in dialogue.

One commonly used form of financial steering is directing funds for some specific purpose. We believe this can be an appropriate form of steering, provided that the process is sound. It should be based on a thorough and transparent analysis of the needs, problems or challenges to be addressed, in which relevant parties participate. Based on the analysis, priorities should be made, with a view to complement or compensate for what HEIs or other actors are already doing. Areas selected must be sufficiently broad so as not to infringe on academic freedom. HEIs should thereafter be given the opportunity to apply, and funds be allocated after a transparent and professional review process. In cases where funds are allocated as part of the general institutional funding, a review should be planned and a time limit should be set for when the specific purpose of the new funding will no longer be followed up separately. If several HEIs formulate joint applications, funds should be divided between their different budgets at the outset.

A common budget allocation for education and research

Today, the parliament decides on two separate budget allocations to HEIs: one for first and second cycle education, and one for research and doctoral education. In their current form, these allocations must be kept separate according to budgetary rules, i.e. funds for research must not be used for education or vice versa. In order for HEIs to ensure a close linkage between teaching and research, we believe that

38

SOU 2019:6

Summary

HEIs need to be able to use their resources in an integrated way. To achieve this, we propose that these two budget allocations instead form one, common budget allocation for education and research. With- in this common budget allocation, we believe that there should still be one portion calculated for education and one for research, but that HEIs should have the freedom to use their total institutional funding to achieve their mission within education and research.

The portion for first and second cycle education

Today, the entire allocation for first and second cycle education is based on the number of FTE students enrolled and the number of credits they earn. The actual funding for a particular year is thus settled at the end of that year based on the number of students and credits. To increase stability, we propose that this system be replaced with a model where half of the funding cap for each HEI is given as a block grant, and half is settled yearly based on the number of students. The number of credits earned by students is thus proposed to no longer affect funding, in order to facilitate the development of new programmes and life-long learning and avoid incentives to lower requirements on students.

The subject-based funding rates in the present system have a number of drawbacks in our view. The subject categories are based on traditional and partly obsolete disciplinary fields, consistency in how each course is classified according to these categories is difficult to maintain, and the different funding rates for different subjects may hamper the development of new and transdisciplinary pro- grammes. We propose a model without subject-based funding rates, where an HEI is instead given a certain funding level and a target for the number of FTE students. This model highlights each HEI’s responsibility for how resources are allocated within the HEI, while providing a more direct way for the government to influence the total number of students. In cases where funding levels are raised to expand a specific programme, the costs need to be calculated with the help of the Swedish Higher Education Authority.

39

Summary

SOU 2019:6

The portion for research and doctoral education

There is currently a connection between education and research funding in the form of a floor in research funding related to the number of FTE students (SEK 12 000/FTE). To further strengthen this connection, we propose that raised targets for FTE students should be accompanied by increases also in the research portion of funding, with SEK 12 000 for each new FTE student. If targets are lowered, the same logic should apply.

The present indicator-based model for parts of the institutional research funding should be abandoned, and we do not consider perfor- mance-based redistribution of institutional funding to be motivated until balance between institutional funding and external funding has been achieved. If a model for allocating additional funding is needed, a new one should be designed after careful analysis. Which criteria are used, and the relation between them, depends on which goals are desirable, which may shift over time depending on changing circum- stances and political considerations.

If there is a need to direct funds to certain areas, we suggest using a model similar to the one used for Strategic Research Areas presented in the 2008 Research Bill, i.e. that HEIs can compete for funds which are allocated after peer review. The government can also attach terms to the funding, e.g. the connection of research to education.

General administrative provisions

HEIs have a number of exceptions from the general administrative provisions for government agencies, most of which we believe serve their purpose and should be maintained. In addition, we believe the government should consider further exceptions in line with its earlier announcements (Govt. Bill 2009/10:149).

We propose that the general regulation that is currently included in the common appropriation directive for all HEIs instead be regulated through ordinance, as has been the general rule for govern- ment agencies since 2010.

40

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag

I direktiven1 till utredningen framgår att vi ska föreslå ett styr- och resurstilldelningssystem som stöder universitet och högskolor och ger dem incitament att utveckla verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) samt de mål i övrigt som riksdag och regering har fastställt för högre utbildning och forskning. Vi ska göra en samlad översyn av de stat- liga universitetens och högskolornas styrning och resurstilldelning. Vi har alltså att se till universitetens och högskolornas samlade verk- samhet, och till hela paletten av styrningsformer. I utredningsdirek- tiven framhålls vidare bland annat att styrningen ska:

Främja högkvalitativ forskning, utbildning och innovation som leder till samhällets utveckling och bidrar till att möta samhälls- utmaningar.

Stödja och ge incitament för att nå de mål som riksdag och reger- ing beslutat, och kunna hantera målkonflikter.

Ta hänsyn till universitets och högskolors särart och särskilda roll, och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan regering och läro- säten.

Ge universitet och högskolor goda förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, agera strategiskt och hantera omvärlds- förändringar.

Främja profilering, samarbeten och arbetsfördelning mellan läro- säten så att resurserna i systemet används effektivt och det skapas

1Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1 och bilaga 2.

41

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:6

förutsättning för hög kvalitet i utbildning och forskning i hela landet.

Säkerställa kunskaps- och kompetensförsörjningen (inklusive att förebygga eller åtgärda brister i form av för lite utbildning eller forskning inom vissa områden).

Främja samverkan och mobilitet mellan lärosäten och omgivande samhälle.

Främja jämställdhet och breddad rekrytering samt livslångt lärande.

Styrningen och resurstilldelningen ska utformas så att den stöder lärosätenas möjligheter att möta de stora samhällsutmaningar som Sverige står inför. Styrningen bör utformas så att den effektivt och ändamålsenligt stöder det i den forskningspolitiska propositionen angivna målet att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvali- tativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de utmaningar samhället står inför, både i Sverige och globalt. Vi ser sammanfattningsvis att målet är styrning som ger lärosätena goda förutsättningar att ta ett självständigt ansvar för att utveckla och för- medla kunskap för samhällets långsiktiga utveckling.

1.1.1Avgränsningar i uppdraget

I direktiven till vår utredning finns vissa avgränsningar. De förslag vi lämnar ska enbart avse statliga lärosäten. När det gäller SLU ska för- slagen vara begränsade till forskning och utbildning på forskarnivå. Vi ska vidare inte lämna förslag som berör den befintliga examensstruk- turen. Dessutom ska vi inte lämna förslag som rör innehåll eller ge- nomförande av universitets och högskolors utbildning eller forskning.

I direktiven påpekas också att våra förslag inte får vara kostnads- drivande i sig eller ställa krav på ökade resurser eller ett minskat antal studenter för att kunna genomföras. Utredningen behandlar alltså inte behovet av utökade resurser för högre utbildning och forskning.

Vi har i utredningen sett på högskolan i ett brett samhällspers- pektiv. Dock har vi i utredningsarbetet valt att inte närmare gå in på

42

SOU 2019:6

Utredningens uppdrag och arbete

innovationssystemet och högskolans roll i detta, trots att inno- vationsfrågor ingår som en självklar del i högskolans uppgift att verka för att forskningsresultat kommer till nytta. Skälet till att vi inte behandlar innovationssystemet och högskolans roll i detta är att det är en komplex fråga som inbegriper en rad olika aktörer samt regelverk och lagstiftning som ligger utanför högskolans ordinarie verksamhet. Vi menar därför att det är lämpligt att innovations- systemet, inklusive hur högskolans roll i detta ska se ut, utreds i särskild ordning. En utförligare resonemang kring detta finns i kapi- tel 7. Vi vill dock betona att även om vi inte särskilt har behandlat innovationssystemet i vårt utredningsarbete, ingår innovationsfrå- gor som en del av det övergripande ramverk vi föreslår.

1.1.2Om våra förslag

Vårt uppdrag är alltså brett och omfattande. De förslag som vi lägger i detta betänkande utgår från den övergripande tanken om att en ändamålsenlig styrning ska bidra till att utbildning och forskning ska kunna nå hög kvalitet och bedrivas effektivt. Vårt fokus har varit att utveckla ett övergripande ramverk och principer för styrning och resurstilldelning, snarare än detaljer. Ett sådant ramverk kan anpas- sas och utvecklas i relation till skiftande politiska förutsättningar och omvärldsfaktorer och därmed leva över lång tid.

Vi menar att de detaljer som behöver utvecklas vidare inom ram- verket lämpligast görs inom Regeringskansliet. Det gäller också de av våra förslag som avser förändringar i lag och förordning, vilka kräver beredning av juridisk expertis. I vidareutvecklingen av ram- verkets detaljer bör Regeringskansliet samarbeta med lärosäten och berörda myndigheter.

När dagens styrsystem infördes 1993 påtalade regeringen att den förväntade sig att systemet skulle utvecklas efter hand. Regeringen beslutade därför att på olika sätt följa upp och utvärdera reformen för att kunna vidareutveckla systemet. Vi ansluter oss till denna tanke, och menar att det är en klok ansats att samtidigt som nya styrformer införs besluta om hur dessa ska följas upp.

43

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:6

1.2Utredningsarbetet

1.2.1Möten och diskussioner med högskolans intressenter

I vårt utredningsarbete har vi fäst stor vikt vid möten med olika intressenter, av vilka lärosätena naturligtvis varit en part. Förutom lärosätesledningar har vi träffat forskare, olika ämnesföreträdare samt tjänstemän med ansvar för planering och ekonomi m.m.

Vi har också haft möten med studentorganisationer, statliga och privata forskningsfinansiärer, arbetstagar- och arbetsgivarorganisa- tioner, myndigheter, regionala och kommunala organ, intresseorga- nisationer, vetenskapliga akademier m.m.2 Vi har även deltagit i ett antal konferenser som på olika sätt anknutit till utredningens upp- drag. Dessutom har vi haft dialog med andra utredningar och myn- digheter med uppdrag som anknyter till högskolans styrning.

Det huvudsakliga syftet med dessa möten har varit att lyssna och samla in synpunkter från högskolans olika intressenter. Vi har vid dessa möten delat med oss av våra egna analyser och relativt öppet testat tankar på möjliga förändringar. Diskussionerna har genom- gående varit konstruktiva och framåtsyftande.

I början av januari 2018 presenterade vi en första övergripande skiss på en ny modell för styrning och resurstilldelning till högsko- lan. Utifrån denna skiss har vi haft förnyade diskussioner med olika intressenter. Diskussionerna har framför allt handlat om hur våra preliminära idéer har kunnat vidareutvecklas och vilka konsekvenser olika förändringar kan innebära. I juni 2018 presenterade vi mer pre- ciserade förslag kring tre frågor som de inledande diskussionerna särskilt kretsat kring: kompetensförsörjning, resursfördelning samt vår idé om en mer långsiktig och dialogbaserad styrning. Detta dis- kuterades på ett flertal seminarier under Almedalsveckan, där utred- ningen deltog.

Genom att tidigt i processen vara öppna med våra preliminära tankar och idéer har vi velat vara en diskussionspart under utred- ningens gång. Vår ambition har varit att föra en öppen diskussion om vilka förändringar som behövs och vilka konsekvenser olika för- ändringar kan medföra, och att låta denna diskussion vara en del av utredningsarbetet. Många intressenter har lämnat genomarbetade

2 En lista över vilka vi träffat samt de konferenser vi medverkat i finns i bilaga 3.

44

SOU 2019:6

Utredningens uppdrag och arbete

skriftliga inspel till utredningen, vanligtvis med avstamp i de idéer som vi presenterat.

Vår förhoppning är att denna process, förutom att ha givit oss värdefull kunskap och förståelse, också har bidragit till en vidare dis- kussion om högskolans roll i samhället, nu och i framtiden. I de många olika sammanhang som våra utredningsdirektiv och vårt utrednings- arbete har diskuterats har vi märkt att högskolans olika intressenter har kunnat mötas för att framföra sina synpunkter och lyssna till andras resonemang. Vi hoppas att diskussionen har bidragit till en ökad förståelse för varandras olika utgångspunkter och uppdrag, och startat en diskussion som kan fortsätta även när vi nu har fullgjort vårt arbete.

De underlag som vi har presenterat under utredningsarbetet finns att tillgå på utredningens webbsida.3 Där finns även alla inspel som skickats in till utredningen.

1.2.2Idéer från många aktörer

Många idéer om hur högskolan ska styras har uttryckts långt innan vårt arbete i utredningen påbörjades. Högskolans styrning och resurs- tilldelning har varit föremål för flera statliga utredningar sedan nuvarande styrsystem infördes 1993.4 Förutom statliga utredningar har flera andra aktörer, exempelvis SUHF, Svenskt näringsliv, TCO, SFS och IVA, fört fram underbyggda idéer om förändringar på systemnivå, vilka vi har granskat och resonerat kring.

Vårt uppdrag omfattar frågor som är föremål för en intensiv dis- kussion i de flesta andra länder. För att få ett internationellt perspektiv har vi gjort studiebesök i Norge, Danmark, Finland och Neder- länderna. Vi har därtill tagit del av olika internationella jämförelser och rapporter som givit oss en bild av den internationella utvecklingen. Eftersom varje land finns i sin speciella kontext med olika system för hur man organiserat högre utbildning och forskning går det inte, ens om man skulle vilja, att kopiera ett annat lands styr- och resurstill- delningssystem. Däremot har studiebesöken givit oss värdefull infor- mation om erfarenheter från olika delar i styrsystemen.

3https://strututredningen.wordpress.com/

4Se bl.a. SOU 1994:80, SOU 1996:21, SOU 1998 :128, SOU 2000:82, SOU 2005:48, SOU 2007:81, SOU 2008:104.

45

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:6

I enlighet med direktiven har utredningen haft en parlamentarisk referensgrupp där samtliga riksdagspartier har varit representerade.5 Därtill har experter från Utbildningsdepartementet, Näringsdepar- tementet och Finansdepartementet varit knutna till utredningen.

1.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en historisk bakgrund till dagens system (kapitel 2). De lösningar och val som gjorts under tidens gång har alla verkat i sitt sammanhang; sammanhang som i vissa fall fortfarande är giltiga, men i andra fall har förändrats betydligt. Därefter följer en översiktlig beskrivning av de principer och verktyg som regering och riksdag styr högskolan med i dag (kapitel 3).

I kapitel 4 redovisar vi utredningens principiella utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning, och hur ansvarsfördelningen mellan regering och lärosäten bör se ut. Vi föreslår även att några grundläg- gande akademiska värden och normer bör tydliggöras i författning.

I kapitel 5 lämnas bedömningar och förslag till ramverk för styr- processen. Vi redogör först för hur övergripande mål och prioriter- ingar för högre utbildning och forskning kan formuleras för att uppnå långsiktighet, samordning och förstärkt samband mellan utbildning och forskning. Därefter fokuserar vi på den direkta styrningen av uni- versitet och högskolor, och hur denna kan göras mer dialogbaserad och långsiktig. Sedan beskriver vi hur styrning och utveckling av högre utbildning och forskning kan göras mer kunskapsbaserad.

I kapitel 6 beskriver vi verksamheten, dvs. utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, samt forskning. Vad gäller utbildning diskuteras styrning och dimensionering av utbildningsutbudet, inklu- sive utbildning för livslångt lärande. För forskningen är lärosätenas utrymme för eget ansvarstagande i relation till externa finansiärer i fokus. I kapitel 7 resonerar vi om högskolans samverkan med det om- givande samhället, och verksamhetens samhällspåverkan. Kapitel 8 ägnas åt en diskussion om jämställdheten i högskolan och hur den bör följas upp och främjas.

Den finansiella styrningen av högskolan diskuteras i kapitel 9. Det handlar dels om hur anslagsfördelningen bör utformas, dels hur den finansiella styrningen i övrigt bör se ut. Kapitel 10 innehåller

5Den parlamentariska gruppens sammansättning framgår av bilaga 3.

46

SOU 2019:6

Utredningens uppdrag och arbete

bedömningar och överväganden vad gäller det ekonomiadministra- tiva regelverket, mot bakgrund av de undantag som universitet och högskolor har från detta.

I kapitel 11 redogör vi för de viktigaste konsekvenserna av våra förslag.

Betänkandet avslutas med utredarens slutord.

1.3.1Begrepp

Vi har valt att använda uttrycket ”universitet och högskolor” syno- nymt med uttrycket ”lärosäten”. När vi använder ”högskolan” speglar detta ett systemperspektiv. Begreppet ”lärare” används i högskole- lagens mening (1992:1434, 3 kap.) och innefattar alltså personal med både forskande och undervisande uppgifter.

När vi skriver om forskning avser vi även konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete, i enlighet med högskolelagen (1992:1434,

1kap. 2 §). Med vetenskaplig kompetens avses också konstnärlig kom- petens. Med vetenskapligt kompetenta lärare avses också konstnärligt kompetenta lärare.

De förkortningar som används frekvent finns angivna i en lista i början av betänkandet.

47

2Högskolans styrning

i ett historiskt perspektiv

I det här kapitlet ger vi en historisk bakgrund till dagens styrning av högskolan. Det högskolelandskap och det styrsystem vi har i dag är resultat av hur akademin, politiken och andra aktörer i olika tider har sett på hur högskolan ska förhålla sig till samhällsutvecklingen, natio- nellt och internationellt. De vägval som har gjorts vid olika tidpunkter präglar på olika sätt fortfarande högskolan. Som en röd tråd finns principen om en nära koppling mellan utbildning och forskning, vilken dock inte alltid har harmoniserat med andra politiska mål.

Två reformer, 1977 och 1993, har särskilt stor påverkan på dagens högskola. 1977 års högskolereform innebar en kraftigt vidgad hög- skola, dels genom att många volymmässigt stora utbildningar såsom lärar- och vårdutbildningar blev högskoleutbildning, dels genom att en mängd nya högskolor inrättades runt om i landet. Reformen 1993 utgör startpunkten för dagens system, och det är enligt de principer som infördes då som högskolan fortfarande styrs. Den grundläg- gande tanken bakom 1993 års reform var att universitet och hög- skolor behövde ett stort mått av frihet dels för att åstadkomma hög kvalitet i utbildning och forskning, dels för att kunna verka som kritiska röster i samhället.

2.1Högskolan som en del av samhällsbygget

I början av 1900-talet fanns sex lärosäten i Sverige: Uppsala och Lunds universitet, Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högsko- lan, Stockholms högskola och Göteborgs högskola. Totalt var cirka 6 500 studenter inskrivna vid dessa. Till universitetsfamiljen fördes

49

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

decennierna som följde också de privata lärosätena Chalmers tek- niska högskola och Handelshögskolan i Stockholm samt veterinär- högskolan, skogshögskolan och lantbrukshögskolan.

Efter andra världskriget underströks synen på högre utbildning och forskning som viktiga inslag i att bygga det moderna samhället. Utbildning och forskning blev samhällspolitiskt viktiga frågor, och omfattande utredningar tillsattes kring högskolans roll. Utredning- arna behandlade forskning och utbildning tillsammans.1

Tillgången till högre utbildning blev en viktig demokratifråga – de med rätt förutsättningar skulle ges möjlighet att studera, oavsett sam- hällsklass. I linje med detta infördes 1965 ett allmänt studiestöds- system för att underlätta för ungdomar att genomföra högskolestu- dier. Samtidigt byggdes gymnasieskolan ut, vilket innebar att fler ungdomar blev behöriga att studera vid högskolan, och tillström- ningen till högre utbildning tilltog.

Under 1950- och 1960-talen blev det tydligt att det fanns behov av högre utbildning utanför befintliga universitetsorter. I början handlade det om att förvärvsarbetande personer behövde komplet- tera sin utbildning för att fungera bättre i sitt arbete och avancera i karriären. Därefter handlade diskussionen dels om att avlasta befint- liga universitet, dels om att kunna tillgodose Norrland med akade- miska professioner inom vården. Som svar på dessa behov inrättades Umeå universitet 1965, och sedan universitetsfilialer i Linköping, Örebro, Karlstad och Växjö 1967.2

De samhällspolitiska frågor som funnits på agendan påverkade alltså utvecklingen inom högskolesektorn, och samhällsbyggande frågor har under hela efterkrigstiden varit en del av högskolepoli- tiken. Ett exempel är diskussionen om breddad tillgång till högskole- utbildning utifrån ett klassperspektiv, vilket också sammanföll med behovet av fler akademiskt utbildade i samhället. Frågan om breddad rekrytering till högre utbildning har följt med under årtiondenas lopp, och inkluderar i dag såväl social som svensk/utländsk bak- grund. Ett annat exempel är jämställdhet, som började uppmärksam- mas i högskolepolitiken under 1980- och 1990-talen, såväl i Sverige

1Se 1945 års universitetsberedning, 1955 års universitetsberedning, 1963 års universitets- och högskolekommitté.

2Universitetsfilialen i Linköping blev 1970 en teknisk högskola, och 1975 universitet.

50

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

som internationellt. Frågorna om jämställdhet har framför allt hand- lat om könsbundna studieval samt mäns och kvinnors skilda möjlig- heter till forskarkarriär.3 Detta har lett till olika satsningar och upp- drag till universitet och högskolor. Ytterligare ett exempel på en samhällspolitisk fråga som påverkat högskolan är hållbar utveckling, som sedan 2005 finns inskrivet i högskolelagen som ett mål för uni- versitets och högskolors verksamhet.4

2.2Övergripande princip att utbildning och forskning hör ihop – men svårt i praktiken

Wilhelm von Humboldts ideal om ett universitet där utbildning och forskning är intimt knutna till varandra fick starkt stöd i utveck- lingen av det svenska universitetsväsendet under senare hälften av 1800-talet. I de svenska universitetsstatuterna infördes 1916 en mål- beskrivning för universitetens verksamhet där det tydliggjordes att ”universitetets uppgift är forskning och undervisning”. Detta ideal lever kvar i dagens universitets- och högskolesystem, befäst i de europeiska universitetens rättighetsförklaring Magna Charta Uni- versitatum5, och i Sverige stadfäst i det som brukar kallas högskole- lagens portalparagraf (SFS 1992:1434, 1 kap. 2 §).

Kopplingen mellan utbildning och forskning har på ett princi- piellt plan varit gällande under hela den moderna högskolans upp- byggnad. I Andréns historiska genomgång av högskolans utveckling under 1900-talet skriver han att det från 1945 års universitetsbered- ning och fram till dagens debatt har rått en total enighet om att denna princip ska vara vägledande eftersom utbildningen ska vila på vetenskaplig grund, och sådan uppnås först genom det direkta sam- bandet mellan forskning och utbildning. Andrén påpekar att något annat alternativ inte heller har presenterats, men konstaterar att det ”däremot fanns divergerande tolkningar av den konkreta innebörden av principen och hur den skulle omsättas i praktiken”.6 Principen om att utbildning och forskning ska vara sammankopplade har utmanats

3UKÄ (2016b), s. 14–15.

4SFS 1992:1434, 1 kap. 5 §.

5Universitetens Magna Charta, Bologna 1988. I SOU 2015:70 konstateras att denna princip används som ett kriterium på vad som konstituerar universitet och högskolor (s. 311).

6Andrén (2013), s. 63–64.

51

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

bland annat genom införandet av sektorsforskning, särskilda lärar- kategorier för undervisning och inrättandet av universitetsfilialer (sedermera högskolor) utan forskningsorganisation.

2.2.1Sektorsforskning – utan koppling till utbildning

Fackhögskolor inom medicin, teknik, ekonomi samt skogs- och lant- bruk inrättades under 1800-talet och början av 1900-talet i syfte att utveckla och främja Sveriges sjukvård, näringsliv samt skogs- och lant- bruk. Dessa fackhögskolor hade ansvar för en avgränsad samhällssek- tor. Genom utbildning och forskning skulle de stödja respektive områden.

I samband med den samhälleliga utvecklingen efter andra världs- krigets slut uppstod nya forskningsfält rörande praxis i arbetsliv, undervisning, boende, energihushållning, bistånd, miljöfrågor och socialtjänst. I slutet av 1950-talet introducerades därför en ny form av sektorsinriktad forskning som stöddes av interna rådsliknande organ vid statliga ämbetsverk och myndigheter, finansierade med statliga medel. Utgångspunkten för den sektoriella forskningspoli- tiken var att varje samhällssektor skulle bedöma och finansiera sek- torns forsknings- och utvecklingsbehov.

Till skillnad från den branschinriktade forskningen vid fackhög- skolorna var sektorsforskningen helt skild från utbildning. Ansatsen var i stället att forskningen kunde och borde renodlas. Sverker Gustavsson har beskrivit att sektorsforskningens roll inte var att ge svar på vissa bestämda frågor och att den därmed inte hade någon tydlig beställare, utan bedömningar av forskningens värde i relation till praxis gjordes av de ämbetsmän och myndigheter som ansvarade för en viss sektor.7

I sektorsforskningens natur ligger också att resurserna för forsk- ning inom de olika samhällssektorerna vägs mot andra användnings- områden inom just den sektorn. Forskningsfinansiering skildes alltså inte från andra myndighetsuppgifter. De resurser som avdelades för sektorsforskning var därmed inte tillgängliga för alternativ användning inom andra forskningsområden, utan var delar i en skolpolitik, en energipolitik etc.8

7Gustavsson. (2016b), s. 47–57.

8Gustavsson (1989) s. 166–173, Andrén (2013), s. 126–127.

52

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Sektorsforskningen hade en stark utveckling under 1960- och 1970-talet. Från 1980-talets slut minskade sektorsanslagen, men fort- farande finansierar vissa myndigheter med sektorsperspektiv en rela- tivt stor del av lärosätenas forskning.9

2.2.2Särskilda lärarkategorier för undervisning

Under 1960- och 1970-talen gick högre utbildning och forskning från att ha varit en företeelse som berörde ett fåtal personer i de högre samhällsklasserna, till att involvera en stor del av befolk- ningen. År 1945 studerade 14 000 män och kvinnor vid universiteten

i början av 1970-talet hade antalet vuxit till över 100 000.10

Att hålla fast vid principen om utbildning och forskning som oskiljaktiga blev svårare i takt med att antalet studenter ökade. En större utmaning av principen skedde när den nya lärarkategorin uni- versitetslektor inrättades 1958. Lektoraten inrättades då de traditio- nella akademiska tjänsterna11 inte ansågs kunna räcka till för att undervisa alla de studenter som sökte sig till högre utbildning och samtidigt utföra högkvalitativ forskning och handledning av dokto- rander. Universitetslektorerna, som skulle vara disputerade, var kon- centrerade på undervisning och hade inte vetenskapligt arbete i sin tjänst. Under 1960-talet skapades sådana tjänster i praktiskt taget alla ämnen inom de filosofiska fakulteterna. Då bristen på kompe- tenta lärare var stor anställdes även mycket oerfarna yngre lärare som lektorer.12

Att införa denna lärarkategori och samtidigt fortsätta att hävda det Humboltska idealet, förklarade regeringen genom att hänvisa till att forskning och utbildning inte måste återspeglas i arbetsuppgif- terna för varje enskild befattning. Man menade alltså att detta sam- band inte behövde uppnås på personnivå, utan kravet kunde upp- fyllas genom att sambandet fanns inom universitetet som sådant.13

9Se UKÄ (2018e), s. 154.

10Högskoleverket (2006a), s. 16. Det var inte bara i Sverige som högskolesektorn ökade dra- matiskt, utan detta var ett internationellt fenomen, se exempelvis Andrén (2013), s. 32–33.

11Professor var den enda fasta forskar- och lärartjänsten, och professorerna var ansvariga för både vetenskapligt arbete och grundläggande undervisning. Kring professor fanns tjänster av olika slag (docent, amanuens, lektor, biträdande lärare m.m.) – alla betraktade som stödtjänster. Professors undervisningsskyldighet angavs i antal timmar per läsår. Se Andrén (2013), s. 185–186.

12SOU 1992:1, s. 53–55.

13Andrén (2013), s. 197.

53

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

I slutet av 1960-talet tillkom ännu en typ av undervisningstjänster

universitetsadjunkterna – som ytterligare tänjde på principen om att utbildning och forskning hör samman. I dessa tjänster, som inte krävde forskarutbildning, ingick inte någon forskning alls. Inom i synnerhet de filosofiska fakulteterna blev professorernas kontakter med grund- utbildningsstudenterna allt mer sällsynta. Denna utveckling förstärk- tes i och med forskarutbildningsreformen 1969 som innebar att profes- sorer, docenter och forskarassistenter förväntades att i huvudsak undervisa och handleda i forskarutbildningen, medan universitets- lektorer och adjunkter förutsattes ägna sig åt grundutbildningen.14

2.2.3Universitetsfilialer utan forskningsorganisation

Den Humboltska principen utmanades på nytt när universitetsfilia- lerna i Linköping, Örebro, Karlstad och Växjö inrättades i slutet av 1960-talet. Till dessa filialer knöts inga forskningsresurser, utan deras uppdrag var utbildning. 1963 års universitets- och högskolekommitté, vars förslag till modell regeringens proposition sedan följde, argumen- terade för att forskarutbildning och grundforskning måste hållas sam- man på universiteten för att inte splittra de knappa resurserna, varför inga forskningsresurser skulle tillföras filialerna. Principen om en stark koppling mellan utbildning och forskning skulle i stället upprätthållas genom anknytningen till respektive moderuniversitet.15

2.3En genomgripande högskolereform 1977

Den kraftiga studentexpansionen och en politisk vilja att tydligare knyta samman utbildning och arbetsliv lade grunden till 1977 års högskolereform. Som grund för reformen låg 1968 års utbildnings- utredning (U 68), vilken präglade den högskolepolitiska debatten under många år. Reformen 1977 kännetecknades av en fortsatt stark tilltro till högskolans roll som utvecklings- och förändringskraft i samhället, men den präglades också av tidsandan med bärande idéer om social ingenjörskonst och centralplanering. Dimensioneringen

14SOU 1992:1, s. 55.

15Moderuniversitet för filialerna var: Linköping – Stockholms universitet, Örebro – Uppsala universitet, Karlstad – Göteborgs universitet, Växjö – Lunds universitet.

54

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

av olika utbildningar skulle utgå från samhällets behov av arbets- kraft; dessa behov räknades fram efter bedömningar av den framtida utvecklingen inom olika näringsgrenar och yrken.

1977 års reform innebar stora förändringar för den högre utbild- ningen. Begränsningar i det fria tillträdet till studier vid filosofiska fakulteter hade förvisso påbörjats redan 1969, men nu blev den högre utbildningen i princip totaldimensionerad och centralplanerad. Yrkes- utbildning prioriterades framför utbildning mot bildningsideal. Ut- bildningslinjer fördelade mot yrkesutbildningssektorer16 blev därför den grundläggande enheten för all utbildning. Utbildningens inne- håll och organisation reglerades i nationella utbildningsplaner som fastställdes av en central myndighet, Universitets- och högskoleämbe- tet (UHÄ). Riksdagen fattade beslut om utbildningarnas dimensio- nering utifrån förslag från UHÄ, vilket baserades på prognoser över arbetslivets behov av kompetens.17

Reformen 1977 var genomgripande, men samtidigt begränsad då den framför allt var inriktad mot utbildning samt mot högskolans organisation, dimensionering och lokalisering. Frågor om forskning och högskolans tjänstestruktur var däremot endast marginellt berör- da. Vad gäller forskarutbildningen genomfördes de stora förändring- arna 1969 när en fyraårig doktorsexamen infördes. Någon styrning av forskarutbildningens dimensionering, liknande den för grundutbild- ning, infördes inte. (Se vidare avsnitt 2.7.5.)

16Det fanns fem yrkesutbildningssektorer: 1) Tekniska yrken, 2) Administrativa, ekonomiska och sociala yrken, 3) Vårdyrkesutbildning, 4) Utbildning för undervisningsyrken, 5) Utbild- ning för kultur- och informationsyrken.

17Undantaget var individuella och lokala linjer samt enstaka kurser som beslutades av region- styrelser.

55

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

2.3.1Utbildningar med brist på vetenskaplig tradition förs till högskolan

En stor förändring med 1977 års reform var att flera stora efter- gymnasiala utbildningar, framför allt lärarutbildningar, vårdutbild- ningar18 samt utbildningar vid socialhögskolor, blev högskoleutbild- ning.19 Detta innebar att antalet högskolestudenter ökade med nästan 46 000 studenter mellan 1976 och 1977. Det innebar också att andelen kvinnor steg med 10 procentenheter, från 43 till 53 procent, och att högskolan från och med då fick en majoritet av kvinnliga studenter.20

Ursprunget till att bland annat lärar- och vårdutbildningarna för- des till högskolan var det vidgade högskolebegrepp som U 68 före- slog. Detta förslag härrörde framför allt ur en önskan om en tydligare struktur för den eftergymnasiala utbildningen, men i regeringens pro- position anför statsrådet också motiv kring social och könsmässig snedrekrytering till högskolan.21

Det nya högskolebegreppet inkluderade utbildningar där den vetenskapliga anknytningen i många fall var en annan än den tradi- tionella. Samtidigt var beskeden från riksdag och regering att all hög- skoleutbildning skulle betraktas på samma sätt i fråga om forsknings- anknytning. I propositionen uttryckte statsrådet också förhoppningar om att forskningsanknuten yrkesinriktad utbildning skulle utveckla samhälle och arbetsliv:

En kritisk medvetenhet, stimulerad av bl.a. utbildningens anknytning till vetenskaplig verksamhet, kan i fråga om yrkesinriktad utbildning bidra till samhällsförändring genom förnyelse av arbetslivet.22

Behovet av mer koppling mellan forskning och lärarutbildning hade identifierats tidigare. Exempelvis beskrev Lärarutbildningskommit- tén i början av 1970-talet forskningen om lärarutbildningens ämnen

18Utbildning till arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, ortopedingen- jör, sjukgymnast (i dag fysioterapeut), sjuksköterska (inklusive specialistsjuksköterska), tand- hygienist samt utbildning mot social omsorg (i dag sammanförd med socionomutbildning) hade landsting eller kommun som huvudmän. De förstatligades 2002. Se prop. 2000/01:71.

19Även konstnärliga utbildningar och journalistutbildningen fördes till högskolan. I slutet av 1980-talet tillkom också korta ingenjörsutbildningar när gymnasieingenjörsutbildningen upp- graderades till högskoleutbildning.

20Högskoleverket (2006a), s. 19–20.

21Prop. 1975:9, s. 402–404.

22Prop. 1975:9, s. 405–406.

56

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

som bristfällig och i behov av utveckling.23 I och med att all lärar- utbildning fördes till högskolan blev kopplingen mellan denna och forskningen formellt mer sammankopplade.

Det var dock inte självklart hur forskningsanknytningen skulle se ut för de utbildningar som blev högskoleutbildningar 1977. I mot- sats till de etablerade ämnena hade de inte någon given ”vetenskaplig corpus” att förhålla sig till. För dessa professionsutbildningar fanns också spänningar mellan förväntningar på att utbildningen å ena sidan skulle leverera yrkesrelevanta färdigheter och å andra sidan uppfylla kraven på vetenskaplig förankring.

Hur de nya utbildningarna utvecklades inom den akademiska värl- den tycks ha varierat. I den tematiska studie om forskningsanknytning som Högskoleverket gjorde 2006 beskrivs hur sjuksköterske- och lärarutbildningarna skiljer sig åt i forskningsanknytning. Detta förkla- ras med att omvårdnad efter 1977 kom att utvecklas både som forsk- ningsområde och som forskarutbildningsämne, och blev därmed en självklar vetenskaplig överbyggnad inom sjuksköterskeutbildningen. Inom lärarutbildningen utvecklades däremot inte samma distinkta ämnesidentitet, varken i form av undervisningsämne eller gemensamt forskningsområde.24

2.3.2Nya högskolor – forskningsanknytning diskuteras

I samband med 1977 års reform blev universitetsfilialerna i Karlstad, Örebro och Växjö självständiga högskolor och därtill inrättades tio nya högskolor.25 Ett principbeslut i riksdagen om att fasta forsk- ningsresurser enbart skulle finnas vid sju orter innebar att alla dessa nya högskolor inrättades utan forskningsorganisation och utan forsk- ningsresurser. De nya högskolorna skulle alltså enbart ha till uppgift att utföra utbildning. Det handlade då om befintliga lärar- och vård-

23SOU 1972:92, s. 235.

24Högskoleverket (2006c), s. 51–52.

25De nya högskolorna inrättades i Borås, Eskilstuna/Västerås, Falun/Borlänge, Gävle/ Sandviken, Halmstad, Jönköping, Kalmar, Kristianstad, Sundsvall/Härnösand och Östersund. Filialen i Linköping hade 1975 fått status som universitet. 1977 års reform innebar också att de konst- närliga utbildningarna i Stockholm blev självständiga enheter, medan de konstnärliga utbild- ningarna i Göteborg och Malmö gick upp i Göteborgs respektive Lunds universitet. Sveriges lantbruksuniversitet bildades genom en sammanslagning av lantbruks-, skogs- och veterinär- högskolorna.

57

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

yrkesutbildningar som nu gavs högskolestatus, samt om nya utbild- ningar som utgick från behov som identifierats av regionens näringsliv. De nya utbildningarna var tekniska yrkesutbildningar, administra- tiva och ekonomiska utbildningar samt utbildningar för kultur- och informationsyrken. Även om önskemål från regionen togs upp blev de nya högskolorna inte särskilt profilerade, utan deras utbildnings- utbud kom att överensstämma till stor del med de etablerade läro- sätenas utbud inom samma områden.26

Kopplingen mellan utbildning och forskning diskuterades utförligt av U 68, som därmed introducerade begreppet ”forskningsanknyt- ning”. U 68 fastslog att:

I den i många hänseenden mycket heterogena högskoleutbildning som utredningsförslaget avser måste mål och medel för forskningsanknyt- ning kunna skifta avsevärt. Man bör emellertid utgå från att all utbild- ning bör ha ett samband med forskningen /…/ 27.

Den lösning som presenterades var att dela in Sverige i sex hög- skoleregioner, med minst ett universitet i varje region. På samma sätt som för de tidigare universitetsfilialerna skulle därmed universiteten utgöra garanten för forskningsanknytning vid regionens högskolor.

I debatten kring U 68 och 1977 års reform diskuterades frågan om forskningsanknytning flitigt.28 I remissvaren till U 68 framgår att den då befintliga högskolevärlden starkt ifrågasatte om principen om utbildningens och forskningens nära samband kunde upprätthållas i och med inrättandet av nya högskolor med enbart grundutbildnings- uppdrag. Lärarhögskolorna, gymnastik- och idrottshögskolorna samt socialhögskolorna var däremot generellt sett mer positiva till det vid- gade högskolebegreppet.29

I grunden vidhöll U 68 alltså principen om att all utbildning bör ha ett samband med forskningen, men två andra principer blev i slut- ändan viktigare: 1) att sprida utbildning över landet, 2) att inte splitt- ra forskningsresurserna på för många enheter. Reformen 1977 innebar ett avsteg från traditionen att forskning och utbildning skulle bedrivas vid varje enhet. Som för att understryka paradoxen infördes i den nya högskolelagen två paragrafer som uttryckte att utbildning ska bygga på

26Andrén (2013), s. 40–41.

27SOU 1973:2, s. 58.

28Se Andrén (2013), s. 44–48.

29Prop. 1975:9, s. 145–146.

58

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

vetenskaplig grund samt att verksamheten ska anordnas så att sam- band mellan utbildningen, forskningen och utvecklingsarbetet främjas.30

1977 års reform innebar alltså att högskolelandskapet förändra- des; det var skillnad mellan universitet med uppdrag att både utbilda och forska, och högskolor med enbart grundutbildning som uppdrag. Kopplingen mellan utbildning och forskning skulle kvarstå genom regionala samarbeten där högskolorna skulle dra nytta av univer- sitetens vetenskapliga bas i forskningen, och ett särskilt anslag för forskningsanknytning ställdes till högskolornas förfogande.

Med tiden förändrades dock riksdagens och regeringens syn på de nya högskolornas uppdrag, och 1997 fattade riksdagen beslut om att alla statliga universitet och högskolor skulle ges fasta forskningsresur- ser (se avsnitt 2.7.3). Motivet till detta var att stärka sambandet mellan utbildning och forskning.31 Genom detta beslut stärktes principen om en tydlig koppling mellan utbildning och forskning, även om diskus- sionen om hur principen praktiskt ska hanteras fortgår.32

2.3.3Anslaget delas i utbildning och forskning

Fram till 1977 var det direkta statsanslaget till universiteten samlat, med utgångspunkt i att det var den akademiska strukturen (byggnader, materiel, tjänster) som finansierades, oavsett om den skulle användas till forskning eller till utbildning. Detaljeringsgraden i finansieringen var dock hög – till exempel förtecknades alla lönegradsplacerade tjäns- ter vid varje lärosäte i regleringsbrev, och lönegraden angavs. Det fanns särskilda anslagsposter för förvaltning, bibliotek, utrustning, lokaler etc.

Reformen 1977 innebar att anslagen till universiteten i stället kana- liserades i tre strömmar: 1) fakultetsanslag avsedda för forskning och forskarutbildning, 2) sektorsanslag för utbildning på linjerna inom de fem yrkesutbildningssektorerna33, 3) ett anslag för lokala och indivi- duella linjer och enstaka (fristående) kurser.

30SFS 1977:218, § 2, § 5.

31Prop. 1996/97:5.

32I SOU 2015:70, s. 311 ff ges en översiktlig beskrivning av denna diskussion.

33Se avsnitt 2.3.

59

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

Enligt U 68 hade utbildning och forskning olika mål och olika behov, vilket bland annat hade aktualiserats när ytterligare utbild- ningar fördes till högskolan. Planeringsorganisationen måste därför byggas upp med hänsyn till detta. I propositionen anförde statsrådet detta som motiv till att göra åtskillnad mellan utbildning och forsk- ning inom anslagssystemet.34

Även om reformen medförde att en del öronmärkta anslag slopades var resursfördelningssystemet fortfarande detaljerat på statsmaktsnivå. Riksdagen beslutade varje år om anslagen till de fem yrkesutbildnings- sektorerna med en anslagspost per lärosäte. I regleringsbrev precise- rades antalet nybörjarplatser (planeringsramar) på de allmänna utbild- ningslinjerna för varje lärosäte. Tilldelade resurser kunde avräknas på ett sådant sätt att hela anslaget kunde förbrukas, och lärosätena fick alltså betalt oavsett om platserna utnyttjades eller ej. Någon ekono- misk uppföljning gjordes egentligen inte.35 Under 1980-talet mins- kade detaljstyrningen, men systemet med planeringsramar kvarstod till och med budgetåret 1992/93.36

Resurserna till utbildning var alltså helt input-styrda, och resul- tatet saknade betydelse för finansieringen. Gunnar Wetterberg har framfört att 1977 års system därmed gav olika signaler till ansvariga för institutioner och fakulteter vad gäller synen på forskning respek- tive utbildning. Medan kvalitet och prestationer enligt den akade- miska traditionen var avgörande för vilken forskning som skulle sat- sas på, styrdes grundutbildningen av att resurser fördelas genom politiska och administrativa beslut, ”där lobbyverksamhet ofta kan vara väl så effektiv som goda resultat. Med ett sådant system är det faktiskt inte underligt, att talet om att belöna de goda pedagogerna inte blev så mycket mer än tal.”37

Sedan 1977 har forskarutbildningen anslagsmässigt betraktats som en del av forskningen.

34Prop. 1975:9, s. 99.

35SOU 2007:81, s. 170.

36Högskoleverket (2006a), s. 40.

37Wetterberg (1996), s. 11.

60

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

2.41993 års reform – Frihetsreformen

Reformen 1993 innebar en tydlig brytning mot de tankar som legat till grund för 1977 års reform. I praktiken hade svårigheter med centralstyrning inneburit att 1977 års system redan under 1980-talet luckrats upp, och mer decentralisering hade successivt genomförts. 1993 års reform tillkom också i ett läge där den svenska statsför- valtningen i stort övergick från detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning.38 Den högskolelag (1992:1434) som blev ett resul- tat av reformen styr i allt väsentligt ännu högskolan.

I förarbetena till 1993 års reform angavs två huvudsakliga motiv till reformen. Dels angavs ett kvalitativt motiv:

Universitet och högskolor, som står fria, har de största förutsättning- arna för att förmedla en kvalificerad undervisning. Avancerad kunskaps- utveckling fordrar frihet, oberoende och konkurrens.

Dels angavs ett principiellt motiv:

Ett samhälle som värnar mångfalden och som inser riskerna i en allom- fattande statsmakt måste skydda de kritiska motvikterna. Dit hör fria universitet och högskolor.39

En ökad frihet för universitet och högskolor skulle alltså gagna både kvaliteten i utbildning och forskning och friheten i samhället i stort. Riksdagens och regeringens uppgift var att bidra till att skapa rätt förutsättningar för detta.

Samtidigt var det en villkorad frihet där en större självständighet skulle åtföljas av ”tydliga incitament till kreativ konkurrens”, vilket ställde krav på uppföljning och utvärdering. God kvalitet och goda prestationer i utbildning och forskning skulle premieras, medan otillräcklig kvalitet och bristande effektivitet skulle leda till mins- kade anslag.40

Reformen 1993 sammanföll med en kraftig utbyggnad av grund- utbildningen. Antalet studenter fördubblades på 15 år, från 170 000 höstterminen 1990 till 340 000 höstterminen 2004.41 Utbyggnaden

38I 1988 års kompletteringsproposition föreslogs generella riktlinjer för ett nytt statligt bud- get- och styrsystem med större ansvar för myndigheterna samt treåriga budgetperioder. Pro- positionen blev inledningen till ett omfattande utvecklingsarbete avseende det statliga budget- och styrsystemet. Se SOU 2007:75 s. 88 ff.

39Prop. 1992/93:1, s. 9. Statsrådet refererar där till de motiv som angavs i budgetpropositionen den 10 januari 1992.

40Prop. 1992/93:1, s. 10.

41Högskoleverket (2006a), s. 16–17.

61

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

innebar att alla lärosäten tillfördes utökade resurser. Det fanns där- med utrymme att både öka antalet nybörjare och att förlänga utbild- ningar som i internationell jämförelse var korta.

2.4.1Förändringar behövdes för att rätta till akuta problem

Propositionen Universitet & högskolor, Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) lade fast principerna för 1993 års reform. I denna proposition pekade ansvarigt statsråd på ett antal identifierade problem för universitet och högskolor som behövde åtgärdas för att målet om att stärka Sverige som kunskapsnation skulle kunna nås:

Klyftan mellan grundutbildning och forskning, som ansågs ha sitt ursprung i beslutet att införa rena undervisningstjänster i början av 1960-talet. Denna klyfta fick sedan ”en stark markering i 1977 års högskolereform där såväl anslagssystemet som högskolornas inre organisation präglades av klar boskillnad i detta avseende.”

Linjeorganisationen, som tenderat att slå sönder ämnesinstitutio- nerna eller hotat utplåna vissa ämnen. Linjesystemet gick också stick i stäv mot ämnesfördjupning, självständig problemlösning och kritisk analys – dvs. det som kännetecknar den akademiska utbild- ningstanken.

Den inre organisationen, som var hårt reglerad och därmed inflexibel och tungrodd.

Totaldimensioneringen av utbildning, som hade medfört ett ineffek- tivt utnyttjande av resurser.

Resursutnyttjandet, som var ineffektivt och orättvist då samma typer av utbildningar kunde ha olika resurstilldelning beroende på vid vilket lärosäte de gavs.42

Från studentrörelsens sida hade dessutom kritik framförts om låg kvalitet i utbildningen, och ett ointresse för utbildningen från lärar- nas sida.43

42Prop. 1992/93:1, s. 14–15.

43Eriksson & Heyman (2014). s. 9.

62

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

2.4.2”Frihet är normen”

För att åstadkomma önskvärda förändringar av högre utbildning och forskning anfördes tre generella metoder:

Ökad frihet för statliga universitet och högskolor och därmed skapande av incitament för utveckling och kvalitet.

Införandet av fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor.

Förändrat, icke-statligt huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor.44

Inom ramen för den första punkten – ökad frihet – angavs åtta om- råden inom vilka de statliga universiteten och högskolorna skulle ges större frihet, framför allt gällande utbildningsutbudet och hur resur- ser används.45 Frihet var normen, och varje reglering krävde sin egen motivering. En ny högskolelag (1992:1434) infördes, liksom en hög- skoleförordning (1993:10046) som bland annat innehöll en examens- ordning där grundläggande bestämmelser om olika examina angavs.

En viktig del av reformen var att studenternas val skulle påverka såväl utbildningarnas utformning och inriktning som resurstilldel- ningen till universitet och högskolor. I 1977 års system hade resurser endast tilldelats för platser, medan inget intresse – åtminstone inte ur resurstilldelningsperspektiv – fanns för resultatet. Införandet av ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem skulle borga för att uni- versitet och högskolor prioriterade att förbättra utbildningens kvalitet och öka genomströmningen. Studenterna förväntades välja utbild- ningar med hög kvalitet, och goda studieresultat premierades i resurs- tilldelningen. Tanken var att ett sådant system skulle stimulera lärare, forskare, institutioner och lärosätesledningar att bli lyhörda för stu- denternas önskemål och krav på utbildning av hög kvalitet. På så vis skulle även klyftan mellan forskning och utbildning överbryggas.

44Prop. 1992/93:1, s. 21.

45De åtta områdena avsåg studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter, inrät- tande och tillsättning av professurer, skapande av karriärvägar för lärare, institutionell orga- nisation, disposition av resurser till grundutbildning, samt omfördelning mellan anslag till forskning. Prop. 1992/93:1, s. 22.

46För SLU infördes Förordning (1993:121) för Sveriges lantbruksuniversitet.

63

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

Reformen innebar alltså att kvalitet i utbildning kom i fokus. An- svaret för kvaliteten lades på lärosätena, samtidigt som ett nyinrättat utvärderingssekretariat – som övergick i Kanslersämbetet, sedermera Högskoleverket – skulle granska kvaliteten i den högre utbildningen, och genomföra uppföljningar och utvärderingar.47 I inledningsskedet diskuterades även kvalitetsindikatorer som ett underlag för resurs- tilldelning till grundläggande högskoleutbildning.48

I samband med reformen ombildades 1994 Chalmers tekniska högskola (som sedan 1937 varit en statlig högskola) och Högskolan i Jönköping till stiftelsehögskolor, dvs. enskilda utbildningsanord- nare i form av stiftelser. Regeringen ansåg att förekomsten av olika huvudmän skulle säkerställa universitetens och högskolornas fri- görelse från statlig detaljstyrning, och på så sätt stimulera utveck- lingen även inom resten av högskolan. Stiftelsehögskolorna fick även ett finansiellt tillskott i form av ett stiftelsekapital.49

2.4.3Förändrad anslagsfördelning

Samlat anslag diskuteras

Som en del av 1993 års reform förändrades anslagsfördelningen till universitet och högskolor. Det nya anslagssystemet utgick från ett fortsatt tudelat anslag, men inför reformen hade frågan om ett samlat anslag till utbildning och forskning diskuterats. I högskoleutred- ningens huvudbetänkande Frihet, ansvar, kompetens framhölls anslags- systemets tudelning som en bidragande orsak till splittringen mellan grundutbildning och forskning.50 Därtill identifierades i departements- promemorian Fria universitet och högskolor krav på vad ett nytt anslagssystem behövde innehålla för att det skulle stämma överens med en reform för ökad självständighet. Bland annat anfördes att anslagssystemet bör underlätta en samlad planering för forskning och utbildning.51

47Prop. 1992/93:1, s. 66–67.

48Prop. 1992/93 :1, s. 74.

49Prop. 1992/93:231, s. 11–14. Enligt en utvärdering gjord av Statskontoret har stiftelsekapi- talet bidragit till att trygga och utveckla verksamheten. Stiftelsehögskolorna har större befo- genhet än övriga universitet och högskolor att finansiera samverkansinsatser och verksamhet som syftar till att kommersialisera forskningsresultat. Se Statskontoret (2012).

50SOU 1992:1, s. 55.

51Ds. 1992:1, s. 33.

64

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Frågan om ett samlat eller tudelat anslag diskuterades vidare i princippropositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I resone- manget kom statsrådet fram till att resurser till universitet och hög- skolor även fortsättningsvis skulle tilldelas via två separata anslag; ett för utbildning och ett för forskning. Något principiellt ställnings- tagande för fortsatt tudelning går inte att utläsa ur resonemanget, utan som motiv anges en ovilja att helt släppa statens styrning då det var osäkert om den nyvunna friheten för universitet och högskolor i tillräckligt stor utsträckning skulle nå de uppsatta målen. I proposi- tionen påpekades att ett gemensamt anslag kunde komma att aktua- liseras senare, när anslagssystemet vidareutvecklades.52

Studenterna i centrum för resurstilldelning till utbildning

Resurstilldelningen till grundläggande utbildning skulle bygga på tre grunder: 1) kvalitet, 2) studenternas val, 3) effektivitet i resursanvänd- ningen.53 Att grundutbildningens resurser skulle styras av resultat var något helt nytt. ”Platser” var inte längre ett begrepp som var relevant i regeringens uppdrag till lärosätena.

I det nya resurstilldelningssystemet skedde styrningen på en över- gripande nivå.54 Medel anvisades till varje statligt universitet eller hög- skola under ett enda anslag till grundläggande högskoleutbildning, vil- ket ersatte de fem tidigare anslagen till yrkesutbildningssektorerna samt anslaget till lokala och individuella linjer och enstaka kurser. För varje lärosäte angavs ett takbelopp som angav den maximala ersätt- ningen för helårsstudenter och helårsprestationer vid varje lärosäte. I stället för att statsmakterna i detalj angav hur många studenter som skulle utbildas inom olika områden skulle det vara studenterna, uni- versiteten och högskolorna som avgjorde detta genom sina val och prioriteringar. Helt fritt släpptes dock inte styrningen av utbildningen, då riksdag och regering även fortsättningsvis bedömdes behöva garan- tera ett visst antal examinerade från utbildningar mot yrken som var viktiga ur ett nationellt perspektiv, liksom vissa mindre men väsentliga ämnen.55

52Prop. 1992/93:1, s. 68–69.

53Prop. 1992/93:1, s. 69.

54SLU omfattades inte av resurstilldelningssystemet, liksom inte heller senare Försvarshög- skolan.

55Prop. 1992/93:169, s. 32.

65

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

En utgångspunkt för resurstilldelningssystemet var att den nya friare studieordningen medförde att all grundutbildning skulle orga- niseras i kurser. Varje kurs måste därför kunna hänföras till det som var grund för resurstilldelningen, nämligen utbildningsområden. Utbildningsområdena motsvarade de traditionella fakultetsområ- dena, samt undervisnings- och vårdområdena och det konstnärliga området. Därtill kom ett övrigt-område för vissa kurser inom lärar- utbildningen samt kurser inom bibliotekarie- och journalistutbild- ningar.56 Vid starten 1993/94 fanns tolv utbildningsområden, senare har ytterligare utbildningsområden tillkommit.

Vid införandet av reformen beräknades och översattes utbildning- arna från de fem sektorsanslagen samt anslaget för lokala och indivi- duella linjer och enstaka kurser i 1977 års studieordning till det nya systemet med utbildningsområden. En viktig princip var den om enhetliga ersättningsbelopp, dvs. att kurser inom samma utbildnings- område skulle få lika stor ersättning per student, oavsett lärosäte.57

Ersättningsbeloppen för humanistiskt, teologiskt, juridiskt och samhällsvetenskapligt utbildningsområde motsvarade den bastill- delning som Högskoleutredningen hade föreslagit i sitt slutbetän- kande.58 Ersättningsbeloppen för övriga utbildningsområden inne- bar att respektive område i princip behöll de resurser som gällt totalt för området före 1993.59 I propositionen påpekades att ersättnings- beloppen per utbildningsområde endast avsåg statsmakternas resurs- tilldelning till universitet och högskolor, och att det var upp till lärosätena att sedan – med utgångpunkt i kvaliteten i verksamheten

besluta om hur de tilldelade medlen skulle fördelas internt.60

För att garantera att lärosätena inte enbart gav utbildningar som upplevdes som lätta att genomföra, för att på så sätt maximera den ersättning som baseras på studenternas prestationer (helårspresta- tioner), gavs ett utbildningsuppdrag till respektive lärosäte. Utbild- ningsuppdragen, som skulle utgöra underlag för regeringens budget- propositioner, dokumenterade omfattningen av den grundutbildning som respektive lärosäte skulle genomföra under den kommande tre- årsperioden. Det fanns alltså en viss långsiktighet i och med att utbild- ningsuppdragen hade en treårig planeringshorisont.

56Prop. 1992/93:169 s. 14.

57SOU 2007:81, s. 170.

58SOU 1992:44.

59SOU 2007:81, s. 171.

60Prop. 1992/93:169, s. 17.

66

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Enligt ursprungstanken skulle uppdragen bland annat omfatta ett minsta antal av vissa examina som borde avläggas under treårsperio- den. Inledningsvis avsåg uppdragen ett lägsta antal examina omfat- tande 120 (dåvarande) poäng inom framför allt vård, undervisning och teknik.61 Uppdragen angav också det maximala antalet helårspresta- tioner respektive helårsstudenter som kunde ge ersättning, liksom den högsta sammanlagda ersättningen (takbelopp) för varje budgetår. Där- till angav uppdragen begräsningar i omfattning av och ersättning för konstnärliga utbildningar. I uppdragen skulle också särskilda åtagan- den finnas, exempelvis uppdrag om att genomföra vissa ämnen. Av uppdragen skulle även framgå vilka åtgärder som lärosätet skulle vidta för att säkra kvaliteten i utbildningen.62

Utbildningsuppdragens innehåll har förändrats över tid, och för- svann slutligen i samband med autonomireformen 2010 (se av- snitt 2.6.). Redan i den första treårsperiodens andra år minskade dock uppdragens betydelse som planeringsstöd för lärosätena i och med att regeringen genomförde ett antal nya initiativ som påverkade verksamheten (basår, distansutbildning, sommarkurser m.m.), och även införde förändringar i befintliga uppdrag då man ville minska läkar- och tandläkarutbildningarna.63

Kritik och farhågor när resurstilldelningssystemet infördes

Inför införandet av resurstilldelningssystemet 1993 höjdes kritiska röster om att systemet riskerade leda till sänkt kvalitet i utbild- ningen. Denna kritik kretsade bland annat kring risken för sänkta krav i examination för att kunna godkänna fler studenter och därmed få ersättning för fler helårsprestationer. Resursberedningen – som hade regeringens uppdrag att både utveckla och iaktta införandet av det nya systemet – konstaterade dock ett år efter att systemet införts att det verkade ha lett till en ökad medvetenhet om studenters presta- tioner, och ett mer medvetet kvalitetsarbete från lärosätenas sida.64

Det fanns också farhågor om att det nya resurstilldelningssyste- met skulle leda till begränsningar i utbildningsutbudet på sätt som

61SOU 1996:21, s. 35.

62SOU 1993:3, s. 15, s. 47–49.

63SOU 1994:80, s. 35–36.

64SOU 1994 :80, s 39–41.

67

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

inte var önskvärda. Det handlade dels om kurser som erfarenhets- mässigt har låga prestationsgrader, framför allt kurser som tillgodo- såg fortbildnings- och vidareutbildningsbehov. Dels handlade det om kurser med få studenter, till exempel kurser på högre akademisk nivå, specialkurser och kurser inom ämnen med få studenter.65

Tidigt ifrågasattes de stora skillnaderna i ersättningsbelopp mel- lan utbildningsområdena, i synnerhet humaniora, teologi, samhälls- vetenskap och juridik kontra övriga utbildningsområden. Ersätt- ningsbeloppen ansågs förlegade i förhållande till hur undervisning bedrevs inom olika ämnesområden, gränserna mellan utbildnings- områdena ansågs vara oskarpa och de ansågs motverka förändring och förnyelse. Utbildningsområdena tog heller inte hänsyn till tvär- vetenskap eller till att nya ämnen utvecklades.66

2.5Utredningar om styrning och resurstilldelning efter 1993

Regeringen beslutade redan i anslutning till reformen 1993 att följa upp och utvärdera denna. Resursberedningen, vilket var den utred- ning som lämnat förslag till det nya resurstilldelningssystemet, gavs i uppdrag att följa dess införande.67 Regeringen tillsatte också en utredning (RUT-93) för att göra en uppföljning av treårsperioden 1993/94–1995/96. I sitt slutbetänkande konstaterade RUT-93 att inställningen till reformen bland universitet och högskolor i stort sett var positiv. Som mest värdefullt framhölls det ökade engage- manget för grundutbildningen och för studenterna. RUT-93 konsta- terade samtidigt att många delar av reformen återstod att utveckla om reformens mål skulle nås.68

I slutet av 1999 tillsatte regeringen en utredning för att analysera möjligheterna att vidareutveckla och föreslå förbättringar av styr- systemet. I sitt betänkande Högskolans styrning kom utredningen bland annat fram till att målen för högskolans grundutbildning var disparata och borde ses över. Utredningen diskuterade bland annat vilka typer av mål som regeringen bör sätta för att passa in i den

65Ibid.

66Högskoleverket (1997), s. 16–18, Kim (1996) s. 32–33.

67Resursberedningen lämnade ett betänkande (SOU 1994:80) innan regeringen beslutade att den skulle upphöra.

68SOU 1996:21, s. 117 ff.

68

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

nuvarande styrmodellen. Utredningen förordade examensmål för vissa yrkesexamina respektive mål om antal helårsprestationer för vissa utbildningsområden, men avvisade tanken om styrning genom mål för antal nybörjarplatser.69 Vad gäller resurstilldelningen före- slog utredningen bland annat att ersättningsnivåerna för grundläg- gande utbildning skulle ses över, och att det skulle införas en separat medelstilldelning till forskarutbildningen.

Utredningens förslag togs delvis upp i regeringens proposition Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) där regeringen bedömde att ett minsta antal helårsstudenter totalt för varje lärosäte borde anges som riktmärke, och att examinationsmål för vissa yrkesexamina samt för magisterexamen skulle finnas kvar.

I mitten av 2000-talet tillsatte regeringen en utredning med upp- drag att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning. Efter tilläggsdirektiv omfattades även resurstilldelning och övrig styrning avseende forskning och forskar- utbildning.70 Utredningsarbetet skedde i två omgångar och med två olika utredare. Den första utredaren presenterade sitt delbetänkan- de om resurstilldelning för grundläggande utbildning 2005.71 Den andra utredaren, som gav sin utredning namnet RUT 2, presen- terade slutbetänkandet, som omfattade både grundläggande utbild- ning, forskarutbildning och forskning, 2007.72

I sitt slutbetänkande föreslog RUT 2 ett system med ett hög- skolelandskap där forskning och forskarutbildning koncentrerades till etablerade universitet. Utredningen föreslog vidare ett samlat anslag till forskning och utbildning (inklusive forskarutbildning) vilket skulle beräknas i fyraårsperioder. Resurstilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå föreslogs bestå av en grundersättning per helårsstudent samt tre olika tilläggsersättningar som var beroende av undervisningsmetod. RUT 2 menade att ersätt- ning som beräknades utifrån ämnestillhörighet inte stämde överens med hur moderna utbildningar såg ut. I ersättningen för helårs- studenter skulle också en resurs för forskningsanknytning inklude- ras, vilken skulle överföras från forskningsanslaget. Därtill skulle en

69SOU 2000:82, s. 49 ff.

70Dir 2004:49, Dir 2006:29.

71SOU 2005:48.

72SOU 2007:81.

69

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

kvalitetsrelaterad tilldelning införas, vilken var beroende av resul- tatet av kvalitetsutvärderingar. Resurstilldelning baserad på helårs- prestationer skulle avskaffas.

RUT 2 ville vidare införa ersättning för helårsdoktorander. Fors- karutbildningen skulle alltså betraktas som en utbildning också i resurstilldelningssystemet. När det gällde anslaget till forskning före- slog utredningen att hälften av detta skulle konkurrensutsättas och fördelas utifrån kvalitets- och aktivitetsbaserade kriterier.

För att driva systemet föreslog RUT 2 att ett akademiskt väl kvalificerat intermediärt organ utanför Regeringskansliet inrättades.

Förutom utredningens förslag om att delar av anslaget till forsk- ning och forskarutbildning borde fördelas utifrån kvalitetskriterier (se avsnitt 2.7.4), har RUT 2:s förslag inte lett till några förändringar av hur resurser tilldelas universitet och högskolor.

2.6Autonomireformen 2010

I slutet av 2006 tillsatte regeringen en utredning för att lämna förslag om en eller flera nya verksamhetsformer för universitet och hög- skolor. Enligt direktiven var målsättningen att öka lärosätenas själv- bestämmande och minska den politiska styrningen, samtidigt som statens intresse av att kunna styra och kontrollera för staten viktiga delar av verksamheten tillgodosågs.73

Utredningen föreslog att universitet och högskolor skulle upp- höra att vara statliga myndigheter och i stället utgöra en ny offent- ligrättslig organisationsform; ”självständiga lärosäten”. Den statliga finansieringen skulle ske genom fleråriga avtal. 74

I efterföljande proposition gjorde dock regeringen bedömningen att det krävdes ytterligare omfattande utredning om en ny organisa- tionsform skulle kunna införas. Ökad frihet för universitet och hög- skolor var viktigt, men skulle i första hand uppnås inom ramen för myndighetsformen. I sin argumentation för ökad frihet anknöt reger- ingen explicit till principerna i 1993 års reform, och anförde att för- slagen i propositionen var en vidareutveckling av denna.75 Regeringen ansåg att regleringen av lärosätena borde begränsas till områden där

73Dir. 2007:158.

74SOU 2008:104.

75Prop. 2009/10:149, s. 14–15.

70

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

staten ”har ett tydligt intresse att styra”, såsom kvalitet, ansvars- utkrävande och rättssäkerhet. (Se vidare avsnitt 3.2.)

De förändringar som riksdagen och regeringen beslutade om med anledning av propositionen innebar en avreglering av lärosätenas inre organisation, lärarbefattningar och anställningsförfarande samt utbild- ningsplaneringen. Störst var förändringen rörande den interna organi- sationen, där endast rektor och styrelse kvarstod som centralt regle- rade; inga kollegiala organ föreskrivs därmed längre. I högskolelagen anges dock att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.76

I flera analyser77 har konstaterats att det ökade självstyret främst axlats av lärosätesledningarna. Andrén menar att den största skill- naden i dag jämfört med 1940-talet är den ökade friheten på lokal nivå, men konstaterar också att denna gäller lärosätes- och fakul- tetsledningar medan ”basnivåns inflytande snarare har reducerats”.78 I en rapport från riksdagen konstateras att rektorerna upplever att makten i praktiken bara ökat på lärosätenas ledningsnivå, inåt gent- emot den egna organisationen, medan den reella autonomin inte för- ändrats. I rapporten framgår samtidigt att det inte råder konsensus om vad autonomi innebär, varken bland lärosäten eller politiska beslutsfattare, eller vad lärosätenas önskemål om ökat självbestäm- mande konkret innebär.79

I ett andra steg lades 2013 en departementspromemoria fram med förslag om att statliga lärosäten skulle kunna ombildas till stiftelser. Regeringen meddelade 2017 att den inte går vidare med dessa förslag.80 Autonomireformen innebar alltså att lärosätena kunde välja att organisera sina ledningsfunktioner på olika sätt. Med det som ut- gångspunkt tillsatte regeringen Ledningsutredningen för att kartlägga och analysera lärosätenas interna styrning, i syfte att utgöra underlag för lärosätenas diskussion i dessa frågor. Ledningsutredningen kon- staterade bland annat att de akademiska ledarnas uppdrag och befo- genheter ofta är otydliga. Utredningen lämnade även förslag avseen- de styrelsens roll och uppgifter samt processen för hur rektor borde

rekryteras.81

76SFS 1992:1434, 2 kap. 6 §.

77Se bl.a. Utbildningsutskottet (2014/15:RFR5), Ahlbäck Öberg, (2016) (red), Wedlin & Pallas (2017) (red).

78Andrén (2013), s. 110.

79Utbildningsutskottet (2014b), s. 14–16.

80Prop. 2017/18:1, s. 171.

81SOU 2015:92.

71

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

2.7Styrning av forskning och forskarutbildning

Såsom framgått ovan var forskning och forskarutbildning endast till mindre del direkt berörda av reformerna 1977 och 1993. Men också för dessa verksamheter har styrning och resurstilldelning förändrats över tid. Den grundläggande strukturen som etablerades på 1940- talet, med fakultetsanslag (basanslag) kompletterade med forsknings- rådsmedel, har förvisso bestått, men förhållandena mellan basanslag och forskningsrådsmedel har förändrats över tid.

Utgångspunkten för svensk högskoledebatt har ända sedan början av 1900-talet varit att värna sammanhållna miljöer med utbildning, forskarutbildning och forskning. Det har inneburit att offentligt orga- niserad forskning framför allt bedrivs inom universitet och högskolor och inte i fristående institut som i flera andra länder.

2.7.1Forskningsråd med fokus på grundforskning inrättades på 1940-talet

1930-talet var forskning helt beroende av årliga fakultetsanslag som skulle täcka såväl kostnader för tjänster som driftskostnader. Förnyelse bestod främst av att statsmakterna efter förslag från läro- sätena inrättade professurer med inriktning mot nya ämnesområden. Från näringslivet och bland annat Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) restes krav på en bättre samordning och styrning av forsk- ningen inom det tekniska området för att tillgodose industrins och näringslivets behov. I början av 1940-talet inrättades därför, med USA och Storbritannien som förebilder, forskningsråd för teknisk forskning och byggnadsforskning. Några år senare tillkom forsk- ningsråd för medicinsk, jordbruksvetenskaplig och naturvetenskap- lig forskning. Så småningom etablerades också forskningsråd för samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. Tyngdpunkten i forskningsrådens satsningar låg på grundforskningen, men också den tillämpade forskningen gavs plats inom ramarna för att kunna tillgodose specifika bransch- och samhällsbehov.82

Forskningsråden var självständiga fristående statliga organ, och ledamöterna var ledande forskare vid universitet och högskolor. Forskningens frihet var en viktig utgångspunkt, och någon styrning

82Högskoleverket (2006a), s. 42–43, Andrén (2013), s. 112–120.

72

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

från statens sida fick inte förekomma. Dock kunde råden ta initiativ till forskning som de ansåg vara av särskild betydelse för landet, och de kunde därför försöka inspirera forskare att ta sig an vissa upp- gifter.

En annan viktig utgångspunkt för forskningsråden var att den forskning som de stödde skulle ingå i universitetens och högskolornas verksamhet, och inte förläggas till utomstående organisationer eller institut – vilket fallet var i de internationella förebilderna. Mottagarna av forskningsbidragen var professorer och docenter som hade ansvar för både forskning och utbildning, och därigenom kunde sambandet mellan utbildning och forskning säkras.

2.7.2Forskningspolitiska propositioner för långsiktighet och samordning

År 1979 beslöt riksdagen att regeringen vart tredje år – dvs. under varje mandatperiod – skulle lägga fram en forskningspolitisk propo- sition. Syftet var att få till stånd en mer långsiktigt hållbar och sam- manhållen forskningspolitik. I den första samlade forskningspropo- sitionen som kom 1982 pekade regeringen på att forskningspolitiken tidigare hade utvecklats utefter olika linjer utan samordning; dels politik för högskolan som Utbildningsdepartementet ansvarat för, dels politik för forskning inom olika samhällsområden som respek- tive sakdepartement ansvarat för. Därmed hade olika delar av forsk- ningsverksamheten beretts i olika riksdagsutskott. En koordinerad forskningspolitisk proposition skulle i stället innebära att riksdagen kunde göra en samlad bedömning av forskningspolitiken.83

I och med den proposition som regeringen lade fram 2016 har totalt tio forskningspolitiska propositioner tagits fram.84 Sedan 1996 ingår, i enlighet med det nya statliga budgetsystem som då börjat gälla, budgetförslag inte i forskningspropositionerna utan återfinns i budgetpropositionen. Kommittén Forskning 2000 konstaterade i sitt slutbetänkande 1998 att den forskningspolitiska propositionen delvis ändrat karaktär över tid, och att den inte längre var den enda

83Prop. 1981/82:106, s. 6.

84Här räknas inte de forskningspropositioner som lades fram före riksdagens principbeslut 1979. I och med att mandatperioden förlängdes till fyra år 1994 har periodiciteten för forsk- ningspropositionerna ändrats till vart fjärde år.

73

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

proposition där förslag i forskningsfrågor presenterades. Utred- ningen förordade dock att regeringen fortsatte att lägga fram en forskningspolitisk proposition under varje mandatperiod.85

2.7.3Forskningsresurser till högskolor gav ett mindre tudelat landskap

Såsom framgått ovan hade Sverige, först i och med högskolefilialerna och sedan i och med inrättandet av nya högskolor i samband med 1977 års reform, utvecklat ett tudelat högskolelandskap. Tudel- ningen innebar att universiteten både utbildade och forskade medan högskolornas uppdrag enbart var grundutbildning.

Den stora skillnaden mellan universitet och högskolor gällde alltså de fasta forskningsresurserna, vilka enbart tillfördes de etable- rade universiteten, samt att högskolorna inte hade rätt att utfärda doktorsexamen. Högskolorna hade dock vissa forskningsresurser. Fram till och med 1996 anslog riksdagen årligen cirka 150 miljoner kronor till ”forskningsstödjande åtgärder” vid högskolorna. Därtill var universiteten ålagda att bidra med medel från fakultetsanslagen som en så kallad rörlig resurs för forskning, för att ge högskolornas lärare möjlighet att forska parallellt med undervisningen.86

Inställningen till högskolornas uppdrag förändrades dock över tid, och så småningom gavs högskolorna ekonomiska förutsätt- ningar att bygga upp egen forskning. År 1994 inrättades Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) med syfte att stärka forskningen vid högskolorna. KK-stiftelsen skulle del- finansiera ”profilforskning inom särskilda styrkeområden i sam- arbete med näringslivet”, under förutsättning att regionalt näringsliv finansierade resterande del.87 Högskolornas regionala beroende för- stärktes därmed, liksom deras forskning inom näringslivsrelaterade områden. Detta innebar för de flesta högskolor att deras forskning till stor del bedrevs inom andra områden än större delen av deras utbildningsutbud, vilket hade sin tyngdpunkt inom lärarutbildning, vård, humaniora och samhällsvetenskap.88

85SOU 1998:128, s. 211.

86Högskoleverket (1998a), s. 31.

87Prop. 1993/94:177, s. 49.

88Benner (2008), s. 116.

74

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Från och med 1997 fick dock högskolorna ökade och permanenta forskningsresurser genom statsanslag. Dessa resurser skulle fritt dis- poneras av respektive högskola så att högskolan kunde utveckla forsk- ning under eget ansvar. Regeringen underströk att högskolorna skulle utveckla sin egen forskningsprofil och inte kopiera universiteten.89

Fram till 1999 var fakulteter grund för resurstilldelningen till forsk- ning och forskarutbildning. Denna grund ersattes 1999 av fyra bredare vetenskapsområden90, vilket innebar färre men större anslag. För hög- skolornas del innebar införandet av vetenskapsområden att de gavs möjlighet att söka om att inrätta ett vetenskapsområde och därtill hörande tillstånd att examinera doktorer. I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141) beskrevs att en högskola som uppnått ”tillräcklig bredd och specialisering inom grundutbildning och forskning inom ett antal näraliggande ämnen” skulle kunna ges sådan rätt.91 Detta öppnade också vägen för högsko- lor att ansöka om att bli universitet, i och med att kriterierna för uni- versitetsstatus specificerades.92 Fyra högskolor fick slutligen univer- sitetsstatus, efter en process där Högskoleverket genom en bedöm- ningsgrupp utvärderat hur väl de uppställda kriterierna uppfyllts. Bedömningsgruppen menade att endast en av de fyra ansökande hög- skolorna uppfyllde kriterierna, medan övriga behövde fortsätta upp- byggnaden.93 Efter vissa kompletteringar beslutade riksdagen att ge högskolorna i Karlstad, Växjö och Örebro universitetsstatus 1999, och Mitthögskolan gavs universitetsstatus 2005. Regeringen tydliggjorde 200994 att den inte avsåg att inrätta nya universitet, ett ställnings- tagande som legat fast fram till 2016 då den efterföljande regeringen meddelade att Malmö högskola skulle bli universitet 1 januari 2018.95

År 2010 togs vetenskapsområde bort som avgränsning för både resurstilldelning och examenstillstånd för utbildning på forskarnivå, och i stället öppnades möjligheten för alla högskolor att ansöka om

89Prop. 1996/97:1, Utgiftsområde 16, s. 79–80.

90Humanistiskt/samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt veten- skapsområde.

91Prop. 1996/97:141, s. 55.

92I samband med att kriterierna klargjordes bytte även Högskolan i Luleå namn till Luleå tek- niska universitet.

93Högskoleverket (1998b), s. 74 ff.

94Prop. 2008/09:134, s. 52.

95Prop. 2016/17 :1 Utgiftsområde 16, s. 208.

75

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

examenstillstånd på forskarnivå inom ett avgränsat område. De hög- skolor som hade vetenskapsområde 2010 fick precisera inom vilka områden deras examenstillstånd skulle gälla. Examenstillståndet skildes helt från resurstilldelningen, och högskolor som ansöker om examenstillstånd förväntas finansiera utbildningen på forskar- nivå inom befintliga anslag.96

2.7.4Ökning av externa medel och kvalitetsbaserad tilldelning

Såsom ovan nämnts anvisades mellan 1977 och 1993 medel för forsk- ning och forskarutbildning under så kallade fakultetsanslag, dvs. anslaget avsåg en viss fakultet. Under detta anslag anvisades resurser till vart och ett universitet på en anslagspost per lärosäte. Efter refor- men 1993 ändrades strukturen så att varje lärosäte med fakultet hade ett eget anslag för forskning och forskarutbildning. Anslaget per läro- säte var uppdelat på anslagsposter per fakultet, och sedermera per vetenskapsområde.97 I och med att vetenskapsområden togs bort 2010 är anslagen till forskning och forskarutbildning inte längre ämnesmäs- sigt specificerade.

Under början och mitten av 1990-talet ökade forskningsresur- serna vid universitet och högskolor. Med miljardbelopp från lön- tagarfonderna inrättades 1993–1994 forskningsstiftelser för strate- gisk forskning inom teknik, naturvetenskap och medicin, samt mil- jöstrategisk och kulturvetenskaplig forskning. År 2001 inrättades forskningsråden Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte)98. Samma år bildades även Verket för innovationssystem (Vinnova). Dessa fyra tilldelar forsknings- medel i konkurrens.

För forskningen vid universitetet och högskolor innebar detta att externa medel utanför lärosätenas inflytande ökade. De direkta ansla- gen till lärosätena, som stagnerade i början av 2000-talet, kom därmed att spela en allt mindre roll för forskningen. Enligt Andrén bidrog de stora forskningsprojekten, som levde ett eget liv vid sidan av eller

96Prop. 2008/09:134.

97SOU 2007:81, s. 196.

98Fram till 2013 hette det Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

76

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

mellan lärosätenas interna organisation, till ett försvagat samband mellan utbildning och forskning.99

Modellen med flera forskningsråd och flera forskningsfinansie- rande myndigheter, kritiserades av Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2008. Utredningen menade att självständiga myndig- heter under olika departement inte kan förväntas ta hänsyn till de gränsöverskridande målsättningar som politiken ger uttryck för, och föreslog därför en sammanhållande organisation för forskningsfinan- siering.100 Regeringen menade dock att utredningens förslag inte skulle genomföras utifrån motivet att det behövs mångfald i finansier- ingssystemet.101

Såsom beskrivs i avsnitt 2.5 lämnade Resursutredningen (RUT 2) 2007 förslag på en ny anslags- och resurstilldelningsmodell för utbild- ning och forskning. De flesta förslagen från RUT 2 har lämnats utan åtgärd. Ett förslag som dock delvis genomfördes avsåg tilldelning av resurser till forskning och forskarutbildning utifrån resultat.102

I den forskningspolitiska propositionen 2008 klargjorde reger- ingen att nya forskningsmedel i form av basanslag som tillfördes universitet och högskolor skulle fördelas utifrån kvalitetsindika- torer. Också en andel av befintligt anslag skulle omfördelas. De kva- litetsindikatorer som användes för detta var externa medel samt vetenskaplig produktion (publicering och citeringar).103 Modellen tillämpades för första gången 2009. Hur fördelning av anslag utifrån kvalitetsparametrar ska ske har utretts vidare i flera omgångar.104 I budgetpropositionen för 2018 användes även samverkan med det omgivande samhället som kvalitetsindikator.105

I 2008 års forskningspolitiska proposition introducerade reger- ingen också strategiska forskningsområden (SFO), vilka beskrevs som samhällsviktiga områden där regeringen ville bygga upp forsk- ning i världsklass. Lärosätena ansökte i konkurrens om medel inom ett tjugotal SFO som regeringen fastställt inom främst medicin och livsvetenskaper, teknik samt klimat. Majoriteten av de ansökningar

99Andrén (2013), s. 130.

100SOU 2008:30, s. 113–115.

101Prop. 2008/09:50, s. 28.

102SOU 2007:81, s. 225–227.

103Prop. 2008/09 :50, s. 23. RUT 2 hade föreslagit fler och delvis annorlunda indikatorer.

104Se Flodström (2011), Vetenskapsrådet (2014) samt Vetenskapsrådet (2016).

105Prop. 2016/17 :1, Utgiftsområde 16, s. 210–212.

77

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

som beviljades avsåg samarbeten mellan två eller flera lärosäten. Medlen fördelades genom en höjning av det direkta forsknings- anslaget till huvudsökande lärosäte i varje SFO, som fick i ansvar att fördela medel till övriga deltagande lärosäten.106

2.7.5Styrning av forskarutbildning

Det har aldrig funnits någon särskild resurstilldelning till forskar- utbildningen, utan den har finansierats inom ramen för lärosätenas direkta forskningsanslag, och med externa medel från forskningsråd, företag m.m. Fram till 1990-talet var principen för forskarutbild- ningens dimensionering att den fastställdes utifrån tillgängliga resur- ser så att doktoranderna gavs förutsättningar att bedriva studierna på heltid och med god handledning.107

Under 1990-talet hamnade dock dimensionering av forskarutbild- ning på den högskolepolitiska agendan, då det uppmärksammades att examinationen beräknades minska samtidigt som arbetsmarknadens behov av forskarutbildade förväntades öka. Såväl den socialdemokra- tiska som den borgerliga regeringen satte som mål att forskarutbild- ningen skulle fördubblas, något som också realiserades då antalet fors- karexaminerade ökade från drygt 1 000 år 1990 till närmare 2 200 år 2000. Fördubblingsmålet konkretiserades genom lärosätesmål om antal examina per vetenskapsområde. Under 2000-talet började dock behovet av ökad forskarutbildning ifrågasättas allt mer i debatten, bland annat för att forskarutbildningen ansågs ha tagit för stor andel av forskningsresurserna i anspråk och för att meriteringsmöjlighe- terna för nydisputerade inte ökat i takt med examinationen.

Mellan budgetåren 1983/84 och 2002 angavs ett minsta belopp av lärosätenas anslag som skulle gå till studiefinansiering för doktoran- der. Denna öronmärkning togs sedan bort med hänvisning till att den inte hade någon koppling till regeringens mål för antal examina och dessutom spelade liten roll för det belopp som varje lärosäte anslog till studiefinansiering.

År 2002 tillsatte regeringen Forskarutbildningsutredningen med uppdrag att bland annat överväga möjligheten att införa ett mål- och

106Prop. 2008/09:50, s. 67 ff.

107Prop 1989/90:90.

78

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

resultatstyrt resurstilldelningssystem för forskarutbildningen, lik- nande det som finns för grundutbildningen. Forskarutbildnings- utredningen föreslog bland annat att de direkta statsanslagen skulle tilldelas i proportion till de examinationsmål som regeringen ställde upp.108 Regeringen bedömde i propositionen Forskning för ett bättre liv att utredningens förslag inte borde genomföras, bland annat med hänvisning till att forskarutbildningen måste vara en integrerad del av den forskning som bedrivs, inklusive den stora del av forskningen som finansieras genom bidrag från externa finansiärer.109 Tre år senare lämnade Resursutredningen (RUT 2) sitt betänkande, där man, lik- som tidigare Forskarutbildningsutredningen, kritiserade att reger- ingen angav mål för antal examina utan att anvisa resurser till dessa. RUT 2 föreslog också ett system där utbildningen på forskarnivå även anslagsmässigt skulle betraktas som en del av den högre utbildningen genom ersättning för helårsdoktorander.110 Regeringen har inte be- handlat RUT 2:s förslag i denna del i någon proposition.

I budgetpropositionen för 2011 gjorde regeringen bedömningen att lärosätena själva, analogt med vad som gäller för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, borde ta ansvar för dimensioneringen av utbildning på forskarnivå. Detta bland annat för att kunna väga forskarutbildning mot resurser för vidareutveckling av yngre fors- kare.111 Mål för antal forskarexamina har därefter inte angetts i regler- ingsbreven till universitet och högskolor.

2.8Samverkan och samhällspåverkan

I och med 1977 års högskolereform och särskilda högskolelag vid- gades högskolans uppgifter till att, förutom att bedriva utbildning, forskning och utvecklingsarbete, också innefatta ett ansvar för att informera om sin forskning och sina forskningsresultat.112

I samband med att en ny högskolelag infördes 1992 (SFS 1992:1434) förtydligades högskolans ansvar för att forsknings- resultat ska kunna tillämpas. En viktig milstolpe var förändringen av

108SOU 2004:27, s. 127 ff.

109Prop. 2004/05:80 s. 134.

110SOU 2007:81, s. 196 ff.

111Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 16, s. 133.

112SFS 1977:218, 6 §.

79

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

högskolelagen 1998 då samverkan skrevs in som en huvuduppgift vid sidan om utbildning och forskning. Samverkan kom i och med detta att manifesteras som ”den tredje uppgiften” och blev en del i läro- sätenas regleringsbrev.113 Den senaste förändringen av högskole- lagen rörande samverkan kom som en följd av propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). I och med detta förtydligades högskolans roll för forskningens nyttiggörande.

Verket för innovationssystem (Vinnova) inrättades 2001, med ett tydligt ansvar för att främja främst innovationsarbetet men också andra samverkansprocesser i samhället. Vinnova har fördelat ut stora summor, främst tidsbegränsade projektmedel, till stöd för lärosäte- nas innovations- och samverkansarbete.

För att främja samverkan och innovation har en rad olika organ och stödorganisationer skapats till stöd för lärosätenas samverkans- och innovationsarbete. Som exempel kan nämnas vissa lärosätens möjlighet för att ha holdingbolag samt inrättandet av så kallade inno- vationskontor.114 Såsom ovan nämnts har regeringen valt att pre- miera prestation och kvalitet i samverkan och nyttiggörande i resurs- tilldelningen för 2018.115 (Se vidare kapitel 7.)

2.9Studentinflytande

Även om studenters inflytande över utbildningen har funnits genom hela historien – det var ju studenter som grundade det första univer- sitetet i Bologna – var det inte förrän i och med 1977 års högskolelag som studentinflytandet blev formellt befäst i svensk lag.

Studentoroligheterna i slutet av 1960-talet ledde till högröstade krav på ökat studentinflytande. För att möta detta genomfördes en försöksverksamhet med nya former för samarbete mellan lärare, studenter och övrig personal. I 1977 års högskolelag formaliserades den ordning för studentinflytande som vuxit fram ur erfarenheterna av försöksverksamheten och ur kraven på en representativ demokrati.

113Begreppet tredje uppgiften hade redan lyfts i tidigare utredningar och forskningspolitiska pro- positioner. Begreppet ”third mission” hade också internationellt etablerats som benämning.

114För fördjupade beskrivningar av samverkansuppgiftens utveckling efter efterkrigstiden se exempelvis Högskoleverket (1999) eller Lidhard & Petrusson (2012).

115Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16.

80

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

Lagen föreskrev att företrädare för studenterna skulle vara represen- terade i alla viktigare beslutsorgan.116 Studentinflytandet reglerades på liknande sätt i 1992 års högskolelag.

Under slutet av 1990-talet pågick ett arbete inom Regerings- kansliet med att stärka studentinflytandet ytterligare. I propositio- nen Studentinflytande och kvalitetsutveckling (prop. 1999/2000:28) pekade regeringen på att det formella studentinflytandet behövde stärkas. Motivet var att ett aktivt och engagerat deltagande från stu- denternas sida var centralt för högskolans utvecklingsarbete och för kvaliteten i den högre utbildningen.117 Följden blev förändringar i högskolelagen med skrivningar om studenternas rätt till inflytande över utbildningen och att studenter ska ta aktiv del i att vidare- utveckla utbildningen.118

Förutsättningarna för studentinflytande förändrades när kårobli- gatoriet avskaffades för de statliga lärosätena 2010. Fram till dess hade det varit obligatoriskt för en student att vara medlem i en stu- dentkår, och en stor del av studentinflytandet kanaliseras genom stu- dentkårerna. Enligt regeringen syftade obligatoriets avskaffande till att införa ett modernt system för studentinflytande, och obligatoriet ansågs dessutom strida mot grundläggande demokratiska principer om föreningsfrihet.119

Enligt UKÄ:s uppföljning av studentinflytandet har många stu- dentkårer efter obligatoriets avskaffande hamnat i en beroendeställ- ning gentemot lärosätena, och förutsättningar och villkor att utföra sitt uppdrag skiljer sig åt mellan olika kårer. Enligt UKÄ:s beräk- ningar har studentkårernas medlemsantal halverats sedan kårobliga- toriets avskaffande, trots att antalet studenter i utbildning är i stort sett oförändrat.120

2.10Kvalitetssäkringssystemets utveckling

Som nämnts ovan innebar 1993 års reform ett ökat fokus på att granska och följa upp kvaliteten i den högre utbildningen. I Hög- skoleutredningens huvudbetänkande framfördes vikten av att hitta

116SFS 1977:218.

117Prop. 1999/2000:28, s. 7–8.

118I kapitel 3 beskrivs nuvarande regleringar kring studentinflytande.

119Prop. 2008/09:154, s. 25–26.

120UKÄ (2017b), s. 90–91.

81

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

SOU 2019:6

former för att säkra kvaliteten mot bakgrund av en alltmer uttalad mål- och resultatstyrning. Utredningen bedömde att det saknades kontroller av kvalitet i grundutbildningen motsvarande dem som fanns för ansökningar om forskningsbidrag etc. I utredningen sågs resultatuppföljning, kvalitetssäkring och utvärdering som samver- kande delar i ett sammanhängande kvalitetssystem.121

Under 1990-talet dominerades det nationella kvalitetssäkrings- systemet, som Högskoleverket ansvarade för, av bedömningar av universitetens och högskolornas interna system för kvalitetssäkring. Därutöver prövades, mot bakgrund av examensordningen som inför- des 1993, lärosätenas ansökningar om tillstånd att utfärda examina. Då särskilda skäl förelåg initierades en nationell utvärdering av ämnen eller utbildningsprogram.

I propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling i hög- skolan (prop. 1999/2000:28) tydliggjorde regeringen att kvalitets- säkringssystemet behövde utvecklas så att utbildningens kvalitet och resultaten av universitetens och högskolornas kvalitetsarbete skulle sättas i fokus. Utifrån de bedömningar som gjordes i propositionen fick Högskoleverket 2001 i uppdrag att utvärdera samtliga utbild- ningar för generella examina och yrkesexamina, inklusive forskar- utbildningen, med en periodicitet om sex år. Utöver dessa gjorde Högskoleverket lärosätesvisa tematiska granskningar av särskilda kvalitetsaspekter såsom jämställdhet, mångfald eller internationali- sering. Prövningar av lärosätenas ansökningar om examenstillstånd fortsatte på samma sätt som tidigare. Ett lärosäte kunde således få sitt examenstillstånd ifrågasatt och återkallat om en utbildning upp- visade stora brister.122

Regeringen som tillträdde 2006 menade att kvalitetssäkrings- systemet behövde ges en ny inriktning som svarade mot ökad frihet för universitet och högskolor. Detta föranledde en total omarbet- ning av systemet. I propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139) presenterade regeringen ett system bestående av utbildningsutvärderingar (samt examenstill- ståndsprövningar), betygsatta med en tregradig skala där det högsta

121SOU 1992:1.

122Högskoleverket kunde inledningsvis fatta sådana beslut bara gällande examina i den grund- läggande högskoleutbildningen (grundnivå och avancerad nivå). Med anledning av regeringens förslag i propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) ändrades lagen så att Högskoleverket även kunde besluta att en viss examen på forskarnivå inte längre får utfärdas om kraven för examen inte är uppfyllda.

82

SOU 2019:6

Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv

betyget resulterade i en ekonomisk premie. Liksom utvärderings- cykeln 2001–2006 skulle alla utbildningar som kunde leda till exa- men utvärderas, men nu i en period av fyra år i stället för tidigare sex. Till skillnad från föregående utbildningsutvärderingar – som omfat- tat utbildningens förutsättningar, processer och resultat – fokuse- rade utvärderingarna nu främst på utbildningens resultat, i huvudsak bedömd genom ett urval av studenternas självständiga arbeten och lärosätenas självvärderingar.

Systemet tillämpades 2011–2014 och kritiserades bland annat av lärosätena för orimlig resursåtgång, godtyckliga bedömningar, bris- tande återkoppling och för snävt resultatfokus utan hänsyn till de studerandes förutsättningar.123 UKÄ:s genomgång av effekterna lik- som en utvärdering som Utbildningsutskottet gjorde bekräftade denna bild, men pekade också på att systemet haft en kvalitetsdri- vande effekt. Bland annat hade lärandemålen i examensordningen fått en mer framträdande roll, det hade skapats mer uppmärksamhet kring kvalitetssäkring av de självständiga arbetena, och både utbild- ningsutbud och kvalitetsarbete hade setts över som en följd av utvär- deringarna. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen ansågs dock inte ha haft någon nämnvärd betydelse. Risken att förlora examens- tillståndet som en följd av omdömet ”bristande kvalitet” ansågs där- emot vara en stark drivkraft.124

När fyraårscykeln med utbildningsutvärderingar var över presen- terade regeringen 2015 ett nytt kvalitetssäkringssystem i en skrivelse till riksdagen, vilken riksdagen ställde sig bakom i mars 2016.125 Det nya systemet innebär att granskningarna ska vara inriktade både på att kontrollera resultat och på att främja kvalitetsutveckling, och det ska tydligare kopplas ihop med lärosätenas eget kvalitetsarbete. UKÄ126 har därefter fått regeringens uppdrag att vidareutveckla det nationella systemet för kvalitetssäkring så att det även omfattar forsk- ning. Enligt regeringen kan ett mer sammanhållet system för kvalitets- säkring, som inkluderar högskolans hela verksamhet, bidra till ökad koppling mellan forskning och utbildning.127 I kapitel 3 finns en be- skrivning av nuvarande kvalitetssäkringssystem.

123Se bl.a. SUHF (2013) och UKÄ (2014a).

124UKÄ (2015b) och Utbildningsutskottet (2014a).

125Skr. 2015/16:76.

126Högskoleverket lades ned 1 januari 2013, och den verksamhet som avsåg kvalitetssäkring övertogs av UKÄ som då inrättades som myndighet.

127Prop. 2016/17:50, s. 24.

83

3Hur styrs universitet och högskolor i dag?

Det finns i dag 31 statliga universitet och högskolor, varav 4 är konst- närliga högskolor. Universiteten och högskolorna är myndigheter som hör till Utbildningsdepartementets ansvarsområde, förutom SLU som hör till Näringsdepartementets ansvarsområde. Utöver de statliga universiteten och högskolorna finns ett femtontal enskilda utbildningsanordnare (se avsnitt 3.5).

Riksdagen beslutar om vilka statliga lärosäten som ska finnas och därmed alltså inrättandet av nya lärosäten. Vidare beslutar riksdagen om lagar, om principerna för tilldelning av resurser till utbildning och forskning, samt hur stora de årliga anslagen till universitet och högskolor ska vara.

Regeringen utfärdar årliga regleringsbrev som styr lärosätenas verksamhet. Regeringen beslutar också om förordningar samt om en högskola ska få bli universitet. Regeringen förordnar styrelseord- förande och majoriteten av de övriga ledamöterna i lärosätenas styrel- ser. Därtill anställer regeringen rektor samt beslutar om villkoren för anställningen.

Universitet och högskolor styrs genom en mångfald av instru- ment. I det här kapitlet beskriver vi olika styrmedel som vi relaterar till i andra kapitel.

3.1Decentraliserad styrning av verksamheten

Regeringen har i olika sammanhang fortsatt att bejaka att univer- sitets och högskolors särskilda roll i samhället innebär att styrningen behöver utmärkas av ett stort mått av frihet. Såsom framgår i kapi- tel 2 har den långsiktiga utvecklingen gått mot decentralisering och avreglering. Lärosätenas verksamhet – att utveckla, förmedla och

85

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

förvalta kunskap – sker utifrån grundläggande värden och kvalitets- ideal som formas i en internationell kontext. Styrning och ledning på olika nivåer ska därför syfta till att stödja, främja och koordinera denna verksamhet.

Högskolans verksamhet, dvs. högre utbildning och forskning, skapas och styrs av lärare och studenter. Det är lärare som utifrån sin vetenskapliga kompetens, tillsammans med studenter och i dialog med omvärlden, bäst kan bedöma hur högre utbildning och forsk- ning ska utformas utifrån kunskapsutveckling och samhällsföränd- ringar. För forskningen finns denna tanke uttryckt i regeringsfor- men (1974:152), där forskningens frihet särskilt påpekas (2 kap. 18 §). De speciella förutsättningar som gäller för högre utbildning och forskning leder alltså till att högskolan är – och bör vara – en decentraliserad organisation. Även om universitet och högskolor formellt styrs av regeringen vidare i en kedja till styrelse och rektor, är beslutsfattandet i verksamheten i realiteten till stor del decen- traliserat till lärare och institutioner.

Lärosätenas interna styrning och ledning utreddes av Lednings- utredningen 2015. Utredningen konstaterade att kollegialitet är en grundläggande komponent i ledningen av universitet och högskolor. Några huvudprinciper för kollegialitet är kritisk granskning och kollegial sakkunniggranskning, det kritiska samtalet mellan kollegor och kollegiala ledarval. Beslut ska enligt dessa principer utgå från sakligt grundad kunskap som utsatts för prövning, utvärdering och kritik. En annan komponent i den interna styrningen är linjestyr- ning. Med linjestyrning avses en rak chefshierarki, i lärosätenas fall mellan rektor, dekaner och prefekter (eller motsvarande). Lednings- utredningen menade att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och är tillsammans ryggraden i ledningen vid alla lärosäten.1

3.2Reglering genom högskolelag och högskoleförordning

I propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) anger reger- ingen de styrningsprinciper som bör gälla för regleringen av hög- skolans verksamhet. Enligt propositionen bör reglering begränsas till lärosätenas kärnverksamhet – utbildning och forskning samt

1SOU 2015:92, s. 125 ff.

86

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

samverkan som är en integrerad del av verksamheten – i frågor där staten har ett tydligt intresse att styra. Dit hör kvalitet i utbildning och forskning, ansvarsutkrävande samt rättssäkerhet för studenter. Regeringen sammanfattade sina överväganden i propositionen med att författningsregler för högskoleverksamheten kan vara motive- rade när dessa syftar till följande:

1.garantera frihet i forskning och utbildning,

2.ange grundläggande mål och centrala begrepp för verksamheten,

3.säkra kvaliteten i verksamheten,

4.tydliggöra ansvarsförhållanden,

5.värna rättssäkerheten för studenter,

6.möjliggöra vissa särlösningar i förhållande till övriga statliga myn- digheter, och

7.garantera öppenhet och insyn i offentligt finansierad verksam- het.2

Till skillnad från övriga myndigheter styrs inte universitet och hög- skolor genom instruktioner, utan deras verksamhet regleras i huvud- sak genom högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100).3 De innehåller bestämmelser för universitet och hög- skolor som har staten som huvudman.4 I högskolelagens första kapi- tel finns grundläggande mål för verksamheten, såsom att lärosätenas uppdrag är utbildning och forskning, att de ska samverka med det omgivande samhället, att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan utbildning och forskning, och att verksam- heten ska hålla hög kvalitet. Där finns också studenternas inflytande lagfäst, och där anges mål om hållbarhet, jämställdhet, internatio- nalisering och breddad rekrytering. Kapitlet innehåller alltså till stor del normer och värderingar för verksamheten.

I högskolelagens andra och tredje kapitel finns regleringar om läro- sätenas organisation respektive läraranställningar. Här regleras bland

2Prop. 2009/10:149, s. 23.

3SLU och Försvarshögskolan har egna förordningar, parallella till högskoleförordningen (SFS 1993:221 och SFS 2007:1164).

4För universitet och högskolor som inte har staten som huvudman gäller Lag (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, se avsnitt 3.5.

87

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

annat att beslut som kräver bedömning av utbildningens eller forsk- ningens upplägg, genomförande, organisation eller kvalitet ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. För lärare finns bestämmelser om att det i arbetsuppgifterna får ingå att ha hand om utbildning eller forskning samt administrativt arbete. I och med propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) togs många regleringar om lärosätenas inre organisation bort, liksom flera regler- ingar som handlade om läraranställningar. Regeringens motiv till de omfattande avregleringarna var att lärosätena behöver ha stor frihet att utforma den interna organisationen på det sätt som bäst passar varje lärosäte.

Högskoleförordningen kompletterar bestämmelserna i högskole- lagen. I bilaga till högskoleförordningen finns en examensordning, där det anges vilka examina som får avläggas samt de mål om kunskaper och förmågor som ska uppnås för respektive examen.

Det finns även andra lagar och förordningar som styr verksamheten vid statliga universitet och högskolor; allmänna såsom förvaltnings- lagen (1986:223), eller specifika såsom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor och förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. Dessutom finns föreskrifter inom tillträdesområdet, där UHR har föreskriftsrätt.

3.3Regleringsbrev

Precis som andra myndigheter styrs statliga universitet och högsko- lor inte bara genom lag och förordning, utan även genom årliga regleringsbrev. Regleringsbrev utfärdas av regeringen i syfte att styra den verksamhet som statliga myndigheter utför. De beslutas årligen baserat på riksdagens beslut om statens budget för det kommande året. Regleringsbrevet anger finansiella förutsättningar för verksam- heter samt vanligen tillkommande mål, återrapporteringskrav och uppdrag. I regleringsbrevets finansieringsdel anger regeringen också eventuella villkor för resursernas utnyttjande. Enligt Styrutredning- en är regleringsbrevens funktion att ge uttryck för prioriteringar och

88

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

preciseringar inom det grundläggande uppdraget.5 Utöver reglerings- brev kan regeringen också besluta om uppdrag för varje myndighet i särskilda förvaltningsbeslut.

Förutom de lärosätesspecifika regleringsbreven finns ett reglerings- brev som är gemensamt för alla lärosäten under Utbildningsdeparte- mentet. Detta gäller alltså inte för SLU, som finns under Närings- departementet. I viss utsträckning har dock regleringsbrevet för SLU samma formuleringar som det regleringsbrev som är gemensamt för övriga universitet och högskolor.

Det gemensamma regleringsbrevet består i stor utsträckning av en rad återrapporteringskrav, vilka knyter an till politiska satsningar och prioriteringar. Det är vanligt att återrapporteringen sker i läro- sätenas årsredovisningar. Vilka krav som finns på återrapportering skiftar över tid. De senaste åren har det bland annat funnits krav på redovisning av statistikuppgifter kring utbildningsutbudet, till exem- pel antal helårsstudenter, programnybörjare och examinerade inom vissa program. Återrapporteringskraven har de senaste åren också bestått av redovisningar av olika överväganden, exempelvis utform- ningen av utbildningsutbudet och användningen av medel för kvali- tetsförstärkning inom vissa utbildningsområden. Återrapporterings- kraven har också gällt hur lärosätena arbetar med olika frågor såsom jämställdhetsintegrering och bedömning av reell kompetens.

I det gemensamma regleringsbrevet finns också instruktioner för den ekonomiska redovisningen, bland annat vilka ersättningsbelopp som gäller för olika utbildningsområden. I bilagor till reglerings- brevet anges bland annat undantag från vissa bestämmelser om eko- nomisk redovisning.

I de lärosätesspecifika regleringsbreven anges mål, återrapporter- ingskrav och uppdrag som är specifika för respektive lärosäte. I exem- pelvis Umeå universitets regleringsbrev för budgetåret 2018 finns särskilda åtaganden om att anordna decentraliserad utbildning mot- svarande minst 100 helårsstudenter, och uppdrag att erbjuda utbild- ning i meänkieli och samiska. I de lärosätesspecifika reglerings- breven anges också lärosätenas finansiering bestående av anslag, finansiella villkor, låneram m.m.

I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor 2010 tog regeringen bort mål och återrapporteringskrav som redan fanns i högskolelag och högskoleförordning. Ledningsutredningen

5SOU 2007:75, s. 122.

89

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

uppmärksammade 2015 utvecklingen mot att mindre fokus hade lagts på de årliga regleringsbreven och mer fokus på de långsiktiga uppdragen i högskolelag och högskoleförordning.6

3.3.1En årlig cykel

Regeringens styrning av lärosätena genomgår en årlig cykel, vilken i stort sett är densamma som för alla myndigheter. Regleringsbrev utfärdas i december, baserat på riksdagens beslut om budget för det kommande året, och är styrande för det kommande verksamhetsåret. Lärosätena lämnar sina årsredovisningar till regeringen i februari. I årsredovisningarna ska lärosätena redovisa och kommentera verk- samhetens resultat i förhållande till de mål och uppgifter som framgår i högskolelag och högskoleförordning och i förhållande till vad reger- ingen har angivit i regleringsbrev eller i annat beslut. Resultatredo- visningen ska bland annat avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Parallellt med års- redovisningen ska lärosätena lämna ett budgetunderlag till regeringen som ska innehålla förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande åren.7

Under perioden mars till juni bjuds lärosätena in till myndighets- dialog för diskussion om verksamhetens resultat och framtida inrikt- ning. I dialogen ges möjlighet att utbyta information och diskutera frågor, vilket ger stöd och underlag för regeringens styrning och läro- sätenas genomförande av verksamheten. Från lärosätet deltar vanligt- vis rektor, förvaltningschef och planerings-/ekonomichef, men det förekommer även att andra ledningsfunktioner, styrelseordförande och studentrepresentanter medverkar. Från departementet medverkar vanligen statssekreterare, ansvarig högre tjänsteman och myndighets- handläggare. I samband med dialogen genomförs också ett enskilt samtal mellan den politiska ledningen (vanligtvis statssekreteraren) och rektor.

6SOU 2015:92, s. 110.

7I enlighet med förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt särskilt beslut om direktiv till budgetunderlag för universitet och högskolor som ersätter kapitel 9 i för- ordningen.

90

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

3.4Resurstilldelning

Högskolans verksamhet styrs i hög grad av hur resurserna tilldelas. För alla statliga lärosäten utom SLU beslutar riksdagen om två skilda anslag till universitet och högskolor: ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskar- nivå. SLU tilldelas ett gemensamt anslag för sin verksamhet, som förutom utbildning och forskning även innehåller fortlöpande miljö- analys.8

Universitet och högskolor har ett antal undantag från det gene- rella ekonomiadministrativa regelverket (EA-regelverket) som gäller för statliga myndigheter. De största skillnaderna mellan högskolan och andra myndigheter är att högskolan är friare att avgöra när i tid medel ska användas, se kapitel 10.

3.4.1Resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ges i form av ett så kallat takbelopp. Takbeloppet är det högsta belopp som läro- sätet kan tillföras under året för att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå. Lärosätet förfogar fritt över användningen av anslaget, vilket innebär att det avgör hur många studenter som ska erbjudas utbildning. Lärosätet får avräkna medel från takbeloppet med hänsyn till att studenter dels har registrerats på olika kurser (helårsstudent), dels har godkänts för de poäng som kurserna avser (helårspresta- tion). Försvarshögskolan och SLU har inte avräkning mot tak- belopp, däremot anges i SLU:s regleringsbrev ett mål för antalet helårsstudenter för en treårsperiod.9

För utbildningsanslaget används alltså ett helt prestationsbaserat fördelningssystem med ämnesbaserade ersättningsbelopp. Ersätt- ningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar markant mellan olika utbildningsområden, vilket framgår i tabell 3.1. Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs till ett eller flera utbildningsområden. Regeringen anger i regleringsbrev vilka

8I SLU:s regleringsbrev finns dock ett villkor som anger hur stor del av anslaget SLU minst ska avsätta till forskning och utbildning på forskarnivå.

9Enligt våra direktiv ska utredningen undanta SLU från förslag som handlar om styrning och resurstilldelning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

91

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

utbildningsområden som respektive lärosäte får avräkna mot. För konstnärliga utbildningsområden är den maximala avräkningen per lärosäte fastställd av regeringen.

Utbildningsområdet Undervisning avser utbildning inom det allmänna utbildningsområdet och den utbildningsvetenskapliga kärnan. Utbildningsområdet Verksamhetsförlagd utbildning avser verksamhetsförlagd utbildning inom lärar- och förskollärarutbildning. Utbildningsområdet Övrigt avser journalist- och bibliotekarieutbildningar samt praktiska och estetiska kurser inom lärarutbildning med inriktning mot tidigare år, grundlärarutbildning och förskollärarutbildning.

Källa: Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende universitet och högskolor.

3.4.2Resurser till forskning och utbildning på forskarnivå

Statens resurser till forskning och utbildning på forskarnivå fördelas dels via direkta anslag till universitet och högskolor, dels via anslag till forskningsråd och myndigheter för bidrags- och uppdragsforsk- ning. År 2017 utgjorde direkta anslag i genomsnitt 44 procent av lärosätenas intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå,

92

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

forskningsråd stod för 15,5 procent och övriga statliga myndigheter för 10,5 procent.10

De direkta anslagen bygger på en historisk fördelning. Sedan 2009 har delar av anslagsmedlen dessutom tilldelats genom fördel- ning efter så kallade kvalitetsindikatorer. Kvalitetsindikatorerna har fram till 2017 varit externa medel respektive vetenskaplig produk- tion (publiceringar och citeringar). För 2018 tillkom samverkan som fördelningsgrund, med utgångspunkt i en utvärdering som Vinnova gjort av lärosätenas samlade samverkan.11 Lärosätena har i grunden ansvar för att själva bestämma hur basanslaget ska användas och för- delas internt inom lärosätet.

I de direkta anslagen ingår också anslag fördelade till strategiska forskningsområden (SFO). Genom SFO:erna har regeringen, efter ett förfarande med kollegial sakkunniggranskning, tilldelat medel inom områden som den har bedömt vara av strategisk betydelse för samhälle och näringsliv. Förutom direkta anslag finns anslag för klinisk utbildning och forskning (ALF).

Forskningsråd och statliga myndigheter som finansierar forsk- ning gör det utifrån olika uppdrag, vilket delvis innebär inriktning mot olika ämnesområden.12

3.5Enskilda utbildningsanordnare

De utbildningsanordnare på högskoleområdet som inte har staten som huvudman kallas enskilda utbildningsanordnare. Styrningen av enskilda utbildningsanordnare ska enligt våra direktiv inte ingå i utredningens uppdrag, men vi redogör ändå kort för dessa här.

En enskild utbildningsanordnare kan vara en stiftelse, en förening eller ett företag. Det finns ett femtontal enskilda utbildningsanord- nare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, av vilka sex stycken har tillstånd att utfärda examen på forskarnivå. Majoriteten av de enskilda utbild- ningsanordnarna har bara utbildning inom ett eller ett par områden, främst inom vård, psykoterapi eller teologi. Två av de enskilda

10UKÄ (2018e), s. 151. Andra offentliga finansiärer – kommuner och landsting samt offent- liga forskningsstiftelser – stod för 6,5 procent, privata finansiärer för 15,6 procent, EU för 4,4 procent, övriga 3,5 procent.

11Denna diskuteras i kapitel 7.

12En genomlysning av statens organisation för forskningsfinansiering gjordes 2008 (SOU 2008:30).

93

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

utbildningsanordnarna är Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping vilka tillkom i samband med 1993 års reform (se kapitel 2).

Av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina framgår att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Utbildningen ska bedrivas så att den i övrigt uppfyller krav som ställs på utbildning i första kapitlet högskole- lagen. Men i övrigt gäller inte högskolelagen för dessa utbildnings- anordnare. Regeringen beslutar om examenstillstånd för enskilda utbildningsanordnare, efter prövning från UKÄ. För varje examen som tillståndet gäller ska utbildningen dessutom uppfylla de särskil- da krav som gäller enligt examensordningen (bilaga till högskole- förordningen). Övriga delar av högskoleförordningen gäller inte för enskilda utbildningsanordnare. Enskilda utbildningsanordnare har dock skyldighet att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen.

Hur resurstilldelningen till de enskilda utbildningsanordnarna sker varierar, och alla får inte några statliga medel utan tar istället ut avgifter för utbildningarna. Det ersättningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå som gäller för de statliga lärosätena (förutom SLU och Försvarshögskolan), gäller för enbart två: Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Dessa två ges alltså ett takbelopp som de avräknar helårsstudenter mot. När de inrättades som enskilda utbildningsanordnare i och med 1993 års reform angavs att de skulle ha villkor som motsvarar vill- koren för de statliga lärosätena, vilket regleras i avtal med dem.

För övriga enskilda utbildningsanordnare som får statliga medel regleras ersättningen i vissa fall i avtal som ofta innehåller utbildnings- uppdrag. Det finns ett särskilt regleringsbrev för bidrag till enskilda utbildningsanordnare.

3.6Normer och kontext

Förutom den formella styrningen finns en normstyrning som sker genom politiska uttalanden och målsättningar. De viktigaste kana- lerna för dessa är regeringens propositioner. De lagar som beslutas efter förslag i en proposition är självklart styrande, men regeringens uttalanden i propositioner har inte någon formellt direkt styrande

94

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

roll för myndigheterna. Uttalanden i propositioner uttrycker reger- ingens uppfattning i olika frågor. Ett tydligt exempel är den forsk- ningspolitiska propositionen, där regeringen i den senaste bland annat betonar värdet av att lärosätena arbetar med attraktiva meri- teringsvägar för unga forskare och strategiska rekryteringar.13

Också utvärderingar och uppföljningar av UKÄ, Vetenskapsrådet, Vinnova och andra myndigheter står för en styrning mot normer. Dessa normer upprätthålls i många fall av vetenskapssamhället genom att utvärderingar sker genom kollegial sakkunniggranskning. Men normerna kan också på olika sätt ha sin bakgrund i politiska ställnings- taganden, exempelvis genom att regeringen ger myndigheter uppdrag om uppföljning eller utvärdering inom specifika områden. Ett exem- pel på det är UKÄ:s regeringsuppdrag att utveckla uppföljningen av visstidsanställningar i högskolan.14

Uppföljning sker också genom den statistik som produceras och redovisas. Att statistik kan vara styrande mot normer visar inte minst det fokus som statistikbaserade internationella och nationella rankingar får.15 Vad gäller ansvaret för Sveriges officiella statistik är det fördelat mellan olika statistikansvariga myndigheter. Det finns en övergripande reglering för den officiella statistiken (SFS 2001:99 och SFS 2001:100), men det är den statistikansvariga myndigheten som avgör statistikens innehåll och omfattning och hur den ska redo- visas. UKÄ är statistikansvarig myndighet för högskoleväsendet, medan SCB är statistikansvarig myndighet för forskning och befolk- ningens utbildning. Vilka uppgifter som lärosätena ska registrera och rapportera är reglerat i förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Där framgår bland annat att lärosätena ska föra individbaserade register över sina studenter.

Slutligen kan vi konstatera att det som Tillitsdelegationen beskri- ver som ”kontextuell styrning”16 i hög grad är närvarande och styr högre utbildning och forskning. För högskolans del handlar den kontextuella styrningen om påverkan från bland annat studenter, det internationella vetenskapssamhället, forskningsfinansiärer och det omgivande samhället i stort. Svenska universitet och högskolor påver- kas starkt av den internationella utvecklingen, dels genom samarbetet

13Prop. 2016/17:50.

14Se UKÄ (2018f).

15Se exempelvis Högskoleverket (2008) och Wedlin (2011).

16SOU 2017:56.

95

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

mellan länder som sker inom EU, Bolognaprocessen och OECD, men även genom att många lärosäten har strategiskt viktiga samarbe- ten med aktörer i andra länder.17

Den kontextuella styrningen kan spela stor roll för lärosätenas arbete med exempelvis kopplingen mellan utbildning och forskning, jämställdhet, meriteringssystem och samverkan. Detta är en kon- sekvens av att verksamheten styrs decentraliserat. Det är för det mesta ämnesområdet, inte lärosätet som helhet, som står i centrum för olika intressenters önskan att påverka.

3.7Studentinflytande

Studenters rätt till inflytande över sin utbildning regleras i hög- skolelagen (1992:1434), i högskoleförordningen (1993:100)18 och i studentkårsförordningen (2009:769).19

I högskolelagen framgår att kvalitetsarbete är en gemensam ange- lägenhet för högskolornas personal och studenterna. Där finns också framskrivet att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen, och att lärosätena ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen.20

Studenterna ska alltså vara medaktörer i skapandet av kunskap, något som regeringen också tydligt uttryckte i propositionen Student- inflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28). I propositionen beskriver regeringen hur studenterna har dubbla rol- ler, dels som deltagare i kurser och program vid högskolan, dels som kritiker och pådrivare av utvecklingen inom utbildningen.21

Studenternas rätt till representation utgår från studentkårerna. I högskolelagen (4 kap. 9–14 §§) regleras vad en studentkår i formell mening är, och vilket uppdrag den har gentemot studenterna och lärosätet. För att en studentkår ska få en formell ställning som stu- dentkår, och få företräda studenterna gentemot lärosätet, krävs att kåren ansöker hos lärosätet om kårstatus. En grundförutsättning för att få ställning som studentkår är att den har som huvudsakligt syfte

17Se vidare SOU 2018:78.

18För SLU och Försvarshögskolan gäller motsvarande i förordningar 1993:221 respektive 2007:1164.

19Dessa förordningar avser statliga universitet och högskolor, för övriga lärosäten är regler- ingen av studentinflytandet mindre, se SFS 1993:792.

20SFS 1992:1434, 1 kap, §§4, 4a.

21Prop. 1999/2000:28, s. 24.

96

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

att bevaka och medverka i utvecklingen av utbildningen och förut- sättningarna för studier vid lärosätet. Sedan 2010 är det inte obliga- toriskt för studenter att vara medlem i en studentkår (se avsnitt 2.9). I studentkårsförordningen (8 §) fastställs att kårerna har ett ansvar att representera alla studenter, även de som väljer att stå utanför kåren.

Studenternas rätt att vara representerade och få inflytande beskrivs i författningarna för två områden: dels lärosätets högsta beslutande organ, styrelsen, dels inom högskolans organisation. Vad gäller styrelsen framgår i högskolelagen (2 kap, 4 §) att studenter har rätt att utse ledamöter. I studentkårsförordningen anges att det är studentkåren som ska utse dessa (7 §). Vad gäller inflytande inom lärosätenas organisation anges i högskolelagen (2 kap, 7 §) att stu- denterna har rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Det innebär att studenterna har rätt att vara representerade i lärosätenas besluts- och beredningsprocess på alla nivåer; styrelse, fakultets- och programnivå, samt inom förvaltning och administra- tion när utbildningsfrågor berörs.

3.8Kvalitetssäkringssystem för utbildning och forskning

Såsom nämnts i avsnitt 3.6 kan uppföljning och utvärderingar från olika myndigheter innebära en styrning mot normer. De utvär- deringar som görs inom ramen för det nationella kvalitetssäkrings- systemet som UKÄ ansvarar för har dock en mer direkt styrning då de också kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda utbild- ningar. I kapitel 2 framgår att kvalitetssäkringssystemens utform- ning och fokus har skiftat över tid.

I skrivelsen Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) beskriver regeringen utgångspunkterna för nuvarande kvalitetssäk- ringssystem. Grundläggande är högskolelagens reglering om att uni- versitet och högskolor ansvarar för att utbildningen håller hög kva- litet (1 kap. 4§), och därmed bör granskningar i större utsträckning beakta lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete. Regeringen angav vida- re att ett nationellt kvalitetssäkringssystem bör vara inriktat på både

97

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

SOU 2019:6

kontroll av resultat och kvalitetsutveckling av högre utbildning. I skri- velsen framfördes att det nationella systemet för kvalitetssäkring ska bestå av fyra komponenter: 1) Examenstillståndsprövning, 2) Gransk- ning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, 3) Utbildningsutvärdering och 4) Tematiska utvärderingar.22

Det nationella kvalitetssäkringssystemet bygger på interna- tionella principer för kvalitetssäkring av högre utbildning som tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen: Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG). Den huvudsakliga målsättningen med ESG är att bidra till en gemensam förståelse av kvalitetssäkring som rör lärande och under- visning, att bidra till att bygga upp ett ömsesidigt förtroende samt att underlätta erkännande av examina och utbildningar över nations- gränserna. ESG grundar sig på fyra principer:

Lärosätena har det primära ansvaret för kvaliteten och kvalitets- säkringen av sitt utbildningsutbud.

Kvalitetssäkring svarar mot mångfalden av högskolesystem, läro- säten, utbildningar och studenter.

Kvalitetssäkring stöder utvecklingen av en kvalitetskultur.

Kvalitetssäkring beaktar behoven och förväntningarna hos stu- denter, alla övriga intressenter och samhället.23

UKÄ fick våren 2016 i uppdrag att ansvara för att vidareutveckla och genomföra kvalitetssäkringssystemet. I den forskningspolitiska pro- positionen 2016 bedömde regeringen att ett mer sammanhållet system för kvalitetssäkring som inkluderar hela högskolans verk- samhet kan bidra till en ökad koppling mellan forskning och utbild- ning, och till en övergripande kvalitetsförstärkning av forskningen.24 I juli 2017 fick därför UKÄ i uppdrag från regeringen att vidare- utveckla det nationella systemet för kvalitetssäkring så att det även omfattar lärosätenas arbete med att kvalitetssäkra forskningsverk- samheten. UKÄ har redovisat förslag på övergripande ramar och principer för detta i april 2018. Under 2019–2020 planerar UKÄ att pilottesta kvalitetssäkring av forskning.

22Skr. 2015/16:76, s. 9.

23UKÄ har översatt ESG till svenska, se UKÄ (2015d).

24Prop. 2016/17:50, s. 25.

98

SOU 2019:6

Hur styrs universitet och högskolor i dag?

Under 2017 genomförde UKÄ en pilotomgång med gransk- ningar av lärosätenas interna system för kvalitetssäkring. Mellan 2018 och 2022 ska UKÄ genomföra en granskning av alla univer- sitets och högskolors kvalitetsarbete. UKÄ gör också utbildnings- utvärderingar av ett urval utbildningar. Utvärderingarna fokuserar på hur utbildningarna säkerställer att studenterna får goda förutsätt- ningar att nå examensmålen. När granskningen är klar ges ett om- döme om utbildningens kvalitet. De universitet och högskolor vars utbildningar får omdömet ifrågasatt kvalitet har ett år på sig att läm- na in en redovisning av vidtagna åtgärder. Om bristerna finns kvar återkallas examenstillståndet.

De tematiska utvärderingarna har inte samma direkta styrning som övriga tre komponenter i kvalitetssäkringssystemet, utan kan ses som den sorts normstyrning vi beskriver i avsnitt 3.6. I de tema- tiska utvärderingar granskar UKÄ olika områden som universiteten och högskolorna ansvarar för enligt lag och förordning och som rör kvaliteten i högre utbildning. Hittills har UKÄ genomfört en tema- tisk utvärdering som avsåg lärosätenas arbete med att främja hållbar utveckling.25

De tematiska utvärderingarna ska bidra till viktig kunskap och ge nationella jämförelser av hur lärosätena arbetar och vilka resultat som har nåtts i en viss fråga. De tematiska utvärderingarna har fram- för allt ett utvecklande syfte och leder därför inte till några sank- tioner för universiteten och högskolorna. När en utvärdering är klar presenterar UKÄ en nationell bild men även omdömen för varje universitet och högskola.

UKÄ:s granskningar och utvärderingar görs genom kollegial sak- kunniggranskning. Resultaten publiceras på UKÄ:s webbplats i verk- tyget Högskolekollen26.

25UKÄ (2017d).

26http://www.uka.se/kvalitet--examenstillstand/resultat-fran-granskningarna- hogskolekollen/hogskolekollen.html

99

4Principer för en ändamålsenlig styrning

I våra direktiv anges under rubriken Vilka nya principer och former behövs för högskolans styrning? att utredaren ska föreslå:

hur styrningen bör utformas för att säkerställa att riksdagens och regeringens mål får genomslag i verksamheten på ett ändamåls- enligt sätt,

en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan regeringen och lärosätena,

principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätespecifik,

hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas, och

principer för att avgöra när finansiell eller annan styrning bör väljas.

I detta kapitel kommer vi att på en övergripande nivå formulera principiella utgångspunkter för styrningen utifrån dessa frågor, göra bedömningar av hur dagens styrning fungerar i förhållande till dessa utgångspunkter, och ge en översikt över vilka förändringar som vi menar behövs. Kapitlet avslutas med ett avsnitt där vi föreslår att några viktiga principer bör ges uttryck i högskolelagen. Övriga för- slag utvecklas i kommande kapitel.

101

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

4.1Utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning

Samhället satsar mycket stora resurser på universitet och högskolor. Kostnaden för lärosätenas totala verksamhet 2017 var 70,6 miljarder kronor, motsvarande 1,53 procent av Sveriges BNP).1 Syftet är själv- klart att verksamheten vid universitet och högskolor ska bidra till samhället på olika sätt. Samhällen världen över investerar i univer- sitet och högskolor för deras kapacitet att bidra till samhällsutveck- lingen, genom utveckling av kompetenta individer, idéer, nyttigheter och arbetssätt som kan skapa välstånd av olika slag, och genom bidrag till den kritiska diskussionen och fria tanken i ett demokra- tiskt samhälle. Medborgarna har rätt att förvänta sig att de resurser som staten avsätter används effektivt och att lärosätenas bidrag till samhället blir så bra som möjligt. Frågan för vår utredning är hur detta sker på bästa sätt. Med andra ord: hur ser en ändamålsenlig styrning av universitet och högskolor ut?

För det första behöver styrningen utgå från ändamålet – eller ändamålen – med verksamheten. Det kan uttryckas som att valet av sätt att styra ska främja målet med styrningen. Det närmare syftet med ett specifikt inslag i styrningen behöver stå i samklang med det övergripande ändamålet med verksamheten, och olika inslag i styr- ningen behöver harmoniera med varandra. När man kan identifiera delvis olika ändamål med verksamheten – som är fallet med univer- sitet och högskolor – behöver styrningen utformas så att den inte ensidigt främjar ett av dessa syften med risk för att undergräva ett annat.

För det andra behöver styrningen utgå från verksamhetens förut- sättningar. Hur är verksamheten beskaffad? Hur skapas de värden som verksamheten ska leda till? Vilka förutsättningar behöver råda för att detta ska ske?

4.1.1Ändamålet

Lärosätenas uppdrag beskrivs i högskolelagens (1992:1434) första kapitel, som vi utgår från i beskrivningen nedan.2 Samtidigt kan beskrivningen sägas gälla universitet och högskolor generellt i värl- den, inte bara svenska statliga lärosäten. De inledande paragraferna i

1UKÄ (2018e).

2Se kapitel 3 för beskrivning av den övriga författningsstyrningen.

102

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

högskolelagen kan därmed i hög utsträckning ses som en kodifiering av vad universitet och högskolor internationellt och traditionellt anses vara. Samhällsansvaret, och kravet på god hushållning med resurserna, blir dock av särskild betydelse för de lärosäten som finansieras med allmänna medel och har staten som huvudman.

Utbildning och forskning som bidrar till samhällsutvecklingen

Det övergripande syftet med universitet och högskolor kan sam- manfattas med att utveckla, förmedla och förvalta kunskap som bidrar till en bättre värld. Regeringen uttrycker i propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft målet att ”högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i Sverige och globalt.”3

I högskolelagens 1 kap. 2 § anges det grundläggande uppdraget för universitet och högskolor att bedriva:

1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och

2.forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete.

Att utbildningen och forskningen ska komma samhället till gagn speglas i kravet i samma paragraf på samverkan, information och att verka för att forskningsresultat ska komma till nytta.

Samband mellan utbildning och forskning

I 1 kap. 3 § högskolelagen fastslås att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning, vilket är en princip som återkommer i de flesta internationella diskussioner om vad universitet och högskolor är och som också betonats genomgående i den svenska högskolepolitiken (se kapitel 2 och kapitel 6).

3Prop. 2016/17:50, s. 20.

103

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Kvalitet, trovärdighet och ansvar

I 1 kap. 3a § samt 4 § högskolelagen markeras ytterligare aspekter som är centrala för högskolans uppdrag: att värna vetenskapens trovärdighet och god forskningssed (3a §) och att nå hög kvalitet i utbildning och forskning (4 §). Kvalitetskravet är grundläggande och det finns en stor enighet från lärosätena själva, aktörer i det omgivande samhället och regering och riksdag att ambitionsnivån för kvaliteten ska läggas högt. I den senaste forskningspolitiska propositionen uttrycker regeringen t.ex. målet att Sverige ska vara ”ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation.”4 I 4 § anges också att tillgängliga resurser ska utnyttjas effektivt för att nå en hög kvalitet.

Vidare anges i 4 § att kvalitetsarbetet är en gemensam ange- lägenhet för personal och studenter, och i 4a § att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen och att högskolorna ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidare- utveckla utbildningen. Dessa bestämmelser uttrycker två viktiga aspekter. Det gemensamma kvalitetsansvaret för personal och studenter pekar på att de är dessa grupper som i grunden utgör lärosätet.5 Därmed antyds också det kollegiala ansvaret, vilket vi åter- kommer till under avsnitt 4.1.2 nedan. Studenternas aktiva medverkan speglar också förhållningssättet att studenterna inte bara är ”kunder” som har rätt att ställa krav på högkvalitativ och användbar utbildning, utan medaktörer i lärosätenas utveckling och medskapare i sin utbildning till kreativa och kritiskt tänkande individer i arbets- och samhällsliv.

Andra mål

I 1 kap. 5 § högskolelagen anges ett antal övergripande mål som högskolan ska främja i sin verksamhet: jämställdhet, förståelsen för andra länder och internationella förhållanden, breddad rekrytering

4Prop. 2016/17:50 s. 20.

5Detta kan jämföras med den finska universitetslagen (1 kap. 4 §), där ”universitetssamfun- det” beskrivs som bestående av ”universitetets undervisnings- och forskningspersonal, övriga personal och studerande”, eller Autonomiutredningens förslag till ny lag för självständiga läro- säten som innehöll paragrafen ”Lärosätena utgörs av studenter, lärare och annan personal”

(SOU 2008:104 s. 19).

104

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

samt hållbar utveckling. Det kan ses som ett uttryck för att hög- skolesektorns ökade betydelse för kunskapsutveckling och kompe- tensförsörjning och som arbetsplats för anställda och studenter innebär att sektorn också fått en allt viktigare roll för övergripande mål i samhällsutvecklingen. Målen i 5 § mål är sådana som inte nödvändigtvis varit en del av högskolans traditionella identitet, utan som det tvärtom delvis har funnits och finns strukturer som mot- verkar. Våra direktiv lyfter den låga andelen kvinnliga professorer och den fortsatta sociala snedrekryteringen som exempel. Här kan styrningen anses syfta till ett kulturförändringsarbete inom hög- skolan, så att den i sin tur kan bidra till ett kulturförändringsarbete på samhällsnivå. Det bör betonas att även denna typ av mål är något som universitet och högskolor världen över arbetar med och inte utgör ett specifikt svenskt fenomen.

Fritt kunskapssökande och behovsdriven kunskaps- och kompetensförsörjning

Förutom uppdelningen i utbildning och forskning kan man peka på en annan dualitet i lärosätenas uppgift, nämligen att ansvara för både fritt kunskapssökande och behovsdriven kunskaps- och kompetens- försörjning.

Fritt kunskapssökande kan ses som kärnan i universitetens och högskolornas uppgift. Utan detta är de något annat, och ingen annan samhällsinstitution har detta som sitt huvudsyfte. Motivet till denna grundläggande roll är att det inte på förhand går att veta vilken kun- skap och kompetens som kan vara värdefull i framtiden – förutom att framtiden alltid är osäker skapar kunskapsutvecklingen i sig genom forskningsrön och studenter nya frågor, mål, problem och möjligheter. Att ifrågasätta etablerad kunskap är en central del i det vetenskapliga sökandet efter ny kunskap.6

Kopplat till detta anses universitet och högskolor också ha en viktig roll att ifrågasätta olika företeelser i samhället – att, som det uttryckts av svenska regeringar, vara ”en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället”.7 Detta uttrycks dock inte i hög- skolelagen (se vidare avsnitt 4.6).

6Se bl.a. Barrling Hermansson (2005), Sundquist (2010), Bexell (2013), Boulton & Lucas (2008).

7Bl.a. i prop. 2009/10:149 och i direktiven till vår utredning.

105

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Behovsdriven kunskaps- och kompetensförsörjning har samtidigt alltid varit en central grund för statens eller andra aktörers invester- ingar i universitet och högskolor och därmed en del av uppdraget. Det finns behov av utbildning för en mängd viktiga funktioner i sam- hälle och näringsliv, och av forskning inom vissa områden som underlag för sådana viktiga samhällsfunktioner. Läkarutbildning och klinisk forskning är ett konkret sådant exempel med mycket lång historia vid universiteten. Som framgår av kapitel 2 har över tid allt fler utbildningar förlagts till högskolan med tillhörande behov av forskningsunderbyggnad. Ju större del av samhällets kompetensför- sörjning som sker genom högskolan, desto viktigare blir högskolans ansvar att möta olika specifika behov på arbetsmarknaden. Jämfört med andra länder med stor institutssektor ligger i Sverige mycket behovsmotiverad forskning inom högskolans ram. I våra direktiv8 betonas att lärosätena förväntas spela en allt mer aktiv roll för att hitta lösningar på olika samhällsutmaningar, och att styrning och resurstilldelning ”ska utformas så att den stöder lärosätenas möjlig- heter att möta de stora samhällsutmaningar som Sverige står inför.”

Båda dessa aspekter är omistliga delar i högskolans uppdrag, men det fria kunskapssökandet är i en viktig mening primärt. All kun- skaps- och kompetensförsörjning som högskolan svarar för ska vila på vetenskaplig grund och bygga på det fria kunskapssökandet i form av ett öppet, kritiskt och prövande förhållningssätt genom vilket kunskapen ständigt utvecklas, utmanas och förnyas. Detta är grund- läggande även för utpräglade professionsutbildningar, inte minst när kunskaps-, teknik- och samhällsutvecklingen går allt snabbare. Som direktiven till vår utredning pekar på ska högskolans utbildningar möta arbetsmarknadens och samhällets behov på längre sikt, och lärosätena ”har en unik förmåga att genom sin forskning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå.” Utbildningen har också en bredare roll än enbart arbetsmarknaden; våra direktiv betonar bl.a. utbildningen som en avgörande förutsätt- ning för att befästa demokratin och pekar på högskoleutbildningens bidrag till bildning och enskilda individers utveckling, samhällsenga- gemang och kritiska tänkande. Samtidigt som en del av högskolans

8Och i den senaste forskningspolitiska propositionen; jämför även tidigare satsningar på stra- tegiska forskningsområden m.m.

106

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

samhällsansvar handlar om att bidra till att möta dagens samhälls- utmaningar är det viktigt att komma ihåg att den fria och nyfiken- hetsstyrda forskningen och utbildningen är avgörande för att hög- skolan ska kunna bidra till att både identifiera och möta framtidens samhällsutmaningar.

Högskolans uppdrag är således brett och komplext, vilket också blivit mer uttalat i takt med högskolans expansion över tid. Hög- skolans uppgift i samhällets tjänst är att både stå fri och vara lyhörd för specifika samhällsbehov. Detta behöver inte stå i konflikt men kan göra det, och det är en spänning och balans som ständigt måste hanteras. Vissa upplever ett ökande nyttofokus som ett hot mot det fria kunskapssökandet, medan andra upplever att lärosätena ägnar för lite uppmärksamhet åt samhällsnyttan. Detta är inget unikt vare sig för dagens situation eller för Sverige. Den viktiga utgångspunk- ten för styrningen är att det inte diskuteras i termer av ”lärosätenas intresse” gentemot ”samhällets intresse” utan som en fråga om att balansera två aspekter av lärosätenas uppdrag.9

4.1.2Förutsättningar

Vilka är då förutsättningarna för att lärosätena ska fullgöra detta komplexa uppdrag?

Det första att påminna om är att även om vårt uppdrag rör reger- ingens och riksdagens styrning av lärosätena utförs uppdraget i grun- den av lärare och forskare i samarbete med studenter och med aktörer i det omgivande samhället, utifrån normer och kvalitetsideal som i stor utsträckning formas i en internationell kontext. Ledning och styr- ning på olika nivåer syftar till att stödja och koordinera denna verksamhet.

Centrala förutsättningar för verksamheten som beskrivs i det följande är 1) akademisk frihet, 2) det akademiska ansvaret för kvali- tetsbedömning och andra normer som utvecklas i kollegiala proces- ser, 3) samhällsansvar och samverkan, 4) långsiktigheten i verksam- heten, och 5) behovet av flexibilitet och förnyelse.

9Jfr Europarådets parlamentariska församlings rekommendation 1762 (2006) om akademisk frihet och universitetens autonomi, där de betonar att lärosäten måste vara tillräckligt nära sam- hället för att kunna bidra till att lösa grundläggande problem, men samtidigt tillräckligt fristående för att upprätthålla en kritisk distans och ha en mer långsiktig syn (punkt 4.4). Se också flera av bidragen i SUHF (2013a).

107

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Akademisk frihet

En första förutsättning för lärosätenas verksamhet är det som brukar kallas akademisk frihet. En ofta använd referens i diskussionen om denna är de europeiska universitetens Magna Charta10, antagen vid Bolognauniversitetets 900-årsjubileum 1988, och i dag signerad av närmare 900 lärosäten i 89 länder. I de grundläggande principer som anges där beskrivs universitetet som en autonom institution som ”frambringar, undersöker, värderar och vidareför kulturen genom forskning och undervisning,” och där både forskning och under- visning – för att tillgodose omvärldens behov – måste vara ”moraliskt och intellektuellt oberoende av alla politiska, ideologiska och eko- nomiska maktgrupperingar”. Friheten inom forskning och utbildning slås fast som ”en fundamental princip” som såväl statsmakterna som universiteten måste respektera inom sina respektive områden. Det betonas också att ”undervisningen och forskningen vid universiteten inte får åtskiljas om utbildningen skall kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och vetenskapliga framsteg”, och ”principen att forskning och undervisning är oskiljaktig” anges som vägledande vid rekrytering av lärare. Vidare betonas att universitetens mål är ”universell kunskap” och att universiteten måste ”bortse från alla geografiska och politiska gränser”.

Det är viktigt att betona orden ”för att tillgodose omvärldens behov”. Den akademiska friheten är inget ståndsprivilegium utan en praktisk förutsättning för att lärosätena ska kunna utföra sitt uppdrag med kvalitet och trovärdighet. Friheten syftar till att främja kunskapsutvecklingen inom forskning och utbildning och tilliten till att denna inte styrs eller begränsas av t.ex. politiska eller ekonomiska intressen.

Även om Magna Charta Universitatum är ett dokument antaget av universiteten själva hänvisar också andra aktörer återkommande till det, och den akademiska friheten betonas i såväl internationella konventioner som nationella lagstiftningar. I artikel 13 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) fastslås att ”Konsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria. Den akademiska friheten ska respekteras.” Europarådets parlamen- tariska församling antog 2006 en rekommendation 1762 (2006) om

10Magna Charta finns i svensk översättning på: www.suhf.se/publicerat/internationella- dokument.

108

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

akademisk frihet och universitetens autonomi, där det bl.a. uttalas att lärares och forskares akademiska frihet och universitetens insti- tutionella autonomi bör bekräftas och garanteras i lag, helst i grundlag (punkt 7). I Europarådets rekommendation CM/Rec(2012)7 anges att offentliga myndigheter bör tillhandahålla ett ramverk för akade- misk frihet och institutionell autonomi och löpande följa implemen- teringen av dessa grundläggande rättigheter.11 Som framgår av kapi- tel 2 har även svenska regeringar återkommande betonat behovet av frihet och motiverat det utifrån bl.a. kvalitet och lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen. Orden ”akademisk frihet” förekommer inte i högskolelagen, men forskningens frihet är skyddad enligt 1 kap. 6 §:

För forskningen skall som allmänna principer gälla att

1.forskningsproblem får fritt väljas,

2.forskningsmetoder får fritt utvecklas och

3.forskningsresultat får fritt publiceras.

En hänvisning till att forskningens frihet är skyddad enligt lag finns numera även i grundlagen. Utbildningens frihet – eller betydelsen av universitetens och högskolornas självständighet för samhällsutveck- lingen – finns dock inte angiven i lagen. Detta ser vi som en brist, vilket vi diskuterar vidare i avsnitt 4.6.

Den akademiska frihetens gränser och praktiska tillämplighet är inte självklara. Exempelvis kan forskningens frihet självklart inte innebära en rätt för alla forskare att få obegränsad finansiering för alla sina forskningsidéer, samtidigt som alltför begränsad finansier- ing också begränsar forskningsfrihetens praktiska betydelse.12 Det är en diskussion som alltid måste hållas levande.

Inre drivkrafter

Utöver den intellektuella friheten att utforma forskning och utbild- ning finns också ett värde i vad som kan kallas kreativ frihet, vilket motiveras delvis annorlunda. Forskning och erfarenhet tyder på att

11”… public authorities should set the framework for academic freedom and institutional autonomy and continuously monitor the implementation of those fundamental rights.”

12Utvecklade resonemang om den akademiska frihetens villkor och begränsningar finns bl.a. i den norska utredning som 2006 hade i uppdrag att överväga om en lagfästning av individuell akademisk frihet borde ske i Norges universitets- och högskolelag (NOU 2006:19).

109

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

en hög grad av frihet och en situation där inre drivkrafter är viktigare än yttre generellt är positivt i kreativa och innovativa verksamheter.13 Detta gäller naturligtvis inte bara universitet och högskolor,14 men är viktigt att värna där. Li Bennich-Björkman menar att universitet och högskolor har varit långt före sin tid när det gäller att skapa sådana kreativa och innovativa miljöer som präglar dagens kunskapsintensiva företag, men att den kreativa friheten alltmer har undergrävts av byrå- kratisering, managementtänkande, kontroll och resultatstyrning.15 Detta är en risk som måste beaktas i styrningen.

Akademiskt ansvar – integritet och kvalitet

Akademisk frihet förutsätter motsvarande ansvar: gentemot veten- skapen och studenterna, gentemot det omgivande samhället, och gentemot regering och riksdag som å medborgarnas vägnar beslutar om resurser, mål och ramar för verksamheten.

För att fylla sin funktion måste det oberoende som de akade- miska friheterna ska garantera också förverkligas i akademisk integ- ritet, dvs. att inte låta politiska, ekonomiska eller andra hänsyn begränsa forskningsfrågor eller publicering av resultat, eller vilka perspektiv som får förmedlas i utbildningen.16 Forskningens frihet kan därmed också ses som en plikt: forskningsresultat inte bara får utan ska fritt publiceras för att syftet med den grundlagsstadgade fri- heten ska uppnås.17

En klassisk sammanfattning av de normer som bör styra den vetenskapliga kunskapsproduktionen är Robert Mertons18 akronym

CUDOS:

13Detta perspektiv kallas självbestämmandeteori (Self-Determination Theory) efter Ryan & Deci (2000); för en genomgång av senare forskning samt en empirisk undersökning baserad på den svenska Levnadsnivåundersökningen, se Tåhlin (2016).

14Casson (2018) s. 12.

15Bennich-Björkman (2016).

16Bexell (2011), s. 97, Högskoleverket (2006b), s. 30.

17I den norska universitets- och högskolelagen (1 kap. 5 §, punkt 6) står att anställda vid uni- versitet och högskolor har rätt att offentliggöra sina resultat och ska sörja för att sådant offent- liggörande sker. I den föregående utredningen motiverades detta bl.a. med att bara forsknings- resultat som är offentliggjorda uppfyller det grundläggande kravet på kritiserbarhet, och att forskning som inte offentliggörs inte kan ses som fullgjort arbete ur ett arbetsgivarperspektiv. NOU 2006:19, s. 46.

18Merton (1973 [1942]). För svenska beskrivningar se bl.a. Lövkrona (2016), Nelhans (2013) eller Vetenskapsrådet (2017b).

110

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Communalism (kommunalism): Vetenskapen ses som publik kun- skap som är fritt tillgänglig för alla, vilket ger förutsättningar för att forskningsresultat kan prövas offentligt och leda till nya veten- skapliga framsteg som ett resultat av samarbete inom och mellan generationer av forskare.

Universalism: Vetenskapliga anspråk förutsätts vara universella och inte specifika till nationalitet, religion m.m., vilket också inne- bär att forskarens ursprung, kön eller ställning i samhället inte är relevanta för att ta ställning till resultatets hållbarhet.19

Disinterestedness (oegennyttighet): Forskarens motiv förutsätts vara att bidra med nya kunskaper och inte att främja egna intressen.

Organised Scepticism (organiserad skepticism): All vetenskaplig kunskap ska granskas kontinuerligt och revideras i ljuset av nya upptäckter.

Dessa normer är inte alltid vägledande för forskare i praktiken, och de har också problematiserats på olika sätt. Exempelvis har mot- normer identifierats som kan vara väl så starka i olika situationer: att hemlighålla fynd för att bli först med publicering, att bedöma forsk- ningsresultat främst utifrån forskarens rykte, att drivas av tävling med kollegor om finansiering och erkännande, eller att med alla medel försvara de teorier eller resultat som man byggt sin karriär på.20 Mertons normer utgör dock fortfarande en viktig utgångspunkt i diskussioner om exempelvis oredlighet i forskning.21

För statliga universitet och högskolor gäller även den statliga värdegrunden, som i Värdegrundsdelegationens definition utgörs av Demokrati; Legalitet; Objektivitet; Fri åsiktsbildning; Respekt för lika värde, frihet och värdighet; samt Effektivitet och service. Dessa kan anses stå i samklang med akademiska friheter och normer och med lärosätenas samhällsansvar.22

19Jämför betoningen i Magna Charta Universitatum av att eftersträva universell kunskap och bortse från alla geografiska och politiska gränser.

20Mitroff (1974), s. 579–595.

21Vetenskapsrådet (2017b).

22Rejmer (2016), s. 33–66.

111

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Kvalitet är ett centralt akademiskt värde.23 Kvalitet är en självklar referenspunkt för lärosätenas verksamhet, avgörande för lärosätenas samhällsbidrag och följaktligen också en politiskt högt prioriterad fråga. Det finns dock ingen enkel definition av kvalitet i högre utbildning och forskning. Akademisk kvalitet bedöms i kollegiala processer i ett internationellt perspektiv24 – vilket också gäller de andra normer som beskrivits ovan.

Professionellt och kollegialt ansvar

Normer är till sin karaktär kollektiva. Varken enskilda lärare eller utomstående instanser kan upprätthålla centrala normer eller defi- niera vad som utgör hög kvalitet i en viss utbildning eller forskning, vilka argument och slutsatser som är hållbara, vad som är originellt

m.m.För detta är kollegiet centralt. Högre utbildning och forskning utformas utifrån dels principer som är mer eller mindre allmängiltiga inom akademin (kritisk prövning av argument osv.), dels kvalitets- kriterier och -normer för hur kunskapssökandet sker och prövas inom ett specifikt ämne eller område. Kollegiala processer av olika slag är centrala både för att pröva och utveckla utbildningens och forskningens kvalitet enligt sådana normer, och för att upprätthålla och utveckla normerna.

Dessa kollegiala processer äger rum i många sammanhang och på flera nivåer. Många processer sker inom det aktuella akademiska om- rådet nationellt och globalt, t.ex. vid peer review inför publicering eller i utvärderingssammanhang. Men även den lokala kollegialiteten, det kritiska samtalet mellan kollegor om utbildningens och forsk- ningens innehåll, är centralt för att upprätthålla akademisk integritet och kvalitet. Det är också viktigt att, som Ledningsutredningen ut- tryckte det, kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.25 Detta gäller för övrigt inte bara inom universitet och högskolor. Tillitsdelegationen pekar bl.a. på kollegiala strukturer och utvecklade system för kunskapsutveckling, t.ex. genom arenor och tid för utbyte av kunskap och erfarenhet, som grundläggande i en tillitsbaserad organisation.26 Vi återkommer i

23Se bl.a. Bexell (2011), s. 97–98.

24Jämför bl.a. SOU 2007:81, s. 51.

25SOU 2015:92 s. 147.

26SOU 2018:38 s. 72.

112

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

avsnitt 4.6 till frågan om det kollegiala ansvaret och inflytandet som vi menar bör betonas starkare i högskolelagen.

Normer och kvalitetskultur behöver underhållas och utvecklas

De inomakademiska normerna är grundläggande förutsättningar för lärosätenas verksamhet men kan – som alla normer – inte tas för givna utan behöver underhållas, förnyas och värnas mot tendenser som riskerar att undergräva dem. Undergrävande tendenser kan komma både inifrån och utifrån. Även om alla t.ex. skriver under på att en utpräglat meritokratisk process med noggrann kvalitetspröv- ning i samband med rekrytering av lärare och forskare är centralt för kvalitet och förnyelse kan andra faktorer, såsom personliga sympa- tier eller antipatier, smyga in i anställningsprocesser eller medelsför- delning. Därför behövs system för att upprätthålla centrala normer, och när det kommer signaler om att systemen inte är tillräckligt effektiva – som t.ex. SULF:s rapport om anställningsprocesser27 – behöver de tas på allvar och föranleda åtgärder.

Yttre faktorer som kan undergräva normsystemen är bl.a. över- drivet fokus på kvantitativ mätbarhet eller marknadstänkande (se vidare diskussion i avsnitt 4.4 och 4.5), vilket både är en internatio- nell utveckling och också kan förstärkas av styrningen.

Traditionella inomakademiska normer är inte heller alltid tillräck- liga. Den bristande jämställdheten är ett tydligt exempel där akade- miska normer som teoretiskt sett borde gynna jämställdhet – fokus på meritokrati, argumentets och kvalitetens primat osv – uppenbart inte har varit tillräckligt starka för att väga upp ojämställda struktu- rer. Befintliga strukturer och trögheter kan således hämma föränd- ring och förnyelse på många sätt.

Styrningen måste därför beakta både behovet av att underhålla och stärka viktiga normer som sedan länge utgör grund för den högre utbildningens och forskningens kvalitet och trovärdighet, och behovet av att bidra till att förändra och förnya den akademiska kulturen.

27SULF (2018a).

113

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Samhällsansvar genom samverkan och samhällspåverkan

Det fria kunskapssökandet, stark akademisk integritet och höga kvalitetskrav är en grundförutsättning för den högre utbildningens och forskningens bidrag till samhällets utveckling. Men i universitets och högskolors samhällsansvar ligger också aktiva insatser för att utbildningen och forskningen ska komma samhället till godo på bästa sätt. Detta slås fast i 1 kap. 2 § högskolelagen genom uppgiften att ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid hög- skolan kommer till nytta.” Det beskrevs när bestämmelsen infördes som högskolans ”tredje uppgift”, i linje med det internationellt använda begreppet ”third mission”. Som många har påpekat var dock uppgiften inte ny, på så sätt att staten som finansiär alltid har haft förväntningar på verksamhetens samhällsnytta och i allt ökande utsträckning sedan efterkrigstiden.28 Det påpekades också tidigt att den ”tredje uppgiften” inte kan ses som en helt separat uppgift. I propositionen Vissa forskningsfrågor betonade regeringen att sam- verkan ska vara en integrerad del av högskolans verksamhet, t.ex. genom att högskolan bedriver forskning och utbildning på ett sådant sätt att kunskaper och former för att dra nytta av forskningen ut- vecklas tillsammans med det omgivande samhället. Regeringen beto- nade samtidigt att samverkan ger ett inflöde av idéer till lärosätets undervisning och forskning och därmed utgör en kvalitetsaspekt, och att den gäller hela det omgivande samhället och inte bara företag och näringsliv.29 På samma sätt beskriver regeringen i direktiven till vår utredning samverkan som en naturlig och integrerad del av läro- sätenas utbildning och forskning, som bör kunna bidra till att stärka kvaliteten och relevansen i denna. Det framhålls också att samverkan kan omfatta en rad olika aktiviteter med många olika aktörer, allt från näringsliv och offentlig sektor på olika samhällsnivåer till civil- samhället.

28Se bl.a. Högskoleverket (2001).

29Prop. 1998/99:94 s. 34.

114

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Ett brett samhällsansvar

Högskolelagen talar inte bara om samverkan utan även om informa- tion och insatser för att forskningsresultat ska komma till nytta; även om ”samverkan” ofta används som beteckning för allt detta handlar det om delvis olika saker. I grunden handlar det om att universitet och högskolor – och dess lärare och forskare – har ett samhällsansvar (internationellt används t.ex. termer som ”public engagement”). Detta betonas även i Magna Charta Universitatum, som anger att mänsk- lighetens framtid i mycket hög grad är beroende av den kulturella, vetenskapliga och tekniska utveckling som äger rum vid lärosätena, och att lärosätena måste betjäna hela samhället.

Lärosätenas samhällsansvar handlar delvis om hur forskning och utbildning bedrivs och utformas. Utbildningen ska vara användbar och bidra till att fylla kompetensbehov på arbetsmarknaden och andra samhällsbehov. Också inom forskningen är det naturligt att utöver den rena nyfikenheten även drivas av olika samhällsbehov som forskningen kan bidra till, liksom att beakta vilka problem eller risker den kan tänkas skapa. Samverkan – i meningen ett ömsesidigt utbyte med parter utanför högskolan – är här ett viktigt medel. Ut- bildningen kan göras mer relevant för studenter och arbetsgivare genom olika former av dialog, arbetslivsföreträdares medverkan i programråd eller i undervisningen, verksamhetsförlagd utbildning, examensarbeten i samverkan med externa parter m.m. Samverkan inom forskningen kan på motsvarande sätt stärka forskningens kva- litet och relevans.

Utöver ömsesidiga samverkansaktiviteter ingår i samhällsansvaret också aktivt arbete för att föra ut kunskap på olika sätt. Häri ingår allt från forskares populärvetenskapliga insatser och deltagande i samhälls- debatten till nyttiggörande genom kommersialisering samt spridning av nya metoder och ansatser i offentlig sektor, civilsamhälle, m.m.

Samhällspåverkan

Ett av de långsiktiga mål som regeringen satte upp i den senaste forskningspolitiska propositionen är att ”samverkan och samhälls- påverkan ska öka”.30 Ordet samhällspåverkan får i sammanhanget ses

30Prop. 2016/17:50 s. 20.

115

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

i ljuset av ett ökat fokus både nationellt och internationellt på forsk- ningens genomslag i samhället (”impact”). Detta ökade fokus bott- nar i att forskningens samhällspåverkan ofta är svårare att se och följa än utbildningens samhällspåverkan; det sistnämnda diskuteras oftare i termer av utbildningens kvalitet och användbarhet på arbetsmark- naden.31 Men för både utbildning och forskning gäller ambitionen att den kunskap och kompetens som genereras kommer till användning för att utveckla tänkande, teknik, processer eller produkter för ett bättre samhälle. Det handlar som sagt både om utformningen av ut- bildning och forskning i sig och om aktiva insatser för deras positiva genomslag, men också om strukturella förutsättningar. I dag begränsas t.ex. möjligheten för olika aktörer i samhället att ta del av forsknings- resultat av den tidskriftsbaserade publiceringsformen, varför öppen tillgång till vetenskapliga publikationer är en högt prioriterad fråga.32 Det bör också påpekas att målet inte är att enkelt ”maximera sam- hällspåverkan” utan också att beakta de nya problem eller etiska dilemman som kunskapsutvecklingen kan skapa; termen ansvarsfull forskning och innovation (Responsible research and innovation) som bl.a. ingår i EU:s Horisont 2020 är en ansats som söker fånga in även denna aspekt.

En integrerad men egen uppgift som behöver utvecklas

Samverkan och samhällspåverkan är som sagt inte en separat ”tredje uppgift” såtillvida att utbildning och forskning är de primära uppgif- terna utan vilka det inte finns någonting att samverka eller informera om eller nyttiggöra. Samtidigt är det inte heller något som automa- tiskt kan förutsättas följa av de två första uppgifterna, åtminstone inte i den utsträckning som det omgivande samhället kan önska – vilket är bakgrunden till att bestämmelsen införts i lagen och att regeringen och andra aktörer fortsatt talar om behovet av ökad sam- verkan. Samverkan är såsom ofta påpekats en viktig kvalitetsaspekt,

31Utbildningen (utbildningsnivån i samhället) har av Vetenskapsrådet (2018b) föreslagits som en av indikatorerna för forskningens samhällspåverkan.

32Regeringen anger i propositionen Kunskap i samverkan som målbild att alla vetenskapliga publikationer som är resultat av offentligt finansierad forskning bör bli omedelbart öppet till- gängliga direkt då de publiceras (prop. 2016/17:50 s. 107). I regleringsbreven för 2017 gavs Kungliga biblioteket ett nationellt samordningsuppdrag rörande öppen tillgång till veten- skapliga publikationer, och Vetenskapsrådet motsvarande samordningsuppdrag för öppen till- gång till forskningsdata. Öppen tillgång är även ett krav i EU:s Horisont 2020-program.

116

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

men den kan inte reduceras till det. Insatser för att kunskap och kom- petens ska få genomslag i samhället, liksom dialog och samverkan syftande till att ge nya impulser till utbildningen och forskningen, måste också vara något som prioriteras med tid och resurser.

Samverkan och samhällspåverkan är på många sätt sedan länge en del av högskolans kultur och historia,33 och utvärderingar pekar också på att den utvecklats mycket under senare årtionden.34 Sam- tidigt pekar utvärderingar också på fortsatt utvecklingsbehov. Det finns åtskilliga vittnesmål, såväl inifrån akademin som utanför den, om att insatser för samverkan och samhällspåverkan fortfarande inte alltid får det utrymme som många skulle önska. Bland orsakerna kan finnas yttre hinder i form av t.ex. det ekonomiadministrativa regel- verket som till en del försvårar möjligheten att delta i olika former av organiserad och formaliserad samverkan. Men det finns också hinder i form av tradition och kultur. En ofta framförd aspekt är att lärares och forskares arbete med samverkan och samhällspåverkan tar tid från forskningsmeriteringen, som är det som i dag fästs störst vikt vid i högskolans kultur och incitamentsstruktur. Att samverkan ofta inte är meriterande innebär också att mobiliteten bland anställda mellan akademi och näringsliv eller offentlig sektor, som kan ha stor betydelse för det ömsesidiga kunskapsutbytet, missgynnas. För- utom yttre eller inre hinder av detta slag finns också ett behov av större kunskap om hur olika former av samverkan och aktiva insatser för samhällspåverkan faktiskt fungerar för att bidra till ett så positivt genomslag som möjligt av utbildningen och forskningen.

Styrningen har därför enligt vår mening en viktig roll för att främja utvecklingen av högskolans samhällsansvar genom samver- kan och samhällspåverkan. En viktig utgångspunkt är att utforma styrningen utifrån målet att samverkan och ett samhällsansvar som direktiven säger ska vara ”en naturlig och integrerad del” av utbild- nings- och forskningsverksamheten, dvs. att stärka detta element i den professionella kultur varpå verksamheten vilar. Häri ingår att akademisk integritet och kvalitet inte är förhandlingsbara. En annan utgångspunkt som också uttrycks i direktiven är mångfalden i de aktiviteter som berörs och att ”varje lärosäte bör stärka samverkan utifrån sina specifika förutsättningar”. Styrning i form av uppfölj- ning och utvärdering kan också bidra till ökad kunskap om hur olika

33Se bl.a. Benner & Sörlin (2015).

34Se bl.a. Högskoleverket (2004), Högskoleverket(2008b), Vinnova (2015a), Vinnova (2015b).

117

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

insatser inom samverkan och samhällspåverkan fungerar. Våra reso- nemang om styrning för samverkan och samhällspåverkan utvecklas i kapitel 7.

Långsiktighet

Utbildning och forskning är verksamheter som kräver långsiktighet. Att starta forskningsprojekt och utbildningsprogram, genomföra dem och kunna se resultatet i form av färdiga publikationer eller utexaminerade studenter tar många år – och ytterligare tid för att kunna se effekterna t.ex. i form av studenternas etablering på arbets- marknaden eller forskningens citeringsgenomslag eller nyttiggöran- de. Att bygga upp starka forsknings- och utbildningsmiljöer tar ännu längre tid, t.ex. för att bygga upp lärarkompetens. Verksamhetens decentraliserade karaktär och den kollegiala diskussionen bidrar också till att förändringar kan ta lång tid.

Flexibilitet och förnyelse

Långsiktigheten betyder inte att verksamheten är oföränderlig. Tvärt- om behöver det ske en ständig förnyelse i allt från löpande uppdatering av kunskapsinnehåll i utbildningen eller justeringar av forskningens inriktning till större förändringar och omprioriteringar. Utformningen av regelverk, rutiner och resurstilldelning är viktiga faktorer som på- verkar flexibiliteten.

Förnyelse kommer ofta från de insikter och idéer som lärare får i mötet med studenter, kollegor, forskningsresultat, olika aktörer i om- världen eller olika frågor och problem som diskuteras i samhället. Styr- ning och resurstilldelning behöver ge den flexibilitet som behövs för att låta impulser till förnyelse omsättas i praktiken utan onödiga admi- nistrativa hinder. Ledningar på universitet och högskolor behöver också kunna fånga upp förändringsbehov och göra omprioriteringar.

En konsekvens av inte minst digitaliseringen och artificiell intel- ligens är att förutsättningarna för både utbildning och forskning kan komma att förändras mycket kraftigt under de närmaste årtiondena. Det kommer att ställa allt större krav på framsyn och flexibilitet.

118

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Lärosätena bedriver en komplex verksamhet, med dubbla uppdrag i flera dimensioner som måste hänga ihop. En flexibilitet i resurs- användningen är viktigt i detta perspektiv.

Sammantaget kan man säga att universitet och högskolor är svår- styrda verksamheter. Omvärldens förändringar och förväntningar hamnar ständigt i ett spänningsförhållande till kunskapssökandets oförutsägbarhet, det decentraliserade och kollegiala ansvaret samt de långa planeringshorisonterna för utbildningsprogram och forsknings- projekt. Det är något som å ena sidan måste bejakas som en förut- sättning för verksamheten35, samtidigt som universitet och högskolor behöver ha både förväntningar och förutsättningar att anpassa och förändra sig för att möta snabba omvärldsförändringar och omvärl- dens skiftande krav. Starka och ansvarsfulla lärosäten skapar förut- sättningar för utbildningen och forskningen att utvecklas i dialog med det omgivande samhället – men följer inte nödvändigtvis alla de senaste trenderna utan kan också behöva stå emot och gå mot ström- men. Det innebär att styrningen inte får vara detaljstyrande, efter- som lärosätena måste ha flexibilitet att möta förändringar, och läro- sätena måste kunna balansera omvärldens krav på att möta de för stunden prioriterade områdena med sin roll att vara en instans för det fria kunskapssökandet.

4.1.3Principer för en ändamålsenlig styrning

Mot bakgrund av ovanstående diskussion om ändamål och förutsätt- ningar menar vi att följande principer bör prägla en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten.

Tre viktiga mål med styrningen

Främja akademisk frihet, kvalitet och integritet

Styrningen måste garantera det fria kunskapssökandet och främja hög kvalitet och akademisk integritet. Styrningen bör främja lärarnas och forskarnas frihet och inre drivkrafter för uppdraget att söka och

35”Ett lättstyrt universitet är inget universitet alls,” som Boulton & Lucas (2008) uttryckt det

(s. 15).

119

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

förmedla kunskap, fungerande kollegiala processer som upprätthål- ler kvalitet och integritet, och ett vitalt studentinflytande. Styr- ningen behöver främja och upprätthålla en stark kvalitetskultur där jämförelser – inte minst i ett internationellt perspektiv – och kon- kurrens om akademiskt erkännande spelar en naturlig roll. Styr- ningen behöver därmed hålla fokus på resultat och kvalitet, och sam- tidigt undvika detaljstyrning eller snedvridande incitament som kan störa en sund kvalitetskultur. Detta diskuteras vidare i avsnitt 4.4, 4.5 och 4.6.

Främja ett rollsäkert samhällsansvar

Styrningen måste främja ett aktivt samhällsansvar grundat i lärosäte- nas specifika roll. Det bör finnas tydliga förväntningar på lärosätena och kollegiet att utifrån en stark akademisk integritet göra vad de kan för att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt. Som en del i en stark akademisk kvali- tetskultur behövs därmed en ansvarskultur där utbildningens och forskningens betydelse för samhällets utveckling är i fokus.

Främja strategisk handlingsförmåga

Styrningen måste främja lärosätenas strategiska handlingsförmåga. Starka och ansvarsfulla lärosäten behöver ges långsiktiga förutsätt- ningar och handlingsutrymme att ta ansvar utifrån sina respektive förutsättningar. Häri ligger också möjligheten att ta ett helhets- ansvar för verksamheten och skapa sammanhållna kunskapsmiljöer med utbildning, forskning och samverkan med det omgivande sam- hället.

För att åstadkomma detta behöver styrningen vara tillitsbaserad, samordnad, kunskapsbaserad samt långsiktig och flexibel.

En tillitsbaserad styrning

Ovanstående ligger i linje med utvecklingen mot tillitsbaserad styr- ning enligt de principer som Tillitsdelegationen har utvecklat på reger- ingens uppdrag. Enligt Tillitsdelegationen är tillitsbaserad styrning en

120

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

styrning med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå verkar aktivt för att 1) stimulera samverkan och hel- hetsperspektiv, 2) bygga tillitsfulla relationer, 3) säkerställa förmåga, integritet och välvilja.36

Det bör betonas att en tillitsbaserad styrning inte handlar om blind, naiv tilltro från huvudmannens eller ledningens sida, eller om fritt valt arbete för utförarna.37 Tvärtom är ett fokus på verksam- hetens syfte grundläggande. En tillitsbaserad styrning innebär dock att så långt möjligt bygga på inre motivation, professionella normer och verksamhetsnära kunskap, där ett tydligt ansvar för verksam- hetens syfte paras med en flexibilitet i hur verksamheten bäst bedrivs för att uppnå syftet. Det innebär också att eftersträva ett helhets- perspektiv snarare än att försöka styra enskilda aspekter av verksam- heten i stuprör. Eftersom såväl tillit som misstro tenderar att vara självförstärkande ingår i Tillitsdelegationens definition att på alla nivåer bygga tillitsfulla relationer. Transparens och kontroll av pres- tationer, måluppfyllelse och kostnadseffektivitet är en viktig del i att bygga och underhålla tillit;38 dock behöver man vara varsam så att detaljstyrning, alltför krävande dokumentation och uppföljning eller styrning genom ekonomiska incitament inte tränger undan inre motivation och professionella normer eller medför att verksamhets- nära kunskap inte tas tillvara.39

Viktigt att notera är att tillitsbaserad styrning och ledning handlar om tillit till professionen. Ansvaret för en tillitbaserad ledning som verkligen åstadkommer de fördelar som Tillitsdelegationen beskri- ver ligger därmed i hög utsträckning på lärosätesledningar på olika nivåer. Regeringens och riksdagens styrning behöver främja och ge förutsättningar för detta, med beaktande av att styrsignalerna upp- ifrån ofta tenderar att tillämpas i hög utsträckning även internt på lärosätena. Viktiga konsekvenser för styrningen är

att utveckla dialogen mellan regering och lärosätena för att bygga tillitsfulla relationer och främja samsyn om verksamhetens syfte och mål (se vidare avsnitt 4.3 och kapitel 5),

36SOU 2017:56, s. 50–53.

37SOU 2018:38 s. 77, 79.

38SOU 2018:38 s. 79, 445.

39SOU 2017:56.

121

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

att ha en uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och tillsyn som är verksamhetsanpassad och utvecklande men också synlig- gör resultat som grund för tilliten (se vidare avsnitt 4.4), och

en resurstilldelning som tar hänsyn till verksamhetens komplex- itet och behovet av inre drivkrafter och inte i detalj försöker styra mot olika delar av verksamhetens mål (se vidare avsnitt 4.5 och kapitel 6 och 10).

En samordnad och kunskapsbaserad styrning

Universitet och högskolor bedriver en komplex verksamhet med många mål (som ibland kan stå i konflikt), får finansiering från många källor och har att samverka med många olika aktörer. Samordning av regeringens styrning är därför viktig.

En del i detta handlar om att ha en helhetssyn på högskolans verk- samhet. Det finns i dag ingen etablerad form där regering och riks- dag gör samlade överväganden om hela högskolesektorn, exempelvis om balansen mellan resurser för utbildning och forskning. Utbild- ning och forskning är ofta delar i andra politikområden, vilket inne- bär att flera departement och myndigheter vill kunna göra satsningar och ge uppdrag till lärosätena. En väl fungerande samordning mellan satsningar och uppdrag från olika politikområden är en viktig förut- sättning för en sammanhållen politik där eventuella målkonflikter hanteras och vägs mot varandra, och för lärosätenas möjligheter till långsiktig planering och helhetsansvar för verksamheten. Denna samordning behöver enligt vår mening förstärkas. Det handlar både om mål och uppdrag och finansiering.

Samordning är viktigt också mellan olika styrformer. Ingen enskild del i styrningen – resurstilldelning, målstyrning eller uppföljning och utvärdering – kan innehålla ”allt”, och dubbelstyrning eller överstyr- ning bör undvikas.40

En viktig grund för en samlad styrning är analys och kunskaps- underlag. Politiken har att göra avvägningar mellan olika mål och värden, som inte kan avgöras av rena fakta. Däremot är det angeläget att det finns gedigna kunskapsunderlag som de politiska avvägning- arna utgår från och förhåller sig till. Sammantaget produceras i dag mycket kunskap om högskolan, men det saknas en återkommande

40Jämför Statskontoret (2016), s. 26.

122

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

och övergripande analys av högre utbildning och forskning som på ett sammanhållet sätt kan ge underlag för politiska beslut och utvär- dera dess effekter (se kapitel 5).

En styrning som ger långsiktiga förutsättningar och flexibilitet

Verksamhetens långsiktiga karaktär, i kombination med behovet av ständig förnyelse, har konsekvenser för styrningens tidshorisont och detaljeringsgrad.

En långsiktighet i styrningen är viktig ur ett lärosätesperspektiv, men också för att politiska beslut ska ha en chans att få genomslag. Även om mycket av statens styrning av lärosäten är av långsiktig karaktär, t.ex. reglering i lag och förordning och de övergripande resurstilldelningsprinciperna, finns det också inslag av kortsiktighet och ryckighet i styrningen. Lärosätenas förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet hämmas bl.a. av ett ökat beroende av en mängd tidsbegränsade externa bidrag på forskningssidan, samt av sent annonserade, detaljerade och ibland tillfälliga resursökningar på utbildningssidan.

En hög detaljeringsgrad försämrar också förutsättningarna för långsiktig planering och flexibilitet. De långa ställtiderna i utbildning och forskning ökar ytterligare om lärosätena i hög grad inväntar och reagerar på signaler eller besked från regeringen, jämfört med om de tar ett självständigt ansvar för verksamhetens utveckling.

En långsiktig styrning kan samtidigt inte bygga på system som i detalj förutsätts vara oförändrade över lång tid. Behoven i samhället, politikens inriktning, verksamhetens förutsättningar och olika sätt att mäta och följa upp verksamheten förändras över tid.

En hög grad av framsyn såväl på nationell nivå som av lärosätena krävs för att balansera dessa förutsättningar.

4.2Ansvarsfördelningen mellan regeringen och lärosätena

Vi menar att en mångfald av universitet och högskolor som själv- ständigt agerar utifrån sina förutsättningar i regional, nationell och internationell kontext skapar grunden för att kunna möta dagens och morgondagens behov av kunskap och kompetens. Samtidigt har

123

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

regering och riksdag ett ansvar för att ange övergripande mål och strategier för högre utbildning och forskning i landet.

En samsyn kring roller och ansvar är en viktig förutsättning för en tillitsbaserad styrning. Ett enkelt sätt att beskriva rollfördel- ningen är att politiken ska ta ansvar för vad-frågor, medan lärosätena tar ansvar för hur-frågor. Regering och riksdag bör alltså ange över- gripande mål för verksamheten, medan lärosätena bör ha stor frihet när det gäller hur målen nås. Som Tillitsdelegationen påpekar kan dock gränsdragningen mellan vad och hur i praktiken vara svår, och den kräver en återkommande dialog.41

Ansvar som både regeringen och lärosätena har på respektive nivå

Det finns ett antal grundläggande uppgifter som vi menar att både regeringen och lärosätena har på sin respektive nivå, nämligen

att främja och värna akademisk frihet, normer och kvalitets- kultur,

att identifiera samhällsbehov,

att skapa förutsättningar för verksamheten (finansiering, regel- verk och organisatoriska ramar),

att ange övergripande mål, prioriteringar och strategier, och

att följa upp verksamheten.

Att främja och värna de friheter, normer och drivkrafter som högre utbildning och forskning bygger på är en uppgift för både huvudman och lärosäte. För regering och riksdag handlar det dels om att i för- fattning slå fast akademisk frihet och andra centrala normer, inklu- sive studentinflytandet, dels om att i utformningen av styrningen beakta att den stödjer och inte inkräktar på dessa friheter och nor- mer. Lärosätena har ett ansvar att främja och värna de enskilda lärarnas och forskarnas akademiska frihet och integritet, det kolle- giala ansvaret för utbildningens och forskningens kvalitet samt stu- dentinflytandet, och att upprätthålla väl fungerande kvalitetssäkring och en stark kvalitetskultur. I linje med en tillitsbaserad styrning

41SOU 2018:38, s. 73.

124

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

behöver både nationell styrning och ledning på lärosätesnivå värna och främja de inre drivkrafter som högre utbildning och forskning bygger på.

Vidare behöver både regeringen och lärosätet på sina respektive nivåer identifiera samhällsbehov som högre utbildning och forsk- ning har att möta. Att identifiera samhällsbehov är förstås i grunden något som högskolans lärare gör för att utveckla utbildning och forskning, men även lärosätesledningar har en viktig roll, liksom regeringen på nationell nivå.

Att skapa förutsättningar för verksamheten genom att finansiera den och sätta övergripande regler och organisatoriska ramar för den är självklart en grundläggande uppgift för regering och riksdag, men också för lärosätena med de stora frihetsgrader de har att fördela medel internt och besluta om sin organisation.

Likaså har både regering och lärosäte att ange övergripande mål, prioriteringar och strategier på sina respektive nivåer – regeringen för hela högskolelandskapet, lärosätet för det egna ”landskapet” av utbild- nings- och forskningsmiljöer, som i många fall också är mycket brett och med högst varierande förutsättningar. Det är för både regering och lärosäten en svår men viktig avvägning att utforma dessa med rätt detaljeringsgrad. I båda fallen är dialogen – mellan regering och läro- sätena respektive inom lärosätet – en viktig grund. Både lärosätet självt och regeringen behöver också säkerställa uppföljning av verksamhe- ten och dess resultat.

Regeringens och riksdagens särskilda ansvar

Regeringens och riksdagens unika roll rör den nationella överblicken, avvägningar mellan högre utbildning och forskning i förhållande till andra samhällsbehov, samordning av styrning inom olika sektorer samt rollen att komplettera vad andra aktörer gör.

Det är bara regeringen och riksdagen som kan ta ansvar för den nationella överblicken över högre utbildning och forskning och en samlad nationell strategi för denna. En övergripande ambitionsnivå gällande utbildade på olika nivåer eller med olika inriktning och resur- ser till forskning ingår här. Det handlar också om att, utifrån en nationell bild av de mest centrala behov som samhället har gällande kunskaps- och kompetensförsörjning, kunna bedöma om dessa fylls

125

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

genom de enskilda lärosätenas insatser och deras frivilliga koordi- nation, och att kunna vidta åtgärder om något samhällsviktigt riske- rar att falla bort. En annan central roll gäller högskolelandskapet, som är en produkt av reformer och beslut med delvis skiftande inriktning under många årtionden. Lärosätena har genom SUHF arbetat med den frågan,42 men som flera har pekat på behöver också regering och riksdag ha en genomtänkt och samlad strategi för hög- skolelandskapet.43 En utvecklad samlad analys och fördjupad dialog mellan regering och lärosäten – liksom med andra intressenter – är viktiga förutsättningar här.

Regering och riksdag har också att beakta hela samhällets behov och prioritera resurser och avväga styrningsbehov i förhållande till dessa. Det innebär också att regering och riksdag kan utnyttja möj- ligheterna att samordna styrning inom olika sektorer eller delar av dessa. Många faktorer som inverkar på lärosätenas möjligheter att uppfylla olika mål ligger utanför vad de själva kan påverka. Exem- pelvis påverkas lärosätenas möjligheter att främja och bredda rekry- teringen av förhållanden inom grund- och gymnasieskolan. Det finns självfallet faktorer som regeringen inte heller kan påverka. I förhållande till sådant som regering och riksdag inte styr över, exempelvis forskningsfinansiering från näringslivet eller andra priva- ta finansiärer, bör staten inta en komplementär roll.44

Lärosätenas roll

Lärosätenas roll är omvänt att de har närmare kännedom om verk- samheten och sin regionala kontext, men också nationella och inter- nationella kontakter inom olika områden.

Den verksamhetsnära och professionella kunskapen finns som vi har beskrivit ovan hos lärare och forskare som utvecklar, förmedlar och förvaltar kunskap i samarbete med studenter och aktörer i det omgivande samhället. Lärosätesledningar på olika nivåer kan inte detaljstyra verksamheten, men kan (och måste) till skillnad från regeringen ha god kännedom om den och tillvarata professionens

42Se bl.a. SUHF (2013a) och Bexell m.fl. (2007).

43Se bl.a. Andrén (2013), s. 69–70, Kirsebom (2012), s. 39–45.

44I linje med de principer för forskningspolitiken som riksdagen beslutade om med anledning av prop. 1998/99:94, dvs. att statens ansvar framför allt gäller sådan verksamhet som är viktig för hela samhället men som inte utförs av någon annan.

126

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

och studenternas kunskaper och perspektiv i syfte att kunna stödja och koordinera verksamheten på bästa sätt och göra prioriteringar.

Lärosätena är också de som bäst kan upprätthålla god kännedom om de specifika behov och förutsättningar som finns i den region där de verkar, som en del av deras samhällsansvar. Detta måste dock balanseras mot att lärosätena har ett nationellt uppdrag och att högre utbildning och forskning till sin natur är internationell.45

Som utförare av ett offentligfinansierat samhällsuppdrag har läro- sätena självklart att driva verksamheten inom ekonomiska ramar och regelverk och uppfylla satta mål med hög kvalitet och resurseffek- tivitet.

Vad behöver förändras?

Den övergripande ansvarsfördelning vi skisserat här bedömer vi att det i grunden finns en stor samsyn om. Dock menar vi att detta inte alltid återspeglats tillräckligt väl i den faktiska styrningen och rela- tionen mellan regeringen och lärosätena. Regering och riksdag bör å ena sidan kunna vara tydligare när det gäller övergripande nationell strategi och målbild för sektorn. En utvecklad process för en mer sammanhållen politik och en förbättrad samlad analys är viktiga delar i detta. Utvecklade former för att anpassa styrningen till läro- sätenas olika förutsättningar och roller behövs också, med en för- djupad dialog som grund. Det utvecklas i kapitel 5. Å andra sidan behöver regeringen i högre utsträckning leva upp till de principer som uttalades i samband med 1993 års reform och har upprepats även därefter, och bl.a. undvika detaljerad styrning av utbildnings- utbudet. Detta utvecklas i kapitel 6.

4.3Generell och lärosätesspecifik styrning

I en ansvarsfördelning där regering och riksdag har ansvar för den nationella överblicken och övergripande mål medan lärosätena ansva- rar för att utveckla verksamheten utifrån sina förutsättningar uppstår

45Såväl regering och riksdag som lärosäten och andra myndigheter har viktiga roller att fylla när det gäller internationaliseringen; dessa har behandlats av Internationaliseringsutredningen (SOU 2018:3 samt SOU 2018:78).

127

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

också frågan i vilken grad styrningen ska vara generell eller lärosätes- specifik. I våra direktiv pekar regeringen att dagens i huvudsak gene- rella styrning har fördelen att vara tydlig och ge alla lärosäten samma grundförutsättningar. Samtidigt framhåller regeringen att det i en föränderlig omvärld finns anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och om styrningen i vissa avseen- den ska vara mer lärosätesspecifik. Regeringen betonar behovet av att i styrningen underlätta för olika former av profilering, samarbe- ten och arbetsfördelning. För att varje lärosäte ska kunna skapa framstående miljöer inom forskning och utbildning måste profiler- ing vara möjlig samtidigt som samarbeten mellan lärosäten under- lättas. Det måste också finnas strukturer som säkerställer att sam- hällets behov av viktig kunskap kan tillgodoses, exempelvis inom ämnesområden med få studenter eller forskare.

I detta avsnitt utvecklar vi skäl för en mer lärosätesspecifik styrning.

4.3.1Dagens breda högskolelandskap är utgångspunkten

Sverige har en samlad högskolesektor av universitet och högskolor i hela landet som är huvudansvariga för den statligt finansierade forsk- ningen och högre utbildningen. Det skiljer Sverige från flera andra länder där det finns tudelade system för högre utbildning där uni- versitet och professionsinriktade högskolor verkar under olika regel- verk, eller en omfattande institutssektor där en stor del av den stat- ligt finansierade forskningen bedrivs. Sverige har därmed en närmast unik bredd i högskolelandskapet, där lärosätena är formellt likställda

med undantag för rätten att bedriva forskarutbildning – men högst varierande i storlek, balans mellan utbildning och forskning, ämnes- mässig profil, finansieringsprofil, regional kontext m.m.

I debatten om högskolan framförs ibland önskemål om mer eller mindre dramatiska omstruktureringar i högskolelandskapet. Det kan t.ex. gälla att en tydlig utjämning av forskningsresurserna mellan landets lärosäten borde eftersträvas, eller att resurserna tvärtom bor- de koncentreras i högre grad än i dag. Vissa kan snegla på andra län- der där stora sammanslagningar av lärosäten genomförts för att skapa större och förmodat slagkraftigare enheter. Eftersom sådana tankar även har uttryckts som förhoppningar eller farhågor på vår utredning vill vi betona att vi inte anser att förslag om sådana

128

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

omstruktureringar ingår i vårt uppdrag. Vi påstår inte därmed att dagens högskolelandskap eller medelsfördelning inte ska ifrågasättas eller kunna omprövas, men däremot att eventuella förändringar i det med nödvändighet blir politiska både i övergripande ställningstagan- den kring hur olika mål ska prioriteras mot varandra och i de konkreta konsekvenserna för olika lärosäten och de regioner där de ligger. Poli- tiken har skapat det högskolelandskap och den medelsfördelning som i dag råder, och politiken måste ta ansvar för större förändringar av detta. Eventuella sådana förändringar måste också föregås av nog- grann analys och förankring. Vår utgångspunkt är alltså hur styr- ningen bör utformas på bästa sätt givet dagens högskolelandskap.

Vad menar vi med profilering?

Eftersom ordet ”profilering” kan användas på olika sätt finns det anledning att förtydliga vad vi menar. Alla lärosäten har en profil i bemärkelsen en specifik mix av utbildning och forskning, särskilda styrkeområden inom dessa, regional/nationell/internationell roll och position, samverkansparter, studentsammansättning, fokusområden, särskilda arbetssätt, m.m. ”Profilering” innebär då för det första ett medvetet och aktivt förhållningssätt till denna profil. Såväl lärosätet självt som regeringen bör vara medveten om varje lärosätes profil och kunna diskutera behov och utveckling utifrån denna – inklusive behov av förändringar av profilen. De egna förutsättningarna samt samhällets behov är självklara utgångspunkter för sådana bedöm- ningar. För det andra behöver den egna profilen ställas i förhållande till andra lärosätens profiler, för att ett lärosäte ska kunna göra över- väganden om vilka aspekter av dess verksamhet som är av särskild betydelse i ett nationellt perspektiv, och för att regeringen ska kunna säkerställa att samhällets behov av viss kunskap och kompetens tillgodoses.

Insatser för profilering i denna mening kan innebära koncentration av verksamheten, men det kan lika gärna handla om att behålla en bredd och utnyttja den bättre, eller att se till att viss utbildning och forskning bibehålls även om den förknippas med höga kostnader. Det kan också handla om andra saker än avvägningar mellan områden, t.ex. att vissa ansatser genomsyrar utbildningen, en särskild tonvikt vid distansutbildning, balansen mellan grundnivå och avancerad nivå m.m.

129

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Utbildning, forskning och samverkan utvecklas av enskilda lärare och forskare i kollegialt samarbete, tillsammans med studenterna och i samverkan med parter utanför lärosätet. En profil växer på så vis i huvudsak fram organiskt och varken kan eller bör centralstyras helt. Men för ett lärosäte gäller att en medvetenhet om den egna pro- filen är en förutsättning för att kunna ta strategiska beslut när det behövs. För regeringen gäller det att kunna identifiera vilka delar av olika lärosätens profiler som är särskilt centrala från ett nationellt perspektiv. Vissa utbildningar finns exempelvis på få lärosäten och det blir då inte bara en fråga för det enskilda lärosätet om en sådan utbildning bör läggas ner vid det lärosätet.

4.3.2Dagens styrning uppmuntrar inte profilering

Styrningen av universitet och högskolor är i huvudsak generell, dvs. lika för alla statliga lärosäten. Det gäller regelstyrningen i lagar och förordningar, den finansiella styrningen, kvalitetssäkringssystemet och det mesta av styrningen genom regleringsbrev (genom det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor). Några undantag finns. Skillnaden mellan universitet och högskolor består numera formellt i att universiteten enligt 1 kap. 11 § högskolelagen får utfärda generella examina på forskarnivå medan högskolor enligt 12 § behöver ansöka om tillstånd att utfärda forskarexamina. Den modell som använts sedan 2009 för fördelning av en del av forsk- ningsanslaget omfattar inte de konstnärliga högskolorna. Delar av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor gäller bara vissa lärosäten, t.ex. återrapporteringskrav gällande läro- säten som har lärarutbildning eller vissa undantag från det ekonomi- administrativa regelverket. Regleringsbrevet för varje lärosäte kan innehålla vissa särskilda åtaganden eller uppdrag, och också anslag, låneram m.m. för respektive lärosäte. Även uppdrag som ges gene- rellt kommer självfallet att utföras olika på olika lärosäten.

Som beskrivits i kapitel 2 lades grunden till dagens breda men enhetliga högskolelandskap i högskolereformen 1977. De skillnader som inledningsvis fanns genom att högskolor bl.a. saknade fasta forskningsresurser eller rätt att utse professorer togs successivt bort under 1990-talet.

130

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

De ökade friheterna för universitet och högskolor genom 1993 års reform innebar att möjligheten till mångfald inom den gemen- samma ramen ökade. Samtidigt har ett antal likriktande faktorer kvarstått. Resurstilldelningssystemet för högre utbildning anses ha bidragit till att lärosäten haft incitament att tillägna sig en delvis lik- artad uppsättning av utbildningar för att kunna attrahera studenter.46 Den möjlighet att ansöka om ett vetenskapsområde eller universi- tetsstatus (med vidhängande rätt att utfärda forskarexamina och för- väntningar om större resurser) som infördes 199947 medförde en drivkraft till breddning av verksamheten och ökad likhet mellan lärosäten i ett slags ”högskolekarriärsystem”. Den prestationsbase- rade forskningstilldelningen och den höga andelen externa medel anses också ha haft likriktande konsekvenser när det gäller publicer- ingstraditioner och vilka forskningsområden som prioriteras. Utvär- deringssystemet innebär nationella krav på utbildning som ska verka normerande och riskerar att motverka profilering; gemensamma examenstillstånd där två eller fler lärosäten bidrar utifrån skilda pro- filer är inte heller möjliga. Även peer review-systemet med kollegial bedömning av forskning i samband med medelsansökan och meri- tering bygger på en samsyn på vad som utgör forskning av hög kvalitet som också bär med sig vissa risker för standardisering inom discipli- nerna som kan hämma förnyelse och profilering. När det gäller utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå kan såväl studenternas krav på likvärdig utbildning som arbetsgivares förväntningar ibland verka konserverande och likriktande. Många av de likriktande faktorerna ovan beskrivs i SUHF-rapporten Det framtida högskolelandskapet. Rapporten pekar också på krafter som verkar för olikhet och profi- lering, såsom nya finansiärer som ställer krav på profilering, regionala krav och önskemål, ökad konkurrens om studenter och forsk- ningsmedel och de uttalade politiska önskemålen om ökad profilering. Rapportförfattarna menar dock att fler och starkare krafter verkar för likhet än för profilering.48 Vi delar den bedömningen.

46Se bl.a. SOU 2015 :92 och Riksrevisionen (2012).

47Prop. 1996/97:141. Systemet för ansökan om vetenskapsområde och universitetsstatus togs bort med anledning av prop. 2008/09:134.

48Bexell m.fl. (2007).

131

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

4.3.3Behov av profilering, samarbete och arbetsfördelning

Under lång tid har regeringen framhållit att universitet och hög- skolor bör profilera sig för att på så sätt kunna utveckla sina respek- tive styrkor och därigenom skapa ett mer effektivt högskoleland- skap. En ökad grad av profilering är också en fråga som universitet och högskolor själva drivit genom SUHF,49 och som en rad andra aktörer påpekat vikten av.50

Trots dessa ambitioner är det fortfarande så att de stora olikheter mellan lärosäten som finns i tämligen liten utsträckning påverkar respektive lärosätes mål och uppdrag samt hur dessa följs upp. Följ- den blir enligt vår mening att dagens styrning inte tillvaratar den potential som finns i den svenska högskolesektorn.

Ett mer differentierat högskolelandskap bejakar en mångfald av inriktningar och sätt att organisera, och det bidrar även till geogra- fisk spridning och räckvidd. Om lärosäten utifrån sina respektive profiler kan samarbeta och använda varandras styrkor för gemen- samma satsningar på högkvalitativ forskning och utbildning utnytt- jas bredden i högskolelandskapet och blir en styrka.

Vi menar att lärosätena bör uppmuntras att tydliggöra vilken roll som de utifrån sin kompetens, kapacitet och förutsättningar vill fylla i det nationella sammanhanget, och regeringens kunskap om de olika lärosätenas profiler bör utvecklas och löpande underhållas. Den gene- rella styrningen behöver ge utrymme för mångfald och regeringen behöver också utvecklade verktyg för lärosätesspecifik styrning.

4.3.4En generell styrning som ger utrymme för mångfald

Huvuddelen av styrningen bör enligt vår mening fortsatt vara generell. Lag och förordning bör självfallet fortsatt gälla alla lärosäten, liksom huvuddelen av de ekonomiadministrativa undantag m.m. som i dag anges i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högsko- lor (i kapitel 10 föreslår vi att generellt gällande långsiktiga regler bör anges i förordning i stället för i regleringsbrev). Resurstilldelningen bör också fortsatt i huvudsak vara enkel och generell. Kvalitetskraven på utbildning och forskning bör gälla alla lärosäten.

49Se bl.a. SUHF:s manifest Framtiden börjar nu från 2013, där en av punkterna har rubriken

”Profil – en nödvändig styrka”.

50Se bl.a. IVA (2017b).

132

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Den generella styrningen ska dock undvika att vara mer likriktan- de än nödvändigt. När det gäller regelstyrningen har redan tidigare reformer åstadkommit en relativt stor frihet. Vi föreslår i avsnitt 4.6 att viss reglering bör införas eller återinföras i högskolelagen, men då det handlar om förtydligande av normer på övergripande nivå ser vi inte att det kommer att hämma mångfalden i systemet.

Det nya kvalitetssäkringssystemet är också utformat för att i högre utsträckning än tidigare anpassas till olika lärosätens respek- tive förutsättningar. Hur likriktande tendenser har kunnat undvikas är något som bör uppmärksammas när systemet utvärderas.

Den viktigaste förändringen i den generella styrningen som vi ser behov av rör resurstilldelningssystemen. En resurstilldelning som har ett större inslag av basresurs och flexibel användning kan ge ökat utrymme att våga satsa på nya områden eller sätt att arbeta och där- med uppmuntra profilering. Detta utvecklas i kapitel 9.

4.3.5En mer lärosätesspecifik styrning genom utvecklad dialog

Den styrning som bör vara lärosätesspecifik kan på konkret nivå handla om vissa utbildningar eller forskningsområden (som därmed berör olika lärosäten i olika grad), uppgifter som är viktiga på natio- nell nivå men som vissa lärosäten kan tänkas profilera sig mer på än andra, eller mål som gäller alla lärosäten men där det kan finnas större behov av utveckling och insatser vid vissa lärosäten än andra. Mer övergripande bör styrningen i ökad utsträckning erkänna de olikheter som finns och mer uttalat uppmuntra lärosätena att utifrån sina respektive styrkor sträva efter delvis olika mål.

En grundförutsättning för en mer lärosätesspecifik styrning är enligt vår mening att dialogen mellan regering och lärosäten för- stärks och blir mer kvalificerad. Dialogen är grundläggande för att långsiktigt utveckla ömsesidig förståelse där lärosätena kan tydlig- göra sina roller och profiler på ett sätt som ger regeringen en bättre samlad bild av dessa och hur de förhåller sig till övergripande natio- nella mål och strategier. Med en kvalificerad dialog som grund kan mål, uppdrag och uppföljning i högre grad utformas utifrån olika lärosätens olika förutsättningar.

En mer lärosätesspecifik styrning och uppföljning kan också åstadkomma bättre genomslag för olika mål genom att ambitiösa och

133

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

genomförbara mål konkretiseras i dialog med varje lärosäte. I dia- logerna bör även samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten tas upp, vilket innebär möjlighet för större rollfördelning och sam- ordning av angelägna områden. Detta utvecklas i kapitel 5.

4.3.6Fokus på samarbete och arbetsfördelning snarare än konkurrens

Ibland framhålls konkurrens mellan lärosäten som en viktig driv- kraft för profilering. Vi är dock inte övertygade om att konkurrens är ett effektivt eller ändamålsenligt verktyg för att uppnå detta mål. Konkurrens mellan lärosäten om resurser (via studenter, externa forskningsanslag eller bibliometripoäng) kan teoretiskt antas gynna profilering genom att varje lärosäte söker den ”nisch” som ger bäst utdelning. Det kan dock också leda till motsatsen, genom att alla lärosäten fokuserar på de utbildningsområden som är populära eller de forskningsområden där det finns god tillgång på externa medel att söka. Förmodligen finns båda effekterna, men vår bedömning är att ett starkt fokus på konkurrens mellan lärosäten åtminstone hit- tills övervägande stärkt de likriktande drivkrafterna i systemet. I den mån som konkurrens om resurser åstadkommer profilering finns en klar risk att områden som inte blir ekonomiskt lönsamma trängs undan med luckor i den nationella kunskaps- och kompetensför- sörjningen som följd. Vi vill betona att konkurrens enligt vår mening är ett naturligt och viktigt inslag i akademin, men att det inte i första hand behöver gälla konkurrens mellan lärosäten som organisationer, särskilt inte mellan statliga lärosäten i ett litet land som Sverige.51 Vi menar i stället att ett ökat fokus på samarbete och arbetsfördelning mellan lärosätena är en bättre väg för att säkerställa bredd, mångfald och ett mer effektivt resursutnyttjande i det samlade nationella högskolelandskapet.

51Jfr. Sundquist (2010) s. 98.

134

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.4Uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat

Uppföljning och utvärdering ska, som alla inslag i styrningen, syfta till att förbättra och utveckla verksamheten.52 Specifikt för uppfölj- ning och utvärdering är att det ska kunna utgöra underlag för beslut, alltifrån att låta saker fortgå oförändrade, över mindre justeringar till att göra mer omfattande omprövning av verksamheten gällande mål, förutsättningar, organisation m.m. Det ska också kunna ge underlag för ställningstaganden av studenter, samverkansparter och allmän- het, samt bidra till att upprätthålla tilltron till verksamheten och vil- jan att finansiera den. En viktig grund för en tillitsbaserad styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten är att synliggöra verksamhetens resultat och kvalitet.

Samtidigt har uppföljning och utvärdering också alltid en kost- nad, både för inhämtning och sammanställning av information och inte minst i form av nedlagd tid av dem som följs upp eller utvärderas

tid som annars kunde ha ägnats åt själva verksamheten. Det kan också finnas mer indirekta kostnader eller risker i form av

fokus på form snarare än verksamhetens innehåll och mål,

att det blir likriktande och konserverande (om alternativa eller innovativa sätt att bedriva verksamheten ”faller utanför utvärder- ingsramen”),

att utförarnas inre motivation minskar på grund av bristande återkoppling eller upplevd brist på förståelse för verksamheten och tillit till utförarna, eller

att uppföljning och utvärdering leder verksamheter till att gömma brister i stället för att visa upp dem som en grund för för- bättringar.

Det finns många vittnesmål om att omfattningen och formen av uppföljning och utvärdering av olika slag leder till ett ”gransknings-

52Med ”verksamheten” avses här den direkta verksamhet som ska följas upp eller utvärderas.

Beroende på sammanhang kan det handla om allt från det svenska utbildnings- och forsknings- systemet som helhet, lärosäten, delar av lärosäten, ner till enskilda utbildningar, forsknings- miljöer eller projekt.

135

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

samhälle” där verksamheten anpassas till granskningen med ”mål- förflyttning” och undanträngning av professionella normer och inre drivkrafter.53 En viktig grund för en tillitsbaserad styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten är därför också att begränsa omfattningen av uppföljning och utvärdering och vara uppmärksam på hur den utformas.

Det är viktigt att komma ihåg att uppföljning och utvärdering görs av många aktörer – regeringen, olika statliga myndigheter, pri- vata finansiärer m.fl. – och dessutom är utvärderingar och uppfölj- ningar i hög grad en integrerad del av lärosätenas egen verksamhets- utveckling. Den samlade effekten av dessa behöver beaktas.

4.4.1Olika syften med uppföljning och utvärdering

Uppföljning och utvärdering kan tjäna i huvudsak tre syften. För det första behöver regeringen och riksdagen, liksom ledningar på olika nivåer på ett lärosäte, information om verksamheten och dess mål- uppfyllelse och resultat som underlag för beslut eller för att följa upp hur beslutade reformer och förändringar fungerat. Inom verksam- heten är lärande och utveckling en del av detta. För det andra behöver studenter, arbetsgivare m.fl. intressenter information för att kunna fatta sina olika beslut, och för att allmänt ge underlag för tilltro till verksamheten från allmänheten. För det tredje kan uppföljning och utvärdering ha ett direkt styrningssyfte i form av att främja kvalitet eller sätta fokus på någon viss aspekt.

Information som underlag för beslut om verksamheten

Analys- och utvärderingsutredningen (SOU 2018:79) skiljer på upp- följning och utvärdering på operativ nivå respektive sektors- och sektorsövergripande nivå. Den primära målgruppen för uppföljning och utvärdering på operativ nivå är myndighetsledning eller opera- tivt verksamhetsansvariga, men den kan också vara relevant för regeringens uppföljning av hur statens verksamhet utvecklas och hur statens medel har använts. Regeringen använder sådan information för myndighetsstyrning och som underlag för sin rapportering till

53Power (1997), Ahlbäck Öberg (2018) s. 180–189, SOU 2007:75 s. 167 f, SOU 2018:38 s. 359–362 och 405–425, Molander (2017) s. 150–157.

136

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

riksdagen. Analyser och utvärderingar på sektors- och sektorsöver- gripande nivå kan vara mer inriktade på effekter av genomförd poli- tik (dvs. om en verksamhet bidrar till regeringens mål och bedrivs effektivt) eller på att utveckla eller förändra mål, regleringar eller resursfördelning.54

Starka och ansvarsfulla lärosäten bör förväntas själva ta ansvar för den uppföljning och utvärdering som behövs för den egna verksam- heten. Som Analys- och utvärderingsutredningen påpekar bör upp- följning och utvärdering som görs för att förbättra och utveckla en verksamhet göras nära själva verksamheten. Det ger bättre förutsätt- ningar för att resultaten får genomslag och kommer till användning, och bidrar till ett lärande i verksamheten.55 Av både kvalitets- och kostnadseffektivitetsskäl bör även uppföljning och utvärdering som initieras av externa parter så långt möjligt vara relevant och användbar för lärosätet självt.

Regeringen behöver underlag för den löpande styrningen och för omprioriteringar och omprövning av politiken, samt för sin redovis- ning till riksdagen. Regeringen behöver därför ha tillgång till eller vid behov kunna skaffa sig nationell överblick vad gäller viktigare resultat eller målindikatorer. Sådan information kan komma från lärosätena själva eller aggregerat via andra myndigheter. För att kunna bedöma och ompröva politiken behövs också analyser som belyser effekter av den politik och de reformer som beslutats, internationella utvecklings- tendenser och samlade bedömningar av högskolans utveckling. En del av detta kan göras och görs i dag av befintliga myndigheter såsom UKÄ, UHR och Vetenskapsrådet, eller kommittéväsendet. Inom hög- skoleområdet finns dock ingen stående, oberoende resurs av det slag som finns inom vissa andra områden, vilket vi ser som en brist (se vidare kapitel 5).

Givet kostnaden för uppföljning och utvärdering är det avgöran- de att den information som samlas in används, vilket talar för en återhållsamhet i inhämtningen. En återkommande utmaning i reger- ingens styrning har varit att mängden efterfrågad information ten- derar att öka, att de uppgiftslämnande myndigheterna får liten åter- koppling och att det är svårt att se vad all information används till.

54SOU 2018:79 s. 29–30.

55SOU 2018:79 s. 153–154.

137

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Det gäller både inom högskolan56 och generellt i myndighetsstyr- ningen.57 Detta leder inte bara till onödiga kostnader och negativa effekter i verksamheten utan försvårar också regeringens styrning. Styrutredningen beskrev ett Regeringskansli i en ”korseld av infor- mation”58 där grundläggande information om olika verksamheter riskerade att trängas undan av en mängd frågor av mindre bety- delse.59 Mot bakgrund av Styrutredningen gjorde regeringen i bud- getpropositionen för 2009 flera principiella ställningstaganden vad gäller styrning och underlag för styrning, bl.a. att myndighetsstyr- ningen ska inriktas mot att bli långsiktig och strategisk. I propo- sitionen En akademi i tiden (Prop. 2009/10:149) hänvisade reger- ingen till detta och betonade också vikten av att universitet och högskolor styrs utifrån deras särskilda förutsättningar. Regeringen bedömde att mängden mål och återrapporteringskrav i reglerings- brevet bör begränsas för att bl.a. tydliggöra lärosätenas grundupp- drag som framgår av högskolelagen. Återrapporteringskrav skulle vara få till antalet, noga övervägda och svara mot ett konkret behov av information.60 Regleringsbreven till universitet och högskolor minskade markant i omfattning från och med 2010. Därefter har reg- leringsbreven successivt byggts på, men är fortfarande mindre omfat- tande än tidigare.

Information till andra intressenter

Det finns många som av olika skäl vill kunna få reda på resultat och kvalitet vid universitet och högskolor. Presumtiva studenter och arbetsgivare vill kunna få en bild av utbildningens kvalitet och om den ger bra förutsättningar för det fortsatta arbetslivet. Företag, myndigheter och organisationer vill veta vilken forskning som finns och var man kan samverka på olika sätt. Allmänheten har ett intresse

56Se bl.a. SOU 2000:82 och SOU 2008:104.

57SOU 2007:75.

58SOU 2007:75 s. 138.

59SOU 2007:75 s. 157. Brunsson (2000) menar i samma anda att en regering som vill styra aktivt måste försöka begränsa tillgången till information – inte för att fatta oinformerade regerings- beslut, men för att ”utrymmet för att skaffa sig situationsspecifik och relevant information ökar, om tiden inte upptas av uppgifter som för tillfället är ovidkommande.” Brunsson pekar också på risken att regeringen genom inhämtande av information tar på sig ansvar och förväntningar att agera på denna som det ofta är svårt att uppfylla på ett bra sätt.

60Prop. 2009/10:149, s. 99.

138

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

av att de resurser som läggs på högre utbildning och forskning är goda samhällsinvesteringar.

Olika intressenters behov ställer krav på att informationen är:

Lättillgänglig. Det kan handla om nationell statistik som är jäm- förbar, UKÄ:s och andra myndigheters utvärderingar, men även lärosätenas egna utvärderingar behöver vara tillgängliga när de själva står för en större del av utvärderingarna.

Tydlig men inte förenklad. Övergripande mönster och slutsatser måste vara lätta att se, men nyanseringar och förbehåll behöver också finnas tillgängliga så att till synes enkla jämförelsetal inte leder till slutsatser som det inte finns stöd för.

Saklig, öppen och ärlig – dvs. utformad mer som konsumentinfor- mation än marknadsföring.61

Uppföljning och utvärdering som normstyrning

Uppföljning och utvärdering är i sin funktion som underlag för beslut om verksamheten och information till andra aktörer en del i styrningen, men kommer därutöver ofta att ha mer direkta styr- ningseffekter i verksamheten av olika slag. Som beskrivs i avsnitt 3.6 kan uppföljning och utvärdering vara en form av styrning mot normer genom att den sätter fokus på det som följs upp eller utvär- deras. Som exempel kan nämnas utvärderingar av jämställdhets- arbetet eller kvalitetsutvärderingar. Vilka nyckeltal och indikatorer som följs löpande kan också ha en styrande effekt (se avsnitt 4.4.3 nedan).

Vi menar att uppföljning och utvärdering kan vara en bra form av styrning mot normer, inte minst när det gäller att främja en stark kvalitetskultur (se nästa avsnitt 4.4.2). Det är samtidigt viktigt att undvika oönskade styrningseffekter, t.ex. att det blir likriktande eller konserverande i sin utformning eller att lärosätenas helhetsansvar för verksamheten försvagas.

61Jfr. Fredriksson & Pallas (2013).

139

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

4.4.2Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling

Att högre utbildning och forskning håller en hög kvalitet är centralt. Ansvaret för kvaliteten ligger självklart på verksamheten själv vilket också uttrycks i högskolelagen.62 Det finns av tradition en mängd kvalitetssäkrande processer inom akademin där kollegial bedömning med externa inslag används vid disputation, anställning, befordran, publicering och fördelning av forskningsmedel. Universitet och hög- skolor har beskrivits som en av få samhällsinstitutioner där konti- nuerligt återkommande formell granskning utgör ett dominerande inslag.63 Eftersom de interna kvalitetskontrollerna traditionellt huvud- sakligen gällt forskningen64 har särskilda kvalitetssäkringssystem för utbildningen utvecklats både på lärosätes- och nationell nivå.

Kvalitetssäkringssystem på nationell nivå fyller tre viktiga syften: information, kontroll och kvalitetsutveckling. För det första har uni- versitet och högskolor ett särskilt ansvar att visa för studenter, arbetsgivare och andra i samhället hur man arbetar för att hålla en hög kvalitet eftersom denna inte kan bedömas enkelt utifrån och vanliga marknadsmekanismer inte fungerar.65 Detta har också blivit av allt större betydelse för internationella samarbeten och internatio- nell mobilitet av studenter och arbetskraft, varför kvalitetssäkring är en högt prioriterad fråga inom såväl Bolognaprocessen, EU och OECD. För det andra finns ett kontrollsyfte, bl.a. genom att exa- menstillstånd (i vissa fall) bara utfärdas om det bedöms finnas förut- sättningar att uppfylla kvalitetskrav och genom att examenstillstånd kan återkallas om kraven vid en senare granskning inte anses uppfyll- da. För det tredje har kvalitetssäkringssystemet i olika utsträckning över tid syftat till ”att granska för att främja”,66 dvs. att genom utvär- dering bidra till en stark kvalitetskultur med fokus på kvalitets- utveckling och förbättring.

Det finns utmaningar i att kombinera dessa syften på ett bra sätt eftersom uppgifterna ger olika signaler och kan ge upphov till olika

621 kap. 4 § högskolelagen. Se även avsnitt 4.2.

63Engwall (2016), s. 15–16.

64Se bl.a. SOU 1992:1.

65Som Lars Engwall påpekat kan inte studenter i förväg bedöma utbildningens närmare innehåll, de genomgår inte samma utbildning igen hur nöjda de än är, och utbildningens faktiska värde i en arbetssituation kan bara bedömas delvis och med stor fördröjning. Även arbetsgivarna kan i första hand bara ställa krav utifrån dagens situation snarare än den framtida arbetsmarknaden, och den kunskap de har från sin egen utbildning är av naturliga skäl föråldrad. Engwall (2016), s. 61–63.

66Hagström (1997).

140

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

slag av beteende. För att främja kvalitetsutveckling så bra som möj- ligt behövs en öppen dialog mellan granskare och granskade där man kan visa upp och diskutera problem och åtgärder för att rätta till dem. Ett snävt fokus på kontroll kan medföra att de utvärderade skönmålar verksamheten och undanhåller observerade brister med risk för att dessa inte åtgärdas. Ett annat problem är standardisering, dvs. att utvärderingen främjar ”rättning i leden” i stället för ”den förändrings- vilja och det nytänkande som bör känneteckna institutioner inom högre utbildning och forskning.”67

Utifrån de principer för styrningen som vi beskrivit i detta kapi- tel måste kvalitetsutveckling ses som det mest grundläggande syftet. Ett system som främjar en stark kvalitetskultur och synliggör både bra och dåliga resultat kommer att leda till att utbildning eller forsk- ning som håller otillräcklig kvalitet fångas upp i hög grad. En mini- minivå för kvaliteten är svårt att fastställa exakt, och upprätthållande av en miniminivå överallt bör dessutom inte ses som en tillräckligt hög ambitionsnivå. Målet måste vara förnyelse, kvalitetsförbättring och utveckling. Kontroll och effektiva former att synliggöra resultat för utomstående intressenter är dock också viktigt, inte minst för att upprätthålla tilltron till verksamheten.

Principer för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling

Vi menar sammanfattningsvis att följande principer är centrala för säkerställande, utveckling och utvärdering av kvalitet.68

För det första måste en stark kvalitetskultur och löpande kvalitets- säkring inom lärosätet utgöra grunden. Lärosätena måste främja en kvalitetskultur på alla nivåer, säkerställa att det finns olika former av löpande processer (kollegial kvalitetsgranskning vid anställningar m.m., kursutvärderingar, strukturer för etablering av utbildnings- program m.m.) och följa upp hur dessa fungerar i praktiken. Det behövs också processer för att hantera och förebygga forskningsfusk och upprätthålla god forskningssed.

67Engwall (2016), s. 79. Tillitsdelegationen för liknande resonemang om den statliga tillsynen i SOU 2018:48 och mer generellt om olika former av granskning och utvärdering i SOU 2018:38.

68Jfr bl.a. Kettis (2016), s. 264–265. Vad gäller utbildningen ingår bl.a. dessa principer i Stan- dards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area (ESG).

141

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

För det andra behövs återkommande extern granskning av verk- samheten, utöver den granskning som sker exempelvis vid publicer- ing och projektansökningar. Ett utifrånperspektiv på verksamheten där den kan värderas i förhållande till andra, liknande verksamheter driver kvalitetsutvecklingen och bidrar till legitimiteten i omvärldens ögon. Den externa granskningen behöver dels vara kollegial, dvs. bestå av bedömare med sakkunskap inom det utvärderade området, men också kunna ta in andra intressenters perspektiv. Med tanke på den högre utbildningens och forskningens internationella karaktär bör bedömare med erfarenhet från andra länder med fördel med- verka. För att främja kvalitetsutveckling och en stark kvalitetskultur behöver granskningar anpassas till den aktuella verksamhetens sär- skilda förutsättningar. Det innebär att validitet och relevans för verksamheten ges större tonvikt än jämförbarhet t.ex. mellan läro- säten. Det är dock viktigt att granskningars resultat, oavsett om de initieras inom lärosätet eller av externa aktörer, är tillgängliga för olika intressenter.

För det tredje behöver såväl det löpande kvalitetssäkringsarbetet som externa granskningar kopplas till en handlingsberedskap i form av strategiska omprioriteringar, styrningsåtgärder för att adressera brister, eller spridande och utveckling av väl fungerande processer till andra delar av verksamheten. Förutsättningen för det förtroende som verksamhetsanpassad granskning bygger på är att verksamheten kan visa att brister hanteras och möjligheter tillvaratas.69

Det nationella kvalitetssäkringssystemet

Det nationella kvalitetssäkringssystem som UKÄ utvecklat och vidareutvecklar på regeringens uppdrag (se beskrivning i kapitel 3) hör till det som vi enligt våra direktiv inte i första hand ska lägga förslag om. Vi vill dock betona att systemet ligger väl i linje med våra överväganden kring den samlade styrningen, bl.a. eftersom det tyd- ligt bygger på lärosätenas eget ansvar för kvalitetssäkring och kvali- tetsutveckling. Genom UKÄ:s utökade uppdrag rörande kvalitets- säkring på nationell nivå av hela högskolans verksamhet, och inte enbart utbildningen som tidigare, läggs grunden för ett helhetsper- spektiv på verksamheten som är mycket värdefullt. Vi återkommer i

69Kettis (2016) s. 265.

142

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

flera delar av betänkandet till kvalitetssäkringssystemets centrala roll i den tillitsbaserade styrningsansats vi förordar.

4.4.3Indikatorer

Ofta är verksamhetens mål av en sådan karaktär att resultat inte kan mätas på ett entydigt sätt. Då kan man i stället använda indikatorer som mäter någon del av de effekter som verksamheten syftar till. Fördelarna är flera. Indikatorer kan aggregeras på ett sätt som kvali- tativa bedömningar inte kan. De kan möjliggöra jämförelser över tid eller mellan verksamheter som annars är svåra att göra. De kan ge en överblick över ett visst område och följas löpande för att signalera behov av åtgärder. Arbetet med utformning av indikatorer kan bidra till att precisera mål och utveckla planering av verksamheten.

Den förenkling som är indikatorernas fördel för dock samtidigt med sig utmaningar. Behovet av indikatorer kommer som regel av att det inte går att direkt mäta det man verkligen vill mäta (t.ex. hög kvalitet). Utmaningen är då att identifiera någonting att mäta som är relevant för det övergripande målet, som är tydligt och tolknings- bart, och har hög validitet och reliabilitet (dvs. mäter det den utger sig för att mäta och baseras på en tillförlitlig källa).70 Även om indi- katorn i sig har en hög validitet och reliabilitet speglar den som regel bara en del av verksamheten, medan annan viktig information inte fångas upp. Stor omsorg krävs därför i hur indikatorer utformas, och inte minst hur de används. Den objektiva karaktär som en siffra ger kan leda till felaktiga bedömningar eller åtgärder om indikatorn är dåligt utformad eller om dess begräsningar och osäkerhet glöms bort. Den tekniska enkelheten i att aggregera kvantitativa uppgifter kan dölja osäkerheter i den underliggande informationen. Som bl.a. ESV och Styrutredningen har påpekat har resultatindikatorer ofta kommit att behandlas som ”resultat” med förenklade analyser av sambandet mellan prestationer och effekter som följd.71

ESV har utarbetat ett antal principer för hur resultatindikatorer bör utformas. För det första måste det finnas ett tydligt mål, dvs. en beskrivning av något framtida önskvärt tillstånd. För det andra behövs en genomtänkt effektkedja som beskriver hur prestationer leder till

70Jfr Vetenskapsrådet (2018b), s. 13.

71SOU 2007:75, sammanfattat i ESV (2012), s. 27.

143

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

vissa effekter och eventuellt vidare till andra effekter i ett antal led som slutligen påverkar måluppfyllelsen. Indikatorer bör enligt ESV utfor- mas så långt upp i effektkedjan (dvs. så nära målet) som möjligt. För det tredje måste man noga analysera vad som mäts och vad som inte mäts med aktuell indikator, och argumentera tydligt och transparent kring valda indikatorers begränsningar.72

Resultatindikatorer kan spela en roll som del av beslutsunderlag, information till andra intressenter eller i styrningssyfte. Indikatorer som styrinstrument är dock av flera skäl problematiskt. Eftersom indikatorer bara mäter en viss aspekt av en mer komplex verksamhet finns en risk för att fokus läggs på det som mäts på bekostnad av annat. Om en indikator medvetet eller som en sidoeffekt blir sty- rande riskerar också dess funktion som indikator att försämras enligt ”Goodharts lag”, dvs. ”när ett mått blir ett mål slutar det att vara ett bra mått.”73 Jakt på ”pinnar”, att pricka av kvantitativa mått inom bl.a. polisen är ofta diskuterade exempel.74 Inom forskningsvärlden har man länge talat om att ett starkt fokus på mängden publiceringar i samband med meritering eller fördelning av medel riskerar att ge upphov till oönskade effekter som s.k. ”salamipublicering” där fors- kare försöker dela upp idéer och resultat i så många olika artiklar som möjligt snarare än att presentera dem samlat (”minsta publicer- bara enhet”). En sådan ”inflation” i publiceringen leder inte nödvän- digtvis till fler forskningsresultat som effektivare bidrar till kun- skapsutvecklingen och kan få genomslag i samhället.

När indikatorer används för fördelning av resurser finns ofta en avsedd styreffekt i form av incitament, vilket behandlas i avsnitt 4.5.

4.4.4Behov av ökad samordning, dialog och analys

Som nämndes inledningsvis följs lärosätena upp och utvärderas av flera olika aktörer. Bristande samordning ur lärosätenas perspektiv är något som bl.a. SUHF varnade för som ett framväxande ”otuktat utvärderingslandskap” inom högre utbildning och forskning, där

72ESV (2007, 2012).

73Goodharts egen definition lyder ”Any observed statistical regularity will tend to collapse once pressure is placed upon it for control purposes”. Den mer kortfattade omformuleringen ”When a measure becomes a target, it ceases to be a good measure” gjordes av Strathern (1997), s. 305–321.

74Exempelvis kan antalet insamlade utandningsprov vara en indikator på polisens arbete för nyk- terhet i trafiken, men när uppföljningen centrerar på antalet insamlade prov tenderar tidpunkter, platser och former för insamlingen av sådana prov att väljas för att maximera antalet prov snarare än utifrån det trafikpolitiska syftet och måttet blir därmed en sämre indikator. Holgersson (2014).

144

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

olika delar av lärosätenas kärnverksamhet skulle utvärderas av tre olika centrala myndigheter (UKÄ, Vetenskapsrådet och Vinnova) förutom av lärosätena själva. Därutöver tillkommer Riksrevisionens utvärderingsuppdrag, andra centrala myndigheters behov av tillsyn eller uppföljning och olika finansiärers utvärderingar och uppfölj- ningar på Europanivå.75

På senare år har dock utvecklingen på flera sätt gått mot en mer samordnad uppföljning. Regeringen har ökat samordningen bl.a. genom att ge olika myndigheter uppdrag att samarbeta kring olika frågor. UKÄ och Vetenskapsrådet redovisade i april 2018 ett reger- ingsuppdrag om hur samordning av uppföljning och utvärdering kan ske. Redovisningen innehöll bl.a. en översyn över befintlig uppfölj- ning och förslag på vad som behöver utvecklas (framför allt gällande forskningsstatistiken) och hur samordningen kan öka.76 Det är en- ligt vår mening viktigt att denna positiva utveckling fortsätter.

Enligt vår mening bör nationell uppföljning främst göras via UKÄ och andra myndigheter. Den rapportering som sker direkt från lärosätena till regeringen bör i stället i första hand syfta till fördjupad information som underlag för dialog och värdering utifrån varje läro- sätes specifika förutsättningar. Det finns fortfarande rapporterings- krav i regleringsbreven som inte föranleder någon tydlig återkopp- ling eller någon redovisning av regeringen hur informationen har använts. Kraven på att årligen – i såväl budgetunderlag som årsredo- visning – redovisa överväganden kring utbildningsutbudet är kanske det tydligaste exemplet på detta.77 Dialogen mellan regeringen och respektive lärosäte är enligt vår mening ett viktigt verktyg för att löpande säkerställa att uppföljningen är relevant och fördjupa reger- ingens underlag. Lärosätena bedriver en komplex verksamhet och har tämligen vitt skilda förutsättningar och profiler, och en god dia- log behövs för att ge regeringen en bild av respektive lärosätes verk- samhet. Dialogen är också viktig för att lärosätena ska få återkopp- ling på den redovisning de ger och kunna ge återkoppling på hur mål och redovisningskrav är utformade. Dialogen är även viktig för att fördjupa lärosätenas förståelse för regeringens syften med styr- ningen. Vikten av att utveckla dialogen har återkommande påtalats i

75Röding (2015). Se också Kettis (2016) s. 260–261. De av Vetenskapsrådet och Vinnova före- slagna utvärderingssystemen har dock inte genomförts.

76UKÄ (2018c).

77I direktiven till budgetunderlagen för 2020–2022 har dock detta krav utgått.

145

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

olika utredningar,78 och vi menar att detta bör vara en högt prio- riterad fråga för en utvecklad styrning av universitet och högskolor. Vi behandlar detta mer ingående i kapitel 5.

Som underlag för regeringens politik räcker inte information från lärosätena själva eller aggregerad sådan från de statistikansvariga myn- digheterna. För att kunna bedöma och ompröva politiken behövs ana- lyser som belyser effekter av den politik och de reformer som beslu- tats, internationella utvecklingstendenser och samlade bedömningar av högskolans utveckling. Vi menar att underlag av detta slag skulle behöva tas fram med en ökad systematik och ökad grad av oberoende från såväl regeringen som verksamhetsansvariga, vilket utvecklas i kapitel 5.

4.5Finansiell eller annan styrning

I våra direktiv framhåller regeringen att det måste övervägas nog- grant när det är mest ändamålsenligt att välja finansiell styrning och när andra styrformer i stället är mer lämpliga för att nå högsta möjliga kvalitet i utbildning och forskning eller när regeringen vill påverka lärosätenas prioriteringar och utveckling. Som faktorer att beakta framhåller regeringen att universitet och högskolor har ett stort ansvar att prioritera inom sin verksamhet och att finansiell styr- ning ofta skapar starka incitament vars effekter kan vara svåra att förutse, särskilt i en verksamhet där resultaten blir synliga först efter lång tid.

Den finansiella styrningen, att verksamhet styrs med hjälp av eko- nomiska ramar samt olika restriktioner och villkor knutna till finan- sieringen, är ett viktigt instrument för att statens medel ska fördelas enligt politiska prioriteringar och utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. I detta avsnitt talar vi – i samma anda som direktivens formuleringar ovan – om finansiell styrning i en något snävare bemär- kelse. Fokus ligger inte på styrning av resursanvändningen utan sna- rare på att styra verksamheten genom resurserna framför allt genom olika former av prestationsbaserad resurstilldelning.

78Se bl.a. ESV (2016) s. 48 om värdet av dialog kring resultatredovisningen för både regeringen och myndigheten.

146

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Ökad användning av prestationsbaserad resurstilldelning har varit en allmän trend runtom i världen, både inom högre utbildning och forskning och generellt i styrning av offentligfinansierad verk- samhet, och anses ofta vara en del av New Public Management.79

I dagens svenska system används finansiell styrning av verksam- heten framför allt genom uppdelningen av anslag för utbildning respektive forskning samt genom prestationsbaserade inslag i tilldel- ningsmodellerna för respektive anslag. Som beskrivs i kapitel 3 är tilldelningen av utbildningsresurser helt beroende av antal studenter och deras prestationer. Resurstilldelning till forskning styrs dels genom att en del (en allt större del över tid) av statens medel fördelas via forskningsråd och andra finansiärer, dels genom en fördelnings- modell för en del av det direkta anslaget som ger incitament och omfördelningseffekter syftande till att främja forskningskvalitet.

Antalet parametrar för finansiell styrning genom prestations- baserad resurstilldelning är inte påfallande stort i Sverige (jämför t.ex. den finska fördelningsmodellen som innehåller ett dussintal para- metrar). Däremot kan man observera en tendens att resurstilldel- ningen återkommande föreslås som lösning på en mängd frågor. Det kan röra t.ex. samverkan med det omgivande samhället, forskningens genomslag i samhället, sambandet mellan utbildning och forskning, utbildningens kvalitet eller arbetsmarknadsanknytning, livslångt läran- de, validering eller kompetensförsörjningen på landsbygden. Argu- mentet att något är viktigt och därför bör premieras på något sätt i resurstilldelningen är lätt att förstå på ett intuitivt plan, men vägen mellan fördelningsmodell och ökad måluppfyllelse av något slag är sällan så enkel. Det är viktigt att vara klar över syftet, hur det för- väntas uppnås genom prestationsbaserad tilldelning och vilka oöns- kade konsekvenser som kan uppstå.

4.5.1Syftet – resursfördelning eller incitament

Prestationsbaserad resurstilldelning kan ha två huvudsakliga syften, som även om de ofta kan förekomma samtidigt bör hållas isär.80 Dels kan det ses som en resursallokeringsfråga där (om)fördelning av

79För en diskussion om New Public Management i styrning av offentlig verksamhet, se bl.a. Molander (2017); kopplat till universitet och högskolor bl.a. Ahlbäck Öberg red. (2016) och SOU 2015:92 s. 109 ff.

80Jfr. NOU 2006:19 s. 30.

147

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

resurserna i sig är syftet, dvs. att fördela resurserna dit de väntas ge bäst avkastning i form av önskade resultat. Dels kan det syfta till att skapa incitament som ändrar motivation och beteenden och där- igenom ger bättre måluppfyllelse (t.ex. högre kvantitet eller kvalitet av något) generellt i ett system; om någon omfördelning sker spelar här egentligen ingen roll.

Prestationsbaserad resurstilldelning som syftar till omfördelning bör bygga på en bedömning att:

1.Det finns ineffektiviteter i systemet (i förhållande till något spe- cifikt mål) som beror på att ekonomiska resurser är felaktigt för- delade mellan lärosäten.

2.Det går att identifiera dessa ineffektiviteter i form av

a)vilka lärosäten som inte får ut tillräckligt av sitt anslag, och

b)vilka andra lärosäten som skulle använda medlen bättre.

3.Detta går att göra genom en (uppsättning) indikator(er) eller genom kvalitativa utvärderingar vars resultat kvantifieras och görs jämförbara mellan lärosäten.

4.Effektivitetsvinsterna för det utvalda målet av att omfördela

medel är större än förluster som kan uppstå för andra mål (t.ex. genom att lärosäten som förlorar medel för att de presterar sämre på det utvalda målet därmed får sämre förutsättningar även för andra mål, eller att alla lärosäten lägger större prioritet på det utvalda målet och prioriterar ner annat värdefullt).

Prestationsbaserad resurstilldelning syftande till incitament bör bygga på en bedömning att:

1.Det finns brister i måluppfyllelse (eller åtminstone förutsätt- ningar för högre måluppfyllelse).

2.Måluppfyllelsen kan ökas genom vissa beteendeförändringar (på olika nivåer, från lärosätesledningar till enskilda lärare och fors- kare).

3.Genom en finansieringsmodell baserade på nyckeltal, indikatorer eller kvantifierade kvalitativa utvärderingar kan incitament ges som åstadkommer önskade beteendeförändringar och därmed bättre måluppfyllelse enligt en tänkt effektkedja.

148

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.Den förbättrade måluppfyllelsen för det utvalda målet genom beteendeförändringarna är mer värdefull än eventuella förluster som kan uppstå för andra mål.

4.5.2Vad säger forskning och erfarenheter?

Generellt om incitamentsstyrning

Grunden för incitamentsstyrning är principal-agentteorin, som byg- ger på en förmodad målkonflikt mellan uppdragsgivaren och utfö- raren som löses genom yttre motivation, inte minst ekonomiska belöningar men även sådant som positiv eller negativ uppmärksam- het eller bättre karriärmöjligheter.81

Det finns belägg för att incitament har effekt, men effekten är inte enkel eller oproblematisk. Generellt kan man säg att det finns belägg för att man genom att belöna vissa individer och grupper för att göra X får dem att göra X. Det finns dock en stor variation i reaktionerna på liknande typer av incitament, och effekterna av just en viss typ av incitament är därför svåra att urskilja.82

Forskningen har också påvisat en rad problem med incitament- styrning. Det som främjas är det som explicit premieras, vilket kan leda till sämre kvalitet eller kvantitet av det som inte belönas, framför allt i arbetssituationer med många parallella uppgifter.83 Mätsvårig- heter kan ge snedvridningar – komplexa mål och mångfacetterade uppgifter leder till att ett visst mått ofta ger en ofullständig och ibland direkt felaktig bild. Det är därför svårt att utforma ett opti- malt incitamentprogram i komplexa verksamheter. Incitament kan också leda till manipulation av det som ska mätas.84

En allvarlig risk med incitamentsstyrning är undanträngning av den inre motivationen. Forskningen tyder på att inre motivation har en stark effekt och att denna ofta inte förstärks utan tvärtom kan försvagas av yttre incitament.85 Avgörande är inte bara hur yttre

81Nistotskaya (2018) s. 253.

82Nistotskaya (2018) s. 269.

83Holmström & Milgrom (1991); Nitsoskaya (2018) s. 258–259.

84Nistotskaya (2018) s. 256–260.

85Frey & Jegen (2001); Nitsoskaya (2018) s. 260.

149

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

incitament utformas utan främst hur de kommuniceras och uppfat- tas – som stödjande och i linje med befintlig inre motivation eller som kontrollerande.86

Dessa problem är mer uttalade i offentlig sektor, eftersom det som regel är komplexa verksamheter och mål och flera principaler (t.ex. inte bara politiker utan även medborgare) och att samhällsser- vicens motiverande effekt riskerar att undanträngas.87 Högre utbild- ning och forskning är verksamheter som i hög utsträckning drivs av lärares, forskares och studenters inre motivation.

Prestationsbaserad resurstilldelning till universitet och högskolor

Prestationsbaserad resurstilldelning till universitet och högskolor har använts under flera årtionden i olika delstater i USA (främst inom utbildning) och i ökande utsträckning också i andra delar av världen (i Europa i högre utsträckning inom forskningsfinansiering). Synteser av hittillsvarande forskning i USA har pekat på att presta- tionsbaserade fördelningsmodeller påverkar lärosätenas beteende, men däremot finns det åtminstone än så länge inget stöd för positiva effekter på de mål som avses;88 i vissa fall noteras t.o.m. negativa effekter.89 En översikt som även inkluderade europeiska system kun- de inte heller hitta stöd för effekter på själva målen.90

Det finns studier som tyder på positiva effekter av prestations- baserad resurstilldelning av forskningsmedel på forskningsproduk- tion eller citeringar,91 men eftersom länder både med och utan sådana fördelningsmodeller har liknande utveckling är det svårt att dra slut- satser om effekter.92

Bland möjliga orsaker till uteblivna effekter har framförts att de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckligt starka eller dåligt ut- formade, men också att de underliggande antagandena kan vara fel-

86Jacobsen & Andersen (2014), s. 99.

87Nitsoskaya (2018), s. 260–261.

88”Summary and Conclusions” i Dougherty & Reddy (red) (2013).

89Rutherford & Rabovsky (2014).

90Kivistö & Kohtamäki (2016).

91Se bl.a. översikt i Debackere m.fl. (2018).

92Jonkers & Zacharewicz (2016).

150

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

aktiga. Prestationsbaserade fördelningsmodeller syftande till incita- ment bygger på ett grundantagande om lärosäten som ”intäkts- maximerare”.93 Det förutsätter att ledningen kan påverka organisa- tionens prestationer (dvs. vet vad som kan förbättra prestationerna och också har förmåga och resurser att vidta sådana åtgärder) men inte vill göra det i avsaknad av tillräckliga incitament (i linje med principal-agentteorin).94

På samma sätt som för incitamentsstyrning generellt pekar litte- raturen också på befarade eller observerade negativa sidoeffekter. Inom utbildning kan det t.ex. handla om att undvika antagning av studenter från mindre studievan bakgrund eller sänkta examina- tionskrav,95 och inom forskningen exempelvis sämre förutsättningar för tvärvetenskap, forskning utanför huvudfåran i respektive fält, populärvetenskapliga insatser m.m.96

Vissa pekar på att prestationsbaserad resurstilldelning kan ge posi- tiva effekter framför allt i form av en ”chock till systemet” där dåligt fungerande strukturer kan skakas om.97 Effekterna tycks dock tendera att vara kortvariga,98 samtidigt som systemen är svåra att ändra när de väl införts.99

4.5.3En försiktig inställning till prestationsbaserad resurstilldelning

Utifrån ovanstående redogörelse och de principer för styrningen vi formulerat ovan ser vi anledning att – som våra direktiv också anty- der – vara försiktig med finansiella styrningen i form av presta- tionsbaserad resurstilldelning.

Om nya former av sådan styrning övervägs bör man för det första vara klar över syftet. Vilket problem, eller ouppnådd potential, är det som ska åtgärdas? Handlar det i första hand om omfördelning av resurserna dit de gör bäst nytta eller incitament i hela systemet? Om det är incitament, vilken förändring ska de åstadkomma och på vil-

93Dougherty m.fl. (2016), s. 149.

94Rutherford & Rabovsky (2014), s. 204–205.

95Dougherty m.fl. (2016).

96Se bl.a. översikt i Debackere m.fl. (2018).

97Debackere m.fl. (2018).

98Auranen (2014).

99Debackere m.fl. (2018).

151

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

ken nivå ska de fungera – är det incitament på individnivå som läro- sätena förväntas vidareföra, eller incitament till lärosätesledningar att vidta helt andra åtgärder än interna incitamentsstrukturer? Oav- sett syftet behöver de direkta och indirekta incitament som skapas på olika nivåer tänkas igenom noga, med beaktande av både önskade och oönskade effekter.

Det finns ett antal risker eller komplicerande faktorer att beakta med prestationsbaserad resurstilldelning.

För det första är som vi betonat tidigare de inre drivkrafterna och en kvalitets- och ansvarskultur i kollegiet den grund som måste fungera, eller fås att fungera om den inte gör det. Den kan inte ersät- tas av yttre incitament utan att förutsättningarna för verksamheten undergrävs.100.

För det andra finns risken att effektiva incitament i en komplex verksamhet visserligen gynnar det som avses, men samtidigt tränger undan andra mål. Att försöka införa en indikator i resurstilldelnings- systemet för alla de olika mål som lärosätena har att arbeta med, och dessutom bestämma en optimal avvägning mellan dessa i en fördel- ningsmodell, är förknippat med stora svårigheter.

För det tredje finns risken att inte ens det eller de mål som styr- ningen tar sikte på nödvändigtvis främjas, om fokus i stället hamnar på att optimera utfall på de specifika indikatorer som används.

För det fjärde finns det stora skillnader mellan lärosäten och mel- lan områden (dvs. även inom lärosäten) som kan göra att incita- mentsstrukturer eller fördelningsmodeller får olika effekt. Att skapa en incitamentsstruktur som är ”rätt” för alla lärosäten – eller ens för alla områden inom ett lärosäte – är därmed inte enkelt. Här bör också den tydliga tendens som finns att lärosätena använder nationella för- delningsmodeller även internt beaktas.

För det femte behöver incitament till beteendeförändringar kun- na verka över tid, vilket innebär att systemet inte bör förändras för ofta. Varje förändring leder dessutom till omfördelningseffekter som kommer att väcka motstånd. Det innebär att eventuella oön- skade effekter som byggs in på grund av ovanstående riskfaktorer kan bli bestående under lång tid.

100Som bl.a. Ylva Hasselberg (2012, s. 42) pekat på blir rekommendationer om styrning via eko- nomiska incitament motsägelsefulla i den utsträckning som de ekonomiska incitamenten å ena sidan förväntas ha en tydlig styreffekt (dvs. att ekonomiskt egenintresse är en viktig drivkraft för hur arbetet utförs), å andra sidan inte antas ha en så tydlig styreffekt att de underliggande, aka- demiska värdena och drivkrafterna påverkas.

152

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Komplikationerna som vi berört ovan menar vi är starka skäl för att regering och riksdag bör hålla resurstilldelningen relativt enkel och i första hand styra på annat sätt än genom prestationsbaserad resurstilldelning.

4.5.4Andra former av styrning

Den ökande användningen av prestationsbaserad resurstilldelning runt om i världen kan ses som en del av ett ökat fokus på transparens och ansvarsutkrävande (accountability), i takt med akademins växan- de omfattning och samhällsbetydelse. Förutom prestationsbaserad resurstilldelning har andra instrument som fått ökad betydelse varit ökad uppföljning och utvärdering samt styrning via överenskommel- ser eller kontrakt.101 Vi ser dessa två delar som lämpliga att utveckla snarare än en ökad användning av prestationsbaserad resurstilldelning.

Som vi beskrivit ovan ser vi uppföljning och utvärdering som ett viktigt inslag i styrningen, vars betydelse blir större ju större friheter lärosätena har i övrigt. Det behövs väl fungerande uppföljning och inte minst ett tydligt kvalitetssäkringssystem där utbildningens och forskningens kvalitet, och lärosätenas åtgärder för att utveckla den eller åtgärda brister, synliggörs för olika intressenter.

En utvecklad dialogbaserad styrning är också ett sätt att föra regeringens och lärosätenas mål i linje med varandra som undviker de problem som beskrevs ovan med likriktning mellan lärosäten, inflexibilitet m.m. Se vidare diskussion i kapitel 5.

4.5.5Behov av förändringar i den finansiella styrningen

De olika delar kommer att diskuteras i kommande kapitel i betän- kandet, men vi ger här en översiktlig bedömning.

101Hazelkorn (2018), s. 430.

153

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Skilda anslag

Uppdelningen av anslag bygger på logiken att utbildning och forskning är skilda verksamheter som bör finansieras utifrån sina respektive för- utsättningar. Som framgår av kapitel 2 fanns också när uppdelningen gjordes ett problem i form av att utbildningen planerades utökas mycket starkt och samtidigt spridas över landet, medan forskningen avsågs vara fortsatt koncentrerad. Samtidigt har regering och riksdag ställt krav på ett nära samband mellan utbildning och forskning.

Det är enligt vår uppfattning rimligt att beräkna behov och resur- ser för utbildning respektive forskning. Utifrån målet att det ska finnas ett nära samband mellan utbildning och forskning är det dock viktigt att övervägandena om resurser görs samlat för båda (se dis- kussion i kapitel 5 och 6). Det finns annars risk att stora utbildnings- områden inte kopplas till den forskning och forskarutbildning som behövs för utbildningarnas långsiktiga lärarförsörjning och inne- hållsmässiga fördjupning och förnyelse, eller att forskningen inte får önskat genomslag i samhället om den inte kopplas till utbildning. Givet kravet på nära samband är det också rimligt att lärosätena kan använda anslagen på ett samlat sätt (se diskussion i kapitel 6 och 9).

Tilldelning av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Att utbildningsanslaget automatiskt påverkas av studenternas val av lärosäte ger direkt uttryck för målet att utbildningsutbudet ska utfor- mas utifrån studenternas behov, och är ett effektivt sätt att fördela resurserna dit där studenterna vill läsa (dvs. en omfördelnings- eller investeringsprincip). Lärosätena får samtidigt incitament att ha ett utbildningsutbud som är attraktivt för studenterna. Avräkningen mot studenternas avklarade poäng syftar till att ge lärosätena incitament att stödja studenterna i genomförandet av utbildningen.

Det finns dock också negativa effekter. Dagens system innebär att lärosätena får bäst ersättning för utbildningar där en stor student- efterfrågan och studenternas resultat är säkerställda. Det betyder att systemet driver mot ett relativt likriktat utbildningsutbud, med ut- bildningar som kan bedrivas med ett stort antal studenter och hög genomströmning. Andra former av utbildningar, exempelvis utbild-

154

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

ningar där studenternas intresse eller möjlighet att delta i och slut- föra utbildningarna är svåra att förutse, gynnas inte i systemet då de inte på samma sätt ger säkra intäkter. Utbildningsformer som fri- stående kurser, distansutbildningar och utbildningar med annan studietakt än heltid passar bl.a. för livslångt lärande, men har ofta låg prestationsgrad och missgynnas därmed av det höga genomslaget av helårsprestationer. Systemet gynnar inte heller utvecklandet av utbild- ningar som svarar mot arbetslivets och samhällets kompetensbehov men som har låg studentefterfrågan. Detsamma gäller för nya utbild- ningar där lärosätena, genom sin forskning, ser en framväxt av nya kunskaper och ett behov av att föra över dessa till arbetsliv och sam- hälle. Sådana utbildningar kan ha en låg studentefterfrågan till en början innan utbildningen blir känd. Utbildningar som har ett litet studentunderlag blir inte ekonomiskt försvarbara för ett lärosäte att genomföra, även om de skulle fylla ett stort kompetensbehov på arbetsmarknaden. Systemet missgynnar även lösningar såsom vali- dering och sena ingångar på program, vilka skulle behövas för att komma tillrätta med kompetensförsörjningen inom samhällsviktiga områden. Att delar av ersättningen är kopplad till studenternas resultat anses ibland också medföra en risk för sänkta kvalitetskrav.

Systemet innehåller också en indirekt styrning genom att ersättning för helårsstudent och helårsprestation varierar mellan olika utbild- ningsområden. När systemet infördes 1993 definierades utbildnings- områdena såsom motsvarande de traditionella fakultetsområdena, vil- ka upphörde att gälla som indelning av utbildning 1977. Flertalet utredningar har därefter belyst dels svårigheterna med att klassificera kurser enligt en föråldrad ämnesstruktur, dels irrelevansen i att koppla kostnader till ämnestillhörighet. Se fortsatt diskussion i kapitel 6 och 9.

Forskning

Jämfört med utbildningsanslaget är kopplingen mellan resursstyr- ningen och utfallet betydligt oklarare inom forskningen, dvs. om en hög andel externa medel och en omfördelningskomponent i basan- slaget baserad på bibliometri och externa medel verkligen åstadkom- mer högre forskningskvalitet än en högre andel basanslag som sak- nar prestationsbaserad omfördelning. Såväl fördelningseffekterna

155

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

(framför allt via externa medel) som de incitament som ges – att foku- sera insatserna på områden eller forskningsproblem som ger störst möjligheter att få beviljade bidragsansökningar, publiceringar och citeringar – kan också inverka negativt på andra viktiga aspekter såsom forskning inom samhällsviktiga områden kopplat till stora utbild- ningar, forskarutbildning, tvärvetenskaplig forskning, eller forskning- ens förnyelse genom nya forskningsfält och forskningsproblem. Se vidare diskussion i kapitel 6 och 9.

Riktade satsningar

En form av finansiell styrning som ofta används är riktade satsningar av olika slag. Sådana satsningar kan enligt vår mening vara en ända- målsenlig form av styrning, men under förutsättningen att det sker i en bra process. Om motiven till satsningarna eller till hur de fördelas mellan lärosäten är oklara kan det undergräva tilliten eller leda till att lärosäten drar slutsatsen att det är lobbyverksamhet som lönar sig. Vi menar att följande grundläggande arbetssätt så långt möjligt bör användas.

För det första bör det ske en behovsanalys där relevanta aktörer deltar och vars resultat redovisas öppet.

Prioritering av områden att satsa på bör därefter ske med utgångs- punkt från behovsanalysen, och utifrån principen att komplettera eller kompensera det som lärosätena eller andra aktörer redan gör.

Områden som pekas ut måste vara tillräckligt breda för att inte inskränka den akademiska friheten.

Lärosäten (och i förekommande fall andra aktörer) bör därefter ges möjlighet att anmäla intresse för deltagande i satsningen.

Medel och uppdrag bör sedan fördelas efter prövning av en utpe- kad myndighet med stöd av sakkunniga.

I de fall som riktade satsningar görs som permanenta höjningar av anslaget bör det finnas beslut om utvärdering och en tidpunkt när sats- ningen inte längre avses följas upp separat. Om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan initialt fördelas mellan deras olika anslag. Se vidare diskussion i kapitel 9.

156

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6Förstärkning av vissa normer i högskolelagen

Vi föreslår att

Regeringen tar initiativ till förändringar i högskolelagen (1992:1434), inklusive den ytterligare beredning som behövs, i syfte att i lagen markera:

att lärosäten och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället;

lärosätenas och den enskilda lärarens frihet i utbildningens utformning;

lärares och forskares möjlighet till deltagande i beslut och beredning av frågor som rör forskning och utbildning; och

att det normalt ska ingå både utbildning och forskning i tills- vidareanställda vetenskapligt kompetenta lärares arbetsupp- gifter.

En del av statens roll och ansvar består i att värna de akademiska grundvärdena och förutsättningarna för att universitet och hög- skolor ska kunna utföra sitt uppdrag. I olika delar av världen hotas idag universitets och högskolors roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället, liksom friheten att utforma forskning och utbildning.102 Även om direkta sådana hot kan kännas avlägsna i Sverige bör de om möjligt förebyggas. Dessutom finns risk att vik- tiga normer undergrävs oavsiktligt, för att de tas för givna och inte anses behöva ha ett uttalat skydd. En tydlighet kring grundläggande principer för högskolans roll ger en viktig grund för rollfördelning och en tillitsbyggande dialog mellan regering och lärosäten liksom mellan lärosätena och samverkansparter i det omgivande samhället. Vi menar därför att det är viktigt att centrala akademiska grundnor- mer uttalas i högskolans författningar.

102Bland annat har Central European University tvingats att lämna Budapest från den 1 januari 2019, och den ungerska regeringen har stoppat landets två masterutbildningar i genusvetenskap genom att dra tillbaka programmens ackreditering. I Turkiet har tusentals akademiker avskedats eller fängslats sedan kuppförsöket 2016. Se bl.a. Skarsgård (2018) och Aktas m.fl. (2018).

157

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Flera viktiga principer finns redan i högskolelagen. Det gäller forsk- ningens frihet, som också grundlagen sedan 2011 anger ska skyddas i lag.103 Sambandet mellan utbildning och forskning är en annan sådan. Bestämmelser på denna övergripande nivå ger visserligen inte alltid detaljerad vägledning i konkreta situationer, och lagar och även grund- lagar kan ändras. Bestämmelsen i högskolelagen om exempelvis forsk- ningens frihet ger dock ett bättre skydd för denna princip jämfört med om det enbart vore en återkommande fras i propositioner eller akade- miska festtal. Som Andrew Casson påpekar104 kan en lagfästning, även om den inte på kort sikt påverkar nuvarande förhållanden, tjäna som en varnande påminnelse till framtida regeringar.

I vår genomgång av högskolans roll och förutsättningar har vi identifierat några principer som enligt vår mening borde uttryckas i författning men där så inte sker i dag. Det handlar dels om två om- råden där avregleringen i autonomireformen 2010 enligt vår mening innebar att viktiga principer föll bort, dels två principiella marker- ingar som saknas i de svenska författningarna men finns i en del av våra grannländer. För det första saknas i de svenska författningarna en tydlig markering av lärosätenas särskilda roll med den akademiska friheten som grund. För det andra ser vi behov av att särskilt markera utbildningens frihet. För det tredje ser vi behov av att betona det kol- legiala ansvaret och inflytandet. Slutligen menar vi att sambandet mellan utbildning och forskning åter bör markeras när det gäller lärarnas arbetsuppgifter. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ till förändringar på dessa fyra punkter i högskolelagen (1992:1434), inklusive den ytterligare beredning som behövs. Vi redogör i det föl- jande för våra överväganden kring dessa fyra frågor. Avslutningsvis berör vi även kort frågan om myndighetsformen, som vi inte lägger några förslag om.

1032 kap. 18 § Regeringsformen (1974:152).

104Casson (2018), s. 25.

158

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6.1Markering av den akademiska friheten och lärosätenas särskilda roll

Begreppet akademisk frihet är väl etablerat och förankrat som en central förutsättning för högre utbildning och forskning. Som vi beskrivit ovan används det i EU-stadgan och i olika rekommenda- tioner från kommissionen och europaparlamentet, inklusive ett ut- pekat ansvar för både staten och lärosäten att värna den akademiska friheten. Sådana bestämmelser finns också i flera andra länders lag- stiftning. I den norska universitets- och högskolelagen (1 kap. 5 § punkt 1) anges t.ex. att ”universiteter og høyskoler skal fremme og verne akademisk frihet”. I den finska universitetslagen (1 kap. 3 §) står att ”universiteten har självstyrelse genom vilken forskningens, konstens och den högsta undervisningens frihet tryggas”. I den finska universitetslagen uttrycks således en uttalad koppling mellan lärosätets frihet och den individuella akademiska friheten. I Sverige beskrivs universitet och högskolor återkommande som institutioner som har en särskild roll som en självständig och kritiskt reflek- terande kraft i samhället, men denna roll markeras inte i högskole- lagen. Forskningens frihet skyddas genom 1 kap 6 § högskolelagen, men begreppet akademisk frihet används inte.

Akademisk frihet används ibland med en mycket bred betydelse. Henrik Berggren utforskade exempelvis i en ESO-rapport från 2012 olika aspekter av den akademiska friheten, och lyfte som centrala delar i dessa den individuella akademiska friheten att utforma forsk- ning och undervisning; sambandet mellan forskning och undervis- ning; det kollegiala självstyret; institutionell autonomi gentemot stat och marknad; samt studenternas frihet att välja sina studier och en syn på studenterna som medskapare av universitetet.105 Vi menar att det är den individuella akademiska friheten – avseende både utbild- ning och forskning – som bör avses. När det gäller sambandet mellan utbildning och forskning menade Berggren att detta är så centralt för själva idén om universitet att det bör räknas bland de akademiska friheterna, även om det inte är en ”frihet” i strikt bemärkelse. Vi delar bedömningen om vikten av sambandet mellan utbildning och forskning, men menar att den principen bör hävdas i sin egen rätt snarare än infogas i begreppet akademisk frihet. Likaså anser vi att kollegiets centrala roll i utformningen av högre utbildning och

105Berggren (2012) s. 49–55.

159

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

forskning bör hävdas i sin egen rätt, även om det utgör ett argument för lärosätenas autonomi.

När det gäller den institutionella autonomin och individuell aka- demisk frihet ansluter vi oss till synsättet i den norska utredningen om akademisk frihet (NOU 2006:19). Det betyder att vi reserverar begreppet akademisk frihet för den individuella akademiska friheten och ser den institutionella autonomin som en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för individuell akademisk frihet.106 För att den akademiska friheten ska vara en realitet behöver både lärosätena och staten som huvudman upprätthålla denna.

Huvudargumentet för akademisk frihet är som vi berörde i avsnitt 4.1 dels att det fria kunskapssökandet är en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund, dels lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället. Eftersom den självständiga och kritiska rösten främst behövs när den säger det som går emot rådande uppfattningar om samhällets önskvärda tillstånd eller vart det är på väg ligger i detta en förväntan på att stå upp för obekväma sanningar eller perspektiv, och att detta respekteras av omvärlden.

Vi föreslår mot bakgrund av ovanstående att en bestämmelse förs in i högskolelagen om att både lärosätena och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forsk- ning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället.

4.6.2Utbildningens frihet

Forskningens frihet skyddas genom 1 kap 6 § högskolelagen, en reglering som numera också har sitt stöd i grundlagen. I flera andra länder gäller dock sådana skydd i både grundlag och särförfattningar inte bara forskningens utan också den högre utbildningens frihet.

I propositionen Vissa forskningsfrågor angav regeringen att det är genom utrymmet för fritt tänkande och ohindrad kreativitet som forskningen kan ge sina oumbärliga bidrag till samhället. Regeringen framhöll att eftersom forskningens resultat och innebörden av dessa

106Om lärosätena t.ex. åläggs begränsningar i forskningens innehåll förväntas de vidareföra dessa begränsningar till den akademiska personalen, men ett lärosäte kan också själv införa begränsningar som bryter mot den akademiska friheten Se NOU 2006:19 s. 13. och även Sundquist (2010), s. 81.

160

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

inte kan förutsägas kan de också uppfattas som hot mot etablerade intressen eller anses icke önskvärda utifrån olika värderingar. Riskerna för olämpliga resultat får dock inte tas till intäkt för att vare sig styra eller hindra det fria kunskapssökandet. Att styra forskningen till enbart lämpliga resultat skulle, framhöll regeringen, strida mot såväl forskningens som det öppna demokratiska samhällets grundidé.107

Vi menar att dessa resonemang i hög grad är tillämpliga även för den högre utbildningen. Även utbildningen måste ha det fria kun- skapssökandet som grund för att ge sitt oumbärliga bidrag till sam- hället, det som inte andra utbildningsformer kan ge. Även olika utbildningar eller inslag i undervisningen kan uppfattas som hot mot vissa intressen eller värderingar, men att därför förhindra lärosäten att erbjuda vissa utbildningar eller enskilda lärare att förmedla visst kunskapsinnehåll skulle strida mot såväl den högre utbildningens som det öppna demokratiska samhällets grundidé.

Parallelliteten mellan forskningens och utbildningens frihet är inte fullständig. Den enskilde högskolelärarens frihet att utforma utbildning är i praktiken mer begränsad än forskarens frihet, av naturliga och nödvändiga skäl. En diskussion om detta finns bl.a. i den norska utredning som 2006 hade i uppdrag att överväga om en lagfästning av individuell akademisk frihet borde ske i Norges uni- versitets- och högskolelag (NOU 2006:19). Det har att göra med att utbildningen i långt högre grad än forskningen är ett kollektivt ansvar för kollegiet och lärosätet som helhet, och också i högre grad reglerad nationellt. Den norska utredningen såg ändå anledning att markera att varken staten eller lärosätet kan detaljreglera undervis- ningens innehåll, och att läraren bör ha en rätt och ett ansvar att formulera sitt eget ”faglig baserte budskap til studenterna”.108 Sedan tidigare fanns i den norska universitets- och högskolelagen ett för- bud mot att ge lärosätena pålagor om utbildningens innehåll (1 kap. 5 § punkt 3), och detta kompletterades enligt utredningens förslag med en bestämmelse om den enskilde lärarens självständiga ansvar för utbildningens innehåll och uppläggning inom de ramar som hög- skolan fastställer (1 kap. 5 § punkt 4).

Vi menar att det finns anledning att införa liknande bestämmelser i Sverige. Lärosätenas frihet att utforma utbildningen kan markeras genom att i högskolelagen slå fast att utöver vad som anges i 1 kap.

107Prop. 1998/99:94 s. 9–10.

108NOU 2006:19, s. 48.

161

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

7–9 §§ högskolelagen (de allmänna målen för utbildning på grund- nivå, avancerad nivå och forskarnivå) samt de föreskrifter för examina som regeringen meddelar med stöd av 10 a § får lärosätena inte ges instruktioner om utbildningens innehåll. En sådan bestäm- melse skulle kunna kompletteras med en bestämmelse som slår fast den enskilde lärarens självständiga ansvar för sin undervisning, inom de ramar som lärosätet fastställer.

4.6.3Det kollegiala ansvaret

Vi har i avsnitt 4.1.2 ovan beskrivit det kollegiala ansvaret och infly- tandet som en viktig förutsättning för universitets och högskolors verksamhet. Starka och ansvarsfulla lärosäten behöver enligt vår mening byggas på starka och ansvarsfulla kollegiala strukturer.

Autonomiutredningen (SOU 2008:104) betonade, som en av utgångspunkterna för sitt förslag om en ny verksamhetsform för universitet och högskolor, att det kollegiala inflytandet och student- inflytandet måste tryggas.109 Utredningen föreslog därför att en lag för självständiga lärosäten skulle innehålla en bestämmelse om att kollegiala beslutsorgan, med en majoritet av vetenskapligt kompe- tenta lärare, ska ansvara för frågor om utbildningens och forskning- ens innehåll och kvalitet. Autonomiutredningens förslag behand- lades i propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149), där regeringen bl.a. framhöll lärarnas och forskarnas ansvar för kvali- teten i verksamheten som en grundläggande princip inom den högre utbildningen och forskningen. I detta ligger, framhöll regeringen, att beslut som rör den akademiska verksamhetens innehåll och utform- ning ska fattas av dem som besitter den bästa sakkunskapen.110 Regeringen betonade vidare att

den forskande och undervisande personalen, tillsammans med studen- terna, utgör kärnan i ett lärosätes verksamhet. Det är därför angeläget att universitet och högskolor på lämpligt sätt tar till vara lärarnas och fors- karnas kompetens och kunskaper i beslutsfattandet och att det finns former för lärare och forskare att kunna påverka verksamheten, inte minst när det gäller innehållsliga aspekter av utbildning och forskning.111

109SOU 2008:104, s. 153–154.

110Prop. 2009/10:149, s. 31.

111Prop. 2009/10:149, s. 32.

162

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

Regeringen anförde vidare att det är naturligt att lärarna och fors- karna har ett stort inflytande över kärnverksamheten vid universitet och högskolor, men att riksdag och regering inte bör slå fast i vilken organisatorisk form detta inflytande ska utövas.112 Efter regeringens förslag i propositionen togs de flesta bestämmelser som reglerar lärosätenas inre organisation bort, inklusive tidigare bestämmelser om kollegialt sammansatta fakultetsnämnder. I stället för Autonomiutred- ningens förslag om krav på att varje lärosäte skulle ha minst ett kolle- gialt organ infördes en bestämmelse som säger att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om beslu- ten kräver en bedömning av uppläggning, genomförande av eller kva- litet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen (2 kap. 6 § högskolelagen).

Ledningsutredningen (SOU 2015:92) diskuterade olika aspekter av kollegialitet och kollegialt inflytande och beslutsfattande. Utred- ningen menade att kollegialitet utgör en oumbärlig komponent i läro- sätenas ledningsfunktioner, framför allt vad gäller kvalitetsgranskning av verksamheten men också andra ledningsuppgifter. Utredningen framhöll samtidigt möjliga svagheter med den kollegiala lednings- modellen, bl.a. svårigheter att hantera större förändringar, risk för konservatism och oklarare ansvarsutkrävande. Utredningens slut- sats var att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och tillsammans utgör ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla läro- säten. Utredningen föreslog att de kollegiala organens uppdrag ut- formas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.113

Ledningsutredningen hänvisade också till den kritik som framförts att autonomireformen kommit att innebära en urholkning av kolle- gialiteten vid svenska lärosäten,114 inklusive att svenska lärosäten inte alltid lever upp till Unescos rekommendation om undervisande per- sonal i den högre utbildningen som bl.a. anger att lärarna ska ha rätt och möjlighet att delta i ledningsorgan och rätt att utse en majoritet i akademiska organ vid lärosätet.115 Ledningsutredningen framhöll att Unescos rekommendation inte är juridiskt bindande, och bedömde att högskoleförfattningarnas bestämmelser om att lärarna har rätt att

112Prop. 2009/10:149, s. 34.

113SOU 2015:92, s. 141–147.

114Förutom de källor som Ledningsutredningen hänvisar till, se bl.a. Ahlbäck Öberg m.fl. (2016).

115Unesco (1997).

163

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

utse ledamöter i styrelsen samt kravet på att vissa beslut ska fattas av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta personer i princip mot- svarar de målsättningar som Unesco formulerat.116

Vi delar bedömningarna från regeringen och Ledningsutred- ningen ovan när det gäller vikten av kollegialt inflytande vid univer- sitet och högskolor. Till skillnad från Ledningsutredningen menar vi dock inte att högskolelagen i dag uttrycker någon norm om kolle- gialt kvalitetsansvar och inflytande. Den konstruktion som infördes i högskolelagen 2011 säger enbart att vissa beslut ska fattas av per- soner med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Det innebär i praktiken att rektor, eller någon annan person med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, kan fatta alla beslut. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § högskolelagen garanterar därmed varken närmare sakkunskap inom de områden som besluten avser eller att högskolans lärare har det inflytande som bl.a. Unesco:s rekommendationer för undervi- sande personal i högre utbildning stipulerar. Enligt 2 kap. 7 § hög- skolelagen har studenterna rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation, men lärarna har inte motsvarande rätt enligt lagen.117 Regeringen framhöll i propositionen En akademi i tiden vik- ten av att lärosätets ledning inte ska ha ett närmare ansvar för utbild- ningens och forskningens innehåll, och uttryckte ett stort förtro- ende både för styrelsernas insikt i detta avseende och för lärarnas och forskarnas förmåga att verka för att det akademiska inflytandet får genomslag.118 Vi menar att en så central princip som det kollegiala ansvaret och inflytandet borde uttryckas explicit i lagen och inte bara förutsättas. Vi föreslår därför att 2 kap. 6 och 7 §§ högskolelagen formuleras om eller kompletteras så att krav på kollegial sakkunskap och lärarnas inflytande i beredning och beslut rörande utbildningens och forskningens organisation och kvalitet säkerställs.

116SOU 2015:92, s. 133–134.

117Lärarna har visserligen rätt att utse ledamöter i styrelsen, men som regeringen anför i propo- sitionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149 s. 37) har styrelsen normalt inte en majoritet av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta ledamöter och kan därmed inte fatta den typ av beslut som avses i 2 kap. 6 § högskolelagen.

118Prop. 2009/10:149, s. 37.

164

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6.4Både utbildning och forskning i lärarnas arbetsuppgifter

Alla strukturer måste enligt vår mening stödja sambandet mellan utbildning och forskning – från övergripande resurstilldelning till den enskilde lärarens arbete. Att de undervisande lärarna har en aktuell in- sikt i och erfarenhet av egen forskning är som vi ser det en viktig faktor för ett väl fungerande samband mellan utbildning och forskning.

Tidigare fanns det bestämmelser i högskolelagen om att i en professors och lektors arbetsuppgifter ska det normalt sett ingå både utbildning och forskning. Avseende lektorer infördes denna bestäm- melse direkt i den nya högskolelagen 1992.119 Motsvarande bestäm- melse avseende professorer120 infördes efter regeringens förslag i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation. I propo- sitionen framhöll regeringen att alla lärare med vetenskaplig kom- petens, dvs. doktorsexamen eller motsvarande, bör medverka i såväl grundläggande utbildning som forskning/forskarutbildning. Förtyd- ligandet avseende professorer motiverades bl.a. med att det med tanke på utbildningens anknytning till forskningen var väsentligt att pro- fessorer i större utsträckning deltog i grundutbildningen.121

Befattningsutredningen (SOU 2007:98) framhöll som ”en viktig framtidsfråga” att såväl forskning som utbildning ingår i lärarnas arbetsuppgifter; ”Alla lärare bör forska och alla forskare bör under- visa.”122 Mot bakgrund av en diskussion om vikten av forsknings- anknytning, och med hänvisning till rapporter om ett utbrett miss- nöje med bristande möjligheter till kompetensutveckling och egen tid för forskning, betonade utredningen att det i normalfallet bör finnas ett rimligt utrymme för egen forskning och kompetensut- veckling, samt att samtliga lärare i normalfallet även bör vara delak- tiga i utbildningen. Mängden undervisning och forskning kan givet- vis fluktuera över tid, framhöll utredningen.123 Utredningen föreslog en allmänt hållen bestämmelse enligt vilken det i en vetenskapligt kompetent lärares arbetsuppgifter normalt skulle ingå både utbild- ning och forskning.

119Tidigare 3 kap. 5 § högskolelagen (1992:1434), enligt förslag i prop. 1992/93:1. Tidigare angavs i 19 kap. 7–8 § högskoleförordningen (1977:263) att professorer och högskolelektorer skulle ägna sig åt både utbildning och forskning.

120Tidigare 3 kap. 2 § högskolelagen.

121Prop. 1996/97:141, s. 38–39.

122SOU 2007:98, s. 93.

123SOU 2007:98, s. 347.

165

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

Befattningsutredningens förslag behandlades i propositionen En akademi i tiden tillsammans med Autonomiutredningen, vars förslag till ny lag om självständiga lärosäten inte innehöll några närmare bestämmelser om lärarna. Resultatet blev att tidigare skrivningar om lärarnas arbetsuppgifter helt togs bort med motivering att det är läro- sätena som arbetsgivare som bäst känner till vilka arbetsuppgifter som ska utföras.124 I författningskommentaren till den nya bestämmelse där det anges att det för utbildning och forskning ska finnas profes- sorer och lektorer anställda (SFS 1992:1434, 3 kap. 2 §) anges att bestämmelsen inte innebär att det i den enskilde professorns eller lektorns arbetsuppgifter alltid måste ingå både utbildning och forsk- ning, utan att ”i vilken mån de olika momenten ska ingå i en enskild anställning får bestämmas från fall till fall.”125

Dagens reglering kan därmed anses öppna för att anställa perso- ner enbart för utbildning eller forskning utan någon uttalad norm om att båda arbetsuppgifterna normalt bör ingå, ens över tid. Vi anser inte att det är en god ordning, och föreslår därför att återinföra tidigare reglering med en mer generell formulering enligt Befatt- ningsutredningens förslag.

Den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 5 § högskolelagen stipulerade att det i en lektors arbetsuppgifter ”utom på det konstnärliga om- rådet,” skulle ingå både utbildning och forskning. I propositionen anfördes dock i omedelbar anslutning till bedömningen att det i lekto- rernas arbetsuppgifter borde ingå både utbildning och forskning att ”på den konstnärliga sidan motsvaras forskning av konstnärligt utvecklingsarbete.”126 Ordet forskning i högskolelagen har sedermera kommit att omfatta även konstnärlig forskning, efter förslag i propo- sitionen Forskning och innovation.127 Vi bedömer därför att en ny bestämmelse borde utformas så att det i vetenskapligt eller konstnär- ligt kompetenta lärares arbetsuppgifter normalt ska ingå både utbild- ning och forskning.

124Prop. 2009/10:149, s. 59.

125Prop. 2009/10:149, s. 111.

126Prop. 1992/93:1, s. 59.

127Prop. 2012/13:30, s. 105–106. Se även prop. 2008/09:134, s. 19–21.

166

SOU 2019:6

Principer för en ändamålsenlig styrning

4.6.5Lärosätenas autonomi och myndighetsformen

Statliga universitet och högskolor är en del av den offentliga orga- nisationen av förvaltningsmyndigheter, och lyder som sådana under regeringen (11 kap. 6 § regeringsformen). En inskränkning i reger- ingens möjlighet att styra myndigheterna är att dessa är självständiga när det gäller beslut i enskilda fall som innebär myndighetsutövning eller tillämpning av lag (11 kap. 7 § regeringsformen). Den domine- rande verksamheten vid universitet och högskolor – forskning och utbildning – är dock exempel på s.k. faktiskt handlande som inte om- fattas av det skyddet. Universiteten och högskolorna har således inte det grundlagsskydd för självständighet som regeringsformen ger de typiska myndighetsuppgifterna.128

I förarbetena till högskolelagen (prop. 1992/93:1 s. 25) angavs grundinställningen att universitet och högskolor skulle ges så stor självständighet som möjligt och därför borde regleringen i lag och för- ordning begränsas till dels de för utbildning, forskning och konst- närligt utvecklingsarbete specifika målen, dels de organisatoriska be- stämmelser som behövs för att garantera rättssäkerheten för enskilda och kvaliteten i verksamheten samt fastlägga principerna för lednings- ansvaret. Därutöver fanns också ett visst behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamhet i förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller tjänsteorganisationen. Regeringen gjorde motsvarande överväganden i propositionen En akademi i tiden, där regeringen också föreslog ytterligare avregleringar i syfte att ge lärosätena större frihet inom ramen för myndighetsformen.129

Autonomiutredningen ansåg att en myndighets lydnadsförhållan- de under regeringen rimmar illa med den autonomi som universitet och högskolor bör ha130 och pekade på ett antal praktiska hinder för lärosätenas utförande av sitt uppdrag som följer av myndighetsfor- mens begränsningar.131 Autonomiutredningen föreslog därför att stat- liga universitet och högskolor skulle upphöra att vara myndigheter och i stället få en ny offentligrättslig associationsform benämnd själv- ständiga lärosäten.

Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) diskuterade frågan om högskolornas självständighet, och angav som ett sätt att förstärka

128SOU 2008:125, s. 461.

129Prop. 2009/10:149.

130SOU 2008:104, s. 112.

131SOU 2008:104, s. 115–121.

167

Principer för en ändamålsenlig styrning

SOU 2019:6

denna vore att i regeringsformen ställa upp ett krav på att föreskrif- ter om universitetens och högskolornas organisation, befogenheter och åligganden ska meddelas i lag. En sådan ordning skulle enligt Grundlagsutredningen kunna stärka universitetens och högskolornas självständighet gentemot regeringen och därmed även stärka skyddet för forskningens frihet samtidigt som det grundläggande demokra- tiska inflytandet säkerställs. För att inte föregripa beredningen av Autonomiutredningens förslag som då pågick lade dock Grundlags- utredningen inget förslag på detta område.132 Regeringen valde i pro- positionen En akademi i tiden att öka lärosätenas frihet inom ramen för myndighetsformen, bl.a. på grund av ett antal frågor rörande en annan associationsform krävde ytterligare utredning.133

Diskussionen om myndighetsformen är lämplig för universitet och högskolor aktualiseras fortfarande, bl.a. med anledning av vår utredning.134 Vi har inte sett det som en del av vårt uppdrag att behandla frågan om lärosätenas associationsform, utan utgår från den befintliga myndighetsformen. Vi menar dock att de principer och former vi föreslår för styrning och resurstilldelning i stor ut- sträckning skulle kunna tillämpas även i en eventuell framtida situa- tion med en annan associationsform för lärosätena. Det är i alla händelser viktigt att styrningen liksom hittills bejakar att lärosäten inte är myndigheter som alla andra. Exempelvis bör ingripande i utbildningens och forskningens innehåll ses som uteslutna trots det faktum att de inte är myndighetsutövning och därför inte skyddas från regeringens ingripande enligt grundlagen.

132SOU 2008:125, s. 467.

133Prop. 2009/10:149, s. 21.

134Se bl.a. Honeth (2018).

168

5En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Med utgångspunkt i de principer för ändamålsenlig styrning som vi redogör för i kapitel 4, menar vi att dagens styrprocess delvis bör förändras. Styrningen bör vara mer långsiktig och mer samordnad för att utbildnings- och forskningsmiljöer med kvalitet ska kunna byggas upp, och för att lärosätena ska kunna ta sitt samhällsansvar. Styrningen måste också i större utsträckning präglas av tillit. Tillit är något som byggs upp mellan parter, där dialog är ett viktigt verktyg.

För att uppnå långsiktighet och samordning i styrningen krävs att högre utbildning och forskning i större utsträckning behandlas till- sammans i politiken, samt att uppdrag och resurssättning i huvudsak har ett flerårigt perspektiv som omfattar universitets och högskolors hela verksamhet. Därför föreslår vi att regeringen bör lämna en samlad proposition för högre utbildning och forskning under varje mandatperiod. Vi föreslår också att lärosätena ges fyraåriga planer- ingsförutsättningar där mål och uppdrag utgår från propositionen men anpassas till respektive lärosätes förutsättningar och profil. Dessa mål och uppdrag bör sättas i dialog mellan lärosätet och regeringen. Genom dialogbaserad styrning blir målen och uppdragen mer rele- vanta och förpliktigande att uppfylla. Med detta kommer ett tydli- gare ansvar och ansvarsutkrävande. Utfallet av lärosätets uppdrag och måluppfyllelse ligger därefter till grund för kommande propo- sition och uppdrag.

En ändamålsenlig styrning kräver också att det finns relevant kunskap på en övergripande nivå som ger bra förutsättningar för regering och riksdag att kunna formulera politiska mål. Det ställer krav på analyser som belyser utfall av tidigare reformer, internatio- nella utvecklingstendenser och bedömningar av högskolans utveck-

169

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

ling. Vi föreslår därför att en analysfunktion inrättas som komple- ment till dagens myndigheter, med uppdrag att göra samlade och oberoende analyser utifrån ett övergripande perspektiv.

Vår föreslagna styrprocess kan sammanfattas i nedanstående bild.

Samlad politik

i form av gemensam proposition

 

Fyraåriga

Analys inför

planerings-

ny proposition

förutsättningar

 

och uppdrag

Utfall och

lärospecifik

uppföljning

5.1En långsiktig och sammanhållen process

I detta avsnitt föreslår vi en ram för hur övergripande mål och prioriteringar för högre utbildning och forskning bör formuleras. Den huvudsakliga form vi föreslår är en samlad proposition för högre utbildning och forskning. I senare avsnitt beskriver vi hur denna proposition bör vara grunden för en mer långsiktig styrning av högskolan genom dialoger, genom fyraåriga överenskommelser och genom att de mål och återrapporteringskrav som finns i regler- ingsbrevet får ett fyraårigt perspektiv.

Det finns tre huvudsakliga syften som vi menar att en samlad pro- position kan uppnå: långsiktighet, samordning och förstärkt samband mellan utbildning och forskning. För det första kan propositionen lägga en ram för en ökad långsiktighet i styrningen, inte minst avse- ende utbildningen. För det andra blir propositionen ett tillfälle att samla och samordna politiken, vilket är en förutsättning för att styr- ningen, i enlighet med våra direktiv, ska kunna hantera bredden i poli- tikens målsättningar och de målkonflikter som kan uppstå. En särskilt

170

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

viktig aspekt av sådan samordning är, för det tredje, att behandla högre utbildning och forskning i ett sammanhang.

5.1.1En samlad proposition för högre utbildning och forskning vart fjärde år

Vi föreslår att:

En samlad proposition för högre utbildning och forskning lämnas en gång per mandatperiod.

Sedan början av 1980-talet har regeringen lämnat en forskningspoli- tisk proposition till riksdagen varje mandatperiod. Utredningen Forskning 2000 (SOU 1998:128) gjorde en bedömning av de sex första propositionerna som resulterade i att utredningen förordade en fortsättning med forskningspolitiska propositioner en gång per mandatperiod. Med hänsyn till det nära sambandet mellan forsk- ningen och forskarutbildningen inom universitet och högskolor och den grundläggande högskoleutbildningen pekade utredningen på att det också kunde vara lämpligt att samtidigt lägga fram övergripande förslag avseende den grundläggande högskoleutbildningen.

Forskning 2000 framhöll också att mycket kan hinna hända under en fyraårsperiod, och att betoningen av långsiktighet inte får undanskymma att det också kan finnas behov av flexibilitet och möj- ligheter att göra snabba insatser. Regering och riksdag förutsattes vara fria att, när så bedöms angeläget, ta upp forskningsfrågor och andra kunskapsfrågor också i andra sammanhang, men utredningen betonade att övergripande och principiella forskningsfrågor borde behandlas i den forskningspolitiska propositionen.1 Regeringen ställ- de sig bakom denna bedömning i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94), och sedan dess har ytterligare fem forskningspoli- tiska propositioner lagts fram.

Vi menar att ordningen med forskningspolitiska propositioner i stort har varit en lyckad form för att skapa en långsiktig politik, och för en samlad redogörelse för de politiska målen och vilka resurser som finns till förfogade för att möta dem. De skäl som Forsk- ning 2000 anförde avseende avvägningen mellan långsiktighet och

1SOU 1998:128 s. 232–234.

171

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

återkommande tillfällen för omprövning ser vi som fortsatt tungt vägande skäl för denna form.

Vi anser också, i linje med våra resonemang i andra delar av betän- kandet, att det är hög tid att slå fast denna långsiktighet även i utbild- ningspolitiken och styrningen av utbildningens dimensionering, vil- ket behandlas i avsnitt 5.1.2 nedan.

En nackdel med hittillsvarande ordning med forskningspolitiska propositioner är att det kan bidra till en separation av politiken mel- lan utbildning och forskning. Vi ser därför som ett viktigt skäl för en samlad proposition för högre utbildning och forskning att de åter- kommande tillfällena för samlade avvägningar och prioriteringar också ska omfatta avvägningar mellan insatser rörande utbildning och forsk- ning och hur de kan samordnas. Med en samlad proposition ges reger- ingen en god möjlighet att tydliggöra de mål den har för både den hög- re utbildningen och forskningen samt för kopplingen dem emellan. En samlad styrning av utbildning och forskning menar vi utgör en viktig förutsättning för att skapa sammanhållna kunskapsmiljöer där utbildning och forskning av hög kvalitet samspelar. Utbildningens dimensionering har i vissa fall koppling till forskningspolitiken. Ett exempel på det är regeringens önskan att ny forskning snabbt ska komma utbildningen tillgodo inte minst för det livslånga lärandet. Ett annat är forskarutbildningens betydelse både för samhället i stort men också för högskolans egna kompetensförsörjning.

Vi föreslår därför att regeringen lämnar en samlad proposition för högre utbildning och forskning vart fjärde år. Vi ser det som natur- ligt att behandla både utbildning och forskning för att ge en samlad, övergripande bild av högskolans mål, resultat och resurser. På sam- ma sätt som för forskningen bör regeringen varje mandatperiod pre- sentera sin långsiktiga politik för den högre utbildningen, redogöra för olika satsningar och redovisa de övergripande resultaten. På så sätt ges utbildningsfrågorna ett långsiktigt perspektiv och utbildning och forskning knyts närmare varandra.

Den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2016/17:50) har delvis redan påbörjat utvecklingen mot en samlad proposition genom att den även berör utbildningen på olika sätt. Det gäller bl.a. förslagen om karriärvägar för högskolans lärare. Kopplingen mellan utbildning och forskning berörs också, och av propositionen fram- går att högre utbildning bör vara en integrerad del i de satsningar på

172

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

forskning och innovation som görs för att möta olika samhällsutma- ningar. Däremot behandlar inte propositionen frågor som rör hög- skolans dimensionering, t.ex. utbyggnad av olika utbildningar.

Sedan 2008 har de forskningspolitiska propositionerna även be- rört innovationsfrågor. Att samverkansaspekten är en naturlig del i utbildning och forskning talar för att innovationsfrågorna har en plats i den samlade propositionen. Högskolan är en viktig del i inno- vationssystemet både genom den kunskapsutveckling som forsk- ningen leder till men också genom högskolans roll inom kompetens- försörjningen. (Se avsnitt 7.8.)

Vi tror att tidpunkten när den forskningspolitiska propositionen lämnas i dag – mitt i mandatperioden – är den tidpunkt som även passar frågor om högre utbildning bäst. En genomarbetad proposi- tion behöver tid för att utarbetas samtidigt som det behöver finnas tid kvar i mandatperioden för dess implementering.

Den samlade proposition vi föreslår ger både lärosäten och andra myndigheter en klar bild av utgångspunkterna för de kommande årens styrning t.ex. när det gäller framtida resurstillskott eller för den delen neddragningar om det blir aktuellt. Tydliga planerings- förutsättningar underlättar lärosätenas planering på både kort och lång sikt och de får därmed ökade möjligheter att ta ett tydligt verk- samhetsansvar. Propositionen underlättar också regeringens interna arbete då grunden för exempelvis olika uppdrag är givna och därmed enklare kan utformas.

Betydelsen av en samlad proposition beror självfallet på utform- ningen. I den genomgång som Forskning 2000 gjorde av de första sex forskningspolitiska propositionerna konstaterade de att propo- sitionerna sällan innehöll några systematiska analyser av vad som skett till följd av förslagen i tidigare propositioner, och att det var svårt att utläsa motiven för de samlade insatserna och prioritering- arna eller vilka konkreta slutsatser regeringen dragit av de mål och riktlinjer som presenterades.2 Vi menar dock i likhet med Forsk- ning 2000 att en periodiskt återkommande proposition åtminstone ger förutsättningar för denna typ av analyser och samlade över- väganden. Det har också framförts att de forskningspolitiska propo- sitionerna kan ha bidragit till ryckigheten i politiken, genom att varje regering har känt ett behov av att komma med något nytt ”koncept”

2SOU 1998:128 s. 211.

173

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

i propositionerna.3 Denna invändning är värd att beakta såväl för regeringen som för andra aktörer som ställer förväntningar på de återkommande propositionerna. Ett sätt att motverka en sådan ten- dens kan vara att kombinera återkommande propositioner varje man- datperiod med vissa övergripande principer och mål som avses gälla för en längre period. Den senaste svenska forskningspolitiska propo- sitionen har också ett uttalat tioårigt perspektiv med vissa mål som avser hela tioårsperioden. Ett sådant långsiktigt perspektiv kan ge en viktig ram och stabilitet för politiken.

5.1.2Långsiktig styrning av utbildningens dimensionering

Att både högre utbildning och forskning är verksamheter som kräver en långsiktig styrning har varit vägledande för politiken under lång tid. I 1993-års reform var t.ex. treåriga utbildningsuppdrag en viktig del i modellen (se kapitel 2). I praktiken har dock långsiktig- heten inte beaktats när det gäller den högre utbildningens dimensio- nering. De övergripande målen med högskolans utbildning har dock varit stabila över tid.4 Vid två tillfällen har regeringen under de senaste decennierna lämnat propositioner som mer samlat behandlat högskolepolitiken5, dock inte i frågor om utbildningens resurser. I övrigt har frågor behandlats i egna propositioner.

Regeringens styrning av utbildningens dimensionering har bestått av två delar. Den viktigaste har varit storleken på de ekonomiska resur- serna. Därutöver fanns fram till 2008 tre- eller fyraåriga mål för ett urval examina. De ekonomiska resurserna fastställs i och med att riks- dagen tar ställning till regeringens förslag i budgetpropositionen. När regeringen lämnar förslag om budgeten beräknar den också storleken på de kommande årens anslag för att ge en mer långsiktig bild av verk- samhetens ekonomiska förutsättningar.

De senaste 15 årens budgetpropositioner innehåller samtliga nya förslag som påverkar utbildningens dimensionering. I flertalet fall avser förslagen permanenta resursökningar eller minskningar för ett lärosäte. Samtidigt finns det också flera tillfälliga förändringar av resurserna till utbildning. Även om merparten av förändringarna är stadigvarande, och både permanenta och tillfälliga satsningar inte

3Wetterberg (2010).

4SOU 2015:70, s. 61.

5Prop. 2001/02:15 och prop. 2004/05:162.

174

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

sällan haft goda politiska motiv i form av regionala arbetsmarknads- utmaningar eller brist på lärare i skola och förskola samt personal i hälso- och sjukvården, har ett långsiktigt perspektiv delvis saknats genom att varje år har inneburit nya förändringar. På samma sätt har neddragningar av olika lärosätens resurser hanterats. Särskilt de till- fälliga resurserna har, på grund av sin korta livslängd, varken kunnat användas till att utveckla utbildningsutbudet långsiktigt eller att anställa flera lärare i högskolan.

Utöver mängden förändringar har långsiktigheten enligt oss påver- kats negativt av att förändringarna inte har föregåtts av en tillräcklig diskussion om vilka lärosäten som bäst kan ta vara på dem. De har heller inte varit utformade så att lärosätena fått tillräckligt med tid för att kunna genomföra dem på bästa sätt. Att det blivit så är en följd av att de utformats under en kort tidsperiod för att sedan sjösättas snabbt.

Tidsbegränsade satsningar och för kort period mellan beslut och införande leder både till att den önskade verksamheten inte fullt ut kan erhållas men också till att de ekonomiska resurserna inte kan användas på ett ändamålsenligt sätt. Ett exempel är den tidsbegrän- sade kvalitetssatsning om 250 miljoner kronor på lärar- och förskol- lärarutbildningar och utbildningar inom humaniora och samhälls- vetenskap som inleddes 2015. De flesta lärosäten bedömer att den bästa användningen av medlen är att öka den lärarledda tiden, men de anställningar som det kräver försvåras av att medlen har varit tidsbegränsade.

De senaste årens utbyggnad av högre utbildning har till stor del varit inriktad mot lärar- och vårdutbildningar. En förutsättning för att dessa ska komma till stånd är tillgången på platser för verksam- hetsförlagd utbildning inom skola och vård. Den nödvändiga dialo- gen med vårdens och skolans huvudmän försvåras när satsningarna ska göras med kort varsel, vilket kan leda till att en utökad utbild- ningsvolym inte fullt ut kan realiseras. Ett exempel är den satsning på utökad barnmorskeutbildning som inleddes 2015 men som ännu inte nått den önskade omfattningen.

En ökad långsiktighet innebär inte minst att regeringens mål att bygga ut vissa utbildningar ges bättre förutsättningar att få genomslag både i högskolan och hos huvudmännen som tillhandahåller platser för verksamhetsförlagd utbildning. En ökad långsiktighet skulle kunna uppnås på andra sätt, t.ex. genom de långsiktiga planer för utbyggnad

175

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

av högre utbildning som presenterats i tidigare budgetpropositioner. En återkommande proposition med en fastslagen periodicitet skapar dock ett tydligt tillfälle för att presentera dessa långsiktiga övervägan- den. Vi menar att en samlad proposition ökar tydligheten i regeringens politik och ger lärosätena bättre förutsättningar att bedriva sitt arbete långsiktigt och strategiskt. En samlad proposition har också ett signal- värde i betoningen av värdet av ökad koppling mellan utbildning och forskning. Den ökar även lärosätenas möjligheter att ta ansvar i imple- menteringen av regeringens politik. Vårt förslag innebär att regeringen i den budgetproposition som lämnas i anslutning till den samlade propositionen redovisar sina långsiktiga bedömningar av utbildningens ekonomiska ramar precis som den gör med forskningen i dag. Ut- gångspunkten är att den bedömningen i normalfallet sedan ska ligga fast under fyraårsperioden.

5.1.3En samlad proposition behandlar ett urval av frågor

Den forskningspolitiska propositionen behandlar inte alla frågor som rör forskningspolitiken, och vi föreslår inte heller att den sam- lade propositionen ska göra det. Det slutliga urvalet av frågor är en bedömning som kommer att variera över tid. I vissa fall krävs också nya riksdagsbeslut exempelvis när det gäller att fastställa kommande års anslag, eftersom förslag om anslag lämnas i budgetpropositionen och besluten om anslag är ettåriga. Vår utgångspunkt är att reger- ingen redovisar de övergripande resultaten, presenterar sin långsik- tiga politik för forskning och högre utbildning och redogör för olika satsningar i propositionen. Även om beskrivning av insatser med koppling till de ekonomiska resurserna som föreslagits i budgetpro- positionen upptar en stor del av den forskningspolitiska proposi- tionen så behandlar den även andra för verksamheten viktiga om- råden. I den senaste forskningspolitiska propositionen behandlas t.ex. frågor om kvalitet, karriärvägar och jämställdhet. Vi ser positivt på att propositionen på så sätt hanterar frågor utifrån ett helhets- perspektiv. Att frågor om kvalitet och dimensionering av utbild- ningen ska ingå ser vi som naturligt.

Utvecklingen av politiken för forskning och högre utbildning är på samma sätt som inom andra områden ett resultat av tidigare erfarenheter och nyvunnen kunskap. Utredningen Forskning 2000

176

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

betonade vikten av att det görs systematiska analyser av vad som skett till följd av förslagen i tidigare propositioner, något också vi vill framhålla. I många fall görs utvärderingar av olika satsningar men det är särskilt angeläget att utfallet analyseras i förhållande till andra insatser och de övergripande målen för högskolan så att de mest ändamålsenliga lösningarna kan väljas. Oavsett om det finns en formulerad långtidsplan för längre än fyra år eller inte är det också viktigt att propositionerna bygger vidare på varandra. Längre fram i kapitlet ger vi förslag om en analysfunktion med uppdrag att bl.a. utvärdera den förda politiken. En sådan analysfunktion har här en viktig roll. Om regering eller riksdag slår fast mer långsiktigt tillämp- liga principer bör propositionerna återkomma till dem och antingen relatera förslagen i den aktuella propositionen till dessa, eller vid behov föreslå omformuleringar eller nya principer.

Många av de frågor som mer övergripande behandlas i proposi- tionen behöver utvecklas vidare inom ramen för regeringens styr- ning av sina myndigheter, t.ex. genom utformningen av olika upp- drag. Propositionen är ett första steg i en styrprocess där nästa steg blir att ta om hand propositionens mer övergripande riktlinjer och översätta dem till lärosätesspecifika mål och uppdrag. Detta resone- rar vi om i avsnitt 5.2. I förhållande till högskolan handlar det ofta om att fördela satsningar eller besparingar mellan olika lärosäten. I kapitel 9 beskriver vi närmare hur det ska gå till. Grundtanken med våra förslag är att styrningen av respektive lärosäte utformas året efter att propositionen lämnats till riksdagen. Genom att så långt som möjligt använda ett sådant stegvist arbetssätt i högskolans styr- ning kan en mer samordnad och långsiktig styrning etableras. Läro- sätena ges då bättre förutsättningar att nå målen om hög kvalitet och effektiv resursanvändning.

5.1.4Regeringens behov av underlag till en samlad proposition

Vi föreslår att:

UKÄ ges i uppdrag att inför en samlad proposition för högre utbildning och forskning lämna underlag för den högre utbildningen.

177

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Ett omfattande underlag ligger till grund för regeringens arbete med den forskningspolitiska propositionen. Underlagen, inte minst från regeringens myndigheter, ger tillsammans en samlad bild att ta ställning till, där resultat, behov och visioner redovisas. Att arbetet görs vart fjärde år innebär att berörda myndigheter kan kraftsamla i sitt analysarbete med vetskapen om att underlagen blir en viktig del i regeringens arbete.

Underlagen speglar också verksamhetens logik där projekt och miljöer tar tid att bygga upp och där förändringarna mellan enskilda år är för små för att vara intressanta. Genom kraftsamlingen vart fjärde år behöver inte myndigheternas rapportering till regeringen vara lika omfattande de mellanliggande åren och onödigt administra- tivt arbete undviks. Detta innebär t.ex. att lärosätenas årliga rappor- tering om genomförd och planerad utveckling av utbildningsutbudet skulle kunna minska i omfattning.

En samlad proposition bör bygga vidare på den forskningspoli- tiska propositionens arbetssätt när frågor om den högre utbild- ningen inkluderas. Exakt vilka ytterligare underlag som behöver tas fram kommer att variera beroende på aktuella samhällsutmaningar och politiska mål. Att frågor om den högre utbildningens dimensio- nering och kopplingen till arbetsmarknadens behov alltid ska ingå ser vi dock som naturligt.

Vi har tidigare i kapitlet betonat behovet av att ta vara på erfaren- heterna från tidigare reformer när nya förslag formuleras. Det gäller både när enskilda insatser utformas men kanske i ännu större grad i valet mellan olika typer av medel för att nå de politiska målen. Vi bedömer att vårt förslag om en analysfunktion (se avsnitt 5.4) kan fylla en viktig roll i detta arbete genom att följa upp och utvärdera tidigare beslutade reformer. Analysfunktionen har också en viktig funktion i att beskriva hur högskole- och forskningspolitiken ut- vecklas internationellt.

Underlag om utbildningens dimensionering

Även om bland annat UKÄ redan i dag på olika sätt beskriver den högre utbildningens dimensionering och arbetsmarknadens behov av utbildade, saknas en mer samlad analys av dimensioneringsfrå- gorna. Vi föreslår att UKÄ ges i uppdrag att inför arbetet med den

178

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

samlade propositionen sammanställa ett sådant underlag. Många av de frågor som bör behandlas belyses redan i dag av UKÄ och andra myndigheter i olika rapporter och prognoser. Det nya uppdraget innebär därmed i första hand att säkerställa att underlag tas fram så att de passar propositionens tidplan och att UKÄ gör en över- gripande analys.

Vår utgångspunkt är att universitet och högskolor även fortsätt- ningsvis ska vara huvudansvariga för utbildningens dimensionering (se kapitel 6). Det underlag som UKÄ bör ta fram ska därmed inte vara utformat för att detaljstyra utbildningarnas dimensionering. I stället behövs ett underlag som övergripande bedömer hur den högre utbildningens dimensionering långsiktigt utvecklas och vilka åtgärder som krävs för att nå politiskt uppsatta mål, exempelvis mål om andelen med eftergymnasial utbildning i befolkningen. Inom de områden där regeringen valt att styra utbildningsutbudet med exa- mensmål (se kapitel 6) bör dock UKÄ beskriva situationen på en mer detaljerad nivå. UKÄ bör också lämna förslag om utbildningar inom områden som av olika skäl behöver styras med hjälp av sär- skilda uppdrag till utpekade lärosäten.

Som underlag bör UKÄ använda de prognoser och underlag som olika myndigheter och organisationer tar fram. Underlagen från de kompetensplattformar som bland annat UKÄ är med och bygger upp bör vara centrala underlag i arbetet. Det är viktigt att UKÄ inte bara speglar nationella obalanser utan också, om det är möjligt, obalanser på regional nivå – inte minst när det gäller behov av hög- skoleutbildade i hela landet. Det livslånga lärandets utveckling behöver också belysas.

Inför arbetet med propositionen bör lärosätena lämna underlag som beskriver hur de ser på sitt utbildningsutbud på kort och lång sikt. Det kan handla om beskrivningar av nuvarande utbud och om bedömningar av behovet av förändringar både för sitt eget lärosätes del och frågor som rör sektorn i sin helhet. Det är önskvärt att dessa bedömningar och beskrivningar både kan användas av UKÄ i arbetet med underlaget till regeringen och i regeringens arbete med propo- sitionen.

Det är viktigt att de underlag som regeringen begär av lärosäten och andra myndigheter under arbetet med den samlade propositio- nen så långt som möjligt bygger på tillgänglig statistik och samord-

179

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

nas med de underlag som ska lämnas inom ramen för t.ex. budget- arbetet. Högskolestatistiken är omfattande och genom att utnyttja tillgänglig statistik fås kvalitetssäkrad information till en låg kost- nad. Genom att samordna uppgiftslämnandet kan resurser frigörs till kärnverksamheten utan att regeringen för den skull behöver förlora nödvändig information.

5.2Dialogbaserad och långsiktig styrning genom överenskommelser och regleringsbrev

En samlad proposition för högre utbildning och forskning kan utmynna i olika former av styrning, exempelvis förändringar i lag eller förordning, resurstilldelning direkt till lärosätena eller via andra myndigheter, uppdrag till någon myndighet att följa upp eller driva en viss fråga m.m. Den direkta styrningen av universitet och hög- skolor sker i dag i form av myndighetsdialoger, regleringsbrev eller särskilda uppdrag till lärosäten (se kapitel 3). I det följande ser vi till de övergripande formerna och principerna för styrning av det enskil- da lärosätet. Vi inleder med en översikt av den målstyrning regering och riksdag har använt under de senaste årtiondena för att därefter lämna förslag på hur den direkta styrningen kan utvecklas för att nå långsiktighet, samordning och tillit.

5.2.1Tidigare försök till mer långsiktig målstyrning

Såsom framgår av kapitel 2 fanns under 1990-talet, förutom den årliga cykeln, även en treårscykel med utbildningsuppdrag rörande minsta antal helårsstudenter eller examina inom prioriterade områden samt tak för helårsstudenter och helårsprestationer inom vissa områden.

Ibudgetpropositionen för 2000 anförde regeringen att perioderna med målangivelser för både utbildning och forskning bör vara desamma och i fas med de forskningspolitiska propositionerna. I samband med pro- positionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) tog regeringen bort målen för antal examina. Målen i regleringsbreven för det totala antalet helårsstudenter avskaffades inför budgetåret 2005 för univer- sitet och högskolor under Utbildningsdepartementet; SLU har fort- satt mål för antal helårsstudenter i fyraårsperioder.

180

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Förutom mål för antal examina har ett viktigt inslag i styrningen varit utbyggnad av utbildningen i form av ökat antal så kallade utbildningsplatser, eller omflyttning av sådana ”platser” mellan läro- säten för att bygga ut vissa utbildningar. Dessa ”platser” har ofta fördelats med kort varsel, vilket skapat en ryckighet och kortsiktig- het med ett stort mått av osäkerhet för lärosätena. Graden av dialog kring utbyggnad eller omflyttningar har varierat men ofta varit täm- ligen begränsad.6 Den modell som infördes 1993 där lärosätena ansvarade för dimensioneringen och statens styrning skulle ske genom långsiktiga utbildningsuppdrag har alltså i många fall ersatts med olika former av kortsiktiga mål där regeringen ingriper i planer- ingen av utbildningsutbudet.

Utbildningsuppdragen på 1990-talet innehöll också så kallade generella uppdrag, exempelvis gällande distansutbildning, fortbild- ning, vidareutbildning, studenter med invandrarbakgrund, jämställd- het och rekrytering. Den typen av periodiska generella utbildnings- uppdrag har därefter inte förelagts riksdagen för beslut, men en mängd generella mål och uppdrag har uttryckts i regleringsbrevet för universitet och högskolor. Problem med omfattande regleringsbrev och bristande återkoppling på redovisningen har för högskolans del bland annat uppmärksammats i betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) och av Autonomiutredningen (SOU 2008:104), men också generellt för statliga myndigheter av Styrutredningen (SOU 2007:75). Styrutredningen konstaterade bl.a. att reglerings- breven riskerar att bli mer och mer omfattande till följd av att krav och information läggs till och sällan tas bort, och att olika delar i Regeringskansliet vill ha med sina frågor. Styrutredningen föreslog därför att regleringsbreven endast skulle avse finansiella villkor och att myndigheternas uppdrag i stället ska framgå av instruktionen.

I propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) gjorde regeringen bedömningen att antalet mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet för universitet och högskolor borde begränsas. Enligt regeringen skulle främst finansiella villkor samt ettåriga upp- drag och återrapporteringskrav ingå.7 I regleringsbrevet för 2010 ingick huvudsakligen krav på återrapportering gällande nya hög- skoleplatser, studieavgifter och de strategiska forskningsområden som följde av 2008 års forskningspolitiska proposition. Därefter har

6Eriksson & Heyman (2014).

7Prop. 2009/10:149, s. 99.

181

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

regleringsbreven successivt byggts på, främst med krav på redovis- ning gällande utbildningens dimensionering generellt och för vissa utpekade utbildningar, men också med krav på planer eller återrap- portering för jämställdhetsintegrering, reell kompetens samt den kvalitetsförstärkning i form av höjd ersättningsnivå för humaniora och samhällsvetenskap som riksdagen beslutat om. De gemensamma regleringsbreven är trots detta mindre omfattande än tidigare, och hänvisar i större utsträckning än tidigare till högskolelagen gällande lärosätenas övergripande mål.

Dialog, profilering och strategiutveckling

Även behovet av en förbättrad dialog och mer utrymme för läro- sätenas olika förutsättningar och profil har varit en återkommande diskussion. Bl.a. framhölls det i betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) att dialogen mellan regering och lärosäte borde ut- vecklas, och att också frågor om profilering kunde ingå där. I remiss- hanteringen betonade flertalet lärosäten vikten av myndighetsdialo- gen, och flera menade att den behövde utvecklas till en reell diskussion om framtida möjligheter och problem med ett perspektiv om åtminstone fem år.8 Utredningen behandlades i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15), där regeringen betonade vikten av ”att operativa mål kommuniceras med hänsyn till påverkbarhet, realism, trovärdighet och uppnåbarhet, vilket ställer krav på såväl kommunikation som tid.” De naturliga tillfällena för detta, anförde regeringen, är dels årligen i anslutning till budgetproposition och regleringsbrev, dels i anslutning till en ny fyraårsperiod. Regeringen konstaterade att lärosätena framfört kritik mot att myndighetsdia- logen tidigare varit otillfredsställande, men också uppskattning över att den förbättrats.9

I Resursutredningens delbetänkande (SOU 2005:48) föreslogs förstärkta myndighetsdialoger år två och fyra i de fyraårsperioder som utbildningsuppdragen omfattade, där dialogen år två skulle fokusera på analys av lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar och dialogen år fyra fokusera på utbildningsuppdraget

8Prop. 2001/02:15, s. 135–136.

9Prop. 2001/02:15, s. 136.

182

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

för den kommande fyraårsperioden. Förslaget togs dock inte upp i slutbetänkandet från RUT 2 (SOU 2007:81).

En fråga som har diskuterats under många år är behovet av att, i ett samlat men heterogent svenskt högskolelandskap, tydliggöra lärosätenas olika profiler och främja en utveckling där lärosätena utformar tydliga strategier utifrån sina olika förutsättningar. Inför de forskningspolitiska propositionerna Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) samt Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gavs lärosäten och forskningsråd i uppdrag att ta fram forsknings- strategier som bland annat skulle innehålla bedömningar av starka och svaga sidor samt frågor om ämnesmässig bredd, profilering och specialisering.10 Strategierna skulle utgöra underlag för såväl stats- makternas beslut som myndigheternas egen planering och verksam- het. Inför de två senaste forskningspolitiska propositionen inbjöds lärosätena att inkomma med sina strategier, men inte som ett tvingande uppdrag.

Resursutredningen (SOU 2005:48) föreslog att universitet och högskolor även skulle utarbeta utbildningsstrategier vart fjärde år, som grund för kommande utbildningsuppdrag. Med hänsyn till det intima sambandet mellan utbildning och forskning föreslogs att samlade utbildnings- och forskningsstrategier skulle inlämnas. Syf- tet med utbildningsstrategierna angavs bl.a. vara att det skulle skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin utbildning, skapa bättre underlag för en dialog mellan departe- mentet och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge departementet en samlad bild av utbildningen i Sverige. Detta förslag genomfördes inte. Däremot har universitet och hög- skolor under flera år haft att redovisa överväganden rörande utbild- ningsutbudet årligen i såväl budgetunderlag som årsredovisning.

När Riksrevisionen 2011 granskade lärosätenas användning av basanslaget för forskning och forskarutbildning gjorde de också en genomgång av lärosätenas forskningsstrategier. Riksrevisionen fann att dessa var tämligen likartade, att de var brett formulerade och att strategierna inte i någon större omfattning hade inneburit att läro- säten valt att profilera sig så att de skiljer sig från varandra.11 I IVA:s projekt Utsiktsplats forskning framhölls att det behövdes ytterligare åtgärder för att lärosätena skulle kunna utveckla sina roller och

10Förslaget härrörde från utredningen Forskning 2000 (SOU 1998:128).

11Riksrevisionen (2011).

183

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

profiler. Bland annat rekommenderade projektet att möjligheterna att införa en modell med så kallade utvecklingskontrakt med inspi- ration från länder som Finland, Danmark och Nederländerna borde övervägas.12

Sammanfattningsvis har det tidvis funnits mer långsiktiga mål- perioder för styrningen, och ambitioner att knyta ihop sådana perio- der för utbildningen med de perioder som gäller för de forsknings- politiska propositionerna. Styrningen av framför allt utbildningens dimensionering har dock i hög utsträckning präglats av en kortsik- tighet och detaljeringsgrad som är svår att förena med de övergri- pande principer som gällt sedan 1993 och som regeringen också vid flera tillfällen har hänvisat till. Mängden och karaktären på mål i regleringsbreven har återkommande diskuterats, och det har funnits ambitioner att rensa och hålla tillbaka omfattningen i reglerings- breven och vara mer långsiktiga så att inte allt ska rapporteras varje år. Det saknas dock utpekade tillfällen för sådan översyn och priori- tering. Behov av en utvecklad dialog och mer profilering och sam- arbete i högskolelandskapet har också varit en återkommande dis- kussion i flera av de inspel som lämnats till utredningen.

Sammantaget menar vi att det finns ett starkt stöd för en mer långsiktig och dialogbaserad styrning. Den historiska tillbakablicken visar att regering och riksdag vid flera tillfällen gjort olika försök i denna riktning. Våra förslag bygger vidare på detta och syftar till en process och ett ramverk som möjliggör en långsiktig och ändamåls- enlig styrning.

Behovet av utvecklad dialog och återkoppling har även varit en återkommande diskussion i andra länder som vi har haft kontakt med under utredningen.

5.2.2Ansatser till mer dialogbaserad styrning i andra länder

Överenskommelser, ”utvecklingskontrakt” eller ”performance agree- ments” har kommit till ökad användning som en styrningsform för universitet och högskolor i en rad olika länder.13 Som Elken m.fl. framhåller bör överenskommelser eller utvecklingskontrakt inte ses som ett enda instrument, utan snarare en övergripande idé med stora

12IVA (2017b).

13Se exempelvis Kunnskapsdepartementet (2015) appendix A, eller EUA (2015).

184

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

variationer i utformningen. I grunden handlar det om en överens- kommelse mellan enskilda lärosäten och staten angående måluppfyl- lelse inom vissa utvalda områden. Även om utvecklingskontrakt ofta förknippas med prestationsbaserad resurstilldelning bör de skiljas åt; medan prestationsbaserad resurstilldelning belönar resultat utifrån gemensamma kriterier utformas utvecklingskontrakt normalt indi- viduellt för varje lärosäte med fokus på dess specifika förutsätt- ningar. Som styrinstrument betonar de därmed olika mål för syste- met som helhet.14

Litteraturen framhåller ett antal dilemman kopplat till överens- kommelser eller kontrakt som styrinstrument. Ett rör omfattning och detaljeringsgrad – ju större denna är desto mer kan staten teore- tiskt sett styra, men samtidigt riskerar lärosätets strategiska förmåga att minska och den administrativa bördan öka med ineffektiv resurs- användning som följd. Ett annat rör kopplingen till finansiering (som varierar både mellan länder och över tid inom samma land) – ekonomiska incitament kan bidra till måluppfyllelse, men kan också bidra till att lärosätena söker minimera risken genom att utforma ”säkra” mål. Den informationsassymetri som finns mellan huvud- mannen och lärosätet, tillsammans med verksamhetsmålens kom- plexa karaktär, gör det svårt för huvudmannen att värdera ambitions- grad och måluppfyllelse.15

På ett övergripande plan anses överenskommelser ha en potential att förändra relationen mellan lärosätena och staten som huvudman, där båda parter kan finna samsyn om realistiska mål att sträva mot, stärka lärosätenas strategiska förmåga och främja tydligare profiler- ing. Genom att utgångspunkten är det enskilda lärosätet kan de lik- riktande incitamenten för lärosätena minskas och resultat följas upp på ett mer kvalificerat sätt.16

Vi har särskilt tagit del av hur överenskommelser eller utvecklings- kontrakt använts i våra nordiska grannländer och i Nederländerna. I Nederländerna utformades för perioden 2012–2016 utvecklingskon- trakt utifrån ett uttalat behov från regeringens sida att stärka den stra- tegiska dialogen mellan regering och lärosäten samt öka profilering och kvalitet. Regeringen pekade ut ett antal områden som samtliga

14Elken m.fl. (2016) s. 16–17.

15Elken m.fl. (2016) s. 18.

16Elken m.fl. (2016) s. 19.

185

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

lärosäten angav egna mål inom. En speciell Review Committee vär- derade utvecklingsplanerna utifrån tre kriterier: ambitionsnivå; strä- van mot politiska nationella och internationella mål; samt genom- förbarhet. De strategiska kontrakten utformades som ett försök som utvärderades av flera aktörer efter periodens slut 2016. Bland positiva slutsatser var att kontrakten hade hjälpt regeringen att sätta agendan och lärosätena att fokusera sina individuella styrkor. Sam- tidigt fanns kritik bl.a. mot att de nationella målen var för styrande, att fokus på indikatorer skapade höga administrativa kostnader och att de finansiella konsekvenserna inte tog hänsyn till orsakerna till att vissa mål inte uppnåtts.17 För perioden 2019—2024 har nya över- enskommelser tecknats med ett annat upplägg, där målsättningen bl.a. är att kvantitativa mål ska ha minskad betydelse. I dessa ”Quality Agreements” är fokus på utbildningskvalitet. Överens- kommelserna kopplas till medel som frigjorts i en reform av studie- lånssystemet med utfästelsen att de ska bidra till synliga förbätt- ringar i utbildningen. Ett antal förbättringsområden pekas ut (t.ex. ökad profilering i utbildningen, förbättrad handledning av studenter, studieframgång och kompetensutveckling av lärare), inom vilka lärosätena ska utveckla konkreta åtgärder och vilken förbättring som ska vara synlig till 2021. Liksom i föregående period sker en extern värdering av planerna och utfallet, men denna gång kopplat till det befintliga kvalitetssäkringssystemet och utvärderingsorganet NVAO. Om måluppfyllelsen är bristande efter halva tiden kommer lärosätet att ges ett år på sig att vidta åtgärder, annars hålls resurstillskottet för återstående år inne.18

I Danmark har utvecklingskontrakt använts i treårsperioder mellan 2006 och 2017. Från 2012 användes en ordning där ministeriet fast- ställde 3–5 obligatoriska mål och respektive lärosäte 3–5 egna mål. En utvärdering pekade på kritik mot befintliga kontrakt, bl.a. att de obligatoriska målen ledde till en likriktning, att dialogen kring kon- trakten var otillräcklig och att kontraktens betydelse för det enskilda lärosätet var liten.19 Från och med 2018 har en ny form införts kallad strategiska ramkontrakt som avser fyraårsperioder. Kontrakten syf- tar till att sätta strategiska mål för lärosätets kärnverksamhet och

17Jongbloed m.fl. (2018).

18OCW m.fl. (2018).

19Nextpuzzle (2016) s. 24–28.

186

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

därigenom synliggöra hur lärosätet bidrar till att uppfylla samhällel- iga mål. Syftet är att sätta fokus på utveckling och resultat, stärka den strategiska dialogen mellan minister och lärosätets styrelse och stödja samarbeten och koordinering mellan lärosäten. Regeringen har inför dialogerna angett ett större antal prioriterade områden, där lärosäten kan prioritera vissa av dessa mål och avgränsa dem på olika sätt. Kontrakten innehåller lärosätesdefinierade indikatorer för måluppfyllelse, där fokus ska vara på ambitionen och riktningen snarare än specifika måltal. Motsvarande en dryg procent av läro- sätets utbildningsanslag görs avhängigt måluppfyllelsen.20

Finland har använt olika former av avtal mellan ministeriet och lärosätena sedan 1990-talet. Inledningsvis var dessa årliga men avser numera fyraårsperioder. Avtalen består av fyra delar: 1) Gemensam- ma mål för hela högskolesektorn, 2) Lärosätets uppdrag, profilering och fokusområde, 3) Nycketal för utveckling, 4) Finansiering inklu- sive uppföljning och utvärdering av hur väl lärosätet uppnått målen. Avtalen upprättas genom en interaktiv process, där lärosätena före- slår egna strategiska mål utifrån de övergripande politiska mål som ministeriet formulerat. Lärosätenas förslag på mål har föregåtts av interna strategiska diskussioner. Utifrån detta sker en förhandling om målnivåer. Ministeriet ger med vissa års mellanrum högskolorna skriftlig respons på deras verksamhet och utvecklingsbehov.

I Norge har efter en försöksperiod införts en modell med ”utvik- lingsavtal” som inbegriper samtliga högskolor och universitet. Av- talen innehåller mål och målparametrar för prioriterade utvecklings- områden för lärosätet. Avtalen ska bidra till hög kvalitet och ökad profilering i sektorn. Ingen finansiering är ännu kopplad till avtalen, men planer finns att göra det på sikt.

Även om vi har tagit del av erfarenheter och idéer från andra län- der behöver också olikheterna i historik och system beaktas. Den viktigaste frågan är vad inslag i detta arbetssätt kan bidra med i palet- ten av styrning i en svensk kontext. I IVA:s genomgång av utveck- lingskontrakt i olika länder anges ett antal återkommande motiv som vi menar alla är relevanta utifrån vårt utredningsuppdrag:

20Kopplingen till resurser var inte avsedd från början utan tillkom under pågående dialoger, vilket skapade oro bland lärosätena. Muntlig kommunikation vid möten med ministeriet respektive Roskilde universitet 23–24 augusti 2018.

187

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

att uppmuntra lärosäten till profilering och skapa ett mer diffe- rentierat högskolelandskap,

att förbättra den strategiska dialogen och den ömsesidiga förstå- elsen mellan lärosäten och huvudmannen (oftast staten),

att öka kvaliteten och effektiviteten i lärosätenas verksamhet,

att öka transparensen avseende både huvudmannens prioriteter och lärosätets strategier, samt att tydliggöra ansvarsfördelningen.21

Användningen av utvecklingskontrakt internationellt kan dels ses som en del av ökad prestationsbaserad styrning, dels ses som en utveckling mot ökad dialogbaserad styrning. Utifrån de principer vi diskuterat i kapitel 4 är det framför allt den ökade dialogbaserade styrningen som

viser som intressant, men också att uppföljning av prestationer i högre grad kan utgå från varje lärosätes förutsättningar.

5.2.3En mer långsiktig, fokuserad och dialogbaserad styrning

Vi bedömer att

Regeringens styrning av högre utbildning och forskning bör ha ett dialogbaserat och fyraårigt perspektiv med avseende på mål, dimensionering, uppdrag och resurstilldelning.

Vi föreslår att

Regleringsbrevet för varje lärosäte utformas med utgångs- punkt i den samlade propositionen för högre utbildning och forskning genom en fördjupad dialog med lärosätet, och reglerar resurser, utbildningsmål samt särskilda uppdrag och bemyndiganden med ett fyraårsperspektiv.

Som komplement till regleringsbrevet införs ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga över- enskommelser där varje lärosätes mål och uppföljningskrite- rier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden.

21IVA (2017a).

188

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Det gemensamma regleringsbrevet tas bort och långsiktiga mål eller anvisningar läggs i förordning, medan andra mål ges en mer lärosätesspecifik utformning.

Den direkta styrningen av universitet och högskolor och dialogen kring denna är en viktig del i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. Utmaningen är att hitta former för att regeringens och riksdagens övergripande mål och prioriteringar kan få genomslag på ett ändamålsenligt sätt, samtidigt som varje lärosäte ges förutsätt- ningar att ta ett långsiktigt helhetsansvar för sin verksamhet utifrån sin respektive profil och roll.

Vi kan konstatera att de nödvändiga elementen i en sådan styr- ning i stor utsträckning redan finns eller har prövats, och att ett antal utvecklingsbehov har identifierats tidigare. Det gäller inte minst att låta målperioder följa nuvarande forskningspolitiska propositioners periodicitet, för att skapa förutsättningar för mer långsiktighet i styrningen och en fördjupad dialog inför nya målperioder. En sådan periodicitet i styrningen skapar enligt vår bedömning även en ram som underlättar att prioritera i regleringsbreven för att hålla nere omfattningen av dessa.

Vi menar därför att relevanta delar i den föreslagna samlade pro- positionen för högre utbildning och forskning bör operationaliseras genom en dialogbaserad process mellan regering och lärosäten. Det skulle ge fyråriga planeringsförutsättningar för lärosätet med avse- ende på mål, dimensionering, särskilda uppdrag och resurstilldelning. Vi anser att en sådan process kan konkretisera kopplingen mellan övergripande och politiska mål och lärosätenas specifika förutsätt- ningar och egna strategier samt bidra till en mer ändamålsenlig styr- ning av högskolan.

Vi menar att det är naturligt att en del av den styrning vi här före- slår fortsatt sker i form av regleringsbrev beslutade av regeringen. Processen bör dock göras mer långsiktig och dialogbaserad. Det gäller inte minst utbildningsuppdrag och resurser för dessa, samt särskilda åtaganden för vissa lärosäten. Vi menar att även bemyn- diganden som kan behövas för olika frågor bör behandlas i samma process och tas med i regleringsbrevet. I vissa fall kan samarbeten och arbetsfördelning mellan lärosäten kräva regeringsbeslut som med fördel sker i regleringsbrevet. Vi beskriver detta vidare i avsnitt 5.2.4 nedan.

189

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Vi ser dock också skäl att komplettera detta med ett nytt inslag inspirerat av de överenskommelser eller utvecklingskontrakt som används i andra länder. Ett sådant inslag kan ytterligare bidra till att främja en fördjupad dialog som ökar den ömsesidiga förståelsen mellan regeringen och lärosäten, inklusive en ökad tydlighet kring lärosätenas egna strategier, förutsättningar och målsättningar. Mer konkret är syftet att åstadkomma en mer ändamålsenlig styrning för vissa typer av mål som är svåra att ge en generell utformning med tillräcklig träffsäkerhet, men där det är angeläget för regeringen att driva på arbetet. Detta beskrivs vidare i avsnitt 5.2.5. I avsnitt 5.3 beskrivs hur processen konkret kan gestaltas.

5.2.4Långsiktig och dialogbaserad styrning genom regleringsbrev

Som vi har pekat på tidigare i betänkandet måste styrningen utgå från att både utbildning och forskning är verksamheter som är av lång- siktig karaktär. Det har också regeringen ofta framhållit, även i direktiven till vår utredning. Däremot har styrningen inte alltid tagit fasta på detta faktum i praktiken. När det gäller vilken tidshorisont som är lämplig för styrningen kan vi å ena sidan konstatera att reger- ingen i den senaste forskningspolitiska propositionen menade att ett tioårigt perspektiv bör anläggas. En del av de inspel som har lämnats till vår utredning har också betonat att fyra år är en relativt kort tid ur ett lärosätesperspektiv. Å andra sidan har också synpunkten fram- förts att fyraåriga ramar inte ger tillräcklig flexibilitet och att oförut- sedda händelser behöver kunna hanteras oftare än vart fjärde år. Vår bedömning är att en fyraårig ram är bra avvägning mellan behovet av långsiktighet och flexibilitet (se även avsnitt 5.1). Ett årligt regler- ingsbrev kommer också att vara nödvändigt för de finansiella delarna då budgetbesluten är ettåriga. I vissa frågor kan å andra sidan ett mer långsiktigt perspektiv än fyra år anläggas.

Vi menar att tydligt utpekade fyraårsperioder har fler fördelar utöver den längre planeringshorisonten. En fyraårig ram skapar ett återkommande tillfälle för varje regering att under mandatperioden se över helheten i styrningen och prioritera och rensa i denna. Ett fyrårigt perspektiv ansluter också till den etablerade form som finns för nuvarande forskningspolitiska proposition.

190

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Förutsättningarna för en fördjupad dialog underlättas också om en sådan inte behöver ske varje år. Det har också under lång tid fun- nits önskemål och förväntningar om att lärosätenas olika förutsätt- ningar och profil skulle få större betydelse för styrningen. En viktig förutsättning för detta skapas genom fördjupad dialog inför längre perioder.

I en sådan fördjupad dialog är det enligt vår mening naturligt att lärosätena utgår från sina strategier. De ursprungliga uppdragen röran- de forskningsstrategier, liksom Resursutredningens (SOU 2005:48) förslag rörande utbildningsstrategier, var dock alltför omfattande. När regeringen begär in underlag bör den också kunna redovisa en analys av och ge återkoppling på dessa. Regeringen bör därför inför varje period precisera vilket underlag som efterfrågas. Det bör vara frivilligt att bifoga de strategidokument som lärosätet har beslutat.

Utbildningsuppdrag

Som beskrivits ovan så har de skiftande utbildningsuppdragen, ofta i form av ”nya platser” riktade till specifika områden, varit ett problem vad gäller möjligheten för lärosätet att bygga upp långsiktigt hållbara miljöer. Vi menar att ett samlat utbildningsuppdrag22 bör utformas för varje lärosäte efter en dialog. Tidsramen för utbildningsuppdraget bör vara fyraårig. Beroende på frågeställning får lärosätet i dialogen ange rimliga mål baserat på sina förutsättningar. Det är troligt att detta, i ett inledande skede, primärt kommer handla om utbyggnadstakten inom för regeringen prioriterade områden. Vi menar att det är centralt att lärosätet känner ett ägandeskap för vilken målsättning som kan sättas och att målen sätts på en lagom ambitiös nivå för en fyraårsperiod.

Utbildningsuppdrag anges därefter i lärosätets regleringsbrev inklusive tilldelade och beräknade resurser för en fyraårsperiod.

Särskilda åtaganden

Det finns en rad uppdrag till lärosätena som inte ingår i ordinarie uppdrag utan som har tillkommit utifrån särskilda behov och som finansieras genom anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor. Det kan gälla ett nationellt ansvar för en viss fråga eller att

22I avsnitt 6.2 beskriver vi hur vi ser på utbildningsuppdrag till universitet och högskolor.

191

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

lärosätet genom sin tradition eller geografiska placering har ett spe- cifikt uppdrag. Vi menar att dessa särskilda åtaganden och uppdrag bör behandlas i samband med dialogen för att på så sätt ges en samlad beredning. Det är också rimligt att dessa uppdrag ges med ett fyra- årigt perspektiv och att återrapportering primärt sker i samband med ställningstagande inför kommande period.

En samlad beredning menar vi kan få extra stor betydelse med anledning av att vi, som anges i kapitel 6.2, ser behov av att lärosätena i större utsträckning samarbetar kring att fördela ansvaret för att ge vissa utbildningar. Det kan gälla utbildningar som är av strategisk bety- delse men som inte har ett studentunderlag som innebär att utbild- ningen bär sig med utgångspunkt i ordinarie resurstilldelningssystem. Här menar vi att regeringen, efter dialog med lärosätena, bör peka ut att något eller några lärosäten, inom ramen för ordinarie resurser eller med särskild resurstilldelning, får ett nationellt uppdrag att bedriva utbildningen.

De särskilda uppdragen anges därefter i lärosätets regleringsbrev inklusive eventuella tilldelade och beräknade resurser för en fyra- årsperiod.

Särskilda bemyndiganden

Trots att högskolesektorn har en rad undantag vad gäller det statliga regelverket (se kapitel 10 för fördjupad diskussion) så krävs reger- ingens eller riksdagens godkännande för en rad frågor från fall till fall. Detta kan röra olika typer av nationella och internationella sam- verkansavtal, medlemskap, möjlighet att ingå i internationella kon- sortier, möjlighet att teckna längre hyresavtal och att få ytterligare undantag från gällande avgiftsregler m.m. Dessa bör i möjligaste mån behandlas i dialogerna så att regeringen får en samlad bild och pro- cess för vilka regelverk som är problematiska för lärosätena. I direk- tivet inför dialogen uppmanas lärosätet ange vilka särskilda bemyn- diganden som lärosätet önskar få. I dialogen tas dessa, tillsammans med redan existerande bemyndiganden, upp till behandling och reg- leras därefter i lärosätets regleringsbrev med ett fyraårsperspektiv.23

23En samlad process inför regleringsbrev och överenskommelser får inte utesluta att lärosäten under perioden kan inkomma med förnyade ansökningar vid prioriterade ärenden.

192

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

5.2.5Dialogbaserad styrning genom överenskommelser

I våra direktiv beskrivs ett antal områden som styrningen bör främja, t.ex. jämställdhet, breddad rekrytering och samverkan. Det är breda och långsiktiga mål som finns i högskolelagen (1 kap. 2 § och 5 §), men för vilka själva målet i högskolelagen uppenbarligen inte anses ha givit tillräcklig styreffekt. Det finns också liknande politiskt utta- lade mål som i dag inte anges i lag eller förordning, t.ex. utbildning i hela landet eller livslångt lärande. Andra politiska mål kan tillkomma i framtiden. Även grundläggande mål som hög kvalitet i forskning och utbildning är mångfacetterade och komplexa till sin karaktär.

Som framgår av vår diskussion om principer för styrningen i kapi- tel 4 menar vi att en ändamålsenlig rollfördelning är att riksdagen och regeringen formulerar övergripande mål för verksamheten utifrån sitt nationella helhetsansvar, men att lärosätena och professionen får arbeta med dessa mål på olika sätt utifrån sina olika förutsättningar. Som beskrivs i kapitel 3 har det nationella kvalitetssäkringssystem som UKÄ ansvarar för en central roll när det gäller att följa upp kvali- teten i verksamheten, vilket numera också inkluderar olika tematiska frågor. Som huvudregel menar vi att de övergripande, långsiktiga målen för lärosätenas verksamhet bör följas upp genom väl funge- rande kvalitetssäkringssystem. Samtidigt har regering och riksdag ett legitimt ansvar att, när det finns identifierade brister eller väl underbyggda utvecklingsbehov inom vissa områden, vara pådrivan- de. Hur bör i så fall en sådan styrning utformas?

Eftersom nya mål eller uppdrag normalt sätts för områden som lärosätena av olika skäl tenderar att inte arbeta spontant med i tillräcklig omfattning, är det rimligt att det behövs mer styrning och uppföljning än att enbart t.ex. skriva in ett mål i högskolelagen. De tidvis omfattande redovisningskraven i regleringsbreven har visat på detta behov. Om resurser tillförs i syfte att åstadkomma någon viss förändring kan det också finnas behov av uppföljning utan att där- med styra hur resurserna ska användas.

193

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

En ändamålsenlig styrning för komplexa och kvalitativa mål

För komplexa mål kan det vara svårt att formulera tydliga, kvanti- tativa mål som samtidigt är träffsäkra och relevanta för alla lärosäten. Träffsäkerheten i målen försämras om målen sätts utifrån indika- torer som är gemensamma för hela högskolesektorn. Hur angelägna sektorsövergripande indikatorer är varierar mellan olika lärosäten, beroende på deras förutsättningar. Träffsäkerheten försämras också om indikatorer formuleras på lärosätesnivå eftersom brister eller obalanser inom vissa områden kan döljas av en genomsnittlig siffra för lärosätet.24 Om målen ska främjas genom en indikator i resurstilldel- ningssystemet, vilket då och då föreslås, uppstår ytterligare kompli- kationer. Ofta innehåller målen en mängd aspekter och många vägar framåt, varav bara vissa går att mäta på ett sätt som är jämförbart mellan lärosäten. (Se kapitel 4 för en fördjupad diskussion om indikatorer.)

Den omedelbara effekt som väntas av styrningen mot ett nytt mål kan därför i många fall inte vara mer än att ett ambitiöst arbete mot målet bedrivs, att insatserna och dess effekter på målet följs upp, och att insatserna justeras i ljuset av uppföljningen.

Inte sällan har regeringens styrning också haft precis denna inrikt- ning. En vanlig form har varit krav på särskilda strategier eller hand- lingsplaner för olika frågor, som t.ex. pedagogisk utveckling, breddad rekrytering, jämställdhet eller samverkan. När det gäller exempelvis breddad rekrytering och samverkan gavs lärosätena krav på att utfor- ma handlingsplaner i samband med att dessa uppgifter skrevs in i högskolelagen. Lärosätenas arbete enligt dessa planer följdes upp av Högskoleverket.

En sådan ansats är i linje med de principer för styrningen som vi argumenterar för, såtillvida att den bygger på att lärosätena själva måste utforma sitt arbete utifrån sin respektive situation. Många av de handlingsplaner som tagits fram på detta sätt har säkert också haft positiva effekter, inte minst som stöd i att ta sig an ett nytt mål i lag eller förordning. Samtidigt är det uppenbart att många planer varit för vaga eller blivit hyllvärmare, vilket bland annat framgick av Hög- skoleverkets uppföljning av lärosätenas arbete med breddad rekry- tering under perioden 2006–2008.25

24Jfr. diskussion om rekryteringsmål för kvinnliga professorer i kapitel 8.

25Högskoleverket (2009).

194

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Vi menar att styrning via handlingsplaner och liknande har haft begränsad framgång på grund av att den 1) inte varit tillräcklig foku- serad, 2) inte gett lärosätena tillräckligt ägarskap, 3) har saknat en skarp dialog om inriktning, ambitionsgrad och utfall. Handlingspla- ner riskerar för det första att bli för generella och omfatta lärosätets övergripande policy och insatser i alla delar av verksamheten, men inte vara tillräckligt specifika när det gäller vad som ska åstadkom- mas den närmaste perioden och hur det ska följas upp. När det gäller lärosätenas ägarskap riskerar krav på specifika handlingsplaner att leda till fokus på att uppfylla kravet på en plan snarare än en egen analys av vilka insatser som behövs. Om det dessutom inte finns en dialog med tydlig återkoppling på planer och arbetet med dem, riskerar de att i både utformning och uppföljning bli mindre skarpa än önskvärt, och dessutom uppfattas som mindre betydelsefulla.

Vi menar alltså att en ändamålsenlig styrning mot nya eller kom- plexa mål både måste ge lärosätena ett tydligt ägarskap för hur målen ska konkretiseras utifrån respektive lärosätes förutsättningar och samtidigt ställa tydliga krav på uppföljning av resultat. Här menar vi att en ordning med inspiration i de utvecklingskontrakt som används i andra länder kan bidra till en mer ändamålsenlig styrning. Förslaget är att lärosätena – inom ett begränsat antal prioriterade områden – får visa att de arbetar utifrån ambitiösa och tydliga mål som följs upp, men att dessa kan variera mellan lärosäten. Mål och uppföljningskri- terier bör formuleras av respektive lärosäte utifrån vissa övergri- pande problemområden som regeringen prioriterar. Vilka olika stra- tegier eller handlingsplaner som lärosätet har beslutat om bör inte vara frågan, utan fokus bör ligga på vilka specifika insatser som bedöms vara särskilt viktiga för de närmaste åren och hur dessa ska följas upp. En annan, och avgörande, skillnad mot tidigare hand- lingsplaner är att lärosätenas mål och uppföljningskriterier här före- slås vara föremål för dialog rörande relevans, ambitionsnivå, reali- serbarhet m.m. Det innebär alltså att departementet ska kunna – och förväntas – ha synpunkter på lärosätenas mål i syfte att dessa ska bli så effektiva som möjligt.

En sådan modell kan enligt vår bedömning göra styrningen mer ändamålsenlig i och med att den tydligare utgår från lärosätets för- utsättningar och görs på ett mer fokuserat och långsiktigt sätt. Över- gripande politiska mål som konkretiseras på lärosätesnivå, under-

195

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

byggt av lärosätesledda och kollegiala processer samt fördjupad dia- log med regeringen, kan enligt vår bedömning förväntas få en bättre förankring och därigenom ett bättre genomslag på lärosätet. Genom att de indikatorer som ska användas för att följa upp och värdera lärosätenas arbete mot de prioriterade målen formuleras i dialog, kan ambitionsnivån drivas på samtidigt som man undviker likriktning eller strategisk anpassning mot vissa indikatorer.

I de fall regeringen önskar en nationell jämförelse av en viss prio- riterad fråga menar vi att detta kan göras genom exempelvis UKÄ:s tematiska utvärderingar.

Exempel på mål som nämns i våra direktiv och som vi i andra delar av betänkandet föreslår kan adresseras i överenskommelser är sam- verkan (kapitel 7), jämställdhet (kapitel 8) samt livslångt lärande och breddad rekrytering (kapitel 6). I kapitel 6 föreslår vi också att över- enskommelser kan också användas för att följa upp ökade basanslag till forskning. Även resurstillskott syftande till kvalitetsförstärkning i utbildningen skulle kunna följas upp i överenskommelserna, i likhet med Nederländernas pågående modell.

Utformningen av överenskommelser

Det finns ett antal komplikationer och möjliga invändningar mot en sådan ordning som vi har skisserat här. En viktig principiell invänd- ning kan vara att en skarpare dialog kring varje lärosätes mål och uppföljningskriterier skulle innebära att regeringen tar över ”hur- frågan,” tvärtemot vad vi argumenterat för när det gäller övergripan- de rollfördelning. Dialogen kring ”hur-frågorna” är en del av syftet med de överenskommelser vi föreslår, och som vi menar är moti- verad för att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning i de fall där en sådan behövs. Samtidigt är också ett tydligt ägarskap hos lärosätet en central del av syftet. Syftet skulle alltså förfelas om regeringen kräver vissa specifika lösningar. För att undvika detta är det centralt att de utvecklingsområden som regeringen prioriterar är begränsade till antalet och av tillräckligt övergripande karaktär, att lärosätet utformar sina insatser och uppföljningskriterier utifrån sin egen situation, och att det är utgångspunkt för dialogen. Som vi åter- kommer till nedan menar vi också att lärosätenas konkretiserade mål och uppföljningskriterier inte bör beslutas av regeringen.

196

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

Det finns också invändningar av mer praktisk karaktär. Reger- ingskansliet och lärosätena har i dag inte beredskap för den nya typen av dialoger. Ett införande av dialoger kommer kräva att kapa- citeten behöver utvecklas. Frågan är om fördelarna med en fördjupad dialog motiverar ett arbete med att över tid utveckla den kapacitet och de arbetsformer som krävs. Vår bedömning är att fördelarna överväger. De mest genomgående positiva erfarenheterna från de internationella kontakter vi har haft rör själva dialogen som bidrag till en förbättrad ömsesidig förståelse mellan regering och lärosäten.

De ovanstående invändningarna har också koppling till mer for- mella förutsättningar för en dialog, dels rörande regeringens arbets- sätt och relation till lärosätena, dels rörande lärosätets interna pro- cesser. När det gäller lärosätenas interna processer har de idéer om en mer dialogbaserad styrning som vi har presenterat under utred- ningens gång väckt farhågor på vissa håll att detta skulle bli ytter- ligare ett inslag som stärker lärosätesledningen men lämnar kollegiet utanför. Inför en mer fördjupad dialog vart fjärde år bör det finnas större förutsättningar att ha en god intern process inför dialogen än vad det finns inför dagens dialoger, och lärosätet bör kunna redovisa hur personal och studenter på olika sätt medverkat i denna.

När det gäller regeringens arbetssätt och relation till lärosätena har invändningen framförts att erfarenheterna med överenskom- melser eller utvecklingskontrakt från andra länder inte är tillämpliga i en svensk kontext. Medan vissa andra länder har autonoma läro- säten med vilka en minister eller en intermediär kan sluta överens- kommelser kan vi i Sverige inte ha överenskommelser i formell avtalsform mellan den svenska regeringen och dess underlydande myndigheter. Det handlar dels om att regeringen sitter med besluts- makt över lärosätena, dels om att regeringen i Sverige till skillnad från flera andra länder fattar kollektiva beslut. Vi har inte heller någon intermediär med mandat att fördela basanslag och uppdrag till lärosätena. Vi redogör i det följande för våra överväganden gällande detta.

197

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Överenskommelser i form av dialogprotokoll

Som vi har beskrivit i avsnitt 5.2.4 kan styrningen göras mer lång- siktig, dialogbaserad och samordnad inom ramen för nuvarande regleringsbrev som får ett fyraårigt perspektiv avseende resurser, dimensionering och särskilda uppdrag. En möjlighet är att inkludera även mer kvalitativa utvecklingsmål för respektive lärosäte i regler- ingsbrevet. Fördelen med detta är att det ansluter till en etablerad styrningsprincip.26 Nackdelen ligger i att det kan uppfattas att läro- sätets mål och uppföljningsinstrument tas över och beslutas av regeringen, och att den tydliga ömsesidigheten och lärosätets ägar- skap för målen försvagas. Det kan också göra lärosätena mer defen- siva i dialogen, samt bidra till mindre konkreta och ambitiösa mål av rädsla för att de inte ska gå att revidera på ett tillräckligt smidigt sätt.

Ett annat alternativ är att den delen som rör kvalitativa utveck- lingsmål enbart innebär ett krav på lärosätet att utveckla mål och strategier, liksom tidigare krav i regleringsbreven på olika strategier och handlingsplaner. Nackdelarna med detta, att det inte skapar något naturligt utrymme för dialog och att styrningseffekten riske- rar att bli begränsad, har vi berört ovan.

Ett tredje alternativ utgör en medelväg mellan de ovan nämnda alternativen. Detta skulle innebära att själva överenskommelsen får status som ett dialogprotokoll som regleringsbrevet hänvisar till. I regleringsbrevet regleras den formella styrningen i form av resurser, dimensionering och särskilda åtaganden och bemyndiganden i ett fyraårigt perspektiv. Regleringsbrevet kan också innehålla allmänt for- mulerade uppdrag till varje lärosäte att arbeta utifrån de mål och uppföljningskriterier som blivit utfallet av dialogen. Denna variant bejakar ömsesidigheten genom att dialogprotokollet summerar vad båda parter enats om i dialogen vad gäller lärosätets mål inom vissa centrala områden men utan att detta i detalj blir föremål för ett ensi- digt beslut av regeringen. En nackdel är att det kan uppfattas vara oklart vad som formellt gäller.

Vår samlade bedömning är att det tredje alternativet bäst främjar en ömsesidig och tillitsbaserad dialog, och att detta är värt att ut- veckla även om lärosätena i egenskap av statliga myndigheter har ett lydnadsförhållande till regeringen. Vi menar att denna form inte för-

26Detta överensstämmer i hög grad med den modell som Norge använder.

198

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

utsätter att de statliga lärosätena har en annan formell status än för- valtningsmyndigheter. Ett utvecklat system med överenskommelser kan dock ligga till grund för styrningen också om universitet och högskolor eventuellt skulle ges en annan juridisk form i framtiden. De internationella erfarenheterna visar också på att införande av denna styrform innebär en utvecklingsprocess för samtliga parter där det skett en successiv förändring av såväl form som innehåll. Om överenskommelser införs i Sverige menar vi att det på samma sätt bör ses som en ram vars form och innehåll kan utvecklas över tid.

Överenskommelser enligt denna modell ställer större krav på både lärosäten och regeringen. Vi bedömer att det är värt det extra arbetet om det leder till förbättrad måluppfyllelse och en fördjupad ömsesidig förståelse. Förutsättningen är att det finns ett tydligt styrningsbehov, att omfattningen begränsas och att lärosätesanpass- ningen blir reell.

Bör ekonomiska incitament kopplas till överenskommelser?

Vi bedömer att:

Ekonomiska incitament initialt inte bör kopplas till överens- kommelserna.

Flera länder har infört överenskommelser som ett instrument för prestationsbaserad resurstilldelning. Överenskommelserna innebär då att lärosätet erhåller en viss resurs baserat på måluppfyllelse, eller att resurser fördelas i konkurrens baserat på en bedömning av lärosätenas strategier. Argumentet för detta är att ekonomiska incitament ska förstärka styreffekten och säkerställa att arbetet tas på allvar.

Samtidigt finns baksidor med att koppla finansiell styrning till överenskommelserna. En risk är att lärosätena blir mer defensiva och försöker minimera risken att inte uppnå uppsatta mål, snarare än att sätta ambitiösa mål som inte med nödvändighet kommer att nås men i gengäld har större chans att åstadkomma verklig förändring.27 Det informationsövertag som lärosätena normalt har gällande sin egen verksamhet underlättar ett sådant strategiskt beteende. En erfaren- het från Nederländerna är också att de lärosäten som inte nådde sina

27Elken m.fl. (2016) s. 18.

199

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

mål tenderade att vara mindre högskolor som inte hade samma per- sonella förutsättningar som de större universiteten att prognosticera och förutse genomförbarheten i målen.28 Det finns också en risk att behovet av att kunna fördela medel driver i riktning mot gemen- samma indikatorer och instrument som likriktar uppföljningen, vil- ket motverkar syftet med att varje lärosäte ska arbeta utifrån sina egna förutsättningar. En annan komplikation rör hur konsekven- serna ska hanteras. Antingen görs bedömningen av en intermediär eller en separat utpekad grupp, och medelsfördelningen sker auto- matiskt utifrån den bedömningen. Problemet kan då uppstå att läro- säten förlorar pengar även om den bristande måluppfyllelsen huvud- sakligen beror på omvärldsfaktorer som stod utanför lärosätets kontroll. Det omöjliggör också en politisk avvägning om hur ett sämre resultat ska åtgärdas, dvs. om ett lärosäte med lägre målupp- fyllelse i själva verket kan ha ett större behov av bibehållna medel. Om å andra sidan medelsfördelningen görs med hänsyn till läro- sätenas behov och konsekvenserna av innehållen finansiering, är ris- ken stor att alla får full finansiering och att meningsfullheten med modellen ifrågasätts.

Vi menar att en mer dialogbaserad och lärosätesspecifik styrning kan bidra till en bättre måluppfyllelse. Att bygga upp den tillit och förståelse för varandras förutsättningar som krävs kommer dock att ta tid. Med hänsyn till de risker som nämnts ovan anser vi därför att det skulle göra större skada än nytta att initialt koppla ekonomiska incitament till överenskommelser. Mål som lärosätena känner ett tydligt eget ägarskap för kombinerat med tydliga krav på uppfölj- ning, anpassat till olika lärosätens olika förutsättningar, kommer enligt vår bedömning i sig ha en utvecklande effekt och bidra till att verksamheten bedrivs effektivt och med hög kvalitet. Från reger- ingens sida är det samtidigt viktigt att lärosätena lever upp till de åtaganden de gjort i tidigare dialoger, för att regeringens tillit inte ska urholkas.

Även utan ekonomiska incitament är det naturligt att resultaten från en period påverkar styrningen för nästa. Om målen nås med god marginal kan det finnas anledning att driva på för högre ambitions- nivå i nästa dialog, medan bristande måluppfyllelse i stället sätter fokus på genomförbarhet eller löpande uppföljning. När formerna

28Träff med VSNU (De nederländska universitetens förbund) 2018-06-04.

200

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

för processen har etablerats och resultaten kan värderas kan det över- vägas om ekonomiska incitament bör tillföras. Det bör då under- byggas av en analys som dels gör det troligt att måluppfyllelsen skulle bli klart bättre, dels att negativa sidoeffekter kan undvikas (jämför diskussionen i kapitel 4).

5.3Processbeskrivning för proposition och dialogbaserad styrning

Modellen med överenskommelser och regleringsbrev som ger fyra- åriga planeringsförutsättningar förutsätter en väl utvecklad bered- ningsprocess som är synkroniserad med arbetet med den samlade propositionen för högre utbildning och forskning samt med ordi- narie budget- och regleringsbrevsarbete. Processen kan förenklat beskrivas med nedanstående bild.

I den samlade propositionen för högre utbildning och forskning anger regeringen prioriteringar för den aktuella fyraåriga perioden. På samma sätt som för dagens forskningspolitiska proposition kan vissa av dessa innebära t.ex. generella resursförstärkningar eller sats- ningar via forskningsråden som inte utgör mål för universitet och högskolor och som därmed inte behöver beröras i lärosätenas regler- ingsbrev eller överenskommelser. Den samlade propositionen före- gås av en budgetproposition som anger de övergripande ekonomiska ramarna.

När den samlade propositionen är lämnad till riksdagen och bud- getpropositionen är beslutad av riksdagen kan regeringen skicka ut direktiv för arbetet med överenskommelse och regleringsbrev. Direktivet syftar till att ta fram underlag inför dialogen om över- enskommelse och regleringsbrev och där anger regeringen bland

201

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

annat vilka mål som ska behandlas i överenskommelserna, förutsätt- ningarna för eventuell utbyggnad och riktlinjer för kommande ut- bildningsmål utifrån vad som är presenterat i den samlade propo- sitionen.

Utifrån direktivet lämnar sedan lärosätena förslag till lärosätes- specifika konkretiseringar av målen samt indikatorer för uppföljning. I direktivet uppmanas lärosätena även att inkomma med underlag till utbildningsuppdragen utifrån regeringens riktlinjer, samt behov av särskilda uppdrag och bemyndiganden. Befintliga uppdrag bör kom- menteras i direktivet med angivelse av om regeringen har som utgångs- punkt att de bör kvarstå eller tas bort. I underlaget bör också de finan- siella uppgifter som i dag lämnas i budgetunderlaget ingå.

Underlaget från lärosätena ligger därefter till grund för en dialog- fas mellan departement och lärosätesledning. Vissa delar av dialogen kan ske på tjänstemannanivå medan andra bör inbegripa akademisk ledning (inklusive lärosätets styrelse) och politisk ledning. Ett upp- lägg värt att pröva är det som används för strategiska ramkontrakt i Danmark, där det första skedet i dialogen är mer öppet med fokus på lärosätets utmaningar, för att senare komma till de konkreta mål och uppföljningskriterier som ska anges. Dialogfasen avslutas med en överenskommelse i form av ett dialogprotokoll, som därefter de kommande fyra årens regleringsbrev hänvisar till. De delar i dialogen som gällt utbildningsmål, särskilda uppdrag samt särskilda bemyndi- ganden förs in i regleringsbrevet som utformas så att det ger fyra- åriga planeringsförutsättningar både vad gäller uppdrag och resurs- tilldelning.

Processen behöver för att synkroniseras med proposition och budgetarbetet rymmas inom ett år efter att propositionen har pre- senterats. För att vinna tid bör direktiven skickas ut direkt efter pro- positionen med förbehåll för riksdagens godkännande. På vissa punkter kan lärosätenas förberedelse ha påbörjats redan tidigare, t.ex. genom att synpunkter och underlag lämnats i förarbetet till propositionen. Frågor som påverkar lärosätenas anslag, t.ex. utform- ningen av en utbyggnad av högskolan, behöver behandlas mer skynd- samt då resultatet av diskussionerna ska hinna leda till konkreta för- slag i budgeten. I praktiken betyder det att sådana diskussioner behö- ver vara avklarade före sommaren. För övriga frågor finns mer tid då de först ska beslutas i samband med regleringsbrevet.

202

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det är viktigt att inte överdriva arbetets omfattning. För regeringens del ska utgångspunkterna vara givna i propositionen. Den gemen- samma beredningen inom Regeringskansliet bör lägga tyngdpunk- ten inför propositionen och direktiven till regleringsbrev och över- enskommelser, samt de ramar och utgångspunkter som kan behövas för departementets dialoger med respektive lärosäte. För lärosätets del omfattas bara en mindre del av verksamheten, och arbetsupp- gifter som i dag behöver göras relativt snabbt som t.ex. fördelning av nya utbildningsplatser mellan lärosäten ges här en mer struktu- rerad process.

Vi föreslår vidare att en halvtidsutvärdering i form av en mindre rapportering och dialog sker efter år två, vilket också sammanfaller med förberedelserna för nästa proposition. Inför nästkommande uppdragsperiod förväntas lärosätet inkomma med en samlad rappor- tering. Detta material tillsammans med ny proposition och resultatet av olika typer av utvärderingar samt förnyade dialoger ligger till grund för kommande regleringsbrev och överenskommelse.

Vad gäller bedömning av måluppfyllelse ligger huvudansvaret på lärosätet att ta fram material utifrån de utvärderingskriterier som angivits i överenskommelsen. I de fall regeringen önskar en nationell sammanställning av uppnådda resultat inom olika områden är det rimligt att ansvarig sakmyndighet (främst UKÄ, UHR och Veten- skapsrådet) ges i uppdrag att sammanställa detta. Vad gäller övergri- pande analyser av själva modellens tillämpning och dess värde för att uppnå politiskt prioriterade mål kan detta utgöra en uppgift för den analysfunktion som beskrivs längre fram (avsnitt 5.4).

203

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

5.3.1Nya former för uppföljning och rapportering

Arbetet med framtagande och uppföljning av regleringsbrev, överens- kommelser och en samlad proposition kommer att innebära en ökad arbetsbelastning för samtliga parter under det år som detta pågår. En minskad årlig arbetsbörda för såväl departement som lärosäten bör eftersträvas för att kompensera för den ökade insats som krävs i sam- band med den utökade dialogen vart fjärde år samt halvtidsuppfölj- ningen. Nuvarande moment med budgetunderlag, regleringsbrev och årlig återrapportering (se kapitel 3) behöver därför förenklas. En stor del av den information som årligen behövs för att följa sektorns utveckling ingår också i den statistik som UKÄ tar fram. Om någon fråga eller något lärosäte särskilt behöver följas på årlig eller mer regel- bunden basis kan det anges i regleringsbrevet.

Vi föreslår att budgetunderlaget förenklas till att endast innehålla en prognos över lärosätets ekonomiska resultat, den rörliga anslags- avräkningen kopplad till utbildningen för innevarande och kommande år samt uppgifter om verksamhetsinvesteringar och behov av låneram för anläggningstillgångar. Mer strategiska överväganden av den typ som lämnas i dag görs i stället som en del i det underlag lärosätet tar fram utifrån de direktiv regeringen lämnar inför arbetet med proposi- tionen och överenskommelserna. Information om påtagliga avvikelser från det underlag som lämnades inför att den aktuella överenskom- melsen togs fram kan lämnas i anslutning till budgetunderlagen.

När det gäller regeringens tillgång till angelägen information kan konstateras att lärosätenas ekonomi och verksamhet är relativt stabil med få förändringar mellan år eller mellan prognostillfällen. Med tanke på de små förändringarna i verksamheten kan dagens två utgiftsprognoser ersättas med en utgiftsprognos som lämnas inom ramen för budgetunderlaget. Även kraven på årsredovisningarnas innehåll bör kunna förenklas särskilt de år då varken slut- eller halv- tidsrapporteringen av överenskommelsen ska lämnas. Dessa år kan årsredovisningen i första hand inriktas på finansiell information.

I dag sker en rad årliga återrapporteringar för särskilda åtaganden och uppdrag. Några ingår i årsredovisningen medan andra sker vid sidan om som separata återrapporteringar. Rapportering sker i vissa fall till olika departement. Flertalet av dessa gäller uppdrag som mer eller mindre har karaktären av permanenta verksamheter även om de ofta regleras formellt genom kortsiktiga uppdrag. Som exempel kan

204

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

nämnas olika typer av kompletteringsutbildningar samt ansvar för att bedriva nationella verksamheter. Vi menar, utan att ha analyserat samt- liga uppdrag, att flera av dessa bör kunna rapporteras i samband med den mindre återrapporteringen vid halvtidsdialogen och mer full- ständigt i samband med utfallet av den samlade överenskommelsen.

Vi föreslår vidare att de årliga myndighetsdialogerna ersätts av en fördjupad dialog i samband med utformandet av överenskommel- serna vart fjärde år samt en mindre halvtidsdialog som diskuterar utfallet av överenskommelserna efter två år. Dialog av mer informell karaktär kring enskilda frågor kan naturligtvis fortsatt föras vid behov. Vidare bör statssekreterarens årliga möte med rektor kvarstå.

5.4Analys och uppföljning av högre utbildning och forskning

Ett genomgående tema för de förslag som vi lämnar är att styrningen och utvecklingen av högre utbildning och forskning ska eftersträva att i så hög grad som möjligt vara kunskapsbaserad. Detta innebär att det ligger ett stort ansvar på kunskapsprofessionen att utveckla och säkerställa kvaliteten i verksamheten. Ett kunskapsbaserat för- hållningssätt innebär också att den övergripande styrningen av hög- skolan bör utformas enligt samma princip, dvs. det behöver finnas välunderbyggda underlag som utgångspunkt för styrningen, och de val som görs bör prövas systematiskt.

Detta ställer krav på analyser som belyser utfall av tidigare refor- mer, internationella utvecklingstendenser samt samlade bedömning- ar av den högre utbildningens och forskningens utveckling. I detta ligger även att kontinuerligt kunna bedöma huruvida gällande styr- instrument och resurstilldelning är ändamålsenliga för att nå de poli- tiska målen. I det följande kommer att vi att visa att det i Sverige saknas en aktör som kan göra denna typ av samlade och oberoende analyser, och vi förslår därför att en oberoende analysfunktion inrät- tas. Vi beskriver också hur den kan relatera till och komplettera de aktörer som i dag utför olika typer av uppföljningar.

205

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

5.4.1Behovet av samlade och oberoende analyser

Vi bedömer att

Det finns behov av en analysfunktion inom det utbildnings- och forskningspolitiska området med uppgift att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar som kan ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters arbete.

Den modell som vi föreslår för en långsiktig, sammanhållen och dia- logbaserad styrning, i form av en samlad proposition samt regler- ingsbrev och överenskommelser med fyraåriga perspektiv, menar vi kommer att ställa höga krav på välgrundade analyser som beaktar såväl framtida behov och internationella tendenser som utfall av politiska reformer inom högre utbildning och forskning.

Statskontorets menar i sin rapport Utvärdering på olika områden – en analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter att ett inrättande av en specifik utvärderingsenhet måste berättigas av att den ger ett mervärde genom att regeringen får tillgång till djup metod- och sak- kompetens som fortlöpande tar fram analyser och utvärderingar på det aktuella området. Statskontoret menar vidare detta kan möjliggöra en långsiktig kunskapsutveckling om den förda politikens resultat och effekter samt om förhållanden som är viktiga för politikens utform- ning. Samtidigt betonar Statskontoret att frågan om när det är berätti- gat att inrätta en sektorsspecifik utvärderingsorganisation måste hand- la om vilket mervärde en separat utvärderingsmyndighet29 förväntas ge i förhållande till andra statliga utvärderingsalternativ. Samma resone- mang för Analys- och utvärderingsutredningen i sitt betänkande.30

Vid våra möten med olika intressenter har en återkommande upp- fattning varit att det svenska högskolesystemet och tillhörande finan- sieringssystem är svåröverskådligt och komplext. Antalet externa aktörer med intressen för högre utbildning och forskning är stort. Den historiska genomgång som presenterats i kapitel 2 visar också att olika typer reformer, men framför allt finansieringen till högskolan från olika finansiärer, har ökat mycket kraftigt sedan 1990-talet. Med den kraftfulla utökningen av högskolesektorn har också följt att

29Vi menar att Statskontorets resonemang angående myndigheter går att applicera på andra typer av regeringen tillsatta organisationer.

30Statskontoret (2014a), s. 8, och SOU 2018:79.

206

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

förväntningarna från riksdagen, regering och andra intressenter har ökat. Vi menar att detta ställer krav på politiken att ha tydliga instru- ment för att kunna göra prioriteringar men också för att kunna följa upp effekterna av genomförda reformer.

IVA beskriver i en genomgång hur Sveriges och några andra län- ders samlade analyskapacitet inom forskningsområdet har utvecklats inför politiska prioriteringar och reformer. Författarna menar att Sverige, till skillnad från flera jämförbara länder, är i avsaknad av en analysfunktion som har till uppgift att ta fram kunskapsbaserat mate- rial inför politiska reformer. I rapporten anges att forskningspolitiken har präglats av en fragmentering av kunskapsunderlaget, ryckighet i politikens inriktning samt bristande koordinering mellan olika poli- tiska insatser.31 Författarna menar vidare att detta ska ställas i rela- tion till andra politikområden där regeringen har varit pådrivande i att utveckla kraftfulla utrednings- och analysfunktioner i form av exempelvis sektorsspecifika utvärderingsenheter.32

På vårt uppdrag har Mats Benner gjort en uppdaterad jämförelse av hur några jämförbara länder utnyttjar olika typer av kunskaps- baserat underlag i högskolepolitiken.33 I relation till IVA-rapporten som behandlade forskningspolitik belyser denna rapport även utbild- ning och samverkan. Rapporten visar att Sverige till stora delar särskil- jer sig från jämförda länder genom att det saknas en tydlig aktör som kan medverka till att skapa en gemensam referensram för politiken. I stället menar Mats Benner att Sverige präglas av ”en påfallande bred uppsättning intressenter och aktörer kring svensk högre utbildning och forskning, som var och en driver sina frågor och utgår från sina perspektiv.”34

Idén om en samlad analysfunktion för högre utbildning och forskning har även tidigare påtalats av flera skribenter och aktörer.35 Behovet av samlade analyser har också förts fram av tidigare utred- ningar. Utredningen Forskning 2000 lade ett konkret förslag om att inrätta ett forskningsinstitut med uppdraget att regelbundet ta fram

31IVA (2014), s. 2.

32Som exempel på sådana analysfunktioner kan nämnas Vårdanalys, Kulturanalys, Finans- politiska rådet, Agrifood, ESO m.fl.

33I rapporten ingår Danmark, Norge, Finland Schweiz, Storbritannien, Nederländerna och Sverige.

34Benner (2018), s. 21.

35Exempelvis framförs idén av Strömholm i boken Den svenska högskolan (1994) samt av Andrén i boken Visioner, vägval och verkligheter (2013).

207

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

samlade översikter och analyser av svensk forskning och högre utbild- ning i ett internationellt perspektiv. Forskning 2000 framhöll att det är nödvändigt att regelbundet göra analyser och bedömningar som ger överblick över hela det svenska systemet, viktigare förändringar, utvecklingstendenser, problem och behov etc. Detta skulle ske utöver de uppföljningar och utvärderingar som görs av olika myndigheter och aktörer. Man menade vidare att dessa analyser också skulle in- begripa förhållanden och utvecklingen i andra länder. Det betonades att det behövs analyser som sätter in forskningen i ett vidare per- spektiv av kunskapsutveckling och kunskapsförmedling, där också utbildningsinsatserna tas upp.36

Forskning 2000 byggde vidare på förslag från RUT-93 (SOU 1996:21) som betonade vikten av behovet av ett institut som skulle ha en fristående ha roll och som skulle belysa hela det hög- skolepolitiska området. I RUT-93:s förslag påtalades att själva insti- tutet förutsattes få en begränsad omfattning och verksamheten i hög utsträckning skulle kunna utnyttja det omfattande faktamaterial som samlas in inom olika delar av utbildnings- och forsknings- systemet.37

Även regering och riksdag har påtalat behovet av en förstärkt analyskapacitet. I propositionen Kunskap i samverkan för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) anges att uppföljning och utvärdering på nationell nivå är viktiga verktyg i regeringens styrning av forskningspolitiken. Mot denna bakgrund menar regeringen att det finns ett behov av uppföljning och utvär- dering av forskning som bl.a. kan ge underlag för en nationell bild av kvaliteten på svensk forskning och hur den utvecklas i förhållande till regeringens mål. Regeringen menar vidare att dessa utvärderingar och uppföljningar bör komplettera varandra och ge en bred och mer hel- täckande bild av forskningens kvalitet vilket kan bidra till kvalitets- utveckling.38

I Utbildningsutskottet betänkande (2017/18:UbU17) utvecklas behovet av samlade och oberoende analyser:

det finns anledning att se över om Sverige skulle vara betjänt av ett system som möjliggör en mer samlad och oberoende analys av resultat

36SOU 1998:128, s. 239 ff.

37Som en följd av detta identifierade behov startades 1999 föreningen SISTER av ett antal vetenskapliga akademier och forskningsstiftelser. SISTER hade till uppdrag att göra själv- ständiga studier och analyser av högre utbildning och forskning. SISTER lades ned 2008.

38Prop. 2016/17:50, s. 62.

208

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

och effekter av statliga investeringar i forskning, utveckling och inno- vation. Enligt utskottets mening bör frågan om hur Sverige kan inrätta och organisera ett sådant system ses över i särskild ordning. Utskottet anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att lämna förslag om ett system för utvärdering av statliga investeringar i forskning, utveckling och innovation.39

5.4.2En analysfunktion inom högre utbildning och forskning40

Vi föreslår att

Det inrättas en analysfunktion med uppdraget att göra sam- lade och oberoende analyser och uppföljningar med syfte att ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters egna arbete.

Analysfunktionen ges i uppdrag att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forsk- ning, och att utöver detta göra analyser av högre utbildning och forskning.

Uppdraget ska vara utformat så att analysfunktionen ges man- dat att själv välja frågeställningar och metoder för sina analyser samt hur de sprids.

Vi menar, med utgångspunkt i avsnittet ovan, att det finns ett starkt stöd för och ett stort behov av att skapa en analysfunktion med ett brett och fritt mandat att ta fram analyser till grund för en framtida politik för högre utbildning och forskning. Vi menar vidare att väl utvecklade analyser också kan få betydelse för lärosätenas, forsk- ningsfinansiärernas och andra intressenters prioriteringar.

39Utbildningsutskottet betänkande 2017/18:UbU17, s. 12–13.

40Den 1 november 2018 överlämnades betänkandet Analyser och utvärdering för effektiv styr- ning (SOU 2018:79). I betänkandet lämnas, utifrån ett helhetsperspektiv, ett antal förslag vad gäller samlad organisation och gemensamma instruktioner för nuvarande och eventuella till- kommande analysfunktioner. Även om slutsatserna i betänkandet stödjer vårt övergripande resonemang har vi inte utgått från dess förslag, då vårt perspektiv primärt har varit de specifika behov som vi uppfattar finns inom högre utbildning och forskning. Vid en slutgiltig utform- ning av en analysfunktion i denna sektor behöver regeringen således anpassa utformningen om förslagen i betänkandet Analyser och utvärdering för effektiv styrning blir verklighet.

209

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Med tanke på de mycket stora resurser som satsas på området och den samhällsbetydelse som högre utbildning och forskning tillskrivs i olika sammanhang menar vi att det är förvånande att det saknas en samlad analysfunktion. Den komplexitet som finns inbyggd i syste- met med ett stort antal lärosäten, forskningsråd och forsknings- finansiärer och en lång rad av intressenter förstärker behovet av samlade kunskapsunderlag som kan ligga till grund för framtida poli- tiska avgöranden och uppföljningar av tidigare reformer. Att högre utbildning och forskning finns i en internationell kontext som på olika sätt påverkar verksamheten bidrar ytterligare till komplexite- ten i systemet. Förslaget om en analysfunktion menar vi också ligger i linje med en svensk tradition att ha utvärderingsenheter som på ett oberoende sätt kan bidra till en förstärkning av politikens besluts- underlag. En analysfunktion i Sverige skulle också ansluta till en internationell utveckling med oberoende utvärderingsenheter. Detta ligger också i linje med slutsatserna i betänkandet Analyser och utvär- deringar för effektiv styrning (SOU 2018:79) som menar att reger- ingen behöver en analysfunktion om sektorn kännetecknas av stora kostnader, dominerande myndighet eller stark profession samt kom- plexitet. I betänkandet framgår att högre utbildning och forskning uppfyller dessa kriterier.41

Uppdrag för en analysfunktion

Analysfunktionens huvuduppgift bör vara att ta fram relevanta underlag av hög kvalitet i form av analyser, utvärderingar, studier

m.m.för att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut och utveckla styrningen av högre utbildning och forskning. Den bör ha i uppdrag att framåtsyftande analysera och utvärdera den samlade högskolepolitiken samt bidra till förarbetet inför propositionen för högre utbildning och forskning. Detta innebär att analysfunktionen ska utvärdera och analysera det svenska systemet för forskning och utbildning, dess styrmekanismer samt styrningens effekter.

Analysfunktionen behöver i sina analyser, där det är relevant, anlägga ett internationellt perspektiv och ska kontinuerligt bevaka viktigare internationella utvecklingstendenser. Dessa underlag kan

41SOU 2018:79, s. 208.

210

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

även vara av intresse för riksdagen, olika myndigheter, universitet och högskolor, forskningsfinansiärer och andra intressenter.

Analysfunktionen behöver enligt oss ha en oberoende ställning i relation till det som den granskar och ska självständigt kunna svara för val av studier och för kvalitet. Den bör dock ha ett stående upp- drag att inkomma med en samlad analys i samband med proposi- tionen för högre utbildning och forskning. Avsikten är att stärka den sammantagna analys- och utvärderingsverksamheten inom området genom att komplettera annan sådan verksamhet och särskilt foku- sera på frågor och områden där dess oberoende ställning har ett tyd- ligt mervärde. Vi menar att detta innebär att analysfunktionen måste ha en utvecklad förmåga att bedriva omvärldsanalys och inneha en hög kapacitet att analysera och föra samman kunskap som produ- ceras av olika aktörer, dra slutsatser och presentera rekommenda- tioner.

Det finns förvisso redan en betydande forsknings- och analys- verksamhet vad gäller det högskolepolitiska området. Utöver myn- digheterna bedriver aktörer som exempelvis vetenskapsakademierna, Vetenskap & allmänhet, Svenskt Näringsliv, SUHF, SULF och SFS ett omfattande arbete vad gäller att lyfta angelägna högskolepolitiska frågor. Vi menar dock att dessa diskussioner riskerar att tappa i genomslagskraft eftersom de ofta drivs utifrån den egna organisa- tionens huvudintresse och problemställning. Vår uppfattning är att analysfunktionen, utöver att producera rapporter och analyser, på sikt och genom sin oberoende ställning, också kan utvecklas till en arena för diskussion och debatt om politiken för högre utbildning och forskning. Erfarenheter från andra politikområden visar på vär- det av ett forum för möten mellan forskning och politik där en hög grad av oberoende förenas med närhet till beslutsfattande.

En analysfunktion måste för att tillföra något till det svenska systemet tydligt relatera till olika myndigheters redan etablerade uppföljnings- och analysverksamhet. För att få legitimitet som ett oberoende organ är det enligt oss också helt centralt att den får en organisatorisk och formell grund som ger långsiktighet och en hög grad av självständighet. I det följande avsnittet kommer vi att reso- nera om möjliga organisatoriska alternativ, ge förslag på samman- sättning och finansiering samt hur funktionen ska relatera till andra myndigheters verksamhet inom området.

211

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

5.4.3Organisatorisk form och finansiering

Vi föreslår att:

Analysfunktionen inrättas som en kommitté med ett konti- nuerligt uppdrag.

Kommittén utgörs av en expertgrupp (maximalt tio personer) bestående av en bred representation av ledamöter från olika delar av samhället.

Expertgruppens ledamöter inklusive ordförande utses av regeringen på sex år.

UKÄ utgör värd för analysfunktionen.

Analysfunktionen ges namnet Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning.

Med utgångspunkt i det uppdrag vi anser att analysfunktionen bör ha har vi gjort en bedömning av huruvida någon av dagens sektors- myndigheter (främst UKÄ eller Vetenskapsrådet) skulle kunna få ett utökat ansvar vad gäller samlade uppföljningar och analyser. Detta kan uppfattas som rimligt då ett stort uppföljnings- och utvärderings- arbete redan görs inom dessa myndigheter. Dessa myndigheter har också en uppbyggd kompetens och erfarenhet av att arbeta med utvär- deringar av olika slag. I rapporten Samordning av uppföljning och utvärdering redogör UKÄ och Vetenskapsrådet för hur de avser att samordna olika uppföljningar, statistik och analyser.42 Rapporten visar att det görs en mängd uppföljningar på olika myndigheter med ibland bristande samordning.

Vi välkomnar de initiativ som UKÄ och Vetenskapsrådet tar när det gäller ökad samordning och menar att detta kan bidra till att genomförda utvärderingar och analyser kan ske mer effektivt och få större genomslag och på så sätt kan bidra till en mer kunskaps- baserad utveckling av styrningen av högre utbildning och forskning. Vi menar dock att ett utökat uppdrag för en framtida analysfunktion inte bör ligga på någon av nuvarande sektorsmyndigheter. Skälen till detta är primärt principiella. Nuvarande sektorsmyndigheter har ett stort ansvar för viktiga delar i verkställandet av rådande politik. Det

42UKÄ (2018c).

212

SOU 2019:6

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

kan exempelvis gälla utveckling av kvalitetssäkringssystem eller för- delning av forskningsmedel. Mot denna bakgrund bör inte dessa myndigheter åläggas att delvis utvärdera sig själva. Det andra huvud- skälet menar vi rör det faktum att forskning och högre utbildning har intressenter inom praktiskt taget samtliga politikområden. Det är därför av stor vikt att analyser kan belysa ett brett fält, och att diskussioner kan föras med olika grupperingar i samhället.

Med anledning av detta bör analysfunktionen få en så oberoende och bred plattform som möjligt, både vad gäller sammansättning och organisatorisk status. Vi menar att detta utgör en viktig faktor för att skapa trovärdighet och för funktionens möjlighet att skapa av- tryck i politiska beslut. Detta ställningstagande har stöd av Statskon- toret som framhåller vikten av att den som utvärderar resultatet av verksamheten inte bör vara densamma som genomför den. Stats- kontoret bedömer att det är större risk att en sektorsmyndighet, jämfört med en sektorsspecifik utvärderingsmyndighet, uppfattas som mindre trovärdig och tillförlitlig beträffande vilken information som tas fram och hur brister och behov i verksamheten formuleras. Statskontoret menar vidare att utvärderingar från sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter ger regeringen och Regeringskansliet en mer fristående resultatbedömning, vilket kan komplettera eller balan- sera den information som sektorsmyndigheter tar fram.43

Ett annat alternativ till en fristående analysfunktion skulle kunna vara att Statskontoret fick ett utökat uppdrag. De analyser som redan görs av Statskontoret fyller en viktig roll för såväl regeringens, riksdagens som lärosätenas arbete. Ett huvudsyfte med analysfunk- tionen är enligt oss att skapa en långsiktig kunskapsutbyggnad inom området som involverar olika intressenter som bygger på kontinuer- liga utvärderingar och analyser. Detta menar vi inte överensstämmer med den roll som Statskontoret har och hur myndigheten arbetar.

Argumentet att analysfunktionen på ett legitimt sätt ska kunna involvera olika intressenter menar vi också försvårar att olika typer av intresseorganisationer skulle kunna vara huvudman för en fram- tida analysfunktion.

43Statskontoret (2014a), s. 9 och s. 78. Detta principiella ställningstagande görs även i SOU 2018:79.

213

En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

SOU 2019:6

Andra politikområdens analysfunktioner har primärt organise- rats som myndigheter44. Flera av dessa har tillkommit den senaste tioårsperioden. Det har funnits olika skäl till att regeringen inrättat analysmyndigheterna. I vissa fall har de analyser och utvärderingar som tidigare genomförts inom enskilda sakområden bedömts vara otillräckliga i något avseende. I andra fall har regeringen ansett att den befintliga analys- och utvärderingsverksamheten, t.ex. inom en myndighet med ansvar för en viss verksamhet inom en sektor, inte kunnat möta de nya behov som uppkommit till följd av samhälls- utvecklingen. Inrättandet har i några fall också motiverats med att en organisatoriskt fristående statlig analys och utvärdering ska kun- na bedrivas löpande och på ett självständigt sätt i förhållande till de övriga aktörerna inom respektive sektor. Ytterligare ett skäl till inrättandet av sektorsanknutna analysmyndigheter har varit att regeringen ansett att det funnits ett behov av att förbättra tillgången till oberoende kunskapsunderlag i förhållande till de som genomför verksamheten, för att därigenom förbättra politikutvecklingen inom olika områden. Gemensamt för dessa myndigheter är att de har upp- följning, analys, utredning eller utvärdering som en av sina huvudupp- gifter, men de har inte direkta uppdrag att genomföra den verksamhet som de utvärderar.45

Ett alternativ skulle kunna vara att inordna analysfunktionen i en av de befintliga analysmyndigheterna. Närmast till hands ligger Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Enligt Analys- och utvärderingsutredningen avviker IFAU i förhållande till de övriga analysmyndigheterna i och med att myn-