sou 2019 52

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Figuren på omslaget: Hilma af Klint, Sjustjärnan, nr 1, 1908

Tillhör: Stiftelsen Hilma af Klints Verk

Målning: Moderna Museet

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24988-8

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 13 december 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen samt redo- visa fördelar, nackdelar och risker med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen. Generaldirektören Anna-Karin Jatko förordnades att från den 13 december 2017 vara särskild utredare. Ett antal experter har förordnats för att biträda utredaren. De experter som arbetat med

det nu redovisade uppdraget är verkställande	direktören
Ewa Andersen, Sparbankernas riksförbund, professorn	Bo Becker,

Handelshögskolan i Stockholm, departementsrådet Erik Eldhagen, Finansdepartementet, avdelningschefen Johanna Fager Wettergren, Riksgälden, chefsekonomen Johan Hansing, Svenska bankföre- ningen, generaldirektören, f.d. EU-ambassadören Dag Hartelius, seniora rådgivaren Mattias Hector, Riksbanken, seniora rådgivaren Per Håkansson, Finansinspektionen, agronomekonomen, f.d. general- direktören Lena Johansson, justitierådet Kristina Svahn Starrsjö, Högsta förvaltningsdomstolen, departementsrådet Anna Widenfalk, Finansdepartementet. T.f. avdelningschefen Pär Holmbäck, Riksgäl- den, förordnades den 4 mars 2019 efter att Johanna Fager Wettergren lämnat sitt uppdrag.

Fil.lic. Fredrik Bystedt anställdes som huvudsekreterare den

15 januari 2018. Jur.dr. Frida-Louise Göransson anställdes som utredningssekreterare den 22 januari 2018. MPA Christine Östlund anställdes den 1 augusti 2018 som utredningssekreterare. Fil.dr. Lars Lundberg var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. 12 mars 2018 t.o.m. 29 juni 2018. Jur.kand. Danielle Andersson var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. 1 januari 2019 t.o.m. 30 oktober 2019. Fil.mag. Jonas Eriksson var anställd som utred- ningssekreterare fr.o.m. 13 mars 2019 t.o.m. 30 juni 2019. Pol.kand.

InnehållSOU 2019:52

5	Förutsättningar för god tillsyn ...................................		157
5.1	Inledning ...............................................................................		157
5.2	Tillsynsansats och arbetsmetoder........................................		159
	5.2.1	Jämförelse av tillsynsansats och arbetsmetoder
		i Sverige och inom Tillsynsmekanismen..............	159
	5.2.2	Tillsynskollegier och gränsöverskridande
		tillsyn .....................................................................	163
	5.2.3	Nya sårbarheter .....................................................	164
	5.2.4	Bedömda konsekvenser ........................................	168
5.3	Konsekvenser för annan finansiell tillsyn ...........................		171
	5.3.1	Omfattningen av Finansinspektionens och
		ECB:s tillsynsuppgifter.........................................	171
5.4	Resurser	.................................................................................	173
	5.4.1	Finansinspektionens och ECB:s resurser för
		tillsyn .....................................................................	173
	5.4.2	Bedömda konsekvenser ........................................	174

6	Förutsättningar för effektiv resolution.........................		177
6.1	Inledning ...............................................................................		177
6.2	Insatser för att förbereda och undvika resolution ..............		179
	6.2.1	Gränsdragning för resolution...............................	180
	6.2.2	Förebyggande statligt stöd ...................................	182
6.3	Effektiviteten i myndighetssamarbetet ...............................		184
	6.3.1	Samarbete om resolution av banker .....................	184
	6.3.2	Krisförberedande övningar ...................................	187
6.4	Beslut om och genomförande av resolution .......................		188
	6.4.1	Prövning av om resolution är i allmänhetens
		intresse ...................................................................	189
	6.4.2	Effektivitet i beslutsfattande i samband med
		resolution...............................................................	192
	6.4.3	Val av resolutionsverktyg .....................................	194
6.5	Resolution av gränsöverskridande bankkoncerner.............		198
	6.5.1	Resolutionskollegier .............................................	199

Förkortningar

AMC	Asset Management Company
AQR	Asset Quality Review
BIS	Bank for International Settlements
BRRD	Bank Recovery and Resolution Directive
CET 1	Core Equity Tier 1
CRD	Capital Requirements Directive
CRR	Capital Requirements Regulation
Eba	European Banking Authority
ECA	European Court of Audit
ECB	European Central Bank
Edis	European Deposit Insurance Scheme
EES	Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet
EFSM	European Financial Stability Mechanism
EG	Europeiska Gemenskapen
Eiopa	European Insurance and Occupational Pensions
	Authority
Ela	Emergency Liquidity Assistance
EMF	European Monetary Fund
EMU	Ekonomiska och Monetära Unionen
ERM II	Exchange Rate Mechanism (II)
ESA:s	European Supervisory Authorities
ESFS	European System of Financial Supervision
ESM	European Stability Mechanism
Esma	European Securities and Markets Authority
ESRB	European Systemic Risk Board

Förkortningar

SOU 2019:52

EU	Europeiska Unionen
EUF	Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
EU-
fördraget	Fördraget om Europeiska unionen
FAB	Förlustabsorberingsbelopp
FSAP	Financial Sector Assessment Program
FSB	Financial Stability Board
FSC	Financial Stability Committee
GFCI	Global Financial Centers Index
G-SIB/	Global Systemically Important Bank/
G-SII	Institution
IMF	International Monetary Fund
IRT	Internal Resolution Team
JST	Joint Supervisory Team
LCR	Liquidity Coverage Ratio
LTRO	Long Term Refinancing Operations
MoU	Memorandum of Understanding
MPE	Multiple Point of Entry
MREL	Minimum Requirement for own funds
	and Eligible Liabilities
NBMF	Nordic-Baltic Macroprudential Forum
NBSG	Nordic-Baltic Stability Group
NSFR	Net Stable Funding Ratio
OMT	Outright Monetary Transmission
O-SII	Other Systemically Important Institution
P2G	Pillar 2 Guidance
P2R	Pillar 2 Regulation
RAS	Risk Assessment System
REA	Risk Exposure Amount
SEP	Supervisory Examination Programme
SMP	Securities Market Programme
SPE	Single Point of Entry

SOU 2019:52

Förkortningar

SRB	Single Resolution Board
SRF	Single Resolution Fund
SREP	Supervisory Review and Evaluation Process
SRM	Single Resolution Mechanism
SSM	Single Supervisory Mechanism
TLAC	Total Loss-Absorbing Capital
ÅKB	Återkapitaliseringsbelopp
ÖUP	Översyns- och utvärderingsprocess

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Utredningens uppdrag har varit att göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bank- unionen. I betänkandet redovisas de för- och nackdelar samt risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför som utredningen har identifierat och analyserat. Utgångspunkten för ut- redningen har varit att Sverige inte har euron som valuta. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt förutsättningarna för Sverige att delta i bankunionen på villkor likvärdiga de som medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter. Utredningen har utgått från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Bankunionen har inte varit i funktion i mer än fem år. Uppdraget har därför förutsatt kvalificerade antaganden om den framtida utveck- lingen inom såväl EU som Sverige.

Bankunionen – gemensam tillsyn och resolution av banker

Bankunionen är i första hand en struktur – en institutionell ram – för att organisera arbetet med tillsyn och krishantering av banker inom euroområdet. Tillsyn och krishantering av banker inom EU utgår från ett omfattande regelverk som är gemensamt för samtliga medlemsstater (eng. the single rulebook), oavsett om de deltar i bank- unionen eller inte. Själva bankunionen består av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen inklusive den gemensamma resolutionsfonden. En eventuell tredje del i bankunionen – ett gemensamt insättningsgarantisystem – är än så länge föremål för politiska överväganden.

Sammanfattning

SOU 2019:52

Bankunionen omfattar för närvarande de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bulgarien och Kroatien har formellt ansökt om att delta i bankunionen som ett steg på vägen mot att införa euron. Även om bankunionen från början omfattar euroländerna kan medlemsstater som, likt Sverige och Danmark, inte har euron som valuta inleda ett s.k. nära samarbete. Ett motiv till att en sådan möjlighet finns är att säkerställa att den inre marknaden för finansi- ella tjänster inte delas upp till följd av skillnader i hur det gemen- samma regelverket tillämpas.

Tillsynsmekanismen

Bankunionens struktur för gemensam tillsyn benämns Tillsyns- mekanismen (eng. Single Supervisory Mechanism, SSM). Den utgörs av en tillsynsnämnd (Tillsynsnämnden), som är en organisatoriskt fristående del av ECB, och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Tillsynsmekanismen omfattar samtliga banker, andra kreditinstitut samt vissa företagsgrupper, där bank- företag ingår, inom bankunionen.1 ECB har ansvaret för all tillsyn inom bankunionen, men utför själva tillsynsarbetet i samarbete med de nationella behöriga myndigheterna.

ECB och Tillsynsnämnden tillämpar kapitaltäckningsregelverket i den löpande tillsynen av banker. ECB utför direkt tillsyn över de större bankerna (s.k. betydande banker), medan de nationella myndigheterna utför tillsynen över övriga banker (s.k. mindre betydande banker). ECB ska säkerställa en enhetlig regeltillämpning inom bankunionen samt följa riktlinjer från Europeiska bankmyndigheten (Eba) men även tillämpa nationell rätt. Till tillsynsuppgifterna hör bl.a. ägar- och ledningsprövning, att ge och återkalla banktillstånd samt att säkerställa att bankerna har tillräcklig kapital- och likviditetstäck- ning. Inom bankunionen ligger huvudansvaret för makrotillsynen, som tar sikte på risker i det finansiella systemet som helhet, på nationell nivå. ECB har dock ett visst kompletterande ansvar när det gäller de makrotillsynsverktyg som är harmoniserade på EU-nivå, dvs. de makrotillsynskrav som är utformade som kapitalkrav (och därmed inte t.ex. amorteringskrav).

1”Banker” används i utredningen som ett samlingsnamn för de företag som omfattas av bank- unionsregelverket. Bankerna omfattas också av det gemensamma regelverket.

SOU 2019:52

Sammanfattning

Tillsynsnämnden består av ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter från ECB samt ledamöter som kommer från varje nationell tillsynsmyndighet i de medlemsstater som deltar i bank- unionen, oavsett om medlemsstaten har euron som valuta eller inte. Tillsynsmekanismen är utformad för att tydligt separera penning- politik och tillsyn av banker. Av den anledningen har Tillsynsnämn- den ett stort mått av självständighet inom ECB. Det är dock ECB- rådet, i kraft av att vara det högsta beslutsorganet inom ECB, som har det slutgiltiga avgörandet i tillsynsfrågor. ECB-rådet består av ECB:s direktionsledamöter och de nationella centralbankscheferna i euroländerna. Centralbankschefer från medlemsstater som inte har euron som valuta deltar inte i ECB-rådets möten. ECB-rådet fattar tillsynsbeslut genom ett förfarande som innebär att rådet kan in- vända mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden. Om ECB- rådet inte invänder antas beslutet. ECB-rådet har hittills aldrig använt denna möjlighet. Hittills har ECB-rådet hanterat beslut i tillsynsärenden genom ett skriftligt förfarande. Runt 2 000 tillsyns- beslut har fattats årligen. Endast ett fåtal fysiska möten har hållits, företrädesvis om tematiska frågor.

Resolutionsmekanismen

Resolutionsmekanismen (eng. Single Resolution Mechanism, SRM) är bankunionens struktur för krishantering, mer specifikt s.k. resolution, av banker. Resolutionsmekanismen består av Resolutionsnämnden (eng. Single Resolution Board, SRB) och de nationella resolutions- myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Resolutionsnämnden administrerar även en gemensam fond för finansiering av resolutions- åtgärder (eng. Single Resolution Fund, SRF).

Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndighet- erna ska tillämpa det gemensamma regelverket vad gäller krishan- tering (det s.k. krishanteringsdirektivet), i synnerhet resolution av banker, inom bankunionen. Resolutionsnämnden ska säkerställa en enhetlig tillämpning av regelverket men även tillämpa nationell rätt. Resolutionsnämndens huvudsakliga uppgifter är bl.a. att upprätta och anta resolutionsplaner, bestämma minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder, besluta om resolution samt tillämpa de s.k. re- solutionsverktygen.

Sammanfattning

SOU 2019:52

Resolutionsnämnden förbereder och fattar beslut om resolution för de banker som faller under ECB:s direkta tillsyn (dvs. de bety- dande bankerna) samt för vissa mindre banker med betydande gräns- överskridande verksamhet. De nationella resolutionsmyndigheterna har motsvarande uppgifter för övriga banker (dvs. de mindre bety- dande bankerna). Det är dock de nationella resolutionsmyndighet- erna som genomför resolution för samtliga banker.

Resolutionsnämndens löpande arbete sker inom den verkstäl- lande sessionen. Den består av en ordförande, en vice ordförande samt fyra ledamöter som alla är heltidsanställda i Resolutionsnämn- den. Även berörd(-a) nationella resolutionsmyndighet(-er) deltar. Plenarsessionen tar beslut om övergripande strategiska frågor, Resolutionsnämndens budget och fattar i vissa fall beslut om användningen av Resolutionsfonden. Plenarsessionen omfattar den verkställande sessionens ledamöter samt företrädare för nationella resolutionsmyndigheter i samtliga deltagande medlemsstater. Beslut om resolution av en bank förutsätter ett godkännande av kom- missionen och, i vissa fall, Europeiska unionens råd (Ekofin-rådet).

Den gemensamma resolutionsfonden

Enligt EU:s krishanteringsregelverk ska bankens aktie- och fordrings- ägare – inte skattebetalarna – ha finansieringsansvaret om en bank är i behov av, exempelvis, tillskott av kapital. Bankunionens Resolutions- fond, liksom den svenska Resolutionsreserven, finns till för att täcka tillfälliga finansieringsbehov som kan uppstå i mer allvarliga situa- tioner där detta ej är möjligt eller tillräckligt. Resolutionsfonden be- står av s.k. förhandsbidrag från respektive deltagande medlemsstats banker, vilket motsvarar de resolutionsavgifter svenska banker betalar till Resolutionsreserven. År 2024 ska fonden vara uppbyggd och då även fullt ut ömsesidig. Målnivån väntas motsvara cirka 60 miljar- der euro (cirka 650 miljarder kronor). Resolutionsfonden kommer senast fr.o.m. 2024 att kompletteras med en s.k. finansiell säkerhets- mekanism (eng. backstop) som administreras av Europeiska stabili- tetsmekanismen (eng. European Stability Mechanism, ESM). Säker- hetsmekanismen ska användas om Resolutionsfonden är otillräcklig och motsvara storleken på Resolutionsfonden. Säkerhetsmekanismen ska för euroländernas del tillhandahållas av ESM i form av en kredit-

SOU 2019:52

Sammanfattning

lina till Resolutionsnämnden. Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ska tillhandahålla parallella kreditlinor till Resolu- tionsnämnden. Mekanismen kan användas för samma ändamål som Resolutionsfonden får användas för.

Nära samarbete och svenskt deltagande

Bankunionen är obligatorisk för medlemsstater som har euron som valuta. De medlemsstater som inte har euron som valuta har ändå möjlighet att bli en deltagande medlemsstat genom att upprätta ett s.k. nära samarbete med ECB. Så snart ett nära samarbete upprättats deltar medlemsstaten i bankunionen med, som utgångspunkt, samma rättigheter och skyldigheter som övriga deltagande medlems- stater. En medlemsstat som ingår ett nära samarbete har samma tillgång till Resolutionsfonden och säkerhetsmekanismen som öv- riga medlemsstater. När det nära samarbetet inleds måste medlems- staten betala ett lika stort belopp till Resolutionsfonden som om medlemsstaten hade deltagit i bankunionen från början.

Det finns en möjlighet för medlemsstater som deltar i ett nära samarbete att lämna bankunionen närsomhelst efter tre år. Denna skyddsmekanism innefattar även möjligheter att invända mot beslut eller utkast till beslut i tillsynsärenden. Skulle det nära samarbetet avslutas har medlemsstaten rätt att få tillbaka de medel som betalats in till Resolutionsfonden med avdrag för eventuella kostnader för resolution avseende en bank som har tillstånd i den medlemsstat som avslutar ett nära samarbete.

Förutsättningarna för ett svenskt deltagande

Ett svenskt deltagande i bankunionen kräver inte någon befogen- hetsöverföring till EU eftersom Sverige redan har godkänt EU:s fördrag där befogenheten att lagstifta samt att fatta beslut om tillsyn och resolution ingår. Ett deltagande kräver därmed inte heller att regeringsformen eller anslutningslagen ändras. Däremot skulle en ny lag behöva klargöra ansvarsfördelningen mellan EU-organen i bank- unionen och de svenska myndigheterna.

Sammanfattning

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till bankunionen

Bankunionens tillkomst ska ses mot bakgrund av den akuta ekono- miska krisen i euroområdet 2010–2012, ofta benämnd eurokrisen, under vilken euroländernas banksystem hade en stor betydelse. Efter det att kapitalflöden på EU:s inre marknad först avreglerades fullt ut på 1990-talet och euron därefter infördes 1999, byggdes betydande obalanser upp inom valutasamarbetet. Eurokrisen kom ytterst att bli en fråga om förtroendet för den gemensamma valutan. Bankunionen och andra förslag om en fördjupning av den Ekonomiska och mone- tära unionen (EMU) syftade till att återskapa och stärka förtroendet för valutasamarbetet och därmed förhindra dess upplösning.

Den globala finanskris som föregick eurokrisen blottlade brister i banktillsynen i många länder och tydliggjorde att det saknades ändamålsenliga arrangemang för att hantera banker i kris. Dittills hade staten i de flesta fall (inklusive i Sverige i början av 1990-talet) tagit över nödlidande tillgångar, skjutit till kapital och, i vissa fall, nationaliserat banker. Efter finanskrisen vidtog EU en rad åtgärder för att stärka såväl regelverken som formerna för tillsyn och krishan- tering på bankområdet. Dessutom ökade samarbetet mellan tillsyns- myndigheter inom EU men även globalt. Frågor om samordning och harmonisering av bl.a. tillsynskrav inom EU hade varit aktuella redan på 1960-talet, men ditintills ofta mött politiskt motstånd.

Bankunionen syftar även till att värna och fördjupa EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Genom att regler tillämpas på ett lik- artat sätt av gemensamma organ inom bankunionen, skapas bättre för- utsättningar för konkurrens på lika villkor. På längre sikt kan bank- unionens roll för att stärka den inre marknaden förväntas bli större.

Möjligheter till deltagande på likvärdiga villkor

Tillsynsmekanismen

I Tillsynsnämnden skulle Finansinspektionen delta på lika villkor som de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlems- stater som har euron som valuta. Man behöver dock beakta att ECB- rådet är ECB:s högsta beslutande organ i tillsynsärenden. Eftersom Sverige inte har infört euron är riksbankschefen inte ledamot i ECB- rådet och saknar därmed rösträtt. Det innebär att Sverige inte kan

SOU 2019:52

Sammanfattning

delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta.

Det finns omständigheter som i viss utsträckning kan kompen- sera för avsaknaden av lika villkor. Exempelvis är det rimligt att tro att ECB-rådet kommer att bjuda in en företrädare för svenska myndigheter att delta när rådet har fysiska möten i tillsynsfrågor. ECB-rådets ledamöter får inte ta särskild nationell hänsyn; ledamöterna råder under instruktionsförbud vilket innebär att de inte får ta instruktioner från andra, exempelvis hemlandets regering. Därtill sker omröstningar med enkel majoritet och en rotations- ordning tillämpas som innebär att det alltid finns fyra ledamöter från euroländer som saknar rösträtt.

Det är oklart hur aktivt ECB-rådet kommer att vara i tillsyns- frågor i ett längre perspektiv. Hittills har det aldrig invänt mot ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden. Det är ingen garanti för att ECB-rådet inte kommer att invända mot förslag från Tillsyns- nämnden. Det går inte att utesluta att invändningar kan ha betydelse för finansiell stabilitet i Sverige. Skyddsmekanismen möjliggör för Sverige att, som en yttersta åtgärd, lämna bankunionen efter tre års deltagande. Att mekanismen finns kan i sig ha en återhållande effekt på eventuell negativ särbehandling av medlemsstater som inte har euron som valuta; ett utträde av en medlemsstat från bankunionen skulle kunna uppfattas som en trovärdighetsförlust för bankunionen i sig. Det innebär inte att de politiska (och möjligen även de ekono- miska) kostnaderna för Sverige att lämna bankunionen är försumbara.

Sammanfattningsvis finns det faktorer som minskar de potenti- ellt negativa konsekvenserna av att det inte är möjligt för Sverige att delta på lika villkor i Tillsynsmekanismen som medlemsstater som har euron som valuta. I det avseendet bedöms det finnas förutsätt- ningar för Sverige att delta på likvärdiga villkor. Det går dock inte att på objektiva grunder avgöra huruvida de motverkande fakto- rerna, inklusive skyddsmekanismen, är tillräckliga för att Sverige ska kunna delta på likvärdiga villkor; detta bör i slutändan vara en politisk bedömning. Av betydelse är också förtroendet för ECB:s syn på sitt ansvar att i sin tillsynsroll beakta den inre marknadens enhetlighet och integritet. Ett ställningstagande behöver likväl väga in risken för särbehandling, och konsekvenserna av detta.

Sammanfattning

SOU 2019:52

Resolutionsmekanismen

Det är Resolutionsnämnden som fattar beslut i resolutionsärenden avseende betydande banker. Nationella resolutionsmyndigheter är företrädda i den verkställande sessionen (i utvidgat format) när beslutet avser resolution av en bank eller del av en bankkoncern etablerad i den medlemsstaten. Nämnden ska försöka nå enighet om beslutet. Om det inte är möjligt kan Resolutionsnämnden anta ett beslut som går emot en nationell resolutionsmyndighet. Detta gäller för såväl medlemsstater som har euron som valuta som medlems- stater som inte har euron som valuta. Medlemsstaternas resolutions- myndigheter deltar i Resolutionsnämndens plenarsession. Därmed skulle Riksgälden delta i beslutsfattandet inom Resolutionsnämnden på lika villkor som andra nationella resolutionsmyndigheter.

I förekommande fall, t.ex. om Resolutionsfonden ska användas, underställs beslut Ekofin-rådet som då kan godkänna eller invända. I dessa fall kan alla deltagande medlemsstaters finansministrar närvara, få information och, vid behov, rösta. Beslut tas då med enkel majoritet. Vad gäller användningen av den finansiella säkerhets- mekanismen har euroländerna och de medlemsstater som inte har euron som valuta kommit överens om samarbetsformer som bedöms innebära likvärdiga villkor. Bara euroländer kan vara medlemmar i ESM, men medlemsstater som inte har euron som valuta åtnjuter samma villkor vad gäller t.ex. lånevillkor, utbetalningar och tillgång till information som gäller för euroländerna.

Lagstiftning på finansmarknadsområdet

Oavsett om Sverige skulle delta i bankunionen eller inte, deltar företrädare för den svenska regeringen i EU:s lagstiftningsarbete på finansmarknadsområdet (och de förordningar som reglerar bank- unionsorganen) och i förberedande organ. Även om Sverige i förhandlingar om direktiv och förordningar kan hänvisa till det for- mella inflytandet kan det i praktiken bli svårare för en medlemsstat som inte deltar i bankunionen att göra sin röst hörd. Det finns över- lag en risk att medlemsstater som väljer att stå utanför samarbeten inom EU blir marginaliserade i förhandlingar. Detta gäller än mer i de fall en medlemsstat önskar få till stånd undantag i de gemen- samma reglerna. De medlemsstater som för närvarande deltar i bank-

SOU 2019:52

Sammanfattning

unionen utgör en kvalificerad majoritet i rådet. Det innebär att om de är överens om att anta ett visst beslut är det redan nu mycket svårt för övriga medlemsstater att förhindra att beslutet antas.

Diskussioner om bankunionens utveckling

När det gäller strategiska och allmänna diskussioner om bankunion- ens utveckling har eurogruppen och eurotoppmötet en viktig roll, även om de inte fattar formella beslut. Som huvudregel har medlems- stater som inte har euron som valuta deltagit vid dessa möten när bankunionen diskuterats. Möjligheten att åstadkomma likvärdiga vill- kor för deltagande i eurogruppen och eurotoppmötet vid diskussioner om bankunionens framtid är däremot begränsad för en medlemsstat som inte har euron som valuta, oaktat deltagande i bankunionen. De senaste åren har bankunionsrelaterade frågor ofta diskuterats i Euro- peiska rådet i stället för vid eurotoppmötet. I den utsträckning denna praxis fortsätter skulle Sverige ha ett lika stort formellt inflytande oav- sett om Sverige deltar i bankunionen eller inte. Det är dock svårt att förutse hur ordföranden för Europeiska rådet respektive eurotopp- mötet, vilket hittills har varit samma person, kommer att planera dag- ordningen för de två mötesformerna i framtiden.

Tillsyn

Tillsynsansats och löpande tillsyn

Den tillsynsansats och de metoder som Finansinspektionen respek- tive ECB använder är i allt väsentligt desamma även om det finns vissa skillnader. ECB har unika förutsättningar att samla de resurser som krävs för att förstå och granska banker med omfattande och komplex verksamhet. ECB har förutom tillgång till större resurser även tillgång till de erfarenheter och kunskaper som finns hos nationella tillsyns- myndigheter. Det kan underlätta utveckling av nya metoder eller system för jämförelser av banker. I det perspektivet ger ett deltagande i bankunionen både ökade möjligheter till kompetensuppbyggnad och en ökad förståelse för såväl stabilitetsrisker i banksystemen inom bankunionen som kan ha betydelse för finansiell stabilitet i Sverige som stabilitetsrisker i det svenska banksystemet.

Sammanfattning

SOU 2019:52

Tillgång till stora, gemensamma resurser kan också ge bättre för- utsättningar att identifiera och hantera risker som uppstår till följd av nya sårbarheter (t.ex. cybersäkerhetshot eller klimatrelaterade ris- ker). Nationell tillsyn av dessa risker kan samtidigt möjliggöra flex- iblare arbetssätt och effektivare samarbeten med andra berörda myn- digheter (t.ex. rättsvårdande myndigheter).

I några avseenden skulle ett svenskt deltagande i bankunionen innebära en mer inträngande tillsyn av svenska banker. Det finns samtidigt, åtminstone på kort sikt, en risk att tillsynen inom bank- unionen blir likriktad till följd av Tillsynsnämndens strävan att göra tillsynen enhetlig och ta bort nationella undantag och särkrav. Det finns också en risk att arbetet i en så pass stor organisation som ECB blir ineffektivt. En nackdel med ett deltagande i bankunionen är, vi- dare, att mikrotillsynen över de betydande svenska bankerna separe- ras från övrig finansiell tillsyn som Finansinspektionen ansvarar för. Det finns synergieffekter mellan mikrotillsyn och makrotillsyn, mellan stabilitetsinriktad mikrotillsyn och konsumenttillsyn samt mellan banktillsyn och annan finansiell tillsyn, (t.ex. värdepappers- marknadstillsyn och försäkringstillsyn). Hur stor nackdel en sådan separation skulle vara beror på tillgången till information och möjligheterna att dela denna inom Finansinspektionen.

Det faktum att de s.k. gemensamma tillsynsgrupperna leds av se- niora tjänstemän (vid ECB) som kommer från andra medlemsstater än de där bankerna är etablerade kan innebära andra perspektiv på risker i de nationella banksystemen. En potentiell initial utmaning med att tillsynen utförs av tjänstemän som inte är lika bekanta med specifika risker i nationella banksystem är att tillsynsbeslut kan komma att grundas på ofullständig information. Tillsynsgrupperna, i vilka personal från Finansinspektionen skulle ingå, kan dock förväntas skaffa sig nödvändig kännedom om svenska banker.

ECB har inte ansvar att tillse att banker efterlever EU-regelverket för penningtvätt. Ett deltagande i bankunionen bedöms därför inte ha några direkta konsekvenser för den penningtvättstillsyn Finans- inspektionen utför. ECB beaktar emellertid risker som kan ha kopp- lingar till penningtvätt i sin löpande tillsyn. Ett deltagande i bank- unionen innebär således att tillsynen av betydande svenska banker på sikt kommer att inkludera även sådana risker. Det är inte troligt att ECB i framtiden får en uttrycklig befogenhet att utföra penning- tvättstillsyn inom EU.

SOU 2019:52

Sammanfattning

Kapital- och likviditetskrav

Finansinspektionens och ECB:s tillämpning av bankernas kapital- krav utgår från samma regelverk. Metoderna för att bedöma banker- nas övergripande risknivå är likartade och följer detaljerade riktlinjer från Eba. Det finns vissa skillnader i de bankspecifika kapitalkrav, s.k. pelare 2-krav, som ställs. Dessa skillnader bedöms inte vara av sådan betydelse att ett deltagande i bankunionen innebär väsentliga förändringar i totala kapitalkrav för banker med huvudkontor i Sverige. Dessutom är det sannolikt att möjligheter att ställa na- tionella särkrav minskar på sikt eftersom kapitaltäckningsreglerna i ökad utsträckning harmoniseras. En annan skillnad är att Finansin- spektionen, till skillnad från ECB, publicerar bankernas kapitalkrav, vilket ökar förutsägbarheten.

Finansinspektionen och ECB använder sig i grunden av samma riktlinjer för att beräkna bankernas behov av likviditetstäckning. Ett deltagande i bankunionen har i det avseendet sannolikt liten betydelse. Finansinspektionen ställer i dag ett särskilt likviditetskrav i svenska kronor och dessutom särskilda krav i euro respektive i US-dollar. ECB har inte publikt uttryckt några motsvarande krav och det är därför svårt att bedöma hur ECB skulle ställa sig till sådana krav.

Makrotillsynskrav

Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Finansinspektionen fortsatt ansvara för makrotillsynen. ECB skulle, emellertid, ha ett kompletterande ansvar för de harmoniserade makrotillsynsverkty- gen, dvs. de krav som är utformade som kapitalkrav (och därmed inte t.ex. amorteringskrav). ECB har inte möjlighet att förhindra att makrotillsynsverktyg används. Utgångspunkten är, emellertid, att förändringar i de harmoniserade verktygen ska ske i samförstånd mellan ECB och den nationella makrotillsynsmyndigheten. ECB kan tillämpa högre makrotillsynskrav och därmed minska risken att enskilda medlemsstater inte vidtar tillräckliga åtgärder mot system- risker. Vid ett deltagande i bankunionen skulle ECB:s inflytande sannolikt väga tungt. Om ECB skulle motsätta sig Finansinspek- tionens bedömning kan det i praktiken bli svårt att genomföra för- ändringen. Därmed finns det en risk att handlingsfriheten i tillämp- ningen av makrotillsynsverktyg till viss del begränsas vid ett del-

Sammanfattning

SOU 2019:52

tagande. Sverige tillämpar högre buffertkrav jämfört med deltagande medlemsstater, vilket för närvarande minskar betydelsen av möjlig- heten för ECB att ställa högre krav. Slutligen är det inte säkert hur aktiv ECB kommer att vara i utformningen av makrotillsynskrav; några formella beslut om tillämpningen makrotillsynskrav har hit- tills inte fattats.

Resolution

Resolutionsnämnden har varit verksam sedan 2015 och har hanterat ett fåtal banker i kris, varav en har försatts i resolution. Mot den bakgrunden är det osäkert i vilken utsträckning förutsättningarna för effektiv resolution av svenska banker förändras vid ett del- tagande jämfört med att stå kvar utanför. I likhet med Tillsynsmeka- nismen torde Resolutionsmekanismens storlek och omfång innebära bättre möjligheter till kompetensuppbyggnad. För Resolutions- nämndens del innebär detta, inte minst, en fördel (över tid) i form av mer praktisk erfarenhet av resolutionsfall än en nationell myndig- het kan få.

Krishanteringsdirektivet är gemensamt för EU och gäller därmed även inom bankunionen. Det innebär att de grundläggande förut- sättningarna för effektiv resolution av banker i Sverige och inom bankunionen är likartade. I likhet med tillsynsområdet sker en ut- veckling av resolutionsregelverket i riktning mot ökad harmoni- sering. Skillnaderna i regeltillämpning mellan Riksgälden och Reso- lutionsnämnden kommer således, av allt att döma, minska över tid. Oavsett om Sverige deltar i bankunionen eller står kvar utanför finns det andra EU-regler som begränsar den nationella handlingsfriheten vad gäller bankkrishantering, inte minst statsstödsreglerna.

Bedömning av vilka banker som ska försättas i resolution

Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har som utgångspunkt att det endast är systemviktiga banker som ska försättas i resolution. I det avseendet torde ett deltagande inte påverka vilka svenska banker som hanteras i resolution eller avvecklas genom konkurs eller likvidation. Det bör finnas goda förutsättningar för samsyn mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden kring om villkoren för resolu-

SOU 2019:52

Sammanfattning

tion är uppfyllda. Det bör heller inte finnas någon påtaglig risk för en målkonflikt mellan, å ena sidan, finansiell stabilitet i Sverige och,

åden andra, vad som gagnar stabiliteten i bankunionen eller den inre marknaden. Det är än så länge osäkert hur Resolutionsnämnden väger finansiell stabilitet i enskilda medlemsstater mot finansiell sta- bilitet i bankunionen som helhet. Företrädare för svenska myndig- heter kommer att vara delaktiga i att ta fram utkast till beslut i Till- synsnämnden om en svensk bank ska förklaras ha fallerat eller är nära att fallera samt närvara när beslut som avser resolution av en svensk bank diskuteras och fattas. Kommissionen ska dessutom godkänna bedömningen av om resolution är i allmänhetens intresse.

Myndighetssamarbete och beslutsfattande

Det är svårt att se särskilda hinder för ett väl fungerande samarbete mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden om Sverige skulle delta i bankunionen. Resolutionsnämnden tillämpar ett särskilt förfarande för godkännande av en s.k. resolutionsordning. Förfarandet är ut- formad med hänsyn till två förhållanden. För det första att beslut om hur resolutionen ska genomföras måste ske snabbt, helst inom 48 timmar. För det andra att beslut måste fattas av en EU-institu- tion. Detta beror på att resolutionsbeslut både innefattar en bedöm- ning av om resolution är i allmänhetens intresse och potentiellt kan innebära att Resolutionsfonden behöver tas i anspråk. I det senare fallet är det Ekofin-rådet som fattar det slutgiltiga beslutet. Förfa- randet för att anta resolutionsordningen inom Resolutionsmekanis- men har inte testats i någon större omfattning. Effektiviteten i be- slutsfattandet, i synnerhet i en krissituation, är därmed än så länge inte möjlig att utvärdera. Det kan däremot konstateras att antalet aktörer inblandade i beslutsfattandet på EU-nivå, där Ekofin-rådet är ett exempel, är många.

Val av resolutionsverktyg

Ett svenskt deltagande i bankunionen förväntas inte innebära några större förändringar när det gäller vilka resolutionsverktyg som ska tillämpas. Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har aviserat att skuldnedskrivningsverktyget (eng. bail-in) ska vara det huvudsak-

Sammanfattning

SOU 2019:52

liga resolutionsverktyget. Resolutionsnämnden kan inte tillämpa de s.k. statliga stabiliseringsverktygen eftersom det dels förutsätts vara regeringen eller ett departement som fattar beslut om att använda verktygen, dels är medlemsstaten som ska svara för finansieringen. Det bör understrykas att dessa verktyg ska ses som en sista åtgärd i en mycket exceptionell kris. Utgångspunkten är att därför att de, i princip, inte ska användas.

Gränsöverskridande resolution

Resolutionskollegier

För bankkoncerner med gränsöverskridande bankverksamhet ska det finnas s.k. resolutionskollegier. Kollegierna ska bl.a. utbyta in- formation och komma överens om hur resolution av en sådan bank ska genomföras. Riksgälden leder arbetet i resolutionskollegierna för de tre största svenska bankkoncernerna. Även Finansinspek- tionen och Finansdepartementet är medlemmar i kollegierna. För gränsöverskridande koncerner med verksamhet enbart inom bank- unionen upprättas inga resolutionskollegier. För svenska bankkon- cerner med verksamhet utanför bankunionen kommer, vid ett delta- gande, Resolutionsnämnden att leda arbetet i kollegierna och Riks- gälden vara observatör. Med andra ord kommer Riksgäldens direkta inflytande och kontroll över besluten kring hur svenska bankkon- cerner med gränsöverskridande verksamhet utanför bankunionen ska hanteras i resolution att minska vid ett deltagande jämfört med om Sverige fortsätter att stå kvar utanför. Riksgälden kommer dock att delta i det arbete som utförs av de s.k. interna resolutions- grupperna inom Resolutionsmekanismen som ansvarar för att för- bereda resolution om inga kollegier upprättas.

Genomförande av resolution av en gränsöverskridande bankkoncern

Det är troligt att resolution av en svensk gränsöverskridande bank- koncern kommer att genomföras med samma utgångspunkter inom Resolutionsmekanismen som om Riksgälden genomfört resolu- tionen. Förutsättningarna för effektiv resolution av en gränsöver-

SOU 2019:52

Sammanfattning

skridande koncern kan i vissa avseenden vara bättre inom Resolu- tionsmekanismen. Exempelvis kommer den finansiella bördefördel- ningen mellan medlemsstater vara hanterad på förhand när Resolu- tionsfonden är fullt ut ömsesidig från och med 2024. Det ger bättre förutsättningar för att beslut fattas skyndsamt. Det finns dock vissa andra aspekter som gör förfarandet mer komplext inom Resolu- tionsmekanismen. Vid beslut om resolution av en gränsöver- skridande koncern kan det uppkomma situationer där kommis- sionen och Resolutionsnämnden kommer till olika slutsatser, t.ex. om resolution är i allmänhetens intresse. Det kan heller inte uteslutas att det finns olika intressen i Ekofin-rådet när det gäller hur resolu- tionsåtgärder ska finansieras. Det kan medföra att beslutsförfarandet inte följs så som det är tänkt och att resolutionsbeslutet (och därmed också genomförandet) därför drar ut på tiden. Det kan vara proble- matiskt om det råder instabilitet på de finansiella marknaderna.

Krav på nedskrivningsbara skulder

Den stora skillnaden, enligt nu gällande regelverk, mellan hur Riks- gälden respektive Resolutionsnämnden utformat kraven på ned- skrivningsbara skulder (de s.k. MREL-kraven) är att Riksgälden stäl- ler högre krav på efterställdhet. Detta underlättar, allt annat lika, skuldnedskrivning och konvertering rent praktiskt i svenska banker och gör i det avseendet svenska banker mer resolutionsbara än mot- svarande banker i bankunionen. Konsekvenserna av ett deltagande beror på hur de reviderade kapitaltäcknings- och krishanterings- reglerna (det s.k. bankpaketet), som för närvarande genomförs i medlemsstaterna, utformas. De nya reglerna ska vara införlivade i slutet av 2020. Det återstår att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i praktiken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sanno- likhet att minska.

Ansvarsutkrävande

I bankunionen finns det, sett endast till antalet mekanismer, fler möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande vad gäller beslut om till- syn och resolution än det gör i Sverige. Mekanismerna för ansvars-

Sammanfattning

SOU 2019:52

utkrävande inom bankunionen handlar dock i första hand om att få information och möjligheter för politiker (även i nationella parla- ment) att ställa frågor till företrädare för bankunionsorganen. Bankunionens rättsliga ram ger banker och privatpersoner goda möjligheter att få sin sak rättsligt prövad. Möjligheten att föra vissa sorters talan direkt vid EU-domstolen samt att få tillgång till ECB:s administrativa omprövningsnämnd torde öka förutsägbarheten i beslutsfattande samt vara tidsbesparande i förhållande till motsva- rande möjligheter om Sverige står kvar utanför bankunionen.

Ett deltagande skulle innebära att personer som deltar i möten i Tillsynsnämnden eller Resolutionsnämnden (generaldirektör eller motsvarande hög chef från Finansinspektionen respektive Riks- gälden), sannolikt kommer att behöva uppfylla strängare krav vid övergång till en ny tjänst jämfört med sin tjänst vid den svenska myndigheten. Ett deltagande innebär inte att svensk lagstiftning vad avser jäv måste ändras.

Finansiella skyddsnät

Inrättandet av bankunionen innebär att en del av det finansiella skyddsnätet – finansiering vid resolution – är gemensamt för de del- tagande medlemsstaterna. Bankunionens tredje del – ett gemensamt insättningsgarantisystem – är ännu inte på plats och dess politiska framtid är för närvarande oklar. Bankunionen omfattar även tillämp- ningen av de delar av krishanteringsregelverket som rör likviditets- stöd. Centralbankernas möjligheter att ge likviditetsstöd till (solida) banker ligger dock utanför bankunionens regelverk.

Finansiering vid resolution

Eftersom Resolutionsfondens och den svenska Resolutionsreser- vens användningsområden, finansiering och andra villkor styrs av ge- mensamma regler finns det inga avgörande skillnader när det gäller finansiering vid resolution. Utgångspunkten är att medel ur resolu- tionsfonder ska användas endast i undantagsfall och under en be- gränsad tid. Det finns likväl ett antal skillnader när det gäller hur finansiering vid resolution är utformad i Sverige respektive inom Re- solutionsmekanismen.

SOU 2019:52

Sammanfattning

Fondstorlek

Ett deltagande i bankunionen innebär att den potentiella kapaciteten för finansiering av förlustabsorbering eller återkapitalisering av större svenska banker ökar påtagligt. Det ger, under förutsättning att Resolutionsfonden inte är hårt ansträngd, bättre förutsättningar för en effektiv resolution av svenska banker. Utgångspunkten är dock att bankers behov av att absorbera förluster och återkapitalisering ska hanteras med bankernas interna buffertar. Eventuella uttag ur Reso- lutionsfonden finansieras av samtliga banker oavsett i vilken med- lemsstat de är etablerade. Om Resolutionsfonden ändå behöver an- vändas kommer de svenska bankerna dela kostnaden för att återställa Resolutionsfonden till dess målnivå med alla andra banker i bank- unionen, dvs. med ett betydligt större antal banker än de gör om den svenska Resolutionsreserven behöver fyllas på. I tider av finansiell instabilitet kan det vara värdefullt att bankerna, vars återbetalnings- förmåga kan vara ansträngd, inte påförs för höga avgifter.

Uppskattningar indikerar att Resolutionsfonden, i kombination med den finansiella säkerhetsmekanismen, är tillräcklig även vid en mycket allvarlig systemkris. Icke desto mindre kan det uppstå en så exceptionell situation att inte ens ett fullt utnyttjande av den finansiella säkerhetsmekanismen är tillräckligt för att hantera återkapitaliserings- behoven. I en sådan situation skulle tillgången till Resolutionsfonden kunna komma att ransoneras och en större finansiell börda falla på medlemsstaterna. En effektiv krishantering torde i så fall förutsätta att den svenska statens upplåningskapacitet är fortsatt god.

Konto eller fond?

En fördel med att Resolutionsfonden är en egentlig fond är att det kan skapa större en säkerhet om att medel finns omedelbart tillgäng- liga. En fond kan i det avseendet ses som ett sätt att minska sam- beroendet mellan statens finanser och banksystemet i en kris. Reso- lutionsreserven är i stället ett konto i Riksgälden, vilket innebär att om uttag från Resolutionsreserven ska göras behöver den svenska staten låna upp nödvändiga medel. Det kan emellertid ifrågasättas om finansieringsarrangemangets konstruktion är det bästa sättet att minska samberoendet; finansieringsarrangemangets storlek och grad av ömsesidighet torde vara av större betydelse. Dessutom har Sverige

Sammanfattning

SOU 2019:52

i dagsläget låg statsskuld, vilket minskar risken för ett negativt sam- beroende mellan banker och statsfinanser vid en bankkris. Det fak- tum att ett deltagande i bankunionen innebär att de förhandsbidrag som svenska banker betalar in förvaltas i en fond i stället för på ett konto i Riksgälden bör, sammantaget, inte ha någon större betydelse för möjligheterna att effektivt hantera svenska banker i kris.

Flexibilitet i tillämpningen av vissa regler

Vissa av krishanteringsdirektivets regler har införts i svensk rätt med sikte på att skapa flexibilitet i Riksgäldens hantering av svenska banker i resolution. I några avseenden kommer denna flexibilitet att minska vid ett deltagande i bankunionen. Ett deltagande kommer sannolikt innebära begränsningar i möjligheterna att använda insättningsgaranti i resolution. Det är dock svårt att bedöma betydelsen av detta. Därtill kommer den alternativa beräkningsgrunden för skuldnedskrivning inte tillämpas av Resolutionsnämnden. Den praktiska betydelsen av detta får, av ett antal skäl, bedömas vara begränsad.

Likviditetsstöd

Inrättandet av bankunionen påverkar inte Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd av penningpolitiska skäl. Om en centralbank inom bankunionen skulle vilja ge generellt likviditetsstöd, med ut- tryckligt mål att främja den finansiella stabiliteten, torde detta emell- lertid vara en fråga som ECB, i sin roll som tillsynsmyndighet, kan ha synpunkter på. Även om ett deltagande i bankunionen inte ändrar Riksbankens ansvar gentemot svenska banker när det gäller att till- handahålla likviditet, ställs sannolikt ökade krav på koordinering med ECB, Tillsynsnämnden och Resolutionsnämnden.

Ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar inte de legala möjligheterna att ge likviditetsstöd till solida banker inom ramen för s.k. förebyggande statligt stöd. Vid ett deltagande är det ECB, inte Finansinspektionen, som bedömer om det finns förutsättningar att ge sådant stöd. Finansieringen sker dock nationellt via Stabilitetsfonden.

Resolutionsfonden är sannolikt otillräcklig för likviditetsstöd till större banker i resolution. Diskussioner pågår på EU-nivå i syfte att hitta en godtagbar lösning. För svenskt vidkommande blir det vik-

SOU 2019:52

Sammanfattning

tigt att, i likhet med den finansiella säkerhetsmekanismen som är kopplad till Resolutionsfonden, en lösning möjliggör tillgång till lik- viditetsstöd på likvärdiga villkor. Den svenska Resolutionsreserven har tillgång till en garantiram, vilket gör förutsättningarna för att ge likviditetsstöd till en bank i resolution förhållandevis goda om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen. Avgörande för hur omfattande likviditetsstöd Resolutionsreserven kan ge är ytterst den svenska statens upplåningskapacitet.

Insättningsgaranti

Insättningsgarantin är ett nationellt ansvar inom EU, om än enligt gemensamma regler. Kommissionen har lagt fram förslag till ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionen. Det pågår politiska diskussioner om ett system ska införas eller inte. Ur ett svenskt perspektiv bedöms värdet av en gemensamt finansierad in- sättningsgaranti vara begränsat. De större svenska bankerna kommer att ha höga nivåer av nedskrivningsbara skulder av god kvalitet, vil- ket förbättrar förutsättningarna att genomföra resolution på ett ord- nat sätt. Därmed minskar risken att insättningsgarantin behöver ak- tiveras i samband med resolution. Därtill har Sverige för närvarande en hög upplåningskapacitet, vilket gör att trovärdigheten för det svenska insättningsgarantisystemet bedöms vara hög.

Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och Sverige som finansiellt centrum

Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle på olika sätt påverka svenska bankers kostnader och konkurrensvillkor. Det handlar dels om förändringar i tillsynen och krav som ställs på bankerna, dels de avgifter som bankerna betalar till Resolutionsfonden respektive till bankunionsorganen.

Sammanfattning

SOU 2019:52

Effekter av tillsynens utformning

Ur svenska bankers perspektiv finns det både för- och nackdelar med ECB:s tillsyn. Som en fördel kan räknas en ökad medvetenhet hos externa bedömare av svenska banker om att de blir mer gransk- ade och jämförda med motsvarande banker inom bankunionen. Sam- tidigt medför ECB:s tillsyn ökade krav på detaljerad rapportering i kombination med ett större antal undersökningar på plats och möten med tillsynsgrupperna. Det kan sannolikt medföra ökade ad- ministrativa kostnader för bankerna. En möjlig, motverkande effekt är att kostnader för regelefterlevnad för bankkoncerner som redan i dag har verksamhet inom bankunionen kan minska eftersom de omfattas av samma rapporteringskrav och inte behöver interagera med lika många tillsynsmyndigheter (men även resolutionsmyndig- heter). Det finns problem med att det har tagit lång tid för Tillsyns- nämndens att fatta beslut vilket, i den mån det är ett bestående pro- blem, kan skapa osäkerhet om hur regler ska tillämpas.

ECB arbetar för att harmonisera tillsynsmetoder även för de mindre betydande bankerna. Det är därför troligt att tillsynsme- toderna för de mindre bankerna blir mer lika de som tillämpas för de betydande bankerna. För mindre betydande banker kan en anpass- ning av tillsynen öka kostnaderna och riskera att bli oproportioner- ligt betungande.

Ökat avgiftsuttag

Förutsatt att finansieringen till Resolutionsfonden sker med existe- rande medel i Resolutionsreserven, medför ett svenskt deltagande inga merutgifter för bankerna på kort sikt. Om Resolutionsfonden i framtiden underskrider målnivån måste bankerna betala in nya bidrag. Detta gäller även om Resolutionsreserven underskrider målnivån.

Vid ett deltagande i bankunionen kommer svenska banker att be- tala tillsynsavgifter till ECB. En grov uppskattning är att svenska banker får betala i storleksordningen 200 miljoner kronor totalt per år till ECB utöver de avgifter de betalar till Finansinspektionen. Det ökade avgiftsuttaget kan bli kännbart för mindre banker. Erfaren- heterna från deltagande medlemsstater är att de nationella tillsyns- myndigheterna, trots att ECB tagit över det direkta tillsynsansvaret för betydande banker, har behövt öka sin bemanning i en betydande

SOU 2019:52

Sammanfattning

omfattning för att svara upp mot ECB:s ökade krav. Det innebär sannolikt att ytterligare resurser behöver tillföras banktillsynen inom Finansinspektionen vid ett deltagande. Banktillsynen inom Finans- inspektionen kan behöva ökade resurser även om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen, om Finansinspektionen anpassar sin till- syn till ECB:s mer inträngande och resurskrävande tillsyn.

Inom bankunionen betalar alla banker och andra kreditinstitut administrativa avgifter till Resolutionsnämnden. Detta blir i så fall en ny avgift för svenska banker eftersom Riksgäldens verksamhet finansieras genom anslag. En grov uppskattning är att svenska banker och kreditinstitut skulle få betala i storleksord- ningen 40 miljoner kronor totalt per år till Resolutionsnämnden om Sverige deltar i bankunionen.

Effekter på kreditgivningen till företag och hushåll

Det är förenat med betydande osäkerhet att kvantifiera effekterna av ett deltagande i bankunionen på de svenska bankernas finansierings- kostnader. På kort sikt och givet befintligt regelverk bedöms svenska banker få något lägre finansieringskostnader vid ett delta- gande. På längre sikt bedöms finansieringskostnaderna – och därmed kreditgivningen till företag och hushåll – inte påverkas i någon större omfattning av ett deltagande. En bidragande orsak till det är den på- gående harmoniseringen av regelverken inom EU, vilket gör att skill- nader i regeltillämpning mellan Sverige och bankunionen minskar.

De långsiktiga effekterna på kreditgivningen av ett deltagande hänger i högre grad samman med kvaliteten på tillsynen, hur kon- kurrenssituationen för svenska banker kommer att utvecklas samt om det blir lättare eller svårare att upprätthålla finansiell stabilitet. Tidigare finanskriser har visat att banker försöker säkra sin överlev- nad genom att minska kreditgivningen, i synnerhet till mer riskfyllda kunder med sämre betalningsförmåga (t.ex. mindre företag och hus- håll med lägre inkomster).

Sammanfattning

SOU 2019:52

Effekter på bankernas affärsmodeller

Banker kan komma att i viss utsträckning förändra affärsmodell och verksamhetsinriktning för att bättre svara upp mot de krav som Till- synsnämnden och Resolutionsnämnden ställer. ECB lägger stor vikt vid tillsyn av bankernas styrnings- och ledningsformer. Finans- inspektionen har i grunden en likartad ansats men ECB går i vissa avseenden längre, t.ex. genom att representanter för ECB deltar vid styrelsemöten. Oaktat vikten av att ha väl fungerande styrnings- och ledningsformer i en bank, ter sig ECB:s tillsyn på detta område som mycket detaljerad och inträngande.

Gränsöverskridande bankverksamhet

Det är ännu för tidigt att bedöma vilken påverkan bankunionen kan få på bankernas gränsöverskridande verksamhet i framtiden. Sedan bankunionen inrättades har det inte skett någon påtaglig återintegre- ring av bankmarknaderna inom euroområdet. Detsamma gäller gränsöverskridande fusioner och förvärv. Om något tycks det skett en åternationalisering; konsolideringen av euroområdets banker sker huvudsakligen inom landsgränserna.

En mer enhetlig tillsyn och tillämpning av det gemensamma re- gelverket kan över tid göra det mindre attraktivt för banker att loka- lisera verksamhet utifrån hur tillsyn utförs och vilka krav som ställs. En mer inträngande tillsyn kan också bidra till att bankerna blir mer granskade, vilket minskar osäkerheten för en förvärvande bank. Ökad enhetlighet i tillsynen och en gemensam finansiering av reso- lution (och i förlängningen eventuellt insättningsgaranti) kan, slut- ligen, leda till att tillsyns- och resolutionsmyndigheter i värdländer blir mindre benägna att värna dotterbolag till internationella koncer- ner. Det kan möjliggöra för bankkoncerner att allokera kapital och likviditet mer effektivt, vilket i sin tur ökar avkastningen på etabler- ingar i andra länder. Kapital- och likviditetshantering inom gräns- överskridande bankkoncerner påverkas därtill av hur det gemen- samma regelverket utformas i dessa avseenden. Det bör också påpe- kas att bankers beslut om lokaliseringen av sin verksamhet påverkas av andra faktorer än bankreglering och -tillsyn. Flera av dessa områ- den (t.ex. skatter och insolvensrätt) är, än så länge, inte harmonise- rade inom EU.

SOU 2019:52

Sammanfattning

I den utsträckning bankunionen ger bättre förutsättningar för gränsöverskridande bankverksamhet kan svenska banker se affärs- möjligheter i konsolideringen av banker i euroländerna. Mer enhetlig tillsyn och tillämpning av krav inom bankunionen kan, om Sverige deltar, samtidigt göra det lättare för utländska investerare att analy- sera och jämföra svenska banker. Det kan vara en faktor som gör svenska banker mer attraktiva som förvärvsobjekt. Därutöver kan bättre villkor för gränsöverskridande bankverksamhet bidra till att svenska bankkoncerner ökar sin geografiska diversifiering, vilken är lägre än inom flera jämförbara europeiska bankkoncerner.

Makroekonomisk stabilitet

Gränsöverskridande bankverksamhet gör bankerna mindre bero- ende av ekonomiska förhållanden i den egna medlemsstaten. Bank- unionen kan därmed bidra till ökad makroekonomisk riskdelning. Erfarenheterna från USA – som har en form av bankunion – stöder en sådan utveckling. Mer integrerade bankmarknader är således sta- biliserande och kan bidra till att jämna ut företagens och hushållens inkomster. Riskdelning innebär samtidigt att störningar sprids lät- tare till banker i andra länder. Det är inte självklart att den långsiktiga nettoeffekten av dessa två rörelser är positiv för ett enskilt land som Sverige. Så länge banksystemen i flera deltagande medlemsstater uppvisar svagheter, kan det vara så att de negativa spridningseffekt- erna dominerar.

Sverige som finansiellt centrum

Bankunionen kan komma att ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i Europa. Nordea angav möjligheten att ingå i bankunionen som det huvudsakliga skälet för omlokaliseringen från Stockholm till Helsingfors. Genom att regler tillämpas mer en- hetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och tillsynsregimer mindre stark. Över tid bedöms dock effekterna på Sverige som finansiellt centrum av att stå kvar utanför bankunionen vara begränsade, så länge banktillsynen håller hög kvalitet och den ekonomiska politiken är ansvarsfull. Faktorer så som tillgången på välutbildad arbetskraft,

Sammanfattning

SOU 2019:52

öppenhet i olika dimensioner, skattesystemets utformning samt po- litisk och legal stabilitet torde ha större betydelse för lokalisering av finansiell verksamhet.

Sveriges finansiella åtagande

Inom bankunionen bidrar alla banker ömsesidigt till Resolutions- fonden. Därmed får svenska banker (och deras kunder), vid ett del- tagande, ett potentiellt finansiellt åtagande även för systemviktiga banker i andra deltagande medlemsstater. Belastningen på Resolu- tionsfonden torde under normala omständigheter bli begränsad. För att det ska bli aktuellt att använda Resolutionsfonden för förlust- absorbering eller återkapitalisering krävs att banken gjort betydande förluster och att ytterligare skuldnedskrivning inte bedöms vara möjlig. Tillgången till fondmedel för en enskild bank i resolution är också begränsad. Det är likväl sannolikt att det kommer att finnas banker i behov av finansiering från Resolutionsfonden. Svenska banker förefaller överlag vara mindre riskfyllda och ha en högre mot- ståndskraft jämfört med banker inom bankunionen. Variationen mellan bankerna inom bankunionen är dock betydande. Mot den bakgrunden är sannolikheten att Resolutionsfonden behöver använ- das för att återkapitalisera en svensk bank lägre jämfört med banker inom bankunionen. Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle därmed kunna innebära ett ökat finansiellt åtagande jämfört med om Sverige står utanför bankunionen.

Om en effektiv resolution av systemviktig, svensk bank förutsät- ter medel från Resolutionsfonden, kommer svenska banker inte bära den fulla kostnaden. Med andra ord kan det finansiella åtagandet för resolution av svenska banker bli mindre än om Sverige står kvar utan- för bankunionen och samma kostnader påförs enbart det svenska bankkollektivet.

Ett deltagande i den riskdelning som Resolutionsfonden möjlig- gör har ett försäkringsvärde. Detta värde består i första hand av att variationen (och därmed osäkerheten) i de kostnader som kan upp- stå i samband med resolution minskar. Därutöver kan det finnas ett försäkringsvärde i möjligheten att ”försäkra bort” en stor finansiell risk som en stat inte har resurser att hantera. Den svenska Resolu- tionsreserven är större än Resolutionsfonden i relation till potenti-

SOU 2019:52

Sammanfattning

ella resolutionskostnader för svenska banker. Därtill är svenska sta- tens upplåningskapacitet för närvarande god. Det gör det möjligt för Riksgälden att, om Sverige fortsätter att stå utanför bankunionen, hantera även en allvarlig störning i det finansiella systemet. Även om riskdelning via Resolutionsfonden har ett försäkringsvärde för Sverige, kan dessa faktorer minska skälen att ingå i riskdelningen. Upplåningskapaciteten kan dock, i en stressad situation, vara lägre till följd av marknadsreaktioner som gör det svårt (eller mycket mer kostsamt) att låna upp nödvändiga medel.

Effekter på statens finanser

Ur statsfinansiell synvinkel är den mest påtagliga effekten av ett del- tagande i bankunionen att ett belopp som i grova drag motsvarar svenska bankers andel av de totala garanterade insättningarna i de deltagande medlemsstaterna (inklusive Sverige) ska föras över från Resolutionsreserven till Resolutionsfonden. En approximation ger vid handen att 14–18 miljarder kronor ska föras över givet att ett nära samarbete inleds tidigast 2024. Det medför att statens lånebe- hov, och därmed statsskulden, ökar i motsvarande omfattning. Sta- tens finansiella sparande påverkas däremot inte. Så länge det inte finns något gemensamt system för finansiering av insättningsgaranti inom bankunionen kommer svenska insättningsgarantifonden inte påverkas direkt av ett svenskt deltagande i bankunionen. Ett del- tagande bedöms inte få några direkta effekter på Sveriges EU-avgift.

Ett deltagande i bankunionen kommer med stor sannolikhet inne- bära att även Finansinspektionens banktillsyn behöver tillföras re- surser. Ett sådant resurstillskott är statsfinansiellt neutralt över tid eftersom bankerna får betala tillsynsavgifter som motsvarar Finans- inspektionens anslag för tillsynsverksamheten. Riksgäldens resursbe- hov väntas inte påverkas i någon större omfattning av ett deltagande.

Finansiella stödprogram

Medlemsstater såväl med som utan euron som valuta har, utöver Re- solutionsfonden, tillgång till finansiella stödmekanismer som kan användas för att återställa den finansiella stabiliteten i en djup kris. Ett deltagande i bankunionen påverkar vare sig Sveriges tillgång till

Sammanfattning

SOU 2019:52

sådant stöd eller ställer krav på medverkan i stödprogram till kris- drabbade euroländer. Ett deltagande kan eventuellt skapa en politisk förväntan om att Sverige ska bidra till finansiella stödprogram, jäm- sides med ESM. Så länge ESM:s utlåningskapacitet är god, vilket den för närvarande är, är det inte särskilt sannolikt att euroländerna skulle vara intresserade av medverkan från deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta. Det kommer under alla omständigheter vara upp till regering och riksdag att besluta om eventuell medverkan.

Sveriges internationella samarbete

Bankunionen och en fördjupning av EU:s ekonomisk-politiska samarbete

Euroländerna har en uttalad ambition att fördjupa sitt ekonomisk- politiska samarbete. Hur snabbt, hur djupt och i vilken riktning sam- arbetet kommer att utvecklas är det svårt att ha en uppfattning om. Med tanke på euroländernas ekonomiska inflytande inom EU, i syn- nerhet efter Storbritanniens förmodade utträde, kommer ett fördju- pat samarbete inom valutaunionen sannolikt att påverka inrikt- ningen på det ekonomisk-politiska samarbetet inom hela EU.

Ett deltagande i bankunionen kan signalera att Sverige är berett att ta ett gemensamt ansvar för den finansiella stabiliteten i bank- unionen. Det skulle kunna ge Sverige bättre möjligheter att påverka inriktningen på gemensamma åtgärder för att säkra finansiell stabili- tet, inte minst när det gäller EU:s finansmarknadslagstiftning. Sverige har ett begränsat inflytande över utvecklingen av eurosamar- betet även om Sverige, inom ramen för Finanspakten, deltar i diskus- sionerna om euroområdets övergripande arkitektur. Det informella inflytandet som Sverige ändå har påverkas framför allt av den sam- mantagna inställningen till EU:s ekonomisk-politiska samarbete inom vilket bankunionen är en viktig del. Bankunionen är, avslut- ningsvis, inte direkt beroende av integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena. Ett deltagande i bankunionen behöver därför inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av euroländernas ekonomisk-politiska samarbete.

En utveckling, som även på kort sikt kan bli relevant för Sveriges relation till bankunionen, är att Sveriges möjligheter att påverka dag- ordningen för viktiga frågor som rör den ekonomiska politiken i EU

SOU 2019:52

Sammanfattning

minskar i takt med att fler medlemsstater ansluter sig till euron (och därmed deltar i bankunionen). Särskilt tydlig är denna marginali- seringsrisk på finansmarknadsområdet, inte minst till följd av Stor- britanniens avsikt att lämna EU. Det bör dock påpekas att skilje- linjen när det gäller utformningen av finansmarknadslagstiftning – eller den ekonomiska politiken inom EU mer generellt – inte nöd- vändigtvis går mellan euroländer och medlemsstater utanför euro- samarbetet.

Nordiskt-baltiskt myndighetssamarbete om tillsyn och krishantering

Det särskilda nordisk-baltiska samarbetet, som motiveras av den in- tegrerade bankverksamheten i regionen, skulle troligen ändra karak- tär om Sverige och Danmark deltar i bankunionen; skillnaderna mellan de två länder som inte är EU-medlemmar – Island och Norge

–och övriga länder skulle öka. Norden-Baltikum kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för finan- siell stabilitet i Sverige. Om Sverige skulle stå kvar utanför bank- unionen erbjuder detta samarbete även framöver en väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt innebära en förskjutning av inflytandet över samarbetets framtida utformning till förmån för bankunionsorganen.

Multilateralt ekonomiskt och finansiellt samarbete

Sverige är för närvarande representerat (genom Riksbanken och Finansinspektionen) i Baselkommittén och deltar i arbetet i Financial Stability Board (FSB) – de två globala standardsättande or- ganen på bankområdet. Ett deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större betydelse för Sveriges representation och inflytande i dessa organ. På längre sikt är det inte uteslutet att de deltagande medlemsstaterna i större utsträckning samordnar sina positioner när det gäller utvecklingen av globala standarder för tillsyn och kris- hantering av banker. Någon gemensam representation, t.ex. genom ECB, förefaller inte sannolik. Sveriges representation och inflytande i Baselkommittén avgörs i första hand av andra faktorer än ett delta-

Sammanfattning

SOU 2019:52

gande i bankunionen; Sveriges ekonomiska betydelse är visserligen liten i ett globalt perspektiv men den svenska finanssektorn är bety- delsefull för hela den nordisk-baltiska regionen. Vad gäller IMF finns det ingen uppenbar konsekvens av att Sverige deltar i bank- unionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella för- slaget om en gemensam EU-representationen i IMF:s exekutiv- styrelse blir verklighet.

Särskilda överväganden

Ställningstagandet till ett eventuellt deltagande i bankunionen förut- sätter en sammanvägning av en rad – i flera fall osäkra –konsekvenser av att delta. Det är viktigt att sammanvägningen görs utifrån ett hel- hetsperspektiv. Utredningen anser att det finns ett antal särskilt vik- tiga aspekter att överväga:

–Svensk banksektors utveckling och betydelse för näringslivet en viktig utgångspunkt. Med hänsyn till den inre marknadens betydelse för svensk ekonomi och levnadsstandard liksom för Europasamarbetet i dess helhet, är integration av de finansiella marknaderna inom EU rimligen en viktig utgångspunkt för de överväganden som Sverige behöver göra. Om stor vikt läggs vid internationalisering av den svenska bankmarknaden, blir det vik- tigare att säkerställa tillräckliga verktyg och resurser för att han- tera potentiella stabilitetskonsekvenser av ett mer internationa- liserat banksystem.

–Svensk ekonomi och finanssektor är nära sammankopplade med euroområdet, i synnerhet Finland och Baltikum. Ett del- tagande kan öka svenska myndigheters insyn i stabilitetsrisker inom euroområdet och möjligheterna att påverka utformningen av åtgärder för att hantera dessa risker.

–Ett deltagande bedöms inte ha uppenbara stabilitetskonse- kvenser under normala omständigheter. Så länge bankkriser är mer isolerade företeelser utan stora spridningseffekter, bedöms ett deltagande inte påverka förutsättningarna för god tillsyn och effektiv krishantering av svenska banker på något avgörande sätt. Svenska myndigheter kommer, trots allt, ha en viss flexibilitet att utforma tillsyn och krav om Sverige står kvar utanför. Samtidigt

SOU 2019:52

Sammanfattning

finns det tydliga fördelar med ett deltagande, inte minst när det gäller de resurser som bankunionsorganen förfogar över och möjligheterna till bättre genomlysning av bankerna.

–Konsekvenser av ett deltagande bör även bedömas ur ett systemkrisperspektiv. Risken att det uppstår en målkonflikt mellan finansiell stabilitet i Sverige och inom bankunionen som helhet ökar i en systemkris. Utredningen pekar därför på några aspekter som är särskilt viktiga att beakta ur ett systemkrispers- pektiv: förutsättningarna för likvärdiga villkor i beslutsfattandet (t.ex. i ECB-rådet), effektiviteten i beslutsfattandet i samband med resolution samt risken att krishanteringen politiseras och vilket inflytande Sverige har – och vill ha – i ett sådant läge.

–Den politiska legitimiteten i Sverige. Ett deltagande innebär att ett stort ansvar för tillsyn och krishantering av svenska banker anförtros åt bankunionsorganen. Bankunionens mekanismer för ansvarsutkrävande bör därför särskilt värderas.

–Svenskt inflytande och risken för marginalisering. Det finns en marginaliseringsrisk för medlemsstater som står utanför valuta- samarbetet, i synnerhet i ljuset av Storbritanniens avsikt att lämna EU. Mot den bakgrunden bör Sveriges möjligheter att påverka inriktningen på den ekonomiska politiken inom EU ges vikt när för- och nackdelar med ett deltagande ska vägas samman.

–Nya sårbarheter i det finansiella systemet. Risker kopplade till nya sårbarheter, t.ex. i form av cybersäkerhethot och klimatrela- terade risker, kan kräva nya angreppssätt. Hur nya sårbarheter kan upptäckas och hanteras mest effektivt bör därför beaktas.

Tidpunkten för ett ställningstagande. Kvarvarande bankrisker inom euroområdet och Storbritanniens avsikt att lämna EU är två osäkerhetsfaktorer som, i kombination med osäkerheten om bank- unionens slutliga utformning, är argument för att skjuta ställnings- tagandet på framtiden. Ett annat skäl att skjuta upp ställningstagan- det kan vara att eventuella negativa konsekvenser av att stå kvar utan- för bankunionen tydliggörs. Ett par argument talar emellertid emot att senarelägga ställningstagandet. För det första är det svårt att bestämma en specifik tidpunkt vid vilken bankunionen ska anses vara fullbordad. För det andra finns det sannolikt ett större utrymme

Summary

Remit of the inquiry

The remit of the inquiry has been to make a comprehensive analysis of the implications of the potential participation of Sweden in the European banking union. This report sets out the advantages, disad- vantages and the risks that are associated with participating in or re- maining outside that the inquiry has identified and analysed. The starting point for the inquiry is that Sweden does not have the euro as its currency. In that light, the inquiry has assessed the possibilities for Sweden to participate in the banking union on terms equivalent to euro area Member States. The inquiry has based its analyses on developments and experiences of the banking union so far. The banking union has only been operational for five years. Thus quali- fied assumptions about future developments in both the EU and Sweden have been required.

The banking union – single supervision and resolution of banks

In the first place, the banking union is a structure – an institutional framework – for organising supervision and crisis management of banks in the euro area. The supervision and crisis management of banks in the EU is based on an extensive regulatory framework – the ‘single rulebook’ – that is common to all Member States, irrespective of whether or not they participate in the banking union. The banking union itself consists of the Single Supervisory Mechanism and the Sin- gle Resolution Mechanism, including the Single Resolution Fund. A potential third part of the banking union – a jointly financed deposit guarantee scheme – remains subject to political deliberations.

Summary

SOU 2019:52

The banking union currently consists of the 19 Member States that have the euro as their currency. Bulgaria and Croatia have sub- mitted formal applications to participate in the banking union as a step towards adoption of the euro. Even though the banking union from the outset consists of the euro area Member States, Member States – like Sweden and Denmark – that do not have the euro as their currency can participate through what is called ‘close coopera- tion’. One motive for having that possibility is to ensure that the internal market for financial services is not fragmented as a result of differences in the application of the single rulebook.

Supervisory Mechanism

The banking union’s structure for common supervision is called the Single Supervisory Mechanism (SSM). It consists of a supervisory board (the Supervisory Board), an organisationally free-standing part of the ECB, and the national supervisory authorities of the par- ticipating Member States. The Single Supervisory Mechanism covers all banks, other credit institutions and certain groups of companies that include banking companies in the banking union.1 The ECB is responsible for all supervision in the banking union but performs the supervisory tasks in cooperation with national competent authori- ties.

The ECB and the Supervisory Board apply the regulatory frame- work for capital adequacy in the day-to-day supervision of banks. The ECB performs direct supervision of large banks (called ‘signifi- cant banks’), while national competent authorities perform the su- pervision of other banks (called ‘less significant banks’). The ECB has to ensure consistent application of the single rulebook in the banking union and follow guidelines from the European Banking Authority (EBA), but also applies national law where required. The supervisory tasks include ’fit and proper’ assessments, granting and withdrawing authorisations of banks and ensuring that banks have adequate capital and liquidity coverage. In the banking union the main responsibility for macro-prudential supervision, which is aimed at risks in the financial system as a whole, is located at national

1The inquiry uses the term ‘banks’ as a collective name for all companies covered by the bank- ing union legislative acts. Banks are also covered by the single rulebook.

SOU 2019:52

Summary

level. However, the ECB has some supplementary responsibility re- garding macro-prudential tools harmonised at EU level; i.e. the macro-prudential requirements designed as capital requirements (and therefore not amortisation requirements, for instance).

The Supervisory Board consists of a chair, a vice-chair, four other members from the ECB and members from each national supervi- sory authority of Member States participating in the banking union irrespective of whether or not they have the euro as their currency. The Single Supervisory Mechanism is designed to clearly separate monetary policy and supervision of banks. For that reason, the Su- pervisory Board has a significant degree of independence in the ECB. However, it is the Governing Council of the ECB, as the high- est decision-making body in the ECB, that has the final say in super- visory matters. The Governing Council consists of the members of the Executive Board of the ECB and the governors of the national central banks of the euro area Member States. The governors of cen- tral banks of Member States that do not have the euro as their cur- rency do not participate in the meetings of the Governing Council. The Governing Council takes supervisory decisions through a pro- cedure that enables the Governing Council to object to a draft deci- sion from the Supervisory Board. If the Governing Council does not object, the decision is adopted. As yet, the Governing Council has never made use of this possibility. So far, the Governing Council has handled decisions in supervisory matters through a written procedure. Around 2 000 supervisory decisions have been taken each year. Only a few physical meetings have been held, mainly about thematic issues.

Single Resolution Mechanism

The Single Resolution Mechanism (SRM) is the banking union’s structure for crisis management, more specifically ‘resolution’, of banks. The Single Resolution Mechanism consists of the Single Res- olution Board (SRB) and the national resolution authorities of par- ticipating Member States. The Single Resolution Board also admin- isters a common fund for financing resolution measures, the Single Resolution Fund (SRF).

The Single Resolution Board is, together with national resolution authorities, to apply the single rulebook regarding crisis manage-

Summary

SOU 2019:52

ment (the Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), in par- ticular resolution of banks, in the banking union. The Single Reso- lution Board is to ensure the uniform enforcement of the rulebook but also apply national law. The main tasks of the Single Resolution Board include preparing and adopting resolution plans, deciding minimum requirements for own funds and eligible liabilities, decid- ing on resolution and applying the ‘resolution tools’.

The Single Resolution Board prepares and makes decisions on resolution for the banks that come under the direct supervision the ECB (i.e. the significant banks) and for some smaller banks that have significant cross-border activities. The national resolution authori- ties have corresponding tasks for other banks (i.e. the less significant banks). But it is the national resolution authorities that carry out resolution for all banks.

The day-to-day work of the Single Resolution Board takes place in its Executive Session. This consists of a chair, a vice-chair and four board members who are all full-time employees of the Single Reso- lution Board. In addition, the national resolution authority(-ies) af- fected also take part. Its Plenary Session makes decisions on general strategic matters, the budget of the Single Resolution Board and, in certain cases, the use of the Single Resolution Fund. The Plenary Session consists of the members of the Executive Session plus the national resolution authorities of all participating Member States. A decision on the resolution of a bank requires an approval by the Commission and, in certain cases, the Council of the European Un- ion (the Ecofin Council).

Single Resolution Fund

Under the EU’s regulatory framework for resolution the bank’s shareholders and creditors – not taxpayers – are responsible for providing financing if the bank is, for example, in need of more cap- ital. Like the Swedish Resolution Reserve, the purpose of the Single Resolution Fund of the banking union is to cover temporary funding needs that may arise in more serious situations where this is not pos- sible or sufficient. The Single Resolution Fund consists of ‘ex-ante contributions’ from the banks of each participating Member State, which correspond to the resolution fees that Swedish banks pay to

SOU 2019:52

Summary

the Resolution Reserve. In 2024 the Fund is to be fully developed and then also fully mutualised. The target level is expected to corre- spond to roughly 60 billion euro (approx. 650 billion kronor). By 2024 the Single Resolution Fund will be supplemented by a backstop administered by the European Stability Mechanism (ESM). The backstop can be activated if the Resolution Fund lacks enough fi- nancial means and is to correspond to the size of the Single Resolu- tion Fund. As regards the euro area Member States, the backstop is to be provided by the ESM in the form of a credit line to the Single Resolution Board. Participating Member States that do not have the euro as their currency provide parallel credit lines to the Single Res- olution Board. The backstop can be used for the same purposes as the Single Resolution Fund may be used for.

Close cooperation and Swedish participation

The banking union is compulsory for euro area Member States. However, Member States that do not have the euro as their currency may participate by establishing what is called ‘close cooperation’ with the ECB. When close cooperation is established, the Member State participates in the banking union with, in principle, the same rights and obligations as the other participating Member States. A Member State that enters into close cooperation has the same access to the Single Resolution Fund and the backstop as the other Member States. When close cooperation begins, the Member State must pay the Single Resolution Fund a sum of the same size as if the Member State had been a participating Member State from the outset.

It is possible for Member States participating through close co- operation to leave the banking union at any time after three years. This safeguard mechanism also includes possibilities of objecting to decisions or draft decisions in supervisory matters. If the close co- operation is ended, the Member State has the right to recover the funds paid into the Single Resolution Fund less any costs for reso- lution regarding a bank that has authorisation in the Member State that is ending close cooperation.

Summary

SOU 2019:52

Prerequisites for participation of Sweden

Participation of Sweden in the banking union does not require any transfer of competence to the EU since Sweden has already ratified the Treaties that include the competence to legislate and adopt deci- sions on supervision and resolution. Therefore, participation does not require any amendments to the Instrument of Government or the Accession Act. However, a new law would need to clarify the division of responsibilities between the EU bodies in the banking union and Swedish authorities.

Background to and reasons for the banking union

The establishment of the banking union must be viewed against the background of the acute economic crisis in the euro area in 2010– 2012, often called the euro crisis, during which the banking system of the euro area Member States was of great importance. Capital flows in the EU internal market were only fully deregulated in the 1990s and then the euro was introduced in 1999; this was followed by the development of considerable imbalances in the euro area. Ul- timately the euro crisis came to be a question of confidence in the common currency. The banking union and other proposals for a deepening of the Economic and Monetary Union (EMU) were in- tended to re-establish and strengthen confidence in the common currency thereby preventing its break-up.

The global financial crisis that preceded the euro crisis exposed deficiencies in bank supervision in many countries and made clear that there were no appropriate arrangements for managing banks in crisis. Until then, the state had in most cases (including Sweden in the early 1990s) taken over non-performing loans, injected capital and, in some cases, nationalised banks. After the financial crisis the EU took a number of measures to strengthen both regulatory frame- works and the forms for supervision and crisis management of banks. In addition, cooperation between supervisory authorities in- creased in the EU as well as globally. Questions concerning coordi- nation and harmonisation of, for instance, supervisory requirements in the EU had already been raised in the 1960s but had, thus far, often encountered political resistance.

SOU 2019:52

Summary

The banking union was also intended to safeguard and deepen the EU internal market for financial services. When rules are applied in a similar way by joint bodies in the banking union, this creates better conditions for competition on equal terms, a ‘level-playing field’ for banks. In the longer term the banking union can be expected to play a greater role for strengthening the internal market.

Possibilities of participation on equivalent terms

Single Supervisory Mechanism

Finansinspektionen would participate in the Supervisory Board on the same terms as the national supervisory authorities of the participating Member States that have the euro as their currency. But account needs to be taken of the fact that the Governing Council is the ECB’s high- est decision-making body in supervisory matters. Since Sweden has not introduced the euro, the Governor of the Riksbank is not a mem- ber of the Governing Council and therefore has no vote. This means that Sweden is not able to participate in the Single Supervisory Mech- anism on the same terms as euro area Member States.

There are factors that may offset the absence of equal terms to some extent. For instance, it is reasonable to believe the Governing Council will invite representatives of Swedish authorities to partici- pate when the Governing Council has physical meetings in supervi- sory matters. Members of the Governing Council are not allowed to take account of special national considerations; they may not take any instructions from others, such as the government of their home coun- try. In addition, voting is by simple majority and a system of rotation of voting rights means that there are always four members from cen- tral banks of euro area Member States that do not have voting rights.

It is not clear how active the ECB Governing Council will be in supervisory matters in a long-term perspective. So far, they have never objected to a draft decision from the Supervisory Board. This does not guarantee that the Governing Council will not object to proposals from the Supervisory Board. It is not possible to rule out cases where objections may be of importance for financial stability in Sweden. The safeguard mechanism enables Sweden to leave the banking union, as a last resort, after participating for three years. The very existence of the mechanism may have a restraining effect on any

Summary

SOU 2019:52

negative discrimination of Member States that do not have the euro as their currency; an exit of a Member State from the banking union could be seen as a loss of credibility for the banking union as such. This does not mean that the political (and possibly also economic) costs for Sweden of leaving the banking union are negligible.

In summary, there are factors that reduce the potential negative consequences of it not being possible for Sweden to participate on the same terms as euro area Member States. In this respect, prereq- uisites exist for Sweden to participate on equivalent terms. However, it is not possible to determine on objective grounds whether the countervailing factors, including the safeguard mechanism, are suffi- cient to enable Sweden to participate on equivalent terms. Ulti- mately, this should be a political judgment. Another important con- sideration is the confidence in the ECB’s view of its responsibility to consider the uniformity and integrity of the internal market in its supervisory role. Nonetheless, a decision needs to weigh in the risk of negative discrimination, and the consequences of this.

Single Resolution Mechanism

It is the Single Resolution Board that makes decisions in resolution matters regarding significant banks. National resolution authorities are represented in its Executive Session (extended format) when the decision relates to resolution of a bank or part of a banking group established in the Member State. The Board seeks an agreement by consensus on its decision. If this is not possible, the Single Resolu- tion Board can adopt a decision that goes against a National Resolu- tion Authority. This applies both to euro area Member States and to Member States that do not have the euro as their currency. The na- tional resolution authorities of Member States participate in the Ple- nary Session of the Single Resolution Board. This means that the Swedish National Debt Office would participate in decision-making in the Single Resolution Board on the same terms as other national resolution authorities.

Where required, for example in the case of withdrawals from the Resolution Fund, the Ecofin Council may approve or object to draft decisions. When these decisions are adopted, the ministers of fi- nance of all participating Member States can attend, receive infor-

SOU 2019:52

Summary

mation and, when needed, vote. Decisions are then adopted by sim- ple majority. As regards the use of the backstop, the euro area Mem- ber States and the Member States that do not have the euro as their currency have agreed to forms of cooperation on was is deemed to be on equivalent terms. Only euro area Member States can be mem- bers of the ESM, but the same terms apply to Member States without the euro as their currency concerning, for example, loan conditions, disbursements and access to information as apply to euro area Mem- ber States.

EU legislation in the area of banking and financial services

Irrespective of whether or not Sweden participates in the banking union, representatives of the Swedish Government will participate in negotiations on EU legislation in the area of banking and financial services (and banking union regulations) and in preparatory bodies. Even if Sweden can refer to its formal influence in negotiations about directives and regulations, it may be more difficult, in practice, for a Member State that does not participate in the banking union to make its voice heard. There is, in general, a risk that Member States that choose to remain outside areas of cooperation in the EU be- come marginalised in negotiations. This is especially the case if a Member State wishes to achieve an exemption from the rules. The Member States that currently participate in the banking union make up a qualified majority in the Council. This means that if they agree to adopt a decision, it is already very difficult, at present, for the other Member States to prevent the decision from being adopted.

Discussions about the development of the banking union

When it comes to strategic and general discussions about the devel- opment of the banking union, the euro group and the euro summit play an important role, even though they are not formal decision- making bodies. As a general rule, Member States that do not have the euro as their currency have participated in these meetings when the banking union has been discussed. In contrast, the possibility of achieving equivalent terms for participation in the euro group and the euro summits in discussions about the future of the banking un-

Summary

SOU 2019:52

ion is limited for a Member State that does not have the euro as its currency, irrespective of participation in the banking union. In re- cent years issues related to the banking union have often been dis- cussed in the European Council instead of at the euro summit. To the extent that this practice continues, Sweden would have just as much formal influence irrespective of whether or not Sweden par- ticipates in the banking union. It is, however, difficult to foresee how the president of, respectively, the European Council and the euro summit (who have been the same person up to now) will plan the agenda of these two forms of meetings in the future.

Supervision

Supervisory approach and day-to-day supervision

The supervisory approach and the methods used by Finans- inspektionen and the ECB are the same in all essential respects even though there are certain differences. The ECB is uniquely placed to assemble the resources needed to understand and examine large banks with complex business models. In addition to having access to more resources, the ECB also has access to the experience and knowledge held by national supervisory authorities. This can facili- tate the development of new methods or systems for comparisons of banks. From that perspective, participation in the banking union provides both greater possibilities of developing skills and greater understanding of stability risks in the banking union banking systems that may be of importance for financial stability in Sweden as well as stability risks in the Swedish banking system.

Access to large, common resources can also provide better con- ditions for identifying and handling risks that arise as a result of new vulnerabilities (e.g. cybersecurity threats or climate-related risks). At the same time, national supervision of these risks may enable more flexible ways of working and more efficient cooperation with other relevant authorities (e.g. law enforcement authorities).

In some respects, Swedish participation in the banking union would result in more intrusive supervision of Swedish banks. There is, at the same time, a risk, at least in the short term, that supervision in the banking union will become too uniform as a result of the Su- pervisory Board’s efforts to ensure consistent supervision and re-

SOU 2019:52

Summary

move options and national discretions. There is also a risk of opera- tional inefficiencies in an organisation as large as the ECB. Further- more, one disadvantage of participation in the banking union is that micro-prudential supervision of significant Swedish banks will be sep- arated from the other financial supervision that Finansinspektionen is responsible for. There are, for instance, synergies between micro-pru- dential supervision and macro-prudential supervision, between stabil- ity-centred micro-prudential supervision and consumer supervision and between bank supervision and supervision of other parts of the financial sector (e.g. securities market supervision and insurance su- pervision). How serious the consequences of this separation will de- pend on Finansinspektionen’s access to information and the possibil- ity to share that information with other departments.

The fact that the Joint Supervisory Teams are led by senior staff members (from the ECB) who come from Member States other than those where the banks are established may bring different per- spectives on risks in national banking systems. One potential initial challenge when supervision is performed by staff members who are not as familiar with specific risks in banking systems is that supervisory decisions may be based on incomplete information. However, the Supervisory Teams, which would include personnel from Finansinspektionen, are expected to acquire the necessary knowledge of Swedish banks.

The ECB is not responsible for ensuring that banks comply with the EU’s regulatory framework on money laundering. For that reason, participation in the banking union is deemed to not to have any direct consequences for the money laundering supervision carried out by Finansinspektionen. The ECB does however consider, in its day-to-day supervision, risks that may have links to money laun- dering. Participation in the banking union thus means that the supervision of significant Swedish banks over time also will include these risks. It is not likely that the ECB will be given explicit authority to conduct money laundering supervision in the EU in the future.

Summary

SOU 2019:52

Capital and liquidity requirements

The application of capital requirements by Finansinspektion and by the ECB is based on the same regulatory framework. The methods for assessing banks’ overall risk levels are similar and follow detailed guidelines from the EBA. There are certain differences in the application of the bank-specific capital requirements, ‘pillar 2 req- uirements’. These differences are not considered so significant that Swedish participation in the banking union would entail material changes in total capital requirements for banks headquartered in Sweden. It is, moreover, likely that the possibilities of applying national requirements will decrease over time since capital adequacy regulation is increasingly being harmonised. Another difference is that Finansinspektionen, unlike the ECB, publishes banks’ capital requirements, which increases predictability.

Finansinspektionen and the ECB use the same guidelines for calcu- lating banks’ needs of liquidity coverage. In this respect, participation in the banking union is probably not of decisive importance. At present Finansinspektionen has a separate liquidity requirement in Swedish kronor as well as separate liquidity requirements in euros and US dol- lars. The ECB has not published any corresponding requirements, so it is difficult to assess how the ECB’s stance on such requirements.

Macro-prudential supervision requirements

If Sweden participates in the banking union, Finansinspektionen would continue to be responsible for macro-prudential supervision. However, the ECB would have a supplementary responsibility for har- monised macro-prudential tools; i.e. requirements designed as capital requirements (and therefore not amortisation requirements, for in- stance). The ECB cannot stop the use of macro-prudential tools. The starting point is, however, that changes in the harmonised tools have to be made in joint agreement between the ECB and the national macroprudential supervisory authority. Moreover, the ECB has the authority to apply higher macroprudential requirements and thereby reduce the risk that individual Member States do not take sufficient action against systemic risks. In the event of Swedish participation in the banking union, the ECB’s influence would probably be significant. If the ECB were to oppose Finansinspektionen’s assessment, it would

SOU 2019:52

Summary

be difficult to implement the change in practice. In other words, there is a risk that banking union participation would restrict the discretion in the application of macro-prudential tools to some extent. Sweden applies higher buffer requirements than participating Member States, which currently reduces the importance of the ECB’s authority to set higher requirements. Finally, it is not certain how active the ECB will be in the design of macro-prudential requirements; no formal decisions about the application of macro-prudential requirements have been made as yet.

Resolution

The Single Resolution Board has been operational since 2015 and has handled few banks in crisis, one of which has been placed in resolution. Against that background, it is uncertain to what extent the conditions for efficient resolution of Swedish banks would change in the event of participation compared with remaining out- side. As is the case with the Single Supervisory Mechanism, the size and scope of the Single Resolution Mechanism is likely to entail bet- ter possibilities for development of skills. For the Single Resolution Board this means, not least, an advantage (over time) in the form of more practical experience of resolution cases than a national author- ity can get.

The Bank Recovery and Resolution Directive is common to the whole of the EU and therefore also applies in the banking union. This means that the fundamental conditions for efficient resolution of banks are similar in Sweden and in the banking union. As in the area of supervision, the regulatory framework for resolution is mov- ing in the direction of greater harmonisation. All the indications are thus that the differences in regulatory application between the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board will decrease over time. Irrespective of whether Sweden participates in the banking union or remains outside, there are other EU rules that restrict national discretion as regards crisis management, not least the State aid rules.

Summary

SOU 2019:52

Assessment of which banks will be resolved

It is a starting point of both the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board that only systemically important banks are placed in resolution. In that respect Swedish participation is not likely to affect which Swedish banks will be put in resolution or wound up through bankruptcy or liquidation. There ought to be good prospects of consensus between the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board about whether the condi- tions for resolution have been met. Nor should there be a clear risk of conflicting objectives regarding, on the one hand, financial stability in Sweden and, on the other, what benefits stability in the banking union or the internal market. It is, as yet, uncertain how the Single Resolution Board weighs financial stability in individual Member States against financial stability in the banking union as a whole. Representatives of Swedish authorities will be involved in producing draft decisions of the Supervisory Board if a Swedish bank is to be declared to have failed or is close to failing and will be present when decisions relating to resolution of a Swedish bank are discussed and adopted. Moreover, the Commission has to approve the assessment of whether resolution is in the public interest.

Inter-authority cooperation and decision-making

It is difficult to see any particular obstacles to well-functioning co- operation between the Single Resolution Board and the Swedish Na- tional Debt Office if Sweden participates in the banking union. The Single Resolution Board applies a special procedure for approval of a ‘resolution scheme’. The procedure is designed to take account of two facts. First, a decision on how to implement resolution must be made quickly, preferably within 48 hours. Second, the decision must be adopted by an EU institution. This is because resolution decisions both include an assessment of whether resolution is in the public interest and potentially can involve a need to make use of the Single Resolution Fund. In the latter case it is the Ecofin Council that makes the final decision. The procedure for adopting the resolution scheme within the Single Resolution Mechanism has not been tested to any great extent. For that reason, it is, as yet, next to impossible to evaluate the efficiency of this decision-making, especially in a

SOU 2019:52

Summary

crisis situation. It can, however, be noted that there is a high number of actors involved in decision-making at EU level, with the Ecofin Council as one example.

Choice of resolution tools

Participation of Sweden in the banking union is not expected to re- sult in any significant changes in terms of which resolution tools will be applied. Both the Swedish National Debt Office and the Single Resolution Board have indicated that bail-in will be their main reso- lution tool. The Single Resolution Board cannot apply the ‘govern- ment stabilisation tools’ since the decision to use the tools must be adopted by the government or a government ministry and since it is the Member State itself that is responsible for funding. It should be stressed that these tools are to be seen as a last resort in a highly exceptional crisis. The starting point is that they will, in principle, not be used.

Cross-border resolution

Resolution colleges

‘Resolution colleges’ are set up for banking groups with cross-bor- der banking activity. The role of these colleges includes exchanging information and agreeing how to carry out the resolution of such a bank. The Swedish National Debt Office leads the work of the res- olution colleges for the three largest Swedish banking groups. Finansinspektionen and the Ministry of Finance are also members of these colleges. No resolution colleges are set up for cross-border groups that solely have activities in the banking union. In the case of participation, the colleges for Swedish banking groups with activities outside the banking union will be led by the Single Resolution Board and the Swedish National Debt Office will be an observer. In other words, the Swedish National Debt Office’s direct influence on and control of the decisions about how to handle Swedish banking groups with cross-border activities outside the banking union in res- olution will decrease with participation compared with if Sweden stays outside. However, the Swedish National Debt Office will par-

Summary

SOU 2019:52

ticipate in the work done in the ’internal resolution teams’ within the Single Resolution Mechanism. These teams are responsible for resolution preparations if a resolution college is not required.

Implementing resolution of a cross-border banking group

It is likely that the resolution of a Swedish cross-border banking group will be implemented with the same starting points in the Sin- gle Resolution Mechanism as if the Swedish National Debt Office had implemented the resolution. The prospects for the efficient res- olution of a cross-border group may be better in some respects within the Single Resolution Mechanism. For instance, the financial burden sharing arrangements between Member States will have been addressed in advance when the Single Resolution Fund is fully mu- tualised as of 2024. This provides better prospects for taking deci- sions rapidly. There are, however, certain other aspects that make the procedure more complex in the Single Resolution Mechanism. When decisions are made about resolution of a cross-border group, situations can arise in which the Commission and the Single Reso- lution Board reach different conclusions, e.g. as to whether resolu- tion is in the public interest. Nor is it possible to rule out the exist- ence of different interests in the Ecofin Council regarding how to finance resolution. This may lead to the decision-making procedure not being followed as intended and that the resolution decision (and therefore also its implementation) takes longer. This can be prob- lematic if there is instability on financial markets.

Bail-in requirements

The big difference, under current regulations, between how the Swe- dish National Debt Office and the Single Resolution Board have de- signed the requirements for bail-inable liabilities (the ‘MREL re- quirements’) is that the Debt Office applies higher requirements for subordination. All else equal, this facilitates write-down and conver- sion of debt in purely practical terms in Swedish banks and makes Swedish banks more resolvable in this respect than corresponding banks in the banking union. The consequences of participation of Sweden depend on how the revised capital adequacy and bank recov-

SOU 2019:52

Summary

ery and resolution rules (the banking package), which are currently being implemented in Member States, are designed. The new rules are to be implemented in national law no later than December 2020. It remains to be seen what impact the regulation will have but the design and application of the MREL-requirements will most likely differ less between Member States going forward.

Accountability

In terms solely of the number of mechanisms, the banking union provides for more possibilities for political accountability regarding supervision and resolution decisions than there are in Sweden. How- ever, the accountability mechanisms in the banking union consist mainly of access to information and possibilities for politicians (also in national parliaments) to ask questions to representatives from the banking union bodies. The legal framework of the banking union provides banks and private individuals with good means of access to justice. The possibility to institute proceedings directly to the Court of Justice of the European Union in certain cases and obtaining ac- cess to the ECB’s Administrative Board of Review ought to increase the predictability of decision-making and save time compared to corresponding possibilities in Sweden outside the banking union.

Participation of Sweden would most likely mean that individuals who take part in the meetings of the Supervisory Board or the Single Resolution Board (director-general or corresponding senior man- ager from Finansinspektionen and the Swedish National Debt Of- fice), need to meet stricter requirements when moving to a new post compared with their assignment at the Swedish authority. Participa- tion does not necessitate amendments of the Swedish legislation concerning conflicts of interest.

Financial safety net

The establishment of the banking union means that part of the fi- nancial safety net – financing in the event of resolution – is common to the participating Member States. The third part of the banking union – a jointly financed guarantee scheme – is still not in place, and its political future is at present unclear. The banking union also

Summary

SOU 2019:52

includes the application of the parts of the regulatory framework for bank recovery and resolution that deal with liquidity assistance. However, the possibilities for central banks to provide liquidity as- sistance to (solvent) banks are not part of the regulatory framework of the banking union.

Resolution financing

Since the areas of use, financing and other conditions of the Single Resolution Fund and the Swedish Resolution Reserve are governed by the same rules, there are no decisive differences regarding the fi- nancing of resolution. The starting point is that money from resolu- tion funds will only be used in exceptional cases and for a limited period. Nonetheless, there are a number of differences regarding the design of resolution financing in Sweden and in the Single Resolu- tion Mechanism.

Fund size

Participation in the banking union significantly increases the poten- tial capacity for financing loss absorption or recapitalisation of large Swedish banks. Provided that the Single Resolution Fund is not placed under great strain, this provides better conditions for effi- cient bank recovery and resolution in Sweden. However, the starting point is that loss absorption and recapitalisation should be handled using the banks’ internal buffers, i.e. as bail-ins. Any drawings from the Single Resolution Fund are financed by all banks, irrespective of which Member State they are established in. If the Single Resolution Fund nevertheless needs to be used, Swedish banks will share the cost of restoring the Single Resolution Fund to its target level with all the banks in the banking union, i.e. with a much larger number of banks than they do if the Swedish Resolution Reserve needs to be replenished. In times of financial instability, it can be of importance that banks are not charged excessive fees, as their repayment capac- ity may be under strain.

Estimates indicate that, in combination with the backstop, the Single Resolution Fund will be sufficient even in a very serious sys- temic crisis. Nevertheless, a very exceptional situation may arise in

SOU 2019:52

Summary

which not even full use of the backstop is sufficient to deal with re- capitalisation needs. In such a situation, access to the Single Resolu- tion Fund may be rationed and a greater financial burden may fall on Member States. In that case, efficient crisis management is likely to be predicated on the Swedish state still having good borrowing ca- pacity.

Account or fund?

One advantage of the Single Resolution Fund being an actual fund is that it may create greater certainty that money is immediately available. In this respect, a fund can be seen as a way of reducing the harmful co-dependence between government finances and the bank- ing system in a crisis. The Resolution Reserve is instead an account at the Swedish National Debt Office, and this means that if with- drawals need to be made from the Resolution Reserve, the Swedish state has to borrow money. The question is however whether the design of the financing arrangement is the best way to reduce this co-dependence; the size and degree of mutuality of the financing ar- rangements are likely to be of greater importance. Moreover, Swe- den’s government debt level is currently low, which decreases the risk of negative co-dependence between banks and government fi- nances in a banking crisis. The fact that participation in the banking union means that the ex-ante contributions paid in by Swedish banks are managed in a fund instead of in an account ought, in an overall assessment, not to be of great importance for the possibilities of ef- ficient crisis management Swedish banks.

Flexibility in the application of certain rules

Some of the rules of the Bank Recovery and Resolution Directive have been implemented in Swedish law with a view to provide flexi- bility in the Debt Office’s managing of Swedish banks in resolution. In some respects, this flexibility will decrease in the event of Swedish participation in the banking union. Participation would probably mean restrictions on the possibility of using the deposit guarantee scheme in resolution. It is, however, difficult to assess the im- portance of this. In addition, the alternative basis for calculating

Summary

SOU 2019:52

write-downs necessary to access the resolution fund will not be ap- plied by the Resolution Board. The practical importance this will have is expected to be limited.

Liquidity assistance

The establishment of the banking union does not affect the Riks- bank’s possibilities of providing liquidity assistance for monetary policy reasons. However, if a central bank in the banking union wishes to provide general liquidity assistance, with the express pur- pose of promoting financial stability, this is likely to be a matter that the ECB can have views on, in its role as a supervisory authority. Even if participation in the banking union does not change the Riksbank’s responsibility in relation to Swedish banks when it comes to provid- ing liquidity, greater coordination will probably be required with the ECB, the Supervisory Board and the Single Resolution Board.

Participation of Sweden in the banking union does not affect the legal possibilities of providing liquidity assistance to solvent banks within the framework of precautionary government support. How- ever, if Sweden participates, it is the ECB, and not Finansinspektio- nen, that assesses whether it is possible to provide this support. The financing is however provided at the national level via the Stability Fund.

The Single Resolution Fund is probably not sufficient for liquid- ity assistance for large banks undergoing resolution. Discussions are under way at the EU level with a view to find an acceptable solution. For Sweden’s part it is important that a solution enables access to liquidity assistance on equivalent terms, as in the case of the back- stop linked to the Single Resolution Fund. The Swedish Resolution Reserve has access to a backstop (sv. garantiram), which provides relatively good possibilities of providing liquidity assistance to a bank undergoing resolution if Sweden remains outside the banking union. Ultimately the borrowing capacity of the Swedish state de- termines the size of the liquidity assistance that can be provided by the Resolution Reserve.

SOU 2019:52

Summary

Deposit guarantees

Deposit guarantees are a national responsibility in the EU, although there are common rules. The Commission has presented a proposal for a common deposit insurance scheme for the banking union. Po- litical discussions are under way about whether or not to introduce a scheme. From a Swedish perspective, the value of a jointly financed deposit guarantee is assessed as limited. The large Swedish banks will have high levels of bail-inable debt of good quality, which improves the possibilities of implementing resolution in an orderly way and thereby reducing the risk that the deposit guarantee will have to be activated in conjunction with resolution. In addition, Sweden’s bor- rowing capacity is currently high, which should imply a high credi- bility of the Swedish deposit guarantee scheme.

Consequences for Swedish banks, the credit supply and Sweden as a financial centre

Participation of Sweden in the banking union would impact on the costs and competitive situation of Swedish banks in various ways. They concern, first, changes in supervision and the requirements set for banks and, second, the contributions the banks pay to the Single Resolution Fund and banking union bodies.

Effects of the design of supervision

From the perspective of Swedish banks there are both advantages and disadvantages in how the ECB conducts supervision. One ad- vantage that can be noted is greater awareness among external asses- sors of Swedish banks that they will be examined and compared more with corresponding banks in the banking union. At the same time, ECB supervision results in greater requirements for detailed reporting in combination with a larger number of on-site inspections and meetings with supervisory teams. This is likely to result in higher administrative costs for banks. A possible countervailing ef- fect is that costs of regulatory compliance for banking groups that already have activities in the banking union may decrease due to uni- form reporting requirements and since the banks will not need to

Summary

SOU 2019:52

interact with as many supervisory authorities (and resolution au- thorities). The decision-making process in the Supervisory Board has been slow, which, if it is a lasting problem, may create uncer- tainty about how to apply rules.

The ECB is also working to harmonise supervisory methods for less significant banks. For that reason, it is probable that the super- visory methods for smaller banks will be more like those applied to significant banks. For smaller banks an adaptation of their supervi- sion may increase costs and risk being disproportionately onerous.

Higher level of fees

Provided that the financing of the Single Resolution Fund takes place with existing means in the Resolution Reserve, Swedish partic- ipation will not result in additional expenditure for the banks in the short term. If the Single Resolution Fund falls below its target level in the future, the banks will have to make new contributions. This is also the case if the Resolution Reserve falls below its target level.

In the event of participation in the banking union, Swedish banks will have to pay supervisory fees to the ECB. A rough estimate is that Swedish banks would have to pay a sum of the order of 200 mil- lion kronor per year in total to the ECB in addition to the fees they pay to Finansinspektionen. The higher level of fees may be palpable for smaller banks. The experience of participating Member States is that, even though the ECB has taken over the direct supervisory re- sponsibility for significant banks, national supervisory authorities have needed to significantly increase their staffing to match up to the increased requirements of the ECB. This probably means that additional resources will need to be provided for the bank supervi- sion of Finansinspektionen in the event of participation. However, Finansinspektionen may need increased resources for banking su- pervision even if Sweden remains outside the banking union, if Finansinspektionen adapts its supervision to the ECB’s more intru- sive and resource-heavy supervision.

In the banking union all banks and other credit institutions pay administrative fees to the Single Resolution Board. In that case, this will be a new form of fee for Swedish banks, since the activities of the Swedish National Debt Office are financed by appropriations. A

SOU 2019:52

Summary

rough estimate is that Swedish banks and credit institutions would have to pay a sum of the order of 40 million kronor per year in total to the Single Resolution Board if Sweden participates in the banking union.

Effects on the credit provision to companies and households

There is considerable uncertainty in any quantification of the effects of participation in the banking union on the financing costs of Swe- dish banks. In the short term and given the existing regulatory framework, the assessment is that, with participation, Sweden will have slightly lower financing costs. In the longer term, the assess- ment is that financing costs – and therefore the provision of credit to companies and households – will not be affected to any great ex- tent by participation. One contributing factor is the ongoing har- monisation of regulatory frameworks in the EU, which means that differences in regulatory requirements between Sweden and the banking union will decrease.

The long-term effects of participation on the supply of credit are very much bound up with the quality of supervision, how the com- petitive situation of Swedish banks develops and whether it will be easier or harder to maintain financial stability. Previous financial cri- ses have shown that banks try to ensure their survival by reducing their supply of credit, especially to riskier customers with a poorer ability to repay (e.g. small businesses and low-income households).

Effects on banks’ business models

Banks may make some changes in their business models and the di- rection of their activities in order to better match up to the require- ments set by the Supervisory Board and the Single Resolution Board.

The ECB places great weight on supervision of banks’ govern- ance and management. Finansinspektionen essentially has a similar approach, but the ECB goes further in some respects, e.g. by having representatives of the ECB participate in board meetings. Irrespec- tive of the importance of well-functioning forms of governance and management in a bank, the ECB’s supervision in this area appears to be very detailed and intrusive.

Summary

SOU 2019:52

Cross-border banking activity

It is still too early to assess what impact the banking union may have on the cross-border activities of banks in the future. Since the bank- ing union was established, there has not been any distinct re-integra- tion of banking markets in the euro area. The same applies to cross- border mergers and acquisitions. If anything, a renationalisation has occurred; the consolidation of euro area banks is mainly taking place within national borders.

Over time, more uniform supervision and application of the sin- gle rulebook may make it less attractive for banks to locate their ac- tivities on the basis of how supervision is carried out and what re- quirements are set. More intrusive supervision can also contribute to closer scrutiny of banks, which reduces uncertainty for an acquir- ing bank. Finally, more uniformity in supervision and common fi- nancing of resolution (and thereafter a possible deposit guarantee) may lead to supervisory and resolution authorities in host countries being less liable to safeguard (‘ring-fence’) subsidiaries of interna- tional groups. This may enable banking groups to allocate capital and liquidity more efficiently, which will then increase the return on es- tablishment in other countries. The management of capital and li- quidity in cross-border banking groups is also influenced by these aspects of the design of the single rulebook. It should also be pointed out that banks’ decisions on the location of their activities are influ- enced by factors other than banking regulation and supervision. Sev- eral of these areas (e.g. taxes and insolvency law) are not, as of now, harmonised within the EU.

To the extent that the banking union provides better conditions for cross-border banking activities, Swedish banks can see business opportunities in the consolidation of banks in the euro area Member States. More uniform supervision and application of requirements in the banking union may, if Sweden participates, at the same time make it easier for foreign investors to analyse and compare Swedish banks. This may be a factor that will make Swedish banks more at- tractive as acquisitions. Moreover, better conditions for cross- border banking may help to increase the geographical diversification of Swedish banking groups, which are less diversified than many of their European peers.

SOU 2019:52

Summary

Macroeconomic stability

Cross-border banking activities make banks less dependent on eco- nomic conditions in their own Member State. The banking union may therefore contribute to more macroeconomic risk-sharing. The experience of the US – which has a form of banking union – supports such a development. More integrated banking markets are thus sta- bilising and can contribute to evening out business and household income. At the same time, risk-sharing means that disturbances spread more easily to banks in other counties. It is not obvious that the long-term net effect of these two movements will be positive for a single country like Sweden. As long as the banking systems of sev- eral participating Member States display weaknesses, it may be the case that the spread of contagion will dominate.

Sweden as a financial centre

The banking union may come to be of some importance for where financial activities are located in Europe. Nordea presented the possibility of joining the banking union as the main reason for its relocation from Stockholm to Helsinki. As rules are applied more uniformly and supervision is designed on the basis of a common approach, the link to national regulatory and supervisory regimes will weaken. Over time, however, the effects on Sweden as a financial centre of being outside the banking union are assessed to be limited as long as banking supervision maintains high quality and economic policy is responsible. Factors such as access to a well-educated labour force, openness in various dimensions, the design of the tax system and political and legal stability are probably of greater importance for the location of financial activities.

Sweden’s financial commitment

In the banking union all banks contribute mutually to the Single Resolution Fund. This means that, with Swedish participation, Swe- dish banks (and their customers) also assume a potential financial commitment for systemically important banks in other participating Member States. The burden on the Single Resolution Fund is likely

Summary

SOU 2019:52

to be limited in normal circumstances. Using the Single Resolution Fund for loss absorption or recapitalisation will not be an option up until a situation where the bank concerned have made considerable losses and a further bail-in is deemed impossible. Access to fund money for an individual bank undergoing resolution is also limited. It is nonetheless likely that there will be banks in need of financing from the Single Resolution Fund. On the whole, Swedish banks appear to be less risky and more resilient than banks in the banking union. There is, however, considerable variation between banks in the banking union. Against this background, the probability that the Single Resolution Fund will need to be used to recapitalise a Swedish bank is lower than for banks in the banking union. Swedish participation in the banking union might therefore entail a greater financial commitment than if Sweden is outside the banking union.

If an efficient resolution of a systemically important Swedish bank presupposes money from the Single Resolution Fund, Swedish banks will not bear the full cost of this. In other words, the financial commitment for resolution of Swedish banks may be smaller than if Sweden remains outside the banking union and the same costs are charged solely to the collective of Swedish banks.

Participation in the risk-sharing made possible by the Single Reso- lution Fund has an insurance value. This consists, in the first place, of a lower variation (and therefore the uncertainty) in the costs that may arise in resolution. There may also be an insurance value in the possi- bility of “full insurance cover” for a large financial risk that a state does not have the resources to deal with. The Swedish Resolution Reserve is larger than the Single Resolution Fund in relation to potential res- olution costs for Swedish banks. In addition, the borrowing capacity of the Swedish state is currently good. This enables the Swedish Na- tional Debt Office to even handle a serious disturbance of the finan- cial system if Sweden remains outside the banking union. Even though risk-sharing in the Single Resolution Fund has an insurance value for Sweden, these factors can reduce the reasons for being part of this risk-sharing. However, in a period of financial stress, market reactions can decrease borrowing capacity by making it difficult (or much more expensive) to borrow the funds necessary.

SOU 2019:52

Summary

Effect on government finances

From a fiscal perspective, the clearest effect of participation in the banking union is that a sum corresponding roughly to Swedish banks’ share of the total guaranteed deposits in the participating Member States (including Sweden) has to be transferred from the Resolution Reserve to the Single Resolution Fund. An approxima- tion indicates that 14–18 billion kronor will have to be transferred, given that close cooperation is established no earlier than 2024. This implies a corresponding increase in the government borrowing re- quirement, and therefore the government debt. However, govern- ment net lending is not affected. As long as there is no common sys- tem of financing deposit guarantees in the banking union, the Swe- dish Deposit Guarantee Fund will not be directly affected by Swe- dish participation in the banking union. Participation is assessed not to have any direct effects on Sweden’s contribution to the EU budget.

It is also very likely that participation in the banking union will mean that Finansinspektionen’s banking supervision will require ad- ditional resources. Such an increase of resources is fiscally neutral over time since the banks must pay supervisory fees corresponding to Finansinspektionen’s appropriation for supervisory activities. The resource need of the Swedish National Debt Office is not ex- pected to be affected to any great extent by participation.

Financial assistance programmes

Both euro area Member States and Member States that do not have the euro as their currency have access to other financial assistance mechanisms, over and above the Single Resolution Fund, which can be used to restore financial stability in a severe crisis. Participation in the banking union does not affect Sweden’s access to this assis- tance or require participation in assistance programmes intended for crisis-hit euro area Member States. Participation may create a polit- ical expectation that Sweden will contribute to financial assistance programmes, alongside the ESM. As long as the lending capacity of the ESM is good, which it currently is, it is not particularly likely that euro area Member States would like to involve participating Member States that do not have the euro as their currency. It will, in

Summary

SOU 2019:52

any case, be up to the Government and the Riksdag to decide on any involvement.

Sweden’s international cooperation

Banking union and deepening of the EU’s economic policy cooperation

The euro area Member States have an explicit ambition of deepening their economic policy cooperation. It is difficult to have a view on how quickly, how deeply and in what direction this cooperation will develop. But considering the economic influence of the euro area Member States in the EU, particularly after the UK’s presumed exit, deeper cooperation in the currency union is likely to influence the direction of cooperation on economic policy in the whole of the EU.

Participation in the banking union may signal that Sweden is pre- pared to take a joint responsibility for financial stability in the bank- ing union. This might give Sweden better possibilities of influencing the direction of policy aimed at ensuring financial stability, espe- cially regarding the EU’s legislation in the area of banking and finan- cial services. Sweden has limited influence on the development of the euro area even though Sweden takes part in discussions on the over- all architecture of the euro area within the framework of the Fiscal Compact. The informal influence that Sweden nevertheless has is chiefly affected by its overall approach to EU’s economic policy co- operation, of which the banking union is an important part. Finally, the banking union is not directly dependent on steps towards inte- gration in the economic, fiscal or political areas. Thus, participation in the banking union does not need to either assume or lead to par- ticipation in other parts of the euro area Member States’ economic policy cooperation.

One trend, which can also be relevant for Sweden’s relation to the banking union in the short term, is that Sweden’s possibilities of in- fluencing the agenda for important issues that concern economic pol- icy in the EU decrease as more and more Member States join the euro (and therefore the banking union). This risk of marginalisation is par- ticularly clear in the area of banking and financial services, especially given that the UK is expected to leave the EU. However, the dividing line regarding the design of legislation in the area of banking and fi-

SOU 2019:52

Summary

nancial services – or economic policy in the EU in more general terms

–does not necessarily go between euro area Member States and Mem- ber States that do not have the euro as their currency.

Nordic-Baltic cooperation on supervision and crisis management

The Nordic-Baltic cooperation between the region’s authorities, which is motivated by the level of integration of banking activities in the region, would probably change character if Sweden and Denmark participate in the banking union; the differences between the two countries that are not EU members – Iceland and Norway

–and the other countries would increase. The Nordic-Baltic region will continue to be of great importance for the Swedish banking sector, and therefore for financial stability in Sweden. If Sweden were to stay outside the banking union, this partnership also offers a well-functioning structure for future cooperation on supervision and crisis management in the region. Danish participation in the banking union would probably result in a shift of influence on the future design of this cooperation in favour of banking union bodies.

Multilateral economic and financial cooperation

Sweden is currently represented (through the Riksbank and Finans- inspektion) in the Basel Committee and participates in work in the Fi- nancial Stability Board (FSB) – the global standard-setting bodies for banks. Participation in the banking union is not deemed be of signifi- cant importance for Sweden’s representation and influence in these bodies. In the longer term it is not impossible that the participating Member States will increasingly coordinate their positions regarding the development of global standards for the supervision and crisis man- agement of banks. Joint representation, e.g. through the ECB, does not seem likely. Sweden’s representation on and influence in the Basel Committee is determined in the first place by factors other than partic- ipation in the banking union; while Sweden’s economic importance is small from a global perspective, the Swedish financial sector is im- portant for the whole of the Nordic-Baltic region. As regards the IMF, there is no obvious impact from whether or not Sweden participates in the banking union. The controversial proposal of joint EU representa- tion on the Executive Board of the IMF is not likely to be realised.

Summary

SOU 2019:52

Key considerations

A decision on potential participation in the banking union requires the balancing of several – often uncertain – consequences of par- ticipation. These consequences should be assessed in their overall context. In the view of the inquiry there are certain aspects of partic- ular importance to consider.

–The Swedish banking sector’s development and importance for business is an important starting point. In view of the impor- tance of the internal market for the Swedish economy and Swedish living standards, as well as for European cooperation as a whole, integration of financial markets in the EU should be an important starting point for the deliberations Sweden needs to make. If great weight is given to internationalisation of the Swe- dish banking market, it is more important to ensure adequate tools and resources to manage potential stability consequences of a more internationalised banking system.

–The Swedish economy and financial sector have close links to the euro area, especially Finland and the Baltic region. Par- ticipation can increase Swedish authorities’ insight into stability risks in the euro area and the possibilities of influencing the de- sign of measures to manage these risks.

–Participation is not assessed to have apparent consequences for stability in normal circumstances. As long as banking crises are more isolated phenomena without substantial contagion, partici- pation is not deemed to affect the conditions for good super- vision and efficient crisis management of Swedish banks in any decisive way. Swedish authorities will, however, have some flexibility to design supervision and requirements if Sweden stays outside. At the same time, participation would generate clear benefits, not least in the form of access to the large resources of the banking union bodies and better opportunities for thorough examination of banks.

–The consequences of participation should also be assessed from a systemic crisis perspective. The risk of a conflict arising be- tween the objectives of financial stability in Sweden and in the banking union as a whole increases in a systemic crisis. The in- quiry therefore points to some aspects that are particularly im-

SOU 2019:52

Summary

portant to take into account from a systemic crisis perspective: the possibilities of participating in decision-making on equivalent terms (in the ECB Governing Council, for instance); the effi- ciency of decision-making in resolution cases; and also the risk that crisis management become politicised and what influence Sweden has – and wants to have – in such a situation.

–Political legitimacy in Sweden. Participation means that great responsibility for the supervision and crisis management of Swe- dish banks is entrusted to banking union bodies. The banking un- ion’s accountability mechanisms should therefore be subject to particular appraisal.

–Swedish influence and the risk of marginalisation. There is a risk of marginalisation for Member States that are outside currency co- operation, particularly in the light of the UK’s intention to leave the EU. Against that background, Sweden’s possibilities of influ- encing the direction of economic policy in the EU should be given weight when the advantages and disadvantages are to be balanced.

–New vulnerabilities in the financial system. Risks linked to new vulnerabilities, e.g. in the form of cybersecurity threats and cli- mate-related risks, may require new approaches. Consideration should therefore be given to how to detect and manage new vul- nerabilities in the most efficient way.

Time frame for political decision making. Remaining banking risks in the euro area and the UK’s intention to leave the EU are two uncertainties which may, in combination with uncertainty about the final design of the banking union, be arguments for postponing the decision. Another argument for postponing the decision is that potentially negative consequences of remaining outside the banking union might become apparent. However, there are a couple of arguments against waiting. First, it is difficult to determine a specific point in time when the banking union is to be considered complete. Second, there is probably more scope in the near future to realise arrangements that make the conditions for participation more equal to those of the euro area Member States.

1Utredningsuppdraget och dess genomförande

Bakgrund

År 2012 kom medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) överens om att inrätta ett gemensamt system för tillsyn över banker och hantering av banker i kris. Systemet benämns Europeiska bank- unionen och omfattar för närvarande de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bankunionen kompletterar den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) och den inre marknaden. Bankunionens övergripande syfte är att säkerställa att banker tar kontrollerade risker och att banker i kris kan rekonstrueras eller avvecklas så att företagens ägare och långivare – inte skattebetalarna – ska bära eventuella förluster.

Regeringen tog aktiv del i förhandlingarna om hur regelverket för bankunionen skulle utformas. Regeringens slutsats blev att Sverige inte skulle delta men att euroländerna inte skulle hindras från att gå vidare med förslaget om att inrätta bankunionen. I oktober 2013 trädde den förordning som ger ECB ansvar och befogenheter för tillsynen över banker inom bankunionen ikraft. ECB tog över det fulla tillsynsansvaret i november 2014. I juli 2014 trädde den förord- ning som reglerar den gemensamma resolutionsmekanismen inklu- sive den gemensamma resolutionsfonden ikraft. Enligt förordningen skulle en gemensam resolutionsnämnd upprättas. Nämnden påbör- jade sitt arbete 1 januari 2015.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2019:52

1.1Utredningsuppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera innebörden av ett even- tuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen där konse- kvenserna av att delta i bankunionen ställs mot konsekvenserna av att kvarstå utanför den. I uppdraget har ingått att redovisa de för- och nackdelar samt de risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför. Utredningen har varken haft i uppdrag att lämna förslag eller ge rekommendationer. I uppdraget har, vidare, ingått att beakta och klargöra vilken betydelse att delta i bankunionen eller kvarstå utanför den har för

–Sveriges förutsättningar att säkerställa en god tillsyn över banker och en effektiv hantering av banker i kris,

–den finansiella stabiliteten i Sverige,

–den svenska finansmarknaden,

–svenska företags möjligheter att på likvärdiga villkor konkurrera med utländska aktörer på EU:s inre marknad,

–de svenska myndigheter som berörs samt ansvarsfördelningen mellan dessa och EU:s myndigheter,

–Sveriges förhållande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och den pågående fördjupning som sker där,

–Sveriges inflytande i Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS),

–Sveriges förhållande till andra bilaterala, multilaterala eller regio- nala samarbeten på det ekonomiska och finansiella området och

–Sveriges offentliga finanser och statsbudgeten, inklusive den finansiering som sker via EU-budgeten.

Utgångspunkten för utredningen har, enligt utredningsdirektivet, varit att Sverige inte har euron som valuta. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt förutsättningarna för Sverige att delta i bank- unionen på likvärdiga villkor jämfört med medlemsstater som har euron som valuta. Utredningen har haft att utgå från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Uppdraget har

SOU 2019:52

Utredningsuppdraget och dess genomförande

därför förutsatt kvalificerade antaganden om den framtida utveck- lingen inom såväl EU som Sverige.

1.2Förutsättningarna i direktivet och tolkning av uppdraget

En utgångspunkt för utredningens arbete är att de mål som reger- ingen och riksdagen har fastställt för finansmarknadspolitiken och angränsande politikområden fortsatt gäller och inte ändras till följd av ett eventuellt deltagande. Målen för finansmarknadspolitiken1 är:

–Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt för- troende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushål- lens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter.

–Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling.

Målen vad gäller finansiell stabilitet respektive väl fungerande finans- marknader kan också utläsas ur direktivet. Utredningen har varken haft i uppdrag att föreslå ny lagstiftning eller att ge rekommenda- tioner. Utredningen har därför fokuserat på att dels beskriva och analysera de regler som styr bankunionens funktion, dels jämföra förhållanden i Sverige med förhållanden inom bankunionen på en rad områden. Dessa områden har valts utifrån att de potentiellt har stor betydelse för konsekvenserna av att delta i bankunionen eller att stå kvar utanför den. För att kunna göra en så heltäckande konsekvens- analys som möjligt har utredningen också behövt beakta andra regler med relevans för bankunionen, inte minst det EU-gemensamma re- gelverket för bankverksamhet på den inre marknaden, EU:s fördrag, ECBS-stadgan och ECB:s arbetsordning. Såväl bankunionsregelver- ket som EU:s gemensamma regelverk för bankverksamhet är omfat- tande och detaljerat.

Som framgår av direktivet behöver konsekvenserna av ett svenskt deltagande eller av att stå kvar utanför bankunionen bedömas utifrån flera dimensioner. Några av dessa dimensioner är mer politiska än ekonomiska. Utredningen har i uppdrag att klargöra betydelsen av att delta i bankunionen eller stå kvar utanför den för Sveriges förhål-

1Proposition 2019/20:1 Utgiftsområde 2, s. 17.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2019:52

lande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och den fördjupning som pågår där. Utredningen har tolkat direktiven så att det inbegri- per att klargöra betydelsen av ett eventuellt deltagande för Sveriges möjligheter att påverka samarbetet i syfte att uppnå viktiga politiska mål, inte minst finansiell stabilitet och värnandet av den inre marknaden. Det aktualiserar i sin tur frågeställningar om vilket in- flytande Sverige har på utformningen av ny EU-lagstiftning på fi- nansmarknadsområdet, regelverket kring bankunionen och euroom- rådets framtida arkitektur samt om inflytandet kan komma att på- verkas av ett deltagande.

Bankunionen har varit verksam under en begränsad tid och håller i vissa avseenden alltjämt på att finna sin form. Det gör att det finns en –– osäkerhet kring bankunionens funktionssätt. Det är utred- ningens uppfattning att ett ställningstagande till om Sverige ska delta i bankunionen eller stå kvar utanför den behöver beakta denna osäkerhet. Det bör också påpekas att det kan finnas andra, relevanta aspekter på ett eventuellt deltagande i bankunionen men som ligger utanför utredningens uppdrag. En sådan aspekt kan vara säkerhets- politiska implikationer av ett deltagande. Effekterna av ett delta- gande på förutsättningarna för ett gott konsumentskydd och för en hållbar utveckling är två andra aspekter som kan behöva analyseras inför ett ställningstagande.

Utredningen har inte kunnat beakta analyser och förslag i utred- ningarna om översyn av det penningpolitiska ramverket och riks- bankslagen (Fi 2016:114) respektive införandet av nya regler för ka- pitaltäckning och krishantering, det s.k. bankpaketet (Fi 2018:116). Dessa utredningsuppdrag slutredovisas samtidigt med eller efter detta betänkande.2 Utredningen har därför betingat sina analyser (där så behövts) på nu gällande riksbankslag. När det gäller de nya kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna har utredningen gjort en kvalificerad bedömning av vilka konsekvenser de nya reglerna kan komma att ha för svenska banker och berörda myndigheter.

2Den 30 november respektive den 13 december 2019.

SOU 2019:52

Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.3Utredningens genomförande

Utredningen har biträtts av en expertgrupp med mycket god känne- dom om finansiell tillsyn och bankkrishantering, det svenska bank- väsendet och den inre marknaden, svensk statsförvaltning, offentliga finanser, internationellt samarbete samt svensk förvaltningsrätt och EU-rätt. Experterna har tagit aktiv del i utredningens arbete och bi- stått i såväl tekniska frågor som frågor av mer övergripande karaktär.

Utredningen har följt händelseutvecklingen inom bankunionen men även i stort inom EU, särskilt när det gäller den pågående för- djupningen av EMU och den inre marknaden. Utredningen har besökt Europeiska centralbanken (ECB), Single Resolution Board (SRB), Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten (ECA) och Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Utredningen har haft löpande kontakter med dessa organ under utredningstiden. Utred- ningen har därtill inhämtat erfarenheter om bankunionen från sju deltagande medlemsstater, svenska och europeiska banker samt ett antal utomstående bedömare, inklusive Internationella valutafonden (IMF). Utredningen har beställt tre underlagsrapporter (två med ett ekonomiskt perspektiv och en med ett juridiskt perspektiv) från externa forskare.

Eftersom utredningen inte har i uppdrag att lämna förslag, är

14 och 15 §§ (om konsekvensanalyser) i Kommittéförord- ningen (1998:1474) inte tillämpliga.

1.4Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt:

Kapitel 2 ger en bakgrund till och motiven för bankunionens tillkomst. Kapitlet beskriver bankunionen dels som ett svar på den akuta krisen inom euroområdet (eurokrisen) 2010–2012, dels som en del av fördjupningen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Kapitel 3 beskriver övergripande bankunionens institutionella ut- formning inklusive de EU-organ som ansvarar för tillsyn och resolution inom bankunionen. Kapitlet beskriver även hur medlems- stater som inte har euron som valuta kan delta i bankunionen. Kapitel 4 beskriver konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter och organen inom bankunionen samt för

Utredningsuppdraget och dess genomförandeSOU 2019:52

möjligheterna till politiskt och rättsligt ansvarsutkrävande och bedömer konsekvenser av dessa.

Kapitel 5–8 beskriver och bedömer hur arbetet med att säkerställa finansiell stabilitet i Sverige kan komma att påverkas av ett delta- gande i bankunionen jämfört med att stå kvar utanför. Kapitel 5 re- dogör för skillnader i banktillsynsarbetet i Sverige och inom den ge- mensamma tillsynsmekanismen utifrån målet att säkerställa god tillsyn av svenska banker. Kapitel 6 redogör för skillnader i arbetet med resolution av banker och bedömer konsekvenser för en effektiv hantering av svenska banker i kris. Det EU-gemensamma regelver- ket för bankverksamhet ställer ett antal krav på banker. Det handlar framför allt om kapitalkrav (inklusive buffertkrav utifrån system- risker, s.k. makrotillsynskrav), likviditetskrav samt krav på att banker ska hålla tillräckligt med s.k. nedskrivningsbara skulder. Kapitel 7 beskriver skillnader mellan hur dessa krav tillämpas i Sverige och inom bankunionen. Kapitel 8 behandlar utformningen av s.k. finansiella skyddsnät i Sverige och inom bankunionen. De fi- nansiella skyddsnät som behandlas är s.k. resolutionsfonder, centralbankens och statens likviditetsstödjande roll samt insätt- ningsgaranti.

Kapitel 9 belyser möjliga konsekvenser av ett deltagande för svenska bankers finansieringskostnader samt kreditgivningen till fö- retag och hushåll. Kapitlet belyser även vilka effekter bankunionen kan komma att få på bankstrukturen i EU, möjligheterna till makro- ekonomisk riskdelning samt Sverige som centrum för finansiell verksamhet. Kapitel 10 bedömer möjligheterna för Sverige, som inte har euron som valuta, att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med medlemsstater som har euron som valuta. Kapitel 11 bedömer möjliga konsekvenser av ett deltagande för Sveriges roll i olika internationella samarbeten. Fokus ligger på EU:s ekonomisk- politiska samarbete. Kapitel 12 bedömer vilka konsekvenser ett deltagande kan komma att få för Sveriges finansiella åtagande inklusive värdet av att dela finansiella risker med banker inom bankunionen. Kapitlet gör också en bedömning av de statsfinansiella konsekvenser ett deltagande kan få samt belyser tillgången till och medverkan i finansiella stödmekanismer inom EU.

Kapitel 13 lyfter fram ett antal aspekter som utredningen anser att ett ställningstagande till ett svenskt deltagande i bankunionen särskilt bör överväga.

2Bakgrund och motiv

till en europeisk bankunion

2.1Inledning

Ioktober 2012 enades EU:s stats- och regeringschefer om att inrätta en gemensam mekanism för tillsyn av banker i euroländerna. Detta var ett första steg mot vad som skulle komma att bli den Europeiska bankunionen. Bankunionens tillkomst ska ses mot bakgrund av en akut ekonomisk kris i euroområdet, ofta benämnd eurokrisen, i vilken problem i euroländernas banksystem hade stor betydelse. Efter det att euron infördes (1999) hade betydande obalanser byggts upp inom valutasamarbetet. Obalanserna kom till uttryck i omfat- tande kapitalinflöden till vissa euroländer, vilket så småningom ledde fram till överhettning, inte minst inom fastighetssektorn. Andra euroländer hade dessutom stora statsfinansiella problem. Oavsett hur obalanserna kom till uttryck resulterade de i att bankerna sattes under stor press. Eurokrisen kom ytterst att bli en fråga om förtro- endet för den gemensamma valutan. Bankunionen och andra förslag om en ekonomisk-politisk fördjupning av den Ekonomiska och mo- netära unionen (EMU) syftade till att återskapa och stärka förtroen- det för valutasamarbetet och förhindra dess upplösning. Samtidigt var det redan från början tydligt att bankunionen skulle bidra till att stärka den inre marknaden för finansiella tjänster.

Den globala finanskrisen 2007–2009 blottlade brister i tillsynen över bankerna i många länder och tydliggjorde att det saknades ända- målsenliga arrangemang för att hantera banker i kris. Dittills hade staten i de flesta fall (inklusive i Sverige i början av 1990-talet), tagit över nödlidande tillgångar, skjutit till kapital och, i vissa fall, natio- naliserat banker. Efter finanskrisen vidtog EU en rad åtgärder för att stärka såväl regelverken som tillsyn och krishantering på bankområ- det. Frågor om samordning och harmonisering av bl.a. tillsynskrav

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

inom EU hade varit aktuella sedan 1960-talet, men sällan lett till konkreta åtgärder på grund av politiskt motstånd i medlemsstaterna. Efter finanskrisen ökade samarbetet mellan tillsynsmyndigheter inom Europa, men även globalt.

Bankunionen syftar till att värna och fördjupa EU:s inre mark- nad. EU:s inre marknad för finansiella tjänster omfattar såväl fria ka- pitalrörelser och etableringsrätt för banker i alla medlemsstater som ett gemensamt regelverk för banker. Genom att regler tillämpas på ett likartat sätt av gemensamma organ inom bankunionen, skapas bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Av naturliga skäl har bankunionen kommit att förknippas med hanteringen av eurokrisen och de kvarvarande utmaningarna från denna (t.ex. i form av höga nivåer av nödlidande lån). På längre sikt kan bankunionens roll för att stärka den inre marknaden förväntas bli större.

Detta kapitel belyser bakgrunden till och motiven för att bank- unionen inrättades med utgångspunkt i historiska erfarenheter. Av- snitt 2.2 redogör för tidigare försök att samordna tillsynen inom EU. Eurokrisens betydelse för bankunionens tillkomst behandlas i avsnitt 2.3. Avsnitt 2.4 beskriver utvecklingen av den inre mark- naden för finansiella tjänster, vars historia sträcker sig betydligt längre tillbaka än den krissituation som föregick bankunionen. Avsnitt 2.5 sätter in bankunionen i ett bredare, teoretiskt ramverk som beskriver målkonflikter mellan finansiell stabilitet, finansiell in- tegration (fria kapitalrörelser) och nationell finansmarknadspolitik.

2.2Europeiskt tillsynssamarbete före bankunionen

Behovet av gemensam tillsyn av finansiella företag inom EU har varit föremål för flera utredningar, förslag och diskussioner. Redan under 1960- och 1970-talen väcktes tankar på att harmonisera bl.a. tillsyns- kraven för banker mellan de dåvarande EG-länderna.1 Det var i första hand kommissionen som tog initiativ i denna riktning som en del i att skapa en gemensam marknad för banktjänster.2 Initiativen mötte dock motstånd från medlemsstaterna. Omfattningen på den gräns- överskridande bankverksamhet inom EG var liten, samtidigt som skillnaderna i banksystemens utformning mellan medlemsstaterna

1Mourlon-Druol (2016).

2Se avsnitt 2.4.

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

var stora. Behovet av gemensam tillsyn aktualiserades igen under 1990-talet i och med bildandet av EMU. Det var dock först efter den globala finanskrisen som det kom konkreta förslag på att låta delar av banktillsynen utföras på EU-nivå.

Detta avsnitt ger en översiktlig beskrivning av tidigare initiativ till tillsynsamarbete inom EU kopplade till dels inrättandet av EMU (2.2.1), dels erfarenheterna från den globala finanskrisen (2.2.2).

2.2.1Strävandena mot en valutaunion väckte frågor om gemensam tillsyn

En väl fungerande banksektor var viktig för att en ökad monetär in- tegration (dvs. ett närmande av nationella växelkurser samt konver- gens i räntor och inflation) skulle komma till stånd inför eurons in- förande. Frågor om hur tillsynen av banker skulle organiseras kom att bli en del av förhandlingarna om att bilda EMU i början av 1990- talet.3 Vare sig förhandlingarna om hur valutaunionen skulle utfor- mas, eller dess slutgiltiga utformning, lade dock något större fokus på betydelsen av finansiell stabilitet för EMU:s funktionssätt.4

Den s.k. Delorskommittén5, hade lämnat öppet för att ge Euro- peiska centralbanken (ECB), den nya gemensamma centralbanken för valutaområdet, ansvar för banktillsyn. Dessa förslag mötte emell- ertid invändningar från vissa centralbanker som hade ett stort infly- tande i förhandlingarna. En ytterligare förklaring till att förhandling- arna om Maastrichtfördraget inte lade någon större vikt vid banker och de finansiella marknaderna var att prisstabilitet i kombination med nationell tillsyn över enskilda banker (mikrotillsyn) ansågs vara tillräckligt för att upprätthålla finansiell stabilitet.6

3EMU stadfästes i det s.k. Maastrichtfördraget 1992. Fördraget inkluderade stadgan för det gemensamma centralbankssystemet (ECBS-stadgan) och finanspolitiska regler. Se vidare James (2012) och Lundberg (2013).

4Se även Obstfeld (2013). Det kan noteras att dessa frågor i stort sett inte alls berördes av den svenska utredningen inför ett ställningstagande till att delta i EMU:s tredje steg (dvs. att införa euron som valuta), se SOU 1996:158.

5Förhandlingarna om valutaunionens utformning byggde på en rapport framtagen av en kom- mitté under ledning av dåvarande kommissionsordföranden Jacques Delors.

6Brunnermeier m.fl. (2016).

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

ECB får i uppdrag att främja samarbete kring finansiell tillsyn

Maastrichtfördraget och stadgan om det europeiska centralbanks- systemet (ECBS-stadgan) från 1992 gav emellertid ECB en roll att stödja den nationella tillsynen över kreditinstitut (till vilka banker räknas) och tillsynsmyndigheternas arbete med finansiell stabilitet.7 Dessutom lämnade fördraget och ECBS-stadgan öppet för att i framtiden tilldela ECB ytterligare uppgifter gällande finansiell till- syn.8 ECB fick ett ansvar för att främja samarbete om tillsyn mellan euroländernas myndigheter men formerna för samarbetet blev öppna och icke-bindande.9 Ett fortsatt, nationellt ansvar för bank- tillsyn överensstämde med konstruktionen av valutaunionen mer ge- nerellt. Den gemensamma valutan byggde på gemensam penning- och valutapolitik samtidigt som övrig ekonomisk politik i allt vä- sentligt förblev en nationell befogenhet.

2.2.2Ökat EU-samarbete om tillsyn och krishantering efter finanskrisen

Finanskrisen blottlade, såväl globalt som inom EU, risker som upp- stått till följd av att finansmarknaderna hade blivit alltmer komplexa och integrerade (se även avsnitt 2.3). Nationella tillsynsmyndigheter hade inte tagit tillräcklig hänsyn till bankers gränsöverskridande verksamheter och tillsynen var därtill av varierande kvalitet.10 Dessa insikter ledde till flera globala initiativ för koordinering mellan län- der när det gäller tillsyn och krishantering av banker. Initiativen gick emellertid inte så långt som gemensamma tillsynsorgan.11

En viktig del av koordineringen på global nivå skedde inom G20

– det informella mötesforumet för världens 20 största ekonomier

7Artikel 127.5 i EUF-fördraget, artikel 25.1 i ECBS-stadgan.

8Artikel 127.6 i EUF-fördraget, artikel 25.2 i ECBS-stadgan.

9ECB:s arbete i fråga om finansiell stabilitet bestod i huvudsak av att vara värd för Banktill- synskommittén (eng. Banking Supervision Committee, BSC) som samlade företrädare för medlemsstaters tillsynsorgan. Dessutom deltog ECB i Baselkommitténs arbete med finansiell stabilitet.

10Se Palmer och Cerutti (2009) för en sammanställning av de allvarligaste bristerna i den fi- nansiella tillsynen vid finanskrisens utbrott. Bristerna innefattade bl.a. begränsat oberoende, svaga tillsynskulturer och otillräckliga kunskaper om de finansiella företagen.

11Förslag till gemensam tillsyn inom EU har framförts av enskilda personer före finanskrisen. Se t.ex. Speyer (2001) och tal av Stefan Ingves: Ingves (2007, 21 augusti) Regulatory challenges of cross-border banking: Possible ways forward, tal vid Conference on Financial System: Structure and Resilience Reserve Bank of Australia, Sydney.

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

(inklusive EU) – som bland annat beslutade att upprätta Financial Stability Board (FSB). Inom Baselkommittén, det internationella forumet för centralbanker och tillsynsmyndigheter, inleddes också en omförhandling av det globala regelverket för bankers kapitaltäck- ning och likviditet. Det mynnade så småningom ut i att EU:s regel- verk för bankers kapitaltäckning reviderades. FSB tog fram ett nytt ramverk för att hantera banker i kris, baserat på globala principer. Även dessa principer omvandlades till EU-regler.12

Gemensamma tillsynsmyndigheter inom EU

På EU-nivå fick två arbetsgrupper i uppdrag att se över hur finansiell tillsyn respektive krishantering kunde förbättras. Arbetsgruppen med ansvar för finansiell tillsyn leddes av den tidigare IMF-chefen Jaques de Larosière. Gruppen rekommenderade i sin slutrapport 2009 att ett nytt system av EU-organ för tillsynssamarbete skulle inrättas.13 År 2010 inrättades det Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) som kom att bestå av fyra nya myndigheter (se av- snitt 3.2). Genom ESFS fick tillsynsfrågor en större roll i EU-sam- arbetet. De nya myndigheterna fick egna beslutsbefogenheter och en möjlighet att medla mellan nationella tillsynsmyndigheter i frågor om gränsöverskridande verksamheter. De Larosière-gruppen kon- staterade att det hade varit tänkbart att centralisera tillsynen till ECB. Den ansåg dock att det skulle ha varit olämpligt av två skäl. För det första ansågs det vara praktiskt svårgenomförbart att låta ECB ta över den löpande tillsynen över ett stort antal banker och, för det andra, riskerade det att inkräkta på ECB:s penningpolitiska mandat och oberoende.14

12EU:s kapitaltäckningsregelverk och krishanteringsregelverk beskrivs översiktligt i av- snitt 3.2.

13De Larosière (2009).

14Just ECB:s penningpolitiska oberoende blev en central fråga i förhandlingarna om bank- unionen, vilket kom att återspeglas i bestämmelser om hur penningpolitik och banktillsyn ska hållas åtskild inom ECB, se avsnitt 3.3.

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

Ökad samordning kring krishantering av gränsöverskridande banker

EU:s finansministrar i Ekofin-rådet gav 2010 en arbetsgrupp, under ledning av den tidigare vice riksbankschefen Lars Nyberg, i uppdrag att se över formerna för hur banker i kris ska hanteras. Gruppen re- kommenderade åtgärder för att förbättra samordningen mellan med- lemsstaterna, i synnerhet kring gränsöverskridande banker.15 Grup- pen menade också att EU borde ha en central fond för finansiering av gränsöverskridande krishantering. EU:s finansministrar följde upp rekommendationerna med förslag om åtgärder för bättre sam- ordning och hantering av gränsöverskridande kriser men förslaget om en gemensam resolutionsfond lämnades därhän. Rapporten innehöll också rekommendationer om effektivare krisplanering i form av så kallade resolutionsplaner. Dessa införlivades i det nya EU-regelverket för krishantering av banker i det s.k. krishanterings- direktivet.16

Sammanfattningsvis visade de diskussioner som fördes inom EU i kölvattnet av finanskrisen på en tilltagande insikt om att gränsöver- skridande och integrerade finansmarknader krävde mer koordiner- ing av tillsyn och krishantering. Samtidigt förblev huvudansvaret för tillsyn och krishantering på nationell nivå. Att upprätta gemen- samma organ med självständigt ansvar för tillsyn respektive kris- hantering betraktades som alltför långtgående.17 När finanskrisen för euroländernas del sedan övergick i en kris som hotade valutasam- arbetet, kom centralisering av tillsyn och krishantering att snarare ses som en förutsättning för att vända utvecklingen.

15EFC Ad Hoc Working Group (2010).

16Regelverket beskrivs översiktligt i avsnitt 3.2.

17Trovärdigheten för det nya systemet för koordinering av tillsyn skadades också från början när en av myndigheterna, Eba, publicerade sina första stresstester 2011 och dessa visade sig ha underskattat bankers risker. Endast åtta av totalt 90 banker bedömdes då inte klara kapitalkra- ven. Den stora gränsöverskridande banken Dexia bedömdes med marginal klara testet, men bara tre månader senare behövde belgiska, franska och luxemburgiska myndigheter genomföra en stor räddningsaktion för banken.

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

2.3Eurokrisen och inrättandet av bankunionen

Bankunionen är ett resultat av en rad politiska beslut med början under våren 2012 och som syftade till att hantera den akuta kris som valutasamarbetet då stod inför. Den s.k. eurokrisen kom ytterst att bli en förtroendekris för det gemensamma valutasamarbetet. En stor del av upprinnelsen till eurokrisen förklaras av de obalanser som byggts upp inom euroområdet sedan den gemensamma valutan infördes.

Detta avsnitt ger en översiktlig bild av eurokrisens orsaker och förlopp18 (2.3.1) och den avgörande betydelse eurokrisen kom att få för inrättandet av bankunionen (2.3.2). Avsnittet belyser även ECB:s roll för att stabilisera bankerna, och i förlängningen ekono- mierna, i euroområdet (2.3.3).

2.3.1Obalanser efter eurons införande

Införandet av euron medförde en konvergens i nominella räntor mellan euroländerna när de finansiella marknaderna inte längre krävde någon premie för devalveringsrisken. Detta ledde i sin tur till att de reala räntorna (dvs. nominella räntor med avdrag för infla- tionen) minskade avsevärt i de s.k. perifera euroländerna (Grekland, Irland, Italien, Portugal och Spanien), vilka fick mycket gynnsamma kreditvillkor. De s.k. kärnländerna (Belgien, Frankrike, Nederlän- derna, Tyskland och Österrike) fick nya, lönsamma investerings- möjligheter. Sammantaget ökade de finansiella flödena mellan euro- länder i betydande omfattning efter eurons införande (Tabell 2.1). I Irland och Spanien hade tillgången till billiga krediter lett till kraftigt ökande investeringar i bostads- och fastighetssektorn, med stigande tillgångspriser som följd. Även andra perifera euroländer använde kapitalinflödet för att investera i icke-konkurrensutsatta sektorer samt i privat och offentlig konsumtion. Det ledde i sin tur till att exportsektorn trängdes undan och förlorade i konkurrens- kraft, vilket försvårade för dessa länder att återbetala det lånade kapitalet med exportinkomster.

18För en mer utförlig analys av orsakerna till eurokrisen och förlopp, se t.ex. Baldwin m.fl. (2015).

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion		SOU 2019:52

Anm. Med ”kärnländer” avses Belgien, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike.

Källa: Baldwin och Giavazzi (2015).

Vissa euroländer, framför allt Grekland och Portugal, hade därtill statsfinansiella problem som uppkommit redan innan finanskrisen bröt ut. Det gjorde att dessa länder saknade statsfinansiella resurser att hantera problem i banksektorn. I Irland och Spanien fick obalan- serna efter en tid statsfinansiella konsekvenser när banksystemet ut- sattes för starka påfrestningar och regeringarna tvingades till olika stödåtgärder till banksektorn. Detta skadliga samberoende mellan banker och stater (se vidare Förklaringsruta Ett skadligt sambero- ende mellan banker och statsfinanser) var ett utmärkande drag för eurokrisens senare fas och är alltjämt en risk för finansiell instabilitet inom euroområdet (se även avsnitt 12.3).19

Eurokrisen gjorde det tydligt att kostnaderna för att upprätthålla stabiliteten i banksystemet i flera euroländer blivit betydligt större än den fiskala kapaciteten på nationell nivå.20 I merparten av euro- länderna var banksektorerna vid finanskrisens utbrott (2008) flera gånger större än storleken på ekonomin (mätt som BNP), vilket framgår av Figur 2.1. Detsamma var fallet i flera EU-länder utanför euroområdet. Tillgångar i inhemska banker i förhållande till den to- tala ekonomin har, med några undantag, minskat jämfört med 2008 såväl inom som utanför euroområdet. I 10 av euroländerna var

19Corsetti m.fl. (2019) lyfter fram att den skadliga kopplingen mellan banker och statsfinanser var en viktig orsak (bland flera) till att finanskrisen kom att få så drastiska och långvariga effekter för euroområdet. Varken effekterna av tidigare finanskriser som drabbat nuvarande euroländer eller effekterna av den globala finanskrisen i t.ex. USA och Japan har varit lika allvarliga som eurokrisen.

20Obstfeld (2013).

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

banksektorerna (inklusive utländska banker) fortfarande dubbelt så stora som den samlade produktionen av varor och tjänster. Vissa medlemsstater har även stor närvaro av utländska banker, vilket be- lyser svårigheterna för nationella myndigheter att utföra tillsyn och krishantering.

600

500

400

300

200

100

Luxemburg

Finland

Malta

Nederländerna

Frankrike

Spanien

Danmark

Cypern

Sverige

Österrike

Belgien

Tyskland

Portugal

Italien

Irland

Estland

Grekland

Slovenien

Slovakien

Lettland

Litauen

Inhemska banker 2019

Utländska banker 2019

Inhemska banker 2008

Anm. ”Inhemska banker” avser inhemska bankkoncerners tillgångar på konsoliderad nivå, ”utländska banker” avser utländskt kontrollerade filialer och dotterbolags tillgångar. Luxemburgs totala banktill- gångar 2019 uppgår till 1 519 procent av BNP.

Källa: Riksbanken.

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

Först Grekland21 och sedan Irland22 sökte finansiellt stöd från EU och IMF. Stödprogrammen signalerade att euroländerna saknade gemen- samma verktyg för att hantera statsfinansiella kriser inom euroområdet. Det skapade en oro för att även andra euroländer skulle hamna i samma situation som Grekland och Irland. Investerare började att kräva högre kompensation för utlåning till andra euroländer med svaga stats- finanser. Det innebar att eurokrisen kom att omfatta fler, och framför allt större, euroländer. Portugal ansökte om ett stödprogram hos EU och IMF våren 2011.23

EU saknade mekanismer för att hantera ekonomiska kriser

En bärande princip i valutasamarbetet var att finanspolitisk återhållsam- het har en avgörande betydelse för förtroendet för den gemensamma penningpolitiken och därmed ytterst för euron. Denna princip mani- festerades i stabilitets- och tillväxtpakten samt i Maastrichtfördragets förbud mot att medlemsstaterna tar över finansieringen av varandras statsskulder (eng. no-bail-out clause). Risken för obalanser i den privata sektorn tillmättes ingen större betydelse. Eurokrisen visade att det är svårt att separera obalanser i den privata och den offentliga sektorn. Det ensidiga fokuset på finanspolitiken innebar att euroländerna saknade ändamålsenliga verktyg för att hantera en situation där statsfinansiella problem var intimt sammanvävda med problem i banksektorn. Avsak- naden av sådana mekanismer ledde till att en rad okonventionella politiska beslut togs om att bl.a. inrätta tre gemensamma finansiella stabilitetsmeka- nismer (se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU). Dessa mekanismer var till övervägande del ämnade för, och finansiellt uppback- ade av, euroländerna. Inrättandet av bankunionen, med gemensam tillsyn över euroländernas större banker som ett första steg, var ytterligare ett led i den akuta krishanteringen.

21I maj 2010 beslutade euroländerna och IMF att ge Grekland lån om totalt 110 miljarder euro. Totalt genomgick Grekland tre stödprogram, varav det sista avslutades 2018.

22I november 2010 begärde Irlands regering finansiellt stöd. Stödpaketet bestod av lån från EU, euroländerna och IMF samt bilaterala lån från Storbritannien, Danmark och Sverige. To- talt uppgick lånen till 85 miljarder euro. Programmet avslutades 2013. Se även proposition 2011/12:119 Utlåning till Irland.

23I april 2011 begärde Portugals regering finansiellt stöd. Stödprogrammet till Portugal upp- gick till totalt 78 miljarder euro från EU, euroländerna och IMF. Programmet avslutades 2014.

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

2.3.2EU:s medlemsstater tar beslut om att inrätta bankunionen 2012

I mars 2012 beviljade euroländerna och IMF ett andra stödprogram till Grekland på 130 miljarder euro för perioden 2012–2014. Det fanns vid sidan om stödet till Grekland även behov av att återkapita- lisera ett antal spanska banker. I juni 2012 beviljade euroländernas finansministrar ett lån till Spanien via ESM på 100 miljarder euro för (indirekt) återkapitalisering av banker. Även Cypern hade en allvarlig bankkris under våren 2012 och tvingades att söka finansiellt stöd.24

Upplåningskostnaderna för den italienska och den spanska staten hade ökat alltsedan 2010 men ökade mycket snabbt under våren 2012. När eurokrisen spred sig även till större euroländer, skapades en osäkerhet om hela valutasamarbetets – och därmed eurons – framtid. Investerare började att kräva kompensation för redenomine- ringsrisken, dvs. risken för att ett krisdrabbat land skulle lämna euro- området.25 Om denna risk hade realiserats, dvs. en återgång till na- tionella valutor, skulle valutan i krisdrabbade länder sjunka kraftigt i värde i förhållande till euron, vilket i sin tur hade gjort skulder ut- ställda i euro svårare att betala tillbaka.26 Oron för valutasamarbetets framtid satte stor press på euroländernas regeringar att vidta åtgärder för att mer varaktigt stabilisera de finansiella marknaderna. I ett längre perspektiv handlade det även om att bryta det skadliga samberoendet mellan banker och statsfinanser i de perifera euroländerna.

24Euroländerna bidrog med 9 miljarder euro via ESM och IMF med 1 miljard euro för perioden 2013–2016.

25Redenomineringsrisken har uppskattats till 30, 40 respektive 50 procent av franska, itali- enska och spanska ränteskillnader gentemot tyska statsobligationsräntor i början av 2012, se De Santis (2015).

26Därtill skulle insättare sannolikt välja att flytta sina insättningar till banker i kvarvarande euroländer, vilket i sin tur skulle leda till ytterligare finansiell instabilitet. Om det land som lämnar i utgångsläget är statsfinansiellt svagt, kan det antas att svårigheterna att backa upp nationella banker blir betydande.

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

Förslag om centraliserad tillsyn och krishantering våren 2012

Våren 2012 framförde kommissionen, ECB och IMF förslag om att centralisera banktillsyn och krishantering inom euroområdet.27 I juni lade ordföranden för Europeiska rådet28 fram en rapport med förslag om hur det ekonomiska samarbetet inom valutaunionen kunde för- djupas.29 En del av rapporten handlade om att skapa ett integrerat finansiellt ramverk. Det finansiella ramverket skulle bestå av fyra delar:

1.en gemensam mekanism för banktillsyn,

2.en gemensam mekanism för hantering av banker i kris,

3.en gemensam insättningsgaranti och

4.en mekanism för att kunna ge temporärt finansiellt stöd till euro- länder för att återkapitalisera banker.

Den gemensamma tillsynsmekanismen, den gemensamma resolu- tionsmekanismen och den gemensamma insättningsgarantin kom sedan att benämnas Europeiska bankunionen.

Den 29 juni 2012 gjorde euroländernas stats- och regeringschefer ett uttalande som kan ses som ett av de första stegen mot inrättandet av bankunionen:30

We affirm that it is imperative to break the vicious circle between banks and sovereigns. The Commission will present Proposals on the basis of Article 127(6) for a single supervisory mechanism shortly. We ask the Council to consider these Proposals as a matter of urgency by the end of 2012. When an effective single supervisory mechanism is established, involving the ECB, for banks in the euro area the ESM could, following a regular decision, have the possibility to recapitalize banks directly.

27Se tal av den dåvarande chefen för IMF, Christine Lagarde, och dåvarande ordföranden för ECB, Mario Draghi, samt kommissionens rekommendationer till euroområdet: Lagarde (2012, 23 januari). Global Challenges in 2012, tal i Berlin.; Draghi (2012, 25 april). Intro- ductory statement by Mario Draghi, President of the ECB, tal vid utfrågning i Europaparla- mentet; Europeiska kommissionen (2012, 30 maj) Landsspecifika rekommendationer till euroområdet.

28Europeiska rådet består av unionens stats- och regeringschefer. De formulerar inriktning och prioriteringar för EU:s politik.

29van Rompuy (2012).

30Eurotoppmöte (2012, 29 juni) Euro area summit statement.

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

Europeiska rådet behandlade rapporten samma dag och bad kom- missionen att ta fram en färdplan för att verkställa euroländernas ut- talande.31 Kommissionen lade i september 2012 fram ett lagförslag om en gemensam tillsynsmekanism som EU:s finansministrar (in- klusive medlemsstater som inte hade euron som valuta) sedan för- handlade under hösten.32 Europeiska rådet nådde i december samma år en överenskommelse om att komplettera den gemensamma till- synsmekanismen med en gemensam mekanism för resolution av banker. Enligt överenskommelsen skulle den gemensamma resolu- tionsmekanismen innefatta en fond finansierad med bankavgifter samt ha tillgång till en finansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) bestående av statsfinansiella lån. Parallellt med dessa åtgärder inleddes förhandlingarna av krishanteringsdirektivet.

Bankunionen var från början tänkt för euroländer. Den rapport som Europeiska rådets ordförande presenterade vid eurotoppmötet i juni underströk att förslagen syftade till att stärka just den gemen- samma valutans funktion. Av euroländernas uttalande i juni framgår att den gemensamma tillsynen skulle omfatta euroländernas banker. De politiska uttalandena från de många ministermötena vid den här tiden framhöll samtidigt vikten av att ett system för centraliserad tillsyn och krishantering ska värna den inre marknaden för finansi- ella tjänster.33 Redan 2012 stod det därför klart att bankunionen skulle stå öppen för medlemsstater som inte har euron som valuta.

Kapitel 3 beskriver övergripande bankunionens struktur, rättsliga grund och funktion.

2.3.3ECB hade en central roll i krishanteringen

Under eurokrisens första år fortsatte ECB med samma typ av stödåtgärder som den hade vidtagit under finanskrisen. ECB tillgo- dosåg bankernas behov av likviditet genom att ge ut lån med längre löptider och acceptera fler typer av säkerheter för sin utlåning till

31Europeiska rådet (2012, 29 juni) Slutsatser 28–29 juni (punkt 4) EUCO 76/12. I formell mening ställde sig Europeiska rådet bakom den gemensamma tillsynen senare samma år: Euro- peiska rådet (2012, 19 oktober) Slutsatser 18–19 oktober 2012 (punkt 6–8) EUCO 156/12.

32Samtidigt som kommissionen lade fram lagförslaget presenterade den ett meddelande med den färdplan som Europeiska rådet efterfrågat för hur en europeisk bankunion kunde färdig- ställas. Meddelandet återupprepade behovet av att centralisera inte bara tillsyn utan även kris- hantering. Europeiska kommissionen (2012) En färdplan för en Bankunion.

33Eurotoppmöte. (2012, 29 juni). Euro area summit statement.

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

banker än tidigare.34 I december 2011 beslutade ECB att i två om- gångar ge ut lån till euroländernas banker.35 Ett annat viktigt verktyg för bankers likviditetsförsörjning blev ECB-systemets nödlån till banker (eng. Emergency Liquidity Assistance, Ela).36

I juli, en månad efter euroländerna tog det första steget om att inrätta bankunionen, deklarerade ECB:s ordförande Mario Draghi i ett tal i London att ECB var redo att göra ”vadhelst som krävdes” (eng. whatever it takes), inom ramen för ECB:s mandat, för att be- vara euron.37 Trots att ECB inte hade preciserat hur de skulle ge- nomföra utfästelsen, började räntorna på utsatta euroländers stats- obligationer omedelbart att sjunka. De finansiella marknaderna upp- fattade utfästelsen som att ECB var villig att agera sista låneinstans för euroländer och på så vis säkerställa att de inte skulle gå i statsfi- nansiell bankrutt.38 Utfästelsen, i kombination med de tidigare akti- verade programmen, stabiliserade de finansiella marknaderna, mins- kade redomineringspremien och följaktligen även upplåningskost- naderna för de perifera euroländerna.39

Förslaget om att inrätta en gemensam tillsynsmekanism skapade förutsättningar för att bryta det skadliga samberoendet mellan banker och statsfinanser. Bankunionen var också en signal om att det fanns politisk vilja att bevara sammanhållningen i valutasamar- betet. Genom att tillsynen förlades till ECB, fick ECB direkt insyn

34År 2010 inledde ECB ett program för köp av statsobligationer (eng. Securities Markets Pro- gram, SMP). Programmet syftade till att dämpa den kraftiga uppgången i statsobligations- räntorna i krisdrabbade länder och därmed öka genomslaget för penningpolitiken. SMP skiljde sig från det program av tillgångsköp, kvantitativa lättnader, som ECB påbörjade 2015 och vil- ket även det omfattade köp av statsobligationer. Till skillnad från SMP är syftet med kvanti- tativa lättnader att tillföra ekonomin mer likviditet och på så sätt påverka inflationstrycket. SMP hade ett smalare syfte: att stabilisera vissa delar av statsobligationsmarknaderna. ECB absorberade (”steriliserade”) därför den tillförsel av likviditet som SMP-köpen innebar.

35Programmet benämns LTRO (eng. Long-term Refinancing Operations, LTRO). Program- met kom att omfatta 1 000 miljarder euro. LTRO utnyttjades framför allt av italienska och spanska banker.

36Ela är ett likviditetsstöd i nödlägen till solida banker med tillfälliga likviditetsproblem. Beslut och administration om Ela genomförs av de nationella centralbankerna inom euroområdet, men ECB har möjlighet att villkora, begränsa och avbryta nödlånen. Se även avsnitt 8.3.

37ECB (2012, 26 juli) Verbatim of remarks made by Mario Draghi, tal vid Global Investment Conference in London.

38ECB följde i september upp utfästelsen med ett program för köp av statsobligationer (eng. Outright Monetary Transactions, OMT). Ett villkor för ECB:s ingripande var att medlemssta- ten ifråga ingick i ett stödprogram från EFSF/ESM, med villkor för den ekonomiska politiken. Syftet med detta var att säkra att OMT inte skulle vara förenat med förluster för ECB. OMT har än så länge inte använts.

39Bayer m.fl. (2018).

100

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

i bankerna. Sammantaget innebar förslaget om att inrätta den ge- mensamma tillsynsmekanismen att ECB kunde känna större säkerhet inför att agera sista låneinstans för de mest krisdrabbade euroländerna.40

2.4Bankunionen och den inre marknaden för finansiella tjänster

Även om bankunionen drevs fram som en respons på en akut kris i euroområdet, bör den även ses i ljuset av framväxten av en inre mark- nad för finansiella tjänster inom EU. EU:s politik för att fullborda den inre marknaden omfattar finansiella tjänster och sker inom ramen för den fria rörligheten för tjänster och kapital.41 Det handlar i huvudsak om att avlägsna nationella inträdeshinder och harmoni- sera nationell lagstiftning. Den inre marknaden för finansiella tjänster är nära kopplad till de regelverk som ska se till att de finansiella företagen kan stå emot olika former av påfrestningar och även hur de ska hanteras om de får problem. Regelverket omfattar exempelvis villkor för tillstånd, prövning av lämpligheten hos ledning och styrelse i företagen samt kapital- och likviditetskrav (se vidare avsnitt 3.2). En väl fungerande inre marknad för finansiella tjänster förutsätter med andra ord att det finansiella systemet är stabilt.

Detta avsnitt ger först en översiktlig beskrivning av utvecklingen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster (2.4.1) och belyser där- efter bankunionens roll i arbetet med att fördjupa den inre mark- naden (2.4.2).

2.4.1Utvecklingen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster

Strävanden mot att fullborda den inre marknaden för finansiella tjänster har varit en gradvis process som påbörjades redan när Europeiska Eko- nomiska Gemenskapen (EEG, sedermera EG) bildades 1958. Fri rör- lighet av kapital hade en underordnad och (i enlighet med Romfördra-

40Se t.ex. Véron (2015).

41Den inre marknaden omfattar även Norge, Island och Lichtenstein, dvs. det som brukar benämnas EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet).

101

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

get) understödjande ställning i förhållande till den gemensamma mark- naden för varor och tjänster.42 Flera steg i syfte att undanröja omotive- rade nationella restriktioner för gränsöverskridande kapitalrörlighet har tagits sedan dess. Under 1980-talet påbörjade EG-länderna ett bredare arbete med att fullborda den inre marknaden.43 Särskilt två initiativ var betydande för att utveckla den inre marknaden för finansiella tjänster: fullt ut avreglerade kapitalflöden och fri etableringsrätt för EG:s banker på hela den inre marknaden.44

Ytterligare steg för ökad finansiell integration när euron infördes

I samband med införandet av euron hamnade den inre marknaden för finansiella tjänster åter i fokus. Väl fungerande finans- och kapi- talmarknader är en förutsättning för att den gemensamma penning- politiken i en valutaunion ska vara effektiv. Kommissionen presen- terade 1999 en handlingsplan med åtgärder för att euron skulle stödja de finansiella marknadernas utveckling inom vad som skulle komma att bli Europeiska Unionen (EU).45 Handlingsplanen inne- höll även initiativ till förstärkta tillsynsstrukturer för t.ex. bank- för- säkrings- och värdepapperssektorerna i EU. Genomförandet av handlingsplanen drog emellertid ut på tiden på grund av lagstift- ningsprocessen inom EU. Därför påbörjades ett arbete för att effek- tivisera lagstiftningsprocessen på finansmarknadsområdet, den s.k. Lamfalussyprocessen.46

42Abdelal (2007).

43Kommissionen presenterade 1985 vitboken om den inre marknaden. Vitboken innehöll

279förslag och en tidplan för att ta bort fysiska, tekniska och finanspolitiska hinder för rör- lighet inom EG. Europeiska kommissionen (1985).

44Det s.k. europeiska passet, en del av det som benämndes det andra bankdirektivet.

45Decressin m.fl. (red.) (2007).

46Det nya arbetssättet godkändes 2001. Enligt den modell som slogs fast skulle EU-arbetet delas upp i en hierarki där bara mer grundläggande ramlagstiftning skulle antas i den ordinarie lagstiftningsprocessen, medan kommissionen skulle anta mer tekniska akter i samråd med ex- pertkommittéer. Från början omfattade det nya arbetssättet värdepappersområdet; 2005 ut- vidgades det till bank- och försäkringsområdena.

102

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

Initiativ efter den globala finanskrisen

Åren efter millennieskiftet kännetecknades av ökad finansiell inte- gration, inte bara inom EU utan även globalt. I och med den globala finanskrisen 2007–2008 och den därpå följande eurokrisen av- stannade integrationen eller t.o.m. reverserades i vissa fall.47 Instabi- liteten i det finansiella systemet och de efterföljande statsfinansiella problemen i vissa euroländer präglade EU:s lagstiftningsagenda un- der åren som följde. EU har till stora delar genomfört en omregle- ring av de finansiella marknaderna. Omregleringen var först och främst en del av den globala reformagenda som syftade till att se över och utveckla nya standarder för finansiell verksamhet. Erfarenhet- erna från finanskrisen kom också att leda till insatser för att förbättra den finansiella tillsynen och för att åstadkomma mer ändamålsenliga former för att hantera banker i kris. På senare tid har fokus åter rik- tats mot insatser för att utveckla och fördjupa den inre marknaden för finansiella tjänster, inte minst för att ytterligare integrera med- lemsstaternas kapitalmarknader inom ramen för den s.k. kapital- marknadsunionen (se avsnitt 11.2).

2.4.2Bankunionens roll i fördjupningen av den inre marknaden

Bankunionen är en integrerad del i arbetet med att värna och för- djupa EU:s inre marknad för finansiella tjänster. I den förordning som utgör regelverket för den gemensamma tillsynsmekanismen (se vidare avsnitt 3.3) uttrycks bankunionens dubbla syften som följer:48

Den rådande finansiella och ekonomiska krisen har visat att finanssek- torns [fragmentering] kan utgöra ett hot mot den gemensamma valutan och den inre marknadens integritet. Det är därför viktigt att förstärka integreringen av banktillsynen för att stärka unionen, återställa den fi- nansiella stabiliteten och lägga grunden för ekonomisk återhämtning.

En bärande del av inremarknadsmotivet för att inrätta bankunionen är idén om lika konkurrensvillkor (eng. level-playing field) för banker. Gemensam tillsyn och krishantering ska leda till att finan- sierings- och konkurrensvillkor för enskilda banker inte blir bero-

47Se föregående avsnitt 2.3 och även avsnitt 9.4.

48Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2013, den s.k. SSM-förordningen, skäl 3.

103

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

ende av hur deras respektive nationella myndigheter tillämpar det gemensamma EU-regelverket. När konkurrens sker på lika villkor kan skillnader i lånekostnader jämnas ut, vilket i sin tur stimulerar kreditgivning över landsgränserna. Lika villkor gör det också mer attraktivt att etablera eller förvärva banker i andra länder (se vidare avsnitt 9.4).

2.5Bankunionen och det finansiella trilemmat

Den globala finanskrisen och den efterföljande eurokrisen illustrerar svårigheterna med att förena fria kapitalrörelser och gränsöver- skridande banker med finansiell stabilitet när ansvaret för finans- marknadspolitiken - tillsyn, krishantering och finansiella skyddsnät (t.ex. insättningsgaranti) – är nationellt. Detta har benämnts ”det finansiella trilemmat”.49 Det finansiella trilemmat är en teoretisk tankeram för att strukturera de målkonflikter som kan uppstå mellan finansiell stabilitet, fria kapitalrörelser och nationellt ansvar för finansmarknadspolitiken. Det är i det avseendet även ett sätt att tänka kring kopplingen mellan eurokrisen och bankunionen. Svårig- heterna att förena dessa mål är emellertid relevanta även för länder som inte ingår i en valutaunion. Utvecklingen i Baltikum under finanskrisen är ett exempel på hur ett stort kapitalinflöde, som inte minst de svenska bankerna hade bidragit till, ledde till en svår makro- ekonomisk kris. I praktiken är målkonflikterna emellertid inte lika entydiga som trilemmat antyder. Trilemmat ger heller inte något svar på vad som är en politiskt önskvärd avvägning mellan de olika målen.

Detta avsnitt redogör för det finansiella trilemmat och hur bank- unionen kan bidra till att göra trilemmat mindre påtagligt (2.5.1). Avsnittet sätter också in det finansiella trilemmat i ett bredare eko- nomisk-politiskt perspektiv (2.5.2).

49Introducerades av den holländska nationalekonomiprofessorn Dirk Schoenmaker efter fi- nanskrisens utbrott, se Schoenmaker (2011).

104

SOU 2019:52

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

2.5.1Det finansiella trilemmat

Det finansiella trilemmat, som illustreras i Figur 2.3, representerar tre olika ”alternativ” som politiska beslutsfattare har att förhålla sig till:

1.Finansiell stabilitet kan förenas med nationellt ansvar för finans- marknadspolitik (dvs. finansiell tillsyn, krishantering och finan- siella skyddsnät), men till priset av att kapitalet inte kan flöda fritt över gränserna eller att flödena åtminstone är starkt begränsade.

2.Fria kapitalrörelser kan förenas med nationell finansmarknads- politik, men riskerar att leda till finansiell instabilitet.

3.Fria kapitalrörelser kan förenas med finansiell stabilitet om fi- nansmarknadspolitiken omfattar hela det geografiska område inom vilket kapitalet rör sig.

Källa: Schoenmaker (2011).

EU befann sig innan den globala finanskrisen i en situation som lik- nar alternativ B. Politiken hade fokuserat på att öka den finansiella integrationen, bl.a. genom att banker i ökad utsträckning bedrev verksamhet i flera medlemsstater. Samtidigt låg ansvaret för tillsyn, krishantering (i den utsträckning regelverk och mekanismer fanns på plats) och finansiella skyddsnät huvudsakligen på nationell nivå. Finanskrisen och den därpå följande eurokrisen visade att integre- rade finansmarknader med en nationell finansmarknadspolitik kan

105

Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion

SOU 2019:52

leda till finansiell instabilitet. Det fanns ingen gemensam funktion eller myndighet som kunde förhindra att finansiella flöden inte ledde till överhettning och makroekonomiska obalanser. Det finns skäl för att det finansiella trilemmat är starkare i en valutaunion kopplat till utformningen av den gemensamma penningpolitiken.50

De regelförändringar som skett på global nivå efter finanskrisen har bl.a. syftat till att möjliggöra en effektivare tillsyn av gränsöver- skridande bankkoncerner samt till att underlätta hanteringen av banker som hamnar i problem som de själva inte kan bemästra. Efter finanskrisen har fler och närmare gränsöverskridande samarbeten mellan tillsyns- och resolutionsmyndigheterna kommit till stånd. Utvecklingen mot mer samarbete är inte bara europeiskt utan ett mer eller mindre globalt fenomen.51 Förändrade regelverk och ökat samarbete mellan myndigheter kan ses som en rörelse från B till C i Figur 2.3. Det innebär att visst ansvar och vissa befogenheter förts över till gemensamma fora (t.ex. tillsynskollegier) och tillsyns- myndigheter inom EU. Någon motsvarande överflyttning av ansvar och befogenheter skedde inte när det gäller de finansiella skyddsnäten. Det förklaras av att skyddsnäten har en nära koppling till medlems- staternas statsfinanser. Bankunionen är i ljuset av det finansiella tri- lemmat ett ytterligare, tydligt steg i riktning mot att överge den na- tionella finansmarknadspolitiken. Nationella myndigheter med ansvar för tillsyn och krishantering av banker har dock fortsatt en viktig roll inom bankunionen. Målsättningen är att inrättandet av bankunionen ska göra det lättare att förena finansiell stabilitet med fortsatt finansi- ell integration och utveckling av den inre marknaden inom EU.

2.5.2Ett bredare perspektiv på det finansiella trilemmat

Risker för finansiell instabilitet kan förstärkas av oaktsam ekono- misk politik i vidare bemärkelse, t.ex. genom överskuldsättning hos hushåll och företag eller genom en ohållbar finanspolitik. Så länge ansvaret för den ekonomiska politiken i allt väsentligt är nationellt, är gemensam tillsyn och krishantering ett ofullständigt svar på det

50Se t.ex. Beck m.fl. (2018) och Canale m.fl. (2018).

51Beck m.fl. (2018). Erfarenheterna från den ekonomiska krisen i Baltikum och de återverk- ningar som denna hade på inte minst det svenska banksystemet gjorde att tillsynsmyndigheter, centralbanker och regeringar i Norden-Baltikum enades om ett samarbete kring tillsyn, finan- siell stabilitet och krishantering. Samarbetet har successivt byggts ut och formaliserats (se vi- dare avsnitt 11.3).

106

3Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

3.1Inledning

Bankunionen är i första hand en struktur – en institutionell ram – för att organisera arbetet med tillsyn och krishantering av banker inom euroområdet. Deltagande i bankunionen är obligatoriskt för medlemsstater med euron som valuta, men övriga medlemsstater kan välja att delta. Tillsyn och krishantering av banker inom EU ut- går från ett omfattande regelverk som är gemensamt för medlems- staterna, oavsett om de deltar i bankunionen eller inte. Bankunionen utgörs av den gemensamma tillsynsmekanismen (Tillsynsmeka- nismen) och den gemensamma resolutionsmekanismen (Resolu- tionsmekanismen) inklusive den gemensamma resolutionsfonden. En eventuell tredje del – ett gemensamt finansierat insättnings- garantisystem – är än så länge föremål för politiska överväganden.

Tillsynsmekanismen och Resolutionsmekanismen har det över- gripande ansvaret att säkerställa en enhetlig tillämpning av det ge- mensamma regelverket i de medlemsstater som deltar i bankunionen (se Figur 3.1). I de medlemsstater som inte deltar i bankunionen har nationella myndigheter motsvarande ansvar (dvs. Finansinspek- tionen och Riksgälden i Sveriges fall). Såväl Tillsynsmekanismen som Resolutionsmekanismen bygger emellertid på ett nära samar- bete mellan EU-organen och de nationella myndigheterna.

109

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

Bankunionen omfattar för närvarande de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bulgarien och Kroatien kommer med stor sanno- likhet att i framtiden införa euron och därmed även delta i bank- unionen. Redan under förhandlingarna om bankunionen fanns det en politisk vilja att möjliggöra för medlemsstater som inte har euron som valuta att delta. Ett motiv för att skapa en sådan möjlighet var att säkerställa att den inre marknaden för finansiella tjänster inte de- lades upp till följd av skillnader i hur det gemensamma regelverket tillämpas. Medlemsstater som inte har euron som valuta kan delta i bankunionen genom att inleda ett s.k. nära samarbete.

Detta kapitel beskriver först och främst hur bankunionen är upp- byggd. Avsnitt 3.2 beskriver de huvudsakliga delarna i det gemen- samma regelverket för banker inom EU och det s.k. Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS). Avsnitt 3.3 och 3.4 beskriver bankunionens institutionella ram: Tillsynsmekanismens respektive Resolutionsmekanismens organisation, uppgifter och arbetsfördel- ning. Avsnitt 3.5 redogör för formerna för en medlemsstat som inte har euron som valuta att ingå ett nära samarbete med ECB.

110

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

3.2Det gemensamma regelverket för bankverksamhet i EU

Den inre marknadens gemensamma regelverk för banker (eng. single rulebook) syftar till att de cirka 6 000 bankerna inom EU ska kunna verka på samma villkor och att ge EU:s konsumenter ett likvärdigt skydd.1 Regelverket består av ett antal rättsakter som EU:s samtliga medlemsstater antingen införlivat i nationell lagstiftning eller som är direkt gällande på hela den inre marknaden.2 Regelverket kan på en övergripande nivå delas in i följande delar:

–Kapitaltäckningsregelverket, som består av det fjärde kapita- ltäckningsdirektivet3 (eng. Capital Requirements Directive IV, CRD IV) och tillsynsförordningen4 (eng. Capital Requirements Regulation, CRR).

–Krishanteringsregelverket, som består av direktivet om åter- hämtning och resolution av banker, det s.k. krishanteringsdirek- tivet5 (eng. Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD).

–EU:s regler om insättningsgarantier, som anges i direktivet om insättningsgarantisystem6 (eng. Deposit Guarantee Directive).7

Regelverket gäller på hela EU:s inre marknad, oaktat deltagande i bankunionen. Inom bankunionen är det däremot gemensamma EU-organ som har i ansvar att tillämpa reglerna. I de medlemsstater som inte deltar i bankunionen ansvarar nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter för tillämpningen av regelverket. Delar av kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna revideras genom det

1Regelverket omfattar även kreditmarknadsföretag och värdepappersföretag i EU:s medlems- stater. I rättsakter används därför begreppet (finansiellt) institut. Regelverket gäller även för Island, Lichtenstein och Norge (det så kallade Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES).

2Det handlar främst om förordningar och direktiv. Förordningar är direkt tillämpliga i med- lemsstaterna. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna men överlåter åt dem att bestämma på vilket sätt reglerna ska genomföras på nationell nivå.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag.

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag.

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättnings- garantisystem.

7Det gemensamma regelverket omfattar också Betaltjänstdirektivet, som inte beskrivs här.

111

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

s.k. bankpaketet. Dessa regler genomförs i nationell rättsordning under 2020.8

3.2.1Kapitaltäckningsregelverket

Kapitaltäckningsregelverket innehåller krav på bankers kapital- och likviditetstäckning samt begränsningar för s.k. stora exponeringar, men även krav gällande exempelvis tillståndsgivning, rapportering och bolagsstyrning. Regelverket är det huvudsakliga grunden för till- synen av enskilda banker.

EU beslutade om en större revidering och skärpning av kapi- taltäckningsregelverket 2013.9 De nya kapitaltäckningsreglerna innebar högre krav på bankernas kapital- och likviditetsbuffertar. De bankspecifika kraven kompletterades även med en rad s.k. makrotill- synsverktyg som en tillsynsmyndighet kan tillämpa för att hantera risker i det finansiella systemet i stort. De makrotillsynsverktyg som är specificerade i kapitaltäckningsregelverket är därmed harmonise- rade (i sin utformning) på EU-nivå, till skillnad från t.ex. amorte- ringskrav som utformas på nationell nivå.

3.2.2Krishanteringsregelverket

Krishanteringsregelverket innefattar gemensamma regler för åter- hämtning och resolution av banker.10 Regelverket tillkom efter fi- nanskrisen och beslutades 2014. Kärnan i krishanteringsdirektivet är att säkerställa att bankens ägare och långivare, snarare än staten och skattebetalarna, ska stå för eventuella förluster. En ny process – re- solution – inrättades för att hantera banker i kris. Resolution är ett alternativ till ett normalt insolvensförfarande och syftar till att bevara bankernas s.k. kritiska verksamheter och på så vis motverka finansiell instabilitet.11 Krishanteringsdirektivet ålägger medlems-

8Publicerades i EUT L 150, 7 juni 2019. För genomförande i svensk rätt, se utredningsdirektiv Fi 2018:116.

9För genomförande i svensk rätt, se proposition 2013/14:228 Förstärkta kapitaltäcknings- regler.

10För genomförandet i svensk rätt, se proposition 2015/16:5 Genomförande av kris- hanteringsdirektivet.

11Kritiska verksamheter är benämningen på funktioner i banker som om de plötsligt upphör sannolikt kan riskera det finansiella systemets grundläggande funktioner i samhällsekonomin. Arbetet med att motverka finansiell instabilitet tar fasta på att säkerställa att de kritiska verksamheterna kan upprätthållas.

112

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

staterna att inrätta särskilda s.k. resolutionsmyndigheter med ansvar för att planera för och genomföra resolution. I ett resolutions- förfarande har resolutionsmyndigheten ett antal verktyg till sitt förfogande. Det huvudsakliga resolutionsverktyget ger resolution- smyndigheten möjlighet att återkapitalisera banken genom att skriva ner vissa av bankens skulder (eng. bail-in). Dessutom ålägger kris- hanteringsdirektivet samtliga medlemsstater att inrätta en resolu- tionsfond av viss storlek och som resolutionsmyndigheten kan an- vända för att täcka kostnader som uppstår i samband med att resolutionsverktygen tillämpas. Resolutionsfonderna finansieras genom avgifter från bankerna.

3.2.3Insättningsgarantidirektivet

Insättningsgarantier syftar till att motverka s.k. uttagsanstorm- ningar (eng. bank runs), som kan leda till att banker går omkull trots att de är livskraftiga. Det har funnits EU-gemensamma standarder för nationella insättningsgarantier sedan 1990-talet. Reglerna har re- viderats ett antal gånger sedan dess. Enligt de nu gällande reglerna, som beslutades 2014, har insättningsgarantierna en harmoniserad täckningsnivå om 100 000 euro, en frist för utbetalningar och en lägstanivå för hur stor andel av insättningarna som ska finnas till- gängliga för utbetalning (s.k. täckningsgrad).

3.2.4Det europeiska systemet för finansiell tillsyn

Det europeiska systemet för finansiell tillsyn (European System of Financial Supervision, ESFS) inrättades 2010 i syfte att underlätta samordningen mellan EU:s nationella tillsynsmyndigheter. Syste- met består av fyra myndigheter som gemensamt ska främja en en- hetlig tillämpning av det gemensamma regelverket. Av dessa myn- digheter är två särskilt relevanta för just banktillsyn: den europeiska bankmyndigheten och den europeiska systemrisknämnden:12

12De andra myndigheterna har ansvar för försäkringsindustrin (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, Eiopa) respektive värdepappersmarknader (Värdepappers- och marknadsmyndigheten, Esma).

113

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

–Den europeiska bankmyndigheten (Europan Banking Authority, Eba)13 samordnar tillsyn mellan medlemsstaterna på EU:s inre marknad, bl.a. genom att anta tekniska standarder och utföra stresstester på de större bankerna. Eba utformar även riktlinjer som tillsynsmyndigheterna ska följa. Samtliga EU:s medlems- stater ingår i Eba. Finansinspektionen företräder Sverige.

–Den europeiska systemrisknämnden (European Systemic Risk Board, ESRB)14 har ett övergripande ansvar för makrotillsynen av det finansiella systemet inom EU, bl.a. genom att dels följa ut- vecklingen och identifiera systemrisker, dels samordna medlems- staternas (makro-)tillsynsmyndigheter. Samtliga EU:s medlems- stater ingår i ESRB. Riksbanken och Finansinspektionen före- träder Sverige.

3.3Den gemensamma tillsynsmekanismen

Tillsynsmekanismen (eng. Single Supervisory Mechanism, SSM) är bankunionens struktur för gemensam tillsyn.15 Den regleras i den s.k. SSM-förordningen som beslutades 2013 och trädde i kraft i oktober samma år.16 Tillsynsmekanismen tillkom i syfte att värna både det finansiella systemets stabilitet och EU:s inre marknad för finansiella tjänster, i synnerhet genom en enhetlig tillämpning av kapitaltäckningsregelverket. Den utgörs av Tillsynsnämnden (eng. Single Supervisory Board), som är en operativt fristående del av ECB, och de deltagande medlemsstaternas nationella tillsynsmyndigheter. ECB har det övergripande ansvaret för banktillsynen inom bank- unionen, men det löpande arbetet är uppdelat mellan ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna. Tillsynsmekanismen omfattar

13Europaparlamentet och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet, Eba-förordningen.

14Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd; Rådets förordning (EU) nr 1096/2010 av den 17 november 2010 om till- delning till Europeiska centralbanken av särskilda uppgifter angående ESRB.

15Tillsynsmekanismens regelverk beskrivs mer utförligt i Promemoria om Tillsynsmeka- nismens regelverk (nedan benämnd PM SSM).

16Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut. Se även den s.k. ramförordningen, Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014.

114

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

samtliga banker, andra kreditinstitut samt vissa företagsgrupper där bankföretag ingår inom bankunionen.17

3.3.1ECB och Tillsynsnämnden: organisation och beslutsfattande

I och med att Tillsynsmekanismen inrättandes tilldelades ECB det övergripande ansvaret för banktillsyn inom bankunionen. Inom ECB inrättades Tillsynsnämnden med uppgift att förbereda och genomföra ECB:s tillsynsuppgifter. Inom Tillsynsmekanismen har ECB-rådet, som är ECB:s högsta beslutande organ, en nyckelroll när det gäller beslut i tillsynsärenden. Nedan beskrivs Tillsynsnämndens och ECB-rådets sammansättning (Figur 3.2) samt beslutsfattandet i tillsynsfrågor inom ECB (Figur 3.3).

Tillsynsnämnden

•Ordförande och vice ordförande

•Fyra ECB-företrädare

•Representanter från deltagande medlemsstaters tillsynsmyndigheter

•Observatörer: kommissionen och Eba

•Omröstning utkast till tillsynsbeslut: Enkel majoritet

ECB-rådet i tillsynsformation

•ECB:s direktion

•Centralbankschefer i medlemsstater som har euron som valuta

•Observatörer: kommissionen och rådet. ECB-rådet har möjlighet att bjuda in andra

•Indirekt beslutsförfarande: Enkel majoritet kan invända

Tillsynsnämnden

Tillsynsnämnden består av ordförande, vice ordförande, fyra andra ledamöter från ECB samt ledamöter från varje nationell tillsynsmyn- dighet i samtliga medlemsstater som deltar i bankunionen. Även ledamöter från tillsynsmyndigheter i medlemsstater som inte har

17Banker används i betänkandet som ett samlingsnamn för samtliga företag som omfattas av bankunionsregelverket, dessa banker omfattas också av det gemensamma regelverket.

115

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

euron som valuta deltar, med andra ord, i Tillsynsnämnden. Om ansvaret för banktillsynen inte ligger på en centralbank får centralbanken följa med som observatör. Det är bara de ordinarie representanterna som har rösträtt.

Tillsynsnämndens löpande arbete stöds av totalt cirka 1 100 an- ställda.18 Andelen kvinnor var 2018 40 procent av de anställda och 31 procent av anställda i chefspositioner.

Inom Tillsynsmekanismen antas cirka 2 000 tillsynsbeslut årli- gen.19 År 2018 hade Tillsynsnämnden 20 fysiska sammanträden. Den största andelen av utkasten till beslut antas genom ett skriftligt för- farande där alla ledamöter och därmed de nationella tillsynsmyndig- heterna delges utkastet för synpunkter. Tillsynsnämnden antar ett utkast till beslut i ett tillsynsärende när en enkel majoritet av nämndens ledamöter står bakom det. Därefter går utkastet till beslut till ECB-rådet (se Figur 3.3).

ECB-rådet

Tillsynsnämnden har ett stort mått av självständighet inom ECB. Det är emellertid ECB-rådet, det högsta beslutsorganet inom ECB, som har det slutgiltiga avgörandet i tillsynsfrågor. ECB-rådet består av ECB:s direktionsledamöter20 och euroländernas nationella central- bankschefer. Centralbankschefer från medlemsstater som, likt Sverige, inte har euron som valuta deltar formellt sett inte i ECB-rådets möten. I sin tillsynsfunktion fattar ECB-rådet beslut framför allt genom ett skriftligt förfarande. Endast ett fåtal fysiska möten har hållits, före- trädelsevis för tematiska diskussioner.

ECB-rådet fattar tillsynsbeslut genom ett förfarande som innebär att rådet kan invända mot ett utkast till beslut från Tillsynnämnden (se Figur 3.3 och avsnitt 10.3.1). Om en enkel majoritet av ECB-rådets ledamöter invänder mot ett utkast till beslut träder beslutet inte i kraft. ECB har hittills aldrig invänt mot ett utkast till beslut. Antagna till- synsbeslut kan riktas direkt till berörd bank eller till berörd nationell myndighet, beroende på beslutets innehåll.21 Alla tillsynsbeslut kan

18ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018.

19Antal tillsynsbeslut framgår av ECB:s årsrapporter för tillsynsverksamheten.

20ECB:s direktion består av en ECB:s ordförande, vice-ordförande och fyra andra ledamöter. Direktionsledamöterna utses av Europeiska rådet (med kvalificerad majoritet).

21När det gäller en medlemsstat som inte har euron som valuta riktar ECB en instruktion till den nationella myndigheten som sedan verkställer genom ett nationellt beslut, se avsnitt 4.4.1.

116

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

överklagas till EU-domstolen. Det finns även interna förfaranden för prövning av antagna beslut inom Tillsynsmekanismen.

Tillsynsnämnden	Utkast till	ECB-rådet,	Invänder	Antaget
Tillsynsnämnden	beslut	tillsynsformation	ej	beslut
	beslut	tillsynsformation	ej	beslut

Invänder mot

förslaget

Möjlighet att överklaga

till EU-

Medlingspanelendomstolen kan användas

Omprövnings- nämnden kan användas

Separation av tillsyn och penningpolitik

ECB-rådet är det högsta beslutande organet för både penningpoliti- ken inom euroområdet och för banktillsynen inom bankunionen. ECB:s tillsynsarbete ska dock bedrivas separat och oberoende från det penningpolitiska arbetet. Tillsynsnämndens arbete bedrivs där- för i en separat byggnad i Frankfurt. SSM-förordningen innehåller ett antal bestämmelser som ska säkerställa ECB:s penningpolitiska oberoende i förhållande till beslut inom ramen för tillsynsarbetet.

3.3.2Tillsynsmekanismens uppgifter och arbetsfördelning

ECB har det övergripande ansvaret för all banktillsyn inom bank- unionen, men det löpande tillsynsarbetet inom Tillsynsmekanismen är uppdelat mellan ECB och nationella myndigheter. ECB ska, i sam- arbete med nationella tillsynsmyndigheter, utföra de tillsynsuppgif- ter som följer av det gemensamma regelverket, i synnerhet kapi- taltäckningsregelverket. Dessutom ska nationell rätt tillämpas och

117

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

riktlinjer från den europeiska bankmyndigheten (Eba) ska följas. Nedan beskrivs arbetsfördelningen mellan ECB och nationella till- synsmyndigheter inom Tillsynsmekanismen. Arbetsfördelningen framgår även av Figur 3.4.

Arbetsfördelning i den löpande tillsynen

ECB utför direkt tillsyn över större, s.k. betydande, banker medan nationella myndigheter utövar tillsynen över övriga, s.k. mindre be- tydande banker.22 Vilka banker som står under ECB:s direkta tillsyn avgörs av ett antal storlekskriterier.23 I tillsynsuppgifterna ingår t.ex. att säkerställa att bankerna har tillräcklig kapital- och likviditetstäck- ning, genomföra stresstester och pröva om personer i bankernas led- ning och styrelse är lämpliga. ECB har exklusiv befogenhet (dvs. delar inte uppgiften med nationella myndigheter) att ge och återkalla banktillstånd samt att godkänna s.k. kvalificerade innehav för samt- liga banker inom bankunionen. Om en bank får problem som den själv inte lyckas bemästra kan ECB (eller en nationell myndighet, om det gäller en mindre betydande bank) vidta s.k. tidiga ingripanden för att förhindra att en bank fallerar, eller bedöma om att en bety- dande bank fallerar eller är nära fallissemang (eng. Failing or Likely to Fail, FOLTF).

ECB och nationella tillsynsmyndigheter har ett nära samarbete i tillsynsarbetet med både de betydande och de mindre betydande bankerna. För betydande banker utförs den löpande tillsynen av de s.k. tillsynsgrupperna (eng. Joint Supervisory Teams, JST). En till- synsgrupp leds av en senior tjänsteman vid ECB, som kommer från en annan medlemsstat än den som banken är etablerad i, men be- rörda nationella tillsynsmyndigheter är också representerade. Na- tionella tillsynsmyndigheter utför tillsynen för mindre betydande banker, men ECB utövar indirekt tillsyn genom att på olika sätt fast- ställa gemensamma ramar för hur tillsynen för dessa banker ska be- drivas. ECB kan närsomhelst ta beslutet att utöva tillsynsuppgifter även för en mindre betydande bank i syfte att säkerställa en enhetlig tillsyn inom hela bankunionen. Detsamma kan ske på begäran från en nationell tillsynsmyndighet.

22SSM-förordningen använder termerna betydande och mindre betydande institut.

23Se artikel 6.4 i SSM-förordningen och PM SSM.

118

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

ECB inkl. Tillsynsnämnden

•Övergripande ansvar för all banktillsyn

•Direkt tillsyn över betydande banker

•Säkerställer enhetlig regeltillämpning

•Leder tillsynsgrupper (JST) och tillsynskollegier

•Kompletterande ansvar för makrotillsyn

Nationella tillsynsmyndigheter

•Tillsyn över mindre betydande banker

•Deltar i tillsynsgrupper (JST)

•Observatörer i tillsynskollegier

•Makrotillsyn*

•Annan finansiell tillsyn inkl. penningtvätt, terrorismfinansiering och konsumentskydd*

Tillsynsgrupper (Joint Supervisory Teams, JST)

•Löpande tillsyn

•Tar fram underlag för tillsynsbeslut till Tillsynsnämnden

*Ansvaret för makrotillsyn och annan tillsyn av banker ligger inte alltid på samma nationella myndighet.

Makrotillsyn och andra former av finansiell tillsyn

Bankunionen innebär en centralisering av mikrotillsynen, dvs. tillsynen över individuella banker. Makrotillsyn, dvs. tillsyn över risker som om- fattar hela eller delar av banksystemet, och andra former av finansiell tillsyn, t.ex. tillsyn av försäkringsbolag och värdepappersbolag, konsu- mentskydd samt förebyggande av penningtvätt och terrorismfinansi- ering, utövas på nationell nivå. Inom bankunionen har ECB, emellertid, ett kompletterande ansvar för de makrotillsynsverktyg som är harmo- niserade i kapitaltäckningsregelverket. Dessa verktyg är utformade som extra kapitalkrav, s.k. buffertkrav. ECB kan besluta att ställa högre (men inte lägre) makrotillsynskrav än de nationella myndigheterna har valt att ställa.24 Detta gäller dock inte för de makrotillsynsverktyg som inte är harmoniserade på EU-nivå, såsom bolånetak och amorterings- krav; dessa tillämpas enbart av nationella myndigheter.

24Se vidare avsnitt 7.4.

119

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

Omfattningen av ECB:s direkta tillsyn

ECB:s direkta tillsyn omfattar cirka 80 procent av de totala banktill- gångarna inom bankunionen och 116 av cirka 2 500 banker.25 De delta- gande medlemsstaterna med flest betydande banker 2019 var Tyskland (21 stycken), Italien (12), Spanien (12) och Frankrike (11).

Omfattningen av ECB:s direkta tillsyn, uttryckt som andel av till- gångar, skiljer sig i hög utsträckning åt mellan medlemsstaterna, vilket avspeglar skillnader i bankstruktur. Medlemsstater med få, men stora, banker har generellt sett en högre andel tillgångar som omfattas av ECB:s direkta tillsyn. Exempelvis har Nederländerna cirka 40 banker varav 6 är betydande; dessa betydande banker representerar tillsam- mans nästan 90 procent av de totala banktillgångarna i Nederländerna (se Figur 3.5). Detta kan jämföras med Tyskland som har cirka 1 400 banker, varav 21 är betydande. De betydande bankerna i Tyskland representerar 60 procent av de totala tillgångarna i Tyskland.

100%

80%

60%

40%

20%

Anm. Statistik på tillgångar är konsoliderad på koncernnivå.

Källa: ECB.

Nästintill 90 procent av de banktillgångar som står under ECB:s di- rekta tillsyn är koncentrerade till fem medlemsstater (se Figur 3.6).

25ECB:s förteckning över betydande banker per september 2019 (på konsoliderad nivå) och ECB supervisory statistics, första kvartalet 2019.

120

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

Övriga medlemsstater representerar därmed tillsammans endast en dryg tiondel av ECB:s direkta tillsyn. Den franska banksektorn, som är både koncentrerad och stor i förhållande till övriga bankunionen, står i sig för en tredjedel av de tillgångar som står under ECB:s di- rekta tillsyn.26

3 %

3 %	7 %
3 %			Frankrike



		33 %	Tyskland
10 %		33 %	Spanien
10 %			Spanien
			Italien
11 %			Nederländerna
11 %
			Finland
			Belgien
15 %	19 %		Övriga

Anm. Statistik på tillgångar är konsoliderad på koncernnivå.

Källa: ECB.

3.4Den gemensamma resolutionsmekanismen och resolutionsfonden27

Resolutionsmekanismen (eng. Single Resolution Mechanism, SRM) är bankunionens struktur för krishantering, mer specifikt resolu- tion, av banker. Den regleras i den s.k. SRM-förordningen, vilken beslutades och trädde i kraft 2014.28 Resolutionsmekanismen till- kom för att tillse att krishanteringen av banker kan genomföras

26Enligt en grov uppskattning skulle de svenska banker och -koncerner som vid ett svenskt deltagande i bankunionen sannolikt skulle omfattas av ECB:s direkta tillsyn motsvara cirka 3,5 procent av de totala tillgångarna som omfattas av ECB:s direkta tillsyn.

27Resolutionsmekanismens regelverk beskrivs mer utförligt i Promemoria om Resolutions- mekanismens regelverk (nedan benämnd PM SRM).

28Europaparlamentet och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om faststäl- lande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010.

121

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

effektivt, utan att skattemedel tas i anspråk samt för att säkra att krishanteringsdirektivet tillämpas på ett enhetligt sätt inom bank- unionen. Resolutionsmekanismen består av Resolutionsnämnden (eng. Single Resolution Board, SRB) och de nationella resolutions- myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Resolutionsmeka- nismen administrerar även en gemensam fond för finansiering av resolutionsåtgärder (eng. Single Resolution Fund, SRF).29 Likt Till- synsnämnden har Resolutionsnämnden det övergripande ansvaret för resolutionsarbetet inom bankunionen, men genomför sitt upp- drag i nära samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna. Resolutionsmekanismen omfattar de banker, andra kreditinstitut och företagsgrupper som också omfattas av SSM-förordningen.

3.4.1Resolutionsnämnden: organisation och beslutsfattande

Resolutionsnämnden har sitt säte i Bryssel. Resolutionsnämndens arbete organiseras i två s.k. sessioner: den verkställande sessionen och plenarsessionen (se nedan och i Figur 3.7). Resolutionsnämn- den är en s.k. EU-byrå, vilket innebär att den, till skillnad från en EU-institution som ECB eller kommissionen, inte kan ta slutliga be- slut i alla delar av sitt arbete. I resolutionsfall är det därför kommis- sionen och Europeiska unionens råd som är slutliga beslutsinstanser.

År 2018 hade Resolutionsnämnden 315 anställda.30 41 procent av de som arbetade med kärnverksamheten var kvinnor. Om även tjäns- ter i organisatoriskt och administrativt stöd räknas med var andelen kvinnor 49 procent.

Den verkställande sessionen

Den verkställande sessionen består av en ordförande, en vice ordfö- rande samt fyra ledamöter; alla sex ledamöter är heltidsanställda i Resolutionsnämnden. Även berörd(-a) nationella resolutionsmyndig- het(-er) deltar. Den verkställande sessionen ansvarar för Resolutions- nämndens löpande arbete och förbereder plenarsessionens beslut. Den verkställande sessionen sammanträder så ofta det krävs.

29Ett mellanstatligt avtal reglerar den del av fonden som EU-rättsligt inta kunde antas som en unionsakt. Avtal om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolu- tionsfonden, 8457/14.

30Resolutionsnämndens årsrapport för 2018.

122

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

Plenarsessionen

Plenarsessionen består av den verkställande sessionens ledamöter och representanter från de nationella resolutionsmyndigheterna. Samtliga nationella resolutionsmyndigheter i medlemsstater som deltar i bankunionen är representerade. Plenarsessionen tar beslut om övergripande strategiska frågor som t.ex. arbetsordning och budget. Vid användande av Resolutionsfonden (se nedan) ska ple- narsessionen hållas informerad; i vissa fall krävs även plenarsession- ens beslut. Plenarsessionen ska sammanträda minst två gånger per år, men i praktiken möts den oftare än så.31

Plenarsession

Den verkställande sessionen (ordförande och fyra ledamöter)

Representanter från samtliga deltagande nationella resolutionsmyndigheter

Observatörer: ECB och kommissionen

Verkställande session

Ordförande och fyra ledamöter (samtliga heltidsanställda)

Observatörer: ECB och kommissionen

Omröstning resolutionsfall: Enkel majoritet

Verkställande session som behandlar specifik bank

Berörd nationell resolutionsmyndighet inom bankunionen deltar med

rösträtt.

Om banken har dotterbolag utanför bankunionen deltar nationell resolutionsmyndighet från det EU-landet som observatör.

31Resolutionsnämndens årsrapporter.

123

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

3.4.2Resolutionsmekanismens uppgifter och arbetsfördelning

Resolutionsnämnden har det övergripande ansvaret för att säker- ställa en enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket vad gäller krishantering, i synnerhet resolution, av banker. Resolutions- nämnden ska även tillämpa nationell rätt. Det löpande arbetet är uppdelat mellan Resolutionsnämnden och de nationella resolutions- myndigheterna. Resolutionsnämnden är direkt ansvarig för resolu- tionsarbetet för betydande banker som omfattas av Tillsynsmeka- nismen samt vissa mindre banker med betydande gränsöverskri- dande verksamhet. I slutet av 2018 hade Resolutionsnämnden det direkta ansvaret för totalt 126 banker.32

Resolutionsnämndens huvudsakliga uppgifterna är att upprätta och anta resolutionsplaner, bedöma möjligheterna för en bank eller bankkoncern att försättas i resolution samt bestämma minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder (s.k. MREL-krav). Om ECB har gjort bedömningen att en betydande bank fallerat eller är nära fallissemang, tar Resolutionsnämnden beslut om huruvida banken ska sättas i resolution eller avvecklas enligt normala insolvensförfa- randen, inleder ett resolutionsförfarande och tillämpar resolutions- verktygen.33 Nationella resolutionsmyndigheter har motsvarande uppgifter för mindre betydande banker.34

Resolutionsnämnden samlar in s.k. förhandsbidrag (avgifter) från bankerna till Resolutionsfonden och förvaltar fonden (se av- snitt 3.4.3). Om resolution av en bank som en nationell myndighet ansvarar för kräver medel ur Resolutionsfonden är det alltid Reso- lutionsnämnden som ska fatta resolutionsbeslut.

Nationella resolutionsmyndigheter i deltagande medlemsstater är på olika sätt involverade i arbetet kring de banker som Resolutions- nämnden ansvarar för. Inte minst är det den nationella myndigheten som genomför resolution, även för betydande banker (efter beslut av Resolutionsnämnden). Eftersom Resolutionsnämnden har det över- gripande ansvaret att säkerställa att arbetet inom Resolutions- mekanismen bedrivs på ett effektivt och konsekvent sätt, utarbetar den enhetliga metoder och policydokument som ska gälla för bank- erna inom bankunionen. Om den nationella resolutionsmyndig-

32Resolutionsnämndens årsrapport för 2018.

33Resolutionsnämnden kan även på egen hand göra en FOLTF-bedömning.

34Som utgångspunkt ska mindre betydande banker inte försättas i resolution.

124

SOU 2019:52

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

heten inte tillämpar SRM-förordningen på ett korrekt sätt kan Resolutionsnämnden närsomhelst besluta att utöva sina befogen- heter över en bank som en nationell resolutionsmyndighet har an- svaret för. Den nationella myndigheten kan likaledes be Resolu- tionsnämnden att ta över ansvaret för en mindre betydande bank.

3.4.3Den gemensamma resolutionsfonden

och den finansiella säkerhetsmekanismen

Resolutionsfonden ska täcka det (tillfälliga) finansieringsbehov som kan uppstå i samband med att resolutionsverktygen tillämpas, t.ex. externa kapitaliserings- eller likviditetsbehov. Resolutionsfonden består av förhandsbidrag (i Sverige benämnt Resolutionsavgift) från samtliga banker (och andra kreditinstitut som omfattas av SSM-förord- ningen) och byggs för närvarande upp till en målnivå som motsvarar minst 1 procent av garanterade insättningar inom bankunionen.35 År 2024, då fonden ska vara fullt uppbyggd och ömsesidig, väntas detta motsvara cirka 60 miljarder euro (cirka 650 miljarder kronor).36

När EU:s stats- och regeringschefer 201237 beslutade att inrätta bankunionen konstaterade de också att det behövdes en gemensam fi- nansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) kopplad till Resolutions- fonden. Under 2018 och 2019 nåddes politiska överenskommelser om formerna för en säkerhetsmekanism i form av lån till Resolutionsnämn- den.38 Säkerhetsmekanismen, som ska administreras av Europeiska sta- bilitetsmekanismen (European Stability Mechanism, ESM), ska vara in- rättad senast fr.o.m. 2024. Även deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta kommer att kunna ansluta sig till säkerhetsmeka- nismen När säkerhetsmekanismen är inrättad kommer den kunna akti- veras om Resolutionsfondens finansiella medel tillfälligt uttöms. Totalt sett ska lånemöjligheten från säkerhetsmekanismen uppgå till samma storlek som Resolutionsfonden. Sammanlagt kommer därmed Resolu-

35Insättningar som är garanterade enligt insättningsgarantidirektivet.

36I utredningen används växelkursen per den 1 oktober 2019, då 1 euro kostade 10,77 kronor. Målnivån har hittills angivits till 55 miljarder euro. Till följd av tillväxten i de garanterade insättningarna sedan Resolutionsfonden började samla in bidrag (2016) är cirka 60 miljarder euro en mer realistisk nivå.

37Europeiska rådet (2012, 14 december) Slutsatser 13–14 december EUCO 205/12.

38Eurogruppen och ett eurotoppmöte i december 2018 fastslog de villkor (eng. terms of reference) som ska gälla för säkerhetsmekanismen. Beslut om relaterade revideringar av ESM- fördraget väntas i slutet av 2019.

125

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete

SOU 2019:52

tionsfonden och säkerhetsmekanismen uppgå till cirka 120 miljarder euro (cirka 1 300 miljarder kronor).

3.5Medlemsstater som inte har euron som valuta och bankunionen: nära samarbete

De av EU:s medlemsstater som inte har euron som valuta har ändå möjlighet att bli en deltagande medlemsstat i bankunionen genom att upprätta ett s.k. nära samarbete med ECB. Det fanns redan under förhandlingarna om Tillsynsmekanismen en vilja att möjliggöra för medlemsstater som inte har euron som valuta att delta. Huvudmotivet för detta var att var att säkerställa att den inre marknaden för finansiella tjänster inte delas upp till följd av skillnader i hur det ge- mensamma regelverket tillämpas. Kommissionens ursprungliga för- slag liknade det slutliga utfallet; medlemsstater som inte har euron som valuta är som utgångspunkt inte bundna av Tillsynsmekanismen, men kan däremot ingå ett nära samarbete med ECB.39 Den rättsliga grunden för Tillsynsmekanismen är artikel 127.6 i EUF-fördraget, vilken ger ECB befogenhet att utöva finansiell tillsyn över aktörer på den inre marknaden och gäller därigenom samtliga medlemsstater.

Ett nära samarbete etableras genom att en medlemsstat som inte har euron som valuta till ECB begär att få upprätta ett samarbete.40 Så snart ett nära samarbete är upprättat är medlemsstaten deltagande i bankunionen med, som utgångspunkt, samma rättigheter och skyl- digheter som övriga deltagande medlemsstater. Som behandlas i ka- pitel 10 innebär EU:s fördrag i vissa avseenden en skillnad mellan medlemsstater som har euron som valuta och de som inte har det, vilket får konsekvenser för beslutsfattandet inom framför allt Till- synsmekanismen.

39Nära samarbete fanns med i det ursprungliga förslaget till SSM-förordning, se artikel 2.1 i Europeiska kommissionen (2012) Förslag till rådets förordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut KOM (2012)511, 12 september.

40Artikel 7 i SSM-förordningen.

126

Bankunionens institutionella ram och nära samarbete			SOU 2019:52

*Eba samordnade den omfattande AQR som genomfördes 2014 för samtliga EU-länder. För banker med säte inom euroområdet ansvarade de nationella tillsynsmyndigheterna för AQR under ledning av ECB .

I Sverige och i övriga medlemsstater som stod utanför bankunionen, genomfördes AQR självständigt av den nationella tillsynsmyndigheten (dvs. Finansinspektionen i Sveriges fall).

Källa: Finansinspektionen (2014) Ebas stresstest och översyn av tillgångarnas kvalitet (AQR) www.bankingsupervision.europa.eu/banking/tasks/comprehensive_assessment/html/index.sv.html

Skyddsmekanismen

Eftersom deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta inte kan delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som euroländerna finns en s.k. skyddsmekanism i SSM-förordningen. Den ger rätt att invända mot ett beslut från ECB-rådet eller ett utkast till beslut från Tillsynsnämnden som den berörda deltagande medlemsstaten anser

128

4Ansvarsfördelning

och ansvarsutkrävande

4.1Inledning

Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär att befogenheter och en stor del av ansvaret för tillsyn och resolution av banker etablerade i Sverige tillkommer bankunionens organ och inte svenska myndig- heter. Befogenhetsfördelningen mellan Sverige och EU är grundläg- gande för att avgöra om det är konstitutionellt möjligt för Sverige att delta i bankunionen. Avsnitt 4.2 behandlar därför de konstitu- tionella aspekterna av ett deltagande i bankunionen och hur ansvars- fördelningen mellan myndigheter kan omhändertas i svensk lagstift- ning.

En tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter som utför tillsyn och resolution av banker är viktig oavsett om ansvaret fördelas mellan myndigheter i Sverige eller mellan bankunionsorganen och svenska myndigheter. Därutöver bör banktillsyn och resolution ut- föras oberoende av politiska eller andra hänsyn. Kontrollmekanismer ska även finnas på plats i syfte granska att tillsyn och resolution ut- förs enligt regelverken. Genom mekanismer för ansvarsutkrävande kan politisk granskning och demokratisk kontroll ske av de beslut som fattas. Ändamålsenlig granskning kräver i sin tur en viss nivå av insyn. Utan insyn i myndigheternas verksamhet är det svårt att granska på vilken grund beslut fattats. Därutöver ger effektiva rätts- medel enskilda och företag möjlighet att föra talan vid domstol och därmed till en rättslig prövning av de beslut som fattas. Dessa grund- principer är del av rättstraditioner inom Sverige och i övriga Europa. Principerna är även vägledande för banktillsyn1 och de tillämpas i

1Baselkommittén (2012).

131

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

IMF:s granskningar av länders finansiella system.2 Detta kapitel behandlar därför former för ansvarsutkrävande (4.3), rättslig pröv- ning (4.4) institutionellt och operationellt oberoende (4.5) samt möjligheter till insyn (4.6) i bankunionen jämfört med i Sverige.

4.2Befogenhetsfördelning – bankunionen i relation till Sveriges medlemskap i EU

För att Sverige skulle kunna ansluta sig till det som i dag är EU kräv- des att bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt i 10 kap. 5 § första stycket (nuvarande 10 kap. 6 §) regeringsformen ändrades. En förändring krävdes bl. a. därför att den dåvarande inskränkningen, att överlåtelse endast fick ske i begränsad omfattning, ansågs vara för snäv. Den nya lydelsen trädde i kraft den 1 december 1994. Den innebar att beslutanderätt kunde överlåtas under förutsättning att EG:s, i dag EU:s, fri- och rättighetsskydd motsvarade det skydd som ges i regeringsformen samt i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Anslutningen till EU kommer bl.a. till uttryck genom lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen.3 Lagen kom till bl.a. för att det behövdes någon form av nationell lagstiftning för att det svenska anslutningsfördraget skulle kunna införlivas med svensk rätt. Vidare är det genom anslutningslagen som överlåtelsen av beslutsbefogen- heter till EU kommer till uttryck. Lagform är i och för sig inte nöd- vändig men har bedömts vara lämplig.4

Vid varje nytt fördrag som förutsatt överlåtelse av beslutsbe- fogenheter till EU har anslutningslagen ändrats genom att det nya fördraget lagts till i en av lagens bestämmelser. Lagen innebär att EU:s fördrag har den effekt i den svenska rättsordningen som följer av dem. Härav följer att EU-förordningar är direkt tillämpliga, att det finns ett krav på att genomföra EU-direktiv och att EU-domsto- lens rättspraxis ska följas.

2Se exempelvis IMF (2018) Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program- Technical Note-Detailed Assessment of Observance of Basel Core Principles for Effective Banking Supervision.

3Proposition 1994/95:19.

4Proposition 1964:140 s. 131 f., SOU 1972:15 s. 185 samt proposition 1994/95, del 1, s. 503.

132

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

Genom en ändring i regeringsformen, som trädde i kraft 2003, infördes – förutom att ”EG” ändrades till ”inom ramen för samar- betet i EU” – ännu en förutsättning för överlåtelse av beslutanderätt: överlåtelsen får inte röra principerna för statsskicket.5 Förutsätt- ningen hade funnits även tidigare men framgick då endast av att kon- stitutionsutskottet 1994 gjort uttalanden i förarbetena.6 Vad som av- ses med principerna för statsskicket är grundläggande principer i Sveriges konstitutionella system som den fria åsiktsbildningen och den allmänna och lika rösträtten. Andra grundläggande konstitu- tionella principer som konstitutionsutskottet lyfter fram är: offent- lighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet samt andra viktiga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen.

Inför grundlagsändringen 2003 utvecklade konstitutionsutskot- tet sitt resonemang och uttalade dels att det i varje enskilt fall, med utgångspunkt i grundlagsbestämmelsernas innehåll, måste bestäm- mas i vilka fall en grundlagsändring behöver ske på grund av ny över- låtelse av beslutanderätt, dels att konstitutionsutskottets uttalande från 1994 inte kan uppfattas som uttömmande.

4.2.1Deltagande i bankunionen kräver ingen ytterligare befogenhetsöverlåtelse

En fråga som uppkommer när det gäller ett eventuellt svenskt delta- gande i bankunionen är om bankunionsorganen redan har tilldelats de befogenheter som deltagandet förutsätter eller om ett deltagande kräver att ytterligare befogenheter förs över till EU. Anslutnings- lagen bygger på att riksdagen en gång för alla beslutat om den överlåtelse av beslutsbefogenheter som respektive fördrag, exempel- vis Lissabonfördraget,7 kräver. Detta innebär att det inte behövs någon ytterligare överlåtelse av beslutsbefogenheter för att en EU-

5Proposition 2001/02:72, 2001/02:KU18.

6Konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21 s. 27 f.

7Redan i den version av EG-fördraget som var i kraft när Sverige blev medlem framgick att ECB av rådet kunde tilldelas befogenhet att utöva tillsyn över banker inom hela den inre marknaden, artikel 105.6 EG. Det var emellertid inte förrän 2009 som den rättsliga grunden aktiverades för första gången när den europeiska systemrisknämnden etablerades och därefter när förordningen som upprättade Tillsynsmekanismen antogs 2013.

133

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

lagstiftningsakt som har rättslig grund i fördragen ska bli gällande i Sverige; riksdagen har redan överlåtit beslutsbefogenheten8 till unionslagstiftaren.9 Vad gäller bankunionen har unionslagstiftaren med stöd av EU:s fördrag beslutat de aktuella rättsakterna. Av rättsakterna följer att bankunionens organ får utöva vissa tillsyns- och resolutionsbefogenheter. Ett svenskt deltagande i bankunionen förutsätter således inte att ytterligare beslutsbefogenheter förs över till EU. Det har tidigare slagits fast att något ytterligare riksdags- beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 8 § reger- ingsformen inte krävs när en EU-rättsakt, som har EU-fördragen som rättslig grund, ska införlivas i svensk rätt.10 Det kan även tilläggas att de europeiska tillsynsmyndigheterna Eba, ESMA och Eiopa sedan 2010 tilldelats befogenheter som innebär att de kan fatta beslut som är bindande för nationella myndigheter.11 Med utgångs- punkt i EU:s fördrag, den svenska anslutningslagen, bankunions- regelverket och det gemensamma regelverket12 har bankunionens organ, om Sverige väljer att delta, därmed befogenhet att fatta beslut som är bindande för de behöriga svenska myndigheterna.

4.2.2Lagstiftning vid ett eventuellt deltagande i bankunionen

En begäran om att få upprätta ett nära samarbete innebär att den be- gärande medlemsstaten måste genomföra tillämplig EU-lagstiftning samt säkerställa att ECB:s instruktioner, riktlinjer och framställ-

8Proposition 2007/08:168 sid. 66.

9I de flesta fall rådet och Europaparlamentet.

10SOU 2017:39 Betänkande från Dataskyddsutredningen.

11Proposition 2011/12:70, proposition 2011/12:175, proposition 2012/13:160, proposition 2013/14:228. I konstitutionsutskottets yttrande till finansutskottet om genomförande av ett EU-direktiv (2015/16:FiU7, bilaga 4)(Solvens II-direktivet på försäkringsområdet) prövade utskottet om genomförandet av direktivet krävde behandling enligt 10 kap. 6 eller 8 § reger- ingsformen eftersom det förutsatte att beslutanderätt tilldelas myndigheter i andra medlems- stater i EU. Konstitutionsutskottet konstaterade att EU får fatta beslut som gäller i Sverige ”i den omfattning och med den verkan som följer av bl. a. Lissabonfördraget”. (2015/16:FiU7, bilaga 4, s. 220). Eftersom EU beslutat de aktuella delarna av direktivet med stöd av Lissabon- fördraget fann konstitutionsutskottet att det inte krävdes någon ytterligare överlåtelse av be- slutanderätt; överlåtelsen hade redan skett i och med att Sverige tillträtt Lissabonfördraget. Motsvarande gäller i fråga om rättsakter som innebär att beslutanderätt tilldelas organ inom EU.

12Bankunionsregelverket omfattar SSM-förordningen, ramförordningen, SRM-förordningen. Se avsnitt 3.2 för en översikt av rättsakterna som ingår i det gemensamma regelverket.

134

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

ningar följs.13 Nationell lagstiftning ska vid ett deltagande tydliggöra att ECB och Resolutionsnämnden har befogenhet, och ansvar för, att utarbeta vissa rättsakter som sedan de svenska myndigheterna (dvs. Finansinspektionen och Riksgälden) är skyldiga att genomföra. Det bör framhållas att den rättsligt bindande verkan av det nära samarbetet inte är absolut. Medlemsstater som inte har euron som valuta kan lämna samarbetet och ECB kan även avsluta det nära samarbetet (se avsnitt 3.5 och 10.3.1). För Sveriges del skulle ett deltagande i bank- unionen komma till uttryck genom dels en begäran till ECB, dels, lämpligen, en ny ramlag. Ramlagen skulle, med hänvisning till SSM-förordningen och SRM-förordningen klargöra befogenhetsför- delningen mellan ECB och Finansinspektionen respektive Resolu- tionsnämnden och Riksgälden. En sådan lag skulle även kunna ut- trycka på vilket sätt regeringen kan avsluta det nära samarbetet.

Lagstiftningsarbetet kan utföras samtidigt som diskussioner förs med företrädare för ECB eftersom ett nära samarbete endast kan upprättats efter att ECB accepterat den lagstiftning som möjliggör ett nära samarbete. De huvudsakliga lagarna som skulle behöva ändras vid ett eventuellt deltagande är de som upprättades eller änd- rades då krishanteringsregelverket och kapitaltäckningsregelverket genomfördes i svensk rätt. Förutom ovan nämnda ramlag, behöver nödvändiga följdändringar i flera, befintliga lagar tas om hand. Det är tänkbart att ett lagstiftningsarbete (inklusive utredning och remissbehandling av denna) som är begränsat till endast ramlagen kan ta fjorton till tjugofyra månader i anspråk fram till dess att en proposition kan överlämnas för riksdagsbehandling.

4.2.3Sammanfattande bedömning

Ett svenskt deltagande i bankunionen kräver inte någon befogen- hetsöverföring till EU. Ett deltagande kräver inte heller att reger- ingsformen eller anslutningslagen ändras. Däremot skulle en ny (ram-)lag behövas för att klargöra ansvarsfördelningen mellan de bankunionsorganen och de svenska myndigheterna.

13ECB:s beslut av den 31 januari 2014 ECB/2014/5. ECB:s fördragsfästa rättsakter som beslut, förordningar, rekommendation och yttranden är inte tillämpliga i medlemsstater som inte har euron som valuta, artikel 132 och artikel 139 i EU-fördraget. Det förklarar varför ECB valt att använda annan terminologi för de akter som binder medlemsstater som inte har euron som valuta som väljer att delta i bankunionen.

135

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

4.3Ansvarsutkrävande

I det svenska konstitutionella systemet utgår den offentliga makten från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. I EU:s konstitutionella system företräds medborgarna direkt på unionsnivå av Europaparlamentet. I Europeiska rådet och Europeiska unionens råd (rådet) är varje medlemsstat representerad. Representanterna ska vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller direkt inför sina medborgare.14

Detta avsnitt behandlar de formella mekanismerna för ansvarsut- krävande för beslut avseende tillsyn och resolution i Sverige respek- tive inom bankunionen. En utgångspunkt för ansvarsutkrävande är att den som fattar ett beslut också är ansvarig för det. Med ansvars- utkrävande avses verktyg för att återkommande granska, både ge- nom diskussion och skriftlig rapportering, hur ett beslutsfattande organ utför sina uppgifter liksom de konsekvenser som kan följa av regelöverträdelser, exempelvis att en beslutsfattare blir entledigad.

Ansvarsutkrävandet inom bankunionen har utformats efter hur befogenheter fördelats mellan institutioner och organ enligt de ra- mar EU:s fördrag anger.15 ECB, Tillsynsnämnden och Resolutions- nämnden, men även kommissionen och rådet, är underkastade mekanismer för ansvarsutkrävande. På ett liknande sätt är Finansin- spektionen, Riksgälden och regeringen underkastade de mekanismer för ansvarsutkrävande som gäller i Sverige.

Eftersom ECB har befogenhet för penningpolitik, utöver bank- tillsyn, skiljer sig mekanismerna för ansvarsutkrävande något åt be- roende på vilken av sina båda befogenheter ECB utövar. ECB är ansvarig inför Europaparlamentet och ska regelbundet rapportera till rådet under båda sina befogenheter. Däremot finns det fler meka- nismer för ansvarsutkrävande inom tillsynsbefogenheten jämfört med penningpolitiken. Detta förhållande avspeglar ECB:s penning- politiska oberoende.

14Artikel 10 i EUF-fördraget.

15I avsnitt 3.3 och 3.4 beskrivs dessa ramar närmare. Ordet ”institution” används i EU:s fördrag för att utpeka de fem institutionerna som har särskilda befogenheter. Övriga organ, som Eba och Tillsynsnämnden, förekommer inte uttryckligt i fördragen. Institutionerna är rådet, Europaparlamentet, EU-domstolen, Europeiska centralbanken, Europeiska rådet och Europeiska revisionsrätten.

136

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

4.3.1Europaparlamentet och rådet kan utkräva ansvar av Tillsynsnämnden

Tillsynsnämnden är en del av ECB eftersom EU:s fördrag inte tillå- ter att Tillsynnämnden utformas som en helt självständig institu- tion.16 ECB är en EU-institution som i sin tillsynsfunktion är ansva- rig inför Europaparlamentet och rådet. Däremot innebär SSM-för- ordningen att även Tillsynsnämndens ordförande kan avkrävas an- svar. Ett särskilt samförståndsavtal reglerar hur Europaparlamentet och ECB samarbetar kring ansvarsutkrävande.17 ECB sänder sin års- rapport till rådet, Europaparlamentet och eurogruppen.18 Det är där- emot Tillsynsnämndens ordförande som presenterar ECB:s årsrap- port om tillsynsverksamheten för Europaparlamentet och eurogrup- pen. Eurogruppen diskuterar även hur ECB tillämpat sina tillsyns- befogenheter. Vid dessa möten i eurogruppen har en företrädare för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta rätt att delta (se även avsnitt 10.4.1). Eurogruppen har även möjlighet att få svar från ECB på de frågor som kan ställas skriftligen och muntligen. Enligt EU:s fördrag kan Europaparlamentet kalla ECB:s ordförande att höras av relevant kommitté och ECB har av tradition alltid svarat på Europaparlamentets resolutioner som berör den.19

Rådet har, liksom Europaparlamentet, befogenhet att fatta ett be- slut om att entlediga ordförande och vice ordförande i Tillsyns- nämnden.20 Det är även rådet som, på initiativ från ECB och efter Europaparlamentets godkännande, utser Tillsynsnämndens ordfö- rande. Uttagningsförfarandet är öppet och kravprofilen publiceras.21 Under hela förfarandet ska Europaparlamentet och rådet hållas in- formerade.22 Även de personer som företräder ECB i Tillsynsnämn- den ska utses i en öppen rekryteringsprocess.

ECB:s ställning som centralbank för hela euroområdet, vilket var dess enda uppgift innan bankunionens tillkomst, har en unik själv- ständighet som innebär att det är mycket svårt att avsätta de natio-

16Se avsnitt 3.3.1.

17Samförståndsavtal mellan Europaparlamentet och ECB, dok. nr 2013/694/EUD.

18Artikel 21 i SSM-förordningen.

19Schiavo (red.) (2019).

20För de fall villkoren för entledigande är uppfyllda enligt SSM-förordningen. Rådet kan med kvalificerad majoritet och efter godkännande av Europaparlamentet fatta ett beslut om ent- ledigande, efter initiativ från ECB.

21I EUT, Europeiska unionens officiella tidskrift.

22Artikel 26.4 i SSM-förordningen.

137

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

nella centralbankschefer som tillsammans med ECB:s direktion utgör ECB-rådet; förfarandet är ECB-internt och kräver ett beslut av EU-domstolen.23

4.3.2Nationella parlament kan utkräva ansvar av Tillsynsnämnden och ECB-rådet

Nationella parlament i deltagande medlemsstater har enligt SSM-förordningen möjlighet att kräva svar på frågor till ECB i dess tillsynsfunktion. Det innebär att svenska riksdagsledamöter skulle kunna vända sig både till ECB och till regeringen för att diskutera och få svar på hur tillsyn utförs. Frågorna kan gälla både hur tillsyn bedrivs generellt och mer specifikt för banker etablerade i Sverige. Exempelvis har de spanska, nederländska och irländska parlamenten organiserat skriftliga eller muntliga utfrågningar av Resolutions- nämndens och Tillsynsnämndens ordförande.24 Mellan åren 2014 och 2016 hördes företrädare från Tillsynsmekanismen vid sex till- fällen av utskott i nationella parlament och ECB har besvarat ett antal frågor från nationella parlament.25

Möjligheten att utkräva ansvar av ECB-rådet och Tillsynsnämn- den påverkar däremot inte förfaranden för ansvarsutkrävande som föreskrivs i nationell rätt när nationella myndigheter vidtar åtgärder utanför SSM-förordningen eller utför åtgärder enligt den samarbets- princip som SSM-förordningen anger.26 Samarbetsprincipen innebär framför allt att nationella myndigheter ska förse ECB med all nöd- vändig information.

Eftersom ett stort antal av de beslut som fattas av ECB-rådet för- bereds av nationella myndigheter föreligger det en viss risk att riks- dagen ber Finansinspektionen redogöra för ett beslut som ECB-rådet egentligen är ytterst ansvarigt för.27 Exempelvis består ECB:s besluts- underlag för att ge eller återkalla banktillstånd av information från

23Artikel 11.4 i ECBS:s stadga anger att en ledamot i ECB-direktionen, som inte längre uppfyller kriterierna för att inneha befattningen, kan entledigas genom ett beslut av EU-domstolen, på begäran av direktionen eller ECB-rådet. Artikel 14 ECBS:s stadga anger att ett beslut att avsätta en centralbankschef kan överklagas till EU-domstolen trots att det rör sig om ett nationellt beslut.

24Exempelvis tal av Resolutionsnämndens ordförande i det spanska parlamentet: König (2017,

11december) Inquiry Committee on the financial crisis in Spain - SRB Chair Elke König's speech, tal i Madrid.

25ECB (2018) Economic bulletin 2018/5.

26Artikel 6 och 21 i SSM-förordningen.

27Risken behandlas övergripande i Schiavo (red.) (2019) av Fromage och Ibrido.

138

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

Finansinspektionen. ECB är ansvarig för sina beslut men det kan inte uteslutas att andra myndigheter kan få stå till svars för de eventuella bedömningar dessa gjort i underlag som sedan används av ECB. Sveriges riksdag och dess utskott har alltid möjlighet att höra både statsråd och myndigheternas generaldirektörer oavsett deltagande i bankunionen. Det kan, sammanfattningsvis, inte uteslutas att ansvars- fördelningen mellan bankunionens organ och Finansinspektionen kan bli otydligt vid ett deltagande i bankunionen.

4.3.3Ansvarsutkrävande när det gäller banktillsyn i Sverige

Finansinspektionen är en myndighet under regeringen. Regeringen styr Finansinspektionen genom en instruktion28 och de årliga regle- ringsbreven. Styrning är däremot inte tillåten när Finansinspek- tionen fattar beslut riktade mot enskilda som rör myndighetsut- övning eller tillämpning av lag. Regeringen granskas av konstitu- tionsutskottet, dels i en allmän granskning av tjänsteutövandet och ärendehantering, dels när ett utskott eller en ledamot väcker en fråga eller anmäler ett statsråd eller regeringen. Inom ramen för en gransk- ning av regeringen kan enskilda statsråds eventuella del i ansvaret för en myndighets agerande aktualiseras.

Riksdagens ledamöter kan framställa interpellationer och frågor till statsråd om deras tjänsteutövning.29 I utskotten kan både statsråd och Finansinspektionens generaldirektör framträda för att svara på frågor, vilket sker med viss regelbundenhet. Utskotten kan även rikta framställningar till regeringen.30 En sådan åtgärd anger riksda- gens ställningstagande och uppmanar regeringen att agera. Det är framför allt genom den årliga utfrågningen om finansiell stabilitet som riksdagen kan ges en redogörelse för hur Finansinspektionen utför sitt arbete inom banktillsyn, inklusive makrotillsyn.

Ett annat exempel på en uppföljning av hur tillsyn (och resolu- tion) hanteras i Sverige är när regeringen och, i förekommande fall,

28Förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen.

2913 kap. 5 § regeringsformen.

30Se t.ex. Finansutskottens betänkande, tillkännagivande till regeringen om penningtvätt,

13juni 2019 2018/19:FiU42.

139

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

berörd myndighet yttrar sig över de granskningsrapporter Riks- revisionen publicerar.31

Oavsett om Sverige skulle delta i bankunionen eller fortsätta stå kvar utanför har Finansinspektionen en övergripande befogenhet över – och därmed ansvar för – makrotillsynen i Sverige.32 Reger- ingen motiverade 2013 sitt förslag att ge Finansinspektionen ansvar för makrotillsynen med att ansvarsutkrävandet skulle öka.33 Ett del- tagande i bankunionen kan innebära en möjlighet för riksdagen och Europaparlamentet att utkräva ansvar av ECB för makrotillsynsbe- slut i den mån ECB-rådet använder sig av den begränsade befogenhet SSM-förordningen tilldelar ECB.

Finansinspektionens generaldirektör såväl som ledamöter i inspektionens styrelse är ansvariga inför regeringen som tillsätter dem.34 Förfarandet för att tillsätta en generaldirektör är offentligt, så till vida att en annons publiceras, men sekretess gäller för de ansökningar som inkommer under ansökningsförfarandet.35 Reger- ingen har även möjlighet att med omedelbar verkan avsätta styrelse- ledamöter samt, under vissa förutsättningar, avsätta en general- direktör från sin tjänst som myndighetschef.36

4.3.4EU-organ kan utkräva ansvar av Resolutionsnämnden

Ansvarsutkrävande inom Resolutionsmekanismen avser i första hand Resolutionsnämnden men även kommissionen och Ekofin- rådet för deras respektive del i beslutsfattandet. De fyra permanenta ledamöter i Resolutionsnämndens verkställande session nomineras av kommissionen men ska godkännas av Europaparlamentet innan de slutligen utses av rådet.37 Alla nämndens ledamöter, i verk- ställande session och plenarsession, kan skiljas från sitt uppdrag efter förslag från kommissionen och efter godkännande av Europaparla-

31Exempelvis granskningsrapporten 2018 om makrotillsyn, regeringens skrivelse 2017/18:255. Finansinspektionens remissvar Dnr 18-2595 på begäran av regeringen, riksgälden och riks- banken.

32Se avsnitt 7.4 för den begränsning som gäller harmoniserade makrotillsynsverktyg.

33Proposition 2013/14:1, utgiftsområde 2.

343 § myndighetsförordningen (2007:515).

3539 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se även Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet - om utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer.

36Sakliga skäl ska föreligga, KU 2018/19: KU20. En generaldirektör kan inte avsättas med hänvisning till beslut i ett enskilt ärende eftersom det skulle strida mot 12 § 2 regeringsformen.

37Artikel 43 och 45 i SRM-förordningen.

140

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

mentet och rådet.38 I jämförelse med Tillsynsnämnden kan alltså hela Resolutionsnämnden avsättas medan endast Tillsynsnämndens ordförande och vice ordförande kan avsättas. Det förklaras bl.a. av att Resolutionsnämnden hanterar beslut som kan innebära finan- siella åtaganden i form av att Resolutionsfonden tas i bruk. Möjlig- heten för Europaparlamentet och Ekofin-rådet att utkräva ansvar av Resolutionsnämnden är i detta avseende mer effektivt jämfört med det som gäller Tillsynsnämnden.

Kommissionens och rådets ansvar i beslut om resolutionsordning

Kommissionen har befogenhet att invända mot Resolutionsnämn- dens förslag till resolutionsordning39 samt att pröva om kriterierna för statligt stöd är uppfyllda. Ekofin-rådets befogenhet aktualiseras exempelvis när kommissionen föreslår en ändring i det belopp som, enligt resolutionsordningen, ska tas ur Resolutionsfonden. Meka- nismerna för ansvarsutkrävande för dessa två institutioner skiljer sig markant åt trots att båda agerar inom samma rättsliga ramverk när de fattar beslut.40

Kommissionen är kollektivt ansvarig inför Europaparlamentet, som genom ett misstroendevotum kan avsätta kommissionsledamö- terna.41 Ekofin-rådets ledamöter däremot är ansvariga inför sina re- spektive nationella parlament eller inför sina medborgare.42 Det innebär att för det fall Sveriges finansminister deltar i ett beslut i Ekofin-rådet är Sveriges regering delaktig i, och följaktligen delvis ansvarig för, rådsbeslutet. Riksdagen kan därmed begära att reger- ingen redogör för de resonemang och motiv som föranlett det aktu- ella rådsbeslutet att godkänna eller invända mot en resolutions- ordning (t.ex. uttag ur Resolutionsfonden). Inför beslut i Ekofin- rådet förankrar regeringen sin ståndpunkt i EU-nämnden.43

38För det fall ledamoten inte längre uppfyller villkoren för att denna ska kunna utföra sina uppgifter eller ha befunnits skyldig till allvarlig försummelse, artikel 56 i SRM-förordningen.

39Innebörden av en resolutionsordning förklaras i avsnitt 6.4.

40Artikel 18 i SRM-förordningen. Se även PM SRM.

41Artikel 17.8 i EU-fördraget.

42Artikel 10 i EU-fördraget.

43Samrådsskyldigheten framgår i 10 kap. 10 § regeringsformen samt 7 kap. 3 § riksdags- ordningen.

141

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

4.3.5Ansvarsutkrävande när det gäller resolution av banker i Sverige

Styrning och granskning av Riksgälden44 är utformad på samma sätt som för Finansinspektionen (se avsnitt 4.3.3). Beslutet att försätta en svensk bank i resolution fattas av den s.k. resolutionsdelega- tionen. Delegationen består av Riksgäldens generaldirektör samt sex ledamöter som utses av regeringen.45 Ingen av ledamöterna har upp- draget som heltidssysselsättning. Riksgäldens styrelse är ansvarig för att resolutionsdelegationen har tillräckliga medel men resolutions- delegationen är kollektivt och självständigt ansvarig för sina beslut.46 Krishantering av banker i Sverige har historiskt sett inte åtföljts av ytterligare mekanismer vad avser ansvarsutkrävande. Möjligheten att rikta interpellationer och frågor till statsråd är det gängse sätt som riksdagen begär information från regeringen. Finansutskottet kan närsomhelst kalla både statsråd och ansvariga generaldirektörer i syfte att diskutera aktuella frågor. Som anges ovan när det gäller banktillsyn är det regeringen som kan tillsätta och avsätta en Riks- gäldsdirektör från sin tjänst som myndighetschef. Regeringen tillsätter också ledamöterna i Riksgäldens styrelse och kan således avsätta dem.47

4.3.6Granskning som grund för ansvarsutkrävande i EU och i Sverige

Genom att olika organ och myndigheter i EU och i Sverige granskar medelsförvaltning och på vilka grunder beslut fattas får politiker underlag som kan användas som en del i det demokratiska ansvars- utkrävandet.48 Årsrapporter är ett vanligt förekommande sätt att redovisa hur en verksamhet bedrivits under en avgränsad tid. Både Finansinspektionen och Riksgälden tar fram sådana rapporter. Rapporterna omfattas inte av några specifika förfaranderegler i riksdagen. Däremot granskas rapporterna av Riksrevisionen och

44Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.

4518 § förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.

46Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.

473 § myndighetsförordningen (2007:515). Styrelsen är framför allt ansvarig för strategiska frågor medan myndighetschefen är ansvarig för det löpande arbetet.

48Reichel (2010).

142

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

regeringen redovisar resultaten av statens verksamhet i budget- propositionen. Regeringen riktar ibland även skrivelser till riksdagen i vissa frågor. ECB:s årsrapporter om tillsynsverksamheten liksom Resolutionsnämndens årsrapporter hanteras enligt regler i bankunionens institutionella regelverk (se avsnitt 10.4.1)49

Europeiska revisionsrätten (Revisionsrätten) har granskat effek- tiviteten i både Tillsynsmekanismens och Resolutionsmekanismens verksamhet åren 2016, 2017 och 2018. Rapporterna innehåller en del kritik och förslag till förbättringar. Den främsta kritiken har rört ECB:s underlåtenhet att ge Revisionsrätten tillgång till relevanta do- kument vilket medför svårighet för Revisionsrätten att genomföra en komplett granskning. Ett samförståndsavtal har därför ingåtts i syfte att förbättra Revisionsrättens tillgång till dokument.50 En svå- righet som uppstått efter bankunionens tillblivelse är att även om Revisionsrätten ska granska hur ECB utför sin tillsynsbefogenhet ska Revisionsrätten inte granska de nationella tillsynsmyndighet- erna. Situationen har föranlett ett samarbete på initiativ av Revi- sionsrätten i syfte att identifiera de områden där revisionen av tillsy- nen på nationell nivå kan behöva stärkas.51 Riksrevisionen har vid några tillfällen gjort särskilda effektivitetsgranskningar av Finans- inspektionen.52 Riksrevisionen påbörjade i juni 2019 en granskning av Finansinspektionens hantering av intressekonflikter.

4.3.7Bedömda konsekvenser

Det finns adekvata mekanismer för politiskt ansvarsutkrävande både i Sverige och inom bankunionen. Mekanismerna tillämpas med större regelbundenhet inom bankunionen, vilket kan bero på att ny- ligen upprättade organ som Tillsynsnämnden och Resolutionsnämn- den ofta blir ombedda att förklara grunderna för de beslut som fat- tas. Mekanismer för ansvarsutkrävande inom bankunionen är flera till antalet men möjliggör framför allt för politiker att tillhandahålla information samt att ställa skriftliga och muntliga frågor. Ledamöter i både Europaparlamentet och nationella parlament i deltagande

49ECB (2019) ECB:s årsrapport av tillsynsverksamheten 2018, Resolutionsnämnden (2019) Annual report 2018.

50Samförståndsavtal mellan Revisionsrätten och ECB, 9 oktober 2019,

51Kern m.fl. (2019).

52Se exempelvis Riksrevisionen (2011) och (2018).

143

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

medlemsstater har varit aktiva när det gäller att inhämta information samt diskutera Tillsynsnämndens och Resolutionsnämndens arbete. När ordförandena för Tillsynsnämnden respektive Resolutions- nämnden besvarar frågor och presenterar verksamheten ger det möjlighet att bättre förstå bakgrunden till de beslut som har fattats. Det är däremot inte sannolikt att möjligheten att avsätta en ordförande, eller hela Resolutionsnämnden i förekommande fall, skulle tillämpas om det inte föreligger synnerliga skäl. I resolutions- ärende är i många fall flera organ och institutioner involverade i beslutsfattandet vilket kan leda till oklarheter om vem som är slut- giltigt ansvarig för ett beslut.

Sverige har en relativt sett liten statsförvaltning där regering och riksdag hittills arbetat nära berörda myndigheter i syfte att upprätt- hålla finansiell stabilitet. Det kan vara en förklaring till varför förfa- randen för politiskt ansvarsutkrävande hittills inte tillämpas i stor utsträckning.

Ett deltagande i bankunionen kan medföra att mekanismer för ansvarsutkrävande tillämpas parallellt för samma fråga. Ordförande i Tillsynsnämnden respektive Resolutionsnämnden kan komma att få stå till svars parallellt med svenska politiker och myndighetsche- fer. De behöver inte vara en negativ konsekvens av ett deltagande; en bred debatt i flera parlamentariska organ kan innebära att en mångfacetterad fråga belyses från flera perspektiv.53

4.4Rättslig prövning

Den rättsliga prövningen av beslut är nära länkat till hur effektivt ett system för banktillsyn och resolution är eftersom rättslig prövning i högre utsträckning än det politiska ansvarsutkrävandet kan säker- ställa att regler respekteras. Detta avsnitt behandlar framför allt möjligheten för banker att få till stånd en rättslig prövning av de be- slut som riktas mot dem. Tillgång till effektiva rättsmedel är en grundläggande rättighet som erkänns i EU:s rättighetsstadga, i den europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter liksom i regeringsformen och förvaltningsla-

53Se exempelvis uppteckning från debatt mellan statsråd och parlamentsledamöter i det irländska parlamentet, tillgänglig på www.oireachtas.ie/en/debates/debate/dail/2018-11-22/67 samt utfråg- ning i Nederländernas parlament av finansministern.

144

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

gen.54 Det vanligaste rättsmedlet är möjligheten att ifrågasätta ett förvaltningsbeslut som ställts direkt till en fysisk eller juridisk per- son. EU-rätten möjliggör även att en EU-rättsakt, som ligger till grund för ett beslut, kan ifrågasättas inför EU-domstolen. Avsnittet behandlar rättslig prövning i tillsynsärenden (4.4.1) och i resolu- tionsärenden (4.4.2).

4.4.1Rättslig prövning i tillsynsärenden

Ett deltagande i bankunionen skulle innebära att ECB-rådet beslutar att ge eller återkalla tillstånd samt godkänner kvalificerade innehav för alla banker i Sverige. ECB-rådets möjlighet att utfärda administ- rativa sanktioner gäller som utgångspunkt för de banker som omfat- tats av ECB:s direkta tillsyn men befogenheten kan användas även för andra banker.55 Därutöver utövar ECB tillsyn över betydande banker med de befogenheter som framgår av SSM-förordningen, t.ex. ägar- och ledningsprövning eller efterlevnad av kapitalbaskrav. Finansinspektionen skulle vid ett deltagande i bankunionen även fortsättningsvis utöva tillsyn över de mindre betydande bankerna och därmed fatta tillsynsbeslut gällande dessa banker på samma sätt som i dag.

ECB:s instruktion blir Finansinspektionens beslut

ECB:s rättsakter, bl.a. ECB-rådets beslut i tillsynsärenden, är enligt EU:s fördrag endast bindande för medlemsstater som har euron som valuta. Därför benämns de rättsakter ECB sänder till behöriga myn- digheter i deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta inte ”beslut”. I stället anger SSM-förordningen att ECB kan ”instru- era” dessa myndigheter.56 Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle tillsynsärenden omhändertas på följande sätt.

ECB sänder (baserat på det beslut ECB-rådet fattat) en specifik instruktion till Finansinspektionen som i sin tur fattar ett förvalt- ningsbeslut rörande den berörda banken. Finansinspektionens be-

54Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i protokoll (EUT 2012/C 326/02). Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Regeringsformen, Förvaltningslagen (2017:900).

55Artikel 18.5 i SSM-förordningen.

56Artikel 7 i SSM-förordningen samt artikel 107 i ramförordningen.

145

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

slut ska till fullo återge det som ECB angivit i instruktionen. ECB- rådet skulle på samma sätt instruera Finansinspektionen att besluta om lämpliga sanktioner om en bank bryter mot krav som framgår av nationell rätt eller ett EU-direktiv. Därmed skulle Finansinspek- tionen tillämpa svensk lagstiftning i sitt beslut om sanktion. Efter- som ECB-rådet har exklusiv befogenhet för de uppgifter som fram- går av SSM-förordningen är ECB-rådet följaktligen rättsligt ansva- rigt för de beslut som genomför ECB:s instruktion.

Prövning av tillsynsbeslut

En svensk bank kan som utgångspunkt överklaga den instruktion ECB riktar till Finansinspektionen till både EU-domstolen och ECB:s administrativa omprövningsnämnd (omprövningsnämnden). Det förutsätter dock att Finansinspektionens beslut är begränsat till att återge innehållet i ECB:s instruktion. Vid ett deltagande innebär överenskommelsen att ingå ett nära samarbete att Finansinspek- tionen ska följa ECB:s instruktion. När ett ärende anhängiggörs vid omprövningsnämnden eller vid EU-domstolen kommer dessa organ göra en prövning om talerätt föreligger. Ett ärende kan med mycket stor sannolikhet tas upp till prövning med hänvisning till SSM-för- ordningens krav på lika behandling av de banker som faller under ECB:s tillsynsbefogenhet samt EU-rättens krav på effektiva rätts- medel.57 Det faktum att ECB skulle rikta instruktioner och inte be- slut till Finansinspektionen utgör inte ett hinder att ta upp ett ärende till prövning eftersom instruktionen har samma funktion som ett beslut och det är båda rättslig bindande.

Omprövningsnämndens ledamöter är helt självständiga från ECB:s övriga verksamhet och har befogenhet att föreslå ECB-rådet ett nytt utkast till beslut. Omprövningsnämnden kan emellertid inte själv fatta ett nytt beslut.58 Ett beslut från ECB-rådet kan även an- hängiggöras vid EU-domstolen samtidigt som omprövningsnämn- den hanterar samma ärende.

57Dom av den 15 juli 1963, Plaumann, 25/62, ECLI:EU:C:1963:17. Ritleng (2019).

58Artikel 24 i SSM-förordningen. Nämnden, som består av fem externa experter på bank- och finansmarknadsfrågor, ska agera oberoende i det allmännas bästa. Under åren 2014–2016 avgjorde nämnden fyra till sex ärenden per år. Se även PM SSM.

146

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

Vid ett deltagande i bankunionen skulle överklagandemöjlighe- terna för banker etablerade i Sverige bero på dels vilken typ av beslut som fattats, dels om banken definieras som betydande eller mindre betydande enligt SSM-förordningen.59 Möjligheter för fysiska och juridiska personer att få till stånd en omprövning eller att överklaga ett beslut är följande:

1.Eftersom alla svenska banker omfattas av ECB:s instruktioner som resulterar i Finansinspektionens beslut att ge eller återkalla tillstånd samt godkännande av kvalificerade innehav kan en in- struktion vara föremål för omprövning i omprövningsnämnden eller ett överklagande till EU-domstolen. Detsamma gäller för ECB:s instruktioner som uppmanar Finansinspektionen att anta sanktionsbeslut.

2.De mindre betydande bankerna, som vid ett deltagande i bank- unionen faller under Finansinspektionens tillsynsbefogenhet, kan överklaga de av Finansinspektionens beslut som inte omfattas av ECB:s exklusiva befogenhet till svensk förvaltningsdomstol.

3.Betydande banker kan hos omprövningsnämnden begära om- prövning av de instruktioner ECB riktat till Finansinspektionen samt överklaga dessa till EU-domstolen. Däremot är talerätten60 begränsad till den bank som Finansinspektionens beslut, och in- direkt ECB:s instruktion, är ställt till och till annan fysisk eller juridisk person som är direkt och personligen berörd61 av beslutet.

Förutom att fysiska och juridiska personer kan begära omprövning eller överklaga beslut kan även EU:s institutioner och medlemsstater ifrågasätta en ECB-instruktions giltighet via en ogiltighetstalan till EU-domstolen.62

59Artikel 6 i SSM-förordningen.

60Talerätt innebär rätt att föra talan i domstol, samma term används av omprövningsnämnden.

61Direkt och personligt berörd är en EU-rättslig term från EU-domstolens rättspraxis. Dom av den 15 juli 1963, Plaumann, 25/62 ECLI:EU:C:1963:17.

62Artikel 263 i EUF-fördraget. Även giltigheten av andra akter från ECB kan ifrågasättas inför EU-domstolen.

147

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

4.4.2Rättslig prövning i resolutionsärenden

I Sverige kan Riksgäldens förvaltningsbeslut att försätta en bank i resolution överklagas till förvaltningsdomstol. Riksgälden har även en intern omprövningsnämnd. Resolutionsnämndens befogenhet innebär att de flesta beslut som fattas av Resolutionsnämnden får rättslig verkan mot dem beslutet riktas till.63 Vissa beslut innebär, emellertid, att en nationell resolutionsmyndighet ska vidta åtgärder.64

EU:s medlemsstater, EU:s institutioner samt fysiska och juri- diska personer (framför allt banker) som berörs har alla möjligheten att väcka talan mot Resolutionsnämndens beslut vid EU-domsto- len.65 För ett antal beslut kan en intern prövning ske i Resolutions- nämndens överklagandepanel.66 Överklagandepanelen har möjlighet att ogiltigförklara vissa av Resolutionsnämndens beslut, framför allt sådana beslut som inte ger direkt talerätt vid EU-domstolen.67

4.4.3Bedömda konsekvenser

Det finns goda möjligheter att få till stånd en rättslig prövning av beslut avseende tillsyn och resolution inom bankunionen. Det be- döms vara fallet framför allteftersom de interna omprövningsinstan- serna relativt snabbt kan ge ett tydligt svar på en begäran som ställs till dem. Därutöver innebär möjligheten att få till stånd en prövning direkt i EU-domstolen ett mer skyndsamt förfarande jämfört med att överklaga beslut till en svensk förvaltningsdomstol.68 När en svensk domstol begär förhandsavgörande av EU-domstolen är det svårt att förhindra att handläggningstiderna förlängs. Därutöver ut- gör EU-domstolens svar på en begäran ingen dom utan just ett för- handsavgörande. Ett deltagande torde innebära en ökad möjlighet att få sin sak prövad och därmed en mer förutsägbar tillämpning av det gemensamma regelverket jämfört med om Sverige står kvar ut- anför bankunionen.

Vid ett deltagande i bankunionen kan ECB:s instruktioner prövas av omprövningsnämnden och överklagas till EU-domstolen. Det

63Exempelvis artikel 11, 12.1, 38–41, 65.3, 71 och 90.3 i SRM-förordningen.

64Exempelvis artikel 10.10 i SRM-förordningen.

65För fysiska och juridiska personer framgår villkor för talerätt i artikel 263 i EUF-fördraget.

66Artikel 85 i SRM-förordningen.

67Morais och Feteira (2018).

68Bjuvgren och Söderström s.254-255 i Stockenstrand m.fl.(red) (2019).

148

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

kan däremot inte uteslutas att Finansinspektionens beslut, som ge- nomför en instruktion från ECB, också överklagas till en svensk för- valtningsdomstol. Det kan i en sådan situation föreligga en risk för parallella förfaranden och därmed risk för parallella avgöranden. Det behöver därför tydliggöras, inför ett eventuellt deltagande i bank- unionen, hur en svensk förvaltningsdomstol bör förfara i en sådan situation. Regeringen har i proposition 2017/18:105 angivit att en förvaltningsdomstol förutom att vilandeförklara ett mål kan förklara sig obehörig att pröva ett mål.69

Resolutionsnämndes beslut kan prövas i ett relativt snabbt förfa- rande genom den interna omprövningsnämnden och vissa beslut kan omprövas direkt av EU-domstolen. I jämförelse med att en svensk domstol begär ett förhandsavgörande från EU-domstolen kan be- sked i ett ärende lämnas snabbare av Resolutionsnämndens ompröv- ningsnämnd samt, i förekommande fall, av EU-domstolen i de mål som anhängiggörs där.

4.5Institutionellt och operativt oberoende

God tillsyn förutsätter att en tillsynsmyndighet har ett stort mått av oberoende. Detsamma gäller andra myndigheter med ansvar för re- gelefterlevnad, t.ex. resolutionsmyndigheter. Oberoendet kan delas in i institutionellt, operativt och finansiellt oberoende. En viktig del av det institutionella oberoendet är att en tillsynsmyndighet inte ska vara en del av en lagstiftande församling eller ett departement. Vidare ska myndigheten inte ta emot eller efterfråga instruktioner. Institu- tionellt oberoende gäller för myndigheter i Sverige men oberoendet uttrycks, förutom i EU-rätten, även i regeringsformen.70 Det opera- tiva oberoendet avser möjligheten för tillsynsmyndigheten att fatta självständiga beslut samt att beslutsfattare (och de som utför själva tillsynsarbetet) inte ska ta otillbörlig hänsyn till politiska önskemål eller inflytande från marknadsaktörer.71 Det finansiella oberoendet handlar om att tillsynsmyndigheter ska ha tillräckliga och förutsägbara resurser. Skillnader i de behöriga myndigheternas resurser mellan Sverige och bankunionen behandlas i avsnitt 5.4 respektive 6.6.

69Proposition 2017/18:105, särskilt sid. 167–169.

70Regeringsformen, exempelvis kapitel 9, 11, 12 och 13.

71Basel Core Principles methodology 2006 avser principer som gäller för tillsynsmyndigheter. Se Baselkommittén (2006).

149

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

Detta avsnitt behandlar hur institutionellt och operativt obero- ende upprätthålls i Sverige och inom bankunionen (4.5.1). Avsnittet behandlar även en särskild aspekt av oberoendet som aktualiseras i samband med tillsyn: i vilken utsträckning avstånden mellan tillsyns- myndighet och tillsynsobjekt kan påverka hur tillsynen utförs (4.5.2). Avsnitt 4.5.3 gör en samlad bedömning av konsekvenserna av ett deltagande jämfört med att inte delta i bankunionen vad avser dessa oberoendeaspekter.

4.5.1Institutionellt och operativt oberoende i Sverige och inom bankunionen

Svenska myndigheter är i internationell jämförelse mycket självstän- diga, bl. a. beroende på att ministerstyre inte får förekomma i svensk statsförvaltning.72 Svenska myndigheters självständighet innebär, en- ligt 12 kap. 2 § regeringsformen, ”att regeringen eller annan myndig- het inte får påverka en myndighet när den beslutar i ett särskilt fall som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag”. Regeringsformen anger även att myn- digheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.73 Förvaltningslagen74 innehåller regler som alla svenska myndigheter ska efterleva vad avser dels saklighet och opartiskhet, dels jäv och hur jävssituationer ska hanteras. De svenska myndighet- erna skulle vid ett deltagande i bankunionen tillämpa både svensk för- valtningsrätt och SSM- och SRM-förordningarnas75 krav på obero- ende vid utövande av tillsyns- respektive resolutionsbefogenheter.

Ledamöter i ECB-rådet, Tillsynsnämnden och Resolutionsnämn- den får inte ta instruktioner från någon; Tillsynsnämnden ska arbeta i hela unionens intresse76 och Resolutionsnämnden ska arbeta i hela unionens och det allmännas intresse.77 Ledamöter i Tillsynsnämnden representerar emellertid sin myndighet men får inte ta instruktion från någon.78 ECB-rådets ledamöter deltar i personlig kapacitet.

7212 kap. 2 § regeringsformen.

731 kap. 9 § regeringsformen.

74Förvaltningslagen (2017:900), särskilt 16–18 §§.

75Se avsnitt 3.3 - 3.4 för en översikt av rättsakternas omfattning.

76Artikel 19 i SSM-förordningen. Tolkningen av termen ”ta emot instruktioner” förefaller inte helt uppenbar. ECB:s chefsjurist anger att instruktionsförbudet i SSM-förordningen inne- bär att ECB-rådet och Tillsynsnämnden inte låter sig påverkas, Zilioli, i Ritleng (red.) (2016).

77Skäl 12 och 32 i SRM-förordningen.

78ECB-yttrande CON/2016/43 den 7 september 2016.

150

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

Uppförandekoder

Ledamöter i Tillsynsnämnden respektive Resolutionsnämnden ska efterleva de uppförandekoder som antagits av de båda organen. Det kan innebära att en svensk ledamot i respektive nämnd, (general- direktör eller motsvarande hög chef från Finansinspektionen respektive Riksgälden), kommer behöva uppfylla strängare krav än vad som ställs för dennes tjänst vid den svenska myndigheten. Ex- empelvis innebär uppförandekoderna att ledamöter i Tillsyns- nämnden respektive Resolutionsnämnden inom ett år efter uppdra- get avslutats är förhindrade att ta anställning vid en bank som faller under någon av nämndernas ansvar.79

Som nämns ovan reglerar förvaltningslagen frågan om jäv. Det innebär att en anställd vid en svensk myndighet är skyldig att till sin myndighet anmäla jäv när ett antal kriterier är uppfyllda, t.ex. om det föreligger omständigheter som gör att hens opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.80 En myndighets högsta ledning kan vid en anställds övergång av tjänst till privat sektor fråntas vissa uppgifter under upp- sägningstiden, men regler liknande dem som finns inom bank- unionen är ovanliga i Sverige. Den relativt nya lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet utgör emellertid ett undantag. Däremot kräver inte det gemensamma regelverket i sin nuvarande utformning att Sverige vid ett deltagande i bankunionen inför lagstiftning som reglerar övergång från en tjänst till en annan.

4.5.2Avstånd mellan tillsynsmyndighet och tillsynsobjekt

God tillsyn av banker förutsätter att tjänstemän som utför tillsyn har god kännedom om de banker de hanterar. Insikter om hur en lokal marknad fungerar innebär att kunskap kommer till nytta i tillsynen men framför allt när banker hamnar i problem. En risk i allt tillsyns- arbete är de som ska utöva tillsyn utvecklar en så nära relation med sitt tillsynsobjekt att objektiviteten kan påverkas och därmed för-

79Resolutionsnämndens uppförandekod SRB/PS/2015/13, Tillsynsnämndens uppförandekod 2015/C 93/02. Resolutionsnämnden har även en etisk kod (rättslig grund, artikel 16 i anställningsbestämmelserna) för de anställda vilket begränsar den anställdes möjlighet att anställas, under en tre-årsperiod, vid en bank som personen haft ansvar för, SRB/PS/2015/12.

80Förvaltningslagen (2017:900), särskilt 16–18 §§.

151

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

troendet för myndigheten. Det kan i sin tur leda till att myndighe- tens oberoende påverkas på ett otillbörligt sätt. Möjlighet till fram- tida anställning inom ett tillsynsobjekt kan utgöra en faktor som kan påverka hur tillsyn utförs.81

Den globala finanskrisen belyste problemet med de ibland alltför nära relationerna mellan tillsynsmyndigheter och banker eller andra finansiella företag vilket hade lett till att tillsynen inte var tillräckligt ifrågasättande och proaktiv. Tillsynsmyndigheter i vissa medlems- stater hade, innan bankunionen inrättades, anställda som permanent utförde tillsyn i vissa av bankernas lokaler. Myndigheten hade dagli- gen tillgång till all relevant information för sin tillsyn men utfallet av tillsynen var ändå bristfällig eftersom de som utförde tillsynen inte var tillräckligt självständiga i relation till banken.82 Exempelvis före- ligger en risk att en myndighet väljer att inte samla in eller efterfråga all information eftersom det kan leda till ett behov av beslut som en myndighet helst inte vill fatta.83

En av de tidigare två holländska tillsynsmyndigheterna påbörjade ett arbete 2009 i syfte att åtgärda en bristfällig tillsynskultur.84 I det nämnda arbetet behandlades hur samarbete mellan myndighet och bank kan vara nära men samtidigt markera att tillsynsmyndigheten ska agera med fullt oberoende. Ett nära samarbete mellan myndighet och tillsynsobjekt innebär därmed både risker och möjligheter som ska kunna granskas genom förfaranden för ansvarsutkrävande.85

Det är svårt att avgöra vad som är ett tillräckligt – optimalt– avstånd mellan en myndighet och tillsynsobjektet. Deras relation behöver utgå från mekanismer som säkerställer en balans mellan objektivitet och närhet i den dagliga tillsynen och som gäller övergripande i myndig- heternas och bankernas organisation. En överföring av tillsynsupp- gifter till en högre nivå, utanför nationsgränserna, kan vara ett sätt att minska risken att myndigheten tar hänsyn till politiska faktorer.86

81Statskontoret (2012).

82Viñals m.fl. (2010).

83Carletti (2016) samt Viñals och Fiechter m.fl. (2010).

84Veltrop och de Haan (2014).

85En tes som ibland lyfts är att ett alltför nära samarbete mellan tillsynsmyndighet och tillsynsobjekt kan leda till en ansvarsförskjutning om exempelvis tillsynspersoner deltar i en banks styrelsemöte. Se Riksbanken (2004).

86Hertig m.fl. (2011).

152

SOU 2019:52

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

4.5.3Bedömda konsekvenser

Myndigheternas oberoende ställning förefaller inte påverkas av om Sverige skulle delta i bankunionen eller fortsätta stå kvar utanför. Det kan konstateras att bankunionsregelverket innehåller ett antal bestämmelser som kräver att bankunionens organ ska arbeta obero- ende och i hela EU:s intresse. Däremot innebär EU-organens interna uppförandekoder att ledamöterna i Tillsynsnämnden och Resolu- tionsnämnden är mer begränsade vad avser möjligheten att senare ta anställning vid en bank som faller under respektive nämnds ansvar.

Ett deltagande i bankunionen skulle innebära att avståndet mellan tillsynsmyndigheten (dvs. ECB) och tillsynsobjekten (dvs. bank- erna) ökar. En nackdel med ett deltagande kan, i det perspektivet, vara att tillsynsbeslut fattas av personer som inte är bekanta med sär- drag i det svenska banksystemet. De gemensamma tillsynsgrup- perna, i vilka personal från Finansinspektionen skulle ingå, kan för- väntas skaffa sig nödvändig kännedom om svenska banker och det svenska banksystemet. I den utsträckning tillsynsbeslut fattas på bristande kännedom, bör det således vara ett övergående problem. Det längre avståndet mellan ECB och bankerna kan även innebära att både Finansinspektionen och banker etablerade i Sverige kan be- höva ompröva gängse arbetssätt och tillämpning av regler. Under förutsättning att det finns tilltro till den kompetens och de arbets- metoder som bankunionens organ tillämpar är ett deltagande i bank- unionen till fördel för ett land som, likt Sverige, har en relativt liten arbetsmarknad inom området för finansiell tillsyn och resolution.

4.6Insyn

Det finns, som utgångspunkt, relativt goda möjligheter till insyn i beslut som fattas av en svensk myndighet. Den svenska offentlig- hetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken sam- hällsorganens verksamhet ska bedrivas under allmän insyn och kontroll. Det traditionella syftet med offentlighetsprincipen är att garantera rättssäkerhet samt effektivitet i förvaltningen och folksty- ret. Allmänheten ska garanteras insyn i och kontroll av såväl myndig- heternas ärendehantering som deras verksamhet i stort. Offentlig- hetsprincipen tar sig olika uttryck, bl.a. som yttrande- och medde- larfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och offentlighet vid

153

Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande

SOU 2019:52

beslutande församlingars sammanträden. När det allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand principen om all- männa handlingars offentlighet. I detta avsnitt används termen in- syn i betydelsen tillgång till dokument vilka ligger till grund för be- slutsfattande.

De bestämmelser om insyn som ECB och Resolutionsnämnden tillämpar ser dock annorlunda ut vilket innebär att det ofta är svårt för allmänhet och marknadsaktörer att få tillgång till dokument. ECB har av Europeiska revisionsrätten särskilt kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning dela med sig av relevant information som kan möjliggöra effektiv revision.87 ECB har även i andra samman- hang kritiserats för otillräcklig insyn. Det pågår emellertid ett arbete inom ECB för att öka insynen olika sätt.88 Det finns exempelvis en möjlighet för Europaparlamentets utskott att hantera konfidentiell information när Tillsynsnämndens ordförande framträder där.89

Sekretessregler innebär vissa begränsningar av vilka dokument som kan lämnas ut såväl i Sverige som i EU. Sekretessregler som hänvisar till skydd av bl.a. affärsförhållanden hos den som myndig- hetens verksamhet avser, förklarar ofta varför både bankunionens organ och svenska myndigheter begränsar allmänhetens tillgång till vissa dokument eller delar av dokument. Vid genomförandet av det gemensamma regelverket som i dag tillämpas i Sverige, har den svenska offentlighets- och sekretesslagen90 noggrant granskats och föranlett mindre ändringar. Exempelvis i propositionen om genomförande av krishanteringsdirektivet framgår att regeringen bedömde att en stor del av direktivet kunde genomföras utan att ändra i befintliga regler vad avser möjligheten att sekretessbelägga viss information.91

4.6.1Bedömda konsekvenser

Bankunionsorganens grundsyn vad gäller insyn är mer restriktiv än den svenska. Det skulle innebära att ett deltagande i bankunionen gör det svårare att få insyn i hur beslut fattas. Båda Finansinspek-

87Europeiska revisionsrätten (2018).

88Barents i Schiavo (red.) (2019), samt Möllers i Grundmann och Micklitz. (red.) (2019).

89Artikel 20.8 i SSM-förordningen.

90Offentlighets och sekretesslagen (2009:400), förkortas OSL.

91Del av 30 kap. OSL ändrades genom den lagstiftning som föreslogs i proposition 2015/16:5.

154

5 Förutsättningar för god tillsyn

5.1Inledning

En väl fungerande finansiell tillsyn är av stor vikt för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och därmed för att undvika finansiella kri- ser. Baselkommittén har utarbetat standarder för god banktillsyn som de nationella tillsynsmyndigheterna förväntas följa.1 Trots fö- rekomsten av dessa principer är begreppet god tillsyn inte enhetligt preciserat. Tydligare är däremot det regelverk som styr den största delen av de krav som ställs på bankerna och som tillsynsmyndig- heterna tillämpar. Regelverket är gemensamt för EU:s medlems- stater.2 Finansinspektionen tillämpar regelverket samt svensk lag- stiftning som genomför EU-rätten och utför tillsyn över banker i Sverige.3

ECB har därför till uppgift att säkerställa att banktillsynen håller en hög standard samt att regler inom bankunionen tillämpas enhet- ligt och konsekvent. Eba har ett liknande uppdrag: att bidra till upp- rättandet av gemensamma standarder och praxis utifrån det gemen- samma regelverket för hela EU. Eba bidrar till att tillsynsmyndig- heterna i ökad utsträckning arbetar utifrån gemensamma metoder, exempelvis när det gäller krav på rapportering.4 Baselkommittén tar fram globala standarder och riktlinjer som sedan omsätts i EU-lag- stiftning, regelverket är därför i kontinuerlig utveckling. För- ändringar i det gemensamma regelverket kommer att träda i kraft under 2020.5 Efter genomförandet av dessa regler påbörjas ännu en

1Baselkommittén (2012).

2Se avsnitt 3.2 för redogörelse av regelverket.

3Inom bankunionen har Tillsynsnämnden, under ECB-rådet, ansvar för tillsyn över s.k. bety- dande banker, tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna, se avsnitt 3.3 och 10.3.1.

4Eba:s vägledningar (guidelines) presenteras på Eba:s hemsida. Vägledningarna har sin rätts- liga grund i kommissionens genomförandeförordning (EU)2017/2114.

5Publicerades i EUT L 150, 7 juni 2019.

157

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

förhandlings- och genomförandeprocess när reglerna inom ramen för fullföljandet av Basel 3-överrenskommelsen)6 presenteras av kommissionen under 2020. Ytterligare förändringar i det gemen- samma regelverket kan därmed förväntas. Det är därför svårt att med någon större precision ange hur det rättsliga landskapet kommer att se ut inom de närmaste åren. Harmonisering av regler innebär, emellertid, att det nationella utrymmet att anpassa reglerna efter nationella förhållanden minskar.

Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet kräver inte ett exakt lika- dant genomförande i alla EU:s medlemsstater utan viss möjlighet finns att tillämpa undantag. Exempelvis har tillsynsmyndigheter möjlighet att tillämpa olika rapporteringskrav7 och det finns möjlig- het att sätta högre bankspecifika kapitalkrav (se avsnitt 7.2). Även tillsynsförordningen ger ett visst handlingsutrymme i regeltillämp- ningen.8

Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär att tillsynen av de svenska banker som skulle klassas som betydande utförs direkt av ECB medan Finansinspektionen utför tillsyn över mindre bety- dande banker. Beslut att ge eller återkalla tillstånd samt att godkänna kvalificerade innehav är emellertid ECB-rådets exklusiva befogen- het.9 Detta kapitel belyser hur förutsättningarna för god tillsyn av svenska banker kan komma att påverkas av ett deltagande i bank- unionen respektive av att stå kvar utanför. Kapitlet jämför hur för- hållandena i Sverige respektive inom Tillsynsmekanismen när det gäller tillsyn av banker ser ut för närvarande. Eftersom regelverket i stor utsträckning är detsamma oavsett om en medlemsstat deltar i bankunionen eller inte, avgränsas jämförelsen till områden där det bedöms finnas tydliga skillnader i förhållanden mellan Sverige och Tillsynsmekanismen och där skillnaderna bedöms ha betydelse för förutsättningarna för god tillsyn. Dessa områden är:

6Omfattar nya schablonmetoder för kreditrisk, begränsningar för användning av interna mo- deller, nytt regelverk för att bedöma marknadsrisk och operativ risk, nytt kapitalgolv införs för banker som använder interna modeller, bruttosoliditetskrav fastställs till 3 procent. Se https://www.bis.org/bcbs/basel3/b3_bank_sup_reforms.pdf. Benämns Basel 4 av marknaden.

7Artikel 40 i kapitaltäckningsdirektivet.

8Europeiska centralbankens förordning 2016/445, ECB:s riktlinje 2017/697 samt yttrande ECB/2017/10, ECB:s handbok om de alternativ och det handlingsutrymme som ges inom unionsrätten, 2016.

9Se avsnitt 3.3.1 för beslutsförfarande och ECB:s tillsynsuppgifter.

158

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

–Hur den löpande tillsynen är utformad, dvs. tillsynsansats och ar- betsmetoder (5.2).

–Hur relationen till andra tillsynsområden än banktillsyn är organiserad (5.3).

–De resurser som Finansinspektionen respektive ECB förfogar över (5.4).

Kapitel 7 jämför tillämpningen av kapitalkrav, likviditetskrav och makrotillsynskrav i Sverige och inom bankunionen. Kapitel 9 analy- serar de konsekvenser som en förändrad tillsyn kan komma att få för svenska banker vid ett deltagande.

5.2Tillsynsansats och arbetsmetoder

En tillsynsansats är ett övergripande angreppssätt som används av en tillsynsmyndighet för att uppnå önskvärda mål med tillsynen. Den utgör ett riktmärke för styrning av myndighetens verksamhet och är en hjälp i prioriteringsarbetet. Tillsynsansatsen kan vara beroende av de resurser som myndigheten förfogar över. Tillsyn som kräver in- samling av en stor mängd data är i allmänhet resurskrävande. En till- synsmyndighet som förfogar över begränsade resurser i förhållande till sitt uppdrag, kan behöva göra tydligare prioriteringar utifrån hur riskfyllda bankerna är. Valet av tillsynsansats påverkar också vilka resurser bankerna måste avsätta (se avsnitt 9.2.1).

Detta avsnitt jämför Finansinspektionens och ECB:s tillsyns- ansatser och arbetsmetoder.

5.2.1Jämförelse av tillsynsansats och arbetsmetoder i Sverige och inom Tillsynsmekanismen

Eftersom den löpande banktillsynen till stora delar styrs av det ge- mensamma regelverket är Finansinspektionens och ECB:s uppgifter och befogenheter mycket likartade. Deras övergripande tillsyns- ansatser har också mer som förenar än som skiljer; de kategoriserar, exempelvis, banker under tillsyn efter deras systemvikt, i enlighet

159

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

med riktlinjer från Eba.10 Både Finansinspektionen och ECB har där- utöver ett uttalat och strukturerat riskbaserat förhållningssätt11 till hur tillsynsresurserna bör prioriteras.12 ECB tillämpar, i likhet med Finansinspektionen, den s.k. Översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP).13 Eftersom denna process styrs av detaljerade riktlinjer från Eba genomförs riskbedömningen på ett likartat sätt. Utifrån det gemensamma regelverket bedöms sedan bankernas risknivå vilket resulterar i de kapital- och likviditetskrav som ställs på bankerna (se avsnitt 7.2. och 7.3). Både Finansinspektionen och ECB samlar in stora mängder data från bankerna. Den rapportering som bankerna ska göra styrs också av EU-gemensamma rapporteringsmallar som har arbetats fram av Eba. Denna data utgör en viktig grund både för risk- bedömningar i den löpande tillsynen och för vilka banker som priori- teras i undersökningsverksamheten (se nedan).

Trots de många likheterna, finns det vissa skillnader mellan Finans- inspektionens och ECB:s tillsynsansatser. En tydlig skillnad är fram- för allt hur de utför undersökningar, som i SSM-förordningen be- nämns platsbesök. En andra skillnad rör hur tillsynsbefogenheten tillämpas. En tredje skillnad är hur myndigheterna arbetar med att ut- veckla sina tillsynsmetoder. Dessa skillnader behandlas nedan.

10Finansinspektionen liksom Tillsynsmekanismen använder samma riskklassificeringssystem (riktlinjer från Eba). Kategori 1: globalt respektive nationellt systemviktiga företag. Kategori 2: övriga stora eller medelstora företag med mer komplex och/eller mer omfattande gränsöver- skridande verksamhet och består av ett dussintal företag. Kategori 3: medelstora och mindre företag utan omfattande gränsöverskridande verksamhet och med begränsad komplexitet. Ka- tegori 4: små företag med liten betydelse på de marknader där de verkar. Utgångspunkten för bedömningen är vilken påverkan på andra finansiella företag och ytterst på samhällsekonomin, som störningar från ett visst företag kan ge upphov till.

11Ett riskbaserat förhållningssätt innebär att tillsynsmyndigheten arbetar utifrån de möjliga effekter som problem i en bank eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet.

12Finansinspektionen (2019) Finansinspektionens årsredovisning 2018. ECB (2019) ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018, samt www.bankingsupervision.europa.eu/banking/approach/cycle/html/index.en.html

13Processen består av fyra delar; var och en av metodens fyra delarna har ett antal underavsnitt som ingår i granskningen. 1) Bedömning av affärsmodell och lönsamhet, hur affärsmodellen negativt kan påverka bankens förmåga att generera vinst och tillväxt. 2) Bedömning av intern styrning och riskhantering samt hur bankens interna organisation hanterar sin verksamhet och sina risker. 3) Bedömning per risk av varje kapitalrisk (kreditrisk, marknadsrisk, operativ risk och ränterisk i övrig verksamhet) under normala respektive under ansträngda förhållanden. Bedömningen används för att fastställa kapitaltäckningen (se avsnitt 7.2). 4) Bedömning per risk av varje likviditets- och finansieringsrisk på kort och lång sikt under normala respektive under ansträngda förhållanden.

160

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

Undersökningar

Undersökningar innebär att myndigheterna undersöker bankens regelefterlevnad på djupet genom att begära in och granska uppgifter som inte ingår i den löpande ÖUP-processen. Ofta är de uppgifter som begärs in mycket detaljerade. En typ av undersökning är de te- matiska undersökningarna, exempelvis i syfte att analysera banker- nas portföljer med nödlidande lån.14 Det kan också handla om en undersökning av en specifik bank som har valts ut utifrån en riskba- serad bedömning. Både Finansinspektionen och ECB genomför undersökningar men på olika sätt. Finansinspektionen har genom- fört ett femtiotal undersökningar av banker och kreditinstitut per år de senaste åren (3–5 handläggare deltar vanligtvis i en undersök- ning). Undersökningar sker genom en kombination av platsbesök och s.k. skrivbordsundersökningar (dvs. analys av bankernas mate- rial på myndigheten).15

ECB utför ett stort antal undersökningar på plats hos bankerna i nära samarbete med de nationella tillsynsmyndigheterna. ECB utser den som leder undersökningen, vilket är en person som inte kommer från den medlemsstat där undersökningen utförs och inte heller är involverad i den löpande tillsynen av den aktuella banken. ECB:s undersökningar skiljer sig från Finansinspektionens sett till antalet personer som deltar. Det är inte ovanligt att ECB har 10-15 personer som utför en undersökning på plats och att undersökningen tar flera veckor. ECB samlar också ofta in stora mängder data på expone- rings- och transaktionsnivå. I det avseendet kan ECB:s tillsyn be- skrivas som mer inträngande än Finansinspektionens. ECB:s tillsyn kräver därmed också mer resurser, från såväl den nationella tillsyns- myndigheten som den bank som undersöks.

14Exempelvis genomfördes 2016 en tematisk undersökning om vad som ligger bakom banker- nas lönsamhet samt styrning av risktagande i affärsmodeller. År 2018 genomfördes en under- sökning om IT-risker.

15Finansinspektionen har som mål att en undersökning helst inte ska ta mer än sex månader i kalendertid, men tillåter undantag från det. Platsbesöken kan i tid vara alltifrån några timmar till att flera veckor spenderas på plats. Det allra vanligaste är dock att platsbesöken sker under en eller ett fåtal dagar med ett fåtal anställda.

161

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

Tillämpning av tillsynsbefogenheter

Tillsynsmyndigheterna har omfattande befogenheter att ingripa mot en bank, exempelvis befogenhet att kräva högre kapitalkrav, sär- skilda likviditetskrav eller att kräva en förstärkning av bankens styr- ning. Även om utvecklingen av det gemensamma regelverket går i riktning mot ökad harmonisering, återstår viss nationell flexibilitet i tillämpningen av befogenheterna. Vid ett deltagande i bankunionen skulle befogenheterna vad gäller de betydande svenska bankerna flyttas från Finansinspektionen till ECB.

Finansinspektionen eftersträvar att kommunicera hur tillsynsbe- fogenheterna tillämpas.16 Det har förekommit kritik mot hur Finansinspektionen tillämpar sina befogenheter.17 Däremot är Finansinspektionen en av få tillsynsmyndigheter inom EU som pub- licerar bankernas kapitalkrav och de metoder myndigheten använder för att bestämma dem. En konsekvent och enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket inom bankunionen är ett viktigt mål för Tillsynsmekanismen. Det medför att en bank som vill etablera sig i en annan medlemsstat inom bankunionen i förväg vet vilka regler som gäller. Om en för stor vikt läggs vid enhetlighet kan det, emellertid, medföra att risker som är specifika för banksystemet i enskilda medlemsstater inte beaktas i tillräcklig utsträckning.

Tillsynsmetoder

En tillsynsmetod kan förklaras som ett tillvägagångssätt som till- synsmyndigheten använder för att bedöma tillsynsobjektet (banken). ECB:s metodutveckling är centraliserad när det gäller både den löpande tillsynen och undersökningsverksamheten. Inom Finansinspektionen är det samma personer som har i uppdrag att ut- föra tillsynen som också bedriver metodutveckling. Det är dock svårt att, annat än på ett övergripande plan, jämföra Finansinspek- tionens tillsynsmetoder med ECB:s.

16Exempelvis meddelade Finansinspektionen 2017 att banker som genomför värdepapperise- ring över vissa systemkritiska volymer kommer att åläggas extra kapitalkrav. (Värdepapper- isering är en teknik för att omvandla illikvida lån till obligationer.) Se Finansinspektionen (2017) FI:s kapitalbedömningsbehov inom pelare 2 för systemrisk vid värdepapperisering FI Dnr 16–17820.

17Se exempelvis Riksdagens ombudsmän, Justitieombudsmannen (2019) Dnr 8490–2018, in- klusive tidigare granskningar som där framgår. Se även Finansinspektionens yttrande FI Dnr 18–24280.

162

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

5.2.2Tillsynskollegier och gränsöverskridande tillsyn

Tillsynskollegierna är forum för samarbete, informationsutbyte och koordinering mellan berörda tillsynsmyndigheter när de utför gruppbaserad tillsyn över bankkoncerner med verksamhet i flera EU-länder.18 För banker med gränsöverskridande bankverksamhet enbart inom bankunionen upprättas inga tillsynskollegier. Tillsyns- kollegiernas främsta uppgift är att samordna tillsynsarbetet så att tillsynen tar gränsöverskridande risker i beaktande, bedöma interna modeller, bedöma om en grupp har tillräckligt med kapital och likviditet samt bedöma bankernas s.k. återhämtningsplaner.19

Genom att tillsynskollegierna samordnar tillsynsaktiviteter kan de även bevaka att banker som är verksamma i flera medlemsstater inte utsätts för oproportionella krav i den tillsyn som utförs av de nationella myndigheterna.20 Tillsynskollegierna är inte beslutsfat- tande och påverkar därför inte de nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter. Ett tillsynskollegium ska verka för att tillsynsmyndig- heterna vidtar åtgärder i samförstånd; om samförstånd inte kan uppnås tar den samordnande tillsynsmyndigheten beslut för hela koncernen och varje nationell tillsynsmyndighet beslut för re- spektive dotterbank. Eba har också en roll, dels i att ta fram riktlinjer för hur arbetet i tillsynskollegierna ska gå till, dels genom att en tvist mellan tillsynsmyndigheter kan hänskjutas till Eba för medling.21

För närvarande är Finansinspektionen samordnande tillsyns- myndighet i tillsynskollegier för bankkoncerner etablerade i Sverige: Handelsbanken, SEB och Swedbank. Finansinspektionen är medlem i tillsynskollegierna för Nordea-koncernen, för Danske bank och DNB.22 ECB är i dag medlem av tillsynskollegierna för SEB och Swedbank i egenskap av tillsynsmyndighet för dessa bankers dotter- banker i Baltikum. En redogörelse för tillsynskollegiernas samman- sättning finns i Förklaringsruta Tillsynskollegiernas sammansättning.

18Den rättsliga grunden är artikel 116 i kapitaltäckningsdirektivet, Eba har antagit riktlinjer för det dagliga arbetet i kollegierna. Med bankkoncerner avses en moderbank och dess dotter- bank(-er) samt filialer.

19Återhämtningsplaner upprättas av bankerna och ska innehålla indikatorer för när banken är i kris och lämpliga åtgärder för att återställa bankens fortlevnadsförmåga.

20Skäl 45 i kapitaltäckningsdirektivet.

21Se avsnitt 10.4.4 om Eba.

22Nordeakoncernen har en systemviktig filial samt de tillståndspliktiga kreditmarknadsbola- gen (döttrar) Nordea Hypotek AB och Nordea Finans Sverige AB, Danske Bank har en systemviktig filial samt dotterbolaget Danske Hypotek AB. DNB har en filial och ett dotter- bolag.

163

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

5.2.3Nya sårbarheter

Reglering och tillsyn av banker och andra finansiella företag har allt sedan den globala finanskrisen varit inriktad på att motverka den typ av sårbarheter som bidrog till krisen. Som konstateras ovan fortsät- ter regelverken att utvecklas och reformagendan efter finanskrisen är ännu inte fullföljd. Standardsättande organ (inte minst FSB), till- synsmyndigheter, centralbanker och den finansiella sektorn riktar ett allt större fokus mot nya sårbarheter i det finansiella systemet. Fyra sårbarheter har på senare tid fått ökad uppmärksammats: cyber-

23Kommissionens delegerade förordning 2016/98 och Eba:s vägledning om tillsyn av bety- dande filialer 2017/14.

24Inom bankunionen upprättas tillsynsgrupper för samtliga banker under ECB:s direkta till- syn, inte bara för gränsöverskridande banker.

25ECB (2018) Tillsynsmanual för SSM.

164

Förutsättningar för god tillsyn			SOU 2019:52

2728

29	30

166

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

Befintliga (finansiella) riskkategorier är i hög grad tillämpliga även för nya sårbarheter. Men det finns skäl att tro att nya sårbarheter har vissa, unika egenskaper som kan kräva andra arbetssätt och metoder. Nya sårbarheter har därutöver, om än i olika grad, ofta berörings- punkter med andra reglerings- och tillsynsområden såsom betal- ningssystem, finansiell infrastruktur, dataskydd och penningtvätt.34 De nya sårbarheterna är också i betydande omfattning gränsöver- skridande. Det ställer inte bara krav på att det ska finnas gemen- samma regelverk, utan även på att det finns ett väl fungerande sam- arbete mellan olika länders tillsynsmyndigheter. Skillnader i regler och/eller i hur reglerna tillämpas mellan länder kan leda till dels sämre motståndskraft, dels att banker bedriver sin verksamhet med olika förutsättningar.35

26FSB definierar cybersäkerhet som bevarande av konfidentialitet och riktighet hos, samt till- gänglighet till, information och/eller informationssystem i cyberrymden. En cyberincident är en händelse som äventyrar informationssystemens cybersäkerhet eller den information som de hanterar, lagrar eller sänder. Med cyberrisk menas sannolikheten för, och konsekvensen av, en cyberincident sammantaget. Slutligen fastslås cyberhot vara en omständighet med potential att utnyttja en eller flera sårbarheter som påverkar cybersäkerheten negativt. Se vidare FSB (2018, 12 november) Cyber Lexicon: www.fsb.org/wp-content/uploads/P121118-1.pdf

27FSB (2017, 13 oktober) FSB publishes stocktake on cybersecurity regulatory and supervi- sory practices, pressmeddelande.

28IMF har uppskattat att förluster som banker gjort till följd av cyberattacker till cirka 9 pro- cent av bankernas nettoinkomster på global basis. Se Lagarde (2018, 22 juni) Estimating Cyber Risk for the Financial Sector, blogginlägg, IMFBlog.

29www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/newsletter/2019/html/ssm.nl1905

15_1.en.html

30Finansinspektionen (2018) Bankernas arbete med informations- och cybersäkerhet.

31Detta avsnitt bygger på NGFS (2019) A call for action. NGFS är ett samarbete mellan

35centralbanker och tillsynsmyndigheter runtom i världen och har som mål att driva på att centralbanker och tillsynsmyndigheter tar en större roll när det gäller att göra den finansiella sektorn ”grönare” och att integrera klimatrelaterade risker i sitt arbete. Finansinspektionen och Riksbanken är representerade i NGFS. Även ECB och Eba är representerade.

32Detta avsnitt bygger på FSB (2019) FinTech and market structure in financial services.

33FSB definierar FinTech som finansiella innovationer som möjliggörs av teknologi och som kan resultera i nya affärsmodeller, processer eller produkter. Dessa innovationer ska, vidare, ha en påtaglig effekt på finansiella företag och marknader samt tillhandahållandet av finansiella tjänster. Även betalningslösningar som bygger på s.k. kryptovalutor kan räknas in i FinTech.

34Penningtvättstillsyn i relation till bankunionen behandlas i avsnitt 5.3.1.

35För en diskussion om behovet av tillsynssamarbete (inklusive gemensam, direkt tillsyn) när det gäller FinTech, se Petralia m.fl. (2019).

167

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

5.2.4Bedömda konsekvenser

Finansinspektionens och ECB:s tillsynsansatser är i grunden lika. Ett deltagande i bankunionen innebär att tillsynen, i första hand av de betydande bankerna, anpassas till ECB:s tillsynsansats. Finans- inspektions tillsynsansats kommer därmed att ändras när myndig- heten stödjer ECB i arbetet med tillsyn. Finansinspektionens till- synsansats skulle sannolikt på sikt komma att bli densamma som ECB:s även i tillsynen av de banker Finansinspektionen har ansvar för (dvs. de mindre betydande bankerna). Om Sverige fortsatt står kvar utanför bankunionen skulle Finansinspektionen, åtminstone på kort sikt, sannolikt inte ändra tillsynsansats. På längre sikt är det tro- ligt att Finansinspektionens och ECB:s tillsynsansatser närmar sig varandra eftersom Eba:s riktlinjer, trots att de inte är bindande, in- nebär mindre utrymme för Finansinspektionen att avvika från ECB:s tillsynsansats. Det är även möjligt att Finansinspektionens tillsynsansats kan närma sig ECB:s i syfte att banker etablerade i Sverige ska behandlas lika som de banker som är etablerade inom bankunionen.

Även om inte tillsynsansatserna skiljer sig åt på ett avgörande sätt finns det vissa skillnader i hur tillsynen utförs vilket gör det troligt att ett deltagande i bankunionen får vissa effekter på förutsätt- ningarna för god tillsyn av svenska banker i vissa avseenden.

Skillnader hur tillsyn utförs

ECB utför en tillsyn som till sin karaktär är mer inträngande och därför är mer resurskrävande – för såväl banker som nationella till- synsmyndigheter – än den tillsyn Finansinspektionen för närvarande utför. Inspektioner på plats tillämpas både av ECB och av Finans- inspektionen om än på olika sätt. För ECB är inspektionerna ett vik- tigt och ofta tillämpat verktyg i arbetet för att insamla information från bankerna.36 Vid ett deltagande i bankunionen skulle betydande banker etablerade i Sverige behöva acceptera ett antal långvariga in- spektioner på plats. Omfattande tematiska, horisontella undersök-

36Enligt IMF kan skulle exempelvis arbetet med att utvärdera bankernas interna modeller san- nolikt inte kunna utföras utan den information som endast erhålls vid en inspektion på plats. IMF (2018) Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program – Technical note.

168

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

ningar som ECB med viss regelbundenhet utför kan öka möjligheten att identifiera potentiella hot mot den finansiella stabiliteten.37 Det innebär även att resurser från Finansinspektionen skulle tas i anspråk.

Avvägning mellan enhetlig och likartad tillsyn

En enhetlig och konsekvent regeltillämpning bör göra det mindre intressant för banker att lokalisera verksamhet till länder som tilläm- par mindre strikta regler. En enhetlig tillsyn kan i viss utsträckning stå i motsats till riskbaserad tillsyn. Tillsynen kan visserligen utgå från tydliga, konstaterade risker men inte i tillräcklig utsträckning beakta skillnader i bankernas affärsmodeller. Tillsynen kan i så fall bli likriktad vilket kan medföra att banker stöps i samma form. I den utsträckningen så sker, kan det leda till att störningar blir mer syn- kroniserade och att systemriskerna i stället ökar.38 Med andra ord finns det en avvägning mellan enhetlighet och likriktad tillsyn. Mot bakgrund av dels att kvaliteten på tillsynen inom bankunionen har skiljt sig åt mellan medlemsstaterna, dels att det funnits (och fortfa- rande finns) många nationella undantag ter sig ECB:s prioritering av enhetlighet rimlig. Det finns dock en risk att tillsynen på kort sikt blir likriktad.

Stordriftsfördelar

Gemensam tillsyn kan ge upphov till stordriftsfördelar. Tillsyns- myndigheterna behöver i allt högre utsträckning skaffa sig specifik kompetens men även särskilda teknologiska verktyg som komple- ment till befintliga arbetssätt och metoder.39 ECB har tillgång till en bredare rekryteringsbas än vad en nationell tillsynsmyndighet rimli- gen har. Större organisationer kan också erbjuda en större, intern arbetsmarknad än mindre organisationer, vilket gör det lättare att

37Ibid.

38Goodhart och Wagner (2012).

39Framför allt kan tillsynen över cybersäkerhetshot och nya aktörer som bygger på FinTech ställa krav på nya hjälpmedel. Ibland benämns sådana hjälpmedel Suptech. Suptech är ett sam- lingsnamn för innovativa, teknologiska hjälpmedel som tillsynsmyndigheter kan använda sig av. Det kan t.ex. handla om avancerad databearbetning. I många fall är sådant utvecklingsar- bete kostsamt och möjligheterna att locka till sig rätt kompetens begränsad inom enskilda länder. Se vidare Broeders och Prenio (2018).

169

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

behålla kvalificerad personal. Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle ge ett mervärde i form av de stordriftsfördelar som koncent- rationen av resurser innebär för metodutveckling och möjligheterna till att göra jämförelser av banker av motsvarande typ (storlek, affärsmodell, riskprofil etc.).40 Möjligheterna till lärande och spri- dande av ”best practice” torde också vara bättre inom Tillsynsmeka- nismen i jämförelse med enbart samarbete mellan nationella tillsyns- myndigheter.41 Samtidigt kan det finnas stordriftsnackdelar i större organisationer eftersom teknologiskt drivna risker ställer krav på flexibla, innovativa och snabba lösningar.42

Gränsöverskridande tillsyn - tillsynskollegier

Vid ett deltagande i bankunionen finns det potentiella fördelar med att det är en myndighet som får tillsynsansvaret för flera legala en- heter i en koncern med gränsöverskridande verksamhet i stället för att samordning behöver ske inom ramen för ett tillsynskollegium där det inte finns ett samlat beslutsmandat. Vid ett svenskt deltagande i bankunionen ersätter ECB Finansinspektionen som samordnande tillsynsmyndighet och leder arbetet i kollegierna för bankkoncerner med huvudkontor i Sverige. Finansinspektionen kommer att delta som observatör. Ett svenskt deltagande i bankunionen innebär, således, att Finansinspektionen får mindre direkt inflytande över arbetet i tillsynskollegierna.

40En studie av tillsyn av banker under Federal Reserves ansvar visar att det finns stordriftsför- delar i tillsyn. Se Eisenbach m.fl. (2016). Studien finner att när resurserna för tillsyn ökar, riktas den i större utsträckning mot större och mer komplexa banker. Resurserna ökar inte proportionerligt mot bankstorlek, vilket indikerar stordriftsfördelar.

41Anginer m.fl. (2019) s. 26.

42Oliver Wyman (2018).

170

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

5.3Konsekvenser för annan finansiell tillsyn

Det finns skillnader mellan EU:s medlemsstater när det gäller hur tillsynen av banker är organiserad. Vid ett deltagande i bankunionen skulle Finansinspektionen genomföra beslut som fattas av ECB vad avser betydande banker samtidigt som Finansinspektionen skulle fortsätta att utföra tillsyn över mindre betydande banker. Finans- inspektionens befogenheter att utföra tillsyn i övrigt, vilka är mycket breda, kvarstår oförändrade. Det medför att tillsynen av stora banker i viss utsträckning separeras från övrig finansiell tillsyn.

Detta avsnitt behandlar skillnader i omfattningen av tillsynsupp- gifter mellan Finansinspektionen och ECB framför allt ur perspek- tivet hur bankunionen kan påverka informationsutbyte och sam- arbete mellan olika tillsynsområden.

5.3.1Omfattningen av Finansinspektionens och ECB:s tillsynsuppgifter

ECB:s tillsynsuppgifter och -befogenheter (när det gäller betydande banker) är begränsad jämfört med Finansinspektionens. ECB utför förvisso tillsyn över finansiella konglomerat,43 men den är begränsad till de banker som ingår i konglomeraten.44 Finansinspektionen har utöver mikro- och makrotillsyn av banker, även i uppgift att utföra tillsyn av försäkringsbolag och värdepappersbolag. Därtill ansvarar Finansinspektionen för konsumentskydd samt tillsyn över att bank- erna följer de regelverk som finns för att motverka penningtvätt,45 finansiering av terrorism och marknadsmissbruk.46

Informationsutbyte och samarbete i den löpande tillsynen

Uppdelningen av tillsynsuppgifter mellan ECB och en nationell till- synsmyndighet ställer höga krav på samarbete, informationsutbyte och en tydlig ansvarsfördelning. Erfarenheter från deltagande med-

43Företagsgrupper som innehåller företag som driver verksamhet inom både försäkrings- sektorn och bank- och värdepapperssektorn.

44Artikel 4.1.h i SSM-förordningen.

45I samarbete med rättsvårdande myndigheter, Ekobrottsmyndigheten, polis och domstolar.

46IMF har i en rapport om Sverige 2017 (country report no. 17/305) noterat att omfattningen av Finansinspektionens uppdrag utgör en utmaning eftersom resurserna fortfarande är be- gränsade och konkurrens kan uppstå mellan olika verksamhetsområden. Finansinspektionen organiserar sin verksamhet i fyra områden: Bank, Försäkring, Marknader och Administration. Sedan januari 2019 är området Konsument integrerat i de andra områdena.

171

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

lemsstater tyder på att informationsdelning mellan ECB och natio- nella tillsynsmyndigheter fungerar väl. Finansinspektionen skulle vid ett deltagande i bankunionen behöva anpassa sina system för in- formationsöverföring så att de överensstämmer med de ECB använ- der sig av. Det kan, åtminstone på kort sikt, innebära att den del av Finansinspektionen som utför tillsyn över banker inte kan dela in- formation med övriga avdelningar inom myndigheten i samma om- fattning som i dag. Däremot kan Finansinspektionen få del av in- formation om banker inom bankunionen som kan underlätta arbetet inom andra delar av myndigheten.47 Genom samarbetet i Eba och i tillsynskollegierna sker samordning och informationsutbyte oavsett deltagande i bankunionen.48

Tillsyn för att förhindra penningtvätt

Banktillsyn kan på längre sikt komma att kräva att medlemsstaterna använder gemensamma resurser i syfte att hantera alltmer komplexa marknader och regelverk. Kampen mot penningtvätt och annan kriminell aktivitet som har koppling till finansiell tillsyn är exempel på områden som gynnas av nära samarbete både inom myndigheter och mellan myndigheter. Därtill krävs ett nära samarbete med rätts- vårdande myndigheter vilket ökar komplexiteten i arbetet med att förhindra penningtvätt på EU-nivå eftersom det ännu inte finns har- moniserade regler inom alla områden.

Bankunionens regelverk innehåller ingen uttrycklig befogenhet för ECB49 att utöva tillsyn över att bankerna följer de regelverk om finns för att motverka penningtvätt och marknadsmissbruk.50 Däre-

47ECB (2019) ECB:s årsrapport 2018. Europeiska centralbankens förordning (EU) 2016/867 om insamling av detaljerade data om krediter och kreditrisker, samt kommentar av Ferretti i Grundmann och Micklitz (red.) 2019.

48EUCLID (European Centralized Infrastructure of Data) inom ramen för Eba.

49Enligt skäl 29 i SSM-förordningen kan ECB samordna sig med nationella behöriga myndig- heter vad gäller bl.a. kampen mot penningtvätt. Inom ECB:s banktillsyn har en samord- ningsfunktion för penningtvättsfrågor upprättats. Den utgör en gemensam kontaktpunkt för det direkta informationsutbytet om penningtvättsfrågor mellan ECB i egenskap av tillsyns- myndighet och berörda nationella myndigheter. Samordningsfunktionen upprättar och leder ett penningtvättsnätverk för gemensamma tillsynsgrupper för banker vars affärsmodell är förenad med penningtvättsrisker. Syftet med detta nätverk är att tillsynen i högre grad ska integrera överväganden som penningtvättsfrågor. Samordningsfunktionen fungerar även som ett kunskapscentrum för SSM-relevanta frågor om penningtvätt/terrorismfinansiering. ECB Newsletter maj 2019.

50Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 596/2014.

172

SOU 2019:52

Förutsättningar för god tillsyn

mot ingår indirekt vissa element av övervakning av misstänkt pen- ningtvätt i riskbedömning under den löpande tillsynen inklusive vid tillståndsbedömning.51 Under 2019 genomförs EU:s femte penning- tvättsdirektiv i nationell rätt.52 Det innebär ökade möjligheter till ut- byte av information, framför allt känslig information, mellan tillsyns- myndigheter.53 Kommissionen förväntas lägga förslag för att ytterli- gare intensifiera arbetet med att förhindra penningtvätt.54 Det är dock inte troligt att ECB i framtiden får en uttrycklig befogenhet att utföra penningtvättstillsyn.

Ett deltagande i bankunionen bedöms inte ha några direkta kon- sekvenser för den penningtvättstillsyn Finansinspektionen utför. ECB beaktar emellertid risker som kan ha kopplingar till penning- tvätt i sin löpande tillsyn. Ett deltagande i bankunionen innebär så- ledes att tillsynen av betydande svenska banker på sikt kommer att inkludera även sådana risker.

5.4Resurser

Tillräckliga och förutsägbara resurser framgår i grundprinciperna för god tillsyn från Baselkommittén.55 Detta avsnitt behandlar Finans- inspektionens och ECB:s resurser för banktillsyn.

5.4.1Finansinspektionens och ECB:s resurser för tillsyn

ECB:s tillsynsverksamhet har varit operationell sedan november 2014. Under uppstartsfasen rekryterades ett stort antal personer till den löpande tillsynen. År 2018 hade ECB:s tillsynsverksamhet totalt

51Se ECB:s hemsida om bekämpning av penningtvätt: www.bankingsupervision.europa.eu/banking/tasks/anti- moneylaundering/html/index.en.html; samt Finansinspektionen (2018) Penningtvättstillsyn, tillsynsdialog och sanktioner.

52Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU (EUT L 156, 19.6.2018, s. 43). Proposition 2018/19:150 Skärpta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

53Även Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument (MIFIR).

54Europeiska kommissionen (2019) Bedömningen av nyligen uppdagade fall av misstänkt pen- ningtvätt.

55Baselkommitténs grundprincip (Basel Core Principles) nr 2.

173

Förutsättningar för god tillsyn

SOU 2019:52

ungefär 1 100 anställda.56 Även de nationella myndigheterna har ökat sina resurser efter tillsynsmekanismens inrättande. Tre nationella tillsynsmyndigheter inom bankunionen ökade antalet anställda inom mikrotillsyn med 13, 15 respektive 30 procent efter det att ECB:s tillsynsverksamhet blev operationell.57 Det är dock mycket svårt att göra en uppskattning, utifrån en jämförelse med andra till- synsmyndigheter, om hur resursbehovet skulle påverkas för Finans- inspektionens del vid ett deltagande. Det samlade intrycket är dock att resursbehovet ökar när tillsynsmyndigheter deltar i Tillsyns- mekanismen.

Finansinspektionen har haft en jämn resurstilldelning de senaste åren. Resurserna för tillsyn av banker ökade däremot med drygt 20 procent 2018 jämfört med året innan. Finansinspektionen hade vid utgången av 2019 570 anställda, varav 160 inom verksamhetsom- rådet bank.

Både Finansinspektionen och ECB får under 2019 ökade resurser för att i den löpande tillsynen ytterligare verka för att upptäcka miss- tänkt penningtvätt.

5.4.2Bedömda konsekvenser

Ett deltagande i bankunionen skulle ställa krav på att Finans- inspektionen har en organisation som motsvarar de krav som ECB ställer, framför allt vad gäller samarbete och informationsutbyte i den löpande tillsynen. Finansinspektionen skulle behöva tillräckliga administrativa resurser för att verkställa ECB-rådets instruktioner och för att hantera kontakterna med Tillsynsnämnden, tillsynsavdel- ningarna inom ECB samt nationella tillsynsmyndigheter i de delta- gande medlemsstaterna. Det är, vidare, troligt att antalet undersök- ningar på plats skulle öka vilket även det skulle kräva att Finans- inspektionen har tillräckligt med personal. Det är även möjligt att Finansinspektionen vid ett deltagande bedömer att det är nödvän- digt att tillföra mer resurser även för tillsyn av mindre betydande banker.

Två faktorer talar för att banktillsynen inom Finansinspektionen kan behöva ytterligare resurser, oavsett om Sverige deltar i bank-

56ECB (2019) ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018.

57Enligt uppgifter från tillsynsmyndigheterna.

174

6Förutsättningar för effektiv resolution

6.1Inledning

Det övergripande verktyget i det krishanteringsregelverk som utar- betats efter den globala finanskrisen är resolution.1 Huvudsyftet med resolution är att banker i kris ska kunna rekonstrueras eller av- vecklas utan att det sker betydande störningar i det finansiella syste- met och att bankens s.k. kritiska verksamheter kan bevaras. Ett ytterligare syfte med resolution är att banken ska rekonstrueras utan att offentliga medel behöver användas. I stället är det bankens aktie- och fordringsägare (eller andra privata aktörer) som ska bära för- luster och ansvara för att återställa bankens balansräkning så att den kan drivas vidare. När en bank försätts i resolution tar resolutions- myndigheten över förvaltningen och kontrollen av den. Resolution genomförs för banker som bedöms vara i fallissemang eller sannolikt kommer att hamna i fallissemang (FOLTF) förutsatt att resolution anses vara i det allmännas intresse och inga andra åtgärder finns för att avhjälpa krisen. Inom EU regleras formerna för resolution i krishanteringsdirektivet. Den gemensamma resolutionsnämnden (Resolutionsnämnden) har det övergripande ansvaret för att, i nära samarbete med nationella resolutionsmyndigheter, tilllämpa kris- hanteringsdirektivet inom bankunionen. Resolutionsnämnden har det direkta ansvaret för att tillämpa direktivet för betydande banker och vissa mindre betydande banker med gränsöverskridande verk- samhet. I Sverige har Riksgälden motsvarande uppgifter och befo- genheter. Krishanteringsdirektivet tilldelar även tillsynsmyndigheterna vissa uppgifter och befogenheter när det gäller krishantering. Det handlar främst om insatser för att undvika att problem i banker förvär-

1I Sverige regleras formerna för resolution i lagen (2015:1016) om resolution.

177

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

ras så att resolution eller konkurs kan undvikas. ECB har det direkta ansvaret när det gäller att vidta krisundvikande åtgärder för betydande banker inom bankunionen. I Sverige har Finansinspektionen motsva- rande uppgifter och befogenheter.

Krishanteringsdirektivet gäller i samtliga EU:s medlemsstater, oberoende av om en medlemsstat deltar i bankunionen eller inte. Krishanteringsdirektivet ger emellertid visst utrymme att anpassa nationell lagstiftning utifrån särskilda förutsättningar i medlemssta- ternas banksystem. Därtill finns visst utrymme för resolutionsmyn- digheterna att ställa egna krav på bankerna, t.ex. vid vilken tidpunkt ett krav ska vara uppfyllt. Krishanteringsdirektivet ställer inga tyd- liga krav på vilka metoder och arbetssätt resolutionsmyndigheterna (och i vissa fall tillsynsmyndigheterna) använder sig av. Det finns heller inga gemensamma krav avseende resolutionsmyndigheternas organisation och resurser.2 Möjligheter till nationell flexibilitet och anpassning innebär att ett deltagande i bankunionen i vissa avseen- den kan påverka förutsättningarna för effektiv resolution av svenska banker i den utsträckning Resolutionsnämnden ställer andra krav eller har andra arbetssätt och metoder än Riksgälden.

Detta kapitel jämför förhållanden i Sverige och inom Resolu- tionsmekanismen när det gäller insatser för att banker ska vara väl förberedda för resolution, kunna undvika resolution samt vara reso- lutionsbara. Jämförelserna omfattar fem områden:

–insatser för att förbereda och undvika resolution (6.2),

–samarbete mellan myndigheter (6.3),

–beslut om och genomförande av resolution (6.4),

–resolution av banker med gränsöverskridande verksamhet (6.5) samt

–de resurser som Riksgälden respektive Resolutionsnämnden för- fogar över (6.6).

Det är värt att understryka att vare sig krishanteringsregelverkets ändamålsenlighet eller hur effektivt ansvariga myndigheter och organ agerar i samband med resolution av systemviktiga banker har

2Eba tar fram underlag för att skapa samsyn kring delar av det arbete resolutionsmyndig- heterna ska utföra enligt krishanteringsdirektivet. Det kan t.ex. röra sig om åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet mellan resolutionsmyndigheter.

178

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

prövats i någon större omfattning, än mindre i en systemkris. Därtill har Resolutionsnämnden bara varit verksam sedan januari 2015 och är i vissa avseenden alltjämt i en uppbyggnadsfas. Mot den bakgrun- den är osäkerheten om hur förutsättningarna för effektiv resolution skulle förändras vid ett svenskt deltagande i bankunionen stor.

För att underlätta genomförandet av resolution och undvika att skattemedel behöver tas i anspråk för att göra banken livskraftig igen, ställer krishanteringsdirektivet krav på att banker ska har till- räckligt med s.k. nedskrivningsbara skulder (MREL-krav). Dessa krav, vilka är en integrerad del av både förberedelser för och genom- förandet av resolution, behandlas i avsnitt 7.5. Kapitel 8 jämför för- hållanden i Sverige och inom bankunionen när det gäller regleringen av finansiering vid resolution, likviditetsstöd, inklusive centralbank- ernas likviditetsstödjande roll, samt insättningsgarantier inom EU. Dessa tre områden utgör de finansiella skyddsnäten. Väl fungerande finansiella skyddsnät är en förutsättning för effektiv krishantering.

6.2Insatser för att förbereda och undvika resolution

En viktig del i resolutionsmyndigheternas löpande arbete är att förbe- reda hantering av en bank som tillsynsmyndigheten förklarat har fal- lerat eller är nära att göra det (FOLTF). Utgångspunkten är att banker i en sådan prekär situation ska avvecklas genom konkurs eller likvida- tion. Prövningen av vilka banker som i stället ska försättas i resolution görs i samband med att bankens s.k. resolutionsplan fastställs. Denna prövning styr i hög grad vilka krav som ställs på bankernas MREL- krav (se avsnitt 7.5) men även på omfattningen av resolutionspla- nerna. Vid hot om en allvarlig störning i det finansiella systemet kan staten i vissa fall ge förebyggande stöd till livskraftiga banker utan att sådant stöd ska innebära att en bank anses ha fallerat eller vara nära att göra det. Sådant förebyggande statligt stöd kan ges i form av åter- kapitalisering eller garantier. Detta avsnitt jämför förhållanden i Sverige och inom Resolutionsmekanismen när det gäller gränsdrag- ning för resolution (6.2.1) och förebyggande statligt stöd (6.2.2).

179

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

6.2.1Gränsdragning för resolution

För att kunna genomföra resolutionssåtgärder så effektivt som möjligt behöver resolutionsmyndigheten bedöma om en bank, vid fallissemang, ska försättas i resolution eller om avveckling genom konkurs eller likvidation är ett möjligt och trovärdigt alternativ. Denna bedömning görs inte bara i samband med att banken har fal- lerat eller är nära att fallera utan redan i samband med resolutions- planeringen. Planeringen syftar till att identifiera hur ett fallissemang ska hanteras: vilka s.k. resolutionsverktyg som ska användas (se avsnitt 6.4.3), om resolution ska ske på moderbanks- eller på dotterbolagsnivå (se avsnitt 6.5.2), hur resolution genomförs rent operativt samt åtgärder som eventuellt bör vidtas för att undanröja hinder för resolution.

Jämförelse av gränsdragning för resolution i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Inom ramen för sin resolutionsplanering gör Riksgälden årligen be- dömningar av vilka banker som ska hanteras genom resolution. Riks- gälden har utvecklat en metod baserad på EU-gemensamma kriterier för att bedöma vilka de troliga effekterna blir på det finansiella sy- stemet om banken avvecklas genom normala insolvensförfaranden. Riksgäldens metod fokuserar på två delområden: kritiska verksam- heter och finansiell stabilitet. Kritiska verksamheter utvärderas uti- från verksamhetens betydelse för tredje part och substituerbarhet3. Finansiell stabilitet utvärderas utifrån risk för spridningseffekter till andra banker. Handelsbanken, SEB och Swedbank är kategoriserade som systemviktiga.4

Inom Resolutionsmekanismen ansvarar Resolutionsnämnden för att ta fram resolutionsplaner för de betydande bankerna, vilka står

3Med substituerbarhet avses bankens betydelse för att exempelvis tillhandahålla betalningar eller andra tjänster till företag och hushåll. Substituerbarhet kan även gälla bankens betydelse i den finansiella infrastrukturen, t.ex. om den förvarar tillgångar eller derivat år kunder.

4Prövning av resolution görs för alla banker men metoden används främst för det segment av banker som Riksgälden benämner mellanstora banker. Gällande stora banker har Riksgälden fastställt att de vid fallissemang ska hanteras i resolution. Gällande mellanstora banker har Riksgälden beslutat att Landshypotek, Länsförsäkringar, SBAB, Skandia, Sparbanken Skåne och Svensk Exportkredit ska hanteras i resolution medan Kommuninvest ska avvecklas genom konkurs eller likvidation. Se vidare Riksgälden (2017, 20 december) Krav och planer fastställda för hur bankerna ska hanteras i kris, pressmeddelande.

180

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

under ECB:s direkta tillsyn, och de mindre betydande banker inom bankunionen som är aktiva i mer än en medlemsstat. Arbetet med att ta fram resolutionsplaner sker i samarbete med de nationella re- solutionsmyndigheterna. De nationella resolutionsmyndigheterna ansvarar för att ta fram resolutionsplaner för de mindre betydande bankerna, men de ska informera Resolutionsnämnden innan pla- nerna fastställs.5 Resolutionsnämnden har inte kommunicerat någon explicit policy som ligger till grund för beslut om resolution ska bli aktuell. Utgångspunkten är, emellertid, att merparten av de banker som förklarats ha fallerat eller vara nära att fallera och som faller under Resolutionsnämndens direkta ansvar (dvs. i huvudsak bety- dande banker) ska försättas i resolution. De banker som faller under de nationella resolutionsmyndigheternas ansvar ska i normalfallet försättas i konkurs eller likvideras.

Bedömda konsekvenser

Både Riksgälden och Resolutionsnämnden har som utgångspunkt att endast systemviktiga banker ska försättas i resolution. Det är oklart i vilken grad ett svenskt deltagande i bankunionen skulle på- verka Riksgäldens möjligheter att bibehålla en egen metod för att bedöma om en mindre betydande bank ska försättas i resolution eller inte. Om det inom Resolutionsmekanismen utvecklas en gemensam metod, skulle det möjligen ha konsekvenser för Riksgäldens nuva- rande metod. Enligt SRM-förordningen är det dock den nationella resolutionsmyndigheten som antar resolutionsplaner och fattar be- slut om resolution för mindre betydande banker. Även om bankens resolutionsplan utgår från ett likvidationsförfarande, kan om- ständigheterna ändras så att Riksgälden bedömer att en icke-system- viktig, svensk bank bör försättas i resolution för att inte äventyra den finansiella stabiliteten i Sverige. I sällsynta fall skulle Riksgälden och Resolutionsnämnden kunna komma till olika slutsatser om en icke-systemviktig, svensk bank ska försättas i resolution eller inte.

5Enligt artikel 8.2 i SRM-förordningen får Resolutionsnämnden ålägga nationella resolutions- myndigheter att utarbeta förslag till planer även för betydande banker eller bankkoncerner.

181

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

6.2.2Förebyggande statligt stöd

Ett av flera kriterier för att en bank ska försättas i resolution är att den mottar statligt stöd.6 Det finns omständigheter under vilka s.k. förebyggande statligt stöd får ges utan att utlösa ett resolutionsför- farande (dvs. utan att tillsynsmyndigheten förklarar banken som fallerad eller nära att fallera, FOLTF)7:

1.En statlig garanti ges för att garantera likviditetsfaciliteter som tillhandahålls av centralbanken på dess villkor (dvs. staten garan- terar centralbankens fordran på banken).

2.En statlig garanti ges för av banken emitterade nya skuldförbin- delser.

3.Ett tillskott av kapital eller förvärv av kapitalinstrument som sker till priser och villkor som inte ger banken någon fördel samt under förutsättning att banken är solid, solvent och bärkraftig, definierat som att punkterna ovan heller inte är aktuella på kon- cernnivå.8

Det är medlemsstaterna själva som finansierar stödet men det får inte belasta den nationella resolutionsfonden (Resolutionsfonden för deltagande medlemsstater). Förebyggande statligt stöd får bara ges om ett stresstest eller en tillgångskvalitetsbedömning (se Förkla- ringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker i EU i avsnitt 3.5) visar på kapitalunderskott – i förhållande till bankens kapitalkrav – i ett ogynnsamt (alternativ-) scenario.9 Förebyggande återkapitalisering har tillämpats i ett fåtal fall: två grekiska banker 2015 och en italiensk bank 2017.10

6De övriga kriterierna är: i) att en bank har eller bedöms vara nära att förlora sitt tillstånd, ii) att dess tillgångar är mindre än skulderna (dvs. banken har soliditetsproblem) och iii) att banken inte kan fullgöra sina betalningar (dvs. banken är insolvent), se artikel 32.4.a–c i SRM- förordningen.

7Artikel 32.4.d i krishanteringsdirektivet.

8Ytterligare villkor för att åtgärderna 1–3 ovan ska vara tillåtna är att de är begränsade i tid, proportionerliga för att motverka den allvarliga störningen samt inte används för att täcka förluster som banken ådragit sig, eller sannolikt kommer att ådra sig, sett vid tidpunkten då det statliga stödet utdelades. Därutöver måste stödet godkännas av kommissionen utifrån statsstödsrättsligt hänseende.

9Kapitalunderskott i basscenariot (”business as usual”) ska täckas genom privata medel.

10Se Mesnard m.fl. (2017, 5 juli). Briefing – Precautionary recapitalisations under the Bank Recovery and Resolution Directive: conditionality and case practice, IPOL/EGOV.

182

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

Jämförelse av förebyggande statligt stöd i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Den springande punkten när det gäller möjligheterna att använda fö- rebyggande statligt stöd är den prövning som sker i samband med att stödet lämnas. De regler som ska tillämpas vid bedömningen är desamma inom och utanför Resolutionsmekanismen. Det handlar, som framgår ovan, om att tillsynsmyndigheten ska göra en samlad bedömning av om en bank i grunden är livskraftig eller inte och där- med kvalificerar för förebyggande statligt stöd. I Sverige är det Finansinspektionen som bedömer om en bank har fallerat eller är nära att göra det. Eftersom en bank inte ska anses ha fallerat om den mottager förebyggande statligt stöd, är det Finansinspektionen som prövar om det finns förutsättningar att kunna ge sådant statligt stöd. Det är ECB som gör motsvarande prövning när det gäller de bety- dande bankerna inom bankunionen. Förebyggande statligt stöd är i Sverige infört genom lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, den s.k. stödlagen. Förebyggande statligt stöd finansieras via den s.k. Stabilitetsfonden (se avsnitt 8.2.5). Riksgäl- den är ansvarig för tillämpning av stödlagen11 och regeringen god- känner eventuella stöd.

Bedömda konsekvenser

Ett deltagande i Bankunionen förhindrar inte att förebyggande stat- ligt stöd kan komma ifråga. Däremot skulle det vara ECB, inte Fi- nansinspektionen, som bedömer om en bank fallerat eller är nära att fallera och därmed kunna bli föremål för ett resolutionsförfarande. Det är svårt att dra slutsatser om hur ECB skulle bedöma om villko- ren för förebyggande stöd är uppfyllda eller inte utifrån de fall som hittills varit aktuella. En försvårande omständighet kan vara om ECB:s bedömning drar ut på tiden. Riksgälden skulle fortsatt pröva villkoren för förebyggande statligt stöd enligt stödlagen. Oaktat om Sverige deltar i bankunionen eller inte kommer kommissionen alltid att ansvara för den statsstödsrättsliga prövningen.

11Riksgälden prövar att stödet så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen förhindras enligt 2 kap. 2 § i lagen (2015:1017) om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut (Stödlagen). Det är också regeringen som anhängiggör (notifierar) stödet för statsstödsprövning hos kommissionen.

183

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

6.3Effektiviteten i myndighetssamarbetet

Ett väl fungerande samarbete mellan ansvariga myndigheter borgar för att resolution kan förberedas, beslutas och genomföras på ett effektivt sätt. Finanskriskommittén menade att en anledning till att det svenska banksystemet klarade sig förhållandevis bra under finanskrisen var att samarbetet mellan myndigheterna fungerade väl.12 Även om det är resolutionsmyndigheten som fattar de huvud- sakliga besluten såväl när det gäller att förbereda för resolution som att försätta en bank i resolution och genomföra resolution, är flera andra myndigheter inblandade på ett eller annat sätt. Det gäller fram- för allt tillsynsmyndigheten men även centralbanken (i annan egen- skap än som tillsynsmyndighet och, i förekommande fall, resolu- tionsmyndighet) och även finansministeriet/-departementet (sär- skilt om offentliga medel ska tas i anspråk). Resolution av gräns- överskridande koncerner ställer särskilda krav på ett effektivt myndighetssamarbete eftersom även myndigheter i andra medlems- stater och, i förekommande fall, tredje land är berörda (se avsnitt 6.5). En viktig del i att förbättra beslutsvägar och samarbetsformer är att inblandade myndigheter – inklusive utländska myndigheter – genom- för krisförberedande övningar med viss regelbundenhet.

Detta avsnitt jämför hur samarbetet mellan ansvariga myndig- heter är organiserat i Sverige respektive inom Resolutionsmeka- nismen när det gäller dels förberedelser för och beslut om resolution (6.3.1), dels krisövningar (6.3.2).

6.3.1Samarbete om resolution av banker

Jämförelse av myndighetssamarbete i Sverige och inom

Resolutionsmekanismen

Samarbetet mellan myndigheter i Sverige

Samarbetsformer och informationsutbyte mellan svenska myndig- heter när det gäller resolution regleras i Resolutionslagen och följer av krishanteringsdirektivets regler om samarbete.13 Enligt lagen ska Riksbanken och Finansinspektionen, på Riksgäldens begäran, lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin verksamhet. Riksgäl-

12SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser.

1328 kap. 4 och 5 §§ i lagen (2015:1016) om resolution.

184

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

den och Finansinspektionen ska samarbeta och utbyta information med varandra. Riksgälden ska också lämna uppgifter till regeringen. Därtill innehåller lagen ett antal områden där samråd mellan myndig- heter ska ske, t.ex. avseende FOLTF-bedömning. Utöver författ- ningsreglerat samarbete har en rad formella överenskommelser slu- tits mellan svenska myndigheter avseende informationsdelning och samarbete om finansiell stabilitet. Genomgående för dessa överens- kommelser är att myndigheterna själva svarar för sina arbetsupp- gifter.

I syfte att kunna såväl förebygga som hantera kriser inrätta- des 2013 Kommittén för finansiell stabilitet inkluderande ett råd för finansiell stabilitet – Finansiella stabilitetsrådet (Stabilitetsrådet).14 Stabilitetsrådet är ett formaliserat forum där företrädare för reger- ingen, Finansinspektionen, Riksgälden och Riksbanken träffas re- gelbundet för att diskutera frågor om finansiell stabilitet, behovet av förebyggande åtgärder och för att samordna arbetet i händelse av kris (se vidare avsnitt 6.3.2).

Det finns även ett nära myndighetssamarbete om tillsyn och kris- hantering i Norden och Baltikum (se avsnitt 11.3.1) för att förbereda för och hantera gränsöverskridande kriser.

Samarbete inom Resolutionsmekanismen

ECB och Resolutionsnämnden ska ha ett nära samarbete på en rad områden. Det kanske viktigaste är samarbetet kring en bank som har fallerat eller är nära att fallera. ECB och Resolutionsnämnden har ingått ett samförståndsavtal som reglerar hur information ska utbytas mellan dem. Resolutionsnämnden får information av ECB om en bank som, inom ramen för den s.k. ÖUP-processen15, bedöms ha betydande svårigheter. I takt med att en banks problem tilltar ska informa- tionsutbytet mellan ECB och Resolutionsnämnden ske allt tätare. Resolutionsnämnden får också utkast till den FOLTF-bedömning som ECB gör. Samarbetet inom Resolutionsmekanismen hade inled- ningsvis en del problem när det gäller informationsöverföringen

14Kommittédirektiv Fi 2013:120. Kommittén består av, förutom det Finansiella stabilitets- rådet, en beredningsgrupp och ett kansli. Som kommitté är rådet en självständig myndighet under regeringen med ett visst oberoende.

15Se avsnitt 5.2.1.

185

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

mellan ECB och Resolutionsnämnden.16 På senare tid har systemen för informationsutbyte förbättrats och Resolutionsnämnden har till utredningen uttryckt att det är tillfyllest.17

Enligt SRM-förordningen ska Resolutionsnämnden och de natio- nella resolutionsmyndigheterna ha ett nära samarbete. Det är av stor vikt att detta samarbete fungerar väl eftersom det är de nationella resolutionsmyndigheterna som ansvarar för själva genomförandet av resolution även för de betydande bankerna. Förordningen reglerar, emellertid, inte i detalj vilken arbetsfördelning som ska råda mellan Resolutionsnämnden och de nationella myndigheterna eller enligt vilka former samarbetet ska ske. Resolutionsnämnden och de natio- nella resolutionsmyndigheterna samarbetar inom ramen för de in- terna resolutionsgrupperna.

Bedömda konsekvenser

För att samarbetet inom Resolutionsmekanismen, dvs. mellan Resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna, ska fungera väl krävs att den nationella och den centrala nivån har samma syn på vilka stabilitetsrisker som föreligger och hur resolu- tion ska genomföras. Resolutionsnämnden är också beroende av de nationella myndigheternas kännedom om banksystemen i de delta- gande medlemsstaterna. Det är svårt att se att det finns särskilda hinder för ett väl fungerande samarbete mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden om Sverige skulle delta i bankunionen. De initiala problemen när det gäller samarbete mellan dels Resolutionsnämnden och ECB, dels inom Resolutionsmekanismen, som Europeiska revisionsrätten pekat på, har minskat över tiden, delvis som en följd av att Resolutionsnämnden fått mer resurser. Samarbetet mellan an- svariga myndigheter i Sverige är, av allt att döma, väl fungerande. Skulle Sverige fortsätta stå kvar utanför bankunionen, finns det så- ledes en väletablerad struktur för samarbete mellan myndigheter så- väl inom Sverige som mellan myndigheter i de länder där de svenska bankerna har merparten av sin utländska verksamhet.18

16Europeiska revisionsrätten (2017).

17Se även Resolutionsnämnden (2018) Årsrapport 2017.

18Konsekvenserna av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen för det nordiskt-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering behandlas i avsnitt 11.3.1.

186

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

6.3.2Krisförberedande övningar

Jämförelse av krisförberedande övningar i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Krisförberedande övningar i Sverige

Stabilitetsrådet har en nyckelroll när det gäller att skapa samarbete och samförstånd kring krisförberedelser mellan de svenska myndigheterna (inklusive Regeringskansliet). Som ett led i arbetet med krisförbere- dande åtgärder arrangerar Stabilitetsrådet gemensamma krisförbere- dande övningar (s.k. scenarioövningar) för de i rådet representerade myndigheterna.19 I Sveriges närområde sker gemensamma krisförbere- delser20 (krisövningar) genom samarbetet inom Nordic-Baltic Stability Group (NBSG), vars medlemmar är relevanta departement, tillsyns- myndigheter, centralbanker och resolutionsmyndigheter i åtta länder.21 Fokus i NBSG-samarbetet är gränsöverskridande finansiell stabilitet i Norden och Baltikum.

Krisförberedande övningar inom Resolutionsmekanismen

Det samförståndsavtal som slutits mellan ECB och Resolutions- nämnden innehåller inga skrivningar om gemensamma krisövningar.22 Resolutionsnämnden har under 2018 genomfört vissa krisförbere- dande i form av simuleringar (s.k. dry-runs).23 Både ECB och Resolu- tionsnämnden kan delta i krisförberedande övningar som nationella resolutions- och tillsynsmyndigheter arrangerar. Exempelvis deltog

19Den första övningen hölls den 19 oktober 2016 och därefter har ytterligare två övningar ar- rangerats: den 4 maj 2017 och den 4 maj 2018.

20De nordiska och baltiska myndigheterna för finansiell stabilitet har genomfört en gemen- sam finansiell krisövning. Övningen ägde rum den 22–23 januari 2019 och involverade

31myndigheter från Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge och Sverige samt berörda organ på EU-nivå. En representant från Internationella valutafonden (IMF) deltog som observatör.

Se www.riksgalden.se/sv/omriksgalden/Finansiell-stabilitet/Aktuellt/Nyheter/nordisk- baltisk-finansiell-krisovning/

21Formerna för samarbetet framgår av ett samförståndsavtal och handlar sedan 2018, då avtalet uppdaterades, främst om informationsutbyte och gemensamma krisövningar. En större kris- förberedande övning genomfördes, inom ramen för NBSG, i januari 2019.

22Europeiska revisionsrätten skriver i en granskning av ECB:s krisförberedande arbete att krisövningar är ett ansvar för ECB tillsammans med nationella tillsynsmyndigheter. Europe- iska revisionsrätten (2018).

23En övning (av ett bankfallissemang) involverade, förutom Resolutionsnämnden, kommis- sionen, ECB och den franska resolutionsmyndigheten. Resolutionsnämnden (2019). Annual Report 2018.

187

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

båda organen (ECB som observatör) i den krisförberedande övning som genomfördes i januari 2019 inom ramen för NBSG.

Bedömda konsekvenser

Vid ett deltagande i bankunionen får Resolutionsnämnden huvud- ansvaret för krishantering av de betydande svenska bankerna. Det skulle sannolikt även påverka utformningen av de krisförberedande övningar som arrangerats inom ramen för Stabilitetsrådet. Repre- sentanter från ECB och Resolutionsnämnden skulle antagligen be- höva delta mer aktivt än i dag eftersom det är dessa båda organ som, vid ett deltagande, har det direkta ansvaret för de betydande svenska bankerna. Av denna anledning skulle det, åtminstone på sikt, innebära att krisövningar initieras och planeras av organen inom bankunionen. Med tanke på att vare sig Resolutionsnämnden eller ECB knappast har kapacitet att genomföra krisövningar för alla gränsöverskridande banker inom bankunionen, är det troligt att nationella myndigheter fortsatt kommer att ha ett betydande ansvar för utformning och genomförande av krisövningar. I detta avseende kan de svenska myndigheternas långvariga erfarenhet av sådana övningar komma hela bankunionen tillgodo.

6.4Beslut om och genomförande av resolution

För att en bank ska försättas i resolution krävs dels att banken inte kan bli livskraftig med hjälp av privata lösningar, dels att resolution är i allmänhetens intresse. Det är resolutionsmyndigheten som be- dömer om dessa villkor är uppfyllda. Det är också upp till resolu- tionsmyndigheten att besluta om hur resolution ska gå till och vilka s.k. resolutionsverktyg som ska användas. För att resolution ska kunna ske utan alltför stora störningar i det finansiella systemet be- höver nödvändiga beslut fattas snabbt. Förmågan att fatta snabba be- slut beror, som redan konstaterats, på ett väl fungerande samarbete mellan berörda myndigheter. På bankunionsnivå finns ett särskilt beslutsförfarande som utöver Resolutionsnämnden och nationella resolutionsmyndigheter, involverar kommissionen och, i vissa fall, även Ekofin-rådet.

188

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

Detta avsnitt belyser förhållanden i Sverige och inom Resolu- tionsmekanismen när det gäller vissa aspekter på beslut om och genomförandet av resolution. Avsnitt 6.4.1 behandlar resolutions- myndigheternas befogenhet att bedöma om ett resolutionsförfa- rande ska inledas. Avsnitt 6.4.2 behandlar förutsättningarna för att fatta snabba beslut i resolutionsärenden. Slutligen behandlar av- snitt 6.4.3 tillämpningen av de resolutionsverktyg som resolutions- myndigheterna har till sitt förfogande.

6.4.1Prövning av om resolution är i allmänhetens intresse

Förutom att en bank ska förklarats ha fallerat eller är nära att fallera ska två andra villkor vara uppfyllda för att resolutionsmyndigheten ska fatta beslut om att inleda ett resolutionsförfarande genom att anta en s.k. resolutionsordning24:

1.Det finns inte några rimliga utsikter att alternativa åtgärder från den privata sektorn, nationella garantier, tillsynsåtgärder eller återhämtningsinsatser (dvs. tidigt ingripande25 eller nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument).26

2.En resolutionsåtgärd är nödvändig med hänsyn till allmän- intresset.27

Som framgår av avsnitt 6.2.1, ska en bedömning av om det är lämp- ligt att en bank ska hanteras genom ett resolutionsförfarande eller avvecklas enligt normala insolvensregler, framgå av resolutionspla- nen. Resolutionsmyndigheten ska dock göra en ny prövning av om en bank ska försättas i resolution eller inte innan ett formellt reso- lutionsbeslut fattas. Prövningen kan avvika från den bedömning som gjorts i resolutionsplanen. Prövningen av om resolution är i allmän-

24Resolutionsordningen ska beskriva de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten bör vidta för att uppnå resolutionsändamålen och vissa allmänna principer för resolution. Av re- solutionsordningen ska det framgå vilka resolutionsverktyg som ska användas och åtgärderna ska finansieras (se vidare PM SRM).

25Tillsynsmyndigheterna har befogenheter att ställa vissa krav på ledningen i en bank att vidta åtgärder om banken t.ex. har en snabbt försämrad kapital- eller likviditetssituation eller snabbt ökande nödlidande lån. Tillsynsmyndigheterna kan också byta ut hela eller delar av bankens ledning eller, om det inte är tillräckligt, utse en tillfällig administratör som kan fatta lednings- beslut.

26Artikel 18.1.a i krishanteringsdirektivet.

27Artikel 18.1.b i krishanteringsdirektivet, villkoret följer av artikel 32.5 i samma direktiv.

189

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

hetens intresse är viktig. Enligt krishanteringsdirektivet ska resolu- tionsbeslut och resolutionsåtgärder anses ligga i allmänhetens intresse om de s.k. resolutionsändamålen28 är uppfyllda. Resolutionsända- målen kan sägas ”sätta ribban” för när resolution är motiverad. För- utom att resolution ska uppfylla resolutionsändamålen, för att vara i allmänhetens intresse, finns ingen närmare reglering av vilka faktorer som ska ligga till grund för bedömningen. Det leder till att bedöm- ningen av allmänintresset kan skilja sig åt från fall till fall framför allt beroende på vilka resolutionsändamål som tillmäts störst betydelse.29

En annan aspekt på bedömningen av om resolution är i allmän- hetens intresse är att om resolutionsmyndigheten finner att resolu- tion inte är i allmänhetens intresse blir det upp till medlemsstaterna att avveckla banken enligt normala insolvensförfaranden.30 Det kan öppna för medlemsstaterna att försöka hitta arrangemang för att undvika konkurs eller likvidation. Sådana lösningar kan involvera statligt stöd i en eller annan form, förutsatt att sådant stöd godkänns av kommissionen. Förutom att skapa en otydlighet mellan resolu- tion och insolvens, kan en hantering av banken på nationell nivå snedvrida konkurrensen eftersom vissa medlemsstater har (eller anser sig ha) tillräckligt fiskalt utrymme att ge statligt stöd. Hante- ring av banken utanför resolution kan i så fall även bidra till att förstärka det skadliga samberoendet mellan stat och banker.31 För- hållandet mellan resolution och nationella insolvensregelverk har uppmärksammats i samband med att Resolutionsnämnden beslutade att resolution inte var i allmänhetens intresse när det gällde två italienska banker.32

28Ändamålen med resolution är: i) säkerställa att s.k. kritiska verksamheter kan upprätthållas, ii) undvika allvarliga effekter för det finansiella systemet, iii) förhindra att offentliga medel används, iv) skydda insättare samt v) skydda kundernas medel och tillgångar. Se även PM SRM.

29Vissa bedömare har uppmärksammat att Resolutionsnämnden ändrat sin syn på om de ita- lienska bankerna Veneto Banca och Banca Popolare di Vizenza var systemviktiga eller inte, vilket påverkat bedömningen om bankerna skulle likvideras eller försättas i resolution. Be- dömningen av om en bank ska försättas i resolution eller inte ska göras i samband med att tillsynsmyndigheten gjort en FOLTF-bedömning. Det kan innebära att förutsättningarna som låg vid handen vid tidigare bedömningar (t.ex. i resolutionsplanen) kan ha ändrats. För- ändringarna bör dock motiveras tydligt för att inte skapa osäkerhet. Se vidare Merler (2018).

30Insolvenslagstiftningen är inte harmoniserad inom EU.

31Se Förklaringsruta Ett skadligt samberoende mellan banker och statsfinanser i avsnitt 2.3.

32Veneto Banca och Banca Popolare di Vicenza. Se Merler (2018).

190

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

Jämförelse av tillämpningen av allmänhetens intresse i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

ISverige är det Finansinspektionen som gör en FOLTF-bedöm- ning. Det är sedan Riksgälden som prövar om resolutionsvillkoren är uppfyllda inklusive om resolution är i allmänhetens intresse. Inom Resolutionsmekanismen ska motsvarande prövning göras av Resolutionsnämnden och det är, i normalfallet, ECB som bedömer om en bank har fallerat eller är nära att göra det.33 Enligt SRM-för- ordningen kan kommissionen invända mot Resolutionsnämndens beslut (se avsnitt 10.3.2). Skälet till det är att krishanteringsdirektivet ska tillämpas enhetligt inom Resolutionsmekanismen. Därutöver skapas förutsättningar för att beslut om – men även genomförandet av

– resolution beaktar relevanta förhållanden och intressen såväl inom bankunionen som helhet som i enskilda medlemsstater. De särskilda formerna för beslutsfattande kring resolution inom Resolutionsmeka- nismen behandlas i avsnitt 6.4.2.

Resolutionsnämnden ska verka för finansiell stabilitet i bank- unionen och värna den inre marknadens integritet. Resolutions- nämndens beslut och bedömningar ska ta hänsyn till effekter på fi- nansiell stabilitet och ett antal andra ekonomiska mål i de deltagande medlemsstaterna, även de som inte har euron som valuta.34 IMF har pekat på att ”den geografiska omfattningen” av Resolutions- nämndens tolkning av allmänhetens intresse är oklar.35

Bedömda konsekvenser

Resolutionsnämnden har hittills tagit ställning till om resolution är i allmänhetens intresse i ett fåtal fall. Det är därför svårt att bedöma hur nämnden kommer att förhålla sig till detta villkor i framtida fall. Eftersom Resolutionsmekanismen förutsätter ett nära samarbete med nationella resolutionsmyndigheter när det gäller resolutionspla- ner, -beslut och -åtgärder, torde det finnas goda förutsättningar att nå samsyn mellan Resolutionsnämnden och Riksgälden kring be- dömningar om villkor för resolution föreligger. Det bör heller inte finnas någon påtaglig risk för en målkonflikt mellan, å ena sidan, fi-

33Resolutionsnämnden kan, om ECB underlåter att göra en FOLTF-bedömning, själva göra en sådan. I Sverige har Riksgälden inte denna möjlighet.

34Artikel 6 i SRM-förordningen.

35IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

191

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

nansiell stabilitet i Sverige och vad som gagnar stabiliteten i bank- unionen eller den inre marknaden, å den andra. Det är än så länge osäkert hur Resolutionsnämnden väger finansiell stabilitet i enskilda medlemsstater mot finansiell stabilitet i bankunionen som helhet. Företrädare för svenska myndigheter kommer dock att vara del- aktiga i att ta fram utkast till beslut i Tillsynsnämnden om en svensk bank ska förklaras ha fallerat eller vara nära att fallera samt delta när beslut som avser resolution av en svensk bankkoncern (eller kon- cernenhet) diskuteras och fattas. Med andra ord innefattar regel- verket för Resolutionsmekanismen vissa mekanismer för att säker- ställa att hänsyn tas till nationella ekonomiska förhållanden.

6.4.2Effektivitet i beslutsfattande i samband med resolution

Förmågan att fatta snabba beslut är ofta av avgörande betydelse för att resolution ska kunna genomföras som planerat men även för att myndigheterna ska kunna hantera de oförutsedda händelser som oundvikligen uppstår. Snabba beslut skapar därtill trovärdighet kring resolutionsordningen och genomförandet av den. En vanlig beskriv- ning av ett idealt resolutionsförfarande är att beslutet om att en bank ska försättas i resolution ska fattas vid affärsdagens slut på en fredag och att banken öppnar igen på måndag morgon.36

Jämförelse av beslutsfattande i samband med resolution i Sverige och inom Resolutionsmekanismen37

Beslutsförfarande vid resolution i Sverige

Finansinspektionen ansvarar för att bedöma om en bank är i fallisse- mang eller sannolikt kommer att fallera. Om inspektionen finner att så är fallet, ska inspektionen omgående underrätta Riksgälden (och andra

36När det gäller större (systemviktiga) banker är det osannolikt – och inte heller nödvändigt – att resolution är genomförd inom ett par dagar. Det viktiga är att beslut om hur resolution ska gå till, t.ex. vilka verktyg som ska användas och hur bankens ledning eventuellt ska förändras, fattas så snabbt som möjligt för att skapa förtroende för banken och därmed säkra de kritiska verksamheterna. Detta ställer höga krav på att beslutsprocessen är anpassad till dessa krav.

37Beslut om resolution av en gränsöverskridande koncern ska följa särskilda förfaranden som bl. a. säkerställer att myndigheter i andra länder som kan beröras av beslutet underrättas i tid. Förberedelser för och genomförande av resolution av gränsöverskridande koncerner be- handlas i avsnitt 6.5.2.

192

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

relevanta myndigheter). Finansinspektionens prövning av fallissemang ska föregås av samråd med Riksgälden och Riksbanken. När en bank är fallerande ska Riksgälden pröva om den bör försättas i resolution. Beslut om resolution fattas av den s.k. resolutionsdelegationen.38 Riksgälden fattar beslut om resolution förutsatt att resolution är nödvändig med hänsyn till allmänintresset och det inte finns alterna- tiva åtgärder (vid sidan av resolution) som skulle kunna avhjälpa eller förhindra att banken fallerar.39 Prövningen av alternativa åtgärder ska föregås av samråd med Riksbanken och Finansinspektionen.40

Beslutsförfarande vid resolution inom Resolutionsmekanismen

ECB ska omedelbart lämna sin FOLTF-bedömning till kommis- sionen och Resolutionsnämnden. Om förutsättningarna för resolu- tion är uppfyllda ska Resolutionsnämnden (i dess verkställande ses- sion) sedan fatta beslut om att anta resolutionsordningen. Inom Resolutionsmekanismen finns ett särskilt förfarande för godkän- nande av den resolutionsordning som Resolutionsnämnden antagit. Förfarandet är utformad med hänsyn till två förhållanden. För det första att beslut om hur resolution ska genomföras måste fattas skyndsamt, helst inom 48 timmar. För det andra, eftersom resolu- tionsbeslut både innefattar en bedömning av om resolution är i all- mänhetens intresse och potentiellt kan innebära att Resolutions- fonden behöver tas i anspråk, måste beslut fattas av en EU-institu- tion.41 I detta fall kan kommissionen invända mot och ändra i reso- lutionsordningen. Om resolutionsordningen förutsätter att medel ska tas från Resolutionsfonden, har Ekofin-rådet möjlighet att god- känna eller förkasta resolutionsordningen. Förfarandet för att god- känna resolutionsordningen beskrivs mer utförligt i PM SRM.

SRM-förordningen innehåller inga bestämmelser för hur snabbt Resolutionsnämndens verkställande session ska sammankallas för

38Se avsnitt 4.3.5.

39I april 2018 fattade Riksgälden beslut om att inte försätta Remium AB i resolution. Beslutet var det första sedan det nya resolutionsregelverket trädde i kraft i Sverige. Riksgälden (2018,

17april) Beslut i ärende om resolution Dnr RGR 2018/34.

40Den exakta tidpunkten för beslutet om resolution kan variera. Om det är möjligt kommer beslutet fattas i anslutning till en helg då de finansiella marknaderna är stängda. Riksgälden kommer att kommunicera de åtgärder som vidtagits, dvs. att banken är försatt i resolution och står under Riksgäldens kontroll, vilken resolutionsåtgärd som är vidtagen samt att styrelse och verkställande direktör är utbytta.

41Se avsnitt 10.2.6.

193

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

att fatta beslut om resolutionsordningen. Det torde gå förhållande- vis snabbt med tanke på att den i allt väsentligt utgörs av företrädare för Resolutionsnämnden. Däremot kan det ta längre tid att samman- kalla Resolutionsnämnden i den konstellation (plenarsessionen) som fattar beslut om användning av Resolutionsfonden (över 5 miljarder euro) eftersom företrädare för samtliga nationella reso- lutionsmyndigheter ska delta.

Bedömda konsekvenser

Det är svårt att bedöma hur effektivt Resolutionsmekanismens förfa- rande för att godkänna en resolutionsordning (inom 48 timmar) är. Förfarandet har inte testats i någon större omfattning och än mindre i en större kris. Resolution av den spanska banken Banco Popular, när regelverket testades för första gången, gick förhållandevis smidigt och kunde klaras av inom 24 timmar. Förutsättningarna för ett snabbt för- farande var emellertid osedvanligt goda eftersom det fanns en villig kö- pare redan från början. Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där kommissionen och Resolutionsnämnden kommer till olika slutsatser, t.ex. om resolution är i allmänhetens intresse. Det kan heller inte uteslutas att det finns olika intressen i Ekofin-rådet när det gäller hur resolution ska genomföras och finansieras. I den utsträck- ning beslutsförfarandet inte följs så som det är tänkt, kan resolutions- beslutet (och därmed också genomförandet) dra ut på tiden, vilket i sin tur kan vara problematiskt om det råder instabilitet på de finansiella marknaderna. Det bör påpekas att resolution är tidskritisk oavsett vil- ken resolutionsmyndighet som ska fatta beslut eller som berörs på annat sätt.

6.4.3Val av resolutionsverktyg

En slutsats av tidigare bankkriser är att effektiv krishantering kräver tillgång till en bred uppsättning resolutionsverktyg som kan använ- das flexibelt.42 Krishanteringsdirektivet ger resolutionsmyndighet- erna möjlighet att tillämpa ett antal resolutionsverktyg. De fyra,

42SOU 2013:6; Dell’Ariccia m.fl. (2018) Trade-offs in Bank Resolution och IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

194

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

huvudsakliga verktygen beskrivs i Figur 6.1.43 Resolutionsverktygen får användas vart och ett för sig eller i kombination. Försäljnings- verktyget och Broinstitutsverktyget handlar i båda fallen om att till- gångar överlåts till en annan köpare. Ett broinstitut upprättas av resolutionsmyndigheten och är vanligen en del i en längre rekon- struktionsprocess. Skuldnedskrivningsverktyget ska, om möjligt, tillämpas i resolution. Skuldnedskrivningsverktyget är nära kopplat till krav på att bankerna ska hålla en viss mängd nedskrivningsbara skulder, s.k. MREL-krav (se vidare avsnitt 7.5). Avskiljandeverk- tyget får endast användas tillsammans med ett annat verktyg. Av- skiljandeverktyget kan ses som ett särskilt konkursförfarande för banker som underlättar att tillgångar säljs eller avvecklas under en längre tid för att undvika kraftiga prisfall på tillgångarna eller nega- tiva konsekvenser för andra banker.44

FörsäljningsverktygetBroinstitutverktyget

Möjliggör försäljning av delar av eller hela bankens affärer

Delar av, eller hela, banken förflyttas till ett tillfälligt

broinstitut som är helt, eller delvis, offentligt ägt.

	Resolutions-
	verktyg
Tillgångar eller skulder flyttas	Skulder skrivs ned eller
över till ett tillgångsförvaltnings-	konverteras, vilket lägger
bolag som är helt, eller delvis,	bördan på fordringsägarna
offentligt ägt.	snarare än på skattebetalarna.

Verktyget avskiljande av

tillgångarSkuldnedskrivningsverktyget

43En utförligare beskrivning av dessa verktyg finns i PM SRM.

44Avskiljandeverktyget innebär att bankens kvarvarande tillgångar överförs till ett s.k. till- gångsförvaltningsbolag. Avskiljandeverktyget är därmed det verktyg som kommer närmast vad som ibland brukar nämnas ”bad bank”.

195

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

Krishanteringsdirektivet medger att medlemsstaterna, som ett femte resolutionsverktyg, inför de s.k. statliga stabiliseringsverktygen. De statliga stabiliseringsverktygen innebär, i korthet, att resolutions- myndigheten får mandat att, med regeringens godkännande och un- der extraordinära omständigheter, bidra med offentliga medel (andra än de som ingår i resolutionsfonden45) för att genom förvärv av ka- pitalinstrument helt eller delvis förstatliga en bank som är i resolu- tion.46 Förutsättningar för att detta ska kunna aktualiseras är att skuldnedskrivning till belopp motsvarande minst 8 procent av bank- ens balansomslutning har genomförts, att en systemkris föreligger samt statsstödsrättsligt godkännande.

Jämförelse av tillämpning av resolutionsverktyg i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

Det finns inga avgörande skillnader när det gäller vilka resolutions- verktyg Riksgälden respektive Resolutionsnämnden prioriterar; skuldnedskrivning, möjligen i kombination med försäljning av till- gångar, ska vara det huvudsakliga verktyget. De olika vägar som, på ett övergripande plan, står till buds för att hantera fallerande banker i Sverige respektive inom Resolutionsmekanismen framgår av Tabell 6.1.

En särskild omständighet när det gäller tillämpningen av resolu- tionsverktyg inom Resolutionsmekanismen är att Resolutions- nämnden måste tillämpa nationell rätt. I många fall är resolution kopplad till nationell lagstiftning på andra områden. Det rör sig främst om insolvenslagstiftning47, bolagslagstiftning och redovis- ningslagstiftning. Eftersom krishanteringsdirektivet, så som det genomförts i nationell rätt, ska tillämpas med beaktande av övrig lagstiftning kan det försvåra eller i vart fall försena genomförandet av resolution. Resolutionsnämnden bedriver ett arbete tillsammans med de nationella resolutionsmyndigheterna för att i möjligaste mån identifiera möjliga krockar mellan resolutionsregelverket och andra lagstiftningsområden i de deltagande medlemsstaterna.

45Resolutionsreserven i Sveriges fall.

46En utförligare beskrivning av de statliga stabiliseringsverktygen finns i PM SRM.

47Exempelvis måste Resolutionsnämnden tillämpa nationella principer för bedömningar om innehavare av skuldinstrument skulle komma bättre ut vid konkurs eller likvidation jämfört med vid resolution. (NCWO-bedömning).

196

SOU 2019:52	Förutsättningar för effektiv resolution

Resolutionsnämnden kan inte tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen

Sverige har tillsammans med nio deltagande medlemsstater valt att införa de s.k. statliga stabiliseringsverktygen.48 Resolutionsnämnden kan inte tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen, dels eftersom det förutsätts vara regeringen eller ett departement (inte resolu- tionsmyndigheten) som fattar beslut om att använda verktygen, dels eftersom Resolutionsfonden inte får användas för att täcka de kost- nader som kan uppstå i samband med att ett sådant verktyg til-

48Belgien, Estland, Grekland, Lettland, Malta, Portugal, Slovenien, Slovakien och Österrike. Se IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

197

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

lämpas. Resolutionsnämnden kan heller aldrig tvinga en deltagande medlemsstat att tillskjuta offentliga medel för att genomföra ett re- solutionsförfarande.49 IMF har påtalat att Resolutionsnämnden bör ha tillgång till samtliga verktyg som krishanteringsdirektivet erbju- der.50 Framför allt anser IMF att Resolutionsnämnden bör ha till- gång till de statliga stabiliseringsverktygen. IMF motiverar detta med att finanskriser är oförutsägbara och därför kräver att resolu- tionsverktygen anpassas därefter. Det är dock oklart hur detta ska ske i praktiken givet de restriktioner som nämns ovan.

Det bör understrykas att dessa verktyg ska ses som en sista åtgärd i en mycket exceptionell kris. Utgångspunkten är att därför att de, i princip, inte ska användas.

Bedömda konsekvenser

Det råder en oklarhet om och i så fall hur en deltagande medlems- stat kan tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen inom Resolu- tionsmekanismen. Det finns därför skäl att, vid ett eventuellt svenskt deltagande, klargöra förutsättningarna för att kunna an- vända dessa verktyg. Det bör påpekas att ett deltagande inte förut- sätter att de statliga stabiliseringsverktygen tas bort i nationell rätt (dvs. i resolutionslagen i Sveriges fall).

6.5Resolution av gränsöverskridande bankkoncerner

Ett motiv för att inrätta Resolutionsmekanismen är att underlätta resolution av gränsöverskridande bankkoncerner,51 vilket visade sig vara ett betydande problem under finanskrisen. En bättre hantering av resolution av sådana koncerner kan dessutom motverka incita-

49Artikel 6.8 i SRM-förordningen.

50IMF (2018) Euro Area Policies: Financial System Stability Assessment.

51Med bankkoncern avses moderbank samt minst en dotterbank.

198

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

ment till nationell inlåsning av kapital och likviditet.52 Genom att ett organ ansvarar för planering för och beslut om resolution för gräns- överskridande bankkoncerner skapas, åtminstone i teorin, goda förutsättningar för att koncernens samlade kritiska verksamheter bevaras och att negativa effekter på finansiell stabilitet i de berörda medlemsstaterna minimeras.53 Samtidigt involverar resolution inom Resolutionsmekanismen – från förberedelser till genomförande – ett stort antal aktörer på såväl nationell nivå som på EU-nivå. Resolu- tionsmekanismen eliminerar således inte behovet av koordinering utan innebär snarare att den integreras i en ny struktur.

Eftersom de tre största svenska bankkoncernerna har betydande verksamhet i andra länder, framför allt i Norden och Baltikum, är skillnader i hur de delar av krishanteringsdirektivet som rör resolu- tion av gränsöverskridande bankkoncerner tillämpas inom Resolu- tionsmekanismen jämfört med i Sverige av stor betydelse. Detta avsnitt jämför förhållandena i Sverige och inom Resolutionsmeka- nismen när det gäller arbetet inom s.k. resolutionskollegier som finns för gränsöverskridande bankkoncerner (6.5.1) respektive be- slutsförfaranden vid resolution av gränsöverskridande bank- koncerner (6.5.2).

6.5.1Resolutionskollegier

Enligt krishanteringsdirektivet ska ett resolutionskollegium inrättas för gränsöverskridande bankkoncerner.54 Kollegierna fungerar i första hand som forum för att främja diskussion och underlätta be- slutsfattandet kring resolution. Beslut inom ramen för ett resolu- tionsförfarande fattas av den nationella resolutionsmyndigheten i den medlemsstat där moderbanken har sitt säte (huvudkontor) respektive resolutionsmyndigheterna i medlemsstater där dotter- banker är belägna. Resolutionskollegiets medlemmar ska däremot

52Skäl 9 och 10 i SRM-förordningen.

53Större (systemviktiga) bankkoncerner väljer att organisera sin verksamhet i affärsområden och funktioner, snarare än efter legala och nationella gränser. Det gör att det är svårare att rädda koncernens överlevnad genom att låta en dotterbank fallera. För att säkra finansiell sta- bilitet även i bankkoncernens hemland, blir det därför allt viktigare att se till vad som är bäst för hela koncernen. Se Ingves (2007, 21 augusti). Regulatory challenges of cross-border bank- ing: Possible ways forward, tal i Sydney.

54Artikel 88 i krishanteringsdirektivet.

199

Förutsättningar för effektiv resolution

SOU 2019:52

snabbt som möjligt. Den samordnande resolutionsmyndigheten har en särställning i kollegierna. Den utarbetar procedurer för arbetet i kollegiet, sammankallar och leder mötena och samordnar med övriga medlemmar. Det är också den samordnande resolutionsmyndig- heten som fattar beslutet om koncernresolutionsplanen men som alla parter har möjlighet att påverka. De nationella resolutions- myndigheterna i de medlemsstater där bankkoncernen har verksam- het har möjlighet att invända mot olika beslut. Krishanteringsdirek- tivet innehåller procedurregler för hur oenighet ska hanteras. Dessa regler inbegriper att Eba kan medla mellan resolutionsmyndig- heterna.

Jämförelse av arbetet i resolutionskollegier i Sverige och inom Resolutionsmekanismen

I dag finns, för Sveriges del, resolutionskollegier för Handelsbanken, SEB och Swedbank. Dessa kollegier leds av Riksgälden i egenskap av samordnande resolutionsmyndighet. I kollegierna för SEB och Swedbank, som har dotterbolag inom bankunionen, är Resolutions- nämnden och ECB de svenska myndigheternas motparter. Resolu- tionsnämnden är samordnande resolutionsmyndighet för Nordea- koncernen och ECB är medlem i egenskap av samordnande tillsyns- myndighet. Riksgälden, Finansinspektionen och Finansdeparte- mentet är medlemmar i resolutionskollegiet för Nordea medan Riks- banken är observatör.57 SRM-förordningen föreskriver att Resolu- tionsnämnden och ECB ska ingå ett samförståndsavtal med de nationella resolutionsmyndigheterna i medlemsstater som står utan- för bankunionen.58 Riksgälden är även medlem av kollegiet för Danske bank, som har en betydande filial och en dotterbank i Sverige.

I syfte att effektivisera arbetet inom resolutionskollegierna för de svenska bankkoncernerna, har Riksgälden infört ett inre kollegium (eng. core college). Det inre kollegiet består av Riksgälden (i egen- skap av samordnande resolutionsmyndighet), Finansinspektionen och Resolutionsnämnden. Resolutionsmyndigheterna i de länder där

57Nordeas resolutionskollegium består, utöver bankunionsorganen och de svenska myndig- heterna, av representanter från Danmark, Finland, Norge, Luxemburg, bankunionens centrala myndigheter och Eba.

58Artikel 32.2.

202

SOU 2019:52

Förutsättningar för effektiv resolution

koncernen har dotterbolag eller en betydande filial deltar som ob- servatörer. Inom Resolutionsmekanismen utförs en stor del av arbe- tet inom resolutionskollegierna av de nationella resolutionsmyndig- heterna inom ramen för de interna resolutionsgrupperna. Resolu- tionsgrupperna ansvarar för att ta fram resolutionsplaner och förbe- reda resolutionsordningen, även för bankkoncerner.

Bedömda konsekvenser

För banker med gränsöverskridande bankverksamhet enbart inom bankunionen upprättas inga resolutionskollegier. Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Resolutionsnämnden vara den sam- ordnande resolutionsmyndigheten i kollegier för svenska bankkon- cerner som har verksamhet utanför bankunionen men inom EU (t.ex. i Danmark). Med andra ord skulle Riksgäldens möjligheter att direkt påverka beslut och bedömningar rörande hur svenska bank- koncerner med gränsöverskridande verksamhet utanför bankunionen ska hanteras i resolution minska om inga kollegier inrättas. Samtidigt skulle personal från Riksgälden ingå i de interna resolutionsgrupperna och därmed ha god insyn i resolutionsarbetet avseende de svenska bankkoncernerna. En ytterligare konsekvens av ett deltagande är att möjligheterna för Riksgälden att använda sig av bindande medling genom Eba, vid eventuell oenighet med Resolutionsnämnden rörande en svensk bankkoncern, bortfaller.59

6.5.2Beslut om resolutionsordning för gränsöverskridande banker

Resolutionsmyndigheterna fattar egna beslut om att inleda ett reso- lutionsförfarande och vilka åtgärder som bör vidtas.60 I vissa fall kan beslut om resolution av en enhet inom en gränsöverskridande bank- koncern leda till att andra koncernenheter, som faller under andra medlemsstaters resolutionsmyndigheter, också uppfyller förutsätt-

59Bindande medling kan ske vid oenighet mellan två (eller flera) behöriga myndigheter. Efter- som Resolutionsnämnden är behörig myndighet för gränsöverskridande koncerner (inklusive dotterbanker) inom bankunionen, kan inte Riksgälden vara behörig myndighet för samma koncern.

60Beslut om resolution fattas för enheter och inte en hel koncern. Likaså vidtas resolutions- åtgärder mot en enhet och inte en koncern.

203

		gränsöverskridande banker ...................................	203
6.6	Resurser	.................................................................................	207
7	Krav för kapitaltäckning, likviditet och krishantering ...		209
7.1	Inledning ...............................................................................		209
7.2	Kapitalkrav ............................................................................		210
	7.2.1	Jämförelse av kapitalkrav i Sverige och inom
		Tillsynsmekanismen ..............................................	213
	7.2.2	Bedömda konsekvenser.........................................	216
7.3	Likviditetskrav ......................................................................		217
	7.3.1	Bedömda konsekvenser.........................................	220
7.4	Makrotillsynskrav .................................................................		220
	7.4.1	Ansvar för beslut om makrotillsynsåtgärder .......	222
	7.4.2	Bedömda konsekvenser.........................................	227
7.5	Minimikrav på nedskrivningsbara skulder...........................		228
	7.5.1	Bedömda konsekvenser.........................................	231
8	Finansiella skyddsnät...............................................		233
8.1	Inledning ...............................................................................		233
8.2	Finansiering vid resolution...................................................		235
	8.2.1	Resolutionsfondens användningsområde ............	235
	8.2.2	Finansiering av Resolutionsfonden ......................	239
	8.2.3	Resolutionsfondens uppbyggnad och målnivå ....	240

		och i Resolutionsmekanismen ..............................	245
	8.2.6	Bedömda konsekvenser.........................................	250
8.3	Likviditetsstödjande åtgärder...............................................		253
	8.3.1	Likviditetsstöd utanför resolution .......................	254
	8.3.2	Likviditetsstöd till en bank i resolution ...............	258
	8.3.3	Bedömda konsekvenser.........................................	261
8.4	Ett gemensamt insättningsgarantisystem............................		262

		funktionssätt .........................................................	270
9	Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen
	och Sverige som finansiellt centrum ..........................		273
9.1	Inledning ...............................................................................		273
9.2	Svenska bankers finansieringskostnader .............................		274
	9.2.1	Kostnader för tillsyn .............................................	274
	9.2.2	Kapitalkrav, likviditetskrav och MREL-krav.......	276
	9.2.3	Avgifter..................................................................	277

	finansieringskostnader ..........................................	281
9.3 Effekter på kreditgivning till företag och hushåll...............		283
9.3.1	Effekter av tillsynens utformning ........................	284
9.3.2	Effekter av regulatoriska krav ..............................	285

bankstruktur .........................................................................		286
9.4.1	Effekter på bankernas affärsmodeller ..................	287

Förkortningar.....................................................................		13
Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		47
1	Utredningsuppdraget och dess genomförande...............	79
1.1	Utredningsuppdraget..............................................................	80

	uppdraget.................................................................................		81
1.3	Utredningens genomförande .................................................		83
1.4	Betänkandets disposition........................................................		83
2	Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion ...........		85
2.1	Inledning .................................................................................		85
2.2	Europeiskt tillsynssamarbete före bankunionen...................		86
	2.2.1	Strävandena mot en valutaunion väckte frågor
		om gemensam tillsyn...............................................	87

	krishantering efter finanskrisen..............................	88
2.3 Eurokrisen och inrättandet av bankunionen .........................		91
2.3.1	Obalanser efter eurons införande...........................	91

	bankunionen 2012 ...................................................	97
2.3.3	ECB hade en central roll i krishanteringen............	99

	marknaden .............................................................	103
2.5 Bankunionen och det finansiella trilemmat ........................		104
2.5.1	Det finansiella trilemmat ......................................	105

		trilemmat ...............................................................	106
3	Bankunionens institutionella ram och nära samarbete . 109
3.1	Inledning ...............................................................................		109
3.2	Det gemensamma regelverket för bankverksamhet i EU ..		111
	3.2.1	Kapitaltäckningsregelverket .................................	112
	3.2.2	Krishanteringsregelverket.....................................	112
	3.2.3	Insättningsgarantidirektivet .................................	113
	3.2.4	Det europeiska systemet för finansiell tillsyn .....	113
3.3	Den gemensamma tillsynsmekanismen ..............................		114

SOU 2019:52		Innehåll
4	Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande...................	131
4.1	Inledning ...............................................................................	131

	bankunionen ..........................................................	134
4.2.3	Sammanfattande bedömning ................................	135
4.3 Ansvarsutkrävande................................................................		136

		i EU och i Sverige ..................................................	142
	4.3.7	Bedömda konsekvenser.........................................	143
4.4	Rättslig prövning...................................................................		144
	4.4.1	Rättslig prövning i tillsynsärenden.......................	145
	4.4.2	Rättslig prövning i resolutionsärenden ................	148
	4.4.3	Bedömda konsekvenser.........................................	148
4.5	Institutionellt och operativt oberoende ..............................		149

	tillsynsobjekt..........................................................	151
4.5.3	Bedömda konsekvenser.........................................	153
4.6 Insyn	......................................................................................	153
4.6.1	Bedömda konsekvenser.........................................	154

		kapitalmarknader och riskdelning ........................	298
9.5	Bankunionen och Sverige som finansiellt centrum ............		299
	9.5.1	Sverige som finansiellt centrum ...........................	299
	9.5.2	Bankunionens dragningskraft på finansiell
		verksamhet.............................................................	300
10	Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor......		303
10.1	Inledning ...............................................................................		303
10.2	Nyckelbegrepp......................................................................		304

SOU 2019:52		Innehåll
10.2.1	Formellt inflytande................................................	304
10.2.2	Informellt inflytande .............................................	305

	diskrimineringsprincipen ......................................	306
10.2.4	Lika villkor .............................................................	307
10.2.5	Likvärdiga villkor...................................................	307
10.2.6	Olika beslutsorgan.................................................	308
10.3 Deltagande i bankunionen på likvärdiga villkor..................		309
10.3.1	Tillsynsmekanismen ..............................................	309
10.3.2	Resolutionsmekanismen .......................................	316
10.4 Formellt inflytande i lagstiftning och när bankunionens
framtid behandlas..................................................................		319
10.4.1	Eurogruppen ..........................................................	319
10.4.2 Europeiska rådet, Ekofin och eurotoppmötet.....		321

		ESM ........................................................................	322
	10.4.4	Eba ..........................................................................	323
10.5	Sammanfattande bedömning ................................................		323
11	Internationellt samarbete .........................................		329
11.1	Inledning ...............................................................................		329
11.2	EU:s ekonomisk-politiska samarbete ..................................		331
	11.2.1 EU:s krisrespons och reformarbete .....................		332
	11.2.2 Genomförda åtgärder och förslag under
		diskussion...............................................................	335
	11.2.3	Framtida ekonomisk-politiskt samarbete ............	337
	11.2.4 EMU-fördjupningen och Sveriges inflytande......		339

att delta i bankunionen..........................................	340
11.3 Internationella samarbeten på bankområdet .......................	342

	om tillsyn och krishantering .................................	343
11.3.2	Baselkommittén och Financial Stability Board....	346
11.3.3	Internationella valutafonden.................................	348
11.4 Sammanfattande bedömning ................................................		348

Innehåll	SOU 2019:52
12	Sveriges finansiella åtagande och effekter på statens
	finanser ..................................................................	351
12.1	Inledning ...............................................................................	351
12.2	Statens finansiella åtagande för banker i kris har
	troligen minskat....................................................................	353
12.3	Risker i banksystemen inom bankunionen .........................	355
	12.3.1 Risker och riskreduktion inom bankunionen .....	355
	12.3.2 Fortsatt riskreduktion nödvändig ........................	360

för Sverige..............................................................	364
12.5 Direkta effekter för statens finanser ...................................	366
12.5.1 Överföring till Resolutionsfonden ......................	366

	avgift ......................................................................	370
12.6 Svensk tillgång till och medverkan i finansiella
stödmekanismer....................................................................		371
13 Särskilda överväganden ............................................		375
Referenser.......................................................................		385
Bilaga
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:123.........................................	397
Bilaga 2	SSM-förordningen........................................................	401
Bilaga 3	SRM-förordningen .......................................................	429