sou 2019 5

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Illustration: Agneta Frisk

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24896-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 24 maj 2017 att låta en särskild utredare utreda arbetstagares möjlighet till utveckling och omställning under arbetslivet, samtidigt som andra får möjlighet till arbetslivserfaren- het, genom ett alterneringsår. Utredaren skulle också utreda arbets- tidsbanker, arbetstid som faktor för attraktiv arbetsmiljö, arbets- tagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av sysselsättningsgraden vid arbetsbrist, skydd i anställningen för intermittent anställda samt om arbetstagare bör få rätt till en sysselsättningsgrad som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Utredaren skulle även utreda deltid som möjlighet och kartlägga kostnader för stressrelaterad sjukfrånvaro.

Uppdraget om ett alterneringsår, arbetstidsbanker, attraktiva arbetsmiljöer, kartläggning av kostnader för stressrelaterad sjukfrån- varo samt deltid som möjlighet skulle redovisas senast den 30 mars 2018. Senast den 31 januari 2019 ska utredaren redovisa återstående delar av uppdraget.

Den 1 juni 2017 förordnades Anders Wallner som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen har sedan den 4 september 2017 tjänstgjort kansliråd Karin Sandkull (Arbetsmarknadsdepartementet) och departementssekreterare Susanna von Sydow (Finansdeparte- mentet). Som experter i utredningen har sedan den 4 september 2017 tjänstgjort departementssekreterare Fanny Ericsson Hållén (Utbild- ningsdepartementet, chefsjurist Per Ewaldsson (Medlingsinstitutet), kansliråd Lenita Freidenvall (Socialdepartementet), kansliråd Elisabeth Kristensson (Näringsdepartementet), medicine doktor Ulrich Stoetzer (Arbetsmiljöverket) och ämnesråd Leif Westerlind (Socialdeparte- mentet). Den 23 april 2018 entledigades Fanny Ericsson Hållén från

sitt uppdrag som sakkunnig i utredningen. Den 14 maj 2018 ent- ledigades Lenita Freidenvall från sitt uppdrag som sakkunnig i utred- ningen. Samma dag förordnades kansliråd Elisabeth White (Social- departementet) som sakkunnig i utredningen.

Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Referensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivar- alliansen och KFO, Arbetsgivarverket, Företagarna, Ledarna, LO, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting samt TCO.

Den 1 juli 2017 anställdes departementssekreterare Anna Fransson som sekreterare i utredningen. Den 4 september 2017 anställdes jurist Sofie Malmkvist som sekreterare i utredningen (föräldraledig från den 27 augusti 2018, på deltid under december 2018 och januari 2019). Under perioden 22 september till 21 november 2017 var Kerstin Blomkvist anställd som sekreterare i utredningen. Den 1 september 2018 anställdes hovrättsassessorn Susanne Stenberg som sekreterare i utredningen.

Anna Fransson har varit huvudansvarig för arbetet med slut- betänkandet. Utredningen har antagit namnet Utredningen för håll- bart arbetsliv över tid.

I mars 2018 överlämnade utredningen delbetänkandet Tid för ut- veckling (SOU 2018:24). Utredningen får härmed överlämna slut- betänkandet Tid för trygghet (SOU 2019:5).

Stockholm i januari 2019

Anders Wallner

/Anna Fransson

Sofie Malmkvist

Susanne Stenberg

Innehåll

SOU 2019:5

11.5 Omfattningen av nolltimmarsavtal på svensk
arbetsmarknad.......................................................................	326

11.5.1Kartläggningen som gjorts i samarbete

		med arbetsmarknadens parter ..............................	326
	11.5.2	Tillsvidareanställda utan överenskommen
		arbetstid .................................................................	327
11.6	Utredningens iakttagelser ....................................................		330
12	Förslag för ett mer hållbart arbetsliv...........................		331
12.1	Uppdragen ............................................................................		331
	12.1.1 Skydd i anställningen för intermittent
		anställda .................................................................	331
	12.1.2 Rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar
		faktisk arbetstid.....................................................	332
12.2	Förslag om ökat skydd i anställningen för personer
	med intermittenta anställningar...........................................		333
	12.2.1 Nuvarande regler för intermittenta
		anställningar...........................................................	334
	12.2.2	Att arbeta intermittent .........................................	340
	12.2.3	Intresseavvägning ..................................................	343
	12.2.4 Förslag om att tid mellan anställningar
		ska räknas som anställningstid .............................	348
	12.2.5 Förslag om när separata anställningar ska
		räknas som sammanhängande anställningstid .....	349
	12.2.6 Förslag om vilka situationer som ska ingå...........		353
	12.2.7 Förslag om information till arbetstagare .............		356
	12.2.8 Förslag att regeln görs
		kollektivavtalsdispositiv........................................	357
	12.2.9 Andra alternativ som utredningen
		har övervägt ...........................................................	357
12.3	Arbetstagares rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar
	den faktiska arbetstiden .......................................................		362
	12.3.1 Den norska regeln i korthet .................................		362

12.3.2Dagens möjligheter till högre arbetstidsmått

i Sverige..................................................................

363

Sammanfattning

Utredningen för hållbart arbetsliv över tid (A 2017:02) lämnar i detta slutbetänkande överväganden och förslag på frågor om arbets- tagares skydd mot förändrade anställningsvillkor i samband med omreglering av sysselsättningsgraden (arbetstidsmåttet) vid arbets- brist, skydd i anställningen för intermittent anställda samt om arbets- tagare bör få rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Vi lämnade i mars 2018 ett delbetänkande (SOU 2018:24) som redovisade övriga delar i utred- ningens uppdrag. Det innebär att utredningen med detta slutbetänk- ande har redovisat samtliga delar av uppdraget.

Syftet med utredningen är enligt uppdraget (se bilaga 1) att regeringen vill skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. Regeringen vill också stärka skyddet för arbetstagare, skapa ett tydligare regelverk och öka möjligheten för ett flexibelt arbetsliv.

Utredningens förslag och överväganden har analyserats för att inte hindra arbetsmarknadens parter från att bygga vidare på de kollektiv- avtalslösningar som redan finns och även i övrigt respektera den svenska arbetsmarknadsmodellen. Detta gäller särskilt de principer för den svenska arbetsmarknadsmodellen som utredningen tagit fram i samråd med arbetsmarknadens parter: frihet för arbetsmarknadens parter att skapa avtal utan statlig inblandning, arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet samt betydelsen av en hög anslutningsgrad, både bland arbetsgivare och arbetstagare.

Sammanfattning

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Att ha en anställning är i grunden hälsofrämjande. Det positiva sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbetsvillkor och en god arbetsmiljö. Den delen av utredningens upp- drag som rör omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist hänger i första hand samman med den osäkerhet som följer av neddragningar och omstruktureringar på arbetsplatsen medan de två andra uppdragen handlar om den osäkerhet som följer av (korta) tidsbegränsade anställ- ningar.

Dessa företeelser är exempel på osäkerhet i anställningen som kan innebära små möjligheter att påverka när och hur arbetet ska utföras och osäkerhet kring vilken lön man kommer att få. Det leder i sig till ökad otrygghet, stress i arbetslivet och försämrad hälsa. Osäkra anställningar kan dessutom sätta arbetstagare i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Det kan leda till oro inför framtiden, en sorts stress som kan vara särskilt svår att hantera. Särskilt om osäkerhetssituationen är långdragen eller upprepas.

Arbetsmiljön är tydligt ojämställd; inom kvinnodominerade sek- torer är förutsättningarna för arbetet och arbetsmiljön sämre. Risk- erna för ohälsa är därmed större liksom risken att lämna anställningen till följd av ohälsa eller missnöje med förutsättningarna i arbetet.

Studier av unga med osäkra anställningar visar på högre risk för både skador i arbetet och för psykisk ohälsa jämfört med dem med tillsvidareanställning. Unga kvinnor och tidsbegränsat anställda löper större risk att bli utsatta för sexuella trakasserier i jämförelse med andra.

Det är med den bakgrunden som utredningen tittat på de fråge- ställningar som regeringen gett oss i uppdrag.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

Arbetsgivarens arbetsledningsrätt innebär att arbetsgivaren har möj- lighet att utforma den organisation hen föredrar, inklusive vilka arbetstidsmått olika anställningar bör ha, så länge det håller sig inom de ramar som ges av annan lagstiftning. Om arbetsbrist uppstår på en arbetsplats har arbetsgivaren möjlighet att omorganisera arbetsplatsen

SOU 2019:5

Sammanfattning

och/eller säga upp personal, i enlighet med lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS). Utgångspunkten i LAS är att uppsägningar i en arbetsbristsituation hanteras enligt turordningsreglerna, som i normal- fallet ger ett skydd till de arbetstagare inom turordningskretsen som har längst anställningstid. Detta skapar objektiva kriterier kring vem som blir uppsagd. Arbetsgivare är dock alltid skyldiga att undersöka om det går att erbjuda en omplacering av arbetstagare, i syfte att und- vika uppsägning.

Frågan om omreglering till sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, så kallad ”hyvling”, har under de senaste åren varit föremål för diskus- sion och debatt. Utgångspunkten för debatten har varit att rättstill- lämpningen slagit fast att arbetsgivare inte behöver utgå från turord- ning mellan arbetstagare när de föreslår ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist. Om den arbetstagare som blir erbjuden ett lägre arbetstidsmått tackar nej har arbetsgivaren saklig grund för uppsägning, så länge som erbjudandet är att anse som skäligt. Det innebär att den person som arbetsgivaren riktar erbjudandet till kan bli uppsagd, utan att turordningsreglerna har använts. Den arbetstagare som tackar ja till ett omplaceringserbju- dande med lägre arbetstidsmått är (vanligtvis) inte berättigad till någon omställningstid. Efter 2016 har dock ett antal kollektivavtal tecknats om omställningstid motsvarande uppsägningstid och upp- sägningslön, däremot förekommer ej (såvitt utredningen erfar) något avtal om att turordning ska användas i situationen.

Enligt utredningens kartläggning förekommer omreglering av arbetstidsmått regelbundet men det tillämpas inte i större skala på arbetsmarknaden. Det är dock oklart hur stor omfattningen skulle bli i lågkonjunktur, efter att rättstillämpningen blivit allmänt känd i och med domen AD 2016 nr 69.

Arbetsmarknadens parter ger en samstämmig bild av att skälen för omreglering i huvudsak är (1) att i ett ekonomiskt olönsamt läge försöka skapa lönsamhet genom att sänka arbetstidsmåtten och där- med lönekostnaderna och/eller (2) att det finns behov av en omorga- nisering på grund av att arbetet behöver utföras på kortare tid.

Arbetsgivarsidan betonar verksamhetsbehovet, att det kan vara en överlevnadsfråga att kunna minska kostnaderna och samtidigt kunna behålla viktig kompetens i företaget. Det beskrivs som att detta bara sker i nödfall och att det finns stor förståelse för att anställdas privat- ekonomi drabbas, men att det ändå är bättre att ha ett deltidsarbete

Sammanfattning

SOU 2019:5

än inget arbete alls. Arbetsgivarsidan lyfter också fram att omplace- ringsskyldigheten är tvingande och att det är av största vikt att om- placering ska kunna göras utan att styras av turordningsreglerna.

Arbetstagarsidan lyfter framför allt fram att arbetstagaren i prakt- iken är pressad att säga ja och därmed acceptera ett lägre arbetstids- mått och lägre lön eftersom konsekvenserna annars kan bli så stora. Det anses också problematiskt att arbetsgivarna fritt kan välja vem som får ett omplaceringserbjudande, då det kan leda till tysta arbets- platser, att arbetstagarna inte längre vågar hävda sina rättigheter.

Utredningen vill också lyfta fram att det finns en tydlig jämställd- hetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekom- mer. Dessa branscher är också i stor utsträckning kvinnodominerade. I praktiken innebär det att LAS i olika arbetsbristsituationer i nuläget kan ge olika utfall beroende på om det är mans- eller kvinnodomi- nerade arbetsplatser. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att omreglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbetsmarknaden har lyfts återkommande till utredningen. Samma lag kan alltså ge väldigt olika utfall för kvinnodominerade och mans- dominerade branscher.

Utredningen anser att det är särskilt problematiskt att arbets- givaren kan välja ut vem som får ett omplaceringserbjudande med ett lägre arbetstidsmått, oberoende av turordningsreglerna i LAS. Utred- ningen anser att lagstiftarens intention är tydlig, att det ska finnas objektiva kriterier bakom vilken/vilka individ/er som drabbas av upp- sägning vid en arbetsbristsituation. Detta skydd mot godtycke väger sedan tidigare tyngre än arbetsledningsrätten. Utredningen anser att det skyddet även bör vara utgångspunkt för dessa situationer, som närmast är att betrakta som en ”partiell uppsägning” på grund av arbetsbrist snarare än en omplacering. Utredningen har under arbetets gång inte hittat något som tyder på att lagstiftaren har tänkt sig denna användning av omplaceringsskyldigheten.

SOU 2019:5

Sammanfattning

Utredningen föreslår att ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ska ses som skäligt. Arbets- tagaren får därmed i en arbetsbristsituation möjlighet att tacka nej till ett omplaceringserbjudande som enbart innebär sänkt arbets- tidsmått utan att kunna bli uppsagd som en följd av att ha tackat nej.

Förslaget innebär att om en eller flera arbetstagare motsäger sig en sänkning av arbetstidsmåttet behöver arbetsgivaren tillämpa uppsäg- ning för att åstadkomma ett lägre arbetstidsmått, vilket i sin tur innebär att använda sig av turordningsreglerna. Utredningen har i enlighet med uppdraget övervägt men lämnar inte något förslag om att införa ett krav på att omplaceringserbjudanden om lägre arbets- tidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning.

Med vårt förslag ökar tydligheten för samtliga anställda att det är turordningsreglerna som styr vilka arbetstagare som ska vara kvar i en arbetsbristsituation. Ur arbetsgivarens perspektiv kvarstår möjlig- heten att organisera om och att erbjuda lägre arbetstidsmått till valfri medarbetare. Dock innebär vårt förslag att arbetsgivaren inte i lika stor utsträckning kan skapa anställningar med lägre arbetstidsmått och samtidigt vara ganska säker på att få behålla sin personal.

Skydd i anställningen för intermittent anställda

Huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden är att en anställning gäller tills vidare, alltså att anställningsavtalet gäller utan tidsbegräns- ning. Det finns även tidsbegränsade anställningar, som anställnings- former i LAS eller annan författning, alternativt i kollektivavtal. Till exempel vikariat, provanställningar och allmän visstid.

Utredningen har undersökt situationen för personer med inter- mittenta anställningar, som i debatten ofta benämns som ”behovs- anställning”, ”timanställning”, ”ring och spring” eller ”sms-anställ- ning”. En arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar har alltid någon form av tidsbegränsad anställning, reglerad i lag eller kollektivavtal.

Utredningen har definierat gruppen med att arbetstagaren endast arbetar kortare perioder i taget, endast på kallelse från arbetsgivaren och att varje nytt arbetstillfälle är ett nytt anställningsförhållande.

Sammanfattning

SOU 2019:5

Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid och arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

Utredningens utgångspunkt är att tillsvidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden, men att olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland intermittenta anställ- ningar, också kan spela en viktig roll. Dessa kan vara viktiga för arbets- givare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och när arbetsgivarna behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. De kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställ- ningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i särskilt behov av att arbeta under kortare peri- oder. Arbetsgivarsidan framhåller att tidsbegränsade anställningar är en viktig väg in på arbetsmarknaden. Studier av anställningsform- ernas betydelse för inträdet på arbetsmarknaden visar att provanställ- ningar och vikariat är en betydligt bättre väg in på arbetsmarknaden än tim- och behovsanställningar.

Samtidigt kan intermittenta anställningar innebära ofrivillig osäker- het för arbetstagaren. Trygghetssystemen är i första hand byggda kring heltidsarbetande tillsvidareanställda och det finns en risk att individen själv måste stå för sin kompetensutveckling. De små möj- ligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar enskilda att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidareanställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad. Värdet av arbetstagarens rätt att tacka nej till erbju- danden om arbeten kan också ifrågasättas, då det i praktiken kan finnas en risk att det inte riktas fler erbjudanden efter att arbetstagaren har tackat nej.

Sammanfattningsvis kan intermittenta anställningar vara ett bra komplement på arbetsmarknaden, för just tillfälliga behov från både arbetsgivare och arbetstagare, men ej på bekostnad av att arbetstagare anställs på tillsvidaretjänster, förutsatt att behovet av arbete finns.

Det har varit svårt att utifrån befintlig statistik kartlägga före- komsten av intermittenta anställningar. Vi kan dock konstatera att 27 procent av alla tidsbegränsat anställda saknade överenskommen arbetstid 2017, vilket motsvarar 200 000 personer. Mer än hälften av dessa arbetar i yrken inom service-, omsorgs- och försäljningsarbete.

SOU 2019:5

Sammanfattning

Inom gruppen föredrar drygt hälften att arbeta tidsbegränsat, men om man räknar bort gruppen som studerar är det i stället drygt hälften som skulle föredra tillsvidareanställning.

Utmaningen för utredningen har varit att komma fram till förslag som stärker ställningen för de som ofrivilligt arbetar på intermittenta anställningar, men som inte gör det svårare för de som arbetar under dessa former frivilligt.

LAS har skyddsregler som gäller för arbetstagare med tidsbegräns- ade anställningar, med syfte att anställningen ska övergå i en tills- vidareanställning om den inte längre är att betrakta som tillfällig. Arbetstagare med intermittenta anställningar har i regel extra svårt att komma upp i de tidsgränser som skyddsreglerna i LAS ställer upp eftersom tid mellan de olika inställningarna inte räknas som anställ- ningstid.

Utredningen föreslår att tid mellan upprepade korta anställ- ningar ska räknas som anställningstid vid tillämpning av vissa bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd.

När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställningar anses som anställningstid.

Utredningen konstaterar att det finns ekonomiska incitament för arbetsgivare att välja intermittenta anställningar framför längre tids- begränsade anställningar (ett exempel är att helgdagar och andra arbetsfria dagar inte räknas in vid intermittenta anställningar, medan de räknas som anställningstid för den som har en sammanhängande anställning). Beräkningen av arbetstid till de tidsgränser som finns, exempelvis omvandlingsreglerna, riskerar därigenom i realiteten att bidra till (onödig) användning av flera på varandra följande tidsbegräns- ade anställningar. Detta anser vi är en brist med nuvarande regelverk som behöver åtgärdas.

Ett syfte med förslaget är att förskjuta kostnaderna så att det i omvandlings- och företrädesrättshänseende inte är mer gynnsamt för arbetsgivaren att dela upp vikariat och arbetspass i små delar i jämförelse med att skapa så sammanhängande anställningar och arbets- pass som möjligt. Det bör vara verksamhetsbehovet som avgör när intermittenta anställningar används.

Regeln föreslås vara kollektivavtalsdispositiv.

Sammanfattning

SOU 2019:5

Rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Utredningen har också studerat den norska regleringen om rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden samt de idéer som ligger till grund för regelverket. Om en person jämnt fördelat över tid arbetar mer än arbetstidsmåttet i anställningsavtalet finns i dag en rätt i Norge att få sin arbetstid fastställd till det högre arbetstidsmåttet.

Utredningen anser att den norska modellen är intressant som in- spiration. Den utgår från arbetsgivarens möjlighet att planera arbetet med marginal för förutsägbar frånvaro och därmed minska behovet av tillfällig arbetskraft.

Det finns dock en rad omständigheter som gör den norska utform- ningen svår att överföra till Sverige som politisk reform. Framför allt saknar den grundbemanningslära som regelverket utgår från en direkt motsvarighet i Sverige. Den norska arbetsrättsliga modellen är också annorlunda jämfört med den svenska.

Utredningen bedömer att det bör vara upp till arbetsmarknadens parter att avgöra om det ska finnas en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden.

Behov av reglering av nolltimmarsavtal

Det är tveksamt om nolltimmarsavtal av den typ som innebär arbets- plikt formellt sett över huvud taget förekommer i dag på den reglerade arbetsmarknaden. Däremot förekommer det sannolikt anställda som själva uppfattar att de arbetar med dessa villkor. Antalet tillsvidare- anställda utan överenskommen arbetstid har ökat kraftigt både bland kvinnor och bland män i jämförelse med 2006, från drygt 20 000 till omkring 57 000 personer.

I utredningens kartläggning har framkommit att det går att arbeta under otrygga förhållanden trots att arbetstagaren har en tillsvidare- anställning.

Det förekommer att tillsvidareanställda har ett lågt arbetstidsmått som bottenplatta och sedan arbetar betydligt mer utöver botten- plattan. Det handlar om arbetsformer som liknar intermittenta anställ- ningar med en längre, löpande anställning i botten.

SOU 2019:5

Sammanfattning

Utredningens bedömning är att det med nuvarande bestämmelser och den praxis som finns på området inte är tillåtet att stapla separata tidsbegränsade anställningar ovanpå en tillsvidareanställ- ning med ett lågt arbetstidsmått.

Övriga förslag och bedömningar

Utredningen menar att det finns goda skäl att lyfta blicken och överväga åtgärder som påverkar kostnaderna för intermittenta anställ- ningar med hjälp av ett bredare perspektiv på hållbar kompetens- försörjning och bemanning i företag och organisationer. Vi tror att det vore en god idé att göra det billigare att anställa tills vidare och dyrare att anställa tidsbegränsat.

Utredningen gör bedömningen att regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differen- tierade arbetsgivaravgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tillsvidareanställningar som norm.

Utredningen bedömer vidare att regeringen bör ge Statistiska central- byrån (SCB) i uppdrag att utveckla arbetskraftsundersökningarna (AKU) så att statistiken bättre passar nuvarande och framtida för- hållanden på arbetsmarknaden.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att de nya reglerna som vi lägger fram träder i kraft den 1 januari 2021.

Viss tid behövs för remittering och beredning inom Regerings- kansliet. Det är därefter önskvärt att arbetsmarknadens parter får möj- lighet att om de vill förhandla om avtal med utgångspunkt från LAS nya regler.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:80) om anställnings- skydd

dels att 2 och 6 g §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 7 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §1

Om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från denna lag, ska dessa föreskrifter gälla.

Ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarnas rättigheter enligt denna lag.

Genom ett kollektivavtal får det göras avvikelser från 5–6, 22 och 25–27 §§. Om avtalet inte har slutits eller godkänts av en central arbets- tagarorganisation, krävs dock att det mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en sådan orga- nisation eller att ett sådant kollektivavtal tillfälligt inte gäller. Under samma förutsättning är det också tillåtet att genom ett kollektivavtal bestämma den närmare beräkningen av förmåner som avses i 12 §.

Genom ett kollektivavtal som	Genom ett kollektivavtal som
har slutits eller godkänts av en	har slutits eller godkänts av en
central arbetstagarorganisation får	central arbetstagarorganisation får
det även göras avvikelser från 11,	det även göras avvikelser från 3 a,
15, 21, 28, 32, 33, 40 och 41 §§.	11, 15, 21, 28, 32, 33, 40 och 41 §§.

1Senaste lydelse 2017:363.

FörfattningsförslagSOU 2019:5

Det är också tillåtet att genom ett	Det är också tillåtet att genom ett
sådant kollektivavtal göra avvik-	sådant kollektivavtal göra avvik-
elser	elser

1.från 6 b–6 e §§ under förutsättning att avtalet inte innebär att mindre förmånliga regler ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av

– rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av före- tag eller verksamheter, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1794, eller

– rådets direktiv 91/533/EEG av den 14 oktober 1991 om arbets- givares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet, i den ursprungliga lydelsen,

2.från 30 a §, när det gäller besked enligt 15, och

3.från 30, 30 a och 31 §§, när det gäller den lokala arbetstagar- organisationens rättigheter.

Avtal om avvikelser från 21 § får träffas även utanför kollektiv- avtalsförhållanden, om avtalet innebär att kollektivavtal som med stöd av fjärde stycket har träffats för verksamhetsområdet ska tillämpas.

En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal enligt tredje eller fjärde stycket får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet.

3 a §

När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställ- ningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställningarna anses som anställningstid vid beräk- ning av anställningstid enligt 3, 5 a, 11, 15, 22, 25, 26 och 39 §§.

6 g §2

Arbetsgivaren ska på begäran av en arbetstagare lämna skriftlig information om arbetstagarens sammanlagda anställningstid. Arbets- givaren ska på begäran av en arbetstagare som är tidsbegränsat anställd enligt 5 § 1–3 lämna skriftlig information om alla anställningar som har betydelse för tillämpning av 5 a §. För varje sådan anställning ska den tidsbegränsade anställningens form, tillträdesdag och slutdag anges.

Information enligt första Information enligt första stycket ska lämnas inom tre stycket ska lämnas inom tre veckor från det att begäran fram- veckor från det att begäran fram- ställts. Vid beräkning av anställ- ställts. Vid beräkning av anställ- ningstiden och vid bedömning av ningstiden och vid bedömning av vilka tidigare anställningar som vilka tidigare anställningar som omfattas av informationsskyldig- omfattas av informationsskyldig- heten ska även anställningar enligt heten ska även anställningar enligt

3 § första stycket 1–3 beaktas. 3 § första stycket 1–3 beaktas. Informationen ska även innehålla uppgift om sådan tid mellan anställ- ningarna som ska anses som anställ- ningstid enligt 3 a §.

7 a §

Om uppsägningen beror på förhållanden som inte hänför sig till arbetstagaren personligen utgör ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Vid bedömningen av om en arbetstagare har haft fler än två tids- begränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar enligt 3 a § ska även ett anställningsavtal som ingåtts före ikraftträdandet beaktas om anställningen pågår vid ikraftträdandet.

2 Senaste lydelse 2016:248.

SOU 2019:5

Författningsförslag

2 Utredningens arbete

2.1Uppdraget

Syftet med utredningen är enligt uppdraget (se bilaga 1) att skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. Regeringen vill också stärka skyddet för arbetstagare, skapa ett tyd- ligare regelverk och öka möjligheten för ett flexibelt arbetsliv. Upp- draget har ett antal olika delar. I ett delbetänkande (SOU 2018:24) som överlämnades i slutet av mars 2018 redovisade utredningen tre av delarna i uppdraget:

•Arbetstagares möjlighet till utveckling och omställning under arbetslivet, samtidigt som andra får möjlighet till arbetslivs- erfarenhet, genom ett alterneringsår.

•Arbetstidsbanker (arbetstidskonton) och arbetstidens förlägg- ning som faktor för attraktiv arbetsmiljö.

•Deltid som möjlighet.

Kopplat till de delar av uppdraget som redovisades i delbetänkandet ingick också att kartlägga kostnaderna för stressrelaterad sjukfrån- varo.

I detta slutbetänkande redovisas följande delar av utredningens uppdrag:

•Arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av sysselsättningsgraden vid arbets- brist.

•skydd i anställningen för intermittent anställda.

•om arbetstagare bör få rätt till en sysselsättningsgrad som mot- svarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar.

Utredningens arbete

SOU 2019:5

2.2Utredningens arbete med slutbetänkandet

Utredningen påbörjade arbetet med slutbetänkandet i april 2018. Det här avsnittet beskriver hur vi har arbetat.

Förbundsjurist Bo Ericson har på uppdrag av utredningen bidragit med arbetsrättsligt expertstöd i arbetet med slutbetänkandet.

2.2.1Expertgrupp och referensgrupp

Arbetet i utredningen har genomförts i samarbete med utredningens expertgrupp och referensgrupp. Såväl experterna som representant- erna i referensgruppen har tagit del av utredningens texter under arbetets gång och ombetts lämna synpunkter på dessa. Vi har också haft stor hjälp av representanterna i referensgruppen och av expert- erna i vår informationsinhämtning och kvalitetssäkring. Utredningen står dock på egen hand för såväl innehållet i texterna som för slut- satser och förslag.

2.2.2Andra utredningar

Utredningen har i arbetet med slutbetänkandet haft en dialog med Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01).

Utredningen har tagit del av resultatet av det utredningsarbete som regeringen har låtit genomföra av effekter av att arbete i vissa sektorer ofta organiseras så att heltid inte erbjuds i enlighet med det som aviserades i budgetpropositionen för 2017.

2.2.3Rapporter och andra underlag

Som en grund för arbetet med uppdraget lät utredningen under hösten 2017 göra en genomgång av ett urval centrala kollektivavtals regleringar av olika aspekter på arbetstid och villkor i övrigt som har varit relevanta.

I syfte att tillsammans med arbetsmarknadens parter kartlägga del- uppdragen omreglering av arbetstidsmått samt intermittenta anställ- ningar har utredningen träffat de organisationer på arbetsmarknaden som har bedömts vara mest berörda av dessa frågor, se kapitel 6 och 10.

SOU 2019:5

Utredningens arbete

Som en del av kartläggningsuppdragen har utredningen även gjort beställningar ur SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU), se kapi- tel 9 och 11, samt bilaga 2 och 3.

Ijuni träffade utredningen Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF) för att inhämta kunskap om unga i relation till anställningstrygghet och etablering. MUCF har varit behjälpliga med underlag och analys av myndighetens arbete vad gäller ungas arbetsmarknad.

I enlighet med uppdraget har utredningen haft en dialog med Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF).

2.2.4Studiebesök i Norge

I juni genomförde utredningen ett studiebesök i Norge i syfte att inhämta information om den del av uppdraget som rör rätten att få ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden, se kapitel 11.

2.3Avgränsningar

Omreglering av arbetstidsmått

Utredningen har uppmärksammats på att det finns situationer som liknar sänkning av arbetstidsmått men där det i stället för förändrad arbetstid kan handla om ett förändrat arbetsinnehåll. Ett exempel som har lyfts av referensgruppen är att tjänstemän kan ha olika löne- påslag kopplat till vissa arbetsuppgifter. Om dessa arbetsuppgifter tas bort sänks lönen, men arbetstiden är ofta oförändrad. För den enskilda arbetstagaren uppstår en likartad problematik som vid en sänkning av arbetstidsmåttet. Vi har dock valt att avgränsa utrednings- arbetet till enbart omreglering av arbetstidsmått.

2.4Definitioner

Hållbart arbetsliv

Ett hållbart arbetsliv innebär att människor har möjlighet att arbeta ett helt arbetsliv, och får åtnjuta en balans mellan arbete, fritid och avkoppling. Det handlar om att minska riskerna för ohälsa kopplat

Utredningens arbete

SOU 2019:5

till arbetslivet. Men lika viktigt är det att värna möjligheterna för alla att ta ansvar för sin egen anställningsbarhet och konkurrensförmåga på arbetsmarknaden över hela arbetslivet. Förutsättningar för att trivas och utvecklas i sitt arbete är också en del av ett hållbart arbetsliv liksom inflytande i arbetet och över sin arbetstid.

Ett hållbart arbetsliv har plats för alla oavsett bakgrund, kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionsvariationer, ålder och arbetsförmåga.

Ett av målen i Agenda 2030 är formulerat som Anständiga arbets- villkor och tillväxt (mål 8). I beskrivningen av målet anges att mer än hälften av världens arbetstagare befinner sig i osäkra anställningar, ofta instängda i en ond cirkel av lågproduktiva yrken med dålig lön och begränsad tillgång till både utbildning och socialförsäkringar. Utifrån denna beskrivning anser vi att hållbart arbetsliv kan beskrivas i termer av trygga anställningar, högproduktiva yrken och god tillgång till utbildning och social trygghet.

I ett globalt perspektiv är kvinnor särskilt utsatta för de faktorer som gör arbetslivet ohållbart (osäkra anställningar, lågproduktiva yrken med låg lön och bristande tillgång till utbildning och socialför- säkringar). Ett av målen i Agenda 2030 handlar om att uppnå jäm- ställdhet, och alla kvinnors och flickors egenmakt. I regeringens beskrivning av de globala målen beskrivs målet om jämställdhet både som ett mål i sig, men också som en förutsättning för att andra mål om hållbar utveckling ska kunna uppnås. Jämställdhetsperspektivet behöver därför integreras genomgående i arbetet med ett hållbart arbetsliv.

Kollektivavtalsdispositiv

Vi har valt att använda oss av begreppet kollektivavtalsdispositiv för att beskriva när regler är möjliga att göra avsteg från med överens- kommelser i kollektivavtal. Eftersom det finns flera olika typer av dispositivitet har vi bedömt att det finns ett värde i att precisera och avgränsa denna typ av dispositivitet från andra former som före- kommer. Exempelvis att arbetstagare och arbetsgivare på individnivå kan komma överens om avsteg från regelverket.

SOU 2019:5

Utredningens arbete

Arbetstid

Begreppet arbetstid kan definieras på många olika sätt och anges i relation till olika mått. Arbetstiden kan anges som dagarbetstid, i all- mänhet ett visst antal timmar per vardag. Det förekommer också att arbetstiden anges som veckoarbetstid, det vill säga hur många tim- mar som en person förväntas arbeta per vecka. Till exempel får den ordinarie arbetstiden enligt arbetstidslagen (1982:673) uppgå till högst 40 timmar i veckan. I andra sammanhang används också års- arbetstid, till exempel anges i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget att den sammanlagda arbetstiden inklu- sive viss beredskapstjänst får uppgå till högst 2 000 timmar under ett år. Det finns även flera årsarbetstidsavtal tecknade mellan arbetsmark- nadens parter. Arbetstid kan också uttryckas som livsarbetstid, det vill säga den tid vi arbetar under hela vårt liv.

Utöver de olika sätten att definiera arbetstid kan det också skilja sig mellan faktiskt arbetad tid, lagstadgad tid och avtalad tid. Den faktiskt arbetade tiden är den tid som individen lägger ned på sina arbetsuppgifter när olika frånvaroorsaker räknats bort. Den lagstad- gade arbetstiden är den som regleras i arbetstidslagen. Lagen är dis- positiv, vilket innebär att den kan ersättas med bestämmelser i kollektivavtal. På stora delar av arbetsmarknaden finns kollektivavtal med bestämmelser om arbetstidens längd, som i regel innebär en kortare arbetstid än den som arbetstidslagen fastställer.

Arbetstidsbegreppet kan alltså definieras på olika sätt och inne- bära olika saker i olika branscher. Utredningen har valt att använda följande begrepp och definitioner:

Heltidsmått

Utredningens uppdrag att utreda om de befintliga möjligheterna till deltidsarbete är tillräckliga förutsätter att deltidsarbete sätts i relation till vad ett heltidsarbete är. Heltidsmåttet används ofta som referens- punkt. Med begreppet heltidsmått avses vanligen ett mått på högst 40 timmar i veckan, eller den arbetstid som normalt motsvarar heltid inom den bransch eller hos den arbetsgivare där arbetstagaren är anställd. Vad som normalt motsvarar heltid framgår oftast av kollektiv- avtalet i branschen.

Utredningens arbete

SOU 2019:5

Arbeta heltid

Att arbeta heltid innebär arbete på heltid utifrån heltidsmåttet.

Arbeta deltid

Arbete på deltid är en lägre arbetstid i relation till heltidsmåttet. Det kan både innebära att arbetstagaren har en deltidsanställning med en varaktig sysselsättningsgrad på deltid eller att arbetstagaren i grunden har en sysselsättningsgrad på heltid men under en period går ner till att arbeta deltid genom att till exempel vara föräldraledig på 25 pro- cent.

Sysselsättningsgrad/Arbetstidsmått

Den arbetstid i relation till heltidsmåttet som gäller enligt arbets- tagarens anställningsavtal kallas för sysselsättningsgrad eller arbets- tidsmått. Sysselsättningsgraden/arbetstidsmåttet kan anges på olika sätt, till exempel som procent av heltidsmåttet eller som ett visst antal timmar att arbeta per vecka.

En genomgång av användningen av begreppen sysselsättnings- grad respektive arbetstidsmått i domar från Arbetsdomstolen visar att båda begreppen används. Oftast används ett av begreppen men i något fall har både sysselsättningsgrad och arbetstidsmått använts i samma rättsfall.

”Arbetstidsmått” verkar vanligen avse ett visst antal timmar under en dag eller en vecka. ”Sysselsättningsgrad” ska förstås som en viss procent av en heltid. I AD 2016 nr 69, se avsnitt 5.2.3, används för det mesta termen sysselsättningsgrad.

Precisionsbemanning

Begreppet precisionsbemanning står för en strategi där arbetsgivare vill åstadkomma en kostnadseffektiv produktion genom en så precis bemanning som möjligt. Målet är att betala lön för exakt den arbets- mängd som behövs vid varje givet ögonblick. Det leder till ett fokus på arbetstider och bemanningsfrågor. Syftet är att åstadkomma en konkurrenskraftig verksamhet med så låga lönekostnader som möjligt

SOU 2019:5

Utredningens arbete

i verksamheten. Kostnadseffektiviteten kan förväntas öka på två sätt. Dels sjunker nyanställningsbehovet. Dels blir ökad produktion billigare om normalarbetstiden kan varieras i takt med konjunkturen så att övertidsersättningen minimeras.1

Tankemodellen med precisionsbemanning liknar det som brukar benämnas ”Lean production”. Lean production är en ledningsfilosofi med ursprung i Japan som infördes i Sverige inom framför allt till- verkningsindustrin under 1980-talet och framåt. För att åstadkomma en effektiv produktion ska onödigt merarbete enligt Lean-filosofin skalas bort. Centralt inom lean-filosofin är konceptet Just-in-time som är en övergripande princip som handlar om att producera precis den mängd som behövs vid precis rätt tidpunkt. Väntan ses som slöseri. Lean-filosofin och Just-in-time har sedan kommit att införas även inom tjänstesektorn, och inom välfärdstjänster och offentlig förvaltning.2

Intermittenta anställningar

Begreppet intermittent betyder att något är ryckvis återkommande, sker med avbrott eller bedrivs ojämnt. Det vill säga att intermittent kan sägas vara något som är ickekontinuerligt. Enligt Arbetsdom- stolen (AD) kännetecknas en intermittent anställning av att arbets- tagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast på kallelse från arbetsgivaren. Det utmärkande är att det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle och att arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete. I det här betänk- andet har utredningen valt att använda begreppet intermittent anställ- ning och med det menar vi att arbetstagaren:

•Arbetar endast kortare perioder i taget.

•Arbetar endast på kallelse från arbetsgivaren.

•Det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle.

•Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid.

•Arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

1Öberg (2004).

2Se exempelvis Arbetsmiljöverket (2016) och Brännmark (2012).

Utredningens arbete

SOU 2019:5

Osäkra anställningar

Med osäkra anställningar menar vi i detta betänkande i första hand ofrivilligt deltidsarbete och ofrivilliga intermittenta anställningar. Med osäkerhet i anställningen avses i forskningen ofta både påverkan av anställningsform och av omstrukturering eller neddragningar på arbetsplatsen, se kapitel 4.3 Den delen av vårt uppdrag som rör om- reglering av arbetstidsmått hänger i första hand samman med den osäkerhet som följer av neddragningar och omstruktureringar på arbetsplatsen medan de två andra uppdragen handlar om den osäker- het som följer av (korta) tidsbegränsade anställningar, se ovan om intermittenta anställningar.

I juli 2017 antog Europaparlamentet en resolution om arbetsvillkor och osäkra anställningar. Av resolutionen framgår att Europaparla- mentet med osäkra anställningar avser ”anställningsformer som inte följer europeiska, internationella och nationella standarder och lagar och/eller inte ger tillräckliga medel för en anständig tillvaro eller ett tillräckligt socialt skydd”.4

Resolutionen hänvisar till ett antal olika närliggande begrepp som medför ökad risk för att hamna i osäkert arbete. Ett exempel är Eurofonds definition av atypiskt arbete. Enligt denna definition är atypiskt arbete sådant som inte faller inom ramen för typiskt arbete. Typiskt arbete definieras som heltidsarbete utan bortre gräns i tiden. Det utförs för samma arbetsgivare under lång tid under reguljära arbetstider och det ger tillgång till de sociala trygghetssystemen.5

Eurofound har också använt begreppet mycket atypiskt arbete i en studie från 2010. Här studerades företeelserna deltidsarbete omfatt- ande mindre än tio timmar per vecka, mycket korta tidsbegränsade anställningar, nolltimmarsavtal och icke skriftliga anställningsavtal.6 I en rapport från 2016 behandlar ILO frågan om atypiska anställ- ningar runtom i världen. Här behandlas särskilt den osäkerhet som följer av ofrivilligt deltidsarbete, tillfälliga anställningar och att kallas vid behov.7 I Europaparlamentets resolution om arbetsvillkor och osäkra anställningar hänvisas också till ILO:s grundläggande arbets-

3SBU (2014), s. 304 f.

4Europaparlamentets resolution av den 4 juli 2017 om arbetsvillkor och osäkra anställningar (2016/2221(INI).

5Eurofound Industrial Relations Dictionary.

6Eurofound (2010).

7ILO (2016).

SOU 2019:5

Utredningens arbete

normer och av dess konventioner och rekommendationer om arbets- villkor inklusive rekommendation (nr 198) från 2006 om anställnings- förhållanden och dess bestämmelser om fastställandet av ett anställ- ningsförhållande.

Europaparlamentet betonar att begreppen ”atypisk” och ”osäker” inte kan användas synonymt men konstaterar att vissa atypiska anställ- ningsformer kan medföra större risk för otrygghet och osäkerhet, exempelvis vid ofrivillig deltids- och visstidsanställning, nolltids- kontrakt samt obetald praktik och annan praktiktjänstgöring.8

2.5Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med två bakgrundskapitel. Det första innehåller en beskrivning av den svenska arbetsmarknadsmodellens utveckling (kapitel 3) och det andra bakgrundskapitlet behandlar sambandet mellan osäkra anställningar och hälsa (kapitel 4). Den del av utred- ningens uppdrag som redovisas i detta slutbetänkandet består av tre huvudsakliga delar.

Den första delen handlar om arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstids- måttet vid arbetsbrist. Utredningens kartläggning redovisas i kapitel 5–6. Övervägande och förslag presenteras i kapitel 7.

Den andra delen av utredningsuppdraget handlar om skydd i anställningen för personer med intermittenta anställningar. Resultatet av utredningens kartläggningsuppdrag i denna del redovisas i kapitel 8–

10.Den tredje delen i uppdraget gäller om arbetstagare bör få rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Resultatet av kartläggningen redovisas i kapitel 11. Överväganden och förslag för både dessa deluppdrag redovisas samlat i kapitel 12.

I kapitel 13 finns förslag på ikraftträdande och i kapitel 14 finns författningskommentar för de förslag utredningen lägger. Kapitel 15 innehåller konsekvensanalys av förslagen. Därefter återfinns de refe- renser vi har använt i arbetet.

8Europaparlamentets resolution av den 4 juli 2017 om arbetsvillkor och osäkra anställningar (2016/2221[INI]).

3Den svenska arbetsmarknadsmodellen

3.1Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att analysera behov av åtgärder utifrån den svenska arbetsmarknadsmodellen. Den naturliga följd- frågan blir då vad den svenska arbetsmarknadsmodellen egentligen är. Begreppet ”svenska modellen” är ett brett begrepp som beroende på avsändaren och sammanhanget kan innehålla lite vad som helst som är kännetecknande för det svenska samhället. Vårt fokus är arbetsmarknadsmodellen och genomgången blir därför inriktad på de delar som har mest beröring med arbetsmarknadens funktions- sätt. Men samtidigt är det viktigt att förstå modellens funktion i sitt sammanhang, det vill säga samhället som helhet.

Utifrån det aktuella perspektivet hos den som använder begreppet svenska modellen avses ofta olika delar av samhället; arbetsmarknads- politik, socialförsäkringar, generell välfärdsverksamhet eller spelreg- lerna mellan arbetsmarknadens parter. De olika delarna av modellen kan ses som byggstenar som alla bidrar med varsin del, men de hänger också samman och är beroende av varandra. Den svenska modellen bör alltså ses i ett bredare perspektiv än enbart en parts- modell med löneförhandlingarna i centrum.1

I omvärlden, inklusive i de övriga nordiska länderna förutom Sverige och Danmark, är det vanligt antingen med allmängiltig- förklaring av kollektivavtal eller att staten lagstiftar om minimilöner. En hög organisationsgrad och kollektivavtalens betydelse för reg- lering av löner och allmänna anställningsvillkor är som vi ser det särskiljande för de nordiska ländernas arbetsmarknadsmodeller.

1Se exempelvis Magnusson och Ottosson (2012), s. 13.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

3.2Den svenska modellen för att reglera förhållanden på arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär enligt Medlings- institutet att det är arbetsmarknadens parter som har det huvud- sakliga ansvaret för att reglera löner och andra anställningsvillkor. Detta understöds av lagstiftning om förenings- och förhandlingsrätt och rätt att vidta fackliga stridsåtgärder. Det är också enligt Medlings- institutet arbetsmarknadens parter som har huvudansvaret för att arbetsfreden upprätthålls. Medlingsinstitutet har sammanfattat den svenska modellen på arbetsmarknaden såhär:

•Lagstiftningen utgör i stora delar ett ramverk inom vilket arbets- marknadens parter har stor frihet att reglera de närmare villkoren.

•Flera av lagreglerna kan ersättas med kollektivavtalade överens- kommelser.

•Det finns ingen lagstiftning om minimilöner eller allmängiltig- förklaring av avtal.

•Kollektivavtal tillämpas för huvuddelen av de anställda på arbets- marknaden.

•Tvister löses i första hand genom förhandling.2

3.3Starten för den svenska arbetsmarknadsmodellen

En vanlig uppfattning är att den svenska arbetsmarknadsmodellen startade 1938 i och med att det så kallade Saltsjöbadsavtalet teck- nades mellan SAF (nuvarande Svenskt Näringsliv) och LO. Men faktum är att startpunkten för det som brukar kallas den svenska arbetsmarknadsmodellen kan sättas tidigare än så.3

I den förindustriella eran fanns en relativt omfattande arbets- reglering. Den mest betydelsefulla var legostadgan som i olika ver- sioner från 1664 och ändra fram till 1926 omfattade främst drängar, pigor och tjänstefolk i hushåll men även andra som inte omfattades

2Medlingsinstitutet (2016).

3Berg (2011).

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

av branschspecifik reglering. För hantverkare fanns från 1720 en skrå- ordning och för fabriksarbetare fanns från 1770 en så kallad hall- ordning som gällde i stället för legostadgan. Syftet med de olika reg- leringarna var i huvudsak att skydda produktionen. Det fanns i princip inget utrymme för arbetare att gå samman. Inom hallordningen var det uttryckligen förbjudet. Dessutom fanns det lagstiftning om tjänstetvång, den som inte arbetade riskerades att ses som ”lös- drivare” och skickas på tvångsarbete. Lönerna bestämdes ofta genom myndighetsbeslut. Det var landshövdingen som utfärdade lönetaxor.

Från mitten av 1800-talet och under några decennier framåt blev regleringen påtagligt liberal. Genom 1864 års beslut om närings- frihet bröts den tidigare ordningen med reglering av skråyrken upp. Viss reglering av arbetsavtal fanns kvar i legostadgan och i närings- frihetsförordningen men inom den växande industrin undvek man att tillämpa dessa regler. I praktiken innebar den nya ordningen att arbetsgivaren mer eller mindre ensidigt bestämde villkoren. Lag- stiftaren ingrep endast när det gäller grundläggande säkerhet och hälsa. 1889 tillkom en lag om skydd mot yrkesfara inom industrin.

Som en följd av näringsfriheten blev det i praktiken omöjligt att upprätthålla förbud mot att arbetstagare skapade koalitioner genom att gå samman. Tjänstetvånget upphävdes formellt 1885, men det hade mjukats upp tidigare. Från omkring 1870 började fackföreningar i modern mening uppstå. De hade nu möjlighet att strejka och att sluta kollektiva överenskommelser.4

Det har hävdats att det första kollektivavtalet slöts redan 1869 efter en strejk bland byggnadsarbetare i Stockholm. Ett gemensamt muraravtal slöts 1890 och det allra första riksavtalet slöts för typo- grafer 1901. Gemensamt för dessa tidiga kollektivavtal var att de teck- nades på områden som tidigare hade reglerats av skråförordningen. Inledningsvis innehöll kollektivavtalen bara lönetariffer, men i takt med att organisationstanken accepterades kom avtalen att innehålla reglering även av arbetstid, skydd för föreningsfrihet, förhandlings- ordning och fredsplikt.5 Länge rådde oklarhet om vilken rättslig status som kollektivavtalet hade.6 Frågan var om det var bindande och medförde fredsplikt. Se vidare nedan.

4Schmidt (1997), s. 22 f.

5Schmidt (1997), s. 177.

6Wennemo (2014), s. 225.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

3.3.1Decemberkompromissen 1906

Omkring sekelskiftet präglades den svenska arbetsmarknaden av åter- kommande och stora strejker. Under slutet av 1800-talet genomför- des flera stora strejker. En statlig kommitté visade 1901 att arbetarna hade segrat i majoriteten av 433 undersökta konflikter på arbetsmark- naden. Arbetsgivarna hade vunnit färre än var femte konflikt.

Under försommaren 1905 bröt förhandlingar om ett riksavtal med minimilöner inom Verkstadsområdet samman. Resultatet blev en långdragen konflikt med både strejk och lockout. Efter 135 dagars konflikt tecknades i november ett rikstäckande kollektivavtal.

Det blev allt mer uppenbart för arbetsgivarna att det i frånvaro av överenskomna normer skulle komma att råda mer eller mindre kon- stant tillstånd av stridsåtgärder på arbetsmarknaden. Arbetsgivar- sidan ville hävda rätten att hålla verksamheten igång även vid strejker och arbetstagarna ville hävda föreningsrätten. Positionerna var låsta och misstroendet mellan parterna på arbetsmarknaden var stort. Dessutom hade SAF i sina stadgar tagit in kravet att medlemmar i SAF ovillkorligen skulle inta bestämmelse i kollektivavtal om att ”arbetsgivaren har rätt att fritt antaga och avskeda arbetare, att leda och fördela arbetet och begagna arbetare från vilken förening som helst eller arbetare, stående utanför förening”. Arbetstagarsidan upp- fattade SAF:s krav på sina medlemmar som ett angrepp på fackfören- ingsrörelsen. Detta ledde till öppna konflikter. Inom SAF växte det så småningom fram en riktning som öppnade för kompromisser. Efter förhandlingar under ledning av en opartisk ordförande träffades i december 1906 en överenskommelse som kom att kallas december- kompromissen 1906.

Kompromissen innebar att SAF fick igenom att kollektivavtalen skulle innehålla uttryckligt stadgande om arbetsgivarens ”rätt att leda och fördela arbetet, att fritt antaga eller avskeda arbetare samt att använda arbetare, oavsett om de äro organiserade eller ej”. LO fick igenom att föreningsrätten erkändes av arbetsgivarsidan och skulle respekteras på båda sidor.7 Decemberkompromissen 1906 ses som genombrottet för kollektivavtalssystemet och som en startpunkt för flera institutionella förändringar som skulle komma, både vad gäller lagstiftning och i form av avtal mellan arbetsmarknadens parter.8

7Berg (2011).

8Lundh (red) (2009), s. 18.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Efter flera större konflikter på arbetsmarknaden avbröts förhand- lingarna på central nivå mellan SAF och LO redan året därpå och de återupptogs först 1936.9

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

1903

1908

1913

1918

1923

1928

1933

1938

1943

1948

1953

1958

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

Källa: Historia.se Arbetsinställelser (lockouter och strejker) i Sverige 1903–2005.

Konflikterna kom sedan att fortsätta under första delen av 1900- talet. 1909 genomfördes den första konflikten på central nivå mellan SAF och LO där 300 000 personer strejkade och 80 000 personer blev lockoutade. Konflikten gällde att arbetsgivaren ville sänka lön- erna i en lågkonjunktur. Arbetsgivarna vann konflikten 190910. Året efter slog Högsta domstolen i ett antal domar fast att en fackförening betraktades som en juridisk person med rätt att teckna kollektivavtal. 1915 förklarade Högsta domstolen att kollektivavtalet var ett rättsligt bindande avtal.11 Det var fortfarande oklart om kollektivavtalet med- förde en automatisk fredsplikt.

Utöver 1909 års storkonflikt inträffade stora arbetsmarknads- konflikter 1920, 1923 och 1928. Ofta saknades regler om fredsplikt under gällande kollektivavtal. Arbetsgivarna undrade om det hade

9Berg (2011).

10Schmidt (1997), s. 23.

11Berg (2011).

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

varit rätt beslut att acceptera de fackliga organisationerna som mot- parter, om det ändå inte gav arbetsfred.12

Trots bakslagen i förhandlingsarbetet och trots att konflikterna fortsatte kom principerna från Verkstadsavtalet och December- kompromissen att fortsätta att tillämpas. Inte minst lades grunden för principen om parternas autonomi på arbetsmarknaden, men även principen om arbetsgivarens arbetsledningsrätt och turordnings- regler vid uppsägning förekom redan i inledningen av 1900-talet.13

1906 inrättades en statlig förlikningsmannainstitution som kunde kalla tvistande parter. Deltagande i medlingen var dock frivilligt. 1920 lagstiftades om en central skiljenämnd med partsrepresentation.14

3.3.2Kollektivavtalslag och Arbetsdomstol 1928

Kollektivavtalets rättsverkningar var länge oklara och det gjordes flera lagstiftningsförsök som misslyckades, bland annat ett försök 1910. Det dröjde till 1928 innan kollektivavtalets rättsliga ställning klar- gjordes i författning. En delegation med representanter från både arbetsgivare, arbetstagare och staten utredde behovet av lagreglering av den praxis som vuxit fram mellan parterna på arbetsmarknaden. Resultatet blev 1928 års arbetsfredslagstiftning. Denna innehöll lagarna om kollektivavtal och arbetsdomstol.

Lagstiftningens kärna var att den slog fast att kollektivavtalet är ett fredsdokument och ingen part skulle ha rätt att ta till strids- åtgärder för att öva påtryckning i rättstvister eller ändra innehållet i avtalet under avtalstiden. I och med kollektivavtalslagen kom kollek- tivavtalen hädanefter att inte bara binda parterna på arbetsmarknaden utan även deras medlemmar. Alla företag och anställda var fortsätt- ningsvis tvungna att acceptera träffade kollektivavtal och att respekt- era fredsplikt under avtalsperioden. Ett sanktionssystem infördes också.15

Genom införandet av den nya lagstiftningen ersattes den centrala skiljenämnden som funnits sedan 1920 med en specialdomstol, Arbetsdomstolen.

12Lundh (red) (2009), s. 21.

13Berg (2011).

14Lundh (red) (2009), s. 22.

15Schmidt (1997), s. 24.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Lagstiftningen infördes av en borgerlig minoritetsregering mot arbetarrörelsens protester.16 LO var milt uttryckt skeptiska till lag- stiftning och stora manifestationer med hundratusentals protester- ande LO-medlemmar genomfördes. LO:s ordförande kallade i riks- dagen den nya lagen för en ”slavlag”. När det kom till kritan gick dock LO med på att nominera ledamöter till den nyinrättade Arbets- domstolen.17 1928 års lagar om kollektivavtal och arbetsdomstol genomfördes av den borgerliga regeringen med stöd av SAF. Mot- ståndet mot den nyinrättade Arbetsdomstolen levde kvar inom fack- föreningsrörelsen och några av de kommunistiskt inriktade förbun- den bojkottade domstolen ända in på 1930-talet.18

3.3.3Byggkonflikten 1933–1934

En del av den krisuppgörelse som träffades 1933 mellan Socialdemo- kraterna och dåvarande Bondeförbundet (den så kallade kohandeln) var att ersättningen vid beredskapsarbeten skulle vara på kollektiv- avtalsenlig nivå. En stor del av beredskapsarbetena var inom bygg- sektorn. Eftersom det var betydligt högre löner där än inom tillverk- ningsindustrin, som många av de arbetslösa kom från, innebar det att de arbetslösa kunde få högre ersättning från beredskapsarbetet än de hade haft som anställda.

Under 1933–1934 inträffade den största konflikten som har genom- förts inom byggsektorn. Arbetsgivarnas krav var att lönerna skulle sänkas med mellan 15–30 procent. Byggfacken sa nej till detta och en konflikt som omfattade omkring 60 000 byggnadsarbetare och varade i mer än två år inleddes.

Under lagstiftningshot träffade så småningom SAF och LO en uppgörelse om en sänkning av de så kallade byggackorden med så mycket som upp till 30 procent i Stockholm och med 12–16 procent på andra håll i landet. Det vägval som LO gjorde här var att gå med på ökad central kontroll av lönerna i ett samordnat ackordslöne- system för att inte behöva frångå principen om att beredskapslönen skulle ge lön enligt avtal. Överbudskonkurrens om arbetskraft kom aktivt att motarbetas från arbetsgivarsidan och SAF bestraffade

16Schmidt (1997), s. 24.

17Wennemo (2014), s. 229 f.

18Lundh (red) (2009, s. 23 f.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

företag som konkurrerade om arbetskraft med höga löner och mer förmånliga anställningsvillkor.19

3.3.4Privatanställdas förenings- och förhandlingsrätt 1936

Den decemberöverenskommelse som träffades mellan SAF och LO 1906 gjorde att förenings- och förhandlingsrätten erkändes för arbetare. Men någon motsvarande överenskommelse fanns inte för tjänstemännen. Det var därför först i och med 1936 års lag om privat- anställdas förenings- och förhandlingsrätt som de privatanställda tjänstemännen fick motsvarande rättigheter. De offentliganställda var undantagna och det var först i och med tecknandet av det så kallade Slottsbacksavtalet 1963 som offentliganställda fick rätt att förhandla genom fackliga organisationer20. Slottsbacksavtalet var också en nödvändig förutsättning för den förhandlingsreform som genomfördes för de offentliganställda 1965.

På 1930-talet blev fackföreningarna på tjänstemannasidan en makt- faktor att räkna med. 1931 bildades ”De anställdas centralorganisation (Daco)” som var en sammanslutning av ett antal tjänstemannaför- bund inom privat sektor. 1937 bildades motsvarande centralorganisa- tion för kommun- och statsanställda, ”Tjänstemännens centralorga- nisation”. Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) bildades

1947.21

3.4Saltsjöbadsavtalet 1938

Den 20 december 1938 i Saltsjöbaden undertecknade företrädare för LO respektive SAF det första huvudavtalet på svensk arbetsmarknad, oftast kallat Saltsjöbadsavtalet. Ett huvudavtal är ett kollektivavtal på organisationsnivå mellan centralorganisationer på arbetsgivar- och arbetstagarsidan där parterna kommit överens om regler för mellan-

19Nycander (2003).

20Slottsbacksavtalet 1963 är ett huvudavtal för offentliganställda, motsvarande Saltsjöbads- avtalet. I avtalet gjordes ett antal undantag från förhandlingsfriheten och först 1977 fick offentliganställda oinskränkt förhandlingsfrihet. https://www.publikt.se/artikel/lang-vag- till-ratten-att-forhandla-18356

21Schmidt (1997), s. 43.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

havandet mellan arbetsgivarorganisationer, arbetsgivare och arbets- tagarorganisationer.22 Saltsjöbadsavtalet kan ses som det slutliga genombrottet för den kollektivavtalsreglerade arbetsmarknaden. Saltsjöbadsavtalet sades upp 1976. I decmber1976 enades SAF och LO om fortsatt tillämpning av huvudavtalet med undantag för kapitlet uppsägning av arbetsavtal, permittering m.m. Dessutom gjordes vissa ändringar och tillägg som föranleddes av arbetsrättslagstiftningen på 1970-talet och i synnerhet MBL:s tillkomst.

En tolkning av vad som gjorde det möjligt att få till stånd ett huvudavtal just vid den här tiden var att såväl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan var pressade. För arbetsgivarsidans del var det fram- för allt de många och svåra konflikterna på arbetsmarknaden som var det stora bekymret, medan arbetstagarsidan utöver de problem som de många konflikterna medförde23 även var starkt pressad av ett antal politiska strävanden om att med lagstiftning reglera och begränsa den fackliga verksamheten.24

Saltsjöbadsavtalet kom att innebära en helt ny ordning för hur förhandlingar ska föras och en reglering av när stridsåtgärder får tillgripas, se figur 3.1.

Innehållsmässigt var det i stor utsträckning en kodifiering av sådant som vuxit fram i samförstånd mellan arbetsmarknadens parter men det fanns också en del nyheter. Bland annat innehöll det nya huvudavtalet en förhandlingsordning för rätts- och intressetvister. Ett permanent organ, arbetsmarknadsnämnden, med representanter för SAF och LO, skulle inrättas. Här skulle frågor om uppsägning, permittering och konflikter som rörde samhällsviktiga funktioner behandlas. Förhandlingsordningen möjliggjorde också centrala för- handlingar, något som SAF hade krävt ända sedan sekelskiftet.25 26

En helt ny anda av ömsesidigt förtroende mellan parterna växte nu fram, det som har kommit att kallas Saltsjöbadsandan. Men avtalet

22Lundh (red) (2009, s. 9.

23Konfliktbidrag kunde inom LO vid den här tiden bara ges vid lockouter, det vill säga inte om arbetstagarsidan var angripare. Det var först i samband med en stadgeändring 1942 som det blev möjligt att få konfliktbidrag även som angripare.

24Se exempelvis Wennemo (2014).

25Redan 1909 hade SAF tagit fram en förlaga på huvudavtal som innebar att tvister på lokal- och förbundsnivå skulle ”hissas” upp på central nivå innan konfliktåtgärder fick vidtas.

26Lundh (red) (2009), s. 29.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

lade också grunden för den centraliserade lönebildning och arbets- marknadsregim som skulle växa fram under 1950-talet.27 Förklar- ingen var att Saltsjöbadsavtalet medförde att förbundsstyrelserna på arbetstagarsidan fick veto om kollektivavtalstecknande, det vill säga att fackföreningsrörelsen blev centraliserad. Tidigare hade det varit vanligt med medlemsomröstningar om avtalstecknande vilket gav för- bundens förhandlare oklart mandat att träffa överenskommelser med arbetsgivarsidan. Vid stadgeändringen 1941 infördes också regler om att LO:s landssekretariat (styrelse) skulle godkänna större strejker.28 Nu fanns förutsättningar för centrala förhandlingar på både arbets- givar- och arbetstagarsidan.

3.4.1Metallstrejken 1945

Verkstadskonflikten 1945 inleddes i februari, medan andra världs- kriget fortfarande pågick och avslutades fem månader senare. Antalet förlorade arbetsdagar var ungefär lika många som under storstrejken 1909. Omfattningen påverkades av en intern strid inom Metall mel- lan förbundsledningen och en kommunistiskt ledd opposition som ville fortsätta strejken. Från krigsstarten 1939 hade LO centralt tagit ställning mot kommunistiska inslag inom fackföreningsrörelsen och man arbetade aktivt för att utesluta kommunister från fackliga upp- drag. Metall anslöt sig till denna linje och införde förbud mot kom- munister med förtroendeposter under en stor del av krigstiden. Detta förbud upphävdes i början av 1944. Den uppgörelse om löne- stopp som rådde under kriget gjorde att det fanns ett missnöje med att facket hade varit för eftergivet mot arbetsgivarna. De så kallade fri- fackliga vann en medlemsomröstning om strejkvarsel hellre än fortsatta förhandlingar. Den första större konflikten inom verkstadsindustrin på 25 år inleddes.

Metalls strejkkassa tömdes i rask takt och medlemmarna upp- manades att söka andra arbeten för att inte dränera kassan i onödan. Det fanns vid den här tiden ett särskilt hyresbidrag till ovana arbetare i syfte att kompensera för att de inte klarade ackorden innan de lärt sig ett nytt yrke. Frågan var om strejkande arbetare skulle ha rätt till

27Lundh (red) (2009), s. 9.

28Lundh (red) (2009), s. 31 f.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

bidraget? Metallstrejken blev nu en komplicerad fråga för samlings- regeringen. Att låta bidraget utgå till de strejkande kunde ses som att staten tog ställning för arbetstagarsidan i konflikten, men att inte göra det kunde å andra sidan ses som att staten tog ställning för arbets- givarsidan. Hur skulle staten kunna behålla sin opartiskhet i förhåll- ande till de stridande parterna på arbetsmarknaden? Eftersom det var en socialistisk majoritet i riksdagen fanns det förutsättningar för att riksdagen skulle kunna avgöra konflikten till arbetstagarsidans för- mån. En sådan motion väcktes från kommunisterna.

LO valde nu att tydligt ta ställning för en lönebildning fri från politisk inblandning. I april antog LO:s representantskap en princip- deklaration mot statliga ingripande i lönekonflikter. Även Metalls ledning avvisade idén om att politikerna skulle avgöra konflikten. Konflikten kom att lösas, men först efter ett antal medlemsomröst- ningar i Metall där medlemmarna röstade för att fortsätta konflikten och till slut använde förbundsstyrelsen sin beslutanderätt för att få slut på konflikten och teckna en uppgörelse med motparten.29

Metallstrejken har kommit att ses som betydelsefull för den svenska arbetsmarknadsmodellens framväxt. Reformisterna vann striden inom fackföreningsrörelsen, något som kan ses som en förut- sättning för samförståndsandan på arbetsmarknaden. Dessutom inne- bar Metallstrejken att principen om att arbetsmarknadens parter ska råda över lönebildningen utan statlig inblandning blev en av kärn- principerna i den svenska arbetsmarknadsmodellen.

3.5Trygghet och effektivitet under rekordåren

En vanlig beskrivning av den svenska välfärds- och arbetsmarknads- modellen är att den kombinerar trygghet och effektivitet. I en historisk kompromiss mellan arbete och kapital kom tillväxt och effektivitet att spela en helt central roll och leda till det som har kallats den tidiga eller första svenska modellen30.

Efter andra världskriget sjönk arbetslösheten och de fackliga orga- nisationerna stärktes. Det blev lättare att upprätthålla kollektivavtal som en följd av lägre arbetslöshet och dessutom gjorde den låga arbets- lösheten att medlemskap i en facklig arbetslöshetskassa blev billigare

29Nycander (2017), s. 101 ff.

30Magnusson och Ottosson (2012), s. 15.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

än tidigare. Den fackliga organisationsgraden ökade även bland privata tjänstemän som tidigare hade haft en låg organisationsgrad. Även arbetsgivarsidan var mån om att öka kollektivavtalstäckningen för att undvika att arbetsgivare bjöd över varandra om arbetskraften. Den höga inflationen var det stora problemet på arbetsmarknaden och i ekonomin som helhet.

Arbetsmarknadsparterna på båda sidor var måna om att behålla kontrollen över lönebildningen. Två olika strategier för att undvika statlig inblandning i lönebildningen genomfördes. Den första strategin var arbetsgivarsidans inbjudan till centrala löneförhandlingar. Arbets- givarna bjöd in till centrala löneförhandlingar 1952 men fick då nej. 1956 bjöd man återigen in arbetstagarsidan och denna gång accep- terade de. Resultatet av de centrala löneförhandlingarna blev att LO stärktes på central nivå men det var en avvägning SAF var beredda att göra för att få ner inflationstrycket. Den andra strategin var det som har kommit att kallas Rehn-Meidnermodellen som utarbetades av LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner under 1950- talet. Ibland kallas modellen även EFO-modellen31.32

Rehn-Meidnermodellen kom att få stort inflytande på svensk arbetsmarknads- och ekonomisk politik under framför allt 1950- och 1960-talen. I grunden är det en ekonomisk teori med ambitionen att kombinera hög tillväxt, full sysselsättning och låg inflation.

Godtagbara arbetsvillkor och anställningstrygghet på en kollektiv- avtalsbaserad arbetsmarknad ingick som en del av modellen på olika sätt. Bland annat skulle bättre villkor på arbetsmarknaden i lag eller i avtal kunna ersätta rena löneökningar och därmed hålla nere infla- tionstrycket.

En bärande princip i Rehn-Meidnermodellen var att struktur- omvandling skulle bejakas. Olönsamma företag skulle slås ut och arbetskraften skulle flytta till mer produktiva företag eller mer pro- duktiva delar av arbetsmarknaden. Samtidigt skulle återhållsamhet i lönebildningen i dessa expansiva branscher ge större utrymme för in- vesteringar.33 Denna politik förutsätter att arbetstagare och arbets- givare inte kommer överens om att försämra villkoren eller sänka

31EFO-modellen är en vidareutveckling av Rehn-Meidner-modellen, uppkallade efter eko- nomerna Gösta Edgren (TCO), Karl-Olof Faxén (SAF) och Clas-Erik Odhner (LO), som under 1960- och 1970-talet använde modellen för att förklara sambandet mellan lönebildning och inflation.

32Wennemo (2014), s. 231 f.

33SOU 1997:164, s. 47 f.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

lönen när företaget går dåligt, så att strukturomvandlingen bromsas. En förutsättning för att få strukturomvandlingen att fungera var en central lönebildning. Även SAF hade ett intresse av att främja rörlig- het mellan yrken och olika delar av landet. Organisationen hade också sedan länge strävat efter riksavtal och kostnadsneutralitet mellan företag. Dessutom gick LO som en eftergift åt arbetsgivar- sidan med på att acceptera löneskillnader inom (men inte mellan) företag. Det gjorde att den aktiva arbetsmarknadspolitiken som bar upp Rehn-Meidnermodellen i realiteten byggde på ett samförstånd mellan parterna om centraliserad lönebildning.34

Att avdramatisera uppsägning på grund av arbetsbrist var ett sätt att skapa acceptans för strategin att bejaka strukturomvandling inom ramen för det som kallades solidarisk lönepolitik.

Uppsägningar på grund av arbetsbrist skulle enligt Rehn-Meidner- modellen ske på grund av bristande produktivitet och lönsamhet i företagen, inte på grund av individuella egenskaper hos arbetskraften. Poängen var att undvika en negativ signaleffekt av att råka ut för arbetslöshet. Om arbetslösheten kan drabba såväl hög- som lågprester- ande blir kostnaden för att råka ut för arbetslöshet mindre för samt- liga. Detta förutsätter att arbetsgivarna vid arbetsbrist inte kan sortera bort de minst produktiva individerna.

Den som sades upp skulle mötas av en aktiv arbetsmarknads- politik för omställning till mer produktiva arbeten. Att arbetsgivare kunde säga upp anställda utan att ange skäl sågs som ett hinder för att få Rehn-Meidnermodellen att fungera som det var tänkt.

Principen om arbetsgivarens fria uppsägningsrätt slogs fast redan i decemberkompromissen mellan SAF och LO 1906 och bekräftades av Arbetsdomstolen 1932 (AD 1932 nr 100). I domen konstaterade Arbetsdomstolen som en allmän rättsgrundsats att ett anställnings- avtal som slutits på obestämd tid kunde sägas upp till upphörande efter en viss uppsägningstid utan att skälen för uppsägningen behövde anges. Den enda inskränkningen i den fria uppsägningsrätten var att arbetsgivaren inte fick säga upp anställda i strid med lag och goda seder. Det infördes även lagstiftning mot att säga upp någon på grund av äktenskap, havandeskap eller värnplikt. Att säga upp någon enbart på grund av fackligt medlemskap eller för att de var skyddsombud kom också att bli otillåtet. När det gällde uppsägningar i övrigt fanns inga regler utöver eventuella kollektivavtalade bestämmelser.

34Nycander (2008), s. 394.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

Ända in på 1960-talet stod Arbetsdomstolen fast vid praxis att arbetsgivare kunde säga upp anställda utan att ange skäl, såvida det inte fanns kollektivavtal som reglerade frågan. Inga förbundsvisa avtal om detta träffades heller på områden där SAF var arbetsgivarpart.

I den första större revisionen av huvudavtalet (Saltsjöbadsavtalet) mellan SAF och LO 1947 infördes bestämmelser om att det vid upp- sägning på grund av arbetsbrist skulle tas hänsyn till anställningstid och försörjningsbörda för arbetstagare med lika skicklighet och lämp- lighet. Med detta tillägg var dock huvudavtalets inriktning fortsatt att värna den fria uppsägningsrätten, även om det tycks ha varit inrikt- ningen att arbetsgivarsidan skulle använda denna rätt med måttfullhet.

1964 reviderades huvudavtalet mellan SAF och LO återigen vad gäller regleringen av uppsägningar. Nu infördes krav på saklig grund för uppsägning av personliga skäl, vilket var en förstärkning av huvud- avtalet. Uppsägningar på grund av arbetsbrist skulle ske på ett sätt som både beaktade produktionens behov av kompetent arbetskraft och arbetstagarnas behov av trygghet i anställningen (turordning).

I dessa frågor kom nu Arbetsmarknadsnämnden att fungera som en skiljenämnd. Ordföranden i Arbetsdomstolen fungerade som ord- förande och avgörandena kom att likna Arbetsdomstolens utförliga och principiella avgöranden. Professorn i arbetsrätt, Sten Edlund, har fört fram att det kan ha varit denna förändring som kom att bana väg för lagstiftning om anställningsskyddet.35

3.5.11965 års förhandlingsrättsreform för offentliganställda

För statligt och kommunalt anställda tjänstemän reglerades anställ- ningsförhållandena länge formellt sett genom ensidiga beslut av arbets- givarmyndigheterna. I praktiken förekom dock ett slags partsförhand- lingar. Först 1965 fick offentliganställda tjänstemän rätt att förhandla om löner och vissa anställningsvillkor.36

Genom införandet av statstjänstemannalagen och kommunal- tjänstemannalagen inleddes vad som har beskrivits som en ”privatis- ering” av de offentliga sektorernas arbetsmarknad. Anställningsför- hållanden inom dessa sektorer skulle nu i huvudsak bestämmas i avtal. Det fanns dock fortfarande att antal undantag från saker som inte

35Edlund (1989), s. 59 ff.

36Sigeman och Sjödin (2013), s. 18.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

gick att avtala om för offentliganställda. Efter hand kom listan med undantag att kortas ned.

När MBL (se nedan) togs fram valde lagstiftaren att göra MBL tillämplig även på offentliganställda och statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen upphörde att gälla. De särregler som skulle fortsätta att gälla, främst vad gäller tjänstetillsättningar, lades i en gemensam lag för offentliganställda. Våren 1976 tecknades ett särskilt huvudavtal för den offentliga sektorn.

Fortfarande gäller att arbetsmarknadens parter inom offentlig sektor inte kan avtal om allt. I praktiken har denna begränsning tolkats som att avtal inte bör träffas i frågor som rör den offentliga verksam- hetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Däremot finns i regel förhandlingsrätt respektive skyldighet i allt utom det som rör den direkta myndighetsutövningen. Det kan dock finnas gränsfall där kollektivavtal kan träffas även i situationer som rör verksam- hetens innehåll, exempelvis att det går att träffa avtal om att en anställd på en förskola inte ska behöva ta hand om mer än ett visst antal barn. När det gäller myndighetsutövning mot enskilda finns det däremot inget tolkningsutrymme och varken förhandling eller avtalsreglering kan komma ifråga.37

3.6Arbetsrättslagstiftning under 1970-talet

Den försiktighet som lagstiftaren tidigare hade visat kom att brytas under 1970-talet. De ekonomiska guldåren tog slut. Under 1970- talet växte kritiken mot strukturrationaliseringarna och kravet på arbetskraften att röra sig dit arbetstillfällena fanns. Inte minst växte missnöjet regionalt. I Norrland kom Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att uttydas som Alla Måste Söderut och kampanjen ”Vi flytt int” genomfördes.38 I hela västvärlden fanns en stark politisk vänstervind från slutet av 1960-talet och under de första åren av 1970-talet.

37Schmidt (1997), s. 153 ff.

38Magnusson och Ottosson (2012), s. 130.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

3.6.1Vilda strejker

I december 1969 inledde 75 arbetare vid i LKAB:s gruva i Kiruna en så kallade vild strejk (strejk under gällande kollektivavtal). Den utlösande faktorn var att nivån på ackordslönerna med ett nytt avtal visade sig bli lägre än vad som överenskommits men i grunden låg ett utbrett missnöje med ackordssystemet och inflytandet över arbetsmiljön. Facket stödde lönekravet men inte strejken. Konflikten växte snabbt och omfattade totalt omkring 5 000 personer i Kiruna, Malmberget, Luleå och Svappavaara. Strejken blev mycket uppmärk- sammad i media. Efter knappt två månader gick arbetarna tillbaka till arbetet efter att de fått igenom en del av sina krav, bland annat slopades ackordssystemet. Gruvstrejken beskrivs ofta som att den banade väg för de arbetsrättsliga förändringar som kom några år senare. Den var inledningen till ett antal strejker under de närmaste åren, där flera av dem inte bara handlade om löner och arbetsvillkor utan också om arbetet och dess organisering.39

Fem år efter gruvstrejken, hösten 1974, gick omkring 100 städers- kor i Borlänge ut i vild strejk. Bakgrunden till konflikten var en för- handling där beting skulle bytas mot fast timlön. Men det visade sig att förhandlingsresultatet innebar minskad arbetstid. Både fack- förbundet Fastighets och arbetsgivarna försökte få städerskorna att återvända till arbetet. Konflikten växte snabbt och fick stöd från fabriksarbetarna vid järnverket i Borlänge. Strejken spred sig till att omfatta även städerskor i Malmfälten och Skövde. Städerskorna i Borlänge fick igenom ett antal krav och återgick till arbetet. I Skövde blev ett antal av städerskorna avskedade på grund av den olovliga strejken. Med hjälp av sympatiåtgärder från städerskor i Malmberget och Arlanda upptogs förhandlingar om avskedandet av städerskorna i Skövde. Fallet gick till Arbetsdomstolen och i domen slogs det fast att avskedandena varit felaktiga i två fall men korrekta i åtta fall. Ett resultat blev att arbetsgivare kan ha rätt att avskeda anställda som deltar i vild strejk. Ett annat resultat blev en omfattande diskussion i samhället med bland annat kritik mot ojämställda löner mellan kvinnor och män.40

39Ekdahl (2011), s. 12 ff.

40Schmitz (2011), s. 18 ff.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

3.6.2Juridifiering av arbetsrätten

Inom arbetsrätten infördes lagen (1974:12) om anställningsskydd (LAS) och lag (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen och de företagsdemokratiska reformerna, främst lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), som infördes 1976.41 Staten skulle nu komma att blanda sig allt mer i samspelet mellan arbetsmarknadens parter och därmed förändra den svenska modellen i grunden. Det som nu växer fram har även kallats för en andra svensk modell.42 Utvecklingen under 1970-talet har beskrivits som en juridifiering av den svenska arbetsrätten och det gemensamma draget för reformerna var att arbetsgivarens arbetsledningsrätt in- skränktes på olika sätt.43

Fram till införandet av LAS 1974 var det allra mesta av arbets- rätten kollektivavtalsreglerad. Det fanns en bred opinion för reformer i arbetslivet, men LO gjorde länge sitt bästa för att få genomslag för reformkraven inom ramen för den samarbetsinriktade Saltsjöbads- andan, även på arbetsrättsområdet.44 Intresset för lagstiftning kom främst från politiskt håll snarare än fackligt. Folkpartiet hade ända sedan 1950-talet drivit frågan om lagstiftning som förhindrade obefog- ade uppsägningar.45 Även Centern drev vissa av lagstiftningsfrågorna.46 Socialdemokraterna tog inte ställning förrän vid sin partikongress 1969. LO var då fortfarande negativa till förslaget medan TCO var något mer intresserade. I den politiska debatten kom det social- demokratiska partiets företrädare vid 1970-talets början att tala om intressemotsättningar och konflikt med storföretagsamheten, vilket kan beskrivas som en del i uppbrottet från den samarbetsinriktade Saltsjöbadspolitiken. Samarbetsandan stärktes inte heller av att staten som arbetsgivare dessutom drev upp lägstalönerna för statligt anställda på ett sätt som påverkade lönebildningen i privat sektor.47

I praktiken infördes först särskilda regler för äldre arbetstagare48 i syfte att skydda de kortutbildade äldre som tillhörde de talrika års- kullarna som föddes strax efter sekelskiftet från att konkurreras ut

41Schmidt (1997), s. 25 f.

42Magnusson och Ottosson (2012), s. 15.

43Schmidt (1997), s. 26.

44Nycander (2017), s. 430.

45Wennemo (2014), s. 236 ff.

46Nycander (2017), s. 431.

47Nycander (2017), s. 430.

48Lagen om anställningsskydd för vissa arbetstagare och lagen om vissa åtgärder för att främja sysselsättning av äldre arbetstagare på öppna arbetsmarknaden.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

av yngre, mer välutbildad, arbetskraft. Efter bara några år ersattes dessa regler av en helt ny lag om anställningsskydd, LAS. Även nu var ett viktigt syfte att skydda äldre arbetstagare. När förslaget var helt färdigt valde LO att ställa sig bakom det. Två år tidigare ville LO att anställningsskyddet skulle hanteras av parterna avtalsvägen.

Utöver lagstiftningen som genomfördes började regeringen föra samtal med arbetsmarknadens parter om lönebildningen. Principen om att från politiskt håll nästan helt överlåta ansvaret för lönebildning och arbetsmarknad till parterna övergavs eller urholkades åtminstone betänkligt. Dessutom blev resultatet inte det önskade och inflationen fortsatte att vara ett betydande problem ända fram till 1990-talet.49

Det intensiva lagstiftningsarbetet inom arbetsrätten, liksom en rad andra reformer som berörde arbetsmarknaden50, var ett betyd- ande avsteg från Saltsjöbadslinjen, eller om man så vill, den svenska modellen.51 Att vissa delar av LAS kom att göras tvingande (indis- positiva) sågs av arbetsgivarsidan som ett brott mot den tidigare modellen där parterna mer fritt hade kunnat avtala om villkoren på arbetsmarknaden. Att stora delar av LAS gjordes kollektivavtals- dispositiv52 var mer i linje med den svenska modellens princip om parternas frihet att teckna avtal, även om dessa delar också ansågs bryta mot de avtalskonstruktioner som parterna hade. Konstruk- tionen på dispositiviteten innebär att det blir attraktivt att teckna kollektivavtal i syfte att kunna avtala om branschanpassade avsteg från eller kompletteringar till bestämmelserna i LAS, vilket kan antas bidra till en hög kollektivavtalstäckning. En hög kollektivavtals- täckning är ett av de grundläggande dragen i den svenska modellen.

Det är omöjligt att veta vad som kontrafaktiskt hade blivit utfallet utan den arbetsrättsliga lagstiftning som tillkom under 1970-talet. Vi menar att förändringarna kan ses både som ett brott med svenska modellen och som ett sätt att rädda de bärande principerna i ett läge där det möjligen hade varit politiskt ohållbart att inte ändra styrke- förhållandet mellan parterna på arbetsmarknaden till arbetstagar- sidans förmån. Men faktum är att den omfattande lagstiftning som infördes under 1970- och även 1980-talen ledde till kraftigt för-

49Wennemo (2014), s. 236 ff.

50Arbetsmiljö, skatteområdet, socialförsäkringssystemen.

51Edlund (1989), s. 68.

52Kollektivavtalsdispositiv innebär att det genom kollektivavtal, på central och/eller lokal nivå, får göras avsteg från lagens bestämmelser.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

sämrade relationer mellan arbetsgivarsidan och staten. Även partsrela- tionerna påverkades negativt efter 1970-talets lagstiftningsaktivitet inom arbetsrättens område. Även om ett antal avtal mellan parterna på central nivå har slutits sedan 1970-talet övergavs arbetsmarknads- modellen med centrala kollektivavtal som huvudmodell för utveck- lingen på arbetsmarknaden.53

3.6.3Storkonflikten 1980

Den så kallade storkonflikten 1980 är den konflikt på den svenska arbetsmarknaden som har omfattat flest personer, totalt 717 000 per- soner i både privat och offentlig verksamhet. Konflikten var dock kort, i princip var den avklarad under en vecka i maj.

Till skillnad från 1909 och 1945 års storkonflikter var det nu arbets- givarna som stod för den stora upptrappningen. Konflikten har tolkats som ett svar från arbetsgivarsidan på de spänningar som byggts upp i och med att arbetsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen allt mer kommit att avvika från 1950- och 60-talens rekordår. Det var inte enbart vilda strejker och arbetsrättslagstiftning som försiggått under 1970-talet. Även oljeprischocker, höga löneökningar och höj- ningar av arbetsgivaravgifterna pressade arbetsgivarna. Inför avtals- rörelsen upplevde SAF att den verkliga motparten inte var LO och PTK, utan snarare riksdag och regering. SAF:s förhandlingsbud var noll kronor i löneökningar kombinerat med ett krav på en kom- mission som skulle undersöka hur nedskärningar i offentlig sektor skulle kunna ge skattesänkningar som kompensation för de ute- blivna löneökningarna. För att det skulle gå att komma överens med LO skulle skattesänkningarna ha behövt ha en låglöneprofil, något som den borgerliga regeringen inte var beredda att genomföra. I praktiken tvingade regeringen SAF att lägga ner konflikten och strategin att ändra spelreglerna på arbetsmarknaden lyckades inte i det korta perspektivet. Men en tolkning av storkonflikten 1980 är att

53Det finns dock ett antal exempel på centrala kollektivavtal som har träffats under perioden: Utvecklingsavtalet som träffade 1982 mellan SAF-LO-PTK. Olika medbestämmandeavtal har träffats på det offentliga området. Ett antal avtal om pensioner, sjukförsäkring och tjänste- pension och ersättning vid arbetsskada har träffats på central nivå. Svenskt Näringsliv och Förhandlings- och samverkansrådet PTK enades 2015 om ett nytt avtal om användning av konkurrensklausuler och om ändringar av 1995 års avtal om arbetstagares uppfinningar. Avtalet om etableringsjobb som träffades 2017 är också ett avtal på central nivå.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

den på sikt banade väg för nya spelregler i form av det tidiga 1990-talets stabiliseringsavtal, Industriavtalet 1997 och ett nytt medlingsinstitut.54

3.7En ny modell för lönebildningen

3.7.1Devalveringar och inflation

Oljekriserna 1973 och 1979 innebar kraftigt ökad inflation som en följd av de chockhöjda oljepriserna. Löntagarna kompenserades för de höjda priserna med ökade löner. 1974 steg importpriserna med 37 procent och exportpriserna med 28 procent. Den exportberoende industrin tappade i konkurrenskraft och 1982 hade hela reallöne- ökningen sedan 1973 utraderats.55 Samtidigt fortsatte de nominella löneökningarna att vara höga och i kombination med höjda arbets- givaravgifter ökade arbetskraftskostnaderna kraftigt under senare halvan av 1970-talet. Under slutet av 1970-talet och början av 1980- talet försämrades de offentliga finanserna kraftigt.

För att motverka den exportberoende industrins försämrade kon- kurrenskraft genomfördes totalt fem devalveringar mellan 1976 och 1982. Även om devalveringarna fungerade på kort sikt ledde de på längre sikt till ökad inflation och till lägre omvandlingstryck i eko- nomin. Det gav en internationellt sett svag produktivitetsutveckling och fortsatt stagnation av reallöneutvecklingen.56

Inom SAF växte det redan under senare halvan av 1970-talet fram en kritik mot resultatet av samverkan mellan arbetsmarknads- parterna i den svenska modellen. De centraliserade förhandlingarna hade givit arbetstagarsidan en maktposition som saknade motstycke i omvärlden. Saltsjöbadsmodellen beskrevs som centralistisk, korpora- tivistisk och utvecklingshämmande.57 1991 valde SAF att avstå från styrelseposter i statsförvaltningen, inklusive Arbetsmarknadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. Det ledde till att även arbetstagarorga- nisationerna förlorade sin representation.58 2001 slogs SAF och Sveriges Industriförbund samman och bildade Svenskt Näringsliv.

54Kjellberg (2011).

55Kjellberg (2011), s. 36.

56SOU 1997:164, s. 48 f.

57Nycander (2010), s. 66.

58Nycander (2010), s. 65.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Den nya organisationen lämnade då definitivt modellen med överens- kommelser på arbetsmarknaden på central nivå som en huvud- strategi.59

3.7.21990-talskrisen

I början av 1990-talet inträffade den största ekonomiska krisen sedan 1930-talet. Bakgrunden var kortfattat dels inhemsk överhett- ning och dels en internationell valutaoro. Resultatet av krisen blev att den fasta växelkursregimen fick överges och som en följd av detta sjönk kronan relativt omgående med 30 procent. Den nya växelkurs- regimen, liksom ett antal andra förändringar60, påverkade förutsätt- ningarna för lönebildningen i grunden. De sociala kostnaderna för en hög nominell löneökningstakt ökade nu betydligt i jämförelse med tidigare.61

Under inledningen av 1990-talet gjordes en rad olika försök från politiskt håll att få ner lönekostnadsökningarna. Samtidigt beslutade SAF att inte medverka till centrala löneförhandlingar med LO och PTK, något som hade skett några gånger under 1980-talet. Det omöjliggjorde centrala ramavtal på frivillig väg. Regeringen valde då att tillsätta den så kallade Förhandlingsgruppen (FHG), även kallad Rehnbergsgruppen. Gruppen utgjordes av tidigare förhandlingschefer i centralorganisationerna på arbetsmarknaden. Som ett resultat av gruppens arbete antogs en så kallad stabiliseringsavtalsmall, vilken ledde till att låginflationspolitiken slog igenom 1992. Löneöknings- takten sänktes till omkring tre procent per år. Avtalsrörelsen 1993 blev en framgång för modellen med centraliserad lönebildning genom medling i kombination med betoning av återhållsamhet i lönebild- ningen. Den djupa lågkonjunkturen hjälpte också till att hålla nere löneökningstakten. Avtalsrörelsen 1995 innebar ett stort bakslag. De totala lönekostnadsökningarna blev nära fem procent per år under en treårsperiod, betydligt över den så kallade Europanormen på 3,5 pro- cent. Dessutom blev avtalsrörelsen den mest konfliktdrabbade sedan storkonflikten 1980.

59Nycander (2017), s. 436 f.

60Enhetlig och låg inflation i omvärlden, restriktioner för de offentliga finanserna (budget- disciplin) och en högre arbetslöshetsnivå.

61SOU 1997:164, s. 49 f.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

Detta bakslag ledde till att regeringen under våren 1996 i ett brev uppmanade de centrala organisationerna på arbetsmarknaden att inkomma med besked om ”förutsättningarna att gemensamt hitta former för förhandlingar och modeller för lönebildningen som till- godoser kraven på en löneutveckling på god europeisk nivå”.62

3.7.3Industriavtalet 1997

Sommaren 1996 bjöd förbund från LO, TCO och Saco in arbets- givarsidan till förhandlingar. I mars 1997 träffade arbetsmarknadens parter inom industrin ett fördjupat samarbetsavtal om industriell utveckling och lönebildning (Industriavtalet). Parterna i avtalet var ett tjugotal arbetsgivarförbund och fackliga organisationer som repre- senterade i stort sett samtliga industrisektorer. Överenskommelsen omfattade regler vid förhandling och konflikt.

Kopplat till avtalet tillsattes den så kallade Industrikommittén, sammansatt av ledande företrädare för berörda förbund. Kommittén tillsatte i sin tur ett antal partsneutrala experter i ett industrins ekonomiska råd som fick i uppgift att rapportera om det ekonomiska läget inför avtalsförhandlingarna. Kommittén tillsatte också en grupp medlare som fick större befogenheter än de statliga medlarna tidigare hade haft. Industriavtalet blev en stor framgång i avtalsrörelsen 1998.

Den konkurrensutsatta industrin fick nu en ledande och normer- ande för lönebildningen. År 2000 tecknade parterna inom hela den offentliga sektorn samarbets- eller förhandlingsavtal med Industri- avtalet som förebild. 63 Arbetsgivare och tjänstemän inom handels- och tjänstesektorn träffade också samarbetsavtal med delvis liknande inne- håll.

Industriavtalet spelade enligt regeringen en betydelsefull roll för den nedgång i den nominella löneökningstakten som kom till stånd i 1998 års avtalsrörelse. Regeringen menade också att överenskom- melsen troligen hade stor betydelse för att avtalsrörelsen i stort sett blev konfliktfri.64 Industriavtalet har beskrivits som en islossning som fyllde ett stort praktiskt behov.65

62Elvander (2001).

63Elvander (2001).

64Prop. 1999/2000:32.

65Nycander (2017), s. 438.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

3.7.4Medlingsinstitutet

I samband med Industriavtalets tillkomst genomfördes kring millen- nieskiftet ett antal reformer i syfte att stödja arbetsmarknadens funktionssätt. År 1998 fick Riksbankens större självständighet och ansvar för en låg och stabil inflation. År 2000 inrättades Medlings- institutet. Bakgrunden var att både Svenskt Näringsliv och LO var eniga om behovet av en utredning för att stärka det befintliga med- lingsinstitutet.66 I propositionen som låg till grund för det nya med- lingsinstitutet lyftes Industriavtalet som ett föredöme.67 Den nya myndigheten tog över verksamheten från Statens Förlikningsmanna- expedition och fick samtidigt ökade befogenheter och ett bredare uppdrag.

Medlingsinstitutet har tre huvuduppgifter: att verka för en väl fungerande lönebildning, att medla i arbetstvister samt att ansvara för den officiella lönestatistiken. Av Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet framgår det att myndighetens ansvarar för den statliga medlingsverksamheten och har till uppgift att verka för en väl fungerande lönebildning. Av myndighetens instruk- tion framgår det också att den förhandlingsmodell som utarbetades inom ramen för Industriavtalet har använts som inspiration för hur myndigheten ska arbeta. Det gäller bland annat myndighetens upp- drag att verka för att det upprättas tidsplaner för avtalsförhandlingar, samråd om de samhällsekonomiska förutsättningarna och att till- varata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll.

Medlingsinstitutet har också i uppdrag att analysera löneutveck- lingen från ett jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskri- minering i lönesättningen på andra grunder än kön. Det ingår i myndighetens uppdrag att i kontakterna med arbetsmarknadens parter på förbundsnivå lyfta fram vikten av att de centrala kollek- tivavtalen konstrueras så att de främjar de lokala parternas arbete med lönefrågor ur ett jämställdhetsperspektiv. Medlingsinstitutet har också i uppdrag att samråda med Diskrimineringsombuds- mannen (DO). Myndigheten har varje år sedan 2001 presenterat en rapport om utvecklingen av löneskillnaderna mellan kvinnor och män.

66Elvander (2001).

67Prop. 1999/2000:32.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

2015 redovisade Medlingsinstitutet ett särskilt regeringsuppdrag om jämställdhet och lönebildning. Bland annat studerade myndig- heten olika avtalskonstruktioners betydelse för jämställdhet mellan kvinnor och män.68 2018 redovisade institutet ett nytt regeringsupp- drag. Denna gång avsåg uppdraget att redovisa relativlöneförändringar på arbetsmarknaden mellan 2014 och 2017. I uppdraget ingick att göra en analys av resultaten ur ett jämställdhetsperspektiv.69

3.8EU

Medlemskapet i EU 1995 innebar stora förändringar för den svenska arbetsmarknadsmodellen, inte minst genom att medlemskapet har medfört ett antal bindande åtaganden på arbetsrättens område. Flera speciallagar har tillkommit. Även LAS innehåll har förändrats som en följd av initiativ från EU.70 Förändringarna som har gjorts som en följd av EU-medlemskapet har beskrivits som en (ytterligare) juri- difiering av arbetsrätten.71

Mycket av EU:s regelverk bygger på minimivillkor. Det krockar ofta med den svenska arbetsmarknadsmodellen som bygger på att parterna är fria att träffa kollektivavtal utan inblandning av staten. Konsekvensen blir att förhandlingsutrymmet för parterna att träffa avtal minskar. En fråga som är aktuell på EU-nivå just nu och som även har bäring på det uppdrag utredningen har är revideringen av det så kallade upplysningsdirektivet, i syfte att stöpa om det till ett arbetsvillkorsdirektiv.

I samband med att kommissionen presenterade förslaget till pelare för sociala rättigheter i april 2017 lanserades även ett första samråd med arbetsmarknadens parter på EU-nivå om en revidering av det så kallade upplysningsdirektivet. Upplysningsdirektivet innehåller bland annat bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att lämna infor- mation till arbetstagare om de väsentliga dragen i anställningsförhåll- andet samt bestämmelser om hur informationen ska lämnas. I slutet av 2017 lade kommissionen fram ett förslag till reviderat direktiv.

I april 2018 inkom företrädare för arbetsmarknadens parter på central nivå ett partsgemensamt brev med synpunkter på förslaget

68Medlingsinstitutet (2015).

69Medlingsinstitutet (2018b).

70Ds 2002:56, s. 58.

71Sigeman och Sjödin (2013), s. 19.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

till reviderat upplysningsdirektiv till regeringen. I brevet uppmanar parterna regeringen att säkerställa att hänsyn tas till den svenska arbetsmarknadsmodellen. Enligt parterna riskerar förslaget till direktiv om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i EU (arbetsvillkorsdirek- tivet, det tidigare upplysningsdirektivet) att påverka grunden för den svenska kollektivavtalsmodellen genom att den kraftigt rubbar balansen mellan parternas självreglering och lagstiftningen. I brevet lyfter arbetsmarknadens parter fyra prioriterade områden för att värna den svenska modellen:

1.Arbetstagar- och arbetsgivarbegreppet behöver fortsatt definieras nationellt.

2.Resultatet av autonoma kollektivavtalsförhandlingar ska inte underkastas prövning av statliga myndigheter.

3.Villkoren för anställningar ska först och främst regleras autonomt genom kollektivavtal.

4.Möjligheten att göra avsteg genom kollektivavtal ska vara absolut och rättsfrågor i övrigt hanteras inom den nationella rättsord- ningen.

Arbetsmarknadens parter är dock överens med EU-kommissionen om att ”det är viktigt att nya former för utförande av arbete regleras på ett adekvat sätt. En väl avvägd balans mellan skydd och utveckling är nödvändig och hänsyn måste tas till mindre företags verksamhets- förutsättningar. Arbetsmarknaden har förändrats sedan ursprungs- direktivets tillkomst vilket motiverar att direktivets informations- krav ses över och utvecklas, dock inte att det stöps om i grunden.”72

3.9Viktiga principer

Med ledning av hur den svenska arbetsmarknadsmodellen har utvecklats går det att identifiera ett antal principer som utredningen uppfattar är särskilt viktiga utifrån vårt uppdrag.

72LO, TCO, Saco, Företagarna, Svenskt Näringsliv, SKL, Arbetsgivarverket (2018).

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

Avtal utan statlig inblandning och ansvar hos arbetsmarknadens parter

Utredningens bild är att det finns en stor samsyn mellan parterna på arbetsmarknaden om att en grundläggande egenskap hos den svenska arbetsmarknadsmodellen är parternas frihet att utan statlig inbland- ning teckna avtal. Även om lagregler som införs är kollektivavtals- dispositiva innebär de en förändring av maktförhållandena som har direkt påverkan på parternas avtalsbildning. När en förskjutning av styrkeförhållanden inträffar genom lag är det naturligtvis ett ingrepp i parternas frihet. Å andra sidan behövs en utveckling och anpassning av regelverk i takt med att arbetsmarknaden utvecklas för att undvika orimliga eller oönskade konsekvenser.

En framträdande egenskap hos den svenska arbetsmarknads- modellen är parternas stora frihet att råda över villkoren på arbets- marknaden. Det innebär att staten ska vara försiktig med att lagstifta på ett sätt som påverkar arbetsmarknadens parter vid tecknande av kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor.

Denna princip är också det som arbetsmarknadens parter i utred- ningens referensgrupp mer eller mindre unisont har lyft till utred- ningen som kärnan i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Samtidigt har lagstiftaren inte under någon period helt avhållit sig från lagstift- ning på det arbetsrättsliga området. Genomgående har det handlat om intresseavvägningar mellan politiska ambitioner och det intrång i part- ernas självbestämmande det innebär med lagstiftning på arbetsmark- nadsområdet.

Också lagstiftning inom andra politikområden kan påverka part- ernas frihet att träffa avtal, till exempel kan förändringar i socialför- säkringssystemen ha direkta effekter på lönebildningen och på arbets- marknadens parters frihet att träffa avtal. Även utvecklingen av arbets- rättslig praxis kan i praktiken innebära ett ingrepp i lönebildningen, se till exempel kapitel 5, där det beskrivs att avtal om omställningstid vid sänkt arbetstidsmått vid omplacering på grund av arbetsbrist tecknades på ett antal avtalsområden i nära anslutning till att ny praxis utarbetades av Arbetsdomstolen. Om parterna på arbetsmark- naden inte har kunnat förutse tillämpningen av en reglering när de sluter avtal kan det ge bristande förutsebarhet och i realiteten påverka styrkeförhållandena på arbetsmarknaden.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Arbetsledningsrätten

Att lagstiftaren ska vara försiktig med att reglera arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är en annan princip som vi uppfattar att parterna på arbetsmarknaden gemensamt respekterar. Principen om arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet har funnits med allt- sedan 1906. I praktiken finns en rad inskränkningar av arbetslednings- rätten, exempelvis i arbetsmiljöregler och i diskrimineringslagstift- ningen. Utredningen tolkar principen som att arbetsgivarens frihet att organisera sin verksamhet efter sina egna önskemål ska vara högt prioriterat vid en intresseavvägning kring om en reglering är motiverad eller inte.

Hög organisationsgrad

En hög organisationsgrad eller täckningsgrad för kollektivavtal är en viktig grundförutsättning för att den svenska arbetsmarknadsmodel- len ska fungera. Fria parter på arbetsmarknaden med möjlighet att teckna attraktiva avtal är en del av detta. Om det finns en skillnad i lönekostnad mellan arbetsplatser med respektive utan kollektivavtal påverkar det konkurrensen. Det kan tränga undan företag med kollek- tivavtal. Det gör att utrymmet att i förhandlingar avtala om lön och villkor med materiellt värde kan minska. Detta kan i sig vara ett argument för lagstiftning, inte minst i kombination med kollektiv- avtalsdispositivitet. Samtidigt är man då nära resonemang om allmän- giltigförklaring av kollektivavtal, något som inte ligger inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen.

Utredningen vill understryka vikten av att eventuella förslag inte får motverka en hög anslutningsgrad, varken bland arbetsgivare eller arbetstagare.

4 Osäkra anställningar och hälsa

4.1Inledning

Enligt utredningens direktiv är syftet med utredningen att skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. De uppdrag som redovisas i slutbetänkandet rör skyddet för arbets- tagare och trygghet i anställningen för olika grupper. Det är därför relevant att beakta den kunskap som finns om eventuella samband mellan trygghet i anställningen och olika ohälsofaktorer.

Arbete är i grunden en friskfaktor. Samtidigt kan små möjligheter att påverka när och hur arbetet ska utföras leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar osäkra anställningar att leda till att enskilda hamnar i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Även ekonomisk osäker- het kan ha betydelse för hälsan.

I detta bakgrundkapitel beskriver vi kunskapsläget när det gäller kopplingen mellan osäkra anställningar och hälsa. Begreppet osäkra anställningar används för olika typer av situationer. Med osäkra anställ- ningar menar vi i detta betänkande i första hand ofrivilligt deltids- arbete och ofrivilliga intermittenta anställningar, se kapitel 2.

4.2Arbete är en friskfaktor …

I utredningens delbetänkande Tid för utveckling (SOU 2018:24) undersökte vi kostnader för stressrelaterad sjukfrånvaro. Resultaten av undersökningen visade att arbetets påverkan på hälsan är dubbel: Arbetet är i de allra flesta situationer en viktig hälsofrämjare. Att ha ett arbete har i grunden positiv inverkan på vår hälsa och på hur vi upplever vår hälsa. Att vara aktiv på arbetsmarknaden ses i vårt sam- hälle som mycket värdefullt då arbetslivet ger en möjlighet att skapa identitet och självförtroende, det ger social status, möjlighet till

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

sociala relationer och personlig utveckling samt stärker den enskildas ekonomiska förutsättningar. Arbetet hjälper också till att strukturera vår tid och det kan uppmuntra till aktivitet och kreat- ivitet. Att uppleva trygghet och tillit är faktorer som också inverkar på den upplevda hälsan. Behovet av att veta om vi kan klara oss själva i framtiden har betydelse för det upplevda måendet.

Översiktligt går det att konstatera att arbetslöshet ökar risken för olika former av riskbruk (alkohol, rökning, narkotika etcetera), för insjuknande i hjärt- och kärlsjukdomar samt att avlida i förtid. Lång- varig arbetslöshet är dessutom en tydlig riskfaktor för självskattad ohälsa.1

4.2.1… men kan också innebära hälsorisker

Sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbetsvillkor och en god arbetsmiljö. Gynnsamma arbetsförhåll- anden stärker personlig utveckling, hälsa och välbefinnande medan ogynnsamma arbetsförhållanden ökar risken för ohälsa.2

Samtidigt som arbetet är främjande för hälsan blir många männi- skor sjuka på grund av faktorer som finns i arbetslivet. Dessa faktorer handlar ofta om psykosociala omständigheter som hänger samman med arbetsgivarens ledarskap, organisering av arbetet3 eller arbetstag- arens handlingsutrymme och möjligheter till socialt stöd.4 De vanligaste orsakerna till anmälda arbetssjukdomar var 2017 sociala och organisatoriska faktorer (36 procent) och ergonomiska belastnings- faktorer (36 procent). Andelen arbetssjukdomar av sociala och orga- nisatoriska orsaker var högre bland kvinnor (45 procent) än bland män (22 procent).5

Intervjuer med patienter med utmattningssyndrom visar mycket tydligt att tillståndet ofta föregåtts av flera år av arbetsrelaterad

1Norström, Janlert och Hammarström (2017).

2Albin m.fl. (2017).

3”Om medarbetarna tycker att de har ett utvecklingsinriktat ledarskap, där de får uppskatt- ning för sina arbetsprestationer (återkoppling), uppmuntras att delta i viktiga beslut (delaktig- het) samt får hjälp att utveckla sina färdigheter (kompetensutveckling), så upplever de också att de har ett positivare socialt klimat på arbetsenheten och att de trivs bättre i arbetsgruppen samt att de har en bättre hälsa, vilken i sin tur är kopplad till lägre sjukfrånvaro.” Åkerlind, Larsson och Ljungblad (2013).

4Lindberg och Vingård (2012), Magnusson Hanson m.fl. (2008), Karasek och Theorell (1990), SBU (2014).

5Prop. 2018/19:1, UO 14, s. 63.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

stress, som ofta har haft samband med upprepade omorganisationer och nedskärningar av arbetsstyrkan. Akutfasen kan ha utlösts av en ytterligare börda i arbetet, men också av bekymmer i hemsituationen eller konflikter på jobbet. Ibland finner man ingen utlösande faktor alls, utan bara en mångårig överbelastning.6 Starka samband mellan symtom på utmattning och upplevelsen av arbetsklimat och organisa- tionskultur på arbetsplatsen har konstaterats.7

I Arbetsmiljöverkets rapport Arbetsorsakade besvär 2018 fram- går det att symtom på depression eller utmattningssyndrom är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män.8

Hög risk för att drabbas av utmattningssyndrom finns bland per- soner som upplever höga krav, låg kontroll och en osäker anställning, och de med störst risk att förbli sjukskrivna efter två år var personer med liten möjlighet till kontroll i arbetet och som använt dold ”coping”, vilket betyder att individen håller inne med sina känslor på arbetet.9

På senare tid har forskare som tidigt beskrev ”burnout” gått från ett individperspektiv till ett mer organisatoriskt systemperspektiv för att förstå burnout, och för att bättre kunna utveckla förebygg- ande åtgärder. Det handlar om att se över hur det ser ut avseende:

•Belastningar i arbete – övertid, spiller arbetslivet över i privatlivet?

•Kontroll – finns delaktighet i beslut som påverkar ens arbete?

•Belöning – hur ser den ut och passar den individens behov?

•Arbetsgemenskap – hur är kvaliteten i relationerna på arbets- platsen?

•Rättvisa (Fairness) – hur ser det ut med krav, belöningar och möj- lighet till inflytande?

•Värderingar – är de personliga och organisatoriska värderingarna samstämmiga?10

Arbetets betydelse för psykisk ohälsa har på senare år uppmärk- sammats och flera rapporter11 vilka visar att forskningen i dag är

6Åsberg m.fl. (2010).

7Nygren m.fl. (2002).

8Arbetsmiljöverket (2018b).

9Norlund (2011).

10Maslach och Leiter (2017).

11Forte (2015b), SBU (2014).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

samstämmig om vilka faktorer i arbetet som kan leda till psykisk ohälsa. Delvis baserat på de forskningsresultaten kom Arbetsmiljö- verket i mars 2016 med föreskrifter om den organisatoriska och sociala arbetsmiljön (AFS 2015:4) i syfte att minska den arbets- relaterade ohälsan. Föreskrifterna preciserar tre områden eller risker som arbetsgivaren ska arbeta förebyggande med i det systematiska arbetsmiljöarbetet: ohälsosam arbetsbelastning, kränkande särbehand- ling och arbetstidens förläggning. Det är för tidigt att se några direkta resultat av de föreskrifterna men många vittnar om att problemet med psykisk ohälsa kopplat till arbetet har blivit mer uppmärksam- mat både i media och på arbetsplatser.

4.2.2Kön och arbete

Arbetsmiljöverket har publicerat en kunskapssammanställning och en vitbok om kvinnors och mäns arbetsvillkor.12 Kvinnor och män befinner sig inom olika sektorer på arbetsmarknaden med olika vill- kor och arbetsmiljörisker. I dag arbetar ett stort antal kvinnor i Sverige i kontaktyrken både i privat och offentlig sektor, där omsorg, omhändertagande och utbildning av människor står i fokus.13

Omvårdnad (kvinnodominerade yrken) värderas generellt löne- mässigt lägre än yrken där teknik eller maskiner (mansdominerade yrken) står i fokus.14 Det finns också skillnader i krav på kunskap och utbildning. En truckförare behöver utbildning innan hen kan köra trucken, medan hemtjänstpersonal förväntas kunna förflytta och stödja brukare utan bevis på ergonomiutbildning.

En underskattad riskfaktor är den emotionella belastningen i kon- taktyrken. I kombination med ökad detaljstyrning och produktivi- tetskrav, kan kontakten med människor bli en stressfaktor och per- sonalen behöver tid för återhämtning och stöd för att orka med denna belastning.15 Även där kvinnor och män arbetar inom samma organisation eller yrke gör de ofta olika saker, vilket innebär olika såväl fysiska som mentala belastningar.

12Arbetsmiljöverket (2016), (2017).

13Majoriteten av kvinnorna på den svenska arbetsmarknaden arbetar inom privat sektor (1 076 000 kvinnor, 1 772 000 män) jämfört med offentlig sektor (956 000 kvinnor, 371 000 män). Sweden (2016).

14SOU 2014:81.

15Arbetsmiljöverket (2017).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Arbetsmiljön är ojämställd; inom kvinnodominerade sektorer16 är förutsättningarna för arbetet och arbetsmiljön sämre. Riskerna för ohälsa är större liksom risken att lämna anställningen till följd av ohälsa eller missnöje med förutsättningarna i arbetet. När det gäller betydelsen av organisatoriska respektive psykosociala faktorer för olika arbets- och hälsorelaterade utfall för kvinnor och män fram- kommer att sambanden mellan arbetsvillkor och olika utfall överlag är jämförbara för kvinnor och män. Detta tyder på att kvinnor och män reagerar på ett likartat sätt om de möter samma typer av krav i arbetet eller har tillgång till samma resurser i sitt arbete,17 och lik- nande slutsatser framkommer även i de senaste kunskapsöversikt- erna från Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU 2014) om arbetets betydelse för bland annat depression och utmattningssyndrom, samt i Fortes kunskapsöversikt ”Psykisk ohälsa, arbete och sjukskrivning” (Vingård, 2015).

Fysisk och emotionell belastning inom de kvinnokodade sektor- erna är negativa följder av arbetsvillkor och arbetsmiljö och drabbar både kvinnor och män som befinner sig där; det är således inte en fråga om kön utan exponering. De högsta sjuktalen är relaterade till organisatoriska och sociala faktorer i arbetsmiljön. De behöver han- teras på organisatorisk nivå och inte på individnivå.18 I kunskapsöver- sikten ”Varför drabbas kvinnor oftare av oro, ångest och depression?” (Lager 2009) konstateras att könsskillnaderna är verkliga på så sätt att de inte kan förklaras av snedvridna mätinstrument eller skillnader i hur villig man är att rapportera sina psykiska problem. Könsskill- naderna i besvär rapporteras också från olika länder och olika tider. De uppkommer i åldrarna kring puberteten och försvinner i åldrarna kring klimakteriet. Dessutom föreligger en hög grad av samsjuk- lighet mellan psykiska besvär och inte minst muskuloskeletala smärt- tillstånd, vilket framför allt ses hos kvinnor.19 Under de senaste decen- nierna har psykiska besvär blivit mycket vanligare, särskilt bland unga. Den utvecklingen är mycket likartad bland män och kvinnor. Det är därför inte troligt att orsakerna till tidstrenderna ligger i könsspeci- fika riskfaktorer. Huruvida det finns några tydliga biologiska orsaker

16Könskodade yrken: www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/ sysselsattning-forvarvsarbete-och-arbetstider/yrkesregistret-med-yrkesstatistik/pong/ tabell-och-diagram/30-storsta-yrkena/

17Arbetsmiljöverket (2016).

18Arbetsmiljöverket (2017).

19Osika m.fl. (2017).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

till att kvinnor i högre omfattning är sjukskrivna för stressrelaterad ohälsa är inte fastställt.

I en rapport från 2018 har LO studerat sexuella trakasserier i ett arbetsmiljöperspektiv. I rapporten redovisas statistik från Arbets- miljöundersökningarna 2015. Totalt sett var det en liten andel som uppgav att de blivit utsatta för sexuella trakasserier under det senaste året, omkring 3 procent bland kvinnor och någon procent bland män- nen. Men yngre kvinnor var särskilt utsatta. Var femte kvinna mellan 16 och 29 år (19 procent) uppgav att de under det senaste årets hade upplevt sexuella trakasserier från andra personer än chefer eller arbets- kamrater. 10 procent av kvinnorna mellan 16 och 29 år uppgav att de hade erfarenhet av sexuella trakasserier från chefer och arbetskam- rater. De flesta som utsatts på sin arbetsplats hade utsatts flera gånger under det senaste året.

Andelen som svarade att de blivit utsatta för sexuella trakasserier var högst inom hotell- och restaurangbranschen, både vad gäller de som utsatts från chefer och arbetskamrater och från andra personer på arbetsplatsen. Vård- och omsorg och handeln är andra branscher där sexuella trakasserier enligt rapporten var vanligt förekommande. Tidsbegränsat anställda hade enligt rapporten oftare än tillsvidare- anställda blivit utsatta för sexuella trakasserier. Det kan dock hänga samman med att andelen tidsbegränsat anställda är högre i de branscher som är mest utsatta. Men inom vård och omsorg och inom handeln var det vanligare att tidsbegränsat anställda hade utsatts i jämförelse med tillsvidareanställda.20

4.3Arbetstidens betydelse för hälsa

I vårt delbetänkande Tid för utveckling (SOU 2018:24) redovisade vi en översikt av kunskapsläget om sambandet mellan arbetstid och hälsa. Här återger vi delar av denna genomgång som är särskilt relevanta för frågorna i slutbetänkandet.

År 2014 publicerade SBU en systematisk litteraturöversikt på temat Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmatt- ningssyndrom. I översikten behandlas arbetstid som en av dessa arbetsmiljöfaktorer.

20LO (2018).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Arbetstid rör frågorna om när arbetet sker, om tiderna är regel- bundna och arbetets omfattning. Arbete under kväll, natt och tidig morgon stör enligt SBU:s forskningsöversikt dygnsrytmen och krop- pens biologiska klocka påverkas. Även det sociala livet kan påverkas.

Fria arbetstider, gränslösa arbetstider och flextid ger de anställda större möjlighet till inflytande över sin tid. Detta kan enligt SBU ge individen möjligheter till pauser när hen känner behov av det. Det kan vara positivt i termer av ökade möjligheter till återhämtning och vila. Men det kan också leda till att arbete och fritid flyter ihop på ett okontrollerbart sätt och att det kan vara svårt att koppla bort tankar på arbetet under fritiden.21 Utifrån SBU:s litteraturgenomgång saknas tillräckligt vetenskapligt stöd för att fastställa ett samband mellan depression och växlande arbetstid.22

SBU lyfter att det finns behov av studier med huvudfokus på olika arbetstidsaspekter i relation till symtom på depression respek- tive utmattningssyndrom.23 Ett annat område där kunskapen enligt SBU är otillräcklig är vad det kan innebära för utveckling av symtom på depression och utmattning att kombinationseffekter av flera sam- tidigt förekommande påfrestningar förekommer. Till exempel att påfrestande arbetstider förekommer samtidigt som en arbetstagare har en intensivt koncentrationskrävande arbetssituation.24 Här menar

viatt det inte är orimligt att tänka sig att kombinationen växlande arbetstider och osäkra anställningsformer kan vara en sådan situa- tion som potentiellt kan göra arbetstagaren extra riskutsatt.

Skiftarbete kopplat till ohälsa

Åkerstedt, Ingre och Kecklund, verksamma vid Stressforsknings- institutet, publicerade 2010 rapporten Arbetstider, hälsa och säker- het – en uppdatering av aktuell forskning. I rapporten gick forskarna igenom bland annat effekten av skiftarbete i vården. Enligt de studier som refereras i rapporten har skiftarbete en kraftig påverkan på sömnen i form av sömnbrist, vilket ökar olycksrisken. Dessutom finns ett fåtal studier som påvisar samband mellan skiftarbete och

21SBU (2014), s. 48 f.

22SBU (2014), s. 88 ff.

23SBU (2014), s. 32.

24SBU (2014), s. 320.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

cancer, hjärt- och kärlsjukdomar och magsår. Även självrapporterade besvär som lägre välbefinnande har ett samband med skiftarbete.25

Samma forskare publicerade 2012 rapporten Vad kännetecknar bra och dåliga skiftscheman?. Kvinnor angav oftare än män problem med kort dygnsvila, delade pass, långa skift, jourarbete och dagarbete. Åldersgrupperna skilde sig mycket lite. Lågt inflytande på arbetstiden var dock vanligare bland unga. Rapportförfattarna beskrev att kvin- nor uppenbarligen upplever mer problem med arbetstider som stör det sociala mönstret. I studien drar forskarna slutsatsen att kort fram- förhållning, kort dygnsvila och delade skift bör undvikas. Även många skift i rad, periodplanering, långa skift och varierande starttider bör undvikas så långt det går. Positiva arbetstidsfaktorer är enligt forsk- arna dagarbete, mycket inflytande över arbetstiden eller frånvaro av de negativa faktorerna.26

Att det finns vetenskapliga belägg för att uppkomst av sömn- störningar är kopplat till skiftarbete bekräftas också av i en av Fortes rapporter från 2015.27

Flexibla arbetstider

I en forskarantologi från Arbetsmiljöverket om gränslöst arbete behandlar ett kapitel skrivet av professor Göran Kecklund frågan om flexibla och gränslösa arbetstider och dess konsekvenser för åter- hämtning och hälsa.

Enligt Kecklund är flexibla arbetstider ett komplext begrepp som grovt kan delas in i två kategorier: flexibilitet utifrån verksamhetens behov och flexibilitet där arbetstagaren får möjlighet att själv bestäm- ma över, eller påverka, sina arbetstider. Slutsatsen är att båda typerna av flexibilitet är vanligt förekommande i arbetslivet och att det finns fördelar och nackdelar med dem båda.28

Arbetstidsmodeller som bygger på arbetstider som är verksam- hetsanpassade och planeras i perioder innebär ofta att arbetstiderna blir mer varierande, oförutsägbara och oregelbundna. Därigenom kan det bli svårare att planera för återhämtning. Om arbetstiderna innebär korta vilotider och ständigt ändrade sömntider kan sömnen

25Åkerstedt, Ingre och Kecklund (2010).

26Åkerstedt och Kecklund (2012).

27Forte (2015a), s. 26 f.

28Arbetsmiljöverket (2018c).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

störas. Samtidigt innebär det fördelar om de anställda får möjlighet att påverka schemaläggningen. Riskerna med flexibiliteten kan också reduceras om schemaläggningen baseras på vetenskapliga råd och rekommendationer för långsiktiga hållbara arbetstider.

De individanpassade arbetstiderna kan innebära ett schema som passar bättre med arbetstagarens sociala behov och livsstil. Det är också möjligt att de ger bättre återhämtning och att sömnmönstret passar bättre med arbetstagarens egen dygnsrytm, vilket kan bidra till bättre hälsa på lång sikt.

Både arbetstagaren och arbetsgivaren har här enligt Kecklund ett ansvar. Den enskilda arbetstagarens strategi för att hantera flexibla arbetstider har sannolikt stor betydelse; det är viktigt att individen själv kan sätta gränser för att undvika en obalans mellan arbete och återhämtningsbehov. Enligt Kecklund är dock kunskapen om indivi- duella skillnader och om hur många som har problem med att hantera flexibla arbetstider mycket begränsad. Arbetsgivaren å sin sida har ett ansvar för att undvika obalans mellan arbetsbelastning och återhämt- ning. Detta kan bland annat göras genom att arbetet organiseras så att intensiva arbetsperioder följs av lugnare där återhämtning och sociala behov kan prioriteras. Det är också enligt Kecklund viktigt att arbetsgivaren respekterar de anställdas återhämtningsbehov och planerar så att arbetet inte tar över arbetstagarens liv eller minskar möjligheten att varva ner på kvällen innan det är dags att sova.29

Arbetstiden och dess förläggnings betydelse för jämställdhet mellan kvinnor och män

Arbetstidens koppling till jämställdhet mellan kvinnor och män är dubbel och tolkningen av effekterna beror på vilket perspektiv som anläggs. Å ena sidan kan kortare arbetstid underlätta för människor att kombinera familj och arbete. Kortare arbetstid kan därför ha potential att förbättra jämställdheten, om män i högre utsträckning skulle arbeta kortare arbetstid, eller deltid, för att använda mer tid till omsorg om barn och hem. Eftersom kvinnor i dag betydligt oftare än män arbetar deltid för att ansvara för obetalts hem- och omsorgsarbete, kan alltså kortare arbetstid utgöra en möjlighet att utjämna ansvaret för det obetalda arbetet mellan kvinnor och män.

29Arbetsmiljöverket (2018c).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

För att detta ska bli följden krävs dock att den rådande normen som tilldelar kvinnor ett oproportionerlig stort ansvar och större arbets- börda för obetalt omsorgsarbete ändras, så att män delar mer av detta ansvar. Å andra sidan kan det bli problematiskt ur jämställdhetssyn- punkt och leda till att ojämställda roller och mönster konserveras, givet att kvinnor generellt tar ett större ansvar än män för obetalt omsorgsarbete. Om det främst är kvinnor som arbetar kortare tid leder det till lägre inkomster, pensioner och sannolikt till att det obetalda hemarbetet fördelas mer ojämnt än om män och kvinnor hade arbetat lika mycket.

Arbetstidsförläggningens betydelse kan ses ur samma dubbla per- spektiv. Flexibilitet i arbetstidsförläggning är å ena sidan positivt för många på individnivå, men å andra sidan kan det i en ojämställd kon- text ge negativa jämställdhetskonsekvenser, både på individ och på systemnivå.

Flexibla arbetstidsmodeller inom kvinnodominerade branscher kan rentav ses som ett instrument för att bevara ojämlikheten och för att behålla och stärka den arbetsdelning som är etablerad mellan kvinnor och män. Individuellt anpassade och flexibla arbetstider blir en del av lösningen på samhällets behov av att få tillgång till kvinnors arbetskraft utan att männens villkor och förhållanden förändras, givet att normen i samhället är att kvinnor är primärt ansvariga för omsorg om barn, familjen och hemmet.30

4.3.1Regelverket om arbetstidens förläggning

Arbetstidslagen

Arbetstidslagstiftningen bygger på arbetsgivares och arbetstagares gemensamma ansvar för att arbetstiden förläggs på ett tillfredsställ- ande sätt. Det ankommer på arbetsmarknadens parter att med lagen som utgångspunkt lösa aktuella arbetstidsfrågor ute på arbetsplats- erna. Arbetstidslagen kompletteras eller ersätts av ett stort antal kollektivavtal, vilket i realiteten betyder att hanteringen av arbets- tidsfrågorna i dag till stor del sköts av arbetsmarknadens parter.31

30Tullberg (2003).

31Gullberg m.fl. (2014), s. 37.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Arbetstidslagen (1982:673) innehåller regler om arbetstidens längd och förläggning. Lagen gäller varje verksamhet där en arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning, med några få undantag32 och syftet med lagen är att ge ett skydd mot alltför stora uttag av arbets- tid.33 I lagen finns bestämmelser om att ordinarie arbetstid får uppgå till högst 40 timmar i veckan och hur många timmar jourtid som får tas ut. Lagen reglerar också hur många timmar övertid det är tillåtet att arbeta och vad som gäller för mertid vid deltidsanställningar.

Nattarbete är förbjudet som grundprincip. Skälet är de olägen- heter det medför för arbetstagare vad gäller hälsa, hemliv och andra sociala relationer. Grundsynen i arbetstidslagen är att nattarbete ska begränsas till fall där det är starkt motiverat av arbetsuppgifterna. Reglerna innebär att det går att träffa kollektivavtal om undantag från förbudet för nattarbete. Det finns även möjligheter till så kallade direktundantag från förbudet mot nattarbete när det finns särskilda skäl, som arbetets art, samhällets behov eller särskilda omständig- heter.34

Vad gäller arbetstidens förläggning finns det regler för när arbets- tagaren ska informeras om arbetstidsförläggningen. Även vad som gäller för minsta dygns- och veckovila och vad som gäller vid natt- arbete är reglerat inom ramen för reglerna kring arbetstidens för- läggning liksom frågor om raster och måltidsuppehåll.

Det är Arbetsmiljöverket som har ansvar för tillsynen av att lagen följs och myndigheten får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Lagen innehåller också straffbestämmelser.

Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får undantag göras från lagen i dess helhet, eller från ett antal i lagen angivna bestämmelser. Några bestämmelser får även göras avvikelser från med stöd av kollektivavtal som har slutits av en lokal arbetstagarorganisation. Sådana avvikelser gäller under en tid av högst en månad, räknat från dagen för avtalets in- gående.35 Om det inte finns något kollektivavtal på arbetsplatsen eller om parterna inte lyckats komma överens kan Arbetsmiljöverket

32Se arbetstidslagens 2 §.

33Arbetsmiljöverket (2015), s. 7.

34Gullberg m.fl. (2014), s. 120 ff.

35Se vidare arbetstidslagen 3 §.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

bevilja dispens från många av lagens regler om arbetstidens längd och förläggning. Som en allmän förutsättning för ett undantag gäller att det ska finnas särskilda skäl. Exempel på särskilda skäl är att något oförutsett har inträffat som har lett till försening i verksamheten.36

Vid avvikelser, både i kollektivavtal och när Arbetsmiljöverket beviljar dispens, måste hänsyn tas till de begränsningar som finns i EU:s arbetstidsdirektiv37 och i arbetsmiljölagens (1977:1160) bestäm- melser.38 Avvikelserna måste hålla sig inom arbetstidsdirektivets gränser och inte innebära mindre förmånliga villkor för arbetstagarna än vad som följer av direktivet. Skulle avvikelserna innebära mindre för- månliga villkor är avtalet ogiltigt. Denna så kallade EU-spärr har bety- delse vid avvikelser som gäller sammanlagd arbetstid, dygnsvila, natt- arbete, veckovila och raster.39

Arbetstidslagen kompletteras av arbetstidsförordningen (1982:901). Förordningen innehåller bland annat bemyndiganden för Arbetsmiljö- verket att meddela föreskrifter om lagens tillämpning.

Föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö

Föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö (OSA-före- skrifterna) som gäller från och med den 31 mars 2016 reglerar kun- skapskrav, mål, arbetsbelastning, arbetstid och kränkande särbehand- ling. OSA-föreskrifternas 12 § innehåller riktlinjer för arbetstidens förläggning:

Arbetsgivaren ska vidta de åtgärder som behövs för att motverka att arbetstidens förläggning leder till ohälsa hos arbetstagarna.40

36Arbetsmiljöverket (2015), s. 47.

37Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.

38Gullberg m.fl. (2014), s. 37.

39Arbetsmiljöverket (2015), s. 16.

40AFS 2015:4.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Kopplat till 12 § finns även Arbetsmiljöverkets allmänna råd:

Allmänna råd: Arbetsgivaren bör redan vid planeringen av arbetet ta hänsyn till hur arbetstidens förläggning kan inverka på arbets- tagarnas hälsa. Exempel på förläggning av arbetstider som kan medföra risker för ohälsa är

1.skiftarbete,

2.arbete nattetid,

3.delade arbetspass,

4.stor omfattning av övertidsarbete,

5.långa arbetspass, och

6.långtgående möjligheter att utföra arbete på olika tider och platser med förväntningar på att vara ständigt nåbar.

Arbetsgivaren bör särskilt uppmärksamma möjligheterna till åter- hämtning. Arbetsgivaren bör även ta hänsyn till att arbetstidens för- läggning påverkar risken för olyckor. I arbetstidslagen (1982:673) anges gränser för hur många timmar arbetstagare som mest får arbeta och vilka viloperioder de minst ska ha. Arbetstidslagen anger därmed de yttersta gränserna för arbetstiden men innehåller inga regler om hur arbetsgivaren ska ta hänsyn till arbetstidens förläggning i arbetsmiljöarbetet.

4.4Osäkerhet i anställningen

Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) behandlar frågan om osäkerhet i anställningen som ohälsofaktor i sin syste- matiska litteraturöversikt om olika arbetsmiljöfaktorers koppling till symtom på depression och utmattningssyndrom. Med osäkerhet i anställningen avses både påverkan av anställningsform och av om- strukturering eller neddragningar på arbetsplatsen.

SBU beskriver det möjliga sambandet som att osäkerhet i anställ- ningen kan leda till oro inför framtiden vilket kan resultera i sekundär stress och hjälplöshet. Eftersom hotet inför framtiden är oklart har individen svårt att hantera denna typ av stress. Långdragna eller upprepade osäkerhetssituationer av det här slaget kan enligt SBU

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

antas vara särskilt skadligt när det gäller att utveckla depressions- symtom eller symtom på utmattningssyndrom.41

SBU:s slutsats är att det i de analyserade studierna fanns ett sam- band mellan osäkerhet i anställningen och känslomässig utmattning. SBU:s slutsats bygger på tre studier av medelhög kvalitet med sammanlagt 12 000 deltagare i Europa. Två av studierna bygger på hela den yrkesverksamma befolkningen och en av studierna var in- riktad på hälsovårdssektorn. Materialet som studerade symtom på utmattningssyndrom gick inte att dela upp på kvinnor och män. 42

Även när det gäller depression finns det enligt SBU ett begränsat men säkerställt vetenskapligt stöd för att exponering för osäkerhet i anställningen leder till en högre förekomst av depressionssymtom. När materialet som rör symtom på depression delades upp på kön var det vetenskapliga underlaget otillräckligt för att kunna avgöra om det fanns ett samband.43

Det vetenskapliga underlaget var otillräckligt för att avgöra om det finns ett samband mellan osäkerhet i anställningen och användandet av antidepressiva läkemedel.44

SBU efterlyser fler studier inom området, särskilt skillnader mellan yrkesgrupper och mellan olika nivåer i hierarkiska organisationer, och hur konjunktur, utbildning, ålder och kön påverkar. Även sambandet mellan begränsade utvecklingsmöjligheter och depression och ut- mattningssymtom borde enligt SBU studeras mer ingående.45

Utöver studier av det ganska vida begreppet osäkerhet i anställ- ningen finns det studier som specifikt studerar individer med osäkra anställningar (på engelska ofta precarius workers). Begreppet inne- håller en rad olika sätt att arbeta, med det gemensamt att de innebär en osäkerhet i någon form, inklusive korta och tillfälliga anställningar.

I en rapport från Kommunal beskrivs att tidsbegränsat anställda medlemmar i Kommunal vittnar om en prekär tillvaro med små möj- ligheter att planera sitt liv eller känna trygghet i sin försörjning. Det påverkar deras hälsa, familjeliv och sociala liv mycket negativt och skapar splittring mellan personalen på arbetsplatsen.

41SBU (2014), s. 304.

42SBU (2014), s. 228.

43SBU (2014), s. 22 f.

44SBU (2014), s. 165.

45SBU (2014), s. 32.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

I en italiensk studie från 2016 jämfördes skaderisken för unga (per- soner under 30 år som trätt in på arbetsmarknaden efter 2000) för- delat på olika kategorier baserat på graden av anställningstrygghet. Unga med osäkra anställningar hade signifikant högre skaderisk jäm- fört med dem med hög grad av anställningstrygghet. Den förhöjda risken var mellan 24 och 57 procent.46

I en svensk forskningsöversikt från 2018 där sambandet mellan osäkra anställningar och arbetsolyckor och skador har analyserats finner forskarna att sambandet varierar beroende på vilken typ av osäker anställning det handlar om. Starkast samband mellan olyckor och skador på arbetsplatsen finns för personer som har flera arbeten, bemanningsanställda och för underleverantörer. Översikten omfattar fem studier av tillfälliga anställningar. En studie visar ett signifikant samband med risken för skador, medan de övriga inte kan säkerställa ett samband eller uppvisar ett negativt samband.

Forskarna resonerar i översikten om svårigheterna med att tolka resultaten där personer med osäkra anställningar jämförs med tills- vidareanställda. Tillfälligt anställda är ofta unga. Det ger en högre risk för olyckor men en lägre risk för slitageskador jämfört med dem som har arbetat under längre tid. Tillfälligt anställda arbetar ibland men inte alltid kortare arbetspass än tillsvidareanställda. Arbetstid- erna påverkar exponeringen för riskfaktorer och få studier tar hän- syn till detta.47

I en longitudinell enkätstudie fick ett slumpmässigt urval svenskar som var mellan 18 och 34 år 1999/2000 besvara ett antal frågor om arbetsliv och psykisk hälsa. Enkäten följdes sedan upp med samma urval individer 2005 och 2010. Resultaten visade på en signifikant förhöjd risk för psykisk ohälsa för dem som i utgångsläget haft en osäker anställning även då resultaten kontrollerats för dem som redan inledningsvis rapporterade nedsatt psykisk ohälsa samt för andra bak- grundsfaktorer.48

46Giraudo m.fl. (2016).

47Koranyi m.fl. (2018).

48Canivet m.fl. (2016).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

4.5Rättvisa och möjlighet till utveckling

Utöver själva osäkerheten i anställningen kan det finnas andra möj- liga hälsofaktorer som samvarierar med att vara tidsbegränsat anställd. Rättvisa är positivt för arbetsmiljön. Att ofrivilligt arbeta på andra villkor än de villkor som övriga på arbetsplatsen har kan skapa en känsla av orättvisa. En annan aspekt är att det mer kortsiktiga per- spektivet som följer av en tidsbegränsad anställning kan ge mindre möjlighet till utveckling i arbetet i jämförelse med en tillsvidareanställ- ning. Båda aspekternas samband med symtom på depression och symtom på utmattningssyndrom har undersökts av SBU i litteratur- översikten från 2014.

Ett arbete med låga krav och liten möjlighet till utveckling kan leda till understimulering, vilket i sin tur kan öka risken för symtom på depression eller utmattningssyndrom. Även ett bristande samband mellan ansträngning och belöning är en vanlig förklaringsmodell bakom framför allt symtom på depression, men även i viss mån ut- mattningssyndrom.49 50

Enligt SBU finns det vetenskapligt stöd för att liten möjlighet till utveckling har ett samband med depressionssymtom, både för kvinnor och för män. När det gäller symtom på utmattningssyndrom var det vetenskapliga underlaget otillräckligt.51

Forskning som behandlar rättvisa, eller ”schyssthet”, på arbets- platsen har förekommit sedan mitten av 1900-talet. Vanligen har sambandet mellan upplevd rättvisa och produktivitet studerats. Det är först sedan millennieskiftet som kopplingen mellan upplevd (o)rätt- visa och olika hälsoaspekter har studerats. Ofta används begreppet organisatorisk rättvisa (Organizational Justice). En rad studier har funnit samband mellan upplevd orättvisa och olika hälsoproblem. Det har gällt bland annat sömnproblem, hjärt- och kärlsjukdomar, pro- blem med ämnesomsättningen, kognitiva problem och även större alkoholkonsumtion och att antalet rökta cigaretter ökade bland rökare.

Tidigare byggde den vanligaste förklaringsmodellen till de obser- verade sambanden mellan orättvisa och ohälsa på att upplevd orätt- visa påverkar tilliten negativt. Under senare år har en mer känslo- baserad förklaringsmodell börjat tillämpas i kombination med tillit som förklaringsfaktor. Rättvis behandling skapar starka positiva

49SBU (2014), s. 44 f.

50Se även delbetänkandet, SOU 2018:24, s. 128 ff.

51SBU (2014), s. 89.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

känslor, medan orättvisa skapar starka negativa känslor som ilska, ångest och skuld. Exempelvis är det belagt att upplevd orättvisa kan leda till sabotage, att chefer utsätts för verbala kränkningar eller till att anställda utför privata ärenden på arbetstid. En studie fann att det var dubbelt så stor risk för att inlagda patienter fick infektioner om personalen upplevde att de var orättvist behandlade.52

I sin systematiska litteraturöversikt från 2014 kom SBU fram till att det finns vetenskapligt stöd för att en rättvis miljö hänger sam- man med låg förekomst av känslomässig utmattning. Materialet gick inte att dela upp på kvinnor och män.53 Enligt SBU finns det veten- skapligt stöd för att låg förekomst av rättvis miljö hänger samman med symtom på depression. Som bakomliggande förklaring till sam- bandet i arbetsmiljösammanhang lyfter SBU bland annat att en orättvis miljö kan upplevas som brist på kontroll och som ett hot mot den upplevda statuspositionen. Båda dessa faktorer är väl belagda som starka stressfaktorer.54

4.5.1Relationsrättvisa

Relationsrättvisa är en del av begreppet organisatorisk rättvisa (se ovan). Ursprungligen delades organisatorisk rättvisa in i dimension- erna distributiv rättvisa (hur resurser fördelas), procedurregelrättvisa (hur beslut fattas) och interaktionsrättvisa (hur relationen mellan chefer och anställda fungerar). Det är först relativt nyligen som dimen- sionen relationsrättvisa har inkorporerats i området organisatorisk rättvisa. Skälet är att det har visat sig att schysst behandling har visat sig vara viktigt för anställdas engagemang i arbetet, motivation och hälsa. Tillit är ett nyckelord i sammanhanget. Det finns ett antal forsk- ningsstudier som har funnit samband mellan frånvaro från arbetet och låg nivå av tillit och relationsrättvisa. Sambandet verkar finnas både på individ- och på gruppnivå.

I en studie av vad som kännetecknar organisationer med låg sjuk- frånvaro kommer forskarna fram till att hälsosamma organisationer (organisationer med låg sjukfrånvaro) kännetecknas av att de styrs på ett sätt som uppfattas som rättvist (schysst), vänligt, omtänksamt och opartiskt. Att arbetstagarnas synpunkter tas till vara har också

52Virtanen och Elovainio (2018).

53SBU (2014), s. 220.

54SBU (2014), s. 301.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

betydelse. De organisatoriska aspekterna på relationsrättvisa beskrivs som att en generellt sett positiv inställning till arbetstagarna kan påverka de anställdas motivation och dedikation till arbetet. Det minskar i sin tur frånvaron från arbetet. Det är även tänkbart att det finns mer direkta samband med lägre grad av stress av att arbets- tagare känner sig trygga och har tillit till arbetsgivaren.55

4.6Arbetsmiljö och tidsbegränsade anställningar

Arbetsmiljöundersökningen har genomförts av SCB på uppdrag av Arbetsmiljöverket vartannat år sedan 1989. Hösten 2018 presen- terades Arbetsmiljöundersökningen 2017.56 För första gången redo- visades resultat fördelat på om den svarande har fast eller tidsbegränsad anställning.

Ungefär lika nöjda med arbetet

Resultaten av undersökningen visar att fast och tidsbegränsat anställda var ungefär lika nöjda med arbetet i stort. Enligt Arbets- miljöverket har det en negativ inverkan på arbetsmiljön om det finns en risk för uppsägning eller hot om kortare arbetstid. Var fjärde (23 procent) tidsbegränsat anställd svarar att de upplever risk för upp- sägning eller för att få ofrivilligt förkortad arbetstid. Motsvarande andel bland fast anställda är knappt var tionde (8 procent). När det gäller risken att förflyttas till ett annat arbete var det dock något van- ligare att fast anställda upplevde en sådan risk (15 procent) jämfört med tidsbegränsat anställda (10 procent). Det är enligt Arbetsmiljö- undersökningen vanligt att tidsbegränsat anställda inte har tillgång till företagshälsovård.

Mer arbete helger och kvällstid för tidsbegränsat anställda

I undersökningen arbetade omkring 66 procent av de fast anställda enbart dagtid på vardagar. Bland tidsbegränsat anställda var motsvar- ande andel hälften. Det var inte några stora skillnader när det gäller

55Stoetzer m.fl. (2014).

56Arbetsmiljöverket (2018a).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

omfattningen på arbete under nätter mellan fast och tidsbegränsat anställda. Däremot verkar arbete under helger och kvällar vara van- ligare för tidsbegränsat anställda. 43 procent av de tidsbegränsat anställda svarade att arbete på helger förekommer, i jämförelse med 29 procent bland de fast anställda. 23 procent av de tidsbegränsat anställda uppgav att minst hälften av arbetsdagarna innehöll kvälls- arbete jämfört med 13 procent bland de fast anställda. Det var också betydligt vanligare med delade turer bland tidsbegränsat anställda i jämförelse med fast anställda, 13 respektive 5 procent. Skillnaderna mellan kvinnor och män i respektive kategori var små för samtliga variabler.

Förväntningar på att vara nåbar på fritiden

Tidsbegränsat anställda svarade i undersökningen oftare att de för- väntas vara nåbara på telefon (44 procent) och att läsa jobbmail (39 procent) på fritiden i jämförelse med fast anställda. Motsvarande andelar för fast anställda var 36 procent som uppgav att de förväntas svara i telefon och 29 procent som förväntas läsa jobbmail på fritiden. Det var i princip inga skillnader mellan kvinnor och män i respektive kategori.

Arbeta trots så sjuk att man borde ha låtit bli

Omkring sju av tio sysselsatta i åldern 16–64 år svarade att de någon gång under det senaste året har arbetat trots att man utifrån sin egen bedömning varit sjuk och borde ha låtit bli. Bland dem som under det senaste året hade arbetat trots sjukdom uppgav 45 procent av de tidsbegränsat anställda att de arbetar trots att de är sjuka för att inte verka lata. Motsvarande andel bland fast anställda var 20 procent. 20 procent av de tidsbegränsat anställda uppgav att skälet var att de var rädda för att förlora jobbet. Bland fast anställda var det 4 procent som valde det alternativet.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

4.7Sjukförsäkringen och tidsbegränsade anställningar

ISF:s Arbetsrapport 2016:1 Tidsbegränsade anställningar och sjukför- säkringen visar att tidsbegränsat anställda mindre ofta är sjukskrivna i jämförelse med tillsvidareanställda. En förklaring är att de drar sig för att vara sjuka trots nedsatt arbetsförmåga men också att de oftare nekas ersättning.

Rapporten visar att det vid prövningen av rätten till sjukpenning inte alltid är tydligt när tidsbegränsat anställda ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Det gäller framför allt dem som är tim- eller behovsanställda. Detta medför att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom kan se olika ut beroende på anställ- ningsform.57 Se även avsnitt 8.4.2.

4.8Utredningens iakttagelser

•Arbete är i grunden en hälsofrämjare. Det positiva sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbets- villkor och en god arbetsmiljö.

•Kort framförhållning, kort dygnsvila och delade skift bör und- vikas. Även många skift i rad, periodplanering, långa skift och varierande starttider bör undvikas så långt det går. Varierande, oförutsägbara och oregelbundna arbetstider försvårar möjligheten till återhämtning.

•Det är viktigt att arbetsgivaren respekterar de anställdas återhämt- ningsbehov och planerar så att arbetet inte tar över arbetstagarens liv.

•Osäkerhet i anställningen kan leda till oro inför framtiden vilket kan resultera i sekundär stress och hjälplöshet. Eftersom hotet inför framtiden är oklart har individen svårt att hantera denna typ av stress. Långdragna eller upprepade osäkerhetssituationer av det här slaget kan antas vara särskilt skadligt när det gäller att utveckla depressionssymtom eller symtom på utmattningssyndrom.

57ISF (2016).

5Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.1Inledning

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist innebär att arbetsgivare vid en arbetsbristsituation väljer att erbjuda arbetstagare fortsatt anställning, men med ett lägre arbetstidsmått, i stället för att säga upp personal. Ett exempel är att en arbetsgivare med femton heltids- anställda behöver organisera sin verksamhet på ett nytt sätt med färre antal arbetade timmar, totalt motsvarande tre färre heltids- anställningar. I stället för att säga upp tre av de femton heltidsanställda väljer arbetsgivaren att erbjuda alla femton att fortsättningsvis arbeta på 80 procent av en heltidsanställning. Det här kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt i författning. Därefter redovisas hur kollek- tivavtalsregleringarna ser ut på området. I kapitel 6 redovisas en kart- läggning som har gjorts tillsammans med arbetsmarknadens parter. I kapitel 7 presenteras analys och slutsatser, liksom utredningens för- slag.

5.2Gällande rätt

5.2.1Arbetsledningsrätten

Arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är en så kallad allmän rättsgrundsats som gäller även utan stöd i kollektivavtal då den betraktas som en dold klausul i kollektivavtalet. Principen kallas ofta även § 32-befogenheter efter den paragraf principen hade i dåvarande SAF:s stadgar.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Med utgångspunkt i arbetsledningsrätten är det arbetsgivaren som inom ramarna för annan lagstiftning och reglering bestämmer hur verksamheten ska organiseras, vem som ska anställas och vilka förändringar som behöver göras.1 Arbetsledningsrätten utövas inom de ramar som ges av annan lagstiftning. Bestämmelserna om saklig grund för uppsägning, omplacering och turordning i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) är exempel på regler som anger ramarna för arbetsledningsrätten. Även arbetstidslagen och diskriminerings- lagstiftningen sätter gränser för arbetsledningsrätten.

När det gäller omplaceringsrätten är arbetsledningsrätten relativt vittgående. Det finns dock två principer som anger ramarna för om- placeringsrätten. Den första är bastubadarprincipen (AD 1978 nr 89). Den innebär att omplaceringsrätten inte gäller i fall där erbjudandet om omplacering är så ingripande för arbetstagaren att det är att lik- ställa med en uppsägning och nyanställning.2 Den andra principen kallas för 29/29-principen (AD 1929 nr 29). Den innebär att ompla- ceringsrätten enligt arbetsledningsrätten endast sträcker sig så långt som arbetstagarens arbetsskyldighet sträcker sig. Det finns tre aspekter som begränsar arbetsskyldigheten:

•Arbetsskyldigheten omfattar alla arbetsuppgifter som utförs för arbetsgivarens räkning. Det vill säga att arbetsgivaren inte utan arbetstagarens samtycke kan överföra sina skyldigheter enligt anställningsavtalet till annan arbetsgivare.

•Arbetsskyldigheten gäller inom arbetsgivarens naturliga verksam- hetsområde. Det innebär inom kollektivavtalets tillämpnings- område. En tjänsteman är normalt inte är skyldig att utföra arbete som faller inom arbetares kollektivavtal och tvärtom.

•Slutligen gäller arbetsskyldigheten inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. Det ska med andra ord inte krävas någon genomgripande omskolning av arbetstagaren för att hen ska kunna utföra sina arbetsuppgifter.

Inför ett beslut råder många gånger förhandlingsskyldighet med arbetstagarorganisation för arbetsgivaren.

1SOU 2014:55, s. 16.

2Sigeman och Sjödin (2013), s. 159 f.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.2.2Förhandling och informationsskyldighet

De centrala reglerna

Regler om förhandling och informationsskyldighet till arbetstagare finns framför allt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet (MBL). Det finns utöver det regler om inflytande, som förut- sätter att information har givits, i form av arbetstagarrepresentation. Bestämmelser finns i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda, och om arbetstagarinflytande i inom EU sär- skilda företag. Det finns även regler för mer speciella situationer, till exempel särskilda regler om fartygsnämnd i sjömanslagen (1973:282).

MBL är generellt tillämplig i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Som arbetstagare i lagens mening anses också den som utför arbete åt annan och, utan att vara anställd hos denne, har en ställ- ning av väsentligen samma slag som en anställd. MBL är som utgångs- punkt tillämplig på all verksamhet i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (1 §).3

Av särskilt intresse för utredningen är att arbetsgivaren är skyldig att innan beslut om viktiga förändringar i verksamheten förhandla med en arbetstagarorganisation. Det gäller också viktiga ändringar av anställningsförhållanden för enskilda medlemmar i arbetstagar- organisationen. Det kan till exempel gälla en ändring av arbetstagarens arbetstidsmått, och reglerna beskrivs närmare i samband med vad som gäller om förhandling vid arbetsbrist (se nedan). Redan inledningsvis kan sägas att förhandlingsskyldigheten innebär att arbetsgivaren måste avvakta med att fatta beslut och genomföra det tills efter för- handlingarna är avslutade.4 Syftet med bestämmelsen är att arbets- tagarorganisationen ska ha möjlighet att påverka arbetsgivaren och att det ska ingå i beslutsunderlaget för arbetsgivaren.5 Även arbetstagar- organisationen kan påkalla förhandling med arbetsgivaren innan denna fattar eller verkställer beslut som rör medlem i organisationen (12 § MBL).

Finns lokal arbetstagarorganisation ska förhandlingsskyldigheten fullgöras i första hand genom förhandling med denna. Kommer

3MBL är dock subsidiär i förhållande till specialregler i annan lagstiftning (3 §), liksom får avvikelser från en del bestämmelser regleras genom kollektivavtal (4 §).

4Holke och Olauson (2014), s. 103.

5Prop. 1975/76:105, s. 355 f.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

parterna inte överens vid den lokala förhandlingen ska arbetsgivaren på begäran förhandla även med central arbetstagarorganisation.6

Information om verksamhetens utveckling

I 19 § MBL föreskrivs att en arbetsgivare fortlöpande ska hålla arbets- tagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal underrättad om hur verksamheten utvecklas produk- tionsmässigt och ekonomiskt och om riktlinjerna för personalpoli- tiken. Av lagmotiven kan utläsas att en arbetsgivare med stöd av dessa regler är skyldig att informera om produktionsteknik, organisa- tion, planering och utveckling. I 20 § första stycket MBL regleras att informationsskyldigheten ska ske gentemot lokal arbetstagarorga- nisation om sådan finns.

MBL bygger på att information till och förhandlingar med arbets- tagarsidan främst ska fullgöras gentemot den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen. Den primära informations- och förhand- lingsskyldigheten enligt 11 och 19 §§ MBL gäller gentemot sådan organisation. Även en arbetsgivare som inte är bunden av något kollek- tivavtal är skyldig att underrätta arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är arbetstagare hos arbetsgivaren om hur verksam- heten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om rikt- linjerna för personalpolitiken (19 a § MBL). Icke kollektivavtals- bunden arbetsgivare har alltså i detta hänseende samma informa- tionsplikt som en kollektivavtalsbunden.7 Av 20 § andra stycket MBL framgår att informationsskyldigheten enligt 19 a § MBL ska fullgöras mot lokal arbetstagarorganisation om sådan finns.

Informationsskyldigheten omfattar inte endast uppgifter som har betydelse för att bedöma utsikterna för framtiden utan också upp- gifter som hänför sig till vad som har varit liksom upplysningar om det aktuella läget.8

6MBL 14 §.

7För att säkerställa att arbetstagarna får föreskriven information finns i 19 b § regler om att en arbetstagare som har utsetts att företräda sin organisation för att ta emot information enligt 19 a § inte får vägras skälig ledighet för detta.

8Prop. 2011/12:178 s. 68.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Arbetstagarinflytande genom styrelsen

Lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda ger kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer rätt att vid före- tag av en viss storlek utse ledamöter att representera de anställda i företagets styrelse. Med företag avses aktiebolag, bank, hypoteks- institut, försäkringsbolag och ekonomisk förening samt även vissa så kallade europakooperativ (2 §). Lagens syfte är att de anställda genom representanters deltagande i beslutsprocessen inom före- tagen ska beredas insyn i och inflytande över verksamheten.9

Arbetstagarinflytande i gemenskapsföretag och europabolag

Reglerna om företagsråd gäller för företag med minst 1 000 anställda som bedriver verksamhet i två eller flera av unionens medlemsländer. Av lagen (2011:427) om europeiska företagsråd följer att informa- tions- och samrådsförfarandet huvudsakligen kommer till stånd genom att en förhandlingsdelegation för arbetstagarna bildas.10

På liknande sätt finns regler om information och samråd med arbetstagare genom avtal om arbetstagarinflytande och förhand- lingsdelegation i de inom unionen särskilda organisationsformerna europabolag och europakooperativ.11 Bestämmelserna finns i lagen (2004:559) om arbetstagarinflytande i europabolag och lag (2006:477) om arbetstagarinflytande i europakooperativ.12

På samma sätt som gäller för lagen om arbetstagarinflytande i europabolag anger lagen om arbetstagarinflytande i europakoopera- tiv att arbetstagarinflytandet i första hand ska regleras genom avtal

9Sigeman (2010), s. 109.

10Reglerna bygger på det bakomliggande Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/38/EG av den 6 maj 2009 om rättande av ett europeiskt företagsråd eller ett förfarande i gemenskaps- företag och grupper av gemenskapsföretag för information till och samråd med arbetstagare. Av 4 § framgår att lagen berör gemenskapsföretag som har minst 1 000 arbetstagare i EES- staterna, varav minst 150 arbetstagare i var och en av minst två EES-stater. Enligt 4 § 2 träffar lagen också företagsgrupper som fyller likartade kriterier.

11Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag och rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska koopera- tiva föreningar (SCE-föreningar) införde inom EU dessa organisationsformer.

12De bakomliggande direktiven är rådets direktiv 2001/86/EG av den 8 oktober 2001 om komplettering av stadgan för europabolag vad gäller arbetstagarinflytande och rådets direktiv 2003/72/EG av den 22 juli 2003 om komplettering av stadgan för europeiska kooperativa föreningar med avseende på arbetstagarinflytande.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

om hur arbetstagarinflytandet i bolaget ska fungera mellan arbets- tagarnas förhandlingsdelegation och företagets ledning. Kan avtal inte träffas ska ett arbetstagarråd som består av representanter för arbetstagarna inrättas. Rådet har rätt till information och samråd enligt vad som föreskrivs i lagen.

Förhandling med arbetstagarorganisation vid arbetsbrist

Den centrala lagregleringen om information till och överläggningar med arbetstagare i samband med uppsägningar på grund av arbets- brist finns i 11–14 §§ MBL, till vilken 29 § LAS hänvisar.13

Innan en arbetsgivare beslutar om en viktigare förändring av sin verksamhet, ska arbetsgivaren på eget initiativ förhandla med arbets- tagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Detsamma gäller inför beslut om en viktigare för- ändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen. Endast om synnerliga skäl finns får beslut fattas och verkställas före förhandling.14 Skyldigheten, enligt 11–13 §§ MBL, ska i första hand fullgöras gentemot den lokala arbetstagar- organisationen.15

Förhandlingsskyldighet enligt 11 § MBL gäller i förhållande till kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer.16 Denna förhand- lingsskyldighet gäller alltid för de berörda frågorna, även vid tillfälligt- vis kollektivavtalslöst tillstånd. En förhandlingsskyldighet gäller också för en arbetsgivare som inte är bunden av kollektivavtal (13 § MBL).17 Om kollektivavtal saknas ska förhandlingsskyldigheten fullgöras mot samtliga berörda arbetstagarorganisationer, det vill säga de organisationer som har åtminstone någon medlem hos den arbets- givare som berörs av förhandlingsfrågan.18 I 15 § andra stycket MBL finns bestämmelser om vad arbetsgivaren ska underrätta motparten om i samband med förhandling inför beslut om uppsägning på grund

13Det finns unionsrättsliga regler i bl.a. rådets direktiv 98/59/EG av den 20 juli 1998 om till- närmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar. Det har i Sverige genomförts i MBL och lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

14I princip att det föreligger en tvångssituation, jfr AD 2013 nr 11 där bolaget visserligen hade varit i ett ekonomiskt besvärligt läge men självt ansvarig för att det hamnat i tidsnöd.

15På samma sätt gäller att informationsskyldigheten enligt 19 och 20 §§ MBL i första hand fullgörs till lokal organisation, se tidigare avsnitt.

16Bestämmelsen bedömdes i huvudsak svara mot bestämmelserna om information och över- läggning i direktivet 98/59/EG om kollektiva uppsägningar (se prop. 1994/95:102 s. 71–75).

17Regeln gäller dock inte arbetsgivare som endast tillfälligt saknar kollektivavtal. (Jfr 5 §.)

18Prop. 1994/95:102, s. 84.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

av arbetsbrist. Denna lägsta nivå av information gäller oavsett antalet arbetstagare som berörs av det planerade beslutet om uppsägning.

Varsel till Arbetsförmedlingen vid uppsägningar

Om en driftsinskränkning kan medföra uppsägning av minst fem arbetstagare ska en arbetsgivare varsla Arbetsförmedlingen. Bestäm- melser om anmälan till myndighet inför beslut om uppsägningar på grund av arbetsbrist finns i lagen (1974:13) om vissa anställnings- främjande åtgärder. Detsamma gäller om det finns risk för permit- teringar eller att arbetstagare med tidsbegränsad anställning inte får fortsatt anställning. Arbetsförmedlingen ska även varslas om en in- skränkning under en period av nittio dagar kan medföra att antalet uppsägningar sammanlagt uppgår till minst tjugo. Regeln gäller även när tidsbegränsade anställningar upphör i förtid.19

Syftet med varselskyldigheten är att Arbetsförmedlingen ska kunna undersöka andra möjligheter till sysselsättning för berörda arbetstagare eller i övrigt mildra negativa verkningar för friställd per- sonal. Lagen anger vilka tidsfrister som gäller för varsel till Arbets- förmedlingen. Informationen i varslet till Arbetsförmedlingen mot- svarar den som ska lämnas till arbetstagarorganisationerna enligt 15 § MBL.

5.2.3Omplacering och turordning vid arbetsbrist

Arbetsbrist är saklig grund för uppsägning

För att en arbetsgivare ska ha rätt att säga upp en arbetstagare måste uppsägningen vara sakligt grundad (7 § LAS). Detta är en central bestämmelse i LAS. Reglerna om saklig grund är inte dispositiva. LAS är lagtekniskt uppdelad så att en arbetsgivare kan säga upp en arbetstagare antingen på grund av personliga skäl eller på grund av arbetsbrist. Med arbetsbrist avses de situationer där personliga om- ständigheter inte läggs till grund för uppsägningen. Arbetsbrist före- kommer inte bara när arbetsgivaren helt eller delvis lägger ner sin verksamhet, utan det kan också till exempel vara att arbetsuppgifterna förändras och arbetsgivaren på grund av organisatoriska förändringar

19Jämför med artikel 1.2 a uppsägningsdirektivet, se prop. 1994/95:102, s. 87.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

i verksamheten inte längre kan erbjuda samma arbete som förut. Ett annat exempel är att arbetsgivaren utvidgar en anställning från deltid till heltid, vilket innebär att det blir arbetsbrist på deltidstjänsten.20

Omreglering av anställningsvillkor

Av förarbetena till LAS framgår att lagen inte gäller

sådan uppsägning som avser omreglering av anställningsvillkoren, t.ex. förändring av en heltidsanställning till deltidsanställning. Detta innebär att anställningsförhållandet inte kan bringas att upphöra genom sådan åtgärd. Kan enighet inte uppnås om ändring av anställningsvillkoren, har arbetsgivaren att säga upp på nytt och därvid iaktta lagens regler om varsel, uppsägningstid och uppsägningens form m.m.21

En omreglering av anställningsvillkoren kan ske om arbetsgivaren eller arbetstagaren lägger fram ett förslag om villkorsförändring, till exempel av arbetstidsmåttet, och förändringen accepteras av mot- parten. Detta gäller under förutsättning att anställningsavtalet inte strider mot tvingande lag, kollektivavtal som parterna är bundna av, eller god sed på arbetsmarknaden. Om den andra parten tackar nej till den föreslagna ändringen kan det vara så att den som kommit med förslaget vill frigöra sig från anställningsavtalet genom uppsäg- ning och i så fall ska reglerna i LAS tillämpas, inklusive turordnings- reglerna.22 En förutsättning för att arbetsgivaren ska kunna frigöra sig från anställningsavtalet är att den föreslagna förändringen är skälig. En arbetsgivare kan alltså lägga fram ett förslag om villkors- förändring till valfri arbetstagare, men kan inte omreglera en arbets- tagares anställningsvillkor om arbetstagaren säger nej. Om arbets- givaren då vill säga upp arbetstagaren ska reglerna i LAS tillämpas. Enligt LAS är arbetsgivaren först, innan uppsägning, skyldig att undersöka om det finns något annat arbete personen kan göra inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet.

20Lunning och Toijer (2016).

21Prop. 1973:129, s. 238.

22AD 1978 nr 68, AD 2016 nr 69 och AD 2017 nr 56.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Arbetsgivarens omplaceringsskyldighet

Utgångspunkten är att arbetsbrist i princip godtas som saklig grund för uppsägning.23 Saklig grund för uppsägning föreligger dock inte om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig, LAS 7 § andra stycket. Anledningen till det är att uppsägning enligt lagstiftaren bör vara den yttersta åtgärden när alla andra möjligheter är uttömda.24 Reglerna för omplacering enligt 7 § andra stycket LAS är inte dispositiva.

Innan uppsägning får ske är arbetsgivaren alltså skyldig att först försöka omplacera arbetstagaren. Det innebär att arbetsgivaren måste undersöka möjligheterna att bereda arbetstagaren ny sysselsättning inom ramen för anställningen eller genom en annan anställning hos sig.25 Omplaceringsskyldigheten gäller bara lediga befattningar eller arbetsuppgifter och för arbete som arbetstagaren har tillräckliga kvali- fikationer för. Det går som regel inte att kräva att arbetsgivaren inrättar nya befattningar eller vidtar mer omfattande organisationsförändr- ingar.26 Av bestämmelsen framgår att det ska vara skäligt att kräva att arbetsgivaren omplacerar arbetstagaren. I det ligger till exempel att någon omplaceringsskyldighet inte anses finnas när arbetstagaren har varit grovt misskötsam.27

Omplaceringsskyldigheten innebär i princip inte någon rätt för arbetstagaren att behålla sin befattning eller sina anställningsvillkor, som till exempel sin lön. Varken LAS som helhet eller omplacerings- skyldigheten enligt 7 § andra stycket utgör något skydd för arbets- tagarens befattning eller lön. Lagens bestämmelser syftar i stället primärt till att skydda själva anställningsförhållandet.28 En arbets- tagare som efter att ha tackat ja till ett erbjudande om omplacering och därefter omplaceras har inte heller någon rätt till uppsägningstid eller uppsägningslön enligt LAS 11 och 12 §§ eftersom någon upp- sägning inte har skett.29

Om arbetsbristen berör flera arbetstagare är arbetsgivaren inte skyldig att fördela erbjudanden om annat arbete enligt LAS 7 § andra

23Prop. 1973:129, s. 123 och prop. 1981/82:71, s. 65.

24Prop. 1973:129, s. 121 f.

25Prop. 1973:129, s. 121 f.

26Wästfelt m.fl. (2014), s. 146 f.

27Se vidare Lunning och Toijer (2016).

28Se till exempel AD 1997 nr 121, AD 2006 nr 11 och AD 2016 nr 53.

29AD 2016 nr 53.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

stycket i turordning. Arbetsgivaren kan alltså välja vilka av de arbets- bristsdrabbade arbetstagarna som ska erbjudas de eventuella anställ- ningar som finns lediga oberoende av arbetstagarnas anställningstid. Detta gäller så länge arbetsgivarens agerande inte kan anses vara ett kringgående av LAS eller stå i strid med god sed på arbetsmarknaden. Arbetsgivarens agerande får inte heller vara diskriminerande.30

För att ett kringgående ska anses föreligga ska syftet med arbets- givarens åtgärder ha varit att undgå tillämpning av aktuella lagregler. Med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ska också agerandet ha varit otillbörligt.31 Det är även Arbetsdomstolen som avgör vad som skulle kunna anses stå i strid med god sed på arbets- marknaden, ett exempel är trakasserier från arbetsgivarens sida.32

Först när omplaceringsmöjligheterna enligt ovan har uttömts får uppsägning ske och då med beaktande av turordningsreglerna i 22 § LAS.

Turordningsreglerna

Turordningsreglerna är tillämpliga då flera arbetstagare vid en arbets- bristsituation konkurrerar om de arbeten som kommer att finnas kvar hos arbetsgivaren (inom den turordningskrets som arbetsbristen gäller). Reglerna innebär i princip att en turordningslista ska upprättas och att arbetstagarens plats i turordningen bestäms utifrån hens anställ- ningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre sammanlagd an- ställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställ- ningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.33 All anställningstid får räknas oberoende av anställningsform och arbets- tidsmått och någon begränsning bakåt i tiden finns inte. Den enda förutsättningen är att det har förelegat ett anställningsförhållande,

30AD 2009 nr 50 och AD 2011 nr 30.

31AD 2003 nr 4.

32AD 1985 nr 65. Se också t.ex. AD 1991 nr 106 där domstolen gjorde bedömningen att det inte funnits godtagbara skäl för omplacering av en vårdare vid ett häkte och att beslutet därför stred mot lag och goda seder och utgjorde ett kollektivavtalsbrott. Se också t.ex. AD 2015 nr 95 där domstolen kom fram till att arbetsgivarens agerande att förändra en arbetstagares arbetsuppgifter och ge en erinran efter att hen skrivit inlägg på Facebook och bl.a. tagit ställ- ning i en fråga som hen bevakade inom ramen för sin anställning som reporter och program- ledare, inte stred mot bl.a. god sed på arbetsmarknaden.

3322 § 4 stycket LAS.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

vilket gör att även tid då arbetstagaren till exempel har varit sjuk, föräldraledig eller tjänstledig för studier räknas in.34

Om en arbetstagare endast kan få behålla sitt arbete genom att ta en annan anställning än sin nuvarande, är en förutsättning för företräde enligt turordningen att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet.35 En arbetsgivare har i en turordningssitua- tion inte någon möjlighet att välja vem hen anser är mest lämpad för att vara kvar och arbeta.36 Detta skiljer sig alltså från omplacerings- situationen ovan där arbetsgivaren kan välja vem hen vill rikta ompla- ceringserbjudandet till.

Om en arbetstagare utan godtagbar anledning37 har tackat nej till ett omplaceringserbjudande enligt 7 § andra stycket LAS föreligger saklig grund för uppsägning av den arbetstagaren oberoende av tur- ordningsreglerna. Den arbetstagaren ska då inte vara med på turord- ningslistan. Skälet är att någon uppsägning inte hade behövt ske om arbetstagaren hade tackat ja till omplaceringserbjudandet.38 Reglerna om turordning är dispositiva.

För det statliga området finns kompletterande turordningsregler. De innebär i korthet att vid bestämmandet av en arbetstagares plats i turordningen enligt LAS ska hänsyn också tas till kravet att myn- digheten på ett riktigt sätt fullgör sina rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter.39 Bakgrunden till bestämmelsen är att lagstiftaren har ansett det nödvändigt att tydliggöra att allmänhetens intresse av en fungerande förvaltning och rättskipning i en turordningssituation ska beaktas och sättas i första hand.40

Undantagna arbetstagare

Tre kategorier arbetstagare kan undantas från turordningsreglerna:

1.Sedan den 1 januari 2001 får arbetsgivaren i företag med högst tio anställda undanta högst två anställda av särskild betydelse för den

34Lunning och Toijer (2016), s. 645.

3522 § 4 stycket LAS.

36Wästfelt m.fl. (2014), s. 214.

37Arbetsdomstolen har tidigare ansett att ett exempel på en godtagbar anledning har varit när en arbetstagare har tackat nej då det utöver erbjudandena hen fått även har funnits ett annat med det tidigare arbetet jämförligt arbete att omplacera till. AD 1983 nr 110.

38Wästfelt m.fl. (2014), s. 153.

39LOA 12 §. Se också om särskilda regleringar för staten under Kollektivavtalsdispositivitet.

40Hinn, Aspegren och Karlsson (2015).

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

fortsatta verksamheten. Det är arbetsgivarens uppfattning om vilka som är av särskild betydelse som gäller så länge hens val inte står i strid med diskrimineringslagstiftningen eller om beslutet strider mot god sed på arbetsmarknaden eller annars är otillbörligt.41

2.Fackliga förtroendemän får undantas. Regeln har tillkommit i syfte att fackföreningar ska kunna upprätthålla facklig verksam- het i en situation då arbetsgivaren vidtar en driftsinskränkning. Det krävs att det är av särskild betydelse att den fackliga för- troendemannen undantas, vilket innebär att bestämmelsen endast gäller fackliga förtroendemän med viktiga löpande uppgifter. Det är den berörda fackliga organisationen som bestämmer om undan- tag ska göras.42

3.Arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga undantas om arbets- tagaren har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren, samt om undantaget kan göra utan att det leder till allt för stora olägenheter för arbetsgivaren.43

Utöver dessa tre kategorier omfattas arbetstagare som har fyllt 67 år över huvud taget inte av turordningsreglerna.44 Det finns alltså en åldersgräns för att omfattas av anställningsskyddet enligt LAS. Det finns ett förslag om att den gränsen ska höjas, så att arbetstagaren får rätt att kvarstå i anställningen till 69 år (Ds 2018:28). Det pågår beredning av förslaget inom Regeringskansliet. Det finns också vissa andra arbetstagare som är undantagna från LAS, till exempel arbets- tagare som tillhör arbetsgivarens familj.45

41AD 2005 nr 32.

42Wästfelt m.fl. (2014), s. 218 f.

43LAS 23 §. Se vidare Wästfelt m.fl. (2014), s. 226 ff och Lunning och Toijer (2016), s. 652.

44LAS 33 §.

45LAS 1 §. Undantagna från lagen är:

1.arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha före- tagsledande eller därmed jämförlig ställning,

2.arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj,

3.arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll,

4.arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller med lönebidrag för utveckling i anställning, och

5.arbetstagare som är anställda i gymnasial lärlingsanställning.

100

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Kollektivavtalsdispositivitet

Turordningsreglerna i 22 § LAS är kollektivavtalsdispositiva. Det innebär att det i kollektivavtal är möjligt att avtala om andra turord- ningsregler än lagens. Kollektivavtalen kan antingen träffas eller godkännas av central arbetstagarorganisation. De kan också träffas av lokal arbetstagarorganisation om ett centralt kollektivavtal gäller i andra frågor mellan parterna eller om ett sådant kollektivavtal endast tillfälligt inte gäller.46 De avtalade turordningsreglerna får inte vara diskriminerande, otillbörliga eller strida mot god sed på arbets- marknaden.47

LAS turordningsregler kan alltså ersättas av kollektivavtals- bestämda regler om turordning. Kollektivavtalen kan innehålla egna turordningsregler eller en fullmakt för lokala parter att när det blir aktuellt kunna träffa avtal om så kallade avtalsturlistor.48

På det statliga området finns Avtal om turordning för arbetstagare i staten (TurA-S).49 Av avtalet framgår bland annat att turordnings- kretsarna på det statliga området i stället för vad som anges i LAS 22 § ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns.50 Även på det kommunala området finns ett centralt kollektivavtal som komplet- terar LAS turordningsregler, AB 17 Allmänna bestämmelser.51 På det privata området finns regler om möjligheten att frångå turord- ningsreglerna bland annat i omställningsavtalen.52

Regler om uppsägningstid och uppsägningslön

En arbetstagare som har blivit uppsagd har rätt att under en uppsäg- ningstid behålla sin lön, även om arbetstagaren inte får några arbets- uppgifter eller får andra arbetsuppgifter än tidigare (12 § LAS).

Vid uppsägning gäller, för både arbetsgivare och arbetstagare, en minsta uppsägningstid om en månad. Arbetstagaren kan ha rätt till

462 § 3 st LAS.

47Se till exempel AD 1996 nr 114 och AD 2011 nr 37. Se om god sed på arbetsmarknaden ovan.

48Lunning och Toijer (2016), s. 628.

49Statens arbetsgivarverks cirkulär 1984 A 11.

50TurA-S 3 §.

51Kollektivavtal mellan SKL och Kommunal, Allmänna bestämmelser 17.

52Se t.ex. Svenskt Näringsliv-PTK Omställningsavtal 1998-01-01 4 § och Underbilaga A.

101

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

längre uppsägningstid baserat på sin sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren (11 § LAS).53 Uppsägningstiden för en föräldra- ledig arbetstagare som sägs upp på grund av arbetsbrist börjar löpa först när arbetstagaren återupptar eller skulle ha återupptagit sitt arbete.

Rättsfall om ändrade arbetstidsmått

Frågan om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist har prövats av Arbetsdomstolen (AD) i några rättsfall.54

AD 2012 nr 16

I målet ville en kommun på grund av försämrade ekonomiska förut- sättningar ändra ett antal fritidspedagogers arbetstidsmått. För- ändringen skulle ske antingen genom en omreglering av arbetstids- måttet till 75 procent av heltid eller genom tjänstledighet med 25 procent under två år. Kommunen klargjorde att en arbetstagare som tackade nej till båda alternativen riskerade att bli av med sin anställning. Ett antal arbetstagare tackade ja till något av erbjudandena men angav att de motsatte sig förändringen.

Arbetsdomstolen kom fram till att då arbetstagarna uppfattat sig som tvungna att acceptera något av alternativen och att de svarat under protest var kommunens agerande att jämställa med verkställda uppsägningar. Då kommunen, som sysselsatte cirka 3 000 personer, inte hade genomfört någon omplaceringsutredning för att utreda om någon eller några av arbetstagarna kunnat omplaceras till anställningar på heltid var uppsägningarna inte sakligt grundade. Arbetsdomstolen ogiltigförklarade därför uppsägningarna och arbetstagarna hade rätt till skadestånd.

53För anställningsavtal som ingåtts före 1997 beräknas uppsägningstiden vanligtvis efter ålder.

54Även ett antal tidigare rättsfall är relevanta i sammanhanget. Däribland AD 1996 nr 144 och AD 2012 nr 11. I båda fallen kommer Arbetsdomstolen fram till att det inte är turordnings- brott att säga upp en arbetstagare som har tackat nej till ett omplaceringserbjudande som borde ha antagits.

102

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

AD 2012 nr 47

I målet önskade arbetsgivaren omorganisera verksamheten i en butik på så sätt att de två säljaranställningarna som fanns i butiken, på 35 (Säljare 1) respektive 7,17 timmar (Säljare 2) per vecka skulle ändras till två anställningar med 25 respektive 15 timmar per vecka. Totalt minskade antalet arbetstimmar i butiken med 2,17 timmar. Säljare 1 som hade ett veckoarbetstidsmått på 35 timmar och var den som hade längst anställningstid erbjöds anställningen på 25 timmar och upp- lystes om att om hon tackade nej skulle hon bli uppsagd. Säljare 1 ansågs av Arbetsdomstolen ha tackat nej. Hen sades därefter upp på grund av arbetsbrist i april. Butikens omorganisation skulle ske i oktober när Säljare 1:s uppsägningstid om 6 månader löpte ut. Under slutet av sommaren tackade Säljare 1 ja till en ny anställning med arbetstidsmåttet 25 timmar per vecka.

Arbetstagarparterna hävdade att Säljare 1 hade blivit uppsagd på grund av arbetsbrist, men att det inte fanns någon arbetsbrist. Säljare 1 hade inte heller fått något omplaceringserbjudande innan hon sades upp, eller erbjudandet hade åtminstone inte varit skäligt. Att erbjudas sin egen anställning men med ett färre antal timmar kunde enligt arbetstagarparterna inte ses som ett omplacerings- erbjudande. Uppsägningen hade därför inte varit sakligt grundad.

Iandra hand ansåg arbetstagarsidan att arbetsgivaren brutit mot tur- ordningsreglerna eftersom Säljare 1 sagts upp trots att hen hade längst anställningstid i butiken. Nedskärningen på 2,17 timmar borde ha drabbat Säljare 2 som hade kortare anställningstid.

Arbetsgivarparterna ansåg att det hade förelegat arbetsbrist på Säljare 1:s anställningen med arbetstidsmåttet 35 timmar. Eftersom Säljare 1 inte hade accepterat omplaceringserbjudandet till 25-tim- marsanställningen fanns det saklig grund för uppsägning på grund av arbetsbrist. Arbetsgivarsidan ansåg vidare att det inte hade varit fråga om något turordningsbrott då Säljare 1 tackade nej till omplacering, Säljare 2 tackade ja och det inte fanns någon annan anställd som omfattades av turordningskretsen.

Arbetsdomstolen kom fram till att det förelåg arbetsbrist och att arbetstagaren tackat nej till ett skäligt omplaceringserbjudande. Det hade därför enligt Arbetsdomstolen förelegat saklig grund för arbets- givarens uppsägning och då arbetstagaren tackat nej till ett skäligt om- placeringserbjudande var turordningsreglerna inte tillämpliga.

103

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

AD 2016 nr 53

I målet hade ett fraktbolag erbjudit en anställd omplacering till en ledig befattning med en lägre månadslön än den han hade samt under- rättat honom om att han skulle komma att sägas upp på grund av arbetsbrist, om han tackade nej till erbjudandet. Den anställde accept- erade omplaceringserbjudandet. Tvisten gällde om det som hänt var att jämställa med en uppsägning från bolagets sida på ett sådant sätt, att den anställde enligt 11 och 12 §§ LAS under en uppsägningstid haft rätt att få behålla sin lön.

Arbetstagarparterna hänvisade till AD 2012 nr 16 (se ovan) och menade att även en ändring av andra anställningsvillkor än sysselsätt- ningsgraden måste innebära en ny befattning och därmed en ny anställ- ning i LAS mening. Bolaget angav i sitt omplaceringserbjudande att den anställde skulle bli uppsagd på grund av arbetsbrist om han tack- ade nej till erbjudandet. I enlighet med Arbetsdomstolens resone- mang i nämnda rättsfall kan en accept av ett omplaceringserbjudande under sådana förhållanden inte betraktas som frivillig, utan är att jäm- ställa med en uppsägning.

Arbetsgivarsidan anförde att bolaget inom ramen för sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS, för undvikande av uppsägning, hade erbjudit den anställde ett skäligt omplacerings- erbjudande. Den anställde hade accepterat erbjudandet och tillträtt den nya befattningen utan att någon uppsägning hade behövt göras. Bestämmelserna enligt 11 och 12 §§ LAS om uppsägningstid och lön var därför enligt arbetsgivarsidan inte tillämpliga.

Arbetsdomstolen konstaterade att den i flera tidigare domar slagit fast att LAS bestämmelser som helhet eller omplaceringsskyl- digheten enligt 7 § andra stycket LAS inte utgör något skydd för arbetstagarens befattning. Lagens bestämmelser syftar i stället primärt till att skydda en fortsatt anställning som sådan. Ett omplacerings- erbjudande måste dock vara skäligt.

Arbetsdomstolens menade att det fanns åtminstone en väsentlig skillnad mellan omständigheterna i AD 2012 nr 16 och omständig- heterna i den aktuella tvisten. I AD 2012 nr 16 gällde det en om- reglering av anställningsvillkoren, nämligen en förändring endast av sysselsättningsgraden och inte av arbetsuppgifterna. I det aktuella målet var det fråga om en omplacering till ett ledigt arbete – det vill

104

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

säga en annan befattning. I och med att den anställde faktiskt accept- erade bolagets erbjudande på angivna villkor om en ledig befattning, trots att han i och för sig var missnöjd med den erbjudna lönen, behövde arbetsbristen inte leda till uppsägning. Arbetsdomstolen slog därför fast att händelseförloppet inte var att jämställa med en uppsägning och arbetstagarsidans talan avslogs.

AD 2016 nr 69

I målet var parterna överens om att det förelåg arbetsbrist i en mat- varubutik. I stället för att säga upp någon anställd helt och hållet ville arbetsgivaren ha kvar alla anställda på samma arbetsuppgifter men med ett lägre arbetstidsmått för varje anställd.

Frågan förhandlades mellan september och november 2014 och vid årsskiftet 2014/2015 fattade arbetsgivaren sitt beslut.

Enligt arbetsgivarparterna hade bolaget erbjudit omplacering till lediga arbeten inom den nya organisation som arbetsgivaren hade bestämt sig för. De berörda arbetstagarna hade sedan accepterat om- placeringserbjudandena. Parterna var överens om att om det varit fråga om omplaceringserbjudanden var de skäliga.

Enligt arbetstagarparterna var det inte fråga om omplacerings- erbjudanden utan erbjudanden om omreglering av anställningsvill- koren (arbetstidsmåttet). Arbetstagarna kände sig tvingade att under- teckna de nya anställningsvillkoren och accepterade alltså inte frivilligt en omreglering av arbetstidsmåtten. Arbetstagarna hade skrivit på erbjudandena ”under protest”. Arbetsgivarens åtgärd att därefter sänka arbetstagarnas arbetstidsmått skulle därför enligt arbetstagarsidan jäm- ställas med uppsägning på grund av arbetsbrist och att arbetsgivaren därefter återanställt dem på samma arbete med lägre arbetstidsmått. Därmed skulle turordningsreglerna och reglerna om uppsägningslön i LAS vara tillämpliga.

Arbetsdomstolen (med en skiljaktig ledamot) konstaterade att vid en arbetsbristsituation ska arbetsgivaren om möjligt erbjuda annat skäligt arbete hos sig i syfte att undvika en uppsägning och att det var det arbetsgivaren hade gjort. Hur erbjudandena hade beteck- nats hade enligt Arbetsdomstolen inte någon betydelse. Arbetsgiv- arens erbjudande om sänkta arbetstidsmått skulle ses som erbjudanden om omplacering till nya anställningar i en ny organisation, det vill säga

105

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

att det hade varit fråga om erbjudanden om annat arbete enligt 7 § andra stycket LAS.

Därefter gick domstolen över till att pröva om arbetstagarna inte frivilligt gått med på de nya arbetstidsmåtten och om det därmed varit fråga om en ensidig rättshandling från arbetsgivarens sida att genomdriva förändringarna av arbetstagarnas arbetstidsmått. Arbets- domstolen kom fram till att i det här fallet hade arbetstagarna genom sina underskrifter accepterat omplaceringserbjudandet. Frågan om det innebär en uppsägning från arbetsgivarens sida eller ett fullfölj- ande av en överenskommelse när en arbetsbristdrabbad arbetstagare förklarar sig godta ändrade anställningsvillkor under någon form av protest och arbetsgivaren sedan börjar tillämpa de nya villkoren i enlighet med erbjudandet måste dock enligt Arbetsdomstolen bedömas från fall till fall.

Innan det varit aktuellt med uppsägningar och att tillämpa turord- ningsreglerna hade arbetsgivaren alltså enligt Arbetsdomstolen er- bjudit skäliga omplaceringserbjudanden. Parterna var i målet överens om att några andra lediga anställningar inte funnits.

Arbetsdomstolen sammanfattade sin bedömning som att var och en av arbetstagarnas godkännande ”under protest” varit en accept av bolagets erbjudande om ändrat arbetstidsmått och därmed hade part- erna träffat en överenskommelse om förändringen. Det hade därför inte varit fråga om någon ensidig rättshandling från arbetsgivarens sida att genomdriva ändrade arbetstidsmått och arbetsgivarens hand- landen kunde därför inte jämställas med en uppsägning. Arbetstag- arna kunde alltså inte anses ha blivit uppsagda.

5.2.4Sammanfattning – rättsläget

Efter Arbetsdomstolens avgörande i dels AD 2016 nr 69, dels AD 2012 nr 16 kan rättsläget sammanfattas enligt följande.

En arbetsbristsituation inleds alltid med förhandling. Vid en arbets- bristsituation ska arbetsgivaren sedan inom ramen för sin ompla- ceringsskyldighet i första hand utreda möjligheterna att erbjuda arbetstagaren en vakant anställning med samma arbetstidsmått som hen hade tidigare. Om det inte finns någon sådan vakant tjänst, kan en vakant tjänst med lägre arbetstidsmått anses vara ett skäligt omplaceringserbjudande enligt 7 § andra stycket LAS.

106

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Arbetsgivarens erbjudanden till de arbetsbristdrabbade arbets- tagarna behöver inte ske i turordning, arbetsgivaren kan välja vilka arbetstagare erbjudandena riktas till oberoende av arbetstagarnas anställningstid. Arbetsgivarens agerande får dock inte stå i strid med god sed på arbetsmarknaden eller vara diskriminerande.

Om arbetstagaren tackar ja omplaceras hen till den nya anställ- ningen med ett lägre arbetstidsmått och har då inte rätt till någon uppsägningstid eller uppsägningslön motsvarande det tidigare arbets- tidsmåttet.55 Här kan det vara skillnad beroende på om arbetstagaren ska ha ansetts tackat ja frivilligt eller inte.56 Om arbetstagarens ja inte skulle anses som frivilligt skulle arbetsgivaren agerande kunna vara att likställa med en uppsägning och då skulle LAS regler vid uppsägning gälla.57

Förutsatt att arbetstagaren har tackat nej till ett omplacerings- erbjudande som måste anses skäligt har arbetsgivaren saklig grund för en uppsägning på grund av arbetsbrist. Uppsägningstid gäller. Ett turordningsförfarande enligt 22 § LAS blir aktuellt först då det inte funnits någon vakant anställning att erbjuda, eller då det omplacerings- erbjudande som har erbjudits arbetstagaren inte kan anses som skäligt.

Att arbetstagaren har ansetts tackat nej till ett skäligt ompla- ceringserbjudande kan också påverka arbetstagarens möjlighet att få arbetslöshetsersättning, se avsnitt 5.3.2.

Om det inte var skäligt att kräva en omplacering har arbetsgivaren att säga upp på grund av arbetsbrist, i turordning enligt 22–23 §§ LAS eller sådan lista som har upprättats tillsammans med aktuell arbetstagarorganisation. I den situationen är det alltså möjligt att det är en annan arbetstagare, med färre år som anställd, inom den av arbetsbrist drabbade turordningskretsen som blir uppsagd.

I figur 5.1 har vi sammanfattat den gällande situationen. Figuren är förenklad och speglar inte alla steg. Det framgår exempelvis inte att arbetsgivaren i första hand undersöker möjligheterna att erbjuda ett arbete med samma arbetstidsmått och först därefter kan erbjudande om lägre arbetstidsmått bli aktuellt som ett skäligt erbjudande.

55Kollektivavtal om motsvarande har dock träffats inom ett antal områden.

56Jämför AD 2012nr 16 och AD 2016 nr 69.

57Som Arbetsdomstolen skriver i AD 2016 nr 69: ”… måste det från fall till fall bedömas om det innebär en uppsägning från arbetsgivarens sida eller ett fullföljande av en överenskommelse när en arbetsbristdrabbad arbetstagare förklarar sig godta ändrade anställningsvillkor under någon form av protest och arbetsgivaren sedan börjar tillämpa de nya villkoren i enlighet med erbjudandet.”, s. 18.

107

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.3.1Arbetslöshetsförsäkring utgår till den som söker nytt arbete

Villkor för arbetslöshetsersättning

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på att den ersättningsberättigade har anknytning till arbetsmarknaden. En förutsättning för rätt till ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) är att det föreligger arbetslöshet. Ersättningen ska ge ekonomiskt stöd under den tid det tar för en arbetssökande att hitta ett nytt arbete. Försäkringen är med andra ord en omställningsförsäkring.

Försäkringen gäller för en sökande som är mellan 20 år och 65 år (6 § jämförd med 22 § ALF). Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar: en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring (4 § ALF). En förutsättning för ersättning är att den som är arbetslös söker nytt arbete, det vill säga står till arbetsmarknadens förfogande (se om de allmänna villkoren i det följande), och har haft ett tidigare arbete (arbetsvillkoret).58 Om en anställning har avslutats på egen begäran kan ersättning bli aktuellt först efter en period av avstängning om 45 dagar. Ersättningsperioden är som längst 300 dagar, eller om den sökande är förälder till ett barn under 18 år dag 300, under längst 450 dagar. Det gäller en karenstid om sex dagar före ersättning får lämnas (21–22 §§ ALF).

Grundförsäkringen utgår med ett visst grundbelopp per dag som arbetslös. Även i inkomstbortfallsförsäkringen utgår ett belopp per dag men där baseras ersättningen på tidigare förvärvsinkomster, be- stämd utifrån en dagsförtjänst eller normalarbetstid (24–26 §§ ALF).59 För att en person ska kunna få arbetslöshetsersättning krävs att såväl allmänna villkor (9 § ALF) som ett särskilt arbetsvillkor (12– 14 §§ ALF) är uppfyllda. De allmänna villkoren innebär att den sök- ande måste vara arbetsför och oförhindrad att arbeta minst tre timmar per dag och i genomsnitt minst 17 timmar per vecka, vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och stå till arbetsmarknadens förfogande. Den sökande ska vara beredd att ta och aktivt söka lämpligt arbete (43–44 §§ ALF). Principen om att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär att den sökande ska ha

58Det pågår en översyn för att utreda hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kan utformas (A2018:8).

59Normalarbetstid utgör den genomsnittliga arbetstiden under en viss ramtid (23 b § ALF).

109

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

för avsikt att arbeta och att det inte får finnas hinder för att arbeta. De allmänna villkoren ska läsas tillsammans med bestämmelserna om åtgärder.60 Det finns sanktioner vid misskötsamhet och orsak- ande av arbetslöshet (se nedan).

Arbetsvillkoret innebär att den ersättningssökande måste ha för- värvsarbetat en viss mängd före arbetslösheten. Det finns två alter- nativa arbetsvillkor (12 § ALF), där den sökande antingen ska ha:

•arbetat i minst sex månader och utfört arbete under minst 80 tim- mar per månad, eller

•arbetat minst 480 timmar under en sammanhängande period av sex månader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader.

För ersättning från inkomstbortfallsförsäkringen krävs en viss med- lemstid i en arbetslöshetskassa, och att arbetsvillkoret ligger inom tiden som medlem. För att uppfylla medlemsvillkoret måste den som är arbetslös ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under en sam- manhängande period av minst 12 månader (7 § ALF). Den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller som varit medlem i en kortare tid än 12 månader kan endast få ersättning enligt grundförsäkringen (6 § ALF). Detsamma gäller för den som har varit medlem i ett år, men som inte har uppfyllt arbetsvillkoret inom medlemstiden.

Den som söker ersättning ska alltså ha haft ett arbete före ansökan om ersättning, vara arbetslös på heltid eller deltid och aktivt söka ett lämpligt arbete för att komma ifråga för ersättning.

Arbetslöshetsersättning på deltid

Det finns en möjlighet till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen också för personer som är arbetslösa under del av en vecka. Det krävs att den sökandes normala arbetstid i timmar per vecka före arbets- lösheten har minskat i en viss omfattning för att få ersättning på deltid. Ersättning till den som söker deltidsarbete lämnas med det dagpenningbelopp per vecka som enligt en av regeringen fastställd omräkningstabell svarar mot den arbetslöshet som ska ersättas (38 § ALF). Omräkningstabellen finns i förordningen (1997:835) om

60Se t.ex. prop. 2012/13:12, s. 25.

110

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

arbetslöshetsförsäkring. Reglerna innebär att ersättning är möjligt med som mest fem dagar i veckan och som minst en dag i veckan. Det är möjligt att få ersättning för arbetslöshet jämsides med deltids- arbete i maximalt 60 veckor (7 § förordningen). Med deltidsarbete avses arbete som understiger personens arbetsutbud per vecka.

Kravet på lämpligt arbete

Det ekonomiska stöd som en person kan ha rätt till vid arbetslöshet motsvaras av ett krav på att personen ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Den sökande är skyldig att söka och ta ett erbjudet lämp- ligt arbete. Skälig hänsyn ska tas till den enskilda sökandes personliga förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden.

Vad som är att bedöma som lämpligt arbete är centralt inom arbets- löshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i föreskrifter preciserat vad som är lämpligt arbete. Den sökande ska aktivt verka för att så snabbt som möjligt finna ett nytt arbete. Det betyder att den sökande måste ta ett tillgängligt och lämpligt arbete, med beaktande av tillgången av arbetstillfällen på hela arbets- marknaden och arbetslöshetsperiodens längd.61 Om den sökande till följd av personliga förutsättningar eller förhållanden inte kan ta ett tillgängligt arbete ska han eller hon vidta åtgärder för att undanröja sådana hinder. En sökande får under en övergångsperiod på grund av familjeskäl begränsa sitt sökområde geografiskt. Om inkomsten i det anvisade eller erbjudna arbetet är lägre än 90 procent av den fast- ställda dagpenningen för den sökande, ska arbetet inte anses vara lämpligt (9 § föreskriften).

För att ett erbjudet arbete ska anses lämpligt krävs att de anställ- ningsförmåner som arbetet medför är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförligt företag (44 § 1 st 2 ALF).

61IAF:s föreskrifter om lämpligt arbete, IAAFS 2015:3.

111

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Sanktioner vid misskötsamhet och orsakande av arbetslöshet

Det finns olika sanktioner om villkoren i arbetslöshetsförsäkringen inte uppfylls, nämligen varning och avstängning. Det gäller för den som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslöshet. En sökande som inte söker ett lämpligt arbete kan bli varnad och vid upprepning bli avstängd från ersättning. Att avvisa ett erbjudet lämpligt arbete anses mer allvarligt. En sökande som inte accepterar ett erbjudet lämpligt arbete kan därför redan som en första åtgärd bli avstängd från ersättning, först en kortare tid för att om det händer upprepade gånger senare helt dras in. En sök- ande ska stängas av från rätt till ersättning i fem ersättningsdagar om hen utan godtagbart skäl har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete. Den som utan giltig anledning säger upp sig stängs av från ersättning i upp till 45 dagar (43–44 §§ ALF). En sökande som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar vilseledande eller oriktiga uppgifter om förhåll- anden som har betydelse för rätten till ersättning ska antingen bli ute- sluten ur sin arbetslöshetskassa eller frånkännas rätten till ersättning (37 § lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor och 66 § ALF).

5.3.2Hur påverkas möjligheten till arbetslöshetsersättning av ett sänkt arbetstidsmått?

Om arbetstagaren har accepterat en omplacering med ett lägre arbetstidsmått

En följd av att en arbetstagare och en arbetsgivare kommer överens om en ändring av anställningen till ett lägre arbetstidsmått är i de allra flesta fall att ersättningen för arbetet, lönen, minskar. Det finns då som beskrivs i avsnitt 5.2.4 inte någon rätt enligt LAS för arbetstagaren att under en omställningsperiod få ersättning för det inkomstbortfall som blir följden av att gå ner i arbetstid.

Om arbetsgivaren och arbetstagaren har kommit överens med anledning av att arbetsgivaren har bedömt att det finns en arbets- bristsituation i verksamheten och därför, inom ramen för sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § LAS, lyft frågan om arbetstagaren kan arbeta mindre finns alltså inte någon motsvarande rätt till en tid för att anpassa sig till den nya situationen. Det gör det däremot om

112

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

arbetsbristen i stället hade medfört en uppsägning (se avsnitt 5.2.3 om reglerna för uppsägningstid i 11 § LAS).

Det är i den situationen också oklart om arbetstagaren har rätt till ersättning för inkomstbortfallet från arbetslöshetsförsäkringen. Det finns inte någon legaldefinition av arbetslöshet i ALF. Äldre praxis har inneburit att det inte har ansetts finnas någon arbetslös tid att ersätta när sökanden på egen begäran eller annars frivilligt minskat sitt arbetsutbud hos samma arbetsgivare.62 Om det framstår som klart att avsikten för den anställdas del med en ändring av anställnings- villkoren hos samma arbetsgivare har varit att i fortsättningen begränsa arbetsutbudet är den sökande inte att betrakta som arbetslös i arbetslöshetsförsäkringsrättslig mening (RÅ 2006 ref 6). Det är just på grund av att den sökande har accepterat att gå ned i tid och därigenom visat att arbetsutbudet är begränsat som det kan ifråga- sättas om den sökande ska anses ha någon arbetslöshet att ersätta. I det betänkande som låg till grund för lagstiftningsarbetet inför ALF ansågs att i en situation när en anställd har accepterat att reducera sin arbetstid, ska denne – till skillnad från fall där en heltidsarbetande av arbetsgivaren tvingas övergå till deltidsarbete – inte betraktas som arbetslös i arbetslöshetsförsäkringens mening.63 Utredningen åter- kommer till betydelsen av att det är oklart om ersättning ska utgå (se kapitel 7.)

Nästa fråga är om ändringen till ett lägre arbetstidsmått är av sådan omfattning att det finns en rätt till ersättning från arbetslöshets- försäkringen vid sidan av deltidsarbetet. Om det finns utrymme enligt omräkningstabellen skulle ersättning kunna utgå för den förlorade tiden, se avsnitt 5.3.1. Det får då anses möjligt att söka arbete utöver deltidsarbetet. Om det är en mindre andel av tiden, till exempel enstaka timmar av en tidigare anställning, som den sökande förlorat genom att gå ner till deltid finns det kanske inte utrymme för att få ersättning. Hur stor en sänkning av arbetstiden behöver vara för att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska kunna utgå beror på den tidigare normalarbetstiden och på arbetstidsmåttet i det erbjudna arbetet.

62Se t.ex. Försäkringsöverdomstolen, som avsett den äldre lagen (1973:370) om arbetslöshets- försäkring, dom den 30 december 1992 i mål nr 401/91 och dom den 27 december 1993 i mål nr 205/93.

63SOU 1996:150, s. 101. Situationen kommenteras inte i de följande prop. 1996/97:107 och 150, bet. 1996/97:AU13.

113

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Om arbetstagaren avböjer en omplacering med ett lägre arbetstidsmått

Om arbetsgivaren för att undvika uppsägning på grund av arbetsbrist vill sänka arbetstidsmåttet för arbetstagaren men arbetstagaren avböjer en omplacering enligt 7 § andra stycket LAS och som en följd av det förlorar anställningen kan det uppstå frågor om ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen kan lämnas. Det beror på att en grundläggande förutsättning för sådan ersättning är att den som söker ersättning står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker lämpligt arbete. Den som har fått en sänkt arbetstid måste därmed vara beredd att ta och aktivt söka arbete på heltid, eller deltidsarbete med ett högre arbetstidsmått, för att få arbetslöshetsersättning. (ALF skiljer på att stå till arbetsmarknadens förfogande, som är ett allmänt villkor enligt 9 § 3 p och att inte aktivt söka lämpliga arbeten, då sanktioner kan utgå enligt 43 § 5 p.) Om den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande avslås vanligtvis en ansökan om ersätt- ning helt. Om situationen i stället bedöms som att den som tar emot arbetslöshetsersättning inte har sökt eller tagit erbjudet lämpligt arbete kan sanktionsreglerna bli aktuella. Handlar det om att inte ha sökt arbete varnas den arbetssökande första gången det inträffar.

Om omplaceringen var skälig att kräva av arbetsgivaren enligt 7 § andra stycket LAS och arbetstagaren saknade en godtagbar anled- ning att tacka nej till omplaceringen är det möjligt att den sökande träffas av sanktionsreglerna i ALF. Det kan vara fallet om en arbets- löshetskassa bedömer att den som tar emot arbetslöshetsersättning har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete (43 a § 1 p). Det kan inte ute- slutas att bedömningen även skulle kunna bli att personen anses ha sagt upp sig. Rätt till ersättning förutsätter att den arbetssökande inte själv har orsakat arbetslösheten. Att avböja ett arbete som förutom omfattningen i tid är precis detsamma som det man har blivit arbets- lös från kan vara att betrakta som att den sökande har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete eller ha orsakat att en anställning inte kom- mit till stånd. Det får då till följd att den sökande blir avstängd från ersättning under minst fem dagar. Att på egen begäran avsluta en anställning medför avstängning i 45 dagar. Vi återkommer till pro- blematiken i samband med överväganden och förslag (se avsnitt 7.7.9).

114

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.3.3Omställningsorganisationerna ger inte stöd vid sänkt arbetstidsmått

Sedan 1970-talet har det på den svenska arbetsmarknaden funnits trygghets- eller omställningsavtal för vissa grupper av arbetstagare. Omställningsavtalen förvaltas av kollektivavtalsstiftelser och verk- samheterna finansieras av att arbetsgivarna betalar in en procentuell andel av lönesumman. De fem största omställningsavtalen framgår av tabell 5.1.

Källa: Egen bearbetning av Omställnings/trygghetsorganisationernas årsredovisningar och uppgifter lämnade till utredningen. Tabellen återfinns även i SOU 2018:24, s. 90.

Därutöver finns Trygghetsfonden BAO-Finansförbundet, Trygg- hetsrådet TRS, Svenska kyrkans trygghetsråd, Trygghetsrådet Fastigo TRF, Trygghetsfonden Fastigo LO, KFS Trygghetsfond, samt fonder för handelsanställda inom kooperationen, ABF och anställda i andra delar av arbetarrörelsen.

Avtalen omfattar både praktiskt och ekonomiskt stöd till arbets- tagare som sägs upp inom det aktuella avtalsområdet. Syftet är att öka tryggheten för de anställda och att förbättra deras möjligheter till en ny anställning. Vilka resurser som finns tillgängliga, vilka insatser som används och stödets omfattning varierar dock mellan omställningsorganisationerna. Det finns också skillnader när det gäller hur stödet levereras. Några av omställningsorganisationerna har en egen uppbyggd rådgivningsfunktion medan andra använder sig av externa leverantörer.

115

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Vid uppsägning får arbetstagaren ta del av aktiva omställnings- åtgärder via omställningsavtalet, förutsatt att arbetstagaren kvalific- erar sig för stöd. Omställningsstödet påbörjas ofta redan under upp- sägningstiden eller ännu tidigare. Stödet kan vara personligt utformat och till exempel omfatta personliga samtal, förmedling av kontakter och träning i personlig marknadsföring. Syftet är att personen ska hitta ny anställning, eller att få hjälp med att starta ett eget företag.

Majoriteten av avtalen förutsätter att arbetstagaren är tillsvidare- anställd och har sagts upp på grund av arbetsbrist för att något stöd ska aktualiseras. Avtalen har olika regler för kvalificering, till exempel förekommer krav på en tillsvidareanställning under viss tid. Några avtal ger även stöd till arbetstagare vars visstidsanställning har av- slutats eller om arbetstagaren har sagts upp på grund av personliga skäl som beror på ohälsa. Se vidare utredningens delbetänkande (SOU 2018:24).

En arbetstagare som accepterar ett erbjudande om ett lägre arbets- tidsmått blir inte uppsagd. Det innebär att det krav de flesta omställ- ningsorganisationer ställer på att arbetstagaren ska ha blivit uppsagd på grund av arbetsbrist för att få rätt till stöd inte är uppfyllt. Något omställningsstöd ges därför inte.

5.4Kollektivavtalsregleringar

Utgången i AD 2016 nr 69 gjorde att flera fackliga organisationer i 2017 års avtalsrörelse förde fram krav på kollektivavtalsreglerade begränsningar av arbetsgivarens möjligheter att vid arbetsbrist om- reglera arbetstagarnas arbetstidsmått. Frågan fick genomslag i flera avtal.64

Utredningen har undersökt om och hur omreglering av arbetstids- mått vid arbetsbrist regleras i kollektivavtal i olika branscher. Genom- gången har omfattat bestämmelser som förhandlats fram efter Arbets- domstolens avgörande i AD 2016 nr 69. Framställningen nedan bygger på en genomgång av 181 centrala kollektivavtal. Urvalet består av de 100 största avtalen uttryckt som antal arbetstagare komplet- terat med 81 avtal för att få ett representativt urval av kollektivavtal på svensk arbetsmarknad. Urvalet baseras på de avtal för löner och allmänna villkor som fanns registrerade hos Medlingsinstitutet i

64Medlingsinstitutet (2018a), s. 49.

116

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

oktober 2017. Ett kollektivavtal som tecknas mellan en arbetsgivar- organisation och flera arbetstagarorganisationer räknas som flera avtal då det är så avtalen är registrerade hos Medlingsinstitutet. 166 avtal i kartläggningen omfattar cirka 1 900 000 arbetstagare hemmahörande inom den privata sektorn. Utöver dem ingår 15 avtal inom de stat- liga, landstingskommunala och kommunala sektorerna omfattandes cirka 1 250 000 arbetstagare.

Utredningens genomgång visar att 5 av de centrala kollektivavtalen, omfattandes cirka 355 000 arbetstagare, innehåller en reglering av om- reglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist. Kollektivavtalen återfinns bland följande parter (avtalsnamn inom parentes), vilket också ger en bild av vilka branscher som reglerat frågan:

•Arbetsgivareföreningen KFO och Handelsanställdas förbund (Butiksavtalet och Stormarknadsavtalet).

•Biltrafikens Arbetsgivareförbund och Transportarbetareförbundet (Transportavtalet).

•Livsmedelsföretagen och Handelsanställdas förbund (Butiker).

•Svensk Handel och Handelsanställdas förbund (Detaljhandels- avtalet).

•Visita och Hotell- och restaurangfacket (Gröna Riksavtalet).

5.4.1Exempel på avtalad omställningstid

Samtliga bestämmelser som förhandlades fram 2017 innebär att det i kollektivavtalen infördes en omställningstid innan det lägre arbets- tidsmåttet träder i kraft. Under omställningstiden är lönen och andra anställningsförmåner oförändrade. Omställningstiden ska vara lika lång som den uppsägningstid som arbetstagaren skulle haft rätt till om hen blivit uppsagd och den börjar löpa från dagen då arbetstagaren har accepterat erbjudandet om fortsatt anställning med ett lägre arbets- tidsmått.65 Bestämmelserna är dock något olika utformade och nedan ges två exempel:

65Medlingsinstitutet (2018a), s. 49.

117

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Butiksavtalet KFO

Parter i avtalet om butikspersonal är Arbetsgivareföreningen KFO och Handelsanställdas förbund. 2017 infördes följande bestämmelse:

Mom 3 Omställningstid vid sänkt sysselsättningsgrad

1.Denna bestämmelse reglerar omställningstid för en arbetstagare om en arbetsgivare genomför en omorganisation som innebär att en anställ- ning ändras endast i förhållande till sysselsättningsgraden. En förut- sättning är att arbetsgivaren i en sådan arbetsbristsituation enligt 7 § anställningsskyddslagen erbjudit arbetstagaren fortsatt anställning med lägre sysselsättningsgrad och att sysselsättningsgraden som en konse- kvens av detta minskas.

2.En arbetstagare som får minskad sysselsättningsgrad enligt ovan har rätt till en omställningstid.

3.Omställningstiden är lika lång som den uppsägningstid som skulle ha tillämpats om arbetstagaren i stället skulle ha sagts upp när omställ- ningstiden inleddes.

4.Omställningstiden innebär oförändrad lön och anställningsförmåner och inleds när arbetstagaren accepterat erbjudandet om anställning med lägre sysselsättningsgrad.

5.Den nya lägre sysselsättningsgraden ska börja tillämpas när omställ- ningstiden löpt ut, om inte överenskommelse om annat träffats lokalt eller individuellt.

Gröna Riksavtalet

Parter i Gröna Riksavtalet är Visita och Hotell- och restaurang- facket. År 2017 infördes följande bestämmelse:

6 § Omställningstid vid omorganisation

1.Denna bestämmelse reglerar omställningstid för en arbetstagare om en arbetsgivare genomför en omorganisation som innebär att en anställ- ning ändras endast i förhållande till sysselsättningsgraden. En förut- sättning är att arbetsgivaren i en sådan situation erbjudit arbetstagaren fortsatt anställning med lägre sysselsättningsgrad enligt 7 § anställ- ningsskyddslagen och att sysselsättningsgraden som en konsekvens av detta minskas.

2.En arbetstagare som får minskad sysselsättningsgrad enligt punkten 1 ovan har rätt till en omställningstid. Omställningstiden är lika lång som den uppsägningstid som skulle ha tillämpats om arbetstagare i stället skulle ha sagts upp när omställningstiden inleddes. Omställningstiden börjar att löpa från dagen då arbetstagaren accepterar erbjudandet.

3.Under omställningstiden utgår oförändrad lön och andra anställ- ningsförmåner.

118

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

4.Omställningstiden innebär att den lägre sysselsättningsgraden träder i kraft först när omställningstiden löpt ut.

5.Vid erbjudande om omplacering till annan ledig tjänst eller till annan tjänst i turordning gäller reglerna enligt 7 § anställningsskyddslagen.

6.Överenskommelse, lokal eller individuell, kan träffas om annan om- ställningstid. Lön och andra anställningsförmåner enligt punkt 3 följer då den enskilt överenskomnas omställningstiden.

5.4.2Övriga avtal

Utöver de 181 centrala kollektivavtal som har ingått i utredningens kartläggning har vi av Medlingsinstitutet fått information om att följ- ande centrala kollektivavtal också innehåller en reglering av omreg- lering av arbetstidsmått vid arbetsbrist:

–Livsmedelsföretagen och Hotell- och restaurangfacket (Serveringsavtalet).

–Medieföretagen och GS (Tidningsavtalet).

–Petroleumbranschens Arbetsgivareförbund och Svenska Transportarbetareförbundet (Bensin- och garageavtalet).

–Svensk Handel och GS (Trävaruhandel).

–Svensk Handel och Handelsanställdas förbund (Postorder- företag).

–Visita och Hotell- och restaurangfacket (Casinoföretag, Nöjesavtal och Turistanläggningar).

Dessa avtal innehåller också en omställningstid, där omställnings- tiden innebär oförändrad lön och andra anställningsförmåner.66

I Stormarknadsavtalet mellan Arbetsgivareföreningen KFO och Handelsanställdas förbund fördes också 2017 in en anmärkning under regleringen om tidsbegränsad anställning för studerande med följande lydelse:

Parterna är ense om att anställningsformen får per stormarknad användas i en omfattning som per kalenderår motsvarar högst 10 % av kontrakt- erade timmar för tillsvidareanställd personal. Detta ska fastställas vid bemanningsplaneringen enligt § 5 mom 2. Om andelen kontrakterade

66Se även Medlingsinstitutet (2018a), s. 49 f.

119

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

timmar under året väsentligt avviker från det som fastställts vid beman- ningsplaneringen ska parterna ta hänsyn till detta.67

Detta enligt Handelsanställdas förbund för att ge den ordinarie per- sonalen så höga arbetstidsmått som möjligt. Det fördes också in ett nytt stycke i bestämmelsen om heltid och deltid:

Vid förändring av arbetsorganisationen ska i första hand undersökas om möjlighet finns att öka sysselsättningsgrader för befintlig personal för att tillvarata erfarenhet och kompetens.68

5.4.3Landsting och kommunal sektor

Utredningens kartläggning har utgått från de centrala kollektivavtal som fanns registrerade hos Medlingsinstitutet i oktober 2017 och omfattade bestämmelser som förhandlats fram efter Arbetsdom- stolens avgörande i AD 2016 nr 69.

Till utredningen har från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) lyfts att det i deras sektor finns ett löneskydd vid omreglering på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom. Den nuvarande bestäm- melsen kom in i samtliga Huvudöverenskommelser (HÖK) i samband med avtalsförhandlingarna år 2010. Bestämmelsens ursprung sträcker sig dock längre tillbaka i tiden.69

Kollektivavtalsbestämmelsen innebär att om en arbetstagare om- placeras på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom och det medför en lägre lön är arbetstagaren kompenserad på så vis att en nedtrapp- ningsregel tillämpas vad gäller lönenivå. Först år tre i den nya tjänsten gäller den nya lönen. Enligt uppgifter från SKL till utredningen är bestämmelsen tillämplig i de situationer då arbetstagaren inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i 7 § andra stycket LAS erbjuds en ny anställning med ett lägre arbetstidsmått. Bestämmelsen

67Kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarföreningen KFO och å andra sidan Handels- anställdas förbund avseende Stormarknadspersonal 2017-04-01–2020-03-31 § 1 Mom 3 a Anmärkning.

68Kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarföreningen KFO och å andra sidan Handels- anställdas förbund avseende Stormarknadspersonal 2017-04-01–2020-03-31 § 3 Mom 1 4 st. Samma skrivning finns även i Kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarföreningen KFO och å andra sidan Handelsanställdas förbund avseende butikspersonal 2017-04-01–2020-03-31 § 3 Mom 1 4 st.

69Bestämmelsen fanns enligt SKL i kollektivavtalet ABT 75 och LABT 75 för tjänstemän. Den fanns även i ABK 75 och LABK 75 för arbetare, och överfördes senare till det för arbetare och tjänstemän gemensamma AB 80.

120

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

har enligt SKL tagits fram i syfte att hantera omplaceringar som innebär att lönen sänks, exempelvis när en chef omplaceras till en handläggartjänst, dels de situationer då arbetstagaren inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i 7 § andra stycket LAS erbjuds en nyanställning med ett lägre arbetstidsmått.

Bestämmelsen återfinns i bilagor till samtliga av SKL:s HÖK70 och har följande lydelse:

Lön vid annan anställning på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom

Om inte annat överenskoms mellan arbetsgivare och arbetstagare och/eller arbetstagarorganisation gäller följande:

Om en arbetstagare på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom om- placeras till en annan anställning utanför anställningsavtalet och överens- kommelse träffats om lägre lön utges ett tillägg till arbetstagaren. Tillägget utgörs av mellanskillnaden mellan den gamla och den nya lönen. De första 12 månaderna utbetalas hela tillägget. Därefter minskas tillägget med 1/12 av tillägget per kalendermånad.

Om den nya anställningen innebär lägre sysselsättningsgrad reduceras tillägget enligt följande

(a - b) x c = d

a =ursprunglig lön vid heltid b = ny lön vid heltid

c = ny sysselsättningsgrad d = tillägg

Vid stadigvarande förflyttning enligt AB § 6 tillämpas inte denna reglering.

70– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 16 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt OFRs förbundsområde Hälso- och sjukvård jämte i förbundsområdet ingående orga- nisationer å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 17 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt OFRs förbundsområde Läkare jämte i förbundsområdet ingående organisationer å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 12 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Lärarförbundets och Lärarnas Riksförbunds Samverkansråd å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK T (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt AkademikerAlliansen och till AkademikerAlliansen anslutna riksorganisationer å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 17 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt OFRs förbundsområde Allmän kommunal verksamhet jämte i förbundsområdet ingå- ende organisationer å den andra).

– Prolongering av Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 16 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal) å den andra).

121

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

För det fall avvikande lokal överenskommelse har träffats som reglerar ovanstående äger dessa fortsatt giltighet.

5.5Utredningens iakttagelser

•Arbetsgivarens arbetsledningsrätt innebär att arbetsgivaren har möjlighet att utforma och bestämma den organisation hen före- drar, inklusive vilka arbetstidsmått olika anställningar bör ha, så länge det håller sig inom de ramar som ges av annan lagstiftning, till exempel diskrimineringslagstiftning.

•Av rättstillämpningen, bland annat AD 2012 nr 47 och 2016 nr 69, framgår att arbetstagare inte kan utgå från att en turord- ning mellan arbetstagare gäller när arbetsgivare inom ramen för sin omplaceringsskyldighet (7 § andra stycket LAS) föreslår arbets- tagare ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist.

•Följden av att acceptera ett erbjudande om omplacering enligt 7 § andra stycket LAS till ett lägre arbetstidsmått är att anställningen omregleras till en deltid oberoende av regler om uppsägningstid. Följden av att avböja en omreglering kan för arbetstagaren bli uppsägning, oberoende av turordning.

•Om arbetstagaren har tackat nej till ett omplaceringserbjudande, som lämnats på grund av arbetsbrist och som är att anse som skäligt enligt 7 § andra stycket LAS, har arbetsgivaren saklig grund för en uppsägning. (Undantag gäller för om arbetstagaren hade godtagbar anledning att avböja.) Vid en sådan uppsägning gäller uppsägningstid och uppsägningslön utgår därmed vanligtvis.

•De kollektivavtal som har tecknats rör omställningstid motsvar- ande uppsägningstid och uppsägningslön. Utredningens genom- gång visar att fem av de centrala kollektivavtalen i kartläggningen, omfattandes cirka 355 000 arbetstagare, innehåller en reglering av omställningstid vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist. Därutöver har vi identifierat sex centrala kollektivavtal med mot- svarande reglering.

•Inte på något av de avtalsområden där omplacering till ett sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation finns såvitt utredningen har erfarit avtal om turordning i den situationen.

122

6Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

6.1Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka och kartlägga i vilken omfattning omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer och i vilken omfattning män respektive kvinnor omfattas. I uppdraget har också ingått att undersöka om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist före- kommer mer frekvent inom vissa branscher och vilka skäl som kan ligga bakom arbetsgivarens beslut att omreglera arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist.

6.2Kartläggning av omfattning och orsaker

Genom arbetsmarknadens parters centralorganisationer som är med i utredningens referensgrupp1 har vi fått information om vilka orga- nisationer som är berörda av frågan. De organisationer som valdes ut som särskilt relevanta var:

•Almega Serviceföretagen.

•Almega Vårdföretagarna.

•Fastighetsanställdas Förbund (Fastighets).

•Handelsanställdas förbund (Handels).

•Hotell- och restaurangfacket (HRF).

1Se kapitel 2.

123

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

•Svensk Handel.

•Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal).

•Visita.

•KFO/Arbetsgivaralliansen (ingår i referensgruppen).

Utredningens bedömning är att de områden som dessa organisa- tioner täcker står för en stor del av förekomsten av omreglering av arbetstidsmått på grund av arbetsbrist, även om exempel på andra områden förekommer också, men i begränsad omfattning.2

Utredningen träffade samtliga tillfrågade organisationer under vecka 19 och 20 2018. Representanter för organisationerna var för- handlingsansvariga eller motsvarande på central nivå. En likalydande enkät med ett antal frågor skickades i förväg till respektive orga- nisation och vid mötena användes semistrukturerad intervjuteknik utifrån enkäten. Nedan redovisas en sammanställning av resultatet av intervjuerna.

6.2.1Hur vanligt förekommande är omreglering?

Arbetsmarknadens parter är överens om att omreglering av arbets- tidsmått förekommer inom de områden de företräder. Det går inte att få fram uppgifter om hur vanligt det är då det saknas statistik som visar specifikt detta. Arbetsgivarorganisationerna har dock i samband med avtalsrörelsen 2017 då avtal i frågan tecknades på flera av de aktuella områdena tagit fram uppgifter ur sin lönestatistik om hur vanligt det är med förändrad sysselsättningsgrad. Nedan redovisas dessa uppgifter.

2Exempelvis har ett par fall inom tryckeribranschen lyfts till utredningen. Ett centralt kollektiv- avtal om rätt till ersättning under omställningstid har också träffats mellan Medieföretagen och GS, se kapitel 5.

124

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

25%

20%

15%

10%

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Svensk Handel.

25%

20%

15%

10%

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Visita.

125

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

Procent

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Almegas marknadslönestatistik.

Procent

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Almegas marknadslönestatistik.

126

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

Procent

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Almegas marknadslönestatistik.

Omkring tre fjärdedelar av arbetstagarna som ingår i statistiken har kvar samma sysselsättningsgrad mellan två år. I figurerna visas endast de som har förändrat sysselsättningsgraden. Det går inte att se att det har skett någon förändring i andelen som har minskat sin syssel- sättningsgrad som skulle gå att koppla till frågan om omreglering. Under åren omkring och efter finanskrisen syns det i vissa branscher att fler förändrade sysselsättningsgraden. Åren därefter har det varit god konjunktur och en relativt stark arbetsmarknad, även inom de aktuella sektorerna.

Uppgifterna avser sysselsatta som förekommer i samma arbets- givares inrapporterade uppgifter i september både år ett och år två. Den inrapporterade sysselsättningsgraden har sedan jämförts på indi- vidnivå mellan de två observationstidpunkterna. Eftersom uppgifterna även visar andra förändringar i sysselsättningar än omregleringar vid en arbetsbristsituation, exempelvis förändring i sysselsättningsgraden som sker på individens eget initiativ, motsvarar nivåerna inte enbart omregleringar. Det kan också finnas felkällor i materialet, exempel- vis att föräldralediga redovisas som att de har sänkt sysselsättnings- graden.

127

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

Almega har tagit fram uppgifter fördelat på kvinnor och män för områdena serviceentreprenad, äldreomsorg och personliga assistenter åt utredningen. Resultatet visar att andelen som förändrar syssel- sättningsgraden inte skiljer sig åt mellan kvinnor och män i dessa branscher. Både andelen som ökar och andelen som minskar syssel- sättningsgraden är mycket snarlik bland kvinnor och män för hela den studerade tidsperioden. Möjligen är det sett över tid något van- ligare att kvinnliga personliga assistenter förändrar sysselsättnings- graden än att män gör det, men skillnaden är någon enstaka pro- centenhet vilket gör att den sannolikt ligger inom felmarginalen.

Detaljhandeln

Enligt både arbetsgivar- och arbetstagarsidan på handelns område är det i princip uteslutande på detaljhandelssidan som omreglering av arbetstidsmått förekommer. Handels uppger att de har haft 80 cen- trala förhandlingsärenden inom områdena livs, konfektion och varu- hus under perioden januari 2017 till maj 2018. Utöver detta menar Handels att det finns ett större antal ärenden, uppskattningsvis 400, som initialt på lokal nivå har varit en omregleringssituation men där utfallet efter förhandling har landat i en annan lösning.

Svensk Handel känner inte igen sig i det höga antalet och menar att det är färre. De uppger att de sedan senhösten 2017 har haft 15–20 centrala förhandlingar i frågan. De flesta förhandlingar om omorga- nisationer sker dock på lokal nivå och då är inte Svensk Handel med. Svensk Handel ser mer att det är en symbolfråga än ett reellt problem på aggregerad nivå. Antalet centrala förhandlingar ska ställas i relation till att Svensk Handels medlemsföretag omfattar 25 000 arbetsplatser.

Hotell- och restaurangbranschen

Enligt Visita förekommer omreglering av arbetstidsmått men de kan inte svara på hur vanligt det är eftersom det inte förs någon statistik om detta specifikt. De uppgifter som går att få fram visar förändrad sysselsättningsgrad oavsett skäl och där går det inte att se några för- ändringar vad gäller andelen sysselsatta som förändrar sin sysselsätt- ningsgrad, utan mönstret är att det är mycket stabilt över tid, se

128

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

figur 6.2. Frågan dyker upp sporadiskt i Visitas rådgivning till med- lemmarna, men inte heller här går det att se någon förändring nu jämfört med tidigare.

Enligt HRF förekommer omreglering till och från och efter det att avtalet om rätt till omställningstid träffades i avtalsrörelsen 2017 har det inte varit så många sådana förhandlingar. Just nu är det hög- konjunktur och arbetskraftsbrist, inte minst på kockar, vilket san- nolikt har betydelse. Vid en lågkonjunktur menar HRF att situationen kan komma att bli helt annorlunda.

Städbranschen

Enligt Serviceföretagen förekommer omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist framför allt i vissa LO-branscher. Det är vanligast på större avtal som omfattar många sysselsatta arbetstagare och städ- branschen är ett av tre av Almegas avtalsområden där det är vanligare, även om det i stort sker i väldigt liten omfattning.

Enligt Fastighets förekommer omreglering främst inom området serviceentreprenader (städbranschen) och då företrädesvis hos de stora städbolagen. Förbundet har svårt att svara på hur vanligt förekom- mande det är. Man har bett sina lokalombudsmän att rapportera in när det blir en förhandling som rör omreglering men sannolikt kom- mer inte allt till Fastighets kännedom. Omfattningen har dock inte blivit så stor som man befarade när domen AD 2016 nr 69 kom.

Vård och omsorg

Enligt Kommunal förekommer omreglering av arbetstidsmåttet vid arbetsbrist inom vård och omsorg med jämna mellanrum, även om det inte är jättevanligt. Det har enligt dem blivit vanligare de senaste åren. Det handlar i princip uteslutande om privat vård och omsorg och om primärkommunalt finansierad verksamhet. Inom landstings- finansierad verksamhet förekommer det inte.

Vårdföretagarnas bild är att det förekommer men i liten omfatt- ning. Det har heller inte utifrån de siffror som finns, se ovan, ökat markant sedan den dom som kom 2016.

129

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

6.2.2I vilka situationer sker omreglering?

Detaljhandeln

Den låga lönsamheten i branschen gör enligt Svensk Handel att det behövs precision i bemanningen. Det handlar inte om att tjäna några stora pengar utan om att gå jämnt upp. Vinstmarginalen i branschen ligger i snitt på cirka 2 procent. Ett alternativ till omreglering av sysselsättningsgraden skulle vara att ha delade turer.

Svensk Handels bild av typexemplet är en butik som går med förlust. Att omreglera arbetstidsmåtten blir då ett sätt att hantera en dålig lönsamhet. Detta för att över huvud taget kunna driva verk- samheten vidare. Ofta kan det finnas krav från fastighetsägare som reglerar butikens öppettider, vilket kan göra att sysselsättningsgraden hos de anställda behöver förändras för att det ska gå att fortsätta verk- samheten och bemanna alla timmar som butiken har öppet. Det kan också handla om att lokalerna kräver bemanning på olika vånings- plan och om att undvika ensamarbete etcetera.

Enligt Handels är skälen till en omreglering av sysselsättnings- graden främst bristande lönsamhet eller en vilja att omorganisera verksamheten till fler anställda men med lägre sysselsättningsgrad.

Handels beskriver två typiska situationer. Dels en vanlig arbets- bristsituation där arbetsgivaren av kostnadsskäl behöver dra ner på verksamheten och då väljer att dra ner arbetstiden lite för alla anställda. Dels att arbetsgivaren vill göra om organisationen. Till exempel när ett företag med 60 anställda omorganiseras till totalt 70 anställda men med samma antal arbetade timmar. Att kalla detta exempel för arbetsbrist är att tänja lite på begreppet tycker Handels. Ibland skulle problemet enligt Handels kunna lösas med ökad mångkunnighet hos de anställda, exempelvis att någon både kan arbeta med att sitta i kassa och med frukt och grönt. I några ärenden har det handlat om att arbetsgivare har valt ut ett fåtal eller enstaka personer för om- reglering. Då har det i ett antal fall efter förhandling framkommit att det har varit personliga skäl som legat bakom omregleringen och ärendet har därefter hanterats som ett personärende i stället.

130

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

Hotell- och restaurangbranschen

Det är enligt Visita verksamhetsskäl som är avgörande – branschen måste kunna möta efterfrågan hos kunderna. I annat fall riskerar man en minskad efterfrågan och därmed minskad lönsamhet och i förlängningen neddragningar. I den här branschen är det mycket vanligt med hög beläggning koncentrerat till bara en del av dagen. Det finns då ett behov av att koncentrera de arbetade timmarna. Som exempel (ej uttömmande) kan bland annat nämnas städare på hotell där tiden mellan ut- och incheckning naturligtvis styr eller en restau- rang med i huvudsak bara lunchservering.

Enligt Visita är typexemplet på en omregleringssituation när det finns behov av ”fler händer vid samma tillfälle”, det vill säga att det behövs fler medarbetare på plats vid samma tidpunkt. Beläggningen under resterande del av dagen ger inte utrymme att fylla upp arbets- tiden för dessa medarbetare.

Många i branschen arbetar deltid. I den lönestatistik HRF tar fram gemensamt med Visita är den genomsnittliga arbetstiden 21 timmar i veckan. Många har flera jobb med låg sysselsättningsgrad. Men det finns också många som arbetar heltid och det är ofta de som enligt HRF går med i facket och i a-kassan.

HRF uppfattar att arbetsgivarna vill fokusera timmarna och få fler händer och att det därmed är en uttalad strategi att inte ha anställda på heltidstjänster. I stället används mertid i de fall det finns behov av heltidsarbete. HRF tror att denna flexibilitet är det som arbetsgivarna vill uppnå. Inom hotell- och restaurangbranschen finns i dag inte några kollektivavtal om mertidstillägg. Ett annat skäl enligt HRF är att omställningstiden blir kort. Eftersom personalomsätt- ningen är hög inom branschen är det få som har sex månaders upp- sägningstid och den avtalade omställningstiden blir därmed i många fall kortare. Med nuvarande situation kan arbetsgivaren välja att omreglera dem med kortast uppsägningstid och därmed vara klar med organisationsförändringen betydligt snabbare än vid en vanlig arbetsbristuppsägning med turordning.

Omreglering blir enligt HRF aktuellt på arbetsplatser med många anställda, exempelvis hotellstäd. För ett par år sedan var det till exempel en större förhandling där ett städbolag ville omreglera de anställdas arbetstidsmått. Skälet är ofta en koncentrering av arbets- uppgifterna, där man vill ha lika många eller till och med fler anställda

131

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

men med färre timmar per anställd. Exempelvis för att kunna minska tiden mellan utcheckning och incheckning för hotellgästerna. Ett annat exempel som HRF lyfter är vid Scanias neddragning i Södertälje. Då gjordes ett krisavtal med produktionsdelen av före- taget medan de som arbetade i restaurangerna fick omreglering av arbetstiden i stället för en krisavtalslösning.

Städbranschen

Enligt Serviceföretagen sker omreglering av arbetstidsmått på grund av verksamhetsskäl. Städbranschen är en entreprenadbransch med en mycket hög lönekostandsandel. Ett skäl att omreglera arbetstids- mått i stället för att säga upp kan enligt Serviceföretagen vara att det går snabbare att få ner kostnaderna med omreglering. Som nämns ovan är förutsättningarna i branschen att kunden med kort varsel kan sänka den ersatta tiden och för att matcha de lägre intäkterna behövs en snabb anpassning av arbetstiden till det antal timmar som kunden ersätter. Inom branschen finns inte några kollektivavtalade bestämmelser om omställningstid motsvarande uppsägningstiden.

Inom städbranschen är typexemplet enligt Serviceföretagen när avtal om entreprenad förnyas. Ett städkontrakt är ofta mellan ett och tre år och avtal kan sägas upp med kort varsel. Det finns då inte utrymme för förhandlingar och uppsägningstid utan intäkterna för- svinner omedelbart.

Enligt Fastighets är skälen ofta kundens krav på att få behålla just en speciell individ och viljan att få eller att behålla entreprenad- kontrakt som ligger bakom en omreglering av arbetstidsmått. Det förekommer också att företag på eget initiativ slimmar sina organisa- tioner i syfte att behålla kontrakt eller att få ytterligare uppdrag för samma kund. Exempelvis kan ett företag lägga sig väldigt lågt i ett anbud på städning i syfte att även kunna få kontrakt på tilläggstjänster som fönsterputs.

Fastighets beskriver två typer av situationer när omreglering sker. Den vanligaste är vid arbetsbrist när ett entreprenadavtal förloras. Anställda arbetar ofta hos flera av företagets kunder under en arbets- dag. Om avtalet med en av dessa kunder förloras blir lösningen att den anställda får motsvarande sänkning av sysselsättningsgraden. Det förekommer också enligt Fastighets att kunder ställer krav på

132

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

att en viss anställd ska utföra arbetet hos kunden, annars sägs kon- traktet upp. Det gör att företagen vill undvika turordning (om det innebär att den anställda som kunden villkorat kontraktet mot blir uppsagd). Den ständiga rörligheten när det gäller kontrakten är enligt Fastighets ett problem. En längre tid tillbaka tillämpades kontrakts- anställningar och personalen flyttades då oftast över till det nya före- taget vid byte av entreprenadföretag. Numera är de anställda knutna till företagen och tanken är att uppsägning ska ske i turordning när det uppstår arbetsbrist i ett företag.

Den andra situationen som beskrivs av Fastighets är något man kallar ”ekonomisk hyvling”. Det innebär att samtliga tjänster i före- taget dras ned med exempelvis 5 procentenheter. Ofta innebär det att samma arbete ska utföras ändå. Fastighets beskriver också att de större företagen som en del av sitt effektiviseringsarbete pressar marginalerna genom att omreglera arbetstidsmått.

Det finns även exempel på situationer där Fastighets har upp- fattat att en konflikt mellan arbetstagare och arbetsgivare ligger bakom att en enskild individ får sin sysselsättningsgrad omreglerad.

Vård och omsorg

Vårdföretagarna betonar att deras medlemmar försöker skapa heltids- tjänster så långt det är möjligt och att det är verksamhetsskäl som ligger bakom omregleringssituationer. Det handlar ofta om att ersätt- ningen inte följer lönekostnaderna. Det finns också kvalitetskrav på verksamheten, till exempel i form av bemanning dygnet runt, som gör att man kan behöva dra ner på antalet grundtimmar och sedan använda mer jourtid för att kunna få verksamheten att gå runt.

Kommunal menar att syftet med en omreglering ibland kan vara att få ner den fasta lönesumman och därmed minimera riskerna för verksamheten. Det beskrivs som särskilt vanligt i samband med verk- samhetsövergångar där det i kalkylen för att vinna upphandlingen ingår att sänka arbetstidsmåtten för de anställda. Kommunal beskriver att det ibland omgående i samband med en omregleringssituation hängs upp en lapp på arbetsplatsens anslagstavla med erbjudande om att få arbeta mertid. Kommunal har i något fall i den lokala MBL- förhandlingen fått till protokollet att det efter en 6-månadersperiod

133

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

ska göras en uppföljning av hur mertiden har sett ut efter omreg- leringen.

Inom vård och omsorg beskriver såväl Kommunal som Vårdföre- tagarna att omreglering av sysselsättningsgrad, när det förekommer, återfinns främst inom äldreomsorg, LSS-boende eller personlig assistans. Om en vårdtagares beviljade timmar skärs ner, om vård- tagaren flyttar eller avlider sänks ersättningen från kommunen i princip omedelbart. Enligt Vårdföretagarna försöker arbetsgivarna i första hand pussla för att få ihop motsvarande sysselsättningsgrad hos nya vårdtagare men då det inte går kan en sänkning av arbetstids- måttet bli aktuellt.

Ett annat exempel som beskrivs av Kommunal är vid verksam- hetsövergångar inom privat driven äldreomsorg. Anställda i den gamla verksamheten erbjuds att flytta med till den nya utföraren men med ett lägre arbetstidsmått. Där har det förekommit sänkning av arbetstidsmåttet på en detaljnivå av tre decimaler i kalkylen inför verksamhetsövergången.

Det kan enligt Kommunal även förekomma i andra situationer på området, inte sällan i samband med övergång av verksamhet.

Kvinnor och män

När det gäller kvinnor och män rapporterar de intervjuade om att det ofta är fråga om kvinnodominerade branscher men att omreg- leringen inte slår ojämnt för de män respektive kvinnor som arbetar på de aktuella arbetsplatserna.

Däremot kan ojämn könsfördelning få betydelse för utfallet. Ett exempel är restaurangbranschen där kocken ofta är man medan det är fler kvinnor på de övriga tjänsterna. Vid en neddragning kan kocken ofta bli undantagen på grund av sin nyckelposition. På samma sätt resonerar Handels om att till exempel avdelningschefer vanligtvis är män och att chefspositioner inte drabbas lika ofta. Kommunal beskriver att det inte är något mansdominerat område där omreg- lering av arbetstidsmått har förekommit. Det skulle kunna hända inom trafiken, men där arbetar man med delade turer i stället.

Fastighets beskriver att de inte har hört talas om att omreglering ska ha skett inom området sanering som är en manligt dominerad bransch med heltid som norm. Det är enbart städområdet hos dem

134

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

som berörs. Branschen har enligt Fastighets en relativt jämn köns- fördelning, åtminstone i Stockholmsområdet. Skillnaden mellan kvinnor och män inom städbranschen är att män ofta bara arbetar en kortare tid som städare, medan kvinnor i större utsträckning är kvar inom yrket under en längre tid. Fastighets tror att förekomsten av omreglering inom städbranschen också hänger samman med att de anställda ofta har en svag ställning på arbetsmarknaden, exempelvis är en stor andel utrikesfödda.

Arbetsplatsstorlek

Något som återkommer i intervjuerna är att det inte är de allra minsta arbetsplatserna som är aktuella vid omregleringssituationer. En representant för en arbetstagarorganisation menar att det kan bero på att chefen i de minsta företagen arbetar tillsammans med medarbetarna och inte kan riskera att göra hela personalen missnöjd. En annan arbetstagarorganisation menar att det kan vara så att det är de stora företagen som har kännedom om möjligheten, medan de små helt enkelt inte känner till det. Ett annat skäl till att mindre arbets- platser inte är lika vanligt förekommande i omregleringssammanhang är enligt en av de intervjuade på arbetstagarsidan att där används i stället det så kallade tvåundantaget i lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS) som ger möjlighet för mindre företag att undanta två personer från turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist.

Utanför kollektivavtal

Av naturliga skäl har inte någon av de arbetsmarknadsparter vi talat med någon fullständig bild av hur omfattningen av omreglering av arbetstidsmått ser ut på arbetsplatser utan kollektivavtal. På en del av dessa arbetsplatser finns fackliga medlemmar vilket gör att arbets- tagarorganisationerna har en viss insyn. Deras bild är att det inte är någon markant skillnad mellan arbetsplatser med respektive utan kollektivavtal när det gäller omreglering av arbetstidsmått. En arbets- tagarorganisation tror att företag som inte har kollektivavtal inte känner till möjligheten. Företag utan kollektivavtal är också ofta mindre och den bild vi har fått är att omreglering av arbetstidsmått oftare förekommer på de något större arbetsplatserna.

135

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

6.2.3Hur lång tid tar en omreglering av arbetstidsmått?

Svensk Handel beskriver att en omreglering av arbetstidsmått kan ta upp till ett år och att det inte i något fall går att räkna med att det går särskilt fort. Handels uppfattning är att en omregleringsprocess kan ta omkring fyra månader, men att det beror på förhandlingsviljan. Handels har som uttalad policy att pröva alla förhandlingsvägar i syfte att undvika att det slutligen blir en omreglering av arbetstids- måtten. Det kan handla om att ta in en arbetstagarkonsult eller att lämna förslag på alternativa lösningar.

Enligt Visita tar en förhandling där Visita biträder medlems- företag om omreglering åtminstone en månad och sedan skiljer det sig åt hur snabbt den verkställs. Oftast genomförs omregleringar inom Visitas område inte från en dag till en annan utan det tar en viss tid innan förändringen genomförs. Av verksamhetsskäl finns enligt Visita inte sällan behov av snabbare anpassningar än vad den nu reglerade omställningstiden ger möjlighet till. HRF beskriver att en omregleringsförhandling ofta bara tar ett par veckor och då fungerar som en vanlig arbetsbristförhandling. Variationen är dock stor. När det gäller den nämnda större förhandlingen med ISS tog den ett år.

Serviceföretagen och Vårdföretagarna beskriver att en omreg- lering kan ta omkring en månad som snabbast med både förhandling och skälig betänketid för de anställda. I de fall arbetsgivaren har en klarare bild om framtiden, till exempel om ett anbud inte kommer att lämnas, sätts processen igång tidigare.

Enligt Fastighets är det svårt att säga exakt hur lång tid det tar. Det kan ta upp till två månader om det är många anställda som omfattas och om man lyckas bromsa förhandlingsprocessen från att gå snabb- are. Om bara en enskild individ omfattas tar det ungefär två veckor.

6.2.4Konsekvenser för trygghetssystemen

Vid intervjuerna har ett antal aspekter som berör trygghetssystemen lyfts upp. Det gäller arbetslöshetsförsäkringen, SGI-skyddet och ersättning från socialförsäkringssystemen, påverkan på framtida pensionen och tillgång till omställningsorganisationerna.

136

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

6.3Utredningens iakttagelser

Här redovisas de övergripande slutsatser utredningen drar med utgångspunkt i den kartläggning vi har genomfört tillsammans med arbetsmarknadens parter.

Aspekter som arbetsgivarsidan betonar

Verksamhetsbehov

Arbetsgivarsidan betonar att det är för att hantera bristande lön- samhet som omreglering av arbetstidsmått sker, och bara i de fall det är ett bättre alternativ än att skära bort hela tjänster. Både från referensgruppen och från flera av de organisationer på arbetsgivar- sidan som vi har träffat lyfts att det bara är i nödfall som omreglering görs och att det finns stor förståelse för att arbetstagares privat- ekonomi drabbas, men att det ändå är bättre att ha ett deltidsarbete än inget arbete alls.

Omplaceringsskyldighet

Omplaceringsskyldigheten i 7 § andra stycket LAS är tvingande, det vill säga indispositiv. Bestämmelsen innebär att arbetsgivare vid en arbetsbristsituation i första hand ska försöka erbjuda arbetstagare omplacering. Först efter att dessa möjligheter har prövats blir det aktuellt med uppsägning vid arbetsbrist. Att arbetsgivare erbjuder arbetstagare en omplacering även om det innebär ett lägre arbetstids- mått innebär därför helt enkelt att de uppfyller sina skyldigheter enligt LAS.

Arbetsmarknadens parter har redan hanterat frågan

I och med att det på flera avtalsområden har träffats avtal om en avtalad omställningstid vid omreglering av arbetstidsmått bedömer arbetsgivarsidan att frågan redan har hanterats av arbetsmarknadens parter. Eftersom avtalen är en del av avtalsförhandlingarna om löner och villkor i stort innebär en reglering i författning att staten blandar sig i lönebildningen.

137

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

Turordning riskerar att drabba verksamheten

Det är angeläget att företag kan erbjuda anställda omplaceringar för verksamhetens bästa. Att kunna göra omplaceringar i syfte att behålla kompetens i företaget oberoende av turordning kan ha avgörande betydelse för företag som slåss för sin överlevnad.

Aspekter som arbetstagarsidan betonar

Arbetstagaren är pressad att säga ja

Eftersom det först vid en juridisk prövning fastställs om ett ompla- ceringserbjudande som givits har varit skäligt eller inte har arbets- tagaren inte information om detta när hen tar ställning till ett om- placeringserbjudande som innebär ett lägre arbetstidsmått. Eftersom konsekvenserna av att tacka nej är så stora för den anställda ger arbetstagarorganisationerna i princip alltid berörda medlemmar rådet att tacka ja till omplaceringserbjudanden. En konsekvens av detta är att det blir svårt att utveckla praxis på området eftersom få fall tas till domstol.

I praktiken inget omplaceringserbjudande

Från arbetstagarsidan har det lyfts att det inte är en jämförbar situation att tacka nej till ett nytt arbete och att tacka nej till samma arbete med lägre arbetstidsmått. Det är så uppenbart att det inte är något likvärdigt erbjudande att det borde gå att tacka nej utan att för- lora sin rätt att vara med i turordningen.

Risk för godtycke

Att arbetsgivarna fritt kan välja vem som får ett omplacerings- erbjudande innebär en risk för godtycke. Det leder enligt arbetstagar- organisationerna till tysta arbetsplatser där arbetsgivarna initierar processer med omreglering. Det behöver inte alltid genomföras utan det räcker att arbetstagarna får kännedom om att reglerna ser ut som de gör för att de anställda ska bli rädda och inte längre våga hävda sina rättigheter.

138

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

Turordning vid arbetsbrist

I en arbetsbristsituation är hela utgångspunkten i lagstiftningen att arbetstagare ska vara utbytbara i syfte att skydda arbetstagare mot godtycke. Lagstiftaren har här tagit ställning till att i denna situation väger skyddet mot godtycke tyngre än arbetsledningsrätten. Här finns även en ventil inbyggd som innebär att det går att förhandla om turordning för att undvika orimliga konsekvenser för verksam- heten. För små företag finns ytterligare en ventil som innebär att två personer kan undantas från turordning. Eftersom det handlar om en arbetsbristsituation bör samma principer gälla även här. Att för- farandet inte har inordnats inom samma principer som övriga arbets- bristsituationer tidigare beror på att det inte har varit vare sig känt eller utbrett. Det går inte att hitta något som styrker att lagstiftaren har tänkt sig denna användning av omplaceringsrätten. I normalfallet syftar 7 § LAS till att vara gynnande för den enskilda.

Olika normer om arbetstid

Det finns en jämställdhetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått före- kommer. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att om- reglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbets- marknaden har lyfts återkommande till utredningen. Att samma lag kan ge så olika utfall för kvinnodominerade och mansdominerade branscher ses som orimligt. I en intervju i kartläggningen lyfter man att krisavtalen inom industrin är ett sätt att lösa samma problematik på industrisidan och att omregleringen är tjänstesektorns motsvarighet.

6.3.1Utredningens slutsatser

•Efter att det gällande rättsläget har slagits fast i dels AD 2016 nr 69, dels AD 2012 nr 16 förekommer omreglering av arbetstids- mått regelbundet men det tillämpas inte i större skala på arbets- marknaden. Det är dock oklart hur stor omfattningen skulle bli i lågkonjunktur.

139

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

•För företagen kan det vara en överlevnadsfråga att kunna minska kostnaderna och samtidigt kunna behålla viktig kompetens i företaget.

•Utredningens kartläggning visar att arbetsmarknadens parter ger en samstämmig bild av att skälen för omreglering i huvudsak är

(1)att i ett ekonomiskt olönsamt läge försöka skapa lönsamhet genom att sänka arbetstiden och därmed lönekostnaderna och

(2)att det finns behov av en omorganisering på grund av att arbetet behöver utföras på kortare tid.

•Det finns en jämställdhetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbets- tidsmått förekommer. Dessa branscher är också i stor utsträck- ning kvinnodominerade. I praktiken innebär det att LAS i olika arbetsbristsituationer i nuläget kan fungera olika på mans- respek- tive kvinnodominerade arbetsplatser.

•I en arbetsbristsituation är utgångspunkten att turordnings- reglerna i LAS ska skydda arbetstagare mot godtycke. Det ska finnas objektiva kriterier bakom vilken/vilka individ(er) som drabbas av uppsägning vid en arbetsbristsituation. Lagstiftaren har alltså sedan tidigare tagit ställning till att i denna situation väger skyddet mot godtycke tyngre än arbetsledningsrätten. Utred- ningen har inte haft i uppdrag att se över någon förändring av denna princip, utan anser att den rimligtvis bör vara utgångspunkt även för dessa situationer, som närmast är att betrakta som en ”partiell uppsägning” på grund av arbetsbrist.

•En arbetstagare som får ett erbjudande om omplacering med ett lägre arbetstidsmått hamnar i en utsatt position och är pressad att säga ja.

•Det är särskilt problematiskt att arbetsgivaren kan välja ut vem som får ett omplaceringserbjudande med ett lägre arbetstidsmått. Det riskerar att skapa tysta arbetsplatser.

140

7Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

7.1Uppdraget

Frågan om sänkt arbetstidsmått för arbetstagare vid arbetsbrist, så kallad hyvling, har under de senaste åren varit föremål för diskussion och debatt. Det har bland annat uppmärksammats att i en situation då en arbetstagare tackar nej till ett skäligt omplaceringserbjudande så kan hen komma att sägas upp utan att bestämmelserna om tur- ordning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) blir tillämpliga. Direktiven anger att en risk med sänkt arbetstidsmått är att det kan inverka negativt på sysselsättningen och omställnings- förmågan på svensk arbetsmarknad när arbetstagare upplever sig tvingade att gå ner i arbetstid utan reell möjlighet att ersätta den för- lorade arbetstiden med annat arbete. Det gäller inte minst för kvin- nor, som arbetar deltid i större utsträckning än män. Utredningen har därför haft i uppdrag att kartlägga problemets storlek, rättsläget samt analysera om och i så fall i vilka avseenden arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist behöver förstärkas.

Enligt uppdraget ska ett skydd mot ändrade anställningsvillkor utformas med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet samt arbets- givarens arbetsledningsrätt. Förslagen ska utarbetas med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Arbetsgivarens arbets- och företagsledningsrätt är en central princip inom arbetsrätten och

141

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

en bärande del av utformningen av den svenska arbetsmarknads- modellen. Detsamma gäller för anställningsskyddet som det är upp- byggt i LAS, i kollektivavtal och kompletterat genom den roll orga- nisationerna för arbetsmarknadens parter har enligt bland annat lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

Utredningen har med utgångspunkt i uppdraget utrett och ana- lyserat hur arbetstagares skydd mot förändrade anställningsvillkor ser ut i en situation med omreglering av arbetstidsmått. Vi har inte utrett ett förbud mot omreglering av arbetstidsmått.

7.2Situationen vid sänkt arbetstidsmått

Det finns ett antal faktorer som gör situationen med sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist speciell. Här presenterar vi de huvudsakliga iakttagelserna. I kapitel 5 och 6 redovisas resultaten av vår kartlägg- ning och analys.

Sänkt arbetstidsmått förekommer i privat sektor inom handel, vård och service

Sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer enligt vår kartlägg- ning hittills i relativt begränsad omfattning, främst i kvinnodomi- nerade branscher i privat sektor och hos privata utförare i offentlig- finansierade verksamheter.

Arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp är ense om att omreglering av arbetstidsmått med några få undantag hittills har förekommit inom avtalsområden som berör ett antal LO- förbund med respektive motparter. Arbetsmarknadens parter verkar vara eniga om att det är HRF, Handels, Kommunal, Fastighets och Svensk Handel, Almega Serviceföretagen, Almega Vårdföretagarna och Visita som i störst utsträckning har varit berörda.

142

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

Det finns omställningstid inom vissa avtalsområden

Utredningens genomgång visar att fem av de centrala kollektiv- avtalen i kartläggningen, vilka omfattar cirka 355 000 arbetstagare, innehåller en reglering av omställningstid vid omreglering av arbets- tidsmått vid arbetsbrist. Därutöver har vi identifierat sex ytterligare centrala kollektivavtal med motsvarande reglering, se kapitel 5.

Dessa avtalsregleringar är ett resultat av den senaste avtalsrörelsen 2017. De är också en följd av utfallet från Arbetsdomstolens rätts- praxis om de så kallade hyvlingsdomarna på senare tid, nu senast i AD 2016 nr 69.

Vår kartläggning visar också att det ofta (men inte alltid) i prak- tiken tar tid att genomföra en omreglering till sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, vilket ger ett slags informell möjlighet för arbets- tagarna att ställa om, se kapitel 6.

Det finns inte någon regel om turordning i aktuell situation

Genom rättstillämpningen och främst AD 1996 nr 144 och AD 2009 nr 50 är det klarlagt att arbetsgivaren vid fullgörande av sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS inte är skyldig att erbjuda lediga arbeten enligt någon turordning. I AD 1996 nr 144 slogs fast att det inte finns någon så kallad senioritetsprincip som innebär att en arbetstagare på grund av ålder eller anställningstid har företrädesrätt till en ledig befattning framför andra hos arbetsgivaren, antingen det är fråga om andra övertaliga arbetstagare eller inte. Detta utvecklas närmare i AD 2009 nr 50 där Arbetsdomstolens slutsats var att en arbetsgivare är skyldig att först genomföra en omplacering till andra lediga arbeten hos sig enligt 7 § andra stycket LAS innan hen är skyldig att turordna arbetstagarna enligt 22 § samma lag. Enligt detta avgörande anses det inte föreligga någon skyldighet för arbetsgivaren att vid omplaceringen enligt 7 § andra stycket LAS fördela de lediga arbetena mellan arbetstagarna i turordning.

I AD 2016 nr 69 konstaterar Arbetsdomstolen att oavsett om en arbetsgivares erbjudanden betecknas som omplaceringserbjudanden eller erbjudanden om omreglering av anställningsvillkoren har de, enligt Arbetsdomstolens mening, lämnats just i syfte att undvika upp- sägning på grund av arbetsbrist. Erbjudandena från arbetsgivarens sida

143

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

om nya anställningsvillkor är därför att anse som erbjudanden om annat arbete på sätt som avses i 7 § andra stycket LAS.

Enligt Arbetsdomstolens bedömning måste en arbetsgivares erbju- danden om sänkta arbetstidsmått betraktas som erbjudanden om omplacering till nya anställningar i en ny organisation.

Rättsläget är därmed att arbetstagare inte kan utgå från att en tur- ordning mellan arbetstagare gäller när arbetsgivare inom ramen för sin omplaceringsskyldighet (7 § andra stycket LAS) erbjuder arbets- tagare ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist, se avsnitten 5.2.3 och 5.2.4.

Inget av de avtalsområden där omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist främst har förekommit har tecknat kollektivavtal om tur- ordning.

När flera arbetstagare konkurrerar om anställningar med olika arbetstidsmått finns det alltså inte något krav på att senioritet ska ha betydelse för vem som får frågan om omplacering. Inte heller när arbetsgivaren tar upp frågan om att sänka arbetstidsmåttet i en anställ- ning med endast en arbetstagare finns det ett krav på vem arbets- givaren ska rikta sig till. Det skydd som är tänkt att träda in vid en arbetsbristsituation, det vill säga att anställningstid eller ålder ska vara utslagsgivande, blir därmed inte tillämpligt.

Enligt AD 2009 nr 50 kan en arbetsgivare fullgöra sin omplacer- ingsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS med utgångspunkt från vad som, enligt hens bedömning, är bäst för den fortsatta verksam- heten. Om arbetsgivaren finner att en viss arbetstagare är lämpligare än andra till vissa arbetsuppgifter, finns det alltså inte något hinder mot att arbetsgivaren i kraft av sin arbetsledningsrätt placerar ”rätt person på rätt plats” såvida hen inte agerar på ett sätt som står i strid mot god sed på arbetsmarknaden eller mot regler i diskriminerings- lagstiftningen.

Som konstaterades i bland annat AD 1996 nr 144 och AD 2009 nr 50 kan en arbetstagare, som utan godtagbar anledning har tackat nej till ett omplaceringserbjudande i allmänhet inte räkna med fler erbjudanden utan blir i stället uppsagd.

Av bland annat AD 1996 nr 144 och AD 2005 nr 57 framgår att reglerna om turordning enligt 22 § LAS inte är tillämpliga när en arbetstagare har avböjt ett omplaceringserbjudande som domstolen funnit att arbetstagen borde ha antagit. Någon uppsägning hade enligt domstolens mening över huvud taget inte behövt ske om ett

144

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

sådant erbjudande godtagits av arbetstagaren. En arbetstagare som tackar nej till ett ”skäligt” omplaceringserbjudande riskerar således att inte heller omfattas av den lagenliga turordningen i 22 § LAS.

I tre fall som utredningen har hittat har Arbetsdomstolen prövat frågan om ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått varit skäligt eller inte. I det ena, AD 2006 nr 11, var det fråga om en sänkning av syssel- sättningsgraden från 81 procent av heltid till 50 procent av heltid. Målet gällde uppsägning på grund av personliga skäl (sjukdom). I det andra fallet, AD 2012 nr 11, hade en heltidsanställd erbjudits en om- placering till en halvtidsanställning. Erbjudandet ansågs skäligt av Arbetsdomstolen. I det tredje fallet, AD 2012 nr 47, som gällde upp- sägning i en arbetsbristsituation erbjöds arbetstagaren som hade en tjänst på 35 timmar i veckan en tjänst på 25 timmar. I alla tre fallen ansåg Arbetsdomstolen att erbjudandena var skäliga.

I AD 2006 nr 11 lämnade Arbetsdomstolen följande förklaring i skälighetsfrågan:

Omplaceringsskyldigheten i 7 § LAS innebär i princip inte någon rätt för arbetstagaren att behålla samma slags befattning eller samma slags anställningsvillkor som tidigare. En arbetstagare kan t.ex. behöva accep- tera en lönesänkning (se AD 1982 nr 60). Lagens bestämmelser syftar i stället primärt till att skydda en fortsatt anställning som sådan. En arbets- tagare som utan godtagbar anledning avböjer ett omplaceringserbjudande får i allmänhet finna sig i att bli uppsagd (se AD 1993 nr 80 och där gjorda hänvisningar).

Olika sätt att omplacera till lägre arbetstidsmått

Det finns olika sätt att erbjuda arbetstagare omplaceringserbjud- anden. I kartläggningen har utredningen fångat upp tre varianter:

1.Alla eller flera arbetstagare på arbetsplatsen får samma erbju- dande, det vill säga samma sänkning av arbetstidsmåttet.

2.Alla eller flera arbetstagare på arbetsplatsen får erbjudanden om förändrad arbetstid, men erbjudandena skiljer sig åt.

3.Endast en arbetstagare på arbetsplatsen får erbjudande om sänkt arbetstidsmått.

145

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Gemensamt för situationerna är att arbetsgivaren inte behöver ta hän- syn till turordningsreglerna i samband med erbjudande om ompla- cering till ett sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist.

Endast arbetstidsmåttet ändras

Den situation som utredningen har i uppdrag att överväga karak- täriseras av att det är arbetsgivaren som vill förändra anställningen och att förändringen avser en anställning med ett lägre arbetstids- mått jämfört med tidigare. Arbetsgivaren vill ha till stånd en omreg- lering av anställningsvillkoren och lägger därför fram ett förslag om ändring av arbetstidsmåttet enligt det gällande anställningsavtalet. Om arbetstagaren accepterar förslaget har anställningen ”omreglerats”.

Typiskt sett är det samma arbetsuppgifter som ska utföras av samma person på samma arbetsplats som innan förändringen. Ett sänkt arbetstidsmått innebär att anställningens omfattning i timmar minskar. I normalfallet sänks inkomsten i motsvarande mån.1

Det krävs en överenskommelse för att ändra arbetstidsmåttet

Arbetsgivaren kan inte ensidigt besluta om att sänka en arbetstagares arbetstidsmått, se kapitel 5. Om arbetstagaren inte samtycker till förändringen är alternativet uppsägning av anställningen som helhet. Det finns ingen möjlighet att säga upp en del av anställningsavtalet.2 Syftet med uppsägningen är att få till stånd en villkorsändring av anställningsavtalet.

Arbetstidsmåttet har i rättstillämpningen ansetts ha en annan karaktär jämfört med exempelvis arbetsuppgifter och arbetsplats. Omplacering som avser ändrade arbetsuppgifter eller arbetsplats inne- bär normalt inte att anställningsvillkoren i anställningsavtalet ändras. Arbetstidsmåttet skiljer sig även från andra anställningsvillkor efter- som det påverkar individen direkt även utanför arbetet i form av inkomst och fritid. Det finns dock inte någon regel om skydd för arbetstidsmåttet i svensk rätt.

1Se AD 2016 nr 53.

2Se AD 1985 nr 72.

146

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

Ett erbjudande om försämring

LAS är en social skyddslagstiftning. Huvudmotivet bakom LAS till- komst 1974 var att ge arbetstagare trygghet i anställningen genom att inskränka arbetsledningsrätten och upphäva arbetsgivarens fria uppsägningsrätt. Lagens skyddsaspekt kommer till särskilt uttryck i 7 § andra stycket LAS genom att en arbetsgivare ska göra allt som står i hens makt för att undvika uppsägning

Ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist innebär i normalfallet en försämring för den arbetstagare som har att ta ställ- ning till en fråga om ett sänkt arbetstidsmått. Det gäller särskilt i situationer där enstaka eller få arbetstagare på arbetsplatsen får ett erbjudande.

Att bli utvald och erbjudas ett sänkt arbetstidsmått kan vara sämre för arbetstagaren än att få ett erbjudande om omplacering till ett likvärdigt arbete och till och med sämre i jämförelse med att bli uppsagd. 7 § andra stycket LAS utgör ett skydd för en arbetstagare att om en uppsägning är förestående så ska arbetsgivaren försöka hitta en omplacering som alternativ – alltså en förbättring i jämförelse med alternativet. Men ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått vid arbets- brist innebär i stället i normalfallet en försämring för den arbetstagare som har att ta ställning till frågan – eftersom alternativet är den anställ- ning man har i dag – om man inte är den person som enligt turord- ningsregeln är aktuell för uppsägning.

Det kan argumenteras för att de som erbjuds omplaceringar åtminstone inte behöver bli av med arbetet helt, och att det därför inte är missgynnande att få ett omplaceringserbjudande med lägre arbets- tidsmått. Alternativet är arbetslöshet. Det är dock problematiskt att arbetsgivaren i det här fallet kan välja vilka arbetstagare som ska beröras av omplaceringserbjudanden, oaktat vem som enligt turord- ningsreglerna skulle vara aktuell för uppsägning. De övriga berörs inte. Ett skydd för anställningen i form av turordning är tänkt att träda in vid arbetsbristsituationer, motsvarande bör gälla även i denna situation.

147

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Stora konsekvenser för arbetstagaren

En arbetstagare som i en arbetsbristsituation får ett erbjudande om omplacering som innebär ett lägre arbetstidsmått ställs inför en val- situation där konsekvenserna av beslutet är svåra att överblicka.

Det gäller för arbetstagaren som får ett omplaceringserbjudande att överväga om det finns en godtagbar anledning att avböja erbju- dandet. Den praxis som finns visar att relativt stora förändringar vad gäller arbetstid och villkor i övrigt, som resväg exempelvis, ses som rimliga för arbetstagaren att acceptera.3

I utredningens kartläggning har det framkommit att arbetstagar- organisationerna i sin rådgivning utifrån nuvarande rättsläge i prin- cip alltid råder sina medlemmar att acceptera ett erbjudande, eftersom konsekvenserna av att tacka nej är så stora. I realiteten menar vi att det handlar om en partiell uppsägning, men utan de trygghetssystem som är tänkta att träda in vid en uppsägning.

Det är osäkert om det finns en möjlighet att få ersättning genom arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslöshet i en sådan situa- tion. Sådan ersättning förutsätter att arbetstagaren inte anses ha orsakat arbetslösheten genom att avböja ett erbjudande om sänkning av arbetstidsmåttet som varit skäligt. En förutsättning för ersättning är också att arbetstagaren står till arbetsmarknadens förfogande.

Den enskilda arbetstagaren är i realiteten pressad att acceptera ett erbjudande som kan få stora konsekvenser för såväl arbetslivet som för den ekonomiska situationen.

7.3Tidigare förslag om turordning

7.3.11992 års arbetsrättskommitté

Under 1991 tillsatte den dåvarande socialdemokratiska regeringen en utredning som fick i uppdrag att göra en större samlad översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen. I dessa direktiv ingick att undersöka om en turordningsbestämmelse borde införas även i samband med omplaceringar på grund av arbetsbrist.4 Efter det att den borgerliga regeringen tillträtt under hösten 1991 tillsattes 1992 års arbetsrätts- kommitté. Samtidigt upphävdes direktiven till den tidigare tillsatta

3Se exempelvis AD 2009 nr 50.

4Dir. 1991:76.

148

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

utredningen. Den nya utredningen hade inte något uttalat uppdrag att överväga frågan om turordning vid omplacering i en arbetsbrist- situation. Däremot hade man ett öppet uppdrag att se över behoven av förändrade regelverk i en stor översyn av den samlade arbetsrätts- liga lagstiftningen och tycks ha fångat upp frågan om turordning vid omplaceringar i arbetsbristsituationer från direktiven till den ned- lagda utredningen.5

1992 års arbetsrättskommitté lämnade i ett delbetänkande (Ny anställningsskyddslag, SOU 1993:32) bland annat förslag om att tur- ordning skulle beaktas vid omplacering i en driftsinskränkningssitua- tion. Förslaget innebar att först när turordningskretsar upprättats och det klarlagts vilka arbetstagare som hotades av uppsägning skulle möjligheterna till omplacering enligt 7 § andra stycket LAS kunna undersökas. Enbart de arbetstagare som var hotade av uppsägning skulle sedan kunna erbjudas omplacering till andra lediga arbeten i verksamheten. De eventuella möjliga omplaceringserbjudandena skulle sedan erbjudas i turordning genom att den arbetstagare (bland dem som hotades av uppsägning) som hade längst anställningstid först skulle få ta ställning till om det fanns något erbjudande hen var intresserad av att ta i anspråk.

Bakgrunden till förslaget var enligt kommittén rättviseskäl. Man ansåg att arbetsgivaren med den gällande ordningen ges stort utrymme att med omplacering inför en driftsinskränkning blockera anställningar som skulle kunna tas i anspråk av arbetstagare med lång anställnings- tid. Enligt kommittén borde alla omplaceringar i samband med en driftsinskränkning regleras med turordningsregler och ses som en del av ett regelverk om turordning och konkurrens mellan arbets- tagare om ett begränsat antal befattningar.6

Kommittén kom fram till att den allmänna omplaceringsskyldig- heten vid arbetsbrist borde regleras särskilt, skilt från 7 § LAS. Detta eftersom situationen skiljer sig åt jämfört med vid omplacering på grund av personliga skäl.

Kommittén föreslog även att omplaceringsskyldigheten skulle kunna begränsas via kollektivavtal, exempelvis till att endast omfatta en del av arbetsgivarens verksamhet. Den sanktion vid överträdelse i form av turordningsbrott som föreslogs var skadestånd.7

5Dir. 1991:118.

6SOU 1993:32, s. 503 f.

7SOU 1993:32, s. 818 f.

149

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Den förslagna 27 § hade följande lydelse:

Arbetsgivaren är skyldig att försöka placera om de arbetstagare som på grund av turordningsreglerna i 24–26 §§ inte har kunnat beredas fortsatt arbete. Skyldigheten omfattar alla lediga befattningar som finns i arbets- givarens verksamhet, i den mån det är skäligt. En förutsättning för ompla- cering är dock att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för arbetet. Om flera arbetstagare har sådana kvalifikationer, har arbetstagare med längre anställningstid företräde framför arbetstagare med kortare anställ- ningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.8

Betänkandet remitterades men svaren från de olika remissinstans- erna ägnas i princip helt åt andra delar av utredningens förslag, inte minst förslag om snävare turordningskretsar och undantag från tur- ordningen vid uppsägning på grund av arbetsbrist för 20 procent av de anställda. Många remissinstanser var mycket kritiska, framför allt på arbetstagarsidan, medan arbetsgivarsidan ställde sig positiva till utredningens förslag om ändrade turordningsregler. Arbetsdom- stolen uttryckte i sitt remissvar en omfattande kritik. Kritiken gällde dock föreslagna förändringar i begreppen arbetsenhet och i huvud- sak jämförbara uppgifter.

När det gäller den föreslagna 27 § kommenterar Arbetsdomstolen bara att det är otillräckligt om uppsägningen inte ska kunna ogiltigför- klaras utan att bara skadestånd ska kunna utgå.9 Av TCO:s remissvar framgår att organisationen tolkar det som att arbetsgivare som inte tillämpar turordning vid omplacering på grund av arbetsbrist gör sig skyldiga till turordningsbrott och de framför liknande kritik som Arbetsdomstolen, det vill säga att sanktionen borde kunna vara ogil- tigförklaring.10 I övrigt kommenteras inte den förslagna 27 § utom av Syndikalisterna (SAC) som vill utöka tillräckliga kvalifikationer till att även omfatta dem som är intresserade av att få utbildning för att uppnå tillräckliga kvalifikationer.

Det framfördes alltså inte någon kritik i sak mot förslaget om att reglera turordning vid omplacering på grund av arbetsbrist i en ny 27 § i remisshanteringen.

Förslaget om turordning vid omplacering genomfördes inte. I lagstiftningsärendet som följde på utredningen konstateras endast att kommittén har lämnat sådana förslag.11 Den dåvarande regeringen

8SOU 1993:32, s. 819.

9Arbetsmarknadsdepartementet (1993a).

10Arbetsmarknadsdepartementet (1993b).

11Prop. 1993/94:67 s. 41.

150

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

gick i propositionen vidare med ett antal av utredningens övriga förslag, däribland en i förhållande till utredningsförslaget reviderad variant av en möjlighet för arbetsgivare att göra undantag i turord- ningen för nyckelpersoner.12 De förändringar av LAS som genom- fördes kom dock bara att gälla under 1994, innan nästa socialdemo- kratiska regering avskaffade dem.13

7.4Utgångspunkter för övervägandena

Heltid som norm, deltid som möjlighet

En utgångspunkt i utredningens direktiv är att heltid ska vara norm och deltid ska vara en möjlighet. Heltidsarbete är viktigt för möj- ligheten till egen försörjning och för att minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Ett av regeringens jämställdhetspolitiska delmål är ekonomisk jämställdhet och i det ingår att det avlönade arbetet inte bara ska ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren.

I dag är det fler kvinnor än män som arbetar deltid. Deltidsarbete beskrivs ofta som en kvinnofälla. Deltidsarbete innebär en lägre lön vilket även medför en lägre framtida pension och lägre ersättningar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Det finns också en risk att kompetensutvecklingen på arbetsplatsen för den som arbetar deltid försämras. I detta perspektiv är det problematiskt att sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist förekommer särskilt i kvinnodominerade branscher och yrken.

På samma sätt som i utredningens delbetänkande (SOU 2018:24) menar vi här att det är viktigt att skilja på situationer där arbets- tagaren frivilligt har möjlighet att gå ner i arbetstid genom att vara delvis ledig från sitt ordinarie arbetstidsmått under kortare eller längre tid och situationer där arbetstagaren kommer överens med arbetsgivaren om en ny anställning på deltid. I det senare fallet har arbetstagaren inte någon rätt att gå upp i tid igen utan att på nytt komma överens om ett nytt anställningsavtal. Frivilligt deltidsarbete i form av partiell ledighet för att under en period ta hand om små

12Prop. 1993/94:67, s. 41.

13Nycander (2010), s. 40.

151

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

barn är med andra ord inte jämförbart med deltidsarbete som följer av en omreglering av anställningsavtalet.

Lagstiftningens grunder ska bevaras

Utredningens uppdrag omfattar inte att göra en övergripande över- syn av anställningsskyddet. En utgångspunkt i arbetet med överväg- anden och förslag är därför att i så liten utsträckning som möjligt påverka andra situationer än den situation som uppdraget gäller.

Arbetsmarknadens parter ansvarar för regleringen av anställningsvillkor

En enligt direktiven uttrycklig utgångspunkt är att eventuella förslag ska fungera på den svenska arbetsmarknaden. Det betyder bland annat att utredningen måste ta hänsyn till arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Vid utredningens över- väganden om arbetstidsmåttets betydelse i en omplaceringssituation måste sambandet mellan hur det offentliga och partsmodellen inter- agerar beaktas. I kapitel 3 redovisar vi ett antal principer med utgångs- punkt i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Det är dessa principer vi utgår från i vår analys:

•Avtal utan statlig inblandning och ansvar hos arbetsmarknadens parter.

•Arbets- och företagsledningsrätten.

•Hög organisationsgrad.

7.5Därför behövs förslag

I detta avsnitt redogör utredningen för de övergripande skälen till att vi anser att det finns ett behov av att förstärka arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist. I avsnitt 7.7 finns motiven till de specifika förslag vi lägger.

152

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

7.5.1Lagstiftaren förutsåg inte den här situationen

I takt med att arbetsmarknaden utvecklas uppstår det helt naturligt nya företeelser på arbetsmarknaden. I de underlag som utredningen har tagit del av framgår det att det finns flera samverkande faktorer där rättstillämpningen har utvecklats utan entydigt stöd i lagens för- arbeten på grund av att den uppkomna situationen helt enkelt inte har kunnat förutses.

Från att det har förts fram olika åsikter inom doktrin har det genom praxis kommit fram att turordning inte behöver tillämpas vid omplacering enligt 7 § andra stycket LAS.14 När det gäller frågan om vad som är ett skäligt omplaceringserbjudande saknas det förarbeten som grundar sig på situationen med ett sänkt arbetstidsmått. För arbetstagaren missgynnande omplaceringserbjudanden enligt 7 § LAS tycks inte heller ha behandlats i några förarbeten.

Eftersom funktionen och samspelet mellan 7 § LAS och principen om turordning vid arbetsbrist har stor betydelse för anställnings- skyddet menar vi att det finns goda skäl för lagstiftaren att förtydliga vad som bör gälla.

Vi tycker att den nuvarande situationen vid omplacering till ett lägre arbetstidsmått vid arbetsbrist ska liknas vid en uppsägning av en del av anställningen, en partiell uppsägning. Detta då arbetstagaren hamnar i ett väsentligt mer otryggt läge än vad som är avsikten i en arbetsbristsituation.

7.5.2Arbetstagarens utsatta position försvårar rättstillämpningen

Från arbetstagarorganisationer har det lyfts att det är svårt att driva fall som rör erbjudande om omplacering till lägre arbetstidsmått vid arbetsbrist eftersom arbetstagaren är så pressad att tacka ja. Det finns enligt vår kännedom endast tre rättsfall15 som nämnts inled- ningsvis där någon har tackat nej till ett omplaceringserbjudande med lägre arbetstidsmått och genom det blivit uppsagd. Slutsatsen av den praxis som finns är att det är rimligt att kräva av arbetstagaren att hen ska acceptera en relativt stor sänkning av arbetstidsmåttet.

14Se t.ex. Calleman (1999), s. 128 ff och Lunning och Toijer (2016). För rättsfall se t.ex. AD 2009 nr 50, AD 2012 nr 47 och AD 2016 nr 69.

15AD 2006 nr 11, AD 2012 nr 11 och AD 2012 nr 47.

153

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Det gör att det är ett erbjudande under stark press, även när det rör sig om en betydande förändring av arbetstidsmåttet.

Principen om god sed på arbetsmarknaden och att visst agerande kan komma att bedömas som ett kringgående av reglerna motverkar att arbetsgivare under åberopande av arbetsbrist erbjuder arbetstagare omplacering av skäl som egentligen handlar om arbetstagaren person- ligen. Om arbetsgivarens agerande är diskriminerande kan det också strida mot lag. Sådana fall kopplade till omplacering till sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist riskerar dock att inte prövas på grund av att arbetstagaren är pressad att tacka ja eftersom konsekvenserna av att avböja ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått är så stora.

7.5.3Kan öka i omfattning vid lågkonjunktur

Även om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist enligt utred- ningens kartläggning förekommer är det i dag inte i någon stor omfattning. Det går inte att veta hur omfattningen kommer att utveckla sig i nästa lågkonjunktur när det är mer väl känt att möj- ligheten att omreglera arbetstidsmåttet finns som alternativ till att säga upp personal vid arbetsbrist. Om någon rätt till omställningstid inte finns i kollektivavtal kan en omreglering av arbetstidsmåttet vara ett billigare alternativ än uppsägning vid arbetsbrist. Sannolikt går det också fortare än att säga upp personal vid arbetsbrist. För- handlingsskyldigheten enligt MBL kan dock innebära att det tar tid också i dessa fall.

I en situation med omfattande användning av sänkta arbetstids- mått inom områden där omställningstid saknas kan nedgången i skatteintäkter och ökningen av utgifterna för arbetslöshetsförsäkring komma att bli betydligt mer snabbrörliga än i tidigare lågkonjunk- turer. Å andra sidan kan möjligen färre bli helt arbetslösa i inled- ningen av en konjunkturnedgång. Att kunna omreglera arbetstagares arbetstidsmått relativt snabbt kan bidra till att färre företag avvecklas vid en konjunkturnedgång.

I sammanhanget bör systemet för ersättning vid korttidsarbete nämnas. Systemet är möjligt att aktivera vid en synnerligen djup låg- konjunktur eller när det är sannolikt att en sådan är nära förestående. Med de förslag som har lämnats av Utredningen om ett mer konkur- renskraftigt system för stöd vid korttidsarbete i delbetänkandet

154

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2018:66 skulle stödet även kunna lämnas vid kriser i enskilda branscher utan att det är en djup lågkonjunktur i hela ekonomin.16

7.5.4Risk för tysta arbetsplatser

Konsekvensen av att tacka nej till ett erbjudande om sänkt arbets- tidsmått kan vara att bli uppsagd utan den trygghet som turordningen är tänkt att erbjuda. Turordningsreglerna innebär att arbetstagare i en arbetsbristsituation ses om utbytbara. Syftet med turordningsreglerna handlar om att enskilda arbetstagare i en specifik arbetsbristsituation ska behandlas utifrån förutsebara regler. Det handlar samtidigt lika mycket om arbetsmarknadens funktionssätt generellt. Vetskapen om att det finns en viss ordning med objektivt mätbara kriterier för vem som drabbas av uppsägningar skapar förutsättningar för en arbets- plats där arbetstagare vågar lyfta problem och förbättringsförslag. Vetskapen om att det finns en risk för att bli utvald att få ett erbju- dande om sänkt arbetstidsmått kan göra att anställda inte vågar vara obekväma.

De allra flesta arbetsgivare agerar med verksamhetens bästa för ögonen. Vid prövning av skäligheten i ett erbjudande skulle dom- stolen kunna ta hänsyn till om ett erbjudande är baserat på rent god- tyckliga skäl utan någon förankring i verksamheten. Beslutet föregås också normalt av medbestämmandeförhandlingar där arbetsgivaren måste förklara skälen till beslutet och arbetstagarsidan kan ge sin syn på detta. Arbetsgivaren får inte heller agera på ett diskriminerande sätt, det vill säga basera beslutet på omständigheter som till exempel ålder, kön eller etnisk bakgrund.

Vi menar dock att själva risken för att det inte enbart är verksam- hetsskäl som ligger bakom vem som får ett erbjudande och den osäkerhet det medför för alla arbetstagare är problematisk. Att drabbas av arbetsbrist är i allmänhet en besvärlig situation för alla inblandade. Tydliga regler och en förutsebarhet i vad som gäller och vem som påverkas kan underlätta för arbetstagare att hantera situa- tionen så bra som möjligt, se kapitel 4. I kombination med att arbets- tagaren i beslutssituationen inte vet om erbjudandet är att bedöma som skäligt och de stora konsekvenser det medför att tacka nej anser vi att situationen är otillfredsställande.

16SOU 2018:66.

155

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

7.5.5Ingen rätt för arbetstagare att ändra arbetstid till deltid

I delbetänkandet (SOU 2018:24) hade utredningen i uppdrag att utreda och analysera om befintliga möjligheter till arbete på deltid är tillräckliga. Utredningens överväganden i delbetänkandet utgick från en förändring till deltidsarbete inom ramen för samma anställning. Det finns trots det likheter som beror på arbetstidsmåttets särställ- ning. I den intresseavvägning vi gjorde då bedömde vi att arbets- givarens företagsledningsrätt väger tyngre än arbetstagares önskemål om att arbeta deltid, såvida det inte finns ett syfte med ledigheten som väger tyngre än arbetsgivarens företagsledningsrätt och att syftet med ledigheten är så viktigt i ett samhällsperspektiv att rättig- heten bör nå alla arbetstagare.

På motsvarande sätt är det utredningens bedömning att en för- ändring av arbetstidsmåttet är så ingripande i den överenskommelse som finns mellan arbetstagare och arbetsgivare att det finns goda skäl att stärka arbetstagares position att avböja ett omplaceringserbjud- ande som innebär sänkt arbetstidsmått.

7.5.6Omställningstid har omhändertagits i några kollektivavtal men inte i alla

Det har lyfts till utredningen att det finns stora behov inom vissa specifika branscher att kunna ställa om till lägre kostnader med mycket kort varsel och att det därför finns ett behov av att kunna omreglera arbetstidsmått utan omställningstid. Det är därför inte självklart att det på alla avtalsområden kommer att kunna tecknas avtal om omställningstid.

7.5.7Behovet av lika villkor på arbetsmarknaden

Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått förekommer. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att omreglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbetsmarknaden har lyfts återkommande till utred- ningen. I en intervju i kartläggningen lyfter man att krisavtalen inom industrin är ett sätt att lösa samma problematik på industrisidan och

156

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

att omregleringen är tjänstesektorns motsvarighet. Det är inte rim- ligt att en skyddslagstiftning får så olika konsekvenser beroende på om den bransch arbetstagaren arbetar i använder heltid som norm eller inte.

7.6Intresseavvägning

Utredningens uppdrag innehåller flera intressemotsättningar. Arbets- tagares behov av skydd för arbetstidsmåttet ska vägas mot de inskränk- ningar en reglering innebär för arbetsgivarens företagsledningsrätt och de konsekvenser eventuella förslag kan få för arbetsgivares möjlig- heter att driva en effektiv verksamhet.

Av ILO-konvention (nr 175) om deltidsarbete, artikel 10, fram- går det att varje medlemsstat där så är lämpligt ska säkerställa att övergång från heltids- till deltidsarbete sker frivilligt, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis.

Kartläggningen visar att det i stor utsträckning är inom kvinno- dominerade branscher som sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist före- kommer. Det kan betyda att behovet av en arbetsmarknad som främjar lika och jämställda villkor för kvinnor och män som arbets- tagare, kan stå i konflikt med olika branschers behov av deltidsarbete. Även respekten för arbetsmarknadens parters ansvar för villkoren på arbetsmarknaden och samhällsekonomiska konsekvenser ska vägas in i utredningens bedömning av om det behövs ett skydd för arbetstids- måttet för arbetstagare.

7.6.1Verksamhetens behov av flexibilitet och arbetstagares behov av ekonomisk trygghet

Det är en naturlig del av ett företags verksamhet att sträva efter att minimera sina produktionskostnader. Åtgärder i syfte att öka pre- cisionen i bemanningen är en del av denna strävan. I praktiken kan precisionsbemanning innebära att en del av företagets ekonomiska risk för fluktuationer i efterfrågan förskjuts från företaget till de enskilda och/eller till samhället.

De branscher som är berörda i dag är genomgående branscher med en hög lönekostnadsandel. I en bransch med höga kapitalkost-

157

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

nader är det inte på samma sätt lönsamt att lägga resurser på att pre- cisionsbemanna och anpassa arbetstidsförläggningen efter varierande behov i bemanningen. Särskilt tydligt är behovet att variera löne- kostnaderna i entreprenadbranscher, inte minst inom offentligfinansi- erad vård och omsorg och inom serviceentreprenader. Med nära nog enbart lönekostnader och utan omställningstid i avtalen gentemot uppdragsgivaren/kunden finns ett stort behov av flexibilitet i verk- samhetens arbetsstyrka.

Åandra sidan har arbetstagare behov av förutsebarhet och eko- nomisk trygghet. Ett sänkt arbetstidsmått innebär i de allra flesta fall en lägre inkomst. Det är inte säkert att arbetslöshetsförsäkringen kan användas för att täcka upp inkomstförlusten, även om arbetstagaren söker annat deltidsarbete. Det är i nuläget oklart om en arbetstagare som har accepterat att sänka sitt arbetstidsmått bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande. Det är även oklart vilka konsekvenser det kan få på arbetslöshetsersättningen för den som inte accepterar ett sänkt arbetstidsmått som ett sätt att undvika uppsägning. Stöd från arbetsmarknadens parters olika omställningssystem utgår inte i dessa situationer, eftersom arbetstagaren inte blir uppsagd. Lägre inkomst som en följd av ett sänkt arbetstidsmått innebär även en lägre framtida pension.

I realiteten innebär sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist att den ekonomiska risken skjuts över från företaget till arbetstagarna och även från företaget till samhället.

7.6.2Samhällsperspektiv

Under förutsättning att en arbetsgivares beslut att omorganisera verksamheten till lägre arbetstidsmått sker på verksamhetsmässiga grunder är det inte något som bör motverkas i ett samhällseko- nomiskt perspektiv.

Att det inte finns någon regel om turordning vid omreglering av arbetstidsmått är sannolikt positivt i företagets perspektiv, arbets- givaren får ett större inflytande över bemanningen i sin organisation. Samtidigt kan det finnas negativa effekter på samhällsnivå. Det kan väntas leda till att personer som skulle ha skyddats av turordnings- regler blir arbetslösa på deltid eller på heltid, medan andra arbetstagare får behålla sina befintliga anställningar. Äldre arbetstagare har svårare

158

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

än yngre att hitta ett nytt arbete. Om arbetstagare får ett erbjudande om lägre arbetstidsmått för att de är mindre produktiva har de san- nolikt svårare att hitta ett nytt arbete i jämförelse med om turord- ningen styr urvalet. En arbetstagare som har förlorat arbetet i en tur- ordningssituation sänder inte någon signal om lägre produktivitet till kommande arbetsgivare. En arbetstagare som har blivit individuellt utvald att få ett omplaceringserbjudande med lägre arbetstidsmått kan däremot av kommande arbetsgivare ses som ”riskarbetskraft”.

7.7Utredningens förslag

7.7.1En regel om turordning vid omplacering

Bedömning: Utredningen har i enlighet med uppdraget övervägt men lämnar inte något förslag om att införa ett krav på att om- placeringserbjudanden om lägre arbetstidsmått i en arbetsbrist- situation ska lämnas i turordning.

Utredningen menar att principerna om turordning bör gälla i arbets- bristsituationer. Vi avstår dock från att lämna förslag på en regel med krav på att omplaceringserbjudanden med stöd av 7 § andra stycket LAS ska lämnas i turordning. Arbetsmarknadens parter har lyft ett antal olika svårigheter med att införa turordning vid omplacerings- erbjudanden som innebär sänkt arbetstidsmått på grund av arbets- brist. Vi vill särskilt lyfta några av de argument som har förts fram.

Arbetsgivarsidan har fört fram att beslut om verksamhetens orga- nisation och bedrivande, inklusive omplacering enligt 7 §, är beslut som arbetsgivaren ska kunna fatta utifrån verksamhetens bästa. Detta eftersom det är det bästa sättet att värna företag och sysselsättning. Den som driver en verksamhet är helt enkelt bättre lämpad att fatta sådana beslut än lagstiftaren och/eller rättstillämparen.

Arbetsgivarens fullgörande av skyldigheter enligt 7 § andra stycket LAS ska enligt praxis från Arbetsdomstolen17 föregå turordnings- situationen i 22 § LAS. Det är därför skillnad mellan omplaceringar som sker inom verksamheten med stöd av 7 § andra stycket LAS och den turordning vid uppsägningar som föreskrivs i 22 § LAS. Tur- ordningen vid arbetsbrist träder endast in när det står klart att det

17AD 2009 nr 50.

159

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

inte finns några andra möjligheter att än att säga upp en eller flera arbetstagare (saklig grund för uppsägning föreligger).

Att införa turordning i omplaceringssituationer i 7 § andra stycket LAS skulle innebära en stor principiell omläggning av systematiken i LAS och även innebära en stor och svåröverblickbar reform av hur proceduren vid arbetsbristuppsägningar går till.

Att reglera på vilket sätt arbetsgivaren kan lämna erbjudanden ingår enligt vår mening inte i utredningens uppdrag – arbetsgivaren bör fortsatt vara fri att utforma sin organisation och fri att rikta erbjudanden precis som i dag.

Utredningens uppdrag har varit att utreda om det ska införas ett krav på att omplaceringserbjudanden om lägre arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning. Det är svårt att avgränsa dessa situationer från andra omplaceringssituationer. En reglering som innebär att turordning ska tillämpas vid erbjudande om ompla- cering inom samma arbete riskerar att påverka andra omplaceringar än de som är avsedda. Att avgränsa så att endast en sänkning av arbets- tidsmåttet träffas av en regel om turordning i omplaceringssituationen enligt 7 § andra stycket LAS är enligt vår bedömning svårt att åstad- komma utan att det rubbar grundkaraktären av individuell skyddslag- stiftning i 7 § LAS. Vi är helt enkelt måna om att inte störa andra situationer än den aktuella.

7 § LAS är inte dispositiv. Det kan ha betydelse för möjligheten att införa turordning i omplaceringssituationen. Att införa en tur- ordningsbestämmelse som inte är dispositiv bedömer vi skulle vara systemfrämmande. Antingen skulle delar av 7 § LAS behöva göras dispositiv, alternativt skulle de aktuella situationerna behöva brytas ut från övriga 7 § LAS. Eftersom vi har bedömt att det kan bli svårt att skilja de olika typerna av omplaceringssituationer från varandra på ett tillräckligt tydligt sätt bedömer vi att detta är ytterligare ett argument mot att införa en turordningsbestämmelse i 7 § andra stycket LAS.

Ytterligare en svårighet med att införa turordning i omplacerings- situationen är att vi bedömer att det kan leda till komplicerade situa- tioner och att turordningslistor i praktiken skulle behöva upprättas flera gånger under en och samma arbetsbristsituation. Det kan även bli komplicerat att rangordna olika alternativ där arbetstagare med olika lång anställningstid kan föredra olika omplaceringserbjudanden.

160

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

En regel om att omplaceringserbjudanden som innebär sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning skulle inte medföra någon omställningstid eller ersättning. Det skulle då behöva särregleras om lagstiftaren inte accepterar att arbetstagare med kort varsel kan få arbetstid och inkomst sänkt.

En annan komplikation är att arbetsgivaren enkelt kan undgå en sådan turordningsregel genom att lämna samma erbjudande till alla. Arbetsgivaren skulle då i princip ha saklig grund att säga upp alla som väljer att tacka nej till erbjudandet och sedan fritt kunna välja vilka som sägs upp och vilka som får vara kvar.

En regel om turordning i kombination med reglering om omställ- ningstid och lön skulle innebära att lagstiftaren i praktiken legi- timerar sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, något som kan leda till att företeelsen ökar i omfattning.

Mot bakgrund av ovan anförda skäl har utredningen valt att i stället föreslå en stärkt möjlighet för arbetstagaren att tacka nej till ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation.

7.7.2En stärkt möjlighet att tacka nej till ett sänkt arbetstidsmått

Förslag: Ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått ska inte ses som skäligt.

Utifrån den kartläggning utredningen har genomfört är vår slutsats att arbetstagaren i dag hamnar i en allt för utsatt position vid ett om- placeringserbjudande som innebär sänkt arbetstidsmått i en arbets- bristsituation. Det handlar både om den osäkerhet som det innebär att turordningen inte gäller och att konsekvensen av att tacka nej blir så stora. I praktiken kan situationen när arbetstagaren känner sig tvingad att acceptera ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått ses som en partiell uppsägning. De skyddsregler som gäller vid uppsägning på grund av arbetsbrist bör på motsvarande sätt gälla även i denna situation.

Däremot menar vi att arbetsgivarens möjlighet att åstadkomma den organisation hen vill ha bör inskränkas så lite som möjligt. I enlighet med hur arbetsbristsituationer i övrigt behandlas i LAS bör det vara upp till arbetsgivaren att bestämma vilka tjänster som

161

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

ska finnas på arbetsplatsen. Enligt utredningens uppfattning bör det enligt systematiken kring arbetsbristsituationer inte vara fritt för arbetsgivaren att avgöra vilka av arbetstagarna som drabbas i en arbets- bristsituation. Syftet med förslaget är att arbetstagaren ska kunna avböja ett omplaceringserbjudande som innebär ett lägre arbetstids- mått utan att hamna i ett sämre läge som en följd av att hen tackat nej.

Det är mot bakgrund av dessa avvägningar vi föreslår att en arbets- tagare som tackar nej till ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska kunna göra det utan att hamna utanför reg- lerna om turordning i 22 § LAS. Ett erbjudande om omplacering som enbart innebär ett sänkt arbetstidsmått ska inte ses som skäligt. Att tacka nej till erbjudandet ska därför inte leda till att det i sig utgör saklig grund för uppsägning.

Det huvudsakliga skälet till att vi väljer att lägga detta förslag i stället för ett förslag om turordning i omplaceringssituationen är att

vibedömer att det är betydligt rakare, enklare och mindre ingrip- ande. På detta sätt bibehålls systematiken att det är först när det står klart att det inte finns några andra möjligheter att än att säga upp en eller flera arbetstagare (saklig grund för uppsägning föreligger) som turordningen träder in.

Utredningen menar att en fördel med att stärka möjligheten för arbetstagaren att avböja ett omplaceringserbjudande som innebär ett lägre arbetstidsmått utan att inskränka möjligheten att erbjuda sådana är att det i praktiken skapar mer jämbördiga avtalsparter. Det finns med förslaget inget som hindrar att arbetsgivare i anslutning till ett lämnat omplaceringserbjudande anger villkor som gör ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått mer attraktivt för arbetstagaren att accept- era. Arbetstagaren riskerar också fortfarande att, beroende på sin plats vid ett eventuellt upprättande av turordning, förlora sin anställning.

En annan fördel med förslaget är att det är enkelt att förstå vad som menas och vilken innebörd det har praktiskt för arbetstagarens möjlighet att tacka nej till ett erbjudande om lägre arbetstidsmått.

162

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

7.7.3Vad är ett lägre arbetstidsmått?

Förslag: Erbjudandet ska ha avsett en permanent ändring av anställningens villkor om arbetstidsmått som innebär ett lägre arbetstidsmått än tidigare.

För att förslaget ska kunna tillämpas behöver det gå att avgöra vad som är ett sänkt arbetstidsmått. Arbetstidsmått eller sysselsättnings- grad framgår i de flesta fall, men inte alltid, av anställningsavtalet. Vi bedömer också att det ibland kan vara svårt att jämföra två arbets- tidsmått. Exempelvis kan ett erbjudande om övergång från tvåskift till treskift innebära färre arbetade timmar men fortfarande utgöra heltidsarbete i enlighet med normal arbetstid i kollektivavtal. Avsikten med vårt föreslag är att detta inte ska betraktas som ett sänkt arbetstidsmått. Baserat på den information vi har inhämtat från arbetsmarknadsparterna i referensgruppen finns det vanligen i kollektivavtalen beskrivet hur olika arbetstidsmått och tjänstgörings- grader ska kunna jämföras med varandra. Denna ”växelkurs” bör vara vägledande för att avgöra om ett omplaceringserbjudande innebär ett sänkt arbetstidsmått eller inte.

Enligt 6 § föräldraledighetslagen (1995:584) om delledighet med föräldrapenning fastställs så kallad normal arbetstid. Med normal arbetstid menas den heltid som är normal inom branschen eller hos arbetsgivaren. Normal arbetstid framgår ofta av kollektivavtalet i branschen, det vill säga på samma sätt som beskrivs ovan. Om det inte finns något kollektivavtal anses den normala arbetstiden vara den faktiskt tillämpade arbetstiden inom branschen eller på arbets- stället.18 Normal arbetstid kan användas som utgångspunkt för att när det är oklart fastställa arbetstidsmått i denna situation så att arbets- tidsmåtten i det befintliga och det erbjudna arbetet kan jämföras.

18Prop. 1977/78:104, s. 45 och prop. 1976/77:117, s. 53.

163

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

7.7.4Omplaceringserbjudanden som omfattas av förslaget

Förslag: Den föreslagna bestämmelsen om vad som inte är ett skäligt omplaceringserbjudande ska endast omfatta erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått.

En viktig fråga utredningen har haft att ta ställning till är om alla erbju- danden som innebär sänkt arbetstidsmått, oavsett övriga omständig- heter, bör omfattas av regeln eller om bestämmelsen bör avgränsas till situationer där erbjudandet enbart innebär ett lägre arbetstidsmått. Det vill säga att det är samma arbete som tidigare som ska utföras, men under färre timmar.

Den typiska situationen med omreglering till sänkt arbetstids- mått innebär enligt vår bedömning att det enbart är arbetstidsmåttet som sänks samtidigt som arbetsuppgifterna är desamma som tidigare. I de rättsfall som beskrivs i kapitel 5 handlar det i samtliga fall som behandlar sänkt arbetstidsmått om omplaceringserbjudanden som enbart innebär lägre arbetstidsmått. I våra kontakter med arbets- marknadens parter har det också lyfts att det är dessa situationer som från arbetstagarsidan upplevs som särskilt problematiska.

Omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket LAS är en fundamental och viktig funktion i anställningsskyddet. En av våra utgångspunkter för förslagen i denna del av uppdraget är att i så liten utsträckning som möjligt påverka andra situationer än den situation som uppdraget gäller. Utredningen har övervägt att föreslå ett vidare tillämpningsområde för 7 a § än att enbart gälla förändringar av arbets- tidsmåttet. Ett motiv skulle bland annat vara att motverka kringgå- enden. Det skulle i så fall kunna innebära att bestämmelsen skulle komma att omfatta erbjudanden om både förändrade arbetsupp- gifter och sänkt arbetstidsmått. En sådan avgränsning skulle enligt vår uppfattning potentiellt innebära ett alltför stort ingrepp i den befintliga funktionen i 7 § andra stycket LAS. Risken med ett sådant vidare tillämpningsområde är att omplaceringserbjudanden som är önskvärda för att undvika uppsägning, inte erbjuds.

Vår bedömning är därför att regeln bör avgränsas till situationer där det enbart handlar om ett sänkt arbetstidsmått. Det vill säga att om det finns en möjlighet att i en arbetsbristsituation omplacera en arbetstagare till en anställning med ett annat arbetsinnehåll ska det

164

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

fortsatt vara en del av arbetsgivarens omplaceringsskyldighet att erbjuda en sådan anställning enligt 7 § andra stycket LAS.

Ett argument mot att avgränsa regeln till att bara gälla i situa- tioner där arbetsuppgifterna är oförändrade talar att det finns en risk att arbetsgivare kan göra små förändringar i arbetsinnehållet och på så sätt kringgå regeln. Med tanke på detta är det utredningens avsikt att ett erbjudande om ett lägre arbetstidsmått som samtidigt inne- håller obetydliga och smärre förändringar av arbetsuppgiften eller arbetsförhållandena, som exempelvis ändrad arbetstidsförläggning, inte ska inverka på bedömningen att det enbart handlar om ett lägre arbetstidsmått. Här kan det måhända uppstå problem med att dra gränsen mellan vilka situationer som enbart innebär en förändring i arbetstidsmåttet och vilka situationer som ska anses vara andra för- ändringar än enbart ett lägre arbetstidsmått. Det blir en bedöm- ningsfråga i det enskilda fallet hur stor förändring av en anställning som kan göras utan att det därmed anses vara en annan anställning. Det får enligt utredningens uppfattning bli en uppgift för rättstill- lämpningen att i det enskilda fallet avgöra om bestämmelsen är tillämplig.

Sådana ändringar i anställningen som är en direkt konsekvens av minskningen av arbetstid, ska inte påverka bedömningen att ett erbjudande enbart avser ett lägre arbetstidsmått. Att lönen minskar är naturligtvis en direkt konsekvens av ändrat arbetstidsmått och det som varit arbetsgivarens avsikt med ändringen. Som nämns ovan kan en ändring av arbetstidens förläggning beroende på omständighet- erna i det enskilda fallet även betraktas som en smärre och obetydlig förändring som inte ska inverka på bedömningen att bestämmelsen i 7 a § är tillämplig. En sådan förändring kan också vara en direkt följd av det ändrade arbetstidsmåttet utan att det handlar om obetydlig och smärre förändring.

Ett annat exempel är att något arbetsmoment faller bort som en direkt följd av att arbetstiden minskat. Att det rent formellt är en annan anställning i en ny organisation men med samma arbetsinne- håll, jämför AD 2016 nr 69, innebär ingen annan bedömning.

Erbjudanden enligt den föreslagna bestämmelsen handlar alltså om erbjudande om en anställning med ett lägre arbetstidsmått men i övrigt med samma arbetsinnehåll. Ett sådant erbjudande avser troligen också fortsättningsvis arbete inom samma driftsenhet och avtalsområde som tidigare, det vill säga inom ramen för den tilltänkta

165

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

turordningskrets som arbetstagaren tillhör (jämför med Arbetsdom- stolens praxis). Det kan övervägas om en avgränsning av vad som avses med ”enbart sänkt arbetstidsmått” bör göras utifrån vad som troligen är vanligt förekommande. Det skulle innebära att ett erbju- dande om arbete på sänkt arbetstidsmått utanför driftsenheten eller rörande ett annat avtalsområde inom driftsenheten inte kommer att omfattas av regeln. Sådana erbjudanden skulle då falla under 7 § andra stycket LAS.

Utredningen ser fördelar med detta sätt att avgränsa bestämmelsen och förordar därför detta sätt att avgränsa ”enbart ett sänkt arbets- tidsmått”.

Eftersom 7 § andra stycket LAS avser omplacering till annat arbete och uppdraget avsett omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist skulle dock en annan avgränsning kunna övervägas. Denna avgräns- ning skulle i stället kunna utgöras av om det arbetet som erbjudits arbetstagaren är sådant att arbetsgivaren hade kunnat tilldela arbets- tagaren det inom den befintliga anställningen (om det inte var för det ändrade arbetstidsmåttet). Om arbetsgivaren hade kunnat göra det inom ramen för det befintliga anställningsavtalet är erbjudandet ett sådant erbjudande som bör omfattas av bestämmelsen. Utred- ningen förordar dock inte denna avgränsning som ett förstahands- alternativ.

Oavsett ställningstagande gäller att eftersom bestämmelsen tar sikte på erbjudanden som enbart handlar om sänkt arbetstidsmått kommer erbjudanden som lämnas om en annan anställning med både ändrat arbetsinnehåll och sänkt arbetstidsmått att falla utanför bestäm- melsens tillämpningsområde, även om erbjudandet gäller den befint- liga driftsenheten och avtalsområdet. I AD 2016 nr 53 konstaterade Arbetsdomstolen att det är skillnad mellan en omreglering av anställ- ningsvillkoren där den enda förändringen är ett lägre arbetstidsmått och en förändring som innebär andra arbetsuppgifter i en ny anställ- ning och sänkt lön.

Förslaget i denna del innebär också en avgränsning mot erbju- danden som enbart avser omreglering av andra anställningsvillkor än arbetstidsmåttet. En arbetsgivare som av verksamhetsskäl exempel- vis vill upphöra med provisionslön kan till exempel erbjuda arbets- tagarna fortsatt anställning med månadslön. AD 2001 nr 107 avsåg en arbetstagare som inte accepterat ett sådant erbjudande och därför sades upp.

166

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

7.7.5Arbetsgivarens skyldighet att lämna erbjudande

Förslaget innebär att arbetsgivaren inte kan uppfylla sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS genom att lämna ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstids- mått. Som en logisk följd av förslaget bör arbetsgivaren inte heller vara skyldig att lämna sådana erbjudanden. Möjligheten att frivilligt göra det finns dock kvar.

Arbetsgivarens skyldighet att enligt 7 § andra stycket LAS lämna skäliga erbjudanden som avser något annat än enbart ett sänkt arbets- tidsmått påverkas inte.

7.7.6Turordning gäller

En arbetsgivare som vid en arbetsbristsituation vill omreglera arbets- tagares arbetstidsmått kan mot bakgrund av den föreslagna regeln i 7 a § inte tillämpa 7 § andra stycket LAS. Även om det fortsatt går att lämna omplaceringserbjudanden med enbart lägre arbetstidsmått innebär förslaget att möjligheten som i dag finns för arbetsgivaren att erbjuda sänkt arbetstidsmått till vem som helst av berörda arbets- tagare starkt begränsas. Situationen präglas av att arbetsgivaren enligt 7 § andra stycket LAS är skyldig att undvika uppsägning genom att försöka bereda den enskilda arbetstagaren annat arbete hos sig. Vad 7 a § utsäger är att ett omplaceringserbjudande om ett sänkt arbets- tidsmått inte är ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket.

Om en arbetstagare skulle få ett erbjudande om sänkt arbetstids- mått behöver hen enligt förslaget aldrig överväga och ta ställning till om det är fråga om ett skäligt erbjudande som bör godtas. Arbetstag- aren kan tacka nej och löper inte risken att diskvalificera sig från tur- ordning enligt 22 § LAS.

Möjligheten att träffa frivilliga överenskommelser om sänkt arbets- tidsmått finns som sagt kvar men den kan vara förenad med vissa ofördelaktiga konsekvenser för arbetsgivaren som vi återkommer till nedan.

Om en arbetsgivare, utan att ta hänsyn till arbetstagarnas anställ- ningstid, försöker inhämta samtycke till en sänkning av arbetstids- måttet från flera av de arbetstagare som finns inom den turordnings- krets som kan aktualiseras vid uppsägning kan följande konsekvenser inträffa.

167

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Har någon eller några tackat ja men det finns någon som har tackat nej, uppstår fråga om uppsägning. Arbetsgivaren vill genom- föra en ny organisation med nya tjänster (samma arbetsuppgifter som tidigare men för vissa arbetstagare med ett lägre arbetstidsmått). Om någon säger nej till erbjudandet kan arbetsgivaren inte genomdriva den nya organisationen på annat sätt än genom uppsägning. Uppsäg- ning kan då endast ske i turordning enligt 22 § LAS. I turordnings- kretsen kommer då att ingå även de som har tackat ja. Den eller de arbetstagare som tackat ja, har accepterat omplacering till en ny anställning inom samma turordningskrets som tidigare. Detta innebär att den arbetstagare som har valt att tacka ja, och därmed får sin anställning omreglerad, kan komma att påverkas av om en annan arbetstagare har valt att tacka nej och arbetsgivaren därefter väljer att gå vidare med uppsägningar.

•Exempel 1. Av 20 arbetstagare på 100 procent vill arbetsgivaren att hälften ska gå ned till 80 procent och häften till 60 procent. Man gör en turordning enligt 22 § LAS. De som tackar nej är uppsäg- ningsbara.

•Exempel 2. Av 20 arbetstagare på 100 procent vill arbetsgivaren ha kvar 3 arbetstagare på 100 procent samt sänka arbetstidsmåttet för 2 arbetstagare till 80 procent och för 15 arbetstagare till 60 pro- cent. Man gör en turordning enligt 22 § LAS. Den kommer att leda till de tre arbetstagare som har längst anställningstid får behålla sina 100 procent. De övriga erbjuds den nya anställningen i tur- ordning. De som tackar nej är uppsägningsbara.

•Exempel 3. Av 20 arbetstagare på 100 procent vill arbetsgivaren att alla ska gå ned till 50 procent. Någon turordning behövs inte. Men arbetsgivaren kan inte genomdriva förändringen om någon tackar nej annat än genom uppsägning.

•Exempel 4. Har alla berörda arbetstagare tackat ja, så har de sam- tyckt till en omreglering av anställningsavtalet.

Låt oss anta att arbetsgivaren i exempel 1 och 2 ovan har lämnat erbjudanden och försökt uppnå frivilliga överenskommelser innan uppsägningssituationen uppstår. Vi antar också att de med längst anställningstid i exempel 1 och 2 erbjuds det lägsta arbetstidsmåttet och de med kortast anställningstid erbjuds det högre eller högsta

168

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

arbetstidsmåttet. Tackar någon av dem med längst anställningstid nej till erbjudandet kan förändringen bara genomdrivas genom upp- sägning i turordning enlig 22 § LAS. I turordningskretsen ingår då även de som har tackat ja.

Omreglering handlar inte om omplacering till andra arbetsupp- gifter utan som Arbetsdomstolen säger i AD 2016 nr 69:

Enligt Arbetsdomstolens bedömning måste, med beaktande av vad som ovan redovisats om avgörandena AD 1987 nr 42 och AD 2012 nr 47, bolagets erbjudanden om sänkta arbetstidsmått betraktas som erbju- danden om omplacering till nya säljanställningar i en ny organisation.

Det är inte brist på arbetsuppgifter utan brist på högre arbetstids- mått eller på anställningar med det arbetstidsmått arbetstagaren hade. Arbetsgivaren kan inte i exempel 1 och 2 omplacera som det anges i 22 § LAS till ett lägre arbetstidsmått och inte heller till en ny anställ- ning på lägre arbetstidsmått. Arbetsgivaren förfogar inte ensidigt över arbetstidsmåttet utan kan endast lämna erbjudande. Arbetstagaren kan tacka ja eller nej. I samtliga fall där det handlar om sänkning av arbets- tidsmåttet måste arbetstagarens ställningstagande inhämtas. Så har utredningen uppfattat att reglerna innebär i dag om de skulle tillämpas på exempel 1 och 2 ovan. Både AD 1993 nr 61 och AD 1994 nr 122 anvisar en sådan ordning när en arbetsgivare inte har för avsikt att minska antalet arbetstagare utan endast önskar att omreglera anställ- ningsvillkor men inte lyckas nå en överenskommelse.

Turordningsreglerna i 22 § LAS har i rättspraxis hittills uteslut- ande tillämpats i fall då flera arbetstagare vid en uppkommen arbets- brist konkurrerar om de arbetstillfällen inom den arbetsbristdrabbade turordningskretsen som kommer att finnas kvar hos arbetsgivaren. Utredningens förslag handlar inte om arbetstillfällen utan om anställ- ningar med andra arbetstidsmått än de arbetstagaren har. I exempel 1 och 2 ovan gäller konkurrensen inte arbetstillfällen utan anställningar med det högsta arbetstidsmåttet. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att turordning vid tillämpning av 22 § handlar om före- träde till anställningar med det högsta arbetstidsmåttet som arbetsgiv- aren kan erbjuda. Det handlar alltså i denna situation om vilken eller vilka arbetstagare som ska erbjudas dessa anställningar. Med tillämp- ning av 22 § LAS är anställningstid och vid lika anställningstid ålder som blir avgörande. Detta innebär att en arbetstagare med kortast anställningstid som innan uppsägningssituationen uppstår tackat ja

169

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

till erbjudande om det högsta arbetstidsmåttet kan riskera att sägas upp. Detta kan tyckas tveksamt rättsligt sett eftersom hen redan accepterat omreglering till ett arbetstidsmått som ingår i arbets- givarens nya organisation. Utredningen anser emellertid att denna konsekvens är ofrånkomlig och en följd av reglerna i 22 § LAS.

En annan väg skulle vara att i 7 a § lägga till att enskilda överens- kommelser om sänkt arbetstidsmått är ogiltiga och utan rättslig verkan. Det skulle enligt utredningens uppfattning föra för långt. Att ha kvar möjligheten med frivilliga överenskommelser ligger i linje med 7 § andra stycket LAS, låt vara att möjligheten begränsas av förslagets 7 a §. Under förutsättning att alla som berörs samtycker, kan överens- kommelsen gagna alla inblandade. Det får då förutsättas att det verk- ligen är en frivillig överenskommelse och att den inte har träffats under otillbörlig påtryckning. En annan utväg skulle vara att införa en turordningsregel i 7 § andra stycket LAS eller i ett nytt lagrum för denna situation. Vi hänvisar på denna punkt till utredningens motiveringar i avsnitt 7.7.1 och 7.7.2. Utredningen har därför stannat vid den nu föreslagna modellen och de konsekvenser den kan få i tur- ordningssammanhang.

Vi tänker oss att arbetsgivaren innan uppsägningssituationen upp- står försöker nå frivilliga överenskommelser om sänkt arbetstidsmått. En arbetstagare i exempel 1 med den kortaste anställningstiden erbjuds en anställning på 80 procent och tackar ja, samtidigt som en arbetstagare med den längsta anställningstiden tackar nej till erbju- dande om 60 procent. Alla arbetstagare har anställningar på 100 pro- cent utom arbetstagaren som har tackat ja till 80 procent. Några anställningar på 100 procent finns inte att erbjuda. De anställningar som finns att erbjuda är på 80 respektive 60 procent. Arbetsgivaren är då vid tillämpningen av 22 § LAS skyldig att erbjuda anställning- arna i turordning. Följden kan bli att den som har tackat ja och redan har en anställning på 80 procent nu erbjuds en anställning på 60 pro- cent. Tackar arbetstagaren nej är hen uppsägningsbar. Utredningen anser att detta bör stå i överensstämmelse med gällande rätt och att det är en nödvändig konsekvens av den förslagna bestämmelsen i 7 a § LAS. Förslaget innebär att arbetsgivare förhindras att kringgå bestämmelsen genom att träffa överenskommelser på frivillig väg med arbetstagare som arbetsgivaren godtyckligt väljer ut.

Såvitt utredningen känner till har situationer av det slag som beskrivs i exemplen aldrig prövats av Arbetsdomstolen.

170

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

En följd av förslaget är att en arbetsgivare som av ekonomiska skäl anser sig behöva vidta någon form av driftsinskränkning noga måste överväga de alternativ som står till buds. En naturlig och enligt utredningen tänkbar följd av förslaget kan bli att arbetsgivare väljer att lämna omplaceringserbjudanden i turordning. En annan konsekv- ens kan bli att arbetsgivare i större utsträckning väljer att ge alla samma erbjudanden i syfte att förenkla förfarandet.

7.7.7Situationen efter en uppsägning

Det finns inget som hindrar att arbetsgivaren efter en arbetsbrist- situation erbjuder nya anställningar med det lägre arbetstidsmåttet till de personer som har sagts upp.

För den arbetstagare som blir uppsagd innebär det till skillnad från i dag sannolikt en rätt till ersättning från arbetslöshetsför- säkringen (givet att andra villkor för rätt till ersättning är uppfyllda) och tillgång till omställningsorganisationernas stöd. Dessutom gäller företrädesrätt till ny anställning hos arbetsgivaren under företrädes- rättstiden som också inbegriper uppsägningstiden för tillsvidare- anställda och den sista månaden i anställningen för tidsbegränsat anställda som har rätt till besked enligt 15 § LAS. Denna företrädes- rätt är dock ingen garanti för den som har blivit uppsagd. Det kan finnas andra med aktuell företrädesrätt och tillräckliga kvalifika- tioner som har förtur till den aktuella anställningen.

7.7.8Omställningstid

Bedömning: LAS regler om rätt till uppsägningstid och uppsäg- ningslön bör inte gälla vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist.

Utredningen föreslår inte någon omställningstid motsvarande upp- sägningstid och uppsägningslön för den som tackar ja till ett ompla- ceringserbjudande med lägre arbetstidsmått. I kontakterna med parterna på arbetsmarknaden har vi uppfattat att de ser detta som en villkorsfråga som inte hör hemma i LAS. Att avtal har tecknats på flera

171

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

avtalsområden gör också att det i praktiken blir ett ingrepp i löne- bildningen att reglera omställningstid i författning.

Förslaget i 7.7.2 ovan medför ingen omställningstid för den som blir uppsagd och sedan söker ny tjänst hos samma arbetsgivare med ett lägre arbetstidsmått. Ett sådant erbjudande lämnas sannolikt omgående och omställningstiden blir därmed kort för den enskilda arbetstagaren. Här har vi dock bedömt det som att arbetstagaren har möjlighet att avstå från att söka den nya anställningen och att ingen särreglering därmed är nödvändig.

7.7.9Utredningen föreslår inte ändringar av arbetslöshetsförsäkringen

Bedömning: Det saknas i nuläget behov av att föreslå ändringar i reglerna om arbetslöshetsförsäkring. Utredningens förslag om att införa en ny 7 a § i LAS tydliggör att en anställning inte upp- hör på grund av att en arbetstagare i en arbetsbristsituation har avböjt ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått.

En arbetstagare som blir erbjuden ett nytt arbete med ett lägre arbets- tidsmått för samma arbetsgivare kan föredra att fortsätta arbeta i samma utsträckning som före erbjudandet. Det gäller både den som accepterar erbjudandet och som en följd av det får en minskad arbets- tid, och för en arbetstagare som avböjer ett sådant erbjudande, och som en följd av det blir uppsagd. Den som tagit ställning till ett erbju- dande enligt 7 § andra stycket LAS kan i det sistnämnda fallet komma att söka ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under en omställ- ningsperiod. Sådan ersättning utgår enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring.

Som utredningen beskriver i avsnitt 5.3 kan då olika eller flera frågor uppstå mot bakgrund av att den som söker ersättning tidigare har fått ett erbjudande om ändrat arbetstidsmått.

För den som söker ersättning vid sidan om deltidsarbete kan arbetslöshetsersättning lämnas om det finns ett utrymme för ersätt- ning enligt omräkningstabellen i förordningen (1997:835) om arbets- löshetsförsäkring. Skillnaden i arbetstid mellan det tidigare arbetet och det accepterade arbetet kan exempelvis vara så liten att inget utrymme för att lämna ersättning finns.

172

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

Det är vidare en förutsättning för rätt till arbetslöshetsersättning att den arbetslösa är beredd att ta och aktivt söker lämpligt arbete. Om den sökande tackar nej till ett erbjudet lämpligt arbete ska den sökande stängas av från arbetslöshetsersättning, till en början med 5 ersättningsdagar. Om den arbetslösa säger upp sig på egen begäran utan giltigt skäl ska den sökande därtill stängas av från arbetslöshets- ersättning i 45 ersättningsdagar. Det är delvis oklart hur kraven i arbets- löshetsförsäkringen förhåller sig till de situationer som kan uppstå efter att den arbetslösa har tagit ställning till ett erbjudande om ett lägre arbetstidsmått.

En förändring till ett lägre arbetstidsmått kan, som framgår av Arbetsdomstolens praxis, vara att betrakta som ett annat arbete enligt 7 § andra stycket LAS. Utredningen föreslår att om en upp- sägning från arbetsgivarens sida beror på arbetsbrist utgör ett erbju- dande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket LAS. Som framgått tidigare med- för förslaget att en arbetstagare som har avböjt ett sådant erbjudande inte förlorar sin plats enligt turordning vid en uppsägning. Följden av att avböja är därmed inte nödvändigtvis arbetslöshet. En annan sak är att en arbetsgivare i den situationen kan se sig tvungen att, på grund av arbetsbrist, genomföra en uppsägning av anställningsavtalet. Det är då klart att det är fråga om en uppsägning från arbetsgivarens sida (med tillämpning av 22 § LAS om turordning vid uppsägning).

För att bedöma om och i vilken utsträckning ersättning från arbets- löshetsförsäkringen kan lämnas måste en prövning enligt reglerna om arbetslöshetsförsäkring göras i det enskilda fallet. Utredningens för- slag om en ny 7 a § i LAS påverkar inte direkt dessa regler. Förslaget gör det samtidigt tydligt att det inte sker någon ändring av arbetstag- arens anställning hos arbetsgivaren om arbetstagaren tackar nej till ett erbjudande om arbete som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått, och att ett sådant erbjudande om arbete inte är ett skäligt erbjudande enligt LAS. Förslaget om att en ny bestämmelse ska införas i LAS för den aktuella situationen kan därigenom få betydelse vid bedöm- ning om rätt till arbetslöshetsersättning.

Om den sökande tackar nej till ett erbjudande med lägre arbetstids- mått uppstår, med utredningens förslag, till exempel inte situationen att arbetstagaren därmed kan sägas upp. Det innebär att det inte längre är en fråga om att arbetstagaren har orsakat arbetslösheten,

173

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

eftersom arbetsgivaren då måste hitta annan orsak till uppsägning som normalt inte har några påföljder inom arbetslöshetsförsäkringen.

Eftersom ett erbjudande om arbete med lägre arbetstidsmått än i den tidigare anställningen inte ska anses som skäligt, bör det vidare inte i normalfallet vara aktuellt med en sanktion som hänvisar till att den sökande tackat nej till ett lämpligt arbete. Bedömning sker från fall till fall. Utredningens förslag förutses inte innebära någon för- ändring vid bedömning av ersättningsrätten för den som tackar ja till erbjudandet om arbete.

Mot den bakgrunden och eftersom en översyn av reglerna om arbetslöshetsförsäkring pågår (se direktiv 2018:8, En ny arbets- löshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster) bedömer utredningen att någon omedelbar ändring av reglerna för arbetslöshetsförsäkring inte behövs. Ändringar av arbetslöshetsförsäkringen bör föreslås inom ramen för den pågående utredningen om en framtida arbetslös- hetsförsäkring. Utredningen föreslår därför inte någon ändring av dessa regler.

7.7.10Arbetsmarknadens parters möjlighet att teckna kollektivavtal

Bedömning: Förslaget påverkar inte arbetsmarknadens parters frihet att teckna kollektivavtal. 7 a § föreslås inte göras kollektiv- avtalsdispositiv.

Enligt utredningens bedömning innebär den föreslagna 7 a § inga återverkningar på de kollektivavtalsregleringar som finns om omställ- ningstid vid sänkt arbetstidsmått och lön under sådan tid. Vi bedömer inte heller att det inverkar på andra kollektivavtalslösningar eller på arbetsmarknadens parters frihet att teckna avtal.

Vi har övervägt om den föreslagna regeln 7 a § bör vara kollektiv- avtalsdispositiv. Mot bakgrund av att 7 § är en regel i en individuell skyddslagstiftning är den tvingande. 7 § första stycket är en så kallad generalklausul som utsäger att en uppsägning från arbetsgivarens sida ska vara sakligt grundad. 7 § andra–fjärde styckena är preciseringar till 7 § första stycket. Den föreslagna 7 a § har en delvis annan karaktär

174

8Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

8.1Inledning

I den svenska samhällsdebatten om tidsbegränsade anställningar har villkoren för så kallat intermittent anställda uppmärksammats. Det framförs också att det har skett en omfördelning av de tidsbegränsade anställningarna från vikariat och provanställningar till förmån för tids- begränsade anställningar som intermittenta anställningar.

Utgångspunkten är att tillsvidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden, men att olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland intermittenta anställningar, också kan spela en viktig roll. Dessa kan vara viktiga för arbetsgivare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och när arbets- givarna tillfälligt behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. De kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställ- ningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i särskilt behov av att arbeta under kortare perioder.

Samtidigt kan intermittenta anställningar innebära utmaningar för vissa arbetstagare. Trygghetssystemen är i första hand byggda kring heltidsarbetande tillsvidareanställda och individen måste själv stå för sin kompetensutveckling. De små möjligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar enskilda att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidare- anställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad.

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga rättsläget och under- söka omfattningen av intermittent arbete fördelat på olika grupper

177

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

och branscher samt utreda och analysera skyddet i anställningen för intermittent anställda.

Det här kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt. Där- efter redovisar vi hur skyddet i anställningen för arbetstagare med intermittenta anställningar regleras i centrala kollektivavtal i olika branscher.

8.2Bakgrund och definition

Det finns ingen anställningsform som heter intermittent anställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Begreppet finns inte heller i någon annan arbetsrättslig lagstiftning. Det finns inte heller någon kollektivavtalad anställningsform som heter intermittent anställning. Däremot finns det särskilda kollektivavtalade tidsbegräns- ade anställningsformer utöver dem som finns i LAS, se avsnitt 8.5.

Enligt Arbetsdomstolen kännetecknas en intermittent anställning av att arbetstagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast på kallelse från arbetsgivaren. Det ut- märkande är att det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbets- tillfälle och att arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.1

Utredningens bild är att det i den här frågan råder en otydlighet och något av en begreppsförvirring. Ibland pratar man kanske om samma sak, men benämner företeelsen olika. En intermittent anställ- ning har i samhällsdebatten till exempel kallats behovsanställning, timanställning, ring och spring eller sms-anställning.

I det här betänkandet har utredningen valt att kalla det intermit- tent anställning och med det menar vi att arbetstagaren:

•Arbetar endast kortare perioder i taget.

•Arbetar endast på kallelse från arbetsgivaren.

•Det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle.

•Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid.

•Arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

Eftersom det inte finns någon anställningsform som heter intermit- tent anställning är en sådan arbetstagare anställd i någon form av

1AD 2008 nr 81.

178

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

tidsbegränsad anställning, med grund i lag eller kollektivavtal. En person kan alltså i princip ha en intermittent anställning i alla typer av tidsbegränsade anställningar. I praktiken handlar det sannolikt ofta formellt om allmänna visstidsanställningar, även om det i reali- teten kanske är ett vikariat. Detta eftersom arbetsgivaren vid allmän visstidsanställning inte behöver ange något skäl för att anställa tids- begränsat. Under förutsättning att villkoren för exempelvis vikariat är uppfyllda finns det inga hinder mot intermittenta anställningar inom anställningsformen vikariat. Se vidare om detta i avsnitt 8.3.1. Se också kapitel 9 där vi redogör för utredningens bild av var och på vilken grund intermittenta anställningar förekommer i praktiken.

I det här sammanhanget finns det även så kallade ramavtal, vilka ska ses som villkorsavtal som uppställer de villkor som ska gälla när arbetstagaren har en intermittent anställning, till exempel vilken lön som ska gälla. Ramavtalet är alltså inte i sig något anställningsavtal, se vidare kapitel 9.

Utredningen har haft i uppdrag att beskriva rättsläget när det gäller skydd i anställningen för de som har intermittenta anställningar. Av direktivet följer att det i debatten har framförts att det har skett en omfördelning från vikariat och provanställningar till förmån för tids- begränsade anställningar som intermittenta anställningar. Till pro- blembilden hör alltså omfattningen av intermittenta anställningar. Utredningens kartläggning redovisas i kapitel 9 och 10.

Det regelverk som blir aktuellt är det för tidsbegränsade anställ- ningar. Vi börjar med att gå igenom gällande lagregler för att sedan redovisa hur arbetsmarknadens parter har valt att reglera frågan i kollektivavtal.

8.3Gällande rätt

Huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden är att en anställning gäller tills vidare. Med detta menas att avtalet gäller utan tids- begränsning om parterna inte har avtalat om annat.2 Huvudregeln innebär också att den som påstår att arbetstagaren är eller har varit tidsbegränsat anställd som utgångspunkt har bevisbördan för detta.3

2LAS 4 §.

3Se t.ex. AD 2017 nr 50 och AD 2016 nr 22.

179

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Den rättsliga regleringen och vilka förutsättningar som krävs för att avtala om tidsbegränsade anställningar finns i LAS och lagen ger även möjlighet för arbetsmarknadens parter att i kollektivavtal komma överens om avvikande regler avseende visstidsanställningar.4 Kollektivavtalen innehåller ofta regler om anställningsformer. Inom flera kollektivavtalsområden förekommer att vissa av LAS anställ- ningsformer inte är tillåtna. Eftersom lagens regler är kollektivavtals- dispositiva kan kollektivavtal fortfarande ha kvar anställningsformer som tidigare har funnits i LAS och som då fortfarande gäller på just det avtalsområdet.5 Se vidare om kollektivavtalade bestämmelser i avsnitt 8.5 nedan.

Avtal om tidsbegränsad anställning kan också ingås med stöd av annan lag eller med stöd av en förordning som meddelats med stöd av lag. Sådana särskilda föreskrifter har företräde framför reglerna i LAS och till följd av dem finns områden som inte alls eller endast i delar omfattas av LAS bestämmelser. På det statliga området ger till exempel anställningsförordningen (1994:373) möjlighet att anställa tillfälligt.6

Den uppdelning som finns i LAS är inte genomgående i annan reglering. Arbetsgivarens skyldigheter gäller många gånger lika oav- sett anställningsform, till exempel enligt arbetsmiljölagen. Det finns samtidigt särskilda regler som gäller på liknande sätt för visstids- anställda. Sådana kan vara utformade som särskilda skyddsregler för visstidsanställda, till exempel att diskriminering inte får ske av den som har en tidsbegränsad anställning.

8.3.1Tidsbegränsade anställningar

Reglerna om tidsbegränsade anställningar hör till de mer omdisku- terade i LAS. Reglerna har utretts och ändrats ett flertal gånger. EU- rättens regler om tidsbegränsade anställningar har också påverkat, se vidare avsnitt 8.3.3.7 Den nu gällande lydelsen trädde i kraft den

1maj 2016. Att reglerna kontinuerligt har diskuterats och utretts har också att göra med att arbetsmarknaden hela tiden förändras. Det

4Se LAS 2 § tredje stycket.

5Wästfelt m.fl. (2014), s. 79.

6LAS 2 § första stycket. Se också t.ex. högskoleförordningen (1993:100) och lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar.

7Framför allt det s.k. Visstidsdirektivet, Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP.

180

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

har handlat om att försöka hitta en balans mellan de olika intressen som finns, som arbetsgivarens behov av flexibilitet och arbetstagarens trygghet i anställningen.

Bemanningsföretag var tidigare förbjudet. Numera kan arbets- givare också lösa ett behov av tillfällig arbetskraft med att hyra in arbetstagare från bemanningsföretag, något som inte var möjligt före 1993.8 Avtal om tidsbegränsade anställningar får enligt LAS träffas för:

•Allmän visstidsanställning.

•Vikariat.

•Säsongsarbete.

•Arbetstagare som har fyllt 67 år.

•Provanställning.9

Om arbetstagaren och arbetsgivaren har ingått ett avtal om tids- begränsad anställning som strider mot LAS, och som inte heller är förenligt med gällande kollektivavtal och därför är olagligt, har arbets- tagaren en möjlighet att gå till domstol för att få domstolens för- klaring på att anställningsavtalet ska gälla tillsvidare.10 En förutsätt- ning för det är dock att arbetstagaren har underrättat arbetsgivaren om att hen anser att anställningsformen varit felaktig senast en månad efter anställningstidens slut.11

LAS regler om tidsbegränsade anställningar är sanktionerade genom rätten för den berörda arbetstagaren att få skadestånd om arbetsgivaren bryter mot bestämmelserna. Skadestånd kan avse både ersättning för den ekonomiska förlust som uppkommer och ersätt- ning för den kränkning som lagbrottet innebär.12

8Lunning och Toijer (2016), s. 243.

9LAS 5 och 6 §§.

10LAS 36 §.

11LAS 40 § andra stycket.

12LAS 38 §.

181

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Allmän visstidsanställning

Allmän visstidsanställning infördes den 1 juli 2007.

Vid LAS tillkomst var huvudregeln liksom i dag att en anställning gäller tills vidare. Avtal om att anställningen skulle avse viss tid, viss säsong eller visst arbete fick träffas endast om det föranleddes av arbets- uppgifternas särskilda beskaffenhet. Avtal om anställning för viss tid fick också träffas för praktikarbete eller vikariat.13

Den dåvarande regeringen motiverade begränsningen av möjlig- heten att anställa tidsbegränsat med att anställningsskyddet för de som arbetade tidsbegränsat var sämre än för de med tillsvidareanställ- ning, till exempel skulle de med tidsbegränsad anställning inte ha något skydd vid uppsägning. Man ville också så långt som möjligt för- hindra att reglerna om tillsvidareanställning skulle kringgås genom att arbetsgivaren i stället anställde på viss tid. Man ansåg dock att arbets- givaren till följd av arbetsuppgifternas särskilda beskaffenhet hade ett befogat intresse av att anställa på viss tid, viss säsong eller visst arbete. Exempel på det var enligt propositionen att en byggare anställs för ett visst bygge eller att en arbetstagare med speciella yrkeskun- skaper anställs för en viss bestämd arbetsuppgift som kräver just den kunskapen. Någon möjlighet att provanställa togs inte med då man ansåg att risken för missbruk var alltför stor. I stället hänvisades till arbetsmarknadens parter i den frågan.14

Möjligheterna att anställa för viss tid har allt sedan LAS infördes varit kollektivavtalsdispositiva.15

1997 infördes en möjlighet till så kallad överenskommen visstids- anställning, som för en och samma arbetstagare högst fick vara sam- manlagt tolv månader under en treårsperiod. Samma arbetsgivare fick då ha högst fem överenskomna visstidsanställningar vid samma tid- punkt och anställningstiden fick vara som kortast en månad.16 Syftet

13Prop. 1973:129, s. 4 f.

14Prop. 1973:129, s. 145 f.

15Prop. 1973:129, s. 236.

16Dåvarande LAS 5 a § (gällande 1997-01-01 till 2007-07-01):

Avtal får även i andra fall än som avses i 5 § LAS träffas om tidsbegränsad anställning (överens- kommen visstidsanställning). Avtal om sådan anställning får beträffande en och samma arbets- tagare omfatta sammanlagt högst tolv månader under tre år, och ingen avtalsperiod får vara kort- are än en månad. Träffas avtal om kortare tid än en månad, gäller avtalet en månad.

I ett företag eller en verksamhet som tidigare inte har haft någon arbetstagare får, när arbetstagare anställs första gången och under tre år därefter, avtal som avses i första stycket beträffande en och samma arbetstagare träffas för sammanlagt högst 18 månader under tre år.

182

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

var att underlätta nyanställningar och begränsningarna motiverades med att det skulle förhindra missbruk och motverka att arbetsgivaren endast skulle ha överenskommet visstidsanställda i sin verksamhet.17 Fram till mitten av 2007 då möjligheten att anställa på allmän viss- tid infördes gällde sammanfattningsvis att avtal om tidsbegränsade

anställningar fick träffas:

•För viss tid, viss säsong eller visst arbete, om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet.

•För viss tid som avser vikariat, praktikarbete eller feriearbete.

•För viss tid, dock sammanlagt högst sex månader under två år, om det föranleds av tillfällig arbetsanhopning.

•För tiden till dess arbetstagaren skall börja sådan tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, som skall pågå i mer än tre månader.

•För viss tid, när en arbetstagare har fyllt 67 år.

•Vid överenskommen visstidsanställning, det vill säga för en och samma arbetstagare enligt huvudregeln sammanlagt högst tolv månader under tre år. Samma arbetsgivare får ha högst fem sådana arbetstagare anställda vid en och samma tidpunkt.

•För tidsbegränsad provanställning, om prövotiden är högst sex månader.18

När allmän visstidsanställning infördes ansåg dåvarande regeringen att den nya regleringen innebar en viktig förenkling av de då gällande bestämmelserna och att införandet av en allmän visstidsanställning skulle göra regelverket mer överblickbart och förutsägbart för både arbetsgivare och arbetstagare. Tidsbegränsade anställningar spelade också enligt regeringen en mycket viktig roll för att arbetsgivare skulle kunna anställa personer vid tillfälliga arbetstoppar och ersätta tillfälligt frånvarande personal. Det var också enligt regeringen ett sätt att bygga en bro in i arbetslivet för unga och andra utan eller med liten arbetslivserfarenhet.19

En arbetsgivare får vid en och samma tidpunkt ha högst fem arbetstagare anställda med överens- kommen visstidsanställning. Se vidare prop. 2006/07:111, s. 16.

17Prop. 1996/97:16, s. 32 f.

18Se vidare prop. 2006/07:111, s. 16.

19Prop. 2006/07:111, s. 22.

183

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Kort innan allmän visstidsanställning infördes hade riksdagen antagit den tidigare socialdemokratiska regeringens förslag om fri viss- tidsanställning, som sedan kom att modifieras av kommande allians- regering som i stället införde allmän visstidsanställning. Bakgrunden till förslaget om fri visstidsanställning var bland annat att den social- demokratiska regeringen ansåg att de tidigare bestämmelserna var för komplicerade. Den föreslagna bestämmelsen skulle i stället vara tydlig och enkel att förstå och tillämpa. För att inte de fria visstids- anställningarna skulle bli allt för många och långa föreslog en längsta sammanlagd tid på 14 månader under en femårsperiod.20

Allmän visstidsanställning ersatte alltså en rad anställningsformer som krävde så kallade objektiva skäl och innebär att arbetsgivaren inte behöver uppge någon anledning till varför anställningen tids- begränsas. Samtidigt finns det vid sidan av allmän visstid fortfarande även kvar anställningsformer som kräver objektiva skäl, som vikariat och säsongsanställning.

Det finns inte någon begränsningsregel för hur många arbets- tagare hos arbetsgivaren som kan vara anställda med allmän visstid. Det finns inte heller någon begränsning av hur länge en allmän viss- tid kan pågå. Anställningstryggheten för arbetstagaren kan i stället sägas finnas i lagens så kallade omvandlingsregel som innebär att en allmän visstidsanställning automatiskt övergår till en tillsvidareanställ- ning efter två års anställning inom ramen av en femårsperiod, se vidare avsnitt 8.3.2 nedan.

Vikariat

Vikariatsanställningar har funnits med i LAS sedan lagens tillkomst 1974 då det bland annat var tillåtet med tidsbegränsade vikariat.21

Enligt nuvarande regelverk kan anställningstiden för ett vikariat bestämmas till en viss tid eller i relation till den som vikariatet avser, till exempel till dess den ordinarie arbetstagaren återkommer från sjukdom eller tjänstledighet.22

20Se vidare prop. 2005/06:185, s. 42 ff.

21Lunning och Toijer (2016), s. 252.

22Wästfelt m.fl. (2014), s. 80. Se vidare AD 1990 nr 98 om när ett vikariat upphör i olika situa- tioner.

184

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

I motsats till allmän visstid krävs det för att en arbetsgivare ska få anställa någon på ett vikariat att ett antal objektiva kriterier är upp- fyllda, vilka har utvecklats i Arbetsdomstolens praxis. I princip krävs det att det finns en anknytning till en ledig befattningshavare eller befattning. Anknytningskravet måste dock ställas i relation till om- ständigheterna i det enskilda fallet. Ett visst vikariat måste till exempel inte alltid överensstämma med längden och/eller sysselsättningsgraden av en viss ordinarie arbetstagares ledighet. Det viktiga är i stället att vikariatsanställningarna hos arbetsgivaren återger den verkliga per- sonalsituationen och grundar sig på ordinarie arbetstagares ledig- heter.23 Det är också tillåtet att arbetsgivaren genomför rockader så att den frånvarande ersätts av en annan tillsvidareanställd arbetstagare som i sin tur ersätts av en vikarie.24 Det är också tillåtet att ta in vika- rien för upplärning en viss tid innan ordinarie arbetstagare frånvaro.25

Även för vikariat finns en så kallad omvandlingsregel, se avsnitt 8.3.2 nedan.

Säsongsarbete

En säsongsanställning, eller säsongsarbete som det heter i LAS, kräver på liknande sätt som med vikariat att det finns objektiva skäl för att arbetsgivaren ska få anställa. Säsongsarbete är en anställning på ett arbete som på grund av naturens växlingar eller andra jämför- bara orsaker inte kan bedrivas under hela året, utan bara en del av året. Exempel på områden där detta är vanligt är inom jordbruket och turistnäringen.26

Arbetstagare som har fyllt 67 år

För tidsbegränsad anställning av arbetstagare som har fyllt 67 år krävs inte något annat än att arbetstagaren har uppnått denna ålder. Regeln är tillämplig både när det gäller nyanställning och redan anställda arbetstagare som uppnår 67 år. Bestämmelsen hänger ihop med rätten för en arbetstagare att kvarstå i anställningen till utgången

23AD 1985 nr 130, se även Wästfelt m.fl. (2014), s. 81 f.

24AD 2002 nr 3.

25AD 1977 nr 186.

26Wästfelt m.fl. (2014), s. 83.

185

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

av den månad hen fyller 67 år.27 Det finns ett förslag om att den gränsen ska höjas, så att arbetstagaren får rätt att kvarstå i anställ- ningen till 69 år (Ds 2018:28). Det pågår beredning av förslaget inom Regeringskansliet.

En arbetstagare som har fyllt 67 år har inte rätt till längre uppsäg- ningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt LAS 22 (turordningsreglerna), 23 (företräde till fortsatt arbete oberoende av turordningen vid nedsatt arbetsförmåga), 25 (företrädesrätt till åter- anställning) eller 25 a (företrädesrätt till högre sysselsättnings- grad) §§.28 För en 67-åring eller äldre arbetstagare övergår inte heller en allmän visstidsanställning eller ett vikariat till en tillsvidareanställning enligt den så kallade omvandlingsregeln, se avsnitt 8.3.2 nedan.29

Provanställning

Enligt 1974 års LAS var provanställning endast tillåtet med stöd av bestämmelser i kollektivavtal. Sedan 1982 års LAS innehåller lagen egna regler som tillåter anställningsavtal om tidsbegränsad prov- anställning.30

Anställningsavtal får numera träffas om tidsbegränsad provanställ- ning om prövotiden är högst sex månader. Vill inte arbetstagaren eller arbetsgivaren att anställningen ska fortsätta efter det att prövotiden har löpt ut ska besked om detta lämnas till motparten senast vid prövotidens utgång. Görs inte detta övergår provanställningen automatiskt i en tillsvidareanställning.31

Det krävs inte några särskilda villkor för att en arbetsgivare ska få provanställa någon. Men det ska vara arbetsgivarens avsikt att pröva arbetstagaren, vilket förutsätter att det finns en avsikt att prov- anställningen ska övergå i en tillsvidareanställning. Provanställ- ningen kan inte förlängas utöver den tillåtna tiden. En provanställ- ning kan inte heller upprepas, om det inte finns speciella omständig- heter som till exempel att det handlar om andra arbetsuppgifter med helt andra krav på arbetstagaren än i det arbete i vilket prövning redan har skett.32 En provanställning kan avbrytas med omedelbar verkan

27LAS 32 a § och Wästfelt m.fl. (2014), s. 84.

28LAS 33 §.

29LAS 5 b §.

30Lunning och Toijer (2016), s. 260.

31LAS 6 §.

32Prop. 1981/82:71, s. 49 f.

186

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

om inte annat har avtalats. En arbetsgivare som avser att ge en arbets- tagare besked om att en provanställning ska avbrytas i förtid eller avslutas utan att övergå i en tillsvidareanställning ska dock under- rätta arbetstagaren om detta minst två veckor i förväg. Är arbets- tagaren fackligt organiserad ska arbetsgivaren samtidigt med under- rättelsen varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör. Arbetstagaren och den lokala arbetstagarorganisationen har rätt till överläggning med arbetsgivaren om beskedet.33 Att någon underrättelse inte har skett gör inte att provanställningen inte avbryts, utan bestämmelsen är enbart en så kallad ordningsföreskrift som är skadeståndssanktionerad.34

Arbetsgivaren behöver inte uppge någon anledning till att prov- anställningen avslutas och kan motsätta sig fortsatt anställning utan att hens bedömning kan prövas rättsligt.35

I kollektivavtalade regleringar finns det ofta mer preciserade regler för att arbetsgivaren ska få anställa någon på prov, till exempel att det är tillåtet om arbetstagaren saknar praktisk yrkeserfarenhet av den tilltänkta anställningen.36 Genom kollektivavtal kan också prövotiden förkortas eller förlängas.37

Sammanfattningsvis finns det alltså inte något anställningsskydd inbyggt i reglerna om provanställning, utan LAS bestämmelser handlar om att trygga ett visst ordnat förfarande innan anställningen avslutas och att ge den provanställda en möjlighet att komma till tals innan beslut fattas.38

8.3.2Skyddsregler för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar

I LAS finns det ett antal regler som berör arbetstagare med tids- begränsad anställning och därmed också arbetstagare med intermit- tenta anställningar. Reglerna syftar till att skydda arbetstagarna från att arbetsgivaren missbrukar tidsbegränsade anställningar. På det

33LAS 31 §.

34Lunning och Toijer (2016), s. 701.

35Är arbetsgivarens beslut föreningsrättskränkande, diskriminerande eller står i strid med god sed på arbetsmarknaden kan dock arbetsgivarens beslut prövas.

36Wästfelt m.fl. (2014), s. 88.

37Lunning och Toijer (2016), s. 260.

38Lunning och Toijer (2016), s. 264.

187

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

statliga området gäller utöver de bestämmelser som utredningen redo- visar enligt LAS särskilda regler, till exempel enligt anställningsför- ordningen och högskoleförordningen.

Objektiva kriterier för vikariat och säsongsarbete

Till skillnad från allmän visstidsanställningar uppställer LAS objek- tiva kriterier för att arbetsgivaren ska få anställa på vikariat och säsongsarbete. För vikariat krävs i princip att det finns en anknytning till en ledig befattningshavare eller befattning. Vikariatsanställningar hos en arbetsgivare måste avspegla den verkliga personalsituationen och grunda sig på ordinarie arbetstagares ledigheter, se vidare 8.3.1 ovan. För säsongsarbete krävs att arbetet bara kan utföras under en viss del av året på grund av naturens växlingar eller andra jämförbara orsaker, se vidare ovan under 8.3.1.

Underrättelse till den lokala arbetstagarorganisationen

En kollektivavtalsbunden arbetsgivare som träffar avtal om tids- begränsad anställning för arbete inom kollektivavtalsområdet ska snarast underrätta den berörda lokala arbetstagarorganisationen om anställningsavtalet.39 För att minska arbetsgivarens administrativa börda har det gjorts undantag för kortvariga anställningar och gränsen har dragits vid en månad. Underrättelsen ska lämnas till den organisa- tion som är arbetsgivarens motpart i lokala förhandlingar på kollektiv- avtalsområdet. Skyldigheten gäller även om den visstidsanställda arbetstagaren är oorganiserad eller tillhör en annan arbetstagarorga- nisation. Syftet med bestämmelsen är att den avtalsbärande arbets- tagarorganisationen fortlöpande ska kunna följa förekomsten av olika anställningsformer och i kraft av sin rätt enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ta upp frågor som upp- kommer frågor till förhandling. Om det skulle finnas anledning att ifrågasätta lagligheten av en visstidsanställning får arbetstagar- organisationen också möjlighet att ingripa redan i ett tidigt skede.40

39LAS 28 §.

40Ds 2011:22, s. 72.

188

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

Information till arbetstagaren om anställningsform, lediga anställningar och sammanlagd arbetstid

För att klarlägga anställningsvillkoren och förhindra att det uppstår oklarheter ska arbetsgivaren senast en månad efter det att arbets- tagaren har börjat arbeta lämna skriftlig information till arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet. Informationen ska bland annat innehålla uppgifter om anställningen gäller tillsvidare eller för begränsad tid. Om anställningen är tids- begränsad ska informationen innehålla vilken form av tidsbegränsad anställning det gäller, anställningens slutdag eller de förutsättningar som gäller för att anställningen ska upphöra. Om anställningstiden är kortare än tre veckor är arbetsgivaren dock inte skyldig att lämna någon av informationen ovan.41

Arbetsgivaren ska också informera arbetstagare med tidsbegränsad anställning om lediga tillsvidareanställningar och provanställningar. Informationen får lämnas genom att den görs allmänt tillgänglig på arbetsplatsen, till exempel på en anslagstavla eller på arbetsplatsens intranät. Om en arbetstagare med tidsbegränsad anställning som är föräldraledig begär det, ska arbetsgivaren lämna information till arbetstagaren personligen.42

En arbetsgivare ska vidare om en arbetstagare begär det lämna skriftlig information om arbetstagarens sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. En arbetstagare med tidsbegränsad anställning har rätt till information om anställningarnas form, tillträdesdag och slut- dag. Informationen ska lämnas inom tre veckor från att arbets- tagaren har begärt den.43

41LAS 6 c §.

42LAS 6 f §.

43LAS 6 g §.

189

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Omvandlingsregler för vikariat och allmän visstidsanställning

I LAS finns som nämnts ovan två så kallade omvandlingsregler. En för vikariat och en för allmän visstidsanställning.44 Omvandlings- regeln avseende vikariat infördes 1996 och 2007 kom omvandlings- regeln att omfatta även allmän visstidsanställning.45 Omvandling sker till den tjänst som arbetstagaren innehar vid tidpunkten för om- vandlingen, vilket till exempel innebär att en arbetstagare som haft ett vikariat på en sysselsättningsgrad på 75 procent får en tillsvidare- anställning med en sysselsättningsgrad på 75 procent.46

Det går att träffa flera anställningsavtal om vikariat och flera om allmän visstidsanställning som följer på varandra så länge tvåårs- gränsen i respektive anställningsform inte överskrids. Omvandlings- reglerna binder både arbetstagaren och arbetsgivaren och omvand- lingen blir inte uppskjuten för att någon av parterna först efter en tid inser att den tidsbegränsade anställningen har övergått i en tillsvidare- anställning.47

Vikariat

En anställning som vikarie omvandlas automatiskt till en tillsvidare- anställning när arbetstagaren har varit anställd i vikariat i sammanlagt mer än två år under en femårsperiod hos samma arbetsgivare.48 Det är alltså upparbetad tid i samma anställningsform (vikariat) som räknas.49

Allmän visstidsanställning

För allmän visstidsanställning gäller att anställningen automatiskt omvandlas till en tillsvidareanställning i två fall. Det finns inte någon begränsning för hur lång eller kort en allmän visstidsanställning måste vara för att få räknas med i omvandlingshänseende, utan det kan vara allt från en dag till flera år. Det är dock själva anställnings- tiden som räknas och inte tiden däremellan. Om en arbetstagare som

44LAS 5 a §. I LAS 3 § finns regler om tillgodoräknande av arbetstid inom koncerner eller i samband med företagsöverlåtelser.

45Wästfelt m.fl. (2014), s. 85.

46Wästfelt m.fl. (2017).

47Lunning och Toijer (2016), s. 256.

48Se LAS 3 § för beräkning av anställningstid för koncern och vid övergång av verksamhet.

49Lunning och Toijer (2016), s. 255.

190

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

är anställd med flera intermittenta anställningar, till exempel en på tisdag, torsdag, fredag och måndagen veckan därpå räknas inte ons- dagen, lördag och söndag som tid i anställning.

På samma sätt som för vikariat omvandlas anställningen auto- matiskt till en tillsvidareanställning när arbetstagaren har varit anställd med allmän visstid (samma anställningsform) i sammanlagt mer än två år under en femårsperiod hos samma arbetsgivare.50

Utöver det finns sedan den 1 maj 2016 ytterligare en bestämmelse för allmän visstidsanställning. Under förutsättning att arbetstagaren har varit anställd i allmän visstidsanställning under sammanlagt mer än två år omvandlas den allmänna visstidsanställningen till en tills- vidareanställning om tvåårsgränsen överskrids under en period då arbetstagaren har haft tidsbegränsade anställningar som följt på var- andra.51 De tidsbegränsade anställningarna som räknas är allmän viss- tidsanställning, vikariat och säsongsarbete. Provanställning omfattas inte och inte heller anställningar som har tidsbegränsats med stöd av specialförfattning eller kollektivavtal.52

Den nya regeln innehåller inte någon ramtid på fem år, utan två- årsgränsen med anställningsformen allmän visstid ska i stället ha över- skridits under en period när de olika tidsbegränsade anställningarna har följt på varandra. En anställning har enligt lagen följt på varandra om den har tillträtts inom sex månader från den föregående anställ- ningens slutdag. Är uppehållet längre än sex månader bryts kedjan av på varandra följande tidsbegränsade anställningar.53

Bakgrunden till att bestämmelsen infördes var att Sverige fått kritik från Europeiska kommissionen (kommissionen) för att reg- lerna i LAS inte uppfyllde visstidsdirektivet.54 Visstidsdirektivet innebär bland annat att medlemsländerna ska hindra missbruk av visstidsanställningar. Kommission ansåg att det saknades effektiva åtgärder för att förhindra missbruk som uppstår genom att flera på varandra följande allmänna visstidsanställningar kombineras med andra typer av visstidsanställningar, se även avsnitt 8.3.3.55

Det finns inte något avgörande från Arbetsdomstolen på den nya regeln. För arbetstagare som har intermittenta anställningar i form

50Se LAS 3 § för beräkning av anställningstid för koncern och vid övergång av verksamhet.

51LAS 5 a §.

52Prop. 2015/16:62, s. 19.

53Lunning och Toijer (2016), s. 258.

54Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete under- tecknat av EFS, UNICE och CEEP.

55Prop. 2015/16:62, s. 13.

191

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

av allmänna visstidsanställningar innebär den ett starkare skydd än tidigare då ramtiden för när anställningstid får räknas med förlängs och det därmed blir något lättare att ”hinna arbeta ihop tiden”. Det blir också svårare för arbetsgivaren att i syfte att anställningen inte ska övergå i en tillsvidareanställning, låta bli att anställa en arbets- tagare under kortare perioder.

Besked om att tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta

Kännetecknande för tidsbegränsade anställningar är att de inte behöver sägas upp, utan de upphör när den avtalade tidsperioden är slut.56 I syfte att, i likhet med reglerna om rätt till uppsägningstid vid tillsvidareanställning, ge arbetstagaren ett visst rådrum inför att anställningen avslutas finns en skyldighet för arbetsgivaren att ge besked om att en tidsbegränsad anställning inte kommer fortsätta.57

En arbetstagare som är tidsbegränsat anställd har under följande förutsättningar rätt att i förväg få ett besked om att hen inte kommer att få fortsatt anställning hos arbetsgivaren:

•Arbetstagaren har en tidsbegränsad anställning enligt LAS 5 § (bestämmelsen gäller inte provanställning).

•Arbetstagaren har varit anställd i tidsbegränsade anställningar58 hos arbetsgivaren sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren när den tidsbegränsade anställningen upphör.

•Arbetsgivaren kan inte erbjuda arbetstagaren fortsatt anställning när den tidsbegränsade anställningen går ut. 59

Beskedet ska vara skriftligt och lämnas minst en månad innan anställ- ningen upphör. Om anställningstiden är kortare än en månad ska beskedet lämnas när anställningen börjar.60

För en säsongsanställd arbetstagare gäller att beskedet om att hen inte kommer att få fortsatt säsongsanställning ska lämnas om hen

56Wästfelt m.fl. (2014), s. 179.

57Lunning och Toijer (2016), s. 564.

58Kvalifikationstiden ska uteslutande ha bestått av tidsbegränsade anställningar och alltså inte till någon del av tillsvidareanställning, prop. 1973:129, s. 252.

59LAS 15 §.

60LAS 15 och 16 §§.

192

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

varit säsongsanställd hos arbetsgivaren mer än sex månader under de senaste två åren. Det skriftliga beskedet ska då lämnas minst en månad innan den nya säsongen börjar.

Beskedet ska ha följande innehåll:

•Besked om att fortsatt anställning inte kan ges.

•Nödvändiga uppgifter för att arbetstagaren ska veta hur hen ska göra om hen vill begära skadestånd eller att anställningen ska gälla tillsvidare.

•Besked om arbetstagaren har företrädesrätt till återanställning eller inte.

•Besked om det krävs någon anmälan till arbetsgivaren för att arbetstagarens företrädesrätt ska kunna göras gällande.61

En arbetsgivare som enligt ovan är skyldig att ge en arbetstagare besked om att en tidsbegränsad anställning ska upphöra ska samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör. Arbetstagaren och den lokala arbetstagarorganisationen har rätt till överläggning med arbetsgivaren om beskedet.62

En arbetstagare som har fått besked enligt ovan har också rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsför- måner för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete.63

Ett uteblivet besked medför inte att anställningen automatiskt förlängs, utan arbetsgivaren kan bli skyldig att betala allmänt skade- stånd till arbetstagaren.64

Företrädesrätt till återanställning

En arbetstagare som har haft en tidsbegränsad anställning, eller blivit uppsagd från en tillsvidareanställning på grund av arbetsbrist, har under vissa förutsättningar förtursrätt till en ledig anställning hos sin

61LAS 16 §.

62LAS 30 a §.

63LAS 17 §.

64Lunning och Toijer (2016), s. 566 och 568.

193

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

tidigare arbetsgivare.65 Företrädesrätten gäller till alla typer av anställ- ningar, tidsbegränsade och tillsvidareanställningar, samt deltids- och heltidsanställningar.66

Återanställningsrätten gäller under följande förutsättningar:

•Den tidigare anställningen ska ha upphört på grund av arbets- brist.

•Det är fråga om nyanställning.67

•Det nya arbetet ska ha utlysts senast nio månader efter det att den tidigare anställningen upphörde.

•Arbetstagaren, om det inte gäller en säsongsanställd, ska ha varit anställd sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren.

•En tidigare säsongsanställd måste ha varit anställd mer än sex månader under de senaste två åren för att kunna göra anspråk på ny säsongsanställning.

•Det lediga arbetet ska finnas på den driftsenhet (ibland ort) där arbetstagaren senast tjänstgjorde.

•Det lediga arbetet ska ligga inom det avtalsområde där arbets- tagaren senast tjänstgjorde.

•Arbetstagaren ska ha tillräckliga kvalifikationer för det nya arbetet.

•Det lediga arbetet ska finnas hos den förra arbetsgivaren eller hos den arbetsgivare till vilken verksamheten helt eller delvis över- gått.

•Arbetstagaren har anmält anspråk på företrädesrätt hos arbets- givaren.

För den som har haft en tidsbegränsad anställning krävs att hen inte har fått fortsatt anställning på grund av arbetsbrist. Normalt upphör en tidsbegränsad anställning vid den från början avtalade sluttiden

65LAS 25 §. Även deltidsanställda kan ha företrädesrätt till anställning med högre sysselsätt- ningsgrad om vissa villkor är uppfyllda, se LAS 25 a § och avsnitt 11.2.3. De deltidsanställda har då förtur framför de återanställningsberättigade.

66Lunning och Toijer (2016), s. 666.

67Omplaceringar, organisationsförändringar och andra arbetsledningsbeslut påverkas inte, Lunning och Toijer (2016), s. 655.

194

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

och då utgår man från att anställningen inte har förlängts på grund av arbetsbrist.68 Arbetstagaren har dock inte någon företrädesrätt om det är arbetstagaren själv som inte vill ha fortsatt anställning eller om arbetsgivaren kan visa att det beror på arbetstagarens personliga förhållanden.69

Om flera arbetstagare har företrädesrätt men inte samtidigt kan få en anställning, tillämpas turordningsregler med utgångspunkt i anställningstid och vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.70 Arbetstagare som har fyllt 67 år är undantagna från företrädes-

rätten till återanställning.71

På det statliga området finns vissa avvikande bestämmelser.72 LAS regler om företrädesrätt till återanställning är endast skade-

ståndssanktionerade. En arbetstagare som felaktigt inte fått företrädes- rätt till en anställning kan alltså inte få en dom på att hen har rätt till anställningen, utan arbetsgivaren kan bli skyldig att betala skade- stånd till arbetstagaren.73

Företrädesrätt vid inhyrning

I början av 1990-talet legaliserades vinstsyftande uthyrning av arbets- kraft och sedan dess har bemanningsbranschen expanderat. När LAS regler om företrädesrätt till återanställning infördes fanns inte den möjligheten. En farhåga som uppstod i och med legaliseringen var att arbetsgivare skulle kringgå LAS genom att säga upp arbetstagare på grund av arbetsbrist för att sedan i stället hyra in arbetskraft.74

Efter en dom i Arbetsdomstolen är det klarlagt att det inte finns något generellt förbud mot inhyrning under tid då uppsagda arbets- tagare har företrädesrätt till återanställningen. Det kan dock enligt domstolen inte uteslutas att det finns situationer där det föreligger omständigheter som gör att inhyrning skulle kunna betraktas som ett otillåtet kringgående av företrädesrättsreglerna.75

68Wästfelt m.fl. (2014), s. 231. Denna fråga är dock något osäker, se AD 1977 nr 98.

69Lunning och Toijer (2016), s. 663.

70LAS 26 §.

71LAS 33 §.

72Se vidare Lunning och Toijer (2016), s. 671 och där angivna lagrum.

73Lunning och Toijer (2016), s. 671 f.

74SOU 2014:55, s. 25.

75AD 2003 nr 4.

195

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Flera centrala kollektivavtal innehåller en rad olika regleringar om bemanningsföretag och den svenska bemanningsbranschen täcks i dag nästan helt av kollektivavtal.76

2014 kom en statlig utredning fram till att det är mycket ovanligt att inhyrning sker i situationer där arbetstagare som tidigare sagts upp har företrädesrätt till återanställning.77

Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad

Den som har en tidsbegränsad deltidsanställning kan också göra gäll- ande företrädesrätt till arbete med högre sysselsättningsgrad.78 För gällande rätt vad gäller företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad, se kapitel 11.

8.3.3EU:s visstidsdirektiv

Direktivets innehåll

EU:s så kallade visstidsdirektiv bygger på en överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå. I direktivet slås det fast att upprepade visstidsanställningar ska ses som ett missbruk av visstidsanställningar och att medlemsstaterna har skyldighet att vidta åtgärder i de fall sådant missbruk förekommer.

1999 antog rådet inom Europeiska unionen direktiv 1999/70/EG. Direktivet är ett ramavtal om visstidsarbete som bygger på en över- enskommelse mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå.79 Direktivet är i likhet med andra EU-direktiv bindande rätt för medlemsstaterna och innehåller minimibestämmelser, det vill säga att medlemsstaterna kan införa bestämmelser som är mer förmånliga än avtalet.

Reglerna bygger på en avvägning mellan arbetsmarknadens och företagens behov av flexibilitet och anställdas intresse av trygghet i anställningen. Direktivet innehåller bland annat regler om icke- diskriminering och om skydd mot missbruk av visstidsanställningar. I likhet med svensk rätt är utgångspunkten att tillsvidareanställning

76SOU 2014:55, s. 17 och s. 26.

77SOU 2014:55.

78AD 2000 nr 15.

79Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999.

196

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

ska vara den generella normen, men att visstidsanställningar kan ligga i både arbetsgivares och arbetstagares intresse.

Klausul 4

Av klausul 4 i direktivet framgår det att visstidsanställda ska ges lika fördelaktiga anställningsvillkor som dem som gäller för jämförbara tillsvidareanställda. Innebörden av klausul 4 har infogats i svensk rätt genom att den har förts in i lagen (2002:293) om förbud mot diskri- minering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tids- begränsad anställning.

Klausul 5

I klausul 5 preciseras hur missbruk av visstidsanställningar ska und- vikas. Med missbruk avses att flera visstidsanställningar följer på var- andra. Det är alltså enbart när flera visstidsanställningar följer på var- andra som klausulen är tillämplig. När upprepade visstidsanställningar förekommer ska medlemsländerna införa en eller flera av tre i direk- tivet uppräknade åtgärder:

a)Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställ- ning.

b)Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.

c)Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.

Skyldigheten för medlemsländerna att vidta åtgärder gäller dock bara om det inte redan finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk. Det finns också utrymme för att anpassa bestämmelserna efter behov i enskilda branscher eller hos specifika kategorier av arbetstagare. Därutöver har varje stat ett tolkningsutrymme så länge man håller sig inom ramavtalets mål att på egen hand avgöra vilka eventuella åtgärder som är mest lämpliga.

197

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Klausul 6

I klausul 6 finns bestämmelser om att visstidsanställda arbetstagare ska ha samma rätt som andra arbetstagare att få en tillsvidareanställ- ning, bland annat genom rätt till information om arbetstillfällen i företaget eller på arbetsplatsen. Klausul 6 har genomförts i svensk rätt genom 6 f § LAS.

Tidigare utredningar med anledning av direktivets Klausul 5

Oenighet om hur väl Sverige uppfyller klausul 5

När det gäller klausul 5 har det varit omdiskuterat huruvida svensk rätt uppfyller kraven i direktivet. När direktivet kom fanns i LAS krav på objektiva skäl för tidsbegränsade anställningar, utöver när det gällde den dåvarande anställningsformen överenskommen viss- tidsanställning, se avsnitt 8.3.1. Den dåvarande regeringen bedömde dock att denna anställningsform var begränsad på andra sätt och ansåg därför att det inte behövdes några ytterligare åtgärder med anledning av direktivets införande i svensk rätt. Regeringen framförde även att det fanns tidsgränser för vikariat, kollektivavtalsparternas betydelse och att det i praxis finns avgöranden om kringgående av LAS som kan träda in vid missbruk av tidsbegränsade anställningar. Reger- ingen hänvisade också till ett uppdrag om tidsbegränsade anställningar som lämnats till Arbetslivsinstitutet.80 Som grund för regeringens bedömning låg en departementspromemoria.81 I remissbehandlingen av denna menade flera remissinstanser att de inte höll med om slut- satsen, utan det behövdes ytterligare åtgärder för att Sverige skulle uppfylla direktivet.82

De förslag som togs fram inom ramen för Arbetslivsinstitutets uppdrag resulterade så småningom i flera förändringar i regelverket för tidsbegränsade anställningar, men ingen av dem kopplades tyd- ligt till någon bedömning av om de påverkade Sveriges åtaganden i förhållande till visstidsdirektivet.83

80Prop. 2001/02:97, s. 48 ff.

81Ds 2001:06.

82Ds 2015:29, s. 24.

83Ds 2015:29, s. 24 f.

198

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

En sammanlagd övre tidsgräns har tidigare övervägts men inte införts

I en departementspromemoria från 200584 föreslogs en regel som innebar att om en arbetstagares anställningstid hos samma arbets- givare i en eller flera tidsbegränsade anställningar uppgick till sam- manlagt mer än 36 månader under de senaste fem åren skulle anställ- ningen övergå till en tillsvidareanställning. Regeln omfattade i lagen reglerade visstidsanställningar med undantag för avtal som träffats med arbetstagare som hade fyllt 67 år. Den dåvarande regeringen tog inte med förslaget i den följande propositionen (prop. 2005/06:185).

Vid remissbehandlingen av ytterligare en departementspromemoria från 200885 framförde LO, TCO och Saco uppfattningen att tids- begränsad anställning oavsett form bör vara tillåtet i maximalt 36 må- nader under en femårsperiod. Inte heller nu valde regeringen att gå vidare med förslaget. Om det skulle visa sig att många arbetstagare hade tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under avsevärd tid sade sig regeringen däremot kunna tänka sig att på nytt överväga frågan. Tills vidare menade dock regeringen att reglerna för omvandling innebär att tidsgränser finns och att Sverige därmed skulle anses uppfylla direktivet.86

Överträdelseärende mot Sverige

I samband med att anställningsformen allmän visstid infördes 2007 aktualiserades återigen frågan om hur väl Sverige efterlever direk- tivets krav på hinder för missbruk av visstidsanställningar.

I mars 2010 anmälde TCO Sverige till EU-kommissionen för bristande genomförande av direktivet. Efter att kommissionen in- hämtat uppgifter från regeringen informellt valde kommissionen att gå vidare med ett så kallat överträdelseärende. Kommissionens slut- sats vid utredningen av ärendet var att ingen av de tre åtgärderna som nämns i klausul 5 hade vidtagits för att förhindra missbruk av anställ- ningsformen allmän visstid. Kommissionen var kritisk till att regel- verket möjliggjorde långa kedjor av olika typer av tidsbegränsade anställningar som kunde följa på varandra utan bortre tidsgräns.87

84Ds 2005:15.

85Ds 2008:65.

86Prop. 2006/07:111, s. 15 f, 28 och 31 f, prop. 2005/06:185, s. 26, 39, 48 f.

87Ds 2015:29, s. 27.

199

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Som en följd av överträdelseärendet har Sverige tagit fram tre olika förslag. I departementspromemorian Anmälningsskyldighet vid utstationering samt förtydligande avseende missbruk av visstids- anställningar enligt anställningsskyddslagen (Ds 2011:22) gjordes ett försök att förtydliga lagen utan avsikt att förändra rättsläget. Ett andra förslag lämnades i departementspromemorian Förstärkt skydd för arbetstagare med allmän visstidsanställning och vikariat (Ds 2012:25). Syftet med förslaget var att begränsa risken för att olika former av tidsbegränsade anställningar kombineras på ett sätt som innebär ett kringgående av tidsgränserna för när allmän visstidsanställning och vikariat övergår till tillsvidareanställning. Båda förslagen fick relativt omfattande kritik från remissinstanserna och regeringen valde att inte gå vidare med något av de två första förslagen till riksdagen.88

I departementspromemorian Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställningar (Ds 2015:29) gjordes bedömningen att det fanns ett behov av att ytterligare begränsa möjligheterna enligt LAS att använda upprepade visstidsanställningar och säkerställa att lagen uppfyller kraven på åtgärder till förebyggande av missbruk i EU:s visstidsdirektiv.89 I denna tredje departementspromemoria fördes det förslag fram som (med vissa mindre förändringar) är nu gällande rätt, se avsnitt 8.3.1.

I sitt remissvar tillstyrkte TCO regeringens förslag, även om man tyckte att en bättre lösning för att begränsa missbruket av upprepade tidsbegränsade anställningar och tillgodose EU-rättens krav vore att införa en takregel som innebär att en tidsbegränsad anställning över- går till en tillsvidareanställning om en person varit tidsbegränsat anställd hos samma arbetsgivare under minst tre år under en femårs- period i allmän visstidsanställning, vikariat, säsongsanställning eller provanställning där all tid i de olika formerna räknas samman. Det vill säga motsvarande den metod b) som anges i direktivet, se ovan. TCO menade vidare att deras förslag skulle innebära att Sverige med säkerhet skulle undvika en situation där Kommissionen väckte talan mot Sverige i EU-domstolen. Med regeringens förslag var det enligt TCO oklart om direktivets krav blev uppfyllda. Därutöver menade man att den föreslagna lagregeln var krånglig vilket kunde leda till

88Ds 2015:29, s. 28 f.

89Ds 2015:29, s. 33.

200

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

osäkerhet hos såväl arbetsgivare som arbetstagare om när en visstids- anställning övergår till en tillsvidareanställning.90

LO menade att förslaget uppfyllde visstidsdirektivets krav, men däremot tyckte man att formuleringen av bestämmelsen var svårtol- kad, närmast obegriplig och att konstruktionen var systemfrämmande. LO framförde också att möjligheten att använda sig av daglönare måste upphöra.91

Saco framförde också kritik mot att förslaget var krångligt. Även om förslagen i promemorian enligt Saco gick i rätt riktning ansåg Saco att regeringen behövde återkomma i frågan. Saco påminde också om det tidigare förslag de förordat, det vill säga en maxgräns på 36 månader för tidsbegränsade anställningar, inklusive allmän visstidsanställning, vikariat och provanställning. Saco menade fortsatt att en sådan bestäm- melse skulle bli tydlig och enkel att tillämpa samt ge ett betydligt bättre skydd mot missbruk.92

Svenskt Näringsliv ansåg inte att det fanns något behov av att ändra regelverket, men motsatte sig inte förslaget. Arbetsgivarverket framförde liknande synpunkter i sitt remissvar. SKL tillstyrkte i huvudsak förslaget.93

Arbetsdomstolen ansåg att det valda angreppssättet var lag- tekniskt svårt att genomföra. Den valda regleringen gjorde, enligt Arbetsdomstolen, att reglerna om visstidsanställning blir svårare att förstå och tillämpa, inte minst eftersom det för tillämpningen krävs kunskap om vilken anställningsform som har gällt för de aktuella anställningarna.94

I propositionen motiverade regeringen vägvalet att inte införa någon allmän takregel motsvarande den som avses i direktivets metod (b) med att man velat få acceptans hos arbetsmarknadens parter. Efter dialog med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer föreslog regeringen den kompletterande omvandlingsregeln för enbart allmän visstid i stället för en allmän takregel.95

90Arbetsmarknadsdepartementet (2015a).

91Arbetsmarknadsdepartementet (2015c).

92Arbetsmarknadsdepartementet (2015d).

93En kort sammanställning av remissvaren finns i prop. 2015/16:62, s. 11.

94Arbetsmarknadsdepartementet (2015b).

95Prop. 2015/16:62, s. 17.

201

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

8.3.4Sammanfattning – gällande lagregler för skydd i anställningen för anställda med intermittenta anställningar

Då en arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar alltid har någon form av tidsbegränsad anställning, reglerad i lag eller kollektivavtal, är det reglerna för tidsbegränsade anställda som gäller för dem.

Det speciella för arbetstagare med intermittenta anställningar är att de i regel är inne och arbetar kortare pass eller perioder och därför kan det vara extra svårt för just dem att komma upp i de tidsgränser som skyddsreglerna i LAS ställer upp. Det kan också vara svårare för dem att veta när en tidsgräns har uppnåtts.

En annan sak som utmärker intermittenta anställningar är att arbetstagaren har rätt att avböja erbjudanden om arbeten. Denna rätt att tacka nej till arbete kan dock i praktiken vara svår att använda sig av eftersom det finns en risk att man då inte får fler erbjudanden.

Det kan med utgångspunkt i de regler som finns konstateras att det för en arbetstagare som är anställd med intermittenta anställ- ningar krävs:

•En anställningstid på mer än en månad i följd för att arbetsgivaren ska vara skyldig att underrätta den lokala fackliga organisationen om anställningen.

•En anställningstid på minst tre veckor i följd för att arbetsgivarens informationsskyldighet96 om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet ska gälla.

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i vikariat eller allmän visstidsanställning under en femårsperiod för en tillsvidareanställ- ning.

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i allmän visstids- anställning under en period då vikariat, allmän visstidsanställning och säsongsanställning följt på varandra för en tillsvidareanställ- ning.

96Informationsskyldigheten bygger på EU-direktiv som är under revidering.

202

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

•Sammanlagt mer än tolv månaders anställningstid under de senaste tre åren för att arbetsgivaren ska vara skyldig att infor- mera om att den tidsbegränsade anställningen inte kommer att fortsätta och samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör.

•Sammanlagt mer än tolv månaders anställningstid under de senaste tre åren för företrädesrätt till återanställning.

8.4Tillgången till trygghetssystem vid intermittenta anställningar

8.4.1Villkoren inom arbetslöshetsförsäkringen vid intermittenta anställningar

För arbetstagare med intermittenta anställningar är många gånger arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor avgörande. Även arbetslös- hetsförsäkringens allmänna villkor har betydelse, liksom det för arbetslöshetsförsäkringen centrala kravet om att vara beredd att ta lämpligt arbete. Här redovisar vi vad dessa villkor innebär och vilka svårigheter som kan uppstå för arbetstagare som har intermittenta anställningar. Det finns en närmare beskrivning av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen i avsnitt 5.3.

Det gäller samma regler för ersättning för den som ofrivilligt blir arbetslös efter att ha varit intermittent anställd som för andra anställda. Arbetslöshetsförsäkringens villkor är inte heller kopplade till vilken anställningsform en arbetstagare har haft. Bestämmelserna utgår från tid, i timmar eller som till exempel vid redovisning av kassakort i veckor, snarare än tidigare inkomster för att bedöma rätt till ersättning för arbetslöshet.

Arbetsvillkoret innebär att den som söker arbetslöshetsersätt- ning ska ha arbetat en viss mängd före ansökan om ersättning för att kvalificera sig till ersättning. Det går att uppfylla arbetsvillkoret på två sätt. Det kan vara att man har arbetat minst 80 timmar per månad under sex månaders tid. Det går också att uppfylla villkoret genom att ha arbetat minst 480 timmar under en sammanhängande period av sex månader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader. För den som har arbetat i upprepade tids-

203

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

begränsade anställningar kan därmed arbetsvillkoret vara en ut- maning. Samtidigt är det som utredningens kartläggning visar inte ovanligt att personer med intermittenta anställningar arbetar regel- bundet i så stor utsträckning att de kan uppfylla arbetsvillkoret för arbetslöshetsförsäkringen. Det har för arbetslöshetsförsäkringen inte någon betydelse om det aktuella arbetet är utfört hos en eller flera arbetsgivare. Det avgörande för arbetsvillkoret är att omfattningen av arbetet uppfyller de timmar som är nödvändiga under aktuell period före ansökan om ersättning från försäkringen.

Ett exempel kan vara en arbetstagare som accepterar en tids- begränsad anställning och arbetar fyra timmar per dag under två veckor. Om arbetstagaren tidigare har arbetat halvtid (motsvarande 80 timmar per månad) i sex månader före den aktuella tidsbe- gränsade anställningen kommer arbetstagaren att få ersättning som deltidsarbetslös. Om arbetstagaren inte uppfyller arbetsvillkoret utgår dock inte någon ersättning.

De allmänna villkoren innebär bland annat att den sökande måste vara oförhindrad att arbeta minst tre timmar per dag och i genom- snitt 17 timmar per vecka och vara beredd att ta lämpligt arbete. Kravet på att ta och aktivt söka ett lämpligt arbete har också i sig betydelse för möjligheterna att få ersättning från arbetslöshetsför- säkringen för personer med intermittenta anställningar. Kravet inne- bär bland annat att den sökande måste ta ett tillgängligt och lämpligt arbete med beaktande av tillgången på arbetstillfällen på hela arbets- marknaden. En sökande som till följd av personliga förutsättningar eller förhållanden inte kan ta ett tillgängligt arbete ska försöka vidta åtgärder för att undanröja sådana hinder. Det finns också sanktioner om villkoren i arbetslöshetsförsäkringen inte uppfylls. En sökande som inte söker ett lämpligt arbete kan bli varnad och vid upprepning avstängd från ersättning. En sökande som har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete kan bli avstängd från ersättning, först en kortare tid och om det händer upprepade gånger kan ersättningen helt dras in. En sökande ska stängas av från rätt till ersättning i fem ersättnings- dagar om den sökande utan godtagbart skäl har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete. Vid uppsägning på egen begäran gäller också en period av 45 dagars avstängning före det att ersättning kan bli aktuell.

Det finns alltså i arbetslöshetsförsäkringen krav på att vara beredd att ta arbete. Det uttrycks i de allmänna villkoren som ett krav på att

204

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

stå till arbetsmarknadens förfogande. För personer med intermit- tenta anställningar förekommer det att en person blir erbjuden en tidsbegränsad anställning, till exempel genom att en tidigare arbets- givare ringer och frågar om man kan komma in och arbeta en viss dag. Det kan också vara så att den enskilda har anmält intresse för att ta extra arbete och att arbetsgivaren hör av sig vid behov. Om man tackar nej till lämpligt arbete medför det att ersättning för arbetslöshet inte ska utgå. Att man har haft hinder för att ta erbjudet arbete redovisas på det kassakort som fylls i dag för dag när man får ersättning från a-kassa.

8.4.2Villkoren inom socialförsäkringssystemen vid intermittenta anställningar

Att ha intermittenta anställningar har betydelse för socialförsäkrings- systemen på ett antal olika sätt.

Ingen sjuklön

Sjuklönen är den ersättning som arbetsgivaren betalar för den anställda under de första 14 dagarna i en sjukdomsperiod. För anställningar som är kortare än en månad krävs att arbetstagaren har tillträtt och varit anställd under minst 14 kalenderdagar i följd.97 Det innebär att personer med intermittenta anställningar i regel inte har rätt till sjuklön.

Sjukpenninggrundande inkomst

Ersättning från socialförsäkringarna som sjukpenning och föräldra- penning baseras på den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Grundprincipen för SGI är att den baseras på den inkomst en person skulle ha haft under frånvaron från arbetet. Det betyder att den är framåtblickande för de kommande sex månaderna.

För personer med intermittenta anställningar saknas i regel över- enskommelser om arbete framåt i tiden, vilket gör att det inte finns någon grund för att fastställa SGI enligt huvudprincipen.

97Lag (1991:1047) om sjuklön.

205

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Tidigare hade personer med intermittenta anställningar ofta svårt att över huvud taget få någon SGI, oavsett hur mycket de hade arbetat före frånvaron. Sedan 2002 fastställs SGI med ledning av hur inkomsterna har sett ut bakåt i tiden. Hur lång tid bakåt Försäkrings- kassan kan ta ledning av har inte varit reglerat. Om det inte finns tillräckliga uppgifter för att kunna göra ett säkert antagande om in- komsten de kommande sex månaderna, används numera inkomsterna för sex sammanhängande månader bakåt vid beräkning av SGI.98 Inkomsterna för den aktuella perioden räknas efter det om till att motsvara helårsinkomst. Det gör att personer med intermittenta anställningar oftast får en SGI i förhållande till det arbete de har utfört under det senaste halvåret.

Rätt till ersättning

Reglerna i sjukförsäkringen är olika för anställda och arbetslösa. Om en person anses som anställd eller inte, kan därför ha stor betydelse både för rätten till sjukpenning och för ersättningsnivån på sjukpen- ningen. Eftersom intermittent anställda ofta saknar anställning direkt om de blir sjuka betraktas de ofta som arbetslösa i sjukför- säkringens mening. För tim- och behovsanställda är det inte klart i vilka situationer de ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Det gör att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom kan se olika ut. Enligt en genomgång av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) kan rättsläget betecknas som oklart efter- som det saknas entydig praxis från Högsta förvaltningsdomstolen.99

Prövning av arbetsförmågan

Om en person bedöms som arbetslös eller inte har betydelse för rätten till sjukpenning. För rätt till sjukpenning vid inledningen av en sjukdomsperiod för en anställd krävs att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till det aktuella arbetet. Efter ett års sjukdom prövas arbetsförmågan i relation till alla arbeten på den vanliga arbetsmarknaden. För den som bedöms vara arbetslös

98Försäkringskassan (2018).

99ISF (2016).

206

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

prövas arbetsförmågan direkt gentemot hela arbetsmarknaden. Det ger en striktare bedömning av rätten till ersättning för den som bedöms vara arbetslös.100

Begränsningsregel för arbetslösa

Förutom att prövningen av arbetsförmågan görs mot en annan bedömningsgrund för arbetslösa än för anställda, så finns det även en begränsning avseende hur hög sjukpenning som kan betalas ut.101 Ersättningsnivåerna påverkas också av bedömningen då maxersätt- ningen som betalas ut per dag för arbetslösa är 543 kronor och för anställda 706 kronor.

Rehabiliteringsansvar

Arbetsgivaren har rehabiliteringsansvar för anställda. För arbets- tagare med intermittenta anställningar behöver arbetsgivaren inte erbjuda fortsatt arbete i samband med sjukdom. Det kan enligt ISF finnas skäl att överväga om personer som återkommande under längre tid arbetar i intermittenta anställningar hos samma arbets- givare bör kunna omfattas av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar.102

8.5Kollektivavtalsregleringar

Utredningen har haft i uppdrag att i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka hur skyddet i anställningen för arbetstagare med intermittenta anställningar regleras i kollektivavtal i olika branscher.

LAS bestämmelser om tidsbegränsade anställningar är och har varit kollektivavtalsdispositiva alltsedan den första versionen av lagen 1974. Det är en omdiskuterad fråga i vilken utsträckning ändringar i sådan dispositiv lagstiftning får genomslag i gällande kollektivavtal. Arbets- marknadens parter är inte alltid överens om hur det förhåller sig. Svaret är bland annat beroende av hur kollektivavtalet har utformats

100Se exempelvis Kammarrätten i Sundsvall Mål nr 845-18.

10128 kap. 11 § socialförsäkringsbalken.

102ISF (2016), s. 31.

207

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

och i sista hand är det Arbetsdomstolen som avgör hur avtalet ska tolkas.103

Frågan om hur tidsbegränsade anställningar och därmed inter- mittenta anställningar, se definitionen ovan under 8.2, regleras i kollektivavtal är komplicerad att besvara. Det finns väldigt många olika kollektivavtalade bestämmelser som berör intermittenta anställ- ningar på ett eller annat sätt. Bestämmelserna har olika utformning och fyller olika funktioner. Det kan till exempel vara bestämmelser om att arbetsgivaren måste anställa i minst 7 dagar och det kan också handla om att en tidsbegränsad anställning omvandlas till en tills- vidareanställning under andra förutsättningar än de LAS ställer upp. Det finns även särskilda kollektivavtalade tidsbegränsade anställnings- former utöver dem som finns i LAS.

Enkelt beskrivet kan de centrala kollektivavtalens bestämmelser om tidsbegränsade anställningar delas upp på tre sätt:

•Bestämmelser som helt hänvisar till LAS regelverk.

•Bestämmelser som är heltäckande så att reglerna i LAS inte blir tillämpliga över huvud taget.

•Bestämmelser som kompletterar LAS och gäller tillsammans med LAS.

Denna uppdelning är ett sätt att schematiskt och enkelt förklara hur kollektivavtalsbestämmelserna i den här frågan kan förhålla sig till LAS regler. Det är dock, som vi skriver ovan, inte alltid säkert att parterna i kollektivavtalet är överens om hur avtalet ska tolkas i det här avseendet. Till exempel om de tidsbegränsade anställnings- formerna i kollektivavtalet ersätter motsvarande bestämmelser i LAS, eller om de är ett komplement och kan användas utöver de anställ- ningsformer som är tillåtna enligt LAS.104 Utredningen har därför valt att vid vissa av våra exempel nedan endast nämna de olika sätten för att illustrera hur olika regleringar kan se ut i det här avseendet.

103Se t.ex. AD 1998 nr 36 och AD 2002 nr 28.

104Se t.ex. AD 2015 nr 50.

208

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

8.5.1Utredningens kartläggning105

Genom den kartläggning av centrala kollektivavtal som utredningen har låtit göra, se avsnitt 5.4 samt utredningens delbetänkande SOU 2018:24, har det blivit tydligt att det är svårt att ge en bra siffersatt bild av hur bestämmelserna ser ut. Kartläggningen visar att nästan alla centrala kollektivavtal som har ingått i kartläggningen innehåller någon form av reglering som berör arbetstagare med intermittenta anställningar. Dessa regleringar ser dock väldigt olika ut och låter sig inte med enkelhet delas upp och kategoriseras. Samma bestämmelse kan också innehålla flera typer av regleringar som tillsammans bildar en helhet.

Utöver kartläggningen har det från utredningens expertgrupp och referensgrupp lyfts ett antal kollektivavtalade bestämmelser till utredningen och dessa finns också med i redovisningen nedan. Se även avsnitt 10.2.7.

Redovisningen är inte heltäckande utan ska ses som ett försök att kartlägga hur kollektivavtalade bestämmelser som berör intermit- tenta anställningar kan se ut. Bestämmelserna som tas upp som exempel kommer från de centrala kollektivavtal som har ingått i utred- ningens kartläggning, se avsnitt 5.4, och exemplen är utvalda för att de på ett bra sätt illustrerar den variant av reglering vi vill beskriva.

Med anledning av ovan beskrivna bakgrund har

SLUTBETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN FÖR HÅLLBART
ARBETSLIV ÖVER TID	SOU 2019:5

	vid intermittenta anställningar..............................	205
8.5 Kollektivavtalsregleringar .....................................................		207
8.5.1	Utredningens kartläggning ...................................	209

		arbetstagare med tidsbegränsade anställningar	.... 214
9	Intermittenta anställningar – Omfattning ...................		223
9.1	Inledning................................................................................		223
9.2	Tidigare studier .....................................................................		223
	9.2.1	Arbetskraftsundersökningarna .............................	224

9.2.2	Nordiska ministerrådets rapport från 1998 .........	225
9.2.3	SCB:s studier om visstidsanställda 2014/2015 ....	226

	om tidsbegränsade anställningar ..........................	226
9.2.5	Arbetsmarknadsekonomiska rådets rapporter ....	228

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	25

	om anställningsskydd .............................................................		25
2	Utredningens arbete ..................................................		29
2.1	Uppdraget................................................................................		29
2.2	Utredningens arbete med slutbetänkandet ...........................		30
	2.2.1	Expertgrupp och referensgrupp..............................	30
	2.2.2	Andra utredningar ...................................................	30
	2.2.3	Rapporter och andra underlag ................................	30
	2.2.4	Studiebesök i Norge ................................................	31
2.3	Avgränsningar .........................................................................		31
2.4	Definitioner.............................................................................		31
2.5	Betänkandets disposition........................................................		37
3	Den svenska arbetsmarknadsmodellen .........................		39
3.1	Inledning..................................................................................		39

på arbetsmarknaden ................................................................		40
3.3 Starten för den svenska arbetsmarknadsmodellen ................		40
3.3.1	Decemberkompromissen 1906 ...............................	42
3.3.2	Kollektivavtalslag och Arbetsdomstol 1928 ..........	44

		och förhandlingsrätt 1936.......................................	46
3.4	Saltsjöbadsavtalet 1938...........................................................		46
	3.4.1	Metallstrejken 1945.................................................	48
3.5	Trygghet och effektivitet under rekordåren .........................		49

		för offentliganställda...............................................	52
3.6	Arbetsrättslagstiftning under 1970-talet...............................		53
	3.6.1	Vilda strejker ...........................................................	54
	3.6.2	Juridifiering av arbetsrätten....................................	55
	3.6.3	Storkonflikten 1980 ................................................	57
3.7	En ny modell för lönebildningen...........................................		58
	3.7.1	Devalveringar och inflation ....................................	58
	3.7.2	1990-talskrisen ........................................................	59
	3.7.3	Industriavtalet 1997 ................................................	60
	3.7.4	Medlingsinstitutet ...................................................	61
3.8	EU ...........................................................................................		62
3.9	Viktiga principer .....................................................................		63
4	Osäkra anställningar och hälsa ....................................		67
4.1	Inledning .................................................................................		67
4.2	Arbete är en friskfaktor ….....................................................		67
	4.2.1	… men kan också innebära hälsorisker..................	68
	4.2.2	Kön och arbete ........................................................	70
4.3	Arbetstidens betydelse för hälsa............................................		72
	4.3.1	Regelverket om arbetstidens förläggning ..............	76
4.4	Osäkerhet i anställningen.......................................................		79
4.5	Rättvisa och möjlighet till utveckling....................................		82
	4.5.1	Relationsrättvisa ......................................................	83
4.6	Arbetsmiljö och tidsbegränsade anställningar ......................		84
4.7	Sjukförsäkringen och tidsbegränsade anställningar..............		86

4.8	Utredningens iakttagelser ......................................................		86
5	Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist –
	Nuvarande regler .......................................................		89
5.1	Inledning..................................................................................		89
5.2	Gällande rätt ............................................................................		89
	5.2.1	Arbetsledningsrätten ...............................................	89
	5.2.2	Förhandling och informationsskyldighet ..............	91
	5.2.3	Omplacering och turordning vid arbetsbrist .........	95
	5.2.4	Sammanfattning – rättsläget .................................	106

		vid sänkt arbetstidsmått ........................................	115
5.4	Kollektivavtalsregleringar .....................................................		116
	5.4.1	Exempel på avtalad omställningstid .....................	117
	5.4.2	Övriga avtal ............................................................	119
	5.4.3	Landsting och kommunal sektor ..........................	120
5.5	Utredningens iakttagelser ....................................................		122
6	Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist –
	Omfattning och skäl ................................................		123
6.1	Inledning................................................................................		123
6.2	Kartläggning av omfattning och orsaker .............................		123
	6.2.1	Hur vanligt förekommande är omreglering? .......	124
	6.2.2	I vilka situationer sker omreglering?....................	130

	av arbetstidsmått? ..................................................	136
6.2.4	Konsekvenser för trygghetssystemen ..................	136

6.3	Utredningens iakttagelser ....................................................		137
	6.3.1	Utredningens slutsatser ........................................	139
7	Förslag för ett ökat skydd vid omreglering
	av arbetstidsmått vid arbetsbrist ................................		141
7.1	Uppdraget .............................................................................		141
7.2	Situationen vid sänkt arbetstidsmått ...................................		142
7.3	Tidigare förslag om turordning ...........................................		148
	7.3.1	1992 års arbetsrättskommitté ...............................	148
7.4	Utgångspunkter för övervägandena ....................................		151
7.5	Därför behövs förslag...........................................................		152
	7.5.1	Lagstiftaren förutsåg inte den här situationen ....	153

	rättstillämpningen .................................................	153
7.5.3	Kan öka i omfattning vid lågkonjunktur .............	154
7.5.4	Risk för tysta arbetsplatser ...................................	155

	kollektivavtal men inte i alla .................................	156
7.5.7	Behovet av lika villkor på arbetsmarknaden ........	156
7.6 Intresseavvägning .................................................................		157

	arbetstagares behov av ekonomisk trygghet........	157
7.6.2	Samhällsperspektiv ................................................	158
7.7 Utredningens förslag............................................................		159
7.7.1	En regel om turordning vid omplacering ............	159

	arbetstidsmått........................................................	161
7.7.3	Vad är ett lägre arbetstidsmått?............................	163

	erbjudande .............................................................	167
7.7.6	Turordning gäller ..................................................	167

SOU 2019:5		Innehåll
7.7.7	Situationen efter en uppsägning ...........................	171
7.7.8	Omställningstid .....................................................	171

		att teckna kollektivavtal ........................................	174
8	Intermittenta anställningar – Nuvarande regler ...........		177
8.1	Inledning................................................................................		177
8.2	Bakgrund och definition.......................................................		178
8.3	Gällande rätt ..........................................................................		179
	8.3.1	Tidsbegränsade anställningar ................................	180

	med tidsbegränsade anställningar .........................	187
8.3.3	EU:s visstidsdirektiv .............................................	196

i anställningen för anställda med intermittenta
anställningar ...........................................................	202

arbetstid	.................................................................................	228
9.3.1	Om metoden .........................................................	229
9.3.2	Tidsbegränsat anställda 2006–2017 ......................	231

	anställda utan överenskommen arbetstid ............	233
9.3.4	Beskrivning av gruppen ........................................	235
9.3.5	Arbetsplatsstorlek .................................................	240
9.3.6	Näringsgren ...........................................................	241
9.3.7	Yrke........................................................................	243
9.3.8	Önskemål om fast/tidsbegränsad anställning .....	246
9.3.9	Arbetstid................................................................	248
9.4 En väg in på arbetsmarknaden .............................................		250

		ett sätt att etablera sig på arbetsmarknaden ........	250
	9.4.2	Ungas etablering ...................................................	253
	9.4.3	Ungas arbeten........................................................	254
	9.4.4	Ungas attityder......................................................	256
9.5	Utredningens iakttagelser ....................................................		259
10	Intermittenta anställningar –
	Omfattning och skäl enligt arbetsmarknadens parter.....		261
10.1	Inledning ...............................................................................		261
10.2	Kartläggning av omfattning och orsaker.............................		261
	10.2.1	Vad är intermittenta anställningar?......................	262

		allmänna visstidsanställningar? .............................	278
	10.2.6	Anställningsavtal....................................................	280
	10.2.7	Kollektivavtalsregleringar .....................................	283
10.3	Utredningens iakttagelser ....................................................		287
	10.3.1	Utredningens slutsatser ........................................	291
11	Arbetstidsmått som motsvarar
	den faktiska arbetstiden ...........................................		293
11.1	Inledning................................................................................		293
11.2	Beskrivning och nuvarande regler........................................		294
	11.2.1 Möjlighet att få ett högre arbetstidsmått
		fastställt av domstol...............................................	294
	11.2.2 Arbetstidslagens regler om mertid .......................		295
	11.2.3 Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad .......		298
	11.2.4	Förhandlingsskyldighet.........................................	300
	11.2.5 Det finns inte något skydd
		för arbetstidsmåttet ...............................................	300
	11.2.6 Vad är ett nolltimmarsavtal? .................................		301
11.3	Erfarenheter från Norge.......................................................		302

11.3.6 Kan lagstiftningen tillämpas på
nolltimmarsavtal i Norge?.....................................	322
11.4 Deltidsanställda som arbetar mer än överenskommen
arbetstid i Sverige ..................................................................	322

SOU 2019:5	Innehåll
12.3.3 Intresseavvägning ..................................................	366

parters ansvar .........................................................	366
12.4 Behov av reglering av nolltimmarsavtal ...............................	369

har övervägt............................................................	375
12.5 Frågan i ett bredare perspektiv.............................................	376

		i ett bredare perspektiv ..........................................	378
	12.5.2 Uppdrag till SCB att förtydliga AKU-frågorna ..		383
13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		385
13.1	Ikraftträdande .......................................................................		385
13.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		386
14	Författningskommentar ............................................		389
15	Konsekvenser av utredningens förslag........................		395
15.1	Allmänt	..................................................................................	396
	15.1.1	Konsekvenser av anställningsskydd .....................	396
	15.1.2	Anställningsskyddets olika delar ..........................	399
	15.1.3 Vilka omfattas av förslagen ...................................		400
	15.1.4 De branscher som främst berörs av förslagen .....		401
15.2	Ökat skydd vid omreglering av arbetstidsmått
	vid arbetsbrist........................................................................		402
	15.2.1	Omfattning ............................................................	402

om sänkt arbetstidsmått........................................	403
15.3 Förslag för ett mer hållbart arbetsliv ...................................	417

	i ett bredare perspektiv .........................................	431
15.3.4 Uppdrag till SCB att förtydliga AKU-frågorna..		434
Referenser.......................................................................		437
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:56...........................................	449
Bilaga 2 Tidsbegränsat anställda utan överenskommen
	arbetstid 2006, 2012 och 2017 .....................................	471
Bilaga 3	Deltidsanställda som arbetade mer
	än överenskommet 2006, 2012 och 2017 ....................	487
Bilaga 4	Exempel på anställningsavtal med lågt
	arbetstidsmått ...............................................................	493