Idéburen välfärd
Betänkande av Utredningen om Idéburna aktörer i välfärden
Stockholm 2019
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019
ISBN 978-91-38-24993-2
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Lena Micko
Regeringen beslutade den 7 juni 2018 att uppdra åt en särskild utre- dare att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finan- sierade eller subventionerade verksamheter. Samma dag utsågs jur. dr. Samuel Engblom till särskild utredare.
Som experter i utredningen förordnades från och med den 8 oktober 2018 processrådet Sophia Anderberg, Konkurrensverket, ämnes- rådet Anna Barklund, utbildningsdepartementet, departementsrådet Lars Bryntesson, finansdepartementet, departementssekreteraren Carl- Johan Friman, kulturdepartementet, avdelningschefen Ulrika Hektor, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, departements- sekreteraren Marcus Hellqvist, näringsdepartementet, departements- sekreteraren Matilda Hårdänge, finansdepartementet, ämnesrådet Erik Hällströmer, justitiedepartementet, kanslirådet Mikael Lindman, socialdepartementet, handläggaren Erika Moberg, Arbetsförmed- lingen, handläggaren Nils Munthe, Sveriges Kommuner och Landsting, segmentsansvarige Nina Radojkovic, Upphandlingsmyndigheten, departementssekreteraren Lina Schött, finansdepartementet och programledaren Judit Wefer, Verket för innovationssystem. Den 29 januari 2019 entledigades avdelningschefen Ulrika Hektor och departementsrådet Lars Bryntesson. Samma datum förordnades ut- redaren Magnus Eriksson, Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor. Den 20 maj 2019 entledigades utredaren Magnus Eriksson och samma dag förordnades chefsjuristen Lotta Persson, Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Den 25 juni förord- nades kanslirådet Ullalena Haeggman, socialdepartementet. Den 6 september 2019 entledigades segmentsansvarige Nina Radojkovic och departementssekreteraren Marcus Hellqvist. Samma dag förord-
nades juristen Magnus Lindbäck, Upphandlingsmyndigheten och upp- handlingsjuristen Mattias Ljungkvist, Upphandlingsmyndigheten.
Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 3 september 2018 kanslirådet Anna Hagstad. Samma datum anställdes juristen Helena Henriksson som sekreterare i utredningen.
Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om idéburna aktö- rer i välfärden, får härmed överlämna betänkandet, Idéburen välfärd, SOU 2019:56.
Stockholm i december 2019
Samuel Engblom |
/Anna Hagstad |
|
Helena Henriksson |
Sammanfattning
Idéburna organisationer fyller flera viktiga roller i samhället. Att engagera sig i en organisation ger individer mening, gemenskap och en kraft för sin egen frigörelse. Människor som annars skulle ha svårt att höras får en röstbärare. Civilsamhället bidrar med andra perspek- tiv än de som offentliga myndigheter och privata företag har. Engage- mang kan även bidra till ökad social sammanhållning och förenings- livet är en viktig demokratiskola.
Idéburna organisationer av olika slag har dessutom länge spelat en viktig roll i välfärden. Många av välfärdsstatens institutioner har rötter i verksamheter som en gång utvecklades av föreningar eller trossamfund. De idéburna organisationerna har varit föregångare för sådant som i dag tillhör välfärdens kärna, samtidigt som man har fort- satt att identifiera, artikulera och möta behov som varken offentliga eller kommersiella aktörer förmår fånga upp. Det gör de idéburna aktörerna till viktiga innovatörer i välfärden.
Idéburna organisationer har ofta en stark förankring och ett stort förtroende hos de människor som har behov av de välfärdstjänster de utför och inkluderar individer med egna erfarenheter av t.ex. miss- bruk, hemlöshet, långvarig arbetslöshet och funktionsnedsättningar. Inte sällan rör det sig om grupper som det offentliga kan ha svårare att nå. Lokal förankring, i en bygd eller i ett bostadsområde, är ett annat utmärkande drag hos de idéburna aktörerna vilket kan vara särskilt viktigt på platser där såväl offentlig som kommersiell service har försvunnit.
Idéburna aktörer bidrar till mångfalden och till valfrihet för bru- kare genom att t.ex. tillhandahålla anpassade eller nischade tjänster.
Jämfört med de flesta andra länder i Norden och Europa så är de idéburna aktörernas andel av välfärdssektorn liten i Sverige. De senaste decenniernas ökning av andelen välfärdstjänster som utförs av externa leverantörer har dessutom i huvudsak skett i form av kommersiella
13
Sammanfattning |
SOU 2019:56 |
aktörer medan de idéburnas andel förblivit låg. Samtidigt är det inte nödvändigtvis så att en ökad medverkan av idéburna aktörer i välfär- den skulle ske på kommersiella aktörers bekostnad. Det kan i stället handla om verksamhet som annars skett i offentlig regi eller om helt nya typer av tjänster, insatser eller lösningar som inte finns hos var- ken offentliga eller kommersiella aktörer.
Gemensamt för utredningens förslag är att de ökar möjligheterna för idéburna aktörer att delta i utförandet av offentligt finansierade välfärdstjänster och för kommuner och statliga myndigheter att dra nytta av de idéburna aktörernas kompetens, erfarenhet och andra resurser. Gemensamt är också att allt är frivilligt. Idéburna aktörer väljer själva om de ska registrera sig som idéburna aktörer i välfärden och om de ska delta i idéburet offentligt partnerskap, upphandling eller valfrihetssystem. På samma sätt står det fritt för kommuner, regioner och statliga myndigheter att välja om de vill använda de in- strument som utredningen föreslår.
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finansierade och subventionerade verk- samheter. Syftet med definitionen har varit att ta fram förslag som främjar ett ökat idéburet deltagande i välfärden. Utredningen har därför även haft i uppdrag att ta fram exempel och beskriva tänkbara tillämpningsområden inom välfärden där en definition av idéburna aktörer kan användas. I syfte att främja samverkan mellan idéburna aktörer och det offentliga har utredningens uppdrag vidare omfattat att föreslå riktlinjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av idéburet offentligt partnerskap, IOP. I uppdraget har även legat att kartlägga och analysera hur icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse regleras i andra länder inom EES. Det har där- emot inte ingått att lämna förslag på skatteområdet.
SOU 2019:56 |
Sammanfattning |
Begreppet välfärd och välfärdsverksamhet
Till skillnad från vad som gällt för tidigare utredningar med närligg- ande uppdrag har utredningens direktiv inte pekat ut några specifika områden eller verksamheter. Det har således stått utredningen rela- tivt fritt att definiera vad som i detta sammanhang ska ingå i begreppet välfärd. Någon allmänt vedertagen definition av begreppet finns inte.
Utgångspunkten för utredningens avgränsning av begreppet väl- färd har varit utredningens uppdrag. De verksamheter som varit av intresse är sådana som innefattas i en bredare användning av begrep- pet, som omfattas av någon form av offentlig finansiering och som bedrivs av idéburna aktörer som erhåller sådan finansiering. Med väl- färdsverksamhet avses enligt utredningen i detta sammanhang:
•hälso- och sjukvård,
•hälsofrämjande verksamhet,
•sociala omsorgstjänster,
•utbildning, sådan som regleras av skollagen, utbildning och bild- ning som folkhögskolor och studieförbund genomför, och annan utbildning med kommun, region och statliga myndigheter som huvudman,
•aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet, och
•verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället samt att motverka segregation och isolering.
Hur idéburen sektor eller motsvarande är organiserad i andra EES-länder
Utredningen har undersökt ett antal länder som bedömts särskilt intressanta.
Utredningens genomgång visar att det är stora variationer mellan länderna beträffande såväl finansieringsform som hur stor andel av välfärden som bedrivs av idéburna aktörer eller motsvarande. Orsa- kerna till den stora variationen är flera. Hur välfärdssystemen är ut- formade och hur de växt fram är en del av förklaringen. Det är vanligt med särregler för icke-vinstdrivande organisationer i de länder vi under- sökt. Flera, men inte alla, länder har en definition av icke-vinst-
Sammanfattning |
SOU 2019:56 |
drivande organisationer eller motsvarande. Eventuella definitioner finns ofta i skattelagstiftningen och särreglerna består vanligen av sär- skilda skatteregler. I två av de undersökta länderna, Norge och Italien, pågår lagstiftningsprocesser med bestämmelser som syftar till att öka eller underlätta för icke-vinstdrivande organisationer att bedriva verksamhet. I Norge rör det en bestämmelse i upphandlingslagstift- ningen. I Italien är det fråga om en lag om hela den icke-vinstdri- vande sektorn som också inbegriper olika slags samverkansformer. I Norge befinner sig bestämmelsen fortfarande på förslagsnivå. I Italien har lagen beslutats men ännu inte börjat tillämpas.
En definition av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet
Den definition som utredningen haft i uppdrag att ta fram ska vara långsiktig, hållbar och uppföljningsbar. För att uppnå sitt syfte behö- ver definitionen även vara förutsebar och lätt att tillämpa. Detta säkerställs enligt utredningens mening genom en rättslig definition i lag samt ett registreringsförfarande för att särskilja de idéburna aktö- rerna från andra aktörer. Ett sådant förfarande medför också att det blir en likartad bedömning av vilka som uppfyller definitionen. Vidare blir den administrativa bördan mindre för de kommuner och statliga myndigheter som annars skulle behöva kontrollera om förutsätt- ningarna är uppfyllda i varje enskilt fall. Detsamma gäller för de idéburna aktörerna. Det blir även möjligt att ta fram statistik om de idéburna aktörerna om de enkelt kan identifieras och följas över tid.
En viktig avgränsning är att definitionen ska avse idéburna aktö- rer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom välfärden. Definitionen ska inte vara någon allmän definition av idéburna orga- nisationer eller idéburen verksamhet, utan tar bara sikte på organisa- tionerna i deras egenskap av aktörer inom offentligt finansierad väl- färdsverksamhet. Idéburen välfärdsverksamhet som inte är offentligt finansierad berörs inte.
Idéburna aktörer bedriver i dag verksamhet i ett flertal olika asso- ciationsformer. Det vore enligt utredningens mening olämpligt om definitionen utformades på ett sätt som tvingar existerande idéburna aktörer inom välfärden att ändra sin associationsform för att upp- fylla definitionen. Syftet med definitionen är inte att utesluta några
SOU 2019:56 |
Sammanfattning |
idéburna aktörer utan att avgränsa dem mot offentliga aktörer och mot kommersiella aktörer.
Definitionen och förfarandet måste också vara så utformat att det minimerar riskerna för missbruk. Enligt utredningens förslag ska en organisation för att klassificeras som en idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet vara en juridisk person som
1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region,
2.har ett syfte som är oegennyttigt,
3.bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, och
4.inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning.
Registrering
De idéburna aktörer som uppfyller kraven i definitionen ska kunna registrera sig i ett särskilt register. Att registrera sig som idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska vara frivilligt. De aktörer som har registrerat sig måste dock under den tid de finns i registret uppfylla lagens krav. Dessutom ska bestämmelsen om begränsningar av värdeöverföringar i den fjärde punkten av defini- tionen fortsätta gälla i ytterligare fem år efter en avregistrering.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot reglerna om värdeöverföringar ska kunna dömas till böter.
Enligt utredningens förslag ska regeringen bestämma vilken myn- dighet som ska ansvara för registret. Utredningens bedömning är dock att de länsstyrelser som i dag är tillsyns- och registreringsmyn- digheter för stiftelser även bör ansvara för registret över idéburna aktörer i välfärden.
Sammanfattning |
SOU 2019:56 |
Idéburet offentligt partnerskap
Idéburna offentliga partnerskap (IOP) är en form av samverkan mellan offentliga och idéburna aktörer. De bygger på insikten om att det kan behövas flera perspektiv och flera olika typer av resurser för att lösa vissa problem, framför allt mer komplexa sådana.
Utredningen har utifrån en analys av syftet med sådana partner- skap och de EU-rättsliga förutsättningarna funnit att ett idéburet offentligt partnerskap inom offentligt finansierad välfärdsverksam- het kan sammanfattas enligt följande:
1.Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna aktörer i välfärden.
2.Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål.
3.Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser.
Partnerskapet får inte innebära en tilldelning av ett offentligt kon- trakt, upphandling av en koncession eller ett ramavtal.
Partnerskapet måste vara förenligt med EU:s statsstödsregler. Utredningen redogör för flera olika möjligheter som finns när det gäller statsstödsreglernas tillämpning på IOP. Om den offentliga aktören är en kommun eller region finns det även bestämmelser i kommunallagen och speciallagstiftning att ta hänsyn till.
En vägledning
Utredningen har med utgångspunkt i kriterierna ovan tagit fram en särskild vägledning, med konkreta exempel, där olika alternativ för att kunna ingå idéburna offentliga partnerskap som är förenliga med tillämpliga regelverk, som kommunallagen, upphandlingslagstiftningen och statsstödsreglerna beskrivs.
Ett uppdrag till Upphandlingsmyndigheten
Utredningen föreslår även att Upphandlingsmyndigheten ges i upp- drag att arbeta med informationsinsatser gentemot offentliga och idéburna aktörer med utgångspunkt i de kriterier för IOP som utred- ningen har tagit fram. Upphandlingsmyndigheten ska vidare enligt
SOU 2019:56 |
Sammanfattning |
förslaget förvalta och utveckla utredningens vägledning utifrån bland annat rättspraxis och praktiska erfarenheter.
Förslag som rör offentlig upphandling
Ett uppdrag till Upphandlingsmyndigheten
Utredningen bedömer att det inom ramen för gällande upphand- lingslagstiftning finns möjligheter att bättre ta tillvara det mervärde som idéburna aktörer kan bidra med. Det ligger i Upphandlings- myndighetens uppdrag att underlätta för idéburna organisationer att delta i upphandlingar. Utredningen har dock noterat att det stöd och vägledningar som hittills tagit fram saknar en inriktning mot idé- burna aktörer. Utredningen föreslår därför att myndigheten ska få ett särskilt regeringsuppdrag att arbeta med riktade informationsinsat- ser gentemot idéburna aktörer och upphandlande myndigheter i syfte att öka de idéburna aktörernas deltagande i upphandlingar. Upp- draget ska enligt förslaget genomföras i samverkan med relevanta aktö- rer som företrädare för upphandlande myndigheter och för den idé- burna sektorn.
Möjlighet att reservera kontrakt till idéburna aktörer
Utredningen bedömer att det finns ett rättsligt utrymme som gör det möjligt att reservera kontrakt till idéburna aktörer för sociala tjänster och övriga tjänster, dvs. sådana tjänster som omfattas av den enklare regimen i upphandlingsdirektivet som gäller för den klassiska sektorn och för svensk del i 19 kap. i lagen om offentlig upphandling (LOU). Stödet för denna bedömning finns enligt utredningen fram- för allt i praxis från EU-domstolen.
Enligt förslaget ska upphandlande myndigheter ges möjlighet att reservera rätten att delta i en upphandling av de välfärdstjänster som räknas upp i bilaga 2 a till LOU till idéburna aktörer. De tjänster som omfattas av bilagan är exempelvis hälsovård, socialtjänst och när- besläktade tjänster samt undervisnings- och utbildningstjänster. Möj- ligheten att reservera rätten att delta i upphandlingar till idéburna aktörer gäller under förutsättning att detta bidrar till att förverkliga den sociala målsättningen med tjänsten och leder till budgetmässig
Sammanfattning |
SOU 2019:56 |
effektivitet. Att den upphandlande myndigheten önskar en viss andel idéburna leverantörer är dock inte i sig tillräckligt för att motivera att en upphandling reserveras.
Då den föreslagna reservationsmöjligheten bygger på den sär- ställning som sociala tjänster har givits i upphandlingsdirektivet har det som sägs däri om att beakta behovet av tjänsternas kvalitet, kon- tinuitet, åtkomlighet, överkomlighet, tillgänglighet och omfattning, olika användarkategoriers specifika behov, inklusive missgynnade och utsatta gruppers behov och deltagande betydelse. Om en reser- vation till idéburna aktörer bidrar till att den sociala målsättningen förverkligas genom högre uppfyllelse av något av ovanstående talar det för att reservationen är tillåten.
Idéburna aktörer kan bidra till högre kvalitet på flera sätt. Om den idéburna aktörens oegennyttiga syfte har en koppling till den aktuella tjänsten kan detta vara en indikation på att kvaliteten har överordnats andra hänsyn när tjänsten utförs. Kvaliteten kan även främjas av att idéburna aktörer arbetar med och för en specifik mål- grupp ur ett helhetsperspektiv
När det gäller kontinuitet kan det faktum att idéburna aktörer har ett oegennyttigt syfte göra att de mer naturligt ser såväl till mål- gruppernas behov som till de långsiktiga effekterna av de tjänster de utför.
Många idéburna aktörer har en nära koppling till brukarna av tjäns- ten. Det ger verksamheten en särart, ett särskilt värde i jämförelse med verksamhet som bedrivs i offentlig regi eller av kommersiella företag.
Enligt EU-domstolen kan avsaknad av mål om att dela ut medel till ägare innebära budgetmässig effektivitet eftersom ett eventuellt överskott investeras tillbaka i verksamheten och således kommer sam- hället och brukarna till godo.
Förslag som rör valfrihetssystem
I syfte att främja ett ökat deltagande av idéburna aktörer som leveran- törer i valfrihetssystem föreslår utredningen att lagen om valfrihets- system (LOV) ska ändras så att det framgår att de grundläggande principerna som följer av EUF-fördraget inte ska gälla för valfrihets- system som saknar ett bestämt gränsöverskridande intresse.
SOU 2019:56 |
Sammanfattning |
Utredningen föreslår också att det ska införas en bestämmelse i LOV som gör det möjligt att reservera rätten att ansöka om att få delta i ett valfrihetssystem. Det ska dock krävas särskilda skäl för det.
De idéburna aktörerna menar att det i många befintliga valfri- hetssystem är svårt att få fram information till brukare om de idé- burna organisationernas särart. Utredningens bedömning är att det är möjligt och även lämpligt att vid information till enskilda om leve- rantörer i ett valfrihetssystem lämna information om att en leveran- tör är en registrerad idéburen aktör.
Andra områden där definitionen skulle kunna användas
När det finns en tydlig definition av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet kan denna även användas vid bidrags- givning från såväl staten som kommuner och regioner i de fall detta anses lämpligt.
Definitionen kommer också att innebära förbättrade möjligheter att ta fram statistik om idéburna aktörer. Sådan statistik kan an- vändas för olika sorters jämförelser mellan idéburna aktörer och andra aktörer, offentliga eller privata. Den kan även exempelvis användas för att undersöka om regler gett de effekter som avsetts.
Definitionen kan i framtiden få fler användningsområden. När den väl finns på plats kommer det att vara möjligt, om det befinns lämpligt, att exempelvis besluta om särregler för idéburna aktörer.
Ikraftträdande
Den nya lagen om registrering av idéburna aktörer i offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet och de föreslagna ändringarna i LOV och LOU föreslås träda i kraft den 1 juli 2021.
Summary
Values-based not-for-profit organisations have several important roles in society. Getting engaged in an organisation gives individuals meaning, a sense of community and a force for their own liberation. People who would otherwise have had difficulty being heard are given a collective voice. Civil society contributes perspectives different to those held by public authorities and private companies. Engage- ment can also contribute to greater social cohesion, and voluntary and community organisations are an important schooling in democracy.
Moreover, values-based organisations of various kinds have long played an important role in welfare service provision. Many of the welfare state’s institutions have their roots in activities once deve- loped by voluntary associations or faith communities. Values-based organisations have been pioneers of what is now core welfare services, at the same time as they have continued to identify, articulate and meet needs neither public nor commercial actors have been able to pick up. This makes values-based actors important innovators in wel- fare service provision.
Values-based organisations are often strongly anchored, and enjoy great confidence, among the people who need the welfare services they provide, and include individuals with their own experience of e.g. substance misuse, homelessness, long-term unemployment and dis- abilities. Often these are groups that are harder for the public institu- tions to reach. Local roots, in a community or a housing area, are another distinctive feature of values-based actors, and this can be particularly important in places where both public and commercial services have disappeared.
Values-based actors contribute to diversity and to freedom of choice for users in ways that include providing adapted or niche services.
Compared with most other countries in the Nordic region and across Europe, values-based not-for-profit actors account for a small
23
share of the welfare services sector in Sweden. Moreover, the in- crease in recent decades in the share of welfare services delivered by external suppliers is mainly due to provision by commercial actors, while the values-based share has remained low. At the same time, it is not necessarily the case that increased participation by values- based actors in welfare service provision would have to be at the expense of commercial actors. It could instead involve activities other- wise produced in-house by public actors or completely new types of services, initiatives or solutions not available from either public or commercial actors.
One feature shared by all of the Inquiry’s proposals is that they increase the possibilities for values-based actors to participate in the delivery of publicly funded welfare services and for municipalities and central government agencies to benefit from the skills, experience and other resources of values-based actors. Another common feature is that everything is voluntary. Values-based actors decide by them- selves if they want to register as values-based actors in welfare service provision and if they want to take part in a values-based public partner- ship, a procurement or a free choice system. In the same way as municipalities, regions and central government agencies are free to choose whether they want to use the instruments proposed by the Inquiry.
Remit
The Inquiry has had the remit of drafting a proposal of a clear define- tion of ‘values-based actors’ that can be used to identify them and distinguish them from other actors in welfare activities and closely- related publicly financed and subsidised activities. The purpose of this definition has been to draft proposals that promote greater values- based participation in welfare service provision. Therefore the Inquiry has also had the remit of developing examples and describing potential areas of application in welfare service provision where a definition of values-based actors can be used. In order to promote collaboration between values-based actors and public institutions, the remit of the Inquiry has also covered proposing guidelines, criteria or applicable instruments for entering into values-based public partnerships. Our remit has also included mapping and analysing how non-economic
services of general interest are regulated in other EEA countries. The remit has not included presenting proposals in the area of taxation.
The concepts of welfare service provision and welfare activities
Unlike regarding previous inquiries with closely related remits, the Inquiry’s terms of reference do not identify any specific areas or activities. So, the Inquiry has been relatively free to define what to include in the concept of ‘welfare service provision’ in this context. There is no generally accepted definition of the concept.
The starting point for the Inquiry’s definition of the scope of welfare service provision has been the Inquiry’s remit. The activities that are of interest are those that are included in a broader use of the concept, that are covered by some form of public funding and that are conducted by values-based actors who receive such funding. In the view of the Inquiry, the concept of ‘welfare activities’ means, in this context:
•health care;
•health promotion activities;
•social care services;
•education regulated by the Education Act, education and adult education delivered by folk high schools and study associations and other education and training whose organiser is a munici- pality, region or central government agency;
•activities in the labour market area; and
•activities intended to increase people’s integration and inclusion in society and to combat segregation and isolation.
How the values-based sector or its equivalent is organised in other EEA countries
The Inquiry has looked at a number of countries judged to be of particular interest.
The Inquiry’s review shows that there are great cross-country variations regarding both forms of funding and what share of welfare service provision is conducted by values-based actors or their equiv- alent. There are several reasons for this great variation. Part of the explanation is to be found in how welfare systems are designed and how they have evolved. It is common to have special rules for non- profit organisations in the countries we have examined. Several, but not all, countries have a definition of non-profit organisations or their equivalent. Definitions when given are often found in tax legislation, and the special rules usually consist of special tax rules. In two of the countries examined, Norway and Italy, legislative pro- cedures are in progress in order to increase the activities of non- profit organisations or to make it easier for them to conduct activities. In Norway the procedure concerns a provision in procurement legislation. In Italy it involves a law about the whole of the non-profit sector that also includes various kinds of forms of collaboration. In Norway the provision is still at the level of a proposal. In Italy the law has been adopted but has not yet begun to be applied.
A definition of values-based actors in public funded welfare activities
The definition that the Inquiry has had the remit of drafting is to be long-term, sustainable and monitorable. To achieve its purpose, the definition also needs to be predictable and easy to apply. In the view of the Inquiry, this is ensured through a legal definition in a law and
aregistration procedure to distinguish values-based actors from other actors. A procedure like that also means that there will be a con- sistent assessment of which actors fulfil the definition. In addition, the administrative burden will be smaller for municipalities and regions and for central government agencies that would otherwise need to check compliance with the requirements in each specific case. The same applies to values-based actors. It will also be possible to pro-
duce statistics about values-based actors if they are simple to identify and follow over time.
One important restriction is that the definition is to apply to values-based actors conducting publicly funded activities in welfare service provision. The definition is not intended to be a general defini- tion of values-based organisations or activities, and is only aimed at organisations in their capacity of actors in publicly funded welfare activities. Values-based welfare activities that are not publicly funded are not affected.
Values-based actors currently conduct activities in several different legal forms. In the view of the Inquiry, it would be inappropriate to design the definition in a way that forces existing values-based actors in welfare service provision to change their legal form in order to meet the definition. The purpose of the definition is not to exclude any values-based actors but to differentiate them from public and commercial actors.
The definition and procedure must also be designed so as to minimise the risks of misuse. The Inquiry’s proposal is that in order to be classified as a values-based actor in publicly funded welfare activities an organisation has to be legal person that:
1.is not directly or indirectly owned or controlled by the State, a municipality or a region;
2.has a purpose that is altruistic;
3.conducts or intends to conduct publicly funded welfare activities; and
4.does not make any value transfers to parties other than registered values-based actors or to scientific research.
Registration
The values-based actors that meet the requirements in the definition should be able to register in a special register. Registering as a values- based actor in publicly funded welfare activities should be voluntary. However, the actors that have registered should have to meet the legal requirements while in? the register. In addition, the provision about restrictions of value transfers in the fourth point of the define- tion should continue to apply for five years after deregistration.
It should be possible to impose a fine a person who breaches the rules on value transfers either intentionally or through negligence.
The Inquiry proposes that the Government should decide which authority will be responsible for the register. However, the Inquiry’s assessment is that the county administrative boards, which are cur- rently supervisory and registration authorities for foundations, should also be responsible for the register of values-based actors in welfare service provision.
Values-based public partnerships
Values-based public partnerships are a form of collaboration between public and values-based actors. They are based on the insight that several perspectives and several different types of resources may be needed to solve certain problems, especially more complex ones.
On the basis of an analysis of the purpose of these partnerships and the requirements imposed by EU law, the Inquiry has concluded that a values-based public partnership in publicly funded welfare activities can be summarised in the following way:
1.The partnership is a cooperation between one or more public actors and one or more values-based actors in welfare service provision.
2.Its purpose it to achieve a common public benefit objective.
3.Both the public actor and the values-based actor contribute resources.
The partnership must not contain an award of a public contract, a procurement of a concession or a framework agreement.
The partnership must be consistent with the EU’s State aid rules. The Inquiry describes several different possibilities available concern- ing the application of State aid rules to values-based public partner- ships. If the public actor is a municipality or region, there are also provisions in the Local Government Act and special legislation to take into account.
A guide
On the basis of the above criteria, the Inquiry has produced a special guide, containing concrete examples, that describes various alter- native ways of being able to enter into a values-based public partner- ship that are consistent with the applicable regulatory frameworks such as the Local Government Act, procurement legislation and the State aid rules.
A commission to the National Agency for Public Procurement
The Inquiry also proposes giving the National Agency for Public Procurement a commission to work on information measures in relation to public and values-based actors on the basis of the criteria proposed by the Inquiry. We also propose that the National Agency for Public Procurement should manage and develop the Inquiry’s guide on the basis of case law and practical experience.
Proposals concerning public procurement
A commission to the National Agency for Public Procurement
In the Inquiry’s assessment, there are possibilities, within the frame- work of current procurement legislation, of making better use of the added value that can be contributed by values-based organisations. Part of the role of the National Agency for Public Procurement is to make it easier for values-based organisations to participate in procurement. However, the Inquiry notes that the support and guides produced up to now do not have any focus on values-based organisations. The Inquiry therefore proposes giving the Agency a special mission to work on targeted information measures in relation to values-based actors and contracting authorities, so as to increase the participation of values-based actors in procurements. Under this proposal, the mission would be carried out in collaboration with relevant actors, such as representatives of contracting authorities and the values-based sector.
Possibility of reserving contracts for values-based actors
The Inquiry makes the assessment that there is legal scope that makes it possible to reserve contracts for values-based actors for social and other specific services, i.e. services covered by the Light Touch Regime in the Public Procurement Directive that applies to the classic sector and, as regards Sweden, Chapter 19 of the Public Procurement Act. According to the Inquiry, the main support for this assessment is to be found in the case law of the Court of Justice of the European Union.
Under this proposal, contracting authorities would be given the possibility of reserving the right to participate in a procurement of the welfare services enumerated in Schedule 2 a of the Public Pro- curement Act to values-based actors. The services covered by that Schedule include health care, social services and closely related service as well as teaching and education services. The possibility of reserving the right to participate in procurements to values-based actors applies provided that this contributes to the realisation of the social objective and leads to budgetary efficiency. However, a wish on the part of the contracting authority to have a certain share of values-based actors is not, in itself, enough to justify reserving a pro- curement.
As the proposed possibility of a reservation is based on the special standing that social services have been given in the Public Procure- ment Directive, what is said there about taking account of the need to ensure the quality, continuity, accessibility, affordability, avail- ability and comprehensiveness of the services, the specific needs of different categories of users, including disadvantaged and vulnerable groups is of importance. If a reservation for values-based actors con- tributes to the realisation of the social objective through higher ful- filment of any of the above, this indicates that the reservation is permitted.
Values-based actors can contribute to higher quality in several ways. If the altruistic purpose of the values-based actor has a link to the service concerned, this can be an indication that quality has been given a higher standing than other considerations when the service is performed. Quality can also be promoted by values-based actors working for a specific target group from a holistic perspective.
With regard to continuity, the fact that values-based actors have an altruistic purpose may make it more natural for them to look both to the needs of the target groups and to the long-term effects of the services they perform.
Many values-based actors have a close link to users of their service. This gives their activities a distinctive character, a special value com- pared with activities conducted by public actors in-house or by com- mercial actors.
According to the Court of Justice of the European Union, when there is no objective of distributing funds to owners, this may result in budgetary efficiency since any surplus will be reinvested in the activities and will therefore benefit the community and the users.
Proposals concerning free choice systems
In order to increase the participation of values-based actors as suppliers in free choice systems, the Inquiry proposes amending the Act on Free Choice Systems to state that the fundamental principles that follow from the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) shall not apply to free choice systems that do not have a definite cross-border interest.
The Inquiry also proposes adding a provision to the Act to make it possible to reserve the right to apply to participate in a free choice system. However, special reasons should be required for this.
Values-based actors claim that in many current free choice systems it is difficult to communicate information about the distinctive character of values-based organisations to users. The Inquiry’s assess- ment is that, when informing individuals about suppliers in a free choice system, it is possible and also appropriate to provide the information that a supplier is a registered values-based actor.
Other areas where the definition could be used
When there is a clear definition of values-based actors in publicly funded welfare activities, this definition can also be used in the award of grants both by central government and by municipalities and regions when considered appropriate.
The definition will also provide better possibilities of producing statistics about values-based actors. Statistics of this kind can be used for various types of comparisons between values-based actors and other actors, either public or commercial. They can, for example, be used to examine whether the rules have had the intended effects.
The definition may be given additional areas of use in the future. Once it is in place, it will be possible, if judged appropriate, to, for instance, adopt special rules for values-based actors.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om registrering av idéburna aktörer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
Idéburen aktör inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet
1 § Med idéburen aktör inom offentligt finansierad välfärdverk- samhet avses i denna lag en juridisk person som
1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region,
2.har ett syfte som är oegennyttigt,
3.bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet, och
4.inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning.
Registrering
2 § En idéburen aktör får ansöka om att registreras i ett register över idéburna aktörer inom offentligt finansierad välfärdverksamhet.
Den idéburna aktören ska registreras om aktören uppfyller för- utsättningarna i 1 §. Att 1 § 2 är uppfylld ska framgå av aktörens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling.
Den myndighet som regeringen bestämmer (registermyndigheten) ska besluta om registrering av idéburna aktörer.
33
Författningsförslag |
SOU 2019:56 |
3 § Registreringen ska omfatta
1.den idéburna aktörens namn och postadress,
2.den idéburna aktörens stadgar, bolagsordning, urkund eller mot- svarande handling, och
3.en kontaktperson som är behörig att företräda den idéburna aktören i frågor om registrering samt kontaktpersonens namn, post- adress och personnummer eller samordningsnummer.
Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas till registermyndigheten.
Avgifter
4 § Registermyndigheten får ta ut en avgift för registerhållning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om avgiftens storlek.
Värdeöverföringar
5 § Med värdeöverföring avses i denna lag:
1.vinstutdelning
2.förvärv av egna aktier, dock inte förvärv enligt 19 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551),
3.minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetal- ning till aktieägarna,
4.minskning av reservfonden för återbetalning till medlemmarna,
5.gottgörelse,
6.avhändande av egendom till underpris,
7.förvärv av egendom till överpris,
8.lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen,
9.utlåning av medel till en i förhållande till marknadsräntan lägre ränta eller upptagande av lån till högre ränta än marknadsräntan,
10.avskrivning av fordringar eller att låta fordringar preskriberas,
eller
11.annan affärshändelse som medför att den idéburna aktörens förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karaktär för denna aktör.
SOU 2019:56 |
Författningsförslag |
6 § En registrerad idéburen aktör ska skriftligen varje år till register- myndigheten lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar.
Första stycket gäller även en aktör som omfattas av 9 §.
7 § En registrerad idéburen aktör ska ha en bestämmelse i aktörens stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling som anger att kvarvarande tillgångar vid aktörens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar i 1 § 4.
Första stycket gäller även en aktör som omfattas av 9 §.
För stiftelser gäller i stället vad som anges i 7 kap. 11 § stiftelse- lagen (1994:1220).
Avregistrering
8 § Registermyndigheten ska besluta att den idéburna aktören ska avregistreras om de krav som gäller för registrering enligt 2 § inte längre är uppfyllda.
Registermyndigheten får även besluta att en idéburen aktör ska avregistreras om aktören inte har följt ett föreläggande enligt 11 § första stycket.
En idéburen aktör ska på egen begäran avregistreras av register- myndigheten även om kraven i 2 § fortfarande är uppfyllda.
9 § Under en tidsperiod om fem år efter ett beslut om avregistrer- ing ska begränsningen beträffande värdeöverföringar i 1 § 4 fort- farande gälla.
Tillsyn
10 § Registermyndigheten ska utöva tillsyn över registret över idé- burna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet.
En registrerad idéburen aktör är skyldig att på registermyndig- hetens begäran lämna sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsyns- verksamheten.
Författningsförslag |
SOU 2019:56 |
11 § Registermyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas.
Förelägganden enligt första stycket får förenas med vite.
Straff
12 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet gör värdeöverföringar från en registrerad idéburen aktör eller en aktör som omfattas av 9 § till annan än en registrerad idéburen aktör eller till forskning.
Överklagande
13 § Registermyndighetens beslut får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol om myndigheten har beslutat att
1.skriva av eller avslå en ansökan om registrering enligt 2 §,
2.avregistrera en idéburen aktör enligt 8 §, eller
3.meddela ett föreläggande enligt 11 §.
Ett överklagande av ett beslut enligt första stycket 1 eller 2 ska ha kommit in till registermyndigheten inom två månader från dagen för beslutet.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.
SOU 2019:56 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2008:962) om valfrihetssystem
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:962 om valfrihetssystem dels att 1 kap. 2 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 2 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Den upphandlande myndighe- |
När föremålet för ett valfrihets- |
ten ska behandla leverantörer på |
system har ett gränsöverskridande |
ett likvärdigt och icke-diskrimine- |
intresse ska den upphandlande myn- |
rande sätt. Den upphandlande myn- |
digheten iaktta de unionsrättsliga |
digheten ska iaktta principerna om |
principerna om förbud mot diskri- |
öppenhet, ömsesidigt erkännande |
minering och om likabehandling, |
och proportionalitet när den till- |
öppenhet, proportionalitet och öm- |
lämpar valfrihetssystem. |
sesidigt erkännande. |
2 a §
En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i ett val- frihetssystem för sådana organisa- tioner som är idéburna aktörer om det finns särskilda skäl.
Med idéburen aktör avses en juridisk person som
1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region,
2.har ett syfte som är oegen- nyttigt, och
3.inte gör några värdeöverför- ingar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.
Författningsförslag |
SOU 2019:56 |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling
Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2016:1145) om offentlig upphandling
dels att 19 kap. 6 b § ska betecknas 6 c §,
dels att det ska införas en ny paragraf, 19 kap. 6 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
19 kap.
6 b §2
En upphandlande myndighet som avser att reservera deltagandet i en upphandling enligt 6 a § ska i annonsen om upphandling lämna uppgift om detta.
En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upphand- ling av tjänster som anges i bilaga 2 a för sådana organisationer som är idé- burna aktörer, under förutsättning att det bidrar till att förverkliga den sociala målsättningen med tjänsten och leder till budgetmässig effektivitet.
Med idéburen aktör avses en juridisk person som
1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kom- mun eller en region,
2.har ett syfte som är oegennyttigt,
och
3.inte gör några värdeöverför- ingar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.
1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, i lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/2365 av den 18 december 2017 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU vad gäller de tröskelvärden som ska tillämpas vid upphandlingsförfaranden.
2Senaste lydelse 2018:1159.
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Den 7 juni 2018 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finan- sierade eller subventionerade verksamheter. Samma dag utsågs jur. dr. Samuel Engblom till särskild utredare. Syftet med utredningen är att främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden genom att under- lätta vid bl.a. bidragsgivning, lagstiftning, köp av verksamhet och samverkan. Utredningen ska därför också ta fram exempel och beskriva tänkbara tillämpningsområden inom välfärden och angränsande om- råden där en definition av idéburna aktörer skulle kunna användas. Utredningen ska även kartlägga och analysera olika förfaranden för att utifrån den föreslagna definitionen identifiera idéburna aktörer inom välfärden eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter. Vidare ska utredningen kartlägga och analysera hur icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse regleras i andra länder inom EES. I syfte att främja samverkan mellan idéburna aktörer och det offentliga ska utredningen föreslå riktlinjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av idéburet offentligt partnerskap. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag.
I uppdraget ingick inte att lämna förslag inom skatteområdet.
39
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2019:56 |
2.2Utredningens arbete
Utredningen har antagit namnet Utredningen om idéburna aktörer i välfärden. Utöver sekretariatet har en expertgrupp och två referens- grupper deltagit i utredningsarbetet. Under hösten 2018 tillsattes en expertgrupp med representanter från berörda departement, myndig- heter och organisationer. Till gruppen förordnades experter från finans- departementet, justitiedepartementet, socialdepartementet, kultur- departementet och utbildningsdepartementet. Experter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)1, Konkurrensverket, Upphandlings- myndigheten, Verket för innovationssystem (Vinnova), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Arbetsförmed- lingen förordnades också till gruppen.
Två referensgrupper har varit knutna till utredningen, se bilaga 2. I den ena har ingått representanter från Svenska kyrkan, Föreningen JAG, Jämlikhet, Assistans, Gemenskap, Famna – Riksorganisationen för idéburen välfärd, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, Nätverket idéburen sektor Skåne, Arbetsgivarföreningen KFO, Idéburna skolors riksförbund, Fria Förskolor i Sverige, Coompanion, Studieförbunden, SKOOPI, de Arbetsintegrerande Sociala företagens Intresseorganisation, och Unizon. Den andra refe- rensgruppen har varit parlamentariskt sammansatt.
Utredningen har samrått med Demokrativillkorsutredningen. Utredningen har vidare haft särskilda möten med representanter för de fackliga centralorganisationerna LO, TCO och Saco och med aktörer som företräder privata anordnare av offentligt finansierade välfärdstjänster genom representanter från organisationerna Almega, Företagarna, Vårdföretagarna, Svenskt Näringsliv, Svenska Vård och Friskolornas Riksförbund.
Utredningen har haft flera möten med andra idéburna aktörer än de som funnits med i referensgruppen, bl.a. Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS), Ersta Diakoni, För- eningen Boost, ett flertal ideella föreningar baserade i Malmö, Folk- bildningsrådet, Svenska Röda Korset och Folkuniversitetet. Utred- ningen har även haft möten med Malmö kommun och Tillväxtverket.
Utredningen har medverkat vid seminarier och konferenser anord- nade av bl.a. MUCF, NOD och flera i regi av SKL där ett flertal repre-
1Enligt kongressbeslut den 27 november 2019 heter organisationen numer Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).
SOU 2019:56 |
Utredningens uppdrag och arbete |
sentanter för kommuner och regioner deltagit. Utredningen deltog vidare vid ett möte i SKL:s nordiska juristnätverk våren 2019. Dess- utom har utredningen medverkat vid konferenser och seminarier ordnade av KFO, Famna och Idéburna skolors riksförbund. Utred- ningen har också deltagit vid konferenser och seminarier anordnade av Vinnova och Tillväxtverket.
Utredaren och sekretariatet har genomfört studieresor till Norge, Danmark och Italien och träffat tjänstemän från departement och ansvariga myndigheter. Vid resorna till Norge och Italien mötte ut- redningen även företrädare för idéburna aktörer. Vid besöket i Rom träffade utredningen därtill en forskare inom EU-rätt som var sär- skilt inriktad mot statsstöd. Utredningen har vidare deltagit i en work- shop organiserad av Tysklands ambassad där representanter för utred- ningen, ambassaden, idéburna aktörer verksamma i Tyskland och Sverige samt SKL och finansdepartementet deltog. Kontakterna med Portugal, Spanien, Frankrike, Finland och Nederländerna har skett via e-post. I flera fall har dessa kontakter tagits via den svenska ambassa- den i respektive land som lotsat utredningen vidare till tjänstemän vid aktuellt departement och i andra fall har kontaktuppgifter erhållits från sakenheten vid finansdepartementet.
Utredningen har också anlitat konsulter. En advokatfirma fick i uppdrag att i en rapport klargöra juridiken kring kontraktsbegreppet i upphandlingslagstiftningen. Rapporten finns i bilaga 3. Ett annat konsultföretag fick i uppdrag att bistå utredningen i arbetet med kon- sekvensbeskrivningen i kapitel 12.
2.2.1Avgränsningar m.m.
Till skillnad från vad som gällt för tidigare utredningar har vad som ska ingå i begreppet välfärd inte definierats i utredningens direktiv. Kapitel 3 innehåller utredningens avgränsning av begreppet välfärd och välfärdsverksamheter.
Av utredningens direktiv framgår att det ingår i arbetet att under- söka hur andra länder inom EES har reglerat icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse samt att utredningen ska kartlägga i vilken utsträckning och på vilket sätt idéburna aktörer definieras och av- gränsas i andra länder och hur eventuella sådana system används. Utredningen har vid kontakten med utvalda länder även ställt andra
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2019:56 |
frågor av intresse för utredningen. Vad som framkommit vid denna undersökning redovisas framför allt i avsnitt 6.2.4 men även andra avsnitt innehåller utredningens erfarenheter, exempelvis avsnitt 5.3 och 4.3.
Utredningen har valt att använda beteckningen region i stället för landsting enligt riksdagens beslut2 den 20 november 2019 trots att lag- ändringarna inte träder i kraft förrän den 1 januari 2020.
2Bet 2019/20:KU3, protokoll 2019:20:35 onsdagen den 20 november.
3Utredningens avgränsning av begreppet välfärd
Kapitlet innehåller utredningens avgränsning av begreppen välfärd och välfärdstjänster. Enligt utredningens direktiv är syftet med upp- draget att främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden. Den defini- tion av idéburna aktörer som utredningen ska ta fram ska kunna användas i välfärdsverksamheter, men också i andra närliggande offent- ligt finansierade eller subventionerade verksamheter. Vad som menas med välfärd och vilka verksamheter som ingår i välfärdsverksam- heter anges inte i direktiven. Då begreppen välfärd eller välfärdsverk- samheter saknar såväl en rättslig definition som en allmänt veder- tagen betydelse behöver utredningen avgränsa vilka verksamheter som i det här sammanhanget omfattas av begreppet välfärd.
Välfärd är enligt Nationalencyklopedin (NE) ett mångtydigt be- grepp som ursprungligen avsåg graden av medborgarnas välmående. I bred mening avser välfärd det mesta som styr en medborgares levnadsförhållanden. Här kan inkluderas privatekonomi, bostadsför- hållanden, livslängd och mycket annat. Vanligtvis används begreppet dock enligt NE i en snävare mening, främst syftande på socialförsäk- ringar och välfärdstjänster som vård, skola och omsorg. Någon när- mare definition av välfärdstjänster har inte NE eller något annat upp- slagsverk. Även begreppen välfärdssamhälle och välfärdsstat är vanligt förekommande och NE hänvisar i bägge fallen till materiell välfärd samt social och ekonomisk trygghet.
Välfärdsmarknader har särdrag vilket gör att de skiljer sig från van- liga marknader. En viktig skillnad från andra marknader är att de som åtnjuter tjänsterna inte är de som finansierar dem. Välfärdstjänster betraktas som grundläggande rättigheter som alla utefter behov bereds tillgång till, oavsett betalningsförmåga.
43
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
SOU 2019:56 |
Utgångspunkten för avgränsningen av begreppet välfärd är utred- ningens uppdrag. De verksamheter som är av intresse är sådana som innefattas i en bredare användning av begreppet: verksamheter som omfattas av någon form av offentlig finansiering och bedrivs av idé- burna organisationer som erhåller sådan finansiering. Kapitlet inleds med en beskrivning av hur begreppen välfärd och välfärdstjänster används i lika sammanhang och avslutas med hur utredningen av- gränsat begreppen.
3.1Hur begreppen välfärd och välfärdstjänster används i olika sammanhang
3.1.1Kommuner och regioner
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) beskriver begreppet väl- färd som samhällsservice som finns nära medborgarna.1 Enligt SKL:s synsätt är all verksamhet som kommuner och regioner tillhandahål- ler sina medborgare samhällsservice och därmed välfärd. I en annan rapport anger SKL att välfärdstjänster är tjänster inom följande om- råden: förskola och skolbarnomsorg, utbildning, omsorg om äldre och funktionshindrade, färdtjänst, individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård samt tandvård.2
Kommunerna sköter enligt 14 kap. 2 § regeringsformen lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse. Vad som avses med lokala och regionala angelägenheter framgår av kommunallagen (2017:725), KL, samt av speciallagstiftning. Av speciallagstiftningen framgår vilka verksamheter som en kommun eller en region är skyl- dig att tillhandahålla sina medlemmar medan kommunallagen sätter ramarna för kommunernas kompetens genom att ange ett antal prin- ciper som ska följas. Begreppet välfärd används inte i nämnda lagar.
Det obligatoriska området, inom vilket kommunerna alltså är skyldiga att tillhandahålla medborgarna tjänster, omfattar social om- sorg (äldreomsorg och omsorg om funktionsnedsatta samt individ och familjeomsorg), utbildning inom skolväsendet, (förskolor, fri- tidshem, grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor, gymnasie- särskolor samt kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning
1Välfärden i siffror – Vi vässar välfärden, rapport SKL, reviderad juni 2018.
2Se t.ex. Välfärdstjänsternas utveckling 1980–2012 – Ökande resurser och växande behov, rapport SKL, februari 2014.
SOU 2019:56 |
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
för vuxna), plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, renhållning och avfallshantering, vatten och avlopp, räddningstjänst, civilt för- svar, biblioteksverksamhet och bostadsförsörjning. Regionernas obli- gatoriska uppgifter är hälso- och sjukvård, tandvård för barn och unga samt regional utveckling. Beträffande regional kollektivtrafik är an- svaret gemensamt för regionerna och kommunerna inom ett län om de inte kommit överens om annat.
Andra uppgifter är frivilliga för kommuner och regioner och vilka de är framgår inte direkt av lag. En kommun eller en region får enligt kommunallagen själva ha hand om angelägenheter av allmänt in- tresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller dess medlemmar, 2 kap. 1 § KL. En kommun eller en region får inte ha hand om sådana angelägenheter som staten eller en annan kommun eller region ska ha hand om, 2 kap. 2 § KL.
3.1.2Statlig välfärdsverksamhet
Även staten har flera uppgifter inom det som i dagligt tal benämns som välfärd. Utöver socialförsäkringarna ansvarar staten t.ex. för åtgärder som rör arbetsmarknaden.3 Arbetsförmedlingen har upp- draget att matcha arbetssökande till lediga jobb och att prioritera stöd till personer som står långt från arbetsmarknaden. Arbetsför- medlingen bedriver sådan verksamhet i egen regi men även andra ut- förare, som t.ex. idéburna organisationer, utför uppgifter på uppdrag av myndigheten.
Även på utbildningsområdet har staten ett stort ansvar. För utred- ningen är folkbildningen av särskilt intresse. Folkhögskolorna och studieförbunden bedriver sina verksamheter med statligt stöd. Folk- bildningsrådet fördelar sådana medel.4
Staten ansvarar också för stöd och ekonomisk hjälp till vissa funk- tionshindrade i form av personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Staten finansierar på detta område kostnader enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, som Försäkringskassan administrerar.
3Även kommunerna bedriver verksamhet i syfte att öka sysselsättningen, särskilt för personer med socialt bistånd och för att påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbetslivet.
4Lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdeparte- mentets verksamhetsområde.
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
SOU 2019:56 |
Vidare ansvarar staten för mottagandet av asylsökande. Migrations- verket förvaltar verksamheten.5 Ett särskilt statsbidrag, som admi- nistreras av länsstyrelserna, finns till verksamheter för asylsökande.6 Förutom att ansvara för utbetalning av medel enligt denna förordning har länsstyrelserna andra uppdrag beträffande integration.7 Ansvaret för utbildning i svenska för invandrare, som är en del av den kom- munala vuxenutbildningen, ligger på kommunerna.
Staten ansvarar också för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.8 Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och läns- styrelserna har ansvar för genomförande av insatser för nyanlända. Det finns även statsbidrag som rör segregation som den statliga myn- digheten Delegationen mot segregation fördelar.9
Staten lämnar också statsbidrag öronmärkta för ideella organisa- tioner som bedriver frivilligt arbete inom det sociala området.10 Områden som omfattas är alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer, att motverka våld mot kvinnor, att ge stöd till efter- levande personer, att främja en god hälsa i befolkningen (dock inte genom idrotts- och friluftsverksamhet) och att främja utvecklingen av idéburen vård och omsorg. Bidraget beslutas av Socialstyrelsen.
Folkhälsomyndigheten har ett nationellt ansvar för folkhälso- frågor och verkar för en god folkhälsa. Myndigheten fördelar varje år statsbidrag till bland annat ideella organisationer inom ramen för olika regeringsuppdrag.
Kriminalvård är en uppgift för staten. På området finns ett stats- bidrag att söka för ideella organisationer som bedriver arbete ägnat åt att främja dömdas återanpassning till samhället11 och brottsföre- byggande arbete. Närliggande är lokalt brottsförebyggande arbete som Brottsförebyggande rådet (BRÅ) ansvarar för. I sådant arbete del- tar flera aktörer från det civila samhället tillsammans med kommuner, polis och näringslivet.
Vissa av ovan uppräknade verksamheter är inom områden där kom- muner och regioner har det huvudsakliga ansvaret medan andra är ett
5Även Polismyndigheten och Kriminalvården har uppgifter på området vilka bedöms som ej aktuella för denna utredning.
6Förordning (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl.
73 § 14 förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
8Lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandare.
9Förordning (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation.
10Förordning (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m.
11Förordning (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område.
SOU 2019:56 |
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
i första hand statligt ansvar. De verksamheter och områden som redo- gjorts för här bör omfattas av utredningens definition av välfärdstjäns- ter. Detta dels på grund av verksamheternas karaktär, dels eftersom flera idéburna organisationer verkar inom dessa områden.
3.1.3Upphandlingslagstiftningen
Den 1 januari 2019 trädde nya regler i lagen (2016:1145) om offent- lig upphandling, LOU, i kraft. Då infördes ett särskilt undantag för upphandlande myndigheter att reservera rätten för vissa organisa- tioner att delta i offentlig upphandling exklusivt för vissa uppräk- nade tjänster som benämns välfärdstjänster.12 Dessa är:
•Hälsovård, socialtjänst och närbesläktade tjänster. Här ingår till- handahållande av hemtjänstpersonal, förmedling av vårdpersonal och läkare, arbetskraftstjänster för hushåll, bemanningstjänster för enskilda, tjänster utförda av kontorspersonal för enskilda, kon- torspersonal för enskilda, tillfällig personal för hushåll och hem- tjänst. Socialtjänster består exempelvis av social omsorg och vård (med eller utan inkvartering), äldreomsorg (med eller utan inkvar- tering), social omsorg för funktionsnedsatta, barn- och ungdoms- omsorg, ledsagartjänster, tjänster för dagcenter för äldre men också dagvård för funktionsnedsatta barn och ungdomar samt vägled- ning och rådgivning.
•Administration inom socialtjänsten samt utbildningsadministra- tion och hälsovårdsförvaltning. Under denna punkt ingår offent- lig förvaltning, försvar och socialförsäkringstjänster samt under- visnings- och utbildningstjänster.
3.1.4Tidigare utredningar
I Ägarprövningsutredningens (dir. 2012:131) uppdrag låg att utreda vilka möjliga ytterligare krav än de som redan ställdes, som kunde och borde ställas på de som ägde och drev företag inom välfärdssektorn. De verksamheter som utredningen skulle pröva var företag inom vård, skola och omsorg.
12Bilaga 2 a till LOU.
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
SOU 2019:56 |
Utredningen om ökad insyn i välfärden (dir. 2015:92) hade i upp- drag att lämna förslag om hur offentlighetsprincipen kan införas i privat utförd offentligt finansierad vård och omsorg, fristående för- skolor och fritidshem samt vuxenutbildning, vissa särskilda utbild- ningsformer i 24 kap. skollagen (2010:800) och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. samma lag. Exempel på verksamhet som föll utanför den utredningens uppdrag var tandvård och verksamhet där den ekonomiska ersättningen inte avsåg själva driften av verk- samheten. Som ytterligare exempel på verksamhet utanför området angavs förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgaranti för att bl.a. anordna arbetsträning eller sysselsättning.13
En annan utredning som undersökte begreppet offentligt finan- sierad verksamhet var Utredningen om meddelarskydd för privat- anställda i offentligt finansierad verksamhet (dir. 2012:76). Utred- ningen menade att det är förenat med stora svårigheter att hitta en heltäckande definition av vad som är offentligt finansierad verksam- het och som kan vara aktuella för ett förstärkt meddelarskydd (SOU 2013:79). Utredningen kom fram till att mer än hälften av finan- sieringen ska komma från det allmänna för att verksamheten ska anses offentligt finansierad.
Välfärdsutredningen (dir. 2015:22) skulle föreslå hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas så att vissa angivna värden säkras. De välfärdstjänster som omfattades av Väl- färdsutredningens uppdrag var enligt direktiven verksamhet inom skol- väsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som om- fattas av hälso- och sjukvårdslagen. Därutöver skulle hem för vård och boende (HVB) ingå och all verksamhet inom socialtjänsten som bedrevs i privat regi liksom all verksamhet kopplad till insatser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
I Tillväxtverkets rapport Varför är det så få organisationer i väl- färden?14 omfattar begreppet välfärd endast verksamhet inom vård och omsorg.
Nämnda utredningar och myndigheter har inte behövt avgränsa eller definiera begreppet välfärd. Det har framgått direkt av respek- tive utrednings direktiv eller myndighets uppdrag, vilka alltså har varierat när det gäller begreppets innebörd.
13SOU 2016:62.
14Rapport 0142, oktober 2012.
SOU 2019:56 |
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
3.1.5De idéburna organisationernas verksamhet på välfärdsområdet
Idéburna organisationer tillhandahåller en mängd olika tjänster inom social omsorg, på hälso- och sjukvårdsområdet samt inom utbildnings- området. Även tjänster på arbetsmarknadsområdet och sådana som rör integration tillhandahålls av idéburna organisationer. Här följer exempel på verksamheter som idéburna organisationer bedriver.15
Några av de största idéburna organisationer är verksamma inom hälso- och sjukvårdsområdet och vissa driver såväl sjukhus som mottagningar, t.ex. sexualterapeutisk mottagning och mottagning för krigs- och tortyrskadade. Det finns en hel del organisationer som tillhandahåller olika typer av vård och verksamhet för personer med psykisk ohälsa och psykoterapi. Det finns också många idéburna organisationer som bedriver social omsorgsverksamhet. Flera orga- nisationer är verksamma inom äldreomsorgen och tillhandahåller demensvård, korttidsvård, sjukhem samt driver äldreboenden. Grupp- bostäder, hem för vård och boende (HVB-hem), daglig verksamhet och annan sysselsättning för människor med funktionshinder, led- sagarservice, familjehemsvård, rehabilitering och habilitering till- handahålls av idéburna organisationer. Flera idéburna organisationer bedriver verksamhet för människor med missbruksproblem. Det finns också organisationer som ger råd och stöd till enskilda med olika behov, t.ex. till personer med fysisk eller psykisk funktionsned- sättning, personer med olika typer av missbruk och/eller till anhöriga till sådana personer samt till personer i sorg. Verksamhet för hemlösa finns det också flera idéburna organisationer som bedriver. Kvinno-, mans-, ungdoms- och tjejjourer drivs av idéburna organisationer. Det finns även idéburna organisationer som tillhandahåller personlig assi- stans till funktionsnedsatta.
Många idéburna organisationer verkar på utbildningsområdet och driver såväl förskolor som grund- och gymnasieskolor. Det finns också grund- och gymnasiesärskolor som drivs av idéburna organi- sationer. Flera organisationer bedriver vidare annan pedagogisk verk- samhet som komplement till reglerad utbildning, t.ex. läxhjälp. På utbildningsområdet verkar också folkhögskolorna och studieför-
15Uppgifterna är hämtade från organisationernas respektive hemsidor, särskilt Famnas och Forums, samt från en del rapporter som Samverkan med civilsamhället – En kartläggning av hur Sveriges kommuner, landsting och regioner samverkar med civilsamhällets organisationer, Överenskommelsens kansli, juni 2018.
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
SOU 2019:56 |
bunden. Även handledning och utbildning av anställda inom hälso-, sjukvård och social omsorg tillhandahålls av idéburna organisationer.
Idéburna organisationer driver verksamhet på arbetsmarknads- området, som matchning av arbetssökande, och annan verksamhet som syftar till att hjälpa personer som står långt från arbetsmark- naden till praktik och arbete. Det kan exempelvis vara fråga om arbetsorienterad rehabilitering.
Exempel på verksamheter på integrations- och inkluderingsom- rådet är projekt där nyanlända eller funktionsnedsatta personer inklu- deras genom att delta i aktiviteter som studiecirklar, idrotts- eller kulturaktiviteter anordnade av idéburna organisationer. Språkkaféer och andra typer av mötesplatser drivs för att nyanlända och andra ska lära sig svenska och känna sig delaktiga i samhället. Andra exem- pel är verksamhet med att stödja avhoppare från gängkriminalitet. Flera typer av verksamheter som drivs av idéburna organisationer riktar sig särskilt till ensamkommande flyktingar. Det finns vidare idé- burna organisationer som deltar i verksamhet som syftar till att öka tryggheten för t.ex. barn och unga som vistas i miljöer som anses otrygga.
En stor del av den verksamhet som bedrivs av idéburna organisa- tioner företas inom områdena rekreation och idrott samt inom kul- turområdet. Andra områden är miljö, natur och djurskydd samt jäm- ställdhet.
Ett flertal organisationer, vilka benämns frivilliga försvarsorgani- sationer, bedriver verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av fri- villiga för uppgifter inom totalförsvaret.16
3.2Utredningens avgränsning av begreppet välfärd
Det saknas alltså en allmän definition av begreppet välfärd. Till skill- nad från tidigare utredningar pekar denna utrednings direktiv inte ut några specifika områden eller verksamheter. Ovanstående redogörelse visar att vad som anses ingå i begreppen välfärd och välfärdstjänster varierar.
Utgångspunkten för den här aktuella avgränsningen är utred- ningens uppdrag. Det innebär att begreppet välfärd i denna kontext
16Enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.
SOU 2019:56 |
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
bör omfatta de tjänster som de idéburna organisationerna på olika sätt tillhandahåller medborgare på uppdrag av eller med finansiering från det allmänna. Utanför utredningens definition av välfärdsverk- samheter hamnar rekreation och idrott samt kultur. Våra direktiv pekar inte ut dessa områden och att inkludera dem skulle innebära att utredningens uppdrag blir avsevärt bredare. Om organisationer inom dessa områden bedriver verksamhet som omfattas av någon av punkterna nedan, till exempel när idrottsföreningar eller kulturföre- ningar bedriver verksamhet som ska främja integration, kommer där- emot den verksamheten att ingå i det utredningen betraktar som väl- färdsverksamhet.
Utredningen bedömer vidare att frivillig civilförsvarsverksamhet inte ska omfattas av begreppet välfärd i detta sammanhang. Sådan verksamhet har inte omfattats av tidigare utredningar och de nämns heller inte i våra direktiv. Verksamhet på området är vidare till stor del särskilt reglerad och skiljer sig från annan verksamhet som till- handahålls av idéburna organisationer inom de områden som van- ligen brukar benämnas välfärdsverksamheter. Utredningen bedömer mot bakgrund av ovanstående att i begreppet välfärd ska tjänster inom hälso- och sjukvård samt social omsorg ingå, liksom utbildningstjäns- ter, tjänster som syftar till inkludering och integration samt tjänster på arbetsmarknadsområdet.
Vad som avses med hälso- och sjukvård framgår av hälso- och sjukvårdslagen.
Beträffande social omsorg har utredningen ett vitt perspektiv på sådan verksamhet. Verksamhet som utförs inom ramen för social- tjänstlagen ingår, t.ex. äldreomsorg, hemtjänst och socialpsykiatri men även förebyggande sociala insatser. Verksamhet som utförs på behandlingshem, gruppboenden, härbärgen och liknande boenden ingår i social omsorg liksom verksamhet som riktar sig till funktions- nedsatta, t.ex. personlig assistans, daglig verksamhet, annan syssel- sättning för människor med funktionshinder, habilitering, ledsagning och boendestöd. Det innebär att tjänster som utförs inom ramen för lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ingår i begrep- pet välfärd.
Med utbildningstjänster avser utredningen tjänster som regleras av skollagen, t.ex. förskolor, fritidshem, och skolor för barn och unga samt kommunal vuxenutbildning. Annan utbildning med kommun, region och statliga myndigheter som huvudman, t.ex. utbildning
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
SOU 2019:56 |
inom yrkeshögskolan, universitet och högskolor, omfattas av utred- ningens definition av välfärd. Vidare ingår den utbildnings- och bild- ningsverksamhet som folkhögskolorna och studieförbunden bedriver.
Med tjänster inom arbetsmarknadsområdet avses i detta samman- hang: arbetsmarknadsutbildning, arbetsförmedlingstjänster, match- ningstjänster, arbetsträning, arbetsorienterad rehabilitering och arbets- integrerande sociala verksamheter.
Tjänster som syftar till integration och inkludering av människor är sådana tjänster som vare sig är utbildningstjänster eller arbetsmark- nadstjänster men som har integrations- och/eller inkluderingssyften, initiativ som samlar myndigheter och idéburna organisationer med integration och inkludering som mål. Det handlar om tjänster som motverkar att människor isoleras eller segregeras. Det kan vara verk- samheter som riktar sig till personer eller grupper av personer som av olika skäl har svårt att inkluderas i samhället, exempelvis på grund av funktionsnedsättning eller för att de är nyanlända som ännu inte etablerat sig i samhället. Det kan också handla om t.ex. verksamhet som riktar sig till personer som önskar hoppa av från en kriminell gruppering eller som avser vissa trygghetsskapande åtgärder i t.ex. bostadsområden.
Sammanfattningsvis anser utredningen att följande områden ingår i begreppet välfärd:
•hälso- och sjukvård,
•hälsofrämjande verksamhet,
•sociala omsorgstjänster,
•utbildning, sådan som regleras av skollagen, utbildning och bild- ning som folkhögskolor och studieförbund genomför samt annan utbildning med kommuner, regioner och statliga myndigheter som huvudman,
•aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet, och
•verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället samt att motverka segregation och isolering.
SOU 2019:56 |
Utredningens avgränsning av begreppet välfärd |
Begreppet välfärd har således en vid betydelse i detta sammanhang. Det kan dock uppstå verksamheter inom områden som inte nämns ovan men som bör omfattas av välfärdsbegreppet, vilket kan leda till att detta kan behöva vidgas ytterligare i framtiden. Utredningens av- gränsning av begreppet välfärd ska ses mot bakgrund av utredningens uppdrag och utesluter inte att det finns andra betydelser i andra sam- manhang. Vissa av utredningens bedömningar av gällande rätt kan även vara av betydelse för områden som faller utanför utredningens av- gränsning av välfärd.
4Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd
Detta kapitel innehåller en översiktlig beskrivning av den idéburna sektorns roll i välfärden. Här finns även redogörelser för tidigare ut- redningar, tillgänglig statistik och en del centrala begrepp samt målen för politikområdet det civila samhället.
I kapitlet finns också en beskrivning av de olika sätt på vilka det offentliga finansierar välfärdsverksamheter som bedrivs av idéburna organisationer. Kapitlet innehåller också något om konsekvenserna dessa finansieringsformer har för organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet. Vidare finns ett avsnitt om hur idéburen välfärd är finansierad i ett antal utvalda EU/EES-länder.
4.1.1Några centrala begrepp
Nedan följer en beskrivning av en del viktiga begrepp som är vanliga i den bredare diskussionen på området. Det bör noteras att inne- börden av begreppen har skiftat över tid och att de har använts på olika sätt i olika sammanhang.
Det civila samhället
Med det civila samhället avses en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisatio- ner agerar tillsammans för gemensamma intressen. Inom denna arena verkar organisationer, sammanslutningar och andra aktörer, t.ex. nätverk, som är fristående från såväl, stat, kommun och region som från det privata näringslivet.1 Det innebär att här ingår bl.a. folk-
1Prop. 2009/10:55 s. 28.
55
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
rörelserna, trossamfunden, intresseorganisationer, ideella föreningar men också samfällighetsföreningar, bostadsrättsföreningar och tillfäl- liga nätverk. De politiska partierna anses inte ingå i begreppet det civila samhället. Dessa omfattas dock vanligen av statistiken om det civila samhället.
Det civila samhällets organisationer har en mängd olika associa- tionsformer, men den vanligaste är ideella föreningar. Vidare räknas registrerade trossamfund, vissa ekonomiska föreningar såsom koope- rativ, många stiftelser och vissa aktiebolag till det civila samhället. Det finns även kopplingar till marknaden utanför det civila sam- hället, bl.a. genom att civilsamhällesorganisationer äger dotterbolag, ofta s.k. icke finansiella aktiebolag, och tar emot utdelning från dessa.2
I begreppet civila samhällets organisationer ingår dock inte infor- mella nätverk och tillfälliga sammanslutningar.
Ideella organisationer
Ideella organisationer är en del av det civila samhället. Begreppet ver- kar ofta användas i det närmaste synonymt med begreppet ”det civila samhällets organisationer”.3 Exempelvis formulerar sig Utredningen för ett stärkt civilsamhälle4 på följande sätt: Olika former av värde- grunder och organisationernas grundläggande idéer måste ses som centrala element och särdrag i beskrivningen av ideella organisatio- ner. Idéerna är olika beroende på typen av ideell organisation, men gemensamt är att det handlar om engagemang som drivkraft och någon annan idé än att skapa vinst åt medlemmarna. Verksamheten går ofta ut på kollektiv påverkan utifrån den värdegrund som orga- nisationen har. Det finns också en drivkraft att långsiktigt fullfölja sina visioner och detta är överordnat vad som är ekonomiskt för- delaktigt.
I samma utredning används dock begreppet även med en snävare betydelse. Utredningen konstaterar bland annat att frågan om moms på second hand funnit sin lösning genom att riksdagen har beslutat om att undanta ideella organisationers second handförsäljning från
2Ibid.
3Jfr resonemanget a.a. s. 29.
4SOU 2016:13 s. 88.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
mervärdesskatt.5 Detta undantag gäller dock bara för ideella före- ningar och registrerade trossamfund.
Begreppet ideella organisationer används i ett antal förordningar om statsbidrag, exempelvis förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. Vad som av- ses med en sådan organisation anges dock inte i förordningarna. Ibland verkar det i tillämpningen ske en sammanblandning mellan begreppet ideell organisation och associationsformen ideell förening.
I andra förordningar, som förordningen (2018:119) om stats- bidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och mot- verka segregation, används inte begreppet ideell organisation utan i stället specificeras associationsformerna på så sätt att bidraget kan gå till ideella föreningar och stiftelser
Idéburna organisationer
Ett annat begrepp som är vanligt förekommande är idéburna organi- sationer. Uttrycket används på delvis olika sätt i olika sammanhang. Av propositionen En politik för det civila samhället6 framgår att regeringen ansåg att detta begrepp var något bredare än civilsam- hällets organisationer, såsom den sistnämnda termen användes i pro- positionen. Med det civila samhällets organisationer avsågs alla orga- nisationer som är organiserade utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Med idéburna organisationer avsågs i propositionen orga- nisationer som har någon form av oegennyttigt uppdrag utan att vara statliga eller kommunala. De idéburna organisationerna kan enligt propositionen, till skillnad från civilsamhällets organisationer, vara vinstdrivande, men vinsten är inte det enda eller dominerande syftet.
Enligt den överenskommelse7 mellan regeringen, idéburna orga- nisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, som ingicks hösten 2008 avses med begreppet organi- sationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen. I de idéburna organisationernas förord till överenskommelsen beskrivs att de frivilligt valt att gå samman kring en idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är deras främsta drivkraft. Det
5SOU 2016:13 s. 217.
6Prop. 2009/10:55, s. 30 f.
7Skr. 2008/09:207.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
avgörande för om en organisation kan kalla sig idéburen är enligt detta förord att eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och därmed kommer samhället till godo. Denna definition är alltså något annorlunda än den som används i propositionen ovan, där det anges att organisationerna kan vara vinstdrivande. I februari 2018 har en ny överenskommelse8 undertecknats som tar sin utgångspunkt i den tidigare överenskommelsen. I den nya överenskommelsen finns ingen motsvarande förklaring av begrepp.
Frivilligt arbete
Med frivilligt arbete avses enligt en rapport från Ersta Sköndal Bräcke högskola och Statistiska centralbyrån (SCB) arbetsuppgifter som ut- förs obetalt och inom ramen för en ideell organisation i det civila samhället.9
Sociala företag
Begreppet social ekonomi eller sociala företag används ofta inom EU och syftar på företag, oberoende av associationsform, för vilka det sociala eller samhälleliga syftet av gemensamt intresse är motivet för verksamheten, vars vinster till större delen återinvesteras i förverk- ligandet av detta sociala syfte, och vars organisation eller ägande- system återspeglar uppdraget och utgår från principer om demo- krati, medbestämmande eller social rättvisa.10
Det sociala företagandet omfattar en heterogen grupp av aktörer och verksamheter som ofta verkar i gränslandet mellan det offent- liga, privata och det civila samhället. Det är företag och föreningar verksamma både inom den privata och den idéburna sektorn. Som Tillväxtverket konstaterar i rapporten Finansieringsvägar för sociala företag11 är det svårt att entydigt definiera vad som är ett socialt företag.
8Ku2018/00152/D.
9Det frivilliga arbetet i Sverige som del av BNP, Ersta Sköndal Bräcke högskola och Statistiska centralbyrån, 2018.
10Se t.ex. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, KOM (2011) 682 slutlig.
11Finansieringsvägar för sociala företag, Avrapportering av Tillväxtverkets deluppdrag (Dnr Ä2018-257), s. 12–14.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
I regeringens strategi för sociala företag12 benämns dessa som den grupp av företag och föreningar som uppfyller följande karakteristika:
–Det är företag, oberoende av associationsform, där den affärs- mässiga verksamheten är ett medel för att uppnå ett eller flera spe- cifika samhällsnyttiga mål, exempelvis minska utanförskap, för- bättra klimatet och miljön eller bidra till en tryggare livsmiljö.
–Företagets resultat mäts i relation till uppfyllelsen av de samhälls- nyttiga mål som angetts som dess syfte att uppnå.
–Företagets ekonomiska överskott återinvesteras huvudsakligen i verksamheten, alternativt investeras i ett nytt samhällsnyttigt projekt, i stället för att primärt tas ut som vinst genom avkastning till ägarna.
Arbetsintegrerande sociala företag
En särskild form av sociala företag är de arbetsintegrerande sociala företagen. Det finns inte något särskilt regelverk eller någon särskild associationsform för sådana företag. Enligt webbplatsen Sofisam.se, som Tillväxtverket ansvarar för inom regeringsuppdraget för socialt företagande,13 kan arbetsintegrerande sociala företag (ofta förkor- tade ASF) definieras på följande sätt.
–De är företag som driver näringsverksamhet, dvs. producerar och säljer varor och/eller tjänster.
–Med övergripande ändamål att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och sam- hälle. Det innebär att företagen försöker skapa nya arbetstillfällen men också att man erbjuder arbetsträning, rehabilitering m.m. för att de som deltar i verksamheten ska kunna få arbete hos andra arbetsgivare.
–Som skapar delaktighet för medarbetarna genom ägande, avtal eller på annat väl dokumenterat sätt. Det kan innebära att före- taget drivs som ett arbetskooperativ men kan också innebära att
12Regeringens strategi för sociala företag – ett hållbart samhälle genom socialt företagande och social innovation (N2018/00710/FF).
13N2018/00710/F, även tidigare uppdrag åren 2016 till 2018: A2016/00424/A.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
företagets verksamhet organiseras så att alla kan ta del i beslut om företaget och om sin egen utveckling.
–Som i huvudsak återinvesterar sina vinster i den egna eller lik- nande verksamheter. Det innebär vanligen att vinster (överskott) används till att anställa fler, utveckla verksamheten, erbjuda kom- petensutveckling eller för att utveckla nya sociala företag.
–Som är organisatoriskt fristående från offentlig verksamhet. Det innebär att företaget inte har ägare som är kommuner eller andra offentligt ägda organisationer.
4.1.2Den idéburna sektorns roll i välfärden
Den idéburna sektorn är heterogen. I den ingår såväl små koopera- tiva förskolor som stora koncerner, vilka kan vara stiftelser där även aktiebolag ingår. Kännetecknande för idéburna organisationer är att de frivilligt valt att gå samman kring en idé och värdegrund, att all- männytta eller medlemsnytta är deras främsta drivkraft samt att even- tuella överskott går tillbaka till verksamheten och därmed kommer samhället till godo. Även idéburna verksamheter behöver göra över- skott så att de kan fortsätta att bedriva välfärdsverksamhet men även för att kunna utvecklas och växa.
I regeringens skrivelse 2017/18:246 anges att det civila samhället är av central betydelse för demokratin och att det har flera viktiga funktioner i form av bl.a. demokratiskola och röstbärare men även som skapare av samhällsnyttig verksamhet inom olika sektorer.
Andra aspekter som ofta lyfts är att den idéburna sektorn bidrar till utvecklingen av välfärden genom att organisationerna snabbt an- passar och förändrar insatser så att de träffar nya samhällsproblem. En viktig del i detta är organisationernas lokala förankring. Exempel på denna aspekt är idéburna organisationers arbete med flykting- mottagandet och olika integrationsinsatser.
Engagemang i det civila samhällets organisationer anses bidra till ökad social sammanhållning och således minska klyftorna mellan olika grupper. Organisationerna finns ofta representerade i särskilt utsatta områden som ett komplement till offentliga myndigheter. Genom att idéburna organisationer inkluderar individer med egna erfarenheter av olika problem som t.ex. missbruk, hemlöshet, lång-
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
varig arbetslöshet och funktionsnedsättningar utvecklas arbetsmeto- der som är unika och ger resultat.
Idéburna organisationer bidrar till mångfalden och till valfrihet för brukare genom att t.ex. tillhandahålla anpassade eller nischade tjänster. Sådana tjänster är inte alltid intressanta för vinstdrivande organisationer att tillhandahålla.
Organisationerna har ofta en tydlig värdegrund och ideellt syfte som skapar mervärde för brukarna av de tjänster de utför. Denna karaktär hos idéburna organisationer ger deras verksamhet dess sär- art och särskilda värde i jämförelse med verksamhet som bedrivs i offentlig regi eller av företag.
Idéburna organisationer har också bidragit till innovation genom att ta fram och tillhandahålla nya former av välfärdstjänster. Som exempel på innovationer kan nämnas barnavårdscentraler, folktand- vård, kolloverksamhet, studiecirklar och skollunch samt senare tjej- och kvinnojoursverksamhet. På bland annat ovan angivna sätt bidrar idéburna organisationer till välfärdsstatens utveckling.
4.1.3Målen för det civila samhället
Politikområdet för det civila samhället omfattar generella frågor om det civila samhället och dess villkor, bl.a. möjligheter att bilda orga- nisationer, att få statligt stöd, att bedriva ideell verksamhet och att göra människor delaktiga. Vidare omfattas organisationernas samver- kan med den offentliga sektorn genom dialog och samråd. Området omfattar också forskning samt annan kunskapsutveckling om det civila samhällets omfattning, roll, sammansättning, verksamhet och utveckling samt bidrag till idrotten, allmänna samlingslokaler, kvinnors organisering, friluftsorganisationer och riksdagspartiers kvinnoorga- nisationer.14
Målen fastställdes av riksdagen genom beslut om propositionen En politik för det civila samhället.15 Enligt propositionen ska målet för politiken vara att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila sam- hällets organisationer genom att:
14Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/19:1), utgiftsområde 17, s. 143.
15Riksdagsskrivelse 2009/10:195.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
•utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor del- aktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livs- situationen eller samhället i stort,
•stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till sam- hällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinions- bildare och med en mångfald av verksamheter, och
•fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.
Överenskommelser och strukturerad dialog med civilsamhället är ett sätt för regeringen att arbeta med målet. Regeringen slöt som tidi- gare nämnts under 2018 en ny överenskommelse med organisationer som samlar riksorganisationer inom det civila samhället. Överens- kommelsen tar sin utgångspunkt i den tidigare gällande från 2008.16 Den nya överenskommelsen är bredare då den omfattar fler områden än det sociala området. Den struktur för samverkan mellan regeringen och det civila samhället som ansvarar för överenskommelsen benämns numera NOD, Nationellt organ för dialog och samråd mellan reger- ingen och det civila samhället. NOD består av en styrgrupp och ett kansli, samt de organisationer som valt att ansluta till strukturen.
4.1.4Tidigare utredningar
Detta avsnitt innehåller redogörelse för några tidigare utredningar vars uppdrag rört civilsamhället.
Utredningen för ett stärkt civilsamhälle
Utredningen hade i uppdrag17 att undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, väl- färd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning. Uppdraget omfattade att analysera och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydliggöras. Utredningen skulle också lämna för- slag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upp-
16Ku2018/0015/D.
17Dir. 2014:40, tilläggsdirektiv 2015:38.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
handling kan förbättras. I uppdraget ingick också att undersöka beho- vet av ett samlat administrativt stöd till det civila samhällets organi- sationer.
En viktig utgångspunkt för utredningen var att öka frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer och att dess särart ska bevaras.18 Utredningen ansåg att konsekvenser för ideella organisationer av nya regler bör analyseras och redovisas tidigt för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder. Därför föreslog utredningen att om ett förslag i ett betänkande har betydelse för vill- koren för det civila samhällets organisationer ska detta redovisas sär- skilt. Tillväxtverket föreslogs få i uppdrag att i sin årliga uppföljning av förenklingsarbetet på vissa myndigheter efterfråga åtgärder av-
sedda att förenkla för civilsamhällets organisationer.
Vidare betonade utredningen vikten av samråd och kontakt mellan statliga myndigheter och civilsamhället och föreslog att statliga myn- digheter årligen ska rapportera sådana kontakter och samråd till riks- dagen. Myndighetsförordningen (2007:515) föreslogs förtydligas med att myndigheter ska ha en skyldighet att samarbeta med civila sam- hällets organisationer när det är relevant.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF, före- slogs bl.a. få ett uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Utredningen föreslog också att MUCF skulle få i uppdrag att utveckla och samordna strukturen på statliga myn- digheters information till civilsamhället på sina webbplatser.
Även en översyn av kriterierna för stöd ur allmänna arvsfonden föreslogs.
Utredningen konstaterade att civilsamhällets organisationer upp- lever svårigheter vid deltagande i offentlig upphandling. Här lyftes bl.a. svårigheten att få de särskilda mervärden som ideella organisa- tioner står för värderade inom en upphandling och kunskapsbrister hos myndigheter för sektorns särart och speciella förutsättningar. Utredningen föreslog därför att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskel- värde och som saknar ett gränsöverskridande intresse inte skulle om- fattas av den nya lagen om offentlig upphandling. Möjligheten att reservera deltagandet i upphandling av vissa tjänster för vissa typer av organisationer borde också genomföras i upphandlingslagstift-
18SOU 2016:13.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
ningen ansåg utredningen. Utredningen föreslog även att Upphand- lingsmyndigheten skulle få i uppdrag att utarbeta vägledningar i syfte att öka civilsamhällets organisationers deltagande i offentliga upp- handlingar.
Utredningen lyfte vidare fram samverkansformen idéburet offen- tligt partnerskap som en modell som underlättar för vissa verksam- hetsområden inom det civila samhället. Utredningen lämnade dock inga förslag rörande samverkansformen utan konstaterade att rätts- läget är oklart och att varje partnerskap därför måste bedömas för sig så att de inte strider mot upphandlings- eller statsstödsreglerna. Om regler infördes för att undanta upphandlingar med värden under tröskelvärdena skulle enligt utredningen möjligheterna till att träffa sådana överenskommelser öka.
Utredningen överlämnade sina förslag i februari 2016. Reger- ingen delade utredningens bild av behovet av ökad kunskap om civil- samhället men ansåg att flera av förslagen kunde mötas med insatser inom redan etablerade strukturer eller inom ramen för befintliga myn- dighetsuppdrag.19 Flera av förslagen bedömdes kunna mötas med olika former av samlade åtgärder, som t.ex. i ett breddat kunskaps- uppdrag till MUCF och ökat anslag till myndigheten. Regeringen föreslog vidare stärkta resurser till organisationer i det civila sam- hället för verksamhet riktad till asylsökande och nyanlända, förstärkt stöd till allmänna samlingslokaler, förstärkning av det civila sam- hällets verksamhet i områden med socioekonomiska utmaningar samt bidrag för det civila samhällets arbete mot hot och hat och för säker- hetshöjande åtgärder m.m. Regeringen tillsatte även en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet.20
Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag att öka insatserna för främjande av socialt företagande från 2018 och framåt i form av ökade medel. Tillväxtverket och Verket för innovationssystem, Vinnova, fick varsitt uppdrag att genomföra en satsning under perio- den 2018–2020 i syfte att stödja utvecklingen av socialt företagande. Regeringen beslutade också att tillsätta denna utredning.
19Skr. 2017/18:246 s. 16.
20SOU 2018:70, har remissbehandlats.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Välfärdsutredningen
I Välfärdsutredningens uppdrag21 ingick att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster i syfte att säkerställa att offentliga medel används till den verksamhet de är avsedda för. Utredningens uppdrag omfattade även att analysera och se över de regelverk som används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster, dvs. upphandlingsregelverket samt lagen om valfrihetssystem. Översynen syftade till att lämna förslag om hur regelverket kan förenklas samt hur de kan ändras för att förbättra förutsättningarna för idéburna aktörer.22 Utredningen skulle också analysera hur olika kvalitetsmått kan användas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling och uppföljning av välfärdstjänster och vilken statistik och annan information som behöver finnas på olika välfärdsområden.
Utredningen hade vidare i uppdrag att utreda om kapitalförsörj- ningsproblem kan utgöra ett inträdes- eller tillväxthinder för idé- burna aktörer. Frågor som berör öppenhet och insyn beträffande hur offentliga medel används samt prövning av de privata aktörernas ägare och ledning skulle också analyseras.
Utredningen överlämnade betänkandet Ordning och reda i väl- färden (SOU 2016:78) i november 2016. I betänkandet lämnades följande förslag och redogörelser relevanta för denna utredning.
Utredningen fann inte att idéburna organisationer har större pro- blem med kapitalförsörjning än andra organisationer. Att de idé- burna organisationernas andel av välfärdsproduktionen inte har vuxit under de senaste decennierna har enligt utredningen andra orsaker. En orsak kan vara att många idéburna verksamheter saknar intresse att växa, en annan att organisationerna är obenägna att ta risker och därmed finansiera expansion genom banklån. Kapitalbehovet på väl- färdsområdet ansåg dock utredningen vara relativt lågt. Utredningen menade att den idéburna sektorns ringa andel av välfärdsverksam- het torde ha historiska orsaker och bero på framväxten av välfärds- systemen.23
21Dir. 2015:22 och tilläggsdirektiv 2015:100 samt 2015:108.
22Notera att utredningen till skillnad från andra utredningar, rapporter och skrivelser har utgått från begreppet idéburna aktörer.
23Flera remissinstanser, bl.a. Forum, Famna, Coompanion och Arbetsgivarföreningen KFO, var kritiska mot dessa slutsatser. Kapitalbehovet är enligt dessa inte ringa och påståendet att idéburna aktörer inte vill växa stämmer inte heller enligt dem.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
Utredningen lämnade ett antal förslag som syftar till att i högre grad ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandlingar av välfärdstjänster. Utred- ningen föreslog bland annat att upphandlingar av vissa sociala tjäns- ter, som benämndes välfärdstjänster, vars värde understiger EU:s tröskelvärde om 750 000 euro inte skulle omfattas av den nya lagen om offentlig upphandling såvida upphandlingen inte hade ett bestämt gränsöverskridande intresse.24 Utredningen bedömde att det inte är möjligt att i en upphandling generellt ställa krav på att endast idé- burna aktörer ska tilldelas kontrakt. Däremot bedömde utredningen att det under vissa förutsättningar kan vara möjligt att ställa krav på de aktörer som deltar i en upphandling att återinvestera eventuell vinst i verksamheten. Möjligheten som finns i upphandlingsdirek- tiven att reservera deltagandet i upphandlingar för vissa organisatio- ner föreslogs införas i den svenska upphandlingslagstiftningen. För- slagen har delvis genomförts genom lagändring i lagen om offentlig upphandling som trädde i kraft 1 januari 2019.25
Utredningen föreslog även en ny lag om valfrihetssystem med avsikt att den tydligare ska följa svenska förvaltningsrättsliga prin- ciper. Eftersom utredningen bedömde att valfrihetssystem inte är en form av upphandling utan utgör auktorisationssystem behöver lagen inte anpassas till det upphandlingsrättsliga regelverket. Utredningen bedömde även att det under vissa förutsättningar är rättsligt möjligt att reservera ett valfrihetssystem enbart för idéburna aktörer. För- slagen har ännu inte genomförts.
Med hänsyn till att förutsättningarna för idéburna offentliga part- nerskap varierar såväl avseende samarbetsformer som verksamheter var det enligt välfärdsutredningens bedömning inte möjligt att före- slå lagstiftning på området. Utredningen ansåg dock att det finns unika kvaliteter som samverkansformen bidrar med och som bättre bör tas tillvara. Utredningen föreslog därför att Upphandlingsmyn- digheten och MUCF skulle få i uppdrag att gemensamt utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och idéburna organisationer kan utvecklas genom ingående av idéburna offentliga partnerskap. Uppdraget föreslogs genomföras i samråd med relevanta aktörer såsom SKL och civilsamhällets organisationer. Vidare före-
24Även Förenklingsutredningen har i SOU 2018:44 överlämnat liknande förslag, juni 2018. Dessa har remissbehandlats och bereds för närvarande i regeringskansliet. Se avsnitt 8.2.2.
25Prop. 2017/18:158, avsnitt 6 och 7.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
slog utredningen att Upphandlingsmyndigheten skulle få i uppdrag att arbeta med informationsinsatser gentemot kommuner och regio- ner i frågor som rör möjligheterna till samverkan med idéburen sek- tor, samt möjligheterna att underlätta för dessa aktörer som utförare av välfärdstjänster. Även detta uppdrag föreslogs genomföras i samråd med MUCF och SKL. Förslagen har inte lett till regeringsuppdrag till de utpekade myndigheterna.
Slutbetänkandet Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och upp- följning (SOU 2017:38) innehöll bl.a. följande förslag och bedöm- ningar.
Utredningen pekade på att idéburna aktörer som drivs utan vinst- intresse fyller en viktig roll i välfärden. För att göra deras roll tyd- ligare föreslogs Statens skolverk och Socialstyrelsen få i uppdrag att presentera sin statistik uppdelad så att idéburna aktörer redovisas särskilt. Statistiska centralbyrån (SCB) föreslogs få i uppdrag att kvali- tetssäkra den befintliga statistiken. Vidare ansåg utredningen att det bör övervägas om idéburna aktörer ska kunna medges undantag från olika regelverk. Ska undantag vara möjliga menade utredningen att det krävs en rättssäker definition av vilka aktörer som ska omfattas. En utredning föreslogs därför tillsättas för att analysera förutsätt- ningarna för detta, vilket alltså skedde i juni 2018. SCB fick ett upp- drag av regeringen att kvalitetssäkra statistiken och vissa åtgärder har vidtagits.
Demokrativillkorsutredningen
Utredningens huvudsakliga uppdrag26 var att se över demokrativill- koren i statsbidragsförordningarna. Syftet var att säkerställa att bidra- gen fördelas till verksamheter förenliga med samhällets grundlägg- ande värderingar såsom de är formulerade i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utredningen överlämnade sina förslag i maj 2019.27
Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället är enligt utredningen omfattande och svåröverblickbar. Av utredningens kart- läggning framgår att ungefär hälften av förordningarna om statsbidrag innehåller någon form av demokrativillkor men få har villkor som
26Dir. 2018:19.
27SOU 2019:35.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
rör den mottagande organisationens syfte. De demokrativillkor som ställs i förordningar är otydligt formulerade. Det saknas också väg- ledning för hur de ska tillämpas. Utredningen menade att kan leda till att myndigheterna har fått ett alltför stort tolkningsutrymme vilket kan leda till konsekvenser för rättssäkerheten. Utredningen lämnade för- slag till ett förtydligat och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen.
Bidrag ska enligt förslaget inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,
1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Enligt utredningens förslag ska likalydande demokrativillkor införas i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. Eftersom flera statsbidrag till det civila samhällets organisationer utgår på andra sätt än enligt förord- ningar föreslog utredningen att en särskild förordning med demo- krativillkor ska tillämpas när statsbidrag fördelas genom t.ex. ram- avtal, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. I den särskilda förordningen anges bl.a. att med en organisation inom det civila sam- hället avses en organisation som är organiserad utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag.
Utredningen föreslog att MUCF ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrativillkor. Vidare föreslog utredningen att myndigheter alltid ska kunna besluta om att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om en organisation bedöms inte uppfylla bidragsvillkoren. En bestämmelse om återkallelse av beslut om bidrag föreslogs införas i förordningar om statsbidrag som saknar sådana bestämmelser.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Utredningen tog också fram ett stödmaterial för att stödja hand- läggare vid tillämpningen av demokrativillkoret.28 Vägledningen bygger på de analyser och förslag som utredningen presenterat i sitt slut- betänkande. Även kommuner och regioner kan använda materialet.
Betänkandet har sänts ut på remiss men förslagen har ännu inte genomförts vid tiden för överlämnandet av detta betänkande.
4.1.5Tillgänglig statistik
Någon samlad statistik för idéburna organisationer i välfärden finns inte. Nedan följer en redogörelse för tillgänglig statistik på området.
Statistiska Centralbyrån (SCB) och annan statistik om det civila samhället
Någon särskild statistik för idéburna organisationer i välfärden för inte SCB. SCB har dock sedan 2010 haft regeringens uppdrag att ta fram statistik för det civila samhället.29 Myndigheten har i uppdrag att öka och säkerställa kvaliteten i statistikunderlaget bl.a. genom att samordna och utveckla berörda statistikdatabaser samt årligen redo- visa statistik som beskriver den ekonomiska relationen mellan den offentliga sektorn och det civila samhällets organisationer. SCB har utgått från FN:s nationalräkenskapssystem och dess definition av ”non-profit institutions” (NPI) när det bestämts vilka organisatio- ner som ska ingå i det civila samhället, se avsnitt 5.2.1. I begreppet civila samhället ingår därför de idéburna organisationerna som en delmängd tillsammans med bl.a. arbetslöshetskassor, bostadsrätts- föreningar, kooperativa hyresrättsföreningar och samfällighetsföre- ningar. Även organisationer ägda av staten, kommuner och regioner ingår i statistiken. Däremot ingår inte brukarkooperativ. SCB anger i sin senaste rapport att statistiksammanställningen om det civila samhället är under uppbyggnad och att den kan komma att utvecklas framöver.30 Vidare anger SCB att statistiken ska tolkas med stor för-
28Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället Vägledning för handläggare, Stödmaterial till betänkande av Demokrativillkorsutredningen, Stockholm 2019, SOU 2019:35.
29IJ2010/00137.
30Det civila samhället 2016 – satelliträkenskaper, SCB Avdelningen för ekonomisk statistik, rapport, december 2018.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
siktighet eftersom undersökningen inte är dimensionerad för att pro- ducera skattningar med hög kvalitet på en detaljerad nivå.31 SCB genomförde under våren 2018 ett arbete med att förbättra och göra statistiken mer tillgänglig. Vidare utreddes klassificeringen av organi- sationer inom det civila samhället.32
Enligt SCB:s statistik var det civila samhällets bidrag till BNP 3,1 procent för år 2016 vilket är samma andel som för år 2015. Betal- ningar från offentlig förvaltning stod enligt SCB för 33 miljarder av produktionen vilken uppgick till 234,6 miljarder kronor.33 Mest om- fattande verksamhet bedrevs inom bostäder, social och samhällelig utveckling med en total produktion om 87,9 miljarder kronor. Där stod dock den offentliga sektorn endast för 0,8 miljarder kronor. Verksamheten där det offentliga stod för störst belopp var inom utbildning och forskning, totalt 12,8 miljarder kronor för 2016 vilket kan jämföras med den totala produktionen som var 18,7 miljarder kronor det aktuella året.
Det fanns totalt 251 000 organisationer i det civila samhället varav cirka 95 000 var ekonomiskt aktiva under 2016. Totalt antal förvärvs- arbetande inom det civila samhället år 2016 var knappt 190 000 per- soner vilket motsvarar 3,9 procent av det totala antalet förvärvsarbe- tande i Sverige. Majoriteten av dessa, 60 procent, var kvinnor. Som jämförelse kan noteras att när det gäller det frivilliga, eller ideella, arbetet så bidrog män med 57,7 procent medan kvinnor bidrog med 42,3 procent av det beräknade monetära värdet år 2014.34
Kommunerna lämnade enligt SCB:s satelliträkenskaper bidrag om 4,6 miljarder kronor till ideella föreningar och stiftelser år 2016. Jämfört med 2016 var det en ökning med knappt 300 miljoner kro- nor. Den största posten avsåg bidrag till fritidsverksamhet med cirka 1,8 miljarder kronor. Kulturverksamhet erhöll nästan 1 miljard kro- nor, därefter ”övrigt” med drygt 700 miljoner kronor. Vård och om- sorg fick bidrag med knappt 600 miljoner kronor 2016.
Regionerna lämnade cirka 2,3 miljarder kronor i bidrag till ideella föreningar och stiftelser år 2016. Den största enskilda posten avsåg kultur med 1,4 miljarder kronor.
31A.a., s. 39.
32Skr. 2017/18:246, s. 21. Arbetet var klart 1 maj respektive 29 juni 2018 och har avrapporterats.
33Begreppet betalningar omfattar både köp av tjänster och andra transfereringar, dvs. bidrag.
34Det frivilliga arbetet i Sverige som del av BNP, Ersta Sköndal Bräcke högskola och Statistiska centralbyrån, 2018.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Statsbidrag om sammanlagt cirka 21,3 miljarder kronor fördelades till det civila samhällets organisationer under 2018.35 Det är 7 miljarder kronor mer än vad som redovisades för 2017.
Vanliga associationsformer
I gruppen det civila samhället ingår enligt SCB:s statistik formali- serade organisationer, dvs. inte tillfälliga nätverk o dyl. Den van- ligaste associationsformen är ideell förening. Ungefär 63 procent av det civila samhället bestod av ideella föreningar 2016. Av dessa var drygt 49 000 ekonomiskt aktiva. Några stora organisationer som Ersta diakoni och Skyddsvärnet – anno 1910 har denna organisations- form. En annan vanlig associationsform är stiftelser. Under 2016 fanns det knappt 12 000 registrerade stiftelser och fonder med eko- nomisk aktivitet. Exempel på aktörer som är organiserade i stiftelser är Bräcke diakoni, Stiftelsen Stockholms Sjukhem och Stiftelsen Danviks Hospital. Vidare fanns det 972 registrerade trossamfund med ekonomisk aktivitet 2016. Det finns även aktiebolag inom det civila samhället. Under 2016 fanns det drygt 2 000 aktiebolag i SCB:s statistikdatabas för det civila samhället. Ett flertal ekonomiska före- ningar, drygt 1 800 stycken var ekonomiskt aktiva under 2016.
35Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 17, avsnitt 15.4.2.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
36
Källa: Företagsdatabasen (FDB), Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), företagens ekonomi, Organisationers ekonomi, Ekonomisk redogörelse för Svenska kyrkan.
Uppgifter från de idéburna organisationerna
Omsättningen hos organisationen Famnas medlemmar37 uppgick till totalt 7 745 miljoner kronor år 2017.38 Detta var en ökning med 3,44 procent. Den största intäktskällan för Famnas medlemmar ut- görs av ersättning för utförda tjänster åt kommuner och regioner. Ersättning från offentlig sektor för utförda tjänster uppgick enligt Famnas mätning till 6 227 miljoner kronor, eller 83 procent för år 2017. Det är en ökning med knappt 200 miljoner kronor sedan 2016. Bidrag utgjorde 6,2 procent av intäkterna. En del idéburna organisationer får också gåvor från privatpersoner och företag. För Famnas med- lemmar, varav Röda korset är en, uppgår intäkter som erhålls från gåvor till 3,6 procent. Kategorin ”övriga intäkter” stod för 7,2 pro- cent av medlemmarnas intäkter. Det sammanlagda antalet heltids- arbeten uppgick till 9 111 personer under 2017 varav cirka 75 procent var kvinnor. I styrelserna är posterna jämnt fördelade mellan kvinnor och män.
Arbetsgivarföreningen KFO anger att 4,5 procent av arbetskraf- ten i Sverige är anställda i kooperativa och idéburna företag och i civilsamhällets organisationer.39 Som jämförelse nämner KFO att inom Europa är 6,5 procent, eller 13,6 miljoner människor anställda av civilsamhällesorganisationer.
36Med övriga avses andra former än de uppräknade och inte heller samfällighetsföreningar, bostadsrättsföreningar, kooperativa hyresrättsföreningar, offentliga korporationer och anstal- ter, arbetslöshetskassor eller understödsföreningar och försäkringsföreningar.
37Famna, riksorganisationen för idéburen välfärd. Organisationen hade ett åttiotal medlem- mar 2018 av varierande storlek.
38Tillväxtrapport 2018, Famna.
39Enligt uppgifter på www.kfo.se
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Statistik från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket
Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket presenterar sedan några år statistik om offentlig upphandling och andra utbetalningar av offentliga medel. Den senaste rör huvudsakligen år 2017 men vissa uppgifter året före. Värdet av de upphandlingspliktiga inköpen uppskattades till cirka 683 miljarder kronor för 2016, vilket mot- svarar drygt en sjättedel av BNP.40 Värdet är exklusive mervärdes- skatt. Rapporten innehåller ett särskilt avsnitt om idéburna organi- sationers deltagande i den offentliga upphandlingen. Statistiken är baserad på Statistiska Centralbyråns (SCB) definition av det civila samhället men i rapporten alltså benämnd idéburen sektor. Dessa två begrepp är enligt myndigheternas rapport synonyma. Statistiken ut- går från juridisk form och omfattar vissa ideella föreningar, tros- samfund, samfällighetsföreningar, stiftelser och fonder, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (SVB), aktiebolag och ekono- miska föreningar inom vissa utpekade sektorer, arbetsintegrerade sociala företag enligt Tillväxtverkets definition och organisationer med 90-konton enligt Svensk Insamlingskontroll. Analysen utgår från organisationsnummer vilket innebär att eventuella koncernrelationer inte fångas upp. Det bör noteras att i denna grupp av organisationer ingår bostadsrättsföreningar, kooperativa hyresrättsföreningar och samfällighetsföreningar. Sådana föreningar deltar dock inte i offent- liga upphandlingar vilket innebär att de inte torde påverka statistiken.
Av rapporten framgår att drygt 198 organisationer som lämnade anbud 2017 anses tillhöra kategorin idéburna organisationer. Dessa organisationer stod tillsammans för 421 anbud, 2,2 anbud var, vilket kan jämföras med 3,7 anbud i genomsnitt för övriga organisationer. Av lämnade anbud från idéburna organisationer kontrakterades
66procent. Det kan jämföras med 46 procent för övriga organisatio- ner. Som jämförelse fanns det totalt 14 725 anbudsgivare vilka läm- nade 53 895 anbud totalt för året. 95 procent av alla anbudsgivare var aktiebolag. Andelen anbud från idéburna uppgick till strax under
1procent av alla anbud som inkom 2017.
Statistiken innehåller också uppgifter om utbetalningar till olika typer av organisationer. Utbetalningarna hänför sig inte endast till inköp utan i beloppen ingår även andra ersättningar och transferer-
40Statistik om offentlig upphandling 2018, Upphandlingsmyndighetens rapport 2018:2, Kon- kurrensverkets rapport 2018:9.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
ingar, dvs. olika typer av bidrag. Det är sannolikt att en betydande del av de utbetalade beloppen avser utbetalningar som inte utgör betal- ningar enligt upphandlade avtal.
Nära 38 500 idéburna organisationer, eller 18 procent av samtliga mottagare, fick ta emot 21,7 miljarder kronor, motsvarande 3 pro- cent av utbetalade belopp 2017. Stora mottagare av utbetalda medel var under 2017 t.ex. Ideella föreningen Ersta diakonisälskap, Stiftel- sen Bräcke diakoni och Stiftelsen Stockholms Sjukhem. Av statisti- ken framgår att drygt 170 miljarder kronor, eller 22 procent, betala- des ut 2016 till privata och offentliga organisationer för vård och omsorg samt sociala tjänster. Drygt 60 procent av utbetalningarna gjordes till offentliga organisationer.
Ett arbete med att förbättra statistiken på upphandlingsområdet har pågått en tid. Den 1 juli 2020 träder en ny lag om upphandlings- statistik i kraft som innebär att uppgifter hämtas ur annonser om upphandlingar och om genomförda upphandlingar.41 En myndighet får i uppdrag att ansvara för statistiken, sammanställa den och göra statistiken allmänt tillgänglig. En nationell statistikdatabas för upp- handlingar ska skapas. Den nya lagen innebär att staten får ett bättre beslutsunderlag samt ökade möjligheter till styrning och uppfölj- ning. Lagen bedöms även leda till att Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket får ett bättre beslutsunderlag och möjligheter att allokera sina resurser för stöd och tillsyn.
4.2Offentlig finansiering av välfärdsverksamheter som bedrivs av idéburna organisationer
Det finns olika sätt på vilka det offentliga finansierar välfärdsverk- samheter som bedrivs av idéburna organisationer. Vissa finansieras med bidrag och andra subventioner samt särskilda ersättningssystem, andra upphandlas eller ingår i valfrihetssystem. Det finns även olika slags samverkansformer mellan den offentliga och den idéburna sektorn.
41Prop. 2018/19:142 Statistik på upphandlingsområdet.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
4.2.1Bidrag, stöd och andra subventioner
Ofta används begreppen bidrag och stöd för att beskriva samma företeelse. Begreppet bidragsgivning rör en rent finansiell transak- tion medan begreppet stöd i regel är vidare. Ett stöd eller en sub- vention kan omfatta såväl bidrag som skattelättnader, kunskapsstöd eller att en organisation får nyttja vissa tjänster eller infrastruktur gratis eller till ett rabatterat pris, se nedan under rubriken Subventio- ner. Bidrag brukar i sig delas upp i generella och riktade bidrag. Organisations- och föreningsbidrag är generella och mer långsiktiga medan verksamhets- och projektbidrag är riktade bidrag som ofta avser kortare insatser.42 Någon riktig samstämmighet råder dock inte utan ett bidrag kan kallas projektbidrag men innehållsmässigt vara något annat. Bidrag, stöd och andra subventioner ges av kommuner och regioner men även av staten. Bidrag kan även delas upp i rättig- hetsbaserade bidrag och bidrag baserade på frivillighet. De först- nämnda tillkommer i regel enskilda som exempelvis barnbidrag och bostadsbidrag. Frivilliga bidrag delas ut i mån av medel.
Regeringens inriktning för hanteringen av statsbidrag är att den ska vara långsiktig, förutsebar och rättssäker. Målet är vidare att vill- koren för organisationsbidragen ska vara enhetliga och att bidrags- systemen inte ska utsättas för alltför snabba förändringar.43
Utformningen av statens bidragsgivning har varit föremål för ett flertal utredningar och promemorior de senaste åren. I propositio- nen En politik för det civila samhället bedömde regeringen att de generella bidragen, dvs. organisations- och verksamhetsbidrag, borde öka och de mer riktade och styrda bidragen, verksamhets- och pro- jektbidragen, därmed minskas med motsvarande summa.44 Skälet till detta är att omfattande och detaljerade villkor vid bidragsgivning kan leda till en alltför hög grad av statlig styrning av det civila samhällets idéer och verksamhet. Det är därför, enligt regeringen, av vikt att säkerställa att inte självständigheten och oberoendet för det civila samhällets organisationer påverkas. Samtidigt påpekar regeringen att det är viktigt att offentliga medel inte kommer organisationer som bedriver verksamhet som står i strid med samhällets grundläggande värderingar och principer till del. Det finns också en departements-
42Se t.ex. Skr. 2017/18:246, s. 22.
43A.a.
44Prop. 2009/10:55 s. 138.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
skrivelse i regeringskansliet vilken bl.a. innehåller förslag om hur myn- digheter ska kunna besluta om bidrag för fler än ett år i taget.45
Det finns flera bidragsförordningar och kommunala stödformer som endast riktar sig till civilsamhällesorganisationer. Drygt 40 stat- liga myndigheter och andra aktörer med förvaltningsuppgifter för- delar statsbidrag till civilsamhällesorganisationer. Bland dessa kan nämnas MUCF, Socialstyrelsen, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Folkhälsomyndigheten, Tillväxtverket, Kriminalvården och Migra- tionsverket. I regel är det en förordning som ligger till grund för bidragen och myndigheternas regleringsbrev innehåller instruktio- ner rörande bidragsgivningen. Andra bidrag grundar sig på ett reger- ingsbeslut eller framgår endast av myndighetens regleringsbrev.46 Vissa bidragsförordningar innehåller bestämmelser om flera olika stödformer t.ex. både organisation- och verksamhetsbidrag medan andra innehåller endast en av bidragsformerna. Regeringens inten- tion är att statsbidrag ska grunda sig på en förordning.47 Regeringen beslutar om sådana förordningar med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen, den s.k. restkompetensen. Det finns också några organisationer som har i uppdrag att fördela statliga bidrag, t.ex. Folk- bildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna.
Det finns även möjligheter för idéburna organisationer att söka bidrag enligt förordningar som inte är riktade direkt till dem. Vinnova utlyser med jämna mellanrum stöd som idéburna organisationer verk- samma inom hälso- och sjukvård kan söka. Vinnova har sedan en tid ett särskilt program som innehåller stöd som riktar sig mot sociala företag, vilka också kan vara idéburna organisationer. Arbetsförmed- lingen och Tillväxtverket är andra exempel på bidragsgivare.
Det är vanligt att statsbidragen är möjliga att söka under en viss given period enligt ett ansökningsformulär hos den ansvariga myn- digheten. De organisationer som uppfyller villkoren får sedan ofta dela på medlen. Varje myndighet ansvarar för att följa upp de bidrag de ger men hur uppföljningen genomförs och rapporteras skiljer sig åt. Myndigheterna informerar om statsbidragen på olika sätt t.ex. på sina respektive webbsidor, på seminarium och konferenser organise- rade av myndigheten eller av andra.
45Ds 2018:13 avsnitt 6.
46Se t.ex. Folkhälsomyndighetens regleringsbrev för 2018 som innehåller bägge dessa olika former.
47Skr. 2017/18:246 s. 23.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Hur kommunerna och regionerna har organiserat bidragsgiv- ningen varierar. Detsamma gäller uppföljning av om bidragen kom- mit rätt organisation eller verksamhet till del. Flera kommuner och regioner har tagit fram policys eller riktlinjer för vilka aktörer som kan bli föremål för bidrag och under vilka förutsättningar. Det är också vanligt att kommuner och regioner tagit fram styrdokument tillsammans med civilsamhället för hur samverkan ska ske. Enligt en rapport från juni 2018 hade 60 procent av kommunerna och regio- nerna sådana styrdokument.48
För att en offentlig aktör ska kunna ge bidrag måste det vara förenligt med EU:s statsstödsregler samt för kommuner och regio- ner även med kommunallagens bestämmelser om stöd till enskilda näringsidkare. Statsstödsreglerna ger staten, kommuner och regio- ner vissa möjligheter att ge stöd till organisationer som verkar inom välfärden. Vidare kan även upphandlingsrätten behöva beaktas. Beskriv- ning av regelverket för statsstöd och tillämpningen i relation till idé- burna organisationer i välfärden finns i avsnitt 6.3 och 7.3. En redo- görelse för kontraktsbegreppet i upphandlingslagstiftningen finns i avsnitt 6.4.2.
Stöd som har betalats ut i strid med statsstödsreglerna ska åter- krävas av stödgivaren.49 EU-kommissionen kontrollerar att medlems- staterna följer statsstödsreglerna.
Organisations- och föreningsbidrag
Organisationsbidrag kan ses som en form av grundbidrag för att stödja att en organisation och dess verksamheten existerar. Bidragen utgör stöd för den roll som det civila samhällets organisationer har i demokratin.50 När ett beslut fattas om att ge organisationsbidrag till en organisation ställs i regel inte några tydliga krav på motprestation. Det innebär att organisationsbidrag inte går att resultatstyra i någon egentlig mening. De är heller inte avsedda för det. Dessa bidrag bygger i stället på vissa grundläggande villkor som följs upp av bidragsgivaren. Vanliga villkor som ställs beträffande statliga bidrag är att det ska vara fråga om en juridisk person som bedriver visst slags angivet arbete,
48Samverkan med civilsamhället – En kartläggning av hur Sveriges kommuner, landsting och regioner samverkar med civilsamhällets organisationer, Överenskommelsens kansli, juni 2018.
49Se bl.a. 2 § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.
50Skr. 2017/18:246.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
att organisationen har antagit stadgar och är demokratiskt organise- rad, att medlemskap i föreningen är frivilligt, att den respekterar demokratins idéer inklusive jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering och att den kan dokumentera sin verksamhet.
Kommunernas föreningsbidrag är ofta utformade som en sorts organisationsbidrag. Enligt en kartläggning från juni 2018 riktade sig kommunernas föreningsbidrag framför allt till föreningar inom kultur, rekreation och idrott samt till föreningar med verksamhet för barn och ungdom, äldre och pensionärer, personer med funktionsnedsätt- ning och flyktingar.51 Vidare fick föreningar som bedriver verksam- het inom folkhälsa, kvinnofrid och våld i nära relationer, social trygghet (t.ex. hemlöshet och utanförskap) samt rehabilitering i stor utsträck- ning föreningsbidrag av kommuner.
Verksamhetsbidrag
Syftet med verksamhetsbidrag är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl medlemmar som till allmänheten. Det är då fråga om ett stöd till vad organisationen gör i form av en viss aktivitet eller verksamhet. Här kan det offentliga ställa vissa krav på motprestation. Såväl staten, genom t.ex. Social- styrelsen, som kommuner och regioner lämnar verksamhetsbidrag till olika typer av verksamheter. Ett exempel är aktivitetsbidrag som kommuner lämnar till föreningar och andra organisationer i syfte att stödja aktiviteter för olika målgrupper, ofta barn och unga.
Projektbidrag
Projektbidrag används, liksom verksamhetsbidrag, för att stödja en viss verksamhet, men där verksamheten är av mer tillfällig eller begrän- sad karaktär. Projektbidrag fördelas av en mängd myndigheter.
Ett exempel på projektbidrag är förordningen (2006:390) om stats- bidrag till jämställdhetsprojekt där Jämställdhetsmyndigheten får lämna projektbidrag till ideella föreningar och stiftelser för projekt vars syfte är att främja jämställdheten mellan kvinnor och män.
51Samverkan med civilsamhället – En kartläggning av hur Sveriges kommuner, landsting och regioner samverkar med civilsamhällets organisationer, Överenskommelsens kansli, juni 2018.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Ett annat exempel är MUCF som fördelar medel för projekt som motverkar eller förebygger rasism, projekt som värnar demokratin mot vådsbejakande extremism och projekt som stödjer barns och ungdomars självständiga organisering och inflytande.
Även kommuner och regioner ger projektbidrag av olika slag.
EU-stöd
Inom EU finns ett antal fonder som stöder olika typer av projekt som det finns möjligheter att söka medel från. Fonderna förvaltas av EU-kommissionen och medlemsländerna gemensamt. Inom väl- färdsområdet är det främst Europeiska socialfonden (ESF)52, Fonden för europeiskt bistånd för dem som har det sämst ställt (FEAD)53 samt Asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF)54 som är aktuella. Flera idéburna organisationer får finansiering med medel från EU.
Svenska ESF-rådet är förvaltningsmyndighet för Europeiska social- fonden, vilken är EU:s främsta verktyg för att främja sysselsättningen i Europa.55 I fonden lägger EU och medlemsländerna in medel som sedan går till lokala, regionala och nationella projekt med syfte att skapa jobb, hjälpa näringslivet och stärka kompetensen hos individer.
Ett exempel på ett projekt som finansieras av socialfonden är Boost by FC Rosengård vilket är ett arbetsmarknadsprojekt i Malmö- regionen. Projektet syftar till att rusta ungdomar inför framtiden och sker i samverkan med flera kommuner och med lokala arbetsför- medlingar.
Svenska ESF-rådet har även fått uppdraget att genomföra fonden för europeiskt bistånd för dem som har det sämst ställt – Fead56. Exempel på projekt som fått medel ur denna fond är Bättre hälsa, som är ett samverkansprojekt i form av ett partnerskap med flera kom- muner och organisationer från den idéburna sektorn, FRISK-fattigas
52Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1304/2013 av den 17 december 2013 om Europeiska socialfonden och om upphävande av rådet förordning (EG) nr 1081/2006.
53Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 223/2014 av den 11 mars 2014 om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt.
54Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 216/2014 av den 16 april om inrättan- det av asyl-, migrations- och integrationsfonden.
55Förordningen (2014:1383) om förvaltning av EU:s strukturfonder samt kompletterande bestämmelser i förordningen (2015:61) om statligt stöd inom det nationella socialfondspro- grammet.
56Fund for European Aid to the Most Deprived.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
rätt i svensk kontext som Läkare i världen står bakom och Digniti Omnia – Värdigare liv för alla, vilket är ett projekt som Svenska kyrkan och dess samarbetsorganisationer samt representanter inom det civila samhället och offentliga aktörer ingår i.57
Asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF) ska enligt EU-förordningen bidra till att säkerställa en långsiktigt hållbar migra- tionspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den regle- rade invandringen underlättar rörlighet. Målgruppen är tredjelands- medborgare, dvs. personer som är medborgare i ett land utanför EU:s medlemsstater. Migrationsverket är ansvarig myndighet i Sverige.58 Ett exempel som fått medel ur denna fond är projektet Rådrum som genomförs av organisationerna Hållbar utveckling Skåne, Studieför- bundet Sensus och Individuell Människohjälp. Projektet ska dels genom individuell rådgivning och samhällsnavigering vara en resurs för personer som är nya i Sverige, dels erbjuda en möjlighet för per- soner att utbildas och arbeta som volontärer i projektet.
Subventioner
Det offentliga kan även stödja verksamheter på andra sätt än genom direkta bidrag t.ex. genom att tillhandahålla lokaler och administra- tiva tjänster gratis eller till ett lågt pris. Att ge skattelättnader är en annan modell.
Under vissa förutsättningar kan stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund bli inskränkt skattskyldiga, dvs. inkoms- terna tas inte upp till beskattning, se vidare kapitel 5.59
Regeringen anslår årligen medel för statsbidrag till allmänna sam- lingslokaler. Med allmänna samlingslokaler avses en lokal som hålls öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller annan lik- nande verksamhet.60
Det är enligt praxis förenligt med kommunallagen att tillhanda- hålla lokaler tillgängliga för föreningslivet på orten eller på annat sätt
57Kort om de fem Fead-projekten, Svenska ESF-rådet 2015-09-29.
58Förordning (2014:1538) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden.
597 kap. 4–10 §§ inkomstskattelagen (1999:1229).
601 § förordning (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
för tillställningar av allmän betydelse.61 Lokalerna ska opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor hållas tillgängliga vilket inne- bär att någon särbehandling av olika organisationer inte får göras.62 Vissa kommuner erbjuder lokaler gratis eller till ett subventionerat pris till ideella föreningar. De lokaler som erbjuds är ofta mötes- och idrottslokaler. En del kommuner ger lokalbidrag när de kommunala lokalerna inte räcker till. Sådana bidrag är i regel öronmärkta för vissa typer av verksamhet som t.ex. barn- och ungdomsverksamhet. Andra subventioner förekommer också, som t.ex. hjälp med kopiering till självkostnad.
Kommunallagen
Kommuner och regioner måste också ta hänsyn till bestämmelser i kommunallagen (KL) som innebär ytterligare begränsningar för dem att ge stöd i form av bidrag eller andra subventioner.
I 2 kap. 8 § KL föreskrivs att kommuner och regioner visserligen får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kom- munen eller i regionen men att individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl.63 Kom- muner och regioner är vidare skyldiga att följa likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § KL som anger att de ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Det innebär att stöd, t.ex. bidrag, till enskilda som huvudregel inte är tillåtet. Bidrag till föreningslivet har i praxis inte ansetts stå i strid med likställighets- principen om organisationen som mottar bidraget är öppen för alla intresserade på lika villkor, oavsett om de är medlemmar av organi- sationen eller inte.64 Vidare måste verksamheten som bedrivs i före- ningen omfattas av den kommunala kompetensen, dvs. vara en ange- lägenhet för kommunen.
61RÅ 1966 ref. 49.
62Ingen särbehandling för viss religiös organisation får t.ex. göras, se RÅ 1958 E 76.
63Se vidare prop. 1990/91:17, s. 151 f.
64RÅ 1962 ref. 11, RÅ 1972 ref. 30 och RÅ 1974 A 1888.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
4.2.2Andra ersättningsformer
Förskola, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola
Flera idéburna organisationer är verksamma på skolområdet. Det finns kooperativa förskolor och idéburna organisationer som driver grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärsko- lor. Enligt en rapport som SKL tog fram i februari 2014 var skedde närmare 43 procent av den totala omfattningen av köpt verksamhet inom förskolan från föreningar och stiftelser åren 2009–2012.65 Mot- svarande andel för grundskolan var 33,5 procent. Enligt Välfärds- utredningen sjönk kommunernas köp av pedagogisk verksamhet från föreningar och stiftelser från 4,3 procent 2006 till 4,0 procent 2015 medan de privata ökade från 6,6 procent 2006 till 12,5 procent 2015.66 Uppfattningen är att dessa andelar har sjunkit ytterligare.
Enskilda, dvs. privata aktörer, får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Vissa uppgifter, kan också utföras på uppdrag av en offentlig huvudman genom entre- prenad, dvs. av en privat anordnare. Entreprenad innebär enligt 23 kap. 1 § skollagen (2010:800) att kommunen bibehåller huvudmanna- skapet men sluter avtal om att en enskild fysisk eller juridisk person utför uppgifterna. Uppgifter hänförliga till undervisning får som huvudregel inte överlämnas på detta sätt, men undantag finns för t.ex. modersmålsundervisning samt yrkesutbildning inom gymnasie- skolan.67
Statens skolinspektion handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem vid de angivna skol- formerna. Övriga godkännanden av enskild som huvudman hand- läggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas. En avgift får tas ut av Skolinspektionen samt av kommunerna för att handlägga ären- den om godkännanden. För en ansökan om att etablera en ny fri- stående skola är avgiften 35 000 kronor och för en ansökan om att
65Idéburna utförare i lokal välfärd – kommunernas köp av verksamheter från föreningar och stiftelser åren 2009–2012, SKL februari 2014.
66SOU 2016:78, s. 139. Här ingår också vård och omsorg samt hälso- och sjukvård, därav de förhållandevis låga andelarna.
6723 kap. 2–5 §§ skollagen.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
utöka ett befintligt godkännande är avgiften 25 000 kronor medan avgiften för en ansökan om utökning av befintligt godkännande som endast innefattar avvikelse enligt 5 kap. gymnasieförordningen inom det nationella programmen är 10 000 kronor.68 När det gäller avgift för ansökan till en kommun om att få godkännas som huvudman för en fristående förskola så regleras den i kommunallagen som anger att självkostnadsprincipen ska gälla, dvs. att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttig- heter som de tillhandahåller.69
Kommunernas ersättning till enskilda som bedriver skolverksam- het enligt skollagen regleras i skollagen, i skolförordningen (2011:185) och i gymnasieförordningen (2010:2039). Benämningen på ersätt- ningen är Bidrag till enskilda huvudmän.70 Bidraget ska fastställas per kalenderår och grunda sig på hemkommunens budget för det kom- mande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.71 Det finns också bestämmelser om ändringar av bidraget under löpande budgetår.
Några särregler för idéburna organisationer på skolans område finns inte. Från de idéburna organisationerna förs bl.a. fram att den nya tillståndsprövningen inte är anpassad för en idéburen verksam- het. Enligt de idéburna organisationerna etableras väldigt få nya idé- burna skolor och förskolor bland annat p.g.a. av krav med syfte att styra upp privata vinstdrivande företag. Kraven på lokaler är hårda och ledtider mellan ansökan om godkännande och verksamhetsstart anses vara för kort för att nya verksamheter ska kunna komma igång.
Folkbildningsområdet
Med folkbildningsområdet avses frivillig utbildning för vuxna inom folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Målet är att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället.72
Folkbildningsrådet (FBR) är en ideell förening som har vissa för- valtningsuppgifter enligt 7 b § lagen (1976:1046) om överlämnande av
682 kap. 7 § gymnasieförordningen och 2 kap. 5 § skolförordningen.
692 kap. 6 § kommunallagen.
70Exempelvis rubriken till 14 kap. skolförordningen.
71Exempelvis 14 kap. 1 § skolförordningen.
72Prop. 2013/14:172, s. 19.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhets- område. FBR har tre medlemmar; Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation (RIO), Studieförbunden i samverkan (Studieförbunden) och SKL. RIO representerar 112 av Sveriges 155 folkhögskolor och har till uppgift att bevaka, främja och tillvarata medlemsskolornas intressen. Studieförbunden är en bransch- och intresseorganisation med syfte att stärka folkbildningens idé och studieförbundens ställning i samhället. Organisationen har tio medlemmar. SKL representerar de offentlig- ägda folkhögskolorna.
FBR har två huvudsakliga uppdrag: att fördela statliga bidrags- medel till folkbildning inklusive att utvärdera hur medlen används samt vara kunskapsbank om folkbildning. Regeringens har tagit fram riktlinjer73 vilka innehåller krav på hur FBR ska återrapportera. I riktlinjerna anges att FBR ska följa bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.74 Vidare ska FBR i en rapport redovisa en samlad bedömning av hur de fyra syftena med statsbidragen enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folk- bildningen uppnåtts. Hur statsbidraget har fördelats mellan de olika mottagarna ska också redovisas samt hur medlen använts. I de olika stödförordningarna finns också krav på återapportering. FBR omfat- tas vidare av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 § OSL.
För att få bidrag enligt förordningen om statsbidrag till folkbild- ningen från FBR ska folkhögskolor och studieförbund uppfylla vissa villkor.75 Statsbidrag får enligt 7 § inte användas till verksamheter med kommersiellt syfte.
Bidraget som för år 2019 uppgick till 4 128 miljoner kronor beta- las ut av Kammarkollegiet.
FBR fördelar också medel till folkhögskolor och studieförbund enligt förordningen (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbild- ningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. Kammar- kollegiet betalar ut detta bidrag som för 2019 uppgick till 166,1 miljoner kronor.
FBR kan också få statsbidrag via Arbetsförmedlingen. Efter rekvi- sition får bidrag lämnas till förberedande insatser i form av utbild- ning på folkhögskola enligt förordning (2000:634) om arbetsmark-
73Regeringsbeslut U2017/0485/UF (delvis) U2017/04974/UF.
74Ej 2 kap. 2 § samt 3, 7, 8, 10 och 11 kap. årsredovisningslagen.
759–12 §§ förordningen om statsbidrag till folkbildningen.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
nadspolitiska program. Arbetsförmedlingen får även lämna bidrag på samma sätt till yrkesinriktad utbildning på folkhögskola enligt för- ordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin.
Folkhögskolorna bedriver verksamhet i 140 kommuner.76
Ersättning för personlig assistans
Bestämmelser om personlig assistans finns i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förordning (1993:1091) om assistansersättning och i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. Försäkringskassan har också föreskrifter vari bl.a. förtydligas hur tid ska beräknas och utbetalningar ska göras, FKFS 2016:4. Socialstyrel- sen har tagit fram allmänna råd som innehåller rekommendationer om vilka kunskaper och utbildning personal som ger stöd, service eller omsorg enligt SoL och LSS till personer med funktionsnedsätt- ning bör ha, SOSFS 2014:2.
Personlig assistans kan organiseras på flera sätt: den enskilde kan själv anställa sina assistenter, anlita kommunen eller ett företag för anställning av assistenter eller kombinera alternativen. Det är även möjligt att tillsammans med andra brukare bilda brukarkooperativ som i sin tur anställer assistenter. Den enskilde kan också bestämma om ersättningen ska betalas direkt till anordnaren av assistansen eller om den ska gå via den enskilde. Om ersättningen betalas till den enskilde utbetalas medlen i förskott, i övriga fall i efterskott.
Finansieringen är delad mellan kommunerna och staten. Kom- munerna har det yttersta ansvaret för att alla som omfattas av LSS och som behöver personlig assistans får det, det s.k. basansvaret och har kostnadsansvaret för de första 20 assistanstimmarna per vecka.77 För överskjutande timmar står staten enligt SFB. I kommunernas ansvar ingår också att tillhandahålla assistans och finansiera den om det uppstår ett tillfälligt utökat behov av personlig assistans. Försäk- ringskassan bedömer rätten till assistansersättning, administrerar och betalar ut den i de delar som omfattas av SFB.
Den 1 januari 2011 infördes krav på att den som ska bedriva yrkes- mässig verksamhet med personlig assistans ska ha tillstånd. Kom-
76Enligt Sveriges folkhögskolor 2019.
77Detta gäller sedan den 1 november 1997, prop. 1996/97:150 s. 138. Basansvaret enligt 2 och
9§§ LSS.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
muner och regioner har anmälningsplikt för sin verksamhet. Den 1 januari 2019 infördes utökade och förändrade krav rörande till- stånd.78 Tillstånd får endast meddelas den som genom erfarenhet eller på annat sätt förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. Utöver sådan kunskap omfattar kravet på insikt även bl.a. kunskap om de arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regler som reglerar verksamheten och den som söker tillstånd ska visa att den har kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associationsfor- men, t.ex. årsredovisningslagen och aktiebolagslagen.
Den största delen av personlig assistans anordnas av vinstdri- vande företag. Det finns dock flera idéburna organisationer som till- handahåller personlig assistans och även administration av personlig assistans. Den statistik som finns tillgänglig rörande verksamhets- utövare är hur stor andel som drivs av kommuner, regioner, brukar- kooperativ respektive i enskild regi. Totalt antal assistansberättigade personer per vecka i december 2018 var 14 508 personer, varav kom- munerna stod för 2 992, brukarkooperativen för 852, egen regi 440 och annan organisation för 10 059.79 Omskrivet i procent utfördes 5,9 procent av brukarkooperativ och hela 69.4 procent av vad som i statistiken benämns ”annan serviceorganisation” vilket speglar hur det har sett ut de senaste fem åren.80 I begreppet ”annan serviceorga- nisation” kan ingå idéburna organisationer men hur stor andelen är går inte att få fram ur statistiken.
De idéburna organisationerna menar att det är bra att verksam- heter inom LSS kräver tillstånd men menar att systemet inte är anpassat till dem. Likviditeten och förmågan att bära oförutsedda kostnader i verksamheten varierar mellan organisationerna. Utbetal- ning av assistansersättning sker numer i efterskott vilket innebär att assistansanordnare måste kunna ligga ute med mycket pengar efter- som löner ska betalas ut innan ersättningen kommer. Om en brukare avlider får anordnaren ingen ersättning för lönekostnader under avtalets uppsägningstid. Det är särskilt besvärligt för små organisa- tioner medan stora i regel har andra ekonomiska möjligheter att han- tera denna tid. Sammanfattningsvis anser de idéburna organisatio-
78Prop. 2017/18:158.
79Antalet assistansberättigade och genomsnittligt antal timmar per vecka i december 2018 efter län och typ av anordnare, Sveriges officiella statistik.
80Jämfört med december 2017 då brukarkollektivens andel var 1 059 och annan service- organisation 10 092.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
nerna att reglerna om personlig assistans är avsedda för stora orga- nisationer och missgynnar små.
Valfrihetssystem
Valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling i vissa fall. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) omfattar vissa däri angivna tjänster. Dessa är hälso- och sjukvård som kommun respektive region är huvudman för samt socialtjänst. Undantagna från LOV:s tillämp- ningsområde är barn- och ungdomsomsorg samt kommunala åtgärds- program vilka omfattas av skollagen. Därtill finns lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Den lagen omfattar tjänster som upphandlas inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verk- samhet. Leverantörer ansluts till systemen enligt LOV. För kommu- nerna är det frivilligt att inrätta valfrihetssystem. För regioner är det obligatoriskt inom primärvården men i övrigt frivilligt.
Ett valfrihetssystem är ett öppet system där alla leverantörer som uppfyller kraven kan ansöka om att få delta och användarna av tjäns- terna i systemet får sedan välja mellan leverantörerna. Ansökan om att få delta i systemet kan ske löpande. Valfrihetssystem bygger således inte på att de anslutna leverantörerna konkurrerar med priset utan med kvaliteten eller sin särart. Samtliga anslutna leverantörer erhåller samma ersättning för utförd tjänst.
Hur ersättningssystemen är uppbyggda varierar. Kommunen har ofta baserat ersättningen på en analys av sin egen verksamhet med hänsyn tagen t.ex. till marknadssituationen, effektiviseringskrav, andra kommuners prissättning och/eller politiska prioriteringar.81 Enligt en undersökning genomförd av SKL under 2018 rörande ersättnings- system inom hemtjänsten ersatte 72 kommuner leverantörer för be- viljad tid och lika många ersatte för utförd tid.82 Andra kommuner tillämpade schablonmodeller, rambeslut eller ersättning efter utförd tid i nivåer. Det förekommer att kommunernas egenregi får såväl högre som lägre ersättning än anslutna leverantörer. Vanligast före- faller vara att samma ersättning utgår. Skillnaderna i ersättning per timme är stora mellan kommunerna med en variation på 251 kronor till 608 kronor per timme.
81Enligt uppgifter från SKL:s webbinformation om valfrihet och ersättningssystem.
82Sammanställning: hemtjänstersättningar inom LOV 2018 per kommun, Exceldokument, SKL.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
Någon gräns för hur många leverantörer som kan vara anslutna till ett valfrihetssystem finns inte. Informationen till dem som ska använda tjänsterna om vilka leverantörer som finns att välja mellan ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Det ska alltid finnas ett ickevalsalternativ. Några särregler för idé- burna organisationer finns inte. Socialstyrelsen har haft synpunkter på framför allt kommunernas information till dem som ska välja leverantörer och har påpekat att den är alltför likartad och svår att ta till sig.83
Rapporten om upphandlingsstatistik som finns refererad ovan under rubriken Upphandling, saknar information om vilka leveran- törer som är anslutna till valfrihetssystemen. Det innebär att det sak- nas kunskap om i vilken omfattning idéburna organisationer deltar i sådana och inte heller hur användarna väljer mellan de ansluta leve- rantörerna. Enligt Socialstyrelsens ovan nämnda rapport som rör kom- munala valfrihetssystem väljer flest kommunens egenregi (56 procent) och omval är sällsynta.
Under 2017 fanns det 426 valfrihetssystem igång. De flesta val- frihetssystemen var införda av kommuner, 306 stycken, medan regio- nerna hade 118 stycken. Arbetsförmedlingen hade två stycken detta år. Flertalet valfrihetssystem rör hemtjänst och är således annonserade av kommuner (127 stycken).
Konkurrensverket utövar tillsyn över tillämpningen av LOV medan Inspektionen för vård och omsorg utövar tillsyn över verksamheterna.
I flera sammanhang har det förts fram, t.ex. av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle, att valfrihetssystem passar bättre för idé- burna organisationer än offentlig upphandling.84 Det handlar om att det anses vara enklare att bli utförare i ett valfrihetssystem än att delta i en upphandling enligt LOU. Dels därför att det inte finns några tidsgränser att förhålla sig till – ansökan om att bli utförare kan skickas in löpande, dels att det finns möjligheter att rätta och kom- plettera en ansökan om att få bli utförare. Dessutom är det möjligt att komma in med en ny ansökan vid ett senare tillfälle. Eftersom bru- karna gör egna val kan de premiera ett icke-vinstdrivande alternativ. De idéburna organisationerna menar dock att det i många valfri- hetssystem är svårt att få fram information till brukare om de idé- burna organisationernas särart. Det är inte ovanligt att det i infor-
83Stimulansbidrag LOV – Slutrapport 2011–2014, Socialstyrelsen juni 2015.
84SOU 2016:13, s. 373.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
mationen till brukare saknas upplysning om vilken driftsform som företagen har. De idéburna organisationerna menar att de liksom på andra områden blandas samman med privata vinstdrivande företag. Det är även ett problem att valfrihetssystemen hanteras så olika i olika kommuner även om det handlar om samma tjänst. Administra- tionen blir betungande med olika system för återrapportering och uppföljning i olika kommuner.
Företrädare för den idéburna sektorn för vidare fram att även val- frihetssystemen emellanåt utformas uppdelade på ett sätt så att en helhetssyn på individens behov inte kan tillgodoses. Det finns t.ex. valfrihetssystem för vissa medicinska ingrepp/åtgärder där det dock inte ingår röntgen. Patienter skickas därför mellan olika vårdgivare vilket både sjukhus och patienter ställer sig frågande till.85
4.2.3Upphandling
I regeringens nationella upphandlingsstrategi anges att idéburna organisationer är en viktig resurs i samhället och att deras deltagande i upphandlingar ska möjliggöras.86 I strategin anges också att de idé- burna organisationerna i hög grad är frånvarande inom exempelvis områdena vård och omsorg.
Som framgår ovan finansieras en hel del verksamhet som de idé- burna organisationerna bedriver genom avtal upphandlade enligt framför allt lagen om offentlig upphandling, LOU. Hur stor denna del är råder det tveksamhet kring. Det saknas ännu möjligheter att ta fram uppgifter som endast rör utbetalningar till idéburna organi- sationer som grundar sig i upphandlade avtal. För vissa idéburna organisationer utgör ersättning för upphandlade tjänster den största intäktskällan medan andra helt saknar sådana intäkter. Variationen är således stor. Organisationen Famnas medlemmar vilka bedriver idéburen vård och social omsorg finansieras som ovan angetts till en stor del av ersättning för utförda tjänster. För år 2017 avsåg 83 pro- cent av deras intäkter sådan ersättning.87 Hur mycket av detta belopp som utgör ersättning för upphandlade tjänster enligt LOU framgår emellertid inte.
85De problemen rör således tillämpningen av LOV och inte reglerna i sig.
86Fi2016/0833/OU.
87Tillväxtrapport 2018, Famna.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
Upphandlingsregelverket innehåller bestämmelser som reglerar hur en upphandlande myndighet ska gå till väga men inte vad som ska upphandlas.88 När och om en upphandlande myndighet ska köpa in en vara eller tjänst är inte reglerat i lagstiftningen. Inte heller vilka kvalitetskrav på den aktuella tjänsten eller vilka krav som organi- sationen måste uppfylla är reglerat i upphandlingslagstiftningen. Det regleras i andra regelverk som t.ex. SoL, LSS eller HSL. De krav som ställs i dessa olika lagar gäller lika oavsett organisation. Det finns således inga särregler för organisationer som saknar vinstintresse, t.ex. för idéburna organisationer. Det finns dock en möjlighet att reservera upphandlingar för vissa särskilt angivna tjänster till organisationer som uppfyller angivna krav samt en möjlighet att reservera upphand- lingar för skyddade verkstäder eller andra företag vars främsta syfte är social och yrkesmässig integration av personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden se vidare under avsnitt 6.3. Vidare är det möjligt att låta användare av tjänster välja leverantörer som är upp- handlade även enligt LOU. LOU kan således vara ett alternativ till LOV.
Tillsynsmyndighet för upphandlingsreglerna är Konkurrensverket. Upphandlingsmyndigheten vägleder och ger stöd till såväl upphand- lande myndigheter som leverantörer, även idéburna organisationer. I regeringens tidigare nämnda nationella upphandlingsstrategi lyfts ökad dialog före, under och efter upphandlingen som ett sätt att minska hindren för de idéburna organisationernas medverkan i upp- handlingar.
De problem som lyfts av de idéburna organisationerna på detta område stämmer till stor del överens med de som små och medel- stora företag brukar föra fram. En del problem som lyfts av de idé- burna organisationerna motsvarar också den allmänna kritiken som brukar föras framom upphandlingslagstiftningens utformning samt hur den tillämpas. De idéburna organisationer som regelbundet deltar i upphandlingar anser att det ofta fungerar bra även om också de anser att det finns förbättringspotential. Det finns således även goda exempel på upphandlingar som lyckats fånga och tillvarata idéburna organisa- tioners särart. Följande nämns ofta som problem:
88Se kap. 6, avsnitt 3 för en redogörelse av upphandlingsreglerna.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
•kunskapsbrister,
•planeringsbrister,
•en rädsla att göra fel tillsammans med en önskan att undvika överprövningar, och
•priskonkurrens.
Kunskapsbrister kan finnas beträffande välfärdstjänsternas komplexi- tet på upphandlarsidan och de idéburna organisationernas förutsätt- ningar samt rörande upphandlingsregelverkets utformning och hur det ska tillämpas hos de idéburna organisationerna. Brister i kunskaper kan leda till att tiden blir för kort för den upphandlande myndig- heten att planera upphandlingen och formulera kraven men även för idéburna organisationer och andra att skriva bra anbud som har möj- ligheter att vinna kontrakt. Ett rätt och rimligt tidsperspektiv när en upphandling ska genomföras är något som flera för fram som cen- tralt. En överprövning eller försening av andra beslut som måste fattas kan ställa till stora problem. De idéburna organisationerna har sällan marginaler som möjliggör för dem att växla upp eller ned med kort varsel. Organisationerna anser att de måste passa in i en mall för att kunna vinna upphandlingen vilket sällan fungerar med den verk- samhet som de vill bedriva. Det kan handla om att verksamheten bygger på en idé om en helhet och upphandlingen endast rör en del av den.
En annan vanlig anmärkning inom upphandlingsområdet rör att upphandlingar ofta styrs av en rädsla att göra fel och för att undvika överprövningar. Målet borde i stället vara att anskaffa en tjänst med god kvalitet som överensstämmer med vad medborgarna vill ha och behöver
Problemet med priskonkurrens lyfts ofta av idéburna organisa- tioner. Organisationerna har t.ex. fört fram att det står i strid med deras ideologi att utsätta sig för priskonkurrens. Åtskilliga idéburna organisationer menar att de inte kan eller vill kompromissa med kvaliteten i syfte att hålla nere priset. Det hävdas att priset ofta blir avgörande på bekostnad av kvalitetsaspekter.
Ett annat perspektiv på upphandling som inte finns med i punkt- listan ovan är att om den upphandlade delen av en idéburen organi- sations verksamhet blir alltför dominerande kan den konkurrera ut annan verksamhet i organisationen. Utrymmet för organisationen att uppfylla sitt överordnade mål, sin idé, som den har ålagt sig själv
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
blir då allt mindre. Den idéburna organisationen kan få svårt att värna sitt oberoende. I upphandlad verksamhet är det beställaren, dvs. den offentliga aktören som definierar vad som behövs, varför det behövs och i regel hur en tjänst ska utföras. Detta kan leda till att det till sist blir det offentliga som bestämmer över den idéburna verksamheten. Vidare anses offentlig upphandling i många fall minska kreativiteten och hämma innovation.
4.2.4Samverkan
Samverkan mellan idéburna och offentliga aktörer kan ske på olika sätt. Ett idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en samverkans- form som tagits fram av Forum för idéburna organisationer med social inriktning, Forum. Syftet med den är att utveckla nya lösningar och samarbetsformer kring åtgärder mot sociala problem och utmaningar. För en utförlig beskrivning av IOP, se kap. 7.
4.3Offentlig finansiering av idéburen välfärd i andra EU/EES-länder
Detta avsnitt innehåller en genomgång offentliga finansieringsfor- mer i ett antal utvalda länder. Se även avsnitt 5.3 som innehåller en beskrivning av hur andra medlemsländer definierat idéburna organisa- tioner samt avsnitt 6.2.4 som innehåller en beskrivning av hur vissa länder förhållit sig till begreppet tjänster av allmänt intresse.
Sammanfattningsvis visar genomgången att det är stora variatio- ner mellan länderna. Skillnaderna mellan finansieringsformerna är betydande. I vissa av länderna är det en stor andel av välfärden som bedrivs av idéburna organisationer medan det är mindre i andra. Orsakerna till detta kan var flera. Hur välfärdssystemen är utformade och hur de växt fram är en del av förklaringen. I flera av länderna finns särregler för icke-vinstdrivande organisationer. Dessa särregler består till övervägande del av särskilda skatteregler. Hur stor andel som bedrivs av offentliga, privata eller icke-vinstdrivande organisa- tioner har utredningen inte fått fram i alla beskrivna länder.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
4.3.1Norge
Norge är medlem i EFTA och ingår genom EES-avtalet i EU:s inre marknad vilket innebär att Norge bl.a. följer EU-rättens konkurrens- och upphandlingsregler.89 Stortinget prioriterar frågan om ideella orga- nisationer, vilken är benämningen i Norge, som utförare av välfärds- tjänster högt och vill att deras medverkan ska öka. Regeringen har fått flera uppdrag från Stortinget i syfte att stärka de ideella organisa- tionerna de senaste åren. Enligt statistik från 2013 var andelen an- ställda i ideell sektor 7,8 procent.90 Inom offentlig sektor var andelen anställda 78,8 procent och inom kommersiell sektor 13,4 procent. Andelen anställda i ideell sektor hade under en femårsperiod ökat något, från 7,4 till 7,8 procent. Enligt uppgifter som utredningen fått ta del av har andelen anställda i ideell sektor i Norge därefter ökat till 8,9 procent 2016.
De ideella organisationerna får sin finansiering genom offentlig upphandling, bidrag och en särskild ordning för godkännande av specialisthälsotjänster, vilket är ett slags vårdvalssystem. Förskolor och skolor finansieras med bidrag. Även privata företag kan delta i valfrihetssystemet. Skolor får statliga bidrag och förskolor kom- munala. Det är inte tillåtet att ta ut några medel ur skolverksamhet genom vinstuttag eller dylikt eftersom det skulle innebära att statliga medel delades ut till privatpersoner, vilket inte är tillåtet. Inga kom- mersiella skolor får därför bidrag. Förskolorna får däremot göra vinstutdelning. Det gäller både kommersiella och ideella verksam- heter. Staten ger även bidrag till ideella organisationer som bedriver behandlingshem för personer med missbruksproblem. Specialisthälso- tjänster upphandlas av de statligt ägda regionala hälsoföretagen91. Tjänster för behandling för missbruk är reserverade för ideella orga- nisationer. De regionala hälsoföretagen har också tidsobestämda driftsavtal med tolv ideella organisationer. Dessa avtal ingicks före EES-avtalet 1994. När det gäller arbetsmarknadstjänster så finns det vissa bidrag till enskilda tjänster, annat köps in. Det finns ett pilot- projekt med välfärdsobligationer, även kallade sociala utfallskontrakt.
89EEA, part III, chapter 2, article 31, 32 och 36 samt part IV.
90Mot en ny Skandinavisk velferdsmodel? Konsekvenser av ideell, kommersiell og offentlig tjenesteyting for aktivt medborgerskap. Institutt for samfunnsforskning, red. Karl Henrik Sivesind, rapport 2016:01.
91Kan jämföras med regioner beträffande uppgifter.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
Verksamheter som är registrerade som frivilliga är skattebefriade, de är inte mervärdesskattepliktiga och de har ett särskilt undantag beträffande arbetsgivaravgifter.
Det finns inte någon motsvarighet till idéburet offentligt partner- skap i Norge. I Norge används en annan samarbetsmodell med drifts- avtal, även nämnt ovan, mellan de regionala hälsoföretagen och ideella verksamheter.
4.3.2Italien
Italien har en särskild lag för organisationer vilka tillhör den tredje sektorn, dvs. i stort sett de organisationer som betraktas som idé- burna organisationer i en svensk kontext.92 Lagen tillämpas dock inte fullt ut ännu. Exempel på organisationer som anses tillhöra sektorn är frivilligorganisationer, filantropiska organisationer, sociala företag, stiftelser och andra privaträttsliga subjekt utan vinstsyfte som ska- pats för olika typer av allmännyttiga ändamål. Organisationerna benämns ETS. De är också skattebefriade. Någon statistik som visar hur stor andel av välfärden som bedrivs av organisationer som tillhör den tredje sektorn har utredningen inte funnit.
I lagen om den tredje sektorn finns en uppräkning av tjänster som definieras som välfärdstjänster. I begreppet välfärdstjänster ingår social omsorg och vård, hälso- och sjukvård, välgörenhet, utbildning, träning, amatörsport, att skydda, bevara och främja historiska och artistiska föremål inklusive bibliotek enligt ett speciellt dekret, skydda och bevara natur och miljö (dock inte avfallshantering), främja kultur och konst, skydda mänskliga rättigheter samt vetenskaplig forskning av särskilt socialt intresse. Akuta sjukvårdstransporter kan i första hand anförtros till frivilligorganisationer. Bestämmelsen uppställer ett antal krav som tycks tagna ur EU-domstolens praxis. Lagen om den tredje sektorn innehåller bestämmelser om ett register men det har inte tagits i bruk när detta skrivs.
Lagen innehåller också bestämmelser om olika samarbeten mellan offentliga organ och organisationer inom den tredje sektorn. En av samarbetsformerna är ett slags valfrihetssystem. Valfrihetssystem finns beträffande personliga tjänster och marknaden anses svag med få eller inga privata vinstdrivande företag. Leverantörerna i systemen
92Lgs. 50/2016, del decreto correttivo 56/2017 e del codice del Terzo settore.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
får endast ersättning för kostnaderna. Det finns också möjligheter att upphandla kontrakt som avser sociala tjänster från organisationer som ingår i den tredje sektorn. Det är inte fråga om att direkttilldela kontrakt utan alla organisationer som ingår i sektorn får anmäla intresse och i slutändan tecknas kontrakt med en av dessa. Det är skäl 114 i LOU-direktivet som anses ge denna möjlighet. Den ita- lienska antikorruptionsmyndigheten arbetar med att ta fram rikt- linjer för hur samverkansmöjligheterna ska kunna tillämpas i prak- tiken.93 I utkastet till riktlinjer anges t.ex. att det är myndigheten som önskar samverka med parter inom den tredje sektorn som ska motivera varför det är lämpligt att göra det eftersom samverkan ute- sluter privata företag från att delta. Motiveringen kan utöver de ekonomiska skälen handla om på vilket sätt det är mest gynnsamt för samhället, t.ex. genom att förverkliga principerna om universa- litet, solidaritet, tillgänglighet, ekonomisk effektivitet och lämplighet. Antikorruptionsmyndighetens bedömning är att det inte föreligger någon normkonflikt mellan EU-rätten (upphandlingsdirektiven) och den italienska lagen eftersom lagen grundar sig på EU-rättsliga prin- ciper om solidaritet och subsidiaritet vilka även följer av den italienska konstitutionen.
4.3.3Tyskland94
Det tyska systemet utgår från subsidiaritetsprincipen vilken innebär att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Staten ska enligt denna princip inte utföra välfärdstjänster annat än i undan- tagsfall. Flera lagar på välfärdens område innehåller förbud för det offentliga att tillhandahålla välfärdstjänster samtidigt som staten/ kommunerna är skyldiga att se till att det finns tjänster för de som behöver dem.
Välfärdstjänsterna finansieras solidariskt av de som arbetar och uppbär lön genom att arbetstagare och arbetsgivare betalar försäk- ringar. Försäkringarna är obligatoriska. Även arbetslösa omfattas av dessa försäkringar utan att betala någon avgift. På lönebeskedet syns
93L’aggiornamento della delibera n. 32/2016, Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali, Autorità Nazionale Anticorruzione.
94Informationen kommer från en workshop som genomfördes den 22 februari 2019 med deltagare från utredningen. Tyska ambassaden, den tyska organisationen Caritas, de svenska paraplyorganisationerna Forum och Famna, SKL, finansdepartementet samt från ett utkast till rapport framtaget av en arbetsgrupp inom sociala kommittén (EU).
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
hur mycket var och en betalar i avgift för olika välfärdstjänster som hälsovård, arbetslöshetskassor och omsorg. Vissa tjänster, t.ex. stöd och hjälp till funktionsnedsatta och barn- och ungdomsvård finan- sieras med skatter. Verksamheten vid ett sjukhus finansieras exem- pelvis genom de nämnda försäkringarna men själva byggnaden finan- sieras med skattemedel. Ofta finns det delar i verksamheten som en icke-vinstdrivande organisation finansierar, t.ex. ett kapell eller ett hospice.
Sociala tjänster som det offentliga har skyldighet att utföra och som enskilda är lagligt berättigade till omfattas av ”socialrättens triangel” (The Triangle of Social Law/Sozialrechtliches Dreiecks- värhältnis). Socialrättens triangel består av tjänsteleverantör – myn- dighet – brukare/användare. De är sammanlänkade genom rättsligt bindande överenskommelser vilka reglerar tjänsten och innehåller kvalitetskrav, ersättningen till tjänsteleverantören och brukarmed- verkan. Det sista är viktigt. När tjänsterna utformas ska brukarnas behov vara utgångspunkten. Alla tjänsteleverantörer har rätt att om de uppfyller kraven tillhandahålla tjänster till brukare och få ersätt- ning för det. Triangeln anses därmed förenlig med de EU-rättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och transparens. Socialrättens triangel anses garantera kvaliteten och effektiviteten i tjänsterna, möta brukarnas behov samt finansiera utförare på ett adekvat sätt. Regleringen finns i socialtjänstbalken.95 Både icke-vinst- och vinstsyftande företag kan alltså utföra tjänster i systemet. Icke- vinstsyftande får inte användas som ett kriterium för att få företräde.
Sociala tjänster som måste tillhandahållas av det offentliga men som enskilda inte är lagligt berättigade till eller som det står staten eller kommunen fritt att tillhandahålla omfattas inte av socialrättens triangel. Exempel på sådana tjänster är rådgivning till personer som söker asyl samt skuld- och familjerådgivning. När det gäller dessa tjänster har den lokala myndigheten rätt bestämma hur de ska organi- seras och finansieras. Finansieringen kan ske genom bidrag till den som utför tjänsterna. Normalt lämnas bara bidrag för en del av kost- naderna, t.ex. personalkostnader. Det finns inget ömsesidigt för- pliktande kontrakt mellan bidragsgivaren och mottagaren utan det som händer om tjänsten inte utförs är att bidragen ska betalas till- baka. Ett annat sätt är att upphandla tjänsten. Det anses lämpligt om
95Sozialgesetzbuch.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
den lokala myndigheten har ett intresse av att reglera hur tjänsten ska tillhandahållas.
Välfärdsorganisationer, dvs. icke-vinstsyftande organisationer, anses ha en viktig del i utförandet och utvecklingen av välfärdstjäns- ter. De arbetar i nära samarbeten eller partnerskap med myndig- heterna samtidigt som de är självständiga och har rätt att utforma de sociala tjänster som de finner nödvändiga. Beträffande barn- och ung- domsvård är det särskilt reglerat att offentliga myndigheter ska sam- arbeta i partnerskap med representanter för den icke-vinstsyftande sektorn och höra deras övergripande åsikter om hur hjälpen ska planeras. Detsamma gäller för socialtjänster. Inom barn- och ungdoms- området finns dessutom särskilda bestämmelser som innebär att det bara är icke-vinstdrivande organisationer som får utföra tjänsterna.
Samarbetet mellan den idéburna sektorn och myndigheterna sker med en paraplyorganisation (BAGFW) i vilka sex större organisa- tioner finns representerade. Dessa sex är AWO (arbetarorganisa- tion), tyska Röda korset, Parität (består av 20 000 små självhjälps- grupper), den judiska välfärdsorganisationen, diakoniorganisationen (evangeliska kyrkan) och Caritas (katolska kyrkan) vilka i sin tur har flera medlemmar som bedriver olika typer av välfärdsverksamhet. Paraplyorganisationen finansieras med statliga bidrag.
De icke-vinstdrivande organisationerna är många och står för en om- fattande produktion av välfärdstjänster. Caritas medlemmar driver t.ex. 550 sjukhus, 10 000 förskolor, 1 200 äldreboenden och 1 200 ambu- lansstationer samt har cirka 600 000 anställda och 500 000 volon- tärer. De vinstdrivande aktörerna är flera och driver t.ex. sjukhus och äldreboenden. På sjukhussidan är dessa ökande. Enligt Tillväxtverkets rapport från 2012 var de vinstdrivande företagens andel av välfärden cirka 26 procent medan de icke-vinstdrivande organisationernas andel var 49 procent.96 Olika delar av sjukhusens verksamhet ger olika mycket i ersättning från det offentliga och försäkringar. De verksam- heter som ger mest betalt, t.ex. operation av höfter är mer populära bland de vinstdrivande företagen än t.ex. förlossningsvård som ger sämre ersättning. Eftersom det är kommunen som finansierar själva byggnaden kan kommunen ställa krav på verksamheten, t.ex. kräva vilka typer av vård som sjukhuset ska tillhandahålla och hur många platser som ska finnas inom respektive verksamhet.
96Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden? Tillväxtverket 2012.
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
De verksamhetsdrivande organisationerna finansieras med avgifter från försäkringsbolagen, med skatter, med bidrag, med egna medel och med särskilda tillkommande avgifter för vissa tjänster. Vissa orga- nisationer, kyrkor, tar också upp skatter från sina medlemmar.
Tyskland har infört möjligheten att reservera upphandlingar av vissa tjänster till vissa organisationer97 och till skyddade verkstäder eller företag vars främsta syfte är social och yrkesmässig integration av personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden98. Icke- vinstdrivande organisationer är vidare undantagna skatteplikt. Det finns därutöver inga särskilda regler i det nationella upphandlings- regelverket som syftar till att underlätta för icke-vinstsyftande orga- nisationer att få kontrakt. Tyska domstolar har kommit fram till att ett sådant kriterium i en upphandling inte är förenlig med EU-rätten.
4.3.4Danmark
Det finns ingen fastställd definition av ideella organisationer eller idéburna organisationer i Danmark. Det innebär att det i stort sett saknas information och statistik om sådana som utförare av välfärds- tjänster. Den tidigare nämnda rapporten, se 4.3.1 rörande Norge, innehåller uppgifter från 2013. Detta år var andelen anställda i ideell sektor 13,8 procent. Inom offentlig sektor var andelen anställda 77,1 procent och inom kommersiell sektor 7,1 procent. Andelen an- ställda i ideell sektor hade under perioden mellan 2008 och 2013 minskat, från 15,1 till 13,8 procent. Några särregler i syfte att gynna eller underlätta för idéburna organisationer finns inte. Skattelagstift- ningen innehåller dock bestämmelser om skattebefrielse för ideella organisationer.
Kommunerna bedriver mycket verksamhet i egen regi men upp- handlar en del och det finns också valfrihetssystem. Ideella organisa- tioner erhåller bidrag och bedriver välfärdsverksamhet. Inom äldre- omsorgen finns det flera ideella leverantörer. Det finns även många friskolor i Danmark.
Det saknas särskilda nationella regler i upphandlingslagen i syfte att underlätta för ideella leverantörer. Upphandling av sociala och andra särskilda tjänster som överstiger tröskelvärdet om 750 000 euro
97Artikel 77 i LOU-direktivet.
98Artikel 20.1 i LOU-direktivet.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
omfattas av få regler. Den upphandlande myndigheten väljer t.ex. vilket förfarande den vill använda och det ställs inte så höga krav på innehållet i upphandlingsdokumenten. Upphandlingarna ska annonse- ras. För upphandling av sociala och andra särskilda tjänster som understiger tröskelvärdet saknas bestämmelser. De ska genomföras på marknadens villkor om upphandlingen inte har ett gränsöverskri- dande intresse. Om ett sådant intresse finns ska upphandlingen dock annonseras. Det är den upphandlande myndigheten som ska bedöma om det finns ett gränsöverskridande intresse, oavsett belopp, vilket medfört att en del myndigheter har skapat egna gränser för när de presumerar att ett sådant intresse saknas. Många upphandlande myn- digheter är missnöjda med detta system. Upphandlingsreglerna är för närvarande föremål för utvärdering av hur upphandlande myn- digheter upplever att det är att tillämpa reglerna. En rapport ska vara färdig i december 2019.
Ett särskilt system som kallas driftsoverenskomst används fram- för allt för barnomsorgstjänster men även för andra tjänster som exempelvis inom missbruksvården. Driftsoverenskomst innebär att en organisation, en fond, enligt ett kontrakt ska utföra angivna tjäns- ter. En fond är en självständig organisation, en juridisk person som skapas av att medel skiljs av för fondens räkning och vars stadgar eller bolagsordning styr vad och hur den ska bedriva verksamhet.99 I stadgarna/bolagsordningen ska det allmännyttiga ändamålet anges och hur kommunen ska utöva kontroll, genom att tillsätta en del av styrelsen och att stadgar/bolagsordningen inte får ändras utan att kommunen godkänt det. Fonden kan ha medlemmar och ska registre- ras om den bedriver näringsverksamhet. Kontraktet mellan fonden och kommunen reglerar den ersättning som ska utgå för t.ex. de barn- omsorgstjänster som bedrivs och hur kommunen ska utöva kontroll över verksamheten. Fonden ska också lämna uppgifter om sina kost- nader till kommunen. Brukarna kan i mån av plats välja mellan olika verksamheter, det är således ett slags valfrihetssystem, men det fram- går inte om en verksamhet bedrivs av en fond eller av kommunen.
De som önskar bedriva kommunal verksamhet i en fond har under vissa förutsättningar möjlighet att starta en sådan och skriva kon- trakt med den aktuella kommunen. Verksamheten måste dock om- fattas av kommunens kompetensområde. Om fonden upphör med verksamheten återgår verksamhetens tillgångar till kommunen. Tanken
99https://erhvervsstyrelsen.dk/fonde
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
SOU 2019:56 |
med driftsoverenskomsterna är att de ska bidra med att erbjuda mer- värden i form av exempelvis annan pedagogik än den kommunen har. Uppfattningen är att driftsoverenskomst inte innebär verksamheten överlämnas till en annan part utan att den bedrivs i kommunens egen regi eftersom kommunen kontrollerar verksamheten.
Det finns enligt Kommunernes Landsforening, KL, och Kon- kurrence- og Forbrugerstyrelsen många driftsoverenskommelser mellan kommuner och fonder inom flera områden men några säkra upp- gifter om hur många de är och hur mycket de omsätter saknas det information om. Fonderna är små, bedriver endast verksamhet i för- hållande till kommunen och är lokala. Ersättningen som utgår är låg och baseras på fondens kostnader. Det har lett till att några fonder haft mycket höga löner och att andra träffat överenskommelser med underentreprenörer i syfte att höja den kommunala ersättningen. Det har lett till att det inte längre är möjligt för en fond att anlita underentreprenörer. Inom vissa områden, vissa typer av sociala insti- tutioner, finns det dock brist på utförare. Då kan kommunerna bli tvungna att betala höga ersättningar för att kunna garantera verk- samheten.
4.3.5Frankrike
I Frankrike finns idéburna organisationer, i form av exempelvis all- männyttiga stiftelser eller allmännyttiga föreningar, vilka bedriver hälso- och sjukvård samt social omsorg av olika slag. Finansieringen sker vad gäller hälso- och sjukvård huvudsakligen genom den obliga- toriska sjukförsäkringen och kompletterande försäkringar enligt samma regler för offentliga och privata vinstdrivande organisationer. För övriga välfärdstjänster sker finansieringen genom bidrag från det offentliga.
Inom vissa välfärdstjänster finns samarbeten i form av fleråriga avtal mellan offentliga myndigheter och externa aktörer, inklusive idéburna organisationer (contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens). Utgångspunkten för dessa är en gemensam vision, en förhandling mellan det offentliga och den externa aktören, löpande uppföljning och en avslutande utvärdering. Avtalen anger vilka krav den externa aktören ska uppfylla, de aktiviteter som ska utföras samt de finan- siella förutsättningarna.
SOU 2019:56 |
Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd |
Det finns mer än 700 privata allmännyttiga sjukvårdsinstitutioner (établissement de santé privé d’intérêt collectif), ofta sjukhus, vilka av det allmänna givits uppdrag att bedriva sjukvård. Dessa uppdrag har en historia som går långt tillbaka i tiden men regleras numera i en lag från 2009. De allmännyttiga sjukvårsinstitutionerna kan vara såväl stiftelser som föreningar och trossamfund.
5Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden
Kapitlet innehåller en genomgång av de definitioner som används i dag med anknytning till idéburna aktörer i välfärden. Vidare inne- håller det en kartläggning av definitioner och förfaranden i andra län- der. Det finns även en genomgång av de associationsformer som är relevanta för sektorn. Kapitlet avslutas med utredningens bedöm- ningar och förslag när det gäller definitionen av idéburna aktörer och det förfarande som föreslås för att tydliggöra vilka de idéburna aktö- rerna i välfärden är.
5.1Definitioner i svensk lagstiftning med anknytning till idéburna aktörer
Utredningens uppdrag är att hitta ett långsiktigt, hållbart och upp- följningsbart sätt att rättsligt definiera idéburna aktörer inom väl- färdssektorn. Utredningens avgränsning av begreppet välfärd finns i avsnitt 3.2.
Definitionen ska exempelvis kunna användas vid ömsesidig sam- verkan mellan idéburen och offentlig sektor, vid bidragsgivning från staten och kommunsektorn, vid köp av verksamhet eller vid utform- ning av undantag från krav som inte är ändamålsenliga för idéburna aktörer.
Även om det i dag inte finns någon definition av idéburna aktörer i välfärden så finns det bestämmelser i vissa lagar, t.ex. inkomstskatte- lagen, lagen om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva, spellagen och lagen om offentlig upphandling, som en sådan definition kan behöva förhålla sig till.
103
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
5.1.1Inskränkt skattskyldighet enligt inkomstskattelagen
I 7 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), IL, finns bestämmelser om undantag från skattskyldighet för vissa stiftelser, ideella föreningar, registrerade trossamfund och andra juridiska personer. Enligt 3 § är stiftelser som uppfyller ändamåls-, verksamhets- och fullföljdskra- ven i 4–6 §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som förutom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 §, med undantag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §. Där beskrivs näringsverksamhet som förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmäs- sigt och självständigt.
I uttrycket att det ska vara fråga om en förvärvsverksamhet ligger att den som driver verksamheten ska ha ett vinstsyfte. Detta syfte brister i vissa fall hos stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. Om organisationens syfte är att bedriva hjälpverksam- het, t.ex. genom att sälja varor eller tjänster billigt, saknas normalt ett vinstsyfte.1 När det gäller praxis angående vinstsyfte kan sägas att om en verksamhet ger underskott under en längre tid, tyder det på att ett objektivt vinstsyfte saknas.2 Om en verksamhet däremot normalt visar en vinst, har verksamheten i allmänhet ansetts som närings- verksamhet.
Som inkomst i inkomstslaget näringsverksamhet räknas vidare enligt 13 kap. 1 § tredje stycket innehav av näringsfastigheter, närings- bostadsrätter och avverkningsrätt till skog.
Nedan följer en mer utförlig redogörelse för vad de olika organisa- tionerna måste uppfylla för att vara inskränkt skattskyldiga.
Allmännyttigt ändamål (ändamålskravet i 7 kap. 4 § IL)
En organisation ska ha ett eller flera allmännyttiga ändamål för att vara inskränkt skattskyldig. Med allmännyttigt ändamål avses ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverksamhet, Sveriges försvar och krisberedskap i samverkan med myndighet, utbildning, vetenskaplig forskning eller en annan likvär- dig verksamhet. Begreppet främja används för att ange att de allmän-
1Se RÅ 1981 ref. 1:28.
2RÅ 2010 ref. 111 och RÅ 1968 not. 509.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
nyttiga ändamålen kan tillgodoses antingen genom egen verksamhet eller genom bidrag till en annan allmännyttig organisation. En stif- telses ändamål får inte vara begränsat till vissa familjer eller bestämda personer. En förenings eller trossamfunds ändamål får inte heller vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen. Uppräkningen av ändamålen i 7 kap. 4 § IL görs i bokstavsordning utan inbördes rangordning och utgör en exemplifiering. Tolkningen av begreppet allmännytta ska dock ta sin utgångspunkt i den uppräkning som görs i lagrummet.3
Enligt Högsta förvaltningsdomstolen följer av ändamålskravet ett övergripande krav på att syftet med verksamheten ska vara att främja ett allmännyttigt ändamål. Verksamhet som bedrivs i form av daghems- och fritidshemsverksamhet där barn regelbundet omhän- dertas under den tid då föräldrarna arbetar har därför av Högsta för- valtningsdomstolen inte godtagits som vård och uppfostran av barn (se RÅ 2005 ref. 8). Skatteverket har i ett ställningstagande angett att inte heller registrerade trossamfund eller ideella föreningar främjar ett allmännyttigt ändamål genom att bedriva förskole- och fritids- verksamhet.4 Regeringen uttalade i samband med att uttrycket ”om- sorg om barn och ungdom” ersatte uttrycket ”vård och uppfostran av barn” att den anser att sådan verksamhet som prövades av Högsta förvaltningsdomstolen även efter ändringen inte ska anses främja ett allmännyttigt ändamål.5
En stiftelse som inte har ett sådant ändamål som avses i 4 § och som förvaltas av en ideell förening vilken främjar religiös verksamhet
–dvs. som har ett sådant allmännyttigt ändamål – har i RÅ 2006 ref. 42 av Regeringsrätten inte ansetts som en inskränkt skattskyldig stiftelse. I ett annat avgörande, RÅ 2006 ref. 79, fann Regerings- rätten att en stiftelse, med till ett universitet anknuten förvaltning, som har till ändamål att utge stipendier till forskning var inskränkt skattskyldig och alltså hade ett allmännyttigt ändamål.
3Prop. 2013/14:1 vol. 1a s. 515 f.
4Dnr. 131 22 68 59-06/111.
5Prop. 2013/14:1 vol. 1a s. 293.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Verksamhets-, fullföljds- och öppenhetskraven (7 kap. 5, 6 och 10 §§ IL)
Organisationen måste också uppfylla verksamhet-, fullföljds- och öppenhetskraven för att vara inskränkt skattskyldig.
Verksamhetskravet innebär att stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade trossamfundet i den verksamhet som bedrivs under beskattningsåret uteslutande, eller så gott som uteslutande, ska främja ett eller flera allmännyttiga ändamål. Om verksamhets- kravet inte är uppfyllt under beskattningsåret, får hänsyn tas till hur kravet sammantaget har uppfyllts året före beskattningsåret, beskatt- ningsåret samt det närmast följande beskattningsåret. Med uttrycket ”uteslutande eller så gott som uteslutande” avses från cirka 90–95 pro- cent upp till 100 procent.6
Fullföljdskravet innebär att stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade trossamfundet under beskattningsåret i skälig om- fattning ska använda sina intäkter för ett eller flera allmännyttiga ändamål. Det är alltså ett aktivitetskrav. Hänsyn får även tas till hur intäkterna sammantaget har använts under en period av flera beskatt- ningsår. Orden skälig omfattning infördes 2013. Vid ändringen ut- talades i propositionen7 att denna andel angetts till minst 75–80 pro- cent (användningsgraden) med en viss betoning på att full säkerhet erhålls om den övre gränsen uppnås. Användningsgraden har satts lägre än 100 procent för att en viss del av avkastningen anses behöva fonderas för att exempelvis bevara kapitalets realvärde. Stiftelse- och föreningsskatteutredningen8 tog upp frågan om hur fullföljdskravet påverkas av att en del av verksamheten avser annat än det allmännyttiga ändamålet. Utredningen uttalade att förekomsten av icke-allmän- nyttig verksamhet inte bör få minska kravet på fullföljdens storlek jämfört med om verksamheten vore helt allmännyttig. Det innebär att 80 procent av den totala avkastningen ska användas för allmän- nyttig verksamhet. Resterande 20 procent får fördelas mellan fon- dering och icke-allmännyttig verksamhet. Regeringen instämde i detta i propositionen.9
Till skillnad från stiftelser måste ideella föreningar och registre- rade trossamfund för att undantas skattskyldighet även uppfylla
6Prop. 1999/2000:2 del 2, s. 83.
7Prop. 2013/14:1 vol. 1a s. 316.
8SOU 2009:65 s. 145.
9Prop. 2013/14:1 vol. 1a s. 315.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
öppenhetskravet. Öppenhetskravet innebär att dessa föreningar och trossamfund inte får vägra någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för det med hänsyn till arten eller omfattningen av dess verksamhet, syfte eller annat. Giltiga skäl kan vara att begränsa medlemskapet till sådana personer som delar föreningens målsätt- ning och är beredda att följa stadgarna.10 Vidare bör enligt proposi- tionen skattefrihet inte heller förhindras av sådana inträdesregler som krav på fysiskt handikapp i en handikappförening, musikalitet i en musikförening, allmän omdömesgillhet i en skytteförening eller att medlemmarna bor inom ett visst område. Sådana inträdesregler är alltså förenliga med öppenhetskravet. Ideella föreningars central-, distrikts- eller samarbetsorganisationer anses som öppna om deras medlemmar utgörs av föreningar som uppfyller kravet. Ett registre- rat trossamfund anses som öppet om den del av trossamfundet där medlemsantagning sker uppfyller kravet.
Ytterligare inskränkt skattskyldighet för inkomst av näringsverksamhet för ideella föreningar och trossamfund
För ideella föreningar och registrerade trossamfund gäller ytterligare inskränkningar i skattskyldigheten. Enligt 7 kap. 3 § andra stycket är föreningar och trossamfund inte skattskyldiga för:
1.sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverksam- het eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från
a)verksamhet som är ett direkt led i främjandet av sådana ända- mål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål,
b)verksamhet som avser upplåtelse av rättigheter som uppkom- mit genom främjandet av sådana ändamål som avses i 4 §,
c)verksamhet som avser försäljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete,
d)verksamhet som bedrivs med stöd av 6 kap. spellagen (2018:1138), eller
10Prop. 1976/77:135 s. 78.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
e)verksamhet som inte avses i c eller d och som av hävd har använts som finansieringskälla för ideellt arbete, eller
2.inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152).
Vid tillämpningen av andra stycket 1 d ska verksamheten ses som en självständig näringsverksamhet.
Näringsverksamhet som är undantagen skattskyldighet
Den näringsverksamhet som är undantagen är sådan inkomst som kommer antingen från en självständig näringsverksamhet eller från en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet. Vid bedömningen om inkomsten kan vara skattebefriad ska detta avgöras för varje självständig verksamhet för sig. Av förarbeten framgår att vid den huvudsaklighetsbedömning som ska göras enligt 7 kap. 3 § 1 IL ska den gamla indelningen i förvärvskällor tillämpas även fortsättnings- vis.11 I RÅ 1987 ref. 153 fann Regeringsrätten att en idrottsförenings bevakning av en campingplats som ombesörjdes av medlemmarna på ideell basis (som i och för sig ansågs som skattepliktig verksamhet) ingick i samma förvärvskälla som föreningens övriga skattefria verk- samhet bestående av bingo, lotterier, fester, reklam och golfbana. I målet uttalade Regeringsrätten att verksamheter som har sådant inre sammanhang att de vid tillämpning av 18 § kommunalskattelagen ingår i en och samma förvärvskälla ska läggas samman (se RÅ 1989 ref. 124 och RÅ 1988 not. 596 där verksamheter lades samman och RÅ 1988 not. 599 där verksamheter inte lades samman). Vid tillämp- ning av denna bestämmelse ska man således dela upp inkomsterna hos en ideell förening på flera olika verksamheter om de är självstän- diga i förhållande till varandra.
I 7 kap. 3 § första stycket 1 anges att inkomsten till huvudsaklig del ska komma från sådan verksamhet som sedan anges under a) – e). När det gäller hur stor del som krävs för att det ska betraktas som en huvudsaklig del uttalades i förarbetena till IL att det avses cirka 75 procent.12 Om man kommer fram till att den huvudsakliga delen
11Prop. 1989/90:110, del 1, s. 579 och 707 samt prop. 1999/2000:2, del 2, s. 85.
12Prop. 1999/2000:2 del 1 s. 504.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
uppfyller kraven undantas föreningen från skattskyldighet för alla inkomster i verksamheten. Om kraven däremot inte är uppfyllda, blir föreningen skattskyldig för hela verksamheten.
Direkt led i främjandet av allmännyttigt ändamål eller annan naturlig anknytning (a)
Tidigare angavs det i IL exempel på verksamhet som är ett direkt led i främjandet av allmännyttigt ändamål eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål. Att exemplen utelämnades i IL berodde på att man ansåg det mindre lämpligt med sådana exempel i lagtexten. Avsikten var inte att ändra något.13 Som exempel på in- komst från en verksamhet som har naturlig anknytning (a) nämndes i lagtexten sådan inkomst som direkt härrör från föreningens verk- samhet, t.ex. hyror som en förening som äger samlingslokaler får på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttiga ändamål, entré- avgifter till idrotts- och kulturevenemang o.d. Vidare nämndes inkomst av verksamhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, t.ex. att en naturskyddsförening säljer affischer, märken och böcker för att öka intresset för föreningens verksamhet eller att en handikapp- förening säljer varor avsedda för handikappade personer. Ett annat exempel på naturlig anknytning som nämndes i lagtexten är en före- nings kommersiella verksamhet som har karaktär av service till med- lemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten. Det kan t.ex. vara en musikförening eller ett studieförbund som erbjuder noter eller böcker till medlemmarna. Kravet på samband anses även uppfyllt om en idrottsförening i mindre skala säljer förfriskningar eller idrottsartiklar i sina klubblokaler.
Om verksamheten bedrivs stadigvarande och under samma for- mer som normal affärsverksamhet, omfattas enligt förarbetena inte sådana inkomster av undantaget från skattskyldighet. Som exempel nämns en idrottsförening som driver en sportaffär eller en religiös förening som driver en bokhandel med i stort sett samma sortiment som det gängse i branschen.14 Tidigare framgick det av lagtexten att verksamhet som inte har annat samband med det ideella arbetet än att det ska finansiera detta inte ska anses ha naturlig anknytning till det allmännyttiga ändamålet.
13Prop. 1999/2000:2 del 2, s. 83.
14Prop. 1976/77:135 s. 84.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Det finns två rättsfall från 1987 där frågan var om en förening bedrev service till medlemmarna eller om avsikten var att finansiera det ideella arbetet. I det första, RÅ 1987 ref. 67, kom Regerings- rätten fram till att en serverings- och kioskrörelse som en hembygds- förening bedrev i egna kulturhistoriska byggnader inte hade annat samband med föreningens museiverksamhet och forskning än att inkomsten finansierade den ideella verksamheten. Serverings- och kioskrörelsen hade en omsättning på drygt 900 000 kronor, anställd personal och riktade sig i huvudsak till allmänheten. I RÅ 1987 ref. 154 kom Regeringsrätten till motsatt slutsats. Det målet gällde en tennisklubb som i nära anslutning till sin tennisanläggning hade en kiosk där man förutom sedvanlig klubbservice vid bokning och betalning av spelbanorna sålde konfektyr, mejerivaror, bröd m.m. till klubbmedlemmar, till dem som utnyttjade anläggningen samt till kringboende. Kiosken hade en omsättning på cirka 235 000 kronor och var öppen bara den tid av året då tennisbanorna var öppna för spel.
Upplåtelse av rättigheter (b)
Bestämmelsen i b) om upplåtelse av rättigheter som uppkommit genom främjandet av de allmännyttiga ändamålen infördes 2017.15 Beträffande föreningarna har sedan länge diskuterats i vilken utsträck- ning de får samarbeta med kommersiella företag med bibehållet undantag från skattskyldighet. Detta har accentuerats genom att t.ex. idrotten i större utsträckning får reklamintäkter och andra intäkter i samband med samarbeten med företag. Det har också blivit vanligare att företag stödjer ideella föreningar eller att företagen ser ett kom- mersiellt värde i ett evenemang som arrangeras av en ideell förening och därför betalar för rättigheter att sända sådana arrangemang. Tidi- gare fanns det också oklarheter kring hur upplåtelser av rättigheter som uppkommit genom främjande av allmännyttiga ändamål skulle behandlas skattemässigt.16 Därför förtydligades det 2017 att även in- komster som kommer från upplåtelser av rättigheter till företag, när rättigheterna uppkommit just genom den allmännyttiga verksam- heten, kan vara sådana inkomster som en ideell förening inte är skatt- skyldig för. Det kan röra sig om sändningsrättigheter, rättigheten till
15Prop. 2016/17:192 s. 11 ff. och 23.
16Prop. 2016/17:192, s. 14.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
namnet på ett visst evenemang eller rättigheter för företag att i sin egen marknadsföring använda sig av föreningens klubbmärke eller annat varumärke och på ett sådant sätt omnämna sitt stöd till före- ningen och den verksamhet som föreningen bedriver. Detta gäller också trossamfund.
Försäljning av skänkta varor (c), spel (d) och hävd (e)
Bestämmelserna i c) och e) har ett gemensamt ursprung. Försäljning av skänkta varor (c) har av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete (e). Det fanns exempel i lagtexten innan den flyttades över till IL på verksamhet som av hävd utnyttjats för att finansiera ideellt arbete. Där nämndes anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, försäljnings- och insamlingskampanjer samt sådan biografrörelse som bedrivs av en nykterhetsförening eller en förening med huvudsakligt ändamål att tillhandahålla allmänna samlingsloka- ler. Vidare nämndes att en förening upplåter reklamutrymme på klubb- dräkter eller i föreningens samlingslokaler. Uppräkningen var inte avsedd att vara uttömmande. I förarbetena nämndes också danstill- ställningar och loppmarknader (prop. 1976/77:135 s. 85).
Efter ett rättsfall17 2013 uttalade Skatteverket i ett ställningstagande att förutsättningen för att second hand-försäljning ska behandlas som hävdvunnen finansieringskälla är att den inte bedrivs i direkt kon- kurrens med den kommersiella second hand-branschen. Detta rätts- fall och Skatteverkets ställningstagande ledde till att (c) – försäljning av skänkta varor – infördes 2015.18 Genom ändringen slogs det fast att in- skränkt skattskyldiga föreningar och trossamfund inte är skattskyldiga för försäljning av skänkta varor som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete. Det finns inte något krav på begränsade öppettider eller på att verksamheten inte sköts av anställd personal. Lagrådets slutsats var att det skattebefriade området utvidgades betydligt.
Punkten d) spel, infördes 2018 i samband med omregleringen av spelmarknaden. Det ansågs då att inkomst från spel som bedrivs med licens för allmännyttiga ändamål och uppfyller ändamåls-, verksam- hets-, fullföljds- samt öppenhetskraven ska vara undantagna från beskattning, se avsnitt 5.1.3 nedan. Spel som inte kräver licens, t.ex.
17HFD 2013 ref. 56.
18Prop. 2015/16:1 vol. 1a s. 254 f.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
bingo, kan omfattas av det generella hävdbegreppet i e). Spelverk- samhet ska ses som en självständig näringsverksamhet vid bedöm- ningen av huvudsaklighetskriteriet.
Vissa andra juridiska personer
Av 7 kap. 15 § IL följer att vissa andra juridiska personer är skatt- skyldiga bara för inkomst av sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § samma lag. Det gäller bland annat domkyrkor, lokal- kyrkor eller dylikt som hör till Svenska kyrkan, sjukvårdsinrätt- ningar som inte bedrivs i vinstsyfte, barmhärtighetsinrättningar, och hushållningssällskap med stadgar som har fastställts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt. Sådana juridiska per- soner är dock inte skattskyldiga för kapitalvinster och kapitalförluster.
Enligt 7 kap. 16 § är vissa juridiska personer skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter. Det handlar bland annat om akademier, allmänna undervisningsverk, studentkårer vid statliga universitet och högskolor och nationer vid Uppsala univer- sitet eller vid Lunds universitet.
Med allmänna undervisningsverk avses enligt praxis i första hand de subjekt som i anstaltsmässiga former driver skolverksamhet utan vinstsyfte (RÅ 1997 ref. 64). Högsta förvaltningsdomstolen har ut- talat att som skolverksamhet får anses vad som motsvarar det offent- liga skolväsendet för barn och ungdom enligt skollagen.19 Begreppet skolväsende för barn och ungdom omfattade enligt den skollag som gällde vid tiden för det rättsfallet förskoleklassen, grundskolan, gym- nasieskolan, särskolan, specialskolan, och sameskolan.20
I ett avgörande från 2017 prövade Högsta förvaltningsdomstolen om det förhållandet att förskolan enligt nu gällande skollag utgör en egen skolform inom skolväsendet innebär att även en förskola kan utgöra ett sådant allmänt undervisningsverk. Domstolen fann dock att de ändringar som gjorts i begreppen i skollagen inte inneburit någon förändring av kraven på innehållet i den verksamhet som be- drivs vid förskolan. Begreppet skolverksamhet i skatterättslig mening kan därför inte enligt domstolen ges en annan och vidare innebörd än som framgår av 2004 års rättsfall. Stiftelsen som i det aktuella
19RÅ 2004 ref. 77.
201 kap. 1 § andra stycket skollagen (1985:1100).
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
målet bedrev förskoleverksamhet kunde således inte anses bedriva sådan skolverksamhet som medförde att den är att anse som ett all- mänt undervisningsverk enligt inkomstskattelagen.
Vidare räknas i 7 kap. 16 § upp ytterligare vissa juridiska personer som regionala utvecklingsbolag, arbetslöshetskassor, personalstiftel- ser som avses i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., stiftelser som bildats enligt avtal mellan organisationer av arbets- givare och arbetstagare med ändamål att lämna avgångsersättning till arbetstagare som blivit arbetslösa eller att främja åtgärder till förmån för arbetstagare som blivit eller löper risk att bli arbetslösa eller att lämna understöd vid utbildning eller att lämna permitteringslöne- ersättning, och bolag eller andra juridiska personer som uteslutande har till uppgift att lämna permitteringslöneersättning.
I 7 kap. 17 § räknas ett antal namngivna subjekt upp vilka också är skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter. Det handlar om exempelvis Jernkontoret, Nobelstiftelsen, Right Livelihood Award Stiftelsen, Stiftelsen Anna Lindhs Minnesfond, Stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond, Stiftelsen Industrifon- den och Stiftelsen Norrlandsfonden.
5.1.2Skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet
Den 1 juli 2019 trädde lagen (2019:453) om godkännande av gåvo- mottagare vid skattereduktion för gåvor i kraft. En motsvarande skatte- reduktion för gåvor till ideell verksamhet fanns under åren 2012 till 2015.
I propositionen Återinförd skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet21 föreslogs att gåvoskatteavdraget skulle återinföras. Det föreslogs dock inte några ansöknings- eller årsavgifter som gällde under den tidigare lagen. Riksdagen beslutade i enlighet med förslagen i propositionen.
Enligt 6 § ska en svensk stiftelse, en svensk ideell förening eller ett svenskt registrerat trossamfund efter ansökan godkännas som gåvo- mottagare under förutsättning att
1.den sökande vid beslutet om slutlig skatt året före det år då ansökan görs är inskränkt skattskyldig enligt 7 kap. 3 § inkomstskattelagen,
21Prop. 2018/19:92.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
2.den sökande har som ändamål att främja social hjälpverksamhet eller vetenskaplig forskning eller helt eller delvis bedriver sådan verksamhet,
3.det är sannolikt att den sökande
a)även vid de två beslut om slutlig skatt som fattas efter det beslut som avses i 1 kommer att bli inskränkt skattskyldig enligt den bestämmelse som anges i samma punkt, och
b)kommer att använda gåvorna på det sätt givarna avsett,
4.det av den sökandes bokföring eller räkenskaper är möjligt att av- göra vilka gåvor som har tagits emot och hur de har använts, och
5.den sökande har minst en auktoriserad eller godkänd revisor.
För att vara inskränkt skattskyldig enligt 7 kap. 3 § inkomstskatte- lagen ska stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade tros- samfundet uppfylla vissa villkor, se avsnittet om inkomstskattelagen ovan.
Även utländska sökande ska enligt 8 § godkännas som gåvomot- tagare om förutsättningarna är uppfyllda och den sökande hör hemma i en stat inom Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet, eller med vilken Sverige har ingått ett skatteavtal.
Associationsformerna är alltså, liksom i 7 kap. 3 § inkomstskatte- lagen, begränsade till stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. Dessa organisationer ska vidare ha ett allmännyttigt ändamål enligt inkomstskattelagens regler. Det är dock inte alla all- männyttiga ändamål enligt inkomstskattelagen som accepteras när det gäller skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet. Enligt lagen ska den sökande ha som ändamål att främja social hjälpverk- samhet eller vetenskaplig forskning, eller helt eller delvis bedriva sådan verksamhet. Tolkningen av dessa två ändamål, som finns med i katalogen över allmännyttiga ändamål i 7 kap. 4 § inkomstskatte- lagen, ska göras på samma sätt som i den lagen.
Den som vill bli godkänd ska ansöka om detta hos Skatteverket. En ansökan ska lämnas enligt fastställt formulär och innehålla nöd- vändiga identifikationsuppgifter. Kravet på fastställt formulär är ett teknikneutralt uttryck för att uppgifterna ska lämnas på ett struk- turerat sätt, vilket inte begränsar möjligheterna att använda elektro-
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
nisk kommunikation. Ett godkännande gäller till utgången av det tredje året efter det år som beslutet fattades.
Verkställighetsföreskrifter finns i förordningen (2019:456) om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva.
Enligt den tidigare gällande förordningen skulle den som ansökte om att bli godkänd gåvomottagare betala en ansökningsavgift om 10 000 kronor. Om avgiften inte betalades fick Skatteverket avvisa ansökan. En godkänd gåvomottagare skulle också betala en årsavgift om 7 000 kronor för varje år efter det år då ett godkännande som gåvomottagare meddelats. Obetald årsavgift utgjorde grund för åter- kallelse av godkännandet. Som framgått ovan saknas dessa avgifter i det nu gällande regelverket.
5.1.3Spellagstiftningen
Även i andra lagar än inkomstskattelagen finns särskilda regler för verksamhet med allmännyttiga ändamål.
Den 1 januari 2019 trädde en ny spelreglering i kraft.22 Den nya regleringen bygger på ett licenssystem där alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha en licens, och aktörer utan licens stängs ute. Regleringen är tillämplig på allt spel som tillhandahålls i Sverige, även spel över internet som riktas till den svenska marknaden. Spel- marknaden delas upp mellan en konkurrensutsatt del, som framför allt omfattar spel online och vadhållning, och en del som förbehålls spel för allmännyttiga ändamål som främst omfattar lotterier och bingo samt en del som förbehålls staten och som till största delen omfattar de statliga kasinona och spel på värdeautomater. När det gäller spel för allmännyttiga ändamål innebär den nya regleringen inte några väsentliga förändringar jämfört med den tidigare gällande lotterilagen (1994:1000).
Spel för allmännyttiga ändamål regleras i 6 kap. i den nya spel- lagen (2018:1138). Enligt bestämmelserna får en licens att tillhanda- hålla spel till förmån för allmännyttiga ändamål omfatta andra lotte- rier än kasinospel, onlinebingo, penningautomater, värdeautomater och datorsimulerat automatspel. Licens att tillhandahålla spel för all- männyttiga ändamål får enligt 6 kap. 2 § ges endast till en ideell före- ning eller ett registrerat trossamfund som enligt sina stadgar har till
22Se prop. 2017/2018:220.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet, bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser ett sådant ända- mål, som inte (om det inte finns särskilda skäl) vägrar någon inträde som medlem och som för sin verksamhet behöver intäkter från spel. Licens får också, enligt bestämmelsens andra stycke, ges till en annan juridisk person än ideella föreningar och registrerade trossamfund eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utomlands, om det finns särskilda skäl för det. Paragrafen motsvarar i princip 15 § i den upphävda lotterilagen. Till skillnad från vad som gällde enligt lotterilagen omfattas även registrerade trossamfund av bestämmelsen. Lotterilagens krav på att endast en svensk juridisk person kan tillhandahålla spel enligt bestäm- melsen har också tagits bort.
Enligt 2 § lagen (2018:1139) om skatt på spel och 7 kap. 3 § 1.
d)inkomstskattelagen (1999:1229) undantas verksamhet som bedrivs med stöd av 6 kap. spellagen från spelskatt. Detsamma gällde även tidigare enligt den nu upphävda lagen (1991:1482) om lotteriskatt.
Vad som menas med allmännyttigt ändamål kommenteras inte särskilt vare sig i den nu aktuella propositionen eller i förarbetena till den tidigare gällande lotterilagen (1994:1000). I förarbetena till lotteri- lagen (1982:1011), där bestämmelsen hade väsentligen samma utform- ning, anförs följande.23
Som en förutsättning för tillstånd bör vidare gälla att den ideella före- ningen har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål samt att föreningen i sin verksamhet också huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål. Föreningar som har till huvudsakligt ändamål att tillgodose exempelvis medlemmarnas ekonomiska eller därmed jämförbara intres- sen bör alltså uteslutas från möjligheterna att anordna lotterier […]. Någon närmare precisering är knappast möjlig såvitt gäller kravet på att det skall vara fråga om ett allmännyttigt ändamål. Man torde allmänt kunna säga att i begreppet allmännyttigt ändamål kan inrymmas ända- mål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Ett mot- svarande krav gäller i princip för att ideella föreningar m.fl. skall medges begränsad skattefrihet enligt kommunalskattelagen […].
Det förs även i samma proposition följande resonemang om vilka som ska få anordna lotterier:
En av utgångspunkterna bör således vara att lotterierna skall få anordnas endast av ideella föreningar. I likhet med utredningen anser jag dock att man även i fortsättningen bör kunna göra avsteg från denna regel om
23Prop. 1981/82:170, s. 44.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
det finns särskilda skäl för detta. Tillstånd bör därför, liksom hittills, kunna meddelas exempelvis vissa ekonomiska föreningar, bl.a. folkets- husföreningar, och stiftelser som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål.
5.1.4Reserverade kontrakt för vissa tjänster i upphandlingslagstiftningen
Den 1 januari 2019 infördes en ny 6 a § i 19 kap. lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Enligt bestämmelsen får en upp- handlande myndighet reservera deltagandet i en upphandling av vissa av de välfärdstjänster som förtecknas i bilaga 2 a till organisationer som uppfyller ett antal uppställda krav. Det ska handla om organisa- tioner som
1.har som syfte att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till att tillhandahålla sådana tjänster,
2.återinvesterar eventuell vinst för att uppnå syftet enligt 1, och
3.har en lednings- och ägarstruktur som grundar sig på personalens ägande eller deltagande eller som kräver aktivt deltagande av per- sonal, användare eller berörda parter.
Löptiden för ett kontrakt som tilldelas med stöd av denna bestäm- melse får inte överstiga tre år. Om en upphandlande myndighet med stöd av bestämmelsen har tilldelat en organisation ett kontrakt för en viss tjänst under de senaste tre åren, får myndigheten inte med stöd av samma bestämmelse tilldela den organisationen ett kontrakt för den berörda tjänsten.
Införandet av den nya paragrafen i LOU innebär att Sverige har genomfört artikel 77 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. Artikeln är frivillig för medlemsstaterna att genomföra. I artikel 77.5 finns en bestämmelse som riktar sig till EU-kommissionen och som anger att kommissio- nen ska göra en bedömning av effekterna av artikeln och rapportera till Europaparlamentet och rådet senast den 18 april 2019.
Lagrådet hade synpunkter på utformningen av regleringen och ansåg att den borde formuleras på ett mer lättbegripligt sätt. Reger- ingen angav att den hade förståelse för detta. Samtidigt finns enligt
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
regeringen betydande fördelar med att utforma regleringen så att den så långt som möjligt överensstämmer med det bakomliggande direktivet. Det är också den senare modellen som valdes vid införan- det av LOU. Det finns inte heller enligt regeringen någon egentlig vägledning att hämta från direktiven för att kunna utforma bestäm- melsen på ett annorlunda sätt. Att avvika alltför mycket från direkti- vets ordalydelse riskerar enligt regeringens bedömning att leda till svårigheter och tolkningsproblem vid gränsöverskridande situatio- ner. Vid en samlad bedömning ansåg regeringen att den i lagråds- remissen valda lösningen var att föredra och att de oklarheter i direk- tivet som i viss utsträckning återspeglas i den föreslagna regleringen får överlämnas till rättstillämpningen att hantera.24
Regeringen anförde även: Som flera remissinstanser, bl.a. KKV, har påpekat är det viktigt att Upphandlingsmyndigheten bidrar med vägledning och stöd i frågor som rör tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna. Regeringen vill framhålla att det i Upphandlings- myndighetens uppdrag ingår att stödja den upphandling som genom- förs av upphandlande myndigheter och verka för en rättssäker upp- handling samt att underlätta idéburna organisationers deltagande i upphandling (se 1 § och 2 § 6 förordningen [2015:527] med instruk- tion för Upphandlingsmyndigheten).25
5.2Andra relevanta existerande definitioner
Utöver existerande definitioner i svensk lagstiftning finns det ett antal andra relevanta definitioner som används i dag och som omfattar hela eller delar av den idéburna sektorn. För en genomgång av när- liggande begrepp i den bredare diskussionen om sektorn, se kapitel 4.
5.2.1FN:s satelliträkenskaper för icke-vinstdrivande organisationer
Statistiska centralbyrån har sedan 2010 haft i uppdrag av regeringen att ta fram statistik om det civila samhället. Statistiken ska tas fram i enlighet med FN:s statistiksystem för satelliträkenskaper om icke- vinstdrivande organisationer. Satelliträkenskaper är inriktade på att
24Prop. 2017/18:158, s. 91.
25Prop. 2017/18:158, s. 94.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
beskriva och analysera ekonomin för ett visst ändamål. De är inte avsedda att ge en översikt över den nationella ekonomin, utan inrik- tas på det som är relevant för det specifika ändamålet. Därför kan man med hjälp av satelliträkenskaperna visa detaljer som inte är syn- liga i det aggregerade huvudsystemet för nationalräkenskaper.26
Icke-vinstdrivande organisationer (NPI, NonProfit Institutions) anses utgöra en viktig och växande ekonomisk kraft i hela världen. Det är en av orsakerna till att satelliträkenskaper till nationalräken- skaperna framställs för den sektorn i många länder och att FN har gett ut en handbok i ämnet. Det har under 2018 kommit ut en upp- daterad version av denna handbok.27 Handboken innehåller informa- tion och riktlinjer bland annat för vad som ska anses ingå i det civila samhället och vad som räknas som en icke-vinstdrivande organisation.
I handboken anges fem kriterier (a – e nedan) för när en organi- sation anses ingå i det som benämns den tredje sektorn eller den sociala ekonomin. Liksom SCB gör i sina rapporter kommer vi i föl- jande text i stället använda begreppet det civila samhället. I nästa avsnitt följer en redogörelse för de fem kriterierna för att ingå i det civila samhället. Handboken skiljer även på olika huvudtyper av orga- nisationer bland de organisationer som ingår i det civila samhället. En huvudtyp är icke-vinstdrivande organisationer. Andra, såsom koope- rativ och ömsesidiga företag28, kallas i handboken för besläktade organisationer (till de icke-vinstdrivande). En beskrivning av de olika typerna av organisationer följer i avsnittet efter det som behandlar de fem gemensamma kriterierna.
I handboken hänvisas ofta till 2008 SNA. SNA står för System of National Accounts, vilket är FN:s nationalräkenskapssystem. 2008 fastställdes bland annat de kriterier som det nuvarande systemet för satelliträkenskaperna bygger på.
26Det civila samhället 2016 – satelliträkenskaper, SCB, s. 9.
27Satellite Account on Non-profit and Related Institutions and Volunteer Work, United Nations New York, 2018.
28Begreppet ömsesidiga företag förekommer i Sverige framförallt inom försäkringsbranschen där de benämns Ömsesidiga försäkringsbolag.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Kriterier för när en organisation ingår i det civila samhället
Tre avgörande karakteristika skiljer dessa organisationer från andra ekonomiska enheter: de är privata, har ett i huvudsak offentligt ända- mål och de verkar på frivillig grund. Fem kriterier utgör tillsammans den operativa definitionen av de organisationer som ingår i det civila samhället:
a)Det måste vara en organisation (i viss mån formaliserad även om den inte behöver vara juridiskt registrerad eller konstituerad).
b)Organisationen måste vara självstyrande (fullt ansvarig för de eko- nomiska risker och överskott som genereras av organisations verk- samhet).
c)Organisationen måste vara icke-tvingande till sin natur (vilket innebär en tillräckligt hög grad av frivillighet för de personer som arbetar för organisationen eller deltar i dess aktiviteter).
d)Organisationen måste ha en avsevärd begränsning av utdelning av överskott (vinst), vilket innebär att det ska vara förbjudet enligt lag, styrdokument eller vedertagen sedvana att dela ut hela det överskott (gäller icke-vinstdrivande organisationer) eller mer än halva det överskott (gäller besläktade organisationer) som eventuellt uppkommer till chefer, anställda, investerare eller intressenter.29
e)Den måste vara privat (inte kontrollerad av det offentliga).
Organisation (a)
Enheten behöver inte vara formellt registrerad, men den måste ha en tillräcklig grad av varaktighet, en intern organisatorisk struktur och tillräckliga organisatoriska gränser. Så kallade informella organisa- tioner som saknar uttrycklig rättslig status men i övrigt uppfyller kriteriet att vara organisationer med en tillräcklig grad av intern struktur och varaktighet uppfyller detta kriterium. I 2008 SNA beskrivs
29Utdelning av över 50 procent av vinsten är tillåten för kooperativ, om detta görs för att fullgöra ett välgrundat socialt ändamål (exempelvis anställningsstöd för missgynnade arbets- tagare eller lägre kostnader för medlemmar).
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
icke-vinstdrivande organisationer som enheter som, trots att de inte har formell rättslig status ”erkänns av samhället”.30
Självstyre (b)
En organisation ska ha egen rätt att äga tillgångar, åta sig skulder och genomföra transaktioner och ha fullt ansvar för de ekonomiska riskerna och överskotten i sin verksamhet.31 Vissa organisationer ägs av andra juridiska personer som kan vara såväl vinst som icke-vinst- drivande organisationer.
För att bestämma vem som har kontrollen över en organisation skiljs det i satelliträkenskaperna mellan juridiskt och ekonomiskt ägande och tyngdpunkten läggs på det senare snarare än det förra.32 En ny organisation inom det civila samhället kan bildas av en annan juridisk person men anses inte kontrolleras av den så länge organisa- tionen har det fulla ansvaret för de ekonomiska risker och överskott som genereras i dess verksamhet.33 Självstyrande organisationer anses institutionellt avskilda från den juridiska ägaren. Varje organisation ska anses tillhöra en sektor med utgångspunkt från deras egna eko- nomiska aktiviteter och inte utifrån vad organisationen som äger den gör. En organisation som bedriver verksamhet i vinstsyfte och som är helt och hållet ansvarig för den egna verksamhetens ekonomiska risker och överskott ingår inte i det civila samhället, även om den ägs av en organisation som ingår. Samtidigt gäller att en organisation som inte drivs i vinstsyfte och som är fullt ansvarig för den egna verksam- hetens ekonomiska risker och överskott är en del av det civila sam- hället även om den ägs av en vinstdrivande organisation.
En annan nyckelindikator för att en organisation ska anses själv- styrande är att dess styrande organ har befogenhet att upplösa den och laglig rätt avyttra dess tillgångar. Organisationer vars styrande organ inte har den befogenheten är inte självstyrande. Upplösningen av en organisation kan kräva att fastställda procedurer följs för att skaffa tillstånd enligt lag eller fullgöra lagstadgade eller avtalsenliga skyldigheter, men dess styrande organ måste ha egen rättslig befo-
302008 SNA, § 4.85a. Detta gäller eventuellt inte för kooperativ, ömsesidiga företag och lik- nande marknadsproducenter som i de flesta länder måste vara juridiskt registrerade för att kunna driva verksamhet.
312008 SNA, §§ 2.49, 3.23 och 3.26.
322008 SNA, §§ 2.43 och 3.21–3.29.
332008 SNA, §§ 2.49, 3.23 och 3.26.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
genhet att inleda upplösningsprocessen. Att det offentliga har rätt att ogiltigförklara det styrande organets beslut om upplösning eller att upplösa organisationen mot det styrande organets vilja strider mot kravet på självstyre.
Icke-tvångsmässighet (c)
Medlemskapet eller deltagandet i en organisations aktiviteter får inte vara tvingande, vilket innebär att en person ska kunna välja att bli medlem eller avstå. Organisationer där medlemskapet uppkommer vid födelsen – exempelvis i släkter, klaner eller kaster – ingår inte i den sociala ekonomin. Skyldigheten att tillhöra en organisation kan ta sig olika uttryck. Det kan vara en sedvana enligt vilken personer med en viss social status eller födelsestatus måste tillhöra stammar, kaster, klaner eller religiösa samfund. Det kan vara lagkrav som gör medlemskap i vissa organisationer obligatoriskt eller användning av utomrättsligt tvång eller trovärdiga hot om utomrättsligt tvång för att tvinga människor att gå med i gäng eller miliser eller förhindra dem att gå ur när de väl har gått med.
Organisationer som kräver medlemskap – som yrkesföreningar där medlemskap krävs för att utöva ett yrke, bostadsrättsföreningar för att köpa en bostad, sportföreningar för att få ett tillstånd (till exempel för jakt eller fiske) eller politiska partier för att bli medlem i associerade organisationer – strider inte mot kriteriet att medlem- skapet inte får vara tvingande, om en person kan välja om hon eller han vill delta i aktiviteten eller utöva yrket. På samma sätt strider förekomsten av sociala normer, förväntningar eller informella påtryck- ningar att gå med i vissa organisationer eller delta i deras aktiviteter (till exempel patriotiska sällskap eller föreningar för olika kön, åldrar eller etniciteter) inte mot icke-tvångsmässighetskriteriet om dessa förväntningar eller informella påtryckningar inte backas upp av utom- rättsligt tvång eller trovärdiga hot om utomrättsligt tvång (från offent- liga eller icke-offentliga organ).
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Avsevärda begränsningar av utdelningen av överskott (d)
Organisationer inom det civila samhället måste enligt lag, interna regler eller sedvana34 behålla hela eller en avsevärd del av vinster och överskott som genererats av deras produktiva aktiviteter i stället för att dela ut dem till investerare eller aktieägare. Detta skiljer dem från andra organisationer. Organisationerna inom det civila samhället får generera ett överskott under ett visst år men hela eller större delen av överskottet måste sparas eller användas för organisationens grund- läggande mission och får inte delas ut till dess chefer, grundare, aktie- ägare eller styrelseledamöter.35 Icke-vinstdrivande organisationer får inte bli en källa för inkomster, vinster eller andra finansiella för- tjänster för de enheter som skapar, kontrollerar eller finansierar dem.36 Samma princip, i något mindre sträng form, gäller för andra organi- sationer, som kooperativ och ömsesidiga företag.
En global konsensus har börjat utvecklas om att uttrycket ”av- sevärda begränsningar av utdelningen av vinst” innebär att minst 50 procent av överskottet i varje enhet ska avsättas för att fullgöra organisationens sociala ändamål.37 Vissa justeringar kan dock vara lämpliga när organisationens ändamål enligt stadgarna inkluderar aktiviteter som får till effekt att avsevärt reducera vinsten. Detta skulle exempelvis kunna vara fallet när en del av organisationens sociala ändamål är att subventionera kostnaden för varor eller tjänster genom att sälja dem under marknadspris till medlemmar. Det kan också vara fallet om syftet är att anställa ett betydande antal personer med
34I vissa länder där lagstiftningen som styr icke-vinstdrivande organisationer inte är så om- fattande bestäms förbudet mot vinstutdelning till medlemmar eller investerare normalt av sed- vana. Det överensstämmer med hänvisningen till en ”juridisk eller social enhet” i definitionen av en institutionell enhet (2008 SNA, § 4.6). Formell juridisk status anger typiskt sett vad organisationer har rätt att göra enligt lag. Registreringen av en organisation som en icke-vinst- drivande organisation, ekonomisk förening eller enhet undantagen från beskattning anger inte bara enhetens juridiska status som en institutionell enhet utan innebär även ett förbud mot vinst- utdelning. På samma sätt anger sedvana inte bara att en organisation existerar utan även vilken sorts organisation den är vilket kan innefatta förväntningar på hur den ska hantera ett överskott.
35Kooperativ som delar ut hela eller större delen av sitt överskott till medlemmar kan fort- farande ingå i den sociala ekonomin, men bara om utdelningen är en central del av organi- sationens sociala ändamål är att sänka medlemmarnas kostnader.
362008 SNA, §§ 4.8 och 4.83.
372015 skrev Europeiska unionens råd: ”Per definition använder företag i den sociala ekono- min större delen av sina möjliga vinster som ett medel för att uppnå sina primära sociala mål snarare än för att maximera vinster för ägarna och aktieägarna” (Europeiska unionens råd, 2015). I luxemburgsk lag är ett nyckelkriterium för ”social impact”-företag att de ”följer principen att minst hälften av vinsten återinvesteras i underhåll och utveckling av företagets verksamhet” (Luxemburg, 2016). I Frankrike anger lagen att dessa enheter ska verka enligt principen att ”vinster till största delen ska avsättas till ändamålet att upprätthålla eller utveckla företagets verksamhet” (Frankrike, 2014).
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
funktionsnedsättningar eller personer som är marginaliserade eller på annat sätt har svårt att hitta arbete eller få tillgång till sociala resurser, vilket ger ökade kostnader för utbildning och socialt stöd. Detta sätt att avstå från vinst genom att ge subventioner eller ha högre kostnader skulle kunna betraktas som en del av innehållen vinst som stöd för organisationens sociala ändamål.
Avsevärda begränsningar i vinstutdelning innebär även att organi- sationer inom det civila samhället måste vara skyldiga enligt lag att överföra alla innehållna förtjänster eller andra tillgångar till en lik- nande organisation med ett socialt ändamål om organisationen skulle upplösas (så kallat kapitallås).
Privat (e)
En enhet i det civila samhället får inte kontrolleras av det offentliga. Därvid är det viktiga inte om den får sina inkomster från det offent- liga, inte ens om dessa medel är betydande, eller om den har grundats av ett offentligt organ eller utför myndighetsliknande uppgifter (till exempel genom att utfärda tillstånd att utöva vissa yrken). Det yttersta testet för att avgöra att enheten inte kontrolleras av det offent- liga är om organisationens styrande organ har egen befogenhet att upp- lösa organisationen. I 2008 SNA lämnas det rådet till statistikorganen att de bör avgöra om en organisation kontrolleras av det offentliga på basis av en kombination av den sammantagna bedömningen av följande fem indikatorer, varav endast en berör finansieringen38:
a)Om det anges i stiftelseurkund, stadgar eller andra styrinstrument att det offentliga har rätt att utse befattningshavare (eller an- svariga) att leda organisationen.
b)Om styrinstrumentet innehåller andra klausuler än de som gäller hur befattningshavare utses som i praktiken ger det offentliga rätt att bestämma viktiga aspekter av organisationens generella policy eller handlingsplan, exempelvis att specificera eller begränsa dess verksamhet, mål eller andra verksamhetsaspekter eller att entle- diga nyckelpersonal, inge veto mot utnämningar eller kräva för- handsgodkännande av budgetar eller ekonomiska beslut.
382008 SNA, §. 4.92.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
c)Om det finns ett avtal mellan organisationen och det offentliga som tillåter det offentliga att bestämma nyckelkomponenter i organisationens generella policy eller handlingsplan på andra sätt än ovan, exempelvis genom att tillåta det offentliga att säga upp organisationens avtal eller förbjuda organisationen att ändra sina stadgar eller att upplösa sig själv.
d)En organisation som i huvudsak finansieras av det offentliga skulle kunna anses vara kontrollerad av det offentliga. Detta är dock inte fallet om organisationen till en betydande del bestämmer sina egna policys eller handlingsplaner. Även om en organisation till exempel får medel från flera offentliga organ och detta samman- taget utgör en betydande del av organisationens inkomster kan det vara så att inget enskilt bidrag är tillräckligt stort för att det ska anses att organisationen är kontrollerad av det offentliga. Orga- nisationen kontrolleras inte heller av det offentliga om organisatio- nens styrande organ har befogenhet att avvisa den offentliga finan- sieringen.
e)Om det offentliga öppet tillåter sig att ta på sig hela eller en stor del av de ekonomiska risker som uppkommer genom en organisa- tions verksamhet på ett sätt som låter det offentliga utforma bety- dande aspekter av organisationens generella policy eller handlings- plan, innebär detta arrangemang att det offentliga kontrollerar organisationen.
Alla enheter som formellt ingår i den offentliga sektorn eller i under- sektorer till den offentliga sektorn anses vara kontrollerade av det offentliga. Dessa enheter ska identifieras separat i enlighet med reglerna om klassificering av undersektorer39 men ingår inte i satelliträken- skaperna om det civila samhället. Dessutom behandlar SNA av tradi- tion vissa typer av enheter, som offentliga statistikorgan, organ för social trygghet och offentliga universitet som offentliga organ, även om deras verksamhet uppvisar en betydande grad av autonomi. På samma sätt behandlar SNA centralbanker som offentliga ekonomiska organisationer. Dessa enheter ingår därför inte i satelliträkenskaperna om det civila samhället. Även pensionsinstitut utesluts av tradition.
392008 SNA, §§ 4.148 och 23.9, bilaga A1.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Huvudtyper av organisationer som ingår i det civila samhället
Bland de organisationer som ingår i det civila samhället, och alltså uppfyller kriterierna i avsnittet ovan, finns det enligt FN-handboken ett antal huvudtyper av organisationer. Nedan följer en beskrivning av dessa olika typer och vad som skiljer dem åt.
1. Icke-vinstdrivande organisationer
IFN:s nationalräkenskapssystem SNA 2008 definieras en icke- vinstdrivande organisation (Non-profit institution – NPI) som: en ekonomisk enhet som kan äga tillgångar, ta på sig skulder och ha ett ekonomiskt utbyte och göra transaktioner med andra enheter.40
Icke-vinstdrivande organisationer kan ha olika juridiska former i olika länder (exempelvis välgörenhetsorganisationer, allmännyttiga organisationer, stiftelser, ideella eller ekonomiska föreningar). Det viktigaste operationella kriteriet som avgör om en organisation är icke-vinstdrivande är inte den juridiska formen utan att de stadgar som upprättat organisationen har utformats på ett sådant sätt att de enheter som kontrollerar eller administrerar dem inte får ta del av de vinster eller andra inkomster som de genererar.41 Snävt tolkat, ute- sluter detta kriterium alla organisationer som tillåter vinstutdelning, oavsett för vilket ändamål de har bildats.
Det totala förbudet för vinstutdelning som finns för icke-vinst- drivande organisationer42 är ett specialfall av kriteriet begränsad vinst- utdelning som gäller för hela det civila samhället (se avsnittet ovan).43 För att klassas som en icke-vinstdrivande organisation kan en orga- nisation därför generera vinst men måste använda hela vinsten i sin verksamhet i stället för att dela ut den till sina medlemmar, anställda, chefer eller andra intressenter. Detta kriterium skiljer icke-vinst- drivande organisationer från de andra två typerna av organisationer inom det civila samhället (kooperativ/ömsesidiga företag och sociala företag) som får lov att dela ut en del av sin vinst till sina intressenter.
Inte alla icke-vinstdrivande organisationer kan tas upp i satellit- räkenskaperna om det civila samhället. Enheter som kontrolleras av
402008 SNA, § 4.2.
412008 SNA, §§ 4.8 och 4.83.
422008 SNA, §§ 4.8 och 4.83.
432008 SNA § 3.13.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
det offentliga eller som inte uppfyller de operativa kriterierna ingår inte i det civila samhället.
2. Besläktade organisationer
Tre olika typer av organisationer är besläktade med icke-vinstdrivande organisationer: kooperativ, ömsesidiga företag och sociala företag. Dessa organisationer har ett kriterium gemensamt som skiljer dem från icke-vinstdrivande organisationer: de får, i begränsad utsträck- ning, dela ut vinst. Förutom detta enda gemensamma kriterium finns det dock betydande skillnader mellan kooperativ och ömsesidiga företag å ena sidan och sociala företag å andra sidan. Ett nyckelkrite- rium för kooperativ och ömsesidiga företag, som inte gäller för sociala företag, är att vinst får fördelas baserat på medlemskapsaktiviteter men inte till medlemmar eller andra intressenter på basis av betalda avgifter eller investerat kapital.44 Till skillnad från kooperativ verkar sociala företag inte heller med begränsningen demokratisk kontroll (styrs av medlemmarna enligt principen en person, en röst). I stället ägs och kontrolleras de typiskt sett av entreprenörer, har sällan med- lemmar och är inte skyldiga att tillhandahålla medlemmarna tjänster till självkostnadspris.
a)Kooperativ definieras i satelliträkenskaperna som ”organisationer som grundas frivilligt av personer för att tillvarata medlemmarnas ekonomiska intressen”. Ytterligare grundläggande principer som skiljer dessa enheter från vanliga vinstdrivande företag anges i 2008 SNA: (a) demokratisk kontroll, det vill säga en person, en röst (b) dubbla identiteter, det vill säga medlemmarna är både ägare och kunder och (c) ändamålet att tillhandahålla medlemmarna tjäns- ter till självkostnadspris.45 De flesta kooperativ får dela ut vinst till medlemmarna men vinsterna delas ut i enlighet med kooperativets överenskomna regler och inte nödvändigtvis i förhållande till ägda andelar.46 I många länder måste olika typer av kooperativ ha olika juridiska former och stadgar (exempelvis sociala kooperativ, arbets-, konsument- eller producentkooperativ). Kooperativ som
442008 SNA, § 4.41. Se även ILO, 2017 (första delen, första kap.) och Barea et al. 2006. Betal- ning av en rimlig ränta utgör inte vinstutdelning baserat på investerat kapital.
452008 SNA, § 23.21.
462008 SNA, § 4.41.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
helt eller avsevärt begränsar vinstutdelning anses ingå i det civila samhället.
b)Ömsesidiga företag är, liksom kooperativ, startade av personer som vill förbättra sin ekonomiska situation genom kollektiva aktiviteter men de skiljer sig från kooperativ genom att de är mekanismer för att dela risker, antingen personliga risker eller egendomsrisker, genom periodiska bidrag till en gemensam fond.47 Ömsesidiga företag som avsevärt eller helt begränsar sin vinstutdelning ingår i det civila samhället.
c)Sociala företag utgör en mindre tydligt uttalad grupp av enheter än kooperativ och ömsesidiga företag i SNA. Trots detta har de väckt ett avsevärt intresse i politiska kretsar. I olika länder har speciella juridiska kategorier skapats för dessa enheter. Sociala företag (eller sociala organisationer) är enheter som använder marknadsmässiga metoder för att i första hand uppnå sociala ända- mål, som att anställa och utbilda missgynnade personer (exempel- vis personer med funktionsnedsättningar eller långtidsarbets- lösa), producera produkter med speciellt socialt värde eller utföra tjänster åt missgynnade personer på annat sätt. Även dessa orga- nisationer har olika juridiska former i olika länder, exempelvis arbetsintegrerande sociala företag, allmännyttiga korporationer, vinstdrivande korporationer, välgörenhetsorganisationer, personal- drivna företag, impact investment-organisationer eller personal- ägda företag. De företag som avsevärt begränsar sin vinstutdel- ning, direkt eller indirekt, genom de personer som de anställer eller utbildar, genom att sälja sociala eller miljövänliga produkter eller genom den kundkrets de har ingår i den sociala ekonomin och därmed i det civila samhället. Ett socialt företag betraktas som en icke-vinstdrivande organisation i satelliträkenskaperna om det inte genererar vinst och delar ut vinsten till ägare eller aktie- ägare.48
472008 SNA, § 23.22.
482008 SNA, § 23.25.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Sammanfattning av de olika undersektorerna när det gäller typer av organisationer inom det civila samhället
Det civila samhället innefattar således tre institutionella undersek- torer som utmärks av de regler som styr deras organisationsstruktur och vad de får göra med den vinst de eventuellt genererar. Följande riktlinjer kan användas för att identifiera undersektorerna:
a)Icke-vinstdrivande organisationer består av enheter som inte får dela ut vinst till sina intressenter. Icke-vinstdrivande organisa- tioner kan styras av medlemmarna eller vissa typer av49 styrelser.
b)Kooperativa och ömsesidiga företag består av enheter som styrs av medlemmarna enligt principen en person, en röst; de får inte dela ut mer än 50 procent av vinsten; de måste ha ett kapitallås på innehållna inkomster och den delen av vinsten som får delas ut får inte delas ut på basis av betalda avgifter eller investerat kapital.
c)Sociala företag består av enheter som inte får dela ut mer än 50 procent av vinsten; de måste ha ett kapitallås på innehållna in- komster; de får ägas och styras av individuella entreprenörer och får även i viss mån dela ut vinst på basis av investerat kapital.
5.2.2Famnas definition av idéburen verksamhet
Organisationen Famna – riksorganisation för idéburen välfärd har i en policy antagen av styrelsen 2017 slagit fast vilka principer de till- lämpar när begreppen vinst, vinstutdelning och idéburen ska definie- ras. Famna tillämpar följande principer:
–Definitionen av ”idéburen verksamhet” tar fasta på både vad som händer med vinsten och vad som är drivkraft bakom verksam- heten. Det ekonomiska överskottet/vinsten ska inte kunna till- falla individer, dvs fysiska personer. De ekonomiska resurserna utgör ett medel, inte ett mål, för idéburna organisationer. Ekono- miska överskott återinvesteras inom verksamheten eller inom annat allmännyttigt ändamål.
49På engelska används begreppet ”selfperpetuating boards of directors”. Skulle kunna över- sättas med ”självuppehållande styrelser”. Avser sannolikt stiftelser eller motsvarande associa- tionsformer.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
–Stiftelser, ideella föreningar, trossamfund och aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag) anses av princip upp- fylla kravet om att vinst inte tillfaller fysisk person. Vinstutdel- ning förekommer inte till individer.
–Aktiebolag där moderorganisationen är en stiftelse, ideell för- ening eller trossamfund kan hänföras till idéburen sektor. I fråga om aktiebolag krävs att moderorganisationens juridiska form är känd.
–Aktiebolag där vinstutdelningsbegränsning är tydligt införd i bo- lagsordningen kan också hänföras till idéburen sektor.
–Ekonomiska föreningar måste hanteras separat i en egen koope- rativ kategori och bedömas från fall till fall. I bedömningen måste vägas in att löner till ledningen är marknadsmässiga i sektorn (och att arrangemang som t.ex. en 13:e månadslön inte används som ett sätt att i praktiken dela ut vinst).
–Frågan om drivkrafter, att organisation eller ägarsystem återspeglar uppdraget, är avgörande för klassificering av idéburna organisa- tioner.
–I rapporten Sektorbaserad statistik på välfärdsområdet50, över- lämnad till Välfärdsutredningen i februari 2017, analyseras defini- tionsfrågan och en systematisk metod för att i offentlig statistik kunna hänföra organisationer till rätt sektor beskrivs. I Famnas bedömning av vilka organisationer/företag som är idéburna anges att Famnas styrelse fortsättningsvis kommer att luta sig mot den analysmodell och metodik som återfinns i statistikrapporten.
5.2.3Giva Sverige, kvalitetskod för insamlingsorganisationer
Giva Sverige, tidigare Frivilligorganisationernas insamlingsråd (FRII), är en branschorganisation för insamlingsorganisationer, vars upp- drag är att bidra till ett tryggt givande och ett högt förtroende för organisationerna. Giva Sverige har tagit fram en kvalitetskod51 som medlemsorganisationerna måste följa. En del av koden består av fram- tagna riktlinjer för intern kontroll och styrning. Enligt dessa finns
50Sektorbaserad statistik på välfärdsområdet, Rapport till Välfärdsutredningen 2017-02-17, Famna och Stockholm Center for Civil Society Studies.
51www.givasverige.se/kvalitet-styrning
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
det tre olika nivåer på krav som ska följas beroende på organisatio- nens storlek. Exempel på krav som finns i kvalitetskoden är följande:
•Organisationens ändamål ska beskrivas i stadga/stiftelseurkund.
•Organisationens juridiska form ska vara ideell förening, stiftelse eller registrerat trossamfund.
•Organisationen ska upprätta en verksamhetsberättelse eller mot- svarande dokument som visar att resurserna under det senaste verksamhetsåret i huvudsak har använts i enlighet med det ända- mål som beskrivits i stadgan/stiftelseurkunden.
Det ställs vidare ett antal krav på styrelsen, styrningen av organisa- tionen, internkontroll, insamling, anställda och volontärer samt rappor- tering. Kvalitetskoden ställer även krav på att vissa dokument ska finnas på organisationens hemsida. Det handlar bland annat om stadga eller stiftelseurkund, styrande dokument som reglerar placering av kapital, styrande dokument som visar hur organisationen arbetar för att motverka oegentligheter, organisationens system för att möjliggöra anonyma anmälningar, styrande dokument som reglerar organisa- tionens insamlingsarbete, uppförandekod, effektrapport och årsredo- visning.
I detta sammanhang kan även nämnas Svensk Insamlingskontroll. Svensk Insamlingskontroll är en ideell förening vars huvudmän är den svenska arbetsmarknadens centralorganisationer – LO, SACO, TCO och Svenskt Näringsliv. Syftet är att verka för att offentliga insamlingar för humanitära, välgörande, kulturella och andra allmän- nyttiga ändamål sker under betryggande kontroll, att insamlingar inte belastas med oskäliga kostnader, att sunda marknadsföringsmetoder används på insamlingsområdet samt att ändamålsenliga metoder för insamlingskontroll utvecklas. Föreningen beviljar så kallade 90-kon- ton under förutsättning att organisationerna försäkrar att de följer Svensk Insamlingskontrolls föreskrifter och anvisningar samt att de får granska 90-kontoinnehavaren.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
5.2.4Finansdepartementets promemoria med ändringar i Välfärdsutredningens förslag
Regeringen föreslog i propositionen Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollag- sreglerad verksamhet52 att ett krav på tillstånd för att få ta emot offent- lig finansiering skulle införas för juridiska personer som bedriver verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade, socialtjänstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800). Endast juridiska personer som kunde visa att offentliga medel, utöver ett tillåtet rörelseresultat, skulle gå till verksamhet enligt de lagarna skulle få tillstånd att ta emot offentlig finansiering. I promemorian Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finan- siering53, föreslog finansdepartementet vissa ändringar i och komplet- teringar till de förslag som lämnats i propositionen. Bland annat före- slogs ett undantag när det gällde det föreslagna kravet på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering enligt följande.
Undantag från vissa krav för att beviljas tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska kunna gälla om sökanden är en ideell förening, en stif- telse, ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning eller en motsvarande utländsk juridisk person med hemvist i ett annat land än Sverige inom Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet.
I promemorian anförs att merparten av de organisationer som i Sverige anses vara idéburna sannolikt skulle klassificeras som icke- vinstdrivande organisationer enligt de kriterier som används i FN:s satelliträkenskaper för icke-vinstdrivande organisationer i national- räkenskaperna. I Sverige finns emellertid ingen myndighet eller annan organisation som har i uppdrag att definiera vilka som ska anses vara idéburna eller icke-vinstdrivande organisationer. Det finns inte någon offentlig instans som kan avgöra t.ex. under vilka förutsättningar aktiebolag eller ekonomiska föreningar som ägs av stiftelser eller som har inskrivet i bolagsordningen eller stadgarna att alla medel ska åter- investeras i verksamheten, ska anses vara idéburna.
Enligt promemorian är en förutsättning för rättssäkra bedöm- ningar att de tillsynsmyndigheter som ska göra bedömningen av vilka krav som ska uppfyllas av sökanden har en tydlig reglering att följa. Möjligheten till undantag från vissa av kraven bör därför enligt
52Prop. 2017/18:159.
53Fi 2018/00130/K.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
promemorians förslag, i avsaknad av en vedertagen juridisk avgräns- ning av icke-vinstdrivande idéburna aktörer, gälla vissa associations- former. Den bör gälla för juridiska personer med associationsformer vars syfte inte är att generera vinst till ägarna eller medlemmarna. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (SVB), ideella föreningar och stiftelser är sådana svenska associationsformer och föreslogs därför under vissa förutsättningar undantas från ett antal av de föreslagna kraven. I promemorian föreslogs även att:
Undantag från vissa krav för att beviljas tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska endast gälla om den sökande har ett allmännyttigt syfte.
Enligt promemorian skulle det inte vara tillräckligt att verksamheten bedrivs i någon av de angivna associationsformerna. Därutöver skulle det krävas att den juridiska personen har ett allmännyttigt syfte. Det skulle vara den som ansöker om tillstånd som hade att visa att kravet på allmännyttigt syfte är uppfyllt. Detta skulle kunna ske t.ex. genom att det framgår av stadgarna i en ideell förening, bolagsordningen i ett SVB, stiftelseförordnandet i en stiftelse eller motsvarande dokument.
Begreppet allmännyttigt syfte skulle enligt promemorian i detta sammanhang tolkas brett. Det skulle innebära att ledning för tolk- ning av begreppet kunde tas från vad som anses vara ett sådant syfte enligt någon av de olika befintliga lagar där begreppet används (in- komstskattelagen, spellagen och lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag). Ett allmännyttigt syfte kunde enligt promemorian t.ex. vara att bidra till samhällets utveckling, till lösningen av ett sam- hällsproblem eller svara mot ett behov i samhället. Syftet skulle emellertid vara förenligt med de mål och principer som finns för välfärden. Ett allmännyttigt ändamål kan enligt promemorian inte vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda perso- ners intressen. Verksamheten kunde dock anses ha ett allmännyttigt syfte även om den riktade sig till en viss grupp, som exempelvis vålds- utsatta kvinnor eller ungdomar med särskilda behov. I en juridisk person med allmännyttigt syfte fick enligt vad som anförs i pro- memorian inget eventuellt ekonomiskt överskott ges tillbaka till ägare, medlemmar, huvudmän eller andra bestämda personer.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Remissvar från idéburna organisationer
I ett gemensamt remissvar från Arbetsgivarföreningen KFO, Coompanion Sverige, Famna – riksorganisation för idéburen vård och social omsorg, Forum – idéburna organisationer med social inriktning, FSO fria förskolor och Idéburna skolors riksförbund väl- komnade organisationerna förslaget om att undanta idéburen välfärd från vissa av kraven för att ta emot offentlig finansiering. De var emellertid bekymrade över att den föreslagna definitionen av idé- burna organisationer var alltför snäv och skulle utestänga många idé- burna verksamheter. Organisationerna välkomnade det föreslagna undantaget för ideell förening, stiftelse och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, svb (eller motsvarande utländsk juri- disk person med hemvist i ett annat land än Sverige inom europeiska ekonomiska samarbetsområdet). De föreslog dock att de uppräk- nade associationsformerna kompletterades med registrerade tros- samfund, ekonomiska föreningar efter bedömning, samt av samtliga undantagna associationsformer helägda aktiebolag. Organisationerna föreslog att aktiebolag (som ej är dotterbolag till någon av de undan- tagna associationsformerna) skulle utredas vidare.
När det gäller ekonomiska föreningar föreslog organisationerna att det utvecklades ett rättssäkert tillvägagångssätt för att i varje en- skilt fall pröva om en ekonomisk förening är en idéburen verksamhet i praktiken eller inte. De kriterier som föreslogs för att en ekono- misk förening som mottar offentliga medel för välfärdsverksamhet skulle kategoriseras som idéburen var att den ska:
1.Ha ett allmännyttigt syfte i sin ändamålsparagraf.
2.Göra värdeöverföring till allmännyttigt ändamål enligt § 6 i lagen om ekonomisk förening.
3.Ansluta sig till FRII:s etiska kod, med följd att löneuttag är trans- parenta.
Vidare att:
4.Dessa förhållanden ska följas upp och granskas av föreningens revi- sorer, enligt god revisionssed. Revisorerna ska ha tydliga riktlinjer att inte kunna rekommendera ansvarsfrihet om dessa villkor inte är uppfyllda.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Propositionen, vars förslag föreslogs ändras genom promemorian, röstades ner i riksdagen. Ändringarna i den föreslagna regleringen aktualiserades därför inte.
5.2.5Definitioner och förfaranden i andra länder
Begreppet idéburen sektor är svenskt och saknar direkt motsvarig- het i andra EU/EES-länder. Överlag gäller att olika länder använder sig av olika begrepp, vilket ofta har historiska förklaringar. På EU- nivå har det därför varit nödvändigt att använda övergripande begrepp.
Då utredningens uppdrag gäller idéburna organisationer som väljer att vara aktörer inom välfärden och syftar till att åstadkomma en tydlig definition av dessa är vårt fokus olika typer av rättsliga defi- nitioner, inte begrepp som förekommer i policydokument eller i den bredare diskussionen om den idéburna sektorn.
Norge
I Norge används begreppet ideella aktörer och organisationer men någon legaldefinition har inte tagits fram. Ett annat begrepp som anses ha en vidare innebörd är ”frivilligsektorn”. Ett förslag finns framtaget som innehåller en definition av ideella organisationer i upp- handlingslagstiftningen. Enligt förslaget är ideella organisationer:
organisationer som uteslutande arbetar mot ett socialt syfte/mål för samhällets bästa och som återinvesterar eventuellt överskott tillbaka i den verksamheten.
I förslaget anges att ideella organisationer skiljer från kommersiella genom att ha en annan bas för sin verksamhet, en uppdragsbeskriv- ning som sträcker sig bortom den faktiska produktionen av tjänsten och som kännetecknas av idealism. Stadgarna kan vara utgångs- punkten när syftet bestäms men även andra underlag kan användas. Organisationen får i stort sett enbart arbeta för ett socialt ändamål. Om organisationen tillhandahåller andra tjänster än hälso- och social- tjänster ska dessa vara av begränsad omfattning och avsedda att stödja huvudföremålet, dvs. det sociala syftet/målet med verksamheten. Det innebär att även organisationer som har t.ex. kaféverksamhet på ett sjukhem är en ideell organisation. Om kaféverksamheten ger
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
överskott ska detta alltså återinvesteras. Överskott får inte delas ut till medlemmar, ägare eller andra utöver det som krävs för att täcka kostnader för driften. Verksamheten ska vara organiserad så att den inte är beroende av ekonomiska intressen. Både direkt och indirekt överskott omfattas av bestämmelsen. Som exempel på indirekt uttag av vinst anges avkastning på eget kapital som går utöver det som anses rimligt, avtal med ägare om köp av varor och tjänster under mark- nadspris, försäljning av egendom som realiserar kapital om det inte används för organisationens syfte/mål samt extraordinära lönenivåer.
Definitionen pekar inte ut någon associationsform. Däremot anges att det torde vara en låg risk att en stiftelse med sociala eller humani- tära syften inte skulle vara ideell och omfattas av definitionen. Be- träffande aktiebolag kan dessa också vara ideella, men då måste äga- ren vara en ideell organisation. Det finns inte heller något hinder mot koncernstrukturer så länge samtliga ingående organisationers stadgar garanterar det sociala syftet och överskott återinvesteras. Något regi- ster eller dylikt föreslås inte utan det är den upphandlande myndig- heten som ska göra bedömningen.
Begreppet har förts över från ett undantag som tidigare fanns i upphandlingslagstiftningen, vilket enligt förslaget innebär att äldre praxis kan tillämpas (se avsnitt 6.4.3).
Förslaget har varit ute på remiss. Mottagandet har varit blandat. Från företagarsidan hävdas bl.a. att definitionen är förenad med flera utmaningar. Den rör organisationer som levererar tjänster och varor på en marknad och alltså bedriver näringsverksamhet anser före- tagen. Det förs fram att organisationerna som ingår inte är en av- gränsad grupp utan en grupp som har några typiska egenskaper. En remissinstans påpekar att det finns många sätt att disponera intäkter och kostnader på som är ägnade att dölja överskott. Detta innebär att det är svårt att skilja ideella organisationer från kommersiella menar remissinstansen. Kritik har lämnats mot att föreslaget inte redogör för skillnaderna mellan frivilliga och ideella organisationer samt mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet. Detta kommer enligt en annan remissinstans leda till årslånga tvister och innebära en stor osäkerhet. Företrädare för den ideella sektorn för bl.a. fram att förslaget visar på förståelse för sektorn som är ”not for profit”. De menar att ideella organisationer är professionella tjänsteleveran- törer som inte kan uppnå sin verksamhetsidé eller infria sina för- pliktelser och utveckla tjänster av hög kvalitet utan en sund eko-
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
nomi. Denna remissinstans – organisationen Virke – menar att för- slaget är väl avvägt och stämmer överens med deras syn på vad ideella organisationer är och vad de tillför samhället.
Definitionen är ingen legaldefinition utan framtagen att endast användas i upphandlingssammanhang.
Tyskland
Det finns ingen registrering eller certifiering av idéburna organisa- tioner i Tyskland. Däremot anges i den tyska skattelagstiftningen (Abgabenordnung) vilken typ av företag och organisationer som har rätt till skattenedsättningar och andra skattemässigt gynnande sär- regler för att de bedriver verksamhet med allmännyttiga, religiösa eller välgörenhetsändamål (se nedan). Reglerna är inte begränsade på så sätt att de bara gäller för vissa juridiska personer. Förutom att organisationen ska ha ett sådant särskilt ändamål ska verksamheten vara altruistisk, exklusiv och direkt.
Med att verksamheten är exklusiv avses att det skatteprivilegie- rade ändamålet ska vara organisationens enda ändamål. Med direkt menas att det är organisationen själv som ska utöva verksamheten i enlighet med ändamålen. För att verksamheten ska anses altruistisk måste ett antal villkor vara uppfyllda vilka redogörs för nedan efter genomgången av de olika ändamål som medför skattenedsättning.
En organisation ska anses ha allmännyttiga ändamål om dess verk- samhet främjar sådana ändamål i materiellt, andligt eller moraliskt hänseende. Det ska inte anses som ett främjande av allmänna ända- mål om den grupp personer som drar fördel av verksamheten är be- gränsad, till exempel genom tillhörighet till en viss familj eller ett visst företag, eller om gruppen aldrig kan bli annat än liten som ett resultat av ändamålets definition. Detta gäller särskilt geografiska eller yrkesmässiga begränsningar. Som främjande av allmänna ända- mål räknas inte heller endast det faktum att ett företag överför sina medel till ett offentligrättsligt organ.
I en uttömmande lista räknas ett antal ändamål upp såsom all- männyttiga till exempel: främjande av forskning, religion, folkhälsa, sjukvård, omsorg om unga och äldre, konst och kultur, bevarande av historiska monument, stöd till studenter, vuxenutbildning, yrkes- utbildning, stöd till flyktingar, räddningstjänst, katastrofarbete, civilt
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
försvar, internationalism och kulturell tolerans, djurskydd, jämställdhet och brottsförebyggande arbete.
Med välgörenhetsändamål avses att verksamheten är inriktad på stöd till personer som på grund av deras fysiska, mentala eller emo- tionella tillstånd är beroende av andras hjälp eller vars inkomst inte är större än fyra gånger standardnivån för socialt bistånd. Som reli- giösa ändamål anses att ett företags eller en organisations verksamhet är tillägnad att främja utvecklingen av en religiös gemenskap inom en enhet som är offentligrättsligt reglerad.
Som nämnts ovan krävs för skattenedsättning även att verksam- heten ska vara altruistisk. Verksamheten anses vara altruistisk om den inte i första hand gynnar organisationens egna ekonomiska syften, till exempel kommersiella eller andra vinstdrivande syften samt om följande villkor är uppfyllda:
1.Organisationens medel får endast användas för de syften som anges i stadgarna. Medlemmar eller samarbetspartners får varken få vinst- andelar eller några andra anslag från organisationens medel. Orga- nisationen får inte använda sina medel för att direkt eller indirekt främja eller stödja politiska partier.
2.När ett medlemskap avslutas eller en organisation upphör får medlemmarna inte erhålla mer än sina inbetalda kapitalandelar och marknadsvärdet av vad de bidragit med.
3.Organisationen får inte ge någon person oproportionerligt hög ersättning eller förmåner som inte är relaterade till syftet.
4.Om organisationen upplöses eller likvideras eller om det tidigare ändamålet upphör att gälla, kan tillgångar som överstiger medlem- mens inbetalda kapitalandelar och det verkliga marknadsvärdet av dennes bidrag endast användas för sådana syften som är skatte- mässigt privilegierade.
5.Medlen ska i princip användas omgående för de ändamål som anges i stadgarna. Användning av medel för förvärv eller skapande av tillgångar som tjänar de syften som anges i stadgarna anses också utgöra en lämplig användning. Fonder ska anses ha använts omedelbart när de används för de skatteprivilegierade ändamål som anges i stadgarna senast två kalenderår eller räkenskapsår efter periodiseringen.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Enligt lagstiftningen ska vidare de ändamål som anges i stadgarna och de medel med vilka de ska uppnås vara så exakt definierade att det med utgångspunkt i stadgarna kan fastställas huruvida förutsätt- ningarna för skattenedsättning har uppfyllts.
Italien
Italien har en särskild lag för den tredje sektorn (Codice del Terzo settore) som antogs 2016. I lagen definieras Enti del Terzo settore (ETS) i flera steg. Först sker en uppräkning av vilka typer av orga- nisationer som anses tillhöra den tredje sektorn om de dessutom är införda i det nationella registret över den tredje sektorn (art. 4.1). Exempel är frivilligorganisationer, filantropiska organisationer, sociala företag, stiftelser och andra privaträttsliga subjekt utan vinstsyfte som skapats för olika typer av allmännyttiga ändamål. Bestämmelsen innehåller även en uppräkning av typer av organisationer som inte ingår i den tredje sektorn, däribland politiska partier, fackföreningar, arbetsgivarorganisationer och professionsorganisationer (art. 4.2). Vad gäller religiösa organisationer (art. 4.3) så omfattas dessa av lagens regler i de delar som de bedriver verksamhet av allmänt intresse (se nedan).
ETS-organisationer (förutom sociala företag och sociala koope- rativ) utför enbart eller företrädesvis en eller flera aktiviteter av all- mänt intresse, utan vinstintresse och med syften som är allmän- nyttiga (finalitá civiche, solidaristiche e di utilità sociale). Vidare ges i lagen en uppräkning av verksamheter som anses vara aktiviteter i allmänt intresse förutsatt att den utförs i enlighet med de regler som gäller för respektive verksamhet. Vissa punkter i uppräkningen hän- visar till en viss aktivitet som regleras i annan lagstiftning. medan andra punkter hänvisar till ett visst begrepp som inte definieras närmare men som får antas ha en allmänt accepterad innebörd och ytterligare andra är beskrivningar av en viss verksamhet.
Bland de uppräknade verksamheterna finns hälso- och sjukvård, social omsorg, utbildning, yrkesutbildning och högskoleutbildning, forskning, miljö- och naturvård, kulturminnesvård, kultur, närradio, utvecklingsbistånd, flyktingmottagning, amatöridrott, fredsarbete och främjande av mänskliga rättigheter. Det finns även ett bemyndigande till regeringen att utöka listan.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
En ETS kan även bedriva annan verksamhet än sådan som är av allmänt intresse. Sådan verksamhet måste dock vara tillåten enligt organisationens stadgar och vara sekundär och till hjälp för verksam- heten av allmänt intresse. Detta bedöms efter kriterier som beslutas av arbetsmarknads- och socialministeriet.
Den italienska lagstiftningen innehåller vidare regler om ETS till- gångar och avsaknaden av vinstsyfte. Tillgångarna får bara användas för de allmännyttiga ändamål som anges i stadgarna (art. 8.1). Som en följd av detta är utdelning, även indirekt, till grundare, medlem- mar, arbetstagare eller ledning förbjuden. Detta gäller även då verk- samheten upphör eller organisationen upplöses. De därpå följande bestämmelserna anger ett antal situationer som ska betraktas som otillåten vinstutdelning.
De organisationer som uppfyller kraven och skriver in sig i regi- stret för Enti del Terzo settore ska i sin beteckning lägga till förkort- ningen ETS och ange sin status i sin korrespondens och kommunika- tion med allmänheten (art. 11 samt 12.1). Undantag görs för religiösa samfund (art. 12.2). Andra krav som det finns anledning att notera är krav på att organisationens stadgar ska ange avsaknaden av vinst- syfte och det allmännyttiga ändamålet (Art. 21). Det ställs dock inte något krav på att organisationen ska ha en viss associationsform.
Det finns även tämligen detaljerade regler för hur inskrivning i det nationella registret över ETS ska gå till och hur registret ska vara utformat (art. 45–54). Trots att det rör sig om ett nationellt register ska inskrivning i normalfallet ske hos regionala myndigheter. Myn- digheten ska då bedöma om de krav som krävs för inskrivning är upp- fyllda. Beslut ska fattas inom 60 dagar. Eventuella avslag ska moti- veras. Myndigheten kan även uppmana ansökande organisationer att komplettera sina ansökningar. Om den ansökande organisationens stadgar följer en standardmodell som tagits fram av sektorsorganisa- tioner och godkänns av arbetsmarknads- och socialministeriet ska beslut fattas inom 30 dagar. Registret har inte börjat användas i prak- tiken ännu.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Spanien
Spanien antog 2011 en ny lag om social ekonomi (Ley 5/2011 de Economia Social). Lagen har till syfte främja den sociala ekonomin bland annat genom att skapa ett gemensamt rättsligt ramverk för de aktörer som utgör den sociala ekonomin (art. 1). Social ekonomi defi- nieras som ekonomiska aktiviteter som utförs i den privata sektorn av juridiska personer som verkar för sina medlemmars kollektiva ekonomiska eller sociala intressen i enlighet med principerna för den sociala ekonomin (art. 2). Dessa principer är att individen och det sociala syftet ska ha företräde framför insatt kapital, att eventuell vinst ska fördelas baserat på medlemmarnas bidrag i form av arbete eller i enlighet med organisationens sociala syfte, solidaritet mellan medlemmarna och i förhållande till det omgivande samhället samt oberoende från myndigheter (art. 4)
Att individen och det sociala syftet ska ha företräde framför kapital ska ta sig uttryck i att organisationens interna styrning präglas av självständighet, transparens, demokrati och deltagande och att besluts- fattandet ska vara mer baserat på individerna och det bidrag de ge ger till organisationen i form av arbete än insatt kapital. Vad gäller soli- daritet mellan medlemmarna så handlar det om att organisationen ska främja lokal utveckling, lika möjligheter för män och kvinnor, social sammanhållning, integration av människor som riskerar att drabbas av utanförskap, skapandet av goda och varaktiga arbetstill- fällen, möjligheter att kombinera arbete och familjeliv eller hållbarhet.
I lagens uppräkning av vilka typer av juridiska personer som kan tillhöra den sociala ekonomin återfinns bland annat kooperativ, stif- telser och föreningar som bedriver ekonomisk verksamhet, arbetar- ägda företag och arbetsintegrerande sociala företag (art. 5.1). Även andra organisationer och företag som utför ekonomisk verksamhet och som följer de angivna principerna för den sociala ekonomin kan anses vara en del av denna.
Lagen om social ekonomi ger det spanska arbetsmarknads- och immigrationsministeriet i uppgift att upprätta ett offentligt register över organisationer och företag i den sociala ekonomin, i enlighet med de i lagen angivna principerna för den sociala ekonomin.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Portugal
Portugal antog 2013 en lag om social ekonomi, Lei 30/2013 de Bases da Economia Social, vilken uppbär många likheter med den ovan nämnda spanska lagstiftningen. Även i detta fall handlar det om att främja den sociala ekonomin och att skapa ett rättsligt ramverk för dess aktörer. Den sociala ekonomin definieras som ekonomiska och sociala aktiviteter som frivilligt utförs av organisationer inom den sociala ekonomin och som syftar till att uppfylla ett allmännyttigt intresse.54
Lagen listar de typer av juridiska personer som kan vara en del av den sociala ekonomin, däribland kooperativ, välgörenhetsorganisa- tioner, stiftelser och andra privata institutioner som bygger på soli- daritet (art. 4). Vidare omfattas organisationer som ägnar sig åt kultur-
,fritids- eller idrottsverksamhet eller lokal utveckling, liksom andra juridiska personer som respekterar den sociala ekonomins principer och som finns inskrivna i registret över organisationer i den sociala ekonomin.
Den sociala ekonomins principer är enligt den portugisiska lagen (art. 5) att individen och det sociala ändamålet ges företräde, att med- lemskap och deltagande är frivilligt, att organisationen är demokratiskt uppbyggd, medlemsdemokrati, sammanjämkning mellan medlem- marnas, brukarnas eller mottagarnas intresse och samhällsintresset, respekt för värdena solidaritet, jämlikhet och icke-diskriminering, social sammanhållning, rättvisa, öppenhet samt subsidiaritet. Vidare ska organisationerna vara självständiga från myndigheter och even- tuellt ekonomiskt överskott användas för att uppfylla det ändamål som gör att organisationen eller företaget är en del av den sociala ekonomin.
Lagen uppdrar åt den portugisiska regeringen att skapa ett register över organisationer i den sociala ekonomin.
Frankrike
Den franska lagstiftningen saknar en gemensam övergripande defini- tion av idéburna aktörer i välfärden, vilka i stället definieras på olika sätt i olika rättsakter. I praxis har det dock vuxit fram ett antal indi- katorer vilka kan sammanfattas som att organisationens syfte ska vara filantropiskt, kulturellt, idrottsligt, vetenskapligt, humanitärt eller
54Portugisiska: interesse geral da sociedade.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
socialt samt att verksamheten ska vara oegennyttig och inte vinst- utdelande. Det sistnämnda innebär att organisationens tillgångar eller eventuella överskott inte får delas ut till medlemmar eller medarbetare.
Idéburna aktörer bedriver offentligt finansierad välfärdsverksam- het i flera olika former, där föreningar och stiftelser är de två van- ligaste. Allmännyttiga stiftelser (fondation reconnue d’utilité publique) ska ha som syfte att uppnå ett allmännyttigt ändamål och sakna vinst- syfte. Status som allmännyttig stiftelse uppnås genom en ansökan till inrikesministeriet och ett beslut av Conseil d’Etat55. Stiftelsen ska ha tillräckligt med tillgångar för att kunna bedriva sin verksamhet, ett belopp som i dag är satt till 1,5 miljoner Euro, vilket dock kan betalas i omgångar under de första tio åren. Om stiftelsen upplöses får inte tillgångarna återgå till grundarna utan ska tillfalla en annan stiftelse eller förening med ett jämförbart ändamål. Stiftelsen ska varje år skicka sin verksamhetsberättelse, sin budget och sin årsredovisning till ansvariga myndigheter. På samma sätt kan föreningar, även de efter ansökan, erkännas som allmännyttiga (association reconnue d’utilité publique). Utöver att ha ett allmännyttigt syfte måste orga- nisationerna bland annat ha funnits i minst tre år, ha minst 200 med- lemmar, demokratisk uppbyggnad och verka nationellt. Föreningen får inte drivas i vinstsyfte och ska drivas oegennyttigt, vilket innebär att ingen utdelning av eventuellt överskott får ske. Att vara en allmän- nyttig stiftelse eller allmännyttig förening ger främst skattemässiga fördelar och möjliggör mottagandet av donationer av olika slag utan att dessa beskattas.
5.3Associationsformer
Bland idéburna organisationer som väljer att vara aktörer inom väl- färden finns ett antal olika associationsformer. Nedan följer en redo- görelse för de viktigaste associationsformer som idéburna aktörer bedriver välfärdsverksamhet genom i dag.
55Conseil d’Etat är landets högsta förvaltningsdomstol och regeringens främsta rådgivande organ i lagstiftningsfrågor.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
5.3.1Ideella föreningar
Den vanligaste associationsformen inom civilsamhället är den ideella föreningen. Det finns ingen särskild associationsrättslig lagstiftning som reglerar ideella föreningar. Däremot är var och ens rätt att sluta sig samman med andra för allmänna och enskilda syften – den s.k. positiva föreningsfriheten – grundlagsreglerad i 2 kap. 1 § regerings- formen. De ideella föreningarna kan också beröras av lagstiftning inom en mängd andra områden, t.ex. när det gäller skatt, bokförings- och redovisningsskyldighet, inom arbetsrätts- respektive arbetsmiljö- området samt EU-rättsliga regler. Till detta kommer ett stort antal rättsfall och generella rättsprinciper som har bäring på de ideella föreningarnas rättsliga situation.
En ideell förening kan till skillnad från en ekonomisk förening inte både bedriva ekonomisk verksamhet och med verksamheten främja sina medlemmars ekonomiska intressen.56 En sådan förening är i själva verket en oregistrerad ekonomisk förening och därmed diskvalificerad som juridisk person. En ideell förening ska i stället antingen bedriva ekonomisk verksamhet i ideellt syfte, eller bedriva ideell verksamhet i syfte att främja medlemmarnas ekonomiska eller ideella intressen. Det finns även rent ideella föreningar. Såsom rent ideella föreningar räknas sådana, som bedriver ideell verksamhet i ett ideellt syfte. Till sådana rent ideella föreningar hör t.ex. politiska, religiösa, kulturella och vetenskapliga föreningar. En förening som bedriver ekonomisk verksamhet och vill bestå som ideell förening måste ha ett ideellt syfte i den meningen att det ekonomiska verk- samhetsresultatet inte får kanaliseras till föreningens medlemmar. Till föreningar som bedriver ekonomisk verksamhet i ideellt syfte räknas allmänt idrottsföreningar. En betydande grupp ideella före- ningar i Sverige är sådana som bedriver ideell verksamhet för att främja medlemmarnas ekonomiska intressen, t.ex. fackföreningar, hyresgästföreningar, etc. Det är beskrivningen av ändamålen i stad- garna och verksamheten som avgör om föreningen kan betraktas som ideell eller inte.
En ideell förening blir en juridisk person när den bildas av med- lemmarna. Det sker när ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning som
56Nerep, Kartläggning av ideella föreningars rättsliga villkor (IJ2007/209/D), s. 10. Se även Hemström, Organisationernas rättsliga ställning – Om ekonomiska och ideella föreningar, Åttonde uppl, 2011, s. 20–21.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
formaliseras i föreningens stadgar. Det krävs även att stadgarna pekar ut någon sorts ledningsorgan, normalt en styrelse, som företräder föreningen mot tredje man.57 Att stadgar måste antas för att en ideell förening ska föreligga framgår av NJA 1973 s. 341 där Högsta dom- stolen förklarade att Mellersta Norrlands köpmannaförbund sak- nade rättskapacitet eftersom förbundet inte hade stadgar. Stadgarna ska åtminstone innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter åstadkoms, jfr NJA 1987 s. 394:
Som anges i TR:ns dom är elektrikerförbundet en ideell förening. Det finns inte någon särskild lagstiftning om ideella föreningar. För att en sådan förening skall anses som juridisk person krävs enligt rättspraxis bl.a. att föreningen har antagit stadgar av viss fullständighet. Stadgarna skall innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter åstadkommes.
Hur många medlemmar som krävs för att bilda en ideell förening är inte fastslaget i praxis. I doktrinen är de flesta överens om att det måste vara mer än en. Frågan är om det räcker med två.58 Enligt lagen om ekonomiska föreningar krävs det minst tre medlemmar för att bilda en ekonomisk förening. Medlemmarna i en ideell förening har inget personligt ansvar för föreningens förpliktelser, utan det är före- ningen som bär ansvaret. Det finns inget krav på registrering för att den ideella föreningen ska ha rättskapacitet. Därför finns inte heller något komplett register över ideella föreningar.
Däremot kan de ideella föreningar som så önskar ansöka om organisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. En sådan ansökan görs hos Skatteverket. Det går även att moms- och arbetsgivarregistrera föreningen eller ansöka om F-skatt. En ideell förening som utövar näringsverksam- het kan enligt handelsregisterlagen (1974:157) och lagen (2018:1653) om företagsnamn registrera sig hos Bolagsverket för att skydda före- ningsnamnet. Näringsidkare som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyldiga att upprätta en årsredovisning ska ansöka om sådan registrering.
57Johansson, Svensk associationsrätt i huvuddrag, 11 uppl., s. 79, Andersson m.fl., Lagen om ekonomiska föreningar, En kommentar, Inledning, 2.3 samt Hemström, Bolag, Föreningar, Stiftelser, 6 uppl., s. 98.
58Se t.ex. Johansson, Svensk associationsrätt, s. 61.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Den vanligaste formen bland idéburna aktörer
De ideella föreningarna utgör enligt SCB 63 procent av de organisa- tioner inom det civila samhället som har organisationsnummer och kan räknas som ekonomiskt aktiva.59 I statistiken ingår även exem- pelvis bostadsrättsföreningar och samfällighetsföreningar som en del av det civila samhället. Även sådana ideella föreningar som faller utan- för utredningens avgränsning av välfärdsverksamheter ingår, men sta- tistiken ger ändå en bra bild av de ideella föreningarnas betydelse.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har under flera år genomfört enkätundersökningar till bl.a. ideella före- ningar. Av den senaste undersökningen framgår att det vanligaste är att en ideell förening har 100–500 medlemmar (37 procent). Av reste- rande föreningar är det ungefär lika många som har 1–50 som fler än 500 medlemmar.60
Den vanligaste huvudsakliga inriktningen som uppges är idrott, följt av kultur och föreningar som uppger att de är en intresseorga- nisation för en viss grupp i samhället. De flesta ideella föreningar har enligt undersökningen flera syften med sin verksamhet. De tre van- ligaste syften som föreningarna uppger som ganska eller mycket viktiga är alla sociala syften: att främja sociala relationer, fungera som mötesplats och att bedriva en verksamhet som tar ett socialt ansvar. På fjärde plats kommer att främja människors hälsa. De minst vanliga syftena är ge service eller utföra välfärdstjänster, påverka poli- tiskt beslutsfattande eller att arbeta för en viss grupps rättigheter.
De inkomstkällor som föreningarna oftast uppger som ganska eller mycket viktiga är medlemsavgifter, försäljning och bidrag. Dessa inkomstkällor anges som mycket eller ganska viktiga av hälften av de svarande föreningarna. Det är dubbelt så vanligt att uppge att bidrag för organisationens verksamhet är mycket viktigt jämfört med bidrag för at driva särskilda projekt. En majoritet av föreningarna, 62 pro- cent, uppger att de har någon form av intäkter från kommunen. En betydligt mindre andel, 42 respektive 28 procent, uppger att de har intäkter från staten eller regionen. Vidare uppger 5 procent av före- ningarna att ersättning för att bedriva offentligt upphandlad verk- samhet är en viktig inkomstkälla medan 14 procent uppger att ersätt- ning för utförande av ej upphandlade uppdrag är viktigt.
59SCB, 2018, Det civila samhället 2016 – satelliträkenskaper, s. 19.
60MUCF, 2019, Ideella föreningars villkor 2018, Uppföljning av principerna för det civila samhället.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
5.3.2Stiftelser
Stiftelser och fonder utgör i SCB:s statistik den näst vanligaste associationsformen i det civila samhället efter de ideella föreningarna om bostadsrättsföreningar och samfälligheter räknas bort.
En stiftelse kännetecknas av att den är en självägande förmögen- het och av att den saknar medlemmar och ägare. Före 1996 fanns ingen allmän stiftelselag. Frågan om en stiftelselag blev aktuell i slutet av 1800-talet. Övervägandena om en sådan lagreglering mynnade dock ut i slutsatsen att det endast skulle införas offentlig tillsyn över vissa stiftelser.61 Bestämmelser om denna tillsyn togs in lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen). Enligt denna lag förelåg en stiftelse ”om någon anslagit egendom att såsom självständig förmögen- het fortvarande tjäna ett bestämt ändamål”. Därutöver fanns en del rättspraxis. Senare ansågs det dock finnas behov av en lagstiftning som inte bara innehöll bestämmelser om offentlig tillsyn utan även grundläggande bestämmelser av civilrättslig natur. Den 1 januari 1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft.
Enligt stiftelselagen finns det vanliga stiftelser (som i sin tur delas in i avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser), insamlingsstif- telser, kollektivavtalsstiftelser samt pensions- och personalstiftelser som regleras av lagen (1967:5311) om tryggande av pensionsutfästelse
m.m.I frågor som rör det civila samhället är det enligt propositionen En politik för det civila samhället62 främst vanliga stiftelser och insam- lingsstiftelser som är relevanta.
Enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen bildas en stiftelse genom att egen- dom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att var- aktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ända- mål. Stiftelsens egendom ska anses vara avskild när den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stif- telseförordnandet.
Till de vanliga stiftelserna hör avkastningsstiftelserna, som ur- sprungligen tillförs ett kapital vars avkastning ska användas för att tillgodose en krets av destinatärer. En avkastningsstiftelse tillgodo- ser oftast sitt syfte genom att ur den löpande avkastningen ge kon- tanta bidrag. Detta är den vanligaste stiftelseformen. Till de vanliga stiftelserna räknas också verksamhetsstiftelserna, som tillgodoser
61Prop. 1993/94:9, s. 41.
62Prop. 2009/10:55.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
sitt syfte genom att bedriva någon form av verksamhet, inte sällan näringsverksamhet. Det kan t.ex. vara fråga om att bedriva sjukvård, undervisning eller att äga och förvalta bostadsfastigheter.
En insamlingsstiftelse bildas enligt 11 kap. 1 § genom att en eller flera stiftare förordnar att pengar, som inflyter efter ett upprop av dem, ska som en självständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt ändamål, och någon åtar sig att ta emot pengarna för för- valtning i enlighet med förordnandet. I insamlingsstiftelser finns alltså inte någon ursprunglig förmögenhet, som för vanliga stiftelser, utan stiftaren anger i stället att medel som flyter in ska användas för ett bestämt ändamål.
En kollektivavtalsstiftelse bildas enligt 11 kap. 3 § genom att en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation i kollek- tivavtal förordnar att pengar som arbetsgivare enligt kollektivavtal eller annat avtal tillskjuter, ska som en självständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt ändamål, och någon åtar sig att ta emot pengarna för förvaltning i enlighet med förordnandet.
Om ett åtagande att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet görs av en eller flera fysiska personer, föreligger egen förvaltning. Görs ett sådant åtagande av en juridisk person, föreligger anknuten förvaltning. Den eller de fysiska personer som har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelse- förordnandet bildar styrelse för stiftelsen. Om det är en juridisk per- son som har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom är den juri- diska personen förvaltare för stiftelsen. Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs.
En stiftelse är en juridisk person så snart den har bildats, dvs. det krävs ingen registrering för att en stiftelse ska uppnå rättskapacitet. En stiftelse kan vara moderstiftelse till en annan juridisk person om vissa förutsättningar som anges i 1 kap. 5 § är uppfyllda. En stiftelse ska vara registrerad. Registreringsmyndighet för en stiftelse är den länsstyrelse som regeringen har bestämt är tillsynsmyndighet i länet. Ansvarig länsstyrelse ska föra ett stiftelseregister. Vid registrering tilldelas stiftelsen ett organisationsnummer. Om en stiftelse avser att utöva näringsverksamhet ska styrelsen eller förvaltaren lämna upp- gifter för registrering i stiftelseregistret om det företagsnamn under vilket näringsverksamheten ska bedrivas, och näringsverksamhetens art. I bokföringslagen (1999:1078) finns bestämmelser om när en stiftelse är bokföringsskyldig.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
I 6 kap. stiftelselagen regleras ändring av föreskrifter i ett stif- telseförordnande. Styrelsen eller förvaltaren får inte utan tillstånd av Kammarkollegiet ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser
1.stiftelsens ändamål,
2.hur stiftelsens förmögenhet ska vara placerad,
3.huruvida stiftelsen ska ha egen eller anknuten förvaltning,
4.av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen ska vara sammansatt,
5.styrelsens beslutsförhet eller omröstningsförfarande,
6.arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren,
7.räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen,
8.revision, eller
9.rätt att föra talan om skadestånd till stiftelsen eller att ansöka om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare.
Föreskrifterna får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om de på grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stif- tarens avsikter. Föreskrifter som avses i första stycket 2–9 får dess- utom ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas om det finns andra särskilda skäl. Föreskrifter som avses i första stycket 1 får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas om det finns synner- liga skäl. Vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål ska vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt möjligt.
5.3.3Registrerade trossamfund
Registrerade trossamfund är en associationsform som infördes genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Lagstiftningen, som trädde i kraft den 1 januari 2000, tillkom som ett led i att relationerna mellan Svenska kyrkan och staten ändrades. En av utgångspunkterna för reformen var att öka likställigheten mellan Svenska kyrkan och andra trossam-
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
fund. Bestämmelser om grunderna för Svenska kyrkan som trossam- fund finns i lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan.
En förutsättning för likställighet var att ge alla trossamfund en möjlighet att i formellt och rättsligt hänseende uppträda just som ett trossamfund. Innan dess verkade de flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser och även i dag finns organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att vara registrerade trossamfund. Ett trossamfund som väljer att inte registrera sig verkar oftast som ideell förening.
Med trossamfund avses enligt 2 § en gemenskap för religiös verk- samhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. Med ett registrerat trossamfund avses enligt 5 § Svenska kyrkan och trossamfund som har registrerats enligt lagen. Ett trossamfund ska på egen begäran registreras av ansvarig myndighet (Kammarkollegiet) om det finns stadgar som bestämmer trossamfundets ändamål och hur beslut fattas om trossamfundets angelägenheter, samt om det finns en styrelse eller motsvarande organ (7 §). Ett trossamfund får registreras bara om dess namn är ägnat att särskilja trossamfundets verksamhet från andras. Registreringen ger rättskapacitet som registrerat trossamfund och innebär ett skydd av namnet.
Svenska kyrkan har rätt till hjälp av staten med bestämmande, debitering och redovisning av avgifter från dem som tillhör Svenska kyrkan samt med att ta in avgifterna (16 §). Även andra registrerade trossamfund kan beviljas sådan hjälp. Regeringen beslutar att ett annat registrerat trossamfund än Svenska kyrkan ska få sådan hjälp. Hjälpen får lämnas endast till ett trossamfund som bidrar till att upp- rätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, är stabilt och har egen livskraft. Aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser får inte registreras som trossamfund (7 §). Vid regi- strering tilldelas trossamfundet ett organisationsnummer av Kammar- kollegiet, som också ansvarar för registret över de registrerade tros- samfunden.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
5.3.4Ekonomiska föreningar
Många av de idéburna organisationer som väljer att vara aktörer inom välfärden är ekonomiska föreningar. Det gäller t.ex. brukarkoope- rativ med nära anknytning till funktionshindersrörelsen, personal- kooperativ som arbetar med arbetsintegrerande sociala verksamheter och rehabilitering samt föräldra- och personalkooperativa förskolor.
De ekonomiska föreningarnas verksamhet regleras i första hand av lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar som den 1 juli 2018 ersatte den tidigare föreningslagen. Ett flertal kooperativa företags- former regleras i andra lagar än föreningslagen. Vissa av företagen är särskilda former av ekonomiska föreningar, t.ex. bostadsrättsför- eningar och kreditmarknadsföreningar, medan andra är självständiga associationsformer, t.ex. europakooperativ (se nedan) och ömse- sidiga försäkringsbolag.
En ekonomisk förening ska enligt 1 kap. 3 § föreningslagen ha minst tre medlemmar som inte är investerande medlemmar. Före- ningen ska också ha stadgar, styrelse och revisor. Enligt 1 kap. 4 § ska en förening anses vara en ekonomisk förening om den har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekono- misk verksamhet som medlemmarna deltar i som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att använda föreningens tjänster, eller på något annat liknande sätt. Som utgångspunkt får en ekonomisk förening inte ägna sig åt sådant som inte syftar till att gynna de egna medlemmarna. Kraven i 1 kap. 4 § är dock mindre strikta än lagtexten antyder. Det finns ett s.k. huvudsaklighetskriterium som innebär att föreningen huvudsakligen ska ”framträda som en ekonomisk förening” för att kunna registre- ras. Det innebär att en ekonomisk förening även kan ägna sig åt annat, t.ex. socialt arbete.
En ekonomisk förenings verksamhet får enligt 1 kap. 7 § bedrivas även i ett dotterföretag till föreningen, ett företag som föreningen är delägare i, om även övriga delägare är ekonomiska föreningar eller motsvarande utländska juridiska personer med hemvist inom EES, eller ett helägt dotterföretag till ett sådant företag. En ekonomisk förening är en moderförening och en annan juridisk person är ett dotterföretag, om vissa förutsättningar som anges i 1 kap. 10 § är upp- fyllda.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
En ekonomisk förening bildas enligt 2 kap. 1 § genom att tre eller flera fysiska eller juridiska personer blir sådana medlemmar i före- ningen som inte är investerande medlemmar, antar stadgar för före- ningen, och väljer styrelse och minst en revisor. Föreningen ska anmälas för registrering i föreningsregistret inom sex månader från bildandet annars faller frågan om föreningens bildande. Förenings- registret administreras av Bolagsverket. I februari 2018 fanns det knappt 15 000 ekonomiska föreningar och ungefär 32 000 bostads- rättsföreningar i föreningsregistret.63 Innan föreningen har registre- rats i föreningsregistret kan den inte förvärva rättigheter eller ta på sig skyldigheter. Den kan inte heller föra talan vid domstol eller någon annan myndighet. En ekonomisk förenings företagsnamn ska enligt 20 kap. 1 § innehålla orden ekonomisk och förening eller för- kortningen ek. för. I företagsnamnet får inte ordet bolag eller något annat som betecknar ett bolagsförhållande finnas med på ett sätt som kan leda till missförståndet att det är ett bolag som innehar företagsnamnet. Företagsnamnet ska tydligt skilja sig från andra före- tagsnamn som är införda i föreningsregistret och ännu är bestående.
En ekonomisk förening ska enligt 4 kap. 1 § som huvudregel vara öppen för nya medlemmar. Varje medlem ska vara skyldig att delta med en obligatorisk medlemsinsats. Vid föreningsstämman utövar medlemmarna sin rätt att besluta i föreningens angelägenheter. Varje medlem har en röst, om inte något annat har bestämts i stadgarna. Av 7 kap. 1 § följer att en ekonomisk förening ska ha en styrelse med tre eller flera ledamöter.
Ett centralt kännetecken för ekonomiska föreningar är det koope- rativa inslaget. Av förarbetena till den nu gällande föreningslagen framgår bl.a. följande.64 Ett kooperativt krav infördes genom 1951 års föreningslag i syfte att tydliggöra skillnaden mellan ekonomiska föreningar och aktiebolag. I lagförarbetena uttalades att kravet inne- bär att medlemmarna på ett positivt sätt ska vara engagerade i verk- samheten som sådan. Det uttalades vidare att medlemmarnas delta- gande inte får vara inskränkt till att åtnjuta avkastning på kapital som har satts in i företaget (se prop. 1951:34 s. 78 f.). Det kooperativa kravet innebär alltså att föreningens medlemmar inte endast ska vara föreningens ägare, utan de förutsätts också delta i föreningens verk- samhet. Detta kan ske i egenskap av konsumenter eller andra för-
63Prop. 2017/18:185, s. 269.
64Prop. 2017/18:185, s. 208–210.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
brukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att an- vända föreningens tjänster eller på något annat liknande sätt (se 1 kap. 1 § i den tidigare föreningslagen). Även andra regler i före- ningslagen bygger på en kooperativ grundtanke, t.ex. att medlem- skapet i princip är öppet och att varje medlem som huvudregel har en röst. På senare år har de ekonomiska föreningarnas utrymme att lägga upp sin organisation och verksamhet på olika sätt ökat. Genom de lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2016 blev det möjligt för ekonomiska föreningar att anta s.k. investerande medlemmar, dvs. medlemmar som deltar i den kooperativa verksamheten endast genom att skjuta till kapital och därför inte har full rösträtt.
Vissa remissinstanser ansåg att det kooperativa kravet skulle slopas. I propositionen anförs dock följande.
Enligt regeringens mening bör utgångspunkten för bedömningen tas i att associationsformen ekonomisk förening är utformad just för de föreningar där medlemmarna deltar aktivt i verksamheten. Det finns ett stort praktiskt behov av en sådan företagsform. Detta framgår inte minst av de senaste årens utveckling mot ett ökat engagemang i ekonomiska föreningar som tillgodoser enskilda människors behov på delvis nya om- råden. Det kooperativa kravet förstärker också den ekonomiska före- ningens karaktär av personassociation och markerar därmed skillnaden mot kapitalassociationer, främst aktiebolag. Att avskaffa kravet skulle därför leda till att dessa föreningar skulle sakna ett ändamålsenligt regel- verk och att föreningsformen inte tydligt skulle skilja sig från aktie- bolagsformen. Det kooperativa kravet bör därför inte avskaffas.
Det grundläggande syftet med företagande i ekonomisk förening har traditionellt varit att främja medlemmarnas ekonomi genom att med- lemmarna samhandlar med föreningen. Prissättningen i förhållande till medlemmarna avspeglar detta förhållande. Vid sådan samhandel är det redan från början förutsett att de transaktioner som genom- förs ska vara förmånliga för medlemmarna. I praktiken kan före- ningens prispolitik gentemot medlemmarna innefatta vad som enligt aktiebolagslagen skulle utgöra en värdeöverföring, t.ex. genom att varor eller tjänster tillhandahålls till ett pris som understiger det pris som annars gäller på marknaden eller genom att varor tas emot till ett högre pris än det som annars tillämpas. I många föreningar torde en sådan prispolitik uppfattas som den mest naturliga; medlemmar- nas ekonomiska intressen gynnas genom själva samhandeln med före- ningen och först i andra hand genom eventuell vinstutdelning eller gottgörelse. Föreningslagens bestämmelser om värdeöverföring har
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
därför utformats så att de inte utgör ett hinder mot att medlem- marnas ekonomiska intressen främjas på traditionellt kooperativt sätt, dvs. genom själva samhandeln med föreningen.65 I 12 kap. 1 § anges att med värdeöverföring avses i föreningslagen vinstutdelning, gottgörelse, minskning av reservfonden för återbetalning till med- lemmarna och någon annan affärshändelse som medför att före- ningens förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karaktär för föreningen eller är en naturlig del i föreningens ekono- miska relation med medlemmarna. En värdeöverföring från föreningen får göras enligt lagens bestämmelser om vinstutdelning, gottgörelse, minskning av reservfonden för återbetalning till medlemmarna, och gåva som avses i 6 §. Med uttrycket affärshändelser som är en natur- lig del i föreningens ekonomiska relation med medlemmarna avses exempelvis att en ekonomisk förening säljer vissa produkter till med- lemmarna till ett pris som motsvarar föreningens egen kostnad men understiger det pris som andra aktörer på marknaden tar ut för pro- dukten.
Enligt 12 kap. 6 § får föreningsstämman eller, om saken är av ringa betydelse med hänsyn till föreningens ställning, styrelsen besluta om en gåva till ett allmännyttigt eller därmed jämförligt ändamål under förutsättning att det med hänsyn till ändamålets art, föreningens ställ- ning och omständigheterna i övrigt får anses skäligt och att gåvan inte strider mot 3 eller 4 §.
I 13 kap. finns bestämmelser om vinstutdelning. Av dessa fram- går att vinstutdelning får lämnas till medlemmar, innehavare av för- lagsandelar, och medlemmar som har gått ur föreningen i förhållande till deras innestående medlemsinsatser. Vinstutdelning får även läm- nas till andra om utdelningen beräknas i förhållande till omfattningen som de har deltagit i föreningens verksamhet.
I 14 kap. 1 § anges vad gottgörelse är. Med gottgörelse avses i lagen efterlikvid, återbäring eller liknande som lämnas till föreningens medlemmar eller till någon annan och som grundas på verksam- hetens resultat utan att ha räknats in i det redovisade årsresultatet.
Det förs i den senaste propositionen resonemang kring huruvida ekonomiska föreningar bör delas in i olika kategorier på samma sätt som aktiebolag.66 Ekonomiska föreningar har redan i dag stora möj- ligheter att välja en avvikande organisatorisk form än den som eko-
65Prop. 2015/16:4, s. 155 och s. 259 ff.
66Prop. 2017/18:185, s. 210 f.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
nomiska föreningar i allmänhet har. Trots det skulle en fördel med att dela in de ekonomiska föreningarna i olika kategorier kunna vara att det då blev möjligt att ha ännu mer flexibla regler. Det skulle kunna vara till nytta för sådana föreningar där det inte utifrån före- ningens verksamhet eller storlek är motiverat med strängare eller mer detaljerade regler. Den administrativa bördan skulle därigenom bli mindre för de små föreningarna. En sådan indelning förutsätter dock att det går att fastställa lämpliga kriterier för att avgöra vilken kategori som en viss ekonomisk förening ska tillhöra. När det gäller en eventuell kategoriindelning utifrån verksamhetens art förs föl- jande resonemang i propositionen:
När det däremot gäller en avgränsning utifrån verksamhetens art är för- hållandena delvis annorlunda. Vissa ekonomiska föreningar har ett mer uttalat socialt ändamål. Verksamheten i sådana ekonomiska föreningar drivs inte bara med syftet att främja medlemmarnas ekonomiska intres- sen utan också för att gynna vissa sociala intressen. Utredningen över- väger om det bör införas särskilda regler för föreningar av detta slag eller om det i vart fall för föreningar med utpräglade sociala ändamål borde gälla särskilda bestämmelser om användningen av föreningens överskott. För aktiebolag finns en förebild i reglerna om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (32 kap. aktiebolagslagen). Utredningen be- dömer dock att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa lag- regler av detta slag för ekonomiska föreningar. Inte heller anser utred- ningen att det finns tillräckliga skäl för att införa en särskild kategori eller särskilda regler för sådana föreningar som har ett huvudsakligen ideellt eller allmännyttigt ändamål och som därmed inte kan registrera sig som ekonomiska föreningar. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i dessa frågor.
Europakooperativ
Ett europakooperativ är en europeisk associationsform för gräns- överskridande verksamhet. Det är en självständig associationsform som närmast kan liknas vid en ekonomisk förening.
Europakooperativen regleras i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar). Enligt artikel 1 i EU-förordningen får en koope- rativ förening bildas inom gemenskapens territorium67 i form av en europeisk kooperativ förening (SCE-förening) på de villkor och enligt
67Förordningen är en del av EES-avtalet. Det innebär att förordningen gäller även för de stater som är medlemmar i EES.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
de bestämmelser som fastställs i förordningen. Sätet ska kunna flyt- tas från en medlemsstat till en annan utan att europakooperativet behöver avvecklas i det första landet och bildas på nytt i det andra (artikel 7.1)
Det huvudsakliga ändamålet med en SCE-förenings verksamhet ska enligt samma artikel vara att tillgodose medlemmarnas behov och/eller att främja deras ekonomiska och sociala verksamhet, sär- skilt genom att ingå avtal med medlemmarna avseende tillhanda- hållande av varor eller tjänster eller utförande av arbete inom ramen för den verksamhet SCE-föreningen bedriver eller låter bedriva. En SCE-förening får även ha ändamålet att tillgodose sina medlemmars behov genom att främja deras deltagande i ekonomisk verksamhet i en eller flera SCE-föreningar och/eller nationella kooperativ.
Ide delar där varken SCE-förordningen eller annan EU-lagstift- ning innehåller någon särskild reglering för europakooperativen ska dessa enligt artikel 8 falla under samma regler som en nationell koope- rativ förening i den stat där europakooperativet har sitt säte.
I lagen (2006:595) om europakooperativ finns bestämmelser som kompletterar EU-förordningen. Lagen gäller för europakooperativ med säte i Sverige om inte annat anges. Ett europakooperativs före- tagsnamn ska enligt 3 § innehålla beteckningen SCE. Bolagsverket ska enligt 10 § föra ett register över europakooperativ (europakoope- rativsregistret). Detta register innehåller tre registrerade europa- kooperativ.
5.3.5Aktiebolag
Även aktiebolag kan vara verksamma inom den idéburna sektorn. Vissa idéburna aktörer är organiserade i en slags koncerner där exem- pelvis en ideell förening eller en stiftelse äger ett aktiebolag.68 Det finns även aktiebolag som inte är en del av en sådan koncern men som har vinstutdelningsbegränsning infört i bolagsordningen.
Den nu gällande aktiebolagslagen (2005:551), ABL, trädde i kraft den 1 januari 2006 och ersatte då 1975 års aktiebolagslag. Lagen innehåller inte någon definition av ett aktiebolag. Det har ansetts ligga i sakens natur att termen, då den används i ABL och därtill anknyt-
68Sådana aktiebolag räknas till det civila samhället i SCB:s statistik (SCB, 2018, Det civila samhället 2016 – satelliträkenskaper).
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
ande lagstiftning, åsyftar ett bolag som har bildats i enlighet med lagens regler. Av 3 kap. 1 § första stycket 2 framgår att styrelsen i ett svenskt aktiebolag ska ha sitt säte i Sverige. Lagen kräver inte att bolaget har sitt huvudkontor eller bedriver någon verksamhet i Sverige. Genom EU-förordningen om europabolag69 är det möjligt att bilda s.k. europabolag. Regler om dessa finns också i lagen (2004:575) om europabolag. Dessa utgör inte aktiebolag i ABL:s bemärkelse men kan genom ett särskilt förfarande ombildas till publika aktiebolag.
ABL är enligt 1 kap. 2 § indelade i två kategorier, privata och publika aktiebolag. Huruvida bolaget ska vara publikt eller privat bestäms vid bolagets bildande av stiftarna och ska, direkt eller indirekt, framgå av bolagets firma. Ett bolag som tillhör den ena kategorin kan besluta att gå över till den andra kategorin. I Sverige fanns det knappt 570 000 aktiebolag i januari 2018. Av dessa var färre än 2 000 publika aktiebolag. Den viktigaste skillnaden mellan publika och privata aktie- bolag, nämligen att privata aktiebolag inte får vända sig till allmän- heten för kapitalanskaffning, framgår av 1 kap. 7 och 8 §§ ABL. En annan skillnad avser kraven på aktiekapital (se 5 och 14 §§). Även i övrigt innehåller lagen en rad särskilda regler för publika aktiebolag. Typiskt sett innebär dessa regler att det ställs högre krav på de publika aktiebolagen.
I ett aktiebolag har aktieägarna inte något personligt betalnings- ansvar för bolagets förpliktelser (1 kap. 3 §). Bolagets fordringsägare är hänvisade till att söka få betalning för sina fordringar ur bolagets tillgångar. Regeln om frihet från personligt ansvar är dock inte undantagslös. De som deltar i en åtgärd eller ett beslut på bolagets vägnar före bolagets registrering svarar solidariskt för uppkommande förpliktelser. Ansvaret övergår vanligen på bolaget i och med regi- streringen (2 kap. 26 §). Ett annat undantag är att aktieägare kan komma att solidariskt svara för bolagets förpliktelser i den mån de inte fullgör vad som åligger dem enligt bestämmelserna om likvida- tionsskyldighet vid kapitalförlust.
Ett aktiebolag ska ha ett aktiekapital (1 kap. 4 §). Om aktiekapi- talet är bestämt i kronor, ska det uppgå till minst 50 000 kronor (1 kap. 5 §).70 I ett publikt aktiebolag ska det dock vara minst 500 000 kronor, vilket framgår av 1 kap. 14 §.
69Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag.
70I prop. 2019/20:21 föreslås att det lägsta tillåtna aktiekapitalet i privata aktiebolag ska sänkas från 50 000 kronor till 25 000 kronor. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Ett aktiebolag är moderbolag och en annan juridisk person är dotterföretag bland annat om aktiebolaget innehar mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juridiska personen, eller äger aktier eller andelar i den juridiska personen och på grund av avtal med andra delägare i denna förfogar över mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar (1 kap. 11 §). En koncern utgör en grupp om två eller flera företag, varav ett utgör moderföre- tag och de övriga är dotterföretag. Kännetecknande för en koncern anses i allmänhet vara att moderföretaget har ett bestämmande in- flytande över dotterföretagen.
Ett aktiebolag ska ha en bolagsordning. Den är det främsta styr- dokumentet för ägarna. Den innehåller föreskrifter för hur bolaget ska verka och fungera, ungefär som stadgarna i en förening. Bestäm- melser om bolagsordningen finns i 3 kap. Det finns ett antal obliga- toriska uppgifter som denna måste innehålla t.ex. bolagets firma, verksamhet, aktiekapital, antal aktier och antal styrelseledamöter. Ändringar i bolagsordningen beslutas av bolagsstämman. Lagen utgår från att bolagets verksamhet bedrivs i syfte att bereda aktieägarna vinst. Det är dock tillåtet att i bolagsordningen ta in föreskrifter om att bolaget ska ha ett annat syfte. Av 3 kap. 3 § framgår att om bo- lagets verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, ska detta anges i bolagsord- ningen. I så fall ska det också anges hur bolagets vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation ska användas. I 18 kap. regleras vinstutdelning. Beslut om vinstutdelning fattas av bolagsstämman.
Ett aktiebolag ska enligt 8 kap. 1 § ha en styrelse med en eller flera ledamöter. I alla aktiebolag ska finnas en styrelse som ansvarar för bolagets organisation och förvaltning. Kravet på styrelse kan inte åsidosättas ens om samtliga aktieägare är ense om det. Om ingenting annat sägs i bolagsordningen, är det bolagsstämman som utser styrel- sens ledamöter. Styrelsen i ett publikt aktiebolag ska alltid ha minst tre ledamöter, oavsett aktiekapitalets storlek (8 kap. 46 §).
Aktiebolagslagen innehåller också regler om värdeöverföringar. I 17 kap. 1 § ABL definieras värdeöverföring som vinstutdelning, förvärv av egna aktier, med vissa undantag, minskning av aktiekapi- talet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna och annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget. I 17 kap. 2 § anges vad som är tillåtna former för värdeöverföring, t.ex. sådana som följer
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
lagens bestämmelser om vinstutdelning. En värdeöverföring är dock alltid tillåten om samtliga aktieägare samtycker och den inte strider mot beloppsspärren och försiktighetsregeln i 17 kap. 3 § ABL. Försik- tighetsregeln innebär att en värdeöverföring, oavsett vad belopps- spärren ger för resultat, endast får ske om den anses som försvarlig.
Det finns också en bestämmelse i 17 kap. 5 § om att bolagsstäm- man eller, om saken med hänsyn till bolagets ställning är av ringa betydelse, styrelsen, får besluta om gåva till allmännyttigt eller där- med jämförligt ändamål, om det med hänsyn till ändamålets art, bola- gets ställning och omständigheterna i övrigt får anses skäligt.
Till begreppet värdeöverföring hänförs enligt förarbetena även sådant som att bolaget avhänder sig egendom till underpris, förvärvar egendom till överpris, betalar lön eller arvode för tjänster eller arbe- ten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, lånar ut medel till en i förhållande till marknadsräntan låg ränta eller upp- tar lån till högre ränta än marknadsräntan, skriver av fordringar eller låter fordringar preskriberas m.m.71 Bestämmelserna i ABL hindrar inte att bolaget betalar ut löner för utfört arbete också till aktieägare. Vad som överstiger marknadsmässig lönenivå är emellertid att anse som värdeöverföring. Reglerna om värdeöverföringar i ABL är om- fattande och täcker in många olika typer av situationer. Om en värde- överföring har skett i strid med bestämmelserna i ABL kan mot- tagaren bli skyldig att återlämna det som överförts.
Bolagsverket ska föra ett aktiebolagsregister (27 kap. 1 §). Enligt
28 kap. 1 § ska ett aktiebolags firma innehålla ordet aktiebolag eller förkortningen AB.
I 32 kap. finns särskilda bestämmelser om aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning, se nedan.
Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning
Den 1 januari 2006 infördes möjligheten att bilda aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag). Bolagsformen regle- ras i 32 kap. aktiebolagslagen.
71Prop. 2004/05:85 s. 747 f.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Bakgrunden till att bolagsformen tillkom var ett önskemål att skapa en företagsform som i sig garanterar att överskottet av verk- samheten stannar kvar i företaget och används för dess konsolidering och utveckling. Regeringen pekade i förarbetena särskilt ut hälso- och sjukvård samt allmännyttiga bostadsföretag som tänkbara områden för bolagsformen. I ett svb-bolag får endast en begränsad utdelning ske. Under perioden från en årsstämma till nästföljande årsstämma får utdelning och annan värdeöverföring inte överstiga ett belopp som motsvarar räntan (beräknad som statslåneräntan med tillägg av en procentenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit till bolaget som betalning för aktier. Inte heller överföringar inom en koncern får, som huvudregel, överstiga gränsen för tillåtna värde- överföringar. Vid bolagets likvidation ska, efter det att alla bolagets kända skulder har betalats, aktieägarna tilldelas ett belopp som mot- svarar det kapital som har tillskjutits till bolaget som betalning för aktier jämte den vinstutdelning som får ske. Vad som därefter åter- står ska tillfalla det eller de andra aktiebolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning som det likviderade bolaget har pekat ut i sin bo- lagsordning eller Allmänna arvsfonden. Vid revision av ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ska revisorn särskilt kon- trollera att reglerna om värdeöverföringar och överföringar inom en koncern inte har överträtts. Allmän domstol ska besluta om tvångs- likvidation om ett bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning har gjort en olaglig värdeöverföring eller en annan olaglig överföring inom en koncern. I övrigt gäller för svb-bolag att det av bolagsord- ningen ska framgå att det är ett aktiebolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning. Företagsnamnet ska följas av beteckningen ”(svb)” om det inte av namnet framgår att det är ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. I ett aktiebolag med särskild vinstudel- ningsbegränsning får det inte beslutas att bolaget inte längre ska vara ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Detta för att inte öppna för ett missbruk av bolagsformen.
Svb-bolag har inte fått någon stor utbredning. Det finns ett drygt hundratal registrerade sådana.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag regleras i en särskild lag, lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag. Detta är inte en bolagsform som är aktuell för idéburna aktö- rer eftersom den bara gäller kommunala bostadsbolag men lagens konstruktion är intressant för utredningen då den bland annat inne- håller en värdeöverföringsbegränsning. Lagen innehåller regler om vilka dessa bolag är, hur verksamheten ska bedrivas samt regler som begränsar värdeöverföring till ägaren, dvs. kommunen. Med ett sådant aktiebolag avses enligt 1 § ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytande över och som i allmännyttigt syfte huvudsakligen förvaltar bostadslägenheter med hyresrätt, främjar bostadsförsörjningen och erbjuder hyres- gästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Med bestämmande inflytande avses att en kommun eller flera kom- muner gemensamt äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget och också förfogar över så många röster.
Det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostads- företag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställ- ning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster.72 Verksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer.
Värdeöverföringar får enligt huvudregeln i 3 § under ett räken- skapsår inte överstiga ett belopp som motsvarar räntan på det kapital som kommunen (eller kommunerna) vid föregående räkenskapsårs utgång skjutit till i bolaget som betalning för aktier. Räntesatsen ska vara den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räken- skapsår med tillägg av en procentenhet. Beloppet får dock inte över- stiga hälften av bolagets resultat för föregående räkenskapsår. Det finns undantag för räkenskapsår då fastighetsförsäljningar med netto- överskott skett. Koncernbidrag är vidare förenliga med lagen. Ett ytterligare undantag finns 5 § 1 för värdeöverföring vid överskott som uppkommit under föregående räkenskapsår om överskottet an- vänds för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostads- försörjningsansvar som främjar integration och social sammanhåll-
72Prop. 2009/10:185 s. 40.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
ning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar.
Ett aktiebolag som omfattas av lagen ska varje år skriftligen lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar och hur de beräknats till länsstyrelsen. Länsstyrelserna redovisar sedan uppgifterna till Boverket.
5.4Bedömningar och förslag
5.4.1Eventuella brister i nuvarande associationsrättsliga reglering
Utredningens bedömning: Det saknas behov av att vidta sär- skilda åtgärder för att göra befintliga eller delar av befintliga associa- tionsformer mer användbara och attraktiva för idéburen verksamhet inom välfärden eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter.
Välfärdsutredningen konstaterade att det fanns ett behov av att skapa ett rättssäkert system för att identifiera idéburna aktörer och nämnde som ett alternativ att man skulle kunna kräva att alla som exempelvis vill undantas från vissa regler bedriver sin verksamhet i en viss juri- disk form, som i sig har ett antal begränsningar som säkerställer att kraven är uppfyllda.73
Utredningen anser inte att definitionen av idéburna aktörer bör knytas till någon sådan särskild associationsform, se avsnitt 5.4.3 nedan.
De synpunkter som rör associationsformer som utredningen har fått från den idéburna sektorn har framför allt handlat om en oro för att den föreslagna definitionen ska innebära en begränsning till någon eller vissa associationsformer. Exempelvis skulle de undantag från vissa krav som föreslogs i Finansdepartementets promemoria, vilken finns beskriven i avsnitt 5.2.4, bara gälla om sökanden var en ideell förening, en stiftelse eller ett aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning. Detta var de idéburna organisationerna kritiska till i sitt remissvar till promemorian.
När det gäller problem med associationsformerna som sådana finns det i Välfärdsutredningens delbetänkande resonemang om pro- blem med kapitalförsörjning för idéburna aktörer. I de samtal som
73SOU 2017:38 s. 246 ff.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Välfärdsutredningen förde med representanter för idéburna aktörer och intresseorganisationer hade flera uppgivit att idéburna aktörer har problem att finna finansiering när de vill starta, utveckla eller expandera sin verksamhet. Ett problem som enligt Välfärdsutred- ningen lyfts fram i flera studier är att de associationsformer som idé- buren verksamhet ofta bedrivs inom försvårar eller förhindrar kapital- tillskott från ägare eller grundare och externt ägarkapital. Det beror på att associationsformer t.ex. ideella föreningar och stiftelser inte har någon ägare. Uppfattningen att sådana associationsformer saknar en stark och långsiktig ägare kan även sänka organisationernas kredit- värdighet.
Det fanns dock enligt Välfärdsutredningen undersökningar som tyder på att idéburna organisationer, generellt sett, inte har svårare än andra organisationer med kapitalförsörjning. Den utredningen bedömde även att sådana problem inte utgör det huvudsakliga skälet till att de idéburna verksamheternas andel av välfärdsproduktionen inte har vuxit under de senaste decennierna.
I de kontakter utredningen har haft med idéburna aktörer har inte själva associationsformen lyfts fram som ett problem vid finansier- ing, även om det ibland kan finnas en viss ovana hos t.ex. banker att hantera ideella föreningar. Inom vissa verksamhetsområden har aktörer i den idéburna sektorn ansett det mer ändamålsenligt att bedriva en viss verksamhet som ett aktiebolag. Föreningen eller stiftelsen har då startat ett aktiebolag, som ägs av den idéburna aktören, för att bedriva just den verksamheten. Detta har inte heller lyfts fram som ett problem i de samtal utredningen har haft med aktörer i sektorn.
Utredningen har även fått synpunkter på att vissa associations- former är missgynnade i skattesammanhang jämfört med andra som bedriver samma verksamhet. Exempelvis ser skattereglerna olika ut för stiftelser respektive ideella föreningar som bedriver näringsverk- samhet. Detta är dock inte ett problem kopplat till själva associa- tionsformen som sådan utan något som i så fall får hanteras inom skattelagstiftningen.
Som nämnts ovan under avsnitt 5.3.4 har regeringen nyligen gjort bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för att införa sär- skilda kategorier eller regler för ekonomiska föreningar som har ett huvudsakligen ideellt eller allmännyttigt ändamål och som därmed inte kan registrera sig som ekonomiska föreningar. Det har inte inom
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
ramen för denna utredning framkommit skäl att göra någon annan bedömning.
Sammantaget har utredningen inte funnit något behov av att före- slå särskilda åtgärder för att göra befintliga associationsformer mer användbara och attraktiva för idéburen verksamhet. Det kan dock inte uteslutas att det i framtiden, beroende på bland annat hur sek- torn utvecklas, kan finnas behov av att se över detta på nytt.
5.4.2Syftet med att definiera idéburna aktörer i välfärden
Enligt direktiven är syftet med att skapa en tydlig definition av idé- burna aktörer i välfärden att förbättra förutsättningarna för ett ökat idéburet deltagande i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter. Vidare framgår att definitionen ska kunna användas för att skapa ett ut- rymme för idéburna aktörer att delta i välfärden på ett enklare och flexiblare sätt. Definitionen ska exempelvis kunna användas vid bidrags- givning från staten och kommunsektorn, vid ömsesidig samverkan mellan idéburen och offentlig sektor, vid köp av verksamhet eller när idéburna aktörer på annat sätt tar del av offentliga medel eller vid utformning av undantag från krav som inte är ändamålsenliga för dem.
Utredningen för ett stärkt civilsamhälle menade att konsekven- serna för ideella organisationer av nya regler borde analyseras tidigt i lagstiftningsprocessen och utgöra underlag för politikens utform- ning. Välfärdsutredningen föreslog att en definition av idéburna aktörer borde tas fram. Om det finns en tydlig definition av idéburna aktörer kan denna användas när nya regler tas fram om det behövs undantag från krav som inte är ändamålsenliga. Dessa två utred- ningar bedömde att det var svårt att lämna förslag i syfte att ta tillvara sektorns särart utan en definition av vilka som ingår i den. Det finns således ett behov av att definiera begreppet idéburna aktörer. Den målsättning som anges i utredningens direktiv är att fler idéburna organisationer ska verka som aktörer i välfärden samt att den andel av offentligt finansierad eller subventionerad välfärdsverksamhet som bedrivs av idéburna aktörer ska öka.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
5.4.3En definition av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet
Utredningens förslag: En definition av idéburna aktörer i offent- ligt finansierad välfärdsverksamhet ska införas i en särskild lag. För att anses vara en idéburen aktör i offentligt finansierad väl- färdsverksamhet enligt lagen ska organisationen vara en juridisk person som
–inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region,
–har ett syfte som är oegennyttigt,
–bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet, och
–inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idéburna aktörer eller till forskning.
Enligt direktiven ska utredningen föreslå en definition av idéburna aktörer samt kartlägga och analysera olika förfaranden för att utifrån den föreslagna definitionen identifiera idéburna aktörer inom välfär- den eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventione- rade verksamheter. Av direktiven framgår vidare att definitionen ska vara långsiktig, hållbar och uppföljningsbar. Detta säkerställs enligt utredningens mening genom en rättslig definition i lag samt ett för- farande för att särskilja de idéburna aktörerna från andra.
Om det vore upp till den myndighet som ska använda definitio- nen att i det enskilda fallet göra en egen bedömning av om kriterierna är uppfyllda skulle det finnas risk för att definitionen tillämpades olika. Om definitionen slås fast i lag med ett särskilt förfarande för bedömning av kriterierna blir det i stället en likartad bedömning. Vidare blir den administrativa bördan mindre för de kommuner och statliga myndigheter som annars skulle behöva kontrollera om för- utsättningarna är uppfyllda i varje enskilt fall. Detsamma gäller för de idéburna aktörerna som skulle behöva visa att de uppfyller krite- rierna var gång definitionen ska tillämpas. Det blir även möjligt att ta fram statistik om de idéburna aktörerna om de enkelt kan identi- fieras och följas över tid.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
En viktig avgränsning enligt direktiven är att definitionen ska avse idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom välfärden. Definitionen ska inte vara någon allmän definition av idé- burna organisationer eller idéburen verksamhet, utan bara ta sikte på organisationerna i deras egenskap av aktörer inom offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet. Idéburen välfärdsverksamhet som inte är offentligt finansierad berörs inte av definitionen. Att klassificeras som idéburen aktör i välfärden ska enligt utredningens mening vara fri- villigt för organisationerna.
Idéburna aktörer bedriver i dag verksamhet i ett flertal olika asso- ciationsformer. Det vore enligt utredningens mening olämpligt om definitionen utformades på ett sätt som tvingar existerande idéburna aktörer inom välfärden att ändra sin associationsform för att upp- fylla definitionen. Utredningens kartläggning av existerande defini- tioner i svensk rätt och utländska definitioner av idéburna aktörer visar också att det finns andra sätt att konstruera en definition än att utgå från en eller ett mindre antal associationsformer. Syftet med definitionen är inte att utesluta några idéburna aktörer utan att av- gränsa dem mot offentliga aktörer och mot kommersiella aktörer.
Definitionen måste vara så utformad att den minimerar riskerna för missbruk. För att uppnå sitt syfte behöver definitionen även vara förutsebar och lätt att tillämpa.
Utredningen föreslår att en organisation för att klassificeras som en idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska vara en juridisk person som
1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region,
2.har ett syfte som är oegennyttigt,
3.bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, och
4.inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning.
I vissa situationer är de idéburna aktörerna tjänsteleverantörer i tjänste- direktivets mening.74 För att uppfylla tjänstedirektivets krav ska för- faranden och formaliteter för tillståndsgivning vara tydliga och offent-
74Se avsnitt 6.1.1.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
liggjorda i förväg samt vara utformade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt. Förslaget på definition och förfarande utgör inte något tillståndsförfarande efter- som det inte knyts några särskilda rättigheter för idéburna aktörer till definitionen. Utredningens övriga förslag som syftar till att öka andelen välfärdstjänster som utförs av idéburna aktörer är frivilliga för myndigheterna att använda och utesluter inte att andra åtgärder används. Utredningen bedömer därför att definitionen inte omfattas av tjänstedirektivets bestämmelser om förfaranden. Om däremot definitionen skulle komma att användas för något som kan betraktas som ett tillståndsförfarande kan tjänstedirektivet bli aktuellt att förhålla sig till. Enligt detta är dock vissa tjänster undantagna, se av- snitt 6.1.1.
Organisationen är en juridisk person
Organisationen ska vara en juridisk person. Det ställs dock inte krav på någon bestämd associationsform. Det avgörande är i stället att aktören uppfyller samtliga kriterier som ingår i definitionen. Det krävs inte att det är fråga om en svensk juridisk person.
Ett alternativ hade varit att försöka definiera större enheter bestå- ende av flera juridiska personer, exempelvis hela Svenska kyrkan eller ABF, som idéburna. Idéburna aktörer är dock som utredningen ovan har beskrivit organiserade på en mängd sätt som bland annat riks- organisationer med lokala och regionala avdelningar, paraplyorgani- sationer, koncerner osv. Att hitta ett rättssäkert sätt att avgränsa och definiera vad som i detta sammanhang skulle kunna utgöra sådana större enheter innebär stora svårigheter. Varje juridisk person som bedriver verksamhet har ett eget organisationsnummer som är unikt. Det innebär att juridiska personer kan identifieras, till skillnad från vad som gäller för en större sammanslutning som alltså kan bestå av en mängd juridiska personer, nätverk och liknande med eller utan organi- sationsnummer. Vidare är all statistik uppbyggd utifrån organisations- nummer. Utredningen anser därför att den enhet som ska kunna omfattas av definitionen ska vara en egen juridisk person.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
1.Organisationen är inte direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region
Syftet med detta kriterium är att avgränsa idéburna aktörer mot organisationer som kontrolleras av offentliga myndigheter.
Att den juridiska personen mottar en majoritet av sina medel från det offentliga hindrar inte att den anses vara icke-offentlig. Det är heller inte ett hinder om den har grundats av en offentlig aktör. Av- görande är att den inte är ägd eller styrd av det offentliga på så sätt att det offentliga kontrollerar den. Det innebär att en offentlig aktör, som t.ex. en kommun eller en region inte får ha en direkt eller in- direkt kontroll över strategiska beslut. Med strategiska beslut avses stadgar, policyer och riktlinjer för den juridiska personen, ändringar som i regel kräver beslut av styrelse eller årsmöte. Att denna har ett avtal med ett offentligt organ som innehåller förpliktelser innebär dock i regel inte att kontroll föreligger. En offentlig organisation får inte utse majoriteten i styrelsen om den juridiska personen har en styrelse. Om den juridiska personen är ägd till mer än hälften av det offentliga ska den också anses vara kontrollerad och därmed inte uppfylla kriteriet.
Många idéburna aktörer har att följa särskilda regleringar, lagar eller förordningar, som gäller för deras verksamhet. Det finns flera exempel på detta, t.ex. reglerna om Folkbildningsrådets bidrags- givning, regler om uppgifter för Svenska Röda Korset vid kriser och lagen (1998:159) om Svenska kyrkan som bl.a. innehåller bestäm- melser om vad Svenska kyrkan är och hur den är organiserad. Detta innebär emellertid inte att dessa organisationer ska anses vara kon- trollerade av det offentliga i den mening som avses här. Den idéburna aktören ska alltså inte vara underkastad styrning och beslutsrätt av en offentlig aktör men kan stå under offentligrättsligt reglerad tillsyn.
2. Organisationen har ett syfte som är oegennyttigt
Syftet med detta kriterium är att säkerställa att organisationen är idéburen, att den kan särskiljas från det kommersiella näringslivet. För att en organisation ska anses idéburen måste dess syfte vara oegen- nyttigt. Begreppet används bland annat i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55, s. 30) som en beskrivning av det civila samhällets organisationer: ”Med det civila samhällets organi-
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
sationer avses här alla organisationer som är organiserade utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag.” Demokrativillkorsutred- ningen har nyligen använt samma beskrivning i sitt förslag till defini- tion av begreppet organisationer inom det civila samhället. Med en organisation inom det civila samhället ska enligt den utredningen avses en organisation utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag.75
Ett alternativ hade varit att använda begreppet allmännyttigt ända- mål. Detta begrepp finns i inkomstskattelagens regler om inskränkt skattskyldighet (se avsnitt 5.1.1). Vissa av de verksamheter som om- fattas av utredningens avgränsning av vad som är välfärdsverksam- heter ingår inte i inkomstskattelagens definition av begreppet all- männyttigt ändamål. Utredningen menar exempelvis att idéburna aktörer som bedriver förskole- och fritidsverksamhet i form av t.ex. föräldrakooperativ kan ha ett oegennyttigt syfte.76 Enligt utredningens bedömning bör det särskiljande begreppet i definitionen förtydliga särarten med den idéburna sektorn och inte utgå från vilken verk- samhet som bedrivs. Vidare är det inte lämpligt att ändra innebörden i ett redan använt begrepp. Utredningen anser därför att begreppet all- männyttigt ändamål inte är lämpligt i detta sammanhang.
Avsikten med kriteriet är alltså att skilja idéburna aktörer från kommersiella. Ett annat sätt att uttrycka särarten hos idéburna aktö- rer är att organisationen har altruistiska mål. Om syftet med en verk- samhet är begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen är syftet inte oegennyttigt. Organisationens syfte bör vara uttryckt i organisationens stadga, stiftelseurkund, bolagsordning eller motsvarande. Vid bedömningen av om en aktör har ett oegennyttigt syfte eller ej ska en sammantagen bedömning göras. Vissa bransch- och intresseorganisationer som finns för idéburna aktörer ställer krav på att organisationer ska ha en annan drivkraft än vinst och överskott, som t.ex. ett idéburet, ett allmännyttigt eller samhällsnyttigt ändamål för att medlemskap ska beviljas. Religiösa trossamfund är exempel på organisationer som enligt utredningen har ett oegennyttigt syfte. Det gäller oavsett om de är registrerade trossamfund eller är organiserade på annat sätt. Ersta Diakoni är ett exempel på en ideell icke vinstsyftande förening
75SOU 2019:35 Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, överlämnat den 17 juni 2019.
76Jfr avsnitt 5.1.1 ovan.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
med kristen grundsyn och har enligt sina stadgar idémässig anknyt- ning till Svenska kyrkan. Enligt stadgarna har föreningen som ända- mål att bedriva diakoni genom hälso- och sjukvård, omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning samt socialt arbete med barn och unga, och personer i utsatta situationer, och att bedriva opinionsbildning samt utbildning och vetenskaplig forskning inom områden av betydelse för sällskapets verksamhet. Ett sådant ändamål är oegennyttigt. En annan stor organisation, Röda Korset, bedriver sin verksamhet utifrån sju grundprinciper om humanitet (att förhindra och lindra mänskligt lidande), opartiskhet (gör ej skillnad mellan t.ex. nationalitet eller etnisk eller religiös tillhörighet), neutralitet (tar inte ställning i frågor), självständighet (oberoende från stater), frivillig- het, enhet (finns endast en förening i varje land) och universalitet (alla nationella organisationer har samma skyldigheter och rättig- heter att bistå varandra). Röda Korsets ändamål uppfyller kravet på ett oegennyttigt syfte. Några andra exempel på syften som utred- ningen anser är oegennyttiga kan vara att motverka utanförskap, social isolering och ensamhet, vilket flera organisationer har som ändamål, eller ha riktad verksamhet till behövande på olika områden, t.ex. till hemlösa, missbrukare eller personer med psykisk ohälsa. Flera organisationer har kopplat det oegennyttiga syftet till verksamheten de bedriver. Som exempel kan nämnas organisationer vars syfte är att bedriva äldrevård och hemtjänst. Sådana organisationer kan ha ett oegennyttigt syfte och vara idéburna om övriga kriterier är upp- fyllda.
Definitionen av idéburen aktör tar inte sikte på någon särskild associationsform. En del idéburen verksamhet bedrivs i ekonomiska föreningar som kännetecknas av att de ska ha till syfte att främja med- lemmarnas intressen genom ekonomisk verksamhet som medlem- marna deltar i.77 En förening som har ett renodlat sådant syfte kan inte anses ha ett oegennyttigt syfte, vilket innebär att en sådan före- ning inte kan vara en idéburen aktör enligt den föreslagna definitio- nen. Lagen om ekonomiska föreningar utesluter emellertid inte att en förening registreras som en ekonomisk förening trots att dess verksamhet eller syfte endast till viss del är av det slag som krävs enligt den lagen.78 Ekonomiska föreningar kan alltså även ha andra syften än rent ekonomiska, t.ex. sociala och ändå uppfylla kriterierna
771 kap. 4 § lagen om ekonomiska föreningar.
78Se avsnitt 5.3.4 ovan och prop. 2017/18:185 s. 209.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
för vad som gäller för ekonomiska föreningar. Kooperativ kan bedriva verksamhet i en ideell förening eller i ett svb-bolag men det är van- ligast att det görs i en ekonomisk förening. Lagen om ekonomiska föreningar präglas av en kooperativ princip som innebär att med- lemmarna deltar i verksamheten. I de kooperativa principerna ingår att kooperativ arbetar för en hållbar utveckling av sina lokalsam- hällen. Bransch- och intresseorganisationerna Famna och Forum accepterar t.ex. ekonomiska föreningar som medlemmar om de har ett allmännyttigt syfte i sin ändamålsparagraf. Ekonomiska föreningar kan således vara idéburna aktörer under förutsättning att verksam- heten bedrivs med ett oegennyttigt syfte och de övriga kriterierna är uppfyllda.
Det finns även möjligheter att ha andra syften än vinstmaximer- ing i aktiebolag. Av 3 § 3 kap. ABL framgår att om bolagets verk- samhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till ägarna ska detta anges i bolagsordningen. Det innebär att även ett aktie- bolag kan registreras som en idéburen aktör om samtliga kriterier är uppfyllda.
För att kravet på oegennyttigt syfte ska vara uppfyllt ska den juridiska personen som helhet omfattas av det. Det innebär att all verksamhet som bedrivs i den idéburna aktören ska bedrivas för detta ändamål. Det hindrar inte att en idéburen aktör t.ex. har en kiosk- verksamhet på ett sjukhus eller någon form av konferensverksamhet om det är att betrakta som en stödfunktion för den huvudsakliga verksamheten eller om de medel som genereras i sådan verksamhet används för att bidra till det oegennyttiga syftet. Det viktiga är att verksamheten som helhet bedrivs för att uppnå det oegennyttiga syftet. Övriga kriterier ska givetvis också vara uppfyllda.
Avsikten med kriteriet är alltså att tydliggöra att idéburna aktörer skiljer sig från kommersiella aktörer genom sin särart.
3.Organisationen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet
Syftet med detta kriterium är att säkerställa att definitionen används i de situationer som den är avsedd för, det vill säga när en idéburen organisation bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finan- sierad verksamhet inom välfärden. Det är i kontakten med och rela- tionen till det offentliga som det finns ett behov av en rättslig defini-
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
tion, exempelvis när en aktör söker ett bidrag, deltar i en upphand- ling eller samverkar med det offentliga på ett sätt som inbegriper offentlig finansiering. Definitionen syftar alltså inte till att definiera hela det civila samhället eller ens alla idéburna organisationer som bedriver välfärdsverksamhet, utan just offentligt finansierad sådan.
Med offentlig finansiering avses alla medel som utbetalas från offentliga myndigheter till idéburna aktörer med avsikten att de ska bedriva välfärdsverksamhet. Begreppet offentlig finansiering inklu- derar bidrag och stöd från offentliga myndigheter, även EU-stöd och ersättning i olika samverkansformer som Idéburet offentligt partner- skap (IOP). Ersättning som utgår för upphandlad verksamhet och ersättning som utgår för deltagande i valfrihetssystem ingår också i vad som är offentligt finansierat, i vissa fall benämnt köp av verksam- het.79 Vidare ingår ersättning (bidrag) till enskilda huvudmän som bedriver skollagsreglerad verksamhet, bidrag som utgår för folkbild- ning till studieförbund och folkhögskolor samt ersättning för per- sonlig assistans.
Det krävs inte att det är någon viss andel av organisationens verk- samhet som utgörs av offentligt finansierad välfärdsverksamhet för att detta kriterium ska vara uppfyllt.
För att en organisation ska uppfylla kriteriet bör tidpunkten för när välfärdsverksamheten ska börja bedrivas inte ligga alltför långt fram. Det behöver också finnas någon indikation på att organisa- tionen har för avsikt att bedriva sådan verksamhet. En indikation kan vara att organisationen t.ex. har sökt ett visst angivet bidrag från en myndighet, har för avsikt att delta i ett valfrihetssystem inom hem- tjänsten eller en upphandling av HVB-hem, har påbörjat ett ansök- ningsförfarande för att starta en skola, en hemtjänstverksamhet eller personlig assistansverksamhet. Normalt ska en någorlunda konkre- tiserad uppgift om denna avsikt från organisationen själv godtas. Om organisationen av någon anledning inte sätter igång verksamheten kan den återkalla sin ansökan om att bli registrerad, se nedan. Det ska inte vara möjligt för en organisation som inte har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet att kunna omfattas av definitionen endast i syfte att exempelvis kunna använda detta i förhållande till privata gåvogivare.
79SKL använder begreppet köp av verksamhet som en beskrivning av verksamhet som inte genomförs i egen-regi, se t.ex. Köp av verksamhet 2017 Kommuner, landsting och regioner 2006–2017. Begreppet används också i utredningens direktiv, se Dir. 2018:46.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Vad gäller begreppet välfärdsverksamhet så har utredningen i av- snitt 3.2 redogjort för de överväganden som ligger bakom avgräns- ningen av välfärdsverksamheter. Vad som menas med välfärd och vilka verksamheter som ingår i välfärdsverksamheter anges inte i direktiven. Då begreppen välfärd eller välfärdsverksamheter saknar såväl en rättslig definition som en allmänt vedertagen betydelse har utred- ningen behövt avgränsa vilka verksamheter som i det här samman- hanget omfattas.
Vid bedömningen har utgångspunkten för avgränsningen av begrep- pet välfärd varit utredningens uppdrag. De verksamheter som varit av intresse är sådana som innefattas i en bredare användning av begrep- pet, som omfattas av någon form av offentlig finansiering och som be- drivs av idéburna aktörer som erhåller sådan finansiering. Med väl- färdsverksamhet avses:
•hälso- och sjukvård,
•hälsofrämjande verksamhet,
•sociala omsorgstjänster,
•utbildning, sådan som regleras av skollagen, utbildning och bild- ning som folkhögskolor och studieförbund genomför, och annan utbildning med kommun, region och statliga myndigheter som huvudman,
•aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet, och
•verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället samt att motverka segregation och iso- lering.
Avsikten med kriteriet är alltså att definitionen ska användas i det sammanhang den är avsedd för: när en idéburen aktör bedriver väl- färdsverksamhet med offentliga medel.
4.Värdeöverföringar får endast ske till andra registrerade idéburna aktörer och till forskning
Syftet med detta kriterium är att dra gränsen gentemot kommersiella aktörer som bedriver samma typ av verksamhet. Att överskottet ska återinvesteras i verksamheten innebär att den juridiska personen i
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
och för sig får göra överskott men att detta överskott ska användas inom den idéburna verksamheten. Det krävs inte att den mottagande aktören är en del i samma koncern eller att det föreligger skatterätts- lig intressegemenskap. Vad som avses med värdeöverföringar i detta sammanhang redovisas i avsnitt 5.4.4 nedan. Kriteriet innebär att eventuella överskott inte får lämna sektorn. Förenligt med kriteriet är dock även att överföra medel till forskning, se nedan.
Ett annat alternativ hade varit att endast tillåta koncernöverför- ingar. Få idéburna aktörer är emellertid organiserade i koncern vilket innebär att ett sådant villkor hade varit mycket begränsande. Det finns behov av att föra över medel mellan olika juridiska personer inom sektorn och definitionen behöver därför möjliggöra det. Det som är viktigt är att det inte är möjligt att föra över medel till privatpersoner eller till kommersiell verksamhet. Avsnitten 5.4.6. och 5.4.8 inne- håller utredningens föreslag till åtgärder för att förhindra missbruk av definitionen, t.ex. när det gäller värdeöverföringar.
Vad som ingår i begreppet forskning varierar. Den officiella sta- tistik som SCB tar fram om forskning och utveckling (FoU) utgår t.ex. från OECD:s Frascatimanual80. Enligt manualen avses med forsk- ning och experimentell utveckling ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer. Tolkningen av termen är således bred. Begreppet forskning förekommer också i lagar och föreskrifter med delvis olika innehåll och ofta utan att begreppet definieras.81 I lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) finns en definition av begreppet. En- ligt ett förslag till ändring i etikprövningslagen ska lagens definition av forskning, utöver vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete, även innefatta vetenskapliga studier genom observation.82 Definitio- nen enligt det nya förslaget lyder som följer:
I denna lag avses med forskning: vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete eller vetenskapliga studier genom observation, om arbetet eller studierna görs för att hämta in ny kunskap, och utveck- lingsarbete på vetenskaplig grund, dock inte sådant arbete eller sådana studier som utförs endast inom ramen för högskoleutbildning på grund- nivå eller på avancerad nivå.
80Frascati Manual 2015 Guidelines for collecting and reporting data on research and experi- mental development, OECD.
81Högskolelagen (1992:1434) innehåller exempelvis ingen definition.
82Prop. 2018/19:165, bet. 2019/20:UbU4. Lagändringen träder i kraft den 1 januari 2020.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Beträffande gränsdragning mot t.ex. uppföljning och utveckling av hälso- och sjukvård anförs att forskning bedrivs till skillnad från uppföljningsarbete utifrån ett vetenskapligt förhållningssätt.83 Med vetenskap avses en process där kunskap systematiseras och struktu- reras genom teoriutveckling och tillämpning av metodiska arbets- redskap. Genom att betona det vetenskapliga förhållningssättet såväl i inhämtande av ny kunskap som i utvecklingsarbete särskiljs forsk- ning från annan verksamhet som kan ha liknande karaktär, som exem- pelvis olika former av kvalitetssäkring, resultatuppföljning eller jour- nalistiskt arbete.84 Det innebär att uppföljning och kvalitetskontroll som utförs för att vidmakthålla och öka kvalitet och effektivitet i hälso- och sjukvården inte betraktas som forskning i lagens mening. Vidare omfattas inte arbete och studier som utförs endast inom ramen för högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå i begreppet forskning i etikprövningslagens mening. Dessa och tidigare förarbets- uttalanden samt praxis finns som utgångspunkt beträffande denna definition av forskning. Att utgå från denna definition ger en tydlig- het för såväl idéburna aktörer som myndigheter rörande vilken forsk- ning som det är tillåtet att göra värdeöverföringar till. Utredningen anser därför att värdeöverföringar ska få göras till forskning som om- fattas av definitionen i etikprövningslagen.
83Prop. 2018/19:165 s. 19 f.
84Prop. 2007/08:44, s. 19 och 50.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
5.4.4Värdeöverföringar
Utredningens förslag: I lagen ska framgå vad som avses med värdeöverföring. Med värdeöverföring ska enligt lagen avses:
•vinstutdelning
•förvärv av egna aktier, dock inte förvärv enligt 19 kap. 5 § aktie- bolagslagen (2005:551),
•minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetal- ning till aktieägarna,
•minskning av reservfonden för återbetalning till medlemmarna,
•gottgörelse,
•avhändande av egendom till underpris,
•förvärv av egendom till överpris,
•lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen,
•utlåning av medel till en i förhållande till marknadsräntan lägre ränta eller upptagande av lån till högre ränta än marknadsräntan,
•avskrivning av fordringar eller att låta fordringar preskriberas, eller
•annan affärshändelse som medför att den idéburna aktörens förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karak- tär för denna aktör.
En idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska skriftligen varje år till den ansvariga myndigheten lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar. Denna information ska lämnas oavsett om några värdeöverföringar har gjorts under året eller inte.
Värdeöverföringar kan ske på många olika sätt. Som framgått ovan definieras i aktiebolagslagen (2005:551)85 värdeöverföring som vinst- utdelning, förvärv av egna aktier (med vissa undantag) minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna
8517 kap. 1 § ABL.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
och annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget. Till begreppet värdeöverföring hänförs enligt förarbetena även sådant som att bo- laget avhänder sig egendom till underpris, förvärvar egendom till över- pris, betalar lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, lånar ut medel till en i för- hållande till marknadsräntan låg ränta eller upptar lån till högre ränta än marknadsräntan, skriver av fordringar eller låter fordringar pre- skriberas m.m.86 Bestämmelserna hindrar inte att bolaget betalar ut löner för utfört arbete också till aktieägare. Vad som överstiger mark- nadsmässig lönenivå är emellertid att anse som värdeöverföring.
Aktiebolagslagen innehåller som ovan har beskrivits begränsningar av hur stora värdeöverföringar som kan göras i form av beloppsspärr och försiktighetsregel. För svb-bolag gäller en särskild beloppsspärr som innebär att utdelning och annan värdeöverföring inte får över- stiga ett belopp som motsvarar räntan (beräknad som statslåne- räntan med tillägg av en procentenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit bolaget som betalning för aktier.
Bestämmelserna om vad som betraktas som värdeöverföring är annorlunda utformade för ekonomiska föreningar. I lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar omfattas även gottgörelse av begreppet värdeöverföring. Det finns vidare en viktig skillnad i förhållande till aktiebolag eftersom affärshändelser som är en naturlig del i före- ningens ekonomiska relation med medlemmarna undantas. Med detta uttryck avses exempelvis att en ekonomisk förening säljer vissa produkter till medlemmarna till ett pris som motsvarar föreningens egen kostnad men understiger det pris som andra aktörer på markna- den tar ut för produkten. Anledningen till denna bestämmelse är att det grundläggande syftet med företagande i ekonomisk förening traditionellt har varit att främja medlemmarnas ekonomi genom att medlemmarna samhandlar med föreningen. Vid sådan samhandel är det redan från början förutsett att de transaktioner som genomförs ska vara förmånliga för medlemmarna. Föreningens prispolitik gente- mot medlemmarna kan alltså innefatta vad som enligt aktiebolags- lagen skulle utgöra en värdeöverföring.
Utredningen menar att alla transaktioner som sker på annat än marknadsmässiga villkor ska omfattas av vad som avses med värde- överföring när det gäller definitionen av idéburna aktörer i välfärden.
86Prop. 2004/05:85 s. 747 f.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Om en organisation ska få omfattas av definitionen bör medlen an- vändas till den idéburna verksamheten och inte till förmånliga affärer för medlemmarna. De ekonomiska föreningar som är aktuella i detta sammanhang ägnar sig heller inte typiskt sätt åt sådan samhandel. Det handlar snarare om föräldrakooperativ som driver förskolor, brukarkooperativ med anknytning till funktionshindersrörelsen och personalkooperativ som arbetar med arbetsintegrerande sociala verk- samheter.
Mindre överföringar av medel till brukarna av en social omsorgs- tjänst, om detta ingår som ett led i kärnverksamheten för själva tjänsten, bör dock inte betraktas som värdeöverföringar i detta sam- manhang. Som exempel kan nämnas att deltagare i Stadsmissionens boenden enligt avtal med kommuner ska betala en egenavgift av lågt värde per dygn för exempelvis mat. Om Stadsmissionen avstår från att driva in skulderna för de personer som inte betalat egenavgifterna så bör detta inte anses som en värdeöverföring. Utredningen anser att medlen i dessa fall får anses användas i den idéburna verksam- heten, i dess kärnverksamhet, och inte i syfte att ge förmåner till eventuella medlemmar. Ett annat exempel är Skyddsvärnets klienter som i ett led i sin behandling ska lära sig att klara sig själva. En del i behandlingen är att klara av att betala hyran. Klienterna får en summa pengar av Skyddsvärnet för att dessa ska betala in hyran, dvs. samma summa pengar, till Skyddsvärnet som en läroövning. I vissa fall kan det hända att klienten inte klarar av att betala hyran. Det kan inne- bära att skulden måste skrivas av. Inte heller sådana arrangemang anser utredningen vara att betrakta som värdeöverföringar, även om Skyddsvärnet från början vet att det föreligger en risk att alla inte kommer att betala in hyran. Dessa utbetalningar ska ses som en del av utförandet av själva välfärdsverksamheten och inte som en värde- överföring till enskild.
Då utredningen föreslår ett undantag för värdeöverföringar till andra registrerade idéburna aktörer kan en ekonomisk förening dock bedriva samhandel på icke marknadsmässiga villkor i förhållande till en annan juridisk person som också är en registrerad idéburen aktör.
Eftersom begreppet värdeöverföring används på olika sätt i den associationsrättsliga lagstiftningen bör det enligt utredningen framgå direkt i lagen vad som i detta sammanhang avses med värdeöverför- ing. Förslaget till uppräkning i lagen är dock inte uttömmande utan även en annan affärshändelse som medför att den idéburna aktörens
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karaktär för denna utgör enligt förslaget en värdeöverföring. Ett exempel skulle kunna vara borgensåtaganden som inte sker på marknadsmässiga villkor.
De värdeöverföringar som med utredningens förslag får göras måste naturligtvis även följa vad som är tillåtna värdeöverföringar enligt den lagstiftning som gäller för respektive associationsform.
För att det ska vara möjligt att kontrollera vilka värdeöverföringar som har gjorts ska de idéburna aktörerna vara skyldiga att skriftligen varje år till registermyndigheten lämna uppgifter om beslutade värde- överföringar. Det gör det enklare att undersöka vilka värdeöverför- ingar som sker och följa upp och eventuellt justera detta kriterium.
5.4.5Förslag till förfarande
Utredningens förslag: Idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska kunna registrera sig i ett sär- skilt register. För att bli registrerad ska den idéburna aktören uppfylla kriterierna i definitionen av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Att den idéburna aktören har ett syfte som är oegennyttigt ska framgå av aktörens stadgar, bolags- ordning, urkund eller motsvarande handling.
Registreringen ska omfatta
1.den idéburna aktörens namn och postadress,
2.den idéburna aktörens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling, och
3.en kontaktperson som är behörig att företräda den idéburna aktören i frågor om registrering samt kontaktpersonens namn, postadress och personnummer eller samordningsnummer.
Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas till registermyndigheten.
Registermyndigheten ska få ta ut en avgift för registerhållning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få med- dela föreskrifter om avgifternas storlek.
Registermyndigheten ska utöva tillsyn över registret över idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
En registrerad idéburen aktör ska vara skyldig att på register- myndighetens begäran lämna sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten.
Registermyndigheten ska vidare få meddela de förelägganden som behövs för att lagen eller de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Sådana förelägganden ska få förenas med vite.
Registermyndigheten ska även få besluta att en idéburen aktör som inte har följt ett sådant föreläggande ska avregistreras.
Utredningens bedömning: De länsstyrelser som i dag är till- syns- och registreringsmyndigheter för stiftelser bör också av- göra frågor om registrering av idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet och ansvara för registret över dessa.
Vilka uppgifter som ska skickas in till registermyndigheten bör framgå i förordning.
Enligt direktiven är det angeläget att överväga olika alternativa för- faranden i syfte att tydliggöra att idéburna aktörer har drivkrafter som skiljer sig från vinstdrivande företag. Det kan exempelvis vara fråga om att ta fram en modell för tillståndsprövning, registrering eller certifiering. Ytterligare en möjlighet som lyfts fram i betänkandet Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning87 är att man skulle kunna kräva att verksamheten bedrivs i en viss juridisk form (t.ex. med särskild vinstutdelningsbegränsning) som i sig medför ett antal krav. Att organisationerna uppfyller kraven skulle då kunna kontrolleras av bl.a. företagets revisorer.
Som framgått under avsnitt 5.4.3 har utredningen funnit det olämpligt att utforma definitionen på ett sätt som tvingar existe- rande idéburna aktörer inom välfärden att ändra sin associations- form för att uppfylla definitionen. Definitionen ska gå att tillämpa på alla typer av associationsformer. För att kommuner, regioner och statliga myndigheter som vill använda definitionen för att främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden på ett enkelt sätt ska kunna identifiera vilka som lever upp till kriterierna i definitionen krävs där- för någon form av tillståndsförfarande eller registrering.
87SOU 2017:38.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Eftersom definitionen ska kunna användas på ett antal olika sätt, bl.a. vid bidragsgivning, lagstiftning, köp av verksamhet och sam- verkan är ett tillståndsförfarande mindre lämpligt. Ett tillstånds- eller godkännandeförfarande är typiskt sätt kopplat till en viss verksam- het. Vad som ligger närmast till hands är därför någon form av certi- fierings- eller registreringsförfarande.
Certifiering
En certifiering innebär att en organisation visar att den lever upp till de krav som gäller för en viss standard. Certifikatet kan till exempel vara i form av en licens, ett diplom eller en legitimation. För att få ett certifikat ska en organisation ha genomgått en så kallad certifier- ingsrevision. Oftast innebär det att en extern revisor granskat orga- nisationens processer och rutiner på det område som standarden handlar om. Ett exempel på certifiering som är av relevans för denna utredning är en certifiering som de arbetsintegrerande sociala före- tagens organisation (SKOOPI) nyligen har tagit fram. Processen för certifiering av arbetsintegrerande sociala företag (ASF) har tagits fram tillsammans med Swedish Standards Institut (SIS). Standarden ställer krav inom följande områden: verksamhetens ändamål och inriktning, finansiella och ekonomiska krav, krav på verksamhetens organisation och oberoende/fristående, krav på personal och kom- petens, ansvar och delaktighet i företaget, krav angående miljömässig hållbarhet, krav på socialt ansvarstagande, krav på ledningssystem och arbetsmiljökrav.
En certifiering är ofta en relativt omfattande process som inne- fattar en bedömning av de processer och rutiner som styr en organi- sations verksamhet. Syftet med den definition utredningen ska före- slå är dock huvudsakligen att kunna avgränsa idéburna aktörer mot kommersiella sådana. Såväl definitionen som förfarandet behöver vara förutsebart och lätt att tillämpa. Det är viktigt att den admini- strativa bördan blir så begränsad som möjligt, så att den inte av- skräcker idéburna aktörer från att ansöka. Med dessa utgångspunk- ter bedömer utredningen att certifiering inte är aktuellt utan att det är ett registreringsförfarande som är det mest ändamålsenliga. Det finns dock inget som hindrar att sektorn själv tar fram egna certifier-
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
ingar inom olika områden, såsom SKOOPI gjort, om det finns behov av detta.
Registrering
Aktiebolagsregistret
Enligt 27 kap. 1 § aktiebolagslagen ska Bolagsverket föra ett aktie- bolagsregister för registrering enligt ABL eller annan författning. Ett aktiebolag har rätt att bli registrerat, om det har bildats och organi- serats i överensstämmelse med lagens föreskrifter och detta har styrkts inför registreringsmyndigheten med de uppgifter och hand- lingar som särskilt föreskrivs i lagen.
Registreringssystemet garanterar en viss legalitetskontroll av åtgär- der som ett aktiebolag företar. Genom systemet kan intresset av att kunna kontrollera att bolaget har bildats i behörig ordning tillgodo- ses. Systemet åstadkommer också en kontroll av att bolagsordningens bestämmelser inte strider mot ABL eller annan författning, att bolags- ordningens föreskrifter inte är sinsemellan motstridiga och att beslut som ska registreras inte har fått en avfattning som gör dem i något viktigare hänseende otydliga eller vilseledande. Vidare medför regi- streringssystemet publicitet. Aktiebolagsregistret är offentligt.
Alla aktiebolag ska registreras i aktiebolagsregistret. Där registre- ras även ett stort antal uppgifter hänförliga till bolaget, t.ex. upp- gifter om styrelseledamöter och revisorer i bolaget. Enligt 8 kap. 3 c § årsredovisningslagen (1995:1554) ska även årsredovisningar och revi- sionsberättelser registreras i aktiebolagsregistret.
Registret förs med automatiserad behandling. Närmare anvis- ningar om aktiebolagsregistrets innehåll finns i 2 kap. aktiebolags- förordningen (2005:559).
Bolagsverkets prövning är formellt inte begränsad till förenlig- heten med vissa bestämda författningar men torde i praktiken komma att inriktas på förenligheten med bestämmelserna i aktiebolagslagen, aktiebolagsförordningen, årsredovisningslagen och lagen (2018:1659) om företagsnamn. Vidden av Bolagsverkets prövning påverkas av det stora antalet registreringsärenden liksom av det förhållandet att vissa uppgifter som gäller ett bolagsbeslut i praktiken inte är gransknings- bara.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag)
De så kallade svb-bolagen registreras i aktiebolagsregistret. Företags- namnet för ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ska följas av beteckningen (svb), om det inte av bolagets företagsnamn framgår att det är ett sådant aktiebolag (32 kap. 17 § ABL). I bolags- ordningen ska det anges att bolaget ska vara ett aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning (32 kap. 2 § ABL). Bolagsverket ska inför registreringen kontrollera att bolagsordningen har det spe- ciella innehåll som krävs. Uppfyller inte bolagsordningen lagens krav eller innehåller den motstridiga uppgifter, föreligger hinder mot regi- strering. Bolagsverket ska då enligt aktiebolagslagens generella regler förelägga den som gjort registreringsanmälan att yttra sig i frågan eller vidta rättelse inom viss tid. I sista hand ska Bolagsverket i ett sådant fall vägra registrering av bolaget.88 När ett aktiebolag registreras, antecknar Bolagsverket uppgift om bolagskategori i aktiebolagsregi- stret. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning är därför, liksom exempelvis publika respektive privata aktiebolag, sökbara i aktiebolagsregistret.
Föreningsregistret
Enligt 19 kap. 1 § lagen om ekonomiska föreningar ska Bolagsverket föra ett föreningsregister. Systemet för registrering av ekonomiska föreningar har, liksom för aktiebolagen, betydelse dels genom den legalitetskontroll av föreningarna som det medför, dels genom den publicitet som följer med systemet. Genom registreringsförfarandet sker en kontroll av att föreningen motsvarar de rättsliga kriterierna för en ekonomisk förening och att den därmed kan få den rättssub- jektivitet som uppkommer genom registreringen. Systemet medför också en kontroll av att stadgarnas bestämmelser inte strider mot de regler som lagen uppställer till skydd för medlemmar eller borge- närer och andra enskilda. Tidigare registrerades de ekonomiska före- ningarna hos länsstyrelserna. Patent- och registreringsverket övertog 1993 uppgiften att registrera ekonomiska föreningar och sedan år 2002 är Bolagsverket registreringsmyndighet.
88Prop. 2004/05:178, s. 26 f.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Vid sidan av kravet på registrering av den ekonomiska föreningen som sådan (se 2 kap. 2 §) innehåller föreningslagen ett flertal bestäm- melser om att uppgifter ska anmälas för registrering, t.ex. beslut om ändring av stadgarna (se 3 kap. 5 §), vem som har utsetts till styrelse- ledamot (se 7 kap. 44 §) och vem som har utsetts till revisor (se 8 kap. 51 §). Bestämmelser om registrering finns också i bl.a. i bostads- rättslagen (1991:614) och i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt. De närmare anvisningarna om hur föreningsregistret ska föras finns i 3 kap. förordningen (2018:759) om ekonomiska föreningar.
Ideella föreningar
Det finns som konstaterats tidigare inget krav på registrering för att en ideell förening ska ha rättskapacitet. Därför finns inte heller något komplett register över ideella föreningar. Det finns dock ett syste- matiskt register över alla ideella föreningar som har ett organisa- tionsnummer. Det är SCB:s allmänna företagsregister. Detta register uppdateras kontinuerligt med uppgifter från Skatteverket, Bolags- verket och SCB:s egna utredningar. Ett organisationsnummer kan en ideell förening ansöka om hos Skatteverket. En ideell förening som utövar näringsverksamhet kan, som tidigare nämnts, även regi- strera sig hos Bolagsverket för att skydda föreningsnamnet. En när- ingsidkare som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyldig att upp- rätta en årsredovisning måste ansöka om en sådan registrering hos Bolagsverket.
Registrerade trossamfund
Kammarkollegiet ska enligt 2 § förordningen (1999:731) om regi- strering av trossamfund avgöra frågor om registrering av trossam- fund och ansvara för registret över trossamfund. Ett trossamfund ska på egen begäran registreras om det finns stadgar som bestämmer trossamfundets ändamål och hur beslut fattas om trossamfundets angelägenheter, samt om det finns en styrelse eller motsvarande organ. Ett trossamfund får registreras bara om dess namn är ägnat att sär- skilja trossamfundets verksamhet från andras. Registreringen ger rätts- kapacitet som registrerat trossamfund och innebär ett skydd av namnet.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Stiftelseregistret
Enligt 10 kap. 1 § stiftelselagen ska en stiftelse vara registrerad. Registreringsmyndighet för en stiftelse är den länsstyrelse som reger- ingen har bestämt är tillsynsmyndighet i länet. Enligt samma bestäm- melse ska ett stiftelseregister föras hos registreringsmyndigheten. Om en länsstyrelse är registreringsmyndighet i flera län, ska den läns- styrelsen föra ett gemensamt register för registreringar i dessa län. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om ingivning av anmälningar i registrerings- ärenden.
I förarbetena till stiftelselagen uttalades att kopplingen mellan registrering och tillsyn talade för att lägga ansvaret för registreringen hos länsstyrelserna i stället för hos det dåvarande Patent- och regi- streringsverket. Om ansvaret för registreringen lades på Patent- och registreringsverket, skulle frågan om en viss ”stiftelse” rättsligt sett verkligen är en stiftelse eller inte komma att bli föremål för bedöm- ning av två skilda myndigheter. Ansvaret för registreringen borde därför enligt regeringen ligga på samma myndighet som har till upp- gift att utöva tillsyn över stiftelsen. Ansvaret lades således på läns- styrelserna.89 Stiftelseregistret förs hos var och en av de sju ansvariga länsstyrelserna med hjälp av automatisk databehandling. En anmälan om registrering av en stiftelse ska innehålla uppgifter om bl.a. sty- relseledamöternas eller förvaltarens namn, person- eller organisa- tionsnummer, postadress och telefon (se 10 kap. 2 § andra stycket). Dessa uppgifter ska föras in i stiftelseregistret. Vidare registreras bl.a. uppgifter om stiftelsens ändamål och, när det gäller stiftelser som utövar näringsverksamhet, näringsverksamhetens art. Uppgif- ter om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion, som lämnas till följd av bestämmelser om anmälningsskyldighet för likvidatorer och domstolar, förs också in i registret.
Stiftelseregistret förs av följande sju länsstyrelser:
1.Länsstyrelsen i Stockholms län
2.Länsstyrelsen i Östergötlands län
3.Länsstyrelsen i Skåne län
4.Länsstyrelsen i Västra Götalands län
89Prop. 2008/09:84, s. 28.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
5.Länsstyrelsen i Dalarnas län
6.Länsstyrelsen i Västernorrlands län
7.Länsstyrelsen i Norrbottens län
Något centralt register motsvarande det som Bolagsverket för av- seende aktiebolag och ekonomiska föreningar finns inte. De stiftelse- register som länsstyrelserna har utvecklat har dock en gemensam databas. I stiftelseförordningen (1995:1280) finns en mängd bestäm- melser om vilka uppgifter som ska finnas i stiftelseregistret, vilka handlingar som ska ges in till länsstyrelsen osv.
Registret över idéburna aktörer
Registreringen i registret över idéburna aktörer i offentligt finansie- rad välfärdsverksamhet föreslås inte att vara knuten till de juridiska personernas rättskapacitet, så som är fallet med aktiebolag och eko- nomiska föreningar. I stället är syftet med registreringen bland annat att andra regelverk och beslut ska kunna knytas till de organisationer som finns i registret. Att vara en registrerad idéburen aktör ska även, exempelvis när det gäller förslaget om att under vissa förutsättningar kunna reservera upphandlingar, kunna användas som ett bevismedel för att kriterierna är uppfyllda. I andra länder som har en definition av idéburna aktörer, eller motsvarande har den oftast kopplats till särskilda skatteregler. Det gäller t.ex. Italien, Spanien och Portugal.
För att bli registrerad ska den idéburna aktören uppfylla krite- rierna i definitionen av idéburna aktörer i offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, se avsnitt 5.4.3. Att den idéburna aktören har ett syfte som är oegennyttigt ska framgå av aktörens stadgar, bolags- ordning, urkund eller motsvarande handling. Ytterligare krav på vad som ska framgå i dessa handlingar redogörs för i avsnitt 5.4.6.
Det behöver inte finnas någon heltäckande information i detta register eftersom aktörerna även kommer att finnas registrerade i t.ex. föreningsregistret, aktiebolagsregistret och SCB:s register. Ut- redningen bedömer att de uppgifter som bör finnas i registret över idéburna aktörer i välfärden är den idéburna aktörens namn och post- adress, aktörens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling, en kontaktperson som är behörig att företräda aktören i frågor om registrering samt kontaktpersonens namn, postadress och
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
personnummer eller samordningsnummer. Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas för registrering.
När det gäller avgifter för registreringen föreslår utredningen att regeringen eller, om regeringen så bestämmer, registermyndigheten ska få meddela föreskrifter om avgifter för registerhållning enligt lagen. Avgiften skulle kunna bestå av en årlig registerhållningsavgift. Huvudregeln enligt avgiftsförordningen (1992:191) är att avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kost- nadstäckning). Denna regel gäller om inte regeringen föreskriver något annat.
Det är av stor vikt att avgifterna inte blir för höga eftersom många, särskilt små, idéburna aktörer då kan bli avskräckta från att ansöka om registrering. Enligt utredningens beräkningar i kap. 12 kommer avgifterna om de fastställs enligt principen om full kostnadstäckning att hamna på en nivå som utredningen bedömer rimlig även för små aktörer. Detta under förutsättning att det blir länsstyrelserna, se när- mare nedan om utredningens bedömning i denna fråga, som blir registermyndigheter eftersom de då kan använda en del befintlig it- infrastruktur och upparbetad kompetens.
Tillsyn
Registret över idéburna aktörer kommer som nämnts ovan att ha en annan funktion än de register som finns över olika typer av associa- tionsformer. De flesta registrerade idéburna aktörer kommer att finnas i andra register och även att omfattas av regler och tillsyn som gäller för respektive associationsform.
När det gäller stiftelser är det, som framgått ovan, vissa av reger- ingen utpekade länsstyrelser som är tillsynsmyndigheter över stif- telserna. Dessa länsstyrelser är också registreringsmyndigheter.
Tillsynsmyndigheten ska enligt 9 kap. 3 § stiftelselagen ingripa, om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av stif- telsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestäm- melserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot eller förvaltaren annars missköter sitt uppdrag. Tillsynsmyndigheten får begära in handlingar eller upplysningar från stiftelsen, kalla till och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse eller förvaltare, samt om sär-
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
skild anledning föreligger utföra inspektion hos stiftelsen på tid och sätt som myndigheten bestämmer (9 kap. 4 §).
Tillsynsmyndigheten har utöver detta flera andra möjligheter och skyldigheter vid utövandet av stiftelsetillsynen. Länsstyrelsernas an- svar och befogenheter när det gäller stiftelser är alltså förhållandevis omfattade.
För registrerade trossamfund finns inga särskilda bestämmelser om tillsyn, däremot ska registreringsmyndigheten besluta att tros- samfundet ska gå i likvidation om de krav som gäller för registrering inte längre är uppfyllda, om likvidationsskyldighet föreligger enligt stadgarna, eller om samfundet har försatts i konkurs som har avslu- tats med överskott. Registreringsmyndigheten ska då förordna en likvidator.
När det gäller ekonomiska föreningar så ska sådana precis som aktiebolag ha en revisor, i vissa fall en auktoriserad sådan. Revisorn ska granska föreningens årsredovisning och bokföring samt styrel- sens och den verkställande direktörens förvaltning. Bolagsverket kan under vissa förutsättningar besluta om tvångslikvidation av föreningen. Även allmän domstol kan besluta att en förening ska gå i likvidation. Detta ska ske bland annat om föreningens verksamhet drivs på ett sätt som uppenbarligen inte motsvarar de förutsättningar under vilka föreningen har registrerats.
I förarbetena till de särskilda reglerna i aktiebolagslagen om svb- bolag fördes resonemang om det eventuella behovet av att skapa ett kontrollorgan för sådana aktiebolag.90 Regeringen konstaterade att bolagens revisor redan enligt aktiebolagslagens allmänna regler bland annat skulle kontrollera att ett aktiebolag inte har gjort några värde- överföringar m.m. i strid med lagens regler. Regeringen ansåg dock att det fanns skäl att lägga särskild vikt vid granskningen för den nya typen av aktiebolag. En bestämmelse om att revisorn särskilt ska granska att bolaget inte överträtt reglerna om värdeöverföringar och överföringar inom koncern infördes därför (32 kap. 3 § andra stycket).
En särskild fråga var enligt regeringen om det fanns anledning att tillskapa ett nytt kontrollorgan för att säkerställa att aktiebolag av det nya slaget följde reglerna om begränsad vinstutdelning etc. Ut- redningen, som föregick förslaget, hade gjort bedömningen att svb- bolagen skulle få en mycket begränsad användning. Regeringen fram-
90Prop. 2004/05:178, s. 43 f.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
höll att det som föreslogs var associationsrättsliga regler för ett nytt slag av aktiebolag. I det sammanhanget fanns det enligt regeringen knappast tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt kontrollorgan eller att införa några ytterligare kontrollfunktioner. Om det skulle bli aktuellt att knyta möjligheten att få tillstånd eller förmåner till att en viss verksamhet drivs som ett aktiebolag av det nya slaget, kunde det dock enligt förarbetena finnas anledning att för varje område pröva om några särskilda kontrollfunktioner borde tillskapas eller om kompletterande regler behövdes.
Även denna utrednings förslag innebär att regler införs om värde- överföringar. Till skillnad från aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning föreslås även att definitionen ska kunna användas av exempelvis kommuner för att, om de så finner lämpligt, kunna knyta vissa möjligheter till att organisationen är en registrerad idéburen aktör i välfärden. Också när det gäller förordningar om statsbidrag kan definitionen komma att användas.
För att registret ska få tillräcklig trovärdighet bör ett kontroll- organ säkerställa att aktörerna även efter själva registreringen följer kraven på att få vara registrerad idéburen aktör, framför allt reglerna om värdeöverföring.
Det bör därför införas bestämmelser i lagen om att registermyn- digheten ska utöva tillsyn över registret. En registrerad idéburen aktör ska enligt förslaget vara skyldig att på registermyndighetens begäran lämna sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten. Registermyndigheten ska vidare få meddela de förelägganden som behövs för att lagen eller de föreskrifter som har meddelats i anslut- ning till lagen ska följas. Utredningen anser att sådana förelägganden ska få förenas med vite. Registermyndigheten ska även få besluta att en idéburen aktör som inte har följt ett sådant föreläggande ska avregistreras.
Ansvarig myndighet
Av effektivitetsskäl anser utredningen att det är lämpligt att den myn- dighet som ska ansvara för kontrollen av att kriterierna efterlevs också är registermyndighet.
De flesta register över juridiska personer förs av Bolagsverket. I Bolagsverkets nuvarande uppgifter ingår dock inte kontinuerlig
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
uppföljning och tillsyn utan framför allt frågor som är kopplade till själva registreringen. Ett ansvar att kontrollera efterlevnaden av be- stämmelser om värdeöverföringar m.m. skulle därför innebära en delvis ny typ av uppgift för Bolagsverket.
Utredningens bedömning är att såväl uppgiften att kontrollera efter- levnaden av kriterierna i definitionen som ansvaret för själva registret bör ligga på länsstyrelserna, vilka redan har ansvar för tillsyn och regi- ster över stiftelserna. Länsstyrelserna har även uppgifter som rör värde- överföringar i kommunala bostadsaktiebolag. Ett allmännyttigt kom- munalt bostadsaktiebolag ska skriftligen varje år till länsstyrelsen lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar och hur de har beräknats.91 Länsstyrelsen ska i en årlig rapport sammanställa uppgifterna och lämna dessa till Boverket.92 Det innebär att länsstyrelserna redan har erfarenheter av liknande frågeställningar. Vissa länsstyrelser har dess- utom ansvar för frågor om penningtvätt. Även erfarenheterna från detta arbete kan vara värdefullt i sammanhanget.
När det gäller vilka länsstyrelser som bör vara ansvariga för registret om idéburna aktörer i välfärden så bör det enligt utredningens mening vara samma länsstyrelser som är tillsyns- och registreringsmyndig- heter för stiftelserna.
Uppgifter som registermyndigheten behöver
För att underlätta myndighetens kontroll av efterlevnaden föreslår utredningen som framgått ovan att en registrerad idéburen aktör skriftligen varje år till myndigheten ska lämna uppgifter om huruvida några tillåtna värdeöverföringar har beslutats och i så fall vilka.
De uppgifter som ska skickas in till registermyndigheten bör vara sådana uppgifter som krävs för att myndigheten ska kunna bedöma om kriterierna i definitionen är uppfyllda. Det behöver inte vara fråga om någon heltäckande information i detta register eftersom aktörerna även kommer att finnas registrerade i t.ex. föreningsregi- stret, aktiebolagsregistret och SCB:s register. Vilka uppgifter som krävs bör enligt utredningen framgå i förordning.
916 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och 2 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
923 § samma förordning.
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
Bedömningen är att följande uppgifter behöver skickas in:
–Organisationsnummer
–Stadgar, bolagsordning, urkund eller dylikt varav det framgår vilket oegennyttigt syfte organisationen har
–Uppgifter om styrelsen
–Uppgift om vem som är kontaktperson i organisationen
–Uppgifter om vilket eller vilka välfärdsområden som organisatio- nen bedriver eller har för avsikt att bedriva verksamhet inom, samt
–Årligen uppgifter om värdeöverföringar. Vilka, om några, sådana som har gjorts och till vilken registrerad idéburen aktör eller till vilken forskning.
De flesta av dessa uppgifter behöver bara skickas in vid registrerings- tillfället och när det sker eventuella ändringar som behöver anmälas.
5.4.6Avregistrering och fortsatt begränsning av värdeöverföringar
Utredningens förslag: Registermyndigheten ska besluta att den idéburna aktören ska avregistreras om de krav som gäller för registrering inte längre är uppfyllda.
En idéburen aktör ska på egen begäran avregistreras av register- myndigheten även om kraven för registrering fortfarande är upp- fyllda.
Efter ett beslut om avregistrering ska begränsningen beträffande värdeöverföringar fortfarande gälla under en tidsperiod om fem år.
En registrerad idéburen aktör ska ha en bestämmelse i stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling som anger att kvar- varande tillgångar vid aktörens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar. Detsamma ska gälla under tidsperioden om fem år efter avregi- strering.
För stiftelser ska dock i stället gälla vad som anges i 7 kap. 11 § stiftelselagen (1994:1220).
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Om en idéburen aktör inte längre uppfyller kraven för att få vara registrerad enligt lagen ska den juridiska personen enligt utredningens förslag avregistreras. Detsamma ska gälla om en aktör trots att krite- rierna är uppfyllda inte längre önskar vara kvar i registret.
I utredningens uppdrag ligger att utreda vilka risker det finns för att en definition av idéburna aktörer i välfärden missbrukas av oseriösa aktörer och hur ett sådant missbruk kan motverkas. En risk som utredningen har identifierat är att en aktör för att kunna komma i åtnjutande av fördelar förknippade med att vara registrerad i registret ansöker om en sådan registrering och uppfyller kriterierna under en viss tid. Under denna tid kan aktören på grund av sin status som idéburen aktör i välfärden ha tillgodogjort sig medel som ökat dennes tillgångar. Eftersom registreringen är frivillig skulle en oseriös aktör sedan kunna ansöka om avregistrering och omedelbart därefter kunna göra värdeöverföringar i form av exempelvis vinstutdelning till ägarna.
För att motverka detta föreslår utredningen att bestämmelsen om begränsningar av tillåtna värdeöverföringar ska fortsätta att gälla i ytterligare fem år efter avregistreringen. Detta ska gälla oavsett om det är registermyndigheten som beslutat om avregistrering därför att kriterierna inte längre är uppfyllda, eller om det är för att den registre- rade aktören själv begärt det.
Det kan hävdas att fem år är för kort tid eftersom det med denna bestämmelse blir möjligt att göra värdeöverföringar till exempelvis ägare efter denna tidsperiod. Utredningen har dock bedömt att fem år är en tillräckligt lång tid för att motverka missbruk. Denna bestäm- melse bör sedan följas upp och utvärderas.
Bestämmelsen om begränsning av värdeöverföringar gäller även om den registrerade idéburna aktören upplöses genom konkurs eller likvidation. När det gäller ekonomiska föreningar ska enligt före- ningslagen tillgångarna vid en likvidation skiftas enligt vad som an- givits i stadgarna. I ett aktiebolag ska kvarvarande tillgångar enligt ABL skiftas till aktieägarna, om inte något annat anges i bolagsord- ningen.
Utredningen föreslår därför att en registrerad idéburen aktör ska ha en bestämmelse i stadgar, bolagsordning eller motsvarande hand- ling som anger att kvarvarande tillgångar vid aktörens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar. Detta ska gälla såväl registrerade idéburna aktörer
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
som de aktörer som under en tidsperiod om fem år efter avregistrer- ing omfattas av begränsningen av värdeöverföringar.
För stiftelser finns bestämmelser om vad som gäller vid likvida- tion i 7 kap. 11 § stiftelselagen. Enligt denna bestämmelse ska lik- vidatorerna när alla skulder blivit betalda, använda återstående till- gångar för det ändamål vartill de är bestämda eller för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar detta. Om det inte är möjligt att använda tillgångarna på detta sätt, ska de överlämnas till Allmänna arvsfonden. Utredningen finner att denna reglering är tillräcklig för att uppfylla syftet med begränsningen av värdeöverföringar vid en likvidation. För stiftelser ska det därför räcka med att bestämmelsen i stiftelselagen tillämpas.
Utredningen har även övervägt andra alternativ till hur missbruk av definitionen skulle kunna motverkas, se nedan.
5.4.7Andra alternativ för att motverka missbruk som utredningen har övervägt
Överlåtelseförbud
Ett alternativ skulle kunna vara att införa ett förbud mot att en registrerad idéburen aktör kan bli föremål för överlåtelse. Det skulle för ett aktiebolag innebära att aktier i ett bolag som är registrerat som en idéburen aktör inte skulle kunna överlåtas. Ett överlåtelse- förbud kan dock inte omfatta en ideell förening eftersom sådana sak- nar ägare. Stiftelser och trossamfund saknar också ägare och kan följ- aktligen inte heller överlåtas. När det gäller ekonomiska föreningar kan andelarna i föreningen i regel överlåtas och som utgångspunkt har den som tagit över en andel rätt att bli medlem i föreningen. Det är alltså möjligt att ”överlåta föreningen” genom att genomföra ett medlemsbyte. Det skulle kunna motverkas med ett överlåtelseför- bud. En sådan reglering skulle dock riskera att bli komplicerad efter- som regleringen skulle behöva ta hänsyn till att det kan finnas legi- tima orsaker för någon att vilja lämna en ekonomisk förening. Det innebär att ett överlåtelseförbud som gäller den juridiska personen i praktiken endast skulle kunna träffa aktiebolag. Ett överlåtelseför- bud rörande aktier i ett aktiebolag hindrar dock inte en idéburen aktör från att sälja tillgångarna i aktiebolaget. På så sätt kan den verk- samhet som bedrevs av den idéburna aktören genom en sådan för-
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
säljning i stället bedrivas av en vinstdrivande aktör under förutsätt- ning att denna uppfyller förutsättningarna i övrigt för verksamheten. Den registrerade idéburna aktören skulle då endast finnas kvar som ett skal utan tillgångar.
Skulle det då vara möjligt att införa ett överlåtelseförbud för själva verksamheten? Ett överlåtelseförbud som var formulerat på så sätt att tillgångarna i en idéburen aktör belades med överlåtelseförbud skulle innebära betydande inskränkningar i äganderätten och kräva en mängd lagändringar. För lokalhyreskontrakt, vilka ofta är mycket viktigt för en verksamhet, finns exempelvis särskilda regler i jorda- balken om överlåtelser. Ett överlåtelseförbud skulle inte heller träffa den situationen att samma juridiska person (med samma tillgångar) beslutar sig för att börja bedriva verksamheten med vinstsyfte i stället för ett oegennyttigt syfte.
Ett överlåtelseförbud är enligt utredningen vare sig en proportionell eller lämplig åtgärd för att stävja eventuella missbruk av definitionen.
Avregistrering i kombination med förbud mot överföring av värdeökning
En idéburen aktör som inte längre önskar omfattas av definitionen ska som framgått ovan kunna avregistreras. Ett alternativ till en fem- årsbegränsning när det gäller värdeöverföringar skulle kunna vara att värdeökningen som skett i aktören under den tid den varit registre- rad på något sätt ska stanna kvar i sektorn. Det skulle kunna ske genom att värdeökningen antingen fördelas till en registrerad idé- buren aktör som pekats ut i stadgar, bolagsordning eller liknande dokument eller, om sådan saknas, till Allmänna arvsfonden. En sådan lösning har man valt i Italien.
Denna lösning skulle innebära att en idéburen aktör som inte längre önskar bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet skulle kunna avregistrera sig men då inte behålla den eventuellt upparbe- tade värdeökningen. Detta alternativ skulle hindra att medel förs över från sektorn till privatpersoner eller kommersiella företag. Av- registrering med förbud mot värdeökning, där värdeökningen ska stanna kvar i sektorn, är dock förenad med betydande svårigheter att beräkna värdeökningen. Det skulle också innebära att alla idéburna aktörer som önskar registrera sin organisation redogör för samtliga tillgångar vid registreringstillfället, vilka sedan skulle kunna använ-
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
das som jämförelsematerial vid en eventuell framtida avregistrering. Det skulle således vara förenat med en hel del administration, både för idéburna aktörer och myndigheter, samt svårigheter att göra sådana beräkningar. Utredningen har bedömt att det inte är en lämp- lig metod för att motverka missbruk.
Likvidation vid avregistrering
Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att en idéburen aktör som inte längre uppfyller kriterierna eller önskar vara registrerad ska likvideras enligt de regler som gäller för respektive associationsform.
Vid likvidationen skulle då, efter att alla kända skulder har beta- lats, de medel som återstår tillfalla en eller flera registrerade idéburna aktörer som pekats ut i stadgar, urkund eller bolagsordning. I avsak- nad av utpekad organisation, eller om den utpekade organisationen inte längre är registrerad, skulle medlen exempelvis tillfalla Allmänna arvsfonden.
Likvidation är en mycket ingripande åtgärd. Med registreringen kan en del fördelar följa för en registrerad idéburen aktör. Likvida- tion skulle dock vara ett omfattande ingrepp i en organisation om det exempelvis är fråga om att organisationen i och för sig önskar fortsätta verksamheten men inte med offentliga medel. Med sådana möjliga konsekvenser för organisationen finns det en betydande risk att idéburna aktörer inte vågar ansöka om registrering. Likvidation i samband med avregistrering är därför enligt utredningen inte en lämplig åtgärd.
5.4.8Sanktioner
Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om värdeöverföringar ska kunna dömas till böter.
Missbruk av definitionen kopplat till exempelvis bidragsgivning och offentlig upphandling kommer i många fall att vara möjliga att beivra genom villkor för den offentliga finansieringen. Om ett villkor för att få ta emot ett bidrag är att mottagaren ska vara en idéburen aktör
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
enligt utredningens definition och det visar sig att det exempelvis har gjorts värdeöverföringar i strid med definitionen så kan det leda till återkrav av mottagna bidrag. Om villkoret för att lämna anbud i en offentlig upphandling är att utföraren av tjänsten är en idéburen aktör inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet (även om det inte finns krav på registrering) kan det bli fråga om avtalsbrott för det fall att kriterierna inte efterlevts. Det kan dock tänkas att det finns situationer där det inte går att beivra ett missbruk genom sådana villkor för finansieringen.
Vidare har utredningen funnit att bestämmelsen om värdeöver- föringar även ska gälla i fem år efter en eventuell avregistrering ur registret. När det gäller denna bestämmelse finns det inga andra regel- verk som kan tillämpas för att beivra en överträdelse. Om syftet från början har varit att tillskansa sig medel som sedan ska delas ut i strid med detta villkor skulle handlandet möjligen kunna omfattas av vissa av brottsbalkens bestämmelser, exempelvis bedrägeri. I sådant fall måste dock ett sådant uppsåt kunna visas. Utredningen finner det angeläget att det går att beivra även situationer där det inte går att klargöra att det från början, i samband med mottagandet av medel funnits ett sådant syfte. Exempelvis kan en förening ha tagits över av andra personer som vill dela ut föreningens tillgångar. Om det inte införs en särskild sanktion som omfattar detta förfarande, blir femårsregeln ovan verkningslös. Utredningen finner därför att det måste införas en särskild sanktion för den som bryter mot begräns- ningarna av värdeöverföringar i lagen.
En sanktion som skulle kunna vara aktuell är att införa en mot- svarighet till den återbäringsskyldighet och det bristtäckningsansvar vid olaglig värdeöverföring som finns i aktiebolagslagen. Dessa regler går ut på att en aktieägare eller någon utomstående under vissa förut- sättningar kan vara skyldig att till bolaget återbära vad han eller hon har uppburit. För brist som uppkommer vid återbäringen svarar de som medverkat till beslutet om utbetalningen eller till verkställandet av beslutet. Det är bolaget som ska kräva tillbaka medlen. Det följer av styrelsens ansvar för förvaltningen av bolagets angelägenheter att det är styrelsen som för bolagets talan om återbäringsskyldighet.
I 12 kap. 7 § lagen om ekonomiska föreningar finns en liknande bestämmelse. Om en värdeöverföring har gjorts i strid med 12 kap. eller 13–15 kap., ska mottagaren återlämna det som han eller hon har tagit emot, om föreningen visar att han eller hon insåg eller borde ha
SOU 2019:56 |
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
insett att värdeöverföringen stod i strid med lagen. I 12 kap. 8 § stadgas att om det uppstår en brist vid återbäring enligt 7 §, är de personer som har medverkat till beslutet om värdeöverföringen ansvariga för bristen.
I dessa lagar fyller dock bestämmelserna om olagliga värdeöver- föringar ett annat syfte än i det föreslagna registret.
I de missbrukssituationer som här avses, exempelvis att den regi- strerade idéburna aktören tagits över av personer som delar ut med- len i strid med bestämmelsen om värdeöverföringar, är det inte tro- ligt att föreningens styrelse skulle rikta ett krav om återbäring mot den idéburna aktören. Registreringen av idéburna aktörer handlar om att identifiera dem och särskilja dem från andra aktörer och utgångs- punkten för detta är den särart och det mervärde som de bidrar med inom välfärden. Skulle företrädare för en organisation utnyttja defi- nitionen i ett syfte att berika sig själva skulle det påverka förtroendet för sektorn i stort men också för definitionen och registret. Det är således viktigt att motverka missbruk av systemet och att sådant kan beivras med effektiva och kännbara sanktioner.
Utredningen finner därför skäl att, trots att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet, straffbelägga överträdelser av bestämmel- serna om värdeöverföringar i den föreslagna lagen. Den som bryter mot bestämmelserna om värdeöverföringar ska enligt utredningens förslag kunna dömas till böter. När det gäller subjektiva rekvisit ska det krävas uppsåt eller oaktsamhet. En sådan kriminalisering har också den fördelen att det blir möjligt att besluta om företagsbot, i de fall övriga förutsättningar för detta är uppfyllda.
5.4.9Överklagande
Utredningens förslag: Beslut av registermyndigheten ska få över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol inom två månader från beslutets dag när det gäller beslut att skriva av eller avslå en ansökan om registrering och vid beslut om avregistrering. Beslut om att meddela förelägganden ska få överklagas hos allmän förvaltnings- domstol inom tre veckor från delgivning av beslutet.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden |
SOU 2019:56 |
Det bör enligt utredningens mening vara möjligt att överklaga beslut om att skriva av eller avslå en ansökan om registrering samt beslut om avregistrering. Överklagandefristen för dessa beslut bör liksom när det gäller denna typ av beslut i aktiebolagslagen, lagen om eko- nomiska föreningar och lagen om trossamfund vara två månader från beslutets dag.
Även beslut om att meddela förelägganden bör kunna överklagas. I dessa fall bör överklagandefristen vara tre veckor från delgivning av beslutet.
6Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet
Den EU-rättsliga regleringen avgör vilket utrymme som finns för utredningen att enligt uppdraget ta fram förslag som syftar till att främja idéburna aktörer i välfärden. De EU-rättsliga regelverk som har störst betydelse i detta avseende är upphandlings- och statsstöds- reglerna som är en del av reglerna om fri rörlighet för tjänster och den gemensamma konkurrensrätten.
Utredningen har bland annat i uppdrag att kartlägga och analy- sera hur icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse regleras i andra länder inom EES samt analysera och lämna förslag på hur det ut- rymme som finns inom EU-rätten för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse kan tillämpas i en svensk välfärdskontext.
6.1Grundläggande principer för EU:s inre marknad
Bestämmelserna om upprättandet av en gemensam inre marknad finns i artikel 26 i fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt (EUF-fördraget). Enlig artikel 26.2 ska den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i för- dragen. Den del av den inre marknaden som är relevant för denna utredning är bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster, som finns i artiklarna 56 och 57 i EUF-fördraget. Enligt artikel 56 ska inskränk- ningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas. Som ”tjänster” i fördragens mening ska enligt artikel 57 anses presta- tioner som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och
199
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
personer. Det finns även en bestämmelse om etableringsfrihet som förbjuder inskränkningar för medborgare att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium (artikel 49) och ett förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet (artikel 18).
Principen om icke-diskriminering kommer från det allmänna diskrimineringsförbudet på grund av nationalitet, förbudet mot in- skränkningar i de fyra friheterna, förbudet mot fiskal diskriminering, förbudet mot könsdiskriminering samt förbudet mot diskriminering inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Utifrån denna princip har EU-domstolen härlett principen om likabehandling som innebär att lika fall ska behandlas lika och olika behandlas olika om det inte finns objektivt godtagbara skäl för särbehandling. Likabehand- lings- och icke-diskrimineringsprinciperna innebär att företag, varor, tjänster, arbetstagare och kapital oberoende av etableringsland ska ges samma förutsättningar. Även dold diskriminering, dvs. om effekten av en åtgärd innebär diskriminering och inte dess syfte, är förbjuden.
Förutom icke-diskrimineringsprincipen och likabehandlingsprinci- pen är principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet viktiga centrala rättsprinciper när EU-rätten ska tolkas. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats myndigheter gäller också i övriga EU- och EES-länder. Proportionalitetsprincipen är ett kontrollinstrument för att se till att legitima handelsbegränsningar inte blir för långtgå- ende.1 Den innebär att åtgärder som vidtas ska vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen.2 Finns det mindre ingripande åtgärder att tillgå ska dessa användas.
När det gäller offentlig upphandling tillkommer principen om öppenhet eller transparens. Den innebär att upphandlingar ska präg- las av öppenhet, att uppgifter inte får hemlighållas, att upphandlingar ska annonseras och att leverantörer som deltagit i en upphandling ska informeras om resultatet. De grundläggande principernas innebörd kan variera beroende på vilket rättsområde de tillämpas på.
Det finns dock i fördraget vissa undantag från dessa principer. Exempelvis ska enligt artikel 52 (gäller även tjänster enligt artikel 62) bestämmelser och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa inte
1EU-rättslig metod – Teori och genomslag i svensk rättstillämpning, Jörgen Hettne, Ida Otken Eriksson, andra upp 201l, Norstedts juridik, s. 102.
2Mål C-55/94 Gebhard, punkt 37.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. I artikel 36 i EUF-fördraget finns en uppräkning av de skäl som kan utgöra grund för att inskränka den fria rörligheten för varor och i artikel 4.8 i tjänstedirektivet (2006/123/EG) anges exempel på vad som EU-domstolen i sin rättspraxis har bedömt som tvingande hän- syn på grund av ett allmänintresse. Dessa bestämmelser, samt EU-dom- stolens praxis i allmänhet när det gäller tvingande hänsyn till allmän- intresset, bör enligt Högsta förvaltningsdomstolen kunna tjäna som vägledning även när begreppet används i upphandlingssammanhang.3
6.1.1Tjänstedirektivet
Syftet med tjänstedirektivet4 är att utveckla den inre marknaden, att stimulera tjänstesektorn genom att förenkla etablering så att både företag och konsumenter ska kunna dra full nytta av de möjligheter som finns i denna sektor. Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om administrativ förenkling, om tillstånd och om tillståndsförfaran- den, vissa andra krav på etablering samt fri rörlighet för tjänsteverk- samhet. Vidare innehåller det bestämmelser om tjänstemottagarnas rättigheter, tjänsternas kvalitet och om myndighetssamarbete mellan medlemsstaterna. I lag (2009:1079) om tjänster på den inre markna- den genomförs flertalet bestämmelser i EU:s tjänstedirektiv. I lagen anges att behöriga myndigheter ska verka för att direktivets principer om etableringsfrihet, om frihet att tillhandahålla och motta tjänster, om icke-diskriminering, om nödvändighet och proportionalitet får genomslag i Sverige. Eftersom det finns särskilda författningar för vissa verksamheter finns det även bestämmelser i ett flertal andra lagar som genomför tjänstedirektivet.
I tjänstedirektivet anges att det är tillämpligt på tjänster som till- handahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.5 Begreppet tjänst definieras som prestation som utförs mot ekono- misk ersättning och som inte utgör vara, kapital eller person. Det innebär att icke-ekonomiska tjänster inte omfattas av direktivet.
3Dom meddelad den 9 maj 2019 i Mål nr 2768-18.
4Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.
5Artikel 1 i tjänstedirektivet.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
Med tjänsteleverantör avses fysisk person som är medborgare i ett land inom EES eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och vilken i sin näringsverksamhet erbjuder eller tillhandahåller en tjänst. I skälen till direktivet anges att bestämmelserna i det som rör etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster endast bör tillämpas om den berörda verksamheten är öppen för konkur- rens och att direktivet inte innebär att medlemsstaterna tvingas att liberalisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, att privatisera tjänster eller att avskaffa existerande monopol.6
Ett flertal tjänster är uttryckligen undantagna tillämpningsom- rådet för direktivet. Tjänster som är förbehållna reglerade yrken inom hälso- och sjukvården samt läkemedelstjänster utförda av yrkesverk- samma inom hälso- och sjukvården och som utförs för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd omfattas inte. Tjäns- ter som är förenade med offentlig maktutövning omfattas inte heller av bestämmelserna i direktivet. Vidare omfattas inte sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg7 och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda, och som tillhanda- hålls av eller utförs på uppdrag av stat, kommun eller region, eller av välgörenhetsorganisationer8 erkända av stat, kommun eller region. Skatteområdet är också undantaget.
När tjänstedirektivet skulle genomföras gjorde regeringen en undersökning av gällande författningars överensstämmelse med detta.9 Regeringen bedömde att kraven i artiklarna i tjänstedirektivet10 om att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska vara tydliga och offentliggjorda i förväg, om rätten till domstolsprövning eller annan instans för överklagande och om att negativa beslut ska motiveras får anses uppfyllda i svensk rätt genom regler i regerings- formen och förvaltningslagen.11 Vidare bedömde regeringen att det grundläggande kravet12 att förfarandena och formaliteterna för till- ståndsgivningen ska vara tydliga, offentliggöras i förväg och vara ut-
6Skäl 8 i tjänstedirektivet.
7I skollagen och i andra författningar används begreppet förskola. Lagstiftaren förefaller anse att begreppen är synonyma.
8Arbetsdokument, vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD(2013) 53 final/2,s. 113.
9Ds 2008:75, se bilaga 1.
10Artiklarna 10.2 f) och g), 10.5 och 6, 11.3, 12.1, 13.1 och 2 samt 13.6 och 7 i tjänstedirektivet.
11Prop. 2008/09:187 s. 79.
12Artikel 13.1 i tjänstedirektivet.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
formade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt, kan sägas följa av de allmänna krav på lega- litet, objektivitet och likabehandling som framgår av 1 kap. 1 och 9 §§ regeringsformen. Förvaltningslagens bestämmelser om opartisk- het, snabbhet, skyldighet att motivera beslut, möjligheter att över- klaga negativa beslut och serviceskyldighet m.fl. ansågs uppfylla tjänste- direktivets krav på handläggning av ärenden.13
6.2Tjänster av allmänt intresse
Vissa tjänster anses inom EU vara tjänster av allmänt intresse (services of general interest, SGI). Av kommissionens kvalitetsram för sådana tjänster framgår att det är fråga om tjänster som medlems- staternas myndigheter anser vara av allmänt intresse och som därför är kopplade till särskilda skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.14 De kan erbjudas av staten eller privata företag. Genom Lissabonfördraget lyftes SGI för första gången in som ett legalt begrepp i EU:s primärrätt. I grundfördragen finns ingen definition av tjänster av allmänt intresse utan det ankommer på medlemsstaterna själva att avgöra om en tjänst ska betraktas som en sådan. Enligt artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska unionen och medlemsstaterna var och en inom ramen för sina respektive befogen- heter och inom fördragens tillämpningsområde, sörja för att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (se vidare nästa avsnitt) utförs på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finan- siella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Till Lissabonfördraget fogades även protokoll nr 26 om tjänster av all- mänt intresse.
Det finns tre kategorier av tjänster av allmänt intresse: ekono- miska, icke ekonomiska och sociala.
13Prop. 2008/09:187 s. 80–83.
14Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska Sociala Kommittén samt Regionkommittén, En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, Bryssel den 20.12.2011 KOM(2011)900 slutlig.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
6.2.1Ekonomiska tjänster
Ekonomiska tjänster av allmänt intresse, eller som de också benämns tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan i korthet beskrivas som tjänster av ekonomisk natur som offentliga myndigheter har förenat med vissa skyldigheter. I artikel 106.2 i EUF-fördraget anges följande:
Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara under- kastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån till- lämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.
Ibland används andra begrepp som allmännyttiga tjänster, tjänster i allmänhetens intresse eller offentliga tjänster.15 Dessa begrepp är i stort sett synonyma till rubricerat begrepp. Med ekonomisk verk- samhet avses all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjäns- ter på en marknad.16 Om det finns en marknad eller inte kan skilja sig åt mellan medlemsstater. En myndighets beslut att tillhandahålla en viss tjänst i egen regi utesluter inte att det finns en marknad. Begreppet företag omfattar såväl offentliga som privata aktörer.17
Trots att det förekommer ett rätt stort antal mål i EU-domstolen som rör begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är det svårt att ge exempel på vilka slags tjänster som omfattas av begreppet. Det har att göra med att det varierar stort mellan medlemsstaterna hur de valt att organisera och tillhandahålla offentliga tjänster.
Det är i mål som rör statsstöd som begreppet tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i regel prövas och sällan i andra typer av mål som t.ex. offentlig upphandling. Det har att göra med att frågan i målen ofta rör om en ersättning till en aktör snedvrider konkurren- sen på marknaden eller inte vilket avgör om statsstödsreglerna blir aktuella. Det är sällan en fråga i upphandlingsmål där frågor om till- lämpningsområdet för upphandlingsdirektiven i regel rör de särskilda undantag som finns däri vilka har andra utgångspunkter. Upphand- ling av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas som huvud-
15Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02) och C-280/00 Altmark, punkt 87.
16Se t.ex. de förenade målen C-180/98-C-184/98 Pavlov m.fl. punkt 75.
17Se t.ex. C-41/90 Klaus Höfner punkt 21 och C-35/96 Kommissionen mot Italien, punkt 36.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
regel av upphandlingsdirektiven, se vidare under avsnitt 6.4.1 om tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven.
Enligt praxis från EU-domstolen avser begreppet tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse tjänster som medlemsstaterna har förenat med vissa skyldigheter. Medlemsstaterna säkerställer att tjänsterna utförs till förmån för medborgarna eller det allmänna genom att ut- forma skyldigheter för de aktörer som utför tjänsterna. De villkor som medlemsstaterna fastställer för de företag som utför dessa tjäns- ter är inte nödvändigtvis de som råder på en öppen marknad. Om tillhandahållaren är ett offentligt eller privat företag saknar bety- delse. EU-domstolen har fastställt att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är tjänster som har en särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet.18
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas sålunda av EU:s regler om den inre marknaden samt av konkurrensreglerna. Det innebär att om en leverantör erbjuds ekonomisk ersättning kan reglerna om statsstöd och/eller reglerna om offentlig upphandling bli tilläm- pliga. Även om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas av konkurrensreglerna finns det större möjligheter att ge offentligt stöd till sådana tjänster än för tjänster i övrigt, se vidare avsnitt 6.3.3 och 6.3.5. Varje medlemsstat förfogar över möjligheten att i sin egen rättsordning reglera vissa tjänster i syfte att skydda allmänhetens tillgång till tjänsten. En sådan reglering måste dock utformas i enlig- het med EU:s konkurrens- och inremarknadsregler.
6.2.2Icke-ekonomiska tjänster
Som nämnts ovan fogades till Lissabonfördraget protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse. I artikel 2 i detta protokoll slås det fast att ”Bestämmelserna i fördragen ska inte på något sätt påverka med- lemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art”. Icke-eko- nomiska tjänster av allmänt intresse (non-economic services of gene- ral interest, NESGI) ingår inte i den inre marknaden. De omfattas alltså varken av EU:s regler om statligt stöd eller av upphandlings- regelverket. Vad som är en tjänst av allmänt intresse är det upp till medlemsstaterna att bedöma, så länge det inte är uppenbart fel. Det
18Se t.ex. C-242/95 GT-Link, punkt 51 och C-266/96 Corsica FerriesFrace SA, punkt 45.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
gäller däremot inte frågan om en sådan tjänst till sin karaktär är eko- nomisk eller icke-ekonomisk.
En stor del av all rättspraxis från EU-domstolen när det gäller frågan om gränsdragningen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse hänför sig till konkurrens- och statsstöds- regelverken. Det är oklart vilka generella slutsatser som kan dras från denna praxis såvitt avser tillämpningen av upphandlingsregelverket. På inremarknadsområdet kan begreppet tjänst ha en annan innebörd än vad som följer av det konkurrensrättsliga företagsbegreppet. Högsta förvaltningsdomstolen har den 1 oktober 2019 meddelat prövnings- tillstånd i ett upphandlingsmål såvitt avser frågan om ett avtal, om bl.a. driften av ett äldreboende, som har ingåtts mellan en kommun och en stiftelse inom ramen för ett så kallad idéburet offentligt part- nerskap omfattas av upphandlingslagstiftningen.19
Kommissionen har i ett meddelande20 om tillämpningen av Euro- peiska unionens regler om statligt stöd för ersättning för tillhanda- hållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bland annat redo- gjort för vilken verksamhet som ska ses som ekonomisk respektive icke-ekonomisk. I meddelandet konstaterar kommissionen att för att klargöra distinktionen mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet har domstolen slagit fast att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör ekonomisk verksamhet. Tillämpningen är inte beroende av om enheten har ska- pats för att generera vinst.
Kommissionen konstaterar vidare att eftersom distinktionen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster beror på politiska och ekonomiska särdrag i en viss medlemsstat, är det inte möjligt att upprätta en uttömmande förteckning över verksamheter som utan föregående bedömning inte skulle vara ekonomiska. När det gäller utövandet av offentlig makt framgår dock att om inte den berörda medlemsstaten har beslutat att införa marknadsmekanismer är verk- samheter som i sig utgör en del av befogenheterna att utöva offentlig makt och utförs av staten generellt sett inte ekonomisk verksamhet. Exempel på sådan verksamhet är armén eller polisen.
När det gäller sociala trygghetssystem ska dessa enligt kommis- sionen klassificeras beroende på hur de är inrättade och strukture-
19Mål nr 3165-19.
20Meddelandet från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02).
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
rade i medlemsstaten. Domstolen och tribunalen gör en distinktion mellan ekonomiska system och system baserade på solidaritetsprin- cipen. De senare betraktas som icke-ekonomiska. Det finns även sär- skild praxis som gäller gränsdragningen mellan ekonomiska och icke- ekonomiska tjänster inom hälso- och sjukvård och utbildning, se avsnitt 6.3.3.21
6.2.3Sociala tjänster
Inom EU används även begreppet sociala tjänster av allmänt intresse. Begreppet social tjänst av allmänt intresse definieras varken i EUF- fördraget eller i EU:s sekundärrätt. I kommissionens kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa anges att i begreppet sociala tjänster av allmänt intresse ingår sociala trygghetssystem som täcker de största riskerna i livet och en rad andra viktiga tjänster som till- handahålls direkt till individen och som har en förebyggande roll och främjar social sammanhållning och integration.22 Vidare anförs att även om EU-domstolen inte anser att vissa sociala tjänster (t.ex. lag- stadgade sociala trygghetssystem) utgör ekonomisk verksamhet fram- går det av domstolens rättspraxis att en tjänsts sociala natur i sig inte räcker för att rubricera den som icke-ekonomisk.23 Sociala tjänster kan således vara både av ekonomisk eller icke-ekonomisk karaktär.
Som för andra tjänster av allmänt intresse gäller att det bara är de ekonomiska som omfattas av unionens konkurrensregler. Kommis- sionen har i ett meddelande gett sin syn på sociala tjänster av allmänt intresse.24 Kommissionen menar således att dessa tjänster skiljer sig från andra tjänster av allmänt intresse genom att bl.a. vara starkt kopplade till individen, vilket också gör att lokala myndigheter spelar en viktig roll i tillhandahållandet av dem och för att uppnå en social sammanhållning i Europa.
Förutom rena vårdtjänster menar kommissionen att dels lagstad- gade och kompletterande sociala trygghetssystem som rör hälsa, åldrande, olyckor i arbetet, arbetslöshet, pension och funktionshin- der, dels andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen
21Se även t.ex. C-475/99 Firma Ambulanz Glöckner, punkt 20.
22Kommissionen hänvisar i sin tur till dokumentet Genomförande av gemenskapens Lissabon- program: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen KOM(2006) 177 slutlig, 26.4.2006).
23De förenade målen C180/98 till C-184/98 Pavlov m.fl. punkt 118 och mål C-355/00 Freskot.
24Arbetsdokument Bryssel 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
är att se som sociala tjänster av allmänt intresse. De senare består för det första av hjälp till personer i en svår livs- eller krissituation (t.ex. orsakad av skuldsättning, arbetslöshet, drogberoende eller skilsmässa). För det andra består de också av verksamhet för att se till att de berörda personerna åter kan integreras i samhället (rehabilitering, språkutbild- ning för invandrare) och framför allt på arbetsmarknaden (arbets- träning och återintegrering). Dessa tjänster är ett komplement och stöd för familjer, särskilt för att ta hand om de yngsta och äldsta sam- hällsmedborgarna. För det tredje ingår i dessa tjänster åtgärder som syftar till integration av personer med långvariga hälsoproblem eller funktionshinder. För det fjärde ingår också subventionerade bostä- der för socialt svagare medborgare och grupper. I vissa tjänster kan givetvis alla dessa fyra dimensioner ingå. Meddelandet omfattar inte utbildning.
Enligt Utredningen om en kommunallag för framtiden ger kom- missionen medlemsstaterna större frihet när det gäller att ge stöd för sociala tjänster, vilket visas både genom beslutet i det reviderade Altmark-paketet och genom meddelandet om sociala tjänster av all- mänt intresse.25 Stöden måste dock dels korrekt bedömas ges för en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, dels vara utformade i enlighet med kommissionens regler, se nästa avsnitt.
I och med de nya upphandlingsdirektiven har nya regler om möj- ligheter för medlemsstater att införa en enklare regim för sociala tjänster och vissa andra tjänster införts (se vidare avsnitt 6.4.1). Tidi- gare ansågs sådana tjänster ha ett begränsat gränsöverskridande in- tresse vilket innebar att de omfattades av få bestämmelser i äldre upp- handlingsdirektiv. Begreppet sociala tjänster behöver dock inte vara detsamma i upphandlings- som i andra sammanhang.
25SOU 2015:24, s. 424.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
6.2.4Hur andra medlemsstater har reglerat tjänster av allmänt intresse
Utredningen har valt ut ett antal medlemsstater som bland annat fick besvara följande frågor26:
–Hur har skillnaden mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse använts i det nationella sammanhanget?
–Har begreppet sociala tjänster av allmänt intresse använts i en nationell upphandlingskontext eller i samband med annat ekono- miskt stöd eller subventioner till ideella aktörer inom välfärds- sektorn?
I Tyskland används inte begreppen för att skilja mellan olika tjänster. Vare sig sociallagstiftningen eller den tyska upphandlingslagen inne- håller någon klassificering som utgår från indelningen av tjänster av allmänt intresse. I stället utgår distinktionen från om enskilda är lag- ligen berättigade till tjänsterna eller inte.27
Gränsdragningen mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse har inte reglerats i norsk lagstiftning. Norge följer EES-praxis. EFTA Surveillance Authority (ESA)28 har i två beslut29 prövat om åtgärder var förenliga med bestämmelserna om statsstöd och i dessa prövat om vissa tjäns- ter var ekonomiska eller inte.
I ett beslut från den 7 februari 201830 fann ESA att en planerad stödåtgärd som innebar att personal anställd av ideella organisationer som utför vissa hälso- och barnomsorgstjänster fick samma pensions- villkor som offentliganställda inte utgjorde statligt stöd. Villkoren skulle avse den icke-ekonomiska verksamheten och om aktörerna även bedrev ekonomisk verksamhet gällde de offentliganställdas pensions- villkor inte för den delen av verksamheten. Beslutet grundar sig på följande överväganden. Stödmottagarna är ideella organisationer som tillhandahåller vissa specialiserade hälsotjänster som sjukhustjänster, rehabiliteringstjänster, behandling för alkohol- och drogmissbruk och psykiatrisk tvångsvård. Stödmottagare är även ideella organisationer
26Se kapitel 2 om hur utredningen bedrivit kartläggningsarbetet.
27Se avsnitt 4.3.3.
28Motsvarigheten till kommissionen för EFTA-länderna.
29Case No:77606, Decision No:154/17/COL och Case No: 81382, Decision No: 0178/18/COL.
30Case No:81382, Decision No 0178/18/COL.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
som tillhandahåller vissa tjänster för minderåriga, såsom institu- tioner för placering av barn utanför hemmet och center för föräldrar och barn. Stödet består i att staten täcker pensionskostnader som har uppkommit före år 2010 för dessa organisationer. Den totala kostnaden för stödet bedöms uppgå till 1,1 miljarder norska kronor. ESA konstaterar att statsstödsreglerna inte gäller när enheter utför offentlig maktutövning eller när det handlar om icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse enligt solidaritetsprincipen. ESA anför att enligt EFTA-domstolens rättspraxis måste de särskilda omständig- heter under vilka en verksamhet bedrivs beaktas för att kunna bedöma huruvida icke-offentliga organisationer tillhandahåller ekonomiska tjänster eller om de fullgör sina uppgifter mot allmänheten.
När det gäller ideella organisationer som utför vissa specialiserade hälsotjänster så är i Norge alla de aktuella tjänsterna en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårdssystemet, vilket är direkt finansierat genom socialförsäkringar och andra statliga medel. Tjän- sterna erbjuds antingen helt utan avgift för patienterna eller så betalar patienterna bara en marginell avgift som täcker en liten del av den verkliga kostnaden. Organisationerna utför dessa tjänster till befolk- ningen på uppdrag av staten och de bidrar till att uppfylla statens lagstadgade skyldigheter att erbjuda sådana tjänster av allmänt intresse. Tjänsterna baseras därför på solidaritetsprincipen och är tillgängliga för alla. De anses därför inte ekonomiska till sin natur.31 Detsamma gäller organisationer som utför vissa tjänster åt staten för placering av minderåriga utanför hemmet. Dessa tjänster erbjuds utan avgift som en integrerad del i det nationella hälsosystemet. Många av dessa institutioner har vidare möjlighet att använda tvångsmedel och de är noggrant reglerade och övervakade av den norska staten. Därför anses även dessa tjänster vara baserade på principen om nationell soli- daritet och allmän tillgänglighet och därför inte av ekonomisk natur. Slutligen konstaterar ESA att det faktum att tjänsterna utlyses i konkurrens inte innebär att statsstödsreglerna per automatik gäller.
Begreppet sociala tjänster av allmänt intresse används inte i norsk rätt.
Även i Danmark används begreppet tjänster av allmänt intresse endast när det är fråga om statsstöd. Sociala tjänster av allmänt intresse är ett begrepp som inte har använts alls. Inte heller i Nederländerna används begreppet sociala tjänster av allmänt intresse. I Nederländerna
31Case No:81382, Decision No 0178/18/COL, punkt 35.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
anses dock viss specialistsjukvård vara tjänster av allmänt ekono- miskt intresse.
Finlands kommunallag innehåller sedan 2013 bestämmelser om bolagiseringsskyldighet för verksamheter som sköts i ett ”konkur- rensläge”, dvs. finns på en konkurrensutsatt marknad.32 Bestämmel- serna infördes i lagen i syfte att klargöra konkurrensneutraliteten för den kommunala verksamheten.33 Gränsen ansågs bli tydligare mellan bolagiseringsskyldigheten å ena sidan, och ansvaret för uppgifter som kommunerna ska sköta enligt speciallagar och det lagstadgade sam- arbetet å andra sidan. Kommissionen hade ifrågasatt stöd i form av skattelättnader för kommunala affärsverk vilka bl.a. sysslade med måltidstjänster. Kommissionen menade att affärsverk bedrev ekono- misk verksamhet, att skatteförmånerna de fick var selektiva och att affärsverken hade en priviligierad ställning i form av garantier.34 Bolagiseringsskyldigheten i kommunallagen omfattar inte tjänster som kommunen sköter med stöd av lag, i samarbete med andra kommu- ner för att sköta lagstadgad verksamhet, när kommunen ordnar utbild- ning som kräver tillstånd, verksamheter som grundar sig på ett lag- stadgat monopol eller verksamhet som rör kommunens fastigheter och markanvändning samt bygglagen.
I bestämmelsen anges att kommunen bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden om den deltar i ett anbudsförfarande. Om kommunen deltar i ett anbudsförfarande för att ordna utbild- ning enligt tillstånd är det däremot inte fråga om verksamhet i ett konkurrensläge. Undantag från bolagiseringsskyldigheten finns för uppgifter där kommunen bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad men där det p.g.a. av verksamhetens natur saknas skyldighet att bolagisera verksamheten. I förarbetena anges att undantaget gäller fullgörandet av uppgifter på en marknad där fullgörandet inte sned- vrider konkurrensen väsentligt. Vidare saknas bolagiseringsskyldig- het om det efter en bedömning framgår att det inte leder till en hel- hetsekonomisk effektivisering av kommunens verksamhet eller om det annars finns särskilda skäl. För att undantagen inte ska snedvrida konkurrensen finns även bestämmelser om att kommunens tjänster i dessa fall ska ha marknadsmässiga priser.
3215 kap. 126 § kommunallagen 10.4.2015/410.
33Regeringens proposition RP 268/2014, s. 13.
34Vägaffärsverket Destia Ab och Helsingfors stads affärsverk Palmia, se prop RP 32/2013 rd, s. 4.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
De verksamheter som inte behöver bolagiseras är enligt kommu- nallagen: obetydlig verksamhet, om kommunen med stöd av lag ut- tryckligen får producera tjänster för annan aktör eller delta i anbuds- förfaranden som gäller sådan verksamhet, om kommunen producerar stödtjänster för egen verksamhet (dottersammanslutningar) eller för anknutna enheter, vid uthyrning av lokaler i huvudsak för egen verk- samhet (i kommunkoncernen inklusive dottersammanslutningar) eller användning inom tjänsteproduktion där kommunen har konkur- rensutsatt produktionen, om kommunen på grund av anställning producerar tjänster för dem som är anställda hos kommunen, om verksamheten direkt anknyter till skyldigheten att förbereda sig för undantagsförhållanden. Bestämmelserna i den finska kommunallagen härrör alltså ur statsstödsrättslig praxis. De finska förarbetena till lagen innehåller dock inte något resonemang om tjänster av allmänt ekonomiskt eller icke ekonomiskt intresse.
I Italien har som nämnts i kapitel 4 en helt ny lagstiftning som rör den tredje sektorn, dvs. i stort sett de vi betraktar som idéburna aktörer, trätt i kraft under 2016.35 Lagen har dock inte börjat tillämpas fullt ut ännu. De organisationer, benämnda ETS, som omfattas av lagen om den tredje sektorn ska utföra enbart eller företrädesvis en eller flera aktiviteter av allmänt intresse, de ska sakna vinstintresse och ha syften som är allmännyttiga. Lagen innehåller en uppräkning av vilka verksamheter som anses vara aktiviteter av allmänt intresse samt ett bemyndigande till regeringen att vid behov utöka listan. Akti- viteter av allmänt intresse motsvarar inte det EU-rättsliga begreppet tjänster av allmänt intresse utan det är ett begrepp som härrör ur den italienska konstitutionen. Begreppen icke-ekonomiska, ekonomiska eller sociala tjänster nämns inte i lagen.
Dessa EU-rättsliga begrepp används således inte i de olika med- lemsstaternas lagstiftning som ett sätt att avgränsa olika typer av väl- färdstjänster. Däremot används begreppen i argumentationen när nationell lagstiftning prövas mot EU-rätten.
35Codice del Terzo settore.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
6.3Statsstöd
EU:s statsstödsregler är en del av de gemensamma regler om kon- kurrens som finns i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt. Artiklarna 107–109 i EUF-fördraget sätter ramarna för medlems- staternas möjligheter att med offentliga medel kunna stödja en viss verksamhet genom att ge bidrag eller annat stöd, inklusive subven- tioner. Där fastställs att statsstöd är förbjudet om det inte är för- enligt med den inre marknaden enligt något av de undantag som finns. Vad som utgör statligt stöd enligt artikel 107 i EUF-fördraget redovisas efter redogörelsen nedan om procedurregler.
6.3.1Procedurregler och administrativ hantering
Artikel 108 i EUF-fördraget innehåller bestämmelser om kommis- sionens granskning av statsstöd. Enligt artikel 108.3 ska medlems- staterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kom- missionen. En åtgärd får inte genomföras förrän den godkänts av kommissionen. Detta förbud kallas för genomförandeförbudet.
Kommissionen har således enligt EUF-fördraget ansvar för tillämp- ningen av unionsreglerna om statsstöd, och medlemsstaterna är enligt huvudregeln skyldiga att tillämpa ett särskilt anmälningsförfarande för allt nytt stöd som inrättas och för förändringar av villkoren för befintligt stöd. Stöd som inte anmälts och som redan betalats ut kan efter prövning av kommissionen beslutas vara oförenligt med för- draget. Sådant stöd, inklusive ränta, ska återkrävas från stödmottaga- ren. Även en svensk domstol kan pröva om en åtgärd utgör ett stats- stöd som skulle ha anmälts till kommissionen.
Det förekommer att kommissionen på eget initiativ eller till följd av klagomål inleder en undersökning kring en åtgärd där klar- läggande behövs i förhållande till EU:s statsstödsregler. Kommissio- nens prövning av en anmälan om stöd eller granskning av befintligt stöd kan leda till att kommissionen fattar beslut om att inleda ett så kallad formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i EUF- fördraget. Detta sker när kommissionen är tveksam till det planerade stödets förenlighet med den inre marknaden. Syftet med beslutet är att säkerställa en allsidig undersökning genom att ge samtliga berörda parter möjlighet att yttra sig.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
Om kommissionen finner att stödet inte är förenligt med EUF- fördraget beslutar den att stödet inte får genomföras. Om stödet redan har beviljats ska det återkrävas med ränta. Kommissionen kan också godkänna stödet eller förena ett godkännande med villkor. Ett negativt beslut eller ett godkännande med villkor publiceras i Euro- peiska unionens officiella tidning (EUT) L-serien och ett beslut om godkännande publiceras i C-serien.
Om medlemsstaten inte rättar sig efter ett beslut som kommis- sionen fattat inom ramen för det formella granskningsförfarandet, får kommissionen eller andra berörda medlemsstater hänskjuta ären- det direkt till Europeiska unionens domstol, utan att kommissionen först behöver avge en formell underrättelse och ett motiverat ytt- rande (se artikel 108.2 i EUF-fördraget). En medlemsstat som inte accepterar kommissionens beslut kan också väcka talan om att be- slutet ska ogiltigförklaras enligt artikel 263 i EUF-fördraget. Detta ska som huvudregel ske inom två månader från det att beslutet offent- liggjordes eller delgavs medlemsstaten.
6.3.2Kriterier för vad som utgör statligt stöd
Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget och har följande lydelse.
Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
För att det ska vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse krävs alltså att stödet
1.ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,
2.gynnar vissa företag eller viss produktion, och
3.snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
6.3.3Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd krävs inledningsvis att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. Även medel från offentligt ägda bolag kan vara statliga medel.36 Med med- lemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ såsom t.ex. kommuner och regioner. Stödet behöver inte lämnas direkt av en medlemsstat utan kan även ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten.
För att kriteriet att stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel ska vara uppfyllt krävs också att stödet inne- bär en överföring av statliga medel.37 Med överföring avses inte en- bart direkta överföringar av offentliga medel utan även exempelvis att avstå krav. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmån- liga villkor, kapitaltillskott och att avstå från att driva in fordringar.38
6.3.4Gynnande av vissa företag eller viss produktion
Begreppen företag och ekonomisk verksamhet
För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs vidare att den gyn- nar vissa företag eller viss produktion. När det gäller företagsbegrep- pet omfattar detta enligt EU-domstolens praxis varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras.39 Ekonomisk verksamhet utgörs i sin tur av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad.40 Det saknar betydelse om verksamheten bedrivs utan vinstsyfte.41 Vad som är att betrakta som ekonomisk verksamhet, och därmed omfattas av företagsbegreppet i artikel 107.1 har prövats i ett antal fall. Inom välfärdssektorn beror det på hur respektive medlems- stat har organiserat verksamheten.
36C-482/99 Frankrike mot kommissionen, punkt 36–38.
37C-189/91 Petra Kirsammer-Hack, punkt 17.
38Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 12.
39Se exempelvis C-41/90 Höfner och Elser, punkt 21.
40C-180/98–C-184/98 Pavlov m.fl., punkt 75.
41C-67/96 Albany, punkt 85.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
Reglerna om statligt stöd gäller endast om en viss verksamhet tillhandahålls i en marknadsmiljö. Den ekonomiska arten av vissa tjänster kan därför skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. På grund av politiska val eller den ekonomiska utvecklingen kan klassi- ficeringen av en viss tjänst dessutom komma att ändras över tid. Vad som inte är en marknadsverksamhet i dag kan förvandlas till en sådan i framtiden, och tvärtom.
När det gäller sociala trygghetssystem gör EU-domstolen och tribunalen en distinktion mellan ekonomiska system och system base- rade på solidaritetsprincipen. De senare betraktas som icke-ekono- miska. I praxis tillämpas ett antal kriterier för detta. Följande fakto- rer kan vara viktiga: Om medlemskap i systemet är obligatoriskt, om stödordningen har ett socialt syfte, att det inte finns något vinst- syfte, om förmånerna är oberoende av hur stora bidrag som lämnats, om de förmåner som betalas inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster och om systemet övervakas av staten.42
I tribunalens dom Dôvera43 från 2018 konstaterade tribunalen i likhet med kommissionen att det slovakiska sjukförsäkringssystemet har övervägande sociala och solidariska egenskaper, samt är offent- ligt reglerat. Trots detta fann tribunalen att det rådde intensiv och komplex konkurrens på marknaden eftersom privatpersonerna en gång per år kunde byta sjukförsäkringsbolag. Tribunalen ansåg att inslagen av konkurrens och möjligheten att göra vinst (även om denna var begränsad) innebar att verksamheten skulle betraktas som eko- nomisk och att sjukförsäkringsbolagen därmed var att betrakta som företag ur ett statsstödsperspektiv. Att de två bolagen i fråga uppgav att deras syfte inte var att gå med vinst förändrade inte bedömningen.
Omständigheterna i fallet var följande. De omtvistade stöden gällde bland annat ett kapitaltillskott från staten till ett statligt ägt bolag inom sjukförsäkringssystemet. Sjukförsäkringsbolagen i Slovakien har en lag- lig skyldighet att registrera varje person bosatt i Slovakien som begär det. De kan således inte vägra att försäkra en person på grund av sin ålder, hälsotillstånd eller risk för sjukdom. Vidare är sjukförsäkrings- systemet baserat på obligatoriska avgifter, som fastställs enligt lag i proportion till de försäkrades inkomst, men oberoende av de för- måner som erhållits eller av risken som följer bland annat ålder eller
42C-159/91 och C-160/91 Pucet och Pistre, punkt 13, 14 och 15–18, C-218/00 Cisal och INAIL, punkt 40, 45 och 43–48, C-264/01, C-306-01, C-354/01 och C-355/01 Bundesverband AOK, punkt 47–55, C-244/94 FFSA, punkt 19 samt C-67/96 Albany punkt 80–87.
43T-216/15 Dôvera zdravotná poist’ovňa mot kommissionen.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
status på den försäkrades hälsa. Dessutom har alla försäkrade rätt till samma miniminivå av förmåner. Sjukförsäkringsorganens verksam- het är även föremål för tillsyn av ett regleringsorgan, vilket säkerställer att dessa företag följer ovannämnda lagstiftningsram och ingriper vid överträdelser. Systemet innehåller dock även inslag av konkurrens när det gäller kvalitet och vilka tjänster som erbjuds. Vidare finns det möjligheter för bolagen att göra vinst. Kommissionen ansåg att trots dessa inslag skulle stödordningen betraktas som icke-ekonomisk på grund av dess övervägande sociala, solidariska och regelstyrda egen- skaper. En bedömning som tribunalen alltså inte delade. Domen är överklagad till EU-domstolen.
Beträffande hälso- och sjukvård framgår det att där de allmänna sjukhusen är en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårds- systemet, finansieras direkt med sociala avgifter och andra statliga medel samt tjänsterna är gratis för dem som är anslutna till systemet på grundval av principen om allmän täckning så bedriver de berörda organisationerna inte sin verksamhet i egenskap av företag.44 Om tjänsterna däremot erbjuds mot ersättning, antingen direkt från patien- terna eller via deras försäkring, kan vårdtjänsten inte klassificeras som icke-ekonomisk bara därför att den tillhandahålls av ett offentligt sjukhus.45
I en dom som handlar om statligt stöd till offentliga sjukhus i Belgien hade en grupp privata sjukhus ifrågasatt om ett visst statligt stöd till offentliga sjukhus var otillåtet statsstöd.46 Kommissionen ansåg att det var tillåtet SGEI-stöd (se avsnitt 6.3.5 nedan) och lade ned ärendet. De privata sjukhusen överklagade till tribunalen. Tribunalen ansåg att domen i målet C-280/00 Altmark (se nedan i nästa avsnitt) med avseende på transportverksamhet, vilken otvivel- aktigt utgör en ekonomisk och konkurrensutsatt verksamhet, inte kan tillämpas lika strikt på sjukhussektorn som inte nödvändigtvis kännetecknas av en konkurrensutsatt och affärsmässig dimension. Tribunalen konstaterade att det måste dras en gräns mellan den nationella finansieringen och den ekonomiska verksamheten hos de offentliga sjukhusen. Tribunalen hänvisade till domen i mål C-205/03 FENIN där det konstateras att de ministerier och andra organ som administrerar ett nationellt hälso- och sjukvårdssystem, som drivs i
44T-319/99 Fenin punkt 39.
45Kommissionens meddelande (2012/C 8/02), punkt 24.
46T-137/10 CBI mot kommissionen.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
enlighet med principen om solidaritet vad gäller dess finansiering genom sociala avgifter och andra statliga bidrag samt genom att de som är anslutna tillhandahålls tjänster gratis enligt ett heltäckande skydd, inte är att anse som företag när de administrerar detta system.
Domstolen konstaterar dock i målet om de belgiska sjukhusen att kommissionen i sitt beslut anser att tillhandahållande av sjukvårds- tjänster på sjukhus är ekonomisk verksamhet eftersom den har kon- kurrensutsatts vilket särskiljer detta slags verksamhet från ”förvalt- ningen av det nationella hälso- och sjukvårdssystemet”, vilken fullgörs av offentliga organ inom ramen för deras myndighetsutövning. Tri- bunalen påpekar att när konkurrensreglerna tillämpas på sjukhus- sektorn måste hänsyn tas till medlemsstaternas ansvar för att besluta om sin hälso- och sjukvårdspolitik samt för att organisera och ge hälso- och sjukvård. Medlemsstaten utformar sitt hälso- och sjuk- vårdssystem enligt principer som de själva fastställer. Särskilt kan de skyldigheter som inryms i de offentliga sjukvårdstjänsterna inbegripa både skyldigheter som åläggs alla sjukhus och sådana ytterligare skyl- digheter som endast åläggs offentliga sjukhus mot bakgrund av hur viktiga de är för det nationella hälso- och sjukvårdssystemet. Trots att tribunalen alltså anser att medlemsstaterna har stor frihet på detta område ansåg domstolen att när olika enheter, offentliga och privata, som ålagts samma skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, omfattas av olika krav, vilket medför att kostnader och ersättning är olika höga, ska dessa skillnader tydligt framgå av enheternas respek- tive uppdrag. Detta för att göra det möjligt att kontrollera huruvida subventionen är förenlig med likabehandlingsprincipen. Kommis- sionens beslut var därför ogiltigt. Domen visar att trots att sjukvård- systemet i Belgien var solidariskt finansierat var sjukhusens konkur- rensutsatta verksamhet ekonomisk och att EU-rättsliga principer som likabehandlingsprincipen kunde aktualiseras.
När det gäller utbildning har det i unionens rättspraxis fastställts att allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildnings- system som finansieras och övervakas av staten får betraktas som icke-ekonomisk verksamhet.
Denna fråga prövades bland annat i ett mål om en skattebefrielse som den katolska kyrkan åtnjöt.47 Den verksamhet det var fråga om i målet var bland annat undervisningsverksamhet som subventione- rades av spanska staten och som ingick i statens offentliga system
47C-74/16 Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
för grundskole- och gymnasieutbildning. Domstolen fann att denna verksamhet var icke-ekonomisk och gjorde därvid följande bedömning.
Begreppet företag omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finan- sieras. Av detta följer att frågan om huruvida den enhet som bedriver den aktuella verksamheten ska betecknas som företag inte påverkas av om enheten är offentlig eller privat. Så länge verksamheten i fråga kan kvalificeras som ekonomisk utgör den omständigheten att den utövas av ett religiöst samfund inget hinder för tillämpningen av för- dragets konkurrensregler.
Den omständigheten att tillhandahållandet av varor eller tjänster sker utan vinstsyfte, utgör inte hinder för att den enhet som utför transaktioner på marknaden ska betraktas som ett företag, då till- handahållandet sker i konkurrens med andra aktörer vars verksam- het bedrivs i vinstsyfte. Undervisning som ges av skolor som till största delen finansieras med privata medel som inte kommer från tjänsteleverantören själv, ska under dessa omständigheter anses utgöra tjänster, eftersom syftet med sådana skolor är att erbjuda en tjänst mot ersättning. Det krävs inte att det är eleverna eller deras föräldrar som huvudsakligen står för den privata finansieringen. Bedöm- ningen av om det är en ekonomisk verksamhet är nämligen inte bero- ende av att tjänsten betalas av de som drar nytta av den.
Detta gäller däremot inte beträffande undervisning som ges av vissa utbildningsorgan som ingår som en del av ett offentligt utbild- ningssystem, och som helt eller till största delen finansieras med offentliga medel. Genom att upprätta och upprätthålla ett sådant offentligt utbildningssystem, som i regel finansieras med offentliga budgetmedel och inte av eleverna eller deras föräldrar, avser staten nämligen inte att bedriva en verksamhet mot ersättning utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot medborgarna.
Av utredningen i målet framgick att den undervisningsverksam- het som subventionerades av spanska staten ingick i statens offent- liga system för grundskole- och gymnasieutbildning. Det framgick också att undervisningen på skolan bedrevs med stöd av och i enlig- het med villkoren i ett avtal som ingåtts mellan den katolska kyrkan och den autonoma regionen Madrid och att den finansierades helt och hållet med offentliga budgetmedel. EU-domstolen fann att under dessa omständigheter skulle den av katolska kyrkan bedrivna
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
undervisningsverksamhet som subventionerades av spanska staten inte kvalificeras som ekonomisk. Verksamhetens ideella karaktär på- verkade dock inte att andra delar av den katolska kyrkans avgifts- finansierade verksamhet utgjorde ekonomisk verksamhet.
I en dom från EFTA-domstolen48 från 2007 slås det fast att de kommunala förskolornas verksamhet i Norge är icke-ekonomisk, trots att det i Norge finns ett stort inslag av privata, vinstdrivande förskolor.49 Domstolen resonerar enligt följande. När karaktären av en verksamhet som utförs av en offentlig enhet bedöms med avse- ende på reglerna om statligt stöd kan det inte spela någon roll om verksamheten i princip skulle kunna drivas av en privat aktör. En sådan tolkning skulle leda till att all offentlig verksamhet som inte utgör myndighetsutövning skulle betraktas som ekonomisk verk- samhet. De särskilda omständigheter under vilka verksamheten utförs måste beaktas för att bedöma huruvida de norska kommunerna, när de erbjuder dagisplatser, tillhandahåller en tjänst som är en ekono- misk verksamhet eller om de utövar sina befogenheter för att full- göra sina uppgifter gentemot befolkningen. Domstolen konstaterar att det har fastställts i det kommissionsbeslut som domstolen prövar att cirka 80 procent av kostnaderna för de kommunala förskolorna bärs av det offentliga och att det inte finns någon koppling mellan de faktiska kostnaderna för den tillhandahållna tjänsten och avgiften som betalas av föräldrarna. Kommissionen hade också tagit hänsyn till att kommunerna har en lagstadgad skyldighet att se till att det finns ett tillräckligt antal förskoleplatser för barn som ännu inte börjat skolan och att förskolorna i Norge har viktiga sociala, kultu- rella, och pedagogiska syften. Enligt domstolen är det uppenbart att den norska staten inte försöker delta i en vinstdrivande verksamhet utan fullgör sina uppgifter gentemot sin egen befolkning på det sociala, kulturella och pedagogiska området. Förskolorna var enligt domstolen inte att betrakta som företag ur ett statsstödperspektiv.
48EFTA-domstolens domar är inte praxisskapande inom EU men bedömningen utgår från samma regelverk.
49In Case E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
Kravet på gynnande (fördel)
För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. I detta krav ligger dels att åtgär- den ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgär- den ska vara selektiv (se nedan).
När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel måste det avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska för- delar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor.50 Beträffande åtgärder som en medlemsstat såsom ägare till offentliga företag vidtar i förhållande till sina företag görs bedömningen av om åtgärden innebär en ekonomisk fördel utifrån principen om den mark- nadsekonomiske investeraren. Denna princip innebär att en åtgärd av nämnt slag innebär en ekonomisk fördel om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor.51
Altmark-kriterierna
EU-domstolen klargjorde i sin dom i Altmarkmålet52 under vilka förhållanden ersättning för allmännyttiga tjänster inte utgör statligt stöd eftersom ersättningen inte medför några fördelar. I målet gavs stöd till ett bussbolag för att bedriva linjetrafik. Domstolen konsta- terade följande. En statlig åtgärd omfattas inte av artikel 107.1 i för- draget i den mån som åtgärden ska anses utgöra ersättning som mot- svarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, när åtgärden i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande före- tag. För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersätt- ning inte utgör statligt stöd måste dock ett antal villkor uppfyllas:
–För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyl- digheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och dessa skyl- digheter ska vara klart definierade.
50C-39/94 SFEI m.fl., och C-399/08 kommissionen mot Deutsche Post, punkt 40.
51Se exempelvis T-16/96, Cityflyer mot kommissionen, punkt 51.
52C-280/00 Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrs- gesellschaft Altmark GmbH.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
–För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till kon- kurrerande företag. Om en medlemsstat ersätter de förluster som ett företag åsamkats utan att kriterierna för en sådan ersättning har fastställts i förväg, när det i efterhand visar sig att genom- förandet av vissa uppgifter inom ramen för skyldigheterna att till- handahålla allmännyttiga tjänster inte har varit ekonomiskt lön- samt, utgör detta också en ekonomisk åtgärd som omfattas av begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikeln (107.1 i fördraget).
–För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjäns- ter, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst.
–För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att till- handahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en under- sökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsam- kats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten.
Om samtliga dessa kriterier är uppfyllda anses alltså stödmottagaren inte få någon fördel i förhållande till andra företag och åtgärden ut- gör därför inte statligt stöd. I det ovan nämna meddelandet från kom- missionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om stat- ligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
ekonomiskt intresse har kommissionen beskrivit hur de olika Altmark- kriterierna ska tillämpas.53
Förstainstansrätten har i en dom från 2003 tillämpat Altmark- kriterierna på en riskutjämningsordning som inrättats av Irland på marknaden för privata sjukförsäkringar.54 Förstainstansrätten uttalar bland annat att det uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse som målet rör är specifikt till sin art. Uppdraget bestod i att samtliga aktö- rer som bedriver verksamhet på den irländska marknaden för privata sjukförsäkringar skulle iaktta en rad skyldigheter. Dessa innebar enligt Irland att det var fråga om att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Domstolen konstaterar att medlemsstaten har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning inte bara när det gäller att definiera ett uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse, utan även vid fastställandet av ersättningen för kostnader, vilket kräver en bedömning av komplexa ekonomiska omständigheter. Altmark- kriteriernas tillämpning ska enligt denna dom anpassas till vad det är fråga om för tjänst och syftet med tjänsten. När det gäller det fjärde Altmark-kriteriet är Spezzino-domen av intresse, se avsnitt 8.2.1.
Selektivitet
Vidare innebär en åtgärd statligt stöd enligt artikel 107.1 endast om den är selektiv, alltså gynnar vissa företag eller viss produktion. En statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etable- rade i landet anses inte utgöra statligt stöd eftersom åtgärden i så fall inte är selektiv, även om den ger företagen en fördel.55 Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är emellertid selektiva.56I vissa fall när medlems- staterna antar mer övergripande åtgärder som är tillämpliga på samt- liga företag som uppfyller vissa kriterier och som minskar den kost- nadsbörda som dessa företag normalt skulle vara tvungna att bära (till exempel befrielse från skatter eller sociala avgifter för företag som uppfyller vissa kriterier) kan en särskild analys behöva göras.57
53Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02).
54T‑289/03 British United Provident Association Ltd (BUPA) m.fl. mot
kommissionen.
55C-143/99 Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 35.
56C-241/94 Frankrike mot kommissionen, punkt 22.
57Se t.ex. C-279/08 kommissionen mot Nederländerna.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
6.3.5Snedvridning av konkurrensen samt påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 krävs slutligen att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, dels påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påver- kan på konkurrensen respektive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämpningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp. EU-domstolen har uttalat att om ett statligt finan- siellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra kon- kurrerande företag i handeln inom gemenskapen så ska denna handel anses påverkas av stödet.58 EU-domstolen har vidare slagit fast att
[n]är en medlemsstat beviljar stöd till ett företag, kan nämligen inhemsk produktion komma att upprätthållas eller ökas, med följden att /…/ möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater att exportera sina produkter till marknaden i denna stat minskas. Ett sådant stöd kan således påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen.59
Det är således inte nödvändigt att det företag som tar emot stöd bedriver handel med andra medlemsstater.
Snedvridning av konkurrensen
Ett stöd som ges av staten anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk för att det förbättrar mottagarens konkurrensposition i förhållande till andra företag med vilka det konkurrerar.60 I praktiken konstateras att en snedvridning av kon- kurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget generellt anses föreligga så snart som staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens.61 När det gäller vissa med EU-rätten förenliga lagstadgade monopol anses en eventuell snedvridning av konkurrensen dock utesluten.
58730/79 Philip Morris Holland mot kommissionen.
59102/87 Frankrike mot kommissionen, punkt 19.
60730/79 Philip Morris, punkt 11, och Alzetta, T-298/97, T-312/97 Alzetta etc. punkt 80.
61T-298/97 och T-312/97 Alzetta etc., punkt 141–147, och C-280/00 Altmark Trans.
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
Offentligt stöd anses riskera att snedvrida konkurrensen även om det inte hjälper det mottagande företaget att expandera och vinna nya marknadsandelar. Det räcker att stödet gör det möjligt för det mottagande företaget att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts. För att stöd ska antas snedvrida konkurrensen är det i regel tillräckligt att stödet ger stöd- mottagaren en fördel genom att stödmottagaren befrias från kostna- der som denne annars själv hade fått bekosta i sin dagliga verksam- het.62 Definitionen av statligt stöd kräver inte att snedvridningen av konkurrensen eller påverkan på handeln är betydande eller väsentlig. Det faktum att stödbeloppet är lågt eller att det stödmottagande företaget är litet utesluter inte i sig en snedvridning av konkurrensen eller en risk för en sådan snedvridning63, dock under förutsättning att sannolikheten för en sådan snedvridning inte endast är rent hypotetisk.64
Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
Det är som framgått ovan inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel.65 Domstolen har särskilt slagit fast att
[o]m ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i för- hållande till andra konkurrerande företag i handeln inom [unionen] ska denna handel anses påverkas av detta stöd.66
Det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek eller att det stödmottagande företaget är relativt litet utesluter inte i sig att han- deln mellan medlemsstaterna kan påverkas.67 Ett offentligt stöd som beviljats ett företag som endast tillhandahåller lokala eller regionala tjänster och som inte tillhandahåller några tjänster utanför sin ur- sprungsstat kan ändå påverka handeln mellan medlemsstaterna, om företag från andra medlemsstater skulle kunna tillhandahålla sådana
62C-172/03 Heiser, punkt 55.
63T-55/99 Confederación Espanola de Transporte de Mercancías/ kommissionen, punkt 81.
64C-280/00 Altmark Trans, punkt 79.
65C-518/13 Eventech/The Parking Adjudicator, punkt 65, och C-197/11 och C-203/11 Libert m.fl., punkt 76.
66C-518/13 Eventech/The Parking Adjudicator, punkt 66, C-197/11 och C-203/11 Libert m.fl., punkt 77, och T-288/97 Friulia Venezia Giulia, punkt 41.
67C-518/13 Eventech/The Parking Adjudicator, punkt 68.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
tjänster och om den möjligheten inte är rent hypotetisk. Om en medlemsstat exempelvis beviljar offentligt stöd till ett företag för tillhandahållande av transporttjänster kan tillhandahållandet av dessa tjänster, tack vare stödet, upprätthållas eller ökas med följden att företag som är etablerade i andra medlemsstater har sämre möjlig- heter att tillhandahålla sina transporttjänster på marknaden i den med- lemsstaten.68 En sådan påverkan kan emellertid vara mindre sannolik om den ekonomiska verksamheten har en mycket liten omfattning, vilket till exempel en mycket låg omsättning kan vara ett bevis för.
Vid fastställandet av om påverkan på handeln föreligger är det inte nödvändigt att definiera marknaden eller att i detalj undersöka hur stödåtgärden påverkar stödmottagarens och dess konkurrenters konkurrensposition.69 Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna får dock inte vara enbart hypotetisk eller förmodad. Det måste fast- ställas varför åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkur- rensen och varför den kan påverka handeln mellan medlemsstaterna, grundat på förutsebara effekter av åtgärden.70
Kommissionen har i ett antal beslut ansett att åtgärden haft en rent lokal verkan och därför inte påverkat handeln mellan medlems- staterna.71 I dessa ärenden har kommissionen särskilt konstaterat att mottagaren levererade varor eller tjänster till ett begränsat område inom en medlemsstat och sannolikt inte lockade kunder från andra medlemsstater samt att det inte kunde förutses att åtgärden skulle ha mer än en marginell verkan på villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etableringar.
När det gäller områden av intresse för denna utredning finns det till exempel ett antal beslut som gäller sjukhus och andra vårdinrätt- ningar som tillhandahåller ett sedvanligt utbud av medicinska tjäns- ter som riktar sig till en lokal befolkning och som sannolikt inte lockar kunder eller investeringar från andra medlemsstater.
I ett statligt stödärende som gällde stöd till investeringar i sjukhus på Irland konstaterade kommissionen följande.72 Åtgärden innebar inte en fördel i sådan utsträckning att det i sig skulle vara ett skäl för en operatör att besluta sig för att skapa en anläggning på Irland
68C-280/00 Altmark Trans, punkt 77 och 78.
69730/79 Philip Morris, T-211/05 Italien/kommissionen, punkt 157–160, och T-298/97, T-312/97 Alzetta etc., punkt 95.
70T-447/97, T-448/93 och T-449/93 AITEC m.fl./kommissionen, punkt 141.
71Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 42.
72N 543/2001 Irland – Capital allowances for hospitals (EGT C 154, 28.6.2002, s. 4).
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
snarare än i ett annat medlemsland. Stödet skulle i praktiken gå till relativt små sjukhus. Syftet med åtgärden var att tillhandahålla hälso- vårdstjänster på lokal nivå. Även om det innebar en potentiell effekt på handeln var effekten i praktiken obefintlig eftersom åtgärden endast skulle påverka den lokala marknaden och inte locka kunder från andra medlemsstater samt då det finns en tydlig underkapacitet på denna marknad.
Ett annat ärende rörde stöd till en kooperativ, icke-vinstdrivande organisation i Portugal. Stödet skulle gå till att skapa en hälsovårds- enhet för vissa behandlingar på medellång och lång sikt samt för behandling av psykisk ohälsa.73 62 procent av investeringen skulle finansieras av den Europeiska regionalfonden. En viktig faktor i kom- missionens bedömning var det begränsade antalet sängplatser, totalt 50 platser för alla de aktuella behandlingarna. En annan viktig aspekt var att omsättningen av platser förväntades bli låg. Sammantaget innebar detta att den totala kapaciteten skulle bli mycket begränsad. Med tanke på att det fanns en brist på denna typ av vårdanläggningar i regionen skulle anläggningens kapacitet enligt kommissionen nästan säkert användas för att tillhandahålla tjänster till boende i området. Patienterna skulle remitteras från andra institutioner inom det portu- gisiska hälsovårdssystemet vilket innebar att en stor majoritet sanno- likt skulle vara portugisiska medborgare. Ingen annan organisation, från Portugal eller något annat land, hade visat intresse för att skapa en liknande anläggning i området. Av dessa skäl ansåg kommissionen att den offentliga finansieringen av uppbyggnaden av enheten inte skulle påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Ytterligare ett ärende74 inom hälso- och sjukvårdssektorn rörde stöd till en specialiserad rehabiliteringsklinik för ortopedisk medicin och traumakirurgi i Tyskland: Kliniken var specialiserad på rehabili- tering relaterad till ortopedi och traumakirurgi, i synnerhet behand- ling och uppföljning av osteoartrit, degenerativa ryggradssjukdomar, vård efter amputation och uppföljning av idrottsskador. Totalt fanns 201 sängplatser De sjukvårdstjänster som kliniken erbjöd inklude- rade fysioterapi, ergoterapi, rehabiliteringsmedicin och fysisk terapi. Kliniken låg i Bad Nenndorf i stadsdelen Schaumburg i Niedersachsen. Delstaten Niedersachsen beviljade offentligt stöd till denna som
73SA.34576, Portugal – Jean Piaget Northeast Medium and Long-term Continuing Care Unit (EUT C 73, 13.3.2013, s. 1).
74SA.38035 Tyskland, Alleged aid to a specialised rehabilitation clinic for orthopaedic medicine and trauma surgery (EUT C 188, 5.6.2015, s. 3).
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
ersättning för förluster relaterade till tillhandahållandet av dess sjuk- vårdstjänster. Kommissionen konstaterade att alla tjänster som kliniken erbjuder är lokala till sin natur och tillgängliga endast inom ett begrän- sat geografiskt område. Enligt de tyska myndigheterna var det inte en enda av de 3 080 patienter som hade behandlats under år 2013 som kom från någon annan medlemsstat. Över 90 procent av patienterna kom från Niedersachsen. Staden Bad Nenndorf, där kliniken låg, har ett begränsat antal internationella turister. De tjänster kliniken fram- för allt erbjöd var enklare sjukvårdstjänster som patienter enligt kommissionen normalt inte är beredda att resa långt för. Valet av utförare av den typen av tjänster påverkas enligt kommissionen starkt av språk och utformningen av det nationella hälso- och ersättnings- systemet, vilket kan göra det administrativt enklare för patienterna att söka behandling i den egna medlemsstaten. Detta medför enligt kommissionen att gränsöverskridande konkurrens är särskilt osannolik när det gäller enklare hälso- och medicintjänster som tillhandahålls lokalt. Kommissionen bedömde sammantaget att effekten av åtgär- den inte med tillräcklig grad av sannolikhet kunde anses ha mer än en marginell effekt på villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etableringar. Slutsatsen var därför att åtgärden inte påverkade han- deln mellan medlemsstaterna och alltså inte utgjorde statligt stöd.
Det finns även ett fall där kommissionen ansett att en informa- tions- och nätverksplattform för att lösa problem med arbetslöshet och sociala konflikter inom ett på förhand fastställt och mycket litet lokalt område konstaterat att offentligt stöd inte varit ägnat att på- verka handeln mellan medlemsstaterna.75
Distriktet Gaarden i staden Kiel har en ovanligt stor andel in- vandrare och mottagare av socialt stöd. Det är en del av staden med hög arbetslöshet och allvarliga sociala konflikter. Staden Kiel initie- rade därför projektet ”Wirtschaftsbüro Gaarden” för att främja och förbättra den lokala utvecklingen av distriktet. Projektet drevs i en separat juridisk person med två anställda finansierad av staden. Pro- jektet fungerade som en informations- och nätverksplattform för att möta problem med arbetslöshet och sociala konflikter i stadsdelen. Genom projektet erbjöds rådgivning och konsulthjälp av olika slag. Kommissionen noterade att tjänsterna erbjöds på en mycket lokal marknad i en del av staden Kiel (19 000 av 242 000 invånare). Tjäns-
75SA.33149 – Tyskland – Alleged unlawful State aid for the Städtische Projekt ”Wirtschaftsbür Gaarden” – Kiel (EUT C 188, 5.6.2015, s. 1).
SOU 2019:56 |
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
terna riktade sig till väldigt små företag och ekonomin i distriktet karaktäriserades av en huvudsakligen småskalig struktur. Det fanns ingenting som visade att det existerade några gränsöverskridande investeringar för sådana tjänster som grundläggande rådgivning till mycket små företag i social utsatta områden. Det föreföll enligt kom- missionen inte troligt att stödet skulle kunna påverka villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etablering beträffande före- tagsrådgivningstjänster. Efter en sammantagen bedömning ansåg kom- missionen att åtgärden inte rimligen kunde förväntas ha mer än en marginell effekt på villkoren för gränsöverskridande investeringar och etablering mellan medlemsstaterna.
Stöd av mindre betydelse (de minimis)
Enligt artikel 109 i EUF-fördraget får rådet fastställa kategorier av stödåtgärder som är undantagna från anmälningsskyldigheten. Kom- missionen får enligt artikel 108.4 i EUF-fördraget anta förordningar avseende dessa kategorier av statligt stöd. Rådet har bemyndigat kommissionen att besluta att vissa former av stöd inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1 om det stöd som beviljas ett och samma företag under en angiven period inte överskrider ett bestämt fast belopp.76 För närvarande gäller fyra förordningar om sådant stöd av mindre betydelse, så kallad de minimis-stöd.
Stöd som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anses inte påverka handeln mellan medlems- staterna och inte heller snedvrida eller hota att snedvrida konkur- rensen om det totala stödbeloppet till det företag som tillhandahåller tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse inte är högre än 500 000 euro under en period av tre beskattningsår. Sådant stöd omfattas alltså inte av kravet på förhandsanmälan. Stödet måste dock ges i enlighet med de villkor som ställs i kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
Om det sammanlagda stödet av mindre betydelse överskrider taket på 500 000 euro kan stödet inte omfattas av förordningen, inte
76Artikel 2 i Rådets förordning (EU) 2015/1588 av den 13 juli 2015 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av över- gripande statligt stöd.
Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet |
SOU 2019:56 |
ens den del av stödet som inte överskrider taket. Taket gäller obero- ende av stödets form och det är inte möjligt att dela upp stöd som överskrider taket i mindre delar för att varje del ska omfattas av förordningen. Stöd av mindre betydelse enligt förordningen får inte läggas ihop med annan ersättning för samma tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse, oavsett om den utgör statligt stöd eller inte.
De år som ska beaktas för att fastställa om taket är nått är de beskattningsår som företaget använder för beskattningsändamål i den berörda medlemsstaten. Treårsperioden är rörlig, vilket innebär att det totala belopp som företaget har fått i stöd av mindre betydelse under det berörda beskattningsåret och under de två föregående beskattningsåren ska fastställas varje gång ett nytt stöd av mindre betydelse beviljas. Den stödgivande myndigheten ska skriftligen infor- mera stödmottagaren om det planerade stödbeloppet, om vilken tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för vilken det beviljas och om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse (genom en hänvisning till för- ordningen). Innan stödet beviljas ska det berörda företaget lämna en redogörelse för allt annat stöd av mindre betydelse som företaget fått under de två föregående beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret. Den stödgivande myndigheten ska registrera och sammanställa de uppgifter som rör tillämpningen av förordningen. Uppgifterna ska bevaras under tio beskattningsår.
För annat stöd, som inte avser tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse, finns den så kallade