sou 2019 5

1 000-tal personer

Tid för trygghet

SLUTBETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN FÖR HÅLLBART
ARBETSLIV ÖVER TID	SOU 2019:5

Akvarellen på omslaget har målats av Agneta Frisk. Agneta är utbildad undersköterska och konstnär. Samtidigt som hon känner starkt för vårdarbetet har hon alltid haft en längtan att uttrycka sig konstnärligt. Efter att ha studerat bild och keramik på folkhög- skola återvände Agneta till vårdjobbet under ett antal år. Eget kreativt skapande fick då mindre plats i hennes liv. För ett par år sedan tog hon tag i sin konstnärsdröm. Hon var tjänstledig från sitt arbete en tid, gick en starta-eget-kurs och sedan dess har hon ägnat sig åt sin konstnärliga verksamhet.

Tid för trygghet

Slutbetänkande av

Utredningen för hållbart arbetsliv över tid

Stockholm 2019

SOU 2019:5

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Illustration: Agneta Frisk

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24896-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 24 maj 2017 att låta en särskild utredare utreda arbetstagares möjlighet till utveckling och omställning under arbetslivet, samtidigt som andra får möjlighet till arbetslivserfaren- het, genom ett alterneringsår. Utredaren skulle också utreda arbets- tidsbanker, arbetstid som faktor för attraktiv arbetsmiljö, arbets- tagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av sysselsättningsgraden vid arbetsbrist, skydd i anställningen för intermittent anställda samt om arbetstagare bör få rätt till en sysselsättningsgrad som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Utredaren skulle även utreda deltid som möjlighet och kartlägga kostnader för stressrelaterad sjukfrånvaro.

Uppdraget om ett alterneringsår, arbetstidsbanker, attraktiva arbetsmiljöer, kartläggning av kostnader för stressrelaterad sjukfrån- varo samt deltid som möjlighet skulle redovisas senast den 30 mars 2018. Senast den 31 januari 2019 ska utredaren redovisa återstående delar av uppdraget.

Den 1 juni 2017 förordnades Anders Wallner som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen har sedan den 4 september 2017 tjänstgjort kansliråd Karin Sandkull (Arbetsmarknadsdepartementet) och departementssekreterare Susanna von Sydow (Finansdeparte- mentet). Som experter i utredningen har sedan den 4 september 2017 tjänstgjort departementssekreterare Fanny Ericsson Hållén (Utbild- ningsdepartementet, chefsjurist Per Ewaldsson (Medlingsinstitutet), kansliråd Lenita Freidenvall (Socialdepartementet), kansliråd Elisabeth Kristensson (Näringsdepartementet), medicine doktor Ulrich Stoetzer (Arbetsmiljöverket) och ämnesråd Leif Westerlind (Socialdeparte- mentet). Den 23 april 2018 entledigades Fanny Ericsson Hållén från

sitt uppdrag som sakkunnig i utredningen. Den 14 maj 2018 ent- ledigades Lenita Freidenvall från sitt uppdrag som sakkunnig i utred- ningen. Samma dag förordnades kansliråd Elisabeth White (Social- departementet) som sakkunnig i utredningen.

Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Referensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivar- alliansen och KFO, Arbetsgivarverket, Företagarna, Ledarna, LO, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting samt TCO.

Den 1 juli 2017 anställdes departementssekreterare Anna Fransson som sekreterare i utredningen. Den 4 september 2017 anställdes jurist Sofie Malmkvist som sekreterare i utredningen (föräldraledig från den 27 augusti 2018, på deltid under december 2018 och januari 2019). Under perioden 22 september till 21 november 2017 var Kerstin Blomkvist anställd som sekreterare i utredningen. Den 1 september 2018 anställdes hovrättsassessorn Susanne Stenberg som sekreterare i utredningen.

Anna Fransson har varit huvudansvarig för arbetet med slut- betänkandet. Utredningen har antagit namnet Utredningen för håll- bart arbetsliv över tid.

I mars 2018 överlämnade utredningen delbetänkandet Tid för ut- veckling (SOU 2018:24). Utredningen får härmed överlämna slut- betänkandet Tid för trygghet (SOU 2019:5).

Stockholm i januari 2019

Anders Wallner

/Anna Fransson

Sofie Malmkvist

Susanne Stenberg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	25

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80)

	om anställningsskydd .............................................................		25
2	Utredningens arbete ..................................................		29
2.1	Uppdraget................................................................................		29
2.2	Utredningens arbete med slutbetänkandet ...........................		30
	2.2.1	Expertgrupp och referensgrupp..............................	30
	2.2.2	Andra utredningar ...................................................	30
	2.2.3	Rapporter och andra underlag ................................	30
	2.2.4	Studiebesök i Norge ................................................	31
2.3	Avgränsningar .........................................................................		31
2.4	Definitioner.............................................................................		31
2.5	Betänkandets disposition........................................................		37
3	Den svenska arbetsmarknadsmodellen .........................		39
3.1	Inledning..................................................................................		39

3.2Den svenska modellen för att reglera förhållanden

på arbetsmarknaden ................................................................		40
3.3 Starten för den svenska arbetsmarknadsmodellen ................		40
3.3.1	Decemberkompromissen 1906 ...............................	42
3.3.2	Kollektivavtalslag och Arbetsdomstol 1928 ..........	44

Innehåll

SOU 2019:5

3.3.3

Byggkonflikten 1933–1934.....................................

3.3.4Privatanställdas förenings-

		och förhandlingsrätt 1936.......................................	46
3.4	Saltsjöbadsavtalet 1938...........................................................		46
	3.4.1	Metallstrejken 1945.................................................	48
3.5	Trygghet och effektivitet under rekordåren .........................		49

3.5.11965 års förhandlingsrättsreform

		för offentliganställda...............................................	52
3.6	Arbetsrättslagstiftning under 1970-talet...............................		53
	3.6.1	Vilda strejker ...........................................................	54
	3.6.2	Juridifiering av arbetsrätten....................................	55
	3.6.3	Storkonflikten 1980 ................................................	57
3.7	En ny modell för lönebildningen...........................................		58
	3.7.1	Devalveringar och inflation ....................................	58
	3.7.2	1990-talskrisen ........................................................	59
	3.7.3	Industriavtalet 1997 ................................................	60
	3.7.4	Medlingsinstitutet ...................................................	61
3.8	EU ...........................................................................................		62
3.9	Viktiga principer .....................................................................		63
4	Osäkra anställningar och hälsa ....................................		67
4.1	Inledning .................................................................................		67
4.2	Arbete är en friskfaktor ….....................................................		67
	4.2.1	… men kan också innebära hälsorisker..................	68
	4.2.2	Kön och arbete ........................................................	70
4.3	Arbetstidens betydelse för hälsa............................................		72
	4.3.1	Regelverket om arbetstidens förläggning ..............	76
4.4	Osäkerhet i anställningen.......................................................		79
4.5	Rättvisa och möjlighet till utveckling....................................		82
	4.5.1	Relationsrättvisa ......................................................	83
4.6	Arbetsmiljö och tidsbegränsade anställningar ......................		84
4.7	Sjukförsäkringen och tidsbegränsade anställningar..............		86

SOU 2019:5Innehåll

5.3Tillgång till arbetslöshetsförsäkringen vid sänkt

arbetstidsmått........................................................................

108

5.3.1Arbetslöshetsförsäkring utgår till den

som söker nytt arbete............................................

109

5.3.2Hur påverkas möjligheten till

arbetslöshetsersättning av ett sänkt

arbetstidsmått? ...................................................... 112

5.3.3Omställningsorganisationerna ger inte stöd

		vid sänkt arbetstidsmått ........................................	115
5.4	Kollektivavtalsregleringar .....................................................		116
	5.4.1	Exempel på avtalad omställningstid .....................	117
	5.4.2	Övriga avtal ............................................................	119
	5.4.3	Landsting och kommunal sektor ..........................	120
5.5	Utredningens iakttagelser ....................................................		122
6	Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist –
	Omfattning och skäl ................................................		123
6.1	Inledning................................................................................		123
6.2	Kartläggning av omfattning och orsaker .............................		123
	6.2.1	Hur vanligt förekommande är omreglering? .......	124
	6.2.2	I vilka situationer sker omreglering?....................	130

6.2.3Hur lång tid tar en omreglering

	av arbetstidsmått? ..................................................	136
6.2.4	Konsekvenser för trygghetssystemen ..................	136

Innehåll

SOU 2019:5

6.3	Utredningens iakttagelser ....................................................		137
	6.3.1	Utredningens slutsatser ........................................	139
7	Förslag för ett ökat skydd vid omreglering
	av arbetstidsmått vid arbetsbrist ................................		141
7.1	Uppdraget .............................................................................		141
7.2	Situationen vid sänkt arbetstidsmått ...................................		142
7.3	Tidigare förslag om turordning ...........................................		148
	7.3.1	1992 års arbetsrättskommitté ...............................	148
7.4	Utgångspunkter för övervägandena ....................................		151
7.5	Därför behövs förslag...........................................................		152
	7.5.1	Lagstiftaren förutsåg inte den här situationen ....	153

7.5.2Arbetstagarens utsatta position försvårar

	rättstillämpningen .................................................	153
7.5.3	Kan öka i omfattning vid lågkonjunktur .............	154
7.5.4	Risk för tysta arbetsplatser ...................................	155

7.5.5Ingen rätt för arbetstagare att ändra arbetstid

till deltid.................................................................

156

7.5.6Omställningstid har omhändertagits i några

	kollektivavtal men inte i alla .................................	156
7.5.7	Behovet av lika villkor på arbetsmarknaden ........	156
7.6 Intresseavvägning .................................................................		157

7.6.1Verksamhetens behov av flexibilitet och

	arbetstagares behov av ekonomisk trygghet........	157
7.6.2	Samhällsperspektiv ................................................	158
7.7 Utredningens förslag............................................................		159
7.7.1	En regel om turordning vid omplacering ............	159

7.7.2En stärkt möjlighet att tacka nej till ett sänkt

	arbetstidsmått........................................................	161
7.7.3	Vad är ett lägre arbetstidsmått?............................	163

7.7.4Omplaceringserbjudanden som omfattas

av förslaget.............................................................

164

7.7.5Arbetsgivarens skyldighet att lämna

	erbjudande .............................................................	167
7.7.6	Turordning gäller ..................................................	167

SOU 2019:5		Innehåll
7.7.7	Situationen efter en uppsägning ...........................	171
7.7.8	Omställningstid .....................................................	171

7.7.9Utredningen föreslår inte ändringar

av arbetslöshetsförsäkringen.................................

172

7.7.10Arbetsmarknadens parters möjlighet

		att teckna kollektivavtal ........................................	174
8	Intermittenta anställningar – Nuvarande regler ...........		177
8.1	Inledning................................................................................		177
8.2	Bakgrund och definition.......................................................		178
8.3	Gällande rätt ..........................................................................		179
	8.3.1	Tidsbegränsade anställningar ................................	180

8.3.2Skyddsregler för arbetstagare

	med tidsbegränsade anställningar .........................	187
8.3.3	EU:s visstidsdirektiv .............................................	196

8.3.4Sammanfattning – gällande lagregler för skydd

i anställningen för anställda med intermittenta
anställningar ...........................................................	202

8.4Tillgången till trygghetssystem vid intermittenta

anställningar ..........................................................................

203

8.4.1Villkoren inom arbetslöshetsförsäkringen

vid intermittenta anställningar..............................

203

8.4.2Villkoren inom socialförsäkringssystemen

	vid intermittenta anställningar..............................	205
8.5 Kollektivavtalsregleringar .....................................................		207
8.5.1	Utredningens kartläggning ...................................	209

8.5.2Kollektivavtalade tidsbegränsade

anställningsformer .................................................

210

8.5.3Kollektivavtalade skyddsregler för

		arbetstagare med tidsbegränsade anställningar	.... 214
9	Intermittenta anställningar – Omfattning ...................		223
9.1	Inledning................................................................................		223
9.2	Tidigare studier .....................................................................		223
	9.2.1	Arbetskraftsundersökningarna .............................	224

Innehåll

SOU 2019:5

9.2.2	Nordiska ministerrådets rapport från 1998 .........	225
9.2.3	SCB:s studier om visstidsanställda 2014/2015 ....	226

9.2.4Svenskt Näringslivs och LO:s rapport

	om tidsbegränsade anställningar ..........................	226
9.2.5	Arbetsmarknadsekonomiska rådets rapporter ....	228

9.3Tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen

arbetstid	.................................................................................	228
9.3.1	Om metoden .........................................................	229
9.3.2	Tidsbegränsat anställda 2006–2017 ......................	231

9.3.3Typ av anställning bland tidsbegränsat

9.4.1Studier av tidsbegränsade anställningar som

10.2.2Hur vanligt förekommande är intermittenta

anställningar?.........................................................

263

10.2.3I vilka situationer används intermittenta

anställningar?.........................................................

268

10.2.4Finns det alternativ till intermittenta

anställningar?.........................................................

275

SOU 2019:5

Innehåll

10.2.5Är intermittenta anställningar kopplat till

		allmänna visstidsanställningar? .............................	278
	10.2.6	Anställningsavtal....................................................	280
	10.2.7	Kollektivavtalsregleringar .....................................	283
10.3	Utredningens iakttagelser ....................................................		287
	10.3.1	Utredningens slutsatser ........................................	291
11	Arbetstidsmått som motsvarar
	den faktiska arbetstiden ...........................................		293
11.1	Inledning................................................................................		293
11.2	Beskrivning och nuvarande regler........................................		294
	11.2.1 Möjlighet att få ett högre arbetstidsmått
		fastställt av domstol...............................................	294
	11.2.2 Arbetstidslagens regler om mertid .......................		295
	11.2.3 Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad .......		298
	11.2.4	Förhandlingsskyldighet.........................................	300
	11.2.5 Det finns inte något skydd
		för arbetstidsmåttet ...............................................	300
	11.2.6 Vad är ett nolltimmarsavtal? .................................		301
11.3	Erfarenheter från Norge.......................................................		302

11.3.1Översiktligt om den rättsliga regleringen för deltids- och tidsbegränsat anställda

i Norge ...................................................................

302

11.3.2En rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar

den faktiska arbetstiden ........................................

310

11.3.3Arbetsmarknadens parters synpunkter

på förslaget vid remissbehandlingen.....................

318

11.3.4Arbetsmarknadens parters erfarenheter

av lagstiftningen.....................................................

319

11.3.5Samhällsekonomiska konsekvenser i Norge

av den norska lagstiftningen .................................

321

11.3.6 Kan lagstiftningen tillämpas på
nolltimmarsavtal i Norge?.....................................	322
11.4 Deltidsanställda som arbetar mer än överenskommen
arbetstid i Sverige ..................................................................	322

Innehåll

SOU 2019:5

11.5 Omfattningen av nolltimmarsavtal på svensk
arbetsmarknad.......................................................................	326

11.5.1Kartläggningen som gjorts i samarbete

		med arbetsmarknadens parter ..............................	326
	11.5.2	Tillsvidareanställda utan överenskommen
		arbetstid .................................................................	327
11.6	Utredningens iakttagelser ....................................................		330
12	Förslag för ett mer hållbart arbetsliv...........................		331
12.1	Uppdragen ............................................................................		331
	12.1.1 Skydd i anställningen för intermittent
		anställda .................................................................	331
	12.1.2 Rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar
		faktisk arbetstid.....................................................	332
12.2	Förslag om ökat skydd i anställningen för personer
	med intermittenta anställningar...........................................		333
	12.2.1 Nuvarande regler för intermittenta
		anställningar...........................................................	334
	12.2.2	Att arbeta intermittent .........................................	340
	12.2.3	Intresseavvägning ..................................................	343
	12.2.4 Förslag om att tid mellan anställningar
		ska räknas som anställningstid .............................	348
	12.2.5 Förslag om när separata anställningar ska
		räknas som sammanhängande anställningstid .....	349
	12.2.6 Förslag om vilka situationer som ska ingå...........		353
	12.2.7 Förslag om information till arbetstagare .............		356
	12.2.8 Förslag att regeln görs
		kollektivavtalsdispositiv........................................	357
	12.2.9 Andra alternativ som utredningen
		har övervägt ...........................................................	357
12.3	Arbetstagares rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar
	den faktiska arbetstiden .......................................................		362
	12.3.1 Den norska regeln i korthet .................................		362

12.3.2Dagens möjligheter till högre arbetstidsmått

i Sverige..................................................................

363

SOU 2019:5	Innehåll
12.3.3 Intresseavvägning ..................................................	366

12.3.4Bedömning att det bör vara arbetsmarknadens

parters ansvar .........................................................	366
12.4 Behov av reglering av nolltimmarsavtal ...............................	369

12.4.1Nolltimmarsavtal och tillsvidareanställningar

med lågt arbetstidsmått.........................................

369

12.4.2Bedömning att det finns regler för situationer

med lågt arbetstidsmått .........................................

373

12.4.3Andra alternativ som utredningen

har övervägt............................................................	375
12.5 Frågan i ett bredare perspektiv.............................................	376

12.5.1Skatteväxling för hållbart arbetsliv – frågan

		i ett bredare perspektiv ..........................................	378
	12.5.2 Uppdrag till SCB att förtydliga AKU-frågorna ..		383
13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		385
13.1	Ikraftträdande .......................................................................		385
13.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		386
14	Författningskommentar ............................................		389
15	Konsekvenser av utredningens förslag........................		395
15.1	Allmänt	..................................................................................	396
	15.1.1	Konsekvenser av anställningsskydd .....................	396
	15.1.2	Anställningsskyddets olika delar ..........................	399
	15.1.3 Vilka omfattas av förslagen ...................................		400
	15.1.4 De branscher som främst berörs av förslagen .....		401
15.2	Ökat skydd vid omreglering av arbetstidsmått
	vid arbetsbrist........................................................................		402
	15.2.1	Omfattning ............................................................	402

15.2.2En möjlighet att tacka nej till erbjudande

om sänkt arbetstidsmått........................................	403
15.3 Förslag för ett mer hållbart arbetsliv ...................................	417

15.3.1Omfattning – de som saknar överenskommen

arbetstid..................................................................

417

Innehåll

SOU 2019:5

15.3.2Förslag om ökat skydd i anställningen för

personer med intermittenta anställningar............

418

15.3.3Skatteväxling för hållbart arbetsliv – frågan

	i ett bredare perspektiv .........................................	431
15.3.4 Uppdrag till SCB att förtydliga AKU-frågorna..		434
Referenser.......................................................................		437
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:56...........................................	449
Bilaga 2 Tidsbegränsat anställda utan överenskommen
	arbetstid 2006, 2012 och 2017 .....................................	471
Bilaga 3	Deltidsanställda som arbetade mer
	än överenskommet 2006, 2012 och 2017 ....................	487
Bilaga 4	Exempel på anställningsavtal med lågt
	arbetstidsmått ...............................................................	493

Sammanfattning

Utredningen för hållbart arbetsliv över tid (A 2017:02) lämnar i detta slutbetänkande överväganden och förslag på frågor om arbets- tagares skydd mot förändrade anställningsvillkor i samband med omreglering av sysselsättningsgraden (arbetstidsmåttet) vid arbets- brist, skydd i anställningen för intermittent anställda samt om arbets- tagare bör få rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Vi lämnade i mars 2018 ett delbetänkande (SOU 2018:24) som redovisade övriga delar i utred- ningens uppdrag. Det innebär att utredningen med detta slutbetänk- ande har redovisat samtliga delar av uppdraget.

Syftet med utredningen är enligt uppdraget (se bilaga 1) att regeringen vill skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. Regeringen vill också stärka skyddet för arbetstagare, skapa ett tydligare regelverk och öka möjligheten för ett flexibelt arbetsliv.

Utredningens förslag och överväganden har analyserats för att inte hindra arbetsmarknadens parter från att bygga vidare på de kollektiv- avtalslösningar som redan finns och även i övrigt respektera den svenska arbetsmarknadsmodellen. Detta gäller särskilt de principer för den svenska arbetsmarknadsmodellen som utredningen tagit fram i samråd med arbetsmarknadens parter: frihet för arbetsmarknadens parter att skapa avtal utan statlig inblandning, arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet samt betydelsen av en hög anslutningsgrad, både bland arbetsgivare och arbetstagare.

Sammanfattning

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Att ha en anställning är i grunden hälsofrämjande. Det positiva sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbetsvillkor och en god arbetsmiljö. Den delen av utredningens upp- drag som rör omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist hänger i första hand samman med den osäkerhet som följer av neddragningar och omstruktureringar på arbetsplatsen medan de två andra uppdragen handlar om den osäkerhet som följer av (korta) tidsbegränsade anställ- ningar.

Dessa företeelser är exempel på osäkerhet i anställningen som kan innebära små möjligheter att påverka när och hur arbetet ska utföras och osäkerhet kring vilken lön man kommer att få. Det leder i sig till ökad otrygghet, stress i arbetslivet och försämrad hälsa. Osäkra anställningar kan dessutom sätta arbetstagare i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Det kan leda till oro inför framtiden, en sorts stress som kan vara särskilt svår att hantera. Särskilt om osäkerhetssituationen är långdragen eller upprepas.

Arbetsmiljön är tydligt ojämställd; inom kvinnodominerade sek- torer är förutsättningarna för arbetet och arbetsmiljön sämre. Risk- erna för ohälsa är därmed större liksom risken att lämna anställningen till följd av ohälsa eller missnöje med förutsättningarna i arbetet.

Studier av unga med osäkra anställningar visar på högre risk för både skador i arbetet och för psykisk ohälsa jämfört med dem med tillsvidareanställning. Unga kvinnor och tidsbegränsat anställda löper större risk att bli utsatta för sexuella trakasserier i jämförelse med andra.

Det är med den bakgrunden som utredningen tittat på de fråge- ställningar som regeringen gett oss i uppdrag.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

Arbetsgivarens arbetsledningsrätt innebär att arbetsgivaren har möj- lighet att utforma den organisation hen föredrar, inklusive vilka arbetstidsmått olika anställningar bör ha, så länge det håller sig inom de ramar som ges av annan lagstiftning. Om arbetsbrist uppstår på en arbetsplats har arbetsgivaren möjlighet att omorganisera arbetsplatsen

SOU 2019:5

Sammanfattning

och/eller säga upp personal, i enlighet med lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS). Utgångspunkten i LAS är att uppsägningar i en arbetsbristsituation hanteras enligt turordningsreglerna, som i normal- fallet ger ett skydd till de arbetstagare inom turordningskretsen som har längst anställningstid. Detta skapar objektiva kriterier kring vem som blir uppsagd. Arbetsgivare är dock alltid skyldiga att undersöka om det går att erbjuda en omplacering av arbetstagare, i syfte att und- vika uppsägning.

Frågan om omreglering till sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, så kallad ”hyvling”, har under de senaste åren varit föremål för diskus- sion och debatt. Utgångspunkten för debatten har varit att rättstill- lämpningen slagit fast att arbetsgivare inte behöver utgå från turord- ning mellan arbetstagare när de föreslår ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist. Om den arbetstagare som blir erbjuden ett lägre arbetstidsmått tackar nej har arbetsgivaren saklig grund för uppsägning, så länge som erbjudandet är att anse som skäligt. Det innebär att den person som arbetsgivaren riktar erbjudandet till kan bli uppsagd, utan att turordningsreglerna har använts. Den arbetstagare som tackar ja till ett omplaceringserbju- dande med lägre arbetstidsmått är (vanligtvis) inte berättigad till någon omställningstid. Efter 2016 har dock ett antal kollektivavtal tecknats om omställningstid motsvarande uppsägningstid och upp- sägningslön, däremot förekommer ej (såvitt utredningen erfar) något avtal om att turordning ska användas i situationen.

Enligt utredningens kartläggning förekommer omreglering av arbetstidsmått regelbundet men det tillämpas inte i större skala på arbetsmarknaden. Det är dock oklart hur stor omfattningen skulle bli i lågkonjunktur, efter att rättstillämpningen blivit allmänt känd i och med domen AD 2016 nr 69.

Arbetsmarknadens parter ger en samstämmig bild av att skälen för omreglering i huvudsak är (1) att i ett ekonomiskt olönsamt läge försöka skapa lönsamhet genom att sänka arbetstidsmåtten och där- med lönekostnaderna och/eller (2) att det finns behov av en omorga- nisering på grund av att arbetet behöver utföras på kortare tid.

Arbetsgivarsidan betonar verksamhetsbehovet, att det kan vara en överlevnadsfråga att kunna minska kostnaderna och samtidigt kunna behålla viktig kompetens i företaget. Det beskrivs som att detta bara sker i nödfall och att det finns stor förståelse för att anställdas privat- ekonomi drabbas, men att det ändå är bättre att ha ett deltidsarbete

Sammanfattning

SOU 2019:5

än inget arbete alls. Arbetsgivarsidan lyfter också fram att omplace- ringsskyldigheten är tvingande och att det är av största vikt att om- placering ska kunna göras utan att styras av turordningsreglerna.

Arbetstagarsidan lyfter framför allt fram att arbetstagaren i prakt- iken är pressad att säga ja och därmed acceptera ett lägre arbetstids- mått och lägre lön eftersom konsekvenserna annars kan bli så stora. Det anses också problematiskt att arbetsgivarna fritt kan välja vem som får ett omplaceringserbjudande, då det kan leda till tysta arbets- platser, att arbetstagarna inte längre vågar hävda sina rättigheter.

Utredningen vill också lyfta fram att det finns en tydlig jämställd- hetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekom- mer. Dessa branscher är också i stor utsträckning kvinnodominerade. I praktiken innebär det att LAS i olika arbetsbristsituationer i nuläget kan ge olika utfall beroende på om det är mans- eller kvinnodomi- nerade arbetsplatser. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att omreglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbetsmarknaden har lyfts återkommande till utredningen. Samma lag kan alltså ge väldigt olika utfall för kvinnodominerade och mans- dominerade branscher.

Utredningen anser att det är särskilt problematiskt att arbets- givaren kan välja ut vem som får ett omplaceringserbjudande med ett lägre arbetstidsmått, oberoende av turordningsreglerna i LAS. Utred- ningen anser att lagstiftarens intention är tydlig, att det ska finnas objektiva kriterier bakom vilken/vilka individ/er som drabbas av upp- sägning vid en arbetsbristsituation. Detta skydd mot godtycke väger sedan tidigare tyngre än arbetsledningsrätten. Utredningen anser att det skyddet även bör vara utgångspunkt för dessa situationer, som närmast är att betrakta som en ”partiell uppsägning” på grund av arbetsbrist snarare än en omplacering. Utredningen har under arbetets gång inte hittat något som tyder på att lagstiftaren har tänkt sig denna användning av omplaceringsskyldigheten.

SOU 2019:5

Sammanfattning

Utredningen föreslår att ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ska ses som skäligt. Arbets- tagaren får därmed i en arbetsbristsituation möjlighet att tacka nej till ett omplaceringserbjudande som enbart innebär sänkt arbets- tidsmått utan att kunna bli uppsagd som en följd av att ha tackat nej.

Förslaget innebär att om en eller flera arbetstagare motsäger sig en sänkning av arbetstidsmåttet behöver arbetsgivaren tillämpa uppsäg- ning för att åstadkomma ett lägre arbetstidsmått, vilket i sin tur innebär att använda sig av turordningsreglerna. Utredningen har i enlighet med uppdraget övervägt men lämnar inte något förslag om att införa ett krav på att omplaceringserbjudanden om lägre arbets- tidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning.

Med vårt förslag ökar tydligheten för samtliga anställda att det är turordningsreglerna som styr vilka arbetstagare som ska vara kvar i en arbetsbristsituation. Ur arbetsgivarens perspektiv kvarstår möjlig- heten att organisera om och att erbjuda lägre arbetstidsmått till valfri medarbetare. Dock innebär vårt förslag att arbetsgivaren inte i lika stor utsträckning kan skapa anställningar med lägre arbetstidsmått och samtidigt vara ganska säker på att få behålla sin personal.

Skydd i anställningen för intermittent anställda

Huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden är att en anställning gäller tills vidare, alltså att anställningsavtalet gäller utan tidsbegräns- ning. Det finns även tidsbegränsade anställningar, som anställnings- former i LAS eller annan författning, alternativt i kollektivavtal. Till exempel vikariat, provanställningar och allmän visstid.

Utredningen har undersökt situationen för personer med inter- mittenta anställningar, som i debatten ofta benämns som ”behovs- anställning”, ”timanställning”, ”ring och spring” eller ”sms-anställ- ning”. En arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar har alltid någon form av tidsbegränsad anställning, reglerad i lag eller kollektivavtal.

Utredningen har definierat gruppen med att arbetstagaren endast arbetar kortare perioder i taget, endast på kallelse från arbetsgivaren och att varje nytt arbetstillfälle är ett nytt anställningsförhållande.

Sammanfattning

SOU 2019:5

Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid och arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

Utredningens utgångspunkt är att tillsvidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden, men att olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland intermittenta anställ- ningar, också kan spela en viktig roll. Dessa kan vara viktiga för arbets- givare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och när arbetsgivarna behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. De kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställ- ningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i särskilt behov av att arbeta under kortare peri- oder. Arbetsgivarsidan framhåller att tidsbegränsade anställningar är en viktig väg in på arbetsmarknaden. Studier av anställningsform- ernas betydelse för inträdet på arbetsmarknaden visar att provanställ- ningar och vikariat är en betydligt bättre väg in på arbetsmarknaden än tim- och behovsanställningar.

Samtidigt kan intermittenta anställningar innebära ofrivillig osäker- het för arbetstagaren. Trygghetssystemen är i första hand byggda kring heltidsarbetande tillsvidareanställda och det finns en risk att individen själv måste stå för sin kompetensutveckling. De små möj- ligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar enskilda att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidareanställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad. Värdet av arbetstagarens rätt att tacka nej till erbju- danden om arbeten kan också ifrågasättas, då det i praktiken kan finnas en risk att det inte riktas fler erbjudanden efter att arbetstagaren har tackat nej.

Sammanfattningsvis kan intermittenta anställningar vara ett bra komplement på arbetsmarknaden, för just tillfälliga behov från både arbetsgivare och arbetstagare, men ej på bekostnad av att arbetstagare anställs på tillsvidaretjänster, förutsatt att behovet av arbete finns.

Det har varit svårt att utifrån befintlig statistik kartlägga före- komsten av intermittenta anställningar. Vi kan dock konstatera att 27 procent av alla tidsbegränsat anställda saknade överenskommen arbetstid 2017, vilket motsvarar 200 000 personer. Mer än hälften av dessa arbetar i yrken inom service-, omsorgs- och försäljningsarbete.

SOU 2019:5

Sammanfattning

Inom gruppen föredrar drygt hälften att arbeta tidsbegränsat, men om man räknar bort gruppen som studerar är det i stället drygt hälften som skulle föredra tillsvidareanställning.

Utmaningen för utredningen har varit att komma fram till förslag som stärker ställningen för de som ofrivilligt arbetar på intermittenta anställningar, men som inte gör det svårare för de som arbetar under dessa former frivilligt.

LAS har skyddsregler som gäller för arbetstagare med tidsbegräns- ade anställningar, med syfte att anställningen ska övergå i en tills- vidareanställning om den inte längre är att betrakta som tillfällig. Arbetstagare med intermittenta anställningar har i regel extra svårt att komma upp i de tidsgränser som skyddsreglerna i LAS ställer upp eftersom tid mellan de olika inställningarna inte räknas som anställ- ningstid.

Utredningen föreslår att tid mellan upprepade korta anställ- ningar ska räknas som anställningstid vid tillämpning av vissa bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd.

När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställningar anses som anställningstid.

Utredningen konstaterar att det finns ekonomiska incitament för arbetsgivare att välja intermittenta anställningar framför längre tids- begränsade anställningar (ett exempel är att helgdagar och andra arbetsfria dagar inte räknas in vid intermittenta anställningar, medan de räknas som anställningstid för den som har en sammanhängande anställning). Beräkningen av arbetstid till de tidsgränser som finns, exempelvis omvandlingsreglerna, riskerar därigenom i realiteten att bidra till (onödig) användning av flera på varandra följande tidsbegräns- ade anställningar. Detta anser vi är en brist med nuvarande regelverk som behöver åtgärdas.

Ett syfte med förslaget är att förskjuta kostnaderna så att det i omvandlings- och företrädesrättshänseende inte är mer gynnsamt för arbetsgivaren att dela upp vikariat och arbetspass i små delar i jämförelse med att skapa så sammanhängande anställningar och arbets- pass som möjligt. Det bör vara verksamhetsbehovet som avgör när intermittenta anställningar används.

Regeln föreslås vara kollektivavtalsdispositiv.

Sammanfattning

SOU 2019:5

Rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Utredningen har också studerat den norska regleringen om rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden samt de idéer som ligger till grund för regelverket. Om en person jämnt fördelat över tid arbetar mer än arbetstidsmåttet i anställningsavtalet finns i dag en rätt i Norge att få sin arbetstid fastställd till det högre arbetstidsmåttet.

Utredningen anser att den norska modellen är intressant som in- spiration. Den utgår från arbetsgivarens möjlighet att planera arbetet med marginal för förutsägbar frånvaro och därmed minska behovet av tillfällig arbetskraft.

Det finns dock en rad omständigheter som gör den norska utform- ningen svår att överföra till Sverige som politisk reform. Framför allt saknar den grundbemanningslära som regelverket utgår från en direkt motsvarighet i Sverige. Den norska arbetsrättsliga modellen är också annorlunda jämfört med den svenska.

Utredningen bedömer att det bör vara upp till arbetsmarknadens parter att avgöra om det ska finnas en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden.

Behov av reglering av nolltimmarsavtal

Det är tveksamt om nolltimmarsavtal av den typ som innebär arbets- plikt formellt sett över huvud taget förekommer i dag på den reglerade arbetsmarknaden. Däremot förekommer det sannolikt anställda som själva uppfattar att de arbetar med dessa villkor. Antalet tillsvidare- anställda utan överenskommen arbetstid har ökat kraftigt både bland kvinnor och bland män i jämförelse med 2006, från drygt 20 000 till omkring 57 000 personer.

I utredningens kartläggning har framkommit att det går att arbeta under otrygga förhållanden trots att arbetstagaren har en tillsvidare- anställning.

Det förekommer att tillsvidareanställda har ett lågt arbetstidsmått som bottenplatta och sedan arbetar betydligt mer utöver botten- plattan. Det handlar om arbetsformer som liknar intermittenta anställ- ningar med en längre, löpande anställning i botten.

SOU 2019:5

Sammanfattning

Utredningens bedömning är att det med nuvarande bestämmelser och den praxis som finns på området inte är tillåtet att stapla separata tidsbegränsade anställningar ovanpå en tillsvidareanställ- ning med ett lågt arbetstidsmått.

Övriga förslag och bedömningar

Utredningen menar att det finns goda skäl att lyfta blicken och överväga åtgärder som påverkar kostnaderna för intermittenta anställ- ningar med hjälp av ett bredare perspektiv på hållbar kompetens- försörjning och bemanning i företag och organisationer. Vi tror att det vore en god idé att göra det billigare att anställa tills vidare och dyrare att anställa tidsbegränsat.

Utredningen gör bedömningen att regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differen- tierade arbetsgivaravgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tillsvidareanställningar som norm.

Utredningen bedömer vidare att regeringen bör ge Statistiska central- byrån (SCB) i uppdrag att utveckla arbetskraftsundersökningarna (AKU) så att statistiken bättre passar nuvarande och framtida för- hållanden på arbetsmarknaden.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att de nya reglerna som vi lägger fram träder i kraft den 1 januari 2021.

Viss tid behövs för remittering och beredning inom Regerings- kansliet. Det är därefter önskvärt att arbetsmarknadens parter får möj- lighet att om de vill förhandla om avtal med utgångspunkt från LAS nya regler.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:80) om anställnings- skydd

dels att 2 och 6 g §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 7 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §1

Om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från denna lag, ska dessa föreskrifter gälla.

Ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarnas rättigheter enligt denna lag.

Genom ett kollektivavtal får det göras avvikelser från 5–6, 22 och 25–27 §§. Om avtalet inte har slutits eller godkänts av en central arbets- tagarorganisation, krävs dock att det mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en sådan orga- nisation eller att ett sådant kollektivavtal tillfälligt inte gäller. Under samma förutsättning är det också tillåtet att genom ett kollektivavtal bestämma den närmare beräkningen av förmåner som avses i 12 §.

Genom ett kollektivavtal som	Genom ett kollektivavtal som
har slutits eller godkänts av en	har slutits eller godkänts av en
central arbetstagarorganisation får	central arbetstagarorganisation får
det även göras avvikelser från 11,	det även göras avvikelser från 3 a,
15, 21, 28, 32, 33, 40 och 41 §§.	11, 15, 21, 28, 32, 33, 40 och 41 §§.

1Senaste lydelse 2017:363.

FörfattningsförslagSOU 2019:5

Det är också tillåtet att genom ett	Det är också tillåtet att genom ett
sådant kollektivavtal göra avvik-	sådant kollektivavtal göra avvik-
elser	elser

1.från 6 b–6 e §§ under förutsättning att avtalet inte innebär att mindre förmånliga regler ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av

– rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av före- tag eller verksamheter, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1794, eller

– rådets direktiv 91/533/EEG av den 14 oktober 1991 om arbets- givares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet, i den ursprungliga lydelsen,

2.från 30 a §, när det gäller besked enligt 15, och

3.från 30, 30 a och 31 §§, när det gäller den lokala arbetstagar- organisationens rättigheter.

Avtal om avvikelser från 21 § får träffas även utanför kollektiv- avtalsförhållanden, om avtalet innebär att kollektivavtal som med stöd av fjärde stycket har träffats för verksamhetsområdet ska tillämpas.

En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal enligt tredje eller fjärde stycket får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet.

3 a §

När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställ- ningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställningarna anses som anställningstid vid beräk- ning av anställningstid enligt 3, 5 a, 11, 15, 22, 25, 26 och 39 §§.

6 g §2

Arbetsgivaren ska på begäran av en arbetstagare lämna skriftlig information om arbetstagarens sammanlagda anställningstid. Arbets- givaren ska på begäran av en arbetstagare som är tidsbegränsat anställd enligt 5 § 1–3 lämna skriftlig information om alla anställningar som har betydelse för tillämpning av 5 a §. För varje sådan anställning ska den tidsbegränsade anställningens form, tillträdesdag och slutdag anges.

Information enligt första Information enligt första stycket ska lämnas inom tre stycket ska lämnas inom tre veckor från det att begäran fram- veckor från det att begäran fram- ställts. Vid beräkning av anställ- ställts. Vid beräkning av anställ- ningstiden och vid bedömning av ningstiden och vid bedömning av vilka tidigare anställningar som vilka tidigare anställningar som omfattas av informationsskyldig- omfattas av informationsskyldig- heten ska även anställningar enligt heten ska även anställningar enligt

3 § första stycket 1–3 beaktas. 3 § första stycket 1–3 beaktas. Informationen ska även innehålla uppgift om sådan tid mellan anställ- ningarna som ska anses som anställ- ningstid enligt 3 a §.

7 a §

Om uppsägningen beror på förhållanden som inte hänför sig till arbetstagaren personligen utgör ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Vid bedömningen av om en arbetstagare har haft fler än två tids- begränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar enligt 3 a § ska även ett anställningsavtal som ingåtts före ikraftträdandet beaktas om anställningen pågår vid ikraftträdandet.

2 Senaste lydelse 2016:248.

SOU 2019:5

Författningsförslag

2 Utredningens arbete

2.1Uppdraget

Syftet med utredningen är enligt uppdraget (se bilaga 1) att skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. Regeringen vill också stärka skyddet för arbetstagare, skapa ett tyd- ligare regelverk och öka möjligheten för ett flexibelt arbetsliv. Upp- draget har ett antal olika delar. I ett delbetänkande (SOU 2018:24) som överlämnades i slutet av mars 2018 redovisade utredningen tre av delarna i uppdraget:

•Arbetstagares möjlighet till utveckling och omställning under arbetslivet, samtidigt som andra får möjlighet till arbetslivs- erfarenhet, genom ett alterneringsår.

•Arbetstidsbanker (arbetstidskonton) och arbetstidens förlägg- ning som faktor för attraktiv arbetsmiljö.

•Deltid som möjlighet.

Kopplat till de delar av uppdraget som redovisades i delbetänkandet ingick också att kartlägga kostnaderna för stressrelaterad sjukfrån- varo.

I detta slutbetänkande redovisas följande delar av utredningens uppdrag:

•Arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av sysselsättningsgraden vid arbets- brist.

•skydd i anställningen för intermittent anställda.

•om arbetstagare bör få rätt till en sysselsättningsgrad som mot- svarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar.

Utredningens arbete

SOU 2019:5

2.2Utredningens arbete med slutbetänkandet

Utredningen påbörjade arbetet med slutbetänkandet i april 2018. Det här avsnittet beskriver hur vi har arbetat.

Förbundsjurist Bo Ericson har på uppdrag av utredningen bidragit med arbetsrättsligt expertstöd i arbetet med slutbetänkandet.

2.2.1Expertgrupp och referensgrupp

Arbetet i utredningen har genomförts i samarbete med utredningens expertgrupp och referensgrupp. Såväl experterna som representant- erna i referensgruppen har tagit del av utredningens texter under arbetets gång och ombetts lämna synpunkter på dessa. Vi har också haft stor hjälp av representanterna i referensgruppen och av expert- erna i vår informationsinhämtning och kvalitetssäkring. Utredningen står dock på egen hand för såväl innehållet i texterna som för slut- satser och förslag.

2.2.2Andra utredningar

Utredningen har i arbetet med slutbetänkandet haft en dialog med Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01).

Utredningen har tagit del av resultatet av det utredningsarbete som regeringen har låtit genomföra av effekter av att arbete i vissa sektorer ofta organiseras så att heltid inte erbjuds i enlighet med det som aviserades i budgetpropositionen för 2017.

2.2.3Rapporter och andra underlag

Som en grund för arbetet med uppdraget lät utredningen under hösten 2017 göra en genomgång av ett urval centrala kollektivavtals regleringar av olika aspekter på arbetstid och villkor i övrigt som har varit relevanta.

I syfte att tillsammans med arbetsmarknadens parter kartlägga del- uppdragen omreglering av arbetstidsmått samt intermittenta anställ- ningar har utredningen träffat de organisationer på arbetsmarknaden som har bedömts vara mest berörda av dessa frågor, se kapitel 6 och 10.

SOU 2019:5

Utredningens arbete

Som en del av kartläggningsuppdragen har utredningen även gjort beställningar ur SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU), se kapi- tel 9 och 11, samt bilaga 2 och 3.

Ijuni träffade utredningen Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF) för att inhämta kunskap om unga i relation till anställningstrygghet och etablering. MUCF har varit behjälpliga med underlag och analys av myndighetens arbete vad gäller ungas arbetsmarknad.

I enlighet med uppdraget har utredningen haft en dialog med Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF).

2.2.4Studiebesök i Norge

I juni genomförde utredningen ett studiebesök i Norge i syfte att inhämta information om den del av uppdraget som rör rätten att få ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden, se kapitel 11.

2.3Avgränsningar

Omreglering av arbetstidsmått

Utredningen har uppmärksammats på att det finns situationer som liknar sänkning av arbetstidsmått men där det i stället för förändrad arbetstid kan handla om ett förändrat arbetsinnehåll. Ett exempel som har lyfts av referensgruppen är att tjänstemän kan ha olika löne- påslag kopplat till vissa arbetsuppgifter. Om dessa arbetsuppgifter tas bort sänks lönen, men arbetstiden är ofta oförändrad. För den enskilda arbetstagaren uppstår en likartad problematik som vid en sänkning av arbetstidsmåttet. Vi har dock valt att avgränsa utrednings- arbetet till enbart omreglering av arbetstidsmått.

2.4Definitioner

Hållbart arbetsliv

Ett hållbart arbetsliv innebär att människor har möjlighet att arbeta ett helt arbetsliv, och får åtnjuta en balans mellan arbete, fritid och avkoppling. Det handlar om att minska riskerna för ohälsa kopplat

Utredningens arbete

SOU 2019:5

till arbetslivet. Men lika viktigt är det att värna möjligheterna för alla att ta ansvar för sin egen anställningsbarhet och konkurrensförmåga på arbetsmarknaden över hela arbetslivet. Förutsättningar för att trivas och utvecklas i sitt arbete är också en del av ett hållbart arbetsliv liksom inflytande i arbetet och över sin arbetstid.

Ett hållbart arbetsliv har plats för alla oavsett bakgrund, kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionsvariationer, ålder och arbetsförmåga.

Ett av målen i Agenda 2030 är formulerat som Anständiga arbets- villkor och tillväxt (mål 8). I beskrivningen av målet anges att mer än hälften av världens arbetstagare befinner sig i osäkra anställningar, ofta instängda i en ond cirkel av lågproduktiva yrken med dålig lön och begränsad tillgång till både utbildning och socialförsäkringar. Utifrån denna beskrivning anser vi att hållbart arbetsliv kan beskrivas i termer av trygga anställningar, högproduktiva yrken och god tillgång till utbildning och social trygghet.

I ett globalt perspektiv är kvinnor särskilt utsatta för de faktorer som gör arbetslivet ohållbart (osäkra anställningar, lågproduktiva yrken med låg lön och bristande tillgång till utbildning och socialför- säkringar). Ett av målen i Agenda 2030 handlar om att uppnå jäm- ställdhet, och alla kvinnors och flickors egenmakt. I regeringens beskrivning av de globala målen beskrivs målet om jämställdhet både som ett mål i sig, men också som en förutsättning för att andra mål om hållbar utveckling ska kunna uppnås. Jämställdhetsperspektivet behöver därför integreras genomgående i arbetet med ett hållbart arbetsliv.

Kollektivavtalsdispositiv

Vi har valt att använda oss av begreppet kollektivavtalsdispositiv för att beskriva när regler är möjliga att göra avsteg från med överens- kommelser i kollektivavtal. Eftersom det finns flera olika typer av dispositivitet har vi bedömt att det finns ett värde i att precisera och avgränsa denna typ av dispositivitet från andra former som före- kommer. Exempelvis att arbetstagare och arbetsgivare på individnivå kan komma överens om avsteg från regelverket.

SOU 2019:5

Utredningens arbete

Arbetstid

Begreppet arbetstid kan definieras på många olika sätt och anges i relation till olika mått. Arbetstiden kan anges som dagarbetstid, i all- mänhet ett visst antal timmar per vardag. Det förekommer också att arbetstiden anges som veckoarbetstid, det vill säga hur många tim- mar som en person förväntas arbeta per vecka. Till exempel får den ordinarie arbetstiden enligt arbetstidslagen (1982:673) uppgå till högst 40 timmar i veckan. I andra sammanhang används också års- arbetstid, till exempel anges i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget att den sammanlagda arbetstiden inklu- sive viss beredskapstjänst får uppgå till högst 2 000 timmar under ett år. Det finns även flera årsarbetstidsavtal tecknade mellan arbetsmark- nadens parter. Arbetstid kan också uttryckas som livsarbetstid, det vill säga den tid vi arbetar under hela vårt liv.

Utöver de olika sätten att definiera arbetstid kan det också skilja sig mellan faktiskt arbetad tid, lagstadgad tid och avtalad tid. Den faktiskt arbetade tiden är den tid som individen lägger ned på sina arbetsuppgifter när olika frånvaroorsaker räknats bort. Den lagstad- gade arbetstiden är den som regleras i arbetstidslagen. Lagen är dis- positiv, vilket innebär att den kan ersättas med bestämmelser i kollektivavtal. På stora delar av arbetsmarknaden finns kollektivavtal med bestämmelser om arbetstidens längd, som i regel innebär en kortare arbetstid än den som arbetstidslagen fastställer.

Arbetstidsbegreppet kan alltså definieras på olika sätt och inne- bära olika saker i olika branscher. Utredningen har valt att använda följande begrepp och definitioner:

Heltidsmått

Utredningens uppdrag att utreda om de befintliga möjligheterna till deltidsarbete är tillräckliga förutsätter att deltidsarbete sätts i relation till vad ett heltidsarbete är. Heltidsmåttet används ofta som referens- punkt. Med begreppet heltidsmått avses vanligen ett mått på högst 40 timmar i veckan, eller den arbetstid som normalt motsvarar heltid inom den bransch eller hos den arbetsgivare där arbetstagaren är anställd. Vad som normalt motsvarar heltid framgår oftast av kollektiv- avtalet i branschen.

Utredningens arbete

SOU 2019:5

Arbeta heltid

Att arbeta heltid innebär arbete på heltid utifrån heltidsmåttet.

Arbeta deltid

Arbete på deltid är en lägre arbetstid i relation till heltidsmåttet. Det kan både innebära att arbetstagaren har en deltidsanställning med en varaktig sysselsättningsgrad på deltid eller att arbetstagaren i grunden har en sysselsättningsgrad på heltid men under en period går ner till att arbeta deltid genom att till exempel vara föräldraledig på 25 pro- cent.

Sysselsättningsgrad/Arbetstidsmått

Den arbetstid i relation till heltidsmåttet som gäller enligt arbets- tagarens anställningsavtal kallas för sysselsättningsgrad eller arbets- tidsmått. Sysselsättningsgraden/arbetstidsmåttet kan anges på olika sätt, till exempel som procent av heltidsmåttet eller som ett visst antal timmar att arbeta per vecka.

En genomgång av användningen av begreppen sysselsättnings- grad respektive arbetstidsmått i domar från Arbetsdomstolen visar att båda begreppen används. Oftast används ett av begreppen men i något fall har både sysselsättningsgrad och arbetstidsmått använts i samma rättsfall.

”Arbetstidsmått” verkar vanligen avse ett visst antal timmar under en dag eller en vecka. ”Sysselsättningsgrad” ska förstås som en viss procent av en heltid. I AD 2016 nr 69, se avsnitt 5.2.3, används för det mesta termen sysselsättningsgrad.

Precisionsbemanning

Begreppet precisionsbemanning står för en strategi där arbetsgivare vill åstadkomma en kostnadseffektiv produktion genom en så precis bemanning som möjligt. Målet är att betala lön för exakt den arbets- mängd som behövs vid varje givet ögonblick. Det leder till ett fokus på arbetstider och bemanningsfrågor. Syftet är att åstadkomma en konkurrenskraftig verksamhet med så låga lönekostnader som möjligt

SOU 2019:5

Utredningens arbete

i verksamheten. Kostnadseffektiviteten kan förväntas öka på två sätt. Dels sjunker nyanställningsbehovet. Dels blir ökad produktion billigare om normalarbetstiden kan varieras i takt med konjunkturen så att övertidsersättningen minimeras.1

Tankemodellen med precisionsbemanning liknar det som brukar benämnas ”Lean production”. Lean production är en ledningsfilosofi med ursprung i Japan som infördes i Sverige inom framför allt till- verkningsindustrin under 1980-talet och framåt. För att åstadkomma en effektiv produktion ska onödigt merarbete enligt Lean-filosofin skalas bort. Centralt inom lean-filosofin är konceptet Just-in-time som är en övergripande princip som handlar om att producera precis den mängd som behövs vid precis rätt tidpunkt. Väntan ses som slöseri. Lean-filosofin och Just-in-time har sedan kommit att införas även inom tjänstesektorn, och inom välfärdstjänster och offentlig förvaltning.2

Intermittenta anställningar

Begreppet intermittent betyder att något är ryckvis återkommande, sker med avbrott eller bedrivs ojämnt. Det vill säga att intermittent kan sägas vara något som är ickekontinuerligt. Enligt Arbetsdom- stolen (AD) kännetecknas en intermittent anställning av att arbets- tagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast på kallelse från arbetsgivaren. Det utmärkande är att det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle och att arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete. I det här betänk- andet har utredningen valt att använda begreppet intermittent anställ- ning och med det menar vi att arbetstagaren:

•Arbetar endast kortare perioder i taget.

•Arbetar endast på kallelse från arbetsgivaren.

•Det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle.

•Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid.

•Arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

1Öberg (2004).

2Se exempelvis Arbetsmiljöverket (2016) och Brännmark (2012).

Utredningens arbete

SOU 2019:5

Osäkra anställningar

Med osäkra anställningar menar vi i detta betänkande i första hand ofrivilligt deltidsarbete och ofrivilliga intermittenta anställningar. Med osäkerhet i anställningen avses i forskningen ofta både påverkan av anställningsform och av omstrukturering eller neddragningar på arbetsplatsen, se kapitel 4.3 Den delen av vårt uppdrag som rör om- reglering av arbetstidsmått hänger i första hand samman med den osäkerhet som följer av neddragningar och omstruktureringar på arbetsplatsen medan de två andra uppdragen handlar om den osäker- het som följer av (korta) tidsbegränsade anställningar, se ovan om intermittenta anställningar.

I juli 2017 antog Europaparlamentet en resolution om arbetsvillkor och osäkra anställningar. Av resolutionen framgår att Europaparla- mentet med osäkra anställningar avser ”anställningsformer som inte följer europeiska, internationella och nationella standarder och lagar och/eller inte ger tillräckliga medel för en anständig tillvaro eller ett tillräckligt socialt skydd”.4

Resolutionen hänvisar till ett antal olika närliggande begrepp som medför ökad risk för att hamna i osäkert arbete. Ett exempel är Eurofonds definition av atypiskt arbete. Enligt denna definition är atypiskt arbete sådant som inte faller inom ramen för typiskt arbete. Typiskt arbete definieras som heltidsarbete utan bortre gräns i tiden. Det utförs för samma arbetsgivare under lång tid under reguljära arbetstider och det ger tillgång till de sociala trygghetssystemen.5

Eurofound har också använt begreppet mycket atypiskt arbete i en studie från 2010. Här studerades företeelserna deltidsarbete omfatt- ande mindre än tio timmar per vecka, mycket korta tidsbegränsade anställningar, nolltimmarsavtal och icke skriftliga anställningsavtal.6 I en rapport från 2016 behandlar ILO frågan om atypiska anställ- ningar runtom i världen. Här behandlas särskilt den osäkerhet som följer av ofrivilligt deltidsarbete, tillfälliga anställningar och att kallas vid behov.7 I Europaparlamentets resolution om arbetsvillkor och osäkra anställningar hänvisas också till ILO:s grundläggande arbets-

3SBU (2014), s. 304 f.

4Europaparlamentets resolution av den 4 juli 2017 om arbetsvillkor och osäkra anställningar (2016/2221(INI).

5Eurofound Industrial Relations Dictionary.

6Eurofound (2010).

7ILO (2016).

SOU 2019:5

Utredningens arbete

normer och av dess konventioner och rekommendationer om arbets- villkor inklusive rekommendation (nr 198) från 2006 om anställnings- förhållanden och dess bestämmelser om fastställandet av ett anställ- ningsförhållande.

Europaparlamentet betonar att begreppen ”atypisk” och ”osäker” inte kan användas synonymt men konstaterar att vissa atypiska anställ- ningsformer kan medföra större risk för otrygghet och osäkerhet, exempelvis vid ofrivillig deltids- och visstidsanställning, nolltids- kontrakt samt obetald praktik och annan praktiktjänstgöring.8

2.5Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med två bakgrundskapitel. Det första innehåller en beskrivning av den svenska arbetsmarknadsmodellens utveckling (kapitel 3) och det andra bakgrundskapitlet behandlar sambandet mellan osäkra anställningar och hälsa (kapitel 4). Den del av utred- ningens uppdrag som redovisas i detta slutbetänkandet består av tre huvudsakliga delar.

Den första delen handlar om arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstids- måttet vid arbetsbrist. Utredningens kartläggning redovisas i kapitel 5–6. Övervägande och förslag presenteras i kapitel 7.

Den andra delen av utredningsuppdraget handlar om skydd i anställningen för personer med intermittenta anställningar. Resultatet av utredningens kartläggningsuppdrag i denna del redovisas i kapitel 8–

10.Den tredje delen i uppdraget gäller om arbetstagare bör få rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Resultatet av kartläggningen redovisas i kapitel 11. Överväganden och förslag för både dessa deluppdrag redovisas samlat i kapitel 12.

I kapitel 13 finns förslag på ikraftträdande och i kapitel 14 finns författningskommentar för de förslag utredningen lägger. Kapitel 15 innehåller konsekvensanalys av förslagen. Därefter återfinns de refe- renser vi har använt i arbetet.

8Europaparlamentets resolution av den 4 juli 2017 om arbetsvillkor och osäkra anställningar (2016/2221[INI]).

Utredningens arbete

SOU 2019:5

Bilaga 1 är utredningsdirektiven och bilagorna 2 och 3 innehåller beskrivning och tabellbilaga för de beställningar från arbetskrafts- undersökningarna (AKU) som utredningen har låtit Statistiska central- byrån (SCB) göra på uppdrag av utredningen. I bilaga 4 finns ett antal exempel på anställningsavtal med lågt arbetstidsmått.

3Den svenska arbetsmarknadsmodellen

3.1Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att analysera behov av åtgärder utifrån den svenska arbetsmarknadsmodellen. Den naturliga följd- frågan blir då vad den svenska arbetsmarknadsmodellen egentligen är. Begreppet ”svenska modellen” är ett brett begrepp som beroende på avsändaren och sammanhanget kan innehålla lite vad som helst som är kännetecknande för det svenska samhället. Vårt fokus är arbetsmarknadsmodellen och genomgången blir därför inriktad på de delar som har mest beröring med arbetsmarknadens funktions- sätt. Men samtidigt är det viktigt att förstå modellens funktion i sitt sammanhang, det vill säga samhället som helhet.

Utifrån det aktuella perspektivet hos den som använder begreppet svenska modellen avses ofta olika delar av samhället; arbetsmarknads- politik, socialförsäkringar, generell välfärdsverksamhet eller spelreg- lerna mellan arbetsmarknadens parter. De olika delarna av modellen kan ses som byggstenar som alla bidrar med varsin del, men de hänger också samman och är beroende av varandra. Den svenska modellen bör alltså ses i ett bredare perspektiv än enbart en parts- modell med löneförhandlingarna i centrum.1

I omvärlden, inklusive i de övriga nordiska länderna förutom Sverige och Danmark, är det vanligt antingen med allmängiltig- förklaring av kollektivavtal eller att staten lagstiftar om minimilöner. En hög organisationsgrad och kollektivavtalens betydelse för reg- lering av löner och allmänna anställningsvillkor är som vi ser det särskiljande för de nordiska ländernas arbetsmarknadsmodeller.

1Se exempelvis Magnusson och Ottosson (2012), s. 13.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

3.2Den svenska modellen för att reglera förhållanden på arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär enligt Medlings- institutet att det är arbetsmarknadens parter som har det huvud- sakliga ansvaret för att reglera löner och andra anställningsvillkor. Detta understöds av lagstiftning om förenings- och förhandlingsrätt och rätt att vidta fackliga stridsåtgärder. Det är också enligt Medlings- institutet arbetsmarknadens parter som har huvudansvaret för att arbetsfreden upprätthålls. Medlingsinstitutet har sammanfattat den svenska modellen på arbetsmarknaden såhär:

•Lagstiftningen utgör i stora delar ett ramverk inom vilket arbets- marknadens parter har stor frihet att reglera de närmare villkoren.

•Flera av lagreglerna kan ersättas med kollektivavtalade överens- kommelser.

•Det finns ingen lagstiftning om minimilöner eller allmängiltig- förklaring av avtal.

•Kollektivavtal tillämpas för huvuddelen av de anställda på arbets- marknaden.

•Tvister löses i första hand genom förhandling.2

3.3Starten för den svenska arbetsmarknadsmodellen

En vanlig uppfattning är att den svenska arbetsmarknadsmodellen startade 1938 i och med att det så kallade Saltsjöbadsavtalet teck- nades mellan SAF (nuvarande Svenskt Näringsliv) och LO. Men faktum är att startpunkten för det som brukar kallas den svenska arbetsmarknadsmodellen kan sättas tidigare än så.3

I den förindustriella eran fanns en relativt omfattande arbets- reglering. Den mest betydelsefulla var legostadgan som i olika ver- sioner från 1664 och ändra fram till 1926 omfattade främst drängar, pigor och tjänstefolk i hushåll men även andra som inte omfattades

2Medlingsinstitutet (2016).

3Berg (2011).

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

av branschspecifik reglering. För hantverkare fanns från 1720 en skrå- ordning och för fabriksarbetare fanns från 1770 en så kallad hall- ordning som gällde i stället för legostadgan. Syftet med de olika reg- leringarna var i huvudsak att skydda produktionen. Det fanns i princip inget utrymme för arbetare att gå samman. Inom hallordningen var det uttryckligen förbjudet. Dessutom fanns det lagstiftning om tjänstetvång, den som inte arbetade riskerades att ses som ”lös- drivare” och skickas på tvångsarbete. Lönerna bestämdes ofta genom myndighetsbeslut. Det var landshövdingen som utfärdade lönetaxor.

Från mitten av 1800-talet och under några decennier framåt blev regleringen påtagligt liberal. Genom 1864 års beslut om närings- frihet bröts den tidigare ordningen med reglering av skråyrken upp. Viss reglering av arbetsavtal fanns kvar i legostadgan och i närings- frihetsförordningen men inom den växande industrin undvek man att tillämpa dessa regler. I praktiken innebar den nya ordningen att arbetsgivaren mer eller mindre ensidigt bestämde villkoren. Lag- stiftaren ingrep endast när det gäller grundläggande säkerhet och hälsa. 1889 tillkom en lag om skydd mot yrkesfara inom industrin.

Som en följd av näringsfriheten blev det i praktiken omöjligt att upprätthålla förbud mot att arbetstagare skapade koalitioner genom att gå samman. Tjänstetvånget upphävdes formellt 1885, men det hade mjukats upp tidigare. Från omkring 1870 började fackföreningar i modern mening uppstå. De hade nu möjlighet att strejka och att sluta kollektiva överenskommelser.4

Det har hävdats att det första kollektivavtalet slöts redan 1869 efter en strejk bland byggnadsarbetare i Stockholm. Ett gemensamt muraravtal slöts 1890 och det allra första riksavtalet slöts för typo- grafer 1901. Gemensamt för dessa tidiga kollektivavtal var att de teck- nades på områden som tidigare hade reglerats av skråförordningen. Inledningsvis innehöll kollektivavtalen bara lönetariffer, men i takt med att organisationstanken accepterades kom avtalen att innehålla reglering även av arbetstid, skydd för föreningsfrihet, förhandlings- ordning och fredsplikt.5 Länge rådde oklarhet om vilken rättslig status som kollektivavtalet hade.6 Frågan var om det var bindande och medförde fredsplikt. Se vidare nedan.

4Schmidt (1997), s. 22 f.

5Schmidt (1997), s. 177.

6Wennemo (2014), s. 225.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

3.3.1Decemberkompromissen 1906

Omkring sekelskiftet präglades den svenska arbetsmarknaden av åter- kommande och stora strejker. Under slutet av 1800-talet genomför- des flera stora strejker. En statlig kommitté visade 1901 att arbetarna hade segrat i majoriteten av 433 undersökta konflikter på arbetsmark- naden. Arbetsgivarna hade vunnit färre än var femte konflikt.

Under försommaren 1905 bröt förhandlingar om ett riksavtal med minimilöner inom Verkstadsområdet samman. Resultatet blev en långdragen konflikt med både strejk och lockout. Efter 135 dagars konflikt tecknades i november ett rikstäckande kollektivavtal.

Det blev allt mer uppenbart för arbetsgivarna att det i frånvaro av överenskomna normer skulle komma att råda mer eller mindre kon- stant tillstånd av stridsåtgärder på arbetsmarknaden. Arbetsgivar- sidan ville hävda rätten att hålla verksamheten igång även vid strejker och arbetstagarna ville hävda föreningsrätten. Positionerna var låsta och misstroendet mellan parterna på arbetsmarknaden var stort. Dessutom hade SAF i sina stadgar tagit in kravet att medlemmar i SAF ovillkorligen skulle inta bestämmelse i kollektivavtal om att ”arbetsgivaren har rätt att fritt antaga och avskeda arbetare, att leda och fördela arbetet och begagna arbetare från vilken förening som helst eller arbetare, stående utanför förening”. Arbetstagarsidan upp- fattade SAF:s krav på sina medlemmar som ett angrepp på fackfören- ingsrörelsen. Detta ledde till öppna konflikter. Inom SAF växte det så småningom fram en riktning som öppnade för kompromisser. Efter förhandlingar under ledning av en opartisk ordförande träffades i december 1906 en överenskommelse som kom att kallas december- kompromissen 1906.

Kompromissen innebar att SAF fick igenom att kollektivavtalen skulle innehålla uttryckligt stadgande om arbetsgivarens ”rätt att leda och fördela arbetet, att fritt antaga eller avskeda arbetare samt att använda arbetare, oavsett om de äro organiserade eller ej”. LO fick igenom att föreningsrätten erkändes av arbetsgivarsidan och skulle respekteras på båda sidor.7 Decemberkompromissen 1906 ses som genombrottet för kollektivavtalssystemet och som en startpunkt för flera institutionella förändringar som skulle komma, både vad gäller lagstiftning och i form av avtal mellan arbetsmarknadens parter.8

7Berg (2011).

8Lundh (red) (2009), s. 18.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Efter flera större konflikter på arbetsmarknaden avbröts förhand- lingarna på central nivå mellan SAF och LO redan året därpå och de återupptogs först 1936.9

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

1903

1908

1913

1918

1923

1928

1933

1938

1943

1948

1953

1958

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

Källa: Historia.se Arbetsinställelser (lockouter och strejker) i Sverige 1903–2005.

Konflikterna kom sedan att fortsätta under första delen av 1900- talet. 1909 genomfördes den första konflikten på central nivå mellan SAF och LO där 300 000 personer strejkade och 80 000 personer blev lockoutade. Konflikten gällde att arbetsgivaren ville sänka lön- erna i en lågkonjunktur. Arbetsgivarna vann konflikten 190910. Året efter slog Högsta domstolen i ett antal domar fast att en fackförening betraktades som en juridisk person med rätt att teckna kollektivavtal. 1915 förklarade Högsta domstolen att kollektivavtalet var ett rättsligt bindande avtal.11 Det var fortfarande oklart om kollektivavtalet med- förde en automatisk fredsplikt.

Utöver 1909 års storkonflikt inträffade stora arbetsmarknads- konflikter 1920, 1923 och 1928. Ofta saknades regler om fredsplikt under gällande kollektivavtal. Arbetsgivarna undrade om det hade

9Berg (2011).

10Schmidt (1997), s. 23.

11Berg (2011).

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

varit rätt beslut att acceptera de fackliga organisationerna som mot- parter, om det ändå inte gav arbetsfred.12

Trots bakslagen i förhandlingsarbetet och trots att konflikterna fortsatte kom principerna från Verkstadsavtalet och December- kompromissen att fortsätta att tillämpas. Inte minst lades grunden för principen om parternas autonomi på arbetsmarknaden, men även principen om arbetsgivarens arbetsledningsrätt och turordnings- regler vid uppsägning förekom redan i inledningen av 1900-talet.13

1906 inrättades en statlig förlikningsmannainstitution som kunde kalla tvistande parter. Deltagande i medlingen var dock frivilligt. 1920 lagstiftades om en central skiljenämnd med partsrepresentation.14

3.3.2Kollektivavtalslag och Arbetsdomstol 1928

Kollektivavtalets rättsverkningar var länge oklara och det gjordes flera lagstiftningsförsök som misslyckades, bland annat ett försök 1910. Det dröjde till 1928 innan kollektivavtalets rättsliga ställning klar- gjordes i författning. En delegation med representanter från både arbetsgivare, arbetstagare och staten utredde behovet av lagreglering av den praxis som vuxit fram mellan parterna på arbetsmarknaden. Resultatet blev 1928 års arbetsfredslagstiftning. Denna innehöll lagarna om kollektivavtal och arbetsdomstol.

Lagstiftningens kärna var att den slog fast att kollektivavtalet är ett fredsdokument och ingen part skulle ha rätt att ta till strids- åtgärder för att öva påtryckning i rättstvister eller ändra innehållet i avtalet under avtalstiden. I och med kollektivavtalslagen kom kollek- tivavtalen hädanefter att inte bara binda parterna på arbetsmarknaden utan även deras medlemmar. Alla företag och anställda var fortsätt- ningsvis tvungna att acceptera träffade kollektivavtal och att respekt- era fredsplikt under avtalsperioden. Ett sanktionssystem infördes också.15

Genom införandet av den nya lagstiftningen ersattes den centrala skiljenämnden som funnits sedan 1920 med en specialdomstol, Arbetsdomstolen.

12Lundh (red) (2009), s. 21.

13Berg (2011).

14Lundh (red) (2009), s. 22.

15Schmidt (1997), s. 24.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Lagstiftningen infördes av en borgerlig minoritetsregering mot arbetarrörelsens protester.16 LO var milt uttryckt skeptiska till lag- stiftning och stora manifestationer med hundratusentals protester- ande LO-medlemmar genomfördes. LO:s ordförande kallade i riks- dagen den nya lagen för en ”slavlag”. När det kom till kritan gick dock LO med på att nominera ledamöter till den nyinrättade Arbets- domstolen.17 1928 års lagar om kollektivavtal och arbetsdomstol genomfördes av den borgerliga regeringen med stöd av SAF. Mot- ståndet mot den nyinrättade Arbetsdomstolen levde kvar inom fack- föreningsrörelsen och några av de kommunistiskt inriktade förbun- den bojkottade domstolen ända in på 1930-talet.18

3.3.3Byggkonflikten 1933–1934

En del av den krisuppgörelse som träffades 1933 mellan Socialdemo- kraterna och dåvarande Bondeförbundet (den så kallade kohandeln) var att ersättningen vid beredskapsarbeten skulle vara på kollektiv- avtalsenlig nivå. En stor del av beredskapsarbetena var inom bygg- sektorn. Eftersom det var betydligt högre löner där än inom tillverk- ningsindustrin, som många av de arbetslösa kom från, innebar det att de arbetslösa kunde få högre ersättning från beredskapsarbetet än de hade haft som anställda.

Under 1933–1934 inträffade den största konflikten som har genom- förts inom byggsektorn. Arbetsgivarnas krav var att lönerna skulle sänkas med mellan 15–30 procent. Byggfacken sa nej till detta och en konflikt som omfattade omkring 60 000 byggnadsarbetare och varade i mer än två år inleddes.

Under lagstiftningshot träffade så småningom SAF och LO en uppgörelse om en sänkning av de så kallade byggackorden med så mycket som upp till 30 procent i Stockholm och med 12–16 procent på andra håll i landet. Det vägval som LO gjorde här var att gå med på ökad central kontroll av lönerna i ett samordnat ackordslöne- system för att inte behöva frångå principen om att beredskapslönen skulle ge lön enligt avtal. Överbudskonkurrens om arbetskraft kom aktivt att motarbetas från arbetsgivarsidan och SAF bestraffade

16Schmidt (1997), s. 24.

17Wennemo (2014), s. 229 f.

18Lundh (red) (2009, s. 23 f.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

företag som konkurrerade om arbetskraft med höga löner och mer förmånliga anställningsvillkor.19

3.3.4Privatanställdas förenings- och förhandlingsrätt 1936

Den decemberöverenskommelse som träffades mellan SAF och LO 1906 gjorde att förenings- och förhandlingsrätten erkändes för arbetare. Men någon motsvarande överenskommelse fanns inte för tjänstemännen. Det var därför först i och med 1936 års lag om privat- anställdas förenings- och förhandlingsrätt som de privatanställda tjänstemännen fick motsvarande rättigheter. De offentliganställda var undantagna och det var först i och med tecknandet av det så kallade Slottsbacksavtalet 1963 som offentliganställda fick rätt att förhandla genom fackliga organisationer20. Slottsbacksavtalet var också en nödvändig förutsättning för den förhandlingsreform som genomfördes för de offentliganställda 1965.

På 1930-talet blev fackföreningarna på tjänstemannasidan en makt- faktor att räkna med. 1931 bildades ”De anställdas centralorganisation (Daco)” som var en sammanslutning av ett antal tjänstemannaför- bund inom privat sektor. 1937 bildades motsvarande centralorganisa- tion för kommun- och statsanställda, ”Tjänstemännens centralorga- nisation”. Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) bildades

1947.21

3.4Saltsjöbadsavtalet 1938

Den 20 december 1938 i Saltsjöbaden undertecknade företrädare för LO respektive SAF det första huvudavtalet på svensk arbetsmarknad, oftast kallat Saltsjöbadsavtalet. Ett huvudavtal är ett kollektivavtal på organisationsnivå mellan centralorganisationer på arbetsgivar- och arbetstagarsidan där parterna kommit överens om regler för mellan-

19Nycander (2003).

20Slottsbacksavtalet 1963 är ett huvudavtal för offentliganställda, motsvarande Saltsjöbads- avtalet. I avtalet gjordes ett antal undantag från förhandlingsfriheten och först 1977 fick offentliganställda oinskränkt förhandlingsfrihet. https://www.publikt.se/artikel/lang-vag- till-ratten-att-forhandla-18356

21Schmidt (1997), s. 43.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

havandet mellan arbetsgivarorganisationer, arbetsgivare och arbets- tagarorganisationer.22 Saltsjöbadsavtalet kan ses som det slutliga genombrottet för den kollektivavtalsreglerade arbetsmarknaden. Saltsjöbadsavtalet sades upp 1976. I decmber1976 enades SAF och LO om fortsatt tillämpning av huvudavtalet med undantag för kapitlet uppsägning av arbetsavtal, permittering m.m. Dessutom gjordes vissa ändringar och tillägg som föranleddes av arbetsrättslagstiftningen på 1970-talet och i synnerhet MBL:s tillkomst.

En tolkning av vad som gjorde det möjligt att få till stånd ett huvudavtal just vid den här tiden var att såväl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan var pressade. För arbetsgivarsidans del var det fram- för allt de många och svåra konflikterna på arbetsmarknaden som var det stora bekymret, medan arbetstagarsidan utöver de problem som de många konflikterna medförde23 även var starkt pressad av ett antal politiska strävanden om att med lagstiftning reglera och begränsa den fackliga verksamheten.24

Saltsjöbadsavtalet kom att innebära en helt ny ordning för hur förhandlingar ska föras och en reglering av när stridsåtgärder får tillgripas, se figur 3.1.

Innehållsmässigt var det i stor utsträckning en kodifiering av sådant som vuxit fram i samförstånd mellan arbetsmarknadens parter men det fanns också en del nyheter. Bland annat innehöll det nya huvudavtalet en förhandlingsordning för rätts- och intressetvister. Ett permanent organ, arbetsmarknadsnämnden, med representanter för SAF och LO, skulle inrättas. Här skulle frågor om uppsägning, permittering och konflikter som rörde samhällsviktiga funktioner behandlas. Förhandlingsordningen möjliggjorde också centrala för- handlingar, något som SAF hade krävt ända sedan sekelskiftet.25 26

En helt ny anda av ömsesidigt förtroende mellan parterna växte nu fram, det som har kommit att kallas Saltsjöbadsandan. Men avtalet

22Lundh (red) (2009, s. 9.

23Konfliktbidrag kunde inom LO vid den här tiden bara ges vid lockouter, det vill säga inte om arbetstagarsidan var angripare. Det var först i samband med en stadgeändring 1942 som det blev möjligt att få konfliktbidrag även som angripare.

24Se exempelvis Wennemo (2014).

25Redan 1909 hade SAF tagit fram en förlaga på huvudavtal som innebar att tvister på lokal- och förbundsnivå skulle ”hissas” upp på central nivå innan konfliktåtgärder fick vidtas.

26Lundh (red) (2009), s. 29.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

lade också grunden för den centraliserade lönebildning och arbets- marknadsregim som skulle växa fram under 1950-talet.27 Förklar- ingen var att Saltsjöbadsavtalet medförde att förbundsstyrelserna på arbetstagarsidan fick veto om kollektivavtalstecknande, det vill säga att fackföreningsrörelsen blev centraliserad. Tidigare hade det varit vanligt med medlemsomröstningar om avtalstecknande vilket gav för- bundens förhandlare oklart mandat att träffa överenskommelser med arbetsgivarsidan. Vid stadgeändringen 1941 infördes också regler om att LO:s landssekretariat (styrelse) skulle godkänna större strejker.28 Nu fanns förutsättningar för centrala förhandlingar på både arbets- givar- och arbetstagarsidan.

3.4.1Metallstrejken 1945

Verkstadskonflikten 1945 inleddes i februari, medan andra världs- kriget fortfarande pågick och avslutades fem månader senare. Antalet förlorade arbetsdagar var ungefär lika många som under storstrejken 1909. Omfattningen påverkades av en intern strid inom Metall mel- lan förbundsledningen och en kommunistiskt ledd opposition som ville fortsätta strejken. Från krigsstarten 1939 hade LO centralt tagit ställning mot kommunistiska inslag inom fackföreningsrörelsen och man arbetade aktivt för att utesluta kommunister från fackliga upp- drag. Metall anslöt sig till denna linje och införde förbud mot kom- munister med förtroendeposter under en stor del av krigstiden. Detta förbud upphävdes i början av 1944. Den uppgörelse om löne- stopp som rådde under kriget gjorde att det fanns ett missnöje med att facket hade varit för eftergivet mot arbetsgivarna. De så kallade fri- fackliga vann en medlemsomröstning om strejkvarsel hellre än fortsatta förhandlingar. Den första större konflikten inom verkstadsindustrin på 25 år inleddes.

Metalls strejkkassa tömdes i rask takt och medlemmarna upp- manades att söka andra arbeten för att inte dränera kassan i onödan. Det fanns vid den här tiden ett särskilt hyresbidrag till ovana arbetare i syfte att kompensera för att de inte klarade ackorden innan de lärt sig ett nytt yrke. Frågan var om strejkande arbetare skulle ha rätt till

27Lundh (red) (2009), s. 9.

28Lundh (red) (2009), s. 31 f.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

bidraget? Metallstrejken blev nu en komplicerad fråga för samlings- regeringen. Att låta bidraget utgå till de strejkande kunde ses som att staten tog ställning för arbetstagarsidan i konflikten, men att inte göra det kunde å andra sidan ses som att staten tog ställning för arbets- givarsidan. Hur skulle staten kunna behålla sin opartiskhet i förhåll- ande till de stridande parterna på arbetsmarknaden? Eftersom det var en socialistisk majoritet i riksdagen fanns det förutsättningar för att riksdagen skulle kunna avgöra konflikten till arbetstagarsidans för- mån. En sådan motion väcktes från kommunisterna.

LO valde nu att tydligt ta ställning för en lönebildning fri från politisk inblandning. I april antog LO:s representantskap en princip- deklaration mot statliga ingripande i lönekonflikter. Även Metalls ledning avvisade idén om att politikerna skulle avgöra konflikten. Konflikten kom att lösas, men först efter ett antal medlemsomröst- ningar i Metall där medlemmarna röstade för att fortsätta konflikten och till slut använde förbundsstyrelsen sin beslutanderätt för att få slut på konflikten och teckna en uppgörelse med motparten.29

Metallstrejken har kommit att ses som betydelsefull för den svenska arbetsmarknadsmodellens framväxt. Reformisterna vann striden inom fackföreningsrörelsen, något som kan ses som en förut- sättning för samförståndsandan på arbetsmarknaden. Dessutom inne- bar Metallstrejken att principen om att arbetsmarknadens parter ska råda över lönebildningen utan statlig inblandning blev en av kärn- principerna i den svenska arbetsmarknadsmodellen.

3.5Trygghet och effektivitet under rekordåren

En vanlig beskrivning av den svenska välfärds- och arbetsmarknads- modellen är att den kombinerar trygghet och effektivitet. I en historisk kompromiss mellan arbete och kapital kom tillväxt och effektivitet att spela en helt central roll och leda till det som har kallats den tidiga eller första svenska modellen30.

Efter andra världskriget sjönk arbetslösheten och de fackliga orga- nisationerna stärktes. Det blev lättare att upprätthålla kollektivavtal som en följd av lägre arbetslöshet och dessutom gjorde den låga arbets- lösheten att medlemskap i en facklig arbetslöshetskassa blev billigare

29Nycander (2017), s. 101 ff.

30Magnusson och Ottosson (2012), s. 15.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

än tidigare. Den fackliga organisationsgraden ökade även bland privata tjänstemän som tidigare hade haft en låg organisationsgrad. Även arbetsgivarsidan var mån om att öka kollektivavtalstäckningen för att undvika att arbetsgivare bjöd över varandra om arbetskraften. Den höga inflationen var det stora problemet på arbetsmarknaden och i ekonomin som helhet.

Arbetsmarknadsparterna på båda sidor var måna om att behålla kontrollen över lönebildningen. Två olika strategier för att undvika statlig inblandning i lönebildningen genomfördes. Den första strategin var arbetsgivarsidans inbjudan till centrala löneförhandlingar. Arbets- givarna bjöd in till centrala löneförhandlingar 1952 men fick då nej. 1956 bjöd man återigen in arbetstagarsidan och denna gång accep- terade de. Resultatet av de centrala löneförhandlingarna blev att LO stärktes på central nivå men det var en avvägning SAF var beredda att göra för att få ner inflationstrycket. Den andra strategin var det som har kommit att kallas Rehn-Meidnermodellen som utarbetades av LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner under 1950- talet. Ibland kallas modellen även EFO-modellen31.32

Rehn-Meidnermodellen kom att få stort inflytande på svensk arbetsmarknads- och ekonomisk politik under framför allt 1950- och 1960-talen. I grunden är det en ekonomisk teori med ambitionen att kombinera hög tillväxt, full sysselsättning och låg inflation.

Godtagbara arbetsvillkor och anställningstrygghet på en kollektiv- avtalsbaserad arbetsmarknad ingick som en del av modellen på olika sätt. Bland annat skulle bättre villkor på arbetsmarknaden i lag eller i avtal kunna ersätta rena löneökningar och därmed hålla nere infla- tionstrycket.

En bärande princip i Rehn-Meidnermodellen var att struktur- omvandling skulle bejakas. Olönsamma företag skulle slås ut och arbetskraften skulle flytta till mer produktiva företag eller mer pro- duktiva delar av arbetsmarknaden. Samtidigt skulle återhållsamhet i lönebildningen i dessa expansiva branscher ge större utrymme för in- vesteringar.33 Denna politik förutsätter att arbetstagare och arbets- givare inte kommer överens om att försämra villkoren eller sänka

31EFO-modellen är en vidareutveckling av Rehn-Meidner-modellen, uppkallade efter eko- nomerna Gösta Edgren (TCO), Karl-Olof Faxén (SAF) och Clas-Erik Odhner (LO), som under 1960- och 1970-talet använde modellen för att förklara sambandet mellan lönebildning och inflation.

32Wennemo (2014), s. 231 f.

33SOU 1997:164, s. 47 f.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

lönen när företaget går dåligt, så att strukturomvandlingen bromsas. En förutsättning för att få strukturomvandlingen att fungera var en central lönebildning. Även SAF hade ett intresse av att främja rörlig- het mellan yrken och olika delar av landet. Organisationen hade också sedan länge strävat efter riksavtal och kostnadsneutralitet mellan företag. Dessutom gick LO som en eftergift åt arbetsgivar- sidan med på att acceptera löneskillnader inom (men inte mellan) företag. Det gjorde att den aktiva arbetsmarknadspolitiken som bar upp Rehn-Meidnermodellen i realiteten byggde på ett samförstånd mellan parterna om centraliserad lönebildning.34

Att avdramatisera uppsägning på grund av arbetsbrist var ett sätt att skapa acceptans för strategin att bejaka strukturomvandling inom ramen för det som kallades solidarisk lönepolitik.

Uppsägningar på grund av arbetsbrist skulle enligt Rehn-Meidner- modellen ske på grund av bristande produktivitet och lönsamhet i företagen, inte på grund av individuella egenskaper hos arbetskraften. Poängen var att undvika en negativ signaleffekt av att råka ut för arbetslöshet. Om arbetslösheten kan drabba såväl hög- som lågprester- ande blir kostnaden för att råka ut för arbetslöshet mindre för samt- liga. Detta förutsätter att arbetsgivarna vid arbetsbrist inte kan sortera bort de minst produktiva individerna.

Den som sades upp skulle mötas av en aktiv arbetsmarknads- politik för omställning till mer produktiva arbeten. Att arbetsgivare kunde säga upp anställda utan att ange skäl sågs som ett hinder för att få Rehn-Meidnermodellen att fungera som det var tänkt.

Principen om arbetsgivarens fria uppsägningsrätt slogs fast redan i decemberkompromissen mellan SAF och LO 1906 och bekräftades av Arbetsdomstolen 1932 (AD 1932 nr 100). I domen konstaterade Arbetsdomstolen som en allmän rättsgrundsats att ett anställnings- avtal som slutits på obestämd tid kunde sägas upp till upphörande efter en viss uppsägningstid utan att skälen för uppsägningen behövde anges. Den enda inskränkningen i den fria uppsägningsrätten var att arbetsgivaren inte fick säga upp anställda i strid med lag och goda seder. Det infördes även lagstiftning mot att säga upp någon på grund av äktenskap, havandeskap eller värnplikt. Att säga upp någon enbart på grund av fackligt medlemskap eller för att de var skyddsombud kom också att bli otillåtet. När det gällde uppsägningar i övrigt fanns inga regler utöver eventuella kollektivavtalade bestämmelser.

34Nycander (2008), s. 394.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

Ända in på 1960-talet stod Arbetsdomstolen fast vid praxis att arbetsgivare kunde säga upp anställda utan att ange skäl, såvida det inte fanns kollektivavtal som reglerade frågan. Inga förbundsvisa avtal om detta träffades heller på områden där SAF var arbetsgivarpart.

I den första större revisionen av huvudavtalet (Saltsjöbadsavtalet) mellan SAF och LO 1947 infördes bestämmelser om att det vid upp- sägning på grund av arbetsbrist skulle tas hänsyn till anställningstid och försörjningsbörda för arbetstagare med lika skicklighet och lämp- lighet. Med detta tillägg var dock huvudavtalets inriktning fortsatt att värna den fria uppsägningsrätten, även om det tycks ha varit inrikt- ningen att arbetsgivarsidan skulle använda denna rätt med måttfullhet.

1964 reviderades huvudavtalet mellan SAF och LO återigen vad gäller regleringen av uppsägningar. Nu infördes krav på saklig grund för uppsägning av personliga skäl, vilket var en förstärkning av huvud- avtalet. Uppsägningar på grund av arbetsbrist skulle ske på ett sätt som både beaktade produktionens behov av kompetent arbetskraft och arbetstagarnas behov av trygghet i anställningen (turordning).

I dessa frågor kom nu Arbetsmarknadsnämnden att fungera som en skiljenämnd. Ordföranden i Arbetsdomstolen fungerade som ord- förande och avgörandena kom att likna Arbetsdomstolens utförliga och principiella avgöranden. Professorn i arbetsrätt, Sten Edlund, har fört fram att det kan ha varit denna förändring som kom att bana väg för lagstiftning om anställningsskyddet.35

3.5.11965 års förhandlingsrättsreform för offentliganställda

För statligt och kommunalt anställda tjänstemän reglerades anställ- ningsförhållandena länge formellt sett genom ensidiga beslut av arbets- givarmyndigheterna. I praktiken förekom dock ett slags partsförhand- lingar. Först 1965 fick offentliganställda tjänstemän rätt att förhandla om löner och vissa anställningsvillkor.36

Genom införandet av statstjänstemannalagen och kommunal- tjänstemannalagen inleddes vad som har beskrivits som en ”privatis- ering” av de offentliga sektorernas arbetsmarknad. Anställningsför- hållanden inom dessa sektorer skulle nu i huvudsak bestämmas i avtal. Det fanns dock fortfarande att antal undantag från saker som inte

35Edlund (1989), s. 59 ff.

36Sigeman och Sjödin (2013), s. 18.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

gick att avtala om för offentliganställda. Efter hand kom listan med undantag att kortas ned.

När MBL (se nedan) togs fram valde lagstiftaren att göra MBL tillämplig även på offentliganställda och statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen upphörde att gälla. De särregler som skulle fortsätta att gälla, främst vad gäller tjänstetillsättningar, lades i en gemensam lag för offentliganställda. Våren 1976 tecknades ett särskilt huvudavtal för den offentliga sektorn.

Fortfarande gäller att arbetsmarknadens parter inom offentlig sektor inte kan avtal om allt. I praktiken har denna begränsning tolkats som att avtal inte bör träffas i frågor som rör den offentliga verksam- hetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Däremot finns i regel förhandlingsrätt respektive skyldighet i allt utom det som rör den direkta myndighetsutövningen. Det kan dock finnas gränsfall där kollektivavtal kan träffas även i situationer som rör verksam- hetens innehåll, exempelvis att det går att träffa avtal om att en anställd på en förskola inte ska behöva ta hand om mer än ett visst antal barn. När det gäller myndighetsutövning mot enskilda finns det däremot inget tolkningsutrymme och varken förhandling eller avtalsreglering kan komma ifråga.37

3.6Arbetsrättslagstiftning under 1970-talet

Den försiktighet som lagstiftaren tidigare hade visat kom att brytas under 1970-talet. De ekonomiska guldåren tog slut. Under 1970- talet växte kritiken mot strukturrationaliseringarna och kravet på arbetskraften att röra sig dit arbetstillfällena fanns. Inte minst växte missnöjet regionalt. I Norrland kom Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att uttydas som Alla Måste Söderut och kampanjen ”Vi flytt int” genomfördes.38 I hela västvärlden fanns en stark politisk vänstervind från slutet av 1960-talet och under de första åren av 1970-talet.

37Schmidt (1997), s. 153 ff.

38Magnusson och Ottosson (2012), s. 130.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

3.6.1Vilda strejker

I december 1969 inledde 75 arbetare vid i LKAB:s gruva i Kiruna en så kallade vild strejk (strejk under gällande kollektivavtal). Den utlösande faktorn var att nivån på ackordslönerna med ett nytt avtal visade sig bli lägre än vad som överenskommits men i grunden låg ett utbrett missnöje med ackordssystemet och inflytandet över arbetsmiljön. Facket stödde lönekravet men inte strejken. Konflikten växte snabbt och omfattade totalt omkring 5 000 personer i Kiruna, Malmberget, Luleå och Svappavaara. Strejken blev mycket uppmärk- sammad i media. Efter knappt två månader gick arbetarna tillbaka till arbetet efter att de fått igenom en del av sina krav, bland annat slopades ackordssystemet. Gruvstrejken beskrivs ofta som att den banade väg för de arbetsrättsliga förändringar som kom några år senare. Den var inledningen till ett antal strejker under de närmaste åren, där flera av dem inte bara handlade om löner och arbetsvillkor utan också om arbetet och dess organisering.39

Fem år efter gruvstrejken, hösten 1974, gick omkring 100 städers- kor i Borlänge ut i vild strejk. Bakgrunden till konflikten var en för- handling där beting skulle bytas mot fast timlön. Men det visade sig att förhandlingsresultatet innebar minskad arbetstid. Både fack- förbundet Fastighets och arbetsgivarna försökte få städerskorna att återvända till arbetet. Konflikten växte snabbt och fick stöd från fabriksarbetarna vid järnverket i Borlänge. Strejken spred sig till att omfatta även städerskor i Malmfälten och Skövde. Städerskorna i Borlänge fick igenom ett antal krav och återgick till arbetet. I Skövde blev ett antal av städerskorna avskedade på grund av den olovliga strejken. Med hjälp av sympatiåtgärder från städerskor i Malmberget och Arlanda upptogs förhandlingar om avskedandet av städerskorna i Skövde. Fallet gick till Arbetsdomstolen och i domen slogs det fast att avskedandena varit felaktiga i två fall men korrekta i åtta fall. Ett resultat blev att arbetsgivare kan ha rätt att avskeda anställda som deltar i vild strejk. Ett annat resultat blev en omfattande diskussion i samhället med bland annat kritik mot ojämställda löner mellan kvinnor och män.40

39Ekdahl (2011), s. 12 ff.

40Schmitz (2011), s. 18 ff.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

3.6.2Juridifiering av arbetsrätten

Inom arbetsrätten infördes lagen (1974:12) om anställningsskydd (LAS) och lag (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen och de företagsdemokratiska reformerna, främst lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), som infördes 1976.41 Staten skulle nu komma att blanda sig allt mer i samspelet mellan arbetsmarknadens parter och därmed förändra den svenska modellen i grunden. Det som nu växer fram har även kallats för en andra svensk modell.42 Utvecklingen under 1970-talet har beskrivits som en juridifiering av den svenska arbetsrätten och det gemensamma draget för reformerna var att arbetsgivarens arbetsledningsrätt in- skränktes på olika sätt.43

Fram till införandet av LAS 1974 var det allra mesta av arbets- rätten kollektivavtalsreglerad. Det fanns en bred opinion för reformer i arbetslivet, men LO gjorde länge sitt bästa för att få genomslag för reformkraven inom ramen för den samarbetsinriktade Saltsjöbads- andan, även på arbetsrättsområdet.44 Intresset för lagstiftning kom främst från politiskt håll snarare än fackligt. Folkpartiet hade ända sedan 1950-talet drivit frågan om lagstiftning som förhindrade obefog- ade uppsägningar.45 Även Centern drev vissa av lagstiftningsfrågorna.46 Socialdemokraterna tog inte ställning förrän vid sin partikongress 1969. LO var då fortfarande negativa till förslaget medan TCO var något mer intresserade. I den politiska debatten kom det social- demokratiska partiets företrädare vid 1970-talets början att tala om intressemotsättningar och konflikt med storföretagsamheten, vilket kan beskrivas som en del i uppbrottet från den samarbetsinriktade Saltsjöbadspolitiken. Samarbetsandan stärktes inte heller av att staten som arbetsgivare dessutom drev upp lägstalönerna för statligt anställda på ett sätt som påverkade lönebildningen i privat sektor.47

I praktiken infördes först särskilda regler för äldre arbetstagare48 i syfte att skydda de kortutbildade äldre som tillhörde de talrika års- kullarna som föddes strax efter sekelskiftet från att konkurreras ut

41Schmidt (1997), s. 25 f.

42Magnusson och Ottosson (2012), s. 15.

43Schmidt (1997), s. 26.

44Nycander (2017), s. 430.

45Wennemo (2014), s. 236 ff.

46Nycander (2017), s. 431.

47Nycander (2017), s. 430.

48Lagen om anställningsskydd för vissa arbetstagare och lagen om vissa åtgärder för att främja sysselsättning av äldre arbetstagare på öppna arbetsmarknaden.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

av yngre, mer välutbildad, arbetskraft. Efter bara några år ersattes dessa regler av en helt ny lag om anställningsskydd, LAS. Även nu var ett viktigt syfte att skydda äldre arbetstagare. När förslaget var helt färdigt valde LO att ställa sig bakom det. Två år tidigare ville LO att anställningsskyddet skulle hanteras av parterna avtalsvägen.

Utöver lagstiftningen som genomfördes började regeringen föra samtal med arbetsmarknadens parter om lönebildningen. Principen om att från politiskt håll nästan helt överlåta ansvaret för lönebildning och arbetsmarknad till parterna övergavs eller urholkades åtminstone betänkligt. Dessutom blev resultatet inte det önskade och inflationen fortsatte att vara ett betydande problem ända fram till 1990-talet.49

Det intensiva lagstiftningsarbetet inom arbetsrätten, liksom en rad andra reformer som berörde arbetsmarknaden50, var ett betyd- ande avsteg från Saltsjöbadslinjen, eller om man så vill, den svenska modellen.51 Att vissa delar av LAS kom att göras tvingande (indis- positiva) sågs av arbetsgivarsidan som ett brott mot den tidigare modellen där parterna mer fritt hade kunnat avtala om villkoren på arbetsmarknaden. Att stora delar av LAS gjordes kollektivavtals- dispositiv52 var mer i linje med den svenska modellens princip om parternas frihet att teckna avtal, även om dessa delar också ansågs bryta mot de avtalskonstruktioner som parterna hade. Konstruk- tionen på dispositiviteten innebär att det blir attraktivt att teckna kollektivavtal i syfte att kunna avtala om branschanpassade avsteg från eller kompletteringar till bestämmelserna i LAS, vilket kan antas bidra till en hög kollektivavtalstäckning. En hög kollektivavtals- täckning är ett av de grundläggande dragen i den svenska modellen.

Det är omöjligt att veta vad som kontrafaktiskt hade blivit utfallet utan den arbetsrättsliga lagstiftning som tillkom under 1970-talet. Vi menar att förändringarna kan ses både som ett brott med svenska modellen och som ett sätt att rädda de bärande principerna i ett läge där det möjligen hade varit politiskt ohållbart att inte ändra styrke- förhållandet mellan parterna på arbetsmarknaden till arbetstagar- sidans förmån. Men faktum är att den omfattande lagstiftning som infördes under 1970- och även 1980-talen ledde till kraftigt för-

49Wennemo (2014), s. 236 ff.

50Arbetsmiljö, skatteområdet, socialförsäkringssystemen.

51Edlund (1989), s. 68.

52Kollektivavtalsdispositiv innebär att det genom kollektivavtal, på central och/eller lokal nivå, får göras avsteg från lagens bestämmelser.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

sämrade relationer mellan arbetsgivarsidan och staten. Även partsrela- tionerna påverkades negativt efter 1970-talets lagstiftningsaktivitet inom arbetsrättens område. Även om ett antal avtal mellan parterna på central nivå har slutits sedan 1970-talet övergavs arbetsmarknads- modellen med centrala kollektivavtal som huvudmodell för utveck- lingen på arbetsmarknaden.53

3.6.3Storkonflikten 1980

Den så kallade storkonflikten 1980 är den konflikt på den svenska arbetsmarknaden som har omfattat flest personer, totalt 717 000 per- soner i både privat och offentlig verksamhet. Konflikten var dock kort, i princip var den avklarad under en vecka i maj.

Till skillnad från 1909 och 1945 års storkonflikter var det nu arbets- givarna som stod för den stora upptrappningen. Konflikten har tolkats som ett svar från arbetsgivarsidan på de spänningar som byggts upp i och med att arbetsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen allt mer kommit att avvika från 1950- och 60-talens rekordår. Det var inte enbart vilda strejker och arbetsrättslagstiftning som försiggått under 1970-talet. Även oljeprischocker, höga löneökningar och höj- ningar av arbetsgivaravgifterna pressade arbetsgivarna. Inför avtals- rörelsen upplevde SAF att den verkliga motparten inte var LO och PTK, utan snarare riksdag och regering. SAF:s förhandlingsbud var noll kronor i löneökningar kombinerat med ett krav på en kom- mission som skulle undersöka hur nedskärningar i offentlig sektor skulle kunna ge skattesänkningar som kompensation för de ute- blivna löneökningarna. För att det skulle gå att komma överens med LO skulle skattesänkningarna ha behövt ha en låglöneprofil, något som den borgerliga regeringen inte var beredda att genomföra. I praktiken tvingade regeringen SAF att lägga ner konflikten och strategin att ändra spelreglerna på arbetsmarknaden lyckades inte i det korta perspektivet. Men en tolkning av storkonflikten 1980 är att

53Det finns dock ett antal exempel på centrala kollektivavtal som har träffats under perioden: Utvecklingsavtalet som träffade 1982 mellan SAF-LO-PTK. Olika medbestämmandeavtal har träffats på det offentliga området. Ett antal avtal om pensioner, sjukförsäkring och tjänste- pension och ersättning vid arbetsskada har träffats på central nivå. Svenskt Näringsliv och Förhandlings- och samverkansrådet PTK enades 2015 om ett nytt avtal om användning av konkurrensklausuler och om ändringar av 1995 års avtal om arbetstagares uppfinningar. Avtalet om etableringsjobb som träffades 2017 är också ett avtal på central nivå.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

den på sikt banade väg för nya spelregler i form av det tidiga 1990-talets stabiliseringsavtal, Industriavtalet 1997 och ett nytt medlingsinstitut.54

3.7En ny modell för lönebildningen

3.7.1Devalveringar och inflation

Oljekriserna 1973 och 1979 innebar kraftigt ökad inflation som en följd av de chockhöjda oljepriserna. Löntagarna kompenserades för de höjda priserna med ökade löner. 1974 steg importpriserna med 37 procent och exportpriserna med 28 procent. Den exportberoende industrin tappade i konkurrenskraft och 1982 hade hela reallöne- ökningen sedan 1973 utraderats.55 Samtidigt fortsatte de nominella löneökningarna att vara höga och i kombination med höjda arbets- givaravgifter ökade arbetskraftskostnaderna kraftigt under senare halvan av 1970-talet. Under slutet av 1970-talet och början av 1980- talet försämrades de offentliga finanserna kraftigt.

För att motverka den exportberoende industrins försämrade kon- kurrenskraft genomfördes totalt fem devalveringar mellan 1976 och 1982. Även om devalveringarna fungerade på kort sikt ledde de på längre sikt till ökad inflation och till lägre omvandlingstryck i eko- nomin. Det gav en internationellt sett svag produktivitetsutveckling och fortsatt stagnation av reallöneutvecklingen.56

Inom SAF växte det redan under senare halvan av 1970-talet fram en kritik mot resultatet av samverkan mellan arbetsmarknads- parterna i den svenska modellen. De centraliserade förhandlingarna hade givit arbetstagarsidan en maktposition som saknade motstycke i omvärlden. Saltsjöbadsmodellen beskrevs som centralistisk, korpora- tivistisk och utvecklingshämmande.57 1991 valde SAF att avstå från styrelseposter i statsförvaltningen, inklusive Arbetsmarknadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. Det ledde till att även arbetstagarorga- nisationerna förlorade sin representation.58 2001 slogs SAF och Sveriges Industriförbund samman och bildade Svenskt Näringsliv.

54Kjellberg (2011).

55Kjellberg (2011), s. 36.

56SOU 1997:164, s. 48 f.

57Nycander (2010), s. 66.

58Nycander (2010), s. 65.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Den nya organisationen lämnade då definitivt modellen med överens- kommelser på arbetsmarknaden på central nivå som en huvud- strategi.59

3.7.21990-talskrisen

I början av 1990-talet inträffade den största ekonomiska krisen sedan 1930-talet. Bakgrunden var kortfattat dels inhemsk överhett- ning och dels en internationell valutaoro. Resultatet av krisen blev att den fasta växelkursregimen fick överges och som en följd av detta sjönk kronan relativt omgående med 30 procent. Den nya växelkurs- regimen, liksom ett antal andra förändringar60, påverkade förutsätt- ningarna för lönebildningen i grunden. De sociala kostnaderna för en hög nominell löneökningstakt ökade nu betydligt i jämförelse med tidigare.61

Under inledningen av 1990-talet gjordes en rad olika försök från politiskt håll att få ner lönekostnadsökningarna. Samtidigt beslutade SAF att inte medverka till centrala löneförhandlingar med LO och PTK, något som hade skett några gånger under 1980-talet. Det omöjliggjorde centrala ramavtal på frivillig väg. Regeringen valde då att tillsätta den så kallade Förhandlingsgruppen (FHG), även kallad Rehnbergsgruppen. Gruppen utgjordes av tidigare förhandlingschefer i centralorganisationerna på arbetsmarknaden. Som ett resultat av gruppens arbete antogs en så kallad stabiliseringsavtalsmall, vilken ledde till att låginflationspolitiken slog igenom 1992. Löneöknings- takten sänktes till omkring tre procent per år. Avtalsrörelsen 1993 blev en framgång för modellen med centraliserad lönebildning genom medling i kombination med betoning av återhållsamhet i lönebild- ningen. Den djupa lågkonjunkturen hjälpte också till att hålla nere löneökningstakten. Avtalsrörelsen 1995 innebar ett stort bakslag. De totala lönekostnadsökningarna blev nära fem procent per år under en treårsperiod, betydligt över den så kallade Europanormen på 3,5 pro- cent. Dessutom blev avtalsrörelsen den mest konfliktdrabbade sedan storkonflikten 1980.

59Nycander (2017), s. 436 f.

60Enhetlig och låg inflation i omvärlden, restriktioner för de offentliga finanserna (budget- disciplin) och en högre arbetslöshetsnivå.

61SOU 1997:164, s. 49 f.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

Detta bakslag ledde till att regeringen under våren 1996 i ett brev uppmanade de centrala organisationerna på arbetsmarknaden att inkomma med besked om ”förutsättningarna att gemensamt hitta former för förhandlingar och modeller för lönebildningen som till- godoser kraven på en löneutveckling på god europeisk nivå”.62

3.7.3Industriavtalet 1997

Sommaren 1996 bjöd förbund från LO, TCO och Saco in arbets- givarsidan till förhandlingar. I mars 1997 träffade arbetsmarknadens parter inom industrin ett fördjupat samarbetsavtal om industriell utveckling och lönebildning (Industriavtalet). Parterna i avtalet var ett tjugotal arbetsgivarförbund och fackliga organisationer som repre- senterade i stort sett samtliga industrisektorer. Överenskommelsen omfattade regler vid förhandling och konflikt.

Kopplat till avtalet tillsattes den så kallade Industrikommittén, sammansatt av ledande företrädare för berörda förbund. Kommittén tillsatte i sin tur ett antal partsneutrala experter i ett industrins ekonomiska råd som fick i uppgift att rapportera om det ekonomiska läget inför avtalsförhandlingarna. Kommittén tillsatte också en grupp medlare som fick större befogenheter än de statliga medlarna tidigare hade haft. Industriavtalet blev en stor framgång i avtalsrörelsen 1998.

Den konkurrensutsatta industrin fick nu en ledande och normer- ande för lönebildningen. År 2000 tecknade parterna inom hela den offentliga sektorn samarbets- eller förhandlingsavtal med Industri- avtalet som förebild. 63 Arbetsgivare och tjänstemän inom handels- och tjänstesektorn träffade också samarbetsavtal med delvis liknande inne- håll.

Industriavtalet spelade enligt regeringen en betydelsefull roll för den nedgång i den nominella löneökningstakten som kom till stånd i 1998 års avtalsrörelse. Regeringen menade också att överenskom- melsen troligen hade stor betydelse för att avtalsrörelsen i stort sett blev konfliktfri.64 Industriavtalet har beskrivits som en islossning som fyllde ett stort praktiskt behov.65

62Elvander (2001).

63Elvander (2001).

64Prop. 1999/2000:32.

65Nycander (2017), s. 438.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

3.7.4Medlingsinstitutet

I samband med Industriavtalets tillkomst genomfördes kring millen- nieskiftet ett antal reformer i syfte att stödja arbetsmarknadens funktionssätt. År 1998 fick Riksbankens större självständighet och ansvar för en låg och stabil inflation. År 2000 inrättades Medlings- institutet. Bakgrunden var att både Svenskt Näringsliv och LO var eniga om behovet av en utredning för att stärka det befintliga med- lingsinstitutet.66 I propositionen som låg till grund för det nya med- lingsinstitutet lyftes Industriavtalet som ett föredöme.67 Den nya myndigheten tog över verksamheten från Statens Förlikningsmanna- expedition och fick samtidigt ökade befogenheter och ett bredare uppdrag.

Medlingsinstitutet har tre huvuduppgifter: att verka för en väl fungerande lönebildning, att medla i arbetstvister samt att ansvara för den officiella lönestatistiken. Av Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet framgår det att myndighetens ansvarar för den statliga medlingsverksamheten och har till uppgift att verka för en väl fungerande lönebildning. Av myndighetens instruk- tion framgår det också att den förhandlingsmodell som utarbetades inom ramen för Industriavtalet har använts som inspiration för hur myndigheten ska arbeta. Det gäller bland annat myndighetens upp- drag att verka för att det upprättas tidsplaner för avtalsförhandlingar, samråd om de samhällsekonomiska förutsättningarna och att till- varata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll.

Medlingsinstitutet har också i uppdrag att analysera löneutveck- lingen från ett jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskri- minering i lönesättningen på andra grunder än kön. Det ingår i myndighetens uppdrag att i kontakterna med arbetsmarknadens parter på förbundsnivå lyfta fram vikten av att de centrala kollek- tivavtalen konstrueras så att de främjar de lokala parternas arbete med lönefrågor ur ett jämställdhetsperspektiv. Medlingsinstitutet har också i uppdrag att samråda med Diskrimineringsombuds- mannen (DO). Myndigheten har varje år sedan 2001 presenterat en rapport om utvecklingen av löneskillnaderna mellan kvinnor och män.

66Elvander (2001).

67Prop. 1999/2000:32.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

2015 redovisade Medlingsinstitutet ett särskilt regeringsuppdrag om jämställdhet och lönebildning. Bland annat studerade myndig- heten olika avtalskonstruktioners betydelse för jämställdhet mellan kvinnor och män.68 2018 redovisade institutet ett nytt regeringsupp- drag. Denna gång avsåg uppdraget att redovisa relativlöneförändringar på arbetsmarknaden mellan 2014 och 2017. I uppdraget ingick att göra en analys av resultaten ur ett jämställdhetsperspektiv.69

3.8EU

Medlemskapet i EU 1995 innebar stora förändringar för den svenska arbetsmarknadsmodellen, inte minst genom att medlemskapet har medfört ett antal bindande åtaganden på arbetsrättens område. Flera speciallagar har tillkommit. Även LAS innehåll har förändrats som en följd av initiativ från EU.70 Förändringarna som har gjorts som en följd av EU-medlemskapet har beskrivits som en (ytterligare) juri- difiering av arbetsrätten.71

Mycket av EU:s regelverk bygger på minimivillkor. Det krockar ofta med den svenska arbetsmarknadsmodellen som bygger på att parterna är fria att träffa kollektivavtal utan inblandning av staten. Konsekvensen blir att förhandlingsutrymmet för parterna att träffa avtal minskar. En fråga som är aktuell på EU-nivå just nu och som även har bäring på det uppdrag utredningen har är revideringen av det så kallade upplysningsdirektivet, i syfte att stöpa om det till ett arbetsvillkorsdirektiv.

I samband med att kommissionen presenterade förslaget till pelare för sociala rättigheter i april 2017 lanserades även ett första samråd med arbetsmarknadens parter på EU-nivå om en revidering av det så kallade upplysningsdirektivet. Upplysningsdirektivet innehåller bland annat bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att lämna infor- mation till arbetstagare om de väsentliga dragen i anställningsförhåll- andet samt bestämmelser om hur informationen ska lämnas. I slutet av 2017 lade kommissionen fram ett förslag till reviderat direktiv.

I april 2018 inkom företrädare för arbetsmarknadens parter på central nivå ett partsgemensamt brev med synpunkter på förslaget

68Medlingsinstitutet (2015).

69Medlingsinstitutet (2018b).

70Ds 2002:56, s. 58.

71Sigeman och Sjödin (2013), s. 19.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

till reviderat upplysningsdirektiv till regeringen. I brevet uppmanar parterna regeringen att säkerställa att hänsyn tas till den svenska arbetsmarknadsmodellen. Enligt parterna riskerar förslaget till direktiv om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i EU (arbetsvillkorsdirek- tivet, det tidigare upplysningsdirektivet) att påverka grunden för den svenska kollektivavtalsmodellen genom att den kraftigt rubbar balansen mellan parternas självreglering och lagstiftningen. I brevet lyfter arbetsmarknadens parter fyra prioriterade områden för att värna den svenska modellen:

1.Arbetstagar- och arbetsgivarbegreppet behöver fortsatt definieras nationellt.

2.Resultatet av autonoma kollektivavtalsförhandlingar ska inte underkastas prövning av statliga myndigheter.

3.Villkoren för anställningar ska först och främst regleras autonomt genom kollektivavtal.

4.Möjligheten att göra avsteg genom kollektivavtal ska vara absolut och rättsfrågor i övrigt hanteras inom den nationella rättsord- ningen.

Arbetsmarknadens parter är dock överens med EU-kommissionen om att ”det är viktigt att nya former för utförande av arbete regleras på ett adekvat sätt. En väl avvägd balans mellan skydd och utveckling är nödvändig och hänsyn måste tas till mindre företags verksamhets- förutsättningar. Arbetsmarknaden har förändrats sedan ursprungs- direktivets tillkomst vilket motiverar att direktivets informations- krav ses över och utvecklas, dock inte att det stöps om i grunden.”72

3.9Viktiga principer

Med ledning av hur den svenska arbetsmarknadsmodellen har utvecklats går det att identifiera ett antal principer som utredningen uppfattar är särskilt viktiga utifrån vårt uppdrag.

72LO, TCO, Saco, Företagarna, Svenskt Näringsliv, SKL, Arbetsgivarverket (2018).

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

SOU 2019:5

Avtal utan statlig inblandning och ansvar hos arbetsmarknadens parter

Utredningens bild är att det finns en stor samsyn mellan parterna på arbetsmarknaden om att en grundläggande egenskap hos den svenska arbetsmarknadsmodellen är parternas frihet att utan statlig inbland- ning teckna avtal. Även om lagregler som införs är kollektivavtals- dispositiva innebär de en förändring av maktförhållandena som har direkt påverkan på parternas avtalsbildning. När en förskjutning av styrkeförhållanden inträffar genom lag är det naturligtvis ett ingrepp i parternas frihet. Å andra sidan behövs en utveckling och anpassning av regelverk i takt med att arbetsmarknaden utvecklas för att undvika orimliga eller oönskade konsekvenser.

En framträdande egenskap hos den svenska arbetsmarknads- modellen är parternas stora frihet att råda över villkoren på arbets- marknaden. Det innebär att staten ska vara försiktig med att lagstifta på ett sätt som påverkar arbetsmarknadens parter vid tecknande av kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor.

Denna princip är också det som arbetsmarknadens parter i utred- ningens referensgrupp mer eller mindre unisont har lyft till utred- ningen som kärnan i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Samtidigt har lagstiftaren inte under någon period helt avhållit sig från lagstift- ning på det arbetsrättsliga området. Genomgående har det handlat om intresseavvägningar mellan politiska ambitioner och det intrång i part- ernas självbestämmande det innebär med lagstiftning på arbetsmark- nadsområdet.

Också lagstiftning inom andra politikområden kan påverka part- ernas frihet att träffa avtal, till exempel kan förändringar i socialför- säkringssystemen ha direkta effekter på lönebildningen och på arbets- marknadens parters frihet att träffa avtal. Även utvecklingen av arbets- rättslig praxis kan i praktiken innebära ett ingrepp i lönebildningen, se till exempel kapitel 5, där det beskrivs att avtal om omställningstid vid sänkt arbetstidsmått vid omplacering på grund av arbetsbrist tecknades på ett antal avtalsområden i nära anslutning till att ny praxis utarbetades av Arbetsdomstolen. Om parterna på arbetsmark- naden inte har kunnat förutse tillämpningen av en reglering när de sluter avtal kan det ge bristande förutsebarhet och i realiteten påverka styrkeförhållandena på arbetsmarknaden.

SOU 2019:5

Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Arbetsledningsrätten

Att lagstiftaren ska vara försiktig med att reglera arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är en annan princip som vi uppfattar att parterna på arbetsmarknaden gemensamt respekterar. Principen om arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet har funnits med allt- sedan 1906. I praktiken finns en rad inskränkningar av arbetslednings- rätten, exempelvis i arbetsmiljöregler och i diskrimineringslagstift- ningen. Utredningen tolkar principen som att arbetsgivarens frihet att organisera sin verksamhet efter sina egna önskemål ska vara högt prioriterat vid en intresseavvägning kring om en reglering är motiverad eller inte.

Hög organisationsgrad

En hög organisationsgrad eller täckningsgrad för kollektivavtal är en viktig grundförutsättning för att den svenska arbetsmarknadsmodel- len ska fungera. Fria parter på arbetsmarknaden med möjlighet att teckna attraktiva avtal är en del av detta. Om det finns en skillnad i lönekostnad mellan arbetsplatser med respektive utan kollektivavtal påverkar det konkurrensen. Det kan tränga undan företag med kollek- tivavtal. Det gör att utrymmet att i förhandlingar avtala om lön och villkor med materiellt värde kan minska. Detta kan i sig vara ett argument för lagstiftning, inte minst i kombination med kollektiv- avtalsdispositivitet. Samtidigt är man då nära resonemang om allmän- giltigförklaring av kollektivavtal, något som inte ligger inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen.

Utredningen vill understryka vikten av att eventuella förslag inte får motverka en hög anslutningsgrad, varken bland arbetsgivare eller arbetstagare.

4 Osäkra anställningar och hälsa

4.1Inledning

Enligt utredningens direktiv är syftet med utredningen att skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. De uppdrag som redovisas i slutbetänkandet rör skyddet för arbets- tagare och trygghet i anställningen för olika grupper. Det är därför relevant att beakta den kunskap som finns om eventuella samband mellan trygghet i anställningen och olika ohälsofaktorer.

Arbete är i grunden en friskfaktor. Samtidigt kan små möjligheter att påverka när och hur arbetet ska utföras leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar osäkra anställningar att leda till att enskilda hamnar i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Även ekonomisk osäker- het kan ha betydelse för hälsan.

I detta bakgrundkapitel beskriver vi kunskapsläget när det gäller kopplingen mellan osäkra anställningar och hälsa. Begreppet osäkra anställningar används för olika typer av situationer. Med osäkra anställ- ningar menar vi i detta betänkande i första hand ofrivilligt deltids- arbete och ofrivilliga intermittenta anställningar, se kapitel 2.

4.2Arbete är en friskfaktor …

I utredningens delbetänkande Tid för utveckling (SOU 2018:24) undersökte vi kostnader för stressrelaterad sjukfrånvaro. Resultaten av undersökningen visade att arbetets påverkan på hälsan är dubbel: Arbetet är i de allra flesta situationer en viktig hälsofrämjare. Att ha ett arbete har i grunden positiv inverkan på vår hälsa och på hur vi upplever vår hälsa. Att vara aktiv på arbetsmarknaden ses i vårt sam- hälle som mycket värdefullt då arbetslivet ger en möjlighet att skapa identitet och självförtroende, det ger social status, möjlighet till

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

sociala relationer och personlig utveckling samt stärker den enskildas ekonomiska förutsättningar. Arbetet hjälper också till att strukturera vår tid och det kan uppmuntra till aktivitet och kreat- ivitet. Att uppleva trygghet och tillit är faktorer som också inverkar på den upplevda hälsan. Behovet av att veta om vi kan klara oss själva i framtiden har betydelse för det upplevda måendet.

Översiktligt går det att konstatera att arbetslöshet ökar risken för olika former av riskbruk (alkohol, rökning, narkotika etcetera), för insjuknande i hjärt- och kärlsjukdomar samt att avlida i förtid. Lång- varig arbetslöshet är dessutom en tydlig riskfaktor för självskattad ohälsa.1

4.2.1… men kan också innebära hälsorisker

Sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbetsvillkor och en god arbetsmiljö. Gynnsamma arbetsförhåll- anden stärker personlig utveckling, hälsa och välbefinnande medan ogynnsamma arbetsförhållanden ökar risken för ohälsa.2

Samtidigt som arbetet är främjande för hälsan blir många männi- skor sjuka på grund av faktorer som finns i arbetslivet. Dessa faktorer handlar ofta om psykosociala omständigheter som hänger samman med arbetsgivarens ledarskap, organisering av arbetet3 eller arbetstag- arens handlingsutrymme och möjligheter till socialt stöd.4 De vanligaste orsakerna till anmälda arbetssjukdomar var 2017 sociala och organisatoriska faktorer (36 procent) och ergonomiska belastnings- faktorer (36 procent). Andelen arbetssjukdomar av sociala och orga- nisatoriska orsaker var högre bland kvinnor (45 procent) än bland män (22 procent).5

Intervjuer med patienter med utmattningssyndrom visar mycket tydligt att tillståndet ofta föregåtts av flera år av arbetsrelaterad

1Norström, Janlert och Hammarström (2017).

2Albin m.fl. (2017).

3”Om medarbetarna tycker att de har ett utvecklingsinriktat ledarskap, där de får uppskatt- ning för sina arbetsprestationer (återkoppling), uppmuntras att delta i viktiga beslut (delaktig- het) samt får hjälp att utveckla sina färdigheter (kompetensutveckling), så upplever de också att de har ett positivare socialt klimat på arbetsenheten och att de trivs bättre i arbetsgruppen samt att de har en bättre hälsa, vilken i sin tur är kopplad till lägre sjukfrånvaro.” Åkerlind, Larsson och Ljungblad (2013).

4Lindberg och Vingård (2012), Magnusson Hanson m.fl. (2008), Karasek och Theorell (1990), SBU (2014).

5Prop. 2018/19:1, UO 14, s. 63.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

stress, som ofta har haft samband med upprepade omorganisationer och nedskärningar av arbetsstyrkan. Akutfasen kan ha utlösts av en ytterligare börda i arbetet, men också av bekymmer i hemsituationen eller konflikter på jobbet. Ibland finner man ingen utlösande faktor alls, utan bara en mångårig överbelastning.6 Starka samband mellan symtom på utmattning och upplevelsen av arbetsklimat och organisa- tionskultur på arbetsplatsen har konstaterats.7

I Arbetsmiljöverkets rapport Arbetsorsakade besvär 2018 fram- går det att symtom på depression eller utmattningssyndrom är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män.8

Hög risk för att drabbas av utmattningssyndrom finns bland per- soner som upplever höga krav, låg kontroll och en osäker anställning, och de med störst risk att förbli sjukskrivna efter två år var personer med liten möjlighet till kontroll i arbetet och som använt dold ”coping”, vilket betyder att individen håller inne med sina känslor på arbetet.9

På senare tid har forskare som tidigt beskrev ”burnout” gått från ett individperspektiv till ett mer organisatoriskt systemperspektiv för att förstå burnout, och för att bättre kunna utveckla förebygg- ande åtgärder. Det handlar om att se över hur det ser ut avseende:

•Belastningar i arbete – övertid, spiller arbetslivet över i privatlivet?

•Kontroll – finns delaktighet i beslut som påverkar ens arbete?

•Belöning – hur ser den ut och passar den individens behov?

•Arbetsgemenskap – hur är kvaliteten i relationerna på arbets- platsen?

•Rättvisa (Fairness) – hur ser det ut med krav, belöningar och möj- lighet till inflytande?

•Värderingar – är de personliga och organisatoriska värderingarna samstämmiga?10

Arbetets betydelse för psykisk ohälsa har på senare år uppmärk- sammats och flera rapporter11 vilka visar att forskningen i dag är

6Åsberg m.fl. (2010).

7Nygren m.fl. (2002).

8Arbetsmiljöverket (2018b).

9Norlund (2011).

10Maslach och Leiter (2017).

11Forte (2015b), SBU (2014).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

samstämmig om vilka faktorer i arbetet som kan leda till psykisk ohälsa. Delvis baserat på de forskningsresultaten kom Arbetsmiljö- verket i mars 2016 med föreskrifter om den organisatoriska och sociala arbetsmiljön (AFS 2015:4) i syfte att minska den arbets- relaterade ohälsan. Föreskrifterna preciserar tre områden eller risker som arbetsgivaren ska arbeta förebyggande med i det systematiska arbetsmiljöarbetet: ohälsosam arbetsbelastning, kränkande särbehand- ling och arbetstidens förläggning. Det är för tidigt att se några direkta resultat av de föreskrifterna men många vittnar om att problemet med psykisk ohälsa kopplat till arbetet har blivit mer uppmärksam- mat både i media och på arbetsplatser.

4.2.2Kön och arbete

Arbetsmiljöverket har publicerat en kunskapssammanställning och en vitbok om kvinnors och mäns arbetsvillkor.12 Kvinnor och män befinner sig inom olika sektorer på arbetsmarknaden med olika vill- kor och arbetsmiljörisker. I dag arbetar ett stort antal kvinnor i Sverige i kontaktyrken både i privat och offentlig sektor, där omsorg, omhändertagande och utbildning av människor står i fokus.13

Omvårdnad (kvinnodominerade yrken) värderas generellt löne- mässigt lägre än yrken där teknik eller maskiner (mansdominerade yrken) står i fokus.14 Det finns också skillnader i krav på kunskap och utbildning. En truckförare behöver utbildning innan hen kan köra trucken, medan hemtjänstpersonal förväntas kunna förflytta och stödja brukare utan bevis på ergonomiutbildning.

En underskattad riskfaktor är den emotionella belastningen i kon- taktyrken. I kombination med ökad detaljstyrning och produktivi- tetskrav, kan kontakten med människor bli en stressfaktor och per- sonalen behöver tid för återhämtning och stöd för att orka med denna belastning.15 Även där kvinnor och män arbetar inom samma organisation eller yrke gör de ofta olika saker, vilket innebär olika såväl fysiska som mentala belastningar.

12Arbetsmiljöverket (2016), (2017).

13Majoriteten av kvinnorna på den svenska arbetsmarknaden arbetar inom privat sektor (1 076 000 kvinnor, 1 772 000 män) jämfört med offentlig sektor (956 000 kvinnor, 371 000 män). Sweden (2016).

14SOU 2014:81.

15Arbetsmiljöverket (2017).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Arbetsmiljön är ojämställd; inom kvinnodominerade sektorer16 är förutsättningarna för arbetet och arbetsmiljön sämre. Riskerna för ohälsa är större liksom risken att lämna anställningen till följd av ohälsa eller missnöje med förutsättningarna i arbetet. När det gäller betydelsen av organisatoriska respektive psykosociala faktorer för olika arbets- och hälsorelaterade utfall för kvinnor och män fram- kommer att sambanden mellan arbetsvillkor och olika utfall överlag är jämförbara för kvinnor och män. Detta tyder på att kvinnor och män reagerar på ett likartat sätt om de möter samma typer av krav i arbetet eller har tillgång till samma resurser i sitt arbete,17 och lik- nande slutsatser framkommer även i de senaste kunskapsöversikt- erna från Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU 2014) om arbetets betydelse för bland annat depression och utmattningssyndrom, samt i Fortes kunskapsöversikt ”Psykisk ohälsa, arbete och sjukskrivning” (Vingård, 2015).

Fysisk och emotionell belastning inom de kvinnokodade sektor- erna är negativa följder av arbetsvillkor och arbetsmiljö och drabbar både kvinnor och män som befinner sig där; det är således inte en fråga om kön utan exponering. De högsta sjuktalen är relaterade till organisatoriska och sociala faktorer i arbetsmiljön. De behöver han- teras på organisatorisk nivå och inte på individnivå.18 I kunskapsöver- sikten ”Varför drabbas kvinnor oftare av oro, ångest och depression?” (Lager 2009) konstateras att könsskillnaderna är verkliga på så sätt att de inte kan förklaras av snedvridna mätinstrument eller skillnader i hur villig man är att rapportera sina psykiska problem. Könsskill- naderna i besvär rapporteras också från olika länder och olika tider. De uppkommer i åldrarna kring puberteten och försvinner i åldrarna kring klimakteriet. Dessutom föreligger en hög grad av samsjuk- lighet mellan psykiska besvär och inte minst muskuloskeletala smärt- tillstånd, vilket framför allt ses hos kvinnor.19 Under de senaste decen- nierna har psykiska besvär blivit mycket vanligare, särskilt bland unga. Den utvecklingen är mycket likartad bland män och kvinnor. Det är därför inte troligt att orsakerna till tidstrenderna ligger i könsspeci- fika riskfaktorer. Huruvida det finns några tydliga biologiska orsaker

16Könskodade yrken: www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/ sysselsattning-forvarvsarbete-och-arbetstider/yrkesregistret-med-yrkesstatistik/pong/ tabell-och-diagram/30-storsta-yrkena/

17Arbetsmiljöverket (2016).

18Arbetsmiljöverket (2017).

19Osika m.fl. (2017).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

till att kvinnor i högre omfattning är sjukskrivna för stressrelaterad ohälsa är inte fastställt.

I en rapport från 2018 har LO studerat sexuella trakasserier i ett arbetsmiljöperspektiv. I rapporten redovisas statistik från Arbets- miljöundersökningarna 2015. Totalt sett var det en liten andel som uppgav att de blivit utsatta för sexuella trakasserier under det senaste året, omkring 3 procent bland kvinnor och någon procent bland män- nen. Men yngre kvinnor var särskilt utsatta. Var femte kvinna mellan 16 och 29 år (19 procent) uppgav att de under det senaste årets hade upplevt sexuella trakasserier från andra personer än chefer eller arbets- kamrater. 10 procent av kvinnorna mellan 16 och 29 år uppgav att de hade erfarenhet av sexuella trakasserier från chefer och arbetskam- rater. De flesta som utsatts på sin arbetsplats hade utsatts flera gånger under det senaste året.

Andelen som svarade att de blivit utsatta för sexuella trakasserier var högst inom hotell- och restaurangbranschen, både vad gäller de som utsatts från chefer och arbetskamrater och från andra personer på arbetsplatsen. Vård- och omsorg och handeln är andra branscher där sexuella trakasserier enligt rapporten var vanligt förekommande. Tidsbegränsat anställda hade enligt rapporten oftare än tillsvidare- anställda blivit utsatta för sexuella trakasserier. Det kan dock hänga samman med att andelen tidsbegränsat anställda är högre i de branscher som är mest utsatta. Men inom vård och omsorg och inom handeln var det vanligare att tidsbegränsat anställda hade utsatts i jämförelse med tillsvidareanställda.20

4.3Arbetstidens betydelse för hälsa

I vårt delbetänkande Tid för utveckling (SOU 2018:24) redovisade vi en översikt av kunskapsläget om sambandet mellan arbetstid och hälsa. Här återger vi delar av denna genomgång som är särskilt relevanta för frågorna i slutbetänkandet.

År 2014 publicerade SBU en systematisk litteraturöversikt på temat Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmatt- ningssyndrom. I översikten behandlas arbetstid som en av dessa arbetsmiljöfaktorer.

20LO (2018).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Arbetstid rör frågorna om när arbetet sker, om tiderna är regel- bundna och arbetets omfattning. Arbete under kväll, natt och tidig morgon stör enligt SBU:s forskningsöversikt dygnsrytmen och krop- pens biologiska klocka påverkas. Även det sociala livet kan påverkas.

Fria arbetstider, gränslösa arbetstider och flextid ger de anställda större möjlighet till inflytande över sin tid. Detta kan enligt SBU ge individen möjligheter till pauser när hen känner behov av det. Det kan vara positivt i termer av ökade möjligheter till återhämtning och vila. Men det kan också leda till att arbete och fritid flyter ihop på ett okontrollerbart sätt och att det kan vara svårt att koppla bort tankar på arbetet under fritiden.21 Utifrån SBU:s litteraturgenomgång saknas tillräckligt vetenskapligt stöd för att fastställa ett samband mellan depression och växlande arbetstid.22

SBU lyfter att det finns behov av studier med huvudfokus på olika arbetstidsaspekter i relation till symtom på depression respek- tive utmattningssyndrom.23 Ett annat område där kunskapen enligt SBU är otillräcklig är vad det kan innebära för utveckling av symtom på depression och utmattning att kombinationseffekter av flera sam- tidigt förekommande påfrestningar förekommer. Till exempel att påfrestande arbetstider förekommer samtidigt som en arbetstagare har en intensivt koncentrationskrävande arbetssituation.24 Här menar

viatt det inte är orimligt att tänka sig att kombinationen växlande arbetstider och osäkra anställningsformer kan vara en sådan situa- tion som potentiellt kan göra arbetstagaren extra riskutsatt.

Skiftarbete kopplat till ohälsa

Åkerstedt, Ingre och Kecklund, verksamma vid Stressforsknings- institutet, publicerade 2010 rapporten Arbetstider, hälsa och säker- het – en uppdatering av aktuell forskning. I rapporten gick forskarna igenom bland annat effekten av skiftarbete i vården. Enligt de studier som refereras i rapporten har skiftarbete en kraftig påverkan på sömnen i form av sömnbrist, vilket ökar olycksrisken. Dessutom finns ett fåtal studier som påvisar samband mellan skiftarbete och

21SBU (2014), s. 48 f.

22SBU (2014), s. 88 ff.

23SBU (2014), s. 32.

24SBU (2014), s. 320.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

cancer, hjärt- och kärlsjukdomar och magsår. Även självrapporterade besvär som lägre välbefinnande har ett samband med skiftarbete.25

Samma forskare publicerade 2012 rapporten Vad kännetecknar bra och dåliga skiftscheman?. Kvinnor angav oftare än män problem med kort dygnsvila, delade pass, långa skift, jourarbete och dagarbete. Åldersgrupperna skilde sig mycket lite. Lågt inflytande på arbetstiden var dock vanligare bland unga. Rapportförfattarna beskrev att kvin- nor uppenbarligen upplever mer problem med arbetstider som stör det sociala mönstret. I studien drar forskarna slutsatsen att kort fram- förhållning, kort dygnsvila och delade skift bör undvikas. Även många skift i rad, periodplanering, långa skift och varierande starttider bör undvikas så långt det går. Positiva arbetstidsfaktorer är enligt forsk- arna dagarbete, mycket inflytande över arbetstiden eller frånvaro av de negativa faktorerna.26

Att det finns vetenskapliga belägg för att uppkomst av sömn- störningar är kopplat till skiftarbete bekräftas också av i en av Fortes rapporter från 2015.27

Flexibla arbetstider

I en forskarantologi från Arbetsmiljöverket om gränslöst arbete behandlar ett kapitel skrivet av professor Göran Kecklund frågan om flexibla och gränslösa arbetstider och dess konsekvenser för åter- hämtning och hälsa.

Enligt Kecklund är flexibla arbetstider ett komplext begrepp som grovt kan delas in i två kategorier: flexibilitet utifrån verksamhetens behov och flexibilitet där arbetstagaren får möjlighet att själv bestäm- ma över, eller påverka, sina arbetstider. Slutsatsen är att båda typerna av flexibilitet är vanligt förekommande i arbetslivet och att det finns fördelar och nackdelar med dem båda.28

Arbetstidsmodeller som bygger på arbetstider som är verksam- hetsanpassade och planeras i perioder innebär ofta att arbetstiderna blir mer varierande, oförutsägbara och oregelbundna. Därigenom kan det bli svårare att planera för återhämtning. Om arbetstiderna innebär korta vilotider och ständigt ändrade sömntider kan sömnen

25Åkerstedt, Ingre och Kecklund (2010).

26Åkerstedt och Kecklund (2012).

27Forte (2015a), s. 26 f.

28Arbetsmiljöverket (2018c).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

störas. Samtidigt innebär det fördelar om de anställda får möjlighet att påverka schemaläggningen. Riskerna med flexibiliteten kan också reduceras om schemaläggningen baseras på vetenskapliga råd och rekommendationer för långsiktiga hållbara arbetstider.

De individanpassade arbetstiderna kan innebära ett schema som passar bättre med arbetstagarens sociala behov och livsstil. Det är också möjligt att de ger bättre återhämtning och att sömnmönstret passar bättre med arbetstagarens egen dygnsrytm, vilket kan bidra till bättre hälsa på lång sikt.

Både arbetstagaren och arbetsgivaren har här enligt Kecklund ett ansvar. Den enskilda arbetstagarens strategi för att hantera flexibla arbetstider har sannolikt stor betydelse; det är viktigt att individen själv kan sätta gränser för att undvika en obalans mellan arbete och återhämtningsbehov. Enligt Kecklund är dock kunskapen om indivi- duella skillnader och om hur många som har problem med att hantera flexibla arbetstider mycket begränsad. Arbetsgivaren å sin sida har ett ansvar för att undvika obalans mellan arbetsbelastning och återhämt- ning. Detta kan bland annat göras genom att arbetet organiseras så att intensiva arbetsperioder följs av lugnare där återhämtning och sociala behov kan prioriteras. Det är också enligt Kecklund viktigt att arbetsgivaren respekterar de anställdas återhämtningsbehov och planerar så att arbetet inte tar över arbetstagarens liv eller minskar möjligheten att varva ner på kvällen innan det är dags att sova.29

Arbetstiden och dess förläggnings betydelse för jämställdhet mellan kvinnor och män

Arbetstidens koppling till jämställdhet mellan kvinnor och män är dubbel och tolkningen av effekterna beror på vilket perspektiv som anläggs. Å ena sidan kan kortare arbetstid underlätta för människor att kombinera familj och arbete. Kortare arbetstid kan därför ha potential att förbättra jämställdheten, om män i högre utsträckning skulle arbeta kortare arbetstid, eller deltid, för att använda mer tid till omsorg om barn och hem. Eftersom kvinnor i dag betydligt oftare än män arbetar deltid för att ansvara för obetalts hem- och omsorgsarbete, kan alltså kortare arbetstid utgöra en möjlighet att utjämna ansvaret för det obetalda arbetet mellan kvinnor och män.

29Arbetsmiljöverket (2018c).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

För att detta ska bli följden krävs dock att den rådande normen som tilldelar kvinnor ett oproportionerlig stort ansvar och större arbets- börda för obetalt omsorgsarbete ändras, så att män delar mer av detta ansvar. Å andra sidan kan det bli problematiskt ur jämställdhetssyn- punkt och leda till att ojämställda roller och mönster konserveras, givet att kvinnor generellt tar ett större ansvar än män för obetalt omsorgsarbete. Om det främst är kvinnor som arbetar kortare tid leder det till lägre inkomster, pensioner och sannolikt till att det obetalda hemarbetet fördelas mer ojämnt än om män och kvinnor hade arbetat lika mycket.

Arbetstidsförläggningens betydelse kan ses ur samma dubbla per- spektiv. Flexibilitet i arbetstidsförläggning är å ena sidan positivt för många på individnivå, men å andra sidan kan det i en ojämställd kon- text ge negativa jämställdhetskonsekvenser, både på individ och på systemnivå.

Flexibla arbetstidsmodeller inom kvinnodominerade branscher kan rentav ses som ett instrument för att bevara ojämlikheten och för att behålla och stärka den arbetsdelning som är etablerad mellan kvinnor och män. Individuellt anpassade och flexibla arbetstider blir en del av lösningen på samhällets behov av att få tillgång till kvinnors arbetskraft utan att männens villkor och förhållanden förändras, givet att normen i samhället är att kvinnor är primärt ansvariga för omsorg om barn, familjen och hemmet.30

4.3.1Regelverket om arbetstidens förläggning

Arbetstidslagen

Arbetstidslagstiftningen bygger på arbetsgivares och arbetstagares gemensamma ansvar för att arbetstiden förläggs på ett tillfredsställ- ande sätt. Det ankommer på arbetsmarknadens parter att med lagen som utgångspunkt lösa aktuella arbetstidsfrågor ute på arbetsplats- erna. Arbetstidslagen kompletteras eller ersätts av ett stort antal kollektivavtal, vilket i realiteten betyder att hanteringen av arbets- tidsfrågorna i dag till stor del sköts av arbetsmarknadens parter.31

30Tullberg (2003).

31Gullberg m.fl. (2014), s. 37.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Arbetstidslagen (1982:673) innehåller regler om arbetstidens längd och förläggning. Lagen gäller varje verksamhet där en arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning, med några få undantag32 och syftet med lagen är att ge ett skydd mot alltför stora uttag av arbets- tid.33 I lagen finns bestämmelser om att ordinarie arbetstid får uppgå till högst 40 timmar i veckan och hur många timmar jourtid som får tas ut. Lagen reglerar också hur många timmar övertid det är tillåtet att arbeta och vad som gäller för mertid vid deltidsanställningar.

Nattarbete är förbjudet som grundprincip. Skälet är de olägen- heter det medför för arbetstagare vad gäller hälsa, hemliv och andra sociala relationer. Grundsynen i arbetstidslagen är att nattarbete ska begränsas till fall där det är starkt motiverat av arbetsuppgifterna. Reglerna innebär att det går att träffa kollektivavtal om undantag från förbudet för nattarbete. Det finns även möjligheter till så kallade direktundantag från förbudet mot nattarbete när det finns särskilda skäl, som arbetets art, samhällets behov eller särskilda omständig- heter.34

Vad gäller arbetstidens förläggning finns det regler för när arbets- tagaren ska informeras om arbetstidsförläggningen. Även vad som gäller för minsta dygns- och veckovila och vad som gäller vid natt- arbete är reglerat inom ramen för reglerna kring arbetstidens för- läggning liksom frågor om raster och måltidsuppehåll.

Det är Arbetsmiljöverket som har ansvar för tillsynen av att lagen följs och myndigheten får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Lagen innehåller också straffbestämmelser.

Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får undantag göras från lagen i dess helhet, eller från ett antal i lagen angivna bestämmelser. Några bestämmelser får även göras avvikelser från med stöd av kollektivavtal som har slutits av en lokal arbetstagarorganisation. Sådana avvikelser gäller under en tid av högst en månad, räknat från dagen för avtalets in- gående.35 Om det inte finns något kollektivavtal på arbetsplatsen eller om parterna inte lyckats komma överens kan Arbetsmiljöverket

32Se arbetstidslagens 2 §.

33Arbetsmiljöverket (2015), s. 7.

34Gullberg m.fl. (2014), s. 120 ff.

35Se vidare arbetstidslagen 3 §.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

bevilja dispens från många av lagens regler om arbetstidens längd och förläggning. Som en allmän förutsättning för ett undantag gäller att det ska finnas särskilda skäl. Exempel på särskilda skäl är att något oförutsett har inträffat som har lett till försening i verksamheten.36

Vid avvikelser, både i kollektivavtal och när Arbetsmiljöverket beviljar dispens, måste hänsyn tas till de begränsningar som finns i EU:s arbetstidsdirektiv37 och i arbetsmiljölagens (1977:1160) bestäm- melser.38 Avvikelserna måste hålla sig inom arbetstidsdirektivets gränser och inte innebära mindre förmånliga villkor för arbetstagarna än vad som följer av direktivet. Skulle avvikelserna innebära mindre för- månliga villkor är avtalet ogiltigt. Denna så kallade EU-spärr har bety- delse vid avvikelser som gäller sammanlagd arbetstid, dygnsvila, natt- arbete, veckovila och raster.39

Arbetstidslagen kompletteras av arbetstidsförordningen (1982:901). Förordningen innehåller bland annat bemyndiganden för Arbetsmiljö- verket att meddela föreskrifter om lagens tillämpning.

Föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö

Föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö (OSA-före- skrifterna) som gäller från och med den 31 mars 2016 reglerar kun- skapskrav, mål, arbetsbelastning, arbetstid och kränkande särbehand- ling. OSA-föreskrifternas 12 § innehåller riktlinjer för arbetstidens förläggning:

Arbetsgivaren ska vidta de åtgärder som behövs för att motverka att arbetstidens förläggning leder till ohälsa hos arbetstagarna.40

36Arbetsmiljöverket (2015), s. 47.

37Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.

38Gullberg m.fl. (2014), s. 37.

39Arbetsmiljöverket (2015), s. 16.

40AFS 2015:4.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

Kopplat till 12 § finns även Arbetsmiljöverkets allmänna råd:

Allmänna råd: Arbetsgivaren bör redan vid planeringen av arbetet ta hänsyn till hur arbetstidens förläggning kan inverka på arbets- tagarnas hälsa. Exempel på förläggning av arbetstider som kan medföra risker för ohälsa är

1.skiftarbete,

2.arbete nattetid,

3.delade arbetspass,

4.stor omfattning av övertidsarbete,

5.långa arbetspass, och

6.långtgående möjligheter att utföra arbete på olika tider och platser med förväntningar på att vara ständigt nåbar.

Arbetsgivaren bör särskilt uppmärksamma möjligheterna till åter- hämtning. Arbetsgivaren bör även ta hänsyn till att arbetstidens för- läggning påverkar risken för olyckor. I arbetstidslagen (1982:673) anges gränser för hur många timmar arbetstagare som mest får arbeta och vilka viloperioder de minst ska ha. Arbetstidslagen anger därmed de yttersta gränserna för arbetstiden men innehåller inga regler om hur arbetsgivaren ska ta hänsyn till arbetstidens förläggning i arbetsmiljöarbetet.

4.4Osäkerhet i anställningen

Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) behandlar frågan om osäkerhet i anställningen som ohälsofaktor i sin syste- matiska litteraturöversikt om olika arbetsmiljöfaktorers koppling till symtom på depression och utmattningssyndrom. Med osäkerhet i anställningen avses både påverkan av anställningsform och av om- strukturering eller neddragningar på arbetsplatsen.

SBU beskriver det möjliga sambandet som att osäkerhet i anställ- ningen kan leda till oro inför framtiden vilket kan resultera i sekundär stress och hjälplöshet. Eftersom hotet inför framtiden är oklart har individen svårt att hantera denna typ av stress. Långdragna eller upprepade osäkerhetssituationer av det här slaget kan enligt SBU

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

antas vara särskilt skadligt när det gäller att utveckla depressions- symtom eller symtom på utmattningssyndrom.41

SBU:s slutsats är att det i de analyserade studierna fanns ett sam- band mellan osäkerhet i anställningen och känslomässig utmattning. SBU:s slutsats bygger på tre studier av medelhög kvalitet med sammanlagt 12 000 deltagare i Europa. Två av studierna bygger på hela den yrkesverksamma befolkningen och en av studierna var in- riktad på hälsovårdssektorn. Materialet som studerade symtom på utmattningssyndrom gick inte att dela upp på kvinnor och män. 42

Även när det gäller depression finns det enligt SBU ett begränsat men säkerställt vetenskapligt stöd för att exponering för osäkerhet i anställningen leder till en högre förekomst av depressionssymtom. När materialet som rör symtom på depression delades upp på kön var det vetenskapliga underlaget otillräckligt för att kunna avgöra om det fanns ett samband.43

Det vetenskapliga underlaget var otillräckligt för att avgöra om det finns ett samband mellan osäkerhet i anställningen och användandet av antidepressiva läkemedel.44

SBU efterlyser fler studier inom området, särskilt skillnader mellan yrkesgrupper och mellan olika nivåer i hierarkiska organisationer, och hur konjunktur, utbildning, ålder och kön påverkar. Även sambandet mellan begränsade utvecklingsmöjligheter och depression och ut- mattningssymtom borde enligt SBU studeras mer ingående.45

Utöver studier av det ganska vida begreppet osäkerhet i anställ- ningen finns det studier som specifikt studerar individer med osäkra anställningar (på engelska ofta precarius workers). Begreppet inne- håller en rad olika sätt att arbeta, med det gemensamt att de innebär en osäkerhet i någon form, inklusive korta och tillfälliga anställningar.

I en rapport från Kommunal beskrivs att tidsbegränsat anställda medlemmar i Kommunal vittnar om en prekär tillvaro med små möj- ligheter att planera sitt liv eller känna trygghet i sin försörjning. Det påverkar deras hälsa, familjeliv och sociala liv mycket negativt och skapar splittring mellan personalen på arbetsplatsen.

41SBU (2014), s. 304.

42SBU (2014), s. 228.

43SBU (2014), s. 22 f.

44SBU (2014), s. 165.

45SBU (2014), s. 32.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

I en italiensk studie från 2016 jämfördes skaderisken för unga (per- soner under 30 år som trätt in på arbetsmarknaden efter 2000) för- delat på olika kategorier baserat på graden av anställningstrygghet. Unga med osäkra anställningar hade signifikant högre skaderisk jäm- fört med dem med hög grad av anställningstrygghet. Den förhöjda risken var mellan 24 och 57 procent.46

I en svensk forskningsöversikt från 2018 där sambandet mellan osäkra anställningar och arbetsolyckor och skador har analyserats finner forskarna att sambandet varierar beroende på vilken typ av osäker anställning det handlar om. Starkast samband mellan olyckor och skador på arbetsplatsen finns för personer som har flera arbeten, bemanningsanställda och för underleverantörer. Översikten omfattar fem studier av tillfälliga anställningar. En studie visar ett signifikant samband med risken för skador, medan de övriga inte kan säkerställa ett samband eller uppvisar ett negativt samband.

Forskarna resonerar i översikten om svårigheterna med att tolka resultaten där personer med osäkra anställningar jämförs med tills- vidareanställda. Tillfälligt anställda är ofta unga. Det ger en högre risk för olyckor men en lägre risk för slitageskador jämfört med dem som har arbetat under längre tid. Tillfälligt anställda arbetar ibland men inte alltid kortare arbetspass än tillsvidareanställda. Arbetstid- erna påverkar exponeringen för riskfaktorer och få studier tar hän- syn till detta.47

I en longitudinell enkätstudie fick ett slumpmässigt urval svenskar som var mellan 18 och 34 år 1999/2000 besvara ett antal frågor om arbetsliv och psykisk hälsa. Enkäten följdes sedan upp med samma urval individer 2005 och 2010. Resultaten visade på en signifikant förhöjd risk för psykisk ohälsa för dem som i utgångsläget haft en osäker anställning även då resultaten kontrollerats för dem som redan inledningsvis rapporterade nedsatt psykisk ohälsa samt för andra bak- grundsfaktorer.48

46Giraudo m.fl. (2016).

47Koranyi m.fl. (2018).

48Canivet m.fl. (2016).

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

4.5Rättvisa och möjlighet till utveckling

Utöver själva osäkerheten i anställningen kan det finnas andra möj- liga hälsofaktorer som samvarierar med att vara tidsbegränsat anställd. Rättvisa är positivt för arbetsmiljön. Att ofrivilligt arbeta på andra villkor än de villkor som övriga på arbetsplatsen har kan skapa en känsla av orättvisa. En annan aspekt är att det mer kortsiktiga per- spektivet som följer av en tidsbegränsad anställning kan ge mindre möjlighet till utveckling i arbetet i jämförelse med en tillsvidareanställ- ning. Båda aspekternas samband med symtom på depression och symtom på utmattningssyndrom har undersökts av SBU i litteratur- översikten från 2014.

Ett arbete med låga krav och liten möjlighet till utveckling kan leda till understimulering, vilket i sin tur kan öka risken för symtom på depression eller utmattningssyndrom. Även ett bristande samband mellan ansträngning och belöning är en vanlig förklaringsmodell bakom framför allt symtom på depression, men även i viss mån ut- mattningssyndrom.49 50

Enligt SBU finns det vetenskapligt stöd för att liten möjlighet till utveckling har ett samband med depressionssymtom, både för kvinnor och för män. När det gäller symtom på utmattningssyndrom var det vetenskapliga underlaget otillräckligt.51

Forskning som behandlar rättvisa, eller ”schyssthet”, på arbets- platsen har förekommit sedan mitten av 1900-talet. Vanligen har sambandet mellan upplevd rättvisa och produktivitet studerats. Det är först sedan millennieskiftet som kopplingen mellan upplevd (o)rätt- visa och olika hälsoaspekter har studerats. Ofta används begreppet organisatorisk rättvisa (Organizational Justice). En rad studier har funnit samband mellan upplevd orättvisa och olika hälsoproblem. Det har gällt bland annat sömnproblem, hjärt- och kärlsjukdomar, pro- blem med ämnesomsättningen, kognitiva problem och även större alkoholkonsumtion och att antalet rökta cigaretter ökade bland rökare.

Tidigare byggde den vanligaste förklaringsmodellen till de obser- verade sambanden mellan orättvisa och ohälsa på att upplevd orätt- visa påverkar tilliten negativt. Under senare år har en mer känslo- baserad förklaringsmodell börjat tillämpas i kombination med tillit som förklaringsfaktor. Rättvis behandling skapar starka positiva

49SBU (2014), s. 44 f.

50Se även delbetänkandet, SOU 2018:24, s. 128 ff.

51SBU (2014), s. 89.

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

känslor, medan orättvisa skapar starka negativa känslor som ilska, ångest och skuld. Exempelvis är det belagt att upplevd orättvisa kan leda till sabotage, att chefer utsätts för verbala kränkningar eller till att anställda utför privata ärenden på arbetstid. En studie fann att det var dubbelt så stor risk för att inlagda patienter fick infektioner om personalen upplevde att de var orättvist behandlade.52

I sin systematiska litteraturöversikt från 2014 kom SBU fram till att det finns vetenskapligt stöd för att en rättvis miljö hänger sam- man med låg förekomst av känslomässig utmattning. Materialet gick inte att dela upp på kvinnor och män.53 Enligt SBU finns det veten- skapligt stöd för att låg förekomst av rättvis miljö hänger samman med symtom på depression. Som bakomliggande förklaring till sam- bandet i arbetsmiljösammanhang lyfter SBU bland annat att en orättvis miljö kan upplevas som brist på kontroll och som ett hot mot den upplevda statuspositionen. Båda dessa faktorer är väl belagda som starka stressfaktorer.54

4.5.1Relationsrättvisa

Relationsrättvisa är en del av begreppet organisatorisk rättvisa (se ovan). Ursprungligen delades organisatorisk rättvisa in i dimension- erna distributiv rättvisa (hur resurser fördelas), procedurregelrättvisa (hur beslut fattas) och interaktionsrättvisa (hur relationen mellan chefer och anställda fungerar). Det är först relativt nyligen som dimen- sionen relationsrättvisa har inkorporerats i området organisatorisk rättvisa. Skälet är att det har visat sig att schysst behandling har visat sig vara viktigt för anställdas engagemang i arbetet, motivation och hälsa. Tillit är ett nyckelord i sammanhanget. Det finns ett antal forsk- ningsstudier som har funnit samband mellan frånvaro från arbetet och låg nivå av tillit och relationsrättvisa. Sambandet verkar finnas både på individ- och på gruppnivå.

I en studie av vad som kännetecknar organisationer med låg sjuk- frånvaro kommer forskarna fram till att hälsosamma organisationer (organisationer med låg sjukfrånvaro) kännetecknas av att de styrs på ett sätt som uppfattas som rättvist (schysst), vänligt, omtänksamt och opartiskt. Att arbetstagarnas synpunkter tas till vara har också

52Virtanen och Elovainio (2018).

53SBU (2014), s. 220.

54SBU (2014), s. 301.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

betydelse. De organisatoriska aspekterna på relationsrättvisa beskrivs som att en generellt sett positiv inställning till arbetstagarna kan påverka de anställdas motivation och dedikation till arbetet. Det minskar i sin tur frånvaron från arbetet. Det är även tänkbart att det finns mer direkta samband med lägre grad av stress av att arbets- tagare känner sig trygga och har tillit till arbetsgivaren.55

4.6Arbetsmiljö och tidsbegränsade anställningar

Arbetsmiljöundersökningen har genomförts av SCB på uppdrag av Arbetsmiljöverket vartannat år sedan 1989. Hösten 2018 presen- terades Arbetsmiljöundersökningen 2017.56 För första gången redo- visades resultat fördelat på om den svarande har fast eller tidsbegränsad anställning.

Ungefär lika nöjda med arbetet

Resultaten av undersökningen visar att fast och tidsbegränsat anställda var ungefär lika nöjda med arbetet i stort. Enligt Arbets- miljöverket har det en negativ inverkan på arbetsmiljön om det finns en risk för uppsägning eller hot om kortare arbetstid. Var fjärde (23 procent) tidsbegränsat anställd svarar att de upplever risk för upp- sägning eller för att få ofrivilligt förkortad arbetstid. Motsvarande andel bland fast anställda är knappt var tionde (8 procent). När det gäller risken att förflyttas till ett annat arbete var det dock något van- ligare att fast anställda upplevde en sådan risk (15 procent) jämfört med tidsbegränsat anställda (10 procent). Det är enligt Arbetsmiljö- undersökningen vanligt att tidsbegränsat anställda inte har tillgång till företagshälsovård.

Mer arbete helger och kvällstid för tidsbegränsat anställda

I undersökningen arbetade omkring 66 procent av de fast anställda enbart dagtid på vardagar. Bland tidsbegränsat anställda var motsvar- ande andel hälften. Det var inte några stora skillnader när det gäller

55Stoetzer m.fl. (2014).

56Arbetsmiljöverket (2018a).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

omfattningen på arbete under nätter mellan fast och tidsbegränsat anställda. Däremot verkar arbete under helger och kvällar vara van- ligare för tidsbegränsat anställda. 43 procent av de tidsbegränsat anställda svarade att arbete på helger förekommer, i jämförelse med 29 procent bland de fast anställda. 23 procent av de tidsbegränsat anställda uppgav att minst hälften av arbetsdagarna innehöll kvälls- arbete jämfört med 13 procent bland de fast anställda. Det var också betydligt vanligare med delade turer bland tidsbegränsat anställda i jämförelse med fast anställda, 13 respektive 5 procent. Skillnaderna mellan kvinnor och män i respektive kategori var små för samtliga variabler.

Förväntningar på att vara nåbar på fritiden

Tidsbegränsat anställda svarade i undersökningen oftare att de för- väntas vara nåbara på telefon (44 procent) och att läsa jobbmail (39 procent) på fritiden i jämförelse med fast anställda. Motsvarande andelar för fast anställda var 36 procent som uppgav att de förväntas svara i telefon och 29 procent som förväntas läsa jobbmail på fritiden. Det var i princip inga skillnader mellan kvinnor och män i respektive kategori.

Arbeta trots så sjuk att man borde ha låtit bli

Omkring sju av tio sysselsatta i åldern 16–64 år svarade att de någon gång under det senaste året har arbetat trots att man utifrån sin egen bedömning varit sjuk och borde ha låtit bli. Bland dem som under det senaste året hade arbetat trots sjukdom uppgav 45 procent av de tidsbegränsat anställda att de arbetar trots att de är sjuka för att inte verka lata. Motsvarande andel bland fast anställda var 20 procent. 20 procent av de tidsbegränsat anställda uppgav att skälet var att de var rädda för att förlora jobbet. Bland fast anställda var det 4 procent som valde det alternativet.

Osäkra anställningar och hälsa

SOU 2019:5

4.7Sjukförsäkringen och tidsbegränsade anställningar

ISF:s Arbetsrapport 2016:1 Tidsbegränsade anställningar och sjukför- säkringen visar att tidsbegränsat anställda mindre ofta är sjukskrivna i jämförelse med tillsvidareanställda. En förklaring är att de drar sig för att vara sjuka trots nedsatt arbetsförmåga men också att de oftare nekas ersättning.

Rapporten visar att det vid prövningen av rätten till sjukpenning inte alltid är tydligt när tidsbegränsat anställda ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Det gäller framför allt dem som är tim- eller behovsanställda. Detta medför att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom kan se olika ut beroende på anställ- ningsform.57 Se även avsnitt 8.4.2.

4.8Utredningens iakttagelser

•Arbete är i grunden en hälsofrämjare. Det positiva sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbets- villkor och en god arbetsmiljö.

•Kort framförhållning, kort dygnsvila och delade skift bör und- vikas. Även många skift i rad, periodplanering, långa skift och varierande starttider bör undvikas så långt det går. Varierande, oförutsägbara och oregelbundna arbetstider försvårar möjligheten till återhämtning.

•Det är viktigt att arbetsgivaren respekterar de anställdas återhämt- ningsbehov och planerar så att arbetet inte tar över arbetstagarens liv.

•Osäkerhet i anställningen kan leda till oro inför framtiden vilket kan resultera i sekundär stress och hjälplöshet. Eftersom hotet inför framtiden är oklart har individen svårt att hantera denna typ av stress. Långdragna eller upprepade osäkerhetssituationer av det här slaget kan antas vara särskilt skadligt när det gäller att utveckla depressionssymtom eller symtom på utmattningssyndrom.

57ISF (2016).

SOU 2019:5

Osäkra anställningar och hälsa

•Studier av unga med osäkra anställningar visar på högre risk för både skador i arbetet och för psykisk ohälsa jämfört med dem med fast anställning.

5Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.1Inledning

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist innebär att arbetsgivare vid en arbetsbristsituation väljer att erbjuda arbetstagare fortsatt anställning, men med ett lägre arbetstidsmått, i stället för att säga upp personal. Ett exempel är att en arbetsgivare med femton heltids- anställda behöver organisera sin verksamhet på ett nytt sätt med färre antal arbetade timmar, totalt motsvarande tre färre heltids- anställningar. I stället för att säga upp tre av de femton heltidsanställda väljer arbetsgivaren att erbjuda alla femton att fortsättningsvis arbeta på 80 procent av en heltidsanställning. Det här kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt i författning. Därefter redovisas hur kollek- tivavtalsregleringarna ser ut på området. I kapitel 6 redovisas en kart- läggning som har gjorts tillsammans med arbetsmarknadens parter. I kapitel 7 presenteras analys och slutsatser, liksom utredningens för- slag.

5.2Gällande rätt

5.2.1Arbetsledningsrätten

Arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är en så kallad allmän rättsgrundsats som gäller även utan stöd i kollektivavtal då den betraktas som en dold klausul i kollektivavtalet. Principen kallas ofta även § 32-befogenheter efter den paragraf principen hade i dåvarande SAF:s stadgar.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Med utgångspunkt i arbetsledningsrätten är det arbetsgivaren som inom ramarna för annan lagstiftning och reglering bestämmer hur verksamheten ska organiseras, vem som ska anställas och vilka förändringar som behöver göras.1 Arbetsledningsrätten utövas inom de ramar som ges av annan lagstiftning. Bestämmelserna om saklig grund för uppsägning, omplacering och turordning i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) är exempel på regler som anger ramarna för arbetsledningsrätten. Även arbetstidslagen och diskriminerings- lagstiftningen sätter gränser för arbetsledningsrätten.

När det gäller omplaceringsrätten är arbetsledningsrätten relativt vittgående. Det finns dock två principer som anger ramarna för om- placeringsrätten. Den första är bastubadarprincipen (AD 1978 nr 89). Den innebär att omplaceringsrätten inte gäller i fall där erbjudandet om omplacering är så ingripande för arbetstagaren att det är att lik- ställa med en uppsägning och nyanställning.2 Den andra principen kallas för 29/29-principen (AD 1929 nr 29). Den innebär att ompla- ceringsrätten enligt arbetsledningsrätten endast sträcker sig så långt som arbetstagarens arbetsskyldighet sträcker sig. Det finns tre aspekter som begränsar arbetsskyldigheten:

•Arbetsskyldigheten omfattar alla arbetsuppgifter som utförs för arbetsgivarens räkning. Det vill säga att arbetsgivaren inte utan arbetstagarens samtycke kan överföra sina skyldigheter enligt anställningsavtalet till annan arbetsgivare.

•Arbetsskyldigheten gäller inom arbetsgivarens naturliga verksam- hetsområde. Det innebär inom kollektivavtalets tillämpnings- område. En tjänsteman är normalt inte är skyldig att utföra arbete som faller inom arbetares kollektivavtal och tvärtom.

•Slutligen gäller arbetsskyldigheten inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. Det ska med andra ord inte krävas någon genomgripande omskolning av arbetstagaren för att hen ska kunna utföra sina arbetsuppgifter.

Inför ett beslut råder många gånger förhandlingsskyldighet med arbetstagarorganisation för arbetsgivaren.

1SOU 2014:55, s. 16.

2Sigeman och Sjödin (2013), s. 159 f.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.2.2Förhandling och informationsskyldighet

De centrala reglerna

Regler om förhandling och informationsskyldighet till arbetstagare finns framför allt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet (MBL). Det finns utöver det regler om inflytande, som förut- sätter att information har givits, i form av arbetstagarrepresentation. Bestämmelser finns i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda, och om arbetstagarinflytande i inom EU sär- skilda företag. Det finns även regler för mer speciella situationer, till exempel särskilda regler om fartygsnämnd i sjömanslagen (1973:282).

MBL är generellt tillämplig i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Som arbetstagare i lagens mening anses också den som utför arbete åt annan och, utan att vara anställd hos denne, har en ställ- ning av väsentligen samma slag som en anställd. MBL är som utgångs- punkt tillämplig på all verksamhet i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (1 §).3

Av särskilt intresse för utredningen är att arbetsgivaren är skyldig att innan beslut om viktiga förändringar i verksamheten förhandla med en arbetstagarorganisation. Det gäller också viktiga ändringar av anställningsförhållanden för enskilda medlemmar i arbetstagar- organisationen. Det kan till exempel gälla en ändring av arbetstagarens arbetstidsmått, och reglerna beskrivs närmare i samband med vad som gäller om förhandling vid arbetsbrist (se nedan). Redan inledningsvis kan sägas att förhandlingsskyldigheten innebär att arbetsgivaren måste avvakta med att fatta beslut och genomföra det tills efter för- handlingarna är avslutade.4 Syftet med bestämmelsen är att arbets- tagarorganisationen ska ha möjlighet att påverka arbetsgivaren och att det ska ingå i beslutsunderlaget för arbetsgivaren.5 Även arbetstagar- organisationen kan påkalla förhandling med arbetsgivaren innan denna fattar eller verkställer beslut som rör medlem i organisationen (12 § MBL).

Finns lokal arbetstagarorganisation ska förhandlingsskyldigheten fullgöras i första hand genom förhandling med denna. Kommer

3MBL är dock subsidiär i förhållande till specialregler i annan lagstiftning (3 §), liksom får avvikelser från en del bestämmelser regleras genom kollektivavtal (4 §).

4Holke och Olauson (2014), s. 103.

5Prop. 1975/76:105, s. 355 f.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

parterna inte överens vid den lokala förhandlingen ska arbetsgivaren på begäran förhandla även med central arbetstagarorganisation.6

Information om verksamhetens utveckling

I 19 § MBL föreskrivs att en arbetsgivare fortlöpande ska hålla arbets- tagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal underrättad om hur verksamheten utvecklas produk- tionsmässigt och ekonomiskt och om riktlinjerna för personalpoli- tiken. Av lagmotiven kan utläsas att en arbetsgivare med stöd av dessa regler är skyldig att informera om produktionsteknik, organisa- tion, planering och utveckling. I 20 § första stycket MBL regleras att informationsskyldigheten ska ske gentemot lokal arbetstagarorga- nisation om sådan finns.

MBL bygger på att information till och förhandlingar med arbets- tagarsidan främst ska fullgöras gentemot den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen. Den primära informations- och förhand- lingsskyldigheten enligt 11 och 19 §§ MBL gäller gentemot sådan organisation. Även en arbetsgivare som inte är bunden av något kollek- tivavtal är skyldig att underrätta arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är arbetstagare hos arbetsgivaren om hur verksam- heten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om rikt- linjerna för personalpolitiken (19 a § MBL). Icke kollektivavtals- bunden arbetsgivare har alltså i detta hänseende samma informa- tionsplikt som en kollektivavtalsbunden.7 Av 20 § andra stycket MBL framgår att informationsskyldigheten enligt 19 a § MBL ska fullgöras mot lokal arbetstagarorganisation om sådan finns.

Informationsskyldigheten omfattar inte endast uppgifter som har betydelse för att bedöma utsikterna för framtiden utan också upp- gifter som hänför sig till vad som har varit liksom upplysningar om det aktuella läget.8

6MBL 14 §.

7För att säkerställa att arbetstagarna får föreskriven information finns i 19 b § regler om att en arbetstagare som har utsetts att företräda sin organisation för att ta emot information enligt 19 a § inte får vägras skälig ledighet för detta.

8Prop. 2011/12:178 s. 68.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Arbetstagarinflytande genom styrelsen

Lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda ger kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer rätt att vid före- tag av en viss storlek utse ledamöter att representera de anställda i företagets styrelse. Med företag avses aktiebolag, bank, hypoteks- institut, försäkringsbolag och ekonomisk förening samt även vissa så kallade europakooperativ (2 §). Lagens syfte är att de anställda genom representanters deltagande i beslutsprocessen inom före- tagen ska beredas insyn i och inflytande över verksamheten.9

Arbetstagarinflytande i gemenskapsföretag och europabolag

Reglerna om företagsråd gäller för företag med minst 1 000 anställda som bedriver verksamhet i två eller flera av unionens medlemsländer. Av lagen (2011:427) om europeiska företagsråd följer att informa- tions- och samrådsförfarandet huvudsakligen kommer till stånd genom att en förhandlingsdelegation för arbetstagarna bildas.10

På liknande sätt finns regler om information och samråd med arbetstagare genom avtal om arbetstagarinflytande och förhand- lingsdelegation i de inom unionen särskilda organisationsformerna europabolag och europakooperativ.11 Bestämmelserna finns i lagen (2004:559) om arbetstagarinflytande i europabolag och lag (2006:477) om arbetstagarinflytande i europakooperativ.12

På samma sätt som gäller för lagen om arbetstagarinflytande i europabolag anger lagen om arbetstagarinflytande i europakoopera- tiv att arbetstagarinflytandet i första hand ska regleras genom avtal

9Sigeman (2010), s. 109.

10Reglerna bygger på det bakomliggande Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/38/EG av den 6 maj 2009 om rättande av ett europeiskt företagsråd eller ett förfarande i gemenskaps- företag och grupper av gemenskapsföretag för information till och samråd med arbetstagare. Av 4 § framgår att lagen berör gemenskapsföretag som har minst 1 000 arbetstagare i EES- staterna, varav minst 150 arbetstagare i var och en av minst två EES-stater. Enligt 4 § 2 träffar lagen också företagsgrupper som fyller likartade kriterier.

11Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag och rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska koopera- tiva föreningar (SCE-föreningar) införde inom EU dessa organisationsformer.

12De bakomliggande direktiven är rådets direktiv 2001/86/EG av den 8 oktober 2001 om komplettering av stadgan för europabolag vad gäller arbetstagarinflytande och rådets direktiv 2003/72/EG av den 22 juli 2003 om komplettering av stadgan för europeiska kooperativa föreningar med avseende på arbetstagarinflytande.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

om hur arbetstagarinflytandet i bolaget ska fungera mellan arbets- tagarnas förhandlingsdelegation och företagets ledning. Kan avtal inte träffas ska ett arbetstagarråd som består av representanter för arbetstagarna inrättas. Rådet har rätt till information och samråd enligt vad som föreskrivs i lagen.

Förhandling med arbetstagarorganisation vid arbetsbrist

Den centrala lagregleringen om information till och överläggningar med arbetstagare i samband med uppsägningar på grund av arbets- brist finns i 11–14 §§ MBL, till vilken 29 § LAS hänvisar.13

Innan en arbetsgivare beslutar om en viktigare förändring av sin verksamhet, ska arbetsgivaren på eget initiativ förhandla med arbets- tagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Detsamma gäller inför beslut om en viktigare för- ändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen. Endast om synnerliga skäl finns får beslut fattas och verkställas före förhandling.14 Skyldigheten, enligt 11–13 §§ MBL, ska i första hand fullgöras gentemot den lokala arbetstagar- organisationen.15

Förhandlingsskyldighet enligt 11 § MBL gäller i förhållande till kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer.16 Denna förhand- lingsskyldighet gäller alltid för de berörda frågorna, även vid tillfälligt- vis kollektivavtalslöst tillstånd. En förhandlingsskyldighet gäller också för en arbetsgivare som inte är bunden av kollektivavtal (13 § MBL).17 Om kollektivavtal saknas ska förhandlingsskyldigheten fullgöras mot samtliga berörda arbetstagarorganisationer, det vill säga de organisationer som har åtminstone någon medlem hos den arbets- givare som berörs av förhandlingsfrågan.18 I 15 § andra stycket MBL finns bestämmelser om vad arbetsgivaren ska underrätta motparten om i samband med förhandling inför beslut om uppsägning på grund

13Det finns unionsrättsliga regler i bl.a. rådets direktiv 98/59/EG av den 20 juli 1998 om till- närmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar. Det har i Sverige genomförts i MBL och lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

14I princip att det föreligger en tvångssituation, jfr AD 2013 nr 11 där bolaget visserligen hade varit i ett ekonomiskt besvärligt läge men självt ansvarig för att det hamnat i tidsnöd.

15På samma sätt gäller att informationsskyldigheten enligt 19 och 20 §§ MBL i första hand fullgörs till lokal organisation, se tidigare avsnitt.

16Bestämmelsen bedömdes i huvudsak svara mot bestämmelserna om information och över- läggning i direktivet 98/59/EG om kollektiva uppsägningar (se prop. 1994/95:102 s. 71–75).

17Regeln gäller dock inte arbetsgivare som endast tillfälligt saknar kollektivavtal. (Jfr 5 §.)

18Prop. 1994/95:102, s. 84.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

av arbetsbrist. Denna lägsta nivå av information gäller oavsett antalet arbetstagare som berörs av det planerade beslutet om uppsägning.

Varsel till Arbetsförmedlingen vid uppsägningar

Om en driftsinskränkning kan medföra uppsägning av minst fem arbetstagare ska en arbetsgivare varsla Arbetsförmedlingen. Bestäm- melser om anmälan till myndighet inför beslut om uppsägningar på grund av arbetsbrist finns i lagen (1974:13) om vissa anställnings- främjande åtgärder. Detsamma gäller om det finns risk för permit- teringar eller att arbetstagare med tidsbegränsad anställning inte får fortsatt anställning. Arbetsförmedlingen ska även varslas om en in- skränkning under en period av nittio dagar kan medföra att antalet uppsägningar sammanlagt uppgår till minst tjugo. Regeln gäller även när tidsbegränsade anställningar upphör i förtid.19

Syftet med varselskyldigheten är att Arbetsförmedlingen ska kunna undersöka andra möjligheter till sysselsättning för berörda arbetstagare eller i övrigt mildra negativa verkningar för friställd per- sonal. Lagen anger vilka tidsfrister som gäller för varsel till Arbets- förmedlingen. Informationen i varslet till Arbetsförmedlingen mot- svarar den som ska lämnas till arbetstagarorganisationerna enligt 15 § MBL.

5.2.3Omplacering och turordning vid arbetsbrist

Arbetsbrist är saklig grund för uppsägning

För att en arbetsgivare ska ha rätt att säga upp en arbetstagare måste uppsägningen vara sakligt grundad (7 § LAS). Detta är en central bestämmelse i LAS. Reglerna om saklig grund är inte dispositiva. LAS är lagtekniskt uppdelad så att en arbetsgivare kan säga upp en arbetstagare antingen på grund av personliga skäl eller på grund av arbetsbrist. Med arbetsbrist avses de situationer där personliga om- ständigheter inte läggs till grund för uppsägningen. Arbetsbrist före- kommer inte bara när arbetsgivaren helt eller delvis lägger ner sin verksamhet, utan det kan också till exempel vara att arbetsuppgifterna förändras och arbetsgivaren på grund av organisatoriska förändringar

19Jämför med artikel 1.2 a uppsägningsdirektivet, se prop. 1994/95:102, s. 87.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

i verksamheten inte längre kan erbjuda samma arbete som förut. Ett annat exempel är att arbetsgivaren utvidgar en anställning från deltid till heltid, vilket innebär att det blir arbetsbrist på deltidstjänsten.20

Omreglering av anställningsvillkor

Av förarbetena till LAS framgår att lagen inte gäller

sådan uppsägning som avser omreglering av anställningsvillkoren, t.ex. förändring av en heltidsanställning till deltidsanställning. Detta innebär att anställningsförhållandet inte kan bringas att upphöra genom sådan åtgärd. Kan enighet inte uppnås om ändring av anställningsvillkoren, har arbetsgivaren att säga upp på nytt och därvid iaktta lagens regler om varsel, uppsägningstid och uppsägningens form m.m.21

En omreglering av anställningsvillkoren kan ske om arbetsgivaren eller arbetstagaren lägger fram ett förslag om villkorsförändring, till exempel av arbetstidsmåttet, och förändringen accepteras av mot- parten. Detta gäller under förutsättning att anställningsavtalet inte strider mot tvingande lag, kollektivavtal som parterna är bundna av, eller god sed på arbetsmarknaden. Om den andra parten tackar nej till den föreslagna ändringen kan det vara så att den som kommit med förslaget vill frigöra sig från anställningsavtalet genom uppsäg- ning och i så fall ska reglerna i LAS tillämpas, inklusive turordnings- reglerna.22 En förutsättning för att arbetsgivaren ska kunna frigöra sig från anställningsavtalet är att den föreslagna förändringen är skälig. En arbetsgivare kan alltså lägga fram ett förslag om villkors- förändring till valfri arbetstagare, men kan inte omreglera en arbets- tagares anställningsvillkor om arbetstagaren säger nej. Om arbets- givaren då vill säga upp arbetstagaren ska reglerna i LAS tillämpas. Enligt LAS är arbetsgivaren först, innan uppsägning, skyldig att undersöka om det finns något annat arbete personen kan göra inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet.

20Lunning och Toijer (2016).

21Prop. 1973:129, s. 238.

22AD 1978 nr 68, AD 2016 nr 69 och AD 2017 nr 56.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Arbetsgivarens omplaceringsskyldighet

Utgångspunkten är att arbetsbrist i princip godtas som saklig grund för uppsägning.23 Saklig grund för uppsägning föreligger dock inte om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig, LAS 7 § andra stycket. Anledningen till det är att uppsägning enligt lagstiftaren bör vara den yttersta åtgärden när alla andra möjligheter är uttömda.24 Reglerna för omplacering enligt 7 § andra stycket LAS är inte dispositiva.

Innan uppsägning får ske är arbetsgivaren alltså skyldig att först försöka omplacera arbetstagaren. Det innebär att arbetsgivaren måste undersöka möjligheterna att bereda arbetstagaren ny sysselsättning inom ramen för anställningen eller genom en annan anställning hos sig.25 Omplaceringsskyldigheten gäller bara lediga befattningar eller arbetsuppgifter och för arbete som arbetstagaren har tillräckliga kvali- fikationer för. Det går som regel inte att kräva att arbetsgivaren inrättar nya befattningar eller vidtar mer omfattande organisationsförändr- ingar.26 Av bestämmelsen framgår att det ska vara skäligt att kräva att arbetsgivaren omplacerar arbetstagaren. I det ligger till exempel att någon omplaceringsskyldighet inte anses finnas när arbetstagaren har varit grovt misskötsam.27

Omplaceringsskyldigheten innebär i princip inte någon rätt för arbetstagaren att behålla sin befattning eller sina anställningsvillkor, som till exempel sin lön. Varken LAS som helhet eller omplacerings- skyldigheten enligt 7 § andra stycket utgör något skydd för arbets- tagarens befattning eller lön. Lagens bestämmelser syftar i stället primärt till att skydda själva anställningsförhållandet.28 En arbets- tagare som efter att ha tackat ja till ett erbjudande om omplacering och därefter omplaceras har inte heller någon rätt till uppsägningstid eller uppsägningslön enligt LAS 11 och 12 §§ eftersom någon upp- sägning inte har skett.29

Om arbetsbristen berör flera arbetstagare är arbetsgivaren inte skyldig att fördela erbjudanden om annat arbete enligt LAS 7 § andra

23Prop. 1973:129, s. 123 och prop. 1981/82:71, s. 65.

24Prop. 1973:129, s. 121 f.

25Prop. 1973:129, s. 121 f.

26Wästfelt m.fl. (2014), s. 146 f.

27Se vidare Lunning och Toijer (2016).

28Se till exempel AD 1997 nr 121, AD 2006 nr 11 och AD 2016 nr 53.

29AD 2016 nr 53.

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

stycket i turordning. Arbetsgivaren kan alltså välja vilka av de arbets- bristsdrabbade arbetstagarna som ska erbjudas de eventuella anställ- ningar som finns lediga oberoende av arbetstagarnas anställningstid. Detta gäller så länge arbetsgivarens agerande inte kan anses vara ett kringgående av LAS eller stå i strid med god sed på arbetsmarknaden. Arbetsgivarens agerande får inte heller vara diskriminerande.30

För att ett kringgående ska anses föreligga ska syftet med arbets- givarens åtgärder ha varit att undgå tillämpning av aktuella lagregler. Med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ska också agerandet ha varit otillbörligt.31 Det är även Arbetsdomstolen som avgör vad som skulle kunna anses stå i strid med god sed på arbets- marknaden, ett exempel är trakasserier från arbetsgivarens sida.32

Först när omplaceringsmöjligheterna enligt ovan har uttömts får uppsägning ske och då med beaktande av turordningsreglerna i 22 § LAS.

Turordningsreglerna

Turordningsreglerna är tillämpliga då flera arbetstagare vid en arbets- bristsituation konkurrerar om de arbeten som kommer att finnas kvar hos arbetsgivaren (inom den turordningskrets som arbetsbristen gäller). Reglerna innebär i princip att en turordningslista ska upprättas och att arbetstagarens plats i turordningen bestäms utifrån hens anställ- ningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre sammanlagd an- ställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställ- ningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.33 All anställningstid får räknas oberoende av anställningsform och arbets- tidsmått och någon begränsning bakåt i tiden finns inte. Den enda förutsättningen är att det har förelegat ett anställningsförhållande,

30AD 2009 nr 50 och AD 2011 nr 30.

31AD 2003 nr 4.

32AD 1985 nr 65. Se också t.ex. AD 1991 nr 106 där domstolen gjorde bedömningen att det inte funnits godtagbara skäl för omplacering av en vårdare vid ett häkte och att beslutet därför stred mot lag och goda seder och utgjorde ett kollektivavtalsbrott. Se också t.ex. AD 2015 nr 95 där domstolen kom fram till att arbetsgivarens agerande att förändra en arbetstagares arbetsuppgifter och ge en erinran efter att hen skrivit inlägg på Facebook och bl.a. tagit ställ- ning i en fråga som hen bevakade inom ramen för sin anställning som reporter och program- ledare, inte stred mot bl.a. god sed på arbetsmarknaden.

3322 § 4 stycket LAS.

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

vilket gör att även tid då arbetstagaren till exempel har varit sjuk, föräldraledig eller tjänstledig för studier räknas in.34

Om en arbetstagare endast kan få behålla sitt arbete genom att ta en annan anställning än sin nuvarande, är en förutsättning för företräde enligt turordningen att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet.35 En arbetsgivare har i en turordningssitua- tion inte någon möjlighet att välja vem hen anser är mest lämpad för att vara kvar och arbeta.36 Detta skiljer sig alltså från omplacerings- situationen ovan där arbetsgivaren kan välja vem hen vill rikta ompla- ceringserbjudandet till.

Om en arbetstagare utan godtagbar anledning37 har tackat nej till ett omplaceringserbjudande enligt 7 § andra stycket LAS föreligger saklig grund för uppsägning av den arbetstagaren oberoende av tur- ordningsreglerna. Den arbetstagaren ska då inte vara med på turord- ningslistan. Skälet är att någon uppsägning inte hade behövt ske om arbetstagaren hade tackat ja till omplaceringserbjudandet.38 Reglerna om turordning är dispositiva.

För det statliga området finns kompletterande turordningsregler. De innebär i korthet att vid bestämmandet av en arbetstagares plats i turordningen enligt LAS ska hänsyn också tas till kravet att myn- digheten på ett riktigt sätt fullgör sina rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter.39 Bakgrunden till bestämmelsen är att lagstiftaren har ansett det nödvändigt att tydliggöra att allmänhetens intresse av en fungerande förvaltning och rättskipning i en turordningssituation ska beaktas och sättas i första hand.40

Undantagna arbetstagare

Tre kategorier arbetstagare kan undantas från turordningsreglerna:

1.Sedan den 1 januari 2001 får arbetsgivaren i företag med högst tio anställda undanta högst två anställda av särskild betydelse för den

34Lunning och Toijer (2016), s. 645.

3522 § 4 stycket LAS.

36Wästfelt m.fl. (2014), s. 214.

37Arbetsdomstolen har tidigare ansett att ett exempel på en godtagbar anledning har varit när en arbetstagare har tackat nej då det utöver erbjudandena hen fått även har funnits ett annat med det tidigare arbetet jämförligt arbete att omplacera till. AD 1983 nr 110.

38Wästfelt m.fl. (2014), s. 153.

39LOA 12 §. Se också om särskilda regleringar för staten under Kollektivavtalsdispositivitet.

40Hinn, Aspegren och Karlsson (2015).

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

fortsatta verksamheten. Det är arbetsgivarens uppfattning om vilka som är av särskild betydelse som gäller så länge hens val inte står i strid med diskrimineringslagstiftningen eller om beslutet strider mot god sed på arbetsmarknaden eller annars är otillbörligt.41

2.Fackliga förtroendemän får undantas. Regeln har tillkommit i syfte att fackföreningar ska kunna upprätthålla facklig verksam- het i en situation då arbetsgivaren vidtar en driftsinskränkning. Det krävs att det är av särskild betydelse att den fackliga för- troendemannen undantas, vilket innebär att bestämmelsen endast gäller fackliga förtroendemän med viktiga löpande uppgifter. Det är den berörda fackliga organisationen som bestämmer om undan- tag ska göras.42

3.Arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga undantas om arbets- tagaren har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren, samt om undantaget kan göra utan att det leder till allt för stora olägenheter för arbetsgivaren.43

Utöver dessa tre kategorier omfattas arbetstagare som har fyllt 67 år över huvud taget inte av turordningsreglerna.44 Det finns alltså en åldersgräns för att omfattas av anställningsskyddet enligt LAS. Det finns ett förslag om att den gränsen ska höjas, så att arbetstagaren får rätt att kvarstå i anställningen till 69 år (Ds 2018:28). Det pågår beredning av förslaget inom Regeringskansliet. Det finns också vissa andra arbetstagare som är undantagna från LAS, till exempel arbets- tagare som tillhör arbetsgivarens familj.45

41AD 2005 nr 32.

42Wästfelt m.fl. (2014), s. 218 f.

43LAS 23 §. Se vidare Wästfelt m.fl. (2014), s. 226 ff och Lunning och Toijer (2016), s. 652.

44LAS 33 §.

45LAS 1 §. Undantagna från lagen är:

1.arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha före- tagsledande eller därmed jämförlig ställning,

2.arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj,

3.arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll,

4.arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller med lönebidrag för utveckling i anställning, och

5.arbetstagare som är anställda i gymnasial lärlingsanställning.

100

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Kollektivavtalsdispositivitet

Turordningsreglerna i 22 § LAS är kollektivavtalsdispositiva. Det innebär att det i kollektivavtal är möjligt att avtala om andra turord- ningsregler än lagens. Kollektivavtalen kan antingen träffas eller godkännas av central arbetstagarorganisation. De kan också träffas av lokal arbetstagarorganisation om ett centralt kollektivavtal gäller i andra frågor mellan parterna eller om ett sådant kollektivavtal endast tillfälligt inte gäller.46 De avtalade turordningsreglerna får inte vara diskriminerande, otillbörliga eller strida mot god sed på arbets- marknaden.47

LAS turordningsregler kan alltså ersättas av kollektivavtals- bestämda regler om turordning. Kollektivavtalen kan innehålla egna turordningsregler eller en fullmakt för lokala parter att när det blir aktuellt kunna träffa avtal om så kallade avtalsturlistor.48

På det statliga området finns Avtal om turordning för arbetstagare i staten (TurA-S).49 Av avtalet framgår bland annat att turordnings- kretsarna på det statliga området i stället för vad som anges i LAS 22 § ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns.50 Även på det kommunala området finns ett centralt kollektivavtal som komplet- terar LAS turordningsregler, AB 17 Allmänna bestämmelser.51 På det privata området finns regler om möjligheten att frångå turord- ningsreglerna bland annat i omställningsavtalen.52

Regler om uppsägningstid och uppsägningslön

En arbetstagare som har blivit uppsagd har rätt att under en uppsäg- ningstid behålla sin lön, även om arbetstagaren inte får några arbets- uppgifter eller får andra arbetsuppgifter än tidigare (12 § LAS).

Vid uppsägning gäller, för både arbetsgivare och arbetstagare, en minsta uppsägningstid om en månad. Arbetstagaren kan ha rätt till

462 § 3 st LAS.

47Se till exempel AD 1996 nr 114 och AD 2011 nr 37. Se om god sed på arbetsmarknaden ovan.

48Lunning och Toijer (2016), s. 628.

49Statens arbetsgivarverks cirkulär 1984 A 11.

50TurA-S 3 §.

51Kollektivavtal mellan SKL och Kommunal, Allmänna bestämmelser 17.

52Se t.ex. Svenskt Näringsliv-PTK Omställningsavtal 1998-01-01 4 § och Underbilaga A.

101

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

längre uppsägningstid baserat på sin sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren (11 § LAS).53 Uppsägningstiden för en föräldra- ledig arbetstagare som sägs upp på grund av arbetsbrist börjar löpa först när arbetstagaren återupptar eller skulle ha återupptagit sitt arbete.

Rättsfall om ändrade arbetstidsmått

Frågan om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist har prövats av Arbetsdomstolen (AD) i några rättsfall.54

AD 2012 nr 16

I målet ville en kommun på grund av försämrade ekonomiska förut- sättningar ändra ett antal fritidspedagogers arbetstidsmått. För- ändringen skulle ske antingen genom en omreglering av arbetstids- måttet till 75 procent av heltid eller genom tjänstledighet med 25 procent under två år. Kommunen klargjorde att en arbetstagare som tackade nej till båda alternativen riskerade att bli av med sin anställning. Ett antal arbetstagare tackade ja till något av erbjudandena men angav att de motsatte sig förändringen.

Arbetsdomstolen kom fram till att då arbetstagarna uppfattat sig som tvungna att acceptera något av alternativen och att de svarat under protest var kommunens agerande att jämställa med verkställda uppsägningar. Då kommunen, som sysselsatte cirka 3 000 personer, inte hade genomfört någon omplaceringsutredning för att utreda om någon eller några av arbetstagarna kunnat omplaceras till anställningar på heltid var uppsägningarna inte sakligt grundade. Arbetsdomstolen ogiltigförklarade därför uppsägningarna och arbetstagarna hade rätt till skadestånd.

53För anställningsavtal som ingåtts före 1997 beräknas uppsägningstiden vanligtvis efter ålder.

54Även ett antal tidigare rättsfall är relevanta i sammanhanget. Däribland AD 1996 nr 144 och AD 2012 nr 11. I båda fallen kommer Arbetsdomstolen fram till att det inte är turordnings- brott att säga upp en arbetstagare som har tackat nej till ett omplaceringserbjudande som borde ha antagits.

102

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

AD 2012 nr 47

I målet önskade arbetsgivaren omorganisera verksamheten i en butik på så sätt att de två säljaranställningarna som fanns i butiken, på 35 (Säljare 1) respektive 7,17 timmar (Säljare 2) per vecka skulle ändras till två anställningar med 25 respektive 15 timmar per vecka. Totalt minskade antalet arbetstimmar i butiken med 2,17 timmar. Säljare 1 som hade ett veckoarbetstidsmått på 35 timmar och var den som hade längst anställningstid erbjöds anställningen på 25 timmar och upp- lystes om att om hon tackade nej skulle hon bli uppsagd. Säljare 1 ansågs av Arbetsdomstolen ha tackat nej. Hen sades därefter upp på grund av arbetsbrist i april. Butikens omorganisation skulle ske i oktober när Säljare 1:s uppsägningstid om 6 månader löpte ut. Under slutet av sommaren tackade Säljare 1 ja till en ny anställning med arbetstidsmåttet 25 timmar per vecka.

Arbetstagarparterna hävdade att Säljare 1 hade blivit uppsagd på grund av arbetsbrist, men att det inte fanns någon arbetsbrist. Säljare 1 hade inte heller fått något omplaceringserbjudande innan hon sades upp, eller erbjudandet hade åtminstone inte varit skäligt. Att erbjudas sin egen anställning men med ett färre antal timmar kunde enligt arbetstagarparterna inte ses som ett omplacerings- erbjudande. Uppsägningen hade därför inte varit sakligt grundad.

Iandra hand ansåg arbetstagarsidan att arbetsgivaren brutit mot tur- ordningsreglerna eftersom Säljare 1 sagts upp trots att hen hade längst anställningstid i butiken. Nedskärningen på 2,17 timmar borde ha drabbat Säljare 2 som hade kortare anställningstid.

Arbetsgivarparterna ansåg att det hade förelegat arbetsbrist på Säljare 1:s anställningen med arbetstidsmåttet 35 timmar. Eftersom Säljare 1 inte hade accepterat omplaceringserbjudandet till 25-tim- marsanställningen fanns det saklig grund för uppsägning på grund av arbetsbrist. Arbetsgivarsidan ansåg vidare att det inte hade varit fråga om något turordningsbrott då Säljare 1 tackade nej till omplacering, Säljare 2 tackade ja och det inte fanns någon annan anställd som omfattades av turordningskretsen.

Arbetsdomstolen kom fram till att det förelåg arbetsbrist och att arbetstagaren tackat nej till ett skäligt omplaceringserbjudande. Det hade därför enligt Arbetsdomstolen förelegat saklig grund för arbets- givarens uppsägning och då arbetstagaren tackat nej till ett skäligt om- placeringserbjudande var turordningsreglerna inte tillämpliga.

103

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

AD 2016 nr 53

I målet hade ett fraktbolag erbjudit en anställd omplacering till en ledig befattning med en lägre månadslön än den han hade samt under- rättat honom om att han skulle komma att sägas upp på grund av arbetsbrist, om han tackade nej till erbjudandet. Den anställde accept- erade omplaceringserbjudandet. Tvisten gällde om det som hänt var att jämställa med en uppsägning från bolagets sida på ett sådant sätt, att den anställde enligt 11 och 12 §§ LAS under en uppsägningstid haft rätt att få behålla sin lön.

Arbetstagarparterna hänvisade till AD 2012 nr 16 (se ovan) och menade att även en ändring av andra anställningsvillkor än sysselsätt- ningsgraden måste innebära en ny befattning och därmed en ny anställ- ning i LAS mening. Bolaget angav i sitt omplaceringserbjudande att den anställde skulle bli uppsagd på grund av arbetsbrist om han tack- ade nej till erbjudandet. I enlighet med Arbetsdomstolens resone- mang i nämnda rättsfall kan en accept av ett omplaceringserbjudande under sådana förhållanden inte betraktas som frivillig, utan är att jäm- ställa med en uppsägning.

Arbetsgivarsidan anförde att bolaget inom ramen för sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS, för undvikande av uppsägning, hade erbjudit den anställde ett skäligt omplacerings- erbjudande. Den anställde hade accepterat erbjudandet och tillträtt den nya befattningen utan att någon uppsägning hade behövt göras. Bestämmelserna enligt 11 och 12 §§ LAS om uppsägningstid och lön var därför enligt arbetsgivarsidan inte tillämpliga.

Arbetsdomstolen konstaterade att den i flera tidigare domar slagit fast att LAS bestämmelser som helhet eller omplaceringsskyl- digheten enligt 7 § andra stycket LAS inte utgör något skydd för arbetstagarens befattning. Lagens bestämmelser syftar i stället primärt till att skydda en fortsatt anställning som sådan. Ett omplacerings- erbjudande måste dock vara skäligt.

Arbetsdomstolens menade att det fanns åtminstone en väsentlig skillnad mellan omständigheterna i AD 2012 nr 16 och omständig- heterna i den aktuella tvisten. I AD 2012 nr 16 gällde det en om- reglering av anställningsvillkoren, nämligen en förändring endast av sysselsättningsgraden och inte av arbetsuppgifterna. I det aktuella målet var det fråga om en omplacering till ett ledigt arbete – det vill

104

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

säga en annan befattning. I och med att den anställde faktiskt accept- erade bolagets erbjudande på angivna villkor om en ledig befattning, trots att han i och för sig var missnöjd med den erbjudna lönen, behövde arbetsbristen inte leda till uppsägning. Arbetsdomstolen slog därför fast att händelseförloppet inte var att jämställa med en uppsägning och arbetstagarsidans talan avslogs.

AD 2016 nr 69

I målet var parterna överens om att det förelåg arbetsbrist i en mat- varubutik. I stället för att säga upp någon anställd helt och hållet ville arbetsgivaren ha kvar alla anställda på samma arbetsuppgifter men med ett lägre arbetstidsmått för varje anställd.

Frågan förhandlades mellan september och november 2014 och vid årsskiftet 2014/2015 fattade arbetsgivaren sitt beslut.

Enligt arbetsgivarparterna hade bolaget erbjudit omplacering till lediga arbeten inom den nya organisation som arbetsgivaren hade bestämt sig för. De berörda arbetstagarna hade sedan accepterat om- placeringserbjudandena. Parterna var överens om att om det varit fråga om omplaceringserbjudanden var de skäliga.

Enligt arbetstagarparterna var det inte fråga om omplacerings- erbjudanden utan erbjudanden om omreglering av anställningsvill- koren (arbetstidsmåttet). Arbetstagarna kände sig tvingade att under- teckna de nya anställningsvillkoren och accepterade alltså inte frivilligt en omreglering av arbetstidsmåtten. Arbetstagarna hade skrivit på erbjudandena ”under protest”. Arbetsgivarens åtgärd att därefter sänka arbetstagarnas arbetstidsmått skulle därför enligt arbetstagarsidan jäm- ställas med uppsägning på grund av arbetsbrist och att arbetsgivaren därefter återanställt dem på samma arbete med lägre arbetstidsmått. Därmed skulle turordningsreglerna och reglerna om uppsägningslön i LAS vara tillämpliga.

Arbetsdomstolen (med en skiljaktig ledamot) konstaterade att vid en arbetsbristsituation ska arbetsgivaren om möjligt erbjuda annat skäligt arbete hos sig i syfte att undvika en uppsägning och att det var det arbetsgivaren hade gjort. Hur erbjudandena hade beteck- nats hade enligt Arbetsdomstolen inte någon betydelse. Arbetsgiv- arens erbjudande om sänkta arbetstidsmått skulle ses som erbjudanden om omplacering till nya anställningar i en ny organisation, det vill säga

105

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

att det hade varit fråga om erbjudanden om annat arbete enligt 7 § andra stycket LAS.

Därefter gick domstolen över till att pröva om arbetstagarna inte frivilligt gått med på de nya arbetstidsmåtten och om det därmed varit fråga om en ensidig rättshandling från arbetsgivarens sida att genomdriva förändringarna av arbetstagarnas arbetstidsmått. Arbets- domstolen kom fram till att i det här fallet hade arbetstagarna genom sina underskrifter accepterat omplaceringserbjudandet. Frågan om det innebär en uppsägning från arbetsgivarens sida eller ett fullfölj- ande av en överenskommelse när en arbetsbristdrabbad arbetstagare förklarar sig godta ändrade anställningsvillkor under någon form av protest och arbetsgivaren sedan börjar tillämpa de nya villkoren i enlighet med erbjudandet måste dock enligt Arbetsdomstolen bedömas från fall till fall.

Innan det varit aktuellt med uppsägningar och att tillämpa turord- ningsreglerna hade arbetsgivaren alltså enligt Arbetsdomstolen er- bjudit skäliga omplaceringserbjudanden. Parterna var i målet överens om att några andra lediga anställningar inte funnits.

Arbetsdomstolen sammanfattade sin bedömning som att var och en av arbetstagarnas godkännande ”under protest” varit en accept av bolagets erbjudande om ändrat arbetstidsmått och därmed hade part- erna träffat en överenskommelse om förändringen. Det hade därför inte varit fråga om någon ensidig rättshandling från arbetsgivarens sida att genomdriva ändrade arbetstidsmått och arbetsgivarens hand- landen kunde därför inte jämställas med en uppsägning. Arbetstag- arna kunde alltså inte anses ha blivit uppsagda.

5.2.4Sammanfattning – rättsläget

Efter Arbetsdomstolens avgörande i dels AD 2016 nr 69, dels AD 2012 nr 16 kan rättsläget sammanfattas enligt följande.

En arbetsbristsituation inleds alltid med förhandling. Vid en arbets- bristsituation ska arbetsgivaren sedan inom ramen för sin ompla- ceringsskyldighet i första hand utreda möjligheterna att erbjuda arbetstagaren en vakant anställning med samma arbetstidsmått som hen hade tidigare. Om det inte finns någon sådan vakant tjänst, kan en vakant tjänst med lägre arbetstidsmått anses vara ett skäligt omplaceringserbjudande enligt 7 § andra stycket LAS.

106

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

Arbetsgivarens erbjudanden till de arbetsbristdrabbade arbets- tagarna behöver inte ske i turordning, arbetsgivaren kan välja vilka arbetstagare erbjudandena riktas till oberoende av arbetstagarnas anställningstid. Arbetsgivarens agerande får dock inte stå i strid med god sed på arbetsmarknaden eller vara diskriminerande.

Om arbetstagaren tackar ja omplaceras hen till den nya anställ- ningen med ett lägre arbetstidsmått och har då inte rätt till någon uppsägningstid eller uppsägningslön motsvarande det tidigare arbets- tidsmåttet.55 Här kan det vara skillnad beroende på om arbetstagaren ska ha ansetts tackat ja frivilligt eller inte.56 Om arbetstagarens ja inte skulle anses som frivilligt skulle arbetsgivaren agerande kunna vara att likställa med en uppsägning och då skulle LAS regler vid uppsägning gälla.57

Förutsatt att arbetstagaren har tackat nej till ett omplacerings- erbjudande som måste anses skäligt har arbetsgivaren saklig grund för en uppsägning på grund av arbetsbrist. Uppsägningstid gäller. Ett turordningsförfarande enligt 22 § LAS blir aktuellt först då det inte funnits någon vakant anställning att erbjuda, eller då det omplacerings- erbjudande som har erbjudits arbetstagaren inte kan anses som skäligt.

Att arbetstagaren har ansetts tackat nej till ett skäligt ompla- ceringserbjudande kan också påverka arbetstagarens möjlighet att få arbetslöshetsersättning, se avsnitt 5.3.2.

Om det inte var skäligt att kräva en omplacering har arbetsgivaren att säga upp på grund av arbetsbrist, i turordning enligt 22–23 §§ LAS eller sådan lista som har upprättats tillsammans med aktuell arbetstagarorganisation. I den situationen är det alltså möjligt att det är en annan arbetstagare, med färre år som anställd, inom den av arbetsbrist drabbade turordningskretsen som blir uppsagd.

I figur 5.1 har vi sammanfattat den gällande situationen. Figuren är förenklad och speglar inte alla steg. Det framgår exempelvis inte att arbetsgivaren i första hand undersöker möjligheterna att erbjuda ett arbete med samma arbetstidsmått och först därefter kan erbjudande om lägre arbetstidsmått bli aktuellt som ett skäligt erbjudande.

55Kollektivavtal om motsvarande har dock träffats inom ett antal områden.

56Jämför AD 2012nr 16 och AD 2016 nr 69.

57Som Arbetsdomstolen skriver i AD 2016 nr 69: ”… måste det från fall till fall bedömas om det innebär en uppsägning från arbetsgivarens sida eller ett fullföljande av en överenskommelse när en arbetsbristdrabbad arbetstagare förklarar sig godta ändrade anställningsvillkor under någon form av protest och arbetsgivaren sedan börjar tillämpa de nya villkoren i enlighet med erbjudandet.”, s. 18.

107

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Källa: Egen bearbetning.

5.3Tillgång till arbetslöshetsförsäkringen vid sänkt arbetstidsmått

Utredningen har i uppdrag att analysera och vid behov lämna förslag på hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen kan anpassas i syfte att underlätta för arbetstagare vars arbetstidsmått har sänkts vid arbets- brist att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Nedan redogörs för hur reglerna i arbetslöshetsförsäkringen ser ut i dag. Även till- gången till andra trygghetssystem vid sänkt arbetstidsmått beskrivs. Utredningens överväganden och förslag finns i kapitel 7.

108

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.3.1Arbetslöshetsförsäkring utgår till den som söker nytt arbete

Villkor för arbetslöshetsersättning

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på att den ersättningsberättigade har anknytning till arbetsmarknaden. En förutsättning för rätt till ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) är att det föreligger arbetslöshet. Ersättningen ska ge ekonomiskt stöd under den tid det tar för en arbetssökande att hitta ett nytt arbete. Försäkringen är med andra ord en omställningsförsäkring.

Försäkringen gäller för en sökande som är mellan 20 år och 65 år (6 § jämförd med 22 § ALF). Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar: en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring (4 § ALF). En förutsättning för ersättning är att den som är arbetslös söker nytt arbete, det vill säga står till arbetsmarknadens förfogande (se om de allmänna villkoren i det följande), och har haft ett tidigare arbete (arbetsvillkoret).58 Om en anställning har avslutats på egen begäran kan ersättning bli aktuellt först efter en period av avstängning om 45 dagar. Ersättningsperioden är som längst 300 dagar, eller om den sökande är förälder till ett barn under 18 år dag 300, under längst 450 dagar. Det gäller en karenstid om sex dagar före ersättning får lämnas (21–22 §§ ALF).

Grundförsäkringen utgår med ett visst grundbelopp per dag som arbetslös. Även i inkomstbortfallsförsäkringen utgår ett belopp per dag men där baseras ersättningen på tidigare förvärvsinkomster, be- stämd utifrån en dagsförtjänst eller normalarbetstid (24–26 §§ ALF).59 För att en person ska kunna få arbetslöshetsersättning krävs att såväl allmänna villkor (9 § ALF) som ett särskilt arbetsvillkor (12– 14 §§ ALF) är uppfyllda. De allmänna villkoren innebär att den sök- ande måste vara arbetsför och oförhindrad att arbeta minst tre timmar per dag och i genomsnitt minst 17 timmar per vecka, vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och stå till arbetsmarknadens förfogande. Den sökande ska vara beredd att ta och aktivt söka lämpligt arbete (43–44 §§ ALF). Principen om att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär att den sökande ska ha

58Det pågår en översyn för att utreda hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kan utformas (A2018:8).

59Normalarbetstid utgör den genomsnittliga arbetstiden under en viss ramtid (23 b § ALF).

109

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

för avsikt att arbeta och att det inte får finnas hinder för att arbeta. De allmänna villkoren ska läsas tillsammans med bestämmelserna om åtgärder.60 Det finns sanktioner vid misskötsamhet och orsak- ande av arbetslöshet (se nedan).

Arbetsvillkoret innebär att den ersättningssökande måste ha för- värvsarbetat en viss mängd före arbetslösheten. Det finns två alter- nativa arbetsvillkor (12 § ALF), där den sökande antingen ska ha:

•arbetat i minst sex månader och utfört arbete under minst 80 tim- mar per månad, eller

•arbetat minst 480 timmar under en sammanhängande period av sex månader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader.

För ersättning från inkomstbortfallsförsäkringen krävs en viss med- lemstid i en arbetslöshetskassa, och att arbetsvillkoret ligger inom tiden som medlem. För att uppfylla medlemsvillkoret måste den som är arbetslös ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under en sam- manhängande period av minst 12 månader (7 § ALF). Den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller som varit medlem i en kortare tid än 12 månader kan endast få ersättning enligt grundförsäkringen (6 § ALF). Detsamma gäller för den som har varit medlem i ett år, men som inte har uppfyllt arbetsvillkoret inom medlemstiden.

Den som söker ersättning ska alltså ha haft ett arbete före ansökan om ersättning, vara arbetslös på heltid eller deltid och aktivt söka ett lämpligt arbete för att komma ifråga för ersättning.

Arbetslöshetsersättning på deltid

Det finns en möjlighet till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen också för personer som är arbetslösa under del av en vecka. Det krävs att den sökandes normala arbetstid i timmar per vecka före arbets- lösheten har minskat i en viss omfattning för att få ersättning på deltid. Ersättning till den som söker deltidsarbete lämnas med det dagpenningbelopp per vecka som enligt en av regeringen fastställd omräkningstabell svarar mot den arbetslöshet som ska ersättas (38 § ALF). Omräkningstabellen finns i förordningen (1997:835) om

60Se t.ex. prop. 2012/13:12, s. 25.

110

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

arbetslöshetsförsäkring. Reglerna innebär att ersättning är möjligt med som mest fem dagar i veckan och som minst en dag i veckan. Det är möjligt att få ersättning för arbetslöshet jämsides med deltids- arbete i maximalt 60 veckor (7 § förordningen). Med deltidsarbete avses arbete som understiger personens arbetsutbud per vecka.

Kravet på lämpligt arbete

Det ekonomiska stöd som en person kan ha rätt till vid arbetslöshet motsvaras av ett krav på att personen ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Den sökande är skyldig att söka och ta ett erbjudet lämp- ligt arbete. Skälig hänsyn ska tas till den enskilda sökandes personliga förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden.

Vad som är att bedöma som lämpligt arbete är centralt inom arbets- löshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i föreskrifter preciserat vad som är lämpligt arbete. Den sökande ska aktivt verka för att så snabbt som möjligt finna ett nytt arbete. Det betyder att den sökande måste ta ett tillgängligt och lämpligt arbete, med beaktande av tillgången av arbetstillfällen på hela arbets- marknaden och arbetslöshetsperiodens längd.61 Om den sökande till följd av personliga förutsättningar eller förhållanden inte kan ta ett tillgängligt arbete ska han eller hon vidta åtgärder för att undanröja sådana hinder. En sökande får under en övergångsperiod på grund av familjeskäl begränsa sitt sökområde geografiskt. Om inkomsten i det anvisade eller erbjudna arbetet är lägre än 90 procent av den fast- ställda dagpenningen för den sökande, ska arbetet inte anses vara lämpligt (9 § föreskriften).

För att ett erbjudet arbete ska anses lämpligt krävs att de anställ- ningsförmåner som arbetet medför är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförligt företag (44 § 1 st 2 ALF).

61IAF:s föreskrifter om lämpligt arbete, IAAFS 2015:3.

111

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Sanktioner vid misskötsamhet och orsakande av arbetslöshet

Det finns olika sanktioner om villkoren i arbetslöshetsförsäkringen inte uppfylls, nämligen varning och avstängning. Det gäller för den som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslöshet. En sökande som inte söker ett lämpligt arbete kan bli varnad och vid upprepning bli avstängd från ersättning. Att avvisa ett erbjudet lämpligt arbete anses mer allvarligt. En sökande som inte accepterar ett erbjudet lämpligt arbete kan därför redan som en första åtgärd bli avstängd från ersättning, först en kortare tid för att om det händer upprepade gånger senare helt dras in. En sök- ande ska stängas av från rätt till ersättning i fem ersättningsdagar om hen utan godtagbart skäl har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete. Den som utan giltig anledning säger upp sig stängs av från ersättning i upp till 45 dagar (43–44 §§ ALF). En sökande som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar vilseledande eller oriktiga uppgifter om förhåll- anden som har betydelse för rätten till ersättning ska antingen bli ute- sluten ur sin arbetslöshetskassa eller frånkännas rätten till ersättning (37 § lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor och 66 § ALF).

5.3.2Hur påverkas möjligheten till arbetslöshetsersättning av ett sänkt arbetstidsmått?

Om arbetstagaren har accepterat en omplacering med ett lägre arbetstidsmått

En följd av att en arbetstagare och en arbetsgivare kommer överens om en ändring av anställningen till ett lägre arbetstidsmått är i de allra flesta fall att ersättningen för arbetet, lönen, minskar. Det finns då som beskrivs i avsnitt 5.2.4 inte någon rätt enligt LAS för arbetstagaren att under en omställningsperiod få ersättning för det inkomstbortfall som blir följden av att gå ner i arbetstid.

Om arbetsgivaren och arbetstagaren har kommit överens med anledning av att arbetsgivaren har bedömt att det finns en arbets- bristsituation i verksamheten och därför, inom ramen för sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § LAS, lyft frågan om arbetstagaren kan arbeta mindre finns alltså inte någon motsvarande rätt till en tid för att anpassa sig till den nya situationen. Det gör det däremot om

112

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

arbetsbristen i stället hade medfört en uppsägning (se avsnitt 5.2.3 om reglerna för uppsägningstid i 11 § LAS).

Det är i den situationen också oklart om arbetstagaren har rätt till ersättning för inkomstbortfallet från arbetslöshetsförsäkringen. Det finns inte någon legaldefinition av arbetslöshet i ALF. Äldre praxis har inneburit att det inte har ansetts finnas någon arbetslös tid att ersätta när sökanden på egen begäran eller annars frivilligt minskat sitt arbetsutbud hos samma arbetsgivare.62 Om det framstår som klart att avsikten för den anställdas del med en ändring av anställnings- villkoren hos samma arbetsgivare har varit att i fortsättningen begränsa arbetsutbudet är den sökande inte att betrakta som arbetslös i arbetslöshetsförsäkringsrättslig mening (RÅ 2006 ref 6). Det är just på grund av att den sökande har accepterat att gå ned i tid och därigenom visat att arbetsutbudet är begränsat som det kan ifråga- sättas om den sökande ska anses ha någon arbetslöshet att ersätta. I det betänkande som låg till grund för lagstiftningsarbetet inför ALF ansågs att i en situation när en anställd har accepterat att reducera sin arbetstid, ska denne – till skillnad från fall där en heltidsarbetande av arbetsgivaren tvingas övergå till deltidsarbete – inte betraktas som arbetslös i arbetslöshetsförsäkringens mening.63 Utredningen åter- kommer till betydelsen av att det är oklart om ersättning ska utgå (se kapitel 7.)

Nästa fråga är om ändringen till ett lägre arbetstidsmått är av sådan omfattning att det finns en rätt till ersättning från arbetslöshets- försäkringen vid sidan av deltidsarbetet. Om det finns utrymme enligt omräkningstabellen skulle ersättning kunna utgå för den förlorade tiden, se avsnitt 5.3.1. Det får då anses möjligt att söka arbete utöver deltidsarbetet. Om det är en mindre andel av tiden, till exempel enstaka timmar av en tidigare anställning, som den sökande förlorat genom att gå ner till deltid finns det kanske inte utrymme för att få ersättning. Hur stor en sänkning av arbetstiden behöver vara för att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska kunna utgå beror på den tidigare normalarbetstiden och på arbetstidsmåttet i det erbjudna arbetet.

62Se t.ex. Försäkringsöverdomstolen, som avsett den äldre lagen (1973:370) om arbetslöshets- försäkring, dom den 30 december 1992 i mål nr 401/91 och dom den 27 december 1993 i mål nr 205/93.

63SOU 1996:150, s. 101. Situationen kommenteras inte i de följande prop. 1996/97:107 och 150, bet. 1996/97:AU13.

113

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Om arbetstagaren avböjer en omplacering med ett lägre arbetstidsmått

Om arbetsgivaren för att undvika uppsägning på grund av arbetsbrist vill sänka arbetstidsmåttet för arbetstagaren men arbetstagaren avböjer en omplacering enligt 7 § andra stycket LAS och som en följd av det förlorar anställningen kan det uppstå frågor om ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen kan lämnas. Det beror på att en grundläggande förutsättning för sådan ersättning är att den som söker ersättning står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker lämpligt arbete. Den som har fått en sänkt arbetstid måste därmed vara beredd att ta och aktivt söka arbete på heltid, eller deltidsarbete med ett högre arbetstidsmått, för att få arbetslöshetsersättning. (ALF skiljer på att stå till arbetsmarknadens förfogande, som är ett allmänt villkor enligt 9 § 3 p och att inte aktivt söka lämpliga arbeten, då sanktioner kan utgå enligt 43 § 5 p.) Om den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande avslås vanligtvis en ansökan om ersätt- ning helt. Om situationen i stället bedöms som att den som tar emot arbetslöshetsersättning inte har sökt eller tagit erbjudet lämpligt arbete kan sanktionsreglerna bli aktuella. Handlar det om att inte ha sökt arbete varnas den arbetssökande första gången det inträffar.

Om omplaceringen var skälig att kräva av arbetsgivaren enligt 7 § andra stycket LAS och arbetstagaren saknade en godtagbar anled- ning att tacka nej till omplaceringen är det möjligt att den sökande träffas av sanktionsreglerna i ALF. Det kan vara fallet om en arbets- löshetskassa bedömer att den som tar emot arbetslöshetsersättning har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete (43 a § 1 p). Det kan inte ute- slutas att bedömningen även skulle kunna bli att personen anses ha sagt upp sig. Rätt till ersättning förutsätter att den arbetssökande inte själv har orsakat arbetslösheten. Att avböja ett arbete som förutom omfattningen i tid är precis detsamma som det man har blivit arbets- lös från kan vara att betrakta som att den sökande har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete eller ha orsakat att en anställning inte kom- mit till stånd. Det får då till följd att den sökande blir avstängd från ersättning under minst fem dagar. Att på egen begäran avsluta en anställning medför avstängning i 45 dagar. Vi återkommer till pro- blematiken i samband med överväganden och förslag (se avsnitt 7.7.9).

114

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

5.3.3Omställningsorganisationerna ger inte stöd vid sänkt arbetstidsmått

Sedan 1970-talet har det på den svenska arbetsmarknaden funnits trygghets- eller omställningsavtal för vissa grupper av arbetstagare. Omställningsavtalen förvaltas av kollektivavtalsstiftelser och verk- samheterna finansieras av att arbetsgivarna betalar in en procentuell andel av lönesumman. De fem största omställningsavtalen framgår av tabell 5.1.

Källa: Egen bearbetning av Omställnings/trygghetsorganisationernas årsredovisningar och uppgifter lämnade till utredningen. Tabellen återfinns även i SOU 2018:24, s. 90.

Därutöver finns Trygghetsfonden BAO-Finansförbundet, Trygg- hetsrådet TRS, Svenska kyrkans trygghetsråd, Trygghetsrådet Fastigo TRF, Trygghetsfonden Fastigo LO, KFS Trygghetsfond, samt fonder för handelsanställda inom kooperationen, ABF och anställda i andra delar av arbetarrörelsen.

Avtalen omfattar både praktiskt och ekonomiskt stöd till arbets- tagare som sägs upp inom det aktuella avtalsområdet. Syftet är att öka tryggheten för de anställda och att förbättra deras möjligheter till en ny anställning. Vilka resurser som finns tillgängliga, vilka insatser som används och stödets omfattning varierar dock mellan omställningsorganisationerna. Det finns också skillnader när det gäller hur stödet levereras. Några av omställningsorganisationerna har en egen uppbyggd rådgivningsfunktion medan andra använder sig av externa leverantörer.

115

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Vid uppsägning får arbetstagaren ta del av aktiva omställnings- åtgärder via omställningsavtalet, förutsatt att arbetstagaren kvalific- erar sig för stöd. Omställningsstödet påbörjas ofta redan under upp- sägningstiden eller ännu tidigare. Stödet kan vara personligt utformat och till exempel omfatta personliga samtal, förmedling av kontakter och träning i personlig marknadsföring. Syftet är att personen ska hitta ny anställning, eller att få hjälp med att starta ett eget företag.

Majoriteten av avtalen förutsätter att arbetstagaren är tillsvidare- anställd och har sagts upp på grund av arbetsbrist för att något stöd ska aktualiseras. Avtalen har olika regler för kvalificering, till exempel förekommer krav på en tillsvidareanställning under viss tid. Några avtal ger även stöd till arbetstagare vars visstidsanställning har av- slutats eller om arbetstagaren har sagts upp på grund av personliga skäl som beror på ohälsa. Se vidare utredningens delbetänkande (SOU 2018:24).

En arbetstagare som accepterar ett erbjudande om ett lägre arbets- tidsmått blir inte uppsagd. Det innebär att det krav de flesta omställ- ningsorganisationer ställer på att arbetstagaren ska ha blivit uppsagd på grund av arbetsbrist för att få rätt till stöd inte är uppfyllt. Något omställningsstöd ges därför inte.

5.4Kollektivavtalsregleringar

Utgången i AD 2016 nr 69 gjorde att flera fackliga organisationer i 2017 års avtalsrörelse förde fram krav på kollektivavtalsreglerade begränsningar av arbetsgivarens möjligheter att vid arbetsbrist om- reglera arbetstagarnas arbetstidsmått. Frågan fick genomslag i flera avtal.64

Utredningen har undersökt om och hur omreglering av arbetstids- mått vid arbetsbrist regleras i kollektivavtal i olika branscher. Genom- gången har omfattat bestämmelser som förhandlats fram efter Arbets- domstolens avgörande i AD 2016 nr 69. Framställningen nedan bygger på en genomgång av 181 centrala kollektivavtal. Urvalet består av de 100 största avtalen uttryckt som antal arbetstagare komplet- terat med 81 avtal för att få ett representativt urval av kollektivavtal på svensk arbetsmarknad. Urvalet baseras på de avtal för löner och allmänna villkor som fanns registrerade hos Medlingsinstitutet i

64Medlingsinstitutet (2018a), s. 49.

116

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

oktober 2017. Ett kollektivavtal som tecknas mellan en arbetsgivar- organisation och flera arbetstagarorganisationer räknas som flera avtal då det är så avtalen är registrerade hos Medlingsinstitutet. 166 avtal i kartläggningen omfattar cirka 1 900 000 arbetstagare hemmahörande inom den privata sektorn. Utöver dem ingår 15 avtal inom de stat- liga, landstingskommunala och kommunala sektorerna omfattandes cirka 1 250 000 arbetstagare.

Utredningens genomgång visar att 5 av de centrala kollektivavtalen, omfattandes cirka 355 000 arbetstagare, innehåller en reglering av om- reglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist. Kollektivavtalen återfinns bland följande parter (avtalsnamn inom parentes), vilket också ger en bild av vilka branscher som reglerat frågan:

•Arbetsgivareföreningen KFO och Handelsanställdas förbund (Butiksavtalet och Stormarknadsavtalet).

•Biltrafikens Arbetsgivareförbund och Transportarbetareförbundet (Transportavtalet).

•Livsmedelsföretagen och Handelsanställdas förbund (Butiker).

•Svensk Handel och Handelsanställdas förbund (Detaljhandels- avtalet).

•Visita och Hotell- och restaurangfacket (Gröna Riksavtalet).

5.4.1Exempel på avtalad omställningstid

Samtliga bestämmelser som förhandlades fram 2017 innebär att det i kollektivavtalen infördes en omställningstid innan det lägre arbets- tidsmåttet träder i kraft. Under omställningstiden är lönen och andra anställningsförmåner oförändrade. Omställningstiden ska vara lika lång som den uppsägningstid som arbetstagaren skulle haft rätt till om hen blivit uppsagd och den börjar löpa från dagen då arbetstagaren har accepterat erbjudandet om fortsatt anställning med ett lägre arbets- tidsmått.65 Bestämmelserna är dock något olika utformade och nedan ges två exempel:

65Medlingsinstitutet (2018a), s. 49.

117

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Butiksavtalet KFO

Parter i avtalet om butikspersonal är Arbetsgivareföreningen KFO och Handelsanställdas förbund. 2017 infördes följande bestämmelse:

Mom 3 Omställningstid vid sänkt sysselsättningsgrad

1.Denna bestämmelse reglerar omställningstid för en arbetstagare om en arbetsgivare genomför en omorganisation som innebär att en anställ- ning ändras endast i förhållande till sysselsättningsgraden. En förut- sättning är att arbetsgivaren i en sådan arbetsbristsituation enligt 7 § anställningsskyddslagen erbjudit arbetstagaren fortsatt anställning med lägre sysselsättningsgrad och att sysselsättningsgraden som en konse- kvens av detta minskas.

2.En arbetstagare som får minskad sysselsättningsgrad enligt ovan har rätt till en omställningstid.

3.Omställningstiden är lika lång som den uppsägningstid som skulle ha tillämpats om arbetstagaren i stället skulle ha sagts upp när omställ- ningstiden inleddes.

4.Omställningstiden innebär oförändrad lön och anställningsförmåner och inleds när arbetstagaren accepterat erbjudandet om anställning med lägre sysselsättningsgrad.

5.Den nya lägre sysselsättningsgraden ska börja tillämpas när omställ- ningstiden löpt ut, om inte överenskommelse om annat träffats lokalt eller individuellt.

Gröna Riksavtalet

Parter i Gröna Riksavtalet är Visita och Hotell- och restaurang- facket. År 2017 infördes följande bestämmelse:

6 § Omställningstid vid omorganisation

1.Denna bestämmelse reglerar omställningstid för en arbetstagare om en arbetsgivare genomför en omorganisation som innebär att en anställ- ning ändras endast i förhållande till sysselsättningsgraden. En förut- sättning är att arbetsgivaren i en sådan situation erbjudit arbetstagaren fortsatt anställning med lägre sysselsättningsgrad enligt 7 § anställ- ningsskyddslagen och att sysselsättningsgraden som en konsekvens av detta minskas.

2.En arbetstagare som får minskad sysselsättningsgrad enligt punkten 1 ovan har rätt till en omställningstid. Omställningstiden är lika lång som den uppsägningstid som skulle ha tillämpats om arbetstagare i stället skulle ha sagts upp när omställningstiden inleddes. Omställningstiden börjar att löpa från dagen då arbetstagaren accepterar erbjudandet.

3.Under omställningstiden utgår oförändrad lön och andra anställ- ningsförmåner.

118

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

4.Omställningstiden innebär att den lägre sysselsättningsgraden träder i kraft först när omställningstiden löpt ut.

5.Vid erbjudande om omplacering till annan ledig tjänst eller till annan tjänst i turordning gäller reglerna enligt 7 § anställningsskyddslagen.

6.Överenskommelse, lokal eller individuell, kan träffas om annan om- ställningstid. Lön och andra anställningsförmåner enligt punkt 3 följer då den enskilt överenskomnas omställningstiden.

5.4.2Övriga avtal

Utöver de 181 centrala kollektivavtal som har ingått i utredningens kartläggning har vi av Medlingsinstitutet fått information om att följ- ande centrala kollektivavtal också innehåller en reglering av omreg- lering av arbetstidsmått vid arbetsbrist:

–Livsmedelsföretagen och Hotell- och restaurangfacket (Serveringsavtalet).

–Medieföretagen och GS (Tidningsavtalet).

–Petroleumbranschens Arbetsgivareförbund och Svenska Transportarbetareförbundet (Bensin- och garageavtalet).

–Svensk Handel och GS (Trävaruhandel).

–Svensk Handel och Handelsanställdas förbund (Postorder- företag).

–Visita och Hotell- och restaurangfacket (Casinoföretag, Nöjesavtal och Turistanläggningar).

Dessa avtal innehåller också en omställningstid, där omställnings- tiden innebär oförändrad lön och andra anställningsförmåner.66

I Stormarknadsavtalet mellan Arbetsgivareföreningen KFO och Handelsanställdas förbund fördes också 2017 in en anmärkning under regleringen om tidsbegränsad anställning för studerande med följande lydelse:

Parterna är ense om att anställningsformen får per stormarknad användas i en omfattning som per kalenderår motsvarar högst 10 % av kontrakt- erade timmar för tillsvidareanställd personal. Detta ska fastställas vid bemanningsplaneringen enligt § 5 mom 2. Om andelen kontrakterade

66Se även Medlingsinstitutet (2018a), s. 49 f.

119

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

timmar under året väsentligt avviker från det som fastställts vid beman- ningsplaneringen ska parterna ta hänsyn till detta.67

Detta enligt Handelsanställdas förbund för att ge den ordinarie per- sonalen så höga arbetstidsmått som möjligt. Det fördes också in ett nytt stycke i bestämmelsen om heltid och deltid:

Vid förändring av arbetsorganisationen ska i första hand undersökas om möjlighet finns att öka sysselsättningsgrader för befintlig personal för att tillvarata erfarenhet och kompetens.68

5.4.3Landsting och kommunal sektor

Utredningens kartläggning har utgått från de centrala kollektivavtal som fanns registrerade hos Medlingsinstitutet i oktober 2017 och omfattade bestämmelser som förhandlats fram efter Arbetsdom- stolens avgörande i AD 2016 nr 69.

Till utredningen har från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) lyfts att det i deras sektor finns ett löneskydd vid omreglering på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom. Den nuvarande bestäm- melsen kom in i samtliga Huvudöverenskommelser (HÖK) i samband med avtalsförhandlingarna år 2010. Bestämmelsens ursprung sträcker sig dock längre tillbaka i tiden.69

Kollektivavtalsbestämmelsen innebär att om en arbetstagare om- placeras på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom och det medför en lägre lön är arbetstagaren kompenserad på så vis att en nedtrapp- ningsregel tillämpas vad gäller lönenivå. Först år tre i den nya tjänsten gäller den nya lönen. Enligt uppgifter från SKL till utredningen är bestämmelsen tillämplig i de situationer då arbetstagaren inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i 7 § andra stycket LAS erbjuds en ny anställning med ett lägre arbetstidsmått. Bestämmelsen

67Kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarföreningen KFO och å andra sidan Handels- anställdas förbund avseende Stormarknadspersonal 2017-04-01–2020-03-31 § 1 Mom 3 a Anmärkning.

68Kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarföreningen KFO och å andra sidan Handels- anställdas förbund avseende Stormarknadspersonal 2017-04-01–2020-03-31 § 3 Mom 1 4 st. Samma skrivning finns även i Kollektivavtal mellan å ena sidan Arbetsgivarföreningen KFO och å andra sidan Handelsanställdas förbund avseende butikspersonal 2017-04-01–2020-03-31 § 3 Mom 1 4 st.

69Bestämmelsen fanns enligt SKL i kollektivavtalet ABT 75 och LABT 75 för tjänstemän. Den fanns även i ABK 75 och LABK 75 för arbetare, och överfördes senare till det för arbetare och tjänstemän gemensamma AB 80.

120

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

har enligt SKL tagits fram i syfte att hantera omplaceringar som innebär att lönen sänks, exempelvis när en chef omplaceras till en handläggartjänst, dels de situationer då arbetstagaren inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i 7 § andra stycket LAS erbjuds en nyanställning med ett lägre arbetstidsmått.

Bestämmelsen återfinns i bilagor till samtliga av SKL:s HÖK70 och har följande lydelse:

Lön vid annan anställning på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom

Om inte annat överenskoms mellan arbetsgivare och arbetstagare och/eller arbetstagarorganisation gäller följande:

Om en arbetstagare på grund av organisatoriska skäl eller sjukdom om- placeras till en annan anställning utanför anställningsavtalet och överens- kommelse träffats om lägre lön utges ett tillägg till arbetstagaren. Tillägget utgörs av mellanskillnaden mellan den gamla och den nya lönen. De första 12 månaderna utbetalas hela tillägget. Därefter minskas tillägget med 1/12 av tillägget per kalendermånad.

Om den nya anställningen innebär lägre sysselsättningsgrad reduceras tillägget enligt följande

(a - b) x c = d

a =ursprunglig lön vid heltid b = ny lön vid heltid

c = ny sysselsättningsgrad d = tillägg

Vid stadigvarande förflyttning enligt AB § 6 tillämpas inte denna reglering.

70– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 16 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt OFRs förbundsområde Hälso- och sjukvård jämte i förbundsområdet ingående orga- nisationer å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 17 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt OFRs förbundsområde Läkare jämte i förbundsområdet ingående organisationer å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 12 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Lärarförbundets och Lärarnas Riksförbunds Samverkansråd å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK T (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt AkademikerAlliansen och till AkademikerAlliansen anslutna riksorganisationer å den andra).

– Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 17 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt OFRs förbundsområde Allmän kommunal verksamhet jämte i förbundsområdet ingå- ende organisationer å den andra).

– Prolongering av Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal m.m. – HÖK 16 (SKL och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal) å den andra).

121

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Nuvarande regler

SOU 2019:5

För det fall avvikande lokal överenskommelse har träffats som reglerar ovanstående äger dessa fortsatt giltighet.

5.5Utredningens iakttagelser

•Arbetsgivarens arbetsledningsrätt innebär att arbetsgivaren har möjlighet att utforma och bestämma den organisation hen före- drar, inklusive vilka arbetstidsmått olika anställningar bör ha, så länge det håller sig inom de ramar som ges av annan lagstiftning, till exempel diskrimineringslagstiftning.

•Av rättstillämpningen, bland annat AD 2012 nr 47 och 2016 nr 69, framgår att arbetstagare inte kan utgå från att en turord- ning mellan arbetstagare gäller när arbetsgivare inom ramen för sin omplaceringsskyldighet (7 § andra stycket LAS) föreslår arbets- tagare ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist.

•Följden av att acceptera ett erbjudande om omplacering enligt 7 § andra stycket LAS till ett lägre arbetstidsmått är att anställningen omregleras till en deltid oberoende av regler om uppsägningstid. Följden av att avböja en omreglering kan för arbetstagaren bli uppsägning, oberoende av turordning.

•Om arbetstagaren har tackat nej till ett omplaceringserbjudande, som lämnats på grund av arbetsbrist och som är att anse som skäligt enligt 7 § andra stycket LAS, har arbetsgivaren saklig grund för en uppsägning. (Undantag gäller för om arbetstagaren hade godtagbar anledning att avböja.) Vid en sådan uppsägning gäller uppsägningstid och uppsägningslön utgår därmed vanligtvis.

•De kollektivavtal som har tecknats rör omställningstid motsvar- ande uppsägningstid och uppsägningslön. Utredningens genom- gång visar att fem av de centrala kollektivavtalen i kartläggningen, omfattandes cirka 355 000 arbetstagare, innehåller en reglering av omställningstid vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist. Därutöver har vi identifierat sex centrala kollektivavtal med mot- svarande reglering.

•Inte på något av de avtalsområden där omplacering till ett sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation finns såvitt utredningen har erfarit avtal om turordning i den situationen.

122

6Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

6.1Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka och kartlägga i vilken omfattning omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer och i vilken omfattning män respektive kvinnor omfattas. I uppdraget har också ingått att undersöka om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist före- kommer mer frekvent inom vissa branscher och vilka skäl som kan ligga bakom arbetsgivarens beslut att omreglera arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist.

6.2Kartläggning av omfattning och orsaker

Genom arbetsmarknadens parters centralorganisationer som är med i utredningens referensgrupp1 har vi fått information om vilka orga- nisationer som är berörda av frågan. De organisationer som valdes ut som särskilt relevanta var:

•Almega Serviceföretagen.

•Almega Vårdföretagarna.

•Fastighetsanställdas Förbund (Fastighets).

•Handelsanställdas förbund (Handels).

•Hotell- och restaurangfacket (HRF).

1Se kapitel 2.

123

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

•Svensk Handel.

•Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal).

•Visita.

•KFO/Arbetsgivaralliansen (ingår i referensgruppen).

Utredningens bedömning är att de områden som dessa organisa- tioner täcker står för en stor del av förekomsten av omreglering av arbetstidsmått på grund av arbetsbrist, även om exempel på andra områden förekommer också, men i begränsad omfattning.2

Utredningen träffade samtliga tillfrågade organisationer under vecka 19 och 20 2018. Representanter för organisationerna var för- handlingsansvariga eller motsvarande på central nivå. En likalydande enkät med ett antal frågor skickades i förväg till respektive orga- nisation och vid mötena användes semistrukturerad intervjuteknik utifrån enkäten. Nedan redovisas en sammanställning av resultatet av intervjuerna.

6.2.1Hur vanligt förekommande är omreglering?

Arbetsmarknadens parter är överens om att omreglering av arbets- tidsmått förekommer inom de områden de företräder. Det går inte att få fram uppgifter om hur vanligt det är då det saknas statistik som visar specifikt detta. Arbetsgivarorganisationerna har dock i samband med avtalsrörelsen 2017 då avtal i frågan tecknades på flera av de aktuella områdena tagit fram uppgifter ur sin lönestatistik om hur vanligt det är med förändrad sysselsättningsgrad. Nedan redovisas dessa uppgifter.

2Exempelvis har ett par fall inom tryckeribranschen lyfts till utredningen. Ett centralt kollektiv- avtal om rätt till ersättning under omställningstid har också träffats mellan Medieföretagen och GS, se kapitel 5.

124

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

25%

20%

15%

10%

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Svensk Handel.

25%

20%

15%

10%

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Visita.

125

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

Procent

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Almegas marknadslönestatistik.

Procent

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Almegas marknadslönestatistik.

126

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

Procent

Höjd sysselsättningsgrad		Sänkt sysselsättningsgrad

Källa: Almegas marknadslönestatistik.

Omkring tre fjärdedelar av arbetstagarna som ingår i statistiken har kvar samma sysselsättningsgrad mellan två år. I figurerna visas endast de som har förändrat sysselsättningsgraden. Det går inte att se att det har skett någon förändring i andelen som har minskat sin syssel- sättningsgrad som skulle gå att koppla till frågan om omreglering. Under åren omkring och efter finanskrisen syns det i vissa branscher att fler förändrade sysselsättningsgraden. Åren därefter har det varit god konjunktur och en relativt stark arbetsmarknad, även inom de aktuella sektorerna.

Uppgifterna avser sysselsatta som förekommer i samma arbets- givares inrapporterade uppgifter i september både år ett och år två. Den inrapporterade sysselsättningsgraden har sedan jämförts på indi- vidnivå mellan de två observationstidpunkterna. Eftersom uppgifterna även visar andra förändringar i sysselsättningar än omregleringar vid en arbetsbristsituation, exempelvis förändring i sysselsättningsgraden som sker på individens eget initiativ, motsvarar nivåerna inte enbart omregleringar. Det kan också finnas felkällor i materialet, exempel- vis att föräldralediga redovisas som att de har sänkt sysselsättnings- graden.

127

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

Almega har tagit fram uppgifter fördelat på kvinnor och män för områdena serviceentreprenad, äldreomsorg och personliga assistenter åt utredningen. Resultatet visar att andelen som förändrar syssel- sättningsgraden inte skiljer sig åt mellan kvinnor och män i dessa branscher. Både andelen som ökar och andelen som minskar syssel- sättningsgraden är mycket snarlik bland kvinnor och män för hela den studerade tidsperioden. Möjligen är det sett över tid något van- ligare att kvinnliga personliga assistenter förändrar sysselsättnings- graden än att män gör det, men skillnaden är någon enstaka pro- centenhet vilket gör att den sannolikt ligger inom felmarginalen.

Detaljhandeln

Enligt både arbetsgivar- och arbetstagarsidan på handelns område är det i princip uteslutande på detaljhandelssidan som omreglering av arbetstidsmått förekommer. Handels uppger att de har haft 80 cen- trala förhandlingsärenden inom områdena livs, konfektion och varu- hus under perioden januari 2017 till maj 2018. Utöver detta menar Handels att det finns ett större antal ärenden, uppskattningsvis 400, som initialt på lokal nivå har varit en omregleringssituation men där utfallet efter förhandling har landat i en annan lösning.

Svensk Handel känner inte igen sig i det höga antalet och menar att det är färre. De uppger att de sedan senhösten 2017 har haft 15–20 centrala förhandlingar i frågan. De flesta förhandlingar om omorga- nisationer sker dock på lokal nivå och då är inte Svensk Handel med. Svensk Handel ser mer att det är en symbolfråga än ett reellt problem på aggregerad nivå. Antalet centrala förhandlingar ska ställas i relation till att Svensk Handels medlemsföretag omfattar 25 000 arbetsplatser.

Hotell- och restaurangbranschen

Enligt Visita förekommer omreglering av arbetstidsmått men de kan inte svara på hur vanligt det är eftersom det inte förs någon statistik om detta specifikt. De uppgifter som går att få fram visar förändrad sysselsättningsgrad oavsett skäl och där går det inte att se några för- ändringar vad gäller andelen sysselsatta som förändrar sin sysselsätt- ningsgrad, utan mönstret är att det är mycket stabilt över tid, se

128

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

figur 6.2. Frågan dyker upp sporadiskt i Visitas rådgivning till med- lemmarna, men inte heller här går det att se någon förändring nu jämfört med tidigare.

Enligt HRF förekommer omreglering till och från och efter det att avtalet om rätt till omställningstid träffades i avtalsrörelsen 2017 har det inte varit så många sådana förhandlingar. Just nu är det hög- konjunktur och arbetskraftsbrist, inte minst på kockar, vilket san- nolikt har betydelse. Vid en lågkonjunktur menar HRF att situationen kan komma att bli helt annorlunda.

Städbranschen

Enligt Serviceföretagen förekommer omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist framför allt i vissa LO-branscher. Det är vanligast på större avtal som omfattar många sysselsatta arbetstagare och städ- branschen är ett av tre av Almegas avtalsområden där det är vanligare, även om det i stort sker i väldigt liten omfattning.

Enligt Fastighets förekommer omreglering främst inom området serviceentreprenader (städbranschen) och då företrädesvis hos de stora städbolagen. Förbundet har svårt att svara på hur vanligt förekom- mande det är. Man har bett sina lokalombudsmän att rapportera in när det blir en förhandling som rör omreglering men sannolikt kom- mer inte allt till Fastighets kännedom. Omfattningen har dock inte blivit så stor som man befarade när domen AD 2016 nr 69 kom.

Vård och omsorg

Enligt Kommunal förekommer omreglering av arbetstidsmåttet vid arbetsbrist inom vård och omsorg med jämna mellanrum, även om det inte är jättevanligt. Det har enligt dem blivit vanligare de senaste åren. Det handlar i princip uteslutande om privat vård och omsorg och om primärkommunalt finansierad verksamhet. Inom landstings- finansierad verksamhet förekommer det inte.

Vårdföretagarnas bild är att det förekommer men i liten omfatt- ning. Det har heller inte utifrån de siffror som finns, se ovan, ökat markant sedan den dom som kom 2016.

129

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

6.2.2I vilka situationer sker omreglering?

Detaljhandeln

Den låga lönsamheten i branschen gör enligt Svensk Handel att det behövs precision i bemanningen. Det handlar inte om att tjäna några stora pengar utan om att gå jämnt upp. Vinstmarginalen i branschen ligger i snitt på cirka 2 procent. Ett alternativ till omreglering av sysselsättningsgraden skulle vara att ha delade turer.

Svensk Handels bild av typexemplet är en butik som går med förlust. Att omreglera arbetstidsmåtten blir då ett sätt att hantera en dålig lönsamhet. Detta för att över huvud taget kunna driva verk- samheten vidare. Ofta kan det finnas krav från fastighetsägare som reglerar butikens öppettider, vilket kan göra att sysselsättningsgraden hos de anställda behöver förändras för att det ska gå att fortsätta verk- samheten och bemanna alla timmar som butiken har öppet. Det kan också handla om att lokalerna kräver bemanning på olika vånings- plan och om att undvika ensamarbete etcetera.

Enligt Handels är skälen till en omreglering av sysselsättnings- graden främst bristande lönsamhet eller en vilja att omorganisera verksamheten till fler anställda men med lägre sysselsättningsgrad.

Handels beskriver två typiska situationer. Dels en vanlig arbets- bristsituation där arbetsgivaren av kostnadsskäl behöver dra ner på verksamheten och då väljer att dra ner arbetstiden lite för alla anställda. Dels att arbetsgivaren vill göra om organisationen. Till exempel när ett företag med 60 anställda omorganiseras till totalt 70 anställda men med samma antal arbetade timmar. Att kalla detta exempel för arbetsbrist är att tänja lite på begreppet tycker Handels. Ibland skulle problemet enligt Handels kunna lösas med ökad mångkunnighet hos de anställda, exempelvis att någon både kan arbeta med att sitta i kassa och med frukt och grönt. I några ärenden har det handlat om att arbetsgivare har valt ut ett fåtal eller enstaka personer för om- reglering. Då har det i ett antal fall efter förhandling framkommit att det har varit personliga skäl som legat bakom omregleringen och ärendet har därefter hanterats som ett personärende i stället.

130

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

Hotell- och restaurangbranschen

Det är enligt Visita verksamhetsskäl som är avgörande – branschen måste kunna möta efterfrågan hos kunderna. I annat fall riskerar man en minskad efterfrågan och därmed minskad lönsamhet och i förlängningen neddragningar. I den här branschen är det mycket vanligt med hög beläggning koncentrerat till bara en del av dagen. Det finns då ett behov av att koncentrera de arbetade timmarna. Som exempel (ej uttömmande) kan bland annat nämnas städare på hotell där tiden mellan ut- och incheckning naturligtvis styr eller en restau- rang med i huvudsak bara lunchservering.

Enligt Visita är typexemplet på en omregleringssituation när det finns behov av ”fler händer vid samma tillfälle”, det vill säga att det behövs fler medarbetare på plats vid samma tidpunkt. Beläggningen under resterande del av dagen ger inte utrymme att fylla upp arbets- tiden för dessa medarbetare.

Många i branschen arbetar deltid. I den lönestatistik HRF tar fram gemensamt med Visita är den genomsnittliga arbetstiden 21 timmar i veckan. Många har flera jobb med låg sysselsättningsgrad. Men det finns också många som arbetar heltid och det är ofta de som enligt HRF går med i facket och i a-kassan.

HRF uppfattar att arbetsgivarna vill fokusera timmarna och få fler händer och att det därmed är en uttalad strategi att inte ha anställda på heltidstjänster. I stället används mertid i de fall det finns behov av heltidsarbete. HRF tror att denna flexibilitet är det som arbetsgivarna vill uppnå. Inom hotell- och restaurangbranschen finns i dag inte några kollektivavtal om mertidstillägg. Ett annat skäl enligt HRF är att omställningstiden blir kort. Eftersom personalomsätt- ningen är hög inom branschen är det få som har sex månaders upp- sägningstid och den avtalade omställningstiden blir därmed i många fall kortare. Med nuvarande situation kan arbetsgivaren välja att omreglera dem med kortast uppsägningstid och därmed vara klar med organisationsförändringen betydligt snabbare än vid en vanlig arbetsbristuppsägning med turordning.

Omreglering blir enligt HRF aktuellt på arbetsplatser med många anställda, exempelvis hotellstäd. För ett par år sedan var det till exempel en större förhandling där ett städbolag ville omreglera de anställdas arbetstidsmått. Skälet är ofta en koncentrering av arbets- uppgifterna, där man vill ha lika många eller till och med fler anställda

131

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

men med färre timmar per anställd. Exempelvis för att kunna minska tiden mellan utcheckning och incheckning för hotellgästerna. Ett annat exempel som HRF lyfter är vid Scanias neddragning i Södertälje. Då gjordes ett krisavtal med produktionsdelen av före- taget medan de som arbetade i restaurangerna fick omreglering av arbetstiden i stället för en krisavtalslösning.

Städbranschen

Enligt Serviceföretagen sker omreglering av arbetstidsmått på grund av verksamhetsskäl. Städbranschen är en entreprenadbransch med en mycket hög lönekostandsandel. Ett skäl att omreglera arbetstids- mått i stället för att säga upp kan enligt Serviceföretagen vara att det går snabbare att få ner kostnaderna med omreglering. Som nämns ovan är förutsättningarna i branschen att kunden med kort varsel kan sänka den ersatta tiden och för att matcha de lägre intäkterna behövs en snabb anpassning av arbetstiden till det antal timmar som kunden ersätter. Inom branschen finns inte några kollektivavtalade bestämmelser om omställningstid motsvarande uppsägningstiden.

Inom städbranschen är typexemplet enligt Serviceföretagen när avtal om entreprenad förnyas. Ett städkontrakt är ofta mellan ett och tre år och avtal kan sägas upp med kort varsel. Det finns då inte utrymme för förhandlingar och uppsägningstid utan intäkterna för- svinner omedelbart.

Enligt Fastighets är skälen ofta kundens krav på att få behålla just en speciell individ och viljan att få eller att behålla entreprenad- kontrakt som ligger bakom en omreglering av arbetstidsmått. Det förekommer också att företag på eget initiativ slimmar sina organisa- tioner i syfte att behålla kontrakt eller att få ytterligare uppdrag för samma kund. Exempelvis kan ett företag lägga sig väldigt lågt i ett anbud på städning i syfte att även kunna få kontrakt på tilläggstjänster som fönsterputs.

Fastighets beskriver två typer av situationer när omreglering sker. Den vanligaste är vid arbetsbrist när ett entreprenadavtal förloras. Anställda arbetar ofta hos flera av företagets kunder under en arbets- dag. Om avtalet med en av dessa kunder förloras blir lösningen att den anställda får motsvarande sänkning av sysselsättningsgraden. Det förekommer också enligt Fastighets att kunder ställer krav på

132

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

att en viss anställd ska utföra arbetet hos kunden, annars sägs kon- traktet upp. Det gör att företagen vill undvika turordning (om det innebär att den anställda som kunden villkorat kontraktet mot blir uppsagd). Den ständiga rörligheten när det gäller kontrakten är enligt Fastighets ett problem. En längre tid tillbaka tillämpades kontrakts- anställningar och personalen flyttades då oftast över till det nya före- taget vid byte av entreprenadföretag. Numera är de anställda knutna till företagen och tanken är att uppsägning ska ske i turordning när det uppstår arbetsbrist i ett företag.

Den andra situationen som beskrivs av Fastighets är något man kallar ”ekonomisk hyvling”. Det innebär att samtliga tjänster i före- taget dras ned med exempelvis 5 procentenheter. Ofta innebär det att samma arbete ska utföras ändå. Fastighets beskriver också att de större företagen som en del av sitt effektiviseringsarbete pressar marginalerna genom att omreglera arbetstidsmått.

Det finns även exempel på situationer där Fastighets har upp- fattat att en konflikt mellan arbetstagare och arbetsgivare ligger bakom att en enskild individ får sin sysselsättningsgrad omreglerad.

Vård och omsorg

Vårdföretagarna betonar att deras medlemmar försöker skapa heltids- tjänster så långt det är möjligt och att det är verksamhetsskäl som ligger bakom omregleringssituationer. Det handlar ofta om att ersätt- ningen inte följer lönekostnaderna. Det finns också kvalitetskrav på verksamheten, till exempel i form av bemanning dygnet runt, som gör att man kan behöva dra ner på antalet grundtimmar och sedan använda mer jourtid för att kunna få verksamheten att gå runt.

Kommunal menar att syftet med en omreglering ibland kan vara att få ner den fasta lönesumman och därmed minimera riskerna för verksamheten. Det beskrivs som särskilt vanligt i samband med verk- samhetsövergångar där det i kalkylen för att vinna upphandlingen ingår att sänka arbetstidsmåtten för de anställda. Kommunal beskriver att det ibland omgående i samband med en omregleringssituation hängs upp en lapp på arbetsplatsens anslagstavla med erbjudande om att få arbeta mertid. Kommunal har i något fall i den lokala MBL- förhandlingen fått till protokollet att det efter en 6-månadersperiod

133

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

ska göras en uppföljning av hur mertiden har sett ut efter omreg- leringen.

Inom vård och omsorg beskriver såväl Kommunal som Vårdföre- tagarna att omreglering av sysselsättningsgrad, när det förekommer, återfinns främst inom äldreomsorg, LSS-boende eller personlig assistans. Om en vårdtagares beviljade timmar skärs ner, om vård- tagaren flyttar eller avlider sänks ersättningen från kommunen i princip omedelbart. Enligt Vårdföretagarna försöker arbetsgivarna i första hand pussla för att få ihop motsvarande sysselsättningsgrad hos nya vårdtagare men då det inte går kan en sänkning av arbetstids- måttet bli aktuellt.

Ett annat exempel som beskrivs av Kommunal är vid verksam- hetsövergångar inom privat driven äldreomsorg. Anställda i den gamla verksamheten erbjuds att flytta med till den nya utföraren men med ett lägre arbetstidsmått. Där har det förekommit sänkning av arbetstidsmåttet på en detaljnivå av tre decimaler i kalkylen inför verksamhetsövergången.

Det kan enligt Kommunal även förekomma i andra situationer på området, inte sällan i samband med övergång av verksamhet.

Kvinnor och män

När det gäller kvinnor och män rapporterar de intervjuade om att det ofta är fråga om kvinnodominerade branscher men att omreg- leringen inte slår ojämnt för de män respektive kvinnor som arbetar på de aktuella arbetsplatserna.

Däremot kan ojämn könsfördelning få betydelse för utfallet. Ett exempel är restaurangbranschen där kocken ofta är man medan det är fler kvinnor på de övriga tjänsterna. Vid en neddragning kan kocken ofta bli undantagen på grund av sin nyckelposition. På samma sätt resonerar Handels om att till exempel avdelningschefer vanligtvis är män och att chefspositioner inte drabbas lika ofta. Kommunal beskriver att det inte är något mansdominerat område där omreg- lering av arbetstidsmått har förekommit. Det skulle kunna hända inom trafiken, men där arbetar man med delade turer i stället.

Fastighets beskriver att de inte har hört talas om att omreglering ska ha skett inom området sanering som är en manligt dominerad bransch med heltid som norm. Det är enbart städområdet hos dem

134

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

som berörs. Branschen har enligt Fastighets en relativt jämn köns- fördelning, åtminstone i Stockholmsområdet. Skillnaden mellan kvinnor och män inom städbranschen är att män ofta bara arbetar en kortare tid som städare, medan kvinnor i större utsträckning är kvar inom yrket under en längre tid. Fastighets tror att förekomsten av omreglering inom städbranschen också hänger samman med att de anställda ofta har en svag ställning på arbetsmarknaden, exempelvis är en stor andel utrikesfödda.

Arbetsplatsstorlek

Något som återkommer i intervjuerna är att det inte är de allra minsta arbetsplatserna som är aktuella vid omregleringssituationer. En representant för en arbetstagarorganisation menar att det kan bero på att chefen i de minsta företagen arbetar tillsammans med medarbetarna och inte kan riskera att göra hela personalen missnöjd. En annan arbetstagarorganisation menar att det kan vara så att det är de stora företagen som har kännedom om möjligheten, medan de små helt enkelt inte känner till det. Ett annat skäl till att mindre arbets- platser inte är lika vanligt förekommande i omregleringssammanhang är enligt en av de intervjuade på arbetstagarsidan att där används i stället det så kallade tvåundantaget i lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS) som ger möjlighet för mindre företag att undanta två personer från turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist.

Utanför kollektivavtal

Av naturliga skäl har inte någon av de arbetsmarknadsparter vi talat med någon fullständig bild av hur omfattningen av omreglering av arbetstidsmått ser ut på arbetsplatser utan kollektivavtal. På en del av dessa arbetsplatser finns fackliga medlemmar vilket gör att arbets- tagarorganisationerna har en viss insyn. Deras bild är att det inte är någon markant skillnad mellan arbetsplatser med respektive utan kollektivavtal när det gäller omreglering av arbetstidsmått. En arbets- tagarorganisation tror att företag som inte har kollektivavtal inte känner till möjligheten. Företag utan kollektivavtal är också ofta mindre och den bild vi har fått är att omreglering av arbetstidsmått oftare förekommer på de något större arbetsplatserna.

135

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

6.2.3Hur lång tid tar en omreglering av arbetstidsmått?

Svensk Handel beskriver att en omreglering av arbetstidsmått kan ta upp till ett år och att det inte i något fall går att räkna med att det går särskilt fort. Handels uppfattning är att en omregleringsprocess kan ta omkring fyra månader, men att det beror på förhandlingsviljan. Handels har som uttalad policy att pröva alla förhandlingsvägar i syfte att undvika att det slutligen blir en omreglering av arbetstids- måtten. Det kan handla om att ta in en arbetstagarkonsult eller att lämna förslag på alternativa lösningar.

Enligt Visita tar en förhandling där Visita biträder medlems- företag om omreglering åtminstone en månad och sedan skiljer det sig åt hur snabbt den verkställs. Oftast genomförs omregleringar inom Visitas område inte från en dag till en annan utan det tar en viss tid innan förändringen genomförs. Av verksamhetsskäl finns enligt Visita inte sällan behov av snabbare anpassningar än vad den nu reglerade omställningstiden ger möjlighet till. HRF beskriver att en omregleringsförhandling ofta bara tar ett par veckor och då fungerar som en vanlig arbetsbristförhandling. Variationen är dock stor. När det gäller den nämnda större förhandlingen med ISS tog den ett år.

Serviceföretagen och Vårdföretagarna beskriver att en omreg- lering kan ta omkring en månad som snabbast med både förhandling och skälig betänketid för de anställda. I de fall arbetsgivaren har en klarare bild om framtiden, till exempel om ett anbud inte kommer att lämnas, sätts processen igång tidigare.

Enligt Fastighets är det svårt att säga exakt hur lång tid det tar. Det kan ta upp till två månader om det är många anställda som omfattas och om man lyckas bromsa förhandlingsprocessen från att gå snabb- are. Om bara en enskild individ omfattas tar det ungefär två veckor.

6.2.4Konsekvenser för trygghetssystemen

Vid intervjuerna har ett antal aspekter som berör trygghetssystemen lyfts upp. Det gäller arbetslöshetsförsäkringen, SGI-skyddet och ersättning från socialförsäkringssystemen, påverkan på framtida pensionen och tillgång till omställningsorganisationerna.

136

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

6.3Utredningens iakttagelser

Här redovisas de övergripande slutsatser utredningen drar med utgångspunkt i den kartläggning vi har genomfört tillsammans med arbetsmarknadens parter.

Aspekter som arbetsgivarsidan betonar

Verksamhetsbehov

Arbetsgivarsidan betonar att det är för att hantera bristande lön- samhet som omreglering av arbetstidsmått sker, och bara i de fall det är ett bättre alternativ än att skära bort hela tjänster. Både från referensgruppen och från flera av de organisationer på arbetsgivar- sidan som vi har träffat lyfts att det bara är i nödfall som omreglering görs och att det finns stor förståelse för att arbetstagares privat- ekonomi drabbas, men att det ändå är bättre att ha ett deltidsarbete än inget arbete alls.

Omplaceringsskyldighet

Omplaceringsskyldigheten i 7 § andra stycket LAS är tvingande, det vill säga indispositiv. Bestämmelsen innebär att arbetsgivare vid en arbetsbristsituation i första hand ska försöka erbjuda arbetstagare omplacering. Först efter att dessa möjligheter har prövats blir det aktuellt med uppsägning vid arbetsbrist. Att arbetsgivare erbjuder arbetstagare en omplacering även om det innebär ett lägre arbetstids- mått innebär därför helt enkelt att de uppfyller sina skyldigheter enligt LAS.

Arbetsmarknadens parter har redan hanterat frågan

I och med att det på flera avtalsområden har träffats avtal om en avtalad omställningstid vid omreglering av arbetstidsmått bedömer arbetsgivarsidan att frågan redan har hanterats av arbetsmarknadens parter. Eftersom avtalen är en del av avtalsförhandlingarna om löner och villkor i stort innebär en reglering i författning att staten blandar sig i lönebildningen.

137

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

Turordning riskerar att drabba verksamheten

Det är angeläget att företag kan erbjuda anställda omplaceringar för verksamhetens bästa. Att kunna göra omplaceringar i syfte att behålla kompetens i företaget oberoende av turordning kan ha avgörande betydelse för företag som slåss för sin överlevnad.

Aspekter som arbetstagarsidan betonar

Arbetstagaren är pressad att säga ja

Eftersom det först vid en juridisk prövning fastställs om ett ompla- ceringserbjudande som givits har varit skäligt eller inte har arbets- tagaren inte information om detta när hen tar ställning till ett om- placeringserbjudande som innebär ett lägre arbetstidsmått. Eftersom konsekvenserna av att tacka nej är så stora för den anställda ger arbetstagarorganisationerna i princip alltid berörda medlemmar rådet att tacka ja till omplaceringserbjudanden. En konsekvens av detta är att det blir svårt att utveckla praxis på området eftersom få fall tas till domstol.

I praktiken inget omplaceringserbjudande

Från arbetstagarsidan har det lyfts att det inte är en jämförbar situation att tacka nej till ett nytt arbete och att tacka nej till samma arbete med lägre arbetstidsmått. Det är så uppenbart att det inte är något likvärdigt erbjudande att det borde gå att tacka nej utan att för- lora sin rätt att vara med i turordningen.

Risk för godtycke

Att arbetsgivarna fritt kan välja vem som får ett omplacerings- erbjudande innebär en risk för godtycke. Det leder enligt arbetstagar- organisationerna till tysta arbetsplatser där arbetsgivarna initierar processer med omreglering. Det behöver inte alltid genomföras utan det räcker att arbetstagarna får kännedom om att reglerna ser ut som de gör för att de anställda ska bli rädda och inte längre våga hävda sina rättigheter.

138

SOU 2019:5

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

Turordning vid arbetsbrist

I en arbetsbristsituation är hela utgångspunkten i lagstiftningen att arbetstagare ska vara utbytbara i syfte att skydda arbetstagare mot godtycke. Lagstiftaren har här tagit ställning till att i denna situation väger skyddet mot godtycke tyngre än arbetsledningsrätten. Här finns även en ventil inbyggd som innebär att det går att förhandla om turordning för att undvika orimliga konsekvenser för verksam- heten. För små företag finns ytterligare en ventil som innebär att två personer kan undantas från turordning. Eftersom det handlar om en arbetsbristsituation bör samma principer gälla även här. Att för- farandet inte har inordnats inom samma principer som övriga arbets- bristsituationer tidigare beror på att det inte har varit vare sig känt eller utbrett. Det går inte att hitta något som styrker att lagstiftaren har tänkt sig denna användning av omplaceringsrätten. I normalfallet syftar 7 § LAS till att vara gynnande för den enskilda.

Olika normer om arbetstid

Det finns en jämställdhetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått före- kommer. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att om- reglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbets- marknaden har lyfts återkommande till utredningen. Att samma lag kan ge så olika utfall för kvinnodominerade och mansdominerade branscher ses som orimligt. I en intervju i kartläggningen lyfter man att krisavtalen inom industrin är ett sätt att lösa samma problematik på industrisidan och att omregleringen är tjänstesektorns motsvarighet.

6.3.1Utredningens slutsatser

•Efter att det gällande rättsläget har slagits fast i dels AD 2016 nr 69, dels AD 2012 nr 16 förekommer omreglering av arbetstids- mått regelbundet men det tillämpas inte i större skala på arbets- marknaden. Det är dock oklart hur stor omfattningen skulle bli i lågkonjunktur.

139

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist – Omfattning och skäl

SOU 2019:5

•För företagen kan det vara en överlevnadsfråga att kunna minska kostnaderna och samtidigt kunna behålla viktig kompetens i företaget.

•Utredningens kartläggning visar att arbetsmarknadens parter ger en samstämmig bild av att skälen för omreglering i huvudsak är

(1)att i ett ekonomiskt olönsamt läge försöka skapa lönsamhet genom att sänka arbetstiden och därmed lönekostnaderna och

(2)att det finns behov av en omorganisering på grund av att arbetet behöver utföras på kortare tid.

•Det finns en jämställdhetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbets- tidsmått förekommer. Dessa branscher är också i stor utsträck- ning kvinnodominerade. I praktiken innebär det att LAS i olika arbetsbristsituationer i nuläget kan fungera olika på mans- respek- tive kvinnodominerade arbetsplatser.

•I en arbetsbristsituation är utgångspunkten att turordnings- reglerna i LAS ska skydda arbetstagare mot godtycke. Det ska finnas objektiva kriterier bakom vilken/vilka individ(er) som drabbas av uppsägning vid en arbetsbristsituation. Lagstiftaren har alltså sedan tidigare tagit ställning till att i denna situation väger skyddet mot godtycke tyngre än arbetsledningsrätten. Utred- ningen har inte haft i uppdrag att se över någon förändring av denna princip, utan anser att den rimligtvis bör vara utgångspunkt även för dessa situationer, som närmast är att betrakta som en ”partiell uppsägning” på grund av arbetsbrist.

•En arbetstagare som får ett erbjudande om omplacering med ett lägre arbetstidsmått hamnar i en utsatt position och är pressad att säga ja.

•Det är särskilt problematiskt att arbetsgivaren kan välja ut vem som får ett omplaceringserbjudande med ett lägre arbetstidsmått. Det riskerar att skapa tysta arbetsplatser.

140

7Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

7.1Uppdraget

Frågan om sänkt arbetstidsmått för arbetstagare vid arbetsbrist, så kallad hyvling, har under de senaste åren varit föremål för diskussion och debatt. Det har bland annat uppmärksammats att i en situation då en arbetstagare tackar nej till ett skäligt omplaceringserbjudande så kan hen komma att sägas upp utan att bestämmelserna om tur- ordning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) blir tillämpliga. Direktiven anger att en risk med sänkt arbetstidsmått är att det kan inverka negativt på sysselsättningen och omställnings- förmågan på svensk arbetsmarknad när arbetstagare upplever sig tvingade att gå ner i arbetstid utan reell möjlighet att ersätta den för- lorade arbetstiden med annat arbete. Det gäller inte minst för kvin- nor, som arbetar deltid i större utsträckning än män. Utredningen har därför haft i uppdrag att kartlägga problemets storlek, rättsläget samt analysera om och i så fall i vilka avseenden arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist behöver förstärkas.

Enligt uppdraget ska ett skydd mot ändrade anställningsvillkor utformas med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet samt arbets- givarens arbetsledningsrätt. Förslagen ska utarbetas med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Arbetsgivarens arbets- och företagsledningsrätt är en central princip inom arbetsrätten och

141

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

en bärande del av utformningen av den svenska arbetsmarknads- modellen. Detsamma gäller för anställningsskyddet som det är upp- byggt i LAS, i kollektivavtal och kompletterat genom den roll orga- nisationerna för arbetsmarknadens parter har enligt bland annat lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

Utredningen har med utgångspunkt i uppdraget utrett och ana- lyserat hur arbetstagares skydd mot förändrade anställningsvillkor ser ut i en situation med omreglering av arbetstidsmått. Vi har inte utrett ett förbud mot omreglering av arbetstidsmått.

7.2Situationen vid sänkt arbetstidsmått

Det finns ett antal faktorer som gör situationen med sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist speciell. Här presenterar vi de huvudsakliga iakttagelserna. I kapitel 5 och 6 redovisas resultaten av vår kartlägg- ning och analys.

Sänkt arbetstidsmått förekommer i privat sektor inom handel, vård och service

Sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer enligt vår kartlägg- ning hittills i relativt begränsad omfattning, främst i kvinnodomi- nerade branscher i privat sektor och hos privata utförare i offentlig- finansierade verksamheter.

Arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp är ense om att omreglering av arbetstidsmått med några få undantag hittills har förekommit inom avtalsområden som berör ett antal LO- förbund med respektive motparter. Arbetsmarknadens parter verkar vara eniga om att det är HRF, Handels, Kommunal, Fastighets och Svensk Handel, Almega Serviceföretagen, Almega Vårdföretagarna och Visita som i störst utsträckning har varit berörda.

142

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

Det finns omställningstid inom vissa avtalsområden

Utredningens genomgång visar att fem av de centrala kollektiv- avtalen i kartläggningen, vilka omfattar cirka 355 000 arbetstagare, innehåller en reglering av omställningstid vid omreglering av arbets- tidsmått vid arbetsbrist. Därutöver har vi identifierat sex ytterligare centrala kollektivavtal med motsvarande reglering, se kapitel 5.

Dessa avtalsregleringar är ett resultat av den senaste avtalsrörelsen 2017. De är också en följd av utfallet från Arbetsdomstolens rätts- praxis om de så kallade hyvlingsdomarna på senare tid, nu senast i AD 2016 nr 69.

Vår kartläggning visar också att det ofta (men inte alltid) i prak- tiken tar tid att genomföra en omreglering till sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, vilket ger ett slags informell möjlighet för arbets- tagarna att ställa om, se kapitel 6.

Det finns inte någon regel om turordning i aktuell situation

Genom rättstillämpningen och främst AD 1996 nr 144 och AD 2009 nr 50 är det klarlagt att arbetsgivaren vid fullgörande av sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS inte är skyldig att erbjuda lediga arbeten enligt någon turordning. I AD 1996 nr 144 slogs fast att det inte finns någon så kallad senioritetsprincip som innebär att en arbetstagare på grund av ålder eller anställningstid har företrädesrätt till en ledig befattning framför andra hos arbetsgivaren, antingen det är fråga om andra övertaliga arbetstagare eller inte. Detta utvecklas närmare i AD 2009 nr 50 där Arbetsdomstolens slutsats var att en arbetsgivare är skyldig att först genomföra en omplacering till andra lediga arbeten hos sig enligt 7 § andra stycket LAS innan hen är skyldig att turordna arbetstagarna enligt 22 § samma lag. Enligt detta avgörande anses det inte föreligga någon skyldighet för arbetsgivaren att vid omplaceringen enligt 7 § andra stycket LAS fördela de lediga arbetena mellan arbetstagarna i turordning.

I AD 2016 nr 69 konstaterar Arbetsdomstolen att oavsett om en arbetsgivares erbjudanden betecknas som omplaceringserbjudanden eller erbjudanden om omreglering av anställningsvillkoren har de, enligt Arbetsdomstolens mening, lämnats just i syfte att undvika upp- sägning på grund av arbetsbrist. Erbjudandena från arbetsgivarens sida

143

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

om nya anställningsvillkor är därför att anse som erbjudanden om annat arbete på sätt som avses i 7 § andra stycket LAS.

Enligt Arbetsdomstolens bedömning måste en arbetsgivares erbju- danden om sänkta arbetstidsmått betraktas som erbjudanden om omplacering till nya anställningar i en ny organisation.

Rättsläget är därmed att arbetstagare inte kan utgå från att en tur- ordning mellan arbetstagare gäller när arbetsgivare inom ramen för sin omplaceringsskyldighet (7 § andra stycket LAS) erbjuder arbets- tagare ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist, se avsnitten 5.2.3 och 5.2.4.

Inget av de avtalsområden där omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist främst har förekommit har tecknat kollektivavtal om tur- ordning.

När flera arbetstagare konkurrerar om anställningar med olika arbetstidsmått finns det alltså inte något krav på att senioritet ska ha betydelse för vem som får frågan om omplacering. Inte heller när arbetsgivaren tar upp frågan om att sänka arbetstidsmåttet i en anställ- ning med endast en arbetstagare finns det ett krav på vem arbets- givaren ska rikta sig till. Det skydd som är tänkt att träda in vid en arbetsbristsituation, det vill säga att anställningstid eller ålder ska vara utslagsgivande, blir därmed inte tillämpligt.

Enligt AD 2009 nr 50 kan en arbetsgivare fullgöra sin omplacer- ingsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS med utgångspunkt från vad som, enligt hens bedömning, är bäst för den fortsatta verksam- heten. Om arbetsgivaren finner att en viss arbetstagare är lämpligare än andra till vissa arbetsuppgifter, finns det alltså inte något hinder mot att arbetsgivaren i kraft av sin arbetsledningsrätt placerar ”rätt person på rätt plats” såvida hen inte agerar på ett sätt som står i strid mot god sed på arbetsmarknaden eller mot regler i diskriminerings- lagstiftningen.

Som konstaterades i bland annat AD 1996 nr 144 och AD 2009 nr 50 kan en arbetstagare, som utan godtagbar anledning har tackat nej till ett omplaceringserbjudande i allmänhet inte räkna med fler erbjudanden utan blir i stället uppsagd.

Av bland annat AD 1996 nr 144 och AD 2005 nr 57 framgår att reglerna om turordning enligt 22 § LAS inte är tillämpliga när en arbetstagare har avböjt ett omplaceringserbjudande som domstolen funnit att arbetstagen borde ha antagit. Någon uppsägning hade enligt domstolens mening över huvud taget inte behövt ske om ett

144

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

sådant erbjudande godtagits av arbetstagaren. En arbetstagare som tackar nej till ett ”skäligt” omplaceringserbjudande riskerar således att inte heller omfattas av den lagenliga turordningen i 22 § LAS.

I tre fall som utredningen har hittat har Arbetsdomstolen prövat frågan om ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått varit skäligt eller inte. I det ena, AD 2006 nr 11, var det fråga om en sänkning av syssel- sättningsgraden från 81 procent av heltid till 50 procent av heltid. Målet gällde uppsägning på grund av personliga skäl (sjukdom). I det andra fallet, AD 2012 nr 11, hade en heltidsanställd erbjudits en om- placering till en halvtidsanställning. Erbjudandet ansågs skäligt av Arbetsdomstolen. I det tredje fallet, AD 2012 nr 47, som gällde upp- sägning i en arbetsbristsituation erbjöds arbetstagaren som hade en tjänst på 35 timmar i veckan en tjänst på 25 timmar. I alla tre fallen ansåg Arbetsdomstolen att erbjudandena var skäliga.

I AD 2006 nr 11 lämnade Arbetsdomstolen följande förklaring i skälighetsfrågan:

Omplaceringsskyldigheten i 7 § LAS innebär i princip inte någon rätt för arbetstagaren att behålla samma slags befattning eller samma slags anställningsvillkor som tidigare. En arbetstagare kan t.ex. behöva accep- tera en lönesänkning (se AD 1982 nr 60). Lagens bestämmelser syftar i stället primärt till att skydda en fortsatt anställning som sådan. En arbets- tagare som utan godtagbar anledning avböjer ett omplaceringserbjudande får i allmänhet finna sig i att bli uppsagd (se AD 1993 nr 80 och där gjorda hänvisningar).

Olika sätt att omplacera till lägre arbetstidsmått

Det finns olika sätt att erbjuda arbetstagare omplaceringserbjud- anden. I kartläggningen har utredningen fångat upp tre varianter:

1.Alla eller flera arbetstagare på arbetsplatsen får samma erbju- dande, det vill säga samma sänkning av arbetstidsmåttet.

2.Alla eller flera arbetstagare på arbetsplatsen får erbjudanden om förändrad arbetstid, men erbjudandena skiljer sig åt.

3.Endast en arbetstagare på arbetsplatsen får erbjudande om sänkt arbetstidsmått.

145

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Gemensamt för situationerna är att arbetsgivaren inte behöver ta hän- syn till turordningsreglerna i samband med erbjudande om ompla- cering till ett sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist.

Endast arbetstidsmåttet ändras

Den situation som utredningen har i uppdrag att överväga karak- täriseras av att det är arbetsgivaren som vill förändra anställningen och att förändringen avser en anställning med ett lägre arbetstids- mått jämfört med tidigare. Arbetsgivaren vill ha till stånd en omreg- lering av anställningsvillkoren och lägger därför fram ett förslag om ändring av arbetstidsmåttet enligt det gällande anställningsavtalet. Om arbetstagaren accepterar förslaget har anställningen ”omreglerats”.

Typiskt sett är det samma arbetsuppgifter som ska utföras av samma person på samma arbetsplats som innan förändringen. Ett sänkt arbetstidsmått innebär att anställningens omfattning i timmar minskar. I normalfallet sänks inkomsten i motsvarande mån.1

Det krävs en överenskommelse för att ändra arbetstidsmåttet

Arbetsgivaren kan inte ensidigt besluta om att sänka en arbetstagares arbetstidsmått, se kapitel 5. Om arbetstagaren inte samtycker till förändringen är alternativet uppsägning av anställningen som helhet. Det finns ingen möjlighet att säga upp en del av anställningsavtalet.2 Syftet med uppsägningen är att få till stånd en villkorsändring av anställningsavtalet.

Arbetstidsmåttet har i rättstillämpningen ansetts ha en annan karaktär jämfört med exempelvis arbetsuppgifter och arbetsplats. Omplacering som avser ändrade arbetsuppgifter eller arbetsplats inne- bär normalt inte att anställningsvillkoren i anställningsavtalet ändras. Arbetstidsmåttet skiljer sig även från andra anställningsvillkor efter- som det påverkar individen direkt även utanför arbetet i form av inkomst och fritid. Det finns dock inte någon regel om skydd för arbetstidsmåttet i svensk rätt.

1Se AD 2016 nr 53.

2Se AD 1985 nr 72.

146

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

Ett erbjudande om försämring

LAS är en social skyddslagstiftning. Huvudmotivet bakom LAS till- komst 1974 var att ge arbetstagare trygghet i anställningen genom att inskränka arbetsledningsrätten och upphäva arbetsgivarens fria uppsägningsrätt. Lagens skyddsaspekt kommer till särskilt uttryck i 7 § andra stycket LAS genom att en arbetsgivare ska göra allt som står i hens makt för att undvika uppsägning

Ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist innebär i normalfallet en försämring för den arbetstagare som har att ta ställ- ning till en fråga om ett sänkt arbetstidsmått. Det gäller särskilt i situationer där enstaka eller få arbetstagare på arbetsplatsen får ett erbjudande.

Att bli utvald och erbjudas ett sänkt arbetstidsmått kan vara sämre för arbetstagaren än att få ett erbjudande om omplacering till ett likvärdigt arbete och till och med sämre i jämförelse med att bli uppsagd. 7 § andra stycket LAS utgör ett skydd för en arbetstagare att om en uppsägning är förestående så ska arbetsgivaren försöka hitta en omplacering som alternativ – alltså en förbättring i jämförelse med alternativet. Men ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått vid arbets- brist innebär i stället i normalfallet en försämring för den arbetstagare som har att ta ställning till frågan – eftersom alternativet är den anställ- ning man har i dag – om man inte är den person som enligt turord- ningsregeln är aktuell för uppsägning.

Det kan argumenteras för att de som erbjuds omplaceringar åtminstone inte behöver bli av med arbetet helt, och att det därför inte är missgynnande att få ett omplaceringserbjudande med lägre arbets- tidsmått. Alternativet är arbetslöshet. Det är dock problematiskt att arbetsgivaren i det här fallet kan välja vilka arbetstagare som ska beröras av omplaceringserbjudanden, oaktat vem som enligt turord- ningsreglerna skulle vara aktuell för uppsägning. De övriga berörs inte. Ett skydd för anställningen i form av turordning är tänkt att träda in vid arbetsbristsituationer, motsvarande bör gälla även i denna situation.

147

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Stora konsekvenser för arbetstagaren

En arbetstagare som i en arbetsbristsituation får ett erbjudande om omplacering som innebär ett lägre arbetstidsmått ställs inför en val- situation där konsekvenserna av beslutet är svåra att överblicka.

Det gäller för arbetstagaren som får ett omplaceringserbjudande att överväga om det finns en godtagbar anledning att avböja erbju- dandet. Den praxis som finns visar att relativt stora förändringar vad gäller arbetstid och villkor i övrigt, som resväg exempelvis, ses som rimliga för arbetstagaren att acceptera.3

I utredningens kartläggning har det framkommit att arbetstagar- organisationerna i sin rådgivning utifrån nuvarande rättsläge i prin- cip alltid råder sina medlemmar att acceptera ett erbjudande, eftersom konsekvenserna av att tacka nej är så stora. I realiteten menar vi att det handlar om en partiell uppsägning, men utan de trygghetssystem som är tänkta att träda in vid en uppsägning.

Det är osäkert om det finns en möjlighet att få ersättning genom arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslöshet i en sådan situa- tion. Sådan ersättning förutsätter att arbetstagaren inte anses ha orsakat arbetslösheten genom att avböja ett erbjudande om sänkning av arbetstidsmåttet som varit skäligt. En förutsättning för ersättning är också att arbetstagaren står till arbetsmarknadens förfogande.

Den enskilda arbetstagaren är i realiteten pressad att acceptera ett erbjudande som kan få stora konsekvenser för såväl arbetslivet som för den ekonomiska situationen.

7.3Tidigare förslag om turordning

7.3.11992 års arbetsrättskommitté

Under 1991 tillsatte den dåvarande socialdemokratiska regeringen en utredning som fick i uppdrag att göra en större samlad översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen. I dessa direktiv ingick att undersöka om en turordningsbestämmelse borde införas även i samband med omplaceringar på grund av arbetsbrist.4 Efter det att den borgerliga regeringen tillträtt under hösten 1991 tillsattes 1992 års arbetsrätts- kommitté. Samtidigt upphävdes direktiven till den tidigare tillsatta

3Se exempelvis AD 2009 nr 50.

4Dir. 1991:76.

148

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

utredningen. Den nya utredningen hade inte något uttalat uppdrag att överväga frågan om turordning vid omplacering i en arbetsbrist- situation. Däremot hade man ett öppet uppdrag att se över behoven av förändrade regelverk i en stor översyn av den samlade arbetsrätts- liga lagstiftningen och tycks ha fångat upp frågan om turordning vid omplaceringar i arbetsbristsituationer från direktiven till den ned- lagda utredningen.5

1992 års arbetsrättskommitté lämnade i ett delbetänkande (Ny anställningsskyddslag, SOU 1993:32) bland annat förslag om att tur- ordning skulle beaktas vid omplacering i en driftsinskränkningssitua- tion. Förslaget innebar att först när turordningskretsar upprättats och det klarlagts vilka arbetstagare som hotades av uppsägning skulle möjligheterna till omplacering enligt 7 § andra stycket LAS kunna undersökas. Enbart de arbetstagare som var hotade av uppsägning skulle sedan kunna erbjudas omplacering till andra lediga arbeten i verksamheten. De eventuella möjliga omplaceringserbjudandena skulle sedan erbjudas i turordning genom att den arbetstagare (bland dem som hotades av uppsägning) som hade längst anställningstid först skulle få ta ställning till om det fanns något erbjudande hen var intresserad av att ta i anspråk.

Bakgrunden till förslaget var enligt kommittén rättviseskäl. Man ansåg att arbetsgivaren med den gällande ordningen ges stort utrymme att med omplacering inför en driftsinskränkning blockera anställningar som skulle kunna tas i anspråk av arbetstagare med lång anställnings- tid. Enligt kommittén borde alla omplaceringar i samband med en driftsinskränkning regleras med turordningsregler och ses som en del av ett regelverk om turordning och konkurrens mellan arbets- tagare om ett begränsat antal befattningar.6

Kommittén kom fram till att den allmänna omplaceringsskyldig- heten vid arbetsbrist borde regleras särskilt, skilt från 7 § LAS. Detta eftersom situationen skiljer sig åt jämfört med vid omplacering på grund av personliga skäl.

Kommittén föreslog även att omplaceringsskyldigheten skulle kunna begränsas via kollektivavtal, exempelvis till att endast omfatta en del av arbetsgivarens verksamhet. Den sanktion vid överträdelse i form av turordningsbrott som föreslogs var skadestånd.7

5Dir. 1991:118.

6SOU 1993:32, s. 503 f.

7SOU 1993:32, s. 818 f.

149

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Den förslagna 27 § hade följande lydelse:

Arbetsgivaren är skyldig att försöka placera om de arbetstagare som på grund av turordningsreglerna i 24–26 §§ inte har kunnat beredas fortsatt arbete. Skyldigheten omfattar alla lediga befattningar som finns i arbets- givarens verksamhet, i den mån det är skäligt. En förutsättning för ompla- cering är dock att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för arbetet. Om flera arbetstagare har sådana kvalifikationer, har arbetstagare med längre anställningstid företräde framför arbetstagare med kortare anställ- ningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.8

Betänkandet remitterades men svaren från de olika remissinstans- erna ägnas i princip helt åt andra delar av utredningens förslag, inte minst förslag om snävare turordningskretsar och undantag från tur- ordningen vid uppsägning på grund av arbetsbrist för 20 procent av de anställda. Många remissinstanser var mycket kritiska, framför allt på arbetstagarsidan, medan arbetsgivarsidan ställde sig positiva till utredningens förslag om ändrade turordningsregler. Arbetsdom- stolen uttryckte i sitt remissvar en omfattande kritik. Kritiken gällde dock föreslagna förändringar i begreppen arbetsenhet och i huvud- sak jämförbara uppgifter.

När det gäller den föreslagna 27 § kommenterar Arbetsdomstolen bara att det är otillräckligt om uppsägningen inte ska kunna ogiltigför- klaras utan att bara skadestånd ska kunna utgå.9 Av TCO:s remissvar framgår att organisationen tolkar det som att arbetsgivare som inte tillämpar turordning vid omplacering på grund av arbetsbrist gör sig skyldiga till turordningsbrott och de framför liknande kritik som Arbetsdomstolen, det vill säga att sanktionen borde kunna vara ogil- tigförklaring.10 I övrigt kommenteras inte den förslagna 27 § utom av Syndikalisterna (SAC) som vill utöka tillräckliga kvalifikationer till att även omfatta dem som är intresserade av att få utbildning för att uppnå tillräckliga kvalifikationer.

Det framfördes alltså inte någon kritik i sak mot förslaget om att reglera turordning vid omplacering på grund av arbetsbrist i en ny 27 § i remisshanteringen.

Förslaget om turordning vid omplacering genomfördes inte. I lagstiftningsärendet som följde på utredningen konstateras endast att kommittén har lämnat sådana förslag.11 Den dåvarande regeringen

8SOU 1993:32, s. 819.

9Arbetsmarknadsdepartementet (1993a).

10Arbetsmarknadsdepartementet (1993b).

11Prop. 1993/94:67 s. 41.

150

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

gick i propositionen vidare med ett antal av utredningens övriga förslag, däribland en i förhållande till utredningsförslaget reviderad variant av en möjlighet för arbetsgivare att göra undantag i turord- ningen för nyckelpersoner.12 De förändringar av LAS som genom- fördes kom dock bara att gälla under 1994, innan nästa socialdemo- kratiska regering avskaffade dem.13

7.4Utgångspunkter för övervägandena

Heltid som norm, deltid som möjlighet

En utgångspunkt i utredningens direktiv är att heltid ska vara norm och deltid ska vara en möjlighet. Heltidsarbete är viktigt för möj- ligheten till egen försörjning och för att minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Ett av regeringens jämställdhetspolitiska delmål är ekonomisk jämställdhet och i det ingår att det avlönade arbetet inte bara ska ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren.

I dag är det fler kvinnor än män som arbetar deltid. Deltidsarbete beskrivs ofta som en kvinnofälla. Deltidsarbete innebär en lägre lön vilket även medför en lägre framtida pension och lägre ersättningar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Det finns också en risk att kompetensutvecklingen på arbetsplatsen för den som arbetar deltid försämras. I detta perspektiv är det problematiskt att sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist förekommer särskilt i kvinnodominerade branscher och yrken.

På samma sätt som i utredningens delbetänkande (SOU 2018:24) menar vi här att det är viktigt att skilja på situationer där arbets- tagaren frivilligt har möjlighet att gå ner i arbetstid genom att vara delvis ledig från sitt ordinarie arbetstidsmått under kortare eller längre tid och situationer där arbetstagaren kommer överens med arbetsgivaren om en ny anställning på deltid. I det senare fallet har arbetstagaren inte någon rätt att gå upp i tid igen utan att på nytt komma överens om ett nytt anställningsavtal. Frivilligt deltidsarbete i form av partiell ledighet för att under en period ta hand om små

12Prop. 1993/94:67, s. 41.

13Nycander (2010), s. 40.

151

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

barn är med andra ord inte jämförbart med deltidsarbete som följer av en omreglering av anställningsavtalet.

Lagstiftningens grunder ska bevaras

Utredningens uppdrag omfattar inte att göra en övergripande över- syn av anställningsskyddet. En utgångspunkt i arbetet med överväg- anden och förslag är därför att i så liten utsträckning som möjligt påverka andra situationer än den situation som uppdraget gäller.

Arbetsmarknadens parter ansvarar för regleringen av anställningsvillkor

En enligt direktiven uttrycklig utgångspunkt är att eventuella förslag ska fungera på den svenska arbetsmarknaden. Det betyder bland annat att utredningen måste ta hänsyn till arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Vid utredningens över- väganden om arbetstidsmåttets betydelse i en omplaceringssituation måste sambandet mellan hur det offentliga och partsmodellen inter- agerar beaktas. I kapitel 3 redovisar vi ett antal principer med utgångs- punkt i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Det är dessa principer vi utgår från i vår analys:

•Avtal utan statlig inblandning och ansvar hos arbetsmarknadens parter.

•Arbets- och företagsledningsrätten.

•Hög organisationsgrad.

7.5Därför behövs förslag

I detta avsnitt redogör utredningen för de övergripande skälen till att vi anser att det finns ett behov av att förstärka arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist. I avsnitt 7.7 finns motiven till de specifika förslag vi lägger.

152

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

7.5.1Lagstiftaren förutsåg inte den här situationen

I takt med att arbetsmarknaden utvecklas uppstår det helt naturligt nya företeelser på arbetsmarknaden. I de underlag som utredningen har tagit del av framgår det att det finns flera samverkande faktorer där rättstillämpningen har utvecklats utan entydigt stöd i lagens för- arbeten på grund av att den uppkomna situationen helt enkelt inte har kunnat förutses.

Från att det har förts fram olika åsikter inom doktrin har det genom praxis kommit fram att turordning inte behöver tillämpas vid omplacering enligt 7 § andra stycket LAS.14 När det gäller frågan om vad som är ett skäligt omplaceringserbjudande saknas det förarbeten som grundar sig på situationen med ett sänkt arbetstidsmått. För arbetstagaren missgynnande omplaceringserbjudanden enligt 7 § LAS tycks inte heller ha behandlats i några förarbeten.

Eftersom funktionen och samspelet mellan 7 § LAS och principen om turordning vid arbetsbrist har stor betydelse för anställnings- skyddet menar vi att det finns goda skäl för lagstiftaren att förtydliga vad som bör gälla.

Vi tycker att den nuvarande situationen vid omplacering till ett lägre arbetstidsmått vid arbetsbrist ska liknas vid en uppsägning av en del av anställningen, en partiell uppsägning. Detta då arbetstagaren hamnar i ett väsentligt mer otryggt läge än vad som är avsikten i en arbetsbristsituation.

7.5.2Arbetstagarens utsatta position försvårar rättstillämpningen

Från arbetstagarorganisationer har det lyfts att det är svårt att driva fall som rör erbjudande om omplacering till lägre arbetstidsmått vid arbetsbrist eftersom arbetstagaren är så pressad att tacka ja. Det finns enligt vår kännedom endast tre rättsfall15 som nämnts inled- ningsvis där någon har tackat nej till ett omplaceringserbjudande med lägre arbetstidsmått och genom det blivit uppsagd. Slutsatsen av den praxis som finns är att det är rimligt att kräva av arbetstagaren att hen ska acceptera en relativt stor sänkning av arbetstidsmåttet.

14Se t.ex. Calleman (1999), s. 128 ff och Lunning och Toijer (2016). För rättsfall se t.ex. AD 2009 nr 50, AD 2012 nr 47 och AD 2016 nr 69.

15AD 2006 nr 11, AD 2012 nr 11 och AD 2012 nr 47.

153

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Det gör att det är ett erbjudande under stark press, även när det rör sig om en betydande förändring av arbetstidsmåttet.

Principen om god sed på arbetsmarknaden och att visst agerande kan komma att bedömas som ett kringgående av reglerna motverkar att arbetsgivare under åberopande av arbetsbrist erbjuder arbetstagare omplacering av skäl som egentligen handlar om arbetstagaren person- ligen. Om arbetsgivarens agerande är diskriminerande kan det också strida mot lag. Sådana fall kopplade till omplacering till sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist riskerar dock att inte prövas på grund av att arbetstagaren är pressad att tacka ja eftersom konsekvenserna av att avböja ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått är så stora.

7.5.3Kan öka i omfattning vid lågkonjunktur

Även om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist enligt utred- ningens kartläggning förekommer är det i dag inte i någon stor omfattning. Det går inte att veta hur omfattningen kommer att utveckla sig i nästa lågkonjunktur när det är mer väl känt att möj- ligheten att omreglera arbetstidsmåttet finns som alternativ till att säga upp personal vid arbetsbrist. Om någon rätt till omställningstid inte finns i kollektivavtal kan en omreglering av arbetstidsmåttet vara ett billigare alternativ än uppsägning vid arbetsbrist. Sannolikt går det också fortare än att säga upp personal vid arbetsbrist. För- handlingsskyldigheten enligt MBL kan dock innebära att det tar tid också i dessa fall.

I en situation med omfattande användning av sänkta arbetstids- mått inom områden där omställningstid saknas kan nedgången i skatteintäkter och ökningen av utgifterna för arbetslöshetsförsäkring komma att bli betydligt mer snabbrörliga än i tidigare lågkonjunk- turer. Å andra sidan kan möjligen färre bli helt arbetslösa i inled- ningen av en konjunkturnedgång. Att kunna omreglera arbetstagares arbetstidsmått relativt snabbt kan bidra till att färre företag avvecklas vid en konjunkturnedgång.

I sammanhanget bör systemet för ersättning vid korttidsarbete nämnas. Systemet är möjligt att aktivera vid en synnerligen djup låg- konjunktur eller när det är sannolikt att en sådan är nära förestående. Med de förslag som har lämnats av Utredningen om ett mer konkur- renskraftigt system för stöd vid korttidsarbete i delbetänkandet

154

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2018:66 skulle stödet även kunna lämnas vid kriser i enskilda branscher utan att det är en djup lågkonjunktur i hela ekonomin.16

7.5.4Risk för tysta arbetsplatser

Konsekvensen av att tacka nej till ett erbjudande om sänkt arbets- tidsmått kan vara att bli uppsagd utan den trygghet som turordningen är tänkt att erbjuda. Turordningsreglerna innebär att arbetstagare i en arbetsbristsituation ses om utbytbara. Syftet med turordningsreglerna handlar om att enskilda arbetstagare i en specifik arbetsbristsituation ska behandlas utifrån förutsebara regler. Det handlar samtidigt lika mycket om arbetsmarknadens funktionssätt generellt. Vetskapen om att det finns en viss ordning med objektivt mätbara kriterier för vem som drabbas av uppsägningar skapar förutsättningar för en arbets- plats där arbetstagare vågar lyfta problem och förbättringsförslag. Vetskapen om att det finns en risk för att bli utvald att få ett erbju- dande om sänkt arbetstidsmått kan göra att anställda inte vågar vara obekväma.

De allra flesta arbetsgivare agerar med verksamhetens bästa för ögonen. Vid prövning av skäligheten i ett erbjudande skulle dom- stolen kunna ta hänsyn till om ett erbjudande är baserat på rent god- tyckliga skäl utan någon förankring i verksamheten. Beslutet föregås också normalt av medbestämmandeförhandlingar där arbetsgivaren måste förklara skälen till beslutet och arbetstagarsidan kan ge sin syn på detta. Arbetsgivaren får inte heller agera på ett diskriminerande sätt, det vill säga basera beslutet på omständigheter som till exempel ålder, kön eller etnisk bakgrund.

Vi menar dock att själva risken för att det inte enbart är verksam- hetsskäl som ligger bakom vem som får ett erbjudande och den osäkerhet det medför för alla arbetstagare är problematisk. Att drabbas av arbetsbrist är i allmänhet en besvärlig situation för alla inblandade. Tydliga regler och en förutsebarhet i vad som gäller och vem som påverkas kan underlätta för arbetstagare att hantera situa- tionen så bra som möjligt, se kapitel 4. I kombination med att arbets- tagaren i beslutssituationen inte vet om erbjudandet är att bedöma som skäligt och de stora konsekvenser det medför att tacka nej anser vi att situationen är otillfredsställande.

16SOU 2018:66.

155

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

7.5.5Ingen rätt för arbetstagare att ändra arbetstid till deltid

I delbetänkandet (SOU 2018:24) hade utredningen i uppdrag att utreda och analysera om befintliga möjligheter till arbete på deltid är tillräckliga. Utredningens överväganden i delbetänkandet utgick från en förändring till deltidsarbete inom ramen för samma anställning. Det finns trots det likheter som beror på arbetstidsmåttets särställ- ning. I den intresseavvägning vi gjorde då bedömde vi att arbets- givarens företagsledningsrätt väger tyngre än arbetstagares önskemål om att arbeta deltid, såvida det inte finns ett syfte med ledigheten som väger tyngre än arbetsgivarens företagsledningsrätt och att syftet med ledigheten är så viktigt i ett samhällsperspektiv att rättig- heten bör nå alla arbetstagare.

På motsvarande sätt är det utredningens bedömning att en för- ändring av arbetstidsmåttet är så ingripande i den överenskommelse som finns mellan arbetstagare och arbetsgivare att det finns goda skäl att stärka arbetstagares position att avböja ett omplaceringserbjud- ande som innebär sänkt arbetstidsmått.

7.5.6Omställningstid har omhändertagits i några kollektivavtal men inte i alla

Det har lyfts till utredningen att det finns stora behov inom vissa specifika branscher att kunna ställa om till lägre kostnader med mycket kort varsel och att det därför finns ett behov av att kunna omreglera arbetstidsmått utan omställningstid. Det är därför inte självklart att det på alla avtalsområden kommer att kunna tecknas avtal om omställningstid.

7.5.7Behovet av lika villkor på arbetsmarknaden

Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått förekommer. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att omreglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbetsmarknaden har lyfts återkommande till utred- ningen. I en intervju i kartläggningen lyfter man att krisavtalen inom industrin är ett sätt att lösa samma problematik på industrisidan och

156

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

att omregleringen är tjänstesektorns motsvarighet. Det är inte rim- ligt att en skyddslagstiftning får så olika konsekvenser beroende på om den bransch arbetstagaren arbetar i använder heltid som norm eller inte.

7.6Intresseavvägning

Utredningens uppdrag innehåller flera intressemotsättningar. Arbets- tagares behov av skydd för arbetstidsmåttet ska vägas mot de inskränk- ningar en reglering innebär för arbetsgivarens företagsledningsrätt och de konsekvenser eventuella förslag kan få för arbetsgivares möjlig- heter att driva en effektiv verksamhet.

Av ILO-konvention (nr 175) om deltidsarbete, artikel 10, fram- går det att varje medlemsstat där så är lämpligt ska säkerställa att övergång från heltids- till deltidsarbete sker frivilligt, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis.

Kartläggningen visar att det i stor utsträckning är inom kvinno- dominerade branscher som sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist före- kommer. Det kan betyda att behovet av en arbetsmarknad som främjar lika och jämställda villkor för kvinnor och män som arbets- tagare, kan stå i konflikt med olika branschers behov av deltidsarbete. Även respekten för arbetsmarknadens parters ansvar för villkoren på arbetsmarknaden och samhällsekonomiska konsekvenser ska vägas in i utredningens bedömning av om det behövs ett skydd för arbetstids- måttet för arbetstagare.

7.6.1Verksamhetens behov av flexibilitet och arbetstagares behov av ekonomisk trygghet

Det är en naturlig del av ett företags verksamhet att sträva efter att minimera sina produktionskostnader. Åtgärder i syfte att öka pre- cisionen i bemanningen är en del av denna strävan. I praktiken kan precisionsbemanning innebära att en del av företagets ekonomiska risk för fluktuationer i efterfrågan förskjuts från företaget till de enskilda och/eller till samhället.

De branscher som är berörda i dag är genomgående branscher med en hög lönekostnadsandel. I en bransch med höga kapitalkost-

157

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

nader är det inte på samma sätt lönsamt att lägga resurser på att pre- cisionsbemanna och anpassa arbetstidsförläggningen efter varierande behov i bemanningen. Särskilt tydligt är behovet att variera löne- kostnaderna i entreprenadbranscher, inte minst inom offentligfinansi- erad vård och omsorg och inom serviceentreprenader. Med nära nog enbart lönekostnader och utan omställningstid i avtalen gentemot uppdragsgivaren/kunden finns ett stort behov av flexibilitet i verk- samhetens arbetsstyrka.

Åandra sidan har arbetstagare behov av förutsebarhet och eko- nomisk trygghet. Ett sänkt arbetstidsmått innebär i de allra flesta fall en lägre inkomst. Det är inte säkert att arbetslöshetsförsäkringen kan användas för att täcka upp inkomstförlusten, även om arbetstagaren söker annat deltidsarbete. Det är i nuläget oklart om en arbetstagare som har accepterat att sänka sitt arbetstidsmått bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande. Det är även oklart vilka konsekvenser det kan få på arbetslöshetsersättningen för den som inte accepterar ett sänkt arbetstidsmått som ett sätt att undvika uppsägning. Stöd från arbetsmarknadens parters olika omställningssystem utgår inte i dessa situationer, eftersom arbetstagaren inte blir uppsagd. Lägre inkomst som en följd av ett sänkt arbetstidsmått innebär även en lägre framtida pension.

I realiteten innebär sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist att den ekonomiska risken skjuts över från företaget till arbetstagarna och även från företaget till samhället.

7.6.2Samhällsperspektiv

Under förutsättning att en arbetsgivares beslut att omorganisera verksamheten till lägre arbetstidsmått sker på verksamhetsmässiga grunder är det inte något som bör motverkas i ett samhällseko- nomiskt perspektiv.

Att det inte finns någon regel om turordning vid omreglering av arbetstidsmått är sannolikt positivt i företagets perspektiv, arbets- givaren får ett större inflytande över bemanningen i sin organisation. Samtidigt kan det finnas negativa effekter på samhällsnivå. Det kan väntas leda till att personer som skulle ha skyddats av turordnings- regler blir arbetslösa på deltid eller på heltid, medan andra arbetstagare får behålla sina befintliga anställningar. Äldre arbetstagare har svårare

158

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

än yngre att hitta ett nytt arbete. Om arbetstagare får ett erbjudande om lägre arbetstidsmått för att de är mindre produktiva har de san- nolikt svårare att hitta ett nytt arbete i jämförelse med om turord- ningen styr urvalet. En arbetstagare som har förlorat arbetet i en tur- ordningssituation sänder inte någon signal om lägre produktivitet till kommande arbetsgivare. En arbetstagare som har blivit individuellt utvald att få ett omplaceringserbjudande med lägre arbetstidsmått kan däremot av kommande arbetsgivare ses som ”riskarbetskraft”.

7.7Utredningens förslag

7.7.1En regel om turordning vid omplacering

Bedömning: Utredningen har i enlighet med uppdraget övervägt men lämnar inte något förslag om att införa ett krav på att om- placeringserbjudanden om lägre arbetstidsmått i en arbetsbrist- situation ska lämnas i turordning.

Utredningen menar att principerna om turordning bör gälla i arbets- bristsituationer. Vi avstår dock från att lämna förslag på en regel med krav på att omplaceringserbjudanden med stöd av 7 § andra stycket LAS ska lämnas i turordning. Arbetsmarknadens parter har lyft ett antal olika svårigheter med att införa turordning vid omplacerings- erbjudanden som innebär sänkt arbetstidsmått på grund av arbets- brist. Vi vill särskilt lyfta några av de argument som har förts fram.

Arbetsgivarsidan har fört fram att beslut om verksamhetens orga- nisation och bedrivande, inklusive omplacering enligt 7 §, är beslut som arbetsgivaren ska kunna fatta utifrån verksamhetens bästa. Detta eftersom det är det bästa sättet att värna företag och sysselsättning. Den som driver en verksamhet är helt enkelt bättre lämpad att fatta sådana beslut än lagstiftaren och/eller rättstillämparen.

Arbetsgivarens fullgörande av skyldigheter enligt 7 § andra stycket LAS ska enligt praxis från Arbetsdomstolen17 föregå turordnings- situationen i 22 § LAS. Det är därför skillnad mellan omplaceringar som sker inom verksamheten med stöd av 7 § andra stycket LAS och den turordning vid uppsägningar som föreskrivs i 22 § LAS. Tur- ordningen vid arbetsbrist träder endast in när det står klart att det

17AD 2009 nr 50.

159

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

inte finns några andra möjligheter att än att säga upp en eller flera arbetstagare (saklig grund för uppsägning föreligger).

Att införa turordning i omplaceringssituationer i 7 § andra stycket LAS skulle innebära en stor principiell omläggning av systematiken i LAS och även innebära en stor och svåröverblickbar reform av hur proceduren vid arbetsbristuppsägningar går till.

Att reglera på vilket sätt arbetsgivaren kan lämna erbjudanden ingår enligt vår mening inte i utredningens uppdrag – arbetsgivaren bör fortsatt vara fri att utforma sin organisation och fri att rikta erbjudanden precis som i dag.

Utredningens uppdrag har varit att utreda om det ska införas ett krav på att omplaceringserbjudanden om lägre arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning. Det är svårt att avgränsa dessa situationer från andra omplaceringssituationer. En reglering som innebär att turordning ska tillämpas vid erbjudande om ompla- cering inom samma arbete riskerar att påverka andra omplaceringar än de som är avsedda. Att avgränsa så att endast en sänkning av arbets- tidsmåttet träffas av en regel om turordning i omplaceringssituationen enligt 7 § andra stycket LAS är enligt vår bedömning svårt att åstad- komma utan att det rubbar grundkaraktären av individuell skyddslag- stiftning i 7 § LAS. Vi är helt enkelt måna om att inte störa andra situationer än den aktuella.

7 § LAS är inte dispositiv. Det kan ha betydelse för möjligheten att införa turordning i omplaceringssituationen. Att införa en tur- ordningsbestämmelse som inte är dispositiv bedömer vi skulle vara systemfrämmande. Antingen skulle delar av 7 § LAS behöva göras dispositiv, alternativt skulle de aktuella situationerna behöva brytas ut från övriga 7 § LAS. Eftersom vi har bedömt att det kan bli svårt att skilja de olika typerna av omplaceringssituationer från varandra på ett tillräckligt tydligt sätt bedömer vi att detta är ytterligare ett argument mot att införa en turordningsbestämmelse i 7 § andra stycket LAS.

Ytterligare en svårighet med att införa turordning i omplacerings- situationen är att vi bedömer att det kan leda till komplicerade situa- tioner och att turordningslistor i praktiken skulle behöva upprättas flera gånger under en och samma arbetsbristsituation. Det kan även bli komplicerat att rangordna olika alternativ där arbetstagare med olika lång anställningstid kan föredra olika omplaceringserbjudanden.

160

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

En regel om att omplaceringserbjudanden som innebär sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning skulle inte medföra någon omställningstid eller ersättning. Det skulle då behöva särregleras om lagstiftaren inte accepterar att arbetstagare med kort varsel kan få arbetstid och inkomst sänkt.

En annan komplikation är att arbetsgivaren enkelt kan undgå en sådan turordningsregel genom att lämna samma erbjudande till alla. Arbetsgivaren skulle då i princip ha saklig grund att säga upp alla som väljer att tacka nej till erbjudandet och sedan fritt kunna välja vilka som sägs upp och vilka som får vara kvar.

En regel om turordning i kombination med reglering om omställ- ningstid och lön skulle innebära att lagstiftaren i praktiken legi- timerar sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, något som kan leda till att företeelsen ökar i omfattning.

Mot bakgrund av ovan anförda skäl har utredningen valt att i stället föreslå en stärkt möjlighet för arbetstagaren att tacka nej till ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation.

7.7.2En stärkt möjlighet att tacka nej till ett sänkt arbetstidsmått

Förslag: Ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått ska inte ses som skäligt.

Utifrån den kartläggning utredningen har genomfört är vår slutsats att arbetstagaren i dag hamnar i en allt för utsatt position vid ett om- placeringserbjudande som innebär sänkt arbetstidsmått i en arbets- bristsituation. Det handlar både om den osäkerhet som det innebär att turordningen inte gäller och att konsekvensen av att tacka nej blir så stora. I praktiken kan situationen när arbetstagaren känner sig tvingad att acceptera ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått ses som en partiell uppsägning. De skyddsregler som gäller vid uppsägning på grund av arbetsbrist bör på motsvarande sätt gälla även i denna situation.

Däremot menar vi att arbetsgivarens möjlighet att åstadkomma den organisation hen vill ha bör inskränkas så lite som möjligt. I enlighet med hur arbetsbristsituationer i övrigt behandlas i LAS bör det vara upp till arbetsgivaren att bestämma vilka tjänster som

161

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

ska finnas på arbetsplatsen. Enligt utredningens uppfattning bör det enligt systematiken kring arbetsbristsituationer inte vara fritt för arbetsgivaren att avgöra vilka av arbetstagarna som drabbas i en arbets- bristsituation. Syftet med förslaget är att arbetstagaren ska kunna avböja ett omplaceringserbjudande som innebär ett lägre arbetstids- mått utan att hamna i ett sämre läge som en följd av att hen tackat nej.

Det är mot bakgrund av dessa avvägningar vi föreslår att en arbets- tagare som tackar nej till ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska kunna göra det utan att hamna utanför reg- lerna om turordning i 22 § LAS. Ett erbjudande om omplacering som enbart innebär ett sänkt arbetstidsmått ska inte ses som skäligt. Att tacka nej till erbjudandet ska därför inte leda till att det i sig utgör saklig grund för uppsägning.

Det huvudsakliga skälet till att vi väljer att lägga detta förslag i stället för ett förslag om turordning i omplaceringssituationen är att

vibedömer att det är betydligt rakare, enklare och mindre ingrip- ande. På detta sätt bibehålls systematiken att det är först när det står klart att det inte finns några andra möjligheter att än att säga upp en eller flera arbetstagare (saklig grund för uppsägning föreligger) som turordningen träder in.

Utredningen menar att en fördel med att stärka möjligheten för arbetstagaren att avböja ett omplaceringserbjudande som innebär ett lägre arbetstidsmått utan att inskränka möjligheten att erbjuda sådana är att det i praktiken skapar mer jämbördiga avtalsparter. Det finns med förslaget inget som hindrar att arbetsgivare i anslutning till ett lämnat omplaceringserbjudande anger villkor som gör ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått mer attraktivt för arbetstagaren att accept- era. Arbetstagaren riskerar också fortfarande att, beroende på sin plats vid ett eventuellt upprättande av turordning, förlora sin anställning.

En annan fördel med förslaget är att det är enkelt att förstå vad som menas och vilken innebörd det har praktiskt för arbetstagarens möjlighet att tacka nej till ett erbjudande om lägre arbetstidsmått.

162

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

7.7.3Vad är ett lägre arbetstidsmått?

Förslag: Erbjudandet ska ha avsett en permanent ändring av anställningens villkor om arbetstidsmått som innebär ett lägre arbetstidsmått än tidigare.

För att förslaget ska kunna tillämpas behöver det gå att avgöra vad som är ett sänkt arbetstidsmått. Arbetstidsmått eller sysselsättnings- grad framgår i de flesta fall, men inte alltid, av anställningsavtalet. Vi bedömer också att det ibland kan vara svårt att jämföra två arbets- tidsmått. Exempelvis kan ett erbjudande om övergång från tvåskift till treskift innebära färre arbetade timmar men fortfarande utgöra heltidsarbete i enlighet med normal arbetstid i kollektivavtal. Avsikten med vårt föreslag är att detta inte ska betraktas som ett sänkt arbetstidsmått. Baserat på den information vi har inhämtat från arbetsmarknadsparterna i referensgruppen finns det vanligen i kollektivavtalen beskrivet hur olika arbetstidsmått och tjänstgörings- grader ska kunna jämföras med varandra. Denna ”växelkurs” bör vara vägledande för att avgöra om ett omplaceringserbjudande innebär ett sänkt arbetstidsmått eller inte.

Enligt 6 § föräldraledighetslagen (1995:584) om delledighet med föräldrapenning fastställs så kallad normal arbetstid. Med normal arbetstid menas den heltid som är normal inom branschen eller hos arbetsgivaren. Normal arbetstid framgår ofta av kollektivavtalet i branschen, det vill säga på samma sätt som beskrivs ovan. Om det inte finns något kollektivavtal anses den normala arbetstiden vara den faktiskt tillämpade arbetstiden inom branschen eller på arbets- stället.18 Normal arbetstid kan användas som utgångspunkt för att när det är oklart fastställa arbetstidsmått i denna situation så att arbets- tidsmåtten i det befintliga och det erbjudna arbetet kan jämföras.

18Prop. 1977/78:104, s. 45 och prop. 1976/77:117, s. 53.

163

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

7.7.4Omplaceringserbjudanden som omfattas av förslaget

Förslag: Den föreslagna bestämmelsen om vad som inte är ett skäligt omplaceringserbjudande ska endast omfatta erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått.

En viktig fråga utredningen har haft att ta ställning till är om alla erbju- danden som innebär sänkt arbetstidsmått, oavsett övriga omständig- heter, bör omfattas av regeln eller om bestämmelsen bör avgränsas till situationer där erbjudandet enbart innebär ett lägre arbetstidsmått. Det vill säga att det är samma arbete som tidigare som ska utföras, men under färre timmar.

Den typiska situationen med omreglering till sänkt arbetstids- mått innebär enligt vår bedömning att det enbart är arbetstidsmåttet som sänks samtidigt som arbetsuppgifterna är desamma som tidigare. I de rättsfall som beskrivs i kapitel 5 handlar det i samtliga fall som behandlar sänkt arbetstidsmått om omplaceringserbjudanden som enbart innebär lägre arbetstidsmått. I våra kontakter med arbets- marknadens parter har det också lyfts att det är dessa situationer som från arbetstagarsidan upplevs som särskilt problematiska.

Omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket LAS är en fundamental och viktig funktion i anställningsskyddet. En av våra utgångspunkter för förslagen i denna del av uppdraget är att i så liten utsträckning som möjligt påverka andra situationer än den situation som uppdraget gäller. Utredningen har övervägt att föreslå ett vidare tillämpningsområde för 7 a § än att enbart gälla förändringar av arbets- tidsmåttet. Ett motiv skulle bland annat vara att motverka kringgå- enden. Det skulle i så fall kunna innebära att bestämmelsen skulle komma att omfatta erbjudanden om både förändrade arbetsupp- gifter och sänkt arbetstidsmått. En sådan avgränsning skulle enligt vår uppfattning potentiellt innebära ett alltför stort ingrepp i den befintliga funktionen i 7 § andra stycket LAS. Risken med ett sådant vidare tillämpningsområde är att omplaceringserbjudanden som är önskvärda för att undvika uppsägning, inte erbjuds.

Vår bedömning är därför att regeln bör avgränsas till situationer där det enbart handlar om ett sänkt arbetstidsmått. Det vill säga att om det finns en möjlighet att i en arbetsbristsituation omplacera en arbetstagare till en anställning med ett annat arbetsinnehåll ska det

164

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

fortsatt vara en del av arbetsgivarens omplaceringsskyldighet att erbjuda en sådan anställning enligt 7 § andra stycket LAS.

Ett argument mot att avgränsa regeln till att bara gälla i situa- tioner där arbetsuppgifterna är oförändrade talar att det finns en risk att arbetsgivare kan göra små förändringar i arbetsinnehållet och på så sätt kringgå regeln. Med tanke på detta är det utredningens avsikt att ett erbjudande om ett lägre arbetstidsmått som samtidigt inne- håller obetydliga och smärre förändringar av arbetsuppgiften eller arbetsförhållandena, som exempelvis ändrad arbetstidsförläggning, inte ska inverka på bedömningen att det enbart handlar om ett lägre arbetstidsmått. Här kan det måhända uppstå problem med att dra gränsen mellan vilka situationer som enbart innebär en förändring i arbetstidsmåttet och vilka situationer som ska anses vara andra för- ändringar än enbart ett lägre arbetstidsmått. Det blir en bedöm- ningsfråga i det enskilda fallet hur stor förändring av en anställning som kan göras utan att det därmed anses vara en annan anställning. Det får enligt utredningens uppfattning bli en uppgift för rättstill- lämpningen att i det enskilda fallet avgöra om bestämmelsen är tillämplig.

Sådana ändringar i anställningen som är en direkt konsekvens av minskningen av arbetstid, ska inte påverka bedömningen att ett erbjudande enbart avser ett lägre arbetstidsmått. Att lönen minskar är naturligtvis en direkt konsekvens av ändrat arbetstidsmått och det som varit arbetsgivarens avsikt med ändringen. Som nämns ovan kan en ändring av arbetstidens förläggning beroende på omständighet- erna i det enskilda fallet även betraktas som en smärre och obetydlig förändring som inte ska inverka på bedömningen att bestämmelsen i 7 a § är tillämplig. En sådan förändring kan också vara en direkt följd av det ändrade arbetstidsmåttet utan att det handlar om obetydlig och smärre förändring.

Ett annat exempel är att något arbetsmoment faller bort som en direkt följd av att arbetstiden minskat. Att det rent formellt är en annan anställning i en ny organisation men med samma arbetsinne- håll, jämför AD 2016 nr 69, innebär ingen annan bedömning.

Erbjudanden enligt den föreslagna bestämmelsen handlar alltså om erbjudande om en anställning med ett lägre arbetstidsmått men i övrigt med samma arbetsinnehåll. Ett sådant erbjudande avser troligen också fortsättningsvis arbete inom samma driftsenhet och avtalsområde som tidigare, det vill säga inom ramen för den tilltänkta

165

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

turordningskrets som arbetstagaren tillhör (jämför med Arbetsdom- stolens praxis). Det kan övervägas om en avgränsning av vad som avses med ”enbart sänkt arbetstidsmått” bör göras utifrån vad som troligen är vanligt förekommande. Det skulle innebära att ett erbju- dande om arbete på sänkt arbetstidsmått utanför driftsenheten eller rörande ett annat avtalsområde inom driftsenheten inte kommer att omfattas av regeln. Sådana erbjudanden skulle då falla under 7 § andra stycket LAS.

Utredningen ser fördelar med detta sätt att avgränsa bestämmelsen och förordar därför detta sätt att avgränsa ”enbart ett sänkt arbets- tidsmått”.

Eftersom 7 § andra stycket LAS avser omplacering till annat arbete och uppdraget avsett omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist skulle dock en annan avgränsning kunna övervägas. Denna avgräns- ning skulle i stället kunna utgöras av om det arbetet som erbjudits arbetstagaren är sådant att arbetsgivaren hade kunnat tilldela arbets- tagaren det inom den befintliga anställningen (om det inte var för det ändrade arbetstidsmåttet). Om arbetsgivaren hade kunnat göra det inom ramen för det befintliga anställningsavtalet är erbjudandet ett sådant erbjudande som bör omfattas av bestämmelsen. Utred- ningen förordar dock inte denna avgränsning som ett förstahands- alternativ.

Oavsett ställningstagande gäller att eftersom bestämmelsen tar sikte på erbjudanden som enbart handlar om sänkt arbetstidsmått kommer erbjudanden som lämnas om en annan anställning med både ändrat arbetsinnehåll och sänkt arbetstidsmått att falla utanför bestäm- melsens tillämpningsområde, även om erbjudandet gäller den befint- liga driftsenheten och avtalsområdet. I AD 2016 nr 53 konstaterade Arbetsdomstolen att det är skillnad mellan en omreglering av anställ- ningsvillkoren där den enda förändringen är ett lägre arbetstidsmått och en förändring som innebär andra arbetsuppgifter i en ny anställ- ning och sänkt lön.

Förslaget i denna del innebär också en avgränsning mot erbju- danden som enbart avser omreglering av andra anställningsvillkor än arbetstidsmåttet. En arbetsgivare som av verksamhetsskäl exempel- vis vill upphöra med provisionslön kan till exempel erbjuda arbets- tagarna fortsatt anställning med månadslön. AD 2001 nr 107 avsåg en arbetstagare som inte accepterat ett sådant erbjudande och därför sades upp.

166

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

7.7.5Arbetsgivarens skyldighet att lämna erbjudande

Förslaget innebär att arbetsgivaren inte kan uppfylla sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS genom att lämna ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstids- mått. Som en logisk följd av förslaget bör arbetsgivaren inte heller vara skyldig att lämna sådana erbjudanden. Möjligheten att frivilligt göra det finns dock kvar.

Arbetsgivarens skyldighet att enligt 7 § andra stycket LAS lämna skäliga erbjudanden som avser något annat än enbart ett sänkt arbets- tidsmått påverkas inte.

7.7.6Turordning gäller

En arbetsgivare som vid en arbetsbristsituation vill omreglera arbets- tagares arbetstidsmått kan mot bakgrund av den föreslagna regeln i 7 a § inte tillämpa 7 § andra stycket LAS. Även om det fortsatt går att lämna omplaceringserbjudanden med enbart lägre arbetstidsmått innebär förslaget att möjligheten som i dag finns för arbetsgivaren att erbjuda sänkt arbetstidsmått till vem som helst av berörda arbets- tagare starkt begränsas. Situationen präglas av att arbetsgivaren enligt 7 § andra stycket LAS är skyldig att undvika uppsägning genom att försöka bereda den enskilda arbetstagaren annat arbete hos sig. Vad 7 a § utsäger är att ett omplaceringserbjudande om ett sänkt arbets- tidsmått inte är ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket.

Om en arbetstagare skulle få ett erbjudande om sänkt arbetstids- mått behöver hen enligt förslaget aldrig överväga och ta ställning till om det är fråga om ett skäligt erbjudande som bör godtas. Arbetstag- aren kan tacka nej och löper inte risken att diskvalificera sig från tur- ordning enligt 22 § LAS.

Möjligheten att träffa frivilliga överenskommelser om sänkt arbets- tidsmått finns som sagt kvar men den kan vara förenad med vissa ofördelaktiga konsekvenser för arbetsgivaren som vi återkommer till nedan.

Om en arbetsgivare, utan att ta hänsyn till arbetstagarnas anställ- ningstid, försöker inhämta samtycke till en sänkning av arbetstids- måttet från flera av de arbetstagare som finns inom den turordnings- krets som kan aktualiseras vid uppsägning kan följande konsekvenser inträffa.

167

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

Har någon eller några tackat ja men det finns någon som har tackat nej, uppstår fråga om uppsägning. Arbetsgivaren vill genom- föra en ny organisation med nya tjänster (samma arbetsuppgifter som tidigare men för vissa arbetstagare med ett lägre arbetstidsmått). Om någon säger nej till erbjudandet kan arbetsgivaren inte genomdriva den nya organisationen på annat sätt än genom uppsägning. Uppsäg- ning kan då endast ske i turordning enligt 22 § LAS. I turordnings- kretsen kommer då att ingå även de som har tackat ja. Den eller de arbetstagare som tackat ja, har accepterat omplacering till en ny anställning inom samma turordningskrets som tidigare. Detta innebär att den arbetstagare som har valt att tacka ja, och därmed får sin anställning omreglerad, kan komma att påverkas av om en annan arbetstagare har valt att tacka nej och arbetsgivaren därefter väljer att gå vidare med uppsägningar.

•Exempel 1. Av 20 arbetstagare på 100 procent vill arbetsgivaren att hälften ska gå ned till 80 procent och häften till 60 procent. Man gör en turordning enligt 22 § LAS. De som tackar nej är uppsäg- ningsbara.

•Exempel 2. Av 20 arbetstagare på 100 procent vill arbetsgivaren ha kvar 3 arbetstagare på 100 procent samt sänka arbetstidsmåttet för 2 arbetstagare till 80 procent och för 15 arbetstagare till 60 pro- cent. Man gör en turordning enligt 22 § LAS. Den kommer att leda till de tre arbetstagare som har längst anställningstid får behålla sina 100 procent. De övriga erbjuds den nya anställningen i tur- ordning. De som tackar nej är uppsägningsbara.

•Exempel 3. Av 20 arbetstagare på 100 procent vill arbetsgivaren att alla ska gå ned till 50 procent. Någon turordning behövs inte. Men arbetsgivaren kan inte genomdriva förändringen om någon tackar nej annat än genom uppsägning.

•Exempel 4. Har alla berörda arbetstagare tackat ja, så har de sam- tyckt till en omreglering av anställningsavtalet.

Låt oss anta att arbetsgivaren i exempel 1 och 2 ovan har lämnat erbjudanden och försökt uppnå frivilliga överenskommelser innan uppsägningssituationen uppstår. Vi antar också att de med längst anställningstid i exempel 1 och 2 erbjuds det lägsta arbetstidsmåttet och de med kortast anställningstid erbjuds det högre eller högsta

168

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

arbetstidsmåttet. Tackar någon av dem med längst anställningstid nej till erbjudandet kan förändringen bara genomdrivas genom upp- sägning i turordning enlig 22 § LAS. I turordningskretsen ingår då även de som har tackat ja.

Omreglering handlar inte om omplacering till andra arbetsupp- gifter utan som Arbetsdomstolen säger i AD 2016 nr 69:

Enligt Arbetsdomstolens bedömning måste, med beaktande av vad som ovan redovisats om avgörandena AD 1987 nr 42 och AD 2012 nr 47, bolagets erbjudanden om sänkta arbetstidsmått betraktas som erbju- danden om omplacering till nya säljanställningar i en ny organisation.

Det är inte brist på arbetsuppgifter utan brist på högre arbetstids- mått eller på anställningar med det arbetstidsmått arbetstagaren hade. Arbetsgivaren kan inte i exempel 1 och 2 omplacera som det anges i 22 § LAS till ett lägre arbetstidsmått och inte heller till en ny anställ- ning på lägre arbetstidsmått. Arbetsgivaren förfogar inte ensidigt över arbetstidsmåttet utan kan endast lämna erbjudande. Arbetstagaren kan tacka ja eller nej. I samtliga fall där det handlar om sänkning av arbets- tidsmåttet måste arbetstagarens ställningstagande inhämtas. Så har utredningen uppfattat att reglerna innebär i dag om de skulle tillämpas på exempel 1 och 2 ovan. Både AD 1993 nr 61 och AD 1994 nr 122 anvisar en sådan ordning när en arbetsgivare inte har för avsikt att minska antalet arbetstagare utan endast önskar att omreglera anställ- ningsvillkor men inte lyckas nå en överenskommelse.

Turordningsreglerna i 22 § LAS har i rättspraxis hittills uteslut- ande tillämpats i fall då flera arbetstagare vid en uppkommen arbets- brist konkurrerar om de arbetstillfällen inom den arbetsbristdrabbade turordningskretsen som kommer att finnas kvar hos arbetsgivaren. Utredningens förslag handlar inte om arbetstillfällen utan om anställ- ningar med andra arbetstidsmått än de arbetstagaren har. I exempel 1 och 2 ovan gäller konkurrensen inte arbetstillfällen utan anställningar med det högsta arbetstidsmåttet. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att turordning vid tillämpning av 22 § handlar om före- träde till anställningar med det högsta arbetstidsmåttet som arbetsgiv- aren kan erbjuda. Det handlar alltså i denna situation om vilken eller vilka arbetstagare som ska erbjudas dessa anställningar. Med tillämp- ning av 22 § LAS är anställningstid och vid lika anställningstid ålder som blir avgörande. Detta innebär att en arbetstagare med kortast anställningstid som innan uppsägningssituationen uppstår tackat ja

169

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

till erbjudande om det högsta arbetstidsmåttet kan riskera att sägas upp. Detta kan tyckas tveksamt rättsligt sett eftersom hen redan accepterat omreglering till ett arbetstidsmått som ingår i arbets- givarens nya organisation. Utredningen anser emellertid att denna konsekvens är ofrånkomlig och en följd av reglerna i 22 § LAS.

En annan väg skulle vara att i 7 a § lägga till att enskilda överens- kommelser om sänkt arbetstidsmått är ogiltiga och utan rättslig verkan. Det skulle enligt utredningens uppfattning föra för långt. Att ha kvar möjligheten med frivilliga överenskommelser ligger i linje med 7 § andra stycket LAS, låt vara att möjligheten begränsas av förslagets 7 a §. Under förutsättning att alla som berörs samtycker, kan överens- kommelsen gagna alla inblandade. Det får då förutsättas att det verk- ligen är en frivillig överenskommelse och att den inte har träffats under otillbörlig påtryckning. En annan utväg skulle vara att införa en turordningsregel i 7 § andra stycket LAS eller i ett nytt lagrum för denna situation. Vi hänvisar på denna punkt till utredningens motiveringar i avsnitt 7.7.1 och 7.7.2. Utredningen har därför stannat vid den nu föreslagna modellen och de konsekvenser den kan få i tur- ordningssammanhang.

Vi tänker oss att arbetsgivaren innan uppsägningssituationen upp- står försöker nå frivilliga överenskommelser om sänkt arbetstidsmått. En arbetstagare i exempel 1 med den kortaste anställningstiden erbjuds en anställning på 80 procent och tackar ja, samtidigt som en arbetstagare med den längsta anställningstiden tackar nej till erbju- dande om 60 procent. Alla arbetstagare har anställningar på 100 pro- cent utom arbetstagaren som har tackat ja till 80 procent. Några anställningar på 100 procent finns inte att erbjuda. De anställningar som finns att erbjuda är på 80 respektive 60 procent. Arbetsgivaren är då vid tillämpningen av 22 § LAS skyldig att erbjuda anställning- arna i turordning. Följden kan bli att den som har tackat ja och redan har en anställning på 80 procent nu erbjuds en anställning på 60 pro- cent. Tackar arbetstagaren nej är hen uppsägningsbar. Utredningen anser att detta bör stå i överensstämmelse med gällande rätt och att det är en nödvändig konsekvens av den förslagna bestämmelsen i 7 a § LAS. Förslaget innebär att arbetsgivare förhindras att kringgå bestämmelsen genom att träffa överenskommelser på frivillig väg med arbetstagare som arbetsgivaren godtyckligt väljer ut.

Såvitt utredningen känner till har situationer av det slag som beskrivs i exemplen aldrig prövats av Arbetsdomstolen.

170

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

En följd av förslaget är att en arbetsgivare som av ekonomiska skäl anser sig behöva vidta någon form av driftsinskränkning noga måste överväga de alternativ som står till buds. En naturlig och enligt utredningen tänkbar följd av förslaget kan bli att arbetsgivare väljer att lämna omplaceringserbjudanden i turordning. En annan konsekv- ens kan bli att arbetsgivare i större utsträckning väljer att ge alla samma erbjudanden i syfte att förenkla förfarandet.

7.7.7Situationen efter en uppsägning

Det finns inget som hindrar att arbetsgivaren efter en arbetsbrist- situation erbjuder nya anställningar med det lägre arbetstidsmåttet till de personer som har sagts upp.

För den arbetstagare som blir uppsagd innebär det till skillnad från i dag sannolikt en rätt till ersättning från arbetslöshetsför- säkringen (givet att andra villkor för rätt till ersättning är uppfyllda) och tillgång till omställningsorganisationernas stöd. Dessutom gäller företrädesrätt till ny anställning hos arbetsgivaren under företrädes- rättstiden som också inbegriper uppsägningstiden för tillsvidare- anställda och den sista månaden i anställningen för tidsbegränsat anställda som har rätt till besked enligt 15 § LAS. Denna företrädes- rätt är dock ingen garanti för den som har blivit uppsagd. Det kan finnas andra med aktuell företrädesrätt och tillräckliga kvalifika- tioner som har förtur till den aktuella anställningen.

7.7.8Omställningstid

Bedömning: LAS regler om rätt till uppsägningstid och uppsäg- ningslön bör inte gälla vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist.

Utredningen föreslår inte någon omställningstid motsvarande upp- sägningstid och uppsägningslön för den som tackar ja till ett ompla- ceringserbjudande med lägre arbetstidsmått. I kontakterna med parterna på arbetsmarknaden har vi uppfattat att de ser detta som en villkorsfråga som inte hör hemma i LAS. Att avtal har tecknats på flera

171

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

avtalsområden gör också att det i praktiken blir ett ingrepp i löne- bildningen att reglera omställningstid i författning.

Förslaget i 7.7.2 ovan medför ingen omställningstid för den som blir uppsagd och sedan söker ny tjänst hos samma arbetsgivare med ett lägre arbetstidsmått. Ett sådant erbjudande lämnas sannolikt omgående och omställningstiden blir därmed kort för den enskilda arbetstagaren. Här har vi dock bedömt det som att arbetstagaren har möjlighet att avstå från att söka den nya anställningen och att ingen särreglering därmed är nödvändig.

7.7.9Utredningen föreslår inte ändringar av arbetslöshetsförsäkringen

Bedömning: Det saknas i nuläget behov av att föreslå ändringar i reglerna om arbetslöshetsförsäkring. Utredningens förslag om att införa en ny 7 a § i LAS tydliggör att en anställning inte upp- hör på grund av att en arbetstagare i en arbetsbristsituation har avböjt ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått.

En arbetstagare som blir erbjuden ett nytt arbete med ett lägre arbets- tidsmått för samma arbetsgivare kan föredra att fortsätta arbeta i samma utsträckning som före erbjudandet. Det gäller både den som accepterar erbjudandet och som en följd av det får en minskad arbets- tid, och för en arbetstagare som avböjer ett sådant erbjudande, och som en följd av det blir uppsagd. Den som tagit ställning till ett erbju- dande enligt 7 § andra stycket LAS kan i det sistnämnda fallet komma att söka ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under en omställ- ningsperiod. Sådan ersättning utgår enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring.

Som utredningen beskriver i avsnitt 5.3 kan då olika eller flera frågor uppstå mot bakgrund av att den som söker ersättning tidigare har fått ett erbjudande om ändrat arbetstidsmått.

För den som söker ersättning vid sidan om deltidsarbete kan arbetslöshetsersättning lämnas om det finns ett utrymme för ersätt- ning enligt omräkningstabellen i förordningen (1997:835) om arbets- löshetsförsäkring. Skillnaden i arbetstid mellan det tidigare arbetet och det accepterade arbetet kan exempelvis vara så liten att inget utrymme för att lämna ersättning finns.

172

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

Det är vidare en förutsättning för rätt till arbetslöshetsersättning att den arbetslösa är beredd att ta och aktivt söker lämpligt arbete. Om den sökande tackar nej till ett erbjudet lämpligt arbete ska den sökande stängas av från arbetslöshetsersättning, till en början med 5 ersättningsdagar. Om den arbetslösa säger upp sig på egen begäran utan giltigt skäl ska den sökande därtill stängas av från arbetslöshets- ersättning i 45 ersättningsdagar. Det är delvis oklart hur kraven i arbets- löshetsförsäkringen förhåller sig till de situationer som kan uppstå efter att den arbetslösa har tagit ställning till ett erbjudande om ett lägre arbetstidsmått.

En förändring till ett lägre arbetstidsmått kan, som framgår av Arbetsdomstolens praxis, vara att betrakta som ett annat arbete enligt 7 § andra stycket LAS. Utredningen föreslår att om en upp- sägning från arbetsgivarens sida beror på arbetsbrist utgör ett erbju- dande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket LAS. Som framgått tidigare med- för förslaget att en arbetstagare som har avböjt ett sådant erbjudande inte förlorar sin plats enligt turordning vid en uppsägning. Följden av att avböja är därmed inte nödvändigtvis arbetslöshet. En annan sak är att en arbetsgivare i den situationen kan se sig tvungen att, på grund av arbetsbrist, genomföra en uppsägning av anställningsavtalet. Det är då klart att det är fråga om en uppsägning från arbetsgivarens sida (med tillämpning av 22 § LAS om turordning vid uppsägning).

För att bedöma om och i vilken utsträckning ersättning från arbets- löshetsförsäkringen kan lämnas måste en prövning enligt reglerna om arbetslöshetsförsäkring göras i det enskilda fallet. Utredningens för- slag om en ny 7 a § i LAS påverkar inte direkt dessa regler. Förslaget gör det samtidigt tydligt att det inte sker någon ändring av arbetstag- arens anställning hos arbetsgivaren om arbetstagaren tackar nej till ett erbjudande om arbete som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått, och att ett sådant erbjudande om arbete inte är ett skäligt erbjudande enligt LAS. Förslaget om att en ny bestämmelse ska införas i LAS för den aktuella situationen kan därigenom få betydelse vid bedöm- ning om rätt till arbetslöshetsersättning.

Om den sökande tackar nej till ett erbjudande med lägre arbetstids- mått uppstår, med utredningens förslag, till exempel inte situationen att arbetstagaren därmed kan sägas upp. Det innebär att det inte längre är en fråga om att arbetstagaren har orsakat arbetslösheten,

173

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

SOU 2019:5

eftersom arbetsgivaren då måste hitta annan orsak till uppsägning som normalt inte har några påföljder inom arbetslöshetsförsäkringen.

Eftersom ett erbjudande om arbete med lägre arbetstidsmått än i den tidigare anställningen inte ska anses som skäligt, bör det vidare inte i normalfallet vara aktuellt med en sanktion som hänvisar till att den sökande tackat nej till ett lämpligt arbete. Bedömning sker från fall till fall. Utredningens förslag förutses inte innebära någon för- ändring vid bedömning av ersättningsrätten för den som tackar ja till erbjudandet om arbete.

Mot den bakgrunden och eftersom en översyn av reglerna om arbetslöshetsförsäkring pågår (se direktiv 2018:8, En ny arbets- löshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster) bedömer utredningen att någon omedelbar ändring av reglerna för arbetslöshetsförsäkring inte behövs. Ändringar av arbetslöshetsförsäkringen bör föreslås inom ramen för den pågående utredningen om en framtida arbetslös- hetsförsäkring. Utredningen föreslår därför inte någon ändring av dessa regler.

7.7.10Arbetsmarknadens parters möjlighet att teckna kollektivavtal

Bedömning: Förslaget påverkar inte arbetsmarknadens parters frihet att teckna kollektivavtal. 7 a § föreslås inte göras kollektiv- avtalsdispositiv.

Enligt utredningens bedömning innebär den föreslagna 7 a § inga återverkningar på de kollektivavtalsregleringar som finns om omställ- ningstid vid sänkt arbetstidsmått och lön under sådan tid. Vi bedömer inte heller att det inverkar på andra kollektivavtalslösningar eller på arbetsmarknadens parters frihet att teckna avtal.

Vi har övervägt om den föreslagna regeln 7 a § bör vara kollektiv- avtalsdispositiv. Mot bakgrund av att 7 § är en regel i en individuell skyddslagstiftning är den tvingande. 7 § första stycket är en så kallad generalklausul som utsäger att en uppsägning från arbetsgivarens sida ska vara sakligt grundad. 7 § andra–fjärde styckena är preciseringar till 7 § första stycket. Den föreslagna 7 a § har en delvis annan karaktär

174

SOU 2019:5

Förslag för ett ökat skydd vid omreglering av …

än övriga delar av 7 §. Vi menar att 7 a § kan betraktas som ett komple- ment till 7 § LAS som handlar om saklig grund för uppsägning och ett undantag från 7 § andra stycket LAS.

Vi har dock inte sett något behov av att göra 7 a § kollektivavtals- dispositiv. Konsekvensen av 7 a § är att den eller de arbetstagare som har tackat nej till ett erbjudande om sänkning av arbetstidsmåttet – liksom de som har tackat ja – blir föremål för turordning enligt 22 § LAS som är kollektivavtalsdispositiv. Det finns därmed frihet för arbetsmarknadens parter att teckna avtal om de villkor som ska gälla i 22 § LAS i den specifika situationen.

175

8Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

8.1Inledning

I den svenska samhällsdebatten om tidsbegränsade anställningar har villkoren för så kallat intermittent anställda uppmärksammats. Det framförs också att det har skett en omfördelning av de tidsbegränsade anställningarna från vikariat och provanställningar till förmån för tids- begränsade anställningar som intermittenta anställningar.

Utgångspunkten är att tillsvidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden, men att olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland intermittenta anställningar, också kan spela en viktig roll. Dessa kan vara viktiga för arbetsgivare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och när arbets- givarna tillfälligt behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. De kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställ- ningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i särskilt behov av att arbeta under kortare perioder.

Samtidigt kan intermittenta anställningar innebära utmaningar för vissa arbetstagare. Trygghetssystemen är i första hand byggda kring heltidsarbetande tillsvidareanställda och individen måste själv stå för sin kompetensutveckling. De små möjligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar enskilda att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidare- anställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad.

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga rättsläget och under- söka omfattningen av intermittent arbete fördelat på olika grupper

177

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

och branscher samt utreda och analysera skyddet i anställningen för intermittent anställda.

Det här kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt. Där- efter redovisar vi hur skyddet i anställningen för arbetstagare med intermittenta anställningar regleras i centrala kollektivavtal i olika branscher.

8.2Bakgrund och definition

Det finns ingen anställningsform som heter intermittent anställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Begreppet finns inte heller i någon annan arbetsrättslig lagstiftning. Det finns inte heller någon kollektivavtalad anställningsform som heter intermittent anställning. Däremot finns det särskilda kollektivavtalade tidsbegräns- ade anställningsformer utöver dem som finns i LAS, se avsnitt 8.5.

Enligt Arbetsdomstolen kännetecknas en intermittent anställning av att arbetstagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast på kallelse från arbetsgivaren. Det ut- märkande är att det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbets- tillfälle och att arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.1

Utredningens bild är att det i den här frågan råder en otydlighet och något av en begreppsförvirring. Ibland pratar man kanske om samma sak, men benämner företeelsen olika. En intermittent anställ- ning har i samhällsdebatten till exempel kallats behovsanställning, timanställning, ring och spring eller sms-anställning.

I det här betänkandet har utredningen valt att kalla det intermit- tent anställning och med det menar vi att arbetstagaren:

•Arbetar endast kortare perioder i taget.

•Arbetar endast på kallelse från arbetsgivaren.

•Det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle.

•Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid.

•Arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

Eftersom det inte finns någon anställningsform som heter intermit- tent anställning är en sådan arbetstagare anställd i någon form av

1AD 2008 nr 81.

178

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

tidsbegränsad anställning, med grund i lag eller kollektivavtal. En person kan alltså i princip ha en intermittent anställning i alla typer av tidsbegränsade anställningar. I praktiken handlar det sannolikt ofta formellt om allmänna visstidsanställningar, även om det i reali- teten kanske är ett vikariat. Detta eftersom arbetsgivaren vid allmän visstidsanställning inte behöver ange något skäl för att anställa tids- begränsat. Under förutsättning att villkoren för exempelvis vikariat är uppfyllda finns det inga hinder mot intermittenta anställningar inom anställningsformen vikariat. Se vidare om detta i avsnitt 8.3.1. Se också kapitel 9 där vi redogör för utredningens bild av var och på vilken grund intermittenta anställningar förekommer i praktiken.

I det här sammanhanget finns det även så kallade ramavtal, vilka ska ses som villkorsavtal som uppställer de villkor som ska gälla när arbetstagaren har en intermittent anställning, till exempel vilken lön som ska gälla. Ramavtalet är alltså inte i sig något anställningsavtal, se vidare kapitel 9.

Utredningen har haft i uppdrag att beskriva rättsläget när det gäller skydd i anställningen för de som har intermittenta anställningar. Av direktivet följer att det i debatten har framförts att det har skett en omfördelning från vikariat och provanställningar till förmån för tids- begränsade anställningar som intermittenta anställningar. Till pro- blembilden hör alltså omfattningen av intermittenta anställningar. Utredningens kartläggning redovisas i kapitel 9 och 10.

Det regelverk som blir aktuellt är det för tidsbegränsade anställ- ningar. Vi börjar med att gå igenom gällande lagregler för att sedan redovisa hur arbetsmarknadens parter har valt att reglera frågan i kollektivavtal.

8.3Gällande rätt

Huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden är att en anställning gäller tills vidare. Med detta menas att avtalet gäller utan tids- begränsning om parterna inte har avtalat om annat.2 Huvudregeln innebär också att den som påstår att arbetstagaren är eller har varit tidsbegränsat anställd som utgångspunkt har bevisbördan för detta.3

2LAS 4 §.

3Se t.ex. AD 2017 nr 50 och AD 2016 nr 22.

179

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Den rättsliga regleringen och vilka förutsättningar som krävs för att avtala om tidsbegränsade anställningar finns i LAS och lagen ger även möjlighet för arbetsmarknadens parter att i kollektivavtal komma överens om avvikande regler avseende visstidsanställningar.4 Kollektivavtalen innehåller ofta regler om anställningsformer. Inom flera kollektivavtalsområden förekommer att vissa av LAS anställ- ningsformer inte är tillåtna. Eftersom lagens regler är kollektivavtals- dispositiva kan kollektivavtal fortfarande ha kvar anställningsformer som tidigare har funnits i LAS och som då fortfarande gäller på just det avtalsområdet.5 Se vidare om kollektivavtalade bestämmelser i avsnitt 8.5 nedan.

Avtal om tidsbegränsad anställning kan också ingås med stöd av annan lag eller med stöd av en förordning som meddelats med stöd av lag. Sådana särskilda föreskrifter har företräde framför reglerna i LAS och till följd av dem finns områden som inte alls eller endast i delar omfattas av LAS bestämmelser. På det statliga området ger till exempel anställningsförordningen (1994:373) möjlighet att anställa tillfälligt.6

Den uppdelning som finns i LAS är inte genomgående i annan reglering. Arbetsgivarens skyldigheter gäller många gånger lika oav- sett anställningsform, till exempel enligt arbetsmiljölagen. Det finns samtidigt särskilda regler som gäller på liknande sätt för visstids- anställda. Sådana kan vara utformade som särskilda skyddsregler för visstidsanställda, till exempel att diskriminering inte får ske av den som har en tidsbegränsad anställning.

8.3.1Tidsbegränsade anställningar

Reglerna om tidsbegränsade anställningar hör till de mer omdisku- terade i LAS. Reglerna har utretts och ändrats ett flertal gånger. EU- rättens regler om tidsbegränsade anställningar har också påverkat, se vidare avsnitt 8.3.3.7 Den nu gällande lydelsen trädde i kraft den

1maj 2016. Att reglerna kontinuerligt har diskuterats och utretts har också att göra med att arbetsmarknaden hela tiden förändras. Det

4Se LAS 2 § tredje stycket.

5Wästfelt m.fl. (2014), s. 79.

6LAS 2 § första stycket. Se också t.ex. högskoleförordningen (1993:100) och lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar.

7Framför allt det s.k. Visstidsdirektivet, Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP.

180

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

har handlat om att försöka hitta en balans mellan de olika intressen som finns, som arbetsgivarens behov av flexibilitet och arbetstagarens trygghet i anställningen.

Bemanningsföretag var tidigare förbjudet. Numera kan arbets- givare också lösa ett behov av tillfällig arbetskraft med att hyra in arbetstagare från bemanningsföretag, något som inte var möjligt före 1993.8 Avtal om tidsbegränsade anställningar får enligt LAS träffas för:

•Allmän visstidsanställning.

•Vikariat.

•Säsongsarbete.

•Arbetstagare som har fyllt 67 år.

•Provanställning.9

Om arbetstagaren och arbetsgivaren har ingått ett avtal om tids- begränsad anställning som strider mot LAS, och som inte heller är förenligt med gällande kollektivavtal och därför är olagligt, har arbets- tagaren en möjlighet att gå till domstol för att få domstolens för- klaring på att anställningsavtalet ska gälla tillsvidare.10 En förutsätt- ning för det är dock att arbetstagaren har underrättat arbetsgivaren om att hen anser att anställningsformen varit felaktig senast en månad efter anställningstidens slut.11

LAS regler om tidsbegränsade anställningar är sanktionerade genom rätten för den berörda arbetstagaren att få skadestånd om arbetsgivaren bryter mot bestämmelserna. Skadestånd kan avse både ersättning för den ekonomiska förlust som uppkommer och ersätt- ning för den kränkning som lagbrottet innebär.12

8Lunning och Toijer (2016), s. 243.

9LAS 5 och 6 §§.

10LAS 36 §.

11LAS 40 § andra stycket.

12LAS 38 §.

181

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Allmän visstidsanställning

Allmän visstidsanställning infördes den 1 juli 2007.

Vid LAS tillkomst var huvudregeln liksom i dag att en anställning gäller tills vidare. Avtal om att anställningen skulle avse viss tid, viss säsong eller visst arbete fick träffas endast om det föranleddes av arbets- uppgifternas särskilda beskaffenhet. Avtal om anställning för viss tid fick också träffas för praktikarbete eller vikariat.13

Den dåvarande regeringen motiverade begränsningen av möjlig- heten att anställa tidsbegränsat med att anställningsskyddet för de som arbetade tidsbegränsat var sämre än för de med tillsvidareanställ- ning, till exempel skulle de med tidsbegränsad anställning inte ha något skydd vid uppsägning. Man ville också så långt som möjligt för- hindra att reglerna om tillsvidareanställning skulle kringgås genom att arbetsgivaren i stället anställde på viss tid. Man ansåg dock att arbets- givaren till följd av arbetsuppgifternas särskilda beskaffenhet hade ett befogat intresse av att anställa på viss tid, viss säsong eller visst arbete. Exempel på det var enligt propositionen att en byggare anställs för ett visst bygge eller att en arbetstagare med speciella yrkeskun- skaper anställs för en viss bestämd arbetsuppgift som kräver just den kunskapen. Någon möjlighet att provanställa togs inte med då man ansåg att risken för missbruk var alltför stor. I stället hänvisades till arbetsmarknadens parter i den frågan.14

Möjligheterna att anställa för viss tid har allt sedan LAS infördes varit kollektivavtalsdispositiva.15

1997 infördes en möjlighet till så kallad överenskommen visstids- anställning, som för en och samma arbetstagare högst fick vara sam- manlagt tolv månader under en treårsperiod. Samma arbetsgivare fick då ha högst fem överenskomna visstidsanställningar vid samma tid- punkt och anställningstiden fick vara som kortast en månad.16 Syftet

13Prop. 1973:129, s. 4 f.

14Prop. 1973:129, s. 145 f.

15Prop. 1973:129, s. 236.

16Dåvarande LAS 5 a § (gällande 1997-01-01 till 2007-07-01):

Avtal får även i andra fall än som avses i 5 § LAS träffas om tidsbegränsad anställning (överens- kommen visstidsanställning). Avtal om sådan anställning får beträffande en och samma arbets- tagare omfatta sammanlagt högst tolv månader under tre år, och ingen avtalsperiod får vara kort- are än en månad. Träffas avtal om kortare tid än en månad, gäller avtalet en månad.

I ett företag eller en verksamhet som tidigare inte har haft någon arbetstagare får, när arbetstagare anställs första gången och under tre år därefter, avtal som avses i första stycket beträffande en och samma arbetstagare träffas för sammanlagt högst 18 månader under tre år.

182

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

var att underlätta nyanställningar och begränsningarna motiverades med att det skulle förhindra missbruk och motverka att arbetsgivaren endast skulle ha överenskommet visstidsanställda i sin verksamhet.17 Fram till mitten av 2007 då möjligheten att anställa på allmän viss- tid infördes gällde sammanfattningsvis att avtal om tidsbegränsade

anställningar fick träffas:

•För viss tid, viss säsong eller visst arbete, om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet.

•För viss tid som avser vikariat, praktikarbete eller feriearbete.

•För viss tid, dock sammanlagt högst sex månader under två år, om det föranleds av tillfällig arbetsanhopning.

•För tiden till dess arbetstagaren skall börja sådan tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, som skall pågå i mer än tre månader.

•För viss tid, när en arbetstagare har fyllt 67 år.

•Vid överenskommen visstidsanställning, det vill säga för en och samma arbetstagare enligt huvudregeln sammanlagt högst tolv månader under tre år. Samma arbetsgivare får ha högst fem sådana arbetstagare anställda vid en och samma tidpunkt.

•För tidsbegränsad provanställning, om prövotiden är högst sex månader.18

När allmän visstidsanställning infördes ansåg dåvarande regeringen att den nya regleringen innebar en viktig förenkling av de då gällande bestämmelserna och att införandet av en allmän visstidsanställning skulle göra regelverket mer överblickbart och förutsägbart för både arbetsgivare och arbetstagare. Tidsbegränsade anställningar spelade också enligt regeringen en mycket viktig roll för att arbetsgivare skulle kunna anställa personer vid tillfälliga arbetstoppar och ersätta tillfälligt frånvarande personal. Det var också enligt regeringen ett sätt att bygga en bro in i arbetslivet för unga och andra utan eller med liten arbetslivserfarenhet.19

En arbetsgivare får vid en och samma tidpunkt ha högst fem arbetstagare anställda med överens- kommen visstidsanställning. Se vidare prop. 2006/07:111, s. 16.

17Prop. 1996/97:16, s. 32 f.

18Se vidare prop. 2006/07:111, s. 16.

19Prop. 2006/07:111, s. 22.

183

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Kort innan allmän visstidsanställning infördes hade riksdagen antagit den tidigare socialdemokratiska regeringens förslag om fri viss- tidsanställning, som sedan kom att modifieras av kommande allians- regering som i stället införde allmän visstidsanställning. Bakgrunden till förslaget om fri visstidsanställning var bland annat att den social- demokratiska regeringen ansåg att de tidigare bestämmelserna var för komplicerade. Den föreslagna bestämmelsen skulle i stället vara tydlig och enkel att förstå och tillämpa. För att inte de fria visstids- anställningarna skulle bli allt för många och långa föreslog en längsta sammanlagd tid på 14 månader under en femårsperiod.20

Allmän visstidsanställning ersatte alltså en rad anställningsformer som krävde så kallade objektiva skäl och innebär att arbetsgivaren inte behöver uppge någon anledning till varför anställningen tids- begränsas. Samtidigt finns det vid sidan av allmän visstid fortfarande även kvar anställningsformer som kräver objektiva skäl, som vikariat och säsongsanställning.

Det finns inte någon begränsningsregel för hur många arbets- tagare hos arbetsgivaren som kan vara anställda med allmän visstid. Det finns inte heller någon begränsning av hur länge en allmän viss- tid kan pågå. Anställningstryggheten för arbetstagaren kan i stället sägas finnas i lagens så kallade omvandlingsregel som innebär att en allmän visstidsanställning automatiskt övergår till en tillsvidareanställ- ning efter två års anställning inom ramen av en femårsperiod, se vidare avsnitt 8.3.2 nedan.

Vikariat

Vikariatsanställningar har funnits med i LAS sedan lagens tillkomst 1974 då det bland annat var tillåtet med tidsbegränsade vikariat.21

Enligt nuvarande regelverk kan anställningstiden för ett vikariat bestämmas till en viss tid eller i relation till den som vikariatet avser, till exempel till dess den ordinarie arbetstagaren återkommer från sjukdom eller tjänstledighet.22

20Se vidare prop. 2005/06:185, s. 42 ff.

21Lunning och Toijer (2016), s. 252.

22Wästfelt m.fl. (2014), s. 80. Se vidare AD 1990 nr 98 om när ett vikariat upphör i olika situa- tioner.

184

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

I motsats till allmän visstid krävs det för att en arbetsgivare ska få anställa någon på ett vikariat att ett antal objektiva kriterier är upp- fyllda, vilka har utvecklats i Arbetsdomstolens praxis. I princip krävs det att det finns en anknytning till en ledig befattningshavare eller befattning. Anknytningskravet måste dock ställas i relation till om- ständigheterna i det enskilda fallet. Ett visst vikariat måste till exempel inte alltid överensstämma med längden och/eller sysselsättningsgraden av en viss ordinarie arbetstagares ledighet. Det viktiga är i stället att vikariatsanställningarna hos arbetsgivaren återger den verkliga per- sonalsituationen och grundar sig på ordinarie arbetstagares ledig- heter.23 Det är också tillåtet att arbetsgivaren genomför rockader så att den frånvarande ersätts av en annan tillsvidareanställd arbetstagare som i sin tur ersätts av en vikarie.24 Det är också tillåtet att ta in vika- rien för upplärning en viss tid innan ordinarie arbetstagare frånvaro.25

Även för vikariat finns en så kallad omvandlingsregel, se avsnitt 8.3.2 nedan.

Säsongsarbete

En säsongsanställning, eller säsongsarbete som det heter i LAS, kräver på liknande sätt som med vikariat att det finns objektiva skäl för att arbetsgivaren ska få anställa. Säsongsarbete är en anställning på ett arbete som på grund av naturens växlingar eller andra jämför- bara orsaker inte kan bedrivas under hela året, utan bara en del av året. Exempel på områden där detta är vanligt är inom jordbruket och turistnäringen.26

Arbetstagare som har fyllt 67 år

För tidsbegränsad anställning av arbetstagare som har fyllt 67 år krävs inte något annat än att arbetstagaren har uppnått denna ålder. Regeln är tillämplig både när det gäller nyanställning och redan anställda arbetstagare som uppnår 67 år. Bestämmelsen hänger ihop med rätten för en arbetstagare att kvarstå i anställningen till utgången

23AD 1985 nr 130, se även Wästfelt m.fl. (2014), s. 81 f.

24AD 2002 nr 3.

25AD 1977 nr 186.

26Wästfelt m.fl. (2014), s. 83.

185

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

av den månad hen fyller 67 år.27 Det finns ett förslag om att den gränsen ska höjas, så att arbetstagaren får rätt att kvarstå i anställ- ningen till 69 år (Ds 2018:28). Det pågår beredning av förslaget inom Regeringskansliet.

En arbetstagare som har fyllt 67 år har inte rätt till längre uppsäg- ningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt LAS 22 (turordningsreglerna), 23 (företräde till fortsatt arbete oberoende av turordningen vid nedsatt arbetsförmåga), 25 (företrädesrätt till åter- anställning) eller 25 a (företrädesrätt till högre sysselsättnings- grad) §§.28 För en 67-åring eller äldre arbetstagare övergår inte heller en allmän visstidsanställning eller ett vikariat till en tillsvidareanställning enligt den så kallade omvandlingsregeln, se avsnitt 8.3.2 nedan.29

Provanställning

Enligt 1974 års LAS var provanställning endast tillåtet med stöd av bestämmelser i kollektivavtal. Sedan 1982 års LAS innehåller lagen egna regler som tillåter anställningsavtal om tidsbegränsad prov- anställning.30

Anställningsavtal får numera träffas om tidsbegränsad provanställ- ning om prövotiden är högst sex månader. Vill inte arbetstagaren eller arbetsgivaren att anställningen ska fortsätta efter det att prövotiden har löpt ut ska besked om detta lämnas till motparten senast vid prövotidens utgång. Görs inte detta övergår provanställningen automatiskt i en tillsvidareanställning.31

Det krävs inte några särskilda villkor för att en arbetsgivare ska få provanställa någon. Men det ska vara arbetsgivarens avsikt att pröva arbetstagaren, vilket förutsätter att det finns en avsikt att prov- anställningen ska övergå i en tillsvidareanställning. Provanställ- ningen kan inte förlängas utöver den tillåtna tiden. En provanställ- ning kan inte heller upprepas, om det inte finns speciella omständig- heter som till exempel att det handlar om andra arbetsuppgifter med helt andra krav på arbetstagaren än i det arbete i vilket prövning redan har skett.32 En provanställning kan avbrytas med omedelbar verkan

27LAS 32 a § och Wästfelt m.fl. (2014), s. 84.

28LAS 33 §.

29LAS 5 b §.

30Lunning och Toijer (2016), s. 260.

31LAS 6 §.

32Prop. 1981/82:71, s. 49 f.

186

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

om inte annat har avtalats. En arbetsgivare som avser att ge en arbets- tagare besked om att en provanställning ska avbrytas i förtid eller avslutas utan att övergå i en tillsvidareanställning ska dock under- rätta arbetstagaren om detta minst två veckor i förväg. Är arbets- tagaren fackligt organiserad ska arbetsgivaren samtidigt med under- rättelsen varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör. Arbetstagaren och den lokala arbetstagarorganisationen har rätt till överläggning med arbetsgivaren om beskedet.33 Att någon underrättelse inte har skett gör inte att provanställningen inte avbryts, utan bestämmelsen är enbart en så kallad ordningsföreskrift som är skadeståndssanktionerad.34

Arbetsgivaren behöver inte uppge någon anledning till att prov- anställningen avslutas och kan motsätta sig fortsatt anställning utan att hens bedömning kan prövas rättsligt.35

I kollektivavtalade regleringar finns det ofta mer preciserade regler för att arbetsgivaren ska få anställa någon på prov, till exempel att det är tillåtet om arbetstagaren saknar praktisk yrkeserfarenhet av den tilltänkta anställningen.36 Genom kollektivavtal kan också prövotiden förkortas eller förlängas.37

Sammanfattningsvis finns det alltså inte något anställningsskydd inbyggt i reglerna om provanställning, utan LAS bestämmelser handlar om att trygga ett visst ordnat förfarande innan anställningen avslutas och att ge den provanställda en möjlighet att komma till tals innan beslut fattas.38

8.3.2Skyddsregler för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar

I LAS finns det ett antal regler som berör arbetstagare med tids- begränsad anställning och därmed också arbetstagare med intermit- tenta anställningar. Reglerna syftar till att skydda arbetstagarna från att arbetsgivaren missbrukar tidsbegränsade anställningar. På det

33LAS 31 §.

34Lunning och Toijer (2016), s. 701.

35Är arbetsgivarens beslut föreningsrättskränkande, diskriminerande eller står i strid med god sed på arbetsmarknaden kan dock arbetsgivarens beslut prövas.

36Wästfelt m.fl. (2014), s. 88.

37Lunning och Toijer (2016), s. 260.

38Lunning och Toijer (2016), s. 264.

187

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

statliga området gäller utöver de bestämmelser som utredningen redo- visar enligt LAS särskilda regler, till exempel enligt anställningsför- ordningen och högskoleförordningen.

Objektiva kriterier för vikariat och säsongsarbete

Till skillnad från allmän visstidsanställningar uppställer LAS objek- tiva kriterier för att arbetsgivaren ska få anställa på vikariat och säsongsarbete. För vikariat krävs i princip att det finns en anknytning till en ledig befattningshavare eller befattning. Vikariatsanställningar hos en arbetsgivare måste avspegla den verkliga personalsituationen och grunda sig på ordinarie arbetstagares ledigheter, se vidare 8.3.1 ovan. För säsongsarbete krävs att arbetet bara kan utföras under en viss del av året på grund av naturens växlingar eller andra jämförbara orsaker, se vidare ovan under 8.3.1.

Underrättelse till den lokala arbetstagarorganisationen

En kollektivavtalsbunden arbetsgivare som träffar avtal om tids- begränsad anställning för arbete inom kollektivavtalsområdet ska snarast underrätta den berörda lokala arbetstagarorganisationen om anställningsavtalet.39 För att minska arbetsgivarens administrativa börda har det gjorts undantag för kortvariga anställningar och gränsen har dragits vid en månad. Underrättelsen ska lämnas till den organisa- tion som är arbetsgivarens motpart i lokala förhandlingar på kollektiv- avtalsområdet. Skyldigheten gäller även om den visstidsanställda arbetstagaren är oorganiserad eller tillhör en annan arbetstagarorga- nisation. Syftet med bestämmelsen är att den avtalsbärande arbets- tagarorganisationen fortlöpande ska kunna följa förekomsten av olika anställningsformer och i kraft av sin rätt enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ta upp frågor som upp- kommer frågor till förhandling. Om det skulle finnas anledning att ifrågasätta lagligheten av en visstidsanställning får arbetstagar- organisationen också möjlighet att ingripa redan i ett tidigt skede.40

39LAS 28 §.

40Ds 2011:22, s. 72.

188

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

Information till arbetstagaren om anställningsform, lediga anställningar och sammanlagd arbetstid

För att klarlägga anställningsvillkoren och förhindra att det uppstår oklarheter ska arbetsgivaren senast en månad efter det att arbets- tagaren har börjat arbeta lämna skriftlig information till arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet. Informationen ska bland annat innehålla uppgifter om anställningen gäller tillsvidare eller för begränsad tid. Om anställningen är tids- begränsad ska informationen innehålla vilken form av tidsbegränsad anställning det gäller, anställningens slutdag eller de förutsättningar som gäller för att anställningen ska upphöra. Om anställningstiden är kortare än tre veckor är arbetsgivaren dock inte skyldig att lämna någon av informationen ovan.41

Arbetsgivaren ska också informera arbetstagare med tidsbegränsad anställning om lediga tillsvidareanställningar och provanställningar. Informationen får lämnas genom att den görs allmänt tillgänglig på arbetsplatsen, till exempel på en anslagstavla eller på arbetsplatsens intranät. Om en arbetstagare med tidsbegränsad anställning som är föräldraledig begär det, ska arbetsgivaren lämna information till arbetstagaren personligen.42

En arbetsgivare ska vidare om en arbetstagare begär det lämna skriftlig information om arbetstagarens sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. En arbetstagare med tidsbegränsad anställning har rätt till information om anställningarnas form, tillträdesdag och slut- dag. Informationen ska lämnas inom tre veckor från att arbets- tagaren har begärt den.43

41LAS 6 c §.

42LAS 6 f §.

43LAS 6 g §.

189

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Omvandlingsregler för vikariat och allmän visstidsanställning

I LAS finns som nämnts ovan två så kallade omvandlingsregler. En för vikariat och en för allmän visstidsanställning.44 Omvandlings- regeln avseende vikariat infördes 1996 och 2007 kom omvandlings- regeln att omfatta även allmän visstidsanställning.45 Omvandling sker till den tjänst som arbetstagaren innehar vid tidpunkten för om- vandlingen, vilket till exempel innebär att en arbetstagare som haft ett vikariat på en sysselsättningsgrad på 75 procent får en tillsvidare- anställning med en sysselsättningsgrad på 75 procent.46

Det går att träffa flera anställningsavtal om vikariat och flera om allmän visstidsanställning som följer på varandra så länge tvåårs- gränsen i respektive anställningsform inte överskrids. Omvandlings- reglerna binder både arbetstagaren och arbetsgivaren och omvand- lingen blir inte uppskjuten för att någon av parterna först efter en tid inser att den tidsbegränsade anställningen har övergått i en tillsvidare- anställning.47

Vikariat

En anställning som vikarie omvandlas automatiskt till en tillsvidare- anställning när arbetstagaren har varit anställd i vikariat i sammanlagt mer än två år under en femårsperiod hos samma arbetsgivare.48 Det är alltså upparbetad tid i samma anställningsform (vikariat) som räknas.49

Allmän visstidsanställning

För allmän visstidsanställning gäller att anställningen automatiskt omvandlas till en tillsvidareanställning i två fall. Det finns inte någon begränsning för hur lång eller kort en allmän visstidsanställning måste vara för att få räknas med i omvandlingshänseende, utan det kan vara allt från en dag till flera år. Det är dock själva anställnings- tiden som räknas och inte tiden däremellan. Om en arbetstagare som

44LAS 5 a §. I LAS 3 § finns regler om tillgodoräknande av arbetstid inom koncerner eller i samband med företagsöverlåtelser.

45Wästfelt m.fl. (2014), s. 85.

46Wästfelt m.fl. (2017).

47Lunning och Toijer (2016), s. 256.

48Se LAS 3 § för beräkning av anställningstid för koncern och vid övergång av verksamhet.

49Lunning och Toijer (2016), s. 255.

190

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

är anställd med flera intermittenta anställningar, till exempel en på tisdag, torsdag, fredag och måndagen veckan därpå räknas inte ons- dagen, lördag och söndag som tid i anställning.

På samma sätt som för vikariat omvandlas anställningen auto- matiskt till en tillsvidareanställning när arbetstagaren har varit anställd med allmän visstid (samma anställningsform) i sammanlagt mer än två år under en femårsperiod hos samma arbetsgivare.50

Utöver det finns sedan den 1 maj 2016 ytterligare en bestämmelse för allmän visstidsanställning. Under förutsättning att arbetstagaren har varit anställd i allmän visstidsanställning under sammanlagt mer än två år omvandlas den allmänna visstidsanställningen till en tills- vidareanställning om tvåårsgränsen överskrids under en period då arbetstagaren har haft tidsbegränsade anställningar som följt på var- andra.51 De tidsbegränsade anställningarna som räknas är allmän viss- tidsanställning, vikariat och säsongsarbete. Provanställning omfattas inte och inte heller anställningar som har tidsbegränsats med stöd av specialförfattning eller kollektivavtal.52

Den nya regeln innehåller inte någon ramtid på fem år, utan två- årsgränsen med anställningsformen allmän visstid ska i stället ha över- skridits under en period när de olika tidsbegränsade anställningarna har följt på varandra. En anställning har enligt lagen följt på varandra om den har tillträtts inom sex månader från den föregående anställ- ningens slutdag. Är uppehållet längre än sex månader bryts kedjan av på varandra följande tidsbegränsade anställningar.53

Bakgrunden till att bestämmelsen infördes var att Sverige fått kritik från Europeiska kommissionen (kommissionen) för att reg- lerna i LAS inte uppfyllde visstidsdirektivet.54 Visstidsdirektivet innebär bland annat att medlemsländerna ska hindra missbruk av visstidsanställningar. Kommission ansåg att det saknades effektiva åtgärder för att förhindra missbruk som uppstår genom att flera på varandra följande allmänna visstidsanställningar kombineras med andra typer av visstidsanställningar, se även avsnitt 8.3.3.55

Det finns inte något avgörande från Arbetsdomstolen på den nya regeln. För arbetstagare som har intermittenta anställningar i form

50Se LAS 3 § för beräkning av anställningstid för koncern och vid övergång av verksamhet.

51LAS 5 a §.

52Prop. 2015/16:62, s. 19.

53Lunning och Toijer (2016), s. 258.

54Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete under- tecknat av EFS, UNICE och CEEP.

55Prop. 2015/16:62, s. 13.

191

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

av allmänna visstidsanställningar innebär den ett starkare skydd än tidigare då ramtiden för när anställningstid får räknas med förlängs och det därmed blir något lättare att ”hinna arbeta ihop tiden”. Det blir också svårare för arbetsgivaren att i syfte att anställningen inte ska övergå i en tillsvidareanställning, låta bli att anställa en arbets- tagare under kortare perioder.

Besked om att tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta

Kännetecknande för tidsbegränsade anställningar är att de inte behöver sägas upp, utan de upphör när den avtalade tidsperioden är slut.56 I syfte att, i likhet med reglerna om rätt till uppsägningstid vid tillsvidareanställning, ge arbetstagaren ett visst rådrum inför att anställningen avslutas finns en skyldighet för arbetsgivaren att ge besked om att en tidsbegränsad anställning inte kommer fortsätta.57

En arbetstagare som är tidsbegränsat anställd har under följande förutsättningar rätt att i förväg få ett besked om att hen inte kommer att få fortsatt anställning hos arbetsgivaren:

•Arbetstagaren har en tidsbegränsad anställning enligt LAS 5 § (bestämmelsen gäller inte provanställning).

•Arbetstagaren har varit anställd i tidsbegränsade anställningar58 hos arbetsgivaren sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren när den tidsbegränsade anställningen upphör.

•Arbetsgivaren kan inte erbjuda arbetstagaren fortsatt anställning när den tidsbegränsade anställningen går ut. 59

Beskedet ska vara skriftligt och lämnas minst en månad innan anställ- ningen upphör. Om anställningstiden är kortare än en månad ska beskedet lämnas när anställningen börjar.60

För en säsongsanställd arbetstagare gäller att beskedet om att hen inte kommer att få fortsatt säsongsanställning ska lämnas om hen

56Wästfelt m.fl. (2014), s. 179.

57Lunning och Toijer (2016), s. 564.

58Kvalifikationstiden ska uteslutande ha bestått av tidsbegränsade anställningar och alltså inte till någon del av tillsvidareanställning, prop. 1973:129, s. 252.

59LAS 15 §.

60LAS 15 och 16 §§.

192

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

varit säsongsanställd hos arbetsgivaren mer än sex månader under de senaste två åren. Det skriftliga beskedet ska då lämnas minst en månad innan den nya säsongen börjar.

Beskedet ska ha följande innehåll:

•Besked om att fortsatt anställning inte kan ges.

•Nödvändiga uppgifter för att arbetstagaren ska veta hur hen ska göra om hen vill begära skadestånd eller att anställningen ska gälla tillsvidare.

•Besked om arbetstagaren har företrädesrätt till återanställning eller inte.

•Besked om det krävs någon anmälan till arbetsgivaren för att arbetstagarens företrädesrätt ska kunna göras gällande.61

En arbetsgivare som enligt ovan är skyldig att ge en arbetstagare besked om att en tidsbegränsad anställning ska upphöra ska samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör. Arbetstagaren och den lokala arbetstagarorganisationen har rätt till överläggning med arbetsgivaren om beskedet.62

En arbetstagare som har fått besked enligt ovan har också rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsför- måner för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete.63

Ett uteblivet besked medför inte att anställningen automatiskt förlängs, utan arbetsgivaren kan bli skyldig att betala allmänt skade- stånd till arbetstagaren.64

Företrädesrätt till återanställning

En arbetstagare som har haft en tidsbegränsad anställning, eller blivit uppsagd från en tillsvidareanställning på grund av arbetsbrist, har under vissa förutsättningar förtursrätt till en ledig anställning hos sin

61LAS 16 §.

62LAS 30 a §.

63LAS 17 §.

64Lunning och Toijer (2016), s. 566 och 568.

193

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

tidigare arbetsgivare.65 Företrädesrätten gäller till alla typer av anställ- ningar, tidsbegränsade och tillsvidareanställningar, samt deltids- och heltidsanställningar.66

Återanställningsrätten gäller under följande förutsättningar:

•Den tidigare anställningen ska ha upphört på grund av arbets- brist.

•Det är fråga om nyanställning.67

•Det nya arbetet ska ha utlysts senast nio månader efter det att den tidigare anställningen upphörde.

•Arbetstagaren, om det inte gäller en säsongsanställd, ska ha varit anställd sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren.

•En tidigare säsongsanställd måste ha varit anställd mer än sex månader under de senaste två åren för att kunna göra anspråk på ny säsongsanställning.

•Det lediga arbetet ska finnas på den driftsenhet (ibland ort) där arbetstagaren senast tjänstgjorde.

•Det lediga arbetet ska ligga inom det avtalsområde där arbets- tagaren senast tjänstgjorde.

•Arbetstagaren ska ha tillräckliga kvalifikationer för det nya arbetet.

•Det lediga arbetet ska finnas hos den förra arbetsgivaren eller hos den arbetsgivare till vilken verksamheten helt eller delvis över- gått.

•Arbetstagaren har anmält anspråk på företrädesrätt hos arbets- givaren.

För den som har haft en tidsbegränsad anställning krävs att hen inte har fått fortsatt anställning på grund av arbetsbrist. Normalt upphör en tidsbegränsad anställning vid den från början avtalade sluttiden

65LAS 25 §. Även deltidsanställda kan ha företrädesrätt till anställning med högre sysselsätt- ningsgrad om vissa villkor är uppfyllda, se LAS 25 a § och avsnitt 11.2.3. De deltidsanställda har då förtur framför de återanställningsberättigade.

66Lunning och Toijer (2016), s. 666.

67Omplaceringar, organisationsförändringar och andra arbetsledningsbeslut påverkas inte, Lunning och Toijer (2016), s. 655.

194

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

och då utgår man från att anställningen inte har förlängts på grund av arbetsbrist.68 Arbetstagaren har dock inte någon företrädesrätt om det är arbetstagaren själv som inte vill ha fortsatt anställning eller om arbetsgivaren kan visa att det beror på arbetstagarens personliga förhållanden.69

Om flera arbetstagare har företrädesrätt men inte samtidigt kan få en anställning, tillämpas turordningsregler med utgångspunkt i anställningstid och vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.70 Arbetstagare som har fyllt 67 år är undantagna från företrädes-

rätten till återanställning.71

På det statliga området finns vissa avvikande bestämmelser.72 LAS regler om företrädesrätt till återanställning är endast skade-

ståndssanktionerade. En arbetstagare som felaktigt inte fått företrädes- rätt till en anställning kan alltså inte få en dom på att hen har rätt till anställningen, utan arbetsgivaren kan bli skyldig att betala skade- stånd till arbetstagaren.73

Företrädesrätt vid inhyrning

I början av 1990-talet legaliserades vinstsyftande uthyrning av arbets- kraft och sedan dess har bemanningsbranschen expanderat. När LAS regler om företrädesrätt till återanställning infördes fanns inte den möjligheten. En farhåga som uppstod i och med legaliseringen var att arbetsgivare skulle kringgå LAS genom att säga upp arbetstagare på grund av arbetsbrist för att sedan i stället hyra in arbetskraft.74

Efter en dom i Arbetsdomstolen är det klarlagt att det inte finns något generellt förbud mot inhyrning under tid då uppsagda arbets- tagare har företrädesrätt till återanställningen. Det kan dock enligt domstolen inte uteslutas att det finns situationer där det föreligger omständigheter som gör att inhyrning skulle kunna betraktas som ett otillåtet kringgående av företrädesrättsreglerna.75

68Wästfelt m.fl. (2014), s. 231. Denna fråga är dock något osäker, se AD 1977 nr 98.

69Lunning och Toijer (2016), s. 663.

70LAS 26 §.

71LAS 33 §.

72Se vidare Lunning och Toijer (2016), s. 671 och där angivna lagrum.

73Lunning och Toijer (2016), s. 671 f.

74SOU 2014:55, s. 25.

75AD 2003 nr 4.

195

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Flera centrala kollektivavtal innehåller en rad olika regleringar om bemanningsföretag och den svenska bemanningsbranschen täcks i dag nästan helt av kollektivavtal.76

2014 kom en statlig utredning fram till att det är mycket ovanligt att inhyrning sker i situationer där arbetstagare som tidigare sagts upp har företrädesrätt till återanställning.77

Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad

Den som har en tidsbegränsad deltidsanställning kan också göra gäll- ande företrädesrätt till arbete med högre sysselsättningsgrad.78 För gällande rätt vad gäller företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad, se kapitel 11.

8.3.3EU:s visstidsdirektiv

Direktivets innehåll

EU:s så kallade visstidsdirektiv bygger på en överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå. I direktivet slås det fast att upprepade visstidsanställningar ska ses som ett missbruk av visstidsanställningar och att medlemsstaterna har skyldighet att vidta åtgärder i de fall sådant missbruk förekommer.

1999 antog rådet inom Europeiska unionen direktiv 1999/70/EG. Direktivet är ett ramavtal om visstidsarbete som bygger på en över- enskommelse mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå.79 Direktivet är i likhet med andra EU-direktiv bindande rätt för medlemsstaterna och innehåller minimibestämmelser, det vill säga att medlemsstaterna kan införa bestämmelser som är mer förmånliga än avtalet.

Reglerna bygger på en avvägning mellan arbetsmarknadens och företagens behov av flexibilitet och anställdas intresse av trygghet i anställningen. Direktivet innehåller bland annat regler om icke- diskriminering och om skydd mot missbruk av visstidsanställningar. I likhet med svensk rätt är utgångspunkten att tillsvidareanställning

76SOU 2014:55, s. 17 och s. 26.

77SOU 2014:55.

78AD 2000 nr 15.

79Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999.

196

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

ska vara den generella normen, men att visstidsanställningar kan ligga i både arbetsgivares och arbetstagares intresse.

Klausul 4

Av klausul 4 i direktivet framgår det att visstidsanställda ska ges lika fördelaktiga anställningsvillkor som dem som gäller för jämförbara tillsvidareanställda. Innebörden av klausul 4 har infogats i svensk rätt genom att den har förts in i lagen (2002:293) om förbud mot diskri- minering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tids- begränsad anställning.

Klausul 5

I klausul 5 preciseras hur missbruk av visstidsanställningar ska und- vikas. Med missbruk avses att flera visstidsanställningar följer på var- andra. Det är alltså enbart när flera visstidsanställningar följer på var- andra som klausulen är tillämplig. När upprepade visstidsanställningar förekommer ska medlemsländerna införa en eller flera av tre i direk- tivet uppräknade åtgärder:

a)Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställ- ning.

b)Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.

c)Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.

Skyldigheten för medlemsländerna att vidta åtgärder gäller dock bara om det inte redan finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk. Det finns också utrymme för att anpassa bestämmelserna efter behov i enskilda branscher eller hos specifika kategorier av arbetstagare. Därutöver har varje stat ett tolkningsutrymme så länge man håller sig inom ramavtalets mål att på egen hand avgöra vilka eventuella åtgärder som är mest lämpliga.

197

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Klausul 6

I klausul 6 finns bestämmelser om att visstidsanställda arbetstagare ska ha samma rätt som andra arbetstagare att få en tillsvidareanställ- ning, bland annat genom rätt till information om arbetstillfällen i företaget eller på arbetsplatsen. Klausul 6 har genomförts i svensk rätt genom 6 f § LAS.

Tidigare utredningar med anledning av direktivets Klausul 5

Oenighet om hur väl Sverige uppfyller klausul 5

När det gäller klausul 5 har det varit omdiskuterat huruvida svensk rätt uppfyller kraven i direktivet. När direktivet kom fanns i LAS krav på objektiva skäl för tidsbegränsade anställningar, utöver när det gällde den dåvarande anställningsformen överenskommen viss- tidsanställning, se avsnitt 8.3.1. Den dåvarande regeringen bedömde dock att denna anställningsform var begränsad på andra sätt och ansåg därför att det inte behövdes några ytterligare åtgärder med anledning av direktivets införande i svensk rätt. Regeringen framförde även att det fanns tidsgränser för vikariat, kollektivavtalsparternas betydelse och att det i praxis finns avgöranden om kringgående av LAS som kan träda in vid missbruk av tidsbegränsade anställningar. Reger- ingen hänvisade också till ett uppdrag om tidsbegränsade anställningar som lämnats till Arbetslivsinstitutet.80 Som grund för regeringens bedömning låg en departementspromemoria.81 I remissbehandlingen av denna menade flera remissinstanser att de inte höll med om slut- satsen, utan det behövdes ytterligare åtgärder för att Sverige skulle uppfylla direktivet.82

De förslag som togs fram inom ramen för Arbetslivsinstitutets uppdrag resulterade så småningom i flera förändringar i regelverket för tidsbegränsade anställningar, men ingen av dem kopplades tyd- ligt till någon bedömning av om de påverkade Sveriges åtaganden i förhållande till visstidsdirektivet.83

80Prop. 2001/02:97, s. 48 ff.

81Ds 2001:06.

82Ds 2015:29, s. 24.

83Ds 2015:29, s. 24 f.

198

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

En sammanlagd övre tidsgräns har tidigare övervägts men inte införts

I en departementspromemoria från 200584 föreslogs en regel som innebar att om en arbetstagares anställningstid hos samma arbets- givare i en eller flera tidsbegränsade anställningar uppgick till sam- manlagt mer än 36 månader under de senaste fem åren skulle anställ- ningen övergå till en tillsvidareanställning. Regeln omfattade i lagen reglerade visstidsanställningar med undantag för avtal som träffats med arbetstagare som hade fyllt 67 år. Den dåvarande regeringen tog inte med förslaget i den följande propositionen (prop. 2005/06:185).

Vid remissbehandlingen av ytterligare en departementspromemoria från 200885 framförde LO, TCO och Saco uppfattningen att tids- begränsad anställning oavsett form bör vara tillåtet i maximalt 36 må- nader under en femårsperiod. Inte heller nu valde regeringen att gå vidare med förslaget. Om det skulle visa sig att många arbetstagare hade tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under avsevärd tid sade sig regeringen däremot kunna tänka sig att på nytt överväga frågan. Tills vidare menade dock regeringen att reglerna för omvandling innebär att tidsgränser finns och att Sverige därmed skulle anses uppfylla direktivet.86

Överträdelseärende mot Sverige

I samband med att anställningsformen allmän visstid infördes 2007 aktualiserades återigen frågan om hur väl Sverige efterlever direk- tivets krav på hinder för missbruk av visstidsanställningar.

I mars 2010 anmälde TCO Sverige till EU-kommissionen för bristande genomförande av direktivet. Efter att kommissionen in- hämtat uppgifter från regeringen informellt valde kommissionen att gå vidare med ett så kallat överträdelseärende. Kommissionens slut- sats vid utredningen av ärendet var att ingen av de tre åtgärderna som nämns i klausul 5 hade vidtagits för att förhindra missbruk av anställ- ningsformen allmän visstid. Kommissionen var kritisk till att regel- verket möjliggjorde långa kedjor av olika typer av tidsbegränsade anställningar som kunde följa på varandra utan bortre tidsgräns.87

84Ds 2005:15.

85Ds 2008:65.

86Prop. 2006/07:111, s. 15 f, 28 och 31 f, prop. 2005/06:185, s. 26, 39, 48 f.

87Ds 2015:29, s. 27.

199

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Som en följd av överträdelseärendet har Sverige tagit fram tre olika förslag. I departementspromemorian Anmälningsskyldighet vid utstationering samt förtydligande avseende missbruk av visstids- anställningar enligt anställningsskyddslagen (Ds 2011:22) gjordes ett försök att förtydliga lagen utan avsikt att förändra rättsläget. Ett andra förslag lämnades i departementspromemorian Förstärkt skydd för arbetstagare med allmän visstidsanställning och vikariat (Ds 2012:25). Syftet med förslaget var att begränsa risken för att olika former av tidsbegränsade anställningar kombineras på ett sätt som innebär ett kringgående av tidsgränserna för när allmän visstidsanställning och vikariat övergår till tillsvidareanställning. Båda förslagen fick relativt omfattande kritik från remissinstanserna och regeringen valde att inte gå vidare med något av de två första förslagen till riksdagen.88

I departementspromemorian Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställningar (Ds 2015:29) gjordes bedömningen att det fanns ett behov av att ytterligare begränsa möjligheterna enligt LAS att använda upprepade visstidsanställningar och säkerställa att lagen uppfyller kraven på åtgärder till förebyggande av missbruk i EU:s visstidsdirektiv.89 I denna tredje departementspromemoria fördes det förslag fram som (med vissa mindre förändringar) är nu gällande rätt, se avsnitt 8.3.1.

I sitt remissvar tillstyrkte TCO regeringens förslag, även om man tyckte att en bättre lösning för att begränsa missbruket av upprepade tidsbegränsade anställningar och tillgodose EU-rättens krav vore att införa en takregel som innebär att en tidsbegränsad anställning över- går till en tillsvidareanställning om en person varit tidsbegränsat anställd hos samma arbetsgivare under minst tre år under en femårs- period i allmän visstidsanställning, vikariat, säsongsanställning eller provanställning där all tid i de olika formerna räknas samman. Det vill säga motsvarande den metod b) som anges i direktivet, se ovan. TCO menade vidare att deras förslag skulle innebära att Sverige med säkerhet skulle undvika en situation där Kommissionen väckte talan mot Sverige i EU-domstolen. Med regeringens förslag var det enligt TCO oklart om direktivets krav blev uppfyllda. Därutöver menade man att den föreslagna lagregeln var krånglig vilket kunde leda till

88Ds 2015:29, s. 28 f.

89Ds 2015:29, s. 33.

200

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

osäkerhet hos såväl arbetsgivare som arbetstagare om när en visstids- anställning övergår till en tillsvidareanställning.90

LO menade att förslaget uppfyllde visstidsdirektivets krav, men däremot tyckte man att formuleringen av bestämmelsen var svårtol- kad, närmast obegriplig och att konstruktionen var systemfrämmande. LO framförde också att möjligheten att använda sig av daglönare måste upphöra.91

Saco framförde också kritik mot att förslaget var krångligt. Även om förslagen i promemorian enligt Saco gick i rätt riktning ansåg Saco att regeringen behövde återkomma i frågan. Saco påminde också om det tidigare förslag de förordat, det vill säga en maxgräns på 36 månader för tidsbegränsade anställningar, inklusive allmän visstidsanställning, vikariat och provanställning. Saco menade fortsatt att en sådan bestäm- melse skulle bli tydlig och enkel att tillämpa samt ge ett betydligt bättre skydd mot missbruk.92

Svenskt Näringsliv ansåg inte att det fanns något behov av att ändra regelverket, men motsatte sig inte förslaget. Arbetsgivarverket framförde liknande synpunkter i sitt remissvar. SKL tillstyrkte i huvudsak förslaget.93

Arbetsdomstolen ansåg att det valda angreppssättet var lag- tekniskt svårt att genomföra. Den valda regleringen gjorde, enligt Arbetsdomstolen, att reglerna om visstidsanställning blir svårare att förstå och tillämpa, inte minst eftersom det för tillämpningen krävs kunskap om vilken anställningsform som har gällt för de aktuella anställningarna.94

I propositionen motiverade regeringen vägvalet att inte införa någon allmän takregel motsvarande den som avses i direktivets metod (b) med att man velat få acceptans hos arbetsmarknadens parter. Efter dialog med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer föreslog regeringen den kompletterande omvandlingsregeln för enbart allmän visstid i stället för en allmän takregel.95

90Arbetsmarknadsdepartementet (2015a).

91Arbetsmarknadsdepartementet (2015c).

92Arbetsmarknadsdepartementet (2015d).

93En kort sammanställning av remissvaren finns i prop. 2015/16:62, s. 11.

94Arbetsmarknadsdepartementet (2015b).

95Prop. 2015/16:62, s. 17.

201

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

8.3.4Sammanfattning – gällande lagregler för skydd i anställningen för anställda med intermittenta anställningar

Då en arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar alltid har någon form av tidsbegränsad anställning, reglerad i lag eller kollektivavtal, är det reglerna för tidsbegränsade anställda som gäller för dem.

Det speciella för arbetstagare med intermittenta anställningar är att de i regel är inne och arbetar kortare pass eller perioder och därför kan det vara extra svårt för just dem att komma upp i de tidsgränser som skyddsreglerna i LAS ställer upp. Det kan också vara svårare för dem att veta när en tidsgräns har uppnåtts.

En annan sak som utmärker intermittenta anställningar är att arbetstagaren har rätt att avböja erbjudanden om arbeten. Denna rätt att tacka nej till arbete kan dock i praktiken vara svår att använda sig av eftersom det finns en risk att man då inte får fler erbjudanden.

Det kan med utgångspunkt i de regler som finns konstateras att det för en arbetstagare som är anställd med intermittenta anställ- ningar krävs:

•En anställningstid på mer än en månad i följd för att arbetsgivaren ska vara skyldig att underrätta den lokala fackliga organisationen om anställningen.

•En anställningstid på minst tre veckor i följd för att arbetsgivarens informationsskyldighet96 om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet ska gälla.

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i vikariat eller allmän visstidsanställning under en femårsperiod för en tillsvidareanställ- ning.

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i allmän visstids- anställning under en period då vikariat, allmän visstidsanställning och säsongsanställning följt på varandra för en tillsvidareanställ- ning.

96Informationsskyldigheten bygger på EU-direktiv som är under revidering.

202

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

•Sammanlagt mer än tolv månaders anställningstid under de senaste tre åren för att arbetsgivaren ska vara skyldig att infor- mera om att den tidsbegränsade anställningen inte kommer att fortsätta och samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör.

•Sammanlagt mer än tolv månaders anställningstid under de senaste tre åren för företrädesrätt till återanställning.

8.4Tillgången till trygghetssystem vid intermittenta anställningar

8.4.1Villkoren inom arbetslöshetsförsäkringen vid intermittenta anställningar

För arbetstagare med intermittenta anställningar är många gånger arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor avgörande. Även arbetslös- hetsförsäkringens allmänna villkor har betydelse, liksom det för arbetslöshetsförsäkringen centrala kravet om att vara beredd att ta lämpligt arbete. Här redovisar vi vad dessa villkor innebär och vilka svårigheter som kan uppstå för arbetstagare som har intermittenta anställningar. Det finns en närmare beskrivning av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen i avsnitt 5.3.

Det gäller samma regler för ersättning för den som ofrivilligt blir arbetslös efter att ha varit intermittent anställd som för andra anställda. Arbetslöshetsförsäkringens villkor är inte heller kopplade till vilken anställningsform en arbetstagare har haft. Bestämmelserna utgår från tid, i timmar eller som till exempel vid redovisning av kassakort i veckor, snarare än tidigare inkomster för att bedöma rätt till ersättning för arbetslöshet.

Arbetsvillkoret innebär att den som söker arbetslöshetsersätt- ning ska ha arbetat en viss mängd före ansökan om ersättning för att kvalificera sig till ersättning. Det går att uppfylla arbetsvillkoret på två sätt. Det kan vara att man har arbetat minst 80 timmar per månad under sex månaders tid. Det går också att uppfylla villkoret genom att ha arbetat minst 480 timmar under en sammanhängande period av sex månader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader. För den som har arbetat i upprepade tids-

203

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

begränsade anställningar kan därmed arbetsvillkoret vara en ut- maning. Samtidigt är det som utredningens kartläggning visar inte ovanligt att personer med intermittenta anställningar arbetar regel- bundet i så stor utsträckning att de kan uppfylla arbetsvillkoret för arbetslöshetsförsäkringen. Det har för arbetslöshetsförsäkringen inte någon betydelse om det aktuella arbetet är utfört hos en eller flera arbetsgivare. Det avgörande för arbetsvillkoret är att omfattningen av arbetet uppfyller de timmar som är nödvändiga under aktuell period före ansökan om ersättning från försäkringen.

Ett exempel kan vara en arbetstagare som accepterar en tids- begränsad anställning och arbetar fyra timmar per dag under två veckor. Om arbetstagaren tidigare har arbetat halvtid (motsvarande 80 timmar per månad) i sex månader före den aktuella tidsbe- gränsade anställningen kommer arbetstagaren att få ersättning som deltidsarbetslös. Om arbetstagaren inte uppfyller arbetsvillkoret utgår dock inte någon ersättning.

De allmänna villkoren innebär bland annat att den sökande måste vara oförhindrad att arbeta minst tre timmar per dag och i genom- snitt 17 timmar per vecka och vara beredd att ta lämpligt arbete. Kravet på att ta och aktivt söka ett lämpligt arbete har också i sig betydelse för möjligheterna att få ersättning från arbetslöshetsför- säkringen för personer med intermittenta anställningar. Kravet inne- bär bland annat att den sökande måste ta ett tillgängligt och lämpligt arbete med beaktande av tillgången på arbetstillfällen på hela arbets- marknaden. En sökande som till följd av personliga förutsättningar eller förhållanden inte kan ta ett tillgängligt arbete ska försöka vidta åtgärder för att undanröja sådana hinder. Det finns också sanktioner om villkoren i arbetslöshetsförsäkringen inte uppfylls. En sökande som inte söker ett lämpligt arbete kan bli varnad och vid upprepning avstängd från ersättning. En sökande som har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete kan bli avstängd från ersättning, först en kortare tid och om det händer upprepade gånger kan ersättningen helt dras in. En sökande ska stängas av från rätt till ersättning i fem ersättnings- dagar om den sökande utan godtagbart skäl har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete. Vid uppsägning på egen begäran gäller också en period av 45 dagars avstängning före det att ersättning kan bli aktuell.

Det finns alltså i arbetslöshetsförsäkringen krav på att vara beredd att ta arbete. Det uttrycks i de allmänna villkoren som ett krav på att

204

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

stå till arbetsmarknadens förfogande. För personer med intermit- tenta anställningar förekommer det att en person blir erbjuden en tidsbegränsad anställning, till exempel genom att en tidigare arbets- givare ringer och frågar om man kan komma in och arbeta en viss dag. Det kan också vara så att den enskilda har anmält intresse för att ta extra arbete och att arbetsgivaren hör av sig vid behov. Om man tackar nej till lämpligt arbete medför det att ersättning för arbetslöshet inte ska utgå. Att man har haft hinder för att ta erbjudet arbete redovisas på det kassakort som fylls i dag för dag när man får ersättning från a-kassa.

8.4.2Villkoren inom socialförsäkringssystemen vid intermittenta anställningar

Att ha intermittenta anställningar har betydelse för socialförsäkrings- systemen på ett antal olika sätt.

Ingen sjuklön

Sjuklönen är den ersättning som arbetsgivaren betalar för den anställda under de första 14 dagarna i en sjukdomsperiod. För anställningar som är kortare än en månad krävs att arbetstagaren har tillträtt och varit anställd under minst 14 kalenderdagar i följd.97 Det innebär att personer med intermittenta anställningar i regel inte har rätt till sjuklön.

Sjukpenninggrundande inkomst

Ersättning från socialförsäkringarna som sjukpenning och föräldra- penning baseras på den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Grundprincipen för SGI är att den baseras på den inkomst en person skulle ha haft under frånvaron från arbetet. Det betyder att den är framåtblickande för de kommande sex månaderna.

För personer med intermittenta anställningar saknas i regel över- enskommelser om arbete framåt i tiden, vilket gör att det inte finns någon grund för att fastställa SGI enligt huvudprincipen.

97Lag (1991:1047) om sjuklön.

205

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Tidigare hade personer med intermittenta anställningar ofta svårt att över huvud taget få någon SGI, oavsett hur mycket de hade arbetat före frånvaron. Sedan 2002 fastställs SGI med ledning av hur inkomsterna har sett ut bakåt i tiden. Hur lång tid bakåt Försäkrings- kassan kan ta ledning av har inte varit reglerat. Om det inte finns tillräckliga uppgifter för att kunna göra ett säkert antagande om in- komsten de kommande sex månaderna, används numera inkomsterna för sex sammanhängande månader bakåt vid beräkning av SGI.98 Inkomsterna för den aktuella perioden räknas efter det om till att motsvara helårsinkomst. Det gör att personer med intermittenta anställningar oftast får en SGI i förhållande till det arbete de har utfört under det senaste halvåret.

Rätt till ersättning

Reglerna i sjukförsäkringen är olika för anställda och arbetslösa. Om en person anses som anställd eller inte, kan därför ha stor betydelse både för rätten till sjukpenning och för ersättningsnivån på sjukpen- ningen. Eftersom intermittent anställda ofta saknar anställning direkt om de blir sjuka betraktas de ofta som arbetslösa i sjukför- säkringens mening. För tim- och behovsanställda är det inte klart i vilka situationer de ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Det gör att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom kan se olika ut. Enligt en genomgång av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) kan rättsläget betecknas som oklart efter- som det saknas entydig praxis från Högsta förvaltningsdomstolen.99

Prövning av arbetsförmågan

Om en person bedöms som arbetslös eller inte har betydelse för rätten till sjukpenning. För rätt till sjukpenning vid inledningen av en sjukdomsperiod för en anställd krävs att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till det aktuella arbetet. Efter ett års sjukdom prövas arbetsförmågan i relation till alla arbeten på den vanliga arbetsmarknaden. För den som bedöms vara arbetslös

98Försäkringskassan (2018).

99ISF (2016).

206

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

prövas arbetsförmågan direkt gentemot hela arbetsmarknaden. Det ger en striktare bedömning av rätten till ersättning för den som bedöms vara arbetslös.100

Begränsningsregel för arbetslösa

Förutom att prövningen av arbetsförmågan görs mot en annan bedömningsgrund för arbetslösa än för anställda, så finns det även en begränsning avseende hur hög sjukpenning som kan betalas ut.101 Ersättningsnivåerna påverkas också av bedömningen då maxersätt- ningen som betalas ut per dag för arbetslösa är 543 kronor och för anställda 706 kronor.

Rehabiliteringsansvar

Arbetsgivaren har rehabiliteringsansvar för anställda. För arbets- tagare med intermittenta anställningar behöver arbetsgivaren inte erbjuda fortsatt arbete i samband med sjukdom. Det kan enligt ISF finnas skäl att överväga om personer som återkommande under längre tid arbetar i intermittenta anställningar hos samma arbets- givare bör kunna omfattas av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar.102

8.5Kollektivavtalsregleringar

Utredningen har haft i uppdrag att i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka hur skyddet i anställningen för arbetstagare med intermittenta anställningar regleras i kollektivavtal i olika branscher.

LAS bestämmelser om tidsbegränsade anställningar är och har varit kollektivavtalsdispositiva alltsedan den första versionen av lagen 1974. Det är en omdiskuterad fråga i vilken utsträckning ändringar i sådan dispositiv lagstiftning får genomslag i gällande kollektivavtal. Arbets- marknadens parter är inte alltid överens om hur det förhåller sig. Svaret är bland annat beroende av hur kollektivavtalet har utformats

100Se exempelvis Kammarrätten i Sundsvall Mål nr 845-18.

10128 kap. 11 § socialförsäkringsbalken.

102ISF (2016), s. 31.

207

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

och i sista hand är det Arbetsdomstolen som avgör hur avtalet ska tolkas.103

Frågan om hur tidsbegränsade anställningar och därmed inter- mittenta anställningar, se definitionen ovan under 8.2, regleras i kollektivavtal är komplicerad att besvara. Det finns väldigt många olika kollektivavtalade bestämmelser som berör intermittenta anställ- ningar på ett eller annat sätt. Bestämmelserna har olika utformning och fyller olika funktioner. Det kan till exempel vara bestämmelser om att arbetsgivaren måste anställa i minst 7 dagar och det kan också handla om att en tidsbegränsad anställning omvandlas till en tills- vidareanställning under andra förutsättningar än de LAS ställer upp. Det finns även särskilda kollektivavtalade tidsbegränsade anställnings- former utöver dem som finns i LAS.

Enkelt beskrivet kan de centrala kollektivavtalens bestämmelser om tidsbegränsade anställningar delas upp på tre sätt:

•Bestämmelser som helt hänvisar till LAS regelverk.

•Bestämmelser som är heltäckande så att reglerna i LAS inte blir tillämpliga över huvud taget.

•Bestämmelser som kompletterar LAS och gäller tillsammans med LAS.

Denna uppdelning är ett sätt att schematiskt och enkelt förklara hur kollektivavtalsbestämmelserna i den här frågan kan förhålla sig till LAS regler. Det är dock, som vi skriver ovan, inte alltid säkert att parterna i kollektivavtalet är överens om hur avtalet ska tolkas i det här avseendet. Till exempel om de tidsbegränsade anställnings- formerna i kollektivavtalet ersätter motsvarande bestämmelser i LAS, eller om de är ett komplement och kan användas utöver de anställ- ningsformer som är tillåtna enligt LAS.104 Utredningen har därför valt att vid vissa av våra exempel nedan endast nämna de olika sätten för att illustrera hur olika regleringar kan se ut i det här avseendet.

103Se t.ex. AD 1998 nr 36 och AD 2002 nr 28.

104Se t.ex. AD 2015 nr 50.

208

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

8.5.1Utredningens kartläggning105

Genom den kartläggning av centrala kollektivavtal som utredningen har låtit göra, se avsnitt 5.4 samt utredningens delbetänkande SOU 2018:24, har det blivit tydligt att det är svårt att ge en bra siffersatt bild av hur bestämmelserna ser ut. Kartläggningen visar att nästan alla centrala kollektivavtal som har ingått i kartläggningen innehåller någon form av reglering som berör arbetstagare med intermittenta anställningar. Dessa regleringar ser dock väldigt olika ut och låter sig inte med enkelhet delas upp och kategoriseras. Samma bestämmelse kan också innehålla flera typer av regleringar som tillsammans bildar en helhet.

Utöver kartläggningen har det från utredningens expertgrupp och referensgrupp lyfts ett antal kollektivavtalade bestämmelser till utredningen och dessa finns också med i redovisningen nedan. Se även avsnitt 10.2.7.

Redovisningen är inte heltäckande utan ska ses som ett försök att kartlägga hur kollektivavtalade bestämmelser som berör intermit- tenta anställningar kan se ut. Bestämmelserna som tas upp som exempel kommer från de centrala kollektivavtal som har ingått i utred- ningens kartläggning, se avsnitt 5.4, och exemplen är utvalda för att de på ett bra sätt illustrerar den variant av reglering vi vill beskriva.

Med anledning av ovan beskrivna bakgrund har utredningen valt att först redovisa några exempel på olika kollektivavtalade anställ- ningsformer, för att sedan redovisa ett antal exempel på kollektiv- avtalade skyddsregler för arbetstagare med tidsbegränsade anställ- ningar uppdelat i fyra kategorier:

•Objektiva kriterier.

•Tidsgränser (kortast och längsta möjliga anställningstid).

•Omvandlingsregler.

•Arbetstagarorganisationen kan säga nej.

105Avtalen refereras som Arbetsgivarpart – Arbetstagarpart (Avtalsnamn), vilket är det sätt som avtal för löner och allmänna villkor var registrerade hos Medlingsinstitutet i oktober 2017.

209

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

8.5.2Kollektivavtalade tidsbegränsade anställningsformer

Det finns ett antal kollektivavtal som innehåller andra tidsbe- gränsade anställningsformer än de som finns i LAS. Nedan ges ett antal exempel på kollektivavtalade tidsbegränsade anställningsformer. Urvalet är gjort för att visa på olika typer av kollektivavtalade reg- leringar.

Personliga assistenter

För personliga assistenter finns en möjlighet att anställa arbetstagaren så länge assistentuppdraget varar:

106

Hotell- och restaurangbranschen

Inom hotell- och restaurangbranschen ger de två största centrala kollektivavtalen,107 utöver LAS tidsbegränsade anställningar (som enligt kollektivavtalen gäller arbetstid som ska schemaläggas), en möjlighet att vid tillfälligt behov av arbetskraft anställa för enstaka dagar. I Gröna Riksavtalet mellan Visita och Hotell- och restaurang- facket ser bestämmelsen ut såhär:

106Föreningen Vårdföretagarna – Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kollektivavtal Person- lig assistans 2017-07-01–2020-06-30 § 3 Mom 2).

107Visita – Hotell- och restaurangfacket (Gröna Riksavtalet) och Visita – Unionen (Tjänste- mannaavtal).

210

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

108

108Visita – Hotell- och restaurangfacker (Gröna riksavtalet 2017-04-01–020-03-31 4 § 1.2)

211

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Callcenter

I Callcenteravtalet för tjänstemän mellan Almega Tjänsteföretagen (Call/Contact Center och Marknadsundersökningsföretag) och Unionen finns en särskild anställningsform som är avsedd att användas vid kortsiktiga och återkommande behov av tillfällig arbets- kraft, så kallad 832-anställning:

109

109Almega Tjänsteföretagen (Call/Contact Center och Marknadsundersökningsföretag) – Unionen (Callcenteravtalet § 2 2.4).

212

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

Hamnarbetare

Ytterligare ett exempel är så kallad behovsanställning i Hamn- och stuveriavtalet som tecknas av Sveriges Hamnar och Svenska Trans- portarbetareförbundet:

110

Bestämmelserna i avtalet för personliga assistenter och de i Gröna Riksavtalet om arbete enstaka dagar är exempel på kollektivavtalade regleringar som består av bestämmelser som kompletterar LAS. Callcenteravtalet anger i stället vilka tidsbegränsade anställningar som arbetsgivaren och tjänstemannen kan komma överens om, där 832-anställning är en.

110Sveriges Hamnar – Svenska Transportarbetareförbundet (Hamn – och stuveriavtalet § 3 Mom 4).

213

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

8.5.3Kollektivavtalade skyddsregler för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar

Som tidigare nämnts innehåller många av de centrala kollektivavtalen bestämmelser om tidsbegränsade anställningar och villkoren för dessa. Regleringarna omfattar därmed även intermittenta anställningar då dessa har sin grund i någon form av tidsbegränsad anställning, se definition i avsnitt 8.2. Utredningens kartläggning visar att det grovt indelat finns fyra olika typer av bestämmelser om tidsbegränsade anställningar som rör frågan om skyddet i anställningen för de med intermittenta anställningar:

•Objektiva kriterier.

•Tidsgränser (kortast och längsta möjliga anställningstid).

•Omvandlingsregler.

•Arbetstagarorganisationen kan säga nej.

Objektiva kriterier

Några av kollektivavtalen innehåller så kallade objektiva kriterier för att arbetsgivaren ska få anställa arbetstagare tidsbegränsat, liknande hur bestämmelserna i LAS om vikariat och säsongsanställning ser ut, se avsnitt 8.3.1. Ett exempel på det är Måleriavtalet, vars reglering till stor del är likalydande med hur bestämmelserna i LAS såg ut innan överenskommen- och allmän visstidsanställning infördes.

214

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

111

Tidsgränser

Ett annat sätt att hantera frågan som arbetsmarknadens parter har valt är att sätta upp tidsgränser för tidsbegränsade anställningar. Det kan både handla om att en visstidsanställning som kortast får vara ett visst antal dagar och om att en tidsbegränsad anställning som längst får uppgå till ett antal månader. Några direkt motsvarande tidsgränser finns inte i LAS, även om det finns regler för när en tids- begränsad anställning omvandlas till en tillsvidareanställning, se avsnitt 8.3.2.

111Måleriföretagen i Sverige – Svenska Målareförbundet (Kollektivavtal för måleriyrket 2017-

05-01–2020-04-30 Avtal om anställningsskydd § 2).

215

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

Kortast möjliga anställningstid

Några av kollektivavtalen har bestämmelser om kortast möjliga anställningstid. Ofta kombineras regleringen med en skrivelse om att arbetstagaren och arbetsgivaren kan komma överens om kortare tid, men om detta missbrukas kan arbetstagarorganisationen efter lokal och central förhandling återkalla möjligheten för arbetsgivaren att träffa sådana individuella överenskommelser. Det kan också i kol- lektivavtalen ges utrymme för lokala parter att träffa överenskom- melser om kortare anställningstid.

De tidsgränser utredningen har hittat är att ett avtal om visstids- anställning enligt huvudregeln ska omfatta minst 7 dagar112, 14 dagar113 eller en månad114. Ibland ger bestämmelserna utrymme för att till exempel skolungdom, studerande och pensionärer får anställas på kortare tid.115

Det finns också exempel på mjukare skrivningar, som att anställ- ning för begränsad tid i normalfallet inte bör vara kortare än en månad.116

Till den här kategorin kan också räknas in lönebestämmelser som ger en minsta ersättning till visstidsanställda. Exempel på det finns i Hamn- och stuveriavtalet som tecknas av Sveriges Hamnar och Svenska Transportarbetareförbundet. Avtalet innehåller en bestäm- melse om att visstidsanställd arbetstagare som uttagits och inställt sig till visst angivit arbete på ordinarie tid har rätt till ersättning för minst fyra timmar.117 På liknande sätt finns villkoret för arbete på enstaka dagar enligt Gröna Riksavtalet att lägsta ersättningsgrund- ande arbetstid är tre timmar per dag och vid personalmöte en och en halv timme per dag och påbörjad halvtimme ska då betalas som full halvtimme, se ovan under 8.5.2.

112Se t.ex. Arbetsgivaralliansen – Akademikerförbunden, Unionen, Vision (Ideella och idéburna organisationer) och IT & Telekomföretagen – Civilekonomerna, Jusek, Sveriges Ingenjörer, Unionen (IT-branschen).

113Se t.ex. Svensk Handel – Handelsanställdas förbund (Detaljhandel).

114Se t.ex. Innovations- och Kemiarbetsgivarna – Sveriges Ingenjörer (Tjänstemannaavtal).

115Se t.ex. Innovations- och Kemiarbetsgivarna – Sveriges Ingenjörer (Tjänstemannaavtal).

116Industriarbetsgivarna (Stål och Metall) – Industrifacket Metall (Stål- och Metallindustri).

117Sveriges Hamnar – Svenska Transportarbetareförbundet (Hamn – och stuveriavtalet, löne- bilaga Mom 10).

216

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

Längsta möjliga anställningstid

Ett antal kollektivavtal innehåller en gräns för hur lång tid en tids- begränsad anställning sammanlagt som längst får vara för en och samma arbetstagare, oftast tillsammans med en bestämd ramtid/tids- period om tre år. Många gånger kombineras det med att anställning för viss tid kan förlängas efter lokal överenskommelse.

De gränser för längsta tidsbegränsad anställningstid eller visstids- anställning som utredningen har hittat är 10 månader,118 12 må- nader,119 18 månader,120 och 24 månader121.

118Trä- och Möbelföretagen – GS Facket för skogs- trä och grafisk bransch (Träindustriavtalet).

119Industriarbetsgivarna (Stål och Metall) – Industrifacket Metall (Stål- och Metallindustri).

120Livsmedelsföretagen – Livsmedelsarbetareförbundet (Livsmedelsavtal).

121Teknikarbetsgivarna – Ledarna, Sveriges Ingenjörer, Unionen (Teknikavtal tjm.).

217

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

122

123

124

122Livsmedelsföretagen – Livsmedelsarbetareförbundet (Livsmedelsavtalet 2.3).

123Föreningen Industriarbetsgivarna– Industrifacket Metall (Kollektivavtal Stål och Metall 2017-04-01–2020-03-31 § 2 Mom. 1).

124Fastigo, Fastighetsbranschens Arbetsgivarorganisation – Fastighetsanställdas Förbund (F- avtalet 2017–2020 Kollektivavtal fastighetsarbete § 2 Mom 2:1-2).

218

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

Omvandlingsregler

Som genomgången i avsnitt 8.3.2 visar ställer LAS omvandlings- regler upp krav på:

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i vikariat eller allmän visstidsanställning under en femårsperiod för en tillsvidare- anställning.

Flera centrala kollektivavtal har egna omvandlingsregler med andra anställningstidskrav.

Inom kommunal- och landstingssektorn finns en reglering som förstärker möjligheten för arbetstagaren att konverteras in i en tills- vidareanställning. Regleringen innebär att arbetstagaren får tillgodo- räkna sig anställningstid både som allmän visstidsanställd och som vikarie. Om en arbetstagare har haft allmän visstidsanställning eller vikariat i sammanlagt mer än 3 år under en 5-årsperiod övergår anställningen till en tillsvidareanställning. Bestämmelsen ger också utrymme för att en arbetstagare som har kvalificerat sig för en tills- vidareanställning kan avstå från sin rätt till tillsvidareanställning med giltig verkan för perioder om högst 6 månader.

Några ytterligare exempel:

219

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

125

126

127

Genom det första exemplet ovan får alltså arbetstagaren enligt kollek- tivavtalet en tillsvidareanställning efter 14 månader i stället för LAS 24 månader. De två senare exemplen slår, till skillnad från LAS, ihop anställningstid i allmän visstidsanställning med vikariat (exempel 2)

125Elektriska Installatörsorganisationen EIO –– Svenska Elektrikerförbundet (Installations- avtalet 2017-05-01–2020-04-30 2 kap § 6).

126IT & Telekomföretagen inom Almega – Unionen (Telekom-avtalet 2017-04-01–2020-03-

31§ 2 Mom. 6).

127VVS Företagen – Svenska Byggnadsarbetareförbundet (Teknikinstallationsavtalet VVS & Kyl Bilaga 3 § 4).

220

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

eller annan tidsbegränsad anställning (exempel 3) när den totala anställ- ningstiden ska beräknas. Exempel 2 sätter dock upp ett krav på sam- manlagt 36 månaders anställningstid i stället för LAS 24 månader.

Arbetstagarorganisationen kan säga nej

En del kollektivavtal som har satt upp egna tidsgränser i olika avse- enden innehåller en möjlighet att förlänga tiden under förutsättning att det godkänns av den lokala arbetstagarorganisationen. Någon mot- svarighet till sådana bestämmelser finns inte i LAS. Bemanningsavtalet mellan Bemanningsföretagen och samtliga förbund inom LO är ett exempel på detta:

221

Intermittenta anställningar – Nuvarande regler

SOU 2019:5

128

Ett annat exempel är Teknikavtalet mellan Teknikarbetsgivarna och Industrifacket Metall som har en bestämmelse om att lokal över- enskommelse krävs för avtal om visstidsanställning längre än 12 må- nader under en treårsperiod. Avtalet ställer också upp ett krav på lokal överenskommelse för mycket korta visstidsanställningar.129 Bestämmelsens syfte är att undvika att det utvecklas ett utbrett system där visstidsanställningar används för till exempel frekvent återkom- mande endagsanställningar, så kallade daglönare.130

128Bemanningsföretagen - samtliga förbund inom LO (Bemanningsavtalet 2017-05-01–2010-04-

30§ 3 Mom 1).

129I andra fall än då arbetstagaren är studerande, pensionär eller kollektivavtal förstärkt före- trädesrätt. Se vidare Teknikarbetsgivarna – Industrifacket Metall (Teknikavtal).

130Teknikarbetsgivarna – Industrifacket Metall (Teknikavtal).

222

9Intermittenta anställningar – Omfattning

9.1Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga omfattningen av inter- mittenta anställningar per bransch, kön och ålder. Kartläggningen ska särskilt belysa ungas perspektiv. Den kartläggning som redovisas i detta avsnitt redovisar kunskap som går att få fram ur befintliga statistikkällor, studier och rapporter.

9.2Tidigare studier

Här redogör vi för ett antal befintliga kartläggningar av förekomst av tidsbegränsade anställningar där vi har bedömt att den definition som har använts är närliggande den som vi använder för intermit- tenta anställningar, se kapitel 8. Det vill säga att arbetstagaren:

•Arbetar endast kortare perioder i taget.

•Arbetar endast på kallelse från arbetsgivaren.

•Det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle.

•Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid.

•Arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

Det saknas statistik som motsvarar denna definition. De studier som finns använder oftast Arbetskraftsundersökningarna (AKU) som underlag. Vi inleder avsnittet med att beskriva AKU i relation till intermittenta anställningar.

223

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

9.2.1Arbetskraftsundersökningarna

Statistiska Centralbyrån (SCB) genomför regelbundet arbetskrafts- undersökningarna (AKU). Fram till 1987 skilde AKU inte på fast och tidsbegränsat anställda. Uppgifter om andelen tidsbegränsat anställda finns därför först från 1987.

Det går inte att få fram data ur tillgänglig arbetsmarknadsstatistik som stämmer med definitionen av intermittenta anställningar. En intermittent anställning utgör, som redovisats tidigare, en tids- begränsad anställning som kan förekomma i olika slags anställnings- former. Eftersom intermittenta anställningar inte är knutna till en specifik anställningsform behövs information om de faktiska vill- koren i anställningen för att det ska gå att kartlägga omfattningen på intermittenta anställningar.

I en av de frågor som ställs i AKU finns svarsalternativ som bygger på hur individer med tidsbegränsade anställningar arbetar, snarare än på juridisk indelning i olika anställningsformer. Bland annat finns svarsalternativ som fångar upp de som kallas vid behov, de som har tillfälligt arbete under referensveckan samt timanställda med överenskommet schema för viss tid. Det gör att denna fråga i enkäten är relevant att använda som underlag för vår kartläggning av intermittenta anställningar. Dessvärre finns också ett antal problem med frågans utformning när det gäller möjligheten att analysera intermittenta anställningar.

I samband med att allmän visstidsanställning infördes 2007 lades alternativet allmän visstidsanställning till under svarsalternativen i den aktuella frågan om typ av tidsbegränsad anställning. Det gör att det inte är möjligt att särskilja dem som har intermittenta anställ- ningar inom ramen för allmän visstid från övriga med allmän visstids- anställning. Det går dock fortfarande att på frågan svara att man kallas vid behov. De intermittent anställda återfinns därmed sannolikt både i gruppen som svarar att de har en allmän visstidsanställning och i gruppen som svarar att de kallas vid behov. Samma problematik gäller för svarsalternativet timanställd, eftersom det går att vara timanställd på kortare eller längre tid.

De som uppger att de arbetar i behovsanställningar kan mycket väl vara vikariat rent formellt, eftersom behovsanställningar inte är någon anställningsform juridiskt. Den som exempelvis arbetar på

224

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

intermittenta anställningar med anställningsformen vikariat upp- lever sannolikt frågan om typ av tidsbegränsad anställning i AKU som ganska förvirrande. Det är de svarandes egen uppfattning av vilket alternativ som känns mest relevant för dem vad gäller typ av tidsbegränsad anställning som blir styrande för i vilken svarskategori de hamnar.

9.2.2Nordiska ministerrådets rapport från 1998

En första detaljerad genomgång av uppgifterna om tidsbegränsat anställda i Sverige redovisas i en skrift från Nordiska ministerrådet, som kom 1998. Studien redovisar bland annat detaljerade bransch- data och typ av tidsbegränsad anställning.

Mellan 1987 och 1999 ökade andelen tidsbegränsat anställda med 32,5 procent, från tolv till knappt 16 procent. 1 Redan under 1990- talet fanns en trend inom de tidsbegränsade anställningarna som gick i riktning mot att andelen vikariat minskade, medan behovsanställ- ningar och projektanställningar ökade. Andelen behovsanställningar ökade från drygt fem procent 1987 till nästan var femte tidsbegränsad anställning 1999. Att kallas vid behov var vanligast förekommande i Hotell- och restaurangbranschen och inom Transportsektorn. Knappt 30 procent av de tidsbegränsade anställningarna inom Hotell- och restaurangbranschen var behovsanställda/kallades vid behov under perioden 1987–1996. Motsvarande andel för Transportsektorn var knappt 24 procent och för arbetsmarknaden som helhet strax över tolv procent.2 Två tredjedelar av de som hade behovsanställningar under perioden 1987–1999 var kvinnor och en tredjedel var män. Genomsnittsåldern för män var 27,6 år och för kvinnor 29,9 år. Bland männen hade 15 procent någon typ av eftergymnasial utbild- ning, bland kvinnorna var det knappt 12 procent som hade det.3

1IFAU 2001:1, s. 8 f.

2Storrie (1998), s. 53.

3Storrie (1998), s. 80.

225

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

9.2.3SCB:s studier om visstidsanställda 2014/2015

Av SCB:s rapport Undersökning om visstidsanställda, som lades fram i december 2014, framgår att det finns en grupp av tidsbegränsat anställda som under lång tid har haft en eller flera tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare. Sammanlagt 10 000 personer uppskattades ha haft upprepade visstidsanställningar under mer än fem år utan uppehåll mellan anställningarna eller med endast kortare uppehåll (mindre än två månader).4

I SCB:s temarapport för fjärde kvartalet 2014 redovisades utveck- lingen av tidsbegränsade anställningar efter typ av anställning. I rapporten ingår allmän visstidsanställning i gruppen övrigt. Det gör att det är svårt att dra några slutsatser om utvecklingen för inter- mittenta anställningar totalt sett.

Andelen tidsbegränsat anställda som uppgav att de kallas vid behov minskade något mellan 2005–2014. Antalsmässigt var det dock i stort sett lika många som svarade att de kallas vid behov, omkring 115 000 individer. Det var en något större andel tidsbegränsat anställda kvin- nor än män som svarade att de kallas vid behov. Skillnaden var ungefär densamma under hela den studerade tidsperioden.5

I studien redovisades även resultaten av en enkät som genomförts på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet. Personer med visstids- anställning tillfrågades i enkäten om längden på visstidsanställningen, om de haft flera anställningar med eller utan uppehåll och om hur länge de arbetat för samma arbetsgivare. Sannolikt återfinns arbetstagare med intermittenta anställningar bland de svarande men det finns inga frågor i enkäten som gör att det går att särskilja dem som har inter- mittenta anställningar, från andra med tidsbegränsade anställningar.6

9.2.4Svenskt Näringslivs och LO:s rapport om tidsbegränsade anställningar

I en gemensam rapport från Svenskt Näringsliv och LO som publi- cerades 2016 särredovisas tidsbegränsat anställda arbetare som kallas vid behov. I rapporten används såväl AKU som en separat enkät som SCB utfört på uppdrag av Svenskt Näringsliv och LO. Den separata

4SCB (2014).

5SCB (2015), s. 23.

6SCB (2015), s. 34 ff.

226

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

undersökningen omfattade ett urval på totalt 25 000 personer i åldrarna 20–64 år och genomfördes under hösten 2015.

Fokus för analysen av enkätresultaten är visstidsanställda arbetare i privat sektor mellan 20–64 år som inte var heltidsstuder- ande. Antalet tidsbegränsat anställda totalt var 819 000 personer (alla antalssiffror är uppräknade till befolkningsnivå). Visstidsanställda arbetare som inte var heltidsstuderande utgjorde totalt omkring 318 000 personer. Visstidsanställa arbetare i privat sektor som inte var heltidsstuderande utgjorde totalt 193 000 av dessa och resterande 125 000 arbetade inom offentlig sektor.

Hos gruppen visstidsanställda arbetare i privat sektor var det en relativt jämn könsfördelning, omkring 100 000 var män och 93 000 var kvinnor.

I enkäten ställdes frågor om arbetstagarna hade arbetstidsschema. Hälften svarade att de hade ett sådant. Omkring 30 procent svarade att de inte hade ett arbetstidsschema, utan arbetsgivaren kontaktar dem vid behov. Ett fåtal svarade att de i stället kontaktar arbetsgivaren när de vill jobba. Strax under 20 procent svarade att de har fasta arbetstider.

Omräknat till antal motsvarar det knappt 60 000 personer i privat sektor som inte var heltidsstuderande och som kallas vid behov. Omkring 36 000 av dessa var män och omkring 22 000 var kvinnor.

Drygt varannan av dem som hade ett arbetstidsschema svarade att det sträckte sig över längre tid än en månad. Knappt 40 procent hade ett schema på mellan en vecka och en månad. Knappt 10 procent hade ett schema som var kortare än en vecka. I antal räknat innebär det ungefär 9 000 personer.

Knappt 40 procent bland visstidsanställda arbetare i privat sektor som inte var heltidsstuderande hade haft mer än en visstidsanställ- ning hos samma arbetsgivare. Drygt 60 procent hade inte det. Bland männen var det fyra av tio och bland kvinnorna sex av tio som hade en arbetstid som varierade vecka för vecka.7

7Svenskt Näringsliv och LO (2016), s. 50 ff.

227

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

9.2.5Arbetsmarknadsekonomiska rådets rapporter

Arbetsmarknadsekonomiska rådet (AER) publicerade 2017 rap- porten Tudelningarna på arbetsmarknaden. I rapporten behandlade AER förekomsten av visstidsanställningar bland marginella grupper på arbetsmarknaden. I rapporten analyserades också i vilken utsträck- ning visstidsanställningar utgör en språngbräda till fasta anställningar respektive låser fast människor i osäkra jobb. Visstidsanställda är inte slumpmässigt fördelade i befolkningen utan marginalgrupper som ungdomar, utrikesfödda och lågutbildade är överrepresenterade. Enligt AER utmärker sig Sverige och i viss utsträckning Finland i jämförelse med Danmark och Norge och även i jämförelse med genomsnittet i EU genom en högre sannolikhet för marginalgrupper att vara visstidsanställda.8 En slutsats av en jämförande analys mellan olika länder som AER gör är att en hög andel visstidsanställningar kan vara ett sätt för företagen att anpassa sig till en sammanpressad lönestruktur.9

Ytterligare en rapport från AER som berör tidsbegränsat anställda släpptes 2018, Olika vägar till jobb. Se även avsnitt 9.4.1. I rapporten undersöktes bland annat utvecklingen av så kallade atypiska anställ- ningar. I atypiskt sysselsatta inkluderas i rapporten alla som inte är typiskt sysselsatta – de som är anställda tills vidare, täcks av kollektiv- avtal och som utför arbete åt samma arbetsgivare. Totalt sett upp- skattade AER att atypiskt sysselsatta omfattade mellan 35 och 39 pro- cent av alla sysselsatta 2015. Tidsbegränsat anställda uppskattades av AER till omkring 15 procent av samtliga sysselsatta.10

9.3Tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid

Som en del av utredningens kartläggningsuppdrag har vi valt att göra en egen beställning från AKU-undersökningarna. Vi har valt att studera åren 2006, 2012 och 2017. Samtliga antalsuppgifter avser siffror uppräknade till befolkningen totalt. Här redovisas en sam- manställning av beställningen. För en mer detaljerad redogörelse av beställningen, se bilaga 2.

8AER (2017), s. 86 ff.

9AER (2017), s. 112.

10AER (2018).

228

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

9.3.1Om metoden

Med utgångspunkt i AKU-urvalet har vi valt att särskilt studera tids- begränsat anställda och i synnerhet tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid. I denna grupp finns de som i under- sökningens fråga som gäller typ av tidsbegränsad anställning har uppgivit att de kallas vid behov eller har tillfälligt arbete referens- veckan. Det vill säga de som ingår i de studier som refereras i avsnitt

9.2.Därutöver ingår tidsbegränsat anställda som på en annan fråga i undersökningen har svarat att de saknar överenskommen arbetstid.11 I de flesta tidigare studier som vi har hittat analyseras grupperna som i AKU har svarat att de kallas vid behov, har tillfälligt arbete referensveckan och de som svarar att de är anställda per timme med överenskommet arbetsschema sammanslaget. Eftersom det går att ha en timanställning med schema för längre sammanhängande peri- oder blir det en för bred grupp för vårt syfte som är att analysera anställda där varje arbetstillfälle är en ny anställning. Andra studier tittar enbart på dem som uppger att de kallas vid behov och de som har tillfälligt arbete referensveckan. Detta blir enligt vår mening allt för snävt eftersom intermittenta anställningar kan återfinnas inom andra anställningsformer och sätt att arbeta. I båda fallen kan det dessutom förväntas att många har anställningsformen allmän visstid och att en del av de svarande med intermittenta anställningar sanno- likt väljer detta svarsalternativ. I figur 9.2 visas hur de tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid har svarat på frågan

om vilken typ av tidsbegränsad anställning de har.

Syftet med den urvalsmetod vi har valt är att så korrekt som möjligt med de förutsättningar som finns i AKU ringa in gruppen som har intermittenta anställningar.12 Vi vill dock betona att det inte är möjligt att med utgångspunkt i AKU skilja ut personer med intermittenta anställningar på ett exakt sätt. Antalsuppskattningarna ska därför ses som ungefärliga. Vi ser två huvudsakliga felkällor:

11Denna fråga besvaras inte av de som på frågan om typ av anställning har svarat att de kallas vid behov eller har tillfälligt arbete referensveckan eftersom de per definition inte har någon överenskommen arbetstid.

12När vi jämför de två delgrupperna bland tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid, det vill säga de som kallas vid behov eller har tillfälligt arbete referensveckan respek- tive de som har tidsbegränsad anställning och svarar att de saknar överenskommen arbetstid ser de ut att likna varandra. Ålders- och könsfördelningen ser ut att vara liknande i de två del- grupperna. Detsamma gäller för utbildningsnivå.

229

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

•Gruppen tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid motsvarar inte gruppen som har intermittenta anställ- ningar enligt den definition vi använder oss av, se kapitel 8. I mate- rialet går det inte att utläsa om de svarande arbetar kortare perioder i taget eller mer sammanhängande. Vi vet inte heller om de har möjlighet att tacka nej till erbjudet arbete. Det före- kommer också anställningar utan överenskommen arbetstid där det är den anställda som hör av sig till arbetsgivaren när det passar dem att arbeta.

•Med AKU:s metodik fångas endast de som är i arbete under mät- veckan upp i undersökningen. Personer som ingår i undersök- ningen men som inte utförde något arbete under mätveckan räknas inte in i undersökningen. Det innebär att det sannolikt finns en undertäckning av personer som är med på intresselistor av olika slag men som arbetar relativt sällan.

Det finns också felkällor som hör samman med att frågorna i enkäten kan vara svårtolkade. Exempelvis motsvarar svarsalternativen för typen av tidsbegränsad anställning inte de juridiska anställningsformerna, se avsnitt 9.2.1. Att skilja på timanställd och timlöneanställd kan också vara svårt. Med detta sagt menar vi att vårt urval ringar in intermit- tenta anställningar så långt det är möjligt med den statistik som finns tillgänglig.

En egen enkätundersökning, liknande den som Svenskt Näringsliv och LO genomförde 2015, hade kunnat komma närmare definitionen av intermittenta anställningar. I den undersökningen togs bland annat hänsyn till längden på anställningarna. Det hade dock inte varit möj- ligt att med en separat enkät få tillgång till alla de bakgrundsvariabler som vi har kunnat få ta del av genom att använda oss av AKU.

I Svenskt Näringslivs och LO:s egen undersökning var det om- kring 60 000 personer i privat sektor som inte var heltidsstuderande och som kallas vid behov 2015. Därutöver var det knappt 10 000 viss- tidsanställda i privat sektor som inte var heltidsstuderande som hade ett arbetstidschema som var kortare än en vecka. Se avsnitt 9.2.4. I det material vi har tagit fram ur AKU är det inte möjligt att redo- visa gruppen arbetare i privat sektor som inte är heltidsstuderande. Med hjälp av andelsskattningar för respektive grupp och givet anta- gandet att det är lika vanligt att vara studerande oavsett om man är arbetare eller tjänsteman går det att få en ungefärlig bild av hur stor

230

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

gruppen är i vår undersökning. Uppskattningsvis omfattar gruppen arbetare i privat sektor som inte studerar (det vill säga varken studier på hel- eller deltid) omkring 60 000 personer bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid i AKU 2017. Det vill säga att antalsskattningarna verkar hamna på omkring samma nivå för arbetare i privat sektor i de båda undersökningarna.

9.3.2Tidsbegränsat anställda 2006–2017

Figur 9.1 visar samtliga tidsbegränsat anställda de undersökta åren 2006, 2012 och 2017. Totalt finns det drygt 750 000 tidsbegränsat anställda 2017.13 I jämförelse med 2006 är det drygt 80 000 fler. När det gäller tidsbegränsat anställda som har en överenskommen arbetstid var det omkring 510 000 personer 2006. 2012 var det omkring 470 000 personer och 2017 cirka 550 000 personer. Det är en ökning med 7 procent i jämförelse med 2006 och med 17 procent i jämförelse med 2012.

800
	32	69	102
600
	128	136	105

400
	512	468	550
200

0
	2006	2012	2017

TA utan överenskommen arbetstid

TA som kallas vid behov/tillfälligt arbete ref.veckan

TA med överenskommen arbetstid

Källa: SCB AKU.

13Om även tidsbegränsat anställda med en fast anställning i botten räknas med blir total- summan 810 000 personer 2017.

231

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Antalet som uppger att de kallas vid behov eller har tillfälligt arbete referensveckan har minskat något 2017 i jämförelse med de två tidigare åren. I stort sett samtliga i gruppen har svarat att de kallas vid behov och endast något tusental väljer alternativet tillfälligt arbete referensveckan. Vi väljer därför att slå samman de två svarsalternativen och kalla dem för ”kallas vid behov” för att förenkla redovisningen. Antalet tidsbegränsat anställda som utöver de som kallas vid behov uppger att de saknar överenskommen arbetstid har ökat kraftigt. 2017 är det tre gånger så många som svarar på detta sätt i AKU i jämförelse med 2006, en ökning från drygt 30 000 till drygt 100 000.

Tabell 9.1 visar antalet tidsbegränsat anställda med respektive utan överenskommen arbetstid för samtliga samt uppdelat på kvinnor och män. Samma mönster i förändringarna återfinns både hos kvinnor och hos män.

Källa: SCB AKU.

Tidsbegränsat anställda med fast anställning i botten

Utöver de som redovisas som tidsbegränsat anställda i AKU finns en grupp som har en fast anställning i botten men som arbetar i en tidsbegränsad anställning under mätperioden. Dessa räknas inte som tidsbegränsat anställda i AKU, utan ses som tillsvidareanställda. För

232

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

att få en totalsiffra på antalet tidsbegränsat anställda behöver dessa därför läggas till AKU:s redovisning av tidsbegränsat anställda. 2017 handlar det om knappt 54 000 personer, varav 30 000 är kvinnor och knappt 24 000 män. När denna grupp räknas in blir totalsiffran för tidsbegränsat anställda 810 000 personer 2017. Antalet i denna grupp har ökat i jämförelse med 2006 och 2012. 2006 handlade det om totalt 30 000 personer och 2012 omfattade gruppen knappt 37 000 personer.

Gruppen skiljer sig från andra tidsbegränsat anställda. Dels är de äldre, över 70 procent är i åldrarna 25–64, att jämföra med drygt 40 pro- cent bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid och drygt 60 procent bland tidsbegränsat anställda med överenskommen arbetstid. Det är också en högre andel som har eftergymnasial utbild- ning. Hälften har eftergymnasial utbildning och 13 procent har för- gymnasial utbildning. Bland tidsbegränsat anställda utan överenskom- men arbetstid är det 36 procent som har eftergymnasial utbildning och drygt 25 procent som har förgymnasial utbildning. Motsvarande andelar för tidsbegränsat anställda med överenskommen arbetstid är 45 respektive 17 procent.

9.3.3Typ av anställning bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid

När vi fördelar de tidsbegränsat anställda som saknar överenskom- men arbetstid 2017 efter vilken typ av tidsbegränsad anställning de uppger att de har framgår det att det vanligaste är att kallas vid behov, med 104 000 personer eller omkring 50 procent. Därefter kommer de som svarar att de är anställda per timme med överenskommet arbetsschema för viss tid. De är omkring 60 000 personer, eller cirka 30 procent av gruppen. Därefter kommer de som svarar vikariat, ungefär 13 000 personer och drygt 6 procent av gruppen. Den fjärde största gruppen är övriga, med cirka 11 000 personer och drygt 5 pro- cent av gruppen. Endast 2 procent svarar allmän visstid. Andelarna är i stort sett lika mellan kvinnor och män. Däremot finns en betydande förändring mellan de tre studerade åren, 2006, 2012 och 2017. Det är en mindre andel än tidigare som svarar att de kallas vid behov. En större andel uppger att de är anställda per timme med överenskommet arbetsschema för viss tid. Även andelen med vikariat och övriga har ökat över tid. Se figur 9.2.

233

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Procent			Övriga
100

			Allmän visstidsanställning (AVA)
90


80			Tillfälligt arbete under referensveckan
80
70
			Anställd per timme med

60


			överenskommet arbetsschema


50			Kallas vid behov


40			Objekt/projektanställning
40
30
			Säsongarbete

20

			Feriearbete

10


0			Vikariat
0			Vikariat
2006	2012	2017

Källa: SCB AKU.

Att en lägre andel svarar att de kallas vid behov och att en större andel svarar att de är anställda per timme med överenskommet arbets- schema för viss tid stämmer med utredningens kartläggning som gjorts i samarbete med arbetsmarknadens parter. Även om det fort- farande är vanligt att arbetsgivare ringer eller skickar sms med jobb- erbjudanden har ny teknik gjort att arbetspass numera kan bokas in via appar där arbetstagarna kan sätta upp sig på tider de är intresserade av att arbeta. Det skulle kunna förklara att en lägre andel uppger att de kallas vid behov.

Det finns relativt små skillnader i typ av anställning mellan kom- munal och privat sektor. I båda sektorerna uppger hälften 2017 att de kallas vid behov. Bland kommunalt anställda utan överenskom- men arbetstid är det en fjärdedel som 2017 svarar att de har timanställ- ning. I privat sektor är det en knapp tredjedel. Vikariat är vanligare i kommunal än i privat sektor. 14 procent av dem med tidsbegränsad anställning utan överenskommen arbetstid i kommunal sektor svarar att de har ett vikariat, att jämföra med tre procent i privat sektor.

234

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

9.3.4Beskrivning av gruppen

I det följande redovisas en beskrivning av gruppen tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid utifrån ett antal bak- grundsfaktorer. Som jämförelse redovisas även motsvarande uppgifter för den grupp tidsbegränsat anställda som har en överenskommen arbetstid.

Åldersfördelning

Bland tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid är det en större andel som är i den yngsta åldersgruppen i jämförelse med tidsbegränsat anställda som har en överenskommen arbetstid, se figur 9.3. Nästan var femte är under 20 år. Men det är också en större andel som är 65 år eller äldre. Mer än var tionde tidsbegränsat anställd utan överenskommen arbetstid är 65 år eller äldre. Totalt sett är det 57 procent i gruppen som är yngre än 25 eller över 64 år. 43 pro- cent är i åldrarna 25–64 år. Det kan jämföras med de tidsbegränsat anställda som har överenskommen arbetstid, där det är 37 procent som är yngre än 25 eller äldre än 64 år och 63 procent som är mellan 25 och 64 år.

Procent

35
35				31	32
				31	32
30
30			26
			26
25	19		22	21	23
				21
20
20
15	10					12
	10
10
10						5
5						5


0
0	15-19		20-24	25-34	35-64	65-74
	15-19		20-24	25-34	35-64	65-74
		Saknar överenskommen arbetstid			Har överenskommen arbetstid

Källa: SCB AKU.

235

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Utbildningsnivå

Var fjärde tidsbegränsat anställd utan överenskommen arbetstid har förgymnasial utbildning som högsta utbildningsnivå. Det är en betyd- ligt större andel i jämförelse med andra tidsbegränsat anställda, se figur 9.4. Det är också en lägre andel tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid som har eftergymnasial utbildning i jäm- förelse med de som har överenskommen arbetstid. I båda grupperna är det knappt 40 procent som har gymnasieutbildning som högsta utbildningsnivå.

Procent


Förgymnasial	Gymnasial		Eftergymnasial
Saknar överenskommen arbetstid		Har överenskommen arbetstid

Källa: SCB AKU.

Familjesituation

Tabell 9.2 visar vilken familjesituation de tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid har. Omkring 60 procent av tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid är ensamstående och omkring 40 procent är sammanboende eller gifta. Bland övriga tidsbegränsat anställda är det ungefär lika vanligt att vara sammanboende som ensam- stående. Ungdomar som bor hos sina föräldrar räknas som ensam- stående. I gruppen som inte har överenskommen arbetstid är det bland de som är sammanboende ungefär var tredje som har barn under

236

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

19 år i hushållet. Bland ensamstående är det en liten andel som har barn under 19 år, även om det förekommer. Tabell 9.2 visar antalet personer i olika familjesituationer 2006, 2012 och 2017. Som framgår av tabellen är det bland personer utan barn som ökningen av tids- begränsat anställda utan överenskommen arbetstid har skett.

Källa: SCB, AKU.

Studier och bisysslor

40procent av de tidsbegränsat anställda som inte har någon överens- kommen arbetstid är studerande, medan 60 procent inte är i studier. Andelen som är studerande har ökat i jämförelse med 2006, då var andelen 35,8 procent. I jämförelse med tidsbegränsat anställda som har en överenskommen arbetstid är det en större andel bland dem som inte har överenskommen arbetstid som studerar. 24 procent bland dem med överenskommen arbetstid är studerande i jämförelse med 40 procent bland dem inte har en överenskommen arbetstid. I antal handlar det om 83 000 som studerar och knappt 124 000 per- soner utan överenskommen arbetstid som inte studerar 2017.

87 procent av de som inte har någon överenskommen arbetstid har den aktuella sysselsättningen som enda huvudsyssla, medan knappt 13 procent har en eller flera bisysslor. Det är ungefär samma fördelning som bland tidsbegränsat anställda med överenskommen arbetstid. Det har heller inte skett någon större förändring mellan de undersökta åren när det gäller dessa andelar. I antal handlar det om knappt 27 000 personer med tidsbegränsade anställning utan överens- kommen arbetstid som har en eller flera bisysslor.

237

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Sektor

Figur 9.5 visar fördelningen av tidsbegränsat anställda efter överens- kommelse om arbetstid och sektor för åren 2006, 2012 och 2017.

600

500

400

300

200

100


2006			2012		2017	2006		2012	2017
	Har överenskommen arbetstid						Saknar överenskommen arbetstid
		Privat		Primärkommunal			Landstingskommunal		Statlig

Källa: SCB, AKU.

Omkring 70 procent av de tidsbegränsat anställda utan överens- kommen arbetstid har under alla de tre undersökta åren varit i privat sektor och omkring 25 procent har varit anställda i primärkommunal sektor. Landstingskommunala sektorn står för en mindre del, om- kring 3 procent alla tre åren. Staten står för omkring 3 procent bland tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid, men för omkring 7 procent för övriga tidsbegränsat anställda.

238

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

Arbetare och tjänstemän

Figur 9.6 visar tidsbegränsat anställda uppdelat på arbetare och tjänste- män för åren 2006, 2012 och 2017.14

Procent			2006	2012	2017
Procent
100


90	83	80
80		80
80		71

7063 60 56

50		37	40	44
40			40

							28
30							28

						17	20
20							20


10
10
0
0	Arbetare	Tjänstemän			Arbetare	Tjänstemän
	Arbetare	Tjänstemän			Arbetare	Tjänstemän
	Har överenskommen arbetstid				Saknar överenskommen arbetstid

Källa: SCB, AKU.

Det är en betydligt större andel arbetare i gruppen som saknar över- enskommen arbetstid i jämförelse med gruppen som har överenskom- men arbetstid. 2017 var 71 procent i gruppen som saknar överens- kommen arbetstid arbetare, att jämföra med 56 procent i gruppen som har överenskommen arbetstid.

Mellan de tre undersökningsåren har det dock skett en kraftig nedgång i andelen arbetare och motsvarande ökning av andelen tjänste- män. Förändringen är större i gruppen som saknar överenskommen arbetstid jämfört med gruppen som har överenskommen arbetstid.

14Indelningen baseras på yrkesnomenklaturen SSYK96 (2006 och 2012) och SSYK2012 (2017).

239

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Fackligt medlemskap

Figur 9.7 visar utvecklingen i facklig anslutningsgrad för tidsbegränsat anställda efter överenskommelse om arbetstid.

	Procent							2006		2012		2017



80
80									72		71
									72		71
70
70		57			56				61
									61
60				54
60		46		54
50		46	43	43
50			43	43		39
40						39

						27	28
30						27	28
30
20
20
10
10
0
0		Fackligt ansluten		Ej fackligt ansluten		Fackligt ansluten Ej fackligt ansluten
		Fackligt ansluten		Ej fackligt ansluten		Fackligt ansluten Ej fackligt ansluten
		Har överenskommen arbetstid				Saknar överenskommen arbetstid
Källa: SCB, AKU.

Den fackliga anslutningsgraden har minskat bland alla tidsbegränsat anställda. 2006 var fyra av tio tidsbegränsat anställda utan överenskom- men arbetstid fackligt anslutna. 2017 var det tre av tio som var det.

Efter att ha gått igenom ett antal bakgrundsfaktorer där vi har jämfört tidsbegränsat anställda med respektive utan överenskommen arbetstid följer nu ett antal områden där vi sätter fokus på den grupp av tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid.

9.3.5Arbetsplatsstorlek

Figur 9.8 visar tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid efter arbetsplatsstorlek 2017.

240

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

Samtliga

Kvinnor

Män

PrIvat sektor

Kommunal sektor

100

Procent

1-10	11-19	20-49	50-	Vet inte, men fler än 10	Vet inte

Källa: SCB, AKU.

Cirka 25 procent arbetar på arbetsplatser med upp till 10 anställda, det gäller både bland kvinnor och bland män. När materialet delas upp på privat och kommunal sektor visar det att det är nästan en tredjedel inom privat sektor som arbetar på små arbetsplatser, medan det bara är 14 procent inom kommunal sektor som är på en liten arbetsplats. Så många som fyra av tio inom kommunal sektor vet inte hur många som arbetar på arbetsplatsen.

9.3.6Näringsgren

Figur 9.9 visar antalet tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid fördelat på olika näringsgrenar 2006, 2012 och 2017. Den vanligaste näringsgren är Vård och omsorg. 50 000 personer i gruppen tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid arbetade där 2017. Det är också inom Vård och omsorg, jämte Finansiell verksam- het och företagstjänster som ökningen sett till antal har varit störst mellan 2006 och 2017.

241

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Vård och omsorg			50
			50
Finansiell verksamhet, företagstjänster		31
		31
Handel		26
		26
Hotell och restaurang		24
		24
Utbildning		21
		21
Personliga och kulturella tjänster	16
	16
Transport	13
	13
Offentlig förvaltning m.m.	8
	8
Tillverkning o utvinning, energi o miljö	8
	8
Byggverksamhet	5
	5
Information och kommunikation	3
	3
Jordbruk, skogsbruk o fiske	3
	3

Källa: SCB, AKU.

Tabell 9.3 visar andelen tidsbegränsat anställda utan överenskom- men arbetstid efter näringsgren och kön 2017. Det är relativt stora skillnader i könsfördelning mellan olika näringsgrenar. Nästan en tredjedel av kvinnorna arbetar inom Vård och omsorg medan mot- svarande andel bland männen är en sjundedel. En dubbelt så hög andel kvinnor i jämförelse med män återfinns inom Utbildning. Männen med tidsbegränsad anställning utan överenskommen arbets- tid återfinns å andra sidan oftare än kvinnor inom näringsgrenarna Bygg, Transport och Finansiell verksamhet och företagstjänster.

242

SOU 2019:5	Intermittenta anställningar – Omfattning

Källa: SCB; AKU.

9.3.7Yrke

Med hjälp av den så kallade yrkesnomenklaturen (2012) går det att dela in materialet på olika yrkeskategorier. På grund av tidsseriebrott har vi valt att endast ta fram uppgifter för 2017 när det gäller yrke.

Som framgår av tabell 9.4 är det en stor del av gruppen som arbetar i yrken inom service, omsorg och försäljning. Bland kvinnor är det en majoritet som arbetar inom dessa yrken och inom kom- munal sektor är det två tredjedelar. Yrken med krav på kortare utbild- ning eller introduktion är näst vanligast. Inom privat sektor är det 19 procent som återfinns i denna kategori. Vid en jämförelse med tidsbegränsat anställda som har en överenskommen arbetstid visar det sig att fördelningen är betydligt jämnare mellan olika yrkes- områden. Här är det knappt 30 procent som befinner sig inom service omsorg och försäljningsarbete. Nästan 23 procent arbetar inom yrken med krav på fördjupad högskolekompetens.

243

Intermittenta anställningar – Omfattning		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

Eftersom en så stor del av de tidsbegränsat anställda finns inom service och omsorg är det möjligt att bryta ner materialet mer finfördelat. Vi har därför tagit fram uppgifter för de yrken inom utbildning respektive vård och omsorg som finns inom SKL:s och kommunals avtalsområde samt för detaljhandelsområdet.15 Totalt sett är det cirka 70 000 tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid som finns inom dessa tre yrkeskategorier 2017. Knappt 42 000 arbetar inom vård och omsorg och strax under 12 000 inom utbildning. Omkring 16 000 arbetar inom detaljhandeln. Andelsmässigt är det samma könsfördelning mellan de två områdena inom kommunals två områden, ungefär 20 procent inom både utbildningsområdet och inom vård och omsorg är män och ungefär 80 procent är kvinnor.

15Se bilaga 2.

244

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

Inom detaljhandeln ör könsfördelningen något mer jämn, ungefär 30 procent är män och omkring 70 procent är kvinnor.

Eftersom vi även har uppgifter om antalet tidsbegränsat anställda med överenskommen arbetstid inom samma yrkesgrupper går det att göra en skattning av hur stor del av de tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid. Figur 9.10 visar ett urval yrkes- kategorier med en hög andel tidsbegränsat anställda som saknar över- enskommen arbetstid. Totalt sett var det drygt var fjärde tidsbegränsat anställd som saknade överenskommen arbetstid 2017.

Procent

50%	44%	38%	35%		35%
40%		38%
40%				29%		30%	29%	25%
30%				29%		30%	29%
30%
20%
20%
10%
10%
0%
0%	kvinnor	män	kvinnor	män	kvinnor	män	kvinnor	män
	kvinnor	män	kvinnor	män	kvinnor	män	kvinnor	män
	Vård och omsorg		Detaljhandel		Yrken med krav på		Samtliga
	(kommunals omr.)				kortare utbildning
					eller introduktion
Källa: SCB, AKU.

Högst andel tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid återfinns inom vård och omsorg i kommunals avtalsområde där 44 procent av de tidsbegränsat anställda som har deltagit i AKU har uppgett att de saknar överenskommen arbetstid. Kvinnor har en högre andel tidsbegränsat anställda än män i samtliga yrkeskategorier utom i yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande och yrken inom administration och kundtjänst där andelarna är ungefär samma. Inom byggverksamhet och tillverkning är antalet kvinnor för få för att kunna redovisa.

245

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Figur 9.10 visar antalet personer som i AKU har svarat att de arbetar inom dessa yrken under referensperioden. Många utan överens- kommen arbetstid arbetar betydligt mindre än heltid, se nedan. Det går därför inte att säga något om hur arbetade timmar inom yrkena fördelar sig mellan olika former av tidsbegränsade anställningar.

9.3.8Önskemål om fast/tidsbegränsad anställning

Totalt sett är det fler bland tidsbegränsat anställda som inte har någon överenskommen arbetstid som föredrar tidsbegränsad anställning framför fast anställning. 53 procent föredrar tidsbegränsad anställ- ning och 44 procent föredrar fast anställning. Andelarna skiljer sig bara marginellt mellan kvinnor och män. Bland tidsbegränsat anställda med överenskommen arbetstid är det 66 procent som före- drar fast anställning framför tidsbegränsad. Inte heller här finns det någon nämnvärd skillnad mellan kvinnor och män.

I antal handlar det om 110 000 tidsbegränsat anställda utan överens- kommen arbetstid som föredrar tidsbegränsad anställning och omkring 90 000 som föredrar fast anställning.

Det finns betydande skillnader mellan olika delgrupper när det gäller preferenser om typ av anställning. Figur 9.11 visar skillnaderna mellan olika åldersgrupper och mellan tidsbegränsat anställda med respektive utan överenskommen arbetstid 2017. Nio av tio som är 65 år eller äldre föredrar tidsbegränsad anställning. Bland 15–24- åringar är det fyra av tio utan överenskommen arbetstid som föredrar fast anställning. Sex av tio föredrar tidsbegränsad anställning. Bland 25–64-åringar utan överenskommen arbetstid föredrar sex av tio fast anställning medan fyra av tio föredrar tidsbegränsad anställning.

246

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

Procent

100
100		77				91			89
						91			89
80


60		52				58
60		52							45
60
38						37
38						37
40
40									20
20									20
20				8
0
0	Saknar	Har överenskommen						Saknar	Har överenskommen
	Saknar	Har överenskommen						Saknar	Har överenskommen
	överenskommen		arbetstid			överenskommen			arbetstid
	arbetstid						arbetstid
	Fast anställning							Tidsbegränsad anställning
			15-24 år		25-64 år			65-74 år

Not: Antalet svarande i åldersgruppen 65–74 år utan överenskommen arbetstid som föredrar fast anställning är för litet för att det ska gå att redovisa.

Källa: SCB; AKU.

Bland arbetare utan överenskommen arbetstid är det ungefär lika stor andel som föredrar fast som tidsbegränsad anställning bland dem utan överenskommen arbetstid (47 respektive 50 procent). Bland motsvarande tjänstemän är det en större andel som föredrar tidsbegränsad framför fast anställning (61 respektive 35 procent).

Bland samtliga som inte studerar bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid är det 2017 52 procent som föredrar fast anställning. Bland studerande är det 31 procent som föredrar fast anställning medan 65 procent hellre har en tidsbegränsad.

I kommunal sektor är det ungefär hälften utan överenskommen arbetstid som föredrar tidsbegränsad anställning och en lika stor andel som föredrar fast anställning. I privat sektor är det en majoritet som föredrar tidsbegränsad anställning, 54 procent, jämfört med 42 procent som föredrar fast anställning.

247

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Genomgående sker en nedgång mellan åren 2006 och 2017 i an- delen som föredrar en fast anställning i gruppen som saknar överens- kommen arbetstid. Det är enbart studerande som har en stigande andel som föredrar fast anställning. Nedgången i andelen som vill ha fast anställning mellan 2006 och 2017 och mellan 2012 och 2017 är statistiskt signifikant. Det gäller även motsvarande uppgång i andelen som föredrar tidsbegränsad anställning. Mönstret att fler föredrar tidsbegränsad anställning och färre föredrar fast anställning gäller för samtliga undersökta delgrupper16 utom för studerande. Bland dem finns tvärtom en statistiskt signifikant minskning av andelen som föredrar tidsbegränsad anställning mellan åren 2006 och 2017. Ökningen av andelen studerande som föredrar fast anställning är dock för liten för att vara statistiskt signifikant.

En möjlig förklaring till att fler föredrar tidsbegränsad anställning skulle kunna vara att andelen studerande har blivit allt större och att de i betydligt lägre utsträckning än andra föredrar fast anställning. Andelen studerande i gruppen har ökat från 36 till 40 procent mellan 2006 och 2017.

9.3.9Arbetstid

Heltids- och deltidsarbete

Majoriteten av tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbets- tid arbetar deltid. 82 procent bland samtliga i gruppen uppger 2017 att de arbetar deltid, medan 17 procent svarar att de arbetar heltid. I antal innebär det att det är 35 000 personer som har tidsbegränsad anställning utan överenskommen arbetstid som arbetar heltid. I antal är det ungefär lika många kvinnor (18 500) som män (16 500). Det är dock en större andel män än kvinnor som arbetar heltid, knappt 21 procent bland män och knappt 14 procent bland kvinnor.

I jämförelse med 2006 och 2012 har andelen i gruppen som arbetar heltid gått ner, både bland kvinnor och bland män. 2006 var det nästan 30 procent bland männen och strax under 20 procent av kvinnorna med tidsbegränsad anställning utan överenskommen arbetstid som svarade att de arbetade heltid.

16Kön, ålder, arbetare/tjänstemän, ej i studier, privat/kommunal sektor.

248

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

Undersysselsättning

Figur 9.12 visar andelen tidsbegränsat anställda som uppger att de är undersysselsatta fördelat på överenskommelse om arbetstid och ett antal bakgrundsvariabler.

Procent

Saknar överenskommelse om arbetstid		Har övrenskommelse om arbetstid

Källa: SCB, AKU.

Genomgående är det en större andel undersysselsatta bland dem som saknar överenskommen arbetstid i jämförelse med den som har en överenskommen arbetstid, Det är i princip inga skillnader mellan kvinnor och män. Däremot är det relativt stora skillnader mellan olika åldersgrupper och beroende på överenskommelse om arbetstid.

Iåldersgruppen 25–64 år är det 29 procent bland dem utan över- enskommen arbetstid som uppger att de är undersysselsatta 2017. Det är nästan tre gånger så stor andel som bland tidsbegränsat anställda som har överenskommen arbetstid i samma åldersgrupp. I den äldsta åldersgruppen är det en så liten andel som är under- sysselsatta att det inte går att redovisa, vare sig för dem som har överenskommen arbetstid eller för dem som inte har det.

Det är vanligare att arbetare är undersysselsatta än att tjänstemän är det. 24 procent av arbetare respektive 17 procent av tjänstemän

249

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

uppger att de är undersysselsatta. Bland alla i gruppen som inte stu- derar är det 28 procent som uppger att de är undersysselsatta, medan studerande mer sällan uppger att de är undersysselsatta (14 procent). Det är även bland studerande som skillnaden mellan tidsbegränsat anställda som saknar överenskommelse om arbetstid och de som har överenskommelse om arbetstid är minst.

I kommunal sektor är det 26 procent bland dem som saknar över- enskommen arbetstid som uppger att de är undersysselsatta.

Totalt sett finns det enligt undersökningen strax över 100 000 tids- begränsat anställda som är undersysselsatta. 61 000 av dessa har en överenskommen arbetstid och 46 000 saknar överenskommen arbets- tid.

9.4En väg in på arbetsmarknaden

9.4.1Studier av tidsbegränsade anställningar som ett sätt att etablera sig på arbetsmarknaden

Det finns ett antal studier, både av svenska förhållanden och inter- nationella, som undersöker hur tidsbegränsade anställningar på- verkar sannolikheten för en fastare arbetsmarknadsetablering i fram- tiden. De studier som gäller svenska förhållanden är i regel baserade på de indelningar i olika typer av visstidsanställningar som görs i Arbetskraftsundersökningarna (AKU), se avsnitt 9.2.1. Samman- fattningsvis visar resultaten av dessa studier att provanställning och vikariat är bättre än behovs- och timanställningar när det gäller fram- tida etablering på arbetsmarknaden.17

IFAU-rapport från 2001

I en studie från 2001 presenteras resultaten av en studie där forskarna följt tidsbegränsat anställda över tid för att jämföra skillnader i utfall mellan olika grupper av tidsbegränsade och tillsvidareanställda. Resul- taten visar att behovsanställda liksom säsongs- och ferieanställda i lägre utsträckning än övriga tidsbegränsat anställda (vikariat och objekts- och provanställningar) övergick till att bli fast anställda. Knappt en tredjedel av de behovsanställda övergick till en fast anställning under

17AER (2018), s. 42.

250

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

en tvåårsperiod, att jämföra med omkring 40 procent av vikarierna. Studien visade att ungefär hälften av de tidsbegränsat anställda bara hade en arbetsgivare under året och därmed var arbetslösa mellan anställningarna. För kvinnor var det ungefär hälften så vanligt som för män att den tidsbegränsade anställningen ledde till ett fast jobb. Även arbetare, personer med kort utbildning, åldersgruppen 16–24 år och personer med utländskt medborgarskap hade lägre sannolikhet för att den tidsbegränsade anställningen skulle övergå i en fast anställ- ning under en tvåårsperiod.18

SCB:s rapport om tidsbegränsat anställda

I en temarapport från fjärde kvartalet 2014 redovisade SCB resultatet av en analys av flödesstatistik mellan olika arbetsmarknadstillstånd. Resultaten visade att tidsbegränsade anställningar är en vanlig ingång till arbete. Omkring 80 procent av de arbetslösa och personer som står utanför arbetskraften som nästa kvartal blir sysselsatta går till en tidsbegränsad anställning. Av de tidsbegränsat anställda var det i sin tur i genomsnitt 10,6 procent som 2014 övergick i en fast anställning mellan två kvartal. Cirka 70 procent kvarstod som tidsbegränsat anställda även det påföljande kvartalet. Andelen som övergår till fast anställning varierar med arbetsmarknadsläget. Resultaten visade också att män har en högre sannolikhet än kvinnor att bli fast anställda om de har en tidsbegränsad anställning. En möjlig förklaring enligt SCB är att kvinnor och män delvis arbetar inom olika näringsgrenar och att de därför kan ha olika typer av tidsbegränsade anställningar.19

Arbetsmarknadsekonomiska rådet

I den rapport från AER som nämns i avsnitt 9.2.2. undersöktes i vilken utsträckning lågkvalificerade (”enkla”) jobb fungerar som en väg in på arbetsmarknaden med särskilt fokus på utrikes födda. Bland annat jämfördes övergångssannolikheten för att visstidsanställningar ska övergå i en tillsvidareanställning för olika typer av tidsbegränsade

18IFAU 2001:1, s. 68–73.

19SCB (2015), s. 29 ff.

251

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

anställningar i jämförelse med att vara arbetslös. Typ av anställning baserades på AKU:s indelning i olika typer av visstidsanställningar20.

AER kom fram till att visstidsanställningar generellt fungerar som en språngbräda till en tillsvidareanställning i jämförelse med att vara arbetslös. När AER skilde på olika typer av anställningar visade det sig dock att det fanns stora skillnader. Inrikes födda provanställda har hela 50,6 procentenheter högre sannolikhet att få ett fast jobb på tre kvartals sikt i jämförelse med inrikes födda arbetslösa, medan mot- svarande siffra för både vikariat och allmän visstidsanställning var 12,1 procentenheter. Behovs- och timanställda hade endast 1,9 pro- centenheter högre sannolikhet än arbetslösa att få en fast anställning och för gruppen övriga fanns ingen statistiskt säkerställd skillnad.21 I studien var det inte möjligt att kontrollera för om de tidsbegränsat anställda samtidigt var studerande. Eftersom det är vanligt att per- soner med tidsbegränsade anställningar även är studerande och kanske inte har som målsättning att få en tillsvidareanställning under den närmaste tiden, se avsnitt 9.3.8, kan det göra att skillnaden mellan arbetslösa och tim- och behovsanställda respektive övriga under- skattas. I materialet kontrollerades dock för arbetsinkomsten, vilket borde jämna ut skillnaderna mellan arbetslösa och visstidsanställda.22

Resultaten visade också att visstidsanställningar är viktigare som språngbräda på arbetsmarknaden för utomeuropeiskt födda än för inrikes födda. Effekten var starkare för utrikes födda män än för utrikes födda kvinnor. Den starkare effekten för utrikes födda gällde även för behovsanställda och timanställda. AER menade att det talar för att arbetsmarknadserfarenhet i sig och inte enbart ”kvaliteten” på jobbet är viktig för utsatta grupper som försöker etablera sig på arbetsmarknaden.

Att lagstiftningsvägen eller på andra sätt begränsa möjligheterna för arbetsgivare att använda sig av sådana ”enklare” former av viss- tidsanställningar kan därmed få särskilt negativa konsekvenser för utrikes födda, menade AER.23

20Vikariat, provanställning, allmän visstidsanställning, behovs- och timanställning och övriga.

21AER (2018), s. 45.

22Uppgifter från AER.

23AER (2018), s. 9 f.

252

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

9.4.2Ungas etablering

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) är förvaltningsmyndighet för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället.24 Myndigheten har bland annat i uppdrag att följa upp och analysera ungdomars attityder och levnads- villkor. Inom ramen för detta uppdrag genomför MUCF ett antal olika enkäter, riktade till såväl ungdomar som äldre. Under 2016 och 2017 hade MUCF i uppdrag av regeringen att specifikt kartlägga och analysera ungas etablering i arbets- och samhällslivet.

Med unga avses personer mellan 15–29 år. I en delrapport har MUCF sammanfattat hur vägen till etablering i arbetslivet har utveck- lats under de senaste åren. Sammanställningen bygger på aktuella forsknings- och myndighetsrapporter.

Sedan början av 1990-talet studerar allt fler unga under längre tid. Samtidigt har sysselsättningsgraden och andelen som har deltids- arbete och tidsbegränsade anställningar ökat bland unga. Att etabler- ingsprocessen sker i genomsnitt senare som en följd av att fler studerar vidare efter gymnasiet behöver inte i sig innebära att det har blivit svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Men inom gruppen unga finns det delgrupper som har svårt att etablera sig. Dit hör enligt MUCF utrikes födda, unga med kort utbildning (utan fullständig gymnasieutbildning) och unga med funktionsnedsättning. De som inte lyckas etablera sig upplever större konsekvenser i dag jämfört med tidigare och det finns en risk för långvarig utslagning om etabler- ingen misslyckas.25

Etableringsmönstren skiljer sig enligt MUCF:s sammanställning åt mellan olika grupper. Män som lyckas etablera sig har ofta en mer stabil arbetssituation än kvinnor, som oftare fastnar i deltidsarbete och i osäkra anställningar. Samtidigt är det vanligare att kvinnor studerar vidare i jämförelse med män. Utrikes födda unga ingår inte lika ofta som inrikes födda i arbetskraften. Skillnaden kan delvis förklaras av att utrikes födda studerar i större omfattning än inrikes födda. Bland de som ingår i arbetskraften är arbetslösheten högre bland utrikes födda än bland inrikes födda unga.26

Över fyra av tio 16-åringar har minst en anställning under ett år, ofta ett feriejobb. Inkomsterna och antalet anställningar per år ökar

24Tidigare Ungdomsstyrelsen.

25MUCF (2017a), s. 17.

26MUCF (2017a), s. 17 f.

253

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

till 22-årsåldern. Därefter planar antalet anställningar ut samtidigt som inkomsterna ökar. Det indikerar att unga som grupp vid den här åldern får en mer stabil arbetsmarknadsetablering. För de flesta unga är arbetslöshetsperioderna koncentrerade till åren efter gymnasiet. Vid 30 års ålder är nio av tio unga etablerade i arbetslivet. Skill- naderna mellan olika grupper är dock betydande.27

Unga med funktionsnedsättning är en grupp som har svårare att etablera sig i arbetslivet i jämförelse med andra unga. Unga kvinnor och män med funktionsnedsättning läser betydligt oftare praktiska inriktningar på gymnasiet i jämförelse med unga utan funktions- variation, detta mönster gäller både tjejer och killar. Detta innebär dock inte att de etablerar sig snabbare i arbetslivet.

I åldersgruppen 20–25 år är det en av sex tjejer med funktions- nedsättning som arbetar heltid. I jämförelse är det en av tre tjejer utan funktionsnedsättning som arbetar heltid trots att en större andel bland dessa studerar. Bland killarna är det 23 procent som arbetar heltid bland dem med funktionsnedsättning i jämförelse med 44 procent utan funktionsnedsättning.28

9.4.3Ungas arbeten

Den vanligaste branschen att arbeta i för unga i åldrarna 16–24 år var 2015 handeln. För kvinnor var vård och omsorg lika vanligt som handel följt av hotell och restaurang. Bland män var byggverksamhet och företagstjänster (inklusive bemanningsbranschen) vanligt. Att andelen unga med tidsbegränsade anställningar har ökat hänger sam- man med en förskjutning av vilka branscher unga arbetar i. Tidigare var arbete inom tillverkningsindustrin, som ofta erbjuder tillsvidare- anställningar, vanligt bland unga medan det i dag är betydligt vanligare att unga arbetar inom branscher där det är vanligt med tidsbegränsade anställningar.29Bland förvärvsarbetande har ungefär hälften av tjejerna och sex av tio killar enligt MUCF:s ungdomsenkät tillsvidareanställ- ning. Här finns det också skillnader mellan olika grupper. Medan det är ungefär lika vanligt att tjejer med som utan funktionsnedsättning

27MUCF (2017a), s. 18.

28MUCF (2017a), s. 19 f.

29MUCF (2017b), s. 19.

254

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

har tillsvidareanställning är det bara knappt tre av tio killar med funk- tionsnedsättning som har tillsvidareanställning, i jämförelse med sex av tio killar utan funktionsnedsättning.30

MUCF:s ungdomsenkät genomfördes återigen under våren 2018. Vi har fått ta del av uppgifter som rör sysselsättning och trygghet i anställningen bland unga. Figur 9.13 visar andelen i olika ålders- grupper som i enkäten har uppgivit att de har arbete som huvudsaklig sysselsättning samt hur stor andel av dem som har svarat att de har fast respektive tillfällig anställning.

Procent

Tjejer	Killar	Tjejer	Killar	Tjejer	Killar	Tjejer	Killar	Tjejer	Killar
16-18 år		19-21 år		22-24 år		25-26 år		Totalt

Arbete som huvudsaklig sysselsättning

Varav tillfällig anställning

Varav fast anställning

Källa: MUCF:s nationella ungdomsenkät 2018.

I de yngsta åldersgrupperna är det lika vanligt bland tjejer som bland killar att ha arbete som huvudsaklig sysselsättning. I den yngsta åldersgruppen är det bara några få procent, men bland 19–21-åringar är det omkring var tredje bland både tjejer och killar som har arbete som huvudsaklig sysselsättning. Från 22 år och uppåt är det van- ligare att killar har arbete huvudsaklig sysselsättning än att tjejer har det. En förklaring är att det är vanligare med studier bland tjejer än bland killar. Totalt sett är det vanligare att tjejer som har arbete som huvudsaklig sysselsättning har tidsbegränsad anställning i jämförelse

30MUCF (2017b), s. 23 f.

255

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

med motsvarande grupp bland killar. Mönstret skiljer sig dock för olika åldersgrupper.

I enkäten ställs även frågor om erfarenhet av arbetslöshet. Om man tittar på hur de som i dag har tillfällig respektive fast anställning svarar om sin erfarenhet av arbetslöshet visar det sig att fyra av tio ungdomar med fast anställning har erfarenhet av arbetslöshet, medan sex av tio ungdomar med tillfällig anställning har erfarenhet av arbets- löshet. När det gäller erfarenhet av en enstaka arbetslöshetsperiod finns inga skillnader mellan fast och tillfälligt anställda ungdomar i enkäten, men när det gäller flera återkommande arbetslöshetsepisoder är det fyra gånger så vanligt för unga med tillfälliga anställningar jäm- fört med unga med fast anställning. Det är dubbelt så vanligt i enkäten att unga med tillfälliga anställningar har varit långtidsarbetslösa jämfört med unga med fast anställning.31

9.4.4Ungas attityder

I rapportserien Unga med attityd redovisar MUCF resultaten av en stor enkätundersökning som har genomförts fem gånger sedan 1993. Eftersom samma frågor ställs även till dem som inte längre är unga går det att jämföra om attityderna skiljer sig mellan unga och äldre.

Den senaste redovisning av undersökningen som finns tillgänglig är från 2013 men när detta betänkande skrivs pågår arbete med att ta fram nästa redovisning av den nationella ungdomsenkäten. Utred- ningen har fått möjlighet att lämna förslag på ytterligare frågor som rör sysselsättning bland unga. Bland annat kommer det att gå att säga mer om hur unga värderar att veta när nästa arbetstillfälle blir och värdet av att snabbt kunna byta jobb om något bättre dyker upp. En rapport som baseras på resultaten beräknas bli klar under våren 2019.

Nedan redovisar vi resultat från enkäter och studier som MUCF tidigare har presenterat.

Värdet av fast anställning

En av frågorna i MUCF:s undersökning av ungas attityder handlar om att på en skala från ett till fem värdera hur viktig en egenskap är i arbetet för att de svarande ska vara intresserade av det. Egenskapen

31MUCF:s nationella ungdomsenkät 2018.

256

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

”fast anställning” ingår som ett av alternativen. Medelvärdet för de svarande som är i åldrarna 16–29 år är 4,3 av 5. Det är högre än såväl bra lön (4,1) som att arbetsuppgifterna är intressanta (4,2) och att arbetet fungerar med fritiden (3,9). Fria arbetstider värderas till 3,3. De yngsta i åldersgruppen 16–19 år och även de mellan 20–24 år värderar fast anställning något lägre. För dem från 25 år och uppåt finns inga skillnader i jämförelse med äldre svarande vad gäller värdet av fast anställning.32 Det är genomgående små skillnader mellan tjejer och killar och mellan kvinnor och män när det gäller värderingen av ett fast arbete, se tabell 9.5.

Källa: MUCF (1997, 2002, 2013).

I undersökningen framgår att det är vanligare att unga som arbetar värderar fast anställning högt (värde 4 eller 5 av 5) jämfört med unga som är arbetslösa. Unga som studerar placerar sig mellan de arbets- lösa och de arbetande när det gäller värderingen av fast anställning. Drygt sju av tio studerande anser att fast anställning har värdet 4 eller 5 jämfört med drygt åtta av tio bland dem som arbetar och mellan sex och sju av tio bland de arbetslösa.

32MUCF (2013), s. 182.

257

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

Bland ungdomar är det små skillnader i hur en fast anställning värderas. Utrikes födda ungdomar värderar fast anställning högre än inrikes födda.33

Arbetslöshet skapar oro

Enkäten fångar även upp skillnader i oro och hälsa för dem som varit arbetslösa jämfört med dem som inte har någon erfarenhet av arbets- löshet. Störst oro och flest upplevda hälsoproblem har de som varit långtidsarbetslösa, men även unga som bara upplevt en enstaka och kortare arbetslöshetsperiod rapporterar mer problem med oro och hälsa än unga som aldrig har varit arbetslösa.34

Unga känner också betydligt oftare än äldre oro för att råka ut för arbetslöshet. Här finns även betydande skillnader mellan unga killar och tjejer. Bland tjejer i åldrarna 20–24 år är det 24 procent som oroar sig för arbetslöshet, i jämförelse med 15 procent av killarna i samma åldersgrupp.35

Arbetslivets perspektiv på unga

I en enkät som ställts till arbetsledare inom byggverksamhet, handel, restaurang och vård och omsorg har Skolverket undersökt bland annat hur väl arbetsledare anser att unga lever upp till de krav som ställs i arbetet. Urvalet baserades på att de svarande skulle ha minst en person i åldern 19–22 år anställd i sin arbetsgrupp.

I enkäten fick arbetsledarna värdera hur viktiga ett antal egen- skaper hos den unga är. I alla fyra branscherna uppger arbetsledarna att nästan alla förmågor är mycket viktiga för att klara arbetet. Exempelvis att arbeta säkerhetsmässigt, att passa tider, att hålla vad man lovat och följa regler. Även att kunna samarbeta med andra och att visa intresse för arbetet värderas högt. Arbetsledarna i enkäten verkar värdera motivation och skötsamhet högt.

Sammanfattningsvis var arbetsledarna i stort sett nöjda med sina unga medarbetare. Särskilt nöjda var arbetsgivare inom vård och omsorg.

33MUCF (2013), s. 187.

34MUCF (2013), s. 205.

35MUCF (2013), s. 230.

258

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning

Den vanligaste typen av anställning bland de unga inom vård och omsorg var extra-/timanställning. Hela 60 procent av de svarande på enkäten uppgav detta. Även inom restaurang och inom handeln var det omkring sex av tio som svarade att extra-/timanställning är den vanligaste anställningsformen. Byggbranschen avvek kraftigt. Endast 6 procent av arbetsledaren svarade att extra-/timanställning var van- ligast. 77 procent uppgav att tillsvidareanställning var vanligast.36 Vård och omsorg är en kvinnodominerad bransch och byggbranschen är mansdominerad. När det gäller handeln och hotell- och restaurang är könsfördelningen jämnare.

9.5Utredningens iakttagelser

Tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid

•27 procent av alla tidsbegränsat anställda saknade överenskom- men arbetstid 2017. Det motsvarar drygt 200 000 personer. Sex av tio är kvinnor och fyra av tio är män. Sex av tio i gruppen är yngre än 25 eller över 64 år.

•Tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid har oftare enbart förgymnasial utbildning jämfört med andra tidsbegränsat anställda, men lika ofta gymnasieutbildning.

•Ungefär 70 procent arbetar i privat sektor och ungefär 25 procent i primärkommunal sektor. Omkring 70 procent är arbetare och knappt 30 procent är tjänstemän. 28 procent var fackligt anslutna 2017, jämfört med 43 procent bland tidsbegränsat anställda med överenskommen arbetstid.

•Den vanligaste näringsgrenen är vård och omsorg. Omkring en fjärdedel arbetar där. Näst vanligast är finansiell verksamhet och företagstjänster följt av handeln.

•45 procent av de tidsbegränsat anställda som saknar överens- kommen arbetstid arbetar i yrken inom service-, omsorgs- och försäljningsarbete. Bland kvinnor inom vård och omsorg på Kom- munals område utgör gruppen 44 procent av alla tidsbegränsat anställda och inom detaljhandeln är motsvarande andel 35 procent.

36Skolverket (2016).

259

Intermittenta anställningar – Omfattning

SOU 2019:5

•53 procent föredrar tidsbegränsad anställning och 44 procent före- drar fast anställning. Andelarna skiljer sig bara marginellt mellan kvinnor och män. I kommunal sektor är det ungefär hälften som föredrar tidsbegränsad anställning. I privat sektor är det en maj- oritet som föredrar tidsbegränsad anställning, 54 procent, jämfört med 42 procent som föredrar fast anställning.

•Bland samtliga som inte studerar bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid är det 52 procent som föredrar fast anställning. Bland studerande är det 31 procent som föredrar fast anställning medan 65 procent hellre har en tidsbegränsad.

•17 procent svarar att de arbetar heltid. I antal innebär det att det är 35 000 personer som har tidsbegränsad anställning utan överens- kommen arbetstid som arbetar heltid.

•46 000 i gruppen svarar att de är undersysselsatta. 29 procent bland dem utan överenskommen arbetstid i åldrarna 25–64 år upp- ger att de är undersysselsatta. I kommunal sektor är det 26 procent bland samtliga som uppger att de är undersysselsatta. Det kan ses som något förvånande med tanke på den arbetskraftsbrist som finns inom sektorn. Det verkar alltså finnas en arbetskraftsreserv att tillvarata bland personer med intermittenta anställningar.

En väg in på arbetsmarknaden

•Studier av anställningsformernas betydelse för inträdet på arbets- marknaden visar att tidsbegränsade anställningar är en vanlig väg in på arbetsmarknaden.

•Tidsbegränsade anställningar som en väg in på arbetsmarknaden verkar fungera betydligt bättre för de som i AKU svarar att de har provanställningar och vikariat i jämförelse med dem som svarar att de är tim- eller behovsanställda.

260

10Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt arbetsmarknadens parter

10.1Inledning

I uppdraget har ingått att i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka hur skyddet för personer med intermittenta anställningar regleras i kollektivavtal i olika branscher.

10.2Kartläggning av omfattning och orsaker

För att kunna genomföra denna del av uppdraget och för att få en fördjupad bild av frågan om intermittenta anställningar har vi genom de arbetsmarknadens parters centralorganisationer som är med i utred- ningens referensgrupp fått information om vilka organisationer som främst är berörda av frågan. De organisationer som valdes ut som särskilt relevanta var:

•Almega Serviceföretagen.

•Almega Vårdföretagarna.

•Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO (ingår i referensgruppen).

•Fastighetsanställdas Förbund (Fastighets).

•Handelsanställdas förbund (Handels).

•Hotell- och restaurangfacket (HRF).

•Svensk Handel.

•Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal).

261

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

•Sveriges kommuner och Landsting (SKL) (ingår i referens- gruppen).

•Visita.

Utredningens bedömning är att de områden som dessa organisa- tioner täcker är de områden där intermittenta anställningar är vanligast, även om det förekommer på andra delar av arbetsmarknaden också.

Utredningen träffade samtliga tillfrågade organisationer under september och oktober 2018.

Representanter för organisationerna var förhandlingsansvariga eller motsvarande på central nivå. En likalydande enkät med ett antal frågor skickades i förväg till respektive organisation och vid mötena användes semistrukturerad intervjuteknik utifrån enkäten. Nedan redovisas en sammanställning av resultatet av intervjuerna.

Utredningen har utöver detta varit i kontakt med ett urval av organisationer på arbetstagar- och arbetsgivarsidan för att inhämta information om tjänstemannasidan. Utredningen har träffat följande arbetstagarorganisationer inom Tjänstemännens centralorganisation (TCO): Journalistförbundet, Finansförbundet, Teaterförbundet, Unionen och Vision. Utredningen har haft uppföljande möten i de fall arbetsgivarorganisationerna önskat. En kompletterande intervju har genomförts med SKL. Samma enkät med likalydande frågor har skickats i förväg. Utöver detta har vi fått skriftig information från ett av Sacos medlemsförbund, Facket för kultur, reklam och kom- munikation (DIK). En sammanställning av resultatet redovisas nedan även för tjänstemannabranscherna.

10.2.1Vad är intermittenta anställningar?

Alla de organisationer som har ingått i utredningens kartläggning känner igen vad intermittenta anställningar är utifrån den definition

vianvänder oss av, se avsnitt 8.2. Däremot verkar inte begreppet intermittenta anställningar användas för den typ av anställningar som avses. Inom vissa avtalsområden avser intermittent anställning snarare en ojämn arbetstidsförläggning eller ett sätt att schemalägga oavsett anställningsform. Flera organisationer menar att det blir begreppsförvirring när utredningen använder begreppet intermittenta anställningar med en annan betydelse än den etablerade.

262

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

Flera organisationer lyfter också att en person som är deltids- anställd med tillsvidareanställning och därutöver arbetar mertid i reali- teten har intermittenta anställningar, utöver tillsvidareanställningen.

Anställningar enligt den definition av intermittenta anställningar som vi använder kan i vanligt tal enligt parterna på arbetsmarknaden i stället kallas för timanställning, behovsanställning, extraanställning eller tillfälligt arbete extra. Därutöver kan benämningen vara de olika kollektivavtalade anställningsformer som medger intermittenta anställ- ningar, exempelvis anställningsformen enstaka dagar inom besöks- näringen.

När utredningen i det följande använder begreppet intermittent anställning avses anställning enligt definitionen i avsnitt 8.2, såvida inte något annat uttryckligen anges.

10.2.2Hur vanligt förekommande är intermittenta anställningar?

Samtliga organisationer berättar att det inte finns någon statistik som motsvarar intermittenta anställningar. Det går därför inte att exakt svara på hur vanligt det är med intermittenta anställningar.

Detaljhandeln

Andelen tillsvidareanställda i branschen var 74 procent kvartal 4 2017. Andelen har enligt Svensk Handel varit densamma under en längre period, även jämfört med åren innan det att allmän visstid in- fördes. Svensk Handel menar att stabiliteten i andelen med tillsvidare- anställning indikerar att intermittenta anställningar sannolikt inte har förändrats särskilt mycket under senare år.

Handels har med hjälp av SCB-statistik och medlemsenkäter stu- derat omfattningen på olika typer av tidsbegränsade anställningar. Även om det inte finns statistik som exakt motsvarar intermittenta anställningar menar Handels att det går att ange en ungefärlig omfatt- ning. De menar också att det har blivit allt vanligare med intermittenta anställningar. Antalet fast anställda i detaljhandeln är ungefär lika många i dag som 1990. Hela det ökade antalet anställda i branschen består enligt Handels av fler tidsbegränsat anställda. I antal handlar det om en ökning från knappt 19 000 tidsbegränsat anställda 1990

263

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

till knappt 47 000 personer 2015. Åtta av tio av dessa anställningar återfinns 2015 enligt SCB:s statistik i kategorin kallas vid behov, timanställning samt övriga.1 I början av 2000-talet var det strax över sex av tio tidsbegränsat anställda i detaljhandeln som fanns i kate- gorin kallas vid behov, timanställning och övriga.2 1990 var det fem av tio tidsbegränsade anställningar som var i kategorin kallas vid behov, timanställning och övriga medan det var lika vanligt med vikariat eller provanställning.3

Handels uppskattning är att fyra av tio sysselsatta inom detalj- handeln arbetar i intermittenta anställningar. Allra vanligaste är det bland butikssäljare inom livsmedelshandeln, medan det förekommer mer sällan inom teknologi- eller bygghandel. Bland dem med inter- mittenta anställningar bedömer Handels att omkring 15 procent har en låg sysselsättningsgrad i en anställning i botten och att denna sedan fylls på med ytterligare intermittenta deltidsanställningar.

Besöksnäringen

Eftersom det saknas statistik går det inte enligt Visita att svara på hur vanligt det är med intermittenta anställningar. Det finns dock ett behov av intermittenta anställningar och sådana förekommer. Den kollektivavtalade anställningsformen enstaka dagar finns för både arbetare och tjänstemän, men är vanligare på arbetarsidan. Visita ser i stort ingen skillnad mellan branschens olika grenar eller mellan små och stora arbetsplatser. Hela besöksnäringen präglas av att händelser inträffar med kort varsel och att det finns ett behov av tillfälliga anställningar om än i olika omfattning.

Enligt HRF arbetar omkring 40 procent i branschen i tidsbe- gränsade anställningar. Mer än 50 procent av dessa arbetar enligt HRF i intermittenta anställningar, uppskattningsvis handlar det om omkring 25 procent av alla som är verksamma inom branschen. Personal- omsättningen i branschen är hög, 50 procent under ett år.

1Handels (2016), s. 18 f.

2Handels (2014), s. 8.

3Handels (2016), s. 18 f.

264

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

Städ- och servicebranschen

Enligt Serviceföretagen förekommer intermittenta anställningar inom servicetjänster som exempelvis städ och rut-tjänster. Det går dock inte att säga hur vanligt det är med sådana anställningar.

Fastighets beskriver att intermittenta anställningar förekommer men att det inte är särskilt vanligt inom kontorsstäd. Inom sanerings- branschen förekommer det också men utan att vara ett dominerande inslag. Däremot är det mycket vanligt inom båtstädning (kryssnings- färjor). Även på flygplatser förekommer intermittenta anställningar. I båda dessa fall handlar det om verksamhet som kräver mycket folk under en kort period, ofta någon enstaka timme, då flygplan eller båtar ska städas.

Skattefinansierade verksamheter

SKL beskriver att många av verksamheterna i kommun- och lands- tingssektorn, till exempel vård, omsorg och räddningstjänst behöver bemannas dygnet runt, årets alla dagar. När de anställda blir sjuka, behöver semester eller tar ut föräldraledighet måste vikarier sättas in för att vårda de sjuka, för att eleverna ska få sin undervisning och för att äldre i omsorgen ska få den omvårdnad de behöver. Behovet av vikarier kan mot bakgrund av detta antas vara större i kommun- och landstingssektorn än i övriga sektorer.

Ungefär 80 procent av de anställda i välfärden är kvinnor. Sjuk- frånvaron hos kvinnor är generellt högre än bland män. Ytterligare en faktor som har betydelse är att kvinnor, generellt på arbetsmark- naden, har ett högre uttag av föräldraledighet, vilket också får bety- delse när det gäller behov av vikarier.

SKL har tagit fram statistik över visstidsanställda uppdelat på om arbetstagaren är månadsavlönad eller timavlönad. Timlön gäller inom kommunal och landstingskommunal sektor för arbetstagare som har en sysselsättningsgrad under 40 procent eller en anställning som är tre månader eller kortare. Timavlönade omfattar därmed både personer som arbetar heltid under en kortare tid och därför är av- lönade per timme och personer som jobbar enstaka pass. Under år 2014 utgjorde timavlönade 12 procent av alla anställda i sektorn och drygt 20 procent av de anställda inom Kommunals yrkesgrupper. Omräknat till andelen av den arbetade tiden i sektorn motsvarade

265

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

timavlönade knappt 7 procent i sektorn totalt och strax under 13 pro- cent inom Kommunals yrkesgrupper. SKL bedömer att personer med intermittenta anställningar utgör en relativt stor del av gruppen tim- avlönade.

Enligt Vårdföretagarna är det på stora delar av deras avtalsområde en liten andel i förhållande till det totala antalet anställda som arbetar i intermittenta anställningar, även om det förekommer. Exempel på verksamheter där intermittenta anställningar förekommer är HVB, Vård och behandling samt Äldreomsorg.

Kommunal har i ett antal rapporter beskrivit förekomsten av tids- begränsat anställda inom deras avtalsområden. Kommunal använder officiell statistik från SCB och egna medlemsundersökningar. I en rapport från 2016 redovisar Kommunal att hälften av de tidsbegränsat anställda inom vård och omsorg kallas in vid behov eller arbetar per timme. Majoriteten av dessa har anställningsformen allmän visstid.4 För undersköterskor, personliga assistenter och vårdbiträden var totalt 25 procent tidsbegränsat anställda år 2015.5 Uppskattningen är att hälften av dessa är timanställda eller kallas vid behov, vilket innebär att omkring 12,5 procent av samtliga sysselsatta inom dessa branscher är timanställda eller kallas vid behov. Omfattningen är dock större än så. De som har en deltidsanställning men utöver detta arbetar mertid vid behov eller som timanställda ingår nämligen inte i den officiella statistiken över personer som kallas vid behov efter- som de inte räknas som tidsbegränsat anställda.

Kommunal beskriver att intermittenta anställningar är vanligare i kvinnodominerade arbetaryrken, medan det är ovanligt inom de mans- dominerade arbetaryrkena.6 Det gäller även Kommunals avtals- områden. Ibland är det den anställdas enda sysselsättning och ibland är arbetet extraarbete för någon som studerar. Kommunals bedöm- ning är att det är vanligare att personer med intermittenta anställ- ningar försöker ta sig in på arbetsmarknaden än att de är studerande. I en rapport från 2017 redovisas resultatet av en medlemsundersök- ning. Där är det 6 procent av dem under 29 år som svarar att skälet till att de har en visstidsanställning är att de studerar, medan 50 pro- cent svarar att skälet är att de söker men inte hittar en tillsvidare- anställning.7 Det kan dock variera. Det är exempelvis en större andel

4Kommunal (2016), s. 23.

5Kommunal (2016), s. 8.

6Kommunal (2017), s. 16.

7Kommunal (2017), s. 25.

266

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

av de som har en intermittent anställning som är studerande i uni- versitetsstäder.

Kommunal har studerat omsättningen på timavlönade och mellan två år försvinner cirka femtio procent från gruppen. Av de som finns kvar i gruppen med intermittenta anställningar finns enligt Kom- munal bland annat studenter men också de som inte kommer ifråga för en tillsvidareanställning. För dessa kan det enligt Kommunal ta upp till fyra–fem år att få företrädesrätt till en annan anställning efter- som bara arbetade dagar räknas. Även individuella kvalifikationer kan stoppa möjligheterna till längre anställningar om det finns krav på en viss utbildning för att få tillgång till tillsvidaretjänster, exempelvis krav på gymnasieutbildning inom vård och omsorg.

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO

Genom att fråga ansvariga rådgivare vid Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO för olika kollektivavtalsområden fram- kom följande uppgifter. Inom arbetsintegrerade sociala företag före- kommer intermittenta anställningar enligt uppgifterna inte alls. Det- samma gäller för teologiska och ekumeniska organisationer. Inom handeln beskrivs intermittenta anställningar som relativt vanligt. Inom förskola, skola och fritidshem förekommer intermittenta anställningar vid behov av extra personal eller vikarie. Inom personlig assistans förkommer det också, liksom inom hälsa, vård och övrig omsorg och hemtjänst. Även inom TRIA (social integrering i arbetslivet) vård och omsorg förekommer intermittenta anställningar. I matservering används också intermittenta anställningar. Här följer man avtalet Gröna Riks, det vill säga samma avtal som tecknats mellan HRF och Visita, där anställningsformen enstaka dagar finns.

Inom upplevelse och kultur beskrivs förekomsten av intermit- tenta anställningar som säsongsbetonat. Inom Folkrörelseavtalen förekommer det bara i specifika fall, det kan handla om en timanställd fritidsledare som har en speciallösning. Inom idrotten kan intermit- tenta anställningar användas i situationer med plötslig korttidsfrån- varo, exempelvis om en receptionist blir sjuk och inte kan ta ett pass.

267

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Vissa tjänstemannabranscher

Upprepade korta tidsbegränsade anställningar förekommer enligt Vision i en relativt stor omfattning inom vård och omsorg, både i privat sektor och i kommuner och landsting. Det förekommer enligt Finansförbundet och Unionen även intermittenta anställningar bland annat inom callcenter, telefonbank och bemanning, men det är oklart i vilken utsträckning eftersom det saknas statistik. Intermittenta anställningar finns enligt Journalistförbundet också i mediebranschen och enligt Teaterförbundet inom teater- och scenkonst. Det är möj- ligt att intermittenta anställningar förekommer där arbetsgivaren inte är bunden av kollektivavtal.

Enligt Facket för kultur, reklam och kommunikation (DIK) är intermittenta anställningar ganska vanligt inom vissa av förbundets yrkesgrupper. Det gäller framför allt på museum där guider, värdar, receptionister etcetera ofta blir inringda men också på kulturhus och i viss mån även bibliotek. DIK beskriver att det inte är en ”ungdoms- fråga” hos dem utan att det är vanligt förekommande även bland äldre personer.

10.2.3I vilka situationer används intermittenta anställningar?

Detaljhandeln

Svensk Handel beskriver att intermittenta anställningar oftast handlar om att ersätta ordinarie anställdas frånvaro och att det i realiteten oftast handlar situationer som är ett kortare vikariat, även om det inte alltid ser ut som vikariat vare sig i statistik eller i anställningsavtal. Detaljhandeln kännetecknas av att det är ett ”kontaktyrke” (i be- märkelsen att man kommer i kontakt med många människor) och av att många anställda ha små barn vilket medför behov av sjukfrånvaro och ”vab”. Det medför mycket korttidsfrånvaro och ett stort vikariats- behov i branschen. Även om det inte är lika vanligt förekommer det också vid tillfällig arbetsanhopning som inte går att schemalägga. Exempelvis vid större kampanjer i köpcentrum eller vid flyttar eller nyöppning av butiker.

Branschen är enligt Svensk Handel attraktiv för studerande efter- som det går att arbeta på tider som passar tillsammans med studier. OB-ersättningen gör det extra attraktivt. Alla studerande är inom

268

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

handeln har inte intermittenta anställningar. Vissa har en tillsvidare- anställning med en låg sysselsättningsgrad där man ibland fyller på med fler pass. Andra har tidsbegränsade anställningar under exempel- vis en termin. Och så finns det en grupp som hoppar in när de har möjlighet. Intermittenta anställningar kan enligt Svensk Handel vara på både arbetsgivarens och arbetstagarens initiativ.

Enligt Svensk Handel är det ofta någon som arbetsgivaren har kommit i kontakt med tidigare eller via kontakter som erbjuds en intermittent anställning. Det går inte att ta in vem som helst. Orsak- erna är flera. Det finns till exempel ett upplärningsbehov och det finns ofta stöldbegärliga varor i verksamheten. Arbetsgivaren ringer eller skickar sms till den eller dem som får erbjudande om arbete.

Även enligt Handels är intermittenta anställningar vanligast inom butiksområdet, det vill säga där detaljhandelsavtalet är tillämpligt. Det är en verksamhet med stor variation i arbetstider. Avtalet tillåter enligt Handels stora variationer i arbetstid även för ordinarie per- sonal men intermittenta anställningar används ändå i betydande omfattning.

Det vanligaste typfallet enligt Handels är en person som har en tillsvidareanställning eller en annan tidsbegränsad anställning med låg sysselsättningsgrad (ofta 3–5 timmar /vecka) och som sedan erbjuds korta anställningar utöver den överenskomna arbetstiden. Vid en tillsvidareanställning med låg sysselsättningsgrad går det inte att pröva omvandling eftersom personen redan är anställd, men med ett lågt arbetstidsmått. Detta sätt att bemanna förekommer enligt Handels på både små och stora arbetsplatser. Det är enligt dem inte ovanligt med 55–75 procents planerad bemanning medan resten av bemanningen hanteras med intermittenta anställningar. Ett annat exempel är att längre vikariat ofta delas upp på flera personer med intermittenta anställningar snarare än ett längre vikariat till en och samma person.

Handels beskriver att arbetsgivarna använder sig av de olika tids- gränserna för att undvika att personer får rätt till omvandling eller företrädesrätt.

Erbjudandet om arbete går enligt Handels ofta ut visa sms men det förekommer även olika tekniska lösningar i form av appar. Att det är konkurrens om arbetspassen gör enligt Handels att anställda inte vill kritisera villkoren. Organisationsgraden är enligt Handels

269

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

betydligt lägre bland personer med intermittenta anställningar jäm- fört med andra anställda. Enligt Handels riskerar det att skapas en tystnadskultur, där alla är medvetna om att arbetsgivaren kan plocka den de vill till de extra passen.

Även om det finns de som föredrar att arbeta i intermittenta anställningar så vill huvuddelen inte ha det så. En aspekt på frågan om frivilligt och ofrivilligt som Handels lyfter är att schemalägg- ningen med långa öppettider kan ge arbetspass på obekväma arbets- tider eller som av annan anledning är svåra att kombinera med andra delar av livet, till exempel tider för att lämna eller hämta barn på för- skola. Att kunna ha möjligheten att tacka nej till arbetspass kan då vara nödvändigt för den som har familj.

Besöksnäringen

Visita beskriver att intermittenta anställningar används för att täcka upp plötslig frånvaro eller för att täcka ojämn beläggning eller då det finns hinder att ta in ordinarie personal utifrån bland annat arbets- tidsregler och schemaläggningsskäl. Återkommande arbetstoppar som julbord går i viss mån att förutse men det finns situationer som är omöjliga att förutse. Ett exempel på en sådan situation där inter- mittenta anställningar behövs är enligt Visita bokningar med kort varsel där det ska gå fort att ordna en kick off eller konferens. Även om branschen alltid har präglats av varierande behov av personal upplever Visita att behoven inte har minskat under senare år.

HRF instämmer i beskrivningen att det inom branschen finns ett behov av att med kort varsel kunna kalla in extra personal. Det är bakgrunden till den kollektivavtalade anställningsformen om enstaka dagar. Problemet är att möjligheten används i allt för stor omfattning i jämförelse med de faktiska behoven.

Arbetsgivarna hittar i regel de som arbetar i intermittenta anställ- ningar via kontakter. Enligt Visita är det vanligt att det är de anställda som föredrar intermittent anställning framför annan anställning. Det kan vara unga som vill kunna tacka nej till arbete för att plugga till en tenta eller för att resa med kort varsel. HRF instämmer i att det förekommer att unga vill ha möjligheten att arbeta på ett sätt som går att kombinera med studier eller fritidsintressen, men menar att det går att lösa på andra sätt. En snabbmatskedja har i stället valt

270

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

att anställa tills vidare på exempelvis fyra timmar varannan lördag utifrån den anställdas önskemål. Enligt HRF är det vanligt med arbete på flera ställen. Det kan, enligt HRF, handla om från 3–4 till upp till 15 olika arbetsgivare som varvas för en och samma person.

Visita beskriver att jobberbjudanden kan ges på olika sätt. Både telefonsamtal, sms till flera och system med appar förekommer. Det är viktigt att notera att de anställda väljer om de vill anta erbjudandet eller ej. Arbetsgivaren behöver ibland kunna välja vem som blir in- kallad beroende på kompetens. Visita menar att det ibland behövs upplärning. Det gäller även vid de mycket korta anställningarna och arbetsgivarna vill kunna kontakta personer som tidigare har jobbat i verksamheten.

Städ- och servicebranschen

Enligt Serviceföretagen är det i situationer där det finns ett verksam- hetsbehov av varierande bemanning som intermittenta anställningar används. En intermittent anställning kan enligt Serviceföretagen vara ett sätt att få in en fot på arbetsmarknaden och i realiteten fungera som ett slags provanställning.

Serviceföretagen menar att arbetsgivarna inte använder intermit- tenta anställningar i onödan. Eftersom det finns upplärningskostnader vill arbetsgivarna i regel erbjuda full sysselsättning om det går. Det finns också en risk att personer med intermittent anställning går till konkurrenten om de inte knyts fastare till verksamheten. En annan poäng för arbetsgivarna med en anställning tillsvidare eller en tids- begränsad anställning på en längre tids kontrakt är att de anställda då omfattas av arbetsskyldighet. Det går exempelvis inte att kräva att de med intermittenta anställningar ska arbeta under storhelger.

Ibland kan det enligt Serviceföretagen uppstå en situation där många behöver kallas in med kort varsel, exempelvis i sanerings- branschen vid en brand. Då kan det säkert förekomma att det går ut sms. Serviceföretagens bedömning är att det vanligaste sättet att erbjuda intermittent arbete annars är att ringa. Det går enligt Service- företagen inte att konkurrera om arbetskraften genom att skicka sms till ett stort antal personer och sedan erbjuda ett fåtal av dem arbete.

271

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Fastighets beskriver att typexemplet är städning av Finlandsfärja. Det rör sig då om arbete som ska utföras under en mycket koncent- rerad tid där det behövs ett stort antal personer som städar fartyget under den tid det ligger i hamn. Ofta handlar det om 1–2 timmar. Enligt Fastighets pusslade arbetsgivaren tidigare ihop hela tjänster, men nu använder man sig i stor utsträckning av separata anställningar för varje arbetspass. Där det tidigare handlade om att ringa in ersättare för tillsvidareanställda som inte hade dykt upp, handlar det nu om intermittenta anställningar som huvudsaklig bemanning. Ett annat exempel är saneringsbranschen där det är vanligt med bemannings- smala organisationer och många som arbetar utan löpande kontrakt.

Det är enligt Fastighets vanligt att det är studenter som arbetar med dessa anställningar. Fastighets beskriver att det är bekvämt för arbetsgivaren att kunna ha så stor flexibilitet i bemanningen och bara behöva betala för exakt den tid som behövs. Dessutom behöver arbetsgivaren inte ta ansvar för arbetsmiljö, sjuklön eller andra åtag- anden som behövs vid mer permanenta anställningar.

För arbetstagarna kan det enligt Fastighets i vissa fall vara fri- villigt men det är inte ett sätt att försörja sig på. Ytterligare en aspekt med arbetsplatser som domineras av intermittenta anställningar som Fastighets lyfter är att det är mycket svårt att bedriva fackligt arbete och att få förtroendemannalagen och andra funktioner som bygger på facklig organisering att fungera som det är tänkt.

Fastighet beskriver också att det finns skillnader mellan kvinnor och män inom städbranschen. Det som kallas för specialstäd (exempel- vis fönsterputs) är manligt dominerat och där är det ofta heltidstjänster medan det kvinnligt dominerade kontorsstäd ofta handlar om deltids- arbete. Ett problem här är när kunderna i upphandlingarna kräver att städningen ska ske utanför kontorstider, vilket försvårar att sätta samman heltidstjänster.

Skattefinansierade verksamheter

Intermittenta anställningar används enligt SKL oftast i samband med att det uppstår ett tillfälligt behov av personal i verksamheten som exempelvis vid sjukfrånvaro eller tillfällig utökning av verksamheten. Arbetstagaren anställs då på ett vikariat eller en allmän visstidsanställ- ning.

272

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

Enligt SKL ska arbetsgivaren i samband med överenskommelse om intermittent anställning vara tydlig med att arbetstagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast efter kallelse från arbetsgivaren. Det ska vidare vara klargjort att det rör sig om ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle. Personen har rätt att tacka nej till erbjudande om arbete. Personen är arbetstagare enbart under de perioder denna arbetar.

I gruppen med intermittenta anställningar ingår enligt SKL ofta personer som vill arbeta extra vid sidan av studier eller annat jobb.

Enligt Vårdföretagarna är den typiska situationen att en anställd som vabbar eller är sjuk ersätts med en intermittent anställning. Det kan också handla om att täcka tillfälliga arbetstoppar. Ledighetslag- stiftningen är generös vilket gör att det behövs många inhoppare. Det kan även handla om ojämnt behov av arbetstimmar eller om ett väldigt tidsbegränsat uppdrag inom hemtjänst. De som anställs i intermit- tenta anställningar kan ofta ha en annan sysselsättning. Det kan handla om studier eller om deltidsarbete där en person vill arbeta extra och därför uppskattar möjligheten att kunna tacka nej. Om man vet att det handlar om en längre tidsperiod skrivs ett längre avtal och det är då inte fråga om en intermittent anställning. Vårdföretagarnas bedöm- ning är att erbjudande om arbete i deras medlemsföretag oftast görs genom telefonsamtal till personer som är uppsatta på en lista. Man behöver ha svar snabbt och då är det mest effektivt att ringa.

Intermittenta anställningar är enligt Kommunal vanligt inom vård och omsorg, skola och i kök. Även Kommunal bedömer att intermittenta anställningar främst används för att täcka upp för kort- tidsfrånvaro på upp till 14 dagar. Avtalet medger att det är fritt för arbetsgivaren att kontakta vem de vill och oftast sker det via telefon eller sms. I regel finns det enligt Kommunal en korttidspool där en funktion i kommunen/utföraren administrerar poolen och ringer upp för att erbjuda arbete. Kommunal beskriver att korttidsanställ- ningar alltid har funnits. Verksamhetens karaktär gör att det inte går att strunta i att bemanna den. Den omfattning som det har nu är dock orimlig, menar man. Det skulle gå att bemanna mer stabilt. Kommunal lyfter att det partsgemensamma arbetet för heltidsarbete som pågår är betydelsefullt.

273

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO

Intermittenta anställningar används enligt Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO i första hand för att täcka korttidsfrån- varo, ofta handlar det om sjukfrånvaro. Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO menar att ett mer jämställt uttag av till- fällig vård av barn mellan barnets vårdnadshavare kanske skulle minska behoven av korta tidsbegränsade anställningar i kvinnodominerade branscher.

Intermittenta anställningar kan enligt Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO fungera som en bra ingång på arbets- marknaden. Det är ofta individens eget val och det kan grunda sig i att en person som har gått i pension vill arbete lite när det passar, studier, omfattande fritidsintressen eller att man har en alternativ karriär som ännu inte har kommit igång. Samtidigt finns det en grupp som skulle föredra att arbeta heltid framför att ha intermittenta anställningar.

När det gäller arbetsuppgifter där man måste ha bemanning får man välja en annan anställningsform eftersom de som tillfrågas kan tacka nej.

Tjänstemannabranscher

Den typiska situationen är enligt arbetstagarorganisationerna i branscher med korta tillfälliga arbetskraftsbehov eller på grund av sjukfrånvaro, säsongsbetonat eller att någon extern omständighet utanför arbetsgivarens verksamhet har påverkat så att ett behov av personal uppkommit hastigt. Det handlar vanligtvis om personal- beroende verksamheter och det är ofta arbetstagare som är unga.

Intermittenta anställningar förekommer bland annat på telefon- banker och på callcenter. Det är många gånger studenter, som har en annan huvudsyssla, men det börjar enligt Finansförbundet komma inom andra grupper. Det förekommer att personer saknar annan sysselsättning än intermittenta anställningar. Arbetet innebär en fysisk plats och att den anställda ofta får ett schema för en månad eller två månader framåt. Intermittenta anställningar förekommer vidare enligt Journalistförbundet bland annat inom dagstidningar i medie- branschen och enligt Teaterförbundet inom scenkonst för exempel- vis guider eller foajévärdar. Det är ofta unga arbetstagare, där anställ- ningen kan omfatta arbete några timmar per dag.

274

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

10.2.4Finns det alternativ till intermittenta anställningar?

Detaljhandeln

Svensk Handel berättar att det inom detaljhandeln finns beman- ningsföretag men att tillväxten där är svag. Något som däremot har dykt upp är att det för en butik går att köpa till tjänsten upplockning i hyllan vid inköp av själva varan. Det förekommer exempelvis för bröd och olivolja med mera. F-skatt eller egenanställningar före- kommer inte i handeln som alternativ till intermittenta anställningar enligt Svensk Handel, inte heller nolltimmarsavtal.

Även Handels menar att egenanställningar inte förekommer inom detaljhandeln, däremot förekommer det på lagersidan. Nolltimmars- avtal finns inte eftersom minsta arbetstid är tre timmar per vecka enligt avtal. Handels beskriver att provanställning nästan aldrig före- kommer sedan allmän visstid infördes, utan korta eller långa allmänna visstidsanställningar används som ett slags provanställningar.

Besöksnäringen

Det finns bemanningsföretag specialiserade på besöksnäringen och de kan enligt Visita fungera som komplement till intermittenta anställ- ningar. Även HRF beskriver att enstaka dagar och bemanningsföretag används parallellt för att lösa kortsiktiga bemanningsbehov. Beman- ningsföretag är dock inget som enligt HRF uppskattas av medlem- marna eftersom det blir en uppdelning på arbetsplatsen mellan ordinarie och bemanningsanställda.

Enligt Visita förekommer inte nolltimmarsavtal på området. HRF menar att det förekommer anställningsavtal utan överenskommen arbetstid eller med mycket låg överenskommen arbetstid, exempelvis inom snabbmatsrestauranger. Det finns dock ingen formell arbetsplikt kopplat till dessa anställningsavtal. All anställningstid ses som mertid och det går att tacka nej. Mertidsbegränsningen om 200 timmar gör att det går relativt snabbt att komma upp till taket för hur mycket arbete som kan utföras inom ramen för ett sådant anställningsavtal. Något som enligt HRF är problematiskt är att det förekommer kon- kurrensklausuler, exempelvis att det råder tystnadsplikt livet ut för arbete kök. Det begränsar möjligheterna för de sysselsatta att för- sörja sig. HRF anser också att det inte finns sakliga skäl att använda

275

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

så strikta lojalitets- och konkurrensklausuler i den verksamhet det handlar om.

När det gäller så kallade egenanställningar (en sysselsättnings- form som kan sägas ligga mitt emellan att vara anställd och att vara företagare) så gjordes enligt HRF försök med det för några år sedan men det har nu försvunnit från branschen.

Städ- och servicebranschen

Inom städ- och servicebranschen känner Serviceföretagen inte till vare sig nolltimmarsavtal eller att uppdragstagare med f-skatt arbetar i de aktuella yrkena. När det gäller nolltimmarsavtal menar de att det inte skulle vara tillåtet vare sig att kräva arbetsplikt eller olika former av lojalitetsplikt inom ramen för ett nolltimmarsavtal.

Inte heller Fastighets känner till att personer med f-skatt eller bemanningsföretag används som alternativ till intermittenta anställ- ningar. När det gäller nolltimmarsavtal är deras bild att arbetstids- måttet brukar vara reglerat. Något som däremot förekommer är att arbetstidsmåtten generellt sätts till exempelvis 6 timmar per dag för alla anställda och att de anställda får ta mertidspass för att komma upp till heltidslön. Fastighets bedömer inte heller att de har opropor- tionerligt mycket anställda med lönestöd från Arbetsförmedlingen som alternativ till intermittenta anställningar. Delade turer förekom- mer enligt Fastighets och kan ses som ett slags alternativ till intermit- tenta anställningar. På landsbygden med korta restider kan det fungera bra, medan det ofta är väldigt besvärligt för anställda i större städer.

Skattefinansierade verksamheter

Det finns enligt SKL flera alternativ till intermittenta anställningar. Finns ett återkommande behov är en visstidsanställning som exempel- vis vikariat eller allmän visstidsanställning ett alternativ.

Bemanningsföretag kan möjligen fungera som ersättning för inter- mittenta anställningar enligt Vårdföretagarna. Problemet är att det är svårt att få kontinuitet. Det kostar också mer och dagen måste börja med inskolning. Det är bättre om den som tas in har erfarenhet och kunskap om verksamheten. Nolltimmarsavtal känner de inte till att det förekommer och inte heller personer med f-skatt som skulle

276

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

kunna ersätta intermittenta anställningar. Vad gäller nolltimmars- avtal ser Vårdföretagarna det som att varje beordrad timme skulle kunna utgöra mertid och att det skulle kunna sätta begränsningar för omfattningen på sådant arbete.

Enligt Kommunal förekommer bemanningsföretag i liten omfatt- ning på deras områden. Vanligast är det inom privata förskolor. De har inte stött på något exempel på personer som arbetar med f-skatt eller så kallat egenanställda. Nolltimmarsavtal är inte ett begrepp som Kommunal använder även om de känner till fenomenet. För Kommunal handlar det om att anställningen är intermittent utan garanterad sysselsättning. Kommunal menar att alternativet till intermittenta anställningar är en annorlunda arbetsplanering. Många korta anställningar innebär, utöver otryggheten för dem med inter- mittenta anställningar, även att den permanenta personalen hela tiden måste lära upp nya personer. En annan aspekt är att ingen, utom personen själv, vet hur mycket hen har arbetat eftersom det förekommer att en person arbetar i flera olika förvaltningar. Det gör det otydligt vem som har arbetsmiljöansvaret.

Det är enligt Kommunal inte ett hållbart sätt att hantera arbets- kraft som ”slit och släng”. Kommunal har dialog med motparten om att det behövs en viss överanställning för att kunna täcka tillfällig frånvaro på ett mer stabilt sätt. En annan aspekt som Kommunal lyfter är det omfattande deltidsarbetet inom branschen och att det är vanligt att personer har flera tjänster eller ett grundjobb som man sedan toppar upp med extraarbete. Resultatet kan bli att anställda löpande arbetar alla helger. Det är en jämställdhetsfråga utifrån att en så stor andel är kvinnor, men de män som finns i dessa branscher har samma villkor.

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO

Det är enligt Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO av självklara skäl det grundläggande arbetskraftsbehovet som styr arbetsgivarens rekryteringar. Vid tillfälliga och/eller snabbt upp- komna behov av arbetskraft fyller intermittenta anställningar ett stort och nödvändigt behov. Samtidigt kan det inte uteslutas att vissa arbetsgivare är onödigt försiktiga att anställa på längres basis på grund av anställningsskyddet.

277

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Tjänstemannabranscher

Ett tillfälligt behov av arbetskraft kan enligt Unionen ibland tillgodo- ses genom uttag av övertid eller mertid. Om det finns behov av en person till vid ett specifikt tillfälle är det inte ett alternativ. Intermit- tenta anställningar kan täcka ett sådant behov. Journalistförbundet lyfter att arbetsgivare har försökt arbeta med interna vikariepooler, och att det i exempelvis mediebranschen förekommer koncerninterna bemanningsföretag. Det kan vara billigare för arbetsgivaren med inter- mittenta anställningar, de har ofta lägre löner och sämre villkor i kollek- tivavtal. Några organisationer, som Teaterförbundet och Journalist- förbundet, menar att utvecklingen kan gå i riktning mot att använda så kallade egenanställningar, men har i nuläget inte sett någon större omfattning av det som ersättning för intermittenta anställningar.

10.2.5Är intermittenta anställningar kopplat till allmänna visstidsanställningar?

Detaljhandeln

Inom detaljhandeln gör avtalskonstruktionen om minst 14 dagars anställningstid med allmän visstid att Svensk Handel rekom- menderar sina medlemmar att använda vikariat i så stor utsträckning som möjligt. Även om allmän visstid används så är deras bild att intermittenta anställningar ofta handlar om vikariat.

Handels ser en tydlig koppling mellan intermittenta anställningar och allmän visstid. Eftersom det inte finns några begränsningar i hur allmän visstid kan användas ger det en möjlighet att stapla flera anställningar på varandra samtidigt.

Besöksnäringen

Både HRF och Visita uppger att det inom besöksnäringen i huvud- sak är den kollektivavtalade anställningsformen enstaka dagar som används vid intermittenta anställningar. Visita menar att allmän viss- tid används mer då behoven sträcker sig över lite längre tid. Ett konkret exempel är vid större byggprojekt på en mindre ort under lågsäsong där ett hotell bokas för de som ska arbeta med bygget under en begränsad tid. Även HRF beskriver att allmän visstid i regel

278

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

omfattar något längre anställningsperioder jämfört med enstaka dagar. HRF uppskattar att allmän visstid bara står för ett par procent och att det ofta handlar om säsongsanställningar. Vikariat förekom- mer i princip inte alls enligt HRF.

Städ- och servicebranschen

Inom städ- och servicebranschens olika kollektivavtal finns egna omvandlingsregler som innebär att allmän visstidsanställning och vikariat omvandlas till tillsvidareanställning. Enligt Serviceföretagen finns det därför inga incitament att laborera med olika anställnings- former för de korta anställningarna. Det gäller dock att det finns stöd för den anställningsform som finns i kollektivavtal eller i lag.

Fastighets beskriver att allmän visstid i princip helt har ersatt prov- anställningar och även andra former av tidsbegränsade anställningar inom städbranschen. De beskriver det som att allmän visstid har ”huggit benen av” de andra anställningsformerna.

Skattefinansierade verksamheter

Enligt SKL ska arbetsgivaren beräkna LAS-dagar och hålla reda på från vilken anställningsform dagarna härrör sig. Enligt LAS regler om tidsbegränsade anställningar så kan både vikariat och allmän viss- tidsanställning konverteras till tillsvidareanställning – efter mer än två år under en femårsperiod enligt 5 § LAS. Intermittenta anställ- ningar är, såvida det inte tecknats lokalt kollektivavtal med annan innebörd, endera av dessa anställningsformer. Vikariat är enligt SKL vanligast förekommande vid intermittenta anställningar.

Vårdföretagarna betonar att det är noga att anställningsformen anges vid varje arbetstillfälle. De bedömer att det ofta kan bli allmän visstid även om det egentligen handlar om ett kort vikariat.

Kommunal har kongressbeslut på att man anser att allmän visstid ska tas bort. Den tidigare formen i LAS, ”tillfällig arbetsanhopning” var bättre eftersom det krävdes en motivering. I dag anser man att det ofta är otydligt om en intermittent anställning faktiskt ersätter någon och man talar om egentligt respektive oegentligt vikariat. En anställd blir helt enkelt timavlönad och det förekommer att ett stort antal personer ersätter vid längre sammanhängande frånvaro. Syftet

279

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

kan vara att hålla nere den anställningstid som varje anställd får till- godoräkna sig.

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO

Enligt Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO kan intermittenta anställningar återfinnas inom olika anställningsformer (till exempel timanställning), även om de ofta rekommenderar sina medlemmar att använda allmän visstidsanställning eftersom det fun- gerar i de flesta situationer. Deras bedömning är att merparten av de intermittenta anställningarna återfinns inom allmän visstidsanställ- ning.

Tjänstemannabranscher

Det är enligt flera arbetstagarorganisationer inom TCO svårt att bedöma vilken anställningsform som oftast tillämpas vid korta tidsbegränsade anställning, eftersom det inte framgår av statistik. Den övergripande bilden är att intermittenta anställningar förekom- mer både som vikariat och som allmän visstidsanställning.

Inom mediebranschen uppfattar Journalistförbundet att anställ- ningsformen för intermittenta anställningar vanligtvis är vikariat. Inom vård och omsorg är det enligt Vision ofta allmän visstids- anställning, men också vikariat. Finansförbundet uppfattar att det är på liknande sätt för finansbranschen. Hur viktigt det är för arbets- givaren att styra vilken form anställningen har beror bland annat på regler i kollektivavtalen.

10.2.6Anställningsavtal

Detaljhandeln

Svensk Handel är noga i sin rådgivning med att betona att avtal alltid ska skrivas vid varje arbetstillfälle och att det går att visa vilken anställ- ningsform som har gällt, annars finns det risk för att det blir tillsvidare- anställningar. Det finns en förenklad form av förfarande där grund-

280

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

uppgifterna och villkor framgår i ett slags ramavtal. Vid varje arbets- tillfälle skriver arbetstagaren på ett nytt avtal, i praktiken en rad på en blankett.

Det vanligaste är enligt Handels en person som har en tillsvidare- anställning eller en annan tidsbegränsad anställning med låg syssel- sättningsgrad (ofta 3–5 timmar/vecka) och som sedan erbjuds korta anställningar utöver den överenskomna arbetstiden i grundanställ- ningen.

Besöksnäringen

Enligt både Visita och HRF är konstruktionen för enstaka dagar ett grundavtal med ett startdatum som innebär att varje arbetstillfälle är en separat anställning. Vid varje anställningstillfälle ingås sedan ett muntligt avtal. Det är enligt Visita avgörande att underlätta regel- krångel och administration. Att det inte behöver skrivas ett nytt avtal varje gång är enligt Visita viktigt.

Städ- och servicebranschen

Ibland saknas det enligt Serviceföretagen skrivna anställningsavtal, vilket innebär en risk för arbetsgivaren om det blir en tvist om vilken anställningsform som har avtalats. Rådet till medlemmarna är därför att skriva avtal även vid mycket korta anställningar.

Fastighets beskriver att det på vissa områden finns ett förenklat förfarande med ett ramavtal med grundläggande villkor med en bilaga där varje anställningstillfälle framgår i en bilaga. Det förenklade för- farandet bygger på att det finns en överenskommelse mellan parterna. En anställning kan som mest vara två veckor för att kunna omfattas av det förenklade förfarandet.

Skattefinansierade verksamheter

I SKL:s rådgivning framhålls vikten av att arbetsgivaren alltid har med en information om att personen har rätt att tacka nej samt att varje anställningstillfälle ses som en ny anställning.

281

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

I rådgivningen till sina medlemmar rekommenderar Vårdföretag- arna att det finns ett anställningsavtal som tydliggör villkoren för anställningen. För att underlätta administrationen har Vårdföretag- arna tagit fram en förenklad modell för intermittenta anställningar i form av ett ramavtal som innehåller uppgifter om arbetstagaren och om villkoren för anställningen. Detta ramavtal utgör inte något anställningskontrakt. Vid respektive arbetstillfälle fyller arbetsgivaren sedan i datum och arbetad tid samt typ av anställning (allmän visstid eller vikariat) på en bilaga till ramavtalet. Det är den information som fylls i på bilagan till ramavtalet som utgör ett anställningsavtal vid varje enskilt arbetstillfälle.

Kommunal beskriver att anställningen ofta är dag för dag och att det ibland men inte alltid finns ett avtal där det framgår att varje arbetstillfälle är en separat anställning och där det finns ett start- och ett stoppdatum, som kan vara upp till ett år. Även om den anställda formellt sett har rätt att tacka nej till ett erbjudande menar Kommunal att det inte är säkert att en person som tackar nej får fler erbjudanden om arbete.

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO rekommende- rar sina medlemmar att använda befintliga anställningsavtalsmallar; vissa av dessa är särskilt anpassade för korta visstidsanställningar där varje tjänstgöringstillfälle/-period utgör ett separat anställningstill- fälle. Mallarna fungerar som ett avropsavtal i vilket parterna reglerar de grundläggande villkoren för de fall avtal om anställning träffas vid senare tillfälle.

Tjänstemannabranscher

Vid varje arbetstillfälle träffas enligt flera arbetstagarorganisationer inom TCO vanligtvis en muntlig överenskommelse. Varje tillfälle utgör en anställning. Det finns ofta ett ramavtal där man kommer överens om en period. Arbetsgivaren erbjuder sedan tillfällen för arbete. Ett skriftligt avtal upprättas vanligtvis inte för varje sådan tids- begränsad anställning. Detta beskriver bland annat Finansförbundet och Vision. Inom vissa sektorer arbetar arbetstagaren i praktiken

282

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

efter ett schema som kan sträcka sig över en eller två månader. Ett bekymmer för medlemmarna som arbetstagarorganisationerna beskriver är att perioden kan avbrytas eller ett erbjudande om inter- mittent anställning dras tillbaka om arbetstagaren blir sjuk.

Inom vård och omsorg förekommer enligt Vision både schema- lagda perioder och att personer rings in för varje tillfälle. Det är vanligt att det finns ett ramavtal som anger villkor för de tillfällen av arbete som varje anställning gäller. I en bilaga framgår arbetstiden för varje arbetstillfälle som innebär en separat tidsbegränsad anställ- ning. Ramavtalets bilaga innehåller flera rader.

10.2.7Kollektivavtalsregleringar

Här återges olika aspekter av kollektivavtalsregleringar för inter- mittenta anställningar som arbetsmarknadens parter har tagit upp i denna kartläggning. Se även avsnitt 8.5.1 samt avsnitt 5.4 för en beskrivning av utredningens kartläggning av olika kollektivavtals- regleringar på området.

Detaljhandeln

Svensk Handel och Handelsanställdas förbund har träffat kollektiv- avtal som begränsar användningen av allmän visstid. Inom detalj- handeln finns avtal om en halverad tid för omvandling, det vill säga ett i stället för två år under en femårsperiod. Å andra sidan finns en förlängd tid för vikariat innan omvandling, tre år i stället för LAS två år. Dessutom har man en kortast möjliga anställningstid om minst 14 dagar för anställningsformen allmän visstid, se kapitel 8. Anställ- ningstiden räknas endast i omvandlingshänseende och ger ingen rätt till arbetstid eller lön.

Dessa avtal ser man inom Svensk Handel som en relativt stor in- skränkning i förhållande till LAS regelverk. Regeln om 14 dagars anställningstid innebär administrativt merarbete och kan vara svår att hantera för små arbetsgivare och arbetsgivare med många arbets- platser. Dessutom menar man att reglerna med tidsgränser och omvandling riskerar att leda till fler korta anställningar fördelat på fler personer för att undvika oönskade omvandlingar som direkt leder till arbetsbristuppsägning.

283

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Handels menar från sitt perspektiv att avtalet om minst 14 dagars anställningstid inte har haft så stor effekt. Handels lyfter också att det i avtalet för detaljhandeln finns en kortaste anställningstid om tre timmar. Tanken från deras sida var att det skulle vara tre timmar per dag men det har kommit att tillämpas som minst sex timmar per 14-dagarsperiod. Handels lyfter i sammanhanget även att det inom Handeln finns avtalade öppningar för att schemalägga efter lågsäsong. Det gör att det finns större möjligheter här än inom andra avtals- områden att anpassa verksamheten efter tillfälliga behov. Inom lager- och e-handelsavtalet träffades avtal 2017 om att inte längre tillåta allmän visstid. Regeln blev fullt infasad först vid årsskiftet 2018/2019 och man har ännu inte sett vilka effekter den får.

Utöver kollektivavtalen lyfter både Svensk Handel och Handels även det partsgemensamma samarbetet ”Anställd klokt”. Det inne- fattar att sträva efter att minska antalet anställda med allmän visstid. En stor del av projektet handlar enligt Svensk Handel om utbildning för medlemmarna där man bland annat betonar hur viktigt det är att använda rätt anställningsformer och att ha rätt antal anställda på plats för en god arbetsmiljö. Även schemaläggning är en stor del i projektet. Inom området finns många små och stora arbetsplatser där det finns ett utbildningsbehov för chefer och schemaläggare. Handels beskriver det som att arbetsgivarna har sett behovet och att några företag är intresserade, men att det är konjunkturberoende.

Besöksnäringen

Både Visita och HRF beskriver att de avtal de har om enstaka dagar har funnits sedan gammalt och parterna har allteftersom byggt upp ett skydd kopplat till anställningsformen och förutsättningarna för anställningsformen finns återgivet i avtalet. Den som har arbetat i genomsnitt minst 15 timmar per vecka under minst en tvåmånaders- period får rätt till förtur till anställningar på enstaka dagar – en slags turordning. Den som arbetar i genomsnitt minst 15 timmar per vecka under en period av tolv månader kan begära att få annan anställning.

Visita bedömer att avtalen om enstaka dagar fungerar bra. Det är jämförelsevis få tvister som rör avtalet. HRF är inte lika nöjda med avtalet. Man menar att det har dragit iväg och används av ren lättja och i onödan. Tillämpningen av reglerna i avtalet brister också enligt

284

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

HRF. De anställda är i en svag position och vågar ofta inte hävda rätten till annan anställning även om tidsgränsen har uppnåtts.

Städ- och servicebranschen

Inom städ- och servicebranschens olika kollektivavtal finns egna omvandlingsregler som innebär att allmän visstidsanställning och vikariat omvandlas till tillsvidareanställning.

Dessutom finns det enligt Fastighets kollektivavtal om ett för- enklat förfarande för korta anställningar om som mest två veckor, se ovan. Det handlar dock inte om någon egen anställningsform utan enbart om en administrativ förenkling. Däremot finns det ett special- avtal för så kallade revisionsanställningar på Kärnkraftverk.

Fastighets beskriver att verksamheten kännetecknas av många små företag och att kännedomen om avtalen ofta är låg. Det gör att det enligt Fastighets kan förekomma både det ena och det andra utöver det som är tillåtet enligt kollektivavtalen.

Skattefinansierade verksamheter

SKL har sex huvudöverenskommelser om lön och allmänna anställ- ningsvillkor m.m. (HÖK). Allmänna bestämmelser (AB) som reg- lerar anställningsvillkoren är en del av HÖK. I AB finns exempelvis bestämmelser om arbetstid, särskilda ersättningar, anställningsform

m.m.Det finns vissa avvikelser från AB i dess bilagor, Specialbestäm- melser för läkare samt i de Centrala och lokala protokollsanteckning- arna till HÖK. Det finns också möjlighet för arbetsgivare och fack- liga organisationer att träffa lokala kollektivavtal om vissa delar.

I AB finns en bestämmelse som innebär att tidsbegränsade anställ- ningar övergår till tillsvidareanställning när en arbetstagare har haft såväl allmän visstidsanställning som vikariat i sammanlagt mer än 3 år under en 5-årsperiod. Syftet med bestämmelsen är att undvika stapling av tidsbegränsade anställningar. Bestämmelsen infördes i kollektiv- avtalet 2012.

Enligt Vårdföretagarna finns inget reglerat i kollektivavtalen rör- ande intermittenta anställningar, däremot reglerar kollektivavtalet konverteringsregler och hur företrädesrätt ska tillämpas.

285

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Kommunal beskriver att de har tre modeller av kollektivavtals- regleringar; en där Las gäller fullt ut; en där både Las och kollektiv- avtal gäller och en variant där kollektivavtal ersätter Las fullt ut. Inom deras områden finns det mellan 60 och 70 kollektivavtal.

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO

Kollektivavtalad timanställning torde enligt Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO vara den anställningsformen som efter allmän visstidsanställning används i samband med intermittenta anställningar. Den förekommer i flera olika branschers kollektivavtal. Inom till exempel personlig assistans (Arbetsgivarföreningen KFO) får den endast användas då ett oförutsett extra behov av arbetskraft uppstår. Inom skola/förskola och hushållsnära tjänster (Arbetsgivar- föreningen KFO) får den endast användas om arbetstiden antingen uppgår till högst 16 timmar per vecka (beräknad på olika genomsnitts- perioder) löpande eller högst tre månader per anställningstillfälle (i sträck, oavsett timantalet); inom hälsa, vård och övrig omsorg (Arbets- givarföreningen KFO) finns samma skrivning, dock är den första gränsen 20 timmar (beräknad på en genomsnittsperiod).

Tjänstemannabranscher

Inom hela tjänstesektorn finns enligt Unionen avtalade begränsningar för arbetsgivare att använda intermittenta anställningar. Exempelvis att sådana anställningsavtal ska ingås med en viss anställningstid för att de ska vara tillåtna (den kortaste tiden kan vara en vecka, standard är en månad) eller avse en viss kategori till exempel så kallade ambulerande säljare. Det finns också avtalade omvandlingsregler, till exempel ska enligt telekomavtalet alla former av tidsbegränsade anställningar beaktas. Inom kommun och landsting finns enligt Vision en avtalad regel om att vid en sammanlagd anställningstid av tre år under period av fem år övergår en tidsbegränsad anställning till en tillsvidareanställning.

Mediebranschen har enligt Journalistförbundet kollektivavtal med anställningsformer som avviker från LAS. Det finns till exempel en tidsbegränsad anställning för särskilda behov. Inom public service finns en särskild form av ”programanställning” (det är dock inte en

286

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

kort intermittent anställning). Finansförbundet beskriver att bank- avtalet innehåller en bestämmelse för arbetstagare som studerar (med ett krav på att arbetstagaren ska vara berättigad till studiemedel från CSN och tillsvidareanställd). Det finns i branschen också en regel om att visstidsanställning kan användas som mest upp till 18 eller ibland 27 månader. I kollektivavtalet med institutionsteatrar finns enligt Teaterförbundet angivet vilka yrkeskategorier som kan använda intermittenta anställningar och hur en timlön ska beräknas. Avvikelser finns för konstnärlig personal.

10.3Utredningens iakttagelser

Här redovisas de övergripande slutsatser utredningen drar med utgångspunkt i den kartläggning vi har genomfört tillsammans med arbetsmarknadens parter.

Arbetsmarknadens parter är överens om att det finns behov av flexibilitet

I kartläggningen har det framkommit att arbetsmarknadens parter är ense om att det finns ett behov av möjligheter att med kort varsel kalla in personal för att tillgodose företagens och organisationernas arbetskraftsbehov. Det man inte är överens om är om omfattningen av användningen av intermittenta anställningar motsvarar det faktiska behovet, eller om en större del av bemanningen skulle kunna lösas med anställningar som löper på längre tid. Parterna på båda sidor lyfter att möjligheten att ersätta vakanser som uppkommer oplanerat är en viktig del av att erbjuda en verksamhet med hög kvalitet, men lika viktigt för att den ordinarie personalen ska ha en rimlig arbets- miljö.

Parterna på arbetsmarknaden är också överens om att de kollektivavtal som finns har stor betydelse för hur intermittenta anställningar används och fungerar i praktiken inom olika områden.

Parter på båda sidor tar även upp behovet av att lyfta perspektivet och se den större bilden kring bemanning och kompetensförsörjning snarare än den avgränsade frågan om enbart intermittenta anställ- ningar.

287

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

Medskick från arbetsmarknadens parter vad gäller reglering av frågan

Samtliga arbetsmarknadsparter betonar att frågor om anställnings- former, konverteringsregler och liknande i första hand bör hanteras i förhandling mellan arbetsmarknadens parter och i kollektivavtal. Att det finns så mycket kollektivavtalsregleringar inom området gör det dessutom komplicerat att få lagstiftning att fungera som avsett.

Parterna har också tagit upp att det finns ett behov av bransch- anpassning för att möte olika branschers skilda förutsättningar.

En annan aspekt som parterna på arbetsmarknaden lyfter är att de olika tidsgränser som finns, exempelvis vad gäller omvandling till tillsvidareanställning, i sig kan leda till fler korta anställningar. Det går relativt enkelt att undvika att arbetstagare når upp till de olika tids- gränserna.

Ytterligare ett medskick är, som nämnts ovan, att en striktare reg- lering mycket väl kan resultera i att nya företeelser dyker upp, kanske som nya anställningsformer i kollektivavtal men möjligen också i form av andra sätt att arbeta som regleringen inte når.

Aspekter som arbetsgivarsidan betonar

Det är ett faktiskt behov

En begränsning av möjligheten att med kort varsel anställa på kort tid betyder två saker:

Minskad sysselsättning. Om det inte finns möjlighet att snabbt kalla in extra personal kan företag behöva avstå från att erbjuda verk- samhet med varierande bemanningsbehov, exempelvis konferenser som bokas med kort varsel eller bemanning av uteservering som bara behövs vid vackert väder. Detsamma gäller när det är fråga om tillfällig hastigt uppkommen frånvaro (sjukfrånvaro, vård av barn eller lik- nande), eftersom alternativet kan vara att klara sig på övrig befintlig personal. Resultatet blir minskad ekonomisk aktivitet och färre arbetade timmar i ekonomin.

Att behovet finner nya vägar. Arbetsgivarsidan menar att i och med att det är ett faktiskt bemanningsbehov i grunden kommer det att upp- stå nya sätt att fylla behovet. Det kan handla om att hyra in personal via bemanningsföretag, men det kan också uppstå helt nya former av anställningar eller sätt att arbeta som en följd av en begränsning.

288

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

Det är ofta på arbetstagarens initiativ

Arbetsgivarsidan betonar att det inte är ovanligt att enskilda arbets- tagare vill kunna ta kortare arbetspass utan att binda upp sig för en längre tids arbetsskyldighet. I avsnitt 9.3.8. redovisas att 53 procent av de tidsbegränsat anställda som 2017 saknade en överenskommen arbetstid föredrog en tidsbegränsad anställning framför en fast.

För arbetsgivarna innebär det högre upplärningskostnader att ha ett antal olika personer som med kort varsel kan komma in och klara av arbetet. För arbetsgivaren är det därför mer rationellt att så långt det är möjligt använda permanent personal. Det gör att arbetsgivarna i första hand strävar efter att lösa bemanningsbehovet på andra sätt. Det kan handla om att använda ordinarie personal i så stor utsträck- ning som möjligt, till exempel genom att ringa in deltidspersonal.

Försiktighet i rådgivningen

Flertalet arbetsgivarorganisationer som vi har pratat med råder sina medlemmar att teckna skriftliga avtal i någon form vid varje anställ- ningstillfälle. Om det skulle uppstå en tvist om anställningsför- hållandet kan det annars vara svårt att bevisa att det rör sig om en intermittent anställning snarare än en tillsvidareanställning. Det beror på att presumtionen om tillsvidareanställning i normalfallet kan till- lämpas på intermittenta anställningar.

Aspekter som arbetstagarsidan betonar

Förutsebarhet och försörjning

Det finns personer som föredrar att ha intermittenta anställningar, men problemet uppstår när det är ofrivilligt och långvarigt. Att för- sörja sig på arbete genom flera kortare anställningar i stället för i form av en tillsvidareanställning påverkar möjligheterna att kunna planera sitt liv. Personer med intermittenta anställningar måste ofta enligt arbetstagarparterna inrätta livet för att ständigt vara i bered- skap för att ta ett erbjudande om arbete. Men det har också konkreta effekter på tillgången till socialförsäkringssystem, och arbetslöshets- försäkring, det är ofta omöjlighet att ta lån till en bostad eller att få ett hyreskontrakt.

289

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

SOU 2019:5

De arbetstagarorganisationer som är särskild berörda och som utredningen har träffat lyfter att modellen med intermittenta anställ- ningar är en modern variant av det gamla daglönarsystemet och att det är ett ovärdigt och ohållbart sätt att behandla människor. Tekniken har medfört att det i dag är enkelt att sms:a ett stort antal personer samtidigt och sedan låta dem konkurrera om jobberbjudanden. Denna möjlighet fanns inte tidigare. Lagen från 1970-talet har inte hängt med, menar någon,

Möjligheten att tacka nej är i praktiken begränsad

Det finns en bild av att en arbetstagare som har tackat nej till erbju- dande om arbete under en kort tid i praktiken inte blir erbjuden arbete av arbetsgivaren på nytt. Arbetstagarsidan menar därför att möjligheten att tacka nej i någon mening är fiktiv och att personer med intermittenta anställningar därför får ytterst svårt att planera sitt liv och att få arbetet att gå ihop med ett normalt liv med familj, fritid och vänner. Även om de flesta inte arbetar heltid förekommer det också att individer arbetar mer än heltid och med långa arbets- pass. Pressen att acceptera erbjudanden om arbete kan i dessa fall också inverka på möjligheterna att få dygnsvila och återhämtning mellan arbetspassen. Eftersom det är vanligt att samma person arbetar åt flera arbetsgivare kan det också vara oklart vem som har arbets- miljöansvaret.

Vissa arbetsgivare har satt det i system

Ingen av arbetstagarsidans organisationer som vi har träffat ifråga- sätter att det behövs en möjlighet att anställa personer för kort tid och med kort varsel. Däremot anser man att arbetsgivare i allt för stor utsträckning använder denna möjlighet även till arbetstoppar eller vikariat där det går förutse och planera arbetskraftsbehovet. Inom vissa delar av arbetsmarknaden och för vissa yrkesgrupper utgör inter- mittenta anställningar en betydande del av den totala sysselsätt- ningen.

290

SOU 2019:5

Intermittenta anställningar – Omfattning och skäl enligt …

10.3.1Utredningens slutsatser

•Det finns ett behov av att med kort varsel kunna öka beman- ningen i verksamheterna eller att ersätta frånvaro med korta anställningar.

•Arbetstagarorganisationerna menar att användningen av inter- mittenta anställningar i dag är långt mer omfattande i jämförelse med det faktiska behovet. Det borde kunna ställas större krav på arbetsgivare att planera och förutse behovet arbetskraft. Intrycket är att man utnyttjar den i dag mycket generösa möjligheten att använda allmän visstidsanställning till nackdel för arbetstagarna.

•Arbetsgivarorganisationerna menar dock att användandet svarar mot ett reellt behov och framhåller att de inte ser något självända- mål i att använda korta anställningar och att arbetsgivare tvärtom strävar efter att lösa bemanningsbehov med befintlig personal i första hand.

•Inom vissa delar av de sektorer som vi har kartlagt är det tydligt att intermittenta anställningar som buffert i bemanningen används på ett systematiserat och utbrett sätt. Det kan därmed knappast beskrivas som ett undantag som enbart används när bemanningen inte går att lösa på annat sätt. Inte minst gäller det i de fall där det förekommer något som förefaller ligga väldigt nära en löpande schemaläggning av intermittenta arbetspass.

•Det finns goda skäl att analysera om de långtgående skillnader som finns mellan dem med tryggare anställningsförhållanden och personer med intermittenta anställningar är motiverade.

•Samtidigt får möjligheterna att med kort varsel ta in extra beman- ning inte begränsas för mycket. Inte heller möjligheterna att arbeta i intermittenta anställningar för dem som föredrar det bör begrän- sas för mycket. Arbetsgivarsidan framhåller att alternativet till anställningen ofta är minskad sysselsättning.

291

11Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

11.1Inledning

Ett problem som har lyfts fram i samhällsdebatten liksom i utred- ningens kartläggning är att det finns deltidsanställda som arbetar utanför sina ordinarie anställningsavtal, antingen genom mertid eller olika typer av tidsbegränsade anställningar, utan att den faktiska arbetstiden återspeglas i anställningsavtalet. Att en arbetstagare inte har ett anställningsavtal som motsvarar den faktiska arbetstiden riskerar att skapa ekonomisk osäkerhet för den enskilda. Utred- ningen har därför haft i uppdrag att utreda och analysera om det bör införas en reglering som ger arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden. Utredningen ska beskriva rättsläget om förutsättningarna för att ett högre arbetstidsmått aktualiseras. I uppdraget ingår också att inhämta erfarenhet från Norge och redovisa innehållet i norsk lagstiftning där det har införts lagstiftning om en rätt till högre arbetstidsmått under vissa förut- sättningar samt analysera och utvärdera de samhällsekonomiska konsekvenserna av den norska lagstiftningen. I uppdraget ingår även att kartlägga förekomsten av så kallade zero-hour contracts (noll- timmarsavtal) på svensk arbetsmarknad.

I detta kapitel redovisas den kartläggning och det underlag som ligger till grund för utredningens överväganden och förslag, se kapitel 12. Kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt i Sverige vad gäller arbetstidsmått och nolltimmarsavtal. Därefter redogörs för den norska regleringen och erfarenheterna från Norge. Kapitlet avslutas med en beskrivning av omfattningen på arbete utöver överenskommet arbetstidsmått samt omfattningen på noll- timmarsavtal i Sverige.

293

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

11.2Beskrivning och nuvarande regler

Varken lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) eller arbetstids- lagen (1982:673) innehåller regler om att arbetstagare har rätt till ett visst arbetstidsmått. En arbetstagares arbetstidsmått kan regleras i kollektivavtal. Oftast är det något som arbetstagaren kommer över- ens med arbetsgivaren direkt om, som en del av det enskilda anställ- ningsavtalet, eller indirekt om avtalet har uppstått genom parternas agerande.

11.2.1Möjlighet att få ett högre arbetstidsmått fastställt av domstol

I Sverige finns det inte någon motsvarighet till den norska lagregeln utredningen är satt att studera, som under vissa förutsättningar ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden, se avsnitt 11.3.

Av Arbetsdomstolens praxis framgår dock att det kan ses som ett kringgående av LAS bestämmelser om en arbetsgivares anställer arbetstagare på deltid och sedan låter dessa arbeta i väsentligt större uträckning. Det kan handla om ett kringgående av rätten till uppsäg- nings- och permitteringslön, men även om att lagens regler om tur- ordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist kan kringgås genom att oklarhet uppstår rörande den deltidsanställdas arbetstid.

Det finns ett rättsfall där tre sömmerskor som var deltidsanställda regelbundet hade arbetat mer tid per vecka förutom under två veckor då de beordrades att endast arbeta den deltid som stod i deras anställ- ningsavtal. Arbetstagarorganisationen hävdade att de varit anställda med ett högre arbetstidsmått än vad som stod i anställningsavtalen och att de under de två veckorna därför hade rätt till permitterings- lön. Arbetsgivarens ståndpunkt var att arbetstagarna arbetat mertid och att det under de två aktuella veckorna inte varit aktuellt med någon mertid.1

Arbetsdomstolen kom fram till att arbetsgivaren mer eller mindre systematiskt tillämpat en ordning att det i anställningsavtalen skrivits in ett visst lågt arbetstidsmått som ordinarie arbetstid. De anställda hade sedan anlitats för arbete i väsentligt större utsträckning än den

1AD 1984 nr 76.

294

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

ordinarie arbetstiden. Det större arbetstidsmåttet hade varit schema- lagt och tagits ut regelbundet under lång tid. Arbetsgivaren hade enligt domstolen inte klargjort för arbetstagarna att det handlade om mertid. Arbetsdomstolen ansåg att arbetsgivarens agerande var ett kringgående av LAS bestämmelser. Anställningsavtalens uppgifter om arbetstiden skulle därför lämnas utan avseende och såsom ordinarie arbetstid skulle i stället gälla den tid som utgjort arbetstagarnas regel- bundna arbetstid. Arbetstagarna fick därför rätt till ytterligare lön och semesterersättning för de två veckor de endast arbetat i enlighet med vad som stod i deras anställningsavtal.2

Det finns alltså enligt rättspraxis en möjlighet för arbetstagaren att få ett högre arbetstidsmått fastställt av domstol om arbetsgivarens agerande skulle ses som ett kringgående av LAS bestämmelser. Det bör dock tilläggas att domen är unik i sitt slag och att det kan finnas skäl att vara försiktig med att dra slutsatser om vilken betydelse den ska anses ha.

Det finns också andra lagregler som påverkar den som arbetar mer än sin ordinarie arbetstid och som vill få ett högre arbetstidsmått i sitt anställningsavtal.

11.2.2Arbetstidslagens regler om mertid

Arbetstidslagen (1982:673) innehåller regler om arbetstidens längd och förläggning. Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får undantag göras från lagen i dess helhet, eller från ett antal i lagen angivna bestämmelser. Några bestämmelser får även göras avvikelser från med stöd av kollektiv- avtal som har slutits av en lokal arbetstagarorganisation. Sådana avvikelser gäller under en tid av högst en månad, räknat från dagen för avtalets ingående.3 Lagen kompletteras eller ersätts i dag av ett stort antal kollektivavtal, vilket i realiteten betyder att hanteringen av arbetstidsfrågorna i dag till stor del styrs av kollektivavtal.4

Om det inte finns något kollektivavtal på arbetsplatsen eller om parterna inte lyckats komma överens kan Arbetsmiljöverket bevilja

2AD 1984 nr 76.

3Se vidare arbetstidslagen 3 §.

4Gullberg m.fl. (2014), s. 37.

295

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

dispens från många av lagens regler om arbetstidens längd och för- läggning. Som en allmän förutsättning för ett undantag gäller att det ska finnas särskilda skäl. Exempel på särskilda skäl är att något oförutsett har inträffat som har lett till försening i verksamheten.5

Vid avvikelser, både i kollektivavtal och när Arbetsmiljöverket beviljar dispens, måste hänsyn tas till de begränsningar som finns i EU:s arbetstidsdirektiv6 och i arbetsmiljölagens bestämmelser.7 Avvikelserna måste hålla sig inom arbetstidsdirektivets gränser och inte innebära mindre förmånliga villkor för arbetstagarna än vad som följer av direktivet. Skulle avvikelserna innebära mindre förmånliga villkor är avtalet ogiltigt. Denna så kallade EU-spärr har betydelse vid avvikelser som gäller sammanlagd arbetstid, dygnsvila, nattarbete, veckovila och raster.8

Allmän och extra mertid

Med mertid menas enligt arbetstidslagen sådan arbetstid som vid deltidsanställning överstiger arbetstagarens ordinarie arbetstid och jourtid enligt anställningsavtalet.9 Lagen sätter upp begränsningar för hur mycket mertid en deltidsanställd får arbeta.

Om den deltidsanställda också jobbar som vikarie under viss tid ska arbetstiden för vikariatet räknas med i beräkningen av tillåten mer- tid. Mertid får inte användas för en allmän utökning av arbetstiden.10 Mertidsreglerna gäller inte för den som är partiellt ledig från sin ordinarie anställning, till exempel om en heltidsanställd är föräldra-

ledig 25 procent och därför arbetar 75 procent under en period.11 Det finns allmän mertid och extra mertid. När det finns särskilt

behov av ökad arbetstid får allmän mertid tas ut med högst 200 tim- mar per arbetstagare under ett kalenderår.12 Extra mertid får tas ut med högst 150 timmar per arbetstagare under ett kalenderår om det finns särskilda skäl för det och situationen inte har gått att lösa på

5Arbetsmiljöverket (2015), s. 47.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.

7Gullberg m.fl. (2014), s. 37.

8Arbetsmiljöverket (2015), s. 16.

9Arbetstidslagen 10 §.

10Gullberg, m.fl. (2014).

11Arbetsmiljöverket (2015), s. 28.

12Se vidare arbetstidslagen 10 § 2 st.

296

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

annat sätt som är rimligt.13 Särskilda skäl kan till exempel vara oförut- sedda sjukdomsfall, tillfälliga arbetsanhopningar som varit omöjliga att förutse, eller förlust av spetskompetens som inte går att ersätta omedelbart.14

Extra och allmän mertid får dock tillsammans inte överstiga

48 timmar per arbetstagare under en tid av fyra veckor eller 50 tim- mar under en kalendermånad.15

Mertid får också tas ut i så kallade nödfall, med samma villkor som gäller för nödfallsövertid. Det gäller till exempel vid en olycks- händelse som medfört fara för liv och hälsa. Det finns inte någon begränsning för nödfallsmertiden och den ska anmälas till berörd lokal arbetstagarorganisation.16

Samtidigt som mertidsbestämmelserna gäller dock också reglerna om begränsning av övertidsuttag, som gäller oavsett om det är fråga om en hel- eller deltidsanställning och som omfattar all arbetstid som överstiger måttet för ordinarie arbetstid och jourtid vid heltids- arbete. Den sammanlagda arbetstid vid en deltidsanställning som överstiger timmarna för en motsvarande heltidstjänst kallas överskjut- ande mertid.17 Ett exempel från Gullberg m.fl. (2014):

En deltidsarbetstagare har en ordinarie arbetstid av 35 timmar i veckan. Den ordinarie arbetstiden vid motsvarande heltidsarbete utgör 40 tim- mar i veckan. Under veckorna 1, 2 och 3 tas ut arbetstid med 55 timmar i veckan. Av de 55 timmarna är 20 timmar mertid. Av dessa är 15 timmar även att anse som övertid. Vecka 4 återstår av övertidsutrymmet endast 3 timmar (48 timmar – 3 x 15 timmar).18

Skälen till att införa begränsningar i mertidsuttaget var att om inte en sådan regel fanns skulle deltidsanställda kunna utnyttjas som reservarbetskraft på så sätt att de ofta skulle kunna få en betydligt längre arbetstid än vad som avtalats. Lagstiftaren ansåg att en begräns- ning av mertidsuttaget skulle kunna motverka den avtalade deltiden sätts lägre än vad tjänstgöringsförhållandena motiverade.19

13Arbetstidslagen 10 a §.

14Prop. 2010/11:89, s. 49.

15Arbetstidslagen 10 a §.

16Se vidare arbetstidslagen 9 §.

17Gullberg, m.fl. (2014).

18Gullberg, m.fl. (2014).

19Prop. 1981/82:154, s. 22 ff.

297

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

Mertid vid oklart arbetstidsmått

Det finns risk att mertidsregler kan kringgås genom att arbetstiden i anställningsavtalet hålls obestämd, något som Arbetsdomstolen påpekade i lagstiftningsärendet om ny arbetstidslag.20 Det kan till exempel vara fallet om anställningsavtalet bara anger att arbetstagaren ska arbeta vid behov eller om anställningsavtalet är ett så kallat noll- timmarsavtal, se vidare kapitel 12. Det kan alltså bli så att det saknas underlag för beräkning av mertid. Det har i doktrin ansetts vara arbets- givaren som har att visa att arbetstiden verkligen är så oregelbunden att mertidsreglerna inte går att tillämpa.21 Det finns också bestäm- melser i LAS om att arbetsgivaren är skyldig att upplysa arbetstagare om villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet. Bland de villkor som särskilt anges att arbets- givaren ska informera om finns längden på arbetstagarens normala arbetsdag eller arbetsvecka (6 c § femte punkten LAS). Arbetsgivaren har i praxis ansetts ha bevisbördan för vad anställningsavtalet innebär i frågor som finns i bestämmelsen (se till exempel AD 2016 nr 21).

Arbetsmiljöverket utövar tillsyn

Det är Arbetsmiljöverket som har ansvar för tillsynen av att arbets- tidslagen följs. Myndigheten får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Lagen innehåller också straffbestämmelser. I den mån lagen har ersatts av arbetstidsbestämmelser i ett kollektivavtal faller myndighetstillsynen bort.

11.2.3Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad

Sedan 1997 har en deltidsanställd arbetstagare företrädesrätt till anställ- ning med högre sysselsättningsgrad (arbetstidsmått22). Bakgrunden var att lagstiftaren ansåg att heltidsanställningar borde eftersträvas

20Prop. 1981/82:154, s. 24.

21Gullberg, m.fl. (2014).

22I 25 a § LAS används begreppet sysselsättningsgrad. Se avsnitt 2.4 för begreppen arbetstids- mått och sysselsättningsgrad.

298

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

medan deltidsanställningar endast skulle förekomma när det var motiverat av verksamhetens behov eller arbetstagarens önskemål.23 Även den som har en tidsbegränsad deltidsanställning kan göra gällande företrädesrätt till arbete med högre sysselsättningsgrad.24

För att företrädesrätten ska vara aktuell krävs att samtliga av följ- ande kriterier är uppfyllda:

•Arbetstagaren ska ha anmält till arbetsgivaren att hen vill ha en högre sysselsättningsgrad.

•Arbetsgivarens aktuella behov av arbetskraft ska tillgodoses genom att den deltidsanställda får ökad arbetstid.

•Arbetstagaren måste ha tillräckliga kvalifikationer för de nya arbetsuppgifterna.

•Om arbetsgivaren har flera driftsenheter måste den lediga anställningen finnas inom den driftsenhet där arbetstagaren är sysselsatt på deltid.25

Företrädesrätten torde endast gälla i nyanställningssituationer och ger inte arbetstagare någon rätt att styra hur arbetsgivaren lägger upp sin verksamhet, till exempel genom att inrätta heltidstjänster eller flytta runt arbetstagare till olika tjänster.26 Företrädesrätten hindrar inte heller arbetsgivarens rätt att organisera arbetet.27 Den ålägger inte heller arbetsgivaren att vid behov av ytterligare arbetskraft ändra sin befintliga organisation för att kunna erbjuda deltidsanställda en ökad sysselsättningsgrad.28

Bestämmelsen har inte något krav på en viss kvalifikationstid.29 Rätten är inte heller begränsad till ett visst kollektivavtalsområde, utan rätten till en anställning med högre sysselsättningsgrad gäller hela den egna driftsenheten.30

Om flera deltidsanställda arbetstagare har anmält att de vill ha en högre sysselsättningsgrad bestäms turordningen dem emellan på så

23Prop. 1996/97:16, En arbetsrätt för ökad tillväxt, s. 45.

24AD 2000 nr 51.

25LAS 25 a §.

26Lunning L. och Toijer, G. (2016) och prop. 1996/97:16, s. 45.

27AD 2009 nr 9.

28AD 2012 nr 41.

29Jämför företrädesrätt till återanställning, där det som huvudregel krävs att arbetstagaren ska ha varit anställd sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren. Se kapitel 8.

30Prop. 1996/97:16, s. 45.

299

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

sätt att den med längsta anställningstid, oavsett sysselsättningsgrad, har företräde och vid lika anställningstid har högre ålder företräde.

Företrädesrätten för deltidsanställda går före företrädesrätten till återanställning för tidigare anställda i LAS 25 §, men kommer efter rätten till omplacering enligt LAS 7 § andra stycket.

11.2.4Förhandlingsskyldighet

Innan en arbetsgivare anställer en arbetstagare i en verksamhet där någon annan har företrädesrätt till återanställning eller företrädesrätt till en anställning med högre sysselsättningsgrad är hen skyldig att förhandla med berörd arbetstagarorganisation.31 Detsamma gäller när fråga uppkommer om vem av flera företrädesberättigade som ska få återanställning eller en anställning med högre sysselsättnings- grad.32 Syftet med förhandlingsskyldigheten är att ge möjlighet för arbetstagarorganisationen att få insyn och kontroll av att företrädes- rätten respekteras.33

11.2.5Det finns inte något skydd för arbetstidsmåttet

Om anställningstiden är minst tre veckor ska arbetsgivaren senast en månad efter det att arbetstagaren har börjat arbeta lämna skriftlig information till arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (6 c § LAS). Bestämmelsen kom till i samband med att EU-direktiv blev genomfört i svensk rätt.34 Information ska innehålla bland annat längden på arbetstagarens normala arbetsdag eller arbetsvecka. En arbetsgivare som i strid med bestämmelsen inte lämnar information eller lämnar felaktig sådan kan bli skadeståndsskyldig (38 § LAS). Bestämmelsen innebär därmed inte ett skydd för ett visst arbetstids- mått för arbetstagaren, och att information om den normala arbets- dagen eller arbetsveckan lämnas av arbetsgivaren behöver inte innebära men kan påverka att det blir del av avtalet. Det finns ett förslag från kommissionen om ett EU-direktiv om arbetsvillkor som

31På det sätt som anges i 11–14 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

32LAS 32 §.

33Lunning och Toijer (2016).

34Direktiv 91/533/EEG av den 14 oktober 1991, kallat upplysningsdirektivet.

300

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

innebär att information ska lämnas från första dagen av anställ- ningen.35

11.2.6Vad är ett nolltimmarsavtal?

Ett nolltimmarsavtal innebär att arbetstagaren har ett anställnings- avtal som inte garanterar några arbetstimmar och därmed heller inte någon inkomst. Arbetstagaren är alltså anställd hos arbetsgivaren och kan i och med att arbetsplikt i regel följer av ett anställningsför- hållande inte tacka nej om arbetsgivaren begär att hen ska arbeta.

Nolltimmarsavtalets rättsliga ställning är inte prövad i Sverige. Det finns många obesvarade frågor om anställningsvillkoren i detta, som till exempel om ett sådant avtal kan grunda någon lojalitetsplikt över huvud taget? Eller skulle avtalet kunna anses som så oskäligt att det är ogiltigt eller kan jämkas enligt avtalslagen?

I det underlag som utredningen har tagit del av har vi inte funnit några exempel på regelrätta nolltimmarsavtal. I praktiken verkar det finnas ett antal olika mellanformer som inte passar in i den strikta definitionen med arbetsplikt. Det tycks exempelvis förekomma lojal- itetsklausuler kopplade till anställningsavtal utan något garanterat arbetstidsmått. Det vill säga att en anställd inte får ta motsvarande uppdrag hos konkurrenter. För arbetstagaren kan arbete med inter- mittenta anställningar sannolikt ibland i praktiken likna ett nolltim- marsavtal. Det har lyfts till utredningen att rätten att tacka nej för den anställda ibland är fiktiv. Den som tackar nej kanske inte får frågan om att arbeta igen och pressen på att anta ett erbjudet jobb- erbjudande blir då högt.

Skillnader mellan nolltimmarsavtal och intermittenta anställningar

Till skillnad från en arbetstagare som arbetar i intermittenta anställ- ningar, se kapitel 8 och definitionen där, kan den som har ett noll- timmarsavtal inte tacka nej om arbetsgivaren begär att hen ska arbeta. Det föreligger alltså ett anställningsförhållande mellan parterna så länge avtalet löper, vilket sannolikt innebär att den tiden också skulle

35Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tydliga och förut- sägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen (COM (2017) 797).

301

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

räknas som anställningstid. Om bedömningen är att en arbetstagare med ett nolltimmarsavtal är deltidsanställd på noll timmar innebär det också att arbetstidslagens regler om mertid blir aktuella med de begränsningar av mertid som lagen ställer upp. All arbetstid arbets- tagaren arbetade skulle då räknas som mertid och hen skulle då till exempel kunna arbeta max 200 timmar (allmän mertid) per år. Se också ovan om mertid vid oklart arbetstidsmått, avsnitt 11.2.2.

När det gäller intermittenta anställningar förekommer så kallade ramavtal, vilka ska ses som villkorsavtal som uppställer de villkor som ska gälla när arbetstagaren arbetar intermittent. Skillnaden jäm- fört med ett nolltimmarsavtal är att ramavtalet inte innebär någon arbetsplikt och inte heller någon löpande anställningstid mellan arbetstillfällena, utan alltså bara sätter upp vilka villkor, till exempel lön, som ska gälla då arbetstagaren arbetar.

11.3Erfarenheter från Norge

I Norge har det införts lagstiftning om en rätt till högre arbetstids- mått under vissa förutsättningar. Utredningen har haft i uppdrag att inhämta erfarenheter från Norge och redovisa innehållet i norsk lagstiftning, samt att analysera och utvärdera de samhällsekonom- iska konsekvenserna av den norska lagstiftningen.

11.3.1Översiktligt om den rättsliga regleringen för deltids- och tidsbegränsat anställda i Norge

Den första norska arbeidsmiljøloven kom 1977 och var inspirerad av bland annat den svenska LAS från 1973.36 Det finns mycket i den norska anställningsskyddslagstiftningen som liknar den svenska, men det finns också en hel del som skiljer sig åt. För att kunna sätta reglerna om rätten till ett högre arbetstidsmått i sitt sammanhang görs inledningsvis en översiktlig genomgång över norska för frågan relevanta lagregler, utöver den specifika reglering som utredningen är satt att studera.

36Edvardsen (2012), s. 107.

302

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Huvudregel och definition av tillsvidareanställning

Huvudregeln i norsk rätt är att arbetstagare ska anställas tills vidare (ansettes fast).37 Arbetsmiljøloven ställer också upp ett krav på att alla anställningsavtal ska vara skriftliga och att dessa ska innehålla viss minsta information.38

Mot bakgrund av att det inom bemanningsbranschen i Norge har blivit vanligt med tills vidare gällande anställningsavtal utan någon garanterad arbetstid eller lön (fast ansettelse uten garantilønn) tog Stortinget i början av juni 2018 beslut om en lagstadgad definition av vad en tillsvidareanställning är för något (av vår kursivering fram- går de ändringar som gjordes i juni 2018):

Arbeidstaker skal ansettes fast. Med fast ansettelse menes i denne lov at ansettelsen er løpende og tidsubegrenset, at lovens regler om opphør av arbeidsforhold gjelder, og at arbeidstaker sikres forutsigbarhet for arbeid i form av et reelt stillingsomfang.39

Förändringen gjordes för att säkra att tillsvidareanställda arbets- tagare ska veta när de ska arbeta och därmed också hur stor deras inkomst blir, samt att arbetsgivare inte ska kunna kringgå bestäm- melserna om när tidsbegränsade anställningar får användas genom att anställa någon tills vidare utan någon garanterad arbetstid eller lön.

Definitionen kombinerades med en precisering av bestämmelsen om anställningsavtalets innehåll. Detta för att ge arbetstagaren förut- sägbarhet för när arbetet ska utföras, även i situationer när arbetet ska utföras periodvis, och/eller oregelbundet på olika dagar eller vid olika tidpunkter (av vår kursivering framgår de ändringar som gjordes i juni 2018):

Arbeidsavtalen skal inneholde opplysninger om forhold av vesentlig betydning i arbeidsforholdet, herunder: /…/

j)lengde og plassering av den daglige og ukentlige arbeidstid. Dersom arbeidet skal utføres periodevis, skal arbeidsavtalen fastsette eller gi grunnlag for å beregne når arbeidet skal utføres.40

37Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-9 (1). Jämför LAS 4 § som anger att anställningsavtal gäller tills vidare.

38Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-5 och 14-6. Jämför LAS 6 c § om att arbetsgivaren ska lämna skriftlig information till arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet.

39Lovvedtak 69 (2017-2018) och Prop. 73 (2017-2018), s. 24 ff.

40Lovvedtak 69 (2017-2018).

303

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

Tidsbegränsade anställningar och omvandlingsregel

Avtal om tidsbegränsade anställningar (midlertidig ansettelse) får i Norge ingås under ett antal förutsättningar. Lagtexten ser ut såhär:

Arbeidstaker skal ansettes fast. Avtale om midlertidig ansettelse kan likevel inngås:

a)når arbeidet er av midlertidig karakter,

b)for arbeid i stedet for en annen eller andre (vikariat),

c)for praksisarbeid,

d)med deltaker i arbeidsmarkedstiltak i regi av eller i samarbeid med arbeids- og velferdsetaten,

e)med idrettsutøvere, idrettstrenere, dommere og andre ledere innen den organiserte idretten eller

f)for en periode på inntil tolv måneder. Slike avtaler kan omfatte inntil 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten, avrundet oppover, likevel slik at det kan inngås avtale med minst én arbeidstaker.41

Det finns alltså inte någon motsvarighet till Sveriges allmänna viss- tidsanställning, utan ett antal villkor måste på ett eller annat sätt vara uppfyllda för att det ska vara tillåtet att anställa tidsbegränsat. För f) gäller ytterligare en begränsning:

Reglene i dette ledd gjelder ansettelser etter første ledd bokstav f for arbeidsoppgaver av samme art innenfor virksomheten. Arbeidsgiver kan regne enheter med minst 50 ansatte som en egen virksomhet. Når en arbeidstaker som er midlertidig ansatt etter første ledd bokstav f, ikke får videre ansettelse ved avtaleperiodens utløp, starter en karantene- periode på tolv måneder for arbeidsgiveren. Arbeidsgiveren kan i karan- teneperioden ikke foreta nye ansettelser som nevnt i første punktum.42

Om en arbetstagare sammanhängande har varit tidsbegränsat anställd under tre eller fyra år, beroende av anställningsform, ska anställningen anses vara en tillsvidareanställning:

Arbeidstaker som har vært sammenhengende midlertidig ansatt i mer enn fire år etter første ledd bokstav a eller i mer enn tre år etter første ledd bokstav b og f, skal anses som fast ansatt slik at reglene om opp- sigelse av arbeidsforhold kommer til anvendelse. Ved beregning av ansettelsestid etter andre punktum skal det ikke gjøres fradrag for arbeidstakers fravær.43

41Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-9 (1).

42Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-9 (7)

43Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-9 (1).

304

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Här skiljer sig omvandlingsregeln från den vi har i Sverige bland annat på så sätt att den norska regleringen kräver att arbetet har varit sammanhängande, vilket gör att om arbetstagaren till exempel haft ett kortare uppehåll börjar anställningstiden att räknas på nytt när arbetet inleds igen.

Om en arbetstagare är tidsbegränsat anställd utan att det är tillåtet är hen tillsvidareanställd och kan gå till domstol för att få detta fast- ställt och även kräva ersättning.44

Grundbemanningsläran

Grundbemanningsläran (Grunnbemanningslæren eller Læren om fast ansettelse ved varig behov) finns inte i någon norsk lag, utan har vuxit fram i rättspraxis.45 Kärnan i läran är att om det i en verksamhet föreligger ett mer eller mindre konstant arbetskraftsbehov ska det täckas upp med en större grundbemanning av tillsvidareanställda.46

Kortfattat innebär den att om arbetsgivaren över tid har haft tids- begränsade anställningar för att täcka ett stabilt och varaktigt (stabilt og varig) arbetskraftsbehov kan en domstol komma fram till att den arbetstagare som har varit tidsbegränsat anställd i stället ska vara tills- vidareanställd.47 Den centrala värderingen domstolen måste göra är om arbetsgivarens verksamhet har en för låg grundbemanning och därför borde anställa arbetstagaren tills vidare i stället för tidsbe- gränsat.48 Läran torde gälla alla typer av tidsbegränsade anställningar, men de avgörande från högsta instans som finns gäller vikariat.49

Trots att lagen tillåter vikariat (och andra tidsbegränsade anställ- ningar) kan alltså inte arbetsgivaren täcka upp ett stadigt och varaktigt arbetskraftsbehov genom att anställa tidsbegränsat, utan då ska arbets- givaren enligt grundbemanningsläran anställa tills vidare. Typiskt gäller det större arbetsplatser där det finns ett stabilt och förut- sägbart behov av vikarier på grund av frånvaro. 50

44Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-11.

45Se framför allt Statfjorddommen i Rt. 1989.1116, Ambulansedommen i Rt. 2006.1158 och Sykehuset Innlandet-dommen i Rt. 2009.578.

46Næss Skjønberg, Hognestad och Jenum Hotvedt (2017), s. 133.

47Borgarting lagmansrett Dom LB-2017-80601.

48Edvardsen (2012), s. 104.

49Edvardsen (2012), s. 110.

50Borgarting lagmansrett Dom LB-2017-80601.

305

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

För att en arbetstagare ska kunna kräva en tillsvidareanställning på grund av grundbemanningsläran krävs att hen har en anknytning (tilknytning) till verksamheten genom att ha arbetat som vikarie hela eller delar av det stabila och varaktiga behovet över lång tid.51

Høyesterett har alltså sammanfattningsvis ställt upp två huvud- villkor för grundbemanningsläran, ett som gäller arbetsgivarens verk- samhet och ett som gäller arbetstagaren:

1.Det måste finnas ett stabilt och förutsägbart (påregnelig) arbets- kraftsbehov i den aktuella delen av verksamheten som kan lösas genom en ökad grundbemanning.

2.Arbetstagaren ska ha en anknytning (tilknytning) till arbets- platsen eller arbetsuppgifterna.52

Utgångspunkten är att arbetstagaren har rätt till en tillsvidare- anställning på den sysselsättningsgrad som hen haft i den olagliga tidsbegränsade anställningen. Det finns dock inte, såvitt utredningen känner till, något avgörande från högsta instans på vilken sysselsätt- ningsgrad arbetstagaren har rätt till om hen arbetat på olika syssel- sättningsgrader under aktuell period.53 Grundbemanningsläran om- fattar även tillsvidareanställda deltidsarbetande som vill ha ett högre arbetstidsmått.

Till skillnad från i svensk rätt går domstolen i grundbemannings- läran in och prövar arbetsgivarens verksamhet och behovet av en eventuellt utökad grundbemanning. Detta skiljer sig mot Arbets- domstolens avgörande i AD 1984 nr 76 där domstolen inte går in och prövar själva behovet i arbetsgivarens verksamhet, utan kommer fram till att arbetsgivarens agerande varit ett kringgående av LAS regelverk. Se vidare under avsnitt 11.2.1.

51Borgarting lagmansrett Dom LB-2017-80601.

52Edvardsen (2012), s. 109 f. Hur stark denna anknytning måste vara är dock omdiskuterat, se vidare Edvardsen (2012), s. 126 f.

53Se Edvardsen (2012), s. 132 ff.

306

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad

På samma sätt som i Sverige finns det utöver en företrädesrätt till återanställning för personer som har sagts upp på grund av arbets- brist även en företrädesrätt för deltidsanställda till högre sysselsätt- ningsgrad (utvidet stilling) under förutsättning att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för arbetet.54 På samma sätt som i Sverige gäller det också i situationen då arbetsgivaren nyanställer.

En aktuell fråga i Norge är om arbetsgivaren är skyldig att dela upp en tjänst som är ledig för att den deltidsanställda arbetstagaren med företrädesrätt ska kunna höja sin sysselsättningsgrad. I en dom från 2016 kom Norges högsta domstol (Høyesterett) fram till att bestämmelsen inte ger en deltidsanställd arbetstagare företrädesrätt till en del av den lediga tjänsten.55 Detta i motsats till den långvariga praxis som växt fram i Tvisteløsningsnemnda, se om nämnden nedan i avsnitt 11.3.2.56 Tvisteløsningsnemndas tidigare praxis innebar en företrädesrätt till en del av tjänsten, så länge arbetstagaren hade till- räckliga kvalifikationer och det inte innebar en väsentlig olägenhet/ betydande nackdel (vesentlig ulempe) för arbetsgivaren.57 Att en utlyst tjänst måste delas upp, skulle som huvudregler enligt Tvisteløsnings- nemnda innebära en sådan väsentlig olägenhet för arbetsgivaren, men det måste värderas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.58

Med anledning av Høyesteretts dom och att departementet ansåg att den innebar en begränsning av den deltidsanställdas företrädes- rätt till ökad sysselsättningsgrad, på så sätt att den deltidsanställda måste kunna tacka ja till hela den utlysta tjänsten, föreslog departe- mentet att lagtexten skulle förtydligas så att deltidsanställda kan ha företrädesrätt till en del av en tjänst.59

Den 1 januari 2019 trädde bestämmelsen om företrädesrätt för deltidsanställda i kraft (vår kursivering visar förändringen):

(1)Deltidsansatte har fortrinnsrett til utvidet stilling fremfor at arbeids- giver foretar ny ansettelse i virksomheten. Fortrinnsretten kan også gjelde en del av en stilling.

54Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-3.

55HR-2016-867-A.

56Prop. 57 L (2017–2018), s. 10.

57Prop. 57 L (2017–2018), s. 13.

58Se t.ex. Vedtak nr 4/13 i Tviseløsningsnemnda.

59Prop. 57 L (2017–2018), s. 13.

307

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

(2)Fortrinnsretten er betinget av at arbeidstaker er kvalifisert for stillingen og at utøvelse av fortrinnsretten ikke vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten.

(3)Før arbeidsgiver fatter beslutning om ansettelse i stilling som arbeids- taker krever fortrinnsrett til, skal spørsmålet så langt det er praktisk mulig drøftes med arbeidstaker, med mindre arbeidstaker selv ikke ønsker det.

(4)Fortrinnsrett etter § 14-2, med unntak av § 14-2 andre ledd første punktum, går foran fortrinnsrett for deltidsansatte.

(5)Tvist om fortrinnsrett for deltidsansatte etter § 14-3 avgjøres av tvisteløsningsnemnda, jf. § 17-2.60

Tvisteløsningsnemnda

Tvisteløsningsnemnda är en oberoende partssammansatt nämnd som inrättades 2006 för att lösa vissa tvister enligt arbeidsmiljø- loven.61 Nämnden är ett eget förvaltningsorgan men använder Arbeidstilsynets sekretariat.62 I Sverige finns en förvaltningsmässig motsvarighet i form av så kallade särskilda beslutsorgan som är kopplade till utan att vara underordnade sin värdmyndighet.63

Utöver ett sekretariat består den av en ordförande (leder) och två vice ordföranden (nestleder), samt sex fasta medlemmar som är utnämnda efter förslag från huvudorganisationerna på arbetstagar- respektive arbetsgivarsidan och två ersättare (varamedlemmer).64

När ett mål ska avgöras består nämnden av en ordförande och en medlem från vardera arbetstagar- och arbetsgivarsidan. Vid behov kallas också branschmedlemmar in från vardera sida. Detta när det behövs särskild branschkunskap för att kunna avgöra ett mål, det är till exempel vanligt när det handlar om arbete inom oljeindustrin. När de arbetar i nämnden är alla medlemmar neutrala och repre- senterar inte parterna i målet.

Förfarandet är skriftligt och före ett avgörande hämtar sekre- tariatet in den information som behövs från parterna i målet.

60Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14–3 och Lovvedtak 68 (2017–2018).

61För vilka tvister se arbeidsmiljøloven kapittel 17, § 17–2.

62Arbeidstilsynets hemsida.

63Staskontoret 2014:4.

64Se mer om nämnden och vilka rättsområden den behandlar på https://www.nemndene.no/tvistelosningsnemnda/. Bland annat gäller det tvister om före- trädesrätt till högre sysselsättningsgrad och rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden.

308

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

En aktuell fråga är om nämndens beslut har rättskraft eller inte. De flesta trodde nog att besluten hade rättskraft fram till att Høyesterett 2016 kom fram till den inte hade det.65 Med anledning av det tog Stortinget i början av juni 2018 beslut om att införa ett för- tydligande i arbetsmiljøloven § 17-2 om att nämndens beslut har rätts- kraft. Bestämmelsen trädde i kraft 1 januari 2019.66

Sammanfattning

Reglerna ovan innebär sammanfattningsvis att en arbetstagare i Norge har en möjlighet att gå till domstol67 och få en dom på en tillsvidare- anställning och/eller sitt faktiska arbetstidsmått på grund av:

•Att arbetsgivaren har brutit mot definitionen av tillsvidare- anställning och att det inte har funnits någon grund för en tids- begränsad anställning.68

•Att arbetsgivaren har brutit mot reglerna om tidsbegränsade anställningar.

•Att tidsgränsen på tre eller fyra års sammanhängande arbete i tidsbegränsad anställning är uppfyllda.

•Grundbemanningsläran.69

•Att arbetsgivaren inte har gett arbetstagaren företrädesrätt till en högre sysselsättningsgrad.

Sedan den 1 januari 2014 finns det också ytterligare en bestämmelse som ger arbetstagare en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden, vilket nästa avsnitt handlar om.

65Norges Høyesterett – Dom – HR-2016-867-A.

66Lovvedtak 68 (2017–2018).

67För vissa frågor krävs att arbetstagaren först går till Tvisteløsningsnemnda.

68Efter att den av Stortinget antagna bestämmelsen trätt i kraft.

69Prop. 83 L, s. 72.

309

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

11.3.2En rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Bestämmelsen som under vissa förutsättningar ger arbetstagare en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden infördes 2014 ser ut såhär:

(1)Deltidsansatte som de siste 12 måneder jevnlig har arbeidet utover avtalt arbeidstid, har rett til stilling tilsvarende faktisk arbeidstid i denne perioden, med mindre arbeidsgiver kan dokumentere at behovet for mer- arbeidet ikke lenger foreligger. Tolvmånedersperioden skal beregnes med utgangspunkt i det tidspunkt arbeidstaker fremmet sitt krav.

(2)Tvist om rett etter denne bestemmelsen avgjøres av tvisteløsnings- nemnda, jf. § 17-2.70

Samtidigt med bestämmelsen infördes en skyldighet för arbets- givaren att minst en gång per år ta upp frågan (drøfte) om använd- andet av deltidsanställningar med företrädare för arbetstagarna (tillits- valgte).71 Det infördes också ytterligare en skyldighet för arbets- givaren. Innan ett anställningsbeslut till en tjänst som en arbetstagare kräver företrädesrätt till fattas, ska frågan tas upp (drøftes) med den arbetstagare som har begärt företrädesrätt till högre sysselsättnings- grad.72

Bestämmelserna tar sikte på att begränsa ofrivilligt deltidsarbet- ande och att stärka de deltidsarbetandes rättigheter. Bakgrunden var att den dåvarande norska regeringen ansåg att ofrivillig deltid är ett stort problem för dem som berörs då det bland annat innebär lägre inkomster och i längden en sämre pension. Deltidsarbete som sträcker sig över lång tid var enligt regeringen det allvarligaste pro- blemet, då det kan få negativa konsekvenser för arbetstagares karriär, pension och ekonomiska oberoende. I en studie framgick det att 17 procent av de deltidsarbetande ville arbeta mer och 20 procent av de deltidsarbetande ville öka sitt arbetstidsmått.73 Det var också fler kvinnor än män som arbetade ofrivillig deltid i Norge när bestäm- melsen infördes (70 procent av de ofrivilligt deltidsarbetande var kvinnor). Från ett samhällsekonomiskt perspektiv ansåg regeringen

70Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) kapittel 14, § 14-4 a.

71Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-1 a och Prop. 83 L (2012–2013), s. 69.

72Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-3 tredje ledd och Prop. 83 L (2012–2013), s. 81.

73Uppgifter från Unio.

310

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

att de ofrivilligt deltidsarbetande utgjorde en outnyttjad arbetskrafts- reserv.74

De företrädare för arbetsmarknadens parter som utredningen har träffat uppger alla att det är frågan om ofrivillig deltid som var bak- grunden till införandet av regleringen. En negativ aspekt med ett lägre arbetstidsmått än det faktiska som lyftes av arbetsmarknads- parterna vid utredningens besök är att det saknas uppsägningstid för det arbete som utförs utöver ordinarie arbetstid.

Gäller endast tillsvidareanställda

Bestämmelsen gäller endast tillsvidareanställda (fast ansatte). Tids- begränsat anställda har inte någon rätt enligt lagen och för att arbets- tiden ska räknas med måste arbetstagaren ha varit tillsvidareanställd under hela beräkningsperioden.

En beräkningsperiod på tolv månader

Beräkningsperioden är tolv månader. Tidsperioden räknas från den tidpunkt som arbetstagaren framställer sitt krav om ett högre arbetstidsmått till arbetsgivaren och tolv månader bakåt från det.

Vid remissbehandlingen av bestämmelsen föreslog en del av remiss- instanserna att beräkningsperioden skulle vara kortare, medan andra menade att den borde vara längre. I förslaget kom departementet att landa i att tolv månader var väl avvägt för att markera en gräns för vad som är acceptabelt i form av maximal varaktighet av mertids- arbete. En risk man såg var att arbetstagare som närmade sig gränsen för rätt till ett högre arbetstidsmått skulle ”luftas”, det vill säga få kortare avbrott i sitt merarbete. Departementet betonar i proposi- tionen att förekomst av detta skulle kunna användas som bevis för att arbetsgivaren har kringgått anställningsskyddet.

Själva ansökan om ett högre arbetstidsmått innehåller inte några formkrav. Som möjliga underlag för ansökan nämns löneutbetal- ningar, arbetsplaner och det underlag arbetsgivare är skyldiga att ha när det gäller anställdas arbetstid.75

74Prop. 83 L (2012–2013), s. 65.

75Prop. 83 L (2012–2013), s. 77.

311

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

Lagen sätter inte upp någon tidsfrist för när arbetsgivaren måste svara på arbetstagarens begäran. Detta kan innebära att arbetstagaren får vänta länge innan hen vid avslag därefter kan gå till Tvisteløsnings- nemnda.

Arbete utöver avtalad arbetstid

I princip räknas allt arbete utöver ordinarie arbetstid in som grund för bedömningen om det föreligger en rätt till ett utökat arbetstids- mått. Som typexempel i propositionen nämns anställda som hoppar in och gör extra pass utöver den avtalade sysselsättningsgraden. Däremot räknas arbete vid en situation där en deltidsanställd utöver sin ordinarie tjänst även har ett vikariat för exempelvis en föräldra- ledig inte in. Motiveringen är att den anställda då inte arbetar utöver avtalad arbetstid. Var gränsen mellan ett sådant vikariat och extra pass går ska enligt propositionen utvecklas i praxis. Arbetets var- aktighet och karaktären av merarbetssituation bör enligt proposi- tionen vara vägledande vid dessa gränsdragningar.76

Vikariat eller andra tidsbegränsade anställningar med en viss var- aktighet tas alltså som huvudregel inte med i beräkningen av hur mycket arbete som utförts då det anses vara ”avtalad arbetstid”. Här har det dock uppstått många gränsdragningsfrågor där vissa ännu inte har fått ett svar. Vad gäller för flextid som i slutändan tas ut som pengar? Avdelningsmöten på kvällstid? Om arbetstagare på eget ini- tiativ byter arbetspass med varandra? Är semestervikariat en säsongs- topp som inte ska räknas med? Ska arbetspass som arbetstagaren egentligen inte är kvalificerad för räknas med?

Vikariat under lov där omfattningen inte fastställs i förväg ska dock räknas med. Det gäller också avdelningsmöte på kvällstid.

När det kommer till arbetspass som arbetstagaren egentligen inte är kvalificerad för har Tvisteløsningsnemndas praxis svängt fram och tillbaka. Det typiska exemplet är vårdpersonal (helsefagarbeider/hjelpe- pleier) som arbetat extra som sjuksköterska utan att vara kvalificerade för det. Från början räknades sådana arbetspass med i regelbunden- hetsbedömningen, men inte när själva sysselsättningsgraden skulle

76Prop. 83 L (2012-2013), s. 76.

312

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

fastställas.77 Sedan ändrades detta så att arbetspassen varken skulle räknas med vid bedömningen av merarbetets regelbundenhet eller vid fastställandet av den utökade sysselsättningsgraden.78

I nämndens senaste avgörande gällande detta från maj 2018 tas de arbetspass en vårdanställd (hjelpepleier) arbetat som sjuksköterska med i regelbundenhetsbedömningen. Nämnden betonar att arbets- givaren vid merarbetet kunnat organisera verksamheten så att den fungerat trots att arbetstagaren inte varit sjuksköterska. Vidare hade arbetsgivaren inte aktivt arbetat för att anställa sjuksköterskor och hade heller inte gjort sannolikt att det för verksamheten inte var för- svarbart att öka andelen tillsvidareanställda med arbetstagarens kom- petens.79 Den praxis som gäller för närvarande är alltså att arbetspass som arbetstagaren inte har varit kvalificerad för som huvudregel inte tas med i bedömningen av regelbundenhetskravet men att det vid bedömningen görs en värdering av om arbetsgivaren har försökt täcka kompetensbehovet med kvalificerad personal. Har inga sådana åtgärder vidtagits räknas även pass där arbetstagaren inte har varit kvalificerad för arbetet med.80

Merarbetet ska ha utförts regelbundet

Merarbetet ska ha utförts regelbundet för att kunna ligga till grund för en rätt till ett högre arbetstidsmått. Det innebär att arbete som har utförts under tillfälliga arbetstoppar eller säsongsavvikelser inte ska kunna utgöra sådan grund. I propositionen nämns även att arbetet ska ingå i den löpande driften av verksamheten. Kravet på regelbundenhet ska enligt propositionen å andra sidan inte tolkas allt för strikt, utan det ska finnas utrymme för vissa variationer inom tolvmånadersperioden.81

Enligt praxis från Tvisteløsningsnemnda är merarbetets frekvens, omfattning och stabilitet (hyppighet, omfang og stabilitet) de tre centrala delarna i regelbundenhetsbedömningen. Kriterierna kan gå in i varandra och enligt nämnden ska det inte ställas särskilt stränga

77Se t.ex. Vedtak nr 55/16 i Tvisteløsningsnemnda.

78Vedtak nr 03/17 i Tvisteløsningsnemnda.

79Vedtak nr 34/18 i Tvisteløsningsnemnda. Nämnden grundar sitt beslut på en dom från Borgarting lagmansrett, LB 2017-80601 där en assisten fått rätt till en tillsvidareanställning på grund av grundbemanningsläran och de arbetspass hon arbetat som sjuksköterska, vilket hon inte varit kvalificerad för, skulle räknad med när sysselsättningsgraden fastställdes.

80Uppgifter från Tvisteløsningsnemndas sekretariat.

81Prop. 83 L (2012–2013), s. 77 f.

313

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

krav för att merarbetet ska räknas med. Det är tillräckligt att det har förekommit merarbete under hela perioden, vilket vittnar om ett stabilt och varaktigt (stabilt og varig) behov hos arbetsgivaren.

En helhetsbedömning ska göras och de tre kriterierna ska bedömas i förhållande till varandra. Till exempel när omfattningen av mer- arbetet är litet bör merarbetet i regel ha varit tydligt (utpreget) regel- bundet.82

Om det under någon del av perioden inte har utförts något mer- arbete ska man se till vad orsaken till detta har varit. Under perioder där arbetstagaren haft semester kan man inte räkna med att något extraarbete borde ha utförts. Detsamma gäller när arbetstagare har haft mycket schemalagd arbetstid på sin ordinarie tjänst.83

När det gäller frånvaro på grund av sjukdom uppstår problemet att om arbetstagaren har varit sjuk under längre perioder kommer det inte att finnas något underlag för att göra en regelbundenhets- bedömning. Enligt nämnden måste dock alltid en konkret bedöm- ning i varje enskilt fall göras. Om merarbetet till exempel är väldigt frekvent och stabilt utanför sjukdomsperioden kan det uppväga en något längre sjukdomsperiod. En månads sjukfrånvaro har enligt Tvisteløsningsnemnda inte hindrat att merarbetet ansetts ha utförts regelbundet.84

Rätten gäller inte om arbetsgivaren kan visa att det extra arbetet inte längre behövs

Rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden gäller inte om arbetsgivaren kan dokumentera att det extra arbetet inte längre behövs.

Undantaget fanns inte med i det ursprungliga förslaget till bestäm- melsen. Vid remissbehandlingen framförde flera arbetsgivarorganisa- tioner ett behov av en begränsning av möjligheten att åberopa en rätt till utökad sysselsättningsgrad om det skulle leda till betydande nack- del för verksamheten. Departementet höll med remissinstanserna att det fanns ett behov av en säkerhetsventil i de fall där den föreslagna bestämmelsen riskerade att leda till orimliga konsekvenser. Däremot ville man inte öppna för en bestämmelse där det i varje fall ska göras

82Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda.

83Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda.

84Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda.

314

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

en subjektiv orimlighets/rimlighetsavvägning. Det slutliga förslaget kom att bli en regel som gör att rätten till ett högre arbetstidsmått inte blir aktuellt om arbetsgivaren kan visa att behovet inte längre finns. Bevisbördan ligger på arbetsgivaren att göra det sannolikt att behovet inte kommer att finnas i framtiden. Om arbetsgivaren visar att behovet bara kommer att finnas till viss del blir den anställdas rätt till högre sysselsättningsgrad bara motsvarande denna del.85

Tidpunkten för när bedömningen av om arbetsgivarens behov av merarbete fallit bort ska göras är då arbetsgivaren tar ställning till arbetstagarens krav. Detta under förutsättning att det sker inom rimlig tid från det att arbetstagaren framställt kravet. Tiden därefter är inte relevant för bedömningen, men det kan ha betydelse om arbets- givaren planerar en neddragning den närmaste tiden. Motsvarande gäller också om arbetsgivaren har eller är på väg att nyanställa eller kan visa att andra arbetstagare är på väg tillbaka från sjukskrivning eller semester eller liknande.86

Arbetsgivaren ska kunna dokumentera att behovet inte längre finns. Vad gäller bortfall av arbetskraftsbehovet i framtiden måste arbetsgivaren konkret kunna visa att till exempel specifika arbets- tagare är på väg tillbaka till arbete. Det räcker alltså inte med att arbetsgivaren önskar eller har planerat att göra på det ena eller andra sättet. För att arbetsgivarens planer på nedbemanning ska få bety- delse krävs att de inte bara framstår som målsättningar utan de ska redan vara under behandling vid tidpunkten för arbetsgivarens avslag.87

En utökad genomsnittlig sysselsättningsgrad till det arbete som utförts som merarbete

När den nya bestämmelsen infördes var det inte klarlagt om Tvise- løsningsnemndas uppgift bara var att ta ställning till om arbets- tagaren har rätt till ett utökat arbetstidsmått eller om nämnden också skulle besluta hur stor en sådan ökning i så fall skulle vara. Efter att ha ställt en fråga till ansvarigt departement beslutade nämnden att den hade kompetens att också fastställa hur stor en eventuell ökning av arbetstidsmåttet skulle vara.88

85Prop. 83 L (2012–2013), s. 78.

86Vedtak nr 129/16 i Tvisteløsningsnemnda.

87Vedtak nr 129/16 i Tvisteløsningsnemnda.

88Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda.

315

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

I första hand är det dock parternas sak att komma överens om omfattningen. Om de inte kan enas får frågan lösas i Tvisteløsnings- nemnda. Vid beräkningen är det naturliga enligt propositionen att utgå från en genomsnittsberäkning men med visst utrymme för anpassning i det enskilda fallet. En arbetstagare har inte rätt att välja sysselsättningsgrad utifrån egna önskemål när omfattningen fastställs, utan hen får acceptera en utökad tjänst som motsvarar hela omfatt- ningen på det fastlagda merarbetet. Däremot finns det inte något hinder mot att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om ett lägre arbetstidsmått än det som fastställts.89 Det absolut vanligaste är att nämnden gör en genomsnittsberäkning på det merarbete som utförts under de aktuella 12 månaderna och summan blir den utökade sysselsättningsgraden. Det är alltså inte säkert att en arbetstagare som har arbetat mycket mer under vissa delar av tolvmånadersperioden, på grund av till exempel semesterperioder eller säsongstopp, får genom- slag för detta när den utökade sysselsättningsgraden fastställs.90

Om merarbetet har utförts på olika arbetsställen innebär rätten att motsvarande arbetsvillkor erbjuds, det vill säga inte att tjänsten görs om till att vara förlagd på ett arbetsställe eller liknande. Det- samma gäller obekväma arbetstider. Om merarbetet har bedrivits ojämnt och på obekväma pass gäller rätten en motsvarande arbetstids- förläggning.91 Motsvarande gäller även för själva arbetsuppgifterna. Om arbetsuppgifterna under merarbetet har avvikit från ordinarie arbetsuppgifter måste arbetstagaren acceptera motsvarande för- ändring i den utökade sysselsättningsgraden.92

Tvister avgörs i Tvisteløsningsnemnda som första instans

Tvister i frågan prövas av Tvisteløsningsnemnda och först efter att nämnden gjort sin prövning kan parterna gå till domstol.93 Såvitt utredningen har kunskap om har inte något rättsfall som gäller den nu aktuella bestämmelsen gått vidare från nämnden till domstol.

89Prop. 83 L (2012–2013), s. 78 f.

90Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda. Se också Vedtak nr 55/16 i Tvisteløsningsnemnda.

91Prop. 83 L (2012–2013), s. 78 f.

92Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda.

93Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-4a.

316

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

En prövning i nämnden av en tvist gällande rätten till ett arbets- tidsmått motsvarande faktisk arbetstid tar när detta skrivs cirka 20 veckor från det att ansökan kommit in.

Om nämnden kommer fram till att arbetstagaren har rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden ska nämnden (och senare eventuellt domstolen) fastställa (avsi dom) att arbets- tagaren är anställd på det arbetstidsmåttet.94

Det finns inte några bestämmelser om från när ett beslut om utökad sysselsättningsgrad ska gälla och frågan är såvitt utredningen känner till ännu inte prövad.

Vid brott mot bestämmelsen om rätt till en tjänst som motsvarar den faktiska arbetstiden kan arbetstagaren begära ersättning.95

Antal ärenden och beslut i Tvisteløsningsnemnda gällande 14-4a

Det första beslutet som fattades av Tvisteløsningsnemnda om rätt till ett arbetstidsmått motsvarande faktisk arbetstid kom i augusti 2015. Resten av de beslut som nämnden fattade under hösten 2015 bestod av avvisning av ärenden. Enligt samstämmiga uppgifter från arbetsmarknadens parter och från nämndens sekretariat berodde denna fördröjning på att nämndens ledamöter inte var överens om hur den nya regleringen skulle tillämpas. Det innebär att det fanns en betydande stock av ärenden för nämnden att arbeta med när arbetet kom igång på allvar 2016.

94Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-4b (1)

95Arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-4b (2).

317

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden		SOU 2019:5

Källa: https://www.nemndene.no/tvistelosningsnemnda/vedtak -tvistelosningsnemnda/

Tabell 11.1 visar att en dryg tredjedel av de ärenden som kommer in får bifall medan omkring hälften av ärendena får avslag. Bland de ärenden som har prövats i sak har omkring fyra av tio fått bifall och knappt sex av tio fått avslag under åren 2016–2017. Under 2018 (till och med slutet av augusti) fick drygt hälften av de ärenden som prövades i sak bifall. Den bild vi fick vid besöket i Norge var att man bedömer att antalet ärenden har stabiliserats på omkring 100 per år. Viktigt att notera är att det är okänt i hur stor omfattning reg- leringen tillämpas utan att det kommer till nämndens kännedom.

11.3.3Arbetsmarknadens parters synpunkter på förslaget vid remissbehandlingen

I remissbehandlingen av förslaget till bestämmelsen som skedde vid årsskiftet 2012/13 inkom synpunkter från arbetsmarknadens parter. Här återges kort några huvudinvändningar mot förslaget.

Arbetstagarorganisationerna var i stort sett positiva till förslaget, även om de hade en del synpunkter på olika delar av innehållet och utformningen. Bland annat befarade YS och Unio att förslaget risk-

318

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

erade att leda till ett A och ett B-lag på arbetsmarknaden då en förut- sättning för högre sysselsättningsgrad kunde vara att arbetstagaren gick med på att arbeta på obekväma arbetstider.96

Arbetsgivarorganisationerna var i huvudsak kritiska till förslaget och ansåg bland annat att tolv månader var för kort som referens- period. Arbetsgivarorganisationen för privata näringslivet (NHO) var negativa till förslaget. De menade att den befintliga regleringen vad gäller deltidsanställda var tillräcklig. Dessutom menade de att förslaget var negativt i ett regionalperspektiv och att det dessutom var kvinnodiskriminerande. Kommunsektorns arbetsgivarorganisa- tion (KS) menade att förslaget inte skulle fungera för att minska ofri- villig deltid. De befintliga reglerna om mertid respektive omvandling av visstid till tillsvidareanställning gjorde enligt KS att det inte fanns behov av ytterligare reglering inom kommunsektorn. Även Virke framförde liknande kritik. KS pekade även på administrativa kost- nader av att ha parallella regelverk för att hantera samma företeelse. Arbetsgivarorganisationerna förespråkade också en möjlighet till undantag där regeln skulle innebära betydande nackdel (ulempe) för arbetsgivaren.97

11.3.4Arbetsmarknadens parters erfarenheter av lagstiftningen

I juni 2018 genomförde utredningen ett studiebesök i Norge. Utredningen träffade då Arbeids- och Socialdepartementet som är ansvarigt departement för frågan. Vid samma möte deltog även en anställd vid Tvisteløsningsnemndas sekretariat. Departementet valde även ut ett antal av arbetsmarknadens parter och utredningen träffade företrädare för samtliga föreslagna organisationer.98

De arbetstagarorganisationer vi mötte var positiva till lagstift- ningen, medan arbetsgivarorganisationerna var negativa och rådde oss att inte införa något liknande i Sverige. Såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationerna var överens om att regleringen är kontro- versiell och ingripande i arbetsgivarens arbetsledningsrätt.

96Prop. 83 L (2012–2013), s. 72 ff.

97Prop. 83 L (2012–2013), s. 72 ff.

98NHO, Virke, KS, LO, Unio, Parat/YS, Akademikerne.

319

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

Omfattande arbete att utarbeta praxis

Samtliga av arbetsmarknadens parter vi mötte vid vårt besök i Norge framförde till utredningen att om vi i Sverige skulle införa en mot- svarighet måste lagen och dess förarbeten vara tydliga med vad som gäller för bestämmelsens olika delar. De ansåg att de norska för- arbetena inte ger tillräcklig vägledning, vilket har inneburit mycket extra arbete för Tvisteløsningsnemnda och att det har tagit allt för lång tid att få en enhetlig praxis på plats. Fortfarande återstår också ett antal obesvarade frågor. Parternas syn är att lagstiftaren har över- lämnat allt för mycket åt arbetsmarknadens parter att utarbeta i praxis.

I samband med att regleringen infördes kom det in ett stort antal ärenden. Dessutom var nämnden oenig om tolkningen vilket gjorde att nästan inga beslut fattades under 2015. Detta ledde till kraftigt stigande ärendebalanser och långa handläggningstider. Nämnden har därför fått utöka såväl antalet ledamöter som sekretariatet för att kunna arbeta av kön med ärenden.

Både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer uppgav att deras bild är att nämndens beslut efterlevs och att regleringen därmed nu fungerar rent tekniskt.

Den bild vi fick från arbetsmarknadens parter i Norge är att den helt klart övervägande delen av avgörandena i Tvisteløsningsnemnda kommer från offentlig sektor och framför allt från den kvinnodomi- nerande hälso- och sjukvårdssektorn. Det har varit relativt sett få ärenden inom det privata näringslivet även om det varit en del fall inom varuhandeln och inom markpersonal på flygplatser. Inom bemanningsbranschen tror man att det kan komma.

Grundbemanningsläran

Vid utredningens besök i Norge blev det tydligt att införandet av en rätt att få sin faktiska arbetstid fastställd enligt de nya regler som gäller från 2014 var ett kompletterande och förenklat regelverk av den syn som sedan tidigare funnits inom grundbemanningsläran, se avsnitt 11.3.1. När de nya reglerna kom var det alltså inte ett helt nytt tänk som infördes i norsk arbetsrätt utan det hade funnits sedan tidigare. En skillnad (och en svaghet med modellen) som lyftes av

320

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

den LO-företrädare utredningen träffade är att regleringen till skill- nad från grundbemanningsläran ser på den enskilda arbetstagaren och inte på helheten i bemanningen.

Grundbemanningsläran innebär att domstolen går in och prövar arbetsgivarens arbetskraftsbehov. Den centrala värderingen dom- stolen ska göra är om arbetsgivarens verksamhet har för låg grund- bemanning som i stället för att fyllas med tidsbegränsade anställningar ska täckas upp med tillsvidareanställda. Någon motsvarighet till läran finns inte i Sverige utan Arbetsdomstolen har tvärtom ett fler- tal gånger markerat att det är arbetsgivaren ensam som avgör hur verksamheten ska organiseras. Arbetsledningsrätten, att det är arbets- givaren som leder och fördelar arbetet, är en viktig svensk arbetsrätts- lig princip.

Tvisteløsningsnemnda

En stor poäng med införandet av de nya reglerna i Norge var att tvister i frågan först skulle prövas i ett förenklat skriftligt förfarande i Tvisteløsningsnemnda. På så sätt skulle det underlätta för arbets- tagaren att få sin rätt tillgodosedd på ett billigt, snabbt och smidigt sätt. Det skulle minska tröskeln för arbetstagaren att vilja få sin sak prövad. I Sverige finns det inte någon motsvarighet till Tvisteløsnings- nemnda.

11.3.5Samhällsekonomiska konsekvenser i Norge av den norska lagstiftningen

I utredningens uppdrag ingår att analysera och utvärdera de sam- hällsekonomiska konsekvenserna av den norska lagstiftningen. Det finns inte några utvärderingar eller samhällsekonomiska analyser av den norska regleringen. Det gör att omfattningen på tillämpningen är okänd, utöver de fall som har prövats. Att utvärdera de samhälls- ekonomiska konsekvenserna kvantitativt är därmed inte möjligt.

321

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

11.3.6Kan lagstiftningen tillämpas på nolltimmarsavtal i Norge?

Frågan om bestämmelsen i arbeidsmiljøloven kapittel 14, § 14-4a kan tillämpas på nolltimmarsavtal är inte prövad. För att den skulle kunna vara det krävs att Tvisteløsningsnemnda (och i ett senare eventuellt skede även domstolen) skulle anse att en arbetstagare med ett nolltimmarsavtal är anställd på deltid, vilket ordalydelsen i bestämmelsen kräver. Frågan blir huruvida noll timmar kan anses vara deltid, något som talar mot att lagstiftningen skulle kunna tillämpas på nolltimmarsavtal.

Frågan kommer förmodligen inte heller att prövas framöver. Detta eftersom att definitionen av vad en tillsvidareanställning är har tydliggjorts och numera ska innehålla ett fast arbetstidsmått, se ovan under 11.3.1. I realiteten innebär detta att nolltimmarsavtal för tills- vidareanställda blir förbjudna i Norge. Ramavtal som sätter upp vilka villkor som ska gälla för det fall en arbetstagare kommer in och arbetar, kommer dock fortsatt att vara tillåtna. Se om gränsdragningen mellan dessa olika typer av avtal ovan i avsnitt 11.2.2.

Om ett förslag med en liknande rättighet införs i Sverige är för- hållandet till nolltimmarsavtal en sak som behöver klargöras i lagen eller dess förarbeten.

11.4Deltidsanställda som arbetar mer än överenskommen arbetstid i Sverige

För att kunna bedöma hur vanligt det är att deltidsanställda arbetar mer än överenskommen arbetstid har vi gjort en beställning från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU). Beställningen omfattar uppgifter på deltidsanställda i Sverige i åldern 15–74 år som arbetade mer än överenskommet under mätperioden (omräknat till årsdata). Vi har tagit fram uppgifter för totalen för åren 2006, 2012 och 2017. Nedbrytning på bakgrundsvariabler99 har tagits fram för 2017 enbart. Se vidare bilaga 3.

I AKU ställs både frågor om vanligen arbetad tid, det vill säga den överenskomna arbetstiden, och den faktiskt arbetade tiden under mätveckan. Genom att jämföra de två olika arbetstidsmåtten går det

99Kvinnor/män, arbetare/tjänstemän, fast/tidsbegränsad anställning, privat/offentlig sektor.

322

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

att skatta hur vanligt det är att arbeta utöver överenskommen arbets- tid. Genom att ta fram differensen på individnivå mellan vanligen arbetad tid och faktiskt arbetstid går det också att studera hur många som har en stor skillnad mellan överenskommen och faktisk arbetstid.

År 2017 var det totalt 242 000 deltidsarbetande som arbetade mer än den överenskomna arbetstiden. Det utgör knappt 25 procent av alla anställda som hade en överenskommen arbetstid på mellan 1–34 tim- mar i veckan 2017 (knappt 990 000 personer), se tabell 11.2.

Källa: SCB, AKU.

Över hälften (113 000) arbetade endast 1–4 timmar mer. 64 000 arbetade mellan 5–9 timmar mer än överenskommet. 45 000 personer arbetade mellan 10–19 timmar mer än överenskommet. 16 000 per- soner arbetade mellan 20–34 timmar mer än vanligt. 10 000 av dessa arbetade i vanliga fall mellan 20–34 timmar. Det betyder att de arbet- ade åtminstone heltid under mätveckan. Ett fåtal, omkring 3 000 per- soner, arbetade så mycket som 35 timmar mer än överenskommet. För de cirka 1 000 personer som i vanliga fall redan arbetade 20–34 tim- mar per vecka innebär det att de arbetade minst 55 timmar under mät- veckan.

154 000 av de deltidsanställda som arbetade mer än överens- kommet 2017 var fast anställda och 88 000 hade tidsbegränsad anställ- ning. Knappt 160 000 arbetade i privat sektor och drygt 75 000 arbet- ade i kommunal sektor. Knappt 165 000 av de deltidsanställda som arbetade mer än överenskommet 2017 var kvinnor och drygt 77 000 var män. Det motsvarade omkring 25 procent av de deltidsarbetande 2017 för både kvinnor och män.

323

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

Bland kvinnorna var det 50 procent av dem som arbetade mer än överenskommen arbetstid som arbetade mellan 1–4 timmar mer. Motsvarande andel bland männen var 40 procent. Bland männen var det en större andel som arbetade mycket mer än överenskommet, mellan 20–34 timmar mer. Se figur 11.1.

Procent

1-4 tim	5-9 tim	10-19 tim		20-34 tim	35- tim
		Kvinnor	Män

Källa: SCB, AKU.

När materialet delas upp på arbetare och tjänstemän framgår det att det var vanligare att tjänstemän arbetade mellan 1–4 timmar mer än överenskommet, medan arbetare oftare än tjänstemän arbetade mellan 10–19 timmar mer än överenskommet. Se figur 11.2.

Samtidigt var det fler deltidsanställda arbetare som arbetade mer i jämförelse med antalet tjänstemän. Av totalt 242 000 anställda med överenskommen deltid som arbetade mer än överenskommet 2017 var drygt 60 procent arbetare och knappt 40 procent tjänstemän. I antal räknat var det omkring 148 000 deltidsanställda arbetare och omkring 94 000 deltidsanställda tjänstemän totalt som arbetade mer än överenskommet 2017.

324

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Procent

1-4 tim	5-9 tim		10-19 tim		20-34 tim	35- tim
		Arbetare		Tjänstemän

Källa: SCB, AKU.

Det var totalt omkring 38 000 deltidsanställda som 2017 hade en överenskommen deltidsanställning på mellan 1–9 timmar i veckan som arbetade mer än överenskommet. Omkring 26 000 av dem var arbetare och 11 500 var tjänstemän. De flesta av dem arbetade mellan 1–9 timmar mer än överenskommet, 72 procent bland arbetarna och 80 procent bland tjänstemännen. Bland arbetarna motsvarade det knappt 19 000 personer och bland tjänstemännen drygt 9 000 per- soner. Bland arbetarna som hade en deltidsanställning på mellan 0– 9 timmar var det drygt 5 000 personer som arbetade mellan 10–19 tim- mar mer än överenskommet och ungefär 1 500 personer som arbetade mellan 20–34 timmar mer än överenskommet. Bland tjänstemännen var det för få svarande i gruppen som arbetade 10 timmar eller mer än överenskommet för att det ska gå att redovisa.

Totalt handlade det om 9 000 personer som 2017 hade en deltids- anställning på mellan 0–9 timmar som arbetade 10 timmar eller mer än överenskommet. 5 500 av dessa var kvinnor. Lika många, det vill säga 5 500, var tidsbegränsat anställda. Det betyder att det var om- kring 4 500 personer som hade en tillsvidareanställning med överens- kommen arbetstid på mellan 0–9 timmar som arbetade 10 timmar eller mer utöver överenskommen arbetstid 2017.

325

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

11.5Omfattningen av nolltimmarsavtal på svensk arbetsmarknad

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga förekomsten av nolltim- marsavtal.

11.5.1Kartläggningen som gjorts i samarbete med arbetsmarknadens parter

Ingen av de företrädare för arbetsmarknadens parter som vi har talat med under utredningsarbetets gång har känt till något exempel på nolltimmarsavtal enligt den snäva definitionen med arbetsplikt utan överenskommen arbetstid. Däremot förekommer det anställnings- avtal utan arbetstidsmått eller med ett mycket lågt arbetstidsmått. Det handlar enligt den uppfattning vi har fått om en form av intermittenta anställningar med en längre, löpande anställning botten.

Ett syfte kan vara att knyta arbetstagaren till företaget. Det tycks förekomma anställningar utan formell arbetsplikt men där möjlig- heten att ta andra arbeten kringskärs med lojalitetsklausuler. Det är osäkert om dessa, i likhet med eventuella avtal med arbetsplikt, skulle godkännas vid en prövning i domstol. Men om arbetstagaren inte känner till det kan de i realiteten fungera som nolltimmarsavtal. Ett annat syfte kan vara att de gällande omvandlingsreglerna då inte aktualiseras oavsett omfattning på arbetet, se kapitel 8.

Det förekommer även speciallösningar för olika yrkesgrupper som gör att det finns anställningsavtal utan överenskommen arbets- tid. Ett exempel är behovsanställning inom ramen för Bevaknings- och säkerhetsavtalet där bland annat väktare och ordningsvakter kan anställas för behov för bevakningsuppdrag som uppkommer med kort varsel och/eller är av tillfällig natur och därför medför särskilda problem för arbetsgivaren att planera. Behovsanställning får också användas för att täcka upp som ersättare vid exempelvis sjukdom. Arbetsgivaren ska dock i första hand erbjuda deltidsanställda sådana uppdrag. Behovsanställningen är en tillsvidareanställning men inne- bär inte att något arbetstidsmått är bestämt. Arbetsgivaren behöver endast erbjuda arbete då det finns behov av arbetstagarens arbets- kraft. Arbetstagaren kan efter eget gottfinnande vid varje särskilt tillfälle acceptera eller avvisa erbjudet arbete. Anställningsformen är

326

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

kopplad till kravet att alla anställda på ett auktoriserat bevaknings- företag måste vara godkända av Länsstyrelsen.

11.5.2Tillsvidareanställda utan överenskommen arbetstid

Baserat på den information vi har fått från arbetsmarknadens parter verkar nolltimmarsavtal med arbetsplikt inte förekomma på den reg- lerade arbetsmarknaden. Däremot förekommer det tillsvidareanställ- ningar utan överenskommen arbetstid.

Med hjälp av samma fråga i AKU som används i kapitel 9 avsnittet för att identifiera tidsbegränsat anställda som saknar överenskom- men arbetstid får det att identifiera tillsvidareanställda utan överens- kommen arbetstid.

Figur 11.3 visar att antalet fast anställda utan överenskommen arbetstid har ökat kraftigt både bland kvinnor och bland män i jäm- förelse med 2006.

40					30
40			24
			24
30
30
20
20	6
	6
10			23		27
			23
	15
	15
0
0	2006		2012		2017
	2006		2012		2017
		Män		Kvinnor

Källa: SCB, AKU.

327

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

År 2006 handlade det om totalt drygt 20 000 personer och 2017 var det totala antalet omkring 57 000 personer. Som andel av det totala antalet med tillsvidareanställning är det dock en liten del. Det handlar om en ökning från 0,6 till 1,5 procent av samtliga fast anställda.100 Även könsfördelningen har förändrats mellan de undersökta åren. 2006 var det strax under 30 procent kvinnor och drygt 70 procent män i gruppen. 2017 är det drygt 52 procent kvinnor och knappt 48 procent män i gruppen som är fast anställda utan överenskommen arbetstid.

Åldersfördelningen i gruppen skiljer sig från de tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid. Bland fast anställda är det 2017 nästan 70 procent som befinner sig i åldrarna 25–64, jämfört med 43 procent bland de tidsbegränsat anställda utan överenskom- men arbetstid. Knappt 60 procent är arbetare och drygt 40 procent är tjänstemän. Drygt 40 procent har eftergymnasial utbildning och en ungefär lika stor andel har gymnasieutbildning. Strax över 15 procent har enbart förgymnasial utbildning.

Figur 11.4 visar antalet fast anställda utan överenskommen arbets- tid fördelat på näringsgren. De näringsgrenar som har flest fast anställda utan överenskommen arbetstid är också de näringsgrenar som har flest tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid, se figur 9.9 i kapitel 9.

100SCB, AKU grundtabeller samt egen bearbetning.

328

SOU 2019:5

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Vård och omsorg									13
									13
Finansiell verksamhet, företagstjänster						10
						10
Handel					8
					8
Hotell och restaurang			5
			5
Personliga och kulturella tjänster			4
			4
Transport			4
			4
Offentlig förvaltning m.m.		3
		3
Tillverkning o utvinning, energi o miljö		3
		3
Utbildning		3
		3
Byggverksamhet		2
		2
Information och kommunikation		2
		2
Jordbruk, skogsbruk o fiske

0	2	4	6	8	10		12	14

2006 2012 2017

Källa: SCB, AKU.

Vård och omsorg utmärker sig genom att stå för det största antalet 2017, men också för att uppvisa störst ökning i antalet fast anställda utan överenskommen arbetstid mellan de undersökta åren. Från att utgöra 8 procent av alla fast anställda utan överenskommen arbetstid 2006 har vård och omsorg ökat till att utgöra 24 procent 2016.

Det är en stor majoritet av de fast anställda utan överenskommen arbetstid som arbetar inom privat sektor, 42 000 av de totalt 56 000 återfinns i privat sektor. 8 000 arbetar inom primärkommunal sektor. I statlig sektor finns 3 000 och i landstingskommunal sektor 2 000 per- soner som uppger att de har fast anställning utan att ha överenskom- men arbetstid.

329

Arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

SOU 2019:5

11.6Utredningens iakttagelser

•Den norska regleringen och de idéer som ligger till grund för regelverket om rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden är enligt vår bedömning intressanta som inspiration.

•Grundbemanningsläran saknar en direkt motsvarighet i Sverige. Detsamma gäller det utbyggda tvisteförfarandet i Norge. Den norska arbetsrättsliga modellen är också väsentligt annorlunda jämfört med den svenska. Inte minst gäller det en större integre- ring mellan arbetsmiljöfrågor och arbetsrätt och större begräns- ningar i möjligheterna att anställa tidsbegränsat.

•Nolltimmarsavtal med arbetsplikt verkar inte förekomma på svensk arbetsmarknad, däremot finns ett antal närliggande sätt att arbeta, som anställningsavtal utan arbetstidsmått eller med ett mycket lågt arbetstidsmått.

•Drygt 55 000 personer var 2017 tillsvidareanställda utan att ha en överenskommen arbetstid. Det är en kraftig ökning jämfört med 2006, då antalet var strax över 20 000.

330

12Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

12.1Uppdragen

I detta kapitel redovisas överväganden och förslag för två av utred- ningens deluppdrag.

12.1.1Skydd i anställningen för intermittent anställda

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och analysera skyddet i anställningen för intermittent anställda. Uppdraget omfattar att kart- lägga rättsläget och undersöka omfattningen av intermittenta anställ- ningar fördelat på olika grupper och branscher. Intermittent anställ- ning är inte en anställningsform. För att tydliggöra vilka anställ- ningar som kartläggningen omfattar har utredningen avgränsat vilka situationer som direktivet tar sikte på. Utredningen redogör för den definition som tillämpas av utredningen i genomförandet av upp- draget i kapitel 8. I kapitel 9 och 10 framgår utredningens kartlägg- ning och det underlag som utredningen har tagit del av i sitt arbete. Mot bakgrund av vad som framkommer i kartläggningen har det ingått i uppdraget att:

•Undersöka om det finns behov av att stärka anställningstrygg- heten för intermittent anställda.

•Analysera och ta ställning till om en stärkt anställningstrygghet lämpligast hanteras i författning eller av arbetsmarknadens parter i avtal för det fall ett behov föreligger.

•Vid behov lämna förslag på författningsändringar eller andra lämp- liga åtgärder.

331

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Utredningens direktiv betonar att eventuella förslag ska respektera den svenska arbetsmarknadsmodellen och utformas på ett sätt som inte hindrar arbetsmarknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslösningar som redan finns.

12.1.2Rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar faktisk arbetstid

Utredningen har också haft i uppdrag att utreda om det bör införas en lagreglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hens faktiska arbetstid. Bakgrunden till uppdraget är att en utgångspunkt för regeringens arbetslivspolitik är att heltid ska vara norm på arbetsmarknaden och deltid ska vara en möjlighet och att det ska råda goda arbetslivsvillkor. I uppdraget ingår att kartlägga rättsläget och analysera om det bör införas en reglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hens faktiska arbetstid. Vid behov ska författningsförslag lämnas. De delar av utredningens uppdrag som handlar om kartläggning och informa- tionsinhämtning redovisas i kapitel 8–11. I detta kapitel redovisas den del av uppdraget som innebär att analysera om det bör införas en reglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hens faktiska arbetstid. I uppdraget ingår dessutom att:

•Särskilt ta ställning till om ett sådant behov lämpligast bör ske genom lag eller tillgodoses av arbetsmarknadens parter i avtal.

•Analysera och ta ställning till om en reglering som ger en arbets- tagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar dennes faktiska arbetstid kan tillämpas på så kallade zero-hour contracts (noll- timmarsavtal).

•Analysera och ta ställning till hur arbetstidslagens (1982:673) regelverk om mertid lämpligast bör utformas och beaktas vid en reglering av en rätt för arbetstagare till ett arbetstidsmått som motsvarar dennes faktiska arbetstid.

•Vid behov lämna de förslag på författningsändringar och andra lämpliga åtgärder som behövs.

I uppdraget framgår det även att överväganden om en reglering särskilt ska ta hänsyn till om det är lämpligt att låta en domstol pröva

332

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

en verksamhets interna ekonomiska och organisatoriska förutsätt- ningar och struktur. Vidare ska lämpligheten av en reglering över- vägas utifrån arbetsgivarens rätt att driva och planera verksamheten. På samma sätt som med övriga delar av utredningens uppdrag ska eventuella förslag utformas på ett sätt som inte hindrar arbetsmark- nadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslösningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbetsmarknads- modellen.

12.2Förslag om ökat skydd i anställningen för personer med intermittenta anställningar

Av utredningens uppdrag i denna del framgår att heltid ska vara norm, deltid en möjlighet och att strävan efter goda arbetslivsvillkor är en utgångspunkt för uppdraget. När det gäller intermittenta anställ- ningar finns det olika aspekter att ta hänsyn till inom ramen för denna övergripande inriktning, vilket också har framgått av den kart- läggning som utredningen har genomfört. Kartläggningen visar att samtidigt som många arbetstagare föredrar tillsvidareanställning eller längre tidsbegränsade anställningar finns det en inte obetydlig grupp som värdesätter den flexibilitet som ges inom ramen för inter- mittenta anställningar. Baserat på den undersökning som presenteras i kapitel 9 är det vanligare att studerande eller äldre personer vill ha tidsbegränsade anställningar, medan drygt hälften av personer med tidsbegränsade anställningar utan överenskommen arbetstid som inte studerar föredrar en tillsvidareanställning.

I debatten om visstidsanställningar har villkoren för så kallat inter- mittent anställda uppmärksammats, inte sällan under benämningar som ”ring och spring” eller ”sms-anställningar”. Vid intermittenta anställningar kan arbetstagaren välja att tacka nej, något som ger ett behov för arbetsgivare att kunna tillfråga många personer om de har möjlighet att arbeta vid det aktuella tillfället. Det innebär att den fri- het som uppskattas av vissa kan ge en osäkerhet i försörjningen för personer som har intermittenta anställningar som huvudsyssla.

Vår kartläggning bekräftar påståendet som framgår av direktiven att det har skett en omfördelning av de tidsbegränsade anställning- arna från vikariat och provanställningar till förmån för kortare tids-

333

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

begränsade anställningar som intermittenta anställningar. Flera före- trädare för arbetstagarorganisationerna har betonat att provanställ- ningar i princip inte längre förekommer inom deras områden.

12.2.1Nuvarande regler för intermittenta anställningar

Här sammanfattas den beskrivning av gällande regler som redovisas i kapitel 8.

Regler i LAS

Det finns ingen anställningsform som heter intermittent anställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Begreppet finns inte heller i någon annan arbetsrättslig lagstiftning. Det finns inte heller någon kollektivavtalad anställningsform som heter intermittent anställ- ning. Däremot finns det särskilda kollektivavtalade tidsbegränsade anställningsformer utöver dem som finns i LAS, se kapitel 8.

Begreppet har däremot använts av Arbetsdomstolen. Enligt Arbets- domstolen kännetecknas en intermittent anställning av att arbets- tagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast på kallelse från arbetsgivaren. Det utmärkande är att det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle och att arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.1

I det här betänkandet har utredningen valt att använda begreppet intermittent anställning och med det menar vi då att arbetstagaren:

•Arbetar endast kortare perioder i taget.

•Arbetar endast på kallelse från arbetsgivaren.

•Det är ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle.

•Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid.

•Arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.

Eftersom det inte finns någon anställningsform som heter inter- mittent anställning är en sådan arbetstagare anställd på någon form av tidsbegränsad anställning, med grund i lag eller kollektivavtal. Då

1AD 2008 nr 81.

334

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

en arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar alltid har någon form av tidsbegränsad anställning, reglerad i lag eller kollektivavtal, är det reglerna för tidsbegränsade anställningar som gäller för dem.

Tidsgränser för information och företrädesrätt

Det speciella för intermittenta anställningar är att arbetstagarna i regel är inne och arbetar kortare pass eller perioder och därför kan det vara extra svårt för just dem att komma upp i de tidsgränser som skyddsreglerna i LAS ställer upp. Det kan också vara svårare för dem att veta när en tidsgräns har uppnåtts.

Det kan med utgångspunkt i de regler som finns konstateras att det för en arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar krävs:

•En anställningstid på mer än en månad i följd för att arbetsgivaren ska vara skyldig att underrätta den lokala fackliga organisationen om anställningen (28 §).

•En anställningstid på minst tre veckor i följd för att arbetsgivarens informationsskyldighet2 om alla villkor som är av väsentlig bety- delse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet ska gälla (6 c §).

•Sammanlagt mer än tolv månaders anställningstid under de senaste tre åren för att arbetsgivaren ska vara skyldig att informera om att den tidsbegränsade anställningen inte kommer att fortsätta och samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbets- tagaren tillhör (15 §).

•Sammanlagt mer än tolv månaders anställningstid under de senaste tre åren för företrädesrätt till återanställning (25 §).

2Informationsskyldigheten bygger på EU-direktiv som är under revidering.

335

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Tidsgränser för omvandling till tillsvidareanställning

En form av skyddsregler som är tänkta att motverka missbruk av tidsbegränsade anställningar är de regler för företrädesrätt till åter- anställning och omvandling av tidsbegränsade anställningar till en tillsvidareanställning som finns. Det kan konstateras att det för en arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar krävs:

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i vikariat eller allmän visstidsanställning under en femårsperiod för en tillsvidare- anställning.

•Sammanlagt mer än två års anställningstid i allmän visstidsanställ- ning under en period då vikariat, allmän visstidsanställning och säsongsanställning följt på varandra för en tillsvidareanställning.

Nedan följer några förenklade exempel för att beskriva hur de nu- varande omvandlingsreglerna fungerar i olika situationer med inter- mittenta anställningar. För enkelhetens skull räknas en månad som 30 dagar och ett år blir då 360 dagar. Vi har också förenklat genom att i alla exempel anta att personen endast arbetar åt en arbetsgivare. I praktiken förekommer det även att arbete utförs hos flera arbets- givare parallellt. Syftet är att illustrera skillnaden mellan omvand- lingsregler och andra bestämmelser i LAS beroende på om en person har intermittenta anställningar eller längre tidsbegränsade anställ- ningar. I alla exemplen är det arbetsgivaren som har bestämt villko- ren att varje arbetstillfälle är en anställning för sig.

Exempel

1. Två arbetspass i veckan (allmän visstid och vikariat)

En person blir mer eller mindre regelbundet inringd för att arbeta på i genomsnitt två arbetspass (på åtta timmar vardera) i veckan under en period av fem år. Varje arbetspass är ett eget anställningstillfälle och tiden mellan arbetspassen räknas därför inte som anställningstid. Vartannat arbetspass är en allmän visstidsanställning och vartannat är ett vikariat för någon på arbetsplatsen som vårdar sjukt barn eller är sjuk själv.

336

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

För den här personen behöver arbetsgivaren enligt LAS regel- verk:

•Inte underrätta den lokala fackliga organisationen om anställ- ningen.

•Inte informera arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet.

•Inte informera om att den tidsbegränsade anställningen inte kommer att fortsätta och samtidigt varsla den lokala arbetstagar- organisation som arbetstagaren tillhör.

Vidare kommer den här personen:

•Aldrig att komma upp i den anställningstid som krävs för att få företrädesrätt till återanställning.

•Aldrig att komma upp i de två år av sammanlagd anställningstid i vikariat eller allmän visstidsanställning som krävs för att anställ- ningen ska omvandlas till en tillsvidareanställning.

I praktiken är det knappast realistiskt att arbeta på det här sättet under så lång tid att bestämmelsen om på varandra följande anställ- ningar aktualiseras, men teoretiskt inträffar det efter 13 år, 1 månad och 14 dagar.

Detta kan som exempel jämföras med om personen i stället hade varit anställd på motsvarande arbetstimmar, men i en sammanhäng- ande tidsbegränsad deltidsanställning i över två år (som antingen vikarie eller i en allmän visstidsanställning). I det fallet skulle det innebära att hen fick tillgång till samtliga av LAS skyddsregler ovan.

2.Tre arbetspass i veckan omfattandes varje fredag och måndag (allmän visstid)

En person arbetar som allmän visstidsanställd i snitt tre arbetspass (på åtta timmar vardera) i veckan. Varje vecka arbetar hen måndagar och fredagar och den tredje dagen är antingen tisdag, onsdag eller torsdag. Då personen är anställd på flera intermittenta anställningar räknas varje arbetspass som ett eget anställningstillfälle. Det gör att

337

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

helgen mellan arbetspasset på fredagen och arbetspasset på mån- dagen inte räknas som anställningstid.

För den här personen behöver arbetsgivaren enligt LAS regel- verk:

•Inte underrätta den lokala fackliga organisationen om anställ- ningen.

•Inte informera arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet.

•Efter 2 år, 1 månad och 18 dagar informera om att den tids- begränsade anställningen inte kommer att fortsätta och samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör.

Vidare kommer den här personen:

•Efter 2 år, 1 månad och 18 dagar få företrädesrätt till åter- anställning.

•Efter 4 år, 3 månader och 8 dagar få sin anställning omvandlad till en tillsvidareanställning.

Detta kan som exempel jämföras med om personen i stället hade varit anställd på motsvarande arbetstimmar, men i en samman- hängande tidsbegränsad deltidsanställning i över två år. I det fallet skulle det innebära att hen fick tillgång till samtliga av LAS skydds- regler ovan.

3. Arbetspass motsvarande mer än heltid (vikariat)

En person arbetar återkommande och vid behov med att ersätta ordi- narie personals frånvaro. Varje arbetstillfälle räknas då som ett anställ- ningstillfälle, men i genomsnitt arbetar personen mer än heltid.

För den här personen behöver arbetsgivaren enligt LAS regel- verk:

•Inte underrätta den lokala fackliga organisationen om anställ- ningen.

•Inte informera arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet.

338

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

•Efter 1 år och 1 dag informera om att den tidsbegränsade anställ- ningen inte kommer att fortsätta och samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör.

Vidare kommer den här personen:

•Efter 1 år och 1 dag få företrädesrätt till återanställning.

•Efter 2 år och 1 dag få sin anställning omvandlad till en tillsvidare- anställning.

Detta kan som exempel jämföras med om personen i stället hade varit anställd på motsvarande arbetstimmar, men i en samman- hängande tidsbegränsad heltidsanställning i över två år. I det fallet skulle det innebära att hen fick tillgång till samtliga av LAS skydds- regler ovan.

Regler i kollektivavtal

Genom den kartläggning av centrala kollektivavtal, se kapitel 8, som utredningen har låtit göra, framgår det att nästan alla centrala kollektivavtal som har ingått i kartläggningen innehåller någon form av reglering som berör arbetstagare med intermittenta anställningar. Dessa regleringar ser dock väldigt olika ut och låter sig inte med enkelhet delas upp och kategoriseras. Samma bestämmelse kan också innehålla flera typer av regleringar som tillsammans bildar en helhet.

Den redovisning som görs i kapitel 8 är inte heltäckande utan ska ses som ett försök att kartlägga hur kollektivavtalade bestämmelser som berör intermittenta anställningar kan se ut. Utredningen har valt att dels redovisa några exempel på olika kollektivavtalade anställ- ningsformer, och dels redovisa ett antal exempel på kollektivavtalade skyddsregler för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar uppdelat i fyra kategorier:

•Objektiva kriterier.

•Tidsgränser (kortast och längsta möjliga anställningstid).

•Omvandlingsregler.

•Arbetstagarorganisationen kan säga nej.

339

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Sammanfattningsvis finns det en stor variation mellan olika avtals- områden när det gäller vilka villkor som i praktiken gäller för perso- ner som arbetar på intermittenta anställningar. Avvikelser från LAS regler finns inom samtliga av de mest berörda avtalsområdena.

12.2.2Att arbeta intermittent

Att regelverket medger att intermittenta anställningar följer på varandra är ett typexempel på fall där det finns en risk för missbruk. Se kapitel 8.

Omfattningen av anställda utan överenskommen arbetstid

Enligt utredningens kartläggning som har genomförts med hjälp av arbetsmarknadens parter förekommer intermittenta anställningar i störst utsträckning bland arbetare inom skattefinansierad verksamhet inom primärkommunal sektor (vård och omsorg och barnomsorg), inom detaljhandeln, inom besöksnäringen och inom servicebranschen (städning framför allt). Intermittenta anställningar förekommer också på tjänstemannasidan, inom exempelvis finansbranschen, inom call- center, i kulturbranschen och i mediabranschen.

Enligt AKU var det 2017 omkring 200 000 arbetstagare som under aktuell referensvecka var tidsbegränsat anställda utan överens- kommelse om arbetstid. Med reservation för att statistiken inte mot- svarar definitionen av intermittenta anställningar exakt menar vi ändå att det är den bästa skattning som med befintliga data går att göra när det gäller omfattningen av intermittenta anställningar. Antalet indi- vider som mer eller mindre ofta arbetar på intermittenta anställningar är dock sannolikt större. Därutöver fanns det enligt AKU knappt 60 000 personer som 2017 var tillsvidareanställda utan överenskom- men arbetstid, se kapitel 9.

Exempel på intermittenta anställningar

I kapitel 9 och 10 redovisas utredningens kartläggning. Där framgår det att det finns ett antal olika sätt att arbeta på intermittenta anställ- ningar. Behov och förutsättningar skiljer sig åt mellan olika branscher

340

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

där intermittenta anställningar förekommer. Mot bakgrund av kart- läggningen går det att identifiera ett antal typexempel på olika situa- tioner där intermittenta anställningar förekommer. Exemplen är generella och bygger inte på någon specifik bransch.

Situation 1

En arbetsgivare står i begrepp att anställa en person på grund av tillfällig arbetsanhopning. Arbetsgivaren gör inledningsvis bedöm- ningen att det kan räcka med en eller högst två dagars arbete i en följd. Varje arbetstillfälle är en anställning.

Situation 2

En arbetsgivare har behov av extra arbetskraft och gör bedömningen att behovet finns under tre månader. Tanken är att den extra arbetskraften ska utföra arbete varje dag under dessa tre månader.

Utredningens bild är att det i dessa situationer oftast inte skulle betraktas som en intermittent anställning där varje arbetspass ses som en separat anställning. Om arbetsgivaren däremot väljer att kon- takta arbetstagaren dag för dag i stället för att komma överens om tre månaders tidsbegränsad anställning kan det handla om en inter- mittent anställning.

Situation 3

En arbetsgivare bedriver delvis sin verksamhet med personal som enligt sina anställningsavtal är anställda enbart vid varje tillfälle som arbetet utförs. Arbete utförs dagligen och regelbundet i denna form längst så länge att omvandlingsregeln i 5 a § LAS inte blir aktuell. Arbetsgivaren tillgodoser ett mer eller mindre permanent behov av arbetskraft på detta sätt. Det blir i praktiken fråga om lön per dag för personer med intermittenta anställningar.

341

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Situation 4

En arbetsgivare tillämpar systemet med att ringa in personal när behov uppstår. Det kan innebära att en person är inne och arbetar två dagar ena veckan och en dag veckan efter och först två veckor senare på nytt är inne och arbetar i fyra dagar. Varje arbetstillfälle är en anställning.

Situation 5

En person arbetar regelbundet varje lördag och söndag under tre månader. Varje arbetstillfälle är en fristående anställning.

Situation 6

En tillsvidareanställd med heltidsarbete blir sjuk och beräknas vara borta under två veckor. Arbetsgivaren väljer att dela upp vikariatet på fyratimmarspass och att gå ut med erbjudande dag för dag via sms till personer som finns på en intresselista. Anställningsformen kan vara allmän visstidsanställning eller vikariat beroende på hur lång anställningstid de som arbetar har i respektive anställningsform. Varje arbetstillfälle är en anställning.

I samtliga dessa fall har arbetsgivaren avtalat med arbetstagaren att varje arbetstillfälle ska ses som en fristående anställning, vilket innebär att helgen inte räknas som anställningstid om arbete utförs fredag och måndag. Gemensamt för situationerna är att arbets- tagaren endast har anställningsskydd när hen är i arbete – just den dagen när hen arbetar. Anställningsformen kan vara allmän visstid men i många fall handlar det i realiteten om vikariat.

Det förekommer också att arbetstagaren har en annan anställning (tidsbegränsad eller tillsvidare) med ett lågt arbetstidsmått i botten och därutöver anställs på intermittenta anställningar på ett högre arbetstidsmått. I princip kan detta tillämpas på alla situationerna ovan. Då aktualiseras aldrig frågan om omvandling till en tillsvidare- anställning baserat på den intermittenta anställningen. Däremot finns det på grund av bottensanställningen tillsvidare ett anställningsskydd som löper även mellan arbetstillfällena. Dock är det bara det låga

342

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

avtalade arbetstidsmåttet i tillsvidareanställningen som ligger till grund för exempelvis rätten till sjuklön.

Det finns olika tekniska lösningar för att kalla in personal, vilket naturligtvis påverkar hur situationerna fungerar i praktiken. Här har

viför enkelhets skull bortsett från detta och utgått ifrån att arbets- givaren ringer in de anställda. I praktiken innebär vissa av de tekniska lösningar som finns att användandet av intermittenta anställningar liknar planerad schemaläggning. Det kan exempelvis förekomma att den blivande anställda går in i arbetsgivarens verksamhetsstöd för per- sonalens schemaläggning eller planerade arbetspass och i förväg fyller

ivilka pass eller tillfällen som arbetstagaren kan tänka sig att arbeta.

12.2.3Intresseavvägning

Som framgår av uppdraget kräver överväganden om ett stärkt skydd i anställningen noggranna avvägningar mellan å ena sidan behovet av en stark anställningstrygghet och å andra sidan arbetstagares behov av flexibilitet i anställningen samt arbetsgivarens möjligheter att tillgodose sitt arbetskraftsbehov över tid.

Överväganden om ett stärkt skydd i anställning ska enligt upp- draget vidare utformas med hänsyn till arbetsgivarens företagsled- ningsrätt och med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställnings- villkor.

Även konsekvenserna för samhället är relevant att väga in i ana- lysen. Arbetsmarknadens reglering behöver vara tillräckligt flexibel för att inte ställa upp barriärer för människor att etablera sig men också sätta ramarna för en arbetsmarknad som kan ge så många arbetade timmar med så högt förädlingsvärde som möjligt.

I det följande sammanfattar vi de huvudsakliga intressen som står mot varandra när det gäller behovet av stärkt anställningsskydd för personer med intermittenta anställningar.

343

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Enskildas behov

Att ha ett arbete

Rent generellt är det bättre att ha ett arbete än att inte ha ett. Det är problematiskt från de enskildas perspektiv om en reglering innebär att arbetsgivare avstår från att anställa.

Ekonomi och planering av livet

Enskilda riskerar att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidareanställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad.

Flexibilitet

Utredningens kartläggning visar att personer med intermittenta anställningar inte är en homogen grupp. Många är yngre studerande, men många är också äldre personer som arbetar extra vid sidan av pensionen. Det finns också personer som har en tidskrävande hobby eller idrottsintresse som de vill kunna ägna tid åt vid sidan av det ordinarie arbetet. Dessa kategorier uppskattar ofta den flexibilitet som intermittenta anställningar innebär. Men det finns också en relat- ivt stor grupp (uppskattningsvis knappt hälften) som arbetar på inter- mittenta anställningar som skulle föredra en tillsvidareanställning.

De olika behoven hos dessa olika grupper av personer med inter- mittenta anställningar gör att det finns en komplexitet i att avgöra vilka behov av stärkt trygghet som finns.

Hälsa och arbetsgivarens arbetsmiljöansvar

De små möjligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. I kapitel 4 redovisas att det finns ett samband mellan trygga anställningar och hälsa och omvänt även mellan otrygga anställningar och ohälsa. Även arbetskamrater till personer med intermittenta anställningar påver- kas sannolikt.

344

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Även om arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller oavsett längden på anställningen har arbetsgivaren inget arbetsmiljöansvar mellan de olika anställningarna för personer som arbetar återkommande i inter- mittenta anställningar. Eftersom ojämna arbetstider är en riskfaktor för ohälsa, se kapitel 4, är det extra problematiskt att det saknas ett löpande arbetsmiljöansvar för den här gruppen vars villkor känne- tecknas av en förhöjd risk för att det saknas överblick över arbets- tider och tid för återhämtning.

Personer med intermittenta anställningar får heller inte någon möjlighet att själva delta i planeringen av sitt arbete eller delta i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Skulle de få en nedsättning av arbets- förmågan till följd av sjukdom eller olycksfall får de heller inte del av de insatser för arbetsanpassning och rehabilitering som en arbets- givare är skyldig att svara för enligt arbetsmiljölagen och social- försäkringsbalken (2010:110). Konsekvensen torde i stället bli att de inte får några fler anställningserbjudanden.

Trygghetssystemen

Att arbeta på intermittenta anställningar påverkar möjligheten att ta del av trygghetssystemen. Personer med intermittenta anställningar får beroende på längden i den aktuella anställningen vid insjuknandet ofta inte någon sjuklön. När det gäller socialförsäkringarna och sjuk- försäkringen kan såväl ersättningsnivå som bedömningen av rätten till sjukpenning över huvud taget påverkas beroende på om personen ses som arbetslös eller anställd i Försäkringskassans bedömning. Möj- ligheten att få del av de kollektivavtalsreglerade trygghetssystemen påverkas också negativt för arbetstagare med intermittenta anställ- ningar.

Arbetslivet (utveckling)

Det finns också en uppenbar risk för att en individ med intermittenta anställningar inte på samma sätt som andra arbetstagare får ta del av kompetensutveckling på arbetsplatsen. Det innebär att personen själv måste stå för sin kompetensutveckling. När det gäller kommunal verksamhet ställs det dessutom ofta krav på relevant yrkesutbildning

345

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

för yrket för att kunna få en tillsvidareanställning. Att arbeta på intermittenta anställningar riskerar att bli en återvändsgränd.

Arbetsgivarens behov

Oförutsedda behov av att snabbt kunna bemanna verksamhet

Både arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer är öve- rens om att det utifrån verksamheternas olika förutsättningar behövs former för korta anställningar. Utredningens kartläggning har visat att det finns ett behov av att kunna variera bemanningen, men också att flera av de mest berörda branscherna kännetecknas av att det vid korttidsfrånvaro behöver gå att få tag på ersättare snabbt. De sär- skilda förutsättningarna för detaljhandeln och besöksnäringen beskrivs också i en gemensam rapport från Svensk Handel, Visita och Svenskt Näringsliv från 2015. I exempel från företag inom dessa branscher framkommer det att den stora variationen i efterfrågan av kunder påverkar bemanningen på flera olika sätt. Då handlar det om svårig- heten att i förväg förutse bemanningsbehovet. Vädret kan till exempel ha stor betydelse för behovet av personal. Men det finns också andra aspekter som hänger samman med variationen i verksamheterna.

Iett företagsexempel framkommer det att arbetsgivaren upplever att det blir för tunga och oattraktiva scheman med mycket arbete kvällar och helger för personalen om verksamheten ska drivas med enbart ordinarie personal.3

Kunna tillmötesgå arbetstagares önskemål om flexibilitet i anställningen

En annan aspekt är att arbetsgivare vill kunna erbjuda flexibilitet för arbetstagare som önskar det. Det kan ibland vara arbetstagaren snarare än arbetsgivaren som föredrar intermittent anställning och den flexibilitet det ger att kunna tacka nej till arbete. De uppgifter utredningen har tagit fram ur AKU för tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid bekräftar att många föredrar tids- begränsad anställning framför en tillsvidareanställning. Totalt sett är

3Svensk Handel, Visita och Svenskt Näringsliv (2015), s. 50.

346

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

det 53 procent bland de tidsbegränsat anställda utan överenskom- men arbetstid som föredrar tidsbegränsad anställning. Bland studer- ande är det 31 procent som föredrar fast anställning medan 65 procent hellre har en tidsbegränsad anställning. Bland de som är i åldrarna 25– 64 år är det 60 procent som föredrar fast anställning medan knappt 40 procent föredrar tidsbegränsad anställning, se kapitel 9.

Flexibilitet i kostnader

De branscher som utifrån vår kartläggning är mest berörda känne- tecknas av att det är service- och tjänstebranscher med hög andel lönekostnader. Många arbetsgivare har små marginaler och det behövs hög precision i bemanningen för att företaget ska ge rimlig avkast- ning. Att ha intermittent anställda som en del av bemanningen inne- bär en möjlighet att snabbt få ner kostnaderna i verksamheten när det behövs. I rapporten från Svensk Handel, Visita och Svenskt Näringsliv beskrivs att många av företagen i branscherna är små och att vinstmarginalerna är låga. Att ha ”överbemanning” när det är lugnt är inget alternativ. Att ha för få anställda vid intensiva perioder är inte heller något alternativ. Det skulle påverka konkurrenskraft och lönsamhet omedelbart.4

Stora skillnader mellan branscher

I utredningens kartläggning har det framkommit att det finns stora skillnader mellan olika branscher när det gäller i vilken omfattning intermittenta anställningar förekommer på arbetsmarknaden. Inter- mittenta anställningar fyller delvis olika behov beroende på branschens förutsättningar. Kartläggningen visar också att det inom offentlig sektor verkar användas mer systematiserat och rutinmässigt medan det i privat sektor är mer ad hoc-betonat.

Inom vård och omsorg i kommunerna förekommer det att per- soner fyller i flera arbetspass i förväg på ett sätt som liknar den schema- läggning som görs för dem som kan sägas utgöra ordinarie personal, det vill säga de som har en tillsvidareanställning eller en längre sam- manhängande tidsbegränsad anställning.

4Svensk Handel, Visita och Svenskt Näringsliv (2015), s. 60.

347

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

I privat sektor tycks det utifrån de beskrivningar vi har fått oftare handla om att det finns en intresselista med personer att kontakta vid behov inför varje arbetstillfälle.

12.2.4Förslag om att tid mellan anställningar ska räknas som anställningstid

Förslag: Det ska införas en bestämmelse om att tid mellan upp- repade korta anställningar i vissa fall ska räknas som anställnings- tid vid tillämpning av lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS).

Utredningen menar att vår kartläggning visar att vi står i en situation där det finns en omfattande användning av att tidsbegränsade anställ- ningar staplas ovanpå varandra. Vissa arbetsgivare har inrättat sin verksamhet efter den frihet som finns med nuvarande regelverk att använda korta tidsbegränsade anställningar.

Genom utredningens kartläggning ser vi att intermittenta anställ- ningar i vissa branscher förekommer i en så pass hög omfattning och så systematiskt att det är rimligt att anta att det riskerar att påverka vad som blir normen inom sektorn vad gäller tillsvidareanställning som norm och heltid som norm.

De skillnader som finns i beräkning av anställningstid mellan intermittenta anställningar och längre, löpande, tidsbegränsade anställ- ningar är enligt utredningens bedömning inte motiverade. Det innebär i praktiken att det finns incitament för arbetsgivare att välja inter- mittenta anställningar framför längre tidsbegränsade anställningar. Ett exempel är att helgdagar och andra arbetsfria dagar inte räknas in vid intermittenta anställningar som bara avser dagar där arbete utförs, medan de räknas som anställningstid för den som har en samman- hängande anställning.

Beräkningen av arbetstid till de tidsgränser som finns, exempelvis omvandlingsreglerna, riskerar därigenom i realiteten att bidra till (onödig) användning av flera på varandra följande visstidsanställ- ningar. Detta anser vi är en brist med nuvarande regelverk som behöver åtgärdas.

Flera av de exempel som har kommit upp i vår kartläggning skulle sannolikt vid rättslig prövning ses som en enda anställning. Exem-

348

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

pelvis skulle de ramavtal om exempelvis sex månader med regel- bundna avrop till intermittenta anställningar kunna ses som ett systematiskt kringgående av omvandlingsregeln. Ett problem här är att det handlar om svaga grupper på arbetsmarknaden, som ofta inte är medlemmar i en arbetstagarorganisation. En spekulation från utredningens sida är att detta är anledningen till att fall om använd- ning av upprepade intermittenta anställningar för att kringgå LAS skyddsregler inte kommer till rättslig prövning.

Att endast arbetad tid räknas som anställningstid för intermit- tenta anställningar gör att tidsgränserna i praktiken kan vara betydligt längre än de som gäller för personer med sammanhängande tids- begränsade anställningar, se kapitel 8. Den kompletterande omvand- lingsregeln har därmed enligt vår bedömning inte hindrat möjlig- heten att ”stapla” visstidsanställningar under längre perioder för gruppen med intermittenta anställningar.

Mot bakgrund av de stora konsekvenser det får för enskilda att arbeta på intermittenta anställningar i jämförelse med i anställningar som löper under längre tid anser vi att det är motiverat att vidta åtgärder.

12.2.5Förslag om när separata anställningar ska räknas som sammanhängande anställningstid

Förslag: När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställningar anses som anställningstid.

Om en arbetstagare utför arbete med en viss regelbundenhet och frekvens bör detta ses som en sammanhängande anställning, efter- som behovet av arbete från just den här personen återkommer. Det innebär vid regelbundet återkommande intermittenta anställningar att all tid mellan arbetstillfällena räknas som anställningstid vid till- lämpningen av regler i LAS.

Det finns behov av flexibilitet både hos arbetstagare och hos arbetsgivare. Det behöver därför finnas möjligheter att anställa på kortare tid och det finns ett behov av anställningar där arbetstagaren har möjlighet att avstå från att acceptera ett jobberbjudande.

349

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Problemen uppstår när det sker rutinmässigt utan sakliga behov och ofrivilligt.

Ett sätt att försöka särskilja de slentrianmässiga fallen är att ta sikte på situationer där tidsbegränsade anställningar har följt på varandra under lång tid. Omvandlingsreglerna är konstruerade för att hantera situationer där anställningar följer på varandra över tid. Intermit- tenta anställningar kan fungera på detta sätt, även om det handlar om korta anställningar. Intermittenta anställningar kan innebära att flera anställningar staplas ovanpå varandra under en och samma arbetsdag eller arbetsvecka. En arbetstagare kan till exempel vara anställd som vikarie på förmiddagen och på en allmän visstidsanställning på efter- middagen, på samma eller på olika arbetsplatser. Nuvarande regler hindrar inte att arbetsdagen styckas upp i mindre delar med mycket korta anställningar.

Den konstruktion för omvandlingsregler som finns kan till och med leda till ytterligare stapling av korta tidsbegränsade anställningar. Om en person närmar sig tvåårsregeln för anställningsformen allmän visstid finns det incitament att använda vikariat i separata anställ- ningar i stället för att öka arbetstidsmåttet för arbetspass med anställ- ningsformen allmän visstid.

Samtidigt bör det finnas utrymme för tillfälliga inhopp av kortare karaktär. Det finns ett värde i att arbetsgivare utan en stor admi- nistrativ och ekonomisk börda ska kunna anställa en person för kortare tid. Frågan är var gränsen bör gå för när anställningen ska ses som sammanhängande.

Utredningen menar att en rimlig gräns för när relationen mellan personer med intermittenta anställningar ska ses som så regelbunden att det är motiverat att räkna tiden mellan anställningarna som sam- manhängande anställningstid är när antalet anställningar överstiger två per månad (30 kalenderdagar). Vår bedömning är att denna gräns för när arbete räknas som återkommande och därmed ska räknas sam- manhängande för omvandling respektive företrädesrätt ger drivkrafter att skapa mer sammanhängande anställningsrelationer. I förlängningen kan det också ge anställningar med högre arbetstidsmått och med längre anställningsperioder.

Samtidigt kommer det fortsatt att vara möjligt för exempelvis studerande att arbeta varannan helg i separata intermittenta anställ- ningar utan att mellanliggande tid räknas som anställningstid. För den som arbetar så ofta som tre av fyra helger eller mer menar vi att

350

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

relationen till arbetsplatsen är så etablerad att det är motiverat att räkna mellanliggande tid.

Utredningen har övervägt såväl olika ramtid som olika antal anställningstillfällen. Vi bedömer att vårt förslag ger goda incitament för arbetsgivare att sträva efter sammanhängande anställningar.

Ett syfte med förslaget är att förskjuta kostnaderna så att det i omvandlings- och företrädesrättshänseende inte är mer gynnsamt för arbetsgivaren att dela upp vikariat och arbetspass i små delar i jäm- förelse med att skapa så sammanhängande anställningar och arbets- pass som möjligt. Det bör vara verksamhetsbehovet som avgör när intermittenta anställningar används.

En synpunkt vi har fått är att personer med intermittenta anställ- ningar med förslaget gynnas på bekostnad av personer med löpande anställningar. Förslaget innebär att personer med olika arbetstids- mått och frekvens mellan arbetstillfällena kan kvalificeras lika snabbt till exempelvis företrädesrätt och omvandling. Men så är fallet redan i dag. En person med en löpande deltidstjänst med lågt arbetstids- mått kommer att nå fram till omvandling till tillsvidareanställning lika snabbt som en som har en löpande heltidstjänst under motsvar- ande period.

Det kan på motsvarande sätt finnas situationer där det kan ta längre tid för arbetstagare som arbetar med upprepade men mer sam- manhängande tidsbegränsade anställningar att uppnå de olika tids- gränserna i LAS (exempelvis omvandling och företrädesrätt) i jäm- förelse med arbetstagare med intermittenta anställningar. Det vill säga att en person som har arbetat få timmar kan uppnå före- trädesrätt eller omvandling snabbare än en person som har arbetet betydligt mer. Om en person arbetar med två vikariat på heltid per månad men där varje vikariat är en vecka kommer det att generera mindre anställningstid i jämförelse med en person som arbetar på intermittenta anställningar tre enstaka dagar per månad. Det kan te sig orättvist men faktum är att det även med nuvarande regler finns denna typ av konsekvenser. För personer som är tjänstlediga eller sjukfrånvarande räknas anställningstid i regel även vid frånvaro. Det betyder att en person som inte har utfört något arbete kan ”köra om” en person som har haft olika tidsbegränsade anställningar och utfört arbete på heltid.

351

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Ett syfte med förslaget är att skapa drivkrafter för arbetsgivare att anställa mer sammanhängande. Den ovan beskrivna konsekvensen är en effekt av dessa drivkrafter.

Arbetslivsinstitutet föreslog i sin rapport från 2005 en förstärkt företrädesrätt för tidsbegränsat anställda, bland annat att företrädes- rätt bör inträda redan efter sex månaders anställning under en ram- period om två år. Flera remissinstanser befarade dock att en sådan regel skulle kunna leda till fler korta anställningar i syfte att undvika att rätten till företrädesrätt uppnåddes.5

En sak som har blivit tydlig under utredningens arbete är att reglering som innebär en begränsning av en företeelse lätt leder till att det uppstår andra företeelser. Den arbetsgivare som vill undvika att anställningstiden räknas sammanhängande på det sätt som utred- ningen föreslår är inte hindrad att använda korta intermittenta anställ- ningar. De kommer dock att få bekosta upplärning för fler personer än i dag när samma person inte kommer kunna kallas in frekvent utan att det ger sammanhängande kvalificering till omvandling och företrädesrätt.

Det förekommer att samma arbetstagare arbetar på intermittenta anställningar där olika anställningsformer varvas för de olika anställ- ningarna. Bland annat vid tillämpningen av omvandlingsregeln i 5 a § LAS behöver det gå att avgöra vilken anställningstid som gäller för respektive anställningsform. Vi föreslår att dagar mellan två anställ- ningar med olika anställningsform ska räknas som dagar i anställnings- formen enligt den första anställningen. Vi har även övervägt alterna- tivet att den anställningstid som arbetstagaren har längst anställnings- tid i ska användas för mellanliggande dagar mellan två olika anställ- ningsformer. Det skulle då behöva bestämmas vid vilken tidpunkt som den för arbetstagaren mest förmånliga anställningsformen ska fastställas. Eftersom vi inte vet om arbetsgivare föredrar att löpande beräkna anställningstiden eller om det görs vid behov har vi bedömt att detta alternativ skulle kunna medföra extra administration.

Har en arbetstagare varit anställd samtidigt i flera anställnings- former hos samma arbetsgivare under en eller flera dagar ska dessa dagar räknas som i dag, det vill säga att en arbetstagare under vissa förutsättningar kan få tillgodoräkna sig fler än en så kallade LAS- dagar under en och samma arbetsdag.

5Ds 2005:15, s. 55 f.

352

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

12.2.6Förslag om vilka situationer som ska ingå

Förslag: Bestämmelsen om att även tid mellan anställningarna ska anses som anställningstid ska tillämpas när anställningstid ska beräknas enligt vissa andra särskilt angivna bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Utredningen har övervägt i vilka situationer tiden mellan anställ- ningstillfällen ska räknas som anställningstid och betraktas som en sammanhängande anställning vid tillämpning av regler i LAS. För- slaget innebär att regeln ska tillämpas på situationer där anställnings- tid för tidsbegränsat anställda beräknas i LAS, förutom reglerna om information till arbetstagare i 6 c § LAS. Det vill säga 3, 5 a, 11, 15, 22, 25, 26 och 39 §§ LAS.

Anställningstidens längd har i olika hänseenden betydelse för kvalificering av rättigheter och skydd enligt LAS. Som exempel kan nämnas rätten att få anställningen omvandlad till en tillsvidareanställ- ning (5 a §), rätten till längre uppsägningstider (11 §), platsen i turord- ningen vid uppsägning på grund av arbetsbrist (22 §) och företrädes- rätten till återanställning (25 §). Hur anställningstiden ska beräknas anges inte i LAS. Med ledning av vad som uttalas i förarbetena kan följande konstateras. I en löpande och sammanhängande anställning oavsett om den är tillsvidare eller tidsbegränsad är varje dag i anställ- ningsförhållandet anställningstid även om arbete inte utförs. Så länge ett anställningsförhållande föreligger räknas som anställningstid helger och andra arbetsfria dagar, frånvaro på grund av sjukdom, föräldra- ledighet, studieledighet eller annan tjänstledighet. För denna beräk- ning av anställningstid saknar det betydelse om anställningen är på heltid eller deltid. Det viktiga är att anställningen är fortlöpande och sammanhängande.6

Den målgrupp som utredningens uppdrag är inriktad på är de arbetstagare som sällan eller aldrig har en fortlöpande och samman- hängande anställning. Typiskt för dem är att de har en separat anställ- ning varje gång de utför arbete. Så kan vara fallet även om de utför arbete exempelvis fyra dagar i veckan under sex månader. Den ena tidsbegränsade anställningen efter den andra följer på varandra.

6Prop. 1981/82:71 s. 117.

353

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Utredningens förslag är att upprepade tidsbegränsade anställ- ningar ska sammanlänkas och ses som en enda sammanhängande anställning i vissa situationer. Detta i sin tur medför att tiden mellan de upprepade anställningarna oavsett om det är helgdagar eller annan fri tid, ska betraktas som anställningstid.

Förslagets syfte är i första hand att förstärka möjligheten till omvandling till tillsvidareanställning enligt 5 a § LAS genom att den målgrupp utredningen tar sikte på kommer i samma ställning som de arbetstagare som har en längre sammanhängande tidsbegränsad anställning antingen på heltid eller deltid. Sammanhängande anställ- ningstid ska enligt förslaget gälla vid omvandling till tillsvidareanställ- ning enligt någon av omvandlingsbestämmelserna i 5 a § LAS.

Det är de anställningsvillkor som gäller vid omvandlingstidpunk- ten som avgör vilka villkor det blir i tillsvidareanställningen. I AD 2015 nr 26 slog Arbetsdomstolen fast att en person som arbet- ade heltid med månadslön hade rätt till den omfattning på tillsvidare- anställningen som gällde vid omvandlingstidpunkten. Det saknade betydelse att hon tidigare (under kvalificeringstiden) hade arbetat som timvikarie. Utifrån gällande rättsläge tolkar utredningen det som att det är arbetstiden i den aktuella anställningen vid tidpunkten för omvandling som ligger till grund för villkoren i tillsvidareanställ- ningen.

För att hålla ihop systematiken i LAS får förslaget konsekvenser även i andra situationer än omvandlingssituationen. Ytterligare ett skäl till att inkludera situationer utöver omvandlingsregeln är att det minskar skillnaderna mellan längre sammanhängande anställningar och intermittenta anställningar, något vi anser är önskvärt. När det gäller företrädesrätten har representanter för arbetstagarsidan lyft att den kan ha lika stor betydelse för arbetstagarens trygghet som omvandlingsregeln.

Att det finns en risk till överdriven användning av tidsbegränsade anställningar om villkoren skiljer sig mycket åt i jämförelse med tills- vidareanställningar har lyfts återkommande, bland annat av Arbets- ekonomiska rådet (AER). Rådet beskriver att när arbetsgivarnas drivkrafter att anställa på visstid i stället för tillsvidare ökar eftersom det är enklare och billigare leder det till överdrivet många visstids- anställningar. Arbetsgivarna blir också mindre benägna att omvandla visstidskontrakt till tillsvidareanställningar eftersom man då kan und-

354

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

vika högre uppsägningskostnader. Följden blir enligt AER mer rund- gång mellan visstidsanställningar och arbetslöshet.7 Se vidare kapitel 15, avsnitt 15.3.2. Utredningen instämmer i denna beskrivning och menar att motsvarande resonemang är giltigt för att motivera att skillnaderna mellan hur anställningstid beräknas för intermittenta anställningar respektive tidsbegränsade anställningar som löper sam- manhängande borde tas bort.

I förarbetena anges att anställningens art eller omfattning saknar betydelse för beräkningen av anställningstid.8

Vissa av de lagrum som det hänvisas till i 3 a § LAS förutsätter emellertid för sin tillämplighet att det handlar om en viss anställ- ningsform enligt LAS. Vissa andra gör det inte.

När det gäller 5 a, 15 och 30 §§ LAS fordras för paragrafernas till- lämplighet att det är en tidsbegränsad anställning som omnämns i 5 a § LAS. Vid beräkning av den sammanlagda anställningstiden enligt 5 a § medräknas inte anställningstid från tidsbegränsade anställningar som inte har sin grund i 5 a §.9 De tidsbegränsade anställningarna i rättsfallen hade en från LAS avvikande reglering i annan författning, högskoleförordningen (1993:100) respektive skollagen (2010:800). Avvikande reglering finns till exempel också i anställningsförord- ningen (1994:373). Av 2 § LAS följer att specialförfattning har före- träde framför LAS. Även från LAS avvikande regleringar om tids- begränsade anställningar med stöd av kollektivavtal faller utanför 5 a §.10 Beträffande 15 och 30 §§ är frågan avgjord i AD 2004 nr 73.

En arbetstagare som omfattas av 3 a § och som senare får en tills- vidareanställning antingen genom tillämpning av 5 a § eller på annan grund har enligt förslaget rätt att tillgodoräkna sig anställningstid som erhållits vid tillämpning av 3 a §. Detta får betydelse vid till- lämpningen av reglerna om uppsägningstidens längd enligt 11 § LAS och vid bestämmande av plats i turordningen enligt 22 § LAS. Anställningstidens längd enligt 3 a § får också betydelse vid tillämp- ningen av 25 § LAS för kvalificering till företrädesrätt till återan- ställning och vid turordning enligt 26 § LAS oavsett om arbets- tagaren vid uppsägningstillfället hade en tidsbegränsad anställning eller en tillsvidareanställning.

7AER (2017), s. 9, s. 109.

8Prop. 1981/82:71, s. 117.

9AD 2002 nr 92 och AD 2013 nr 42.

10Prop. 2015/16:62, s. 36, se även Lunning och Toijer (2016), s. 258.

355

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Vid tillämpningen av 11, 22, 25 och 26 §§ får arbetstagare således tillgodoräkna sig anställningstid som de upparbetat från anställ- ningar enligt 3 a § även om en tidsbegränsad anställning har stöd i en från LAS avvikande reglering i kollektivavtal. Här räcker det att ett anställningsförhållande föreligger. På samma sätt är det vid tillämp- ningen av 3 och 39 §§ LAS.

12.2.7Förslag om information till arbetstagare

Förslag: 6 g § i lagen (1982:80) om anställningsskydd tillförs ett nytt stycke om skyldighet för arbetsgivaren att vid information om arbetstagarens sammanlagda anställningstid även beakta anställningstid enligt 3 a §.

Förslaget är en följdändring av förslaget i 3 a § LAS och innebär att sådan tid mellan anställningar som enligt förslaget om en ny 3 a § ska räknas som sammanhängande anställningstid i vissa situationer, ska tas med vid tillämpningen av 6 g § LAS. 6 g § LAS innehåller en bestämmelse om att arbetsgivaren på begäran av en arbetstagare ska lämna skriftlig information om arbetstagarens sammanlagda anställ- ningstid. Enligt förslaget ska arbetsgivaren vid beräkningen av den sammanlagda anställningen för en arbetstagare som begärt att få sådan information även ta med sådan anställningstid som avses i 3 a § LAS.

För arbetstagare med tidsbegränsade anställningar som omfattas av förslagets 3 a § LAS har denna information betydelse för bedöm- ningen av om den allmänna visstidställningen, vikariatet eller säsongs- anställningen ska övergå till en tillsvidareanställning enligt omvand- lingsregeln i 5 a § LAS. Syftet är att de arbetstagare som får rätt att räkna med tid mellan anställningar som anställningstid enligt 3 a § LAS ska kunna få information om den sammanlagda anställningstid som de har hos arbetsgivaren för att själva kunna kontrollera sin anställningstid och bedöma när omvandlingsregeln i 5 a § LAS kan bli tillämplig. Vi bedömer att någon övergångsbestämmelse inte behövs.

356

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

12.2.8Förslag att regeln görs kollektivavtalsdispositiv

Förslag: Bestämmelsen om att även tid mellan anställningarna ska anses som anställningstid ska vara kollektivavtalsdispositiv.

Enligt utredningens bedömning innebär den föreslagna 3 a § LAS inga direkta återverkningar på de kollektivavtalsregleringar som finns när det gäller villkoren för tidsbegränsade och intermittenta anställningar. Vi bedömer inte heller att det inverkar direkt på andra kollektivavtalslösningar eller på arbetsmarknadens parters frihet att teckna avtal. Däremot bör det vid införandet ges tid och utrymme för arbetsmarknadens parter att om de bedömer det lämpligt teckna avtal som innebär avsteg från eller kompletteringar till regeln.

12.2.9Andra alternativ som utredningen har övervägt

I arbetet har utredningen övervägt olika möjliga åtgärder för att öka tryggheten för arbetstagare med intermittenta anställningar.

En gräns för hur kort en anställning får vara

Ett alternativ som utredningen har övervägt är att tillföra bestäm- melsen om allmän visstid olika spärregler, exempelvis en minsta anställningstid på 14 dagar. Inom handeln finns kollektivavtalade bestämmelser som motsvarar en sådan regel. Anställningstiden räknas enbart i omvandlingshänseende och ger inte någon rätt till en viss arbetstid eller lön. De berörda parterna på arbetsmarknaden har dock inte uttryckt någon större entusiasm över bestämmelsen. Utred- ningens bedömning är också att det alternativ vi har valt att föreslå ovan har den fördelen att den riktar in sig på de återkommande intermittenta anställningarna och inte lägger någon restriktion på enstaka korta anställningar.

Tidigare fanns en regel i dåvarande 5 a § i LAS (SFS 1996:1424) om att minsta avtalstid alltid skulle vara en månad. I Teknikavtalet mellan Teknikarbetsgivarna och IF Metall finns en bestämmelse som innebär att tidsbegränsade anställningar i normalfallet och utan stöd av lokal överenskommelse ska vara minst en månad. Syftet är enligt avtalet att ”undvika att det utvecklas ett utbrett system där

357

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

visstidsanställningar används för till exempel frekvent återkom- mande endagsanställningar (så kallade daglönare)”.11

En sådan regel kopplat till anställningsformen allmän visstid bedömer vi skulle vara effektiv för att hindra överutnyttjande av intermittenta anställningar då det i praktiken skulle krävas objektiva skäl för korta anställningar, det vill säga att allmän visstid inte kan användas. För att få önskad effekt skulle det dock även behöva införas en minsta omfattning på arbetet. En sådan regel skulle inne- bära en stor förändring av LAS och utredningens bedömning är därför att den kan fungera väl i kollektivavtal men att den skulle medföra en omfattande reformering av nu gällande lagstiftning.

En takregel för omvandling till tillsvidareanställning

Den kompletterande omvandlingsregeln för allmän visstid som infördes 2016, se avsnitt 8.3.2, är enligt vår bedömning tillämplig i vissa väldigt specifika situationer och det är tveksamt om den fyller någon funktion som ett skydd mot systematiskt upprepade korta visstidsanställningar under längre tid. Utredningen har därför över- vägt att föreslå att den kompletterande omvandlingsregeln ersätts med en takregel som innebär att en tidsbegränsad anställning (vikariat, allmän visstidsanställning, säsongsanställning och provanställning) övergår till en tillsvidareanställning när en arbetstagare har varit anställd hos arbetsgivaren i en eller flera tidsbegränsade anställningar i sammanlagt mer än tre år (36 månader) under en femårsperiod. För- slaget överensstämmer i stort sett med det som föreslogs i Ds 2005:15. Liknande regler återfinns också inom ett antal kollektivavtal.

Detta förslag skulle minska arbetsgivares drivkrafter att varva olika anställningsformer i korta anställningar i syfte att förlänga tiden det tar för en arbetstagare att komma upp i den anställningstid som krävs för omvandling till en tillsvidareanställning.

11Kollektivt avtal mellan Teknikarbetsgivarna och Industrifacket Metall (IF Metall) 1 april 2017 – 31 mars 2020, § 9 Mom 1.

358

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning

Den första av de tre åtgärder som föreslås i visstidsdirektivet12 är att ha bestämmelser om objektiva grunder för en förnyad visstids- anställning.

I utredningens kartläggning har det framkommit att ett bort- tagande av allmän visstid som anställningsform skulle kunna lösa en betydande del av de problem som är förknippade med intermittenta anställningar. Vår bedömning är dock att det dels sannolikt inte ryms inom de direktiv utredningen har eftersom det skulle påverka en betydligt större grupp på arbetsmarknaden än de som arbetar med intermittenta anställningar. Dels bedömer vi att det inte är säkert att det skulle vara en effektiv åtgärd. På vissa avtalsområden finns egna anställningsformer. Ofta verkar det också snarast handla om vikariat i realiteten, det vill säga att det även med krav på objektiva skäl ofta skulle finnas sådana för den arbetsgivare som vill använda sig av intermittenta anställningar.

Det finns ett värde i stabilitet i regelverken. Att anställnings- former läggs till eller tas bort utan att parterna på arbetsmarknaden är ense om att förändringen bör göras kan påverka avtalsförhand- lingarna och därmed indirekt lönebildningen. Det finns en risk att sådana åtgärder leder till nya, motverkande, åtgärder när de politiska maktförhållandena ändras. Sådana förändringar av regelverket fram och tillbaka sker på bekostnad av stabila spelregler på arbetsmark- naden.

Ytterligare ett alternativ är att införa ett slags objektiva kriterier också för allmän visstid. Exempelvis att en arbetsgivare vid en ny- anställning måste redovisa skälen till vald typ av anställning. Varför behövs nyanställning? Är det fråga om tillfällig arbetsanhopning? Beror det på att en stor order, beställning etcetera? Beror det på en utvidgning av verksamheten? Det skulle med andra ord kunna krävas att arbetsgivaren redovisar ett seriöst ställningstagande och ett sak- skäl. En sådan regel skulle göra det svårare för arbetsgivare som driver verksamheten permanent med anställda som ”daglönare”, medan de arbetsgivare som har sakliga skäl att anställa för korta perioder skulle kunna ange vilka skäl de har till den valda formen av anställning.

12Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete under- tecknat av EFS, UNICE och CEEP.

359

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Sådana regler medför dock många gånger en ökad administrativ börda.

En reglering skulle också kunna bygga på villkoret att arbets- kraftsbehovet är både tillfälligt och kortvarigt för att anställning för en enstaka dag ska kunna göras. Innebörden i begreppet kortvarigt kan i tiden variera beroende på omständigheterna. Så mycket är klart att det handlar om mycket kort tid. Tillfälligt betyder att behovet av arbetskraft av denna kortvariga art inte brukar uppkomma och sådana anställningar brukar därför inte ske. Detta skulle innebära att en arbetsgivare aldrig skulle kunna ersätta ett arbetskraftsbehov som inte är tillfälligt och kortvarigt med att ena dagen ha en viss arbets- tagare och den andra dagen ha en annan och den tredje dagen ha ytterligare någon annan. Regeln skulle kunna kombineras med en egen omvandlingsregel för tidsbegränsade anställningar. Ett anställ- ningsavtal som har ingåtts på detta sätt men som i praktiken fort- sätter med upprepade anställningar, omvandlas till en allmän visstids- anställning med samma lön och arbetstidsmått som innan. Mellan- liggande tid skulle räknas som anställningstid.

Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas

Den tredje metoden som återges i visstidsdirektivet handlar om att reglera hur många gånger en visstidsanställning kan förnyas. Ett alternativ skulle kunna vara att allmän visstidsanställning är tillåtet en gång eller ett visst antal gånger per person, men att det vid upp- repade anställningar krävs en anställningsform som innebär krav på objektiva kriterier.

En ventil för omvandling

Utredningens kartläggning har visat att det i många fall är arbets- tagarens eget önskemål att ha en intermittent anställning. Vårt för- slag om att tid mellan anställningstillfällen i vissa situationer ska betraktas som sammanhängande anställningstid innebär att det kom- mer att gå snabbare än i dag för personer med intermittenta anställ- ningar att komma upp i de olika skyddsreglernas tidsgränser.

Företrädesrätten till annan anställning bygger på att arbets- tagaren själv väljer att anmäla sin företrädesrätt till arbetsgivaren

360

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

enligt 27 § LAS. Det innebär att en snabbare kvalificering till företrädesrätt inte begränsar möjligheterna för dem som föredrar intermittenta anställningar. Eftersom vårt förslag även gäller vid till- lämpning av 15 § LAS, får detta även effekt på att arbetsgivaren enligt 16 § LAS ska upplysa arbetstagaren om denna har företrädesrätt till återanställning eller inte.

Omvandlingsreglerna innebär att den som har överstigit de olika tidsgränserna per automatik får sin tidsbegränsade anställning om- vandlad till en tillsvidareanställning. Vårt förslag om att mellanligg- ande tid mellan intermittenta anställningar i vissa fall ska räknas som anställningstid innebär att personer som frivilligt arbetar på intermit- tenta anställningar snabbare än i dag kan komma upp i tidsgränserna för omvandling. För en studerande som arbetar extra regelbundet kan en omvandling aktualiseras innan studierna har avslutats.

Utredningen har därför övervägt om det finns ett behov av att arbetstagaren på eget initiativ ska kunna skjuta upp en omvandling till tillsvidareanställning. Inom SKL:s avtalsområden finns en sådan regel som innebär att arbetstagaren kan skjuta upp omvandlingen ett halvår i taget.

En farhåga med en sådan regel som har lyfts till utredningen är att arbetstagaren, uttalat eller outtalat, kan hamna i en utpressnings- situation där hen får fortsatta erbjudanden om arbete under förutsätt- ning att hen inte hävdar sin upparbetade rätt till en tillsvidareanställ- ning.

En annan invändning är att det inte har framkommit det skulle vara ett problem i dag att arbetstagare med tidsbegränsade anställ- ningar mot sin vilja får anställningar omvandlade till tillsvidare- tjänster. Även om så sker finns som sagt möjligheten enligt vissa kollektivavtal att komma överens med arbetsgivaren om att fortsätta arbeta som tidigare.

Den situation där utredningen ser att ventil skulle vara relevant är när arbetsgivaren vill att anställningen ska övergå i en tillsvidare- anställning medan arbetstagaren vill fortsätta att arbeta intermittent. Vi har inte fångat upp att det skulle vara ett så vanligt problem att det motiverar en reglering.

Det förekommer att personer arbetar på intermittenta anställ- ningar hos flera arbetsgivare parallellt. Det finns därmed en möjlig- het att en person kan få sin anställning omvandlad till tillsvidare- anställning hos flera arbetsgivare samtidigt. Även om vi inte tror att

361

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

det är något som förekommer ofta finns det en risk att det uppstår komplicerade situationer om en person blir tillsvidareanställd hos flera arbetsgivare samtidigt. Inte heller det anser vi motiverar en reglering.

Undantag för studenter

Som ett alternativ till att införa en ventil för personer som frivilligt vill avstå sin rätt till omvandling till tillsvidareanställning har utred- ningen övervägt att ha ett generellt undantag för studerande. Det är i första hand denna grupp där vi kan se ett behov av att frivilligt och långvarigt vilja arbeta på intermittenta anställningar.

I Teknikavtalet mellan Teknikarbetsgivarna och IF Metall finns ett sådant undantag med utrymme för kortare anställningar än en månad för studerande och pensionärer. Korta anställningar av per- soner i dessa grupper kan göras utan lokal överenskommelse, men det krävs att den lokala fackliga organisationen underrättas.13

Vår bedömning är att det finns en risk att arbetsgivare i de branscher som är aktuella med en sådan regel väljer att anställa studerande hellre än arbetstagare som omfattas av regeln och att studerande därmed tränger undan andra grupper från arbetstillfällen.

12.3Arbetstagares rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Utredningen har också haft i uppdrag att utreda om det bör införas en lagreglering som ger arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hens faktiska arbetstid. En sådan reglering finns i dag i Norge, se kapitel 11.

12.3.1Den norska regeln i korthet

Bestämmelsen som under vissa förutsättningar ger arbetstagare i Norge en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden infördes 2014. Bakgrunden var att den dåvarande norska

13Kollektivt avtal mellan Teknikarbetsgivarna och Industrifacket Metall (IF Metall) 1 april 2017 – 31 mars 2020, § 9 Mom 1.

362

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

regeringen ansåg att ofrivillig deltid är ett stort problem för dem som berörs då det bland annat innebär lägre inkomster och i längden en sämre pension.

Bestämmelsen gäller endast tillsvidareanställda (fast ansatte). Beräkningsperioden är tolv månader. Tidsperioden räknas från den tidpunkt som arbetstagaren framställer sitt krav om ett högre arbets- tidsmått till arbetsgivaren och tolv månader bakåt. I princip räknas allt arbete utöver ordinarie arbetstid in som grund för bedömningen om det föreligger en rätt till ett utökat arbetstidsmått. Som typ- exempel i propositionen nämns arbetstagare som hoppar in och gör extra pass utöver det avtalade arbetstidsmåttet. Merarbetet ska ha utförts regelbundet för att kunna ligga till grund för en rätt till ett högre arbetstidsmått. Det innebär att arbete som har utförts under tillfälliga arbetstoppar eller säsongsavvikelser inte ska kunna utgöra sådan grund.

Rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbets- tiden gäller inte om arbetsgivaren kan dokumentera att det extra arbetet inte längre behövs. Tvister i frågan prövas av Tvisteløsnings- nemnda och först efter att nämnden gjort sin prövning kan parterna gå till domstol.

12.3.2Dagens möjligheter till högre arbetstidsmått i Sverige

Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad

Sedan 1997 finns företrädesrätt till anställning med högre syssel- sättningsgrad för deltidsanställda arbetstagare. Även den som har en tidsbegränsad deltidsanställning kan göra gällande företrädesrätt till arbete med högre sysselsättningsgrad, se kapitel 11. Företrädes- rätten gäller dock enbart för lediga anställningar hos arbetsgivaren. Den skiljer sig därför från både den norska modellen och de konvert- erings- och omvandlingsregler som finns i Sverige där principen är att arbetstagaren upparbetar en rättighet till tillsvidareanställning eller högre arbetstidsmått.

363

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Rättsfall AD 1984 nr 76

I rättspraxis finns ett avgörande från Arbetsdomstolen där dom- stolen fastställde ett arbetstidsmått som motsvarade tidigare arbete eftersom arbetsgivaren bedömdes medvetet ha kringgått LAS bestäm- melser, se kapitel 11. Rättsfallet är dock från 1984 och några ytter- ligare fall med denna frågeställning har såvitt utredningen har kunnat finna inte prövats av Arbetsdomstolen sedan dess.

Deltidsarbete och mertid

Bakgrunden till att det har införts regler i Norge om rätt till arbets- tidsmått motsvarande faktiskt arbetad tid var frågan om ofrivillig deltid. I det arbetet uppmärksammade departementet att det var relativt vanligt att arbetstagare arbetade betydligt mer än sitt överens- komna arbetstidsmått på deltid.

Man kan fråga sig om det har någon betydelse att vara anställd på deltid om man ändå i praktiken ofta får en heltidslön. Den mest uppenbara nackdelen med att ha ett överenskommet arbetstidsmått på deltid men att i realiteten arbeta mer är att det skapar en osäkerhet både vad gäller inkomst och planering av livet. En annan negativ aspekt med ett lägre arbetstidsmått än det faktiska som lyftes av de arbetsmarknadsparter utredningen träffade vid besöket i Norge är att det saknas uppsägningstid för det arbete som utförs utöver ordi- narie arbetstid, se avsnitt 11.3.2.

På arbetsplatsen är det rimligt att anta att det också får kon- sekvenser för arbetstagarens inflytande och utveckling i arbetet. Det förekommer att arbetstagare arbetar i flera olika anställningar och på olika arbetsställen under en arbetsdag eller under en längre period. Begreppet ”snuttifiering” av arbetslivet används om företeelsen att en och samma person arbetar små, korta pass i flera olika roller och anställningar. Att det finns hälsokonsekvenser av ett pressat arbets- liv med otrygga villkor redovisas i kapitel 4. När arbetstagare har tids- begränsade anställningar hos flera arbetsgivare parallellt är det helt klart att dessa situationer har fått för lite uppmärksamhet och att det är potentiellt mycket skadligt för hälsan.

I utredningens kartläggning som rör svenska förhållanden har det lyfts att arbetstagare kan föredra ett lågt arbetstidsmått men att regel- bundet arbeta mer med villkor som liknar intermittenta anställningar

364

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

eftersom det ger arbetstagaren ett större inflytande över schemat tack vare att det finns en möjlighet att tacka nej till arbetspass.

2017 var det totalt 242 000 deltidsanställda som arbetade mer än den överenskomna arbetstiden. Knappt 165 000 av de deltids- anställda som arbetade mer än överenskommet 2017 var kvinnor och drygt 77 000 var män. Det motsvarade omkring 25 procent av de deltidsarbetande 2017 för både kvinnor och män. Över hälften (113 000) arbetade endast 1–4 timmar mer. 64 000 arbetade mellan 5–9 timmar mer än överenskommet. 61 000 personer (eller 6 procent av samtliga deltidsanställda) arbetade 10 eller fler timmar mer än över- enskommet, varav 16 000 personer arbetade mellan 20–34 timmar mer än överenskommet. Se kapitel 11. Notera att statistiken inte säger något om hur regelbundet personerna arbetar mer än överens- kommet, däremot utgör uppgifterna ett årsgenomsnitt.

Mertidsbegränsning

I kapitel 11 beskrivs reglerna för mertid, det vill säga sådan arbetstid som vid deltidsanställning överstiger arbetstagarens ordinarie arbetstid och jourtid enligt anställningsavtalet. Det finns ett antal olika begräns- ningar när det gäller mertidsarbete. Mertid får exempelvis inte an- vändas för en allmän utökning av arbetstiden. Det finns även begräns- ningar i antalet timmar som en arbetstagare får arbeta allmän respektive extra mertid.

Syftet med begränsningarna av mesta tillåtna mertidsarbete är att undvika att arbetstagare med deltidsanställning utnyttjas som reserv- arbetskraft genom att den avtalade deltiden sätts lägre än vad tjänst- göringsförhållandena motiverar. Här kan även finnas en problematik med medvetet utnyttjande av arbetslöshetsersättning som utfyllnad när företaget går dåligt.

I de fall där anställningsavtalet saknar uppgifter om arbetstid, se kapitel 11, kan det bli svårt att avgöra hur mycket mertid en arbets- tagare har arbetat. Att inte ha något fastställt arbetstidsmått skulle därmed kunna handla om ett kringgående av mertidsreglerna och även övertidsreglerna. Utgångspunkten är då att det är arbetsgivaren som ska kunna visa att arbetstidsförläggningen är så ojämn att mer- tidsreglerna inte kan tillämpas.

365

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

12.3.3Intresseavvägning

Arbets- och företagsledningsrätten

LAS innehåller skyddsregler som omfattar själva anställningsför- hållandet. Däremot finns inte på samma sätt skyddsregler för villko- ren inom ramen för anställningen. I enlighet med detta finns det regler om konvertering och omvandling till tillsvidareanställning av tidsbegränsade anställningar som grundar sig på en upparbetad rätt till tillsvidareanställning. Däremot finns inte motsvarande skydds- regler för det som betraktas som villkor i anställningen, exempelvis arbetstidsmåttet.

När det gäller omfattningen på arbetet inom en anställning har de skyddsregler som finns en annan karaktär. Företrädesrätten till högre sysselsättningsgrad inkräktar inte på arbetsgivarens frihet att organisera verksamheten efter eget tycke, däremot begränsar den vem som ska bemanna en specifik anställning. Mertidsbegränsningen syftar till att undvika utnyttjande genom en låg grundbemanning som regelmässigt toppas upp med mertid hos de deltidsanställda. Det finns dock inget i mertidsbegränsningen som hindrar att arbetsgivaren i stället bemannar verksamheten med fler deltidsanställda eller med korta tidsbegränsade anställningar (intermittenta).

Den fråga utredningen har haft att ta ställning till ställer grund- principerna för LAS på sin spets: Hur långt in i verksamhetens planering och bedrivande ska lagen sträcka sig och i vilken utsträck- ning är det upp till arbetsmarknadens parter att ta ansvar för gränserna för arbets- och företagsledningsrätten?

12.3.4Bedömning att det bör vara arbetsmarknadens parters ansvar

Bedömning: Det bör vara upp till arbetsmarknadens parter att bedöma om det ska finnas en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden.

Den norska regleringen och de idéer som ligger till grund för regel- verket om rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden är enligt utredningens bedömning intressanta. Under utredningsarbetet har det återkommande lyfts till utredningen att

366

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

grundproblemet med såväl omreglering av arbetstidsmått vid arbets- brist som intermittenta anställningar handlar om planering och beman- ning av verksamheten som helhet. De enskilda frågorna, som när otrygga anställningar används i onödan, är snarare symptom på struk- turella problem i planering och bemanning.

Den norska grundbemanningsläran är ett sätt att hantera frågan om hur möjligheten att anställa på deltid och med tidsbegränsade anställningar ska kunna finnas utan att överutnyttjas. I kombination med den ventil som finns för ändrade förutsättningar i verksamheten är den norska modellen klart intressant som inspiration även för svenska förhållanden.

Den norska regleringen omfattar enbart tillsvidareanställda. Vår bedömning är dock att motsvarande principer skulle vara minst lika intressanta att tillämpa som en form av omvandlingsregel för tids- begränsat anställda och för personer som arbetar på intermittenta anställningar.

Skillnader mellan Norge och Sverige

Den norska arbetsrättsliga modellen är annorlunda jämfört med den svenska, se kapitel 11. I Sverige saknas en motsvarighet till den norska grundbemanningsläran där först domstol och därefter lagstiftaren har slagit fast principer kring bemanningen som en allmän rättsgrundsats. Ytterligare en skillnad mellan Sverige och Norge som är av betydelse är att frågor om arbetsmiljö rent institutionellt är betydligt starkare kopplade till arbetsrättens område jämfört med i Sverige.

Det innebär att både frågan om principerna som rör bemanning i verksamheten, kopplingen mellan arbetsrätt och arbetsmiljö och hur tvister hanteras skiljer sig mellan Norge och Sverige genom att lag- stiftaren och staten är betydligt mer involverad i Norge medan den svenska modellen innebär att arbetsmarknadens parter i normalfallet tar ansvar för dessa frågor. Den norska regleringen är därmed inte direkt överförbar till svenska förhållanden.

Till utredningen har det lyfts att arbetsmarknadens parter för- handlade om frågor om grundbemanning i Sverige under 1970-talet inom ramen för arbetstagares inflytande över verksamheten innan lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) infördes. Därefter minskade frågan i betydelse på dagordningen. Frågor om

367

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

inflytande över bemanningen är åter i högsta grad aktuella, inte minst i form av parternas arbete med att sträva efter en större andel heltidstjänster. Fackförbundet SEKO drev en motsvarighet till den norska modellen i avtalsförhandlingarna 2016, dock utan att teckna avtal om det.14

En variant av omvandling

Det skulle kunna övervägas att införa en omvandlingsregel till skydd för faktiskt arbetad tid. En sådan skulle kunna fungera på liknande sätt som bestämmelsen om omvandling till tillsvidareanställning i LAS. I stället för anställningstid skulle det faktiskt utförda arbetet läggas till grund för rätten till ett arbetstidsmått. Det kan tilläggas att den variant av tidsgränser som finns inom besöksnäringen för deras avtalade anställningsform enstaka dagar har en liknande kon- struktion. Att det med utgångspunkt i hur den norska regleringen fungerar skulle vara arbetstagaren själv som tar initiativet till fastställ- ande av arbetstidsmått skulle medföra att de som önskar arbeta inter- mittent skulle kunna göra det utan att anställningen omvandlas.

Tekniska möjligheter

Den norska regleringen bygger på att uppgifter om arbetstid rappor- teras in i samband med en begäran om rätt till ett högre arbetstids- mått. Det förutsätter att dessa uppgifter finns tillgängliga.

I Sverige pågår ett arbete med att lägga om trygghetssystemen till att bygga på inkomstuppgifter snarare än på uppgifter om arbetstid. Det är därför inte säkert att uppgifter om arbetstid kommer att finnas i framtiden.

I Norge används bland annat lönebesked som underlag för bedöm- ningen av rätt till ett högre arbetstidsmått. De månadsvis insamlade kontrolluppgifter som är under uppbyggnad skulle kunna medge en förenklad bedömning av om det kan föreligga en rätt till ett högre arbetstidsmått, under förutsättning att inkomst kan användas som proxy för arbetstid.

14Scheele (2016).

368

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Arbetsmarknadens parter bör ta ansvar för frågan

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en modell som ger möjlighet att få sitt arbetstidsmått fastställt baserat på faktiskt arbetad tid är relevant och intressant. Det pågår samtidigt ett arbete om heltid mellan parterna på delar av arbetsmarknaden. Det arbetet bör ges mer tid. Även utanför det arbetet bör det vara upp till arbets- marknadens parter att avgöra om de vill använda tankegångarna i sin utveckling av den svenska modellen.

Utredningen har under arbetets gång vid flera tillfällen uppmärk- sammats på att bemanningen av verksamheten är en nyckelfaktor för ett hållbart arbetsliv. Representanter för arbetstagarsidan inom de branscher som utredningen har studerat uttrycker att omfattningen på det de kallar precisionsbemanning15 är ett växande problem för deras medlemmar.

Frågan om hur verksamheten ska bedrivas är något som tradi- tionellt faller inom ramen för arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Det pågår intressanta partssamarbeten som berör detta, inte minst gäller det ett partsgemensamt projekt för ökat heltidsarbete inom kommuner och landsting. Även inom andra branscher före- kommer en dialog mellan arbetsmarknadens parter om hur beman- ning i första hand kan ske med heltidstjänster, till exempel inom detaljhandeln.

Jämställdhet mellan kvinnor och män är genomgående ett per- spektiv som är viktigt att väga in vid frågor som rör deltidsarbete. Jämställdhetsskäl kan göra att det är motiverat för lagstiftaren att agera även om det handlar om en fråga som rent principiellt ses som en partsfråga.

12.4Behov av reglering av nolltimmarsavtal

12.4.1Nolltimmarsavtal och tillsvidareanställningar med lågt arbetstidsmått

Utredningen har analyserat om en reglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden kan tillämpas på nolltimmarsavtal. Utredningen har även i anslutning till den analysen uppmärksammat ett antal andra närliggande frågor.

15Se definition i kapitel 2.

369

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Inom vissa delar av arbetsmarknaden finns det problem med att upprätthålla sammanhängande anställningar som ger rimlig förutse- barhet och tillgång till de trygghetssystem som är tänkta att gälla för personer som är förvärvsaktiva. I förlängningen kan det hota den nuvarande uppdelning som finns mellan arbetsmarknadens parters ansvar för villkoren i anställningen kontra lagstiftarens utrymme att reglera arbetsmarknaden.

Antalet tillsvidareanställda utan överenskommen arbetstid har ökat kraftigt både bland kvinnor och bland män i jämförelse med 2006. 2006 handlade det om totalt drygt 20 000 personer och 2017 var det totala antalet omkring 57 000 personer. Som andel av det totala antalet med tillsvidareanställning är det dock en liten del. Det handlar om en ökning från 0,6 till 1,5 procent av samtliga tillsvidare- anställda.16 Även könsfördelningen har förändrats mellan de under- sökta åren. 2006 var det strax under 30 procent kvinnor och drygt 70 procent män i gruppen. 2017 är det drygt 52 procent kvinnor och knappt 48 procent män i gruppen som är tillsvidareanställda utan överenskommen arbetstid, se kapitel 11.

Utredningen har också uppmärksammat att det på arbetsmark- naden förekommer anställningsavtal med ett mycket lågt arbetstids- mått. Vi har tagit del av konkreta avtal om tillsvidareanställning med överenskommet arbetstidsmått på fem respektive tio timmar per vecka, se bilaga 4.

Det var omkring 38 000 deltidsanställda som 2017 hade en över- enskommen deltidsanställning på mellan 1–9 timmar i veckan som arbetade mer än överenskommet. Totalt handlade det om 9 000 per- soner som 2017 hade en deltidsanställning på mellan 0–9 timmar som arbetade 10 timmar eller mer än överenskommet. 5 500 av dessa var kvinnor. Lika många, det vill säga 5 500, var tidsbegränsat anställda. Det betyder att det var omkring 4 500 personer som hade en tills- vidareanställning med överenskommen arbetstid på mellan 0–9 timmar som arbetade 10 timmar eller mer utöver överenskommen arbetstid 2017. Se kapitel 11.

16SCB, AKU grundtabeller samt egen bearbetning. I AKU används ”fast anställda” i stället för tillsvidareanställda.

370

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Norge har särreglerat frågan om nolltimmarsavtal

Ett nolltimmarsavtal innebär att arbetstagaren har ett anställnings- avtal som inte garanterar några arbetstimmar och därmed heller inte någon inkomst. Arbetstagaren skulle alltså vara anställd hos arbets- givaren och i och med att arbetsplikt i regel följer av ett anställ- ningsförhållande inte kunna tacka nej om arbetsgivaren begär att hen ska arbeta. Nolltimmarsavtalets rättsliga ställning är inte prövad i Sverige. Se kapitel 11.

Vid utredningens besök i Norge framkom det att Norge har valt att särskilt reglera att anställningsavtal för tillsvidareanställning numera ska innehålla en uppgift om ett fast arbetstidsmått, se kapitel 11. Där- utöver är det tveksamt om ett nolltimmarsavtal vid en prövning skulle betraktas som en deltidsanställning, något som ordalydelsen i lag- regeln om rätt till ett arbetstidsmått motsvarande faktisk arbetstid förutsätter.

I en norsk kontext och med nuvarande utformning av lagregeln om rätt till ett arbetstidsmått baserat på faktisk arbetstid är det därmed inte sannolikt att den kan användas på nolltimmarsavtal. Frågan är dock inte prövad.

Den lagregel som relativt nyligen har införts i Norge innebär en definition av tillsvidareanställning med tre dimensioner, varav den ena är att arbetstagaren ska tillförsäkras förutsebarhet i arbetet i form av en reell tjänsteomfattning.

I propositionen framgår det att lagstiftaren inte har velat sätta någon nedersta gräns, utan hänvisar till parterna på arbetsmarknaden att avgöra vilken omfattning av arbete som ska utföras för att det ska betraktas som en tillsvidareanställning. Som exempel ges att det kan variera från heltid ner till en kort deltid.18

17Lovvedtak 69 (2017–2018) och Prop. 73 (2017–2018), s. 24 ff.

18Prop. 73 (2017–2018), s. 24 ff.

371

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Är nolltimmarsavtal tillåtna enligt svensk rätt?

Arbetsgivarsidan har i utredningsarbetet framfört att företeelsen nolltimmarsavtal sannolikt inte är tillåtet på svensk arbetsmarknad. Kombinationen tillsvidareanställning och därmed följande arbets- plikt utan något arbetstidsmått skulle enligt dem sannolikt inte god- kännas vid en prövning i domstol. De olika reglerna för begränsning av mertid och övertid borde också göra att det måste handla om mertids- och övertidsarbete i begränsad omfattning i den mån sådana här anställningar alls förekommer.

Utredningen har inte kunnat hitta några exempel på nolltimmars- avtal med arbetsplikt. Det innebär inte att det inte förekommer. Utredningens kartläggning har visat att det förekommer anställ- ningar utan eller med låg överenskommen arbetstid utan formell arbetsplikt men där möjligheten att ta andra arbeten kringskärs med lojalitetsklausuler. Det är osäkert om dessa skulle godkännas vid en prövning i domstol. Men om arbetstagaren inte känner till det kan de i realiteten fungera som nolltimmarsavtal.

De olika ramavtal för intermittenta anställningar som finns, se kartläggningen i kapitel 10, kan också ses som ett sätt att binda upp arbetstagare på ett sätt som liknar ett nolltimmarsavtal.

Det finns även i kollektivavtal särskilda former av anställningar som liknar nolltimmarsavtal. Ett exempel på detta är väktaravtalet, där väktare som bara arbetar sporadiskt behöver ha en anställning i botten för att behålla sin licens. Det finns dock ingen arbetsplikt kopplad till anställningen, se kapitel 10. Ett annat, delvis annorlunda, exempel är säsongsanställningar där det förekommer tillsvidarean- ställningar men med arbetstidsförläggning bara vissa tider på året eller vid behov, ofta kallat intermittenta anställningar.

Det är sammanfattningsvis tveksamt om nolltimmarsavtal av den typ som innebär arbetsplikt formellt sett över huvud taget förekom- mer i dag på den reglerade arbetsmarknaden. Däremot förekommer det sannolikt arbetstagare som själva uppfattar att de arbetar med dessa villkor.

372

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Tillsvidareanställningar med lågt arbetstidsmått

I utredningens kartläggning har framkommit att arbetstagare utför arbete under otrygga förhållanden trots att de har en tillsvidare- anställning. Det förekommer att tillsvidareanställda har ett lågt arbets- tidsmått som bottenplatta och sedan arbetar betydligt mer utöver bottenplattan. Arbetstagaren har en tillsvidareanställning på deltid, exempelvis fem timmar i veckan, se bilaga 4. I praktiken utförs betydligt fler arbetstimmar utan att deltidsanställningens arbetstids- mått ändras. Detta sker genom att arbetsgivaren och arbetstagaren avtalar om tidsbegränsad anställning på det högre arbetstidsmåttet. Dessa så kallade tidsbegränsade anställningar är korta och följer från tid till annan på varandra med det arbetstidsmått som passar arbets- givaren. Det handlar alltså om arbetsformer som liknar intermittenta anställningar men med en längre, löpande anställning i botten, se kapitel 11.

I praktiken används denna modell vid anställning som ett sätt att kringgå de olika omvandlingsregler som är tänkta att med tiden ge individen en fastare anknytning till arbetsmarknaden. En konstruk- tion av detta slag ter sig onaturlig och främmande för vad som kan betecknas som god sed på arbetsmarknaden. Det finns anledning att anta att syftet är att kringgå lagregler.

12.4.2Bedömning att det finns regler för situationer med lågt arbetstidsmått

Bedömning: Utredningens uppfattning är att det med nuvarande bestämmelser och den praxis som finns på området inte är tillåtet att stapla separata så kallade tidsbegränsade anställningar ovanpå en tillsvidareanställning med ett lågt arbetstidsmått. Det saknas därför anledning att lämna lagförslag.

I utredningens kartläggning har som nämnts ovan framkommit att det förekommer tillsvidareanställningar på deltid med lågt arbets- tidsmått som en bottenplatta som byggs på med vad man kallar tids- begränsade anställningar på högre arbetstidsmått. Utredningen kan konstatera att omvandlingsregeln i 5 a § LAS knappast kan bli aktu- ell eftersom det finns en tillsvidareanställning i botten.

373

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Hade arbetstagaren inte haft tillsvidareanställningen på deltid som en bottenanställning och omvandlingsregeln varit tillämplig hade arbetstagaren fått ett högre arbetstidsmått vid tidpunkten för om- vandling till en tillsvidareanställning.

Det är naturligtvis tillåtet att den deltidsanställda anlitas tillfälligt och vid behov för att utföra arbete utöver det ordinarie arbetstids- måttet, det vill säga på mertid. Detta kan ske i den omfattning som reglerna för mertid medger och det är då inte fråga om en omregler- ing av arbetstidsmåttet. Arbetsgivaren och arbetstagaren kan även tillfälligt och vid behov avtala om ett högre arbetstidsmått inom ramen för en tillsvidareanställning.

I detta fall handlar det inte om en tillfällig omreglering utan om att systematiskt hålla ett varierande och högre arbetstidsmått än det arbetstidsmått som framgår av anställningsavtalet för tillsvidare- anställningen. Konstruktionen har utöver osäkerheten i inkomsten sannolikt ett antal direkta konsekvenser för arbetstagaren. Exem- pelvis baseras sannolikt sjuklönen vid sjukdom på inkomsten från det lägre arbetstidsmåttet. Skulle arbetstagaren bli uppsagd på grund av arbetsbrist kan man utgå från att uppsägningslönen bestäms utifrån bottenanställningens låga deltidsmått.

För arbetsgivarens del blir det i den här situationen möjligt att anpassa antalet arbetstimmar från den ena tidsbegränsade anställ- ningen till den andra. Det finns anledning att tro att konstruktionens syfte är att kringgå både omvandlingsregeln i 5 a § LAS och regeln om uppsägningslön i 12 § LAS. Avtalet om bottenanställningen framstår då som ett skenavtal.

Något annat vägledande avgörande från Arbetsdomstolen än AD 1984 nr 76 som beskrivs i kapitel 11 finns, såvitt utredningen känner till, inte. Den nu aktuella konstruktionen påminner om om- ständigheterna i detta rättsfall. Av betydelse för utgången i rättsfallet var att arbetsgivaren systematiskt hade låtit de anställda arbeta väsent- ligt mer än vad som angavs i anställningsavtalet. Skillnaden består i att man nu regelbundet i form av vad man kallar en tidsbegränsad anställ- ning avtalar om högre arbetstidsmått än bottenanställningen.

Arbetsdomstolens praxis talar för att dessa påbyggnader med så kallade separata tidsbegränsade anställningar inte skulle ses som anställningar i LAS mening vid en rättslig prövning. Av AD 2008 nr 92 kan utläsas att särskilda tidsbegränsade anställningar inom ramen för en tillsvidareanställning inte är en särskild anställning som

374

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

omfattas av LAS. En liknande slutsats dras i AD 1997 nr 40. Arbets- domstolen har i båda dessa fall ansett att det saknar betydelse att arbetstagare och arbetsgivare har kommit överens om separata tids- begränsade anställningar vid sidan av en tillsvidareanställning och sett det som att det har handlat om förändrade arbetsvillkor inom ramen för en tillsvidareanställning.

Mot ovannämnda bakgrund finns det enligt utredningens upp- fattning skäl som talar för att den nu aktuella konstruktionen vid en rättslig prövning skulle underkännas av Arbetsdomstolen.

Det finns även anledning att uppfatta konstruktionen som stri- dande mot reglerna om mertid och övertid i arbetstidslagen. De del- tidsanställda utnyttjas genom denna konstruktion som reserv- arbetskraft. Det var bland annat detta som införande av mertids- reglerna i 1982 års arbetstidslag skulle motverka. Eftersom tillsynen över arbetstidslagen ligger på Arbetsmiljöverket kan det vara en upp- gift för myndigheten att verka för att mertidsreglerna inte missbrukas.

Det är för utredningen uppenbart att denna konstruktion med påbyggnader på en bottenanställning inte kan accepteras. Det finns inte något sakligt skäl som kan rättfärdiga konstruktionen, vars syfte inte kan vara annat än att skapa flexibilitet i kostnaderna på bekost- nad av arbetstagarnas trygghet i anställningen. Utredningen menar att det är angeläget att arbetsmarknadens parter verkar för att de regler som finns efterlevs och att god sed på arbetsmarknaden upp- rätthålls.

12.4.3Andra alternativ som utredningen har övervägt

Finns det behov av att reglera tillsvidareanställningar med lågt överenskommet arbetstidsmått?

Utredningen har övervägt om det finns behov av ytterligare åtgärder med anledning av att det förekommer tillsvidareanställningar med lågt arbetstidsmått. Vi har särskilt övervägt om det finns ett behov av en reglering av arbetstidsmått liknande den norska regeln om att anställningsavtal ska innehålla information om en reell ställnings- omfattning, se ovan.

Utredningen anser att det mot bakgrund av den generösa regler- ingen av tidsbegränsade anställningsformer i 5 § LAS skulle kunna vara motiverat att reglera arbetstidsmåttet. En sådan reglering av

375

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

arbetstidsmåttet skulle kunna motverka staplandet av tidsbegränsade anställningar på varandra. Det skulle också kunna underlätta tillämp- ningen av reglerna om mertid och övertid.

Arbetstidens omfattning regleras inte i LAS i dag. Att införa en sådan regel skulle innebära en stor principiell förändring av den grundprincip i LAS som innebär att lagen enbart reglerar anställ- ningen som sådan medan det är arbetsmarknadens parter som råder över villkoren i anställningen. Eftersom förutsättningarna skiljer sig mellan branscher och yrken är det inte heller lämpligt att från lag- stiftarens håll fastställa en sådan nivå.

Som utredningen ser det finns det liksom i Norge ett behov av att reglera att anställningsavtal ska ha ett bestämt arbetstidsmått. På de kollektivavtalsreglerade områdena torde detta inte utgöra ett praktiskt problem eftersom avtalens allmänna bestämmelser om lön och arbetstid underförstått förutsätter ett bestämt arbetstidsmått för varje arbetstagare.

Mot bakgrund av att det är en stor och principiell reform av LAS har utredningen bedömt att det ligger utanför vårt uppdrag att föreslå en sådan regel. Utredningen gör den bedömningen att det i första hand bör ankomma på arbetsmarknadens parter enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen att skapa de normer som behövs för att motverka missbruk både vad beträffar staplande av tidsbe- gränsade anställningar och arbetstidsreglerna.

12.5Frågan i ett bredare perspektiv

I utredningens kartläggning har det framkommit att provanställ- ningar allt mer sällan förekommer inom service- och tjänstesektorn. Det finns egentligen inte skäl att provanställa när det finns så stor flexibilitet i möjligheterna att använda andra tidsbegränsade anställ- ningar. Enligt LAS är huvudregeln i fråga om anställningsformer tillsvidareanställning. Så har varit fallet alltsedan den första lagen om anställningsskydd kom 1974. Att tillsvidareanställning som anställ- ningsform ska vara huvudregel är viktigt och avgörande för uppbygg- naden av anställningsskyddet i LAS. De centrala delarna i LAS utgår från att anställningsformen är tillsvidareanställning. Utifrån den kart- läggning som utredningen har gjort drar vi slutsatsen att utveck-

376

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

lingen på arbetsmarknaden går mot en uppluckring av anställnings- skyddet just på grund av de generösa reglerna i 5 § LAS om allmän visstidsanställning.19

Olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland inter- mittenta anställningar, spelar en viktig roll för arbetsgivare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och för att ersätta tillfälligt frånvarande personal. Tidsbegränsade former av anställ- ningar kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegrän- sade anställningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i behov av att arbeta under kortare perioder.

Problemet som finns med intermittenta anställningar är enligt utredningens bedömning när dessa används rutinmässigt och utan sakliga skäl där arbetskraftsbehovet egentligen hade gått att planera och förutse i förväg. Flera arbetstagarorganisationer beskriver för utredningen att arbetsgivare driver sin verksamhet utifrån den frihet att anställa tidsbegränsat som införandet av allmän visstidsanställ- ning har medfört.

Vi ser en viktig skillnad mellan en arbetsgivares behov av att klara av att leverera på en beställning som görs med kort varsel inom exempelvis besöksnäringen och behovet att anställa extra personal inför en långhelg exempelvis inom handeln. Skillnaden är att i den senare situationen är det möjligt att förutse behovet av ytterligare arbetskraft. Förutsättningarna för arbetsplanering är olika mellan små och stora organisationer. I stora organisationer är det många gånger rimligt att utgå från en relativt stadig och därmed förutsebar nivå på sjukfrånvaro och vård av barn medan det i mindre organisationer kan innebära stora variationer i behovet att ta in extra personal för kort tid.

Utmaningen är att hitta en balans mellan behov av flexibilitet och behov av trygghet

Hur går det att knuffa i riktning mot att huvudprinciperna i LAS tillämpas i normalfallet? Vi menar att det behövs åtgärder som gynnar proaktiv och långsiktig planering av bemanningen på bekost- nad av kortsiktiga lösningar på bemanningsbehov.

19Se även exempelvis Glavå (2018).

377

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

12.5.1Skatteväxling för hållbart arbetsliv – frågan i ett bredare perspektiv

Bedömning: Regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differentierade arbetsgivar- avgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tills- vidareanställningar som norm.

I utredningens kontakter med arbetsmarknadens parter framgår det att skälen till intermittenta anställningar antingen är direkta verk- samhetsskäl eller att det finns andra ekonomiska skäl till att formen med intermittenta anställningar väljs framför längre, sammanhängande anställningar eller andra alternativ. Bemanningsföretag eller andra alternativ beskrivs av arbetsmarknadens parter som möjliga men för dyra alternativ att använda som ersättning för intermittenta anställ- ningar. Om man vill påverka användningen av intermittenta anställ- ningar där skälen är ekonomiska är det naturligt att överväga förslag som påverkar de relativa kostnaderna för intermittenta anställningar i relation till andra sätt att ordna kompetensförsörjningen.

Vi menar också att ett bredare perspektiv på frågan behövs efter- som hela arbetsplatsen påverkas av bemanningen. Att ständigt lära upp nya arbetskamrater tär på den ordinarie personalen. Att kunder och brukare inte får kontinuitet i kontakterna med personalen kan påverka kvaliteten negativt. Att intermittenta anställningar ska användas när det behövs men inte utöver det faktiska behovet är därför en betydligt större fråga än enbart en fråga för den direkt berörda arbetstagaren i relation till arbetsgivaren.

Intermittenta anställningar påverkar också de offentliga utgif- terna. Kortvariga intermittenta anställningar innebär att individer som har det som huvudförsörjning på egen hand ska pussla ihop olika anställningar till en tjänsteomfattning som går att leva på. När det inte går kan ett alternativ vara att vara deltidsarbetslös med ersättning från arbetslöshetskassa. Det innebär en övervältring av kostnaden för flexibiliteten på i huvudsak den enskilda individen men också på transfereringssystemen. Otrygga anställningsformer hänger också samman med ökad ohälsa. På lång sikt kan intermittenta anställningar innebära betydande utgifter för garantipensioner.

378

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Skatteväxling för hållbart arbetsliv

Utredningen menar att det finns goda skäl att lyfta blicken och över- väga åtgärder som påverkar kostnaderna för intermittenta anställ- ningar med hjälp av ett bredare perspektiv på hållbar kompetens- försörjning och bemanning i företag och organisationer. Vi vill helt enkelt att det ska bli billigare att anställa tills vidare och dyrare att anställa tidsbegränsat. I ett hållbarhetsperspektiv bärs de verkliga kostnaderna för precisionsbemanning och intermittenta anställningar inte av de som fattar besluten, arbetsgivarna. Det är en hållbarhets- fråga som på samma sätt som andra hållbarhetsfrågor lämpar sig för ekonomiska styrmedel för att åstadkomma ett mer hållbart arbetsliv.

Utredningen ser att det med fördel skulle gå att tillämpa principer bakom grön skatteväxling på frågan om intermittenta anställningar i ett hållbarhetsperspektiv. Grundtanken bakom grön skatteväxling är enkel: höj kostnaderna för det man vill ha mindre av och sänk kost- naderna för det man vill ha mer av. I detta fallet vill vi har mer tills- vidareanställningar på bekostnad av intermittenta anställningar. Rent konkret skulle det handla om något som kan kallas för en ”inom- sektoriell” skatteväxling, det vill säga att samma aktörer påverkas av såväl positiva som negativa incitament. Tankesmedjan Fores har fört fram att denna modell av skatteväxling bör användas i ökad utsträck- ning.20

I departementspromemorian Ds 2002:56 Hållfast arbetsrätt som togs fram av Arbetslivsinstitutet lämnades ett förslag om att stärka de ekonomiska drivkrafterna att anställa tillsvidare efter 18 månaders tidsbegränsad anställning. Syftet var att förskjuta kostnaderna mellan tidsbegränsade och tillsvidareanställningar så att det skulle bli eko- nomiskt mer lönsamt att anställa tillsvidare när en arbetstagare hade uppnått den föreslagna maxgränsen för tidsbegränsade anställningar på 18 månader. Förslaget innebar att ett vederlag på en tredjedels månadslön för varje anställningsmånad, som lägst tre månadslöner, skulle betalas till anställda då arbetsgivaren brutit mot företrädes- rätten eller takregeln på 18 månader.21

Olika modeller med en högre skatt antingen på alla tidsbegrän- sade anställningar eller på korta tidsbegränsade anställningar finns i ett antal europeiska länder. Spanien har sedan 1997 haft en modell

20Rutkvist, Sköld och Stenson (2012).

21Ds 2002:56, s. 275.

379

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

med högre motsvarande arbetsgivaravgift för tidsbegränsade anställ- ningar. Sedan 2009 omfattas bara korta tidsbegränsade anställningar. För anställningsavtal som är kortare än en vecka tas en extra arbets- givaravgift ut. Italien införde i samband med en större reform av arbetslöshetsförsäkringen 2012 en modell som innebär en extra skatt på alla tidsbegränsade kontrakt. Den inbetalda skatten återbetalas om anställningen övergår i en tillsvidareanställning. I Frankrike intro- ducerades 2013 en modell som innebär att 3 procent av bruttolönen för anställningar som är under en månad tas ut i extra skatt. För anställningar som är mellan en och tre månader är den extra skatten 1,5 procent. Även i Frankrike kan arbetsgivaren få tillbaka den inbetalda skatten om den tidsbegränsade anställningen övergår i en tillsvidareanställning. 2014 införde Portugal en högre arbetsgivar- avgift för anställningskontrakt som är kortare än 15 dagar. Refor- merna är ännu sparsamt utvärderade men med de konstruktioner som finns i de olika länderna verkar det kunna leda till både kortare anställningar och att fler anställningar övergår i tillsvidareanställ- ningar.22 Den utredning vi föreslår bör få i uppdrag att studera erfaren- heterna av de internationella exempel som finns.

En alternativ lösning till vårt förslag skulle vara om arbetsmark- nadens parter kan komma överens om en strategi för hållbart arbets- liv, där frågan om hållbar bemanning ingår. Exempelvis baserat på den modell som beskrivs i avsnitt 12.3.1 ovan. Men kommer parterna på arbetsmarknaden inte fram bör det finnas beredskap att genom- föra åtgärder som kan förskjuta kostnaderna för bemanning för att stimulera tillsvidareanställning som norm på arbetsmarknaden.

Gynna tillsvidareanställning relativt tidsbegränsade

Utredningen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att analysera hur det med ekonomiska drivkrafter går att stimulera användandet av anställningsformer som oftare leder till fast etablering på arbetsmarknaden och motverkar användningen av intermittenta anställningar där det saknas ett direkt behov av sådana.

I uppdraget bör det ingå att analysera skillnaderna i arbetskrafts- kostnad mellan olika anställningsformer. Även kostnader för det all- männa och samhället av olika typer av anställningar bör analyseras.

22AER (2017), s. 111 f.

380

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

Uppdraget bör utgå ifrån att det ska utarbetas en modell med differentierade arbetsgivaravgifter för att stimulera tillsvidareanställ- ningar, inklusive provanställningar. Flera av de arbetsmarknadspar- ter vi har träffat vittnar om att provanställningar numera knappast förekommer på LO-sidan inom flera av de aktuella sektorerna. När allmän visstid kan användas på samma sätt som en provanställning men under två år i stället för i sex månader saknas incitament att provanställa. Samtidigt visar forskningen att det är betydligt större sannolikhet för en person som får en provanställning att efter en tid vara fast etablerad på arbetsmarknaden i jämförelse med vid en intermittent anställning.

När det gäller övriga tidsbegränsade anställningsformer kan det övervägas om exempelvis även vikariat och projektanställning också bör gynnas, men vår bedömning är att utifrån LAS utgångspunkt att tillsvidareanställning är normen på arbetsmarknaden bör skiljelinjen vara mellan tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar. Det kan här övervägas om en längre tid för provanställning än dagens sex månader kan vara lämpligt att införa i detta sammanhang. Då skulle det fortsatt finnas en stor flexibilitet för arbetsgivare att pröva såväl lämplighet som affärsmässiga möjligheter att ha kvar en person som anställs utan att behöva betala en högre avgift.

Konstruktion

Den modell vi ser framför oss bygger på en differentiering av arbets- givaravgifterna beroende på anställningsform för samtliga anställda. En förutsättning för detta är att det finns uppgifter om vilken anställ- ningsform en arbetstagare har. Den modell för att samla in sådana uppgifter som utredningen bedömer skulle vara enklast att tillämpa är att arbetsgivare i anslutning till inlämnandet av de månadsvisa kon- trolluppgifterna för de anställda till Skatteverket frivilligt kan rap- portera in vilka som har tillsvidareanställning (inklusive provanställ- ning). Arbetsgivaravgiften för dessa kan då tas ut på en lägre nivå. För tidsbegränsat anställda och där arbetsgivaren väljer att inte rapportera in uppgifter tas en högre avgift ut.

Vår utgångspunkt är att modellen ska vara kostnadsneutral, det vill säga att lägre avgifter ska balanseras mot högre så att nettot för statsfinanserna inte påverkas. Kostnaderna för arbetsgivarna ska

381

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

med andra ord inte påverkas på totalen, däremot vill vi se att arbets- givare som tar långsiktigt ansvar för sina anställda kompenseras ekonomiskt för det, medan de som förskjuter kostnaderna för flexi- biliteten till arbetstagarna och till samhället bör få bära en större del av dessa kostnader i form av högre arbetsgivaravgift.

Ett antal frågor att utreda

Skälet till att utredningen inte lämnar ett skarpt förslag utan i stället föreslår en utredning är att det handlar om en stor reform med många aspekter att ta hänsyn till. Vi har inte inom ramen för denna utredning haft möjlighet att utveckla ett sådant förslag. Nedan nämns ett antal frågeställningar som den föreslagna utredningen behöver ta ställning till.

Det mest naturliga är sannolikt att endast arbetsmarknadsavgif- ten inom arbetsgivaravgifterna ingår i modellen. Det sätter begräns- ningar för hur stor variationen mellan den lägre och den högre avgif- ten kan bli. Ger det tillräckliga incitament att anställa tillsvidare?

Det kommer att behövas någon form av kontroll av de uppgifter arbetsgivare rapporterar in. I dag finns inga rutiner för den typen av manuella bedömningar kopplat till Skatteverkets insamling av kon- trolluppgifter och arbetsgivaravgifter. Kraven på vad som är en tills- vidareanställning kan också behöva förtydligas.

Det finns en risk för att svaga grupper på arbetsmarknaden miss- gynnas. En generell sänkning av arbetsgivaravgifterna för tillsvidare- anställningar leder till relativa konkurrensfördelar för sektorer där tillsvidareanställning i dag är norm. Det har fördelningseffekter och jämställdhetseffekter som behöver analyseras.

Om möjligheten till nedsättning ska vara begränsad till en viss bransch eller företagsform kan det finnas statsstödsproblem som behöver analyseras vidare. En sådan modell skulle också få betydligt större kontroll- och gränsdragningsproblem än en modell som om- fattar hela arbetsmarknaden.

Om det enbart handlar om nedsatta arbetsgivaravgifter uppstår så kallade dödviktseffekter (jämför exempelvis reformen med ned- satta arbetsgivavgifter för unga). Vid en generell höjning av arbets- givaravgiften kombinerat med en sänkning för dem som har tillsvidare- anställda (en skatteväxling) uppstår inte sådana dödviktseffekter.

382

SOU 2019:5

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

12.5.2Uppdrag till SCB att förtydliga AKU-frågorna

Bedömning: Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att utveckla arbetskraftsundersökningarna (AKU) så att statistiken bättre passar nuvarande och framtida förhållanden på arbetsmarknaden.

I utredningsarbetet har det framkommit att det finns begränsade möjligheter att analysera flera av de frågeställningar som vi har haft att utreda med hjälp av befintlig statistik. I arbetet med utredningens referensgrupp har det också framförts att arbetsmarknadens parter anser att statistiken på området är otillräcklig.

Utredningen anser därför att SCB bör få ett regeringsuppdrag att utveckla statistiken när det gäller framför allt intermittenta anställ- ningar, men även när det gäller andra närliggande frågor.

I arbetet har vi uppmärksammat ett antal övergripande iakttagel- ser som vi menar bör ligga till grund för detta uppdrag.

Svarsalternativen för typ av tidsbegränsad anställning

Svarsalternativen i AKU bör uppdateras så att de bättre passar nuvarande förhållanden på arbetsmarknaden. Av den statistikbeställ- ning som utredningen har gjort gällande tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid framgår det att svarsalternativet kallas vid behov bara fångar en del av de personer som arbetar utan överenskommen arbetstid. En växande andel av de svarande som saknar överenskommen arbetstid uppger att de arbetar som tim- anställda. Det finns dock timanställda som arbetar sammanhängande under längre tid. De svarande kan också ha svårt att skilja på om de är timlöneanställda eller timanställda, vilket är två helt olika saker. Det gör att statistiken är mycket svårtolkad och att det finns risk för feltolkningar av materialet i AKU.

Ett grundläggande strukturellt problem när det gäller svarsalter- nativen i frågan om typ av tidsbegränsad anställning är att juridiska anställningsformer blandas med hur personerna faktiskt arbetar i sam- ma fråga. Det innebär att svarsalternativen är överlappande och att användbarheten av statistiken begränsas.

383

Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

SOU 2019:5

Gränsdragningen mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda

Gränsdragningen mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda behöver ses över så att det möjliggör analys, exempelvis vad gäller personer med kort deltid som har ytterligare anställningar utöver denna. Enkäten AKU är i nuläget inte anpassad efter att personer kan ha flera typer av anställningar under samma arbetsdag.

Skilj på deltidsanställda och deltidsarbetande

Det är stor skillnad att ha en anställning på deltid och att vara partiellt tjänstledig från en anställning med ett högre arbetstidsmått. Det finns ett behov av att i statistiken kunna skilja på personer som frivilligt går ner på deltid under en begränsad period och personer som har en anställning på deltid. Det finns en risk att strukturella problem på arbetsmarknaden döljs om det inte finns möjlighet att separera dessa olika grupper av deltidsarbetande i analyser.

Eventuellt behövs en större översyn

Det finns skäl att överväga en större översyn och anpassning till förändringar på arbetsmarknaden. Det är angeläget att det finns beredskap för att ta fram underlag som gör det möjligt att analysera nya företeelser på arbetsmarknaden. Ett aktuellt sådant exempel är en mer glidande gräns mellan uppdragstagare/företagare och anställda. Även om AKU i stor utsträckning är styrt av EU-samordning kan sannolikt mycket åstadkommas med en analys av vilka frågor som ställs till olika grupper.

Ta tillvara nya möjligheter till registerdata

De nya månadsvisa kontrolluppgifterna som är under uppbyggnad ger helt nya förutsägningar att få fram registerdata. Hur kan dessa tillsammans med AKU användas för bättre analysunderlag för per- soner som arbetar oregelbundet?

384

13Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021. Tid mellan tidsbegränsade anställningar ska bara ingå i beräk-

ningen av anställningstid enligt den nya regeln om tiden infaller efter ikraftträdandet. Avtal om tidsbegränsad anställning som ingåtts dessförinnan ska dock beaktas vid avgörande av om arbets- tagaren har haft fler än två tidsbegränsade anställningar under en period av 30 dagar, om anställningen pågår vid ikraftträdandet. Det nya sättet att beräkna anställningstid ska bara gälla för anställ- ningar som pågår vid ikraftträdandet eller därefter.

Bedömning: Det finns inte behov av övergångsbestämmelser i övrigt.

13.1Ikraftträdande

Utredningen föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2021. Ändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Viss tid behövs för remittering och beredning inom Regeringskansliet. Övriga skäl för den föreslagna tidpunkten för ikraftträdandet redovisas i det följande.

Det är vanligt förekommande att kollektivavtal reglerar tids- begränsade anställningar. Även frågor som berör arbetstidsmått före- kommer i kollektivavtal. De föreslagna ändringarna påverkar inte giltigheten av redan ingångna kollektivavtal. Avtalen påverkas sam- tidigt såtillvida att de får tolkas och tillämpas med hänsyn till att lag- regler ändrats sedan avtalen ingicks. Hur befintliga kollektivavtal ska

385

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:5

tolkas i ljuset av ny lagstiftning kan inte bedömas generellt utan får som hittills lösas genom rättstillämpningen.

Det är önskvärt att arbetsmarknadens parter får möjlighet att förhandla om nya avtal med utgångspunkt från anställningsskydds- lagens nya regler. Därför bör tidpunkten för ikraftträdandet sättas så att arbetsmarknadens parter har möjlighet att beakta de nya reglerna i samband med kommande avtalsrörelse.

Utredningen har bedömt att den nya regeln om att även tid mellan anställningar kan ingå vid beräkning av anställningstid i vissa fall bör vara sådan att arbetsmarknadens parter, om de önskar, har utrymme att omförhandla eventuella befintliga kollektivavtalsvillkor (se avsnitt 12.2.8). Tidpunkten för ikraftträdande bör bestämmas med hänsyn till det. Regeln innebär att företagen kan behöva tid för att förbereda sig (se avsnitt 15.3.2). Utredningen gör bedömningen att det är lämpligt att regeln träder i kraft den 1 januari 2021.

Även när det gäller bestämmelsen om att ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte utgör ett skäligt erbju- dande enligt 7 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) i en arbetsbristsituation är den föreslagna tidpunkten lämplig. Utredningen bedömer att den föreslagna tidpunkten innebär till- räckligt utrymme för att genomföra nödvändiga förberedelser till den 1 januari 2021.

13.2Övergångsbestämmelser

Den nya regeln om hur beräkning av tid ska gå till enligt de i regeln angivna bestämmelserna kommer att gälla i de fall anställningsavtal har ingåtts efter ikraftträdandet, det vill säga den 1 januari 2021 eller senare. Lagstiftning bör så långt möjligt inte innebära några ändrade förutsättningar för redan ingångna anställningsavtal. Tid mellan tids- begränsade anställningar ska därför bara ingå i beräkningen av anställ- ningstid enligt den nya regeln om tiden infaller efter tidpunkten för ikraftträdande.

Utredningen har bedömt att när en arbetstagare har haft fler än två anställningar hos samma arbetsgivare under en så förhållandevis kort period som 30 dagar är det motiverat att vid beräkning av anställ- ningstid i vissa fall även anse tid mellan anställningarna som anställ- ningstid. Regeln är avsedd att skapa incitament för sammanhängande

386

SOU 2019:5

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

anställningar (se avsnitt 12.2.5). För att det inte ska dröja innan ändringen får genomslag och för att en tidsbegränsad anställning kan ha pågått lång tid bör tid mellan anställningar som infaller efter tid- punkten för ikraftträdande så snart som möjligt kunna beaktas. Det är därmed rimligt att en anställning som pågår vid ikraftträdandet ska kunna beaktas vid bedömningen av om arbetstagaren har haft fler än två tidsbegränsade anställningar under en period av 30 dagar. Det nya sättet att beräkna anställningstid ska därför gälla för anställ- ningar som pågår vid ikraftträdandet eller därefter.

Att även ett anställningsavtal som ingåtts före ikraftträdandet kan beaktas om anställningen pågår vid ikraftträdandet bör framgå av en övergångsbestämmelse. En anställning som pågår den 1 januari 2021 kan därigenom ingå som den första bland de tre anställningar som krävs enligt den nya regeln.

I övrigt finns inte behov av några övergångsbestämmelser.

387

14 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd

2 §

Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.7.

I fjärde stycket har en hänvisning till 3 a § lagts till vid uppräk- ningen av de bestämmelser som får göras avvikelser från genom kollektivavtal. Det innebär att det under de förutsättningar som preciseras i bestämmelsen får göras avvikelser i kollektivavtal från bestämmelsen i 3 a § om hur anställningstid ska beräknas i vissa fall.

3 a §

Övervägandena finns i avsnitt 12.2.4–12.2.8.

Paragrafen är ny. Den innehåller en bestämmelse om att när en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställ- ningar anses som anställningstid när sådan beräknas i vissa fall. Bestämmelsen innebär att förutom tid i anställning får en arbets- tagare, när förutsättningarna enligt bestämmelsen är uppfyllda, till- godoräkna sig tid mellan anställningar under perioden av 30 dagar, när en sammanlagd anställningstid ska beräknas enligt de regler i lagen som bestämmelsen anger (3, 5 a, 11, 15, 22, 25, 26 eller 39 §§).

Det är bara i de uppräknade fallen, genom hänvisning till de i bestämmelsen angivna reglerna i lagen, som bestämmelsen gäller för beräkning av anställningstid. Bestämmelsen ändrar inte tillämpningen av de angivna reglerna i övrigt. Ett exempel är att bestämmelsen kan påverka beräkning av sådan sammanlagd tid i anställning som enligt

389

Författningskommentar

SOU 2019:5

5 a § medför att en allmän visstidsanställning eller ett vikariat över- går till en tillsvidareanställning. Någon ändring i sak är inte avsedd i övrigt, till exempel för vilken anställning som övergår till en tillsvi- dareanställning vid tillämpningen av 5 a §.

En förutsättning för att beräkna tid enligt bestämmelsen är att arbetstagaren har haft minst tre tidsbegränsade anställningar, att dessa har varit hos samma arbetsgivare och att någon del av samtliga dessa tre anställningar har infallit under en period av 30 dagar.

Det ska vara klart att en arbetstagare har haft sådana tidsbegrän- sade anställningar hos arbetsgivaren. Samtliga omständigheter som kan ha betydelse för att det har varit fråga om en anställning får beaktas i det enskilda fallet. En anställning behöver inte ha pågått en viss minsta tid, för att kunna ingå bland de som krävs för att nå upp till antalet tre anställningar under 30 dagar, förutsatt att det går att bedöma det förhållande som åberopas som ett anställningsförhållande, det vill säga att en anställning måste ha förelegat. Det betyder att arbetstagaren kan ha haft en anställning som har varit under del av en dag, liksom en anställning som sträckt sig över en lång tid.

En tidsbegränsad anställning ingår bland de tre anställningar som krävs för att bestämmelsen ska gälla om anställningsperioden har påbörjats inom 30 dagar räknat från den första anställningens slut- dag. Något faktiskt arbete i en viss anställning behöver dock inte ha utförts. Har arbetstagaren haft giltiga skäl för att arbete inte utförts, till exempel på grund av sjukdom, förtar det inte att en anställning ingår bland de tre anställningar som krävs för att beräkna anställ- ningstid enligt bestämmelsen. Det är tiden från det att en anställning har inletts som omfattas av beräkning av anställningstid enligt bestäm- melsen. Någon ändring i sak är inte avsedd om när och hur anställ- ningsavtal ingås. Bestämmelsen påverkar inte arbetsrättslig praxis om det. En anställnings sista dag är den sista dagen i en anställnings- period även om något faktiskt arbete inte utfördes den dagen. Som redan konstaterats kan en arbetstagare haft giltiga skäl för att arbete inte utförts, till exempel på grund av sjukdom, och det förtar inte att anställningen ingår bland de tre anställningar som krävs för att beräkna anställningstid enligt bestämmelsen. Med en period av 30 dagar avses

30kalenderdagar.

Det betyder att alla dagar ska ingå vid beräkning av anställningstid

enligt de i bestämmelsen angivna reglerna, om förutsättningarna för bestämmelsen är uppfyllda, oavsett att arbete inte har utförts under

390

SOU 2019:5

Författningskommentar

den mellanliggande tiden och om tiden infaller en vardag eller en helgdag. Om en tidsbegränsad anställning till exempel har omfattat två dagar som varit förlagda till torsdag till och med fredag och arbetstagaren sedan i en ny tidsbegränsad anställning har arbetat den därpå följande måndagen ska enligt bestämmelsen, utöver de dagar som anställningarna avsett, också lördagen och söndagen anses som anställningstid när sådan beräknas. Det betyder att anställningstiden under de i bestämmelsen angivna förutsättningarna beräknas som en sammanhängande tid. Tid mellan anställningar tillsammans med tid under anställningar ska inte anses vara sammanhängande, eller betrak- tas som en anställning, i andra avseenden.

Om en sammanhängande period med tidsbegränsade anställ- ningar har innefattat flera olika anställningsformer ska dagar mellan två anställningar med olika anställningsformer räknas som dagar i anställningsformen enligt den första anställningen. Att hålla ordning på vilken anställningsform som har gällt för respektive tidsperiod är bland annat relevant vid tillämpningen av 5 a § LAS.

Bestämmelsen är inte tillämplig för sådan tid under vilken arbets- tagaren enligt 1 § andra stycket inte omfattas av lagen, till exempel därför att arbetstagaren haft företagsledande ställning eller tillhör arbetsgivarens familj. Sådan tid ska inte beaktas som anställningstid.

Det är enligt 2 § möjligt att under de förutsättningar som där anges göra avvikelser från bestämmelsen i kollektivavtal.

6 g §

Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.7

Ett tredje stycke har lagts till i paragrafen. Den innebär att vid beräkning av sammanlagd anställningstid enligt första stycket ska även beräkning av anställningstid enligt 3 a § beaktas och omfattas av arbetsgivarens informationsskyldighet.

7 a §

Förslaget behandlas i avsnitt 7.7.2–7.7.10.

Av paragrafen, som är ny, framgår att om en uppsägning beror på förhållanden som inte hänför sig till arbetstagaren personligen utgör ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ett

391

Författningskommentar

SOU 2019:5

skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket. Till skillnad från i dag medför bestämmelsen att en arbetstagare som har avböjt ett sådant erbjudande omfattas av det skydd som reglerna om turordning i 22 § innebär. Bestämmelsen påverkar inte i övrigt tillämpningen av reglerna i 22–23 §§ om turordning vid uppsägning.

Bestämmelsen reglerar ett särfall av de situationer som i övrigt finns reglerade i 7 §, som anger förutsättningarna för en uppsägning av en tillsvidareanställning från en arbetsgivares sida. Bestämmelsen påverkar inte bedömningen av när 7 § är tillämplig.

En förutsättning för bestämmelsen är att orsaken till uppsäg- ningen är vad som brukar benämnas arbetsbrist, vilket framgår av att bestämmelsen hänvisar till förhållanden som inte kan hänföras till arbetstagaren personligen. Bestämmelsen förutsätter också att erbju- dandet, om arbetstagaren hade accepterat det, skulle ha inneburit ett lägre arbetstidsmått jämfört med det som gällde för arbetstagaren vid tillfället för erbjudandet. Med arbetstidsmått avses det antal tim- mar arbete per dag eller vecka som en anställning omfattar. Den motsvarande andelen av en anställning på heltid brukar uttryckas som sysselsättningsgrad eller tjänstgöringsgrad. Det är inte ovanligt med regler i kollektivavtal om arbetstidsmått eller sysselsättnings- grad, och att det finns angivet till exempel hur många timmar som motsvarar heltid i olika situationer. Det kan i det enskilda fallet bli fråga om att avgöra om ett erbjudande har inneburit ett lägre arbets- tidsmått eller inte. I sådana fall får beaktas villkoren i det enskilda fallet, liksom vad som kan betraktas som normalt för branschen (se avsnitt 7.7.3).

Erbjudandet ska ha avsett en permanent ändring av anställningens villkor om arbetstidsmått. Möjligheten till att under en begränsad tid ha en kortare arbetstid än den ordinarie arbetstiden enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete berörs inte av bestämmelsen.

Bestämmelsen är tillämplig vid erbjudanden som enbart innebär ett sänkt arbetstidsmått och där arbetstagaren efter sänkningen av arbetstidsmåttet ska fortsätta arbeta med oförändrade arbetsupp- gifter men med sänkt arbetstidsmått. Den enda förändring som erbjudandet ska innebära är således en sänkning av arbetstidsmåttet. Vilka arbetsuppgifter och villkor som har betydelse för om erbju- dandet innebär enbart ett lägre arbetstidsmått måste avgöras i det enskilda fallet utifrån hur det aktuella anställningsavtalet ser ut.

392

SOU 2019:5

Författningskommentar

För att 7 a § ska vara tillämplig krävs att erbjudandet avser ett erbjudande om en ny anställning på sänkt arbetstidsmått inom den befintliga driftsenheten och avtalsområdet, det vill säga inom ramen för den tilltänkta turordningskrets som arbetstagaren tillhör. Avser erbjudandet en ny anställning med sänkt arbetstidsmått utanför drifts- enheten inom samma avtalsområde eller en ny anställning med sänkt arbetstidsmått inom driftsenheten men på ett annat avtalsområde så är 7 § andra stycket tillämpligt och inte 7 a §. I dessa fall handlar det om andra förändringar än enbart en sänkning av arbetstidsmåttet.

Ett erbjudande som samtidigt innehåller obetydliga och smärre förändringar av arbetsuppgiften eller arbetsförhållandena inverkar inte på bedömningen att bestämmelsen är tillämplig. Sådana ändri- ngar i anställningen som är en direkt följd av det lägre arbetstids- måttet, ska inte heller ändra bedömningen att ett erbjudande enbart avser ett sådant lägre arbetstidsmått.

Bestämmelsen reglerar vad som inte är ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket. Att ett erbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått i den aktuella situationen inte utgör ett skäligt erbjudande medför att det inte heller kan anses skäligt att kräva att arbetsgivaren lämnar ett sådant erbjudande enligt 7 § andra stycket. Bestämmelsen hindrar samtidigt inte en arbetsgivare att erbjuda en arbetstagare ett lägre arbetstidsmått. Om en arbetsgivare ändå väljer att erbjuda en arbetstagare ett lägre arbetstidsmått innebär det emeller- tid inte att arbetsgivaren har fullgjort sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket.

Att ett sådant erbjudande som avses i bestämmelsen inte utgör ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket betyder att i händelse av tvist så behöver det inte prövas vilka skäl som en arbetstagare som har avböjt erbjudandet har haft för det. Det är tillräckligt att bedöma om en accept av erbjudandet enbart skulle ha inneburit ett lägre arbetstidsmått för arbetstagaren. Om så är fallet är det fråga om ett sådant erbjudande som inte utgör ett skäligt erbjudande enligt 7 § andra stycket.

Bestämmelsen är endast tillämplig på erbjudande, som enbart avser lägre arbetstidsmått. Bestämmelsen påverkar alltså inte den praxis som finns rörande när ett erbjudande, som avser något annat än lägre arbetstidsmått, ska anses skäligt respektive oskäligt enligt 7 § andra stycket. Bestämmelsen påverkar inte heller arbetsgivarens skyldighet enligt 7 § andra stycket att lämna skäliga erbjudanden såvitt gäller

393

Författningskommentar

SOU 2019:5

erbjudanden som avser något annat än enbart ett sänkt arbetstids- mått.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslaget behandlas i avsnitt 13.2.

Andra punkten anger att vid bedömningen av om en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgi- vare under en period av 30 dagar enligt 3 a § ska även ett anställnings- avtal som ingåtts före den 1 januari 2021 beaktas om anställningen pågår vid ikraftträdandet. Det betyder att tid mellan tidsbegränsade anställningar bara ska ingå i beräkningen av anställningstid enligt 3 a § om tiden infaller efter ikraftträdandet av den regeln. Bestäm- melsen innebär att en anställning som löper över den 1 januari 2021 ingår som en bland de tre anställningar som krävs för att beräkna anställningstid enligt 3 a §. Sådan beräkning gäller därmed för anställ- ningar som pågår vid ikraftträdandet eller därefter.

394

15Konsekvenser av utredningens förslag

I detta kapitel redovisas konsekvenser av de förslag som lämnas av utredningen i detta slutbetänkande. Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna av förslagen som läggs belysas.1 Det handlar om ekonomiska konsekvenser för stat, myndigheter, kommuner, lands- ting, organisationer, företag och enskilda. Om förslagen har kon- sekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheten, sysselsätt- ning, offentlig service i hela landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små företags förutsättningar och en bedömning av om förslagen överens- stämmer eller går utöver Sveriges skyldigheter gentemot EU redo- visas. Dessutom ska förslagens konsekvenser för arbetsgivarens möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov tillgodosett bedömas.

Tabell 15.1 sammanfattar de budgeteffekter som vi bedömer uppstår som en konsekvens av utredningens förslag.

114–15§§ i kommittéförordningen (1998:1474).

395

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

15.1Allmänt

15.1.1Konsekvenser av anställningsskydd

Den direkta effekten av reglering av anställningsskydd är påverkan på företagens kostnader för anpassning av personalstyrkans storlek och sammansättning. Denna påverkan på anpassningskostnaderna kan potentiellt ge följdeffekter på exempelvis sysselsättning och arbetslös- het, produktivitet och tillväxt och strukturomvandling.2

I en bilaga till SOU 1993:32 Ny anställningsskyddslag gick eko- nomerna Edin och Holmlund igenom det då aktuella forsknings- läget.3 De huvudsakliga resultaten är fortfarande i stor utsträckning aktuella. Sammanfattningsvis saknas underlag för att anta att för- ändringar i anställningsskyddet ger stora konsekvenser för vare sig sysselsättning eller produktivitet.

Minskad variation i sysselsättning av anställningsskydd

När det gäller påverkan på sysselsättning och arbetslöshet av anställ- ningsskydd verkar det finnas flera mot varandra verkande effekter.

Åena sidan ökar kostnaderna för att vid behov säga upp personal. Det gör att företagen undviker uppsägningar vilket kan ge en lägre arbetslöshet (på kort sikt i alla fall). Men arbetsgivare kan på andra sidan också undvika att anställa personal. Nationalekonomisk teori utgår därför från att ett starkare anställningsskydd minskar perso- nalomsättningen. Det antas därför att anställningsskydd minskar konjunkturberoende variationer i sysselsättning och arbetslöshet. Det beror på att arbetsgivare både blir mer ovilliga att säga upp och mer ovilliga att anställa.4

Oklar påverkan på sysselsättningens nivå

Det saknas entydigt stöd för att anställningsskyddet påverkar nivån på sysselsättning och arbetslöshet. I äldre ekonomisk forskning häv- dades under lång tid att högre anpassningskostnader leder till lägre genomsnittlig sysselsättning. Av Edin och Holmlunds genomgång

2Skedinger (2008), s. 58.

3Edin och Holmlund (1993), s. 1046.

4Skedinger (2008), s. 5.

396

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

av forskningsläget från 1993 framgår det att detta samband inte håller generellt. Det kan till och med vara tvärtom, det vill säga att höga uppsägningskostnader under vissa omständigheter kan leda till högre sysselsättning.5

När det gäller den empiriska forskningen som bygger på jäm- förelser mellan olika länder finns det ett antal studier som visar att strikt anställningsskydd ger högre arbetslöshet och negativ påverkan på sysselsättningen, framför allt för unga personer och i vissa studier särskilt för kvinnor. Å andra sidan finns det också ett stort antal studier som inte finner några belägg för ett samband mellan anställ- ningsskydd och sysselsättning eller arbetslöshet.6 I en nyare studie från OECD bekräftas att svagare anställningsskydd inte ger några systematiska långsiktiga effekter på arbetstagares sannolikhet att röra sig mellan arbetslöshet och sysselsättning. Ska ett svagare anställ- ningsskydd bidra till lägre arbetslöshet behövs det enligt OECD andra policyåtgärder och institutionella ramverk som samverkar med för- ändringen i anställningsskyddet.7

Det finns som nämnts ovan även studier som visar på ökad syssel- sättning av ett striktare anställningsskydd. En studie på amerikanska data kom fram till en ökad sysselsättning som en följd av striktare anställningsskydd. Effekten bestod dock i att företagen på grund av striktare anställningsskydd i större utsträckning valde att satsa på ny teknik och därför anställde välutbildad arbetskraft. För personer med kort utbildning var sysselsättningseffekten negativ.8

Sannolikt svagt negativ påverkan på produktivitet och tillväxt

Anställningsskyddet kan påverka produktiviteten9. Även här antas det att det kan finnas effekter som motverkar varandra. Tryggare anställningar kan öka produktiviteten hos arbetstagarna i form av

5Edin och Holmlund (1993), s. 1 049.

6Skedinger (2008), s. 75 ff.

7Cournède, Denk och Garda (2016).

8Uddén Sonnegård (2017), s. 27.

9Produktivitet är ett samlingsnamn för flera olika slags mått. Produktivitet kan avse hur mycket som produceras per arbetad timme givet kapitalinsatsen (arbetsproduktiviteten). Arbetsproduktiviteten bestäms av sammansättning och utbildningsnivå i arbetskraften men också av kapitalintensiteten. Arbetsproduktivitet är mätbar. Men produktivitet kan också avse hur effektivt ett företag tar tillvara kapital och arbetskraft i produktionen av en vara eller en tjänst. Denna produktivitet kallas ofta totalfaktorproduktivitet (TFP) eller multifaktorpro- duktivitet (MFP). Den är inte mätbar, utan måste skattas.

397

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

långvarigt engagemang och kompetensutveckling i arbetet. Anställ- ningstrygghet antas särskilt påverka viljan hos arbetstagare att skaffa sig så kallat företagsspecifikt kunnande.10 Det finns äldre studier som visar att avkastningen på arbetslivserfarenhet är lägre för till- fälligt anställda än för tillsvidareanställda, möjligen som en följd av mindre utveckling och lärande i arbetet.11 Ökad hälsa kopplat till tryggare anställningar kan antas ge ökad produktivitet, se kapitel 3.

Kostnader förknippade med anställningsskydd gör att arbetsgi- vare blir mer noggranna vid nyrekryteringar med att hitta arbets- tagare med hög produktivitet.12

Åandra sidan kan sämre förutsättningar för företagen att reagera på ändrade förutsättningar påverka produktiviteten negativt. Det finns en risk att anställningsskydd gör att omvandling och anpass- ning till nya möjligheter och utmaningar bromsas in.13

Det finns också en risk att turordningsregler låser in potentiellt produktiva arbetstagare i ett mindre produktivt jobb. Anställnings- skydd kan minska arbetsgivares vilja att anställa personer ur grupper som antas ha lägre genomsnittlig produktivitet men också göra att arbetsgivare väljer att i större utsträckning än vad de annars skulle ha gjort investera i maskiner och teknik i stället för att anställa.14

Om arbetstagare löper större risk för att bli av med jobbet kan det leda till att de drar sig för att vara frånvarande men också till att de arbetar hårdare. Det kan påverka arbetsproduktiviteten.

Det finns ett antal studier som pekar på att större trygghet i anställningen leder till större benägenhet för arbetstagare att vara frånvarande. Några av dessa studier gäller svenska förhållanden. I studier av införandet av det så kallade tvåundantaget för företag med max tio anställda har det gått att identifiera en ökad produkti- vitet som en följd av att arbetstagare i dessa företag blev mindre benägna att vara sjukskrivna och ta ut vab.15

Effekterna på företagens produktivitet av anställningsskydd är sammanfattningsvis inte entydiga. Teknikföretagen sammanfattar i en översikt från 2013 det som att påverkan på produktiviteten av

10Skedinger (2008), s. 62 f.

11Edin och Holmlund (1993), s. 1 058.

12Uddén Sonnegård (2017), s. 14.

13Uddén Sonnegård (2017), s. 14.

14Skedinger (2008), s. 63.

15Bjuggren, Olsson och Skedinger (2018).

398

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

anställningsskydd generellt tycks vara är negativ, men att effekten är liten.16

15.1.2Anställningsskyddets olika delar

OECD har tagit fram en modell för att kunna jämföra och beskriva anställningsskyddet i olika länder. I modellen delar OECD in anställ- ningsskyddet i tre huvudkategorier; tillsvidareanställningar, tidsbegrän- sade anställningar respektive kollektiva uppsägningar.17 De tre huvud- kategorierna kan sedan i sin tur delas in i undergrupper, se tabell 15.2.

Källa: Skedinger (2008) s. 27.

Den första huvudkategorin består av anställningsskydd förknippat med tillsvidareanställningar. Till kategorin kopplas i OECD:s modell tre underkategorier. Den första underkategorin kallas procedur- regler och det är åtgärder som arbetsgivaren måste vidta mellan det att beslut om uppsägning fattas till dess att uppsägningen verkställs. Det kan handla om att arbetstagare ska underrättas på särskilt sätt eller att det krävs förhandling med facklig organisation. Procedur- reglerna handlar om att verkställandet av beslutet om uppsägning fördröjs.

Uppsägningstid och avgångsvederlag är mer direkta mått på kost- nader som hänger samman med en uppsägning.

Undergruppen svårighet att säga upp/avskeda personal samlar övriga restriktioner för att avsluta tillsvidareanställningar. I denna kategori återfinns definitionen av vad som ses som saklig grund för

16Teknikföretagen (2013), s. 48–49.

17Se exempelvis OECD (2010).

399

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

uppsägning (det vill säga 7 § LAS som behandlas i kapitel 5–7). Även reglerna för urvalet av vem som ska sägas upp i en arbetsbristsitua- tion (det vill säga turordningsreglerna enligt 22 § LAS) återfinns i denna undergrupp.18 Förslaget om en ny regel vid sänkt arbetstids- mått (se avsnitt 15.2) berör denna undergrupp inom anställnings- skyddet.

Den andra huvudkategorin är reglerna för tidsbegränsade anställ- ningar. Här är de regler som finns gällande i vilka situationer tids- begränsade anställningar får användas den första undergruppen. Även regler för maximalt antal tidsbegränsade anställningar liksom maximal period med tidsbegränsad anställning återfinns som en del av anställningsskyddet för denna undergrupp. Se kapitel 8–12. För- slagen för ett mer hållbart arbetsliv (se avsnitt 15.3) berör denna undergrupp inom anställningsskyddet.

Användningen av bemanningsföretag regleras i många länder på liknande sätt som regler för tidsbegränsat anställda. Regelverket för bemanningsföretag ses därför också som en del av anställnings- skyddet för tidsbegränsat anställda.

Den tredje huvudkategorin är regleringen av kollektiva uppsäg- ningar. Om en uppsägning definieras som kollektiv innebär det i många länder ytterligare restriktioner för arbetsgivaren i jämförelse med regelverket för individuella uppsägningar i den första huvud- kategorin. Det kan handla om utökade krav på förhandling med arbetstagarorganisationerna eller om extra avgångsvederlag i jäm- förelse med vid individuella uppsägningar.19

15.1.3Vilka omfattas av förslagen

Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) omfattar arbetstagare och arbetsgivare inom såväl privat som offentlig sektor på arbets- marknaden. Anställningsskyddets utformning är en viktig del av arbetsmarknadens funktionssätt. Hur anställningsskyddet är utformat påverkar därför på ett principiellt plan alla som berörs av reglerna, det vill säga inte bara dem som konkret hamnar i den situation som reglerna gäller.

18Skedinger (2008), s. 26 f.

19Skedinger (2008), s. 28 f.

400

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Vissa kategorier av arbetstagare är undantagna från LAS till- lämpningsområde, bland annat företagsledare och arbetsgivares familjemedlemmar och arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning. Det finns också ett antal specialförfattningar som innebär att LAS helt eller delvis inte är tillämplig. Detta gäller främst inom hälso- och sjukvården, inom utbildningsområdet och inom försvaret.

Än mer betydelsefullt i sammanhanget är att många arbetsgivare och arbetstagare omfattas av regler i kollektivavtal som ersätter LAS regelverk i de frågor där vi föreslår förändringar. Det gäller till exempel i vilken mån ersättning under en omställningstid ska utgå för den som har accepterat ett sänkt arbetstidsmått i en arbetsbrist- situation. Det gör att det totala antalet arbetsgivare och arbetstagare som påverkas av de föreslagna förändringarna är mycket svårt att bedöma. Med hjälp av vår kartläggning av kollektivavtalen på de olika områden som vi har studerat går det att få en bild av hur stor del av arbetsmarknaden som berörs, se kapitel 6 och 10.

15.1.4De branscher som främst berörs av förslagen

Av utredningens kartläggning har det framkommit att både om- reglering av arbetstidsmått och intermittenta anställningar förekom- mer oftare inom vissa delar av arbetsmarknaden än inom andra. Kart- läggningen har skett i dialog med arbetsmarknadens parter. Det är svårt att säkerställa i vilken utsträckning omreglering av arbetstids- mått vid arbetsbrist respektive intermittenta anställningar förekom- mer på delar av arbetsmarknaden där arbetstagare i liten omfattning är medlemmar och där det saknas kollektivavtal. Givet den reserva- tionen kan utredningens förslag antas få större påverkan på företag och anställda inom de branscher där kartläggningen visar att omreg- lering och intermittenta anställningar förekommer i jämförelse med företag inom andra branscher. I kartläggningen har organisationer som befinner sig inom branscherna detaljhandel, servicebranschen, vård och omsorg och besöksnäringen ingått. På tjänstemannasidan är bland annat bank- och finansbranschen, vård och omsorg och kultur och mediebranscherna berörda när det gäller intermittenta anställningar. Vi återkommer till antaganden om omfattningen under respektive förslagsdel.

401

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

15.2Ökat skydd vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

15.2.1Omfattning

Den faktiska förekomsten av omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist är inte särskilt stor i dag. Däremot har det tydligt kommit fram i kartläggningen att det handlar om en principiell fråga som berör samtliga som potentiellt kan komma att påverkas. Den gene- rella frågan är om samma principer ska gälla vid omreglering av arbetstidsmått i arbetsbristsituationer som vid övriga arbetsbrist- situationer. Förslaget påverkar som vi ser det därmed i ett större perspektiv samtliga arbetstagare och samtliga arbetsgivare på arbets- marknaden. Skyddsreglerna i LAS bärs upp och tillämpas av arbets- marknadens parter på olika nivåer. Att analysera lagreglers påverkan utifrån antalet tvister eller antalet fall där de inte har tillämpats ger inte någon bra bild av vilka som berörs av dem. Antalet faktiska exempel på sänkta arbetstidsmått vid arbetsbrist blir därför alldeles för snävt för att förstå vilka som påverkas av förslagen.

Men det är ändå intressant att försöka uppskatta antalet fall av sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist samt om det antalet kan komma att påverkas av förslaget.

I den gemensamma lönestatistiken går det inte att utläsa att sänkt arbetstidsmått under senare år skulle ha påverkat den totala statisti- ken över antalet personer som ökar eller minskar sin arbetstid mellan två år, se kapitel 6. De uppgifter om antal fall vi har fått från arbets- marknadens parter kommer från detaljhandelsområdet. På årsbasis indikerar de uppgifter vi har fått att det kan handla om mellan 30 och 50 centrala förhandlingar. Antalet lokala förhandlingar som startar som en situation med sänkt arbetstidsmått är betydligt fler. Enligt Handels handlar det om drygt 260 lokala förhandlingar på årsbasis där det slutligen landar i en annan lösning än i sänkta arbetstidsmått. Hur många individer som har varit direkt berörda är okänt.

402

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Detaljhandelsområdet utgjorde grovt uppskattat omkring 23 pro- cent av de mest berörda branscherna sett till antalet anställda enligt yrkesregistret 2016 (SSYK 2012)20. En enkel uppräkning av antalet ärenden på central nivå baserat på detaljhandelsområdets storlek sett till antalet anställda ger ett antal centrala förhandlingar på mellan 130 och 220 per år. Baserat på samma slags uppräkning skulle antalet lokala förhandlingar omfatta drygt 1 100 per år. Observera att skatt- ningen blir mycket grov i och med att situationen skiljer sig mellan olika branscher.

15.2.2En möjlighet att tacka nej till erbjudande om sänkt arbetstidsmått

Förslaget i korthet

Förslaget behandlas i avsnitt 7.7.2–7.7.10.

Ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbets- tidsmått ska inte ses som skäligt. Förslaget innebär att arbetsgivaren inte kan uppfylla sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS genom att lämna ett omplaceringserbjudande som enbart inne- bär ett lägre arbetstidsmått. Som en följd av förslaget är arbetsgi- varen inte heller skyldig att lämna sådana erbjudanden. Möjligheten att frivilligt göra det finns dock kvar.

Om en arbetstagare avböjer en omplacering till ett sänkt arbets- tidsmått behöver arbetsgivaren säga upp den nuvarande anställningen på grund av arbetsbrist och ingå ett nytt avtal med arbetstagaren för att ändra anställningens omfattning. Det går då inte att undgå en för- handling om turordning eller motsvarande överenskommelse med facklig organisation. Förfarandet kan därmed bli mer tidskrävande. Arbetsgivarens frihet att själv välja vilka personer som ska omfattas av sänkt arbetstidsmått begränsas också. Däremot förändras inte möjligheten att åstadkomma önskad organisation.

20I beräkningen har vi tagit med följande yrkeskategorier (antal 2016 inom parentes): 512 Kockar och kallskänkor (39 641), 513 Hovmästare, servitörer och bartendrar (23 619), 522 Butiks- personal (223 919), 531 Barnskötare och elevassistenter m.fl. (115 195), 532 Undersköterskor (186 915), 533 Vårdbiträden (76 546), 534 Skötare, vårdare och personliga assistenter m.fl. (161 192), 911 Städare och hemservicepersonal m.fl. (75 409), 912 Tvättare, fönsterputsare och övriga rengöringsarbetare (5 638), 941 Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. (77 340) Källa: SCB Yrkesregistret.

403

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

En naturlig och enligt utredningen tänkbar följd av förslaget kan bli att arbetsgivare väljer att lämna omplaceringserbjudanden i tur- ordning. En annan konsekvens kan bli att arbetsgivare i större utsträckning väljer att ge alla samma erbjudanden i syfte att förenkla förfarandet.

Konsekvenser av fler situationer med turordning

Förslaget innebär att turordning ska tillämpas i fler situationer. Det gör att det är relevant att analysera konsekvenserna av utökat anställ- ningsskydd.

Vi har ovan redovisat att nationalekonomisk teori utgår från att ett starkare anställningsskydd generellt sett minskar personalom- sättningen men att påverkan på sysselsättningen är oklar eftersom både uppsägningar och anställningar minskar.21 Det saknas entydigt stöd för att anställningsskyddet påverkar nivån på sysselsättning och arbetslöshet. Effekterna på företagens produktivitet av anställnings- skydd är inte heller entydiga. Ett vanligt antagande är att påverkan är negativ, men att effekten är liten.

Dessa slutsatser gör att det inte finns underlag för att anta att vare sig sysselsättning, arbetslöshet eller produktivitet påverkas i någon större omfattning som en följd av att turordning tillämpas i fler situationer.

När det gäller turordningsbestämmelserna mer specifikt finns det stöd för att de påverkar frånvaron från arbetet. Arbetsgivarna blir sannolikt också mer noga med att de som anställs har hög produk- tivitet. En konsekvens av vårt förslag som är rimlig att tänka sig är att arbetsgivare i fler situationer väljer att anställa tidsbegränsat.

Konsekvenser av färre situationer med sänkt arbetstidsmått

Utredningen bedömer att arbetsgivare kan komma att avstå från att omorganisera till lägre arbetstidsmått som en följd av att den före- slagna regeln införs. Rent generellt tänker vi oss att det handlar om företag som har möjlighet att bedriva en lönsam verksamhet och där det finns ett verksamhetsmål bakom en önskan att omorganisera till lägre arbetstidsmått utöver att enbart sänka kostnaderna.

21Skedinger (2008), s. 5.

404

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Om skälet till sänkt arbetstidsmått enbart är en bristande lön- samhet kan det i ett samhällsperspektiv vara effektivt att bejaka strukturomvandling i stället för att omorganisera verksamheten till lägre arbetstidsmått. Det vill säga att det i vissa fall kan vara bättre att företag med låg lönsamhet lägger ner. För att veta vad som är att föredra behöver man göra en avvägning mellan effektivt resursut- nyttjande och ekonomins och arbetskraftens omställningsförmåga.

Sänkt arbetstidsmått leder till färre arbetade timmar i ekono- min.22 Färre arbetade timmar ger lägre inkomster för individerna och därigenom lägre skatteintäkter.23 Ofta antas att BNP minskas unge- fär i motsvarande grad som antalet arbetade timmar. Det bygger på ett antal antaganden om väl fungerande lönebildning, fri kapital- bildning och konstant skalavkastning på produktionen och även konstant marginalproduktivitet.24 Det sista antagandet är av extra intresse i detta sammanhang. Om det finns reella verksamhetsskäl bakom ett beslut att sänka arbetstidsmått eller att anställa på deltid på ett sätt som påverkar marginalproduktiviteten kan sänkt arbetstid ge positiva effekter på sysselsättningen och på ekonomin. Det vill säga att arbetstagaren får mer gjort per timme tack vare att arbets- tiden koncentreras. Om det inte finns skäl att anta att produkti- viteten ökar tillräckligt mycket talar det mesta för att det blir en negativ påverkan på sysselsättning och produktionen i ekonomin som helhet om arbetstidsmåttet sänks.

Att antalet arbetade timmar kan förväntas sjunka även med oförändrad produktivitet beror på att det finns kostnader som är förknippade med lägre arbetstidsmått. Vissa kostnader för företagen är oberoende av arbetstiden. Det gör att lönekostnaden per timme ökar om arbetstiden sänks. Det kan även uppstå ett tryck på att kompensera den lägre arbetstiden med högre löneökningar och rekryteringskostnaderna kan förväntas öka.25 I kartläggningen har det framkommit att rörligheten på arbetsplatserna ökar markant vid en omreglering av arbetstidsmåtten, då de som har möjlighet att hitta

22Se exempelvis Calmfors (1985).

23Av kartläggningen framgår det att de arbetstagare som får sänkt arbetstidsmått ofta men inte alltid faktiskt arbetar färre timmar. Ibland ökar mertidsarbetet så att det totala antalet arbetade timmar motsvarar det tidigare arbetstidsmåttet.

24Calmfors Lars (2000).

25Calmfors Lars (2000).

405

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

ett annat arbete söker sig bort. Sysselsättningen kan sammanfatt- ningsvis påverkas negativt som en följd av sänkt arbetstidsmått även om det är fler arbetstagare som delar på anställningarna jämfört med tidigare.

Konjunkturinstitutet redovisade våren 2017 resultatet av ett regeringsuppdrag som handlade om att analysera de samhällseko- nomiska konsekvenserna av att avskaffa ofrivilligt deltidsarbete.26 I analysen kom myndigheten fram till att effekterna hänger samman med hur produktiviteten påverkas. Om arbetsgivarna kan lösa de förändrade arbetstiderna utan att produktionen per arbetad timme minskar kan produktiviteten bli oförändrad. Om det finns reella verksamhets- och schemaläggningsskäl till att deltidsanställningar ger en högre produktion i jämförelse med heltidsanställningar kom- mer produktiviteten att vara lägre för de arbetade timmar som utförs under den ökade arbetstiden. Konjunkturinstitutet gjorde antagan- det att produktiviteten är hälften så hög under de timmar som utförs under den ökade arbetstiden i anställningar som tidigare var på deltid.27

Den bild vi har fått i kartläggningen är att det ofta finns reella verksamhetsskäl bakom en arbetsgivares beslut att omorganisera verksamheten till lägre arbetstidsmått. Men vår kartläggning visar också att reglerna riskerar att styra mot att arbetsgivare sänker arbets- tidsmått genom omreglering även i situationer där det saknas verk- samhetsskäl och där det snarare är en reguljär arbetsbristsituation. Att sänka arbetstidsmåttet för de anställda är sannolikt ofta ett billigare alternativ än att säga upp hela anställningar. Dels behåller man kom- petensen i företaget och dels finns inte avtal om omställningstid mot- svarande uppsägningstid och uppsägningslön inom alla områden.

Det antagande Konjunkturinstitutet gör om att produktiviteten minskar med hälften för tillkommande arbetstimmar i anställningar som påverkas av reglerna menar vi därför kan användas som ytter- kantsvärde för mesta möjliga påverkan på produktiviteten. Vi antar att produktiviteten minskar med mellan 0 och 50 procent för kvar- stående timmar i orörda anställningar som en följd av att arbetsgivare väljer att avstå från en omorganisation till sänkta arbetstidsmått.

26Konjunkturinstitutet (2017).

27Konjunkturinstitutet (2017), s. 18 f.

406

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Det är viktigt att notera att påverkan inte kommer att ske jämnt fördelat över arbetsmarknaden. Det är i de fall det finns verksam- hetsskäl till att sänka arbetstidsmått som produktiviteten påverkas. Om lägre arbetstidsmått som åtgärd används i onödan, av slentrian eller på grund av normer om traditionella könsroller, finns inte skäl att göra antaganden om långsiktiga negativa effekter på produktivi- teten. Lite tillspetsat riskerar det att leda till att seriösa arbetsgivare påverkas negativt av förslagen medan mindre seriösa arbetsgivare inte påverkas. Det innebär i sin tur en förskjutning av konkurrens- förhållanden som enligt vår mening inte är önskad. Detta är ett viktigt skäl till att vi i utformningen av förslagen har försökt att i så liten utsträckning som möjligt sätta upp hinder där det finns reella verksamhetsskäl bakom sänkta arbetstidsmått.

Effekter för offentliga finanser

Förslaget bedöms inte ha så stora effekter för kostnader eller intäk- ter för de offentliga finanserna att det är möjligt att ange någon stor- leksordning. Vår bedömning är att riktningen på effekten påverkas av konjunkturläget.

Det har inte varit möjligt att få uppgifter om hur vanlig företeel- sen sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist är. Motiven till förslaget är i första hand principiella. Men det finns också en risk att metoden att sänka arbetstidsmått i stället för att säga upp hela anställningar kan bli betydligt mer utbredd i en större konjunkturnedgång.

Förslaget kan förväntas leda till något fler uppsägningar på grund av arbetsbrist, vilket kan påverka kostnaderna för arbetslöshets- ersättning. Å andra sidan kan det med nuvarande regler uppstå kost- nader för arbetslöshetsförsäkringen i form av att arbetstagare som får sänkt arbetstidsmått får arbetslöshetsersättning på deltid.

Under förutsättning att det finns efterfrågan på arbetskraft i ekonomin är det sannolikt att föredra att arbetstagare blir arbetslösa och söker ett nytt arbete med ett högre arbetstidsmått relativt den erbjudna omplaceringens arbetstidsmått i jämförelse med att de går ner i arbetstid. Är nedsättningen av arbetstiden liten kan det vara svårt att hitta ett arbete som fyller upp den resterande tiden och det finns en risk för inlåsning i ofrivilligt deltidsarbete. Helt arbetslösa kan, till skillnad från deltidsarbetslösa, få del av omställningsstöd

407

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

och även arbetsmarknadspolitiska åtgärder om arbetslösheten blir långvarig.

Vi antar att utgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen blir lägre och att skatteintäkterna blir högre med vårt förslag under förutsätt- ning att det finns andra arbeten tillgängliga. Vid en konjunktur- nedgång blir konsekvenserna för de offentliga finanserna sannolikt de omvända. Det kan då vara att föredra att en arbetstagare behåller anställningen men med ett lägre arbetstidsmått i jämförelse med att hen riskerar att bli arbetslös på heltid. I en lågkonjunktur finns det risk att arbetslösheten blir långvarig, med alla de negativa konse- kvenser det har för individens humankapital och kort- och långsik- tiga försörjningsförmåga.

I och med att förslaget innebär att turordningsreglerna blir till- lämpliga om arbetstagare avvisar erbjudande om lägre arbetstidsmått kommer färre med lång anställningstid att beröras av sänkt arbets- tidsmått eller uppsägning i dessa arbetsbristsituationer. Det är van- ligare att personer med lång anställningstid är äldre i jämförelse med personer med kort anställningstid. Äldre har betydligt svårare än yngre att hitta ett nytt arbete. Äldre har också ofta även högre ersätt- ning vid arbetslöshet i jämförelse med yngre. Vi bedömer därför att vårt förslag kan medföra lägre offentliga utgifter.

En annan konsekvens av att turordning förväntas tillämpas i fler fall är att signaleffekten av att bli arbetslös minskar för de drabbade individerna. Kommande arbetsgivare har mindre skäl att anta att dessa individer har valts ut på grund av lägre produktivitet i jäm- förelse med om turordning inte tillämpats. Det finns studier som visar att arbetslöshetstiderna blir kortare och lönen i det kommande arbetet högre om signaleffekterna av att råka ut för arbetslöshet minskas.28 Även detta kan ge positiva konsekvenser för de offentliga utgifterna i form av minskade utgifter för arbetslöshetsersättning och högre skatteintäkter.

28Edin och Holmlund (1993), s. 1 066.

408

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser för enskilda

Enskilda får ett skydd att i vissa situationer (sänkt arbetstidsmått) avböja ett omplaceringserbjudande som lämnas vid en arbetsbrist- situation. För samtliga arbetstagare ökar tydligheten i att det är tur- ordningsreglerna som styr vilka arbetstagare som ska vara kvar i en arbetsbristsituation. Denna huvudsakliga konsekvens berör samtliga arbetstagare på arbetsmarknaden, oavsett om de arbetar i branscher eller på arbetsplatser som hittills har berörts eller inte.

Förslaget stärker de grupper av arbetstagare som turordnings- reglerna i LAS pekar ut som skyddsvärda, det vill säga att som regel bör anställningstid och ålder premieras i en arbetsbristsituation (22 § LAS), under förutsättning att de arbetstagare som konkurrerar om anställningarna har tillräckliga kvalifikationer. Enskilda med kort anställningstid, på grund av ålder eller få år i landet, kan i fler fall komma att bli uppsagda. Att turordning tillämpas kan indirekt gynna svagare grupper på arbetsmarknaden, eftersom det försvårar för arbets- givare att sortera individer efter deras individuella produktivitet.

Förslaget kan antas leda till att det i fler situationer än i dag blir fråga om uppsägning på grund av arbetsbrist. Konsekvenserna för enskilda av det beror på arbetsmarknadsläget i allmänhet men också på de enskildas anställningsbarhet på arbetsmarknaden. Eftersom arbetsgivaren i de situationer som förslaget gäller skulle vilja ha kvar personalen på en del av deras ursprungliga anställning är det rimligt att anta att de har jämförelsevis goda förutsättningar att hitta annan anställning.

Fördelningseffekter

De branscher där sänkta arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer

idag är service- och tjänstenäringar med ett relativt sett lågt löneläge

ijämförelse med andra branscher. Det handlar också om kvinno- dominerade branscher (se nedan) där det är betydligt vanligare med deltidsarbete i jämförelse med andra branscher. De fördelnings- effekter vi främst ser av förslaget handlar därför om en relativ för- skjutning i jämförelse med arbetstagare i andra branscher.

I dag har de anställda i realiteten liten möjlighet att tacka nej till ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist. Vårt förslag innebär att arbetsgivaren inte i lika stor utsträckning kan skapa

409

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

anställningar med lägre arbetstidsmått och samtidigt vara ganska säker på att få behålla sin personal. Den föreslagna regeln innebär att uppsägning på grund arbetsbrist gäller hela den anställning som en arbetstagare har. Det kan både stärka de relativt svaga grupper på arbetsmarknaden som arbetar i branscher där sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer, men det kan också leda till att arbets- givare väljer andra sätt att bemanna verksamheten. Exempelvis med fler tidsbegränsade anställningar i stället för med tillsvidareanställ- ningar.

Kostnader förknippade med anställningsskydd gör rent generellt att arbetsgivare blir mer noggranna vid nyrekryteringar för att hitta arbetstagare med hög produktivitet. Det kan försvåra för svaga grupper på arbetsmarknaden.29

Jämställdhetseffekter

I vår kartläggning har det framkommit att frågan om sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist har en tydlig jämställdhetsdimension. Ökad jämställdhet mellan kvinnor och män är som vi ser det ett av huvud- argumenten för att det behövs en reglering. Utifrån den information

vihar förekommer sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist i stor utsträck- ning i branscher som är kvinnodominerade och där det är vanligt med deltidsarbete. I branscher där heltid är norm används inte möjligheten att sänka arbetstidsmått vid arbetsbrist. Det innebär att kvinnor påverkas av förslaget i större utsträckning än män. Män som arbetar

ide aktuella branscherna påverkas dock i samma utsträckning som kvinnor.

Enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU) arbetade 64,3 pro- cent av alla sysselsatta kvinnor heltid 2017. Motsvarande andel bland män var 84,4 procent. Att inte arbeta heltid har stora konsekvenser för privatekonomin i den aktuella situationen men minst lika viktigt är konsekvenserna för pensionen så småningom. I ett jämställdhets- perspektiv syftar förslaget till att minska skillnaderna mellan olika delar av arbetsmarknaden beroende på om de är mans- eller kvinno- dominerade. Det handlar i realiteten om att stärka upp anställnings- tryggheten i kvinnodominerade branscher.

29Uddén Sonnegård (2017), s. 14.

410

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Vi har ansett att ett starkt vägande skäl till att det behövs regler i författning och inte i första hand i kollektivavtal är att motsvarande reglering i kollektivavtal skulle öka löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Ett krav på en bestämmelse i kollektivavtal som reglerar situationen på motsvarande sätt som vi föreslår är något som vi i kon- takten med de berörda parterna på arbetsmarknaden har uppfattat som en stor principiell fråga som skulle kosta relativt mycket i termer av löneutrymme för arbetstagarsidan att få igenom. Behovet av dessa avtal, sett från arbetstagarsidan, finns främst i de berörda kvinno- dominerade branscherna. Det skulle sannolikt vara mer kostsamt att teckna dessa avtal i de kvinnodominerade branscherna i jämförelse med i de mansdominerade.

Sammanfattningsvis förväntas alltså förslaget bidra till det jäm- ställdhetspolitiska delmålet om ekonomisk jämställdhet. Delmålet om ekonomisk jämställdhet innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk jäm- ställdhet livet ut. Vidare inbegriper delmålet att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om tillgång till arbete och samma möjligheter och villkor i fråga om såväl anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor som utvecklingsmöjligheter i arbetet. Målet har ett livscykelperspektiv, det vill säga att det avlönade arbetet ska inne- bära ekonomisk trygghet och självständighet även under pensionsåren.

Vi bedömer också att förslaget bidrar till det övergripande jäm- ställdhetsmålet om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv.

Effekter för integration

I de berörda branscher där sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist oftast förekommer är en stor andel av arbetstagarna kvinnor och män med utländsk bakgrund, i synnerhet inom servicebranschen och även inom hotell och restaurang. Att turordning tillämpas i arbetsbrist- situationer oavsett om det handlar om uppsägning av hela anställ- ningar eller om sänkt arbetstidsmått skapar mer lika förutsättningar i jämförelse med andra branscher. Det ger rent generellt större förut- sättningar för integration i arbets- och samhällsliv.

Teoretiskt innebär turordningsregler som tar hänsyn till seniori- tet att personer som saknar möjlighet att ha lång anställningstid

411

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

(exempelvis på grund av få år i landet) missgynnas relativt dem som har lång anställningstid. Möjligheten att behålla jobbet i en arbets- bristsituation påverkas också av om personen bedöms ha tillräckliga kvalifikationer för att klara av andra tjänster hos arbetsgivaren. Här kan både olikheter i satsning på kompetensutveckling och förut- fattade meningar om utrikesföddas kompetens liksom skillnader i faktiskt utbildningsbehov för att klara andra tjänster spela in. En annan aspekt som kan ha betydelse är om personer som har invand- rat till Sverige relativt nyligen i större utsträckning arbetar i sektorer där arbetsbristsituationer uppstår oftare och även i sektorer där arbetstagarna ofta ses som utbytbara.30 Det gör att turordnings- reglernas betydelse i ett integrationsperspektiv är komplext att analysera.

Det finns begränsad empirisk kunskap om turordningseffekter- nas betydelse för utrikesfödda. I en avhandling från 2017 analyse- rades effekterna av införandet av det så kallade två-undantaget för företag med färre än 10 anställda. Resultaten visade att de små före- tagen anställde fler, men effekten var störst för inrikesfödda. När det gäller personer födda utanför Europa och Nordamerika liksom för personer födda i Sverige med två utrikesfödda föräldrar fann man ingen sådan effekt. Slutsatsen var att två-undantaget gynnande per- soner som tillhörde grupper som var relativt starka på arbetsmark- naden medan de som tillhörde den svagare gruppen av utrikesfödda från länder utanför Europa och USA liksom andra generationens invandare inte fick en ökad chans att få arbete. Resultaten gällde både rörligheten från annat arbete, från arbetslöshet och från utanför arbetskraften. Även när det gällde separation från anställningar var det inrikesfödda som påverkades mest. Den ökade rörligheten bestod av att de fick ett annat arbete, inte att fler gick till arbetslöshet. För utrikesfödda fann man i studien inte någon påverkan på separationer från anställningar.31

Eftersom det saknas empiriskt stöd för att förändringar i turord- ningsreglerna påverkar utrikesföddas arbetsmarknadsposition bedö- mer vi att det inte går att göra något antagande om hur förslaget påverkar integrationen eller möjligheterna för utrikesfödda att få arbete.

30Calleman (2003), s. 59 f.

31Bornhäll, Daunfeldt och Elert (2017).

412

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser för företag

Alla alternativ för att hantera en arbetsbristsituation innebär kost- nader för företagen. Det är därmed mellanskillnaden mellan vad en omreglering av arbetstidsmått i dag kostar i jämförelse med vad mot- svarande omorganisation kostar efter ett införande av utredningens förslag som är relevant att analysera.

Förslaget innebär en harmonisering av de villkor som ska gälla när det på grund av arbetsbrist finns behov av att minska arbetstiden för en eller flera arbetstagare (partiellt eller helt). Men också att det kan ta längre tid för företag att implementera en önskad organisation med lägre arbetstidsmått. Samtidigt menar arbetsgivarsidan att det med nuvarande förhållanden ofta tar lång tid att genomföra en om- organisation som innebär sänkt arbetstidsmått för de anställda. En uppsägningssituation på grund av arbetsbrist är ett mer etablerat och accepterat förfarande i jämförelse med nuvarande förfarande för sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist. Det finns därför inte underlag för att säga att det blir någon skillnad med förslaget i jämförelse med nuvarande situation när det gäller tidsåtgång. Med mer förutsebara regler kan både arbetsgivare och arbetstagare anpassa sig efter reglerna och omorganisationer kan därför gå snabbare jämfört med i dag.

Omställningskostnaderna för företagen kan komma att öka om företagen väljer att ge ekonomiska incitament till anställda för att få dem att acceptera ett sänkt arbetstidsmått. På de avtalsområden där det i dag saknas avtal om omställningstid och lön som motsvarar uppsägningstid kan det ge ökade kostnader.

Uppsägningstiden (och motsvarande uppsägningslön) enligt LAS är som mest sex månader för den som har varit anställd i tio år eller mer. En månadslön på 25 300 kronor32 och en månadskostnad inklusive semesterlön och arbetsgivaravgifter på 34 136 kronor33 ger en kostnad för omställning på 204 800 kronor per person. Arbetsta- garen kommer dock i normalfallet att utföra arbete under omställ- nings- eller uppsägningstiden vilket gör att kostnaderna är lägre.

Indirekt kan förslaget leda till att företag väljer att organisera verksamheten annorlunda, exempelvis med fler heltidsanställningar, eller att i stället för tillsvidareanställningar använda alternativa sätt att bemanna verksamheten. Konsekvenserna för företagen av detta

32Genomsnittlig månadslön 2016 för arbetare inom privat tjänsteproduktion enligt LO (2018) Lönerapport år 2017.

33www.verksamt.se

413

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

beror på vilka skäl som ligger bakom en önskan att sänka en eller flera arbetstagares arbetstidsmått. Det är rimligt att anta att det finns tröskeleffekter här. Finns det så starka verksamhetsskäl för att ställa om till en ny organisation med lägre arbetstidsmått att omställ- ningen är lönsam kommer arbetsgivare att genomföra en sådan omorganisation, medan de kan avstå om mellanskillnaden mellan den befintliga och den önskade organisationen är så små att det inte är mödan värt. Här ska tilläggas att naturlig rörlighet gör att arbets- givaren kan välja att invänta att det uppstår vakanser och då nyan- ställa med lägre arbetstidsmått.

Sammantaget bedömer vi konsekvenserna för företagen av den förändring vi föreslår som små. Det finns fortfarande möjlighet att erbjuda de personer som arbetsgivaren önskar lägre arbetstidsmått. Arbetsgivaren hindras inte heller att genomföra den organisation hen önskar. Den praktiska betydelsen är i första hand att arbets- givaren inte längre själv kan välja vilka personer som ska påverkas av sänkt arbetstidsmått.

Ett undantag där konsekvenserna kan bli större är i fall där företaget är i en krissituation och snabbt behöver ställa om till lägre kostnader. De regler om undantag av två personer för små företag och de möjligheter till flexibilitet som kravet på tillräckliga kvalifi- kationer ger i turordningen kommer dock att gälla även med vårt förslag. Den fackliga organisationen kommer också rimligtvis att vilja se en så snabb process som möjligt med tanke på att samtliga arbetstillfällen annars riskerar att hotas.

Små företag

För företag med färre än tio anställda finns i dag en möjlighet att göra undantag från turordningsreglerna vid en arbetsbristsituation. Det gör att förslaget inte bedöms påverka mindre företag.

414

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser för företags möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov tillgodosett

Det finns en rad faktorer som i betydligt större utsträckning än detta förslag påverkar företags möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov till- godosett. Det handlar om tillgången till arbetskraft med rätt utbild- ning och om företagens attraktionskraft i stort, både vad gäller inne- håll och villkor inklusive lön. En faktor som har lyfts till utredningen är att det vid en omregleringssituation ofta uppstår otrygghet och att de som kan hitta andra arbeten väljer att säga upp sig, oavsett om de har påverkats direkt av omplaceringserbjudanden eller inte. Ett tydligare regelverk om hur processen med en omorganisering till lägre arbetstidsmått går till kan minska risken för kompetensflykt vid en omorganisation.

För större företag med flera arbetsställen där många arbetstagare har tillräckliga kvalifikationer för arbetsuppgifterna kan förslaget indirekt medföra negativa konsekvenser för möjligheten att tillgodose kompetensbehovet. Om arbetsgivaren väljer att gå vidare med en upp- sägning om en eller flera arbetstagare har tackat nej till ett omplacer- ingserbjudande som innebär ett lägre arbetstidsmått ska turordnings- regler tillämpas på samma sätt som gäller i dag.

Arbetsgivarsidan har lyft att det om arbetstagarparten i en sådan situation begär en sammanläggning av turordningskretsar kan bli nödvändigt att omplacera långt fler arbetstagare för att arbetskrafts- behovet ska kunna tillgodoses.

I entreprenadbranscher där det är vanligt med många arbetsställen och i synnerhet i större städer där detta kombineras med långa restider mellan arbetsställena kan det för enskilda företag uppstå situationer med stor påverkan på bemanningen. I praktiken innebär det att många kan behöva byta arbetsställen och att det blir svårt att få ihop anställningar med önskad arbetstid för dem som enligt turordnings- listan får vara kvar.

Samtidigt har arbetstagarparten intresse av att verksamheten ska kunna fortsätta bedrivas på ett bra sätt. Det är alltid möjligt att gemensamt avtala om avsteg från turordningsreglerna. Även om det i dessa fall kan komma att bli mer komplicerat med turordning i en situation där arbetsgivare vill omorganisera sin verksamhet till anställ- ningar med lägre arbetstidsmått i jämförelse med en situation där hela

415

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

anställningar ska skäras ner bedömer vi att dessa situationer kan uppstå även med nuvarande reglering.

Konsekvenser för myndigheter och organisationer

Arbetsdomstolen

Förslaget kan leda till fler tvister i Arbetsdomstolen. Styckkost- naden för Arbetsdomstolens mål 2017 var 99 300 kronor. Det har hittills handlat om få fall där frågan har prövats och vår bedömning är att det kan handla om två till fyra fall för att pröva de tvister som kan behövas för att utarbeta ny praxis. Detta bedöms rymmas inom myndighetens ramanslag.

Konsekvenser i förhållande till Sveriges åtaganden gentemot EU

Utredningens bedömning är att det inte föreligger några hinder för föreslagen reglering i förhållande till de åtaganden Sverige har gente- mot Europeiska unionen.

Konsekvenser i förhållande till Sveriges åtaganden gentemot ILO

Förslaget aktualiserar frågor med koppling till Sveriges åtaganden gentemot Internationella arbetsorganisationen (ILO). Enligt ILO- konvention (nr 122) angående sysselsättningspolitik, artikel 1, ska varje medlem bland annat i syfte att bekämpa arbetslöshet och under- sysselsättning såsom ett av sina viktigaste mål utforma och fullfölja en aktiv politik, ägnad att främja full, produktiv och fritt vald syssel- sättning. Även ILO rekommendation (nr 122) om sysselsättnings- politik bör nämnas. Av ILO-konvention (nr 175) om deltidsarbete, artikel 10, framgår det att varje medlemsstat där så är lämpligt ska säkerställa att övergång från heltids- till deltidsarbete sker frivilligt, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis. Här bör också ILO- rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete nämnas. Utredningen bedömer att förslaget om stärkt skydd mot sänkt arbetstidsmått ligger i linje med Sveriges åtaganden enligt nämnda ILO-instrument.

416

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagen i övrigt bedöms inte stå i strid med något svenskt ILO- åtagande.

Konsekvenser för brottsligheten

Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för brottsligheten.

15.3Förslag för ett mer hållbart arbetsliv

15.3.1Omfattning – de som saknar överenskommen arbetstid

Det har inte varit möjligt att fastställa antalet personer med inter- mittenta anställningar. Vi anser att den avgränsning till tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid som redovisas i kapitel 9 är den mest rimliga uppskattning som är möjlig att göra uti- från nuvarande förutsättningar. Enligt den var det drygt 200 000 per- soner som 2017 hade tidsbegränsade anställningar utan överenskom- men arbetstid. Sannolikt är det en försiktig uppskattning eftersom de som arbetar oregelbundet fångas upp i statistiken mindre utsträck- ning än de som arbetar regelbundet. Å andra sidan kan det finnas personer som inte arbetar intermittent men som ändå saknar överens- kommen arbetstid.

Drygt 53 000 av de drygt 200 000 personerna arbetade inom vård och omsorg eller utbildning inom Kommunals avtalsområden och knappt 16 000 arbetade inom detaljhandeln inom Handels område. Det innebär att en tredjedel arbetade inom någon av dessa områden. Utöver de drygt 200 000 personerna med tidsbegränsade anställningar utan överenskommen arbetstid fanns det 2017 knappt 60 000 personer som hade tillsvidareanställning utan överenskommen arbetstid.

Bland de tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid var sex av tio kvinnor och fyra var tio är män. Bland de tillsvidare- anställda utan överenskommen arbetstid var det en jämn köns- fördelning.

417

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

15.3.2Förslag om ökat skydd i anställningen för personer med intermittenta anställningar

Förslaget i korthet

Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.4–12.2.8.

Förslaget innebär att tid mellan upprepade korta anställningar i vissa fall ska räknas som anställningstid vid tillämpning av LAS. När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska tid mellan anställningar anses som anställningstid vid beräkning av anställ- ningstid enligt de angivna bestämmelserna i LAS. Se avsnitt 12.2.6.

En följd av förslaget är att de skillnader som finns i beräkning av anställningstid mellan intermittenta anställningar och längre, samman- hängande tidsbegränsade anställningar minskar. Syftet är att minska incitamenten att använda intermittenta anställningar i situationer där en längre, mer sammanhängande anställning egentligen är motiverad av verksamhetsskäl. Det vill säga att det åtgärdar en del av de pro- blem som återkommande har lyfts med allt för stora skillnader i anställningsskydd mellan olika grupper på arbetsmarknaden, se avsnitt 12.2.6.

Förslaget är utformat för att påverka de situationer där inter- mittenta anställningar är motiverat eller bygger på frivillighet från arbetstagarens sida så lite som möjligt. För upp till två separata anställningar under en trettiodagarsperiod blir det ingen förändring jämfört med nuläget. Däremot minskas drivkrafterna att anställa samma person i separata anställningar återkommande och under en längre tid.

Förslaget bedöms har positiva effekter för arbetsmarknaden och ekonomin som helhet.

Konsekvenser

I utredningens kartläggning har det framgått att de tidsgränser som finns för företrädesrätt och omvandling för de grupper som har intermittenta anställningar ofta ses om en bortre parentes för hur länge en person kan arbeta i intermittenta anställningar. Det är därmed osäkert om förslaget leder till fler tillsvidareanställningar i någon större utsträckning. Den positiva effekten uppstår enligt vår

418

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

bedömning snarare i att det kan uppstå fler tidsbegränsade anställ- ningar med sammanhängande anställningstid, eftersom incitamenten att anställa intermittent minskar, givet att det saknas ett reellt verk- samhetsbehov av intermittenta anställningar. En tänkbar negativ effekt är om arbetsgivare väljer att undgå regeln genom att endast anställa personer för två arbetstillfällen per 30-dagarsperiod, se nedan.

Det finns potentiellt ett antal samhällsekonomiska konsekvenser av minskade incitament att använda intermittenta anställningar. I avsnitt 15.1.1 redogör vi kortfattat för hur anställningsskyddet antas påverka sysselsättning och produktivitet. När det gäller inter- mittenta anställningar är situationen vad gäller anställningsskydd så annorlunda i jämförelse med andra typer av anställningar på arbets- marknaden att den etablerade teorin om hur arbetsgivare reagerar på anställningsskydd kanske inte är fullt ut relevant. Frågan är om intermittenta anställningar ska ses som en anställningsform eller som ett substitut till de mer etablerade anställningsformerna. Vi menar att det avgörande för förslagets konsekevnser är om inter- mittenta anställningar i dag används för att det finns ett reellt oförutsebart verksamhetsbehov eller om det sker av slentrian, för att undvika att arbetstagare får LAS-dagar eller för att slippa betala sjuklön.

Skillnad mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda

OECD har med utgångspunkt i den modell som beskrivs i avsnitt 15.1.1 ovan tagit fram index där olika länders anställnings- skydd jämförs med varandra. Det går att diskutera om det går att sammanfatta olika länders anställningsskydd på detta sätt. Med reservation för detta menar vi att de två figurerna som visar utveck- lingen för så kallat reguljärt respektive tillfälligt anställda är en tydlig illustration av att skillnaden i anställningsskydd har ökat mellan till- fälligt och reguljärt anställda i Sverige, men också att anställ- ningsskyddet i Sverige måste beskrivas som svagt i ett internationellt perspektiv när det gäller tillfälligt anställda, medan det är relativt strikt för tillsvidareanställda. Se figurerna 15.1 och 15.2.

419

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

3	Sweden		Germany
			Germany
		Finland	France
			France
			Norway
2	Denmark		OECD countries
			Iceland

United Kingdom

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Källa: OECD.

5
4	Sweden
4	France
3	Norway
3
2	Germany	OECD countries
		OECD countries

	Denmark
1	Finland
	United Kingdom	Iceland

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Källa: OECD.

Det har i flera sammanhang förts fram att det innebär en risk att liberalisera reglerna för tidsbegränsat anställda men samtidigt behålla

420

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

ett strikt regelverk för anställningsskyddet för tillsvidareanställda. Arbetsgivarna får då drivkrafter att säga upp tidsbegränsat anställda även om de är produktiva i syfte att undvika att de blir tillsvidare- anställda. Det kan leda till överdriven personalomsättning och ökad arbetslöshet. Det finns en risk att fördelarna med flexibiliteten motverkas.34

Även Arbetsekonomiska rådet (AER) har lyft riskerna med en stor skillnad i regleringens styrka mellan tillsvidare- och visstids- anställningar. När arbetsgivarnas drivkrafter att anställa på visstid i stället för tillsvidare ökar eftersom det är enklare och billigare leder det till överdrivet många visstidsanställningar. Arbetsgivarna blir också mindre benägna att omvandla visstidskontrakt till tillsvidare- anställningar eftersom man då kan undvika högre uppsägnings- kostnader. Följden blir enligt AER mer rundgång mellan visstids- anställningar och arbetslöshet. Sammantaget kan det leda till högre friktionsarbetslöshet och minskad jobbtrygghet.35

I en översikt från Ratio framgår det att minskat anställningsskydd för tidsbegränsat anställda inte har någon effekt på produktiviteten. En allmän slutsats i rapporten från Ratio är att länder som har genomfört avregleringar av anställningsskyddet för tidsbegränsat anställda men samtidigt har lämnat det orört för tillsvidareanställda har en lägre produktivitetsutveckling i jämförelse med andra länder.36

Sysselsättning

Som framgår av avsnittet ovan har det återkommande lyfts att det är problematiskt med stora skillnader i anställningsskyddet mellan tids- begränsade och reguljärt anställda. Vi menar att intermittenta anställ- ningar är ett typexempel där det är problematiskt med den stora skillnad som finns i anställningsskyddet mellan olika grupper. Att beräkningen av anställningstid skiljer sig mellan intermittenta anställ- ningar och sammanhängande tidsbegränsade anställningar och att det har direkt betydelse för skyddsreglerna för tidsbegränsat anställda riskerar att styra mot allt för stor användning av intermittenta anställningar.

34Skedinger (2008), s. 18.

35AER (2017), s. 9, s. 109.

36Uddén Sonnegård (2017), s. 27.

421

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

Med tanke på att vårt förslag minskar skillnaden mellan inter- mittenta anställningar och sammanhängande anställningar menar vi att effekten på sysselsättning sannolikt är positiv.

Eftersom återkommande intermittenta anställningar med för- slaget kvalificerar till företrädesrätt och omvandling lika snabbt som längre tidsbegränsade anställningar kan det uppstå fler samman- hängande tidsbegränsade anställningar. Å andra sidan ger förslaget sannolikt något ökade kostnader för att hitta och lära upp ny personal för företag som har behov av att använda intermittenta anställningar.

Den konstruktion vi har valt kan också leda till att arbetsgivare i vissa verksamheter med låga upplärningskostnader kan välja att låta det gå så lång tid mellan arbetstillfällena att regeln inte blir tillämplig (”luftning”). Det positiva är då att fler arbetstagare kan få viss kort arbetserfarenhet. Det negativa är att arbetet blir i mycket liten om- fattning och att det i förlängningen ger en uppdelning av människors arbetsliv i ännu mindre delar. Denna risk för ”luftning” är ett huvud- sakligt argument för att vi har valt att föreslå att regeln ska träda in redan vid arbete som omfattar tre tillfällen under 30 dagar. Bara vid arbete under enstaka tillfällen där det saknas löpande relation mellan arbetstagare och arbetsgivare ska det gå att undgå att anställnings- tiden räknas som sammanhängande.

Produktivitet

Rent generellt är ett vanligt antagande att stärkt anställningsskydd påverkar produktiviteten svagt negativt. När det gäller tidsbegränsade anställningar finns dock skäl att vara ytterligare försiktig, se ovan.

En regel som gör det något dyrare med intermittenta anställ- ningar kan påverka produktiviteten. Om regeln främst påverkar arbetsplatser där bemanningen går att lösa på annat sätt, det vill säga att intermittenta anställningar används utöver vad som är nödvän- digt, kan produktiviteten antas öka med mer sammanhängande anställningar. Mer sammanhängande anställningar kan ge högre pro- duktivitet eftersom arbetstagarna får mer tid att sätta sig in i arbetet. Även olika kvalitetsfaktorer, som lojalitet och ansvarskänsla, kan påverka produktiviteten positivt.

422

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Om regeln främst påverkar arbetsplatser där det finns ett reellt verksamhetsbehov av just intermittenta anställningar i den omfatt- ning som används i nuläget kan det ge negativa effekter på produk- tiviteten.

Vår bedömning är att det inte går att göra något säkert antagande om produktiviteten påverkas men att effekten sannolikt är positiv mot bakgrund av att det minskar skillnaderna i anställningsskydd mellan personer med intermittenta anställningar och andra arbets- tagare.

Effekter för offentliga finanser

Beroende på hur sysselsättningen påverkas av förslaget kan det även ge konsekvenser för skatteintäkterna. Det handlar i så fall främst om skatteintäkter inom kommunsektorn och sociala avgifter.

Om förslaget leder till fler sammanhängande tidsbegränsade anställningar finns det evidens för att det ökar sannolikheten till starkare arbetsmarknadsetablering för de individer som är direkt påverkade.37 Samtidigt kan det uppkomma en ökad segmentering mellan de som har arbete och de som inte har det.

Knappt 83 000 av personerna med tidsbegränsad anställning som enligt AKU saknade överenskommen arbetstid 2017 var studerande. Drygt 123 000 studerade inte. Konsekvenserna beror på vilka per- soner det är som får de mer sammanhängande anställningarna. Om de mer sammanhängande anställningarna går till de som vill etablera sig på arbetsmarknaden på bekostnad av studerandes möjligheter att arbeta då och då vid sidan av studierna kan det leda till ökade skatte- intäkter och minskade utgifter för arbetslöshetsersättning och aktivi- tetsstöd. Utgifterna för studiemedel kan öka. Om något fler som annars hade haft svårt att få en inkomst kan ersätta personer som har bättre förutsättningar att etablera sig kan det på sikt ge stora positiva konsekvenser för de offentliga finanserna. Det gäller inte minst pen- sionssystemet där personer med försenad arbetsmarknadsetablering med mycket deltidsarbete sällan kommer upp i nivåer som överstiger garantinivån. Den ackumulerade effekten av förslaget kan potentiellt bli betydande i denna del.

37AER (2018).

423

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

Konsekvenser för enskilda

Det finns ett antal olika tänkbara konsekvenser för enskilda som en följd av att utredningens förslag genomförs. Vi tror att arbetsgivare något oftare än i dag väljer en längre tidsbegränsad anställning i stället för en intermittent anställning. En annan möjlig konsekvens är att det går snabbare än i dag för en person med intermittenta anställ- ningar att uppnå de olika tidsgränserna i LAS. En konsekvens kan också bli att arbetsgivare undviker reglerna genom att inte låta samma person arbeta flera gånger varje månad. Det kan också leda till en snabbare så kallad ”utlasning”. Ett annat sätt att kringgå regeln är att anställa en person tills vidare men med ett lågt arbetstidsmått, se kapitel 10, 11 och 12.

För de personer som får en sammanhängande tidsbegränsad anställning som en följd av förslaget kommer det att ge positiva konsekvenser, inte minst en rätt till sjuklön vid kortare sjukdom.

I kapitel 12, avsnitt 12.2.1, redovisas ett antal exempel som beskri- ver den tid det tar för personer med intermittenta anställningar i jäm- förelse med personer med sammanhängande anställingar att uppnå tidsgränserna för omvandling, företrädesrätt med mera. Här beskriver

viförslagets konsekvenser för dessa exempel vad gäller information om att anställningen inte kommer att fortsätta, företrädesrätt till annan anställning och omvandling till tillsvidareanställning, se tabell 15.3.

1. Två arbetspass i veckan (allmän visstid och vikariat)

En person blir mer eller mindre regelbundet inringd för att arbeta på i genomsnitt två arbetspass (på åtta timmar vardera) i veckan under en period av fem år.

2.Tre arbetspass i veckan omfattandes varje fredag och måndag (allmän visstid)

424

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

3. Arbetspass motsvarande mer än heltid (vikariat)

En person arbetar återkommande och vid behov med att ersätta ordinarie personals frånvaro. Varje arbetstillfälle räknas då som ett anställningstillfälle, men i genomsnitt arbetar personen mer än heltid.

1.Enligt kompletterande omvandlingsregeln

2.Eventuellt längre tid om det är uppehåll mellan anställningarna Källa: Egen bearbetning.

Att tidsgränserna för omvandling uppnås snabbare kan påverka dem som föredrar tidsbegränsad anställning negativt. Omvandlingsregeln innebär en automatisk omvandling till en tillsvidareanställning. Det innebär att exempelvis studerande som önskar arbeta i samma anställ- ning under hela studietiden kan begränsas i möjligheterna att göra det. Vi har dock inte stött på något fall där en person har tvingats in i omvandling till en tillsvidareanställning utan att situationen har gått att lösa.

Fördelningseffekter

En möjlig fördelningseffekt av förslaget handlar om allokering av arbetstillfällen mellan grupper. Dagens regelverk gör det enkelt för studerande, pensionärer och andra som vill göra inhopp i de aktuella

425

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

branscherna när det passar dem. I många fall är de sannolikt över- kvalificerade. Om vi antar att inga mellan 65 och 74 år är studerande var det totalt 108 000 tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid som enligt AKU var antingen studerande eller 65 år eller äldre 2017. Det motsvarar 52 procent av hela gruppen tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid.

I utredningens delbetänkande, SOU 2018:24, presenterade vi en översikt över utvecklingen på arbetsmarknaden. En av de trender som vi lyfte fram var polariseringen på arbetsmarknaden. Antalet arbetstillfällen växer i ”toppen” och i ”botten” när det gäller kvalificer- ingsnivå medan antalet arbetstillfällen i mitten av skalan minskar. En konkurrens nedåt på kvalifikationsskalan för de som kan utföra de medelkvalificerade jobben betyder i praktiken att de som är svagast på arbetsmarknaden kommer att få mycket svårt att finna ett jobb. Det finns en risk för att personer med relativt stark position på arbets- marknaden konkurrerar ut dem som har svårast att etablera sig.

När det gäller intermittenta anställningar menar vi att det är uppenbart att det finns en sådan risk. Studerande som med all sanno- likhet kommer att kunna etablera sig väl på arbetsmarknaden efter studierna uppskattar ofta den flexibilitet som de intermittenta anställningarna ger. De konkurrerar om intermittenta anställningar med personer som har betydligt sämre förutsättningar på arbets- marknaden och som skulle föredra en stabil anställningssituation.

Förslaget syftar inte till att begränsa möjligheten till detta sätt att arbeta. Däremot menar vi att det är tveksamt om nuvarande ordning är den mest effektiva regleringen i ett samhällsperspektiv. Vårt förslag minskar incitamenten för arbetsgivare att välja intermittenta anställningar framför längre tidsbegränsade anställningar (med arbetsplikt) eftersom skillnaden i beräkning av arbetstid för de olika tidsgränserna i LAS reduceras. Det kan göra det mer intressant för arbetsgivare att anställa personer som kan arbeta återkommande och regelbundet i jämförelse med att bemanna verksamheten med inter- mittenta anställningar. På marginalen kan det underlätta inträdet på arbetsmarknaden för exempelvis nyanlända och ungdomar utan full- ständig gymnasieutbildning.

426

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Jämställdhetseffekter

Det är fler kvinnor än män som arbetar i tidsbegränsade anställningar utan överenskommen arbetstid. 2017 var sex av tio kvinnor och fyra av tio män. Inom kommunals områden vård och omsorg och utbild- ning var könsfördelningen ännu mer ojämn. Knappt var fjärde tids- begränsat anställd utan överenskommen arbetstid i dessa områden var män medan omkring tre av fyra var kvinnor. Inom detaljhandeln var omkring en tredjedel män medan två tredjedelar var kvinnor.

I jämförelse med yrkesgrupperna som helhet är det dock ännu mer skev könsfördelning inom vård och omsorg och inom utbild- ning för de aktuella yrkesgrupperna. Bland undersköterskor var nio av tio kvinnor och en av tio män enligt SCB:s yrkesregister 2016 (SSYK 2012). Enligt samma statistik var könsfördelningen bland samtliga ungefär den samma som för tidsbegränsat anställda inom detaljhandeln.

Det är alltså snarast den könssegregerade arbetsmarknaden gene- rellt och att intermittenta anställningar förekommer i kvinno- dominerade branscher som gör att det är fler kvinnor än män som anställs på intermittenta anställningar.

Det handlar i stor utsträckning om kvinnodominerade sektorer där det även är vanligt med deltidsarbete. Den vanligaste närings- grenen är vård och omsorg. Omkring en fjärdedel arbetar där. Näst vanligast är finansiell verksamhet och företagstjänster följt av handeln. 29 procent bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbets- tid i åldrarna 25–64 år uppger att de är undersysselsatta. I kommunal sektor är det 26 procent bland samtliga som uppger att de är under- sysselsatta.

Förslaget bedöms kunna bidra till mer sammanhängande anställ- ningar och i förlängningen till att underlätta arbetet för att heltid ska vara norm även inom kvinnodominerade branscher. Förslaget bedöms därmed bidra till det jämställdhetspolitiska delmålet om ekonomisk jämställdhet, som bland annat handlar om att kvinnor och män ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger eko- nomisk självständighet livet ut. Sammanhängande anställningar och heltidsarbete bidrar till ökad ekonomisk trygghet för kvinnor och män också efter pensionering.

Övergången från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensio- ner i både den allmänna pensionen och i tjänstepensionerna har

427

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

medfört att perioder med deltidsarbete eller avbrott i arbetet på grund av sjukdom eller arbetslöshet får större betydelse än tidigare för pensionen. Spridningen i total pension förväntas därför öka i jämförelse med tidigare när pensionerna i större utsträckning var förmånsbestämda.38 Bland nyblivna pensionärer är det hälften av kvinnorna men bara 12 procent av männen som får garantipension.39 Förslaget kan bidra till att minska dessa skillnader.

Effekter för integration

Vi menar att förslaget kan ha positiva effekter för integrationen. När incitamenten för arbetsgivare att anställa intermittent minskar i relation till mer sammanhängande anställningar kan det leda till starkare arbetsmarkandsetablering för de direkt berörda personerna. Flera av de branscher där intermittenta anställningar är vanligt före- kommande har en hög andel anställda som är utrikesfödda. Omkring 30 000 av de 200 000 tidsbegränsade anställningarna utan överens- kommen arbetstid finns enligt AKU 2017 i yrkeskategorin Yrken med krav på kortare utbildning eller introduktion, det vill säga de områden av arbetsmarknaden som i debatten har kallats för ”enkla jobb”, se kapitel 9.

Mer sammanhängande anställningar i dessa branscher och yrken kan leda till bättre möjligheter till integration i arbets- och samhälls- liv. En stärkt förutsebarhet i inkomsterna för personer i så kallade inträdesbranscher kan potentiellt påverka även familjeliv och sam- hällsdeltagande positivt.

Konsekvenser för företag

Förslaget kan öka rekryteringskostnaderna för företag. Eftersom rekryteringskostnaderna bedöms som relativt låga för just inter- mittenta anställningar menar vi att det handlar om en begränsad ekonomisk påverkan av förslaget. Den snabbare kvalificeringen till företrädesrätt respektive omvandling kan ge större omsättning på personal och i praktiken något högre personalkostnader i form av upplärning av fler individer. De arbetsgivare som väljer att bemanna

38ISF 2017:8, s. 10 f.

39ISF 2017:8, s. 108.

428

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

med intermittenta anställningar är dock rimligtvis redan vana vid personalomsättning vilket gör att vi bedömer förslagets konsekven- ser som små. Å andra sidan minskar personalkostnaderna för arbets- givare som väljer att anställa mer sammanhängande och med färre personer som en följd av lägre upplärningskostnader och att de fasta kostnaderna för varje anställd minskar med mer sammanhängande anställningar.

De företag som har reella verksamhetsskäl att använda inter- mittenta anställningar kan fortsätta med detta utan stora konse- kvenser för organisationen. Baserat på vår kartläggning har arbets- givare i allmänhet god kännedom om de olika tidsgränser som finns. En arbetsgivare kan även med vårt förslag när som helst upphöra med att erbjuda ytterligare arbete till en person som arbetar inter- mittent. En kostnad som kan uppstå som en följd av förslaget är extra upplärningskostnader som en följd av att arbetsgivare önskar undvika de olika tidsgränserna i LAS.

Arbetsgivarens sjuklöneansvar inträder vid anställningar som är minst 14 kalenderdagar i följd, se kapitel 8. Arbetsgivare som väljer att anställa personer i mer sammanhängande anställningar kan därför få ökade utgifter för sjuklön. Det kan också förväntas att det blir en tröskeleffekt, så att arbetsgivare väljer anställningar som varar 13 kalenderdagar i syfte att undvika sjuklönekostnader.

En annan kostnad som förslaget kan medföra för företagen är genom påverkan på administrativa kostnader. Företagen har redan i dag skyldighet att hålla reda på anställdas arbetade tid för att lämna uppgifter till arbetsgivarintyg åt tidigare anställda som blir arbets- lösa.40 Arbetstagare har också rätt att på förfrågan få besked om sin anställningstid från arbetsgivaren. Det finns även en skyldighet för arbetsgivaren att hålla reda på när omvandling sker. Inom arbetstids- lagen och arbetsmiljölagen finns också regler som innebär att arbets- givaren behöver veta när de anställda har arbetat. Det finns därmed redan en omfattande reglering på flera områden som innebär att arbetsgivare ska ha god ordning på uppgifterna om arbetstagares anställnings- och arbetstid.

Vår bedömning är därmed att förslaget inte ökar den administra- tiva bördan företag redan har, annat än mycket marginellt. Att ta fram de uppgifter som behövs för att fastställa om anställningstiden

4047 § ALF.

429

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

ska ses som sammanhängande är enklare i jämförelse med den regler- ing som redan finns. Efter ett införandeskede menar vi att regeln inte innebär någon utökad uppgiftslämnarbörda eller ökade administra- tiva kostnader.

De nuvarande reglerna om omvandling för intermittenta anställ- ningar innebär att hålla reda på och summera arbetstillfälle för arbetstillfälle i upp till fem år. Med förslaget kommer det att gå att summera olika arbetstillfällen för sammanhängande anställnings- perioder för personer som arbetar återkommande i intermittenta anställningar, det vill säga en hantering mer lik den som görs för andra tidsbegränsade anställningar. I praktiken handlar det rimligtvis om att de företag som har ett lönesystem för de anställda behöver en uppdatering av programvaran som möjliggör att avgöra vilka inter- mittenta anställningar som ska omfattas av regeln om samman- hängande anställningstid. För företag som saknar motsvarande löne- system bör den manuella hanteringen inte vara mer betungande än dagens hantering av separata anställningstillfällen.

Konsekvenser för myndigheter och organisationer

Arbetsdomstolen

Förslaget kan potentiellt leda till fler tvister i Arbetsdomstolen. Det har dock varit få tvister hittills i Arbetsdomstolen som har rört om- vandling för intermittenta anställning, eller för den delen omvand- lingsreglerna i allmänhet. Styckkostnaden för Arbetsdomstolens mål 2017 var 99 300 kronor. Vår bedömning är att det kan handla om ett till två fall för att pröva de tvister som kan behövas för att utarbeta ny praxis. Detta bedöms rymmas inom myndighetens ramanslag.

Konsekvenser i förhållande till EU

Utredningens bedömning är att det inte föreligger några hinder för föreslagen reglering i förhållande till de åtaganden Sverige har gente- mot Europeiska unionen. Förslaget innebär att Sverige genomför ytterligare åtgärder i linje med EU:s visstidsdirektiv utöver den regel som genomfördes genom prop. 2015/16:62.

430

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser i förhållande till Sveriges åtaganden gentemot ILO

I en rapport från 2016 behandlar ILO frågan om atypiska anställ- ningar runtom i världen. Här behandlas särskilt den osäkerhet som följer av tillfälliga anställningar och att kallas vid behov.41 Det finns ett antal ILO-instrument som har bäring på villkoren för personer med intermittenta anställningar.

ILO-konvention (nr 122) om sysselsättningspolitik innebär en skyldighet för varje medlem att som ett av sina viktigaste mål utforma och fullfölja en aktiv politik för att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning.

ILO-rekommendation (nr 198) handlar om fastställande av anställ- ningskontrakt. Bland annat behandlas att medlemsstaterna kan över- väga att definiera de villkor som ska gälla för att fastställa om ett anställningsförhållande föreligger. Effektiva metoder för att undan- röja incitament att dölja ett anställningsförhållande bör enligt rekom- mendationen utarbetas. Särskild uppmärksamhet bör enligt rekom- mendationen ägnas åt yrken och sektorer där andelen kvinnliga arbetstagare är stor.

Förslaget bedöms vara i enlighet med dessa instrument, och inte heller strida mot några av Sveriges åtaganden gentemot ILO i övrigt.

Konsekvenser för brottsligheten

Förslaget bedöms inte har några konsekvenser för brottsligheten.

15.3.3Skatteväxling för hållbart arbetsliv – frågan i ett bredare perspektiv

Bedömningen i korthet

Bedömningen behandlas i avsnitt 12.5.1.

Regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differentierade arbetsgivaravgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tillsvidareanställningar som norm.

41ILO (2016).

431

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

Konsekvenser

Den föreslagna utredningen bedöms inte i sig ha några direkta konsekvenser för samhällsekonomin. Däremot kan den i förläng- ningen leda till positiva konsekvenser. I utredningsuppdraget bör det ingå analysera skillnaderna i arbetskraftskostnad mellan olika anställningsformer. Även kostnader för det allmänna och samhället av olika typer av anställningar bör analyseras. Erfarenheterna av lik- nande modeller internationellt bör tas tillvara.

Förslaget bedöms belasta statsbudgeten med 4 miljoner kronor. Det inkluderar kostnader för utredare och sekretariat samt kost- nader för statistik med mera.

Jämställdhetseffekter

Den föreslagna utredningen bedöms i förlängningen kunna leda till positiva konsekvenser för jämställdheten och bidra till de jämställd- hetspolitiska målen. Arbetsmiljöverket har tagit fram en rapport som handlar om att förbättra arbetsmiljön med ett jämställdhets- perspektiv. I rapporten för myndigheten fram att kvinnor i jämförelse med män har en mer otrygg koppling till arbetsmarknaden och att det i synnerhet gäller anställningsformerna vikariat och behovsanställ- ning.42

Det är fler kvinnor än män som arbetar i tidsbegränsade anställ- ningar utan överenskommen arbetstid. 2017 var sex av tio kvinnor och fyra av tio män. Inom kommunals områden vård och omsorg och utbildning var könsfördelningen ännu mer ojämn. Knappt var fjärde tidsbegränsat anställd utan överenskommen arbetstid i dessa områden var män medan omkring tre av fyra var kvinnor. Inom detaljhandeln var omkring en tredjedel män medan två tredjedelar var kvinnor.

42Arbetsmiljöverket (2017).

432

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

samtliga ungefär den samma som för tidsbegränsat anställda inom detaljhandeln.

Samtidigt finns det studier som visar att kvinnor med tidsbegrän- sade anställningar får mindre del av kompetensutveckling i jäm- förelse med män i motsvarande anställningsformer.43

Effekter för integration

Förslaget bedöms i förlängningen kunna leda till positiva konse- kvenser för integrationen och bidra till de integrationspolitiska målen. I den ovan nämnda studien av Wallette framgår det att utrikes födda i tidsbegränsade anställningar får mindre kompetensutveck- ling än inrikes födda i motsvarande anställningar. Vidare tycks den med både kort utbildning och tidsbegränsad anställning få mindre kompetensutveckling än tidsbegränsat anställda med lång utbild- ning.44 Samtidigt ses korta anställningar ofta som ett sätt för nytill- trädande att kunna få in en fot på arbetsmarknaden.

En analys av hur det går att påverka arbetsmarknaden i riktning mot mer sammanhängande anställningar och mer tillsvidareanställ- ningar behöver ha ett integrationsperspektiv.

Övriga konsekvenser

Det bedöms inte finnas några fördelningseffekter av den föreslagna utredningen. Utredningens bedömning är att det inte heller finns några direkta konsekvenser för enskilda eller för företag. Den föreslagna utredningen kommer i enlighet med kommittéförord- ningen att ha i uppdrag att analysera sådana konsekvenser.

När det gäller konsekvenser för myndigheter eller organisationer. Kan det i uppdraget till utredningen förtydligas om det finns behov av extra nära samarbete med vissa myndigheter och organisationer. Här kan exempelvis Skatteverket och IFAU ingå.

43Wallette (2005).

44Wallette (2005).

433

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2019:5

Utredningen får enligt kommittéförordningen i uppdrag att analy- sera eventuella konsekvenser i förhållande till Sveriges åtaganden gentemot EU. Den föreslagna utredningen bedöms vara förenlig med Sveriges åtaganden gentemot ILO. Det bedöms vidare inte finnas några direkta konsekvenser för brottsligheten.

15.3.4Uppdrag till SCB att förtydliga AKU-frågorna

Bedömningen i korthet

Bedömningen behandlas i avsnitt 12.5.2.

Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att utveckla arbetskraftsundersökningarna (AKU) så att statistiken bättre passar nuvarande och framtida förhållanden på arbets- marknaden.

Konsekvenser

Det föreslagna utvecklingsarbetet bedöms inte ha någon direkt påverkan på samhällsekonomin. I utredningsarbetet har det fram- kommit att det finns begränsade möjligheter att analysera flera av de frågeställningar som vi har haft att utreda med hjälp av befintlig statistik. I arbetet med utredningens referensgrupp har det också framförts att arbetsmarknadens parter anser att statistiken på området är otillräcklig. Indirekt menar vi att det finns välfärdsvinster av bättre utvecklad statistik.

Utredningen föreslår att 4 miljoner kronor tillförs SCB:s anslag 2020.

Jämställdhetseffekter

Utvecklad statistik som tas fram uppdelad på kvinnor och män ger bättre förutsättningar att göra jämställdhetsanalyser. Utredningen bedömer att det indirekt finns en positiv inverkan avseende möjlig- heterna att utveckla arbetsmarknadspolitiken med jämställdhetsper- spektiv och att säkerställa god kunskap om både kvinnors och mäns villkor.

434

SOU 2019:5

Konsekvenser av utredningens förslag

Effekter för integration

Utvecklad statistik ger ökade förutsättningar att analysera och i för- längningen förbättra integrationen i arbets- och samhällsliv.

Övriga konsekvenser

Det föreslagna utvecklingsarbetet hos SCB bedöms indirekt leda till bättre möjligheter att analysera skillnader mellan olika grupper. AKU används ofta som bas i beräkningar av fördelningsanalyser. De brister som vi har uppmärksammat i enkäten när det gäller bland annat personer med intermittenta anställningar gör att analysmöjlig- heterna i dag är begränsade. Vårt förslag syftar till att öka möjlighe- terna att analysera olika icketraditionella sätt att arbeta. I förläng- ningen kan det leda till bättre beslutsunderlag för politiska åtgärder som har fördelningseffekter.

Förslaget bedöms inte ha några direkta konsekvenser för enskilda. I förlängningen kan förändringar i enkäten påverka enskilda som del- tar i arbetskraftsundersökningarna. Förslaget bedöms inte ha någon direkt påverkan på företag.

Statistiska Centralbyrån (SCB) påverkas genom ett uppdrag till myndigheten. Uppdraget bör utarbetas i samråd med myndigheten. Arbetskraftsundersökningarna är en del av det samordnade inter- nationella statistiksystemet. Det innebär att Sveriges åtaganden i förhållande till EU begränsar vilka förändringar som är möjliga att göra i statistikens innehåll och framtagande. Utredningens bedöm- ning är att det i övrigt inte föreligger några hinder i övrigt för förslaget i förhållande till de åtaganden Sverige har gentemot Europeiska unionen. Förslaget bedöms inte strida mot några av Sveriges åtag- anden gentemot ILO. Det bedöms inte finnas några konsekvenser för brottsligheten.

435

Referenser

AER (2017), Tudelningarna på arbetsmarknaden. Arbetsmarknads- ekonomisk rapport.

AER (2018), Olika vägar till jobb, Arbetsmarknadsekonomisk rapport.

Albin, M., Gustavsson, P., Kjellberg, K. och Theorell, T. (2017), Arbets- miljö och jämlik hälsa. Underlagsrapport till Kommissionen för jämlik hälsa, SOU 2017:47.

Arbetsmarknadsdepartementet (1993a), Arbetsdomstolens remiss- yttrande Delbetänkandet (SOU 1993:23) Ny anställningsskydds- lag, 1993-08-30, Dnr 50/93.

Arbetsmarknadsdepartementet (1993b), TCO:s remissyttrande Delbetänkandet (SOU 1993:23), Ny anställningsskyddslag, 1993-08_30, Dnr 50/93.

Arbetsmarknadsdepartementet (2015a) TCO:s remissvar på Ds 2015:29, A2015-1507-ARM_svar_nr_031.

Arbetsmarknadsdepartementet (2015b), Arbetsdomstolens remiss- svar på Ds 2015:29, A2015-1507-ARM_svar_nr_016.

Arbetsmarknadsdepartementet	(2015c),	LO:s	remissvar	på
Ds 2015:29, A2015-1507-ARM_svar_nr_033.
Arbetsmarknadsdepartementet	(2015d),	Saco:s	remissvar	på
Ds 2015:29, A2015-1507-ARM_svar_nr_032.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande (1996), 1996/97:AU13, En all- män och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (prop. 1996/97:107).

Arbetsmiljöverket (2015), Arbetstidslagen – med kommentarer.

Arbetsmiljöverket (2016), Konsekvenser av lean produktion för arbets- miljö och hälsa, Kunskapssammanställning 2016:5

Arbetsmiljöverket (2017), Hur kan arbetsmiljön bli bättre för både kvinnor och män?

437

Referenser

SOU 2019:5

Arbetsmiljöverket (2018a), Arbetsmiljön 2017, Arbetsmiljöstatistisk rapport 2018:2.

Arbetsmiljöverket (2018b), Arbetsorsakade besvär 2018, Arbets- miljöstatistisk rapport 2018:3.

Arbetsmiljöverket (2018c), Gränslöst arbete. En forskarantologi om arbetsmiljöutmaningar i anknytning till ett gränslöst arbetsliv, Rapport 2018:1.

Berg, JO. (2011), På spaning efter en svensk modell. Idéer och vägval i arbetsgivarpolitiken 1897–1909, Akademisk avhandling.

Bjuggren, CM., Olsson, M., och Skedinger, P. (2018), Turordnings- regler – lagstiftning med konsekvenser eller spel för gallerierna? Ekonomisk Debatt, 2018, nr 3.

Bornhäll, A., Daunfeldt, S-O., och Elert, N. (2017), Employment Protection Legislation and the Labor Market Position of Immigrants: A Natural Experiment, artikel som ingår i avhandling, Bornhäll (2017), Unseen job creators and firm growth barriers: the role of capital constraints and seniority rules.

Brännmark, M. (2012), Lean i kommun och myndigheter – en översikt över existerande empirisk forskningslitteratur, underlagsrapport till Innovationsrådet (SOU 2013:40).

Calleman, C. (1999), Turordning vid uppsägning, akademiska avhand- ling, Umeå Universitet.

Calleman, C. (2003), Invandrarna, skyddet för anställningen och diskrimineringslagstiftningen, IFAU 2003:4.

Calmfors, L. (1985), Work Sharing, Employment and Wages, European Economic Review, april.

Calmfors, L. (2000), Synpunkter på arbetstidsförkortning, PM till seminarium om ”Arbetstidens betydelse för välfärd, ekonomi och sysselsättning” den 17 februari 2000 arrangerat av Regerings- kansliets arbetsgrupp för arbetstidsfrågor.

Canivet, C., Bodin, T., Emmelin, M., Toivanen, S., Moghaddasi, M., och Östergren, P.-O. (2016), ”Precarious employment is a risk factor for poor mental health in young individuals in Sweden: a cohort study with multiple follow-ups”, 16:687, BMC Public Health.

438

SOU 2019:5

Referenser

Cournède, B., Denk, O., och Garda, P. (2016), Effects of Flexibility- Enhancing Reforms on Employment Transitions, OECD Economics Departments Working Papers.

Dir. 1991:118 Översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Dir. 1991:76 Utredning av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Ds 2001:06, Genomförande av deltids- och visstidsdirektiven. Ds 2002:56, Hållfast arbetsrätt.

Ds 2005:15, Förstärkning och förenkling – ändringar i anställnings- skyddslagen och föräldraledighetslagen.

Ds 2008:65, Bättre möjligheter till tidsbegränsad anställning, m.m.

Ds 2011:22, Anmälningsskyldighet vid utstationering samt förtydli- gande avseende missbruk av visstidsanställning enligt anställnings- skyddslagen.

Ds 2015:29, Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställ- ningar.

Edin, P-A. och Holmlund, B. (1993), Effekter av anställningsskydd, Bilaga till SOU 1993:32, Ny anställningsskyddslag, s. 1 046.

Edlund E:son, S. (1989), Saltsjöbadsavtalet i närbild, i Edlund E:son, S. et. al, Saltsjöbadsavtalet 50 år. Forskare och parter begrundar en epok 1938–1988.

Edvardsen, K. (2012), ”Retten till fast ansettelse, Praktiske pro- blemstillinger tilknyttet grunnbemanningslæren”, Arbeidsrett nr 2/2012, s. 103–141, s. 107.

Ekdahl, L. (2011), Makten och människovärdet. Gruvstrejken 1969 som samhällskritik, i Arbetarhistoria 2011:2–3, s. 12 ff.

Elvander, N. (2001), Avtalsrörelsen 2001: den nya lönebildnings- regimen på prov, Ekonomisk Debatt, 2001, årg. 31, nr 1, s 15–27.

Eurofound (2010), Flexible forms of work: ’very atypical’ contractual arrangements.

Eurofound Industrial Relations Dictionary.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om arbets- tidens förläggning i vissa avseenden.

Europaparlamentets resolution av den 4 juli 2017 om arbetsvillkor och osäkra anställningar (2016/2221 [INI]).

Forte (2015a), Arbetsmiljö i kvinnodominerade sektorer.

439

Referenser

SOU 2019:5

Forte (2015b), Psykisk ohälsa, arbetsliv och sjukfrånvaro. En kun- skapsöversikt.

Försäkringskassan (2018), Fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI), Rättsligt ställningstagande, FKRS 2018:07.

Giraudo, M., Bena, A., Leombruni, R., och Costa, G. (2016), ”Occupational injuries in times of labour”. BMC Public Health.

Glavå, M. (2018), Vägval för anställningsskyddet.

Gullberg, H, Rundqvist, K-I., Ewaldsson, P och Wennerström S. (2014), Arbetstidslagen, i lydelse den 1:a juli 2014: kommentarer och författningar, 4:e upplagan, Stockholm.

Handels (2014), Otrygghet och flexibilitet.

Handels (2016), En dålig affär. En studie av trygga anställningar i detaljhandeln.

Hinn, E, Aspegren, L. och Karlsson C. J. (2015), Offentlig arbetsrätt En kommentar till lagreglerna om statlig och kommunal anställning, kommentaren till lagen om offentlig anställning 12 §.

Holke, D. och Olauson, E. (2014), Medbestämmandelagen med kom- mentar, Sjätte upplagan, Studentlitteratur.

IAF (2015), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens före- skrifter om lämpligt arbete, IAAFS 2015:3.

IFAU 2001:1. (2001), Språngbräda eller segmentering? En longitudi- nell studie av tidsbegränsat anställda.

ILO (2016), Non-Standard Employment Around the World, Under- standing challenges, shaping prospects.

Isaksson, K., och Bellagh, K. (2005), Anställningskontrakt och psyko- logiska kontrakt – förändrade relationer på arbetsplatserna. Arbete och hälsa, Arbetslivsinstitutet.

ISF 2016:1, Tidsbegränsade anställningar och sjukförsäkringen, Arbets- rapport 2016:1.

ISF 2017:8, Kvinnors och mäns pensioner. En analys av skillnader och spridning i pensionsinkomster i dag och i framtiden.

Karasek, R. och Theorell, T. (1990), Healthy work: stress, productivity, and the reconstruction of working life. Basic books.

440

SOU 2019:5

Referenser

Keim, A. C., Pierce, C. A., Landis, R. S., och Earnest, D. R. (2014), Why Do Employees Worry About Their Jobs? A Meta-Analytic Review of Predictors of Job Insecurity. Journal of Occupational Health Psychology, Vol. 19, No. 3, s. 269–290.

Kjellberg, A. (2011), Storkonflikten 1980 och andra stora arbetskon- flikter i Sverige, Arbetarhistoria: meddelande från arbetarrörel- sens arkiv och bibliotek, 35 (138–139 [2011:2–3]), 33–40, s. 36.

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen (COM (2017) 797).

Kommunal (2016), Flexibilitetens pris.

Kommunal (2016), Status prekär.

Konjunkturinstitutet (2017), Effekter av deltidsarbete på samhälls- ekonomin och de offentliga finanserna, Specialstudie nr. 55.

Koranyi, I., Jonsson, J., Rönnblad, T., Stockfelt, L., och Bodin, T. (2018), ”Precarious employment and occupational accidents and injuries – a systematic review”. Scand J Work Environ Health, 2018;44(4), s. 341–350.

Lindberg, P. och Vingård, E. (2012), Kunskapsöversikt: den goda arbetsmiljön och dess indikatorer, Arbetsmiljöverket.

LO (2018), Kvinnlig fägring och machokultur? Sexuella trakasserier i arbetslivet bland LO-förbundens medlemmar.

LO (2018) Lönerapport år 2017.

LO, TCO, Saco, Företagarna, Svenskt Näringsliv, SKL, Arbetsgivar- verket (2018), Den svenska kollektivavtalsmodellen måste respekteras i förhandlingarna om förslag till arbetsvillkorsdirektiv, Skrivelse 6 april 2018.

Lundh, C. (red) (2009), Nya perspektiv på Saltsjöbadsavtalet.

Lunning, L. och Toijer, G. (2016), Anställningsskydd: en lagkommentar, Elfte upplagan, Wolters Kluwer.

Magnusson Hanson, L. L., Theorell, T., Oxenstierna, G., Hyde, M. och Westerlund, H. (2008), ”Demand, control and social climate as predictors of emotional exhaustion symptoms in working Swedish men and women”, Scand J Public Health, 36(7), s. 737–743.

Magnusson, L., och Ottosson, J. (2012), Den hållbara svenska modellen, innovationskraft förnyelse effektivitet.

441

Referenser

SOU 2019:5

Maslach, C. och Leiter, M. P. (2017), ”New insights into burnout and health care: Strategies for improving civility and alleviating burnout”, Medical teacher, 39(2), s. 160–163.

Medlingsinstitutet (2015), Lönebildning och jämställdhet. Medlingsinstitutet (2016), Den svenska modellen och Medlingsinstitutet. Medlingsinstitutet (2018a), Avtalsrörelsen och lönebildningen 2017.

Medlingsinstitutet (2018b), Yrke lön och kön En kartläggning av löneläget för 383 yrken mellan 2014 och 2017 – ett jämställdhets- perspektiv.

MUCF (2013), Unga med attityd 2013. Ungdomsstyrelsen attityd- och värderingsstudie.

MUCF (2017a), Unga med funktionsnedsättning, Fokus 17:2, Etablering i arbets- och samhällsliv.

MUCF (2017b), Ungas etablering. Fokus 17:1 Etablering i arbets- och samhällsliv.

Næss Skjønberg, A., Hognestad, E. och Jenum Hotvedt, M. (2017), Individuell arbeidsrett, 2. utgave, Gyldendal Juridisk.

Norlund, S. (2011), Psychosocial work factors and burnout. A study of a working general population and patients at a stress rehabilitation clinic. Department of Public Health and Clinical Medicine, Occupational and Environmental Medicine, Umeå University.

Norström, F., Janlert, U. och Hammarström, A. (2017), ”Is unemployment in young adulthood related to self-rated health later in life? Results from the Northern Swedish cohort”, BMC public health, 17(1), 529.

Nycander, S. (2003), Bokanmälning Swenson, (2002), Capitalists against Markets. The Making of Labor Markets and Welfare States in the United States and Sweden, Ekonomisk Debatt, 2003, årg 31, nr 6, s. 58 ff.

Nycander, S. (2017), Makten över arbetsmarknaden, tredje upplagan, Studentlitteratur.

Nycander, S. (2010), Sist in först ut. LAS och den svenska modellen.

Nygren, Å., Åsberg, M., Rylander, G., Rydmark, I. och Nathell, L. (2002), ”Job Stress-related Depression – a Swedish Epidemic?”, European Psychiatry, 17, 21.

OECD (2010), Employment Outlook.

442

SOU 2019:5

Referenser

Osika, W. och Livheim, T. (2017), ”Stress i skolan”, i Milerad, J. och Lindgren, C. (Eds.) (2016), Evidensbaserad elevhälsa, Student- litteratur.

Prop. 1973:129, Förslag till lag om anställningsskydd, m.m. Prop. 1975/76:105, Med förslag till arbetsrättsreform m.m. Prop. 1976/77:117, Om utbyggnad av föräldraförsäkringen m.m.

Prop. 1977/78:104, Förslag om utvidgad rätt till ledighet för vård av barn, m.m.

Prop. 1981/82:71, Om ny anställningsskyddslag m.m. Prop. 1981/82:154, Om ny arbetstidslag m.m.

Prop. 1993/94:67, Om ändringar i lagen om anställningsskydd och i lagen om medbestämmande i arbetslivet.

Prop. 1994/95:102, Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar.

Prop. 1996/97:16, En arbetsrätt för ökad tillväxt.

Prop. 1996/97:107, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Prop. 1996/97:150, 1997 års ekonomiska vårproposition.

Prop. 1999/2000:32, Lönebildning för full sysselsättning.

Prop. 2001/02:97, Lag om förbud mot diskriminering av deltids- arbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställ- ning, m.m.

Prop. 2005/06:185, Förstärkning och förenkling – ändringar i anställ- ningsskyddslagen och föräldraledighetslagen.

Prop. 2006/07:111, Bättre möjligheter till tidsbegränsad anställning, m.m. Prop. 2010/11:89, Ändrade regler om övertid och skyddskommitté. Prop. 2011/12:178, Lag om uthyrning av arbetstagare.

Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m.

Prop. 2015/16:62, Skärpta åtgärder mot missbruk av tidsbegränsade anställningar.

Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019.

Prop. 57 L (2017–2018), Endringer i arbetsmiljøloven, folketrygd- loven og enkelte andre lover (samleproposisjon våren 2018).

Prop. 73 (2017–2018), Endringer i arbeidsmiljøloven (fast og midler- tidig ansettelse og innleie fra bemanningsforetak).

443

Referenser

SOU 2019:5

Prop. 83 L (2012–2013), Endringer i arbeidsmiljøloven mv.

Rutkvist, J., Sköld, C., och Stenson Engström, D. (2012), Grön Skatteväxling, Fores.

Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP.

Rådets direktiv 91/533/EEG av den 14 oktober 1991 om arbets- givares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet.

Rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar) införde inom EU dessa organisationsformer.

Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag.

Saunders, M. N., och Thornhill, A. (Vol. 28 No. 5, 2006), Forced employment contract change and the psychological contract. Employee relations, s. 449–467.

SBU (2014), Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom. En systematisk litteraturöversikt.

SCB (2014), Undersökning om visstidsanställda.

SCB. (2015), Utvecklingen av tidsbegränsat anställda. Statistiska meddelanden, SM 1501. SCB.

Scheele, C von., (2016), ”Sekos krav: mertid ska ge utökad anställning”, Arbetet 2016-02-02.

Schmidt, F. (1997), Facklig arbetsrätt (rev).

Schmitz, E. (2011), Kan de strejka i Norge kan väl vi också. ASAB- städerskornas strejker under 1974 och 1975, i Arbetarhistoria 2011:2–3.

Sigeman, T. (2010), Arbetsrätten – En översikt, femte upplagan, Visby.

Sigeman, T., och Sjödin, E. (2013), Arbetsrätten: En översikt, sjätte upplagan, Wolters Kluwer.

Skedinger, P. (2008), Effekter av anställningsskydd. Vad säger forsk- ningen? SNS förlag.

444

SOU 2019:5

Referenser

Skolverket (2016), Arbetslivet efter skolan. Arbetsledares bedömning av unga medarbetares kompetens och inom vilka branscher unga arbetar. Rapport 441.

SOU 1993:32, Ny anställningsskyddslag, delbetänkande av 1992 års arbetsrättskommitté, Stockholm 1993.

SOU 1996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, Slutbetänkande av utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning, Stockholm 1996.

SOU 1997:164, Medlingsinstitut och lönestatistik, Delbetänkande från utredningen om ett förstärkt förlikningsmannainstitut, Stockholm 1997.

SOU 2014:55, Inhyrning och företrädesrätt till återanställning, Betänk- ande av Utredningen om inhyrning och företrädesrätt till åter- anställning, Stockholm 2014.

SOU 2014:81, Yrke, karriär och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden, Forskningsrapport till Delega- tionen för jämställdhet i arbetslivet, Stockholm 2014.

SOU 2018:24, Tid för utveckling, Delbetänkande av utredningen för hållbart arbetsliv över tid, Stockholm 2018.

SOU 2018:66, Ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid kort- tidsarbete, Delbetänkande från Utredningen om ett mer kon- kurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete, Stockholm 2018.

Statens arbetsgivarverks cirkulär 1984 A 11, www.arbetsgivarverket.se/ globalassets/avtal-skrifter/centralaavtal/84-a11.pdf

Statskontoret 2014:4, Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg- ning och analys.

Stoetzer, U., Åborg, C., Johansson, G., och Svartengren, M. (2014), “Organization, relational justice and absenteeism”, Work 47 (2014) 521–529.

Storrie, D. (1998), Flexible Employment Contracts in Sweden 1987–96. i Asplund, R. (1998), Flexibility in the Nordic Labour Market, Tema Nord 1998:586 (s. 35–84), Köpenhamn: nordiska minister- rådet.

445

Referenser

SOU 2019:5

Svensk Handel, Visita och Svenskt Näringsliv (2015), Visstids- anställningar i detaljhandel och hotell- och restaurang. Varierande efterfrågan ger stort behov av visstidsanställda medarbetare.

Svenskt Näringsliv och LO (2016), Tidsbegränsade anställningar på svensk arbetsmarknad – en kartläggning av förekomsten, behoven och hur de används.

Teknikföretagen (2013), Anställningsskyddet internationellt – En genomgång av forskning om utformning och effekter.

Tullberg, M. (2003), Flexibel arbetstid – en ny kvinnofälla?, GRI- rapport 2003:4.

Uddén Sonnegård, E. (2017), Är anställningsskydd ett hinder för hög produktivitet? – En internationell översikt.

Wallette, M. (2005), ”Temporary Jobs and On-the-Job Training in Sweden – A Negative Nexus?”, Working Papers 2005:13, Lund University, Department of Economics.

Wennemo, I. (2014), Det gemensamma. Om den svenska välfärds- modellen.

Virtanen, M., och Elovainio, M. (2018), ”Justice at the Workplace: A Review”, Cambridge Quarterly of Healthcare Ethics, s. 306–3 015.

Wästfelt, M., Bäckström, M., Wulkan, M. och Åström, L., (2014), Anställningsskyddslagen med kommentar, Tolfte upplagan, Student- litteratur.

Wästfelt, M., Bäckström, M., Wulkan, M., Åström, L., och Isenstam, L. (2017), Anställningsskyddslagen med kommentar, Trettonde upplagan, Studentlitteratur.

Åkerlind, I., Larsson, R. och Ljungblad, C. (2013), ”Ledarskap, socialt klimat, hälsofrämjande åtgärder och sjukfrånvaro – en jäm- förande studie inom vård och omsorg i 60 kommuner”, Social- medicinsk tidskrift, 90(6), s. 799–809.

Åkerstedt, T. och Kecklund, G. (2012), Vad kännetecknar bra och dåliga skiftscheman, Stressforskningsrapport nr 324, Stressforsk- ningsinstitutet, Stockholms universitet

Åkerstedt, T., Ingre, M., och Kecklund, G. (2010), Arbetstider, hälsa och säkerhet – en uppdatering av aktuell forskning, Stressforsk- ningsrapport nr 322, Stressforskningsinstitutet, Stockholms universitet.

446

SOU 2019:5

Referenser

Åsberg, M., Grape, T., Krakau, I., Nygren, Å., Rodhe, M., Wahlberg, A. och Währborg, P. (2010), ”Stress som orsak till psykisk ohälsa”, Läkartidningen, 107(19–20), s. 1 307–1 310.

Öberg, T. (2004), ”Precision ny trend på arbetsmarknaden”, SvD Näringsliv, 2004-10-04.

Rättsfall

AD 1977 nr 98.

AD 1977 nr 186.

AD 1978 nr 68.

AD 1984 nr 76.

AD 1985 nr 65.

AD 1985 nr 72.

AD 1985 nr 130.

AD 1991 nr 106.

AD 1993 nr 61.

AD 1994 nr 122.

AD 1996 nr 114.

AD 1996 nr 144.

AD 1997 nr 40.

AD 1997 nr 121.

AD 1998 nr 36.

AD 2000 nr 15.

AD 2000 nr 51.

AD 2002 nr 3.

AD 2002 nr 28.

AD 2002 nr 92.

AD 2003 nr 4.

AD 2004 nr 73.

AD 2005 nr 32.

AD 2006 nr 11.

AD 2008 nr 81.

447

Referenser

SOU 2019:5

AD 2008 nr 92.

AD 2009 nr 9.

AD 2009 nr 50.

AD 2011 nr 30.

AD 2011 nr 37.

AD 2012 nr 11.

AD 2012 nr 16.

AD 2012 nr 41.

AD 2012 nr 47.

AD 2013 nr 42.

AD 2015 nr 26.

AD 2015 nr 50.

AD 2015 nr 95.

AD 2016 nr 22.

AD 2016 nr 53.

AD 2016 nr 69.

AD 2017 nr 50.

AD 2017 nr 56.

Norges Høyesterett – Dom – HR-2016-867-A. Borgarting lagmansrett Dom LB-2017-80601. Vedtak nr 4/13 i Tviseløsningsnemnda.

Vedtak nr 20/16 i Tvisteløsningsnemnda. Vedtak nr 55/16 i Tvisteløsningsnemnda. Vedtak nr 129/16 i Tvisteløsningsnemnda. Vedtak nr 03/17 i Tvisteløsningsnemnda. Vedtak nr 34/18 i Tvisteløsningsnemnda.

448

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:56

Trygghet och utveckling i anställningen vad gäller arbetstid och ledighet

Beslut vid regeringssammanträde den 24 maj 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda arbetstagares möjlighet till utveckling och omställning under arbetslivet, samtidigt som andra får möjlighet till arbetslivserfarenhet, genom ett alterneringsår. Utredaren ska också utreda arbetstidsbanker, arbetstid som faktor för attraktiv arbetsmiljö, arbetstagares skydd mot förändrade anställningsför- hållanden i samband med omreglering av sysselsättningsgraden vid arbetsbrist, skydd i anställningen för intermittent anställda samt om arbetstagare bör få rätt till en sysselsättningsgrad som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar. Utredaren ska ut- reda deltid som möjlighet och kartlägga kostnader för stressrelaterad sjukfrånvaro.

Utredaren ska analysera behov av åtgärder utifrån den svenska arbetsmarknadsmodellen.

Syftet med utredningen är att skapa ett mer hållbart arbetsliv med minskad risk för ohälsa och arbetslöshet. Regeringen vill också stärka skyddet för arbetstagare, skapa ett tydligare regelverk och öka möjlig- heten för ett flexibelt arbetsliv.

Uppdraget om ett alterneringsår, arbetstidsbanker, attraktiva arbetsmiljöer, kartläggning av kostnader för stressrelaterad sjukfrån- varo samt deltid som möjlighet ska redovisas senast den 30 mars 2018. Senast den 31 januari 2019 ska utredaren redovisa återstående delar av uppdraget.

449

Bilaga 1

SOU 2019:5

Bakgrund

Regeringens fleråriga prioritering av kvinnors arbetsmiljö visar att den könssegregerade arbetsmarknaden bidrar till att kvinnor löper större risk än män att drabbas av arbetsrelaterad ohälsa då arbetsförhållan- dena i kvinnodominerade yrken leder till ohälsa i högre omfattning. Under 2015 var arbetssjukdomar orsakade av sociala och organisa- toriska faktorer den vanligaste orsaken till anmälningar av arbetssjuk- dom för kvinnor. Antalet anmälda arbetssjukdomar för män har planat ut, men är stigande för kvinnor.

Svensk arbetsmarknad står inför stora utmaningar men också möj- ligheter. Förändringstrycket i svensk ekonomi är starkt till följd av den internationella konkurrensen och den snabba tekniska utveck- lingen. En åldrande befolkning och omfattande migration ställer också krav på förmågan att ta tillvara den fulla potentialen i hela arbetskraften under hela arbetslivet. Om detta görs rätt finns stora möjligheter till välstånd, hållbar utveckling och ett samhälle som håller ihop.

Sverige betraktas som ett av världens mest jämställda länder och har den högsta sysselsättningsgraden för kvinnor inom EU men samtidigt har vi en relativt könssegregerad arbetsmarknad. Även om utvecklingen tyder på en minskad könsuppdelning av arbetsmark- naden visar också statistiken att fler män än kvinnor arbetar heltid och att den faktiskt arbetade tiden för kvinnor är betydligt lägre än för män. Av samtliga sysselsatta kvinnor arbetade nästan var tredje, 31 procent, deltid under 2016 jämfört med drygt 14 procent av de sysselsatta männen. I åldersgruppen 16–24 år var 52 procent deltids- anställda 2016.

Förhållandena på arbetsmarknaden liksom i övriga samhället för- ändras. Skyddet för arbetstagare i Sverige tog i början av förra århund- radet utgångspunkt i att genom kollektivavtal säkra fasta tjänster och fasta arbetstider i stället för att arbetstagare fanns tillgängliga vid behov. Arbetstagarna fick på så sätt trygghet över tid i sin anställ- ning. Arbetsmarknadens parter har utnyttjat möjligheten att förhandla om arbetstider för att anpassa den efter olika verksamheters behov. I vår närtid har det för att möta nya utmaningar och behov av anpass- ningar skett en utveckling mot olika typer av anställningsformer såväl som en påverkan på arbetstidens omfattning och förläggning. Arbetstiden är också ofta dåligt fördelad över arbetslivet. Många

450

SOU 2019:5

Bilaga 1

som just kommit in på arbetsmarknaden arbetar mindre än man vill göra, andra tvingas bort från arbetslivet i förtid. På samma gång kan en del heltidsarbetande, men också personer som arbetar deltid men med osäkra visstidsanställningar, uppleva att de skulle vilja arbeta mindre för att få mer tid för familj och fritid.

Behovet av en utredning

Målet för arbetslivspolitiken är bl.a. goda arbetsvillkor och möjlig- heter till utveckling i arbetet för alla. Arbetsrättens uppgift är att skapa förutsättningar för ett arbetsliv som tillgodoser både arbets- tagarnas och arbetsgivarnas behov av flexibilitet, trygghet och infly- tande såväl nu som i framtidens arbetsliv.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på en ansvarsför- delning mellan staten och arbetsmarknadens parter. Statens roll är att genom ett ändamålsenligt regelverk och andra styrmedel säker- ställa goda arbetsvillkor och underlätta tillkomsten av nya jobb sam- tidigt som förutsättningar skapas för arbetsmarknadens parter att i kollektivavtal ta ansvar för villkorens närmare utformning.

Att kvinnor i större utsträckning har lägre faktiskt arbetad tid, i större utsträckning arbetar deltid, i större utsträckning har tids- begränsade anställningar samt att den stressrelaterad och psykiska ohälsan är större i kvinnodominerande yrken bidrar till att kvinnor har sämre ekonomiska förutsättningar än män och att kvinnors livs- inkomst blir lägre. Den framtida pensionen styrs också helt av den samlade livsinkomsten, vilket innebär att kvinnors lägre inkomster under förvärvslivet fortplantar sig in i pensionslivet och leder till stora skillnader mellan kvinnor och mäns pensioner. Det behöver förändras inte minst för att målet om ekonomisk jämställdhet ska uppnås. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Samma mönster finns delvis för andra grupper såsom t.ex. unga.

Regeringen uppmärksammade i budgetpropositionen för 2017 att kvinnors arbete alltför ofta organiseras så att heltid inte erbjuds.

Det är oklart hur stor del av kvinnors deltidsarbete som är att betrakta som ofrivilligt. Regeringen anser att arbetsmarknaden behöver vara mindre könsuppdelad och att heltidsarbete ska vara

451

Bilaga 1

SOU 2019:5

norm, med deltid som möjlighet, oavsett kön. Hela arbetskraftens potential behöver tas tillvara.

Med en snabbt växande medellivslängd måste också arbetslivet förlängas för att vi ska kunna upprätthålla rimliga pensioner. Det handlar då inte bara om en arbetsmiljö som gör att man orkar jobba längre, utan kanske främst om att det finns bättre möjligheter att skola om sig under hela arbetslivet i syfte att kunna möta förändrade förutsättningar hos individen och i ett föränderligt arbetsliv. Detta behov av omställning var också något som arbetsmarknadens parter starkt betonade i den avsiktsförklaring om ett längre arbetsliv som togs fram i september 2016 (dnr. S2016/01389/SF). Parterna kon- staterar där att både medarbetare och arbetsgivare skulle vinna mycket på om omställning skedde i tid, dvs. innan akuta situationer uppkommer. Parterna förordar breda politiska initiativ i syfte att underlätta vidareutbildning och karriärväxling under hela, men inte minst senare delen av arbetslivet. Detta skulle både kunna bidra till en bättre hälsa och till en förlängning av arbetslivet.

Uppdraget att utreda och analysera om ett alterneringsår bör införas för anställda

Sveriges förmåga att underlätta individens möjligheter för utveckling under arbetslivet är viktigt för att motverka risken för arbetslöshet och ohälsa för såväl kvinnor som män och möjliggöra ett längre arbetsliv. Goda förutsättningar för rörlighet på arbetsmarknaden bidrar också i förlängningen till en bättre kompetensförsörjning. Ut- vecklings- och omställningsbehovet för anställda tillgodoses inte till fullo av de möjligheter som finns i dag. I ett internationellt perspek- tiv har Sverige ett generöst studiestöd för vuxna som utbildar sig. Dagens studiestöd syftar till att ge ekonomiska möjligheter att stu- dera. Trots att det svenska studiestödet är mycket förmånligt finns det personer som av bl.a. ekonomiska skäl ändå inte väljer att studera. Det finns personer som avstår från studier för att de inte vill, vågar eller kan använda studiemedelssystemet och inte heller har några andra möjligheter att finansiera levnadsomkostnaderna under studietiden. De omställningsavtal som finns mellan arbetsmarknadens parter fyller en viktig roll men är kopplade till att den som mottar stödet har blivit uppsagd från sin arbetsgivare.

452

SOU 2019:5

Bilaga 1

Arbetsmarknadens parter spelar också en stor roll för den flexi- bilitet som finns inom ramen för frågor som rör arbetstid. De flesta kollektivavtal innehåller bestämmelser om arbetstidens omfattning och förläggning. Avtalen kan också innehålla överenskommelser om arbetstidsbanker. Med arbetstidsbanker avses konton där arbetstids- förkortning beräknas och samlas. Olika kollektivavtal har olika regler om hur mycket som kan tas ut i ledighet eller pengar. Det finns anled- ning att se över hur modellen med arbetstidsbanker kan nå fler arbetstagare.

För att bidra till rörlighet, utveckling och ett längre arbetsliv och minska risken för arbetslöshet och ohälsa bland såväl kvinnor som män borde det utredas om staten borde understödja ett alternerings- år. Under 2016 var den vanligaste orsaken till arbetsrelaterade besvär för kvinnor stress och psykisk påfrestning. För män utgjorde dessa orsaker ungefär lika stor anledning till arbetsorsakade besvär som fysiska orsaker. Regeringen har satsat på arbetsmiljöområdet och trots resultat finns anledning att arbeta vidare. Inom ramen för regeringens åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro vidtas en rad åtgärder av stor betydelse för arbetsmiljö och återgång i arbete, inklusive de bidrag som följer av de avsiktsförklaringar som arbets- marknadens parter har avgett. Arbetsmiljöverket har stärkt sin tillsyn och sitt regelverk angående organisatorisk och social arbetsmiljö. En stor andel av sjukfallen avser psykiatrisk diagnos. I december 2016 var det totalt 49 procent av kvinnorna och 37 procent av männen som var sjukskriva som hade en psykiatrisk diagnos, totalt avsåg 45 procent av sjukfallen en psykiatrisk diagnos. Det finns i dag om- fattande kunskap om vad som orsakar stress i arbetslivet och stress- relaterade sjukskrivningar, såsom låg påverkansmöjlighet kopplad till allt för höga förväntningar. Men även arbetstagare som upplever att deras kompetens inte tas tillvara kan uppleva otillfredsställelse i arbetet som påverkar den enskilde och dess arbetsgivares omställ- ningsförmåga. Att kunna få tillfälle att arbeta, men med andra uppgifter eller på en annan arbetsplats, kan vara värdefullt. Det finns anledning att närmare utreda om en möjlighet till ett alterneringsår ytterligare kan förbättra arbetet mot arbetsrelaterad ohälsa. Arbets- tid är alltså en viktig faktor för en god arbetsmiljö. Arbetstidens betydelse för arbetstagare som en faktor för en attraktiv arbetsplats med en välfungerande arbetsmiljö finns det också anledning att närmare utreda.

453

Bilaga 1

SOU 2019:5

Den närmare utformningen av ett sådant initiativ bör samordnas med de lösningar som arbetsmarknadens parter diskuterar inom ramen för sina initiativ och även i övrigt utredas i nära samverkan med dessa parter.

Det svenska friårsprogrammet och den finländska lagen om alterneringsledighet

Det svenska friårsprogrammet var en arbetsmarknadsreform som gällde mellan 2002 och 2006. Friårsprogrammet fungerade på så sätt att en anställd kunde ta ledigt mellan tre och tolv månader för att studera, starta eget företag eller för att vila upp sig. En vikarie an- ställdes i verksamheten under den friårslediges ledighet. Den fri- årsledige fick en ersättning på 85 procent av sin arbetslöshetsersätt- ning. Friårsprogrammets syfte var att ge vikarierna arbetslivserfaren- het och öka de friårsledigas välbefinnande (prop. 2004/2005:1). Syftet med friårsprogrammet förändrades 2005 så att långtidsarbetslösa, per- soner med funktionsnedsättning och utrikesfödda skulle få större del av vikariaten, för att ge friåret en tydligare arbetsmarknadspolitisk in- riktning. Detta då Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering, IFAUs, utvärderingen visade att arbetsgivarna i drygt hälften av fallen valde ut vikarien bland personer som redan arbetade, ofta vid arbetsplatsen där vikariatet erbjöds.

I Finland har flera friårsförsök genomförts sedan 1996. Den 1 januari 2010 infördes lagen om alterneringsledighet 1305/2002. Syftet med lagen är att öka arbetstagarnas motivation och arbetshälsa med hjälp av kortvarig frånvaro från arbetet och samtidigt skapa bättre sysselsättningsförutsättningar för arbetssökande genom att erbjuda dem arbetslivserfarenheter.

En förutsättning för att kvalificera sig för alterneringsledighet är att arbetstagaren har varit heltidsanställd (över 75 procent) hos samma arbetsgivare utan avbrott i minst 13 månader direkt före alternerings- ledighetens början och att arbetstagaren faktiskt har arbetat på heltid under nämnda tid. Alterneringsledigheten varar minst 100 kalender- dagar och högst 180 kalenderdagar.

Ett svenskt alterneringsår skulle kunna vara en möjlighet till att utbilda sig, starta eget företag, vara ledig eller pröva ett annat arbete. Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångspunkter

454

SOU 2019:5

Bilaga 1

•kartlägga erfarenheterna av alterneringsåret i Finland, och even- tuella andra liknande eller jämförbara exempel särskilt utifrån om och i så fall hur åtgärderna bidragit till omställning och kom- petenshöjning samt påverkan på ohälsa,

•beskriva erfarenheterna av friårsprogrammet som infördes i Sverige under perioden 2002–2006, särskilt utifrån samhällseko- nomiska effekter inklusive om och i så fall hur åtgärderna har bi- dragit till omställning och kompetenshöjning, effekter på arbets- löshet och sysselsättning samt påverkan på ohälsa,

•analysera och sammanställa forskning om hur modeller för arbets- tidens förläggning påverkar arbetsplatsens attraktivitet och pro- duktivitet med särskilt fokus på hälsa, sjukfrånvaro, jämställdhet och utveckling i arbetet,

•kartlägga förekomsten av s.k. arbetstidsbanker och hur de påver- kar faktisk arbetad tid för olika grupper,

•utifrån befintlig statistik och forskning kartlägga och analysera kostnaderna för stressrelaterad sjukfrånvaro, och

•beakta eventuella jämställdhetsaspekter i ovan nämnda kartlägg- ningar och analyser.

Mot bakgrund av vad som framkommer ovan ska utredaren

•analysera om det utöver arbetsmarknadens parters överenskom- melser finns behov av reglering av s.k. arbetstidsbanker,

•analysera hur ett alterneringsår, inverkar på kvinnors och mäns livsinkomster och ekonomiska villkor i övrigt,

•analysera hur ett alterneringsår skulle kunna bidra till ökad anställ- ningsbarhet och ett längre arbetsliv,

•analysera konsekvenserna av förslaget för arbetsgivare, i synner- het för små och medelstora företag,

•lämna förslag kring hur ett alterneringsår kan genomföras för arbetstagare i Sverige,

455

Bilaga 1

SOU 2019:5

•överväga och ta ställning till omfattningen av perioder för ett alterneringsår, utreda hur en eventuell reglering av s.k. arbetstids- banker ska utformas och förenas med arbetsmarknadens parters arbete på området,

•utreda för vilka syften, under vilka förutsättningar och på vilka villkor en arbetstagare ska kunna få ett alterneringsår

•överväga om skyddet inom socialförsäkringen behöver förändras med anledning av de förslag utredaren lämnar.

•analysera hur en reglering av ett alterneringsår kan utformas och finansieras,

•analysera hur förslaget kan förenas med arbetsmarknadens parters insatser på området,

•utreda de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs, och

•lämna de författningsförslag som behövs.

Eventuella förslag ska utformas på ett sätt som inte hindrar arbets- marknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslösningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbetsmarknads- modellen.

Uppdraget att utreda och analysera arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist

Frågan om omreglering av sysselsättningsgrad där arbetstagarens arbetstidsmått sänks vid arbetsbrist, s.k. hyvling, har under de senaste åren varit föremål för diskussion och debatt. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för sysselsättningsgraden. Arbetsdomstolen, AD, har i flera fall behandlat liknande frågor (se bl.a. AD 2016 nr 69 och AD 2012 nr 47). Målen har berört situatio- ner då arbetsgivare vid arbetsbrist har genomfört förändringar i verksamheten genom att, i stället för att säga upp personal, erbjudit

456

SOU 2019:5

Bilaga 1

fortsatt anställning men med en lägre sysselsättningsgrad. Arbets- domstolen har i detta sammanhang konstaterat att i en arbetsbrist- situation är arbetsgivaren skyldig att, innan det genomförs uppsäg- ningar, undersöka om arbetsgivaren i stället kan omplacera berörda arbetstagare genom att erbjuda dem något annat skäligt arbete hos sig, vilket kan innebära nyinrättade tjänster med samma arbetsuppgifter men med en sänkt sysselsättningsgrad.

I anslutning till målen har det bland annat uppmärksammats att i en situation då en arbetstagare tackar nej till ett skäligt omplacer- ingserbjudande så kan han eller hon komma att sägas upp utan att bestämmelserna om turordning enligt anställningsskyddslagen (1982:80) blir tillämpliga. Inte heller blir anställningsskyddslagens bestämmelser om uppsägningstid och uppsägningslön tillämpliga när den lägre sysselsättningsgraden träder in vid en omplacering.

Omplacering och turordningsregler vid arbetsbrist

Vid en arbetsbristsituation aktualiseras i första hand den allmänna omplaceringsskyldigheten i 7 § andra stycket anställningsskydds- lagen, vilket innebär att en arbetsgivare vid en arbetsbristsituation som en första åtgärd ska iaktta möjligheterna att omplacera arbets- tagaren till sådana lediga befattningar som kan finnas i verksamheten. Dessa befattningar kan i sig innebära ändrade anställningsvillkor, t.ex. i form av ett lägre arbetstidsmått. Lagens syfte är primärt att skydda mot friställningar vilket kommer till uttryck i förarbetena till lagen där det framgår att uppsägning bör vara den yttersta åtgärden när alla andra möjligheter att lösa problemet har uttömts, och att arbets- givaren därför ska undersöka möjligheterna att bereda arbetstagaren ny sysselsättning inom ramen för anställningen eller en annan anställ- ning hos sig (prop. 1973:129 s. 121 f.).

Först sedan omplaceringsmöjligheterna har uttömts får uppsäg- ning ske, och då med beaktande av turordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen. Turordningsreglerna är tillämpliga då flera arbetstagare vid en uppkommen arbetsbrist konkurrerar om de arbeten inom den arbetsbristdrabbade turordningskretsen som kom- mer att finnas kvar hos arbetsgivaren. Arbetsgivaren avgör vilka arbetstagare som med hänsyn till anställningstid, omplacering och tillräckliga kvalifikationer ska vara kvar. Den bärande principen för

457

Bilaga 1

SOU 2019:5

turordningsreglerna i 22 § är att arbetsgivaren inte fritt kan välja vem som ska sägas upp vid en driftsinskränkning. I stället gäller principen om ”först in, sist ut” – att arbetstagare med längre anställningstid har företräde till fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare anställningstid.

Om en arbetstagare, utan godtagbar anledning, tackar nej till ett skäligt omplaceringserbjudande enligt 7 § andra stycket anställnings- skyddslagen föreligger saklig grund för uppsägning av den arbets- tagaren oberoende av turordningsreglerna.

Det föreligger inte någon skyldighet för arbetsgivaren att, vid erbjudanden om annat arbete enligt 7 § andra stycket anställnings- skyddslagen, fördela lediga arbeten mellan arbetstagarna i turord- ning. Arbetsgivaren får dock inte agera på ett sätt som står i strid mot god sed på arbetsmarknaden eller mot regler i diskriminer- ingslagstiftningen.

Bör arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden

i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist stärkas?

En utgångspunkt för regeringens arbetslivspolitik är att heltid ska vara norm på arbetsmarknaden, att deltid ska vara en möjlighet och att det ska råda goda arbetslivsvillkor. Det är därför angeläget att arbetstagare tillförsäkras ett skydd mot förändrade anställnings- förhållanden vid en omreglering av arbetstidsmåttet.

Rättsläget innebär att en arbetsgivare som, inom ramen för sin omplaceringsskyldighet, löser arbetsbristen genom att omreglera anställningsvillkoren till ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal, i princip har obegränsad frihet att göra omplaceringar i verksamheten. I de fall där arbetstagarna konkurrerar om tjänster med olika arbetstidsmått behöver ett erbjudande med högre arbets- tidsmått därför inte lämnas till arbetstagare med längre anställ- ningstid eller ålder och med tillräckliga kvalifikationer.

Om en arbetsgivare erbjuder en arbetstagare fortsatt anställning men med ett lägre arbetstidsmått riskerar arbetstagaren att stå inför att antingen acceptera eller avböja erbjudandet och då sägas upp. En uppsägning som grundar sig på att ett skäligt omplaceringserbjudande har avböjts medför att turordningsreglerna inte blir tillämpliga. Det skydd som är tänkt att träda in vid en arbetsbristsituation, dvs. att

458

SOU 2019:5

Bilaga 1

anställningstid eller ålder ska vara utslagsgivande, blir därför inte heller tillämpligt här.

En risk med sänkt arbetstidsmått är att det kan inverka negativt på sysselsättningen och omställningsförmågan på svensk arbets- marknad när anställda upplever sig tvingade att gå ner i arbetstid utan reell möjlighet att ersätta den förlorade arbetstiden med annat arbete. Det gäller inte minst för kvinnor, som arbetar deltid i större utsträck- ning än män. Sänkt arbetstidsmått är särskilt utbrett inom kvinno- dominerade sektorer som handeln och omsorgen. Att det potentiella arbetsutbudet inte utnyttjas leder också till samhällsekonomiska förluster.

Utredaren ska därför kartlägga problemets storlek, rättsläget samt analysera om och i så fall i vilka avseenden skyddet mot för- ändrade anställningsförhållanden för arbetstagare som får sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist behöver förstärkas.

Överväganden om ett skydd mot förändrade anställningsvillkor kräver noggranna avvägningar och ska utformas med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet samt arbetsgivarens verksamhets- och arbetsledningsrätt.

Förslagen ska utarbetas med beaktande av den svenska arbets- marknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regler- ingen av anställningsvillkor.

Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångs- punkter

•beskriva gällande rätt ifråga om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist,

•undersöka och kartlägga vilka skäl som kan ligga bakom arbets- givarens beslut att omreglera arbetstidsmåttet vid arbetsbrist i stället för att säga upp personal,

•i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka och kartlägga i vilken omfattning omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer och i vilken utsträckning kvinnor respektive män omfattas av dessa,

•undersöka om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer mer frekvent inom vissa sektorer av arbetsmark- naden, och

459

Bilaga 1

SOU 2019:5

•i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka om och i sådant fall hur omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist regleras i kollektivavtal i olika branscher.

Mot bakgrund av vad som framkommer ovan ska utredaren

•analysera om det finns behov av att reglera turordning vid ompla- cering på grund av arbetsbrist vid omreglering av anställnings- villkoren,

•analysera och ta ställning till om ett sådant behov i så fall lämp- ligast ska hanteras i författning eller av arbetsmarknadens parter i avtal,

•analysera och ta ställning till hur sådana turordningsregler ska utformas för det fall en reglering lämpligast hanteras i författning,

•analysera och ta ställning till hur ett eventuellt författningsförslag om turordning vid omplacering på grund av arbetsbrist vid omreglering av anställningsvillkoren inverkar på arbetsgivares möjlighet att tillgodose sitt arbetskraftsbehov,

•analysera och ta ställning till om anställningsskyddslagens regler om rätt till uppsägningstid och uppsägningslön även bör gälla vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist, och

•analysera behovet av författningsändringar eller andra åtgärder och lämna de förslag som behövs.

Om författningsförslag som innebär att turordningsregler ska tillämpas vid omplacering på grund av arbetsbrist lämnas ska utre- daren även lämna förslag på vilka arbetstagare som bör undantas från turordningsreglerna.

Utredaren ska vidare analysera och vid behov lämna förslag på hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen kan anpassas i syfte att underlätta för arbetstagare, vars sysselsättningsgrad omreglerats till ett lägre arbetstidsmått vid arbetsbrist, att kvalificera sig för arbets- löshetsersättning.

Eventuella förslag ska utformas på så sätt att de inte hindrar arbets- marknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslösningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbetsmarknads- modellen.

460

SOU 2019:5

Bilaga 1

Uppdraget att utreda och analysera skyddet i anställningen för intermittent anställda

Vad är intermittenta anställningar?

Inom ramen för den svenska samhällsdebatten om visstidsanställ- ningar har villkoren för s.k. intermittent anställda uppmärksammats. Det framförs också att det har skett en omfördelning av de tids- begränsade anställningarna från vikariat och provanställningar till förmån för tidsbegränsade anställningar såsom intermittenta anställ- ningar.

Anställningsskyddslagen innehåller olika former av tidsbegränsa- de anställningar såsom vikariat, provanställning, säsongsanställning, allmän visstidsanställning och anställning för arbetstagare som har fyllt 67 år. Det finns inte någon anställningsform i anställnings- skyddslagen som heter intermittent anställning utan situationen uppkommer när andra tidsbegränsade anställningsformer används.

Kännetecknande för intermittent anställning är att arbetstagaren endast arbetar vissa dagar i en vecka eller under vissa perioder och då endast på kallelse av arbetsgivaren. Det utmärkande är att det rör sig om ett nytt anställningsförhållande vid varje arbetstillfälle. Arbets- tagaren kan i sin tur avböja ett erbjudande om arbete utan att ange något skäl (se t.ex. AD 2008 nr 81).

Det finns även sätt att strukturera och organisera arbetet som i många fall kan betraktas som intermittent arbete. Hit hör t.ex. arbete som sker inom plattformsekonomin.

Behovet av intermittenta anställningar och skyddet i anställningen för intermittent anställda

Ett viktigt fundament på den svenska arbetsmarknaden är den anställ- ningstrygghet som en tillsvidareanställning för med sig. Tillsvidare- anställningar ska därför fortsatt vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland intermittenta anställningar, spelar dock en viktig roll för arbetsgivare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och när arbetsgivarna tillfälligt behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. Dessa kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden, unga personer eller

461

Bilaga 1

SOU 2019:5

andra utan eller med liten arbetslivserfarenhet. Även för arbetstagare kan olika former av tidsbegränsade anställningar vara önskvärda, t.ex. kan studenter vara i särskilt behov av att arbeta under kortare perioder.

På samma gång kan intermittenta anställningar innebära utma- ningar för vissa arbetstagare. Trygghetssystemen är i första hand byggda kring heltidsarbetande tillsvidareanställda och individen måste själv stå för sin kompetensutveckling. De små möjligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygg- het och stress i arbetslivet. Vidare riskerar enskilda att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidareanställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad.

De kompletterande reglerna som införts i 5 § anställningsskydds- lagen om övergång i tillsvidareanställning vid s.k. stapling stärker delvis ställningen för gruppen, då de i gruppen i regel kan lägga ihop all anställningstid oavsett referensperiod. Det kan dock ta lång tid innan en arbetstagare med intermittent anställning får en tillsvidare- anställning på detta sätt.

Bör skyddet i anställningen för intermittent anställda stärkas?

En utgångspunkt för regeringens arbetslivspolitik är att heltid ska vara norm och deltid en möjlighet och att det ska råda goda arbets- livsvillkor.

Utredaren ska kartlägga rättsläget och undersöka omfattningen av intermittent arbete fördelat på olika grupper och branscher samt analysera intermittent anställdas skydd i anställningen och deras anställningstrygghet i övrigt. Utredaren ska vid behov lämna förslag på författningsändringar och andra åtgärder som syftar till att stärka anställningstryggheten i detta avseende.

Överväganden om ett stärkt skydd i anställningen kräver noggranna avvägningar mellan å ena sidan behovet av en stark anställ- ningstrygghet och å andra sidan arbetstagares behov av flexibilitet i anställningen samt arbetsgivarens möjligheter att tillgodose sitt arbets- kraftsbehov över tid.

Överväganden om ett stärkt skydd i anställning ska vidare utformas med hänsyn till arbetsgivarens verksamhets- och arbetsled- ningsrätt och med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen

462

SOU 2019:5

Bilaga 1

och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställnings- villkor.

Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångs- punkter

•kartlägga omfattningen av intermittenta anställningar per bransch, kön och ålder, inklusive belysning av ungas perspektiv,

•beskriva gällande rättsläge när det gäller skydd i anställningen för intermittent anställda,

•i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka hur skyddet

ianställningen för intermittent anställda regleras i kollektivavtal

iolika branscher, och

•analysera villkoren inom arbetslöshetsförsäkringen för intermit- tent anställda.

Mot bakgrund av vad som framkommer ovan ska utredaren

•undersöka om det finns behov av att stärka anställningstrygg- heten för intermittent anställda,

•analysera och ta ställning till om en stärkt anställningstrygghet lämpligast hanteras i författning eller av arbetsmarknadens parter i avtal för det fall ett behov föreligger, och

•vid behov lämna förslag på författningsändringar eller andra lämpliga åtgärder.

Eventuella förslag ska utformas på ett sätt som inte hindrar arbets- marknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtals- lösningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbets- marknadsmodellen.

463

Bilaga 1

SOU 2019:5

Uppdraget att utreda och analysera om arbetstagare ska få en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

Deltidsanställda som i regelbunden omfattning arbetar enligt ett högre arbetstidsmått än ordinarie anställningsavtal

Ett problem som har lyfts fram i samhällsdebatten är att det finns många deltidsanställda som arbetar utanför sina ordinarie anställ- ningsavtal antingen genom mertid eller olika typer av tidsbegränsade anställningar, utan att den faktiska arbetstiden återspeglas i anställ- ningsavtalet. En vanlig orsak är att en verksamhets arbetskraftsbehov är större än planerat.

Att en arbetstagare inte har ett anställningsavtal som motsvarar den faktiska arbetstiden riskerar att skapa ekonomisk osäkerhet för den enskilde. Den enskilde kan också få svårt att planera sin framtid och detta kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Många bostadsföretag och banker kräver till exempel att man har en tillsvidareanställning på heltidsmått för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad.

Den norska lagregleringen om en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden

I Norge infördes 2013 en lagreglering som tar sikte på att begränsa ofrivilligt deltidsarbete i vissa fall (arbetsmiljøloven 14 § a). Den norska lagregleringen innebär att en deltidsarbetande som de senaste tolv månaderna regelbundet arbetat mer än den arbetstid som står i anställningsavtalet kan få en domstols dom på att arbetstidsmåttet höjs i motsvarande mån. Arbetsgivaren kan, om arbetsgivaren kan visa att behovet av det merarbete som har utförts av arbetstagaren har reducerats eller helt fallit bort, freda sig mot att få en sådan dom mot sig.

Har man i Sverige rätt att få ett högre arbetstidsmått fastställt?

Varken anställningsskyddslagen eller arbetstidslagen (1982:673) innehåller några regler om vilket arbetstidsmått en arbetstagare har rätt till. Det kan vara så att en arbetstagare inte har något garanterat

464

SOU 2019:5

Bilaga 1

arbetstidsmått inom ramen för sin anställning. Detta benämns ofta ”zero-hour contract”. Dess omfattning i Sverige är dock inte närmare känd. En arbetstagares arbetstidsmått regleras i stället i kollektivavtal, men är oftast något som den enskilde arbetstagaren kommer överens med arbetsgivaren direkt om, som en del av det enskilda anställ- ningsavtalet. Vidare kan arbetstidens längd i princip inte ändras annat än genom en överenskommelse mellan arbetsgivaren och den del- tidsanställda med eller utan föregående uppsägning av det gällande anställningsavtalet (se t.ex. AD 1984 nr 28 och AD 1984 nr 76).

25 a § anställningsskyddslagen innehåller däremot en regel om företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad som ger en deltidsarbe- tande rätt till högre sysselsättningsgrad under vissa förutsättningar. En av förutsättningarna för att företrädesrätt till högre sysselsätt- ningsgrad ska aktualiseras är att det uppstår ett behov av ytterligare arbetskraft hos arbetsgivaren. I förarbetena anges uttryckligen att regeln inte ger en arbetstagare någon rätt att vare sig styra hur arbets- givaren ska eller bör organisera sin verksamhet eller att kräva att bli omplacerad så att ett önskemål om sysselsättningsgrad tillgodoses fullt ut. Regeln innebär således ingen direkt skyldighet för en arbets- givare att organisera sin verksamhet så att deltidsarbete undviks, eller att i övrigt allmänt tillmötesgå en deltidsarbetandes önskemål om en högre sysselsättningsgrad, utom i de fall där alternativet i stället hade varit nyanställning. Det är således först när arbetsgivaren har ett behov av ytterligare arbetskraft som deltidsarbetande har företrädes- rätt till en anställning med högre sysselsättningsgrad.

I arbetstidslagen finns vissa regler och begränsningar för hur mycket tid den som har en anställning på deltid får arbeta, s.k. mertid. Det är möjligt att avvika från lagens bestämmelser om mertid genom kollektivavtal. När det finns ett särskilt behov av ökad arbetstid, får mertid tas ut med högst 200 timmar per arbetstagare under ett kalenderår, s.k. allmän mertid (10 § i arbetstidslagen). Mertid får också tas ut med tillämpning av de villkor som gäller för lagens bestämmelser om nödfallsövertid. Nödfallsmertiden begränsas inte i antal timmar, men den ska anmälas till berörd facklig organisa- tion. Utöver allmän mertid får s.k. extra mertid tas ut med högst 150 timmar per arbetstagare under ett kalenderår om det finns sär- skilda skäl för det och situationen inte har gått att lösa på annat sätt (10 a § arbetstidslagen). Tidigare har Arbetsmiljöverket på ansökan av arbetsgivare prövat denna fråga men numera är det reglerat direkt

465

Bilaga 1

SOU 2019:5

i lagens 10 a §. Enligt förarbeten till lagändringen så är den inte tänkt att utgöra någon förändring i sak utan Arbetsmiljöverkets praxis ska gälla även fortsättningsvis. Som särskilda skäl betraktas tillfälliga arbetsanhopningar som varit omöjliga att förutse, oförutsedda sjuk- domsfall eller förlust av spetskompetens som inte går att ersätta omedelbart. Att situationen inte gått att lösa på annat rimligt sätt inne- bär att det kan vara möjligt under en övergångsperiod att ta ut extra övertid eller extra mertid vid sjukdomsfall eller vid andra vakanser (prop. 2010/11:89 s. 49 f.). Som skäl för att införa en begränsning av mertidsuttaget hänvisade lagstiftaren till att avsaknaden av en sådan regel skulle kunna medföra att deltidsanställda utnyttjas som reserv- arbetskraft genom att de ofta får en betydligt längre arbetstid än vad som från början avtalats. En begränsning av mertidsuttaget skulle där- för kunna motverka att den avtalade arbetstiden för en deltidsanställd sätts lägre än vad tjänstgöringsförhållandena motiverar (prop. 1981/82:154 s. 22 f. och SOU 1981:5 s. 83).

Från den ordinarie arbetstiden för en deltidsarbetande har man således normalt att skilja ett uttag av mertid. Det har ansetts bety- delsefullt att det görs klart mellan parterna om arbete utöver det ordinarie arbetstidsmåttet ska betraktas som mertid och inte som en omreglering av den ordinarie arbetstiden. Det finns exempel från Arbetsdomstolens praxis på att den faktiska arbetstiden har setts som den ordinarie arbetstiden utan att hänsyn har tagits till vad som är avtalat i anställningsbeviset (AD 1984 nr 76). Det har då gällt fall där arbetstagarna regelbundet under en lång tid har anlitats för arbete i väsentligt större utsträckning än vad som följde av anställningsbevisen.

Bör det införas en lagreglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hans eller hennes faktiska arbetstid?

En utgångspunkt för regeringens arbetslivspolitik är att heltid ska vara norm på arbetsmarknaden och deltid ska vara en möjlighet och att det ska råda goda arbetslivsvillkor.

Utredaren ska därför kartlägga rättsläget och analysera om det bör införas en reglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbets- tidsmått som motsvarar hans eller hennes faktiska arbetstid. Vid behov ska utredaren lämna författningsförslag.

466

SOU 2019:5

Bilaga 1

Överväganden om en reglering ska särskilt ta hänsyn till om det är lämpligt att låta en domstol pröva en verksamhets interna ekono- miska och organisatoriska förutsättningar och struktur. Vidare ska lämpligheten av en reglering övervägas utifrån arbetsgivarens rätt att driva och planera verksamheten.

Övervägandena ska utgå ifrån att det även fortsatt måste finnas möjlighet för mertid och att ett eventuellt författningsför slag som ger rätt till ett högre arbetstidsmått ska kunna förenas med mertid enligt arbetstidslagen, om än något justerad i denna del.

Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångs- punkter

•beskriva rättsläget om förutsättningarna för att ett högre arbets- tidsmått aktualiseras,

•inhämta erfarenhet från Norge och redovisa innehållet i norsk lagstiftning där det införts lagstiftning om en rätt till högre arbets- tidsmått under vissa förutsättningar samt analysera och utvärdera de samhällsekonomiska konsekvenserna av den norska lagstift- ningen, och

•undersöka och kartlägga förekomsten av s.k. zero-hour contract på svensk arbetsmarknad.

Mot bakgrund av vad som framkommer ovan ska utredaren

•analysera och ta ställning till behovet av en reglering som ger en arbetstagares rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hans eller hennes faktiska arbetstid,

•särskilt ta ställning till om ett sådant behov lämpligast bör ske genom lag eller tillgodoses av arbetsmarknadens parter i avtal,

•analysera och ta ställning till om en reglering som ger en arbets- tagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar dennes faktiska arbetstid kan tillämpas på s.k. zero-hour contracts,

•analysera och ta ställning till hur arbetstidslagens regelverk om mertid lämpligast bör utformas och beaktas vid en reglering av en rätt för arbetstagare till ett arbetstidsmått som motsvarar dennes faktiska arbetstid, och

467

Bilaga 1

SOU 2019:5

•vid behov lämna de förslag på författningsändringar och andra lämpliga åtgärder som behövs.

Eventuella förslag ska utformas på ett sätt som inte hindrar arbets- marknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslös- ningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbets- marknadsmodellen.

Uppdraget att utreda och analysera om befintliga möjligheter till arbete på deltid är tillräckliga

En viktig utgångspunkt för regeringens politik är att heltid ska vara norm medan deltid ska vara en möjlighet. Som det har anförts ovan är heltid som norm viktigt för jämställdheten, för möjligheten till egen försörjning och för att minska löneskillnader. Arbetsmarknadens parter har länge burit det primära ansvaret för att finna överens- kommelser om arbetstiden. Utmaningarna på arbetsmarknaden vad gäller arbete på deltid ser olika ut inom olika delar på arbetsmark- naden och önskemål på individnivå skiljer sig åt. När ett önskemål om att arbeta deltid grundar sig i att arbetstagare upplever att arbete på heltid är för tungt är detta ett problem som regeringen menar måste hanteras som en arbetsmiljöfråga. Arbetet ska organiseras så att det möjliggör arbete på heltid. Ändå kan det finnas behov för individen att frivilligt gå ner i arbetstid, under en kortare eller längre period. Det kan vara ändrade livsförutsättningar, en önskan om en bättre balans mellan arbete och fritid eller ett ökat behov av åter- kommande vila. Den enskildes möjlighet att under arbetslivet i högre utsträckning anpassa sitt arbetstidsmått skulle kunna få gynnsamma effekter för upplevelsen av att själv kunna påverka sin arbetssituation. Att själv påverka sin arbetssituation i högre utsträckning skulle kunna bidra till ökad trygghet och mer nöjda och produktiva arbets- tagare.

Möjligheterna att arbeta deltid finns inom ramen för den arbets- rättsliga ledighetslagstiftningen, t.ex. för småbarnsföräldrar, och an- ställningsavtal kan ingås på deltid. Vidare kan arbetsmarknadens parter komma överens om deltidsarbete av olika skäl i sina förhand- lingar. Det finns dock ingen generell rätt till att arbeta deltid för den som har en anställning på heltid.

468

SOU 2019:5

Bilaga 1

Mot denna bakgrund ska utredaren

•analysera om de befintliga möjligheterna att frivilligt gå ner i arbetstid är tillräckliga samt analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna om möjligheterna utökades, och därvid särskilt beakta inverkan på kvinnors och mäns livsinkomster och eko- nomiska villkor i övrigt.

Mot bakgrund av vad som framkommer ska utredaren

•analysera och ta ställning till om utökade möjligheter att frivilligt gå ner i arbetstid behövs, och om de i så fall lämpligast ska hanteras i författning eller av arbetsmarknadens parter i avtal, och

•lämna förslag på hur en eventuell frivillig nedsättning av arbetstid kan regleras.

Om utredaren kommer fram till att författningsändringar är nöd- vändiga ska utredaren även

•lämna de författningsförslag och förslag på andra åtgärder som behövs.

Uppdragets genomförande och redovisning

I uppdraget ingår att beräkna eventuella konsekvenser som förslagen kan medföra.

Utredaren ska särskilt bedöma konsekvenserna av arbetsgivarens möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov tillgodosett samt konsekven- serna för små företag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen inne- bär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, ska en beräk- ning redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten ska utredaren föreslå finansiering av dessa.

469

Bilaga 1

SOU 2019:5

Utredaren ska föra en dialog med företrädare för arbetsmarkna- dens parter och inhämta synpunkter från Arbetsmiljöverket, Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen och andra berörda myndigheter och intresseorganisationer.

Utredaren ska samråda med Utredningen om översyn av regel- verket i arbetslöshetsförsäkringen (2015 B) och beakta andra utred- ningar av betydelse för uppdraget.

Utredaren ska också ta del av resultatet av det utredningsarbete som regeringen låtit genomföra av effekter av att arbete i vissa sek- torer ofta organiseras så att heltid inte erbjuds som aviserades i budgetpropositionen för 2017.

Uppdraget om ett alterneringsår, arbetstidsbanker, attraktiva ar- betsmiljöer, kartläggning av kostnader för stressrelaterad sjukfrån- varo för offentlig verksamhet och deltid som möjlighet ska redovisas senast den 30 mars 2018. Senast den 31 januari 2019 ska utredaren redovisa återstående delar av uppdraget.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

470

Bilaga 2

Tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid 2006, 2012 och 2017

Beskrivning

På uppdrag av utredningen gjorde Statistiska Centralbyrån (SCB) under hösten 2018 ett specialuttag från arbetskraftsundersökning- arna (AKU) gällande tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid. Underlag från åren 2006, 2012 och 2017 (årsmedeltal) ingår i materialet.

Materialet innehåller antalsskattningar (1 000-tal) med tillhör- ande 95 %-iga konfidensintervall och andelsskattningar (%) med till- hörande 95 %-iga konfidensintervall.

Underlaget i tabellerna är indelat i tre grupper av anställda:

•Kärngruppen består av tidsbegränsat anställda i Sverige i åldern 15–74 år med anställningstyp ”Kallas vid behov” och ”Tillfälligt arbete under referensveckan” samt övriga tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid

•Referensgrupp 1 består av tidsbegränsat anställda i Sverige i åldern 15–74 år som hade överenskommen arbetstid

•Referensgrupp 2 består av tidsbegränsat anställda i Sverige i åldern 15–74 år med anställningstyp ”Kallas vid behov” och ”Tillfälligt arbete under referensveckan”

Skattningar som baseras på färre än 40 observationer har prickats i tabellerna. Uppdraget genomfördes i enlighet med ISO 20252:2012 Marknads-, opinions- och samhällsundersökningar vilket innebär att grundläggande kvalitetskrav har uppfyllts.

471

Bilaga 2

SOU 2019:5

Indelningen i arbetare och tjänstemän baseras på yrkesnomenkla- turen SSYK96 (2006 och 2012) och SSYK2012 (2017). Näringsgrens- indelningen baseras på nomenklaturen SNI2002 (2006) och SNI2007 (2012, 2017). För att uppnå jämförbarhet mellan SNI2002 och SNI2007 har länkade data använts för år 2006 i tabellerna. Med andra ord är indelningen av näringsgren för år 2006 baserad på SNI2007 nomenklatur.

Svarande som i normalfallet är studerande men som vid svars- tillfället har sommarlov ingår i gruppen studerande.

Tabeller

Källa: SCB, AKU.

472

SOU 2019:5	Bilaga 2

Källa: SCB, AKU.

473

Bilaga 2		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

474

SOU 2019:5	Bilaga 2

Källa: SCB, AKU.

475

Bilaga 2		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

476

SOU 2019:5	Bilaga 2

477

Bilaga 2		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

478

SOU 2019:5	Bilaga 2

479

Bilaga 2		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

480

SOU 2019:5	Bilaga 2

Källa: SCB, AKU.

481

Bilaga 2		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

482

SOU 2019:5		Bilaga 2

Källa: SCB, AKU.

1(SSYK 2012=5321–5326, 5330, 5341–5343, 5349).

2(SSYK 2012=5311, 3423, 5312).

3(SSYK2012=522).

483

Bilaga 2		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

*För kallas vid behov och tillfälligt arbete under referensveckan används faktiskt arbetstid. Källa: SCB, AKU.

484

SOU 2019:5	Bilaga 2

*För kallas vid behov och tillfälligt arbete under referensveckan används faktiskt arbetstid. Källa: SCB, AKU.

Källa: SCB, AKU.

485

Bilaga 3

Deltidsanställda som arbetade mer än överenskommet 2006, 2012 och 2017

Beskrivning

På uppdrag av utredningen gjorde Statistiska Centralbyrån (SCB) under hösten 2018 ett specialuttag från arbetskraftsundersökningarna (AKU) gällande deltidsanställda som arbetade mer än överens- kommet. Populationen har hämtats från AKU 2006, 2012 respektive 2017 och utgörs av AKU:s urvalsundersökning baserat på ett slump- mässigt urval från RTB. De utvalda personerna är 15–74 år gamla. Nettourvalet ligger på cirka 250 000 personer för 2006 och cirka 350 000 personer övriga år. Populationen har avgränsats till anställda i Sverige.

De variabler som ingår i materialet är överenskommen arbetstid samt differensen mellan faktisk och överenskommen arbetstid.

487

Bilaga 3

SOU 2019:5

Tabeller

Källa: SCB, AKU.

488

SOU 2019:5	Bilaga 3

Källa: SCB, AKU.

489

Bilaga 3		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

490

SOU 2019:5	Bilaga 3

Källa: SCB, AKU.

491

Bilaga 3		SOU 2019:5

Källa: SCB, AKU.

492

Bilaga 4

Exempel på anställningsavtal med lågt arbetstidsmått

493

Bilaga 4

SOU 2019:5

494

SOU 2019:5

Bilaga 4

495

Bilaga 4

SOU 2019:5

496

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

– Det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–Det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

4.8	Utredningens iakttagelser ......................................................		86
5	Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist –
	Nuvarande regler .......................................................		89
5.1	Inledning..................................................................................		89
5.2	Gällande rätt ............................................................................		89
	5.2.1	Arbetsledningsrätten ...............................................	89
	5.2.2	Förhandling och informationsskyldighet ..............	91
	5.2.3	Omplacering och turordning vid arbetsbrist .........	95
	5.2.4	Sammanfattning – rättsläget .................................	106

	anställda utan överenskommen arbetstid ............	233
9.3.4	Beskrivning av gruppen ........................................	235
9.3.5	Arbetsplatsstorlek .................................................	240
9.3.6	Näringsgren ...........................................................	241
9.3.7	Yrke........................................................................	243
9.3.8	Önskemål om fast/tidsbegränsad anställning .....	246
9.3.9	Arbetstid................................................................	248
9.4 En väg in på arbetsmarknaden .............................................		250

		ett sätt att etablera sig på arbetsmarknaden ........	250
	9.4.2	Ungas etablering ...................................................	253
	9.4.3	Ungas arbeten........................................................	254
	9.4.4	Ungas attityder......................................................	256
9.5	Utredningens iakttagelser ....................................................		259
10	Intermittenta anställningar –
	Omfattning och skäl enligt arbetsmarknadens parter.....		261
10.1	Inledning ...............................................................................		261
10.2	Kartläggning av omfattning och orsaker.............................		261
	10.2.1	Vad är intermittenta anställningar?......................	262