sou 2019 46 d3

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Innehåll

Volym 1
Sammanfattning ................................................................		41
Summary ..........................................................................		59
1	Författningsförslag.....................................................	79
1.1	Förslag till lag om ändring i regeringsformen .......................	79
1.2	Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen....................	82
1.3	Förslag till lag om Sveriges riksbank .....................................	85

1.4Förslag till lag om Riksgäldskontorets upplåning för

Riksbankens behov ...............................................................

134

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1936:81)

om skuldebrev .......................................................................

135

1.6Förslag till lag om upphävande av lagen (1940:79) om

utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest
m.m. vid krig eller krigsfara..................................................	137

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1940:300) angående

förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m.
(moratorielag) .......................................................................	138

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1957:684) om

betalningsväsendet under krigsförhållanden .......................

140

Innehåll

SOU 2019:46

1.9Förslag till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684)

	om betalningsväsendet under krigsförhållanden ................	143
1.10	Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med
	instruktion för Riksdagens ombudsmän.............................	144
1.11	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1404) om
	valutapolitik ..........................................................................	147
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om
	revision av statlig verksamhet m.m......................................	148
1.13	Förslag till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................	149
1.14	Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203).........	154

1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över

finansmarknaderna ...............................................................

156

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga

	myndigheters åtgärder vid höjd beredskap .........................	158
Unofficial translation of the main legislative proposals...............		160
2	Kommitténs uppdrag och arbete................................	223
2.1	Kommitténs uppdrag ...........................................................	223
2.2	Förutsättningar och avgränsningar......................................	224
2.3	Kommitténs arbete ...............................................................	225
3	Disposition..............................................................	231
Del 1: Bakgrundsbeskrivningar ..........................................		241
4	Centralbankers grundläggande uppgifter ....................	243
4.1	Inledning ...............................................................................	243

SOU 2019:46

Innehåll

4.2Nödvändiga egenskaper hos allmänt

accepterade betalningsmedel ................................................		245
4.3 Tillhandahålla slutliga betalningsmedel ...............................		248
4.3.1	Statens ansvar.........................................................	250

4.3.2Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

251

4.3.3Nuvarande lagstiftning och direktivens

frågeställningar.......................................................

252

4.4Upprätthålla ett centralt system

för betalningsavveckling .......................................................

254

4.4.1Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

255

4.4.2Nuvarande lagstiftning och direktivens

frågeställningar.......................................................	255
4.5 Stabilisera betalningsmedlets värde......................................	256

4.5.1Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

257

4.5.2Nuvarande lagstiftning och direktivens

	frågeställningar.......................................................	258
4.6 Agera sista låneinstans ..........................................................		259
4.6.1	Likviditetsrisker i bankverksamhet ......................	259

4.6.2Centralbankens roll i normala tider och i

kristider ..................................................................

261

4.6.3Nuvarande lagstiftning och direktivens

		frågeställningar.......................................................	262
4.7	Kommitténs överväganden...................................................		264
4.8	Referenser..............................................................................		265
5	Centralbanker 1668–1979:
	En ekonomisk-historisk bakgrund ..............................		267
5.1	Inledning................................................................................		267
	5.1.1	Avgränsningar och disposition .............................	268
5.2	Internationell utveckling ......................................................		269
	5.2.1	Bakgrund ................................................................	269

Innehåll

SOU 2019:46

5.2.2Tillkomst och framväxt av grundläggande

	uppgifter ................................................................	270
5.2.3	Huvudsakliga mål..................................................	278
5.2.4	Penningpolitiska regimer......................................	281
5.2.5	Relation till den politiska makten ........................	288
5.3 Riksbankens utveckling........................................................		290

5.3.1Tillkomst och framväxt av grundläggande

		uppgifter ................................................................	290
	5.3.2	Penningpolitiska regimer......................................	292
	5.3.3	Huvudsakliga mål..................................................	293
	5.3.4	Roll inom finansiell stabilitet ...............................	295
	5.3.5	Huvudsakliga instrument .....................................	296
	5.3.6	Relation till den politiska makten ........................	296
5.4	Referenser .............................................................................		300
6	Centralbanker 1980–2019: Nationalekonomisk
	bakgrund till kommitténs uppdrag .............................		305
6.1	Inledning ...............................................................................		305
6.2	Ekonomiska idéer bakom utvecklingen 1980–2007 ...........		306
	6.2.1	Bakgrund................................................................	306

6.2.2Oberoende centralbanker viktigt enligt nya

	rön ..........................................................................	309
6.2.3	En ny syntes växer fram........................................	310

6.2.4Riksbanksutredningen 1993 och ny

	lagstiftning 1999....................................................	314
6.2.5	Den flexibla inflationsmålspolitiken tar form .....	316
6.3 Erfarenheter decenniet efter finanskrisen 2008–2019........		320
6.3.1	Bakgrund................................................................	321
6.3.2	Tillgångsköp kompletterar räntestyrningen........	322
6.3.3	Omprövning av regelverk .....................................	324
6.3.4	Penningpolitiska frågeställningar .........................	326
6.3.5	Sämre måluppfyllelse efter finanskrisen ..............	330
6.3.6	Oberoende och befogenheter...............................	334
6.3.7	Svenska och internationella utvärderingar...........	336
6.3.8	Snabbt minskande kontantanvändning................	337
6.4 Referenser .............................................................................		339

SOU 2019:46Innehåll

7	Det finansiella systemets roll, funktioner och risker.....		345
7.1	Inledning................................................................................		345
7.2	Det finansiella systemets betydelse .....................................		345
	7.2.1	Det finansiella systemet och dess
		grundläggande funktioner.....................................	345
	7.2.2	En beskrivning av det finansiella systemet...........	348

7.2.3Det finansiella systemet ska vara stabilt och

	effektivt ..................................................................	351
7.2.4	Systemviktiga företag ............................................	355
7.2.5	Soliditet och likviditet – två centrala begrepp......	357

7.3Soliditets- och likviditetsrisker i bankverksamhet och

andra finansiella företag........................................................		359
7.3.1	Soliditetsrisker .......................................................	360
7.3.2	Likviditetsrisker.....................................................	360

7.4Likvida tillgångar och risken för systemomfattande

likviditetskriser......................................................................		363
7.4.1	Efterfrågan på och utbud av likvida tillgångar .....	364
7.4.2	Säkra likvida tillgångar...........................................	365
7.4.3	Likviditet i normala tider ......................................	366

7.4.4Orsaker till systemomfattande

		likviditetskriser ......................................................	367
7.5	Regelverk för det finansiella systemet .................................		374
7.6	Referenser..............................................................................		376
8	Det svenska krishanteringsramverket .........................		379
8.1	Inledning................................................................................		379
	8.1.1	Bakgrund ................................................................	379
8.2	Statliga åtgärder om ett individuellt företag får problem ...		381
	8.2.1	Den krisförebyggande fasen .................................	381

8.2.2Begreppet fallera eller sannolikt komma att

	fallera ......................................................................	386
8.2.3	Resolution ..............................................................	387
8.2.4	Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.......	404
8.2.5	Nödkrediter och garantier ....................................	406

Innehåll

SOU 2019:46

8.3 Statliga åtgärder vid marknadsstörningar............................		409
8.3.1	Repor av statspapper .............................................	409
8.3.2	Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut ......	410

8.3.3Likviditetsstöd från Riksbanken för att

motverka en systemomfattande likviditetskris ... 411

8.4Behovet av internationellt samarbete

mellan myndigheter ..............................................................

412

8.5Överenskommelser med andra myndigheter nationellt

och internationellt ................................................................

413

8.5.1Samverkan nationellt inom Finansiella

		stabilitetsrådet .......................................................	414
	8.5.2	Överenskommelser med utländska
		myndigheter...........................................................	415
8.6	Referenser .............................................................................		417
9	Unionsrättsliga regler om centralbanker......................		419
9.1	Unionsrättens förhållande till nationell rätt .......................		419
9.2	EMU och penningpolitik .....................................................		421
9.3	Europeiska centralbankssystemet........................................		425
9.4	Oberoende för centralbanker ..............................................		428
9.5	Innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna.................		433
9.6	Medlemsstater med undantag ..............................................		435

9.7Konvergenskraven och rättslig konvergens för Sveriges

	del ..........................................................................................	441
9.8	Referenser .............................................................................	446
10	En översikt över gällande svensk rätt ..........................	447
10.1	Inledning ...............................................................................	447
10.2	Regeringsformen ..................................................................	448
10.3	Riksdagsordningen ...............................................................	451

SOU 2019:46		Innehåll
10.4 Riksbankslagen......................................................................		451
10.4.1	Uppgifter och mål .................................................	451
10.4.2	Penningpolitik .......................................................	452

10.4.3Att främja ett säkert och effektivt

betalningsväsende ..................................................

452

10.4.4Riksbankens befogenheter att begära

uppgifter från företag ............................................

457

10.4.5Samråd och informationsutbyte med andra

		myndigheter ...........................................................	457
	10.4.6	Riksbankens organisation .....................................	457
10.5	Bestämmelser om valutapolitik ............................................		458
10.6	Beredskapslagstiftningen......................................................		460
11	Riksbanken och den svenska förvaltningsmodellen......		463
11.1	Inledning................................................................................		463
11.2	Från folkvilja till förvaltningsbeslut ....................................		464
	11.2.1 Riksdagen är folkets främsta företrädare .............		465
	11.2.2	Regeringen styr riket.............................................	467
11.3	Den svenska statliga förvaltningen – styrning,
	verksamhet och organisation................................................		469
	11.3.1	Begreppet förvaltningsmyndighet ........................	469
	11.3.2 Historiskt perspektiv på svenska
		förvaltningsmyndigheter.......................................	471
	11.3.3 Nuvarande former för ledning av myndigheter...		472
	11.3.4 Förvaltningsmyndigheterna – en heterogen
		grupp ......................................................................	474
	11.3.5	Grundläggande principer för
		förvaltningsmyndigheternas verksamhet .............	478
	11.3.6 Den svenska förvaltningsmodellen i ett
		internationellt perspektiv ......................................	480
11.4	Riksbanken i den svenska förvaltningsmodellen ................		481
	11.4.1 Vad innebär det att Riksbanken lyder under
		riksdagen? ..............................................................	481

11.4.2Riksbanken – en både unik och vanlig

förvaltningsmyndighet ..........................................

483

Innehåll

SOU 2019:46

11.4.3Riksbankens självständighet i jämförelse med

andra förvaltningsmyndigheter ............................	487
11.5 Ingående av internationella överenskommelser för
Sveriges räkning ....................................................................	488
11.5.1 Regeringen ingår internationella

överenskommelser ................................................	488
11.5.2 Riksdagens godkännande i vissa fall.....................	489

11.5.3Förvaltningsmyndigheters ingående av

internationella överenskommelser .......................

490

11.5.4Riksbankens möjlighet att ingå internationella

		överenskommelser ................................................	491
11.6	Samverkan mellan myndigheter...........................................		492
11.7	Referenser .............................................................................		495
12	Innebörden av Riksbankens oberoende.......................		497
12.1	Inledning ...............................................................................		497
	12.1.1	Kommitténs uppdrag ............................................	497
	12.1.2	Oberoende institutioner och
		konstitutionalism ..................................................	497
	12.1.3 Bakgrunden till centralbankers oberoende..........		498
	12.1.4	Demokratisk legitimitet........................................	500
	12.1.5 Utvecklingen efter den globala finanskrisen .......		501
12.2	Utvecklingen mot en mer självständig Riksbank ...............		504
	12.2.1 Tiden fram till mitten av 1980-talet .....................		504
	12.2.2 Införandet av riksbankslagen i slutet av 1980-
		talet.........................................................................	505
	12.2.3 Arbetet med ett stärkt oberoende för
		Riksbanken ............................................................	508
12.3	Riksbankens särställning som myndighet ...........................		512
12.4	Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även
	frågor om finansiell stabilitet? .............................................		517
12.5	Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även
	Riksbankens roll i internationella sammanhang? ...............		525

SOU 2019:46Innehåll

12.6	Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende frågor
	om kontantförsörjning och kontanthantering? ..................		526
12.7	Referenser..............................................................................		529
Volym 2
13	Övergripande ställningstaganden...............................		531
13.1	En ny riksbankslag ................................................................		531
13.2	Anpassningar till unionsrätten .............................................		533
13.3	Förhållandet mellan regeringsformen respektive övriga
	lagar........................................................................................		536
13.4	Uppgifter, mål och befogenheter.........................................		539
13.5	En proportionalitetsprincip för Riksbankens
	beslutsfattande ......................................................................		550
13.6	En skyldighet att motivera beslut ........................................		554
13.7	Förtydligande av förbudet mot monetär finansiering ........		556
13.8	Huvudmannaskapet för Riksbanken ...................................		558
13.9	Omvärldsbevakning och forskning......................................		559
13.10	Referenser..............................................................................		562
Del 2: Penningpolitikens mål och medel ............................			563
14	Utgångspunkter och principer för förslag inom
	penningpolitiken .....................................................		565
14.1	Inledning och disposition.....................................................		565
14.2	Ansvaret för penningpolitiken enligt gällande rätt .............		566
14.3	Vad är penningpolitik? .........................................................		568
	14.3.1	Bakgrund ................................................................	568
	14.3.2 Räntestyrning i relation till grundläggande
		uppgifter.................................................................	570
	14.3.3	Diskussion efter finanskrisen ...............................	572

Innehåll

SOU 2019:46

14.3.4	Internationell utblick ............................................	576
14.3.5	Utgångspunkter och principer .............................	583
14.3.6	Sammanfattande kommentarer ............................	588
14.4 Rekommendationer i finansutskottets externa
utvärderingar.........................................................................		589
14.4.1 Tre utvärderingar – tre tidsperioder.....................		590
14.4.2	Penningpolitikens nominella mål.........................	591
14.4.3 Real hänsyn inom penningpolitiken ....................		593

14.4.4Annan samhällsekonomisk hänsyn

		inom penningpolitiken..........................................	595
14.5	Penningpolitikens transmissionsmekanism ........................		596
	14.5.1 Monetär bas och penningmängd ..........................		597
	14.5.2	Transmissionsmekanism vid räntestyrning .........	598
	14.5.3	Implementering av räntestyrning.........................	602
14.6	Referenser .............................................................................		611
15	Precisering av prisstabilitetsmålet..............................		615
15.1	Inledning ...............................................................................		615
	15.1.1	Frågeställningar och disposition ..........................	616
15.2	Målformulering i lag samt beslutsformerna
	för preciseringen av prisstabilitetsmål .................................		617
	15.2.1	Internationell utblick ............................................	617
	15.2.2	Gällande svensk rätt..............................................	620
	15.2.3	Unionsrättens regler .............................................	621
	15.2.4	Kommitténs överväganden...................................	625
15.3	Olika preciseringar av prisstabilitetsmålet ..........................		630
	15.3.1	Internationell utblick ............................................	631
	15.3.2 Alternativa målvariabler för penningpolitiken ....		634
	15.3.3 Inflationsmål med eller utan intervall? ................		645
	15.3.4	Tidshorisont ..........................................................	648
	15.3.5 Målnivå för nominell utvecklingstakt ..................		650
	15.3.6	Val av prisindex .....................................................	658
	15.3.7	Rättsliga förutsättningar .......................................	665
	15.3.8	Kommitténs överväganden...................................	668
15.4	Referenser .............................................................................		675

SOU 2019:46Innehåll

16	Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken ............		683
16.1	Inledning................................................................................		683
	16.1.1	Frågeställningar och disposition...........................	684
16.2	Realekonomiska effekter av penningpolitik........................		684
	16.2.1	Stabilisering över konjunkturcykeln ....................	685
	16.2.2 Realekonomiska effekter även på längre sikt? .....		687
16.3	Internationell utblick ............................................................		689
16.4	Alternativa variabler och formuleringar ..............................		691

16.4.1Riksbankens nuvarande realekonomiska

		hänsyn ....................................................................	691
	16.4.2	Alternativa realekonomiska variabler ...................	691
	16.4.3 Avvägningar beträffande formuleringar i lag .......		692
16.5	De rättsliga förutsättningarna för realekonomisk
	hänsyn	....................................................................................	694
16.6	Kommitténs överväganden...................................................		698
	16.6.1 Bör realekonomisk hänsyn lagstadgas? ................		698
	16.6.2 Vilken typ av realekonomisk hänsyn bör tas? .....		700
16.7	Referenser..............................................................................		704
17	Penningpolitik och hänsyn till finansiella obalanser.....		707
17.1	Inledning................................................................................		707
	17.1.1	Frågeställningar och disposition...........................	708
17.2	Bakgrund och terminologi....................................................		709
17.3	Relation till makrotillsynen..................................................		712
	17.3.1 Första respektive andra försvarslinjen..................		713
17.4	Nationalekonomiska perspektiv ..........................................		714
	17.4.1 Räntor och finansiella variabler ............................		714
	17.4.2 Bred samsyn före finanskrisen..............................		719
	17.4.3	Analyser efter finanskrisen ...................................	720
17.5	Internationell utblick ............................................................		729
	17.5.1 Länder som i större utsträckning beaktar
		finansiella obalanser inom penningpolitiken .......	729

Innehåll

SOU 2019:46

17.5.2Länder som i mindre utsträckning beaktar

		finansiella obalanser inom penningpolitiken	....... 732
17.6	Kommitténs överväganden ..................................................		736
	17.6.1	Två principiella förhållningssätt ...........................	736
	17.6.2 Behov av flera perspektiv ......................................		738
	17.6.3	Kommitténs bedömningar....................................	740
17.7	Referenser .............................................................................		743
18	Befogenheter inom penningpolitiken..........................		749
18.1	Inledning ...............................................................................		749
	18.1.1	Frågeställningar .....................................................	751
	18.1.2	Disposition ............................................................	751
18.2	Nuvarande ordning...............................................................		752
	18.2.1	Gällande svensk rätt..............................................	752

18.2.2Unionsrättens regler och verksamheten

inom Eurosystemet ...............................................	761
18.2.3 Medlemsstater med undantag...............................	765

18.2.4Lagstödet för räntestyrning och andra

		penningpolitiska åtgärder .....................................	767
18.3	Internationell utblick ...........................................................		768
18.4	Negativ styrränta ..................................................................		769
	18.4.1	Mekanismer ...........................................................	769
	18.4.2	Risker .....................................................................	770
	18.4.3	Rättsliga förutsättningar .......................................	778
18.5	Köp av statsobligationer.......................................................		778
	18.5.1 Effekter genom flera kanaler ................................		779

18.5.2Effekter på finansiella variabler och

	makroekonomisk utveckling ................................	782
18.5.3	Risker .....................................................................	784
18.5.4	Rättsliga förutsättningar .......................................	793
18.6 Krediter till okonventionella villkor....................................		794
18.6.1 Krediter till fast ränta med långa löptider............		795
18.6.2	Villkorade krediter ................................................	796

SOU 2019:46Innehåll

18.7	Valutainterventioner .............................................................		797
	18.7.1	Effekter på reala och finansiella variabler.............	798
	18.7.2	Risker .....................................................................	800
	18.7.3	Rättsliga förutsättningar .......................................	803
18.8	Köp av privata värdepapper ..................................................		804
	18.8.1	Effekter på finansiella variabler ............................	805
	18.8.2	Risker och effekter på resursallokering................	806
	18.8.3	Rättsliga förutsättningar .......................................	809
18.9	Monetär finansiering av finanspolitik ..................................		809
	18.9.1	MFFP och centralbankens balansräkning ............	810
	18.9.2	Rättsliga förutsättningar .......................................	813
18.10	Ytterligare samhällsekonomiska hänsyn
	inom penningpolitiken?........................................................		814
	18.10.1	De finansiella marknaderna
		och statsskuldsförvaltningen ................................	815
	18.10.2	Riksbankens balansräkning och offentliga
		finanser ...................................................................	816
	18.10.3	Inkomstfördelningen ............................................	817
18.11	Kommitténs överväganden...................................................		818
	18.11.1	Räntestyrnings- och likviditetsinstrument ..........	818
	18.11.2	Köp av statspapper ................................................	824
	18.11.3	Direkta köp av privata värdepapper......................	827
	18.11.4	Föreskrifter och kassakrav ....................................	829
	18.11.5	Valutainterventioner..............................................	830
	18.11.6	Monetär finansiering av finanspolitik ..................	832
	18.11.7	Uppgiftsskyldighet................................................	833
18.12	Referenser..............................................................................		836
19	Växelkursstyrning ....................................................		843
19.1	Uttrycket valutapolitik .........................................................		843
19.2	Ansvarsfördelningen mellan regeringen
	och Riksbanken i växelkursfrågor ........................................		850
19.3	Växelkursstyrning enligt den nya riksbankslagen...............		852
19.4	Referenser..............................................................................		855

Innehåll

SOU 2019:46

Del 3: Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet................			857
20	Utgångspunkter och principer för förslag om
	Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet ..........		859
20.1	Inledning ...............................................................................		859
	20.1.1	Disposition ............................................................	861
20.2	Centralbankers grundläggande uppgifter och frågor
	relaterade till EU-rätten .......................................................		861
	20.2.1	Centralbankers grundläggande uppgifter ............	861
	20.2.2	Unionsrättsliga förutsättningar............................	863
20.3	Ansvarsfördelning och målformulering avseende
	finansiell stabilitet i Sverige..................................................		864
20.4	Vad innebär Riksbankens uppgift att främja ett säkert
	och effektivt betalningsväsende? .........................................		868
20.5	Synpunkter på nuvarande riksbankslag ...............................		872
	20.5.1	Finanskriskommittén............................................	873
	20.5.2	Internationella valutafonden ................................	875

20.5.3Behandlingen av finansiell stabilitet i

		Finansutskottets tre externa utvärderingar .........	875
	20.5.4	Riksbanken ............................................................	879
	20.5.5	Sammanfattning av synpunkterna........................	880
20.6	Riksbankens utformning av sitt arbete ...............................		881
20.7	Internationell utblick ...........................................................		884
20.8	Kommitténs överväganden ..................................................		901
	20.8.1 Delat ansvar innebär ett behov av samverkan .....		901

20.8.2Avvägning mellan finansiell stabilitet och

effektivitet .............................................................

903

20.8.3Förutsättningar för delegering av uppgifter

	och befogenheter...................................................	905
20.8.4 Riksbankens ställning behöver beaktas ...............		906
20.8.5	Samordning och befogenheter i kristider ............	908
20.8.6	Formuleringen av Riksbankens mål.....................	909
20.9 Referenser .............................................................................		912

SOU 2019:46Innehåll

21	Finansiell infrastruktur.............................................	915
21.1	Inledning................................................................................	915
21.2	Riksbankens ansvar för betalningsavveckling .....................	916
21.3	Övervakning av den finansiella infrastrukturen..................	929
21.4	Referenser..............................................................................	938

22	Generellt likviditetsstöd ...........................................		939
22.1	Inledning................................................................................		939
	22.1.1	Bakgrund ................................................................	939
	22.1.2 Kommitténs uppdrag och utgångspunkter ..........		941
	22.1.3	Disposition.............................................................	942
22.2	Internationell utblick och unionsrätten ..............................		942
	22.2.1	Internationell utblick ............................................	942
	22.2.2	Unionsrätten..........................................................	943
22.3	Riksbankens mandat .............................................................		945
22.4	Ansvarsfördelningen mellan Riksbanken
	och Riksgäldskontoret ..........................................................		950
22.5	Utgångspunkter för utformningen av Riksbankens
	generella likviditetsstöd ........................................................		952
22.6	Hur ska syftet med Riksbankens generella
	likviditetsstödjande åtgärder formuleras? ...........................		956
22.7	Vilka befogenheter att ge generellt likviditetsstöd bör
	Riksbanken ha? .....................................................................		958

22.7.1Kredit i svenska kronor mot betryggande

säkerhet ..................................................................

960

22.7.2Kredit i utländsk valuta mot betryggande

säkerhet ..................................................................

967

22.7.3Återköpsavtal i svenska kronor eller utländsk

valuta ......................................................................

968

22.7.4Återköpsavtal avseende värdepapper och

liknande ..................................................................	970
22.7.5 Andra värdepapperstransaktioner ........................	972

InnehållSOU 2019:46

22.8	Särskilda likviditetsfaciliteter som får räknas
	in i likviditetsbufferten .........................................................		978
Appendix: Internationell utblick ...................................................			985
22.9	Referenser ............................................................................		1001
23	Nödkrediter...........................................................		1005
23.1	Inledning ..............................................................................		1005
	23.1.1	Utgångspunkter ...................................................	1005
	23.1.2	Kommitténs uppdrag ...........................................	1006
	23.1.3	Disposition ...........................................................	1006
23.2	Riksbankens och Riksgäldskontorets åtgärder för stöd
	till individuella företag ........................................................		1007
23.3	När kan det bli aktuellt att ge en nödkredit?.....................		1008
23.4	En jämförelse mellan nödkrediter och generellt
	likviditetsstöd från Riksbanken ..........................................		1009
23.5	Internationell utblick och unionsrätten .............................		1011
	23.5.1	Internationell utblick ...........................................	1011
	23.5.2	Unionsrätten ........................................................	1011
23.6	Bagehots regel......................................................................		1015
23.7	Vilka kriterier ska vara uppfyllda för att Riksbanken ska
	få ge en nödkredit? ..............................................................		1016
	23.7.1 Riksbanken får besluta om nödkredit.................		1016
	23.7.2 En nödkredit bör bygga på frivillighet................		1017
	23.7.3 Syftet med Riksbankens nödkrediter..................		1018

23.7.4Nödkredit i svenska kronor eller utländsk

	valuta mot säkerhet ..............................................	1021
23.7.5	Motpartskretsen ...................................................	1026
23.7.6	Stödmottagarens finansiella ställning .................	1031

23.7.7Ska det finnas en övre beloppsgräns för

Riksbankens nödkrediter? ...................................

1039

23.7.8Ska regeringen godkänna ett beslut om

nödkredit innan det fattas?..................................	1042
23.8 Nödkredit till ett företag i resolution ................................	1043
23.8.1 En problembeskrivning........................................	1044

SOU 2019:46	Innehåll
23.8.2 Unionsrätten........................................................	1047
23.8.3 Riksgäldskontorets och Riksbankens roller
enligt förarbetena till lagen om resolution.........	1048
23.8.4 IMF:s synpunkter på det svenska regelverket ...	1051

23.8.5Arbetsfördelningen mellan Riksgäldskontoret

och Riksbanken....................................................

1052

23.8.6Kriterierna för att ge nödkredit när ett företag

		är försatt i resolution ...........................................	1055
Appendix: Internationell utblick..................................................			1059
23.9	Referenser............................................................................		1075
24	Övriga frågor inom finansiell stabilitet .....................		1077
24.1	Inledning..............................................................................		1077
	24.1.1	Innehåll.................................................................	1077
	24.1.2	Disposition...........................................................	1077
24.2	Riksbankens övervakning av det finansiella systemets
	funktionssätt .......................................................................		1078
24.3	Riksbanken ska förbereda sig för att hantera kriser .............		1081
24.4	Samverkan, samråd och information .................................		1084
	24.4.1	Samverkan och samråd ........................................	1084
	24.4.2	Riksbankens informationsskyldighet .................	1091
24.5	En särskild garanti för nödkrediter? ..................................		1093
24.6	Ändringar av skuldebrevslagen ..........................................		1095
24.7	Centrala motparter och ändringar i Emir-förordningen ..		1102
	24.7.1	Bakgrund ..............................................................	1102

24.7.2Nya uppgifter för centralbanker mot

bakgrund av ändringarna Emir-förordningen.... 1105

24.7.3Nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet

rörande centrala motparter inom EU.................

1105

24.7.4Nya uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet

rörande centrala motparter i tredjeland .............	1107
24.7.5 Behovet av lagstiftningsåtgärder.........................	1109
24.8 Referenser............................................................................	1114

InnehållSOU 2019:46

25	Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och
	målet för det finansiella systemet ............................		1117
25.1	Inledning ..............................................................................		1117
	25.1.1	Bakgrund...............................................................	1118
	25.1.2	Disposition ...........................................................	1119
25.2	Krediter	................................................................................	1119
	25.2.1	Föreslagna befogenheter......................................	1119
	25.2.2 Syften med olika centralbankskrediter ...............		1122
	25.2.3	Diskussion ............................................................	1123
25.3	Köp och försäljning av värdepapper ...................................		1126
	25.3.1	Föreslagna befogenheter......................................	1126
	25.3.2 Syften med köp och försäljning av
		värdepapper ..........................................................	1127
	25.3.3	Diskussion ............................................................	1129
25.4	Sammanfattande kommentarer...........................................		1129
25.5	Referenser ............................................................................		1132

Del 4: Riksbankens internationella arbete.........................			1133
26	Internationellt arbete .............................................		1135
26.1	Inledning ..............................................................................		1135
26.2	Kommitténs uppdrag ..........................................................		1137
26.3	Några utgångspunkter för Riksbankens internationella
	arbete	....................................................................................	1139
26.4	Banken för internationell betalningsutjämning (BIS).......		1141
	26.4.1 BIS ägare och organisation ..................................		1142
	26.4.2 Riksbankens finansiella avtal med BIS................		1143
26.5	Baselkommittén för banktillsyn .........................................		1143
	26.5.1	Organisation och beslutsprocess ........................	1144
	26.5.2	Medlemmar...........................................................	1145
	26.5.3 Standarder, riktlinjer och god praxis...................		1146
	26.5.4	Politisk vägledning ...............................................	1147
	26.5.5	Inflytande över lagstiftningen .............................	1148
	26.5.6	EU och Baselkommittén .....................................	1149

SOU 2019:46

Innehåll

26.5.7Svensk samordning inför Baselkommitténs

		möten ...................................................................	1150
26.6	Andra kommittéer och internationella grupper som BIS
	stödjer	..................................................................................	1151
	26.6.1 CGFS, CPMI och MC ........................................		1151
	26.6.2 Rådet för finansiell stabilitet (FSB)....................		1151
26.7	Europeiska systemrisknämnden (ESRB)...........................		1152
26.8	Övrigt EU-samarbete: EBA och EFK ...............................		1153
	26.8.1	Europeiska bankmyndigheten (EBA) ................	1153
	26.8.2	Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) 1154

26.9 Kommitténs överväganden.................................................

1155

26.9.1Riksbankens deltagande i internationella

sammanhang.........................................................

1155

26.9.2Fördjupade bedömningar rörande

Baselkommittén ...................................................

1156

26.9.3Information till riksdagen och regeringen

		om internationellt arbete.....................................	1158
	26.9.4	Samarbetsformer för myndigheterna
		i det internationella arbetet .................................	1160
	26.9.5 Vägledning från regeringen och riksdagen.........		1162
	26.9.6 Övriga bestämmelser för Riksbankens
		internationella verksamhet..................................	1164
26.10	Referenser............................................................................		1167
27	Internationella valutafonden ...................................		1169
27.1	Inledning..............................................................................		1169
27.2	Bakgrundsfakta om Internationella valutafonden (IMF). 1171
	27.2.1 Grundande länder och medlemsländer...............		1171
	27.2.2	IMF:s verksamhet................................................	1171
27.3	Tidigare utredningar och Sveriges syn på IMF .................		1173
	27.3.1 Regeringens och finansutskottets syn på IMF ..		1173
	27.3.2 Tidigare utredningar och ställningstaganden
		relaterade till IMF-åtagandena............................	1174

Innehåll	SOU 2019:46
27.4 IMF:s organisation	..............................................................1174

27.4.1Guvernörstyrelsen är IMF:s högsta beslutande

		organ .....................................................................	1174
	27.4.2 IMFC är IMF:s viktigaste policyskapande
		organ .....................................................................	1175
	27.4.3 Exekutivstyrelsen sköter det dagliga arbetet......		1176
	27.4.4 IMF-frågor koordineras även inom EU .............		1177
	27.4.5 IMF:s stadgar om hur medlemsländerna ska
		arbeta.....................................................................	1178
27.5	Gällande rätt ........................................................................		1179
	27.5.1 Riksbanken är finansiell motpart mot IMF........		1179
	27.5.2 Riksbanken är förbindelseorgan gentemot
		IMF .......................................................................	1180
	27.5.3 Riksbanken får förvärva och handla med
		IMF:s särskilda dragningsrätter ..........................	1180
27.6 En internationell utblick: andra länders val
	av kontaktmyndighet och finansiell motpart.....................		1180
27.7 Medlemsländernas finansiella åtaganden mot IMF ...........			1181
	27.7.1	Ett medlemslands insatskapital ...........................	1181
	27.7.2 Frivilliga bilaterala eller multilaterala
		lånearrangemang med IMF..................................	1182
	27.7.3 Åtaganden relaterade till innehav av IMF:s
		reservtillgång SDR ...............................................	1183
	27.7.4 Åtaganden relaterade till IMF:s utlåning
		till låginkomstländer ............................................	1185
	27.7.5 IMF:s finansiella transaktionsplan (FTP)
		och förhandsavisering till medlemsländerna
		rörande transaktioner...........................................	1186
	27.7.6 Kreditrisk vid utlåning till IMF...........................		1187
27.8 Riksbankens finansiella åtaganden mot IMF .....................			1187
	27.8.1 En samlad bild av de finansiella åtagandena
		mot IMF ...............................................................	1187
	27.8.2 Kommentarer om de svenska åtagandena...........		1188
27.9	Kommitténs överväganden .................................................		1190
	27.9.1	Kommitténs övergripande bedömningar............	1190
	27.9.2 Riksbankens roll som förbindelseorgan .............		1191

SOU 2019:46Innehåll

	27.9.3 Riksbankens roll som finansiell motpart ...........		1192
27.10	Referenser............................................................................		1199
Volym 3
Del 5: Riksbankens institutionella och finansiella
	oberoende ...........................................................		1201
28	Institutionellt oberoende ........................................		1203
28.1	Kommitténs uppdrag ..........................................................		1203
28.2	Instruktionsförbudet i svensk rätt.....................................		1203
28.3	Information till regeringen om penningpolitiska beslut
	m.m. .....................................................................................		1215
29	Eget kapital, vinstdisposition
	och tillgångsförvaltning ..........................................		1221
29.1	Inledning..............................................................................		1221
29.2	Bakgrund och behovet av översyn .....................................		1222
29.3	Riksbankens ställning och finansiella oberoende..............		1224
29.4	Storlek på Riksbankens eget kapital ..................................		1226
	29.4.1 Finansiellt oberoende och kostnadsfritt
		kapital ...................................................................	1226
	29.4.2 Orealiserade vinster och Riksbankens eget
		kapital ...................................................................	1229
	29.4.3	Finansiering av driftskostnader ..........................	1232
	29.4.4 En buffert för förlustrisker .................................		1235
	29.4.5 Regeringens förslag om storlek på
		Riksbankens eget kapital .....................................	1245
	29.4.6	Kommitténs överväganden .................................	1246
29.5	Strukturen på Riksbankens eget kapital ............................		1247
	29.5.1	Regeringens förslag .............................................	1249
	29.5.2	Flamutredningens förslag ...................................	1249
	29.5.3	Kommitténs överväganden .................................	1250

InnehållSOU 2019:46

29.6	Vinstdisposition...................................................................		1251
	29.6.1	Nuvarande ordning ..............................................	1251
	29.6.2	Regeringens förslag..............................................	1253
	29.6.3	Finansiella avsättningar........................................	1254
	29.6.4	Flamutredningens förslag ....................................	1255
	29.6.5	Kommitténs överväganden..................................	1255
29.7	Beslutsformerna angående Riksbankens balans- och
	resultaträkning samt årets resultat......................................		1258
29.8	Riksbankens tillgångsförvaltning .......................................		1263
29.9	Möjlighet till återställning av det egna kapitalet................		1268
	29.9.1	Regeringens förslag..............................................	1268
	29.9.2	Flamutredningens förslag ....................................	1268
	29.9.3 För- och nackdelar med automatisk
		återkapitalisering ..................................................	1269
	29.9.4 Hänsyn till orealiserade vinster vid
		återkapitalisering ..................................................	1271
	29.9.5 Nivå för återställning av det egna kapitalet ........		1272
	29.9.6	Kommitténs överväganden..................................	1273
29.10	Referenser ............................................................................		1275
30	Valutaupplåning till valutareserven...........................		1277
30.1	Inledning ..............................................................................		1277
30.2	Bakgrund ..............................................................................		1278
	30.2.1 Motiven för Riksbanken att hålla en
		valutareserv ...........................................................	1278
	30.2.2 Valutareservens storlek och sammansättning ....		1280
	30.2.3 Användning av valutareserven under
		finanskrisen ..........................................................	1282
	30.2.4 Förstärkningen av valutareserven 2009 och
		2012.......................................................................	1284

30.2.5Flamutredningens förslag om valutaupplåning ..1290

30.2.6 Utkastet till lagrådsremiss 2017 ..........................

1296

30.2.7 Remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss .1297

30.3Unionsrättens regler om oberoende centralbanker och

valutareserver .......................................................................

1301

SOU 2019:46Innehåll

30.4	Riksbankens eventuella möjligheter till valutaupplåning
	i eget namn enligt gällande rätt ..........................................		1303
30.5	Bankernas behov av likviditetsstöd....................................		1308
	30.5.1 Likviditetsrisk i utländsk valuta..........................		1309
	30.5.2 Ökade likviditetskrav på bankerna sedan
		finanskrisen ..........................................................	1311
	30.5.3 Tidigare bedömningar av behovet av
		likviditetsstöd ......................................................	1312
30.6	Riksbankens behov av valutareserv....................................		1317
	30.6.1 Möjligheten att få valutareserven återställd .......		1318
	30.6.2 Andra möjligheter till finansiering av
		likviditetsstöd i utländsk valuta ..........................	1320
	30.6.3 IMF-åtaganden, valutainterventioner och
		andra uppgifter som skapar behov av
		valutareserv ..........................................................	1324
	30.6.4	Valutareserv som förtroendeskapare
		på den internationella finansmarknaden.............	1327
30.7	Kommitténs överväganden.................................................		1329
30.8	Referenser............................................................................		1337
31	Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra
	centralbanker........................................................		1341
31.1	Inledning..............................................................................		1341
31.2	Vad är ett valutaåterköpsavtal? ..........................................		1342
31.3	I vilka syften ingår centralbanker valutaåterköpsavtal? ....		1344
31.4	För- och nackdelar med valutaåterköpsavtal.....................		1345
	31.4.1	Fördelar med valutaåterköpsavtal.......................	1345
	31.4.2	Nackdelar med valutaåterköpsavtal....................	1346
31.5	Användning av valutaåterköpsavtal under finanskrisen
	och framåt............................................................................		1347
	31.5.1	Riksbankens valutaåterköpsavtal ........................	1347

31.5.2ECB:s och Federal Reserves

valutaåterköpsavtal ..............................................

1352

InnehållSOU 2019:46

31.6	Gällande rätt ........................................................................		1352
	31.6.1	Unionsrätten ........................................................	1352
	31.6.2	Regeringsformen ..................................................	1354
	31.6.3	Riksbankslagen.....................................................	1354
31.7	Andra centralbankers möjlighet att ingå
	valutaåterköpsavtal ..............................................................		1355
31.8	Kommitténs överväganden .................................................		1355

31.8.1Att tillgodose Riksbankens behov av utländsk

valuta .....................................................................

1356

31.8.2Att tillgodose andra centralbankers behov av

		valuta .....................................................................	1358
31.9	Referenser ............................................................................		1361
Del 6: Organisation och demokratisk granskning................			1363
32	Organisation och ledning ........................................		1365
32.1	Inledning ..............................................................................		1365
	32.1.1	Kommitténs uppdrag ...........................................	1365
	32.1.2	En kort historik....................................................	1366
	32.1.3	Utgångspunkter och disposition.........................	1367
32.2	Gällande rätt ........................................................................		1368
	32.2.1	Fullmäktige...........................................................	1369
	32.2.2	Direktionen ..........................................................	1371
	32.2.3	Finansutskottet ....................................................	1374
	32.2.4	Unionsrätten ........................................................	1374
32.3	Svenska myndigheter...........................................................		1375
	32.3.1 Olika sätt att organisera en svensk myndighet ..		1376
	32.3.2	Hur myndighetschefer utses ...............................	1378
	32.3.3	Myndighetschefens roll .......................................	1380
	32.3.4 Riksbankens särställning som myndighet ..........		1381
32.4	Den nuvarande organisationen: tidigare dokumenterade
	erfarenheter..........................................................................		1382
	32.4.1	Externa utvärderingar ..........................................	1382
	32.4.2	Enkätundersökning 2010 om
		direktionsledamöternas erfarenheter ..................	1385

SOU 2019:46		Innehåll
32.4.3	Direktionsledamöters offentligt framförda
	synpunkter ...........................................................	1386
32.5 Den nuvarande organisationen: kommitténs intervjuer
under 2018 och 2019...........................................................		1387
32.5.1 Fullmäktiges uppdrag och sammansättning ......		1388
32.5.2	Riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet
	och sammansättning ............................................	1389
32.5.3 Om Riksbankens effektivitet i verksamheten
	och om den är ändamålsenligt dimensionerad ...	1393
32.6 Litteratur om centralbankers ledning ................................		1394

32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast

av en kommitté?...................................................

1394

32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté

vara?......................................................................

1395

32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp

minskas? ...............................................................

1397

32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut

	inom centralbanken? ...........................................	1398
32.6.5	Om kommitténs sammansättning......................	1399
32.6.6	Om externa experter ...........................................	1399

32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd

		och omvalsmöjlighet för centralbankschefer .....	1400
32.7	En internationell utblick.....................................................		1401
	32.7.1	BIS kartläggning 2009 .........................................	1402
	32.7.2	Kommitténs internationella utblick ...................	1403
32.8	Kommitténs överväganden.................................................		1406
	32.8.1 Fullmäktige ska finnas kvar ................................		1406
	32.8.2 Fullmäktiges relation till direktionen.................		1407
	32.8.3 Övriga bestämmelser om fullmäktige ................		1411

32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen

och de vice riksbankscheferna.............................	1413
32.8.5 Riksbanken leds av en direktion .........................	1416

32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras

	mandattid .............................................................	1417
32.8.7 Inga externa experter i direktionen ....................		1420
32.8.8	Direktionens ansvar.............................................	1421
32.8.9	Riksbankschefens ansvar.....................................	1423

InnehållSOU 2019:46

	32.8.10	Sammanträden och beslutsfattande.....................	1425
	32.8.11	Övriga bestämmelser för direktionen .................	1427
	32.8.12	Övriga bestämmelser Riksbankens
		organisation ..........................................................	1428
	32.8.13	Andra ledningsmodeller som kommittén
		övervägt.................................................................	1429
	32.8.14	Riksbankens effektivitet i verksamheten............	1431
Appendix 1: Förteckning över intervjuade ..................................			1433
Appendix 2: Fördjupad internationell utblick .............................			1434
32.9	Referenser ............................................................................		1443
33	Den demokratiska granskningen av Riksbanken ........		1445
33.1	Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska
	granskningen av Riksbanken...............................................		1445
33.2	Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig
	maktutövning.......................................................................		1447
	33.2.1	Den offentliga maktutövningens legitimitet ......	1447
	33.2.2	Begränsningar av folkstyret –
		konstitutionalism .................................................	1450
	33.2.3	Principal-agent-problemet avseende
		centralbanker ........................................................	1452
	33.2.4	Riksbankens legitimitet .......................................	1454
	33.2.5	Förutsättningarna för en demokratisk
		granskning av Riksbankens verksamhet .............	1458
	33.2.6	Slutsatser avseende legitimitet och
		demokratisk granskning ......................................	1463
33.3	Nuvarande ordning..............................................................		1464
	33.3.1	Unionsrätten ........................................................	1464
	33.3.2	Direktionens ansvar .............................................	1465
	33.3.3	Fullmäktiges kontrollerande funktion................	1466
	33.3.4	Årlig revision av Riksbankens årsredovisning
		och beslut om ansvarsfrihet.................................	1467
	33.3.5	Finansutskottet och granskningen av
		penningpolitiken ..................................................	1470
	33.3.6	Granskning av övrig måluppfyllelse och
		effektivitet ............................................................	1473

SOU 2019:46

Innehåll

33.3.7 Att skilja en direktionsledamot från uppdraget. 1474

33.4Riksdagens roll som huvudman

för förvaltningsmyndigheter ..............................................		1477
33.4.1	Utskottsorganisationen inom riksdagen............	1477
33.4.2	Förhållandet mellan riksdagen och
	Riksrevisionen......................................................	1478

33.4.3Förhållandet mellan riksdagen och Riksdagens

ombudsmän (JO) ................................................	1479
33.5 Alternativa former för granskning – utländska
centralbanker.......................................................................	1480
33.5.1 Inledning ..............................................................	1480
33.5.2 Demokratiska granskning av centralbanker
som är medlemmar i BIS .....................................	1481
33.5.3 Den demokratiska granskningen av ECB ..........	1483
33.6 Kommitténs överväganden.................................................	1487
33.6.1 Behovet av en stärkt granskning av
Riksbanken...........................................................	1487
33.6.2 Den nya riksbankslagens struktur och
utformning förbättrar förutsättningarna för
den demokratiska granskningen .........................	1490
33.6.3 Riksbankens ansvar för information till
allmänheten och redogörelser till riksdagen ......	1491
33.6.4 Granskningen av måluppfyllelse och
effektivitet............................................................	1501

33.6.5Granskningen av årsredovisningen (finansiell

revision) ...............................................................

1512

33.6.6Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s

	tillsyn....................................................................	1513
33.6.7	Utredning inför ett eventuellt beslut om att
	skilja en direktionsledamot från anställningen ..	1520
33.6.8	Fullmäktiges kontrollerande funktion ...............	1522
33.7 Referenser............................................................................		1527

InnehållSOU 2019:46

Del 7: Kontanter och beredskap.......................................			1531
34	Kontanter..............................................................		1533
34.1	Inledning ..............................................................................		1533
	34.1.1	Kommitténs delbetänkande.................................	1534
	34.1.2 Återstående frågor efter delbetänkandet ............		1536
	34.1.3	Disposition ...........................................................	1538
34.2	Riksbankens ansvar för kontanter ......................................		1538
	34.2.1	Gällande rätt .........................................................	1538
	34.2.2	Inget instruktionsförbud inom
		kontantverksamheten ..........................................	1541
34.3	Målet för Riksbankens verksamhet avseende kontanter ...		1541
34.4	Riksbankens uppgifter avseende kontanter .......................		1544
	34.4.1 Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen...		1546
	34.4.2 Uppgiften att ansvara för depåverksamheten.....		1548
	34.4.3 Kontantutgivning och depåverksamhet får
		bedrivas i samarbete med annan ..........................	1560
	34.4.4 Uppgiften att ha ett övergripande ansvar
		för kontanthanteringen........................................	1561
	34.4.5 Riksbankens ansvar vid problem i
		kontanthanteringen..............................................	1565
34.5	Riksbankens befogenheter avseende kontantutgivning
	och kontanthantering ..........................................................		1567
	34.5.1	Uppgiftsskyldighet ..............................................	1567
	34.5.2	Räntekostnadsersättning .....................................	1568
	34.5.3	Normgivningsbemyndigande ..............................	1569
34.6	Övriga bestämmelser om betalningsmedel ........................		1571
34.7	Kontanter som lagligt betalningsmedel..............................		1573
	34.7.1 Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel...........		1574
	34.7.2	Gällande rätt .........................................................	1576
	34.7.3	En internationell utblick......................................	1578
	34.7.4	Kommitténs överväganden..................................	1579
34.8	Utredning om statens roll i betalningssystemet och på
	betalningsmarknaden...........................................................		1585

SOU 2019:46Innehåll

34.9	Referenser............................................................................		1586
35	Krisberedskap och höjd beredskap ..........................		1589
35.1	Inledning..............................................................................		1589
	35.1.1	Kommitténs uppdrag ..........................................	1589
	35.1.2	Elektroniska betalningar .....................................	1591
	35.1.3	Kontantbetalningar..............................................	1593
35.2	Risker och sårbarhet ...........................................................		1593
	35.2.1	Operativa risker ...................................................	1593
	35.2.2 Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen......		1594
	35.2.3 Finansiella och konventionella kriser .................		1595
	35.2.4	Sårbarheter i kontantkedjan................................	1596
35.3	Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning.....................		1597

35.3.1Ansvaret för beredskapsplaneringen inom

det finansiella systemet .......................................

1597

35.3.2Regleringen av krisberedskap och höjd

	beredskap i allmänhet ..........................................	1600
35.3.3	Riksbankslagen ....................................................	1602
35.3.4 Lagen om valuta- och kreditreglering ................		1603
35.3.5	Säkerhetsskyddslagstiftningen............................	1603
35.3.6	Skyddslagen..........................................................	1605
35.3.7 NIS-direktivet och genomförandet i Sverige.....		1606
35.4 Tidigare behandling ............................................................		1607
35.4.1	Riksrevisionens rapport 2007..............................	1608
35.4.2	SKRIB-rapporten.................................................	1609

35.4.3Utredningen om stärkt krisberedskap i det

centrala betalningssystemet ................................

1610

35.4.4Regeringens ställningstagande i fråga

	om totalförsvarsplaneringen ...............................	1612
35.4.5	Försvarsberedningens rapport ............................	1613
35.5 Pågående utredningsarbete.................................................		1615
35.5.1 Struktur på och ledning av det civila försvaret ..		1615
35.5.2	Näringslivets roll inom totalförsvaret ................	1615

35.5.3Samordning av utbetalningar från

välfärdssystem......................................................

1616

InnehållSOU 2019:46

35.6	Beredskapslagstiftning i Finland avseende
	den finansiella sektorn.........................................................		1616
35.7	Kommitténs överväganden .................................................		1618
	35.7.1	Uppgift och mål ...................................................	1618
	35.7.2	Planeringshorisont ...............................................	1628
	35.7.3	Vilka aktörer ska omfattas av Riksbankens
		planerings- och kontrollansvar? ..........................	1629
	35.7.4	Information och samarbete .................................	1637
	35.7.5	Beslut om krigsplacering .....................................	1638
	35.7.6	Förhållandet till andra författningar ...................	1642
	35.7.7	Säkerhetskrav på den finansiella
		infrastrukturen .....................................................	1644
	35.7.8	Offentlighet och sekretess ..................................	1646
	35.7.9	Statliga konton för allmänheten och statliga
		krediter som alternativ till elektroniska
		betalningar ............................................................	1650
	35.7.10	Beredskapspengar.................................................	1651
	35.7.11	Statliga utbetalningskort......................................	1653
	35.7.12	Fullmaktslagstiftningen i övrigt ..........................	1655
	35.7.13	Valuta- och kreditreglering..................................	1656
	35.7.14	Växelprotestlagen och moratorielagen ...............	1657
35.8	Referenser ............................................................................		1658
Del 8: Övriga kapitel.......................................................			1661
36	Övriga författningsfrågor .........................................		1663
36.1	Uppgiftsskyldighet och behandling
	av insamlade uppgifter .........................................................		1663
	36.1.1	Gällande rätt .........................................................	1663
	36.1.2	Uppgiftsskyldighet ..............................................	1668
	36.1.3	Statistik .................................................................	1680
	36.1.4	Databaslagen.........................................................	1685
36.2	Följdändringar om offentlighet och sekretess...................		1686
36.3	Riksbanken som administratör för en ny referensränta....		1691
36.4	Konsekvensutredning vid regelgivning ..............................		1697

SOU 2019:46Innehåll

36.5	Sanktioner, förelägganden och överklagande....................		1698
36.6	En ändring av rättelsekaraktär i regeringsformen .............		1703
37	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .............		1705
37.1	Ikraftträdandebestämmelser...............................................		1705
37.2	Upphävande av den nuvarande riksbankslagen .................		1706
37.3	Övergångsbestämmelser.....................................................		1707
	37.3.1	Ledamöterna i direktionen..................................	1707
	37.3.2 Riksbankens eget kapital och årsredovisning ....		1709
	37.3.3 Befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret........		1711
	37.3.4 Formerna för finansiering av Internationella
		valutafondens verksamhet...................................	1711
	37.3.5	Åtal för brott .......................................................	1712
	37.3.6	Moratorielagen.....................................................	1712
	37.3.7 Behovet av övergångsbestämmelser i övrigt ......		1713
38	Konsekvenser av kommitténs förslag........................		1715
38.1	Kraven på kommitténs konsekvensanalys.........................		1715
38.2	Förändringar i förhållande till gällande rätt ......................		1715
	38.2.1	Övergripande lagstiftningsstruktur....................	1715

38.2.2Uppgiften att bedriva penningpolitik och

upprätthålla prisstabilitet ....................................

1717

38.2.3Uppgiften att bidra till stabilitet och

effektivitet i det finansiella systemet ..................

1719

38.2.4Uppgiften att delta i internationellt arbete

inom IMF och andra internationella fora...........

1721

38.2.5Riksbankens institutionella och finansiella

	oberoende samt valutareserven...........................	1722
38.2.6	Den demokratiska granskningen av
	Riksbanken...........................................................	1724
38.2.7	Riksbankens organisation och ledning...............	1725

38.2.8Uppgifter inom kontantutgivning och

kontanthantering .................................................

1725

38.2.9Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd

beredskap .............................................................

1727

Innehåll	SOU 2019:46
38.2.10	Övriga viktiga förändringar i förhållande
	till gällande rätt.....................................................	1728
38.3 Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ...............................		1729
38.4 Övergripande konsekvenser för Riksbankens
verksamhet ...........................................................................		1731
38.4.1	Konsekvenser för organisation och ledning .......	1732
38.4.2	Konsekvenser för kontantverksamheten............	1733
38.4.3	Konsekvenser för Riksbankens verksamhet
	inom samhällets krisberedskap och höjd
	beredskap ..............................................................	1735
38.4.4	Övriga konsekvenser för Riksbankens
	verksamhet............................................................	1736
38.4.5	Möjligheter till omprioriteringar och
	effektivisering.......................................................	1736
38.4.6	Samlade konsekvenser för Riksbankens
	resursbehov och resultat ......................................	1737
38.5 Konsekvenser för andra berörda myndigheter ..................		1739
38.5.1	Riksdagen och dess finansutskott .......................	1739
38.5.2	Riksrevisionen ......................................................	1739
38.5.3	Regeringskansliet och finansdepartementet.......	1739
38.5.4	Finansinspektionen ..............................................	1740
38.5.5	Riksgäldskontoret ................................................	1740
38.5.6	Sveriges Domstolar ..............................................	1741
38.5.7	Övriga förvaltningsmyndigheter.........................	1741
38.6 Ekonomiska konsekvenser av förslagen.............................		1742
38.6.1	Konsekvenser för offentliga finanser..................	1742
38.6.2	Förslagens effekter på statens finansiella
	sparande och budgetsaldo....................................	1746
38.6.3	Effekter för statsskuldsförvaltningen .................	1750
38.6.4	Samhällsekonomiska konsekvenser ....................	1752
38.6.5	Fördelningspolitiska konsekvenser.....................	1753
38.6.6	Konsekvenser för kommuner och landsting ......	1754
38.6.7	Konsekvenser för vissa företag............................	1754
38.7 Förslagens konsekvenser i förhållande till Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen .....................................		1757
38.8 Övriga konsekvenser ...........................................................		1758

SOU 2019:46

Innehåll

38.8.1Sysselsättning och offentlig service i olika

		delar av landet ......................................................	1758
	38.8.2	Konsekvenser för miljön.....................................	1758
	38.8.3	Konsekvenser för brottsligheten
		och det brottsförebyggande arbetet ...................	1759
	38.8.4 Konsekvenser för den kommunala
		självstyrelsen ........................................................	1759
	38.8.5 Övriga områden som anges i
		kommittéförordningen .......................................	1760
39	Författningskommentar ..........................................		1761
39.1	Förslaget till lag om ändring i regeringsformen................		1761
39.2	Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen.............		1765
39.3	Förslaget till lag om Sveriges riksbank ..............................		1767
39.4	Förslaget till lag om Riksgäldskontorets upplåning för
	Riksbankens behov .............................................................		1862
39.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om
	skuldebrev............................................................................		1863

39.6Förslaget till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest

m.m. vid krig eller krigsfara................................................

1865

39.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av

	gäld m.m. (moratorielag)....................................................	1865
39.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:684) om
	betalningsväsendet under krigsförhållanden .....................	1866
39.9	Förslaget till lag om upphävande av kungörelsen
	(1964:18) med vissa föreskrifter angående
	tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684)
	om betalningsväsendet under krigsförhållanden...............	1868
39.10	Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med
	instruktion för Riksdagens ombudsmän ...........................	1868

Innehåll	SOU 2019:46
39.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1404) om
	valutapolitik .........................................................................	1869
39.12	Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om
	revision av statlig verksamhet m.m.....................................	1870
39.13	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) ............................................	1871
39.14	Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ....	1874
39.15	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en
	databas för övervakning av och tillsyn över
	finansmarknaderna ..............................................................	1875

39.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga

myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ........................		1876
Reservation ...................................................................		1877
Särskilda yttranden ........................................................		1879
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:114........................................	1913
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:57..........................................	1923
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2017:100........................................	1925
Bilaga 4	Kommittédirektiv 2019:13..........................................	1927
Bilaga 5 En jämförelse mellan 1988 års riksbankslag och
	den föreslagna nya riksbankslagen .............................	1929

28 Institutionellt oberoende

28.1Kommitténs uppdrag

I kapitel 12 behandlas bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen om Riksbankens oberoende och innebörden av denna. Där finns också bedömningar av hur långt de unionsrättsliga kraven på obero- ende sträcker sig. I detta kapitel finns överväganden och förslag av- seende två särskilda frågor kopplade till Riksbankens oberoende som tas upp i kommittédirektiven. Dessa avser att kommittén

•ska bedöma om kommissionens kritik som berör Riksbankens oberoende i utförandet av samtliga ECBS-relaterade uppgifter ställer krav på förtydligande i lagtexten (se avsnitt 28.2), och

•överväga en ordning där regeringen hålls informerad om viktiga penningpolitiska beslut utan att det inskränker Riksbankens obe- roende (se avsnitt 28.3).

En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende.

28.2Instruktionsförbudet i svensk rätt

Kommitténs förslag: Instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen ska uttryckligen omfatta alla de fyra ECBS- relaterade uppgifterna och en uppgift avseende insamling av sta- tistik. Ingen annan myndighet ska få bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör dess ansvar för att

1.utforma och genomföra penningpolitiken,

2.genomföra valutainterventioner,

1203

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

3.inneha och förvalta valutareserven,

4.inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbanks- systemet främja väl fungerande betalningssystem, och att

5.samla in den statistik som behövs för samarbetet inom Euro- peiska centralbankssystemet.

Inom dessa ansvarsområden får inte heller Riksbanken begära eller ta emot instruktioner från någon.

Det förtydligas i den nya riksbankslagen att en direktionsleda- mot inte heller får begära eller ta emot instruktioner när hen full- gör sådana uppgifter.

Gällande rätt

Som berörs i avsnitt 10.2 innehåller regeringsformen en bestäm- melse om instruktionsförbud i förhållande till Riksbanken (9 kap. 13 § första stycket tredje meningen). Enligt bestämmelsens ordaly- delse får ingen annan myndighet bestämma hur Riksbanken ska be- sluta i frågor som rör penningpolitik. Förbudet tar sikte på att hindra att Riksbankens beslut i enskilda fall påverkas (bet. 1997/98:KU15 s. 13). Bestämmelsen avser således maktfördelningen mellan myn- digheter och har därför tagits in i regeringsformen (prop. 1997/98:40 s. 49–51 och 77). Det instruktionsförbud som finns i riksbankslagen avser däremot direktionsledamöterna och innebär att dessa inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 §).

Uttrycket penningpolitik har inte definierats i lag. Det är dock inte synonymt med all verksamhet som drivs av Riksbanken. Ex- empelvis har finansutskottet framhållit att Riksbanken har getts en självständig ställning när det gäller utformningen av penningpoliti- ken men att något motsvarande oberoende inte gäller kontanthan- teringen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 40, jfr avsnitten 12.4–12.6). Det framgår också av riksbankslagens struktur att Riksbanken har upp- gifter vid sidan av penningpolitiken, t.ex. vad gäller kontanter och betalningar.

1204

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Instruktionsförbudet infördes som ett led i strävandena att stärka Riksbankens oberoende. Det relaterar till andra bestämmelser som har införts i samma syfte, t.ex. de som avser fullmäktiges rätt att skilja en direktionsledamot från anställningen, de krav som gäller för att kunna utses till direktionsledamot och mandattiden för direk- tionsledamöterna. Instruktionsförbudet har också ett nära samband med det lagstadgade prisstabilitetsmålet, som infördes vid samma tidpunkt (nuvarande 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Detta samband beror i huvudsak på två omständigheter (prop. 1997/98:40 s. 48). För det första syftar delegeringen av penningpolitiken till att stärka trovärdigheten i tillämpningen av prisstabilitetsmålet. För det andra förutsätter en delegering av penningpolitiken enligt unions- rätten en självständig centralbank.

De övergripande skäl som regeringen angav för ett stärkt obero- ende för Riksbanken i samband med reformen av riksbankslagstift- ningen i slutet av 1990-talet, dvs. trovärdighet för penningpolitiken och en anpassning till EU-rätten, berörs i avsnitt 12.2.3. I det senare avseendet var den regel som numera finns i artikel 130 i EUF-för- draget av särskilt intresse beträffande instruktionsförbudet. Före re- formen fanns det inte något motsvarande instruktionsförbud avse- ende Riksbanken i svensk rätt. Regeringen noterade att det enligt tidigare förarbeten till regeringsformen ansågs möjligt att påverka Riksbankens penningpolitik m.m. eftersom man alltid kunde räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grun- dar sin ställning också hade det bestämmande inflytandet i Riksban- kens fullmäktige (prop. 1997/98:40 s. 75, jfr prop. 1973:90 s. 354 och avsnitt 12.2.1). Vid denna tidpunkt hade riksbanksfullmäktige ansvaret för operativa beslut om bl.a. penningpolitiska frågor.

I förarbetena anförde också regeringen att instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut och uppgifter utanför penning- politikens område som enligt fördraget tillkommer ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Begreppet penningpolitik infördes sam- tidigt genom bestämmelser i såväl regeringsformen som riksbanks- lagen. Instruktionsförbudet omfattar enligt regeringen beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strategi som ska ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det senare avser t.ex. valet mellan ett direkt inflationsmål eller ett intermediärt mål, såsom penningmängdsstyrning, för penningpoliti-

1205

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

ken. Enligt förarbetena omfattas således också bl.a. dessa beslut av instruktionsförbudet.

Vid sidan av de i förarbetena berörda frågorna kan också frågor om t.ex. statsobligationsköp och val av penningpolitiska motparter omfattas av instruktionsförbudet. Vid riksdagsbehandlingen gjorde såväl finansutskottet som konstitutionsutskottet, liksom regeringen enligt ovan, bedömningen att instruktionsförbudet gäller alla typer av ECBS-relaterade uppgifter (bet. 1997/98:KU15 s. 16 och 17).

Vad gäller de penningpolitiska uppgifterna finns det anledning att beröra det förhållandet att penningpolitiken även kan utövas genom andra beslut och åtgärder från Riksbankens sida än beslut om styr- ränteförändringar. Som berörs i avsnitt 18.5 har Riksbanken t.ex. köpt svenska statsobligationer som en del av s.k. kvantitativa lättna- der inom ramen för den expansiva penningpolitiken sedan början av 2015. Vidare kommuniceras Riksbankens avsikter vad gäller fram- tida styrräntebeslut och andra penningpolitiska åtgärder genom s.k. forward guidance i form av bl.a. tillkännagivande av ränteprognoser. Dessa åtgärder ryms inom de uppgifter och befogenheter som Riks- banken har enligt bestämmelserna om penningpolitik i 6 kap. 2–6 §§ riksbankslagen (se vidare avsnitt 18.2). Enligt dessa bestämmelser ska Riksbanken bl.a. vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap.

2§ samma lag). Vidare har Riksbanken befogenhet att ta emot inlåning och köpa eller sälja värdepapper samt ge ut egna skuldebrev (6 kap. 5 § samma lag). Köpen av statspapper sker med stöd av denna bestäm- melse. Köp och försäljning av värdepapper sker också inom ramen för penningpolitiska repor (se vidare avsnitt 18.2). Vidare sker utgivning av egna skuldebrev genom att Riksbanken emitterar riksbankscertifi- kat. Samtliga dessa åtgärder omfattas av instruktionsförbudet genom att det rör sig om befogenheter som används inom uppgiften att driva penningpolitik. Bestämmelsen i regeringsformen måste således förstås i ljuset av bestämmelserna i riksbankslagen.

Förhållandet till unionsrättens krav

Ordalydelsen av instruktionsförbudet i svensk rätt överensstämmer inte med artikel 130 i EUF-fördraget, som är mer vidsträckt. I för- arbetena anförde dock regeringen, som nämns ovan, att även upp- gifter utanför penningpolitikens område som enligt fördraget till-

1206

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

kommer ECBS omfattas av förbudet, eftersom Riksbanken kommer att vara en del av ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Dessa ECBS-rela- terade uppgifter är följande (samma prop. s. 62, se artikel 127.2 i EUF-fördraget och artikel 3.1 i ECBS-stadgan):

1.Att utforma och genomföra unionens monetära politik (dvs. pen- ningpolitik, se vidare avsnitt 9.2, kommitténs anmärkning).

2.Att genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219.

3.Att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver.

4.Att främja väl fungerande betalningssystem.

Artikel 127.2 gäller inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (artikel 139.2 c samma fördrag). Utgångspunkten i tidigare lagstiftningsärenden har dock varit att artikel 130, som gäller även för svensk del, bör läsas i ljuset av bl.a. artikel 127.2.

De övriga ECBS-relaterade uppgifterna utöver penningpolitiken innebär dock att tillämpningsområdet för instruktionsförbudet enligt förarbetena är vidare än vad som framgår av lagtexten. Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen framfört att lagtexten bör förtydligas för att uppnå erforderlig tydlighet. Ett ytterligare skäl för en sådan lagändring är att det, trots förarbetsuttalandena, finns gränser för vad som kan tolkas in i begreppet penningpolitik i lagtexten. Det gäller inte minst hänsyn till den konstitutionella lega- litetsprincipen, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Denna princip talar så- ledes för att de uppgifter som instruktionsförbudet ska omfatta ska tas in i 9 kap. 13 § regeringsformen.

Det kan nämnas att ECBS även har andra uppgifter än de fyra ECBS-relaterade uppgifterna enligt artikel 127.2 i EUF-fördraget. Dessa ytterligare uppgifter avser rådgivande funktioner, insamling av statistiska uppgifter och internationellt samarbete (artikel 127.4 i EUF- fördraget och artiklarna 3–5 i ECBS-stadgan). De rådgivande funk- tionerna avser endast ECB och inte de nationella centralbankerna. Regeln om insamling av statistiska uppgifter (artikel 5 i stadgan) gäller däremot även för Riksbanken.

Därutöver finns särskild samarbetsskyldighet, dvs. en skyldighet för ECBS att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan utföra sina uppgifter när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det

1207

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

finansiella systemets stabilitet (127.5). Frågan om vilken grad av obe- roende som krävs enligt unionsrätten vad gäller centralbankers arbete med frågor avseende finansiell stabilitet behandlas i avsnitt 12.4.

Förhållandet till bestämmelsen om förvaltningsmyndigheters självständighet

Vid reformen i slutet av 1990-talet var det regeringens utgångspunkt, baserat på den fempartiuppgörelse som kom till uttryck i promemo- rian Riksbankens ställning (Ds 1997:50), att svensk rätt skulle återge de bestämmelser som är gällande i Sverige samt att regeringsformen ska återge huvuddragen av hur Sverige styrs (prop. 1997/98:40 s. 49). Emellertid uppkom frågan om det var nödvändigt att införa de aktu- ella bestämmelserna om instruktionsförbud i svensk rätt. Detta mot bakgrund av dels att unionsrätten har företräde framför nationell rätt och att de aktuella bestämmelserna i EUF-fördraget är direkt till- lämpliga, dels att det sedan lång tid finns en generell bestämmelse i regeringsformen om de statliga förvaltningsmyndigheternas själv- ständiga beslutsfattande (nuvarande 12 kap. 2 §). Bestämmelsen in- nebär i korthet att ingen myndighet får bestämma hur en förvalt- ningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag.

Riksbankens penningpolitiska beslut utgör inte myndighetsutöv- ning mot enskild, annat än i vissa mycket sällsynta undantagsfall såsom beslut om kassakrav mot ett visst företag.

Frågan är snarare om penningpolitiken utgör tillämpning av lag med tanke på att bl.a. mål och medel för penningpolitiken i huvudsak är reglerade i lag. För de flesta myndigheter framgår uppgifter och mål av författningar av olika slag, ofta uttryckt på ett relativt gene- rellt sätt, utan att det nödvändigtvis blir frågan om tillämpning av lag. Om det däremot är frågan om att myndigheten ska ta ställning till om vissa rekvisit i en bestämmelse i lag är uppfyllda eller inte finns det starkare skäl för att anse att det är frågan om tillämpning av lag.

Enligt kommitténs mening är det inte givet att de penningpoli- tiska besluten är sådan tillämpning av lag som avses i 12 kap. 2 § re- geringsformen enbart på den grund att uppgiften att driva penning- politik, målet för penningpolitiken och de penningpolitiska befo- genheterna i huvudsak är lagreglerade. Under sådana förhållanden

1208

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

fyllde det en praktisk funktion att i slutet av 1990-talet ta in en be- stämmelse som specifikt gällde oberoende i penningpolitiska frågor. I lagstiftningsärendet anförde också regeringen att Riksbanken skulle tillförsäkras ett liknande oberoende som domstolarna och förvalt- ningsmyndigheterna har beträffande rättstillämpning och myndig- hetsutövning mot enskild och att en uttrycklig bestämmelse som syftar till att garantera Riksbankens oberoende därför på samma sätt borde föras in i regeringsformen (samma prop. s. 76 och 77). Detta talar för att regeringen bedömde att lagändringen skulle medföra en förändring av gällande rätt.

Oavsett denna fråga bör det understrykas att det för svensk del inte är någon nyhet att t.ex. regeringen i stor utsträckning är för- hindrad att påverka hur en myndighet beslutar i ett enskilt fall. De flesta andra länder har däremot en ordning inom statsförvaltningen som åtminstone i viss utsträckning tillåter detta. För många andra länder kan det således innebära en mer grundläggande nyordning om ett instruktionsförbud till skydd för centralbanken införs.

Under lagstiftningsarbetet anförde Lagrådet att instruktionsför- budet avsåg att förhindra påverkan av penningpolitiken i enskilda fall medan det borde klargöras att riksdagen ändå kan ingripa genom lag- stiftning (samma prop. s. 77). Regeringen påtalade dock att lagstift- ningsmakten ändå låg i riksdagens hand och ansåg att det inte var nödvändigt att ta in några ytterligare bestämmelser i regeringsfor- men. I det sammanhanget finns det enligt kommittén skäl att under- stryka att instruktionsförbudet i svensk rätt, liksom de motsvarande bestämmelserna för övriga statliga förvaltningsmyndigheter och domstolarna, gäller i förhållande till beslut i enskilda fall och inte det regelverk som styr detta beslutsfattande. Det unionsrättsliga kravet på oberoende innebär dock att inte heller riksdagen har rätt att ge instruktioner till Riksbanken i enskilda fall.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Frågorna om Riksbankens institutionella oberoende är av sådan vikt att de aktuella bestämmelserna uttryckligen bör återge det område som omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende. Instruk- tionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen bör såle- des ändras. Liksom tidigare bör gälla att regeringsformen ska återge

1209

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

grunderna för hur Sverige styrs. Det är inte tillräckligt att sådana förhållanden framgår av EUF-fördraget. Mot den bakgrunden bör den del av instruktionsförbudet som avser Riksbanken som myndig- het även fortsättningsvis regleras i regeringsformen. Instruktions- förbudet i förhållande till direktionsledamöterna personligen bör däremot, liksom tidigare, regleras i riksbankslagen.

Den lagtekniska lösningen

Bestämmelserna om instruktionsförbudet i regeringsformen respek- tive riksbankslagen bör omfatta de fyra ECBS-relaterade uppgift- erna. Därutöver bör den omfatta insamlandet av sådan statistik som avses i artikel 5 i ECBS-stadgan. Även om denna slags statistik är av mindre betydelse för Riksbankens samlade statistikverksamhet, an- ser kommittén således att även denna uppgift bör omfattas av in- struktionsförbudet. Det saknas dock tillräckliga skäl att låta det långtgående unionsrättsliga kravet på oberoende omfatta hela Riks- bankens verksamhet. En annan sak är att det av andra skäl än de uni- onsrättsliga kan finnas anledning att tillförsäkra Riksbanken en långt- gående självständighet i svensk rätt.

Det finns inte heller enligt kommittén skäl att tolka det unions- rättsliga kravet så att de i sammanhanget mindre centrala uppgifterna för ECBS, såsom att samarbeta med andra myndigheter och samla in statistik, ska omfattas av detta oberoende (se bedömningen i prop. 1997/98:40 s. 62 och 76). Frågan är då hur de ECBS-relaterade uppgifterna bör definieras.

Det framstår inte som lämpligt att införa en hänvisning till den berörda regeln i EUF-fördraget. Det är inte heller lämpligt att hän- visa till ECBS uppgifter generellt. Detta eftersom det bör framgå di- rekt av ordalydelsen av regeringsformens bestämmelser vad som gäller i Sverige. En annan lösning skulle vara att komplettera den nu- varande bestämmelsen om penningpolitik genom att ange ”penning- politik och de övriga uppgifter som följer av att Riksbanken ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS)”. Även en sådan lösning innebär att det inte framgår av svensk lag vad som gäller i Sverige. En sådan lösning kan också beskrivas som en dynamisk hänvisning i den meningen att förändringar av unionsrätten får ett omedelbart ge- nomslag i svensk rätt. Det framstår inte som lämpligt att innebörden

1210

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

av svensk grundlag styrs av unionsrätten. I stället bör bestämmelsen i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen återge innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna.

I fråga om den närmare lagtekniska utformningen av bestämmel- serna konstaterar kommittén också att regeringsformens utform- ning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (prop. 2009/10:80 s. 84).

För att uppnå överensstämmelse med artikel 130 i EUF-fördraget finns det också anledning att ta in en bestämmelse i regeringsformen av innebörden att Riksbanken inte heller får begära eller ta emot in- struktioner från någon inom de aktuella ansvarsområdena.

Den bestämmelse i den nuvarande riksbankslagen som avser att ledamöterna i direktionen inte heller får söka eller ta emot instruk- tioner bör också motsvaras av en bestämmelse i den nya riksbanksla- gen om att dessa ledamöter inte får begära eller ta emot instruktioner från någon vad gäller de ovannämnda ansvarsområdena.

Penningpolitiken

Liksom tidigare ska instruktionsförbudet gälla i förhållande till pen- ningpolitiken. Med kommitténs förslag till ny riksbankslag kommer dock frågor om växelkursstyrning ingå som en delmängd av penning- politiken (se kapitlen 14 och 19). Innebörden av uttrycket penning- politik kommer således att framgå av den nya riksbankslagen (se för- slaget till definition av detta uttryck i avsnitt 13.4). I fråga om uttrycket penningpolitik i regeringsformen finns det enligt kommitténs mening anledning att i likhet med det uttryckssätt som finns i artikel 127.2 i EUF-fördraget förtydliga att instruktionsförbudet gäller i förhållande till Riksbankens ansvar att utforma och genomföra penningpolitiken

Genomförandet av valutainterventioner

Såväl ECB som Riksbanken ansvarar för att i förekommande fall ge- nom t.ex. valutainterventioner upprätthålla den eventuella fasta växel- kurs som rådet respektive regeringen kan besluta om (se även av- snitt 9.5). Detta fångas av formuleringen att genomföra valutatrans- aktioner i artikel 127.2 i EUF-fördraget (den andra ECBS-relaterade

1211

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

uppgiften) och behöver därför inte anges särskilt. Den andra ECBS- relaterade uppgiften bör i regeringsformen och riksbankslagen pre- ciseras som att Riksbanken ska genomföra valutainterventioner. En sådan formulering avviker visserligen från ordalydelsen i EUF-för- draget, som gäller att genomföra valutatransaktioner. Den torde dock vara förenlig med innebörden av regeln, med beaktande av hänvisningen till artikel 219 (se avsnitt 9.5). Det står klart att det är valutainterventioner från en centralbanks sida som avses i EUF-för- draget. Begreppet valutatransaktioner, utan någon närmare begräns- ning, skulle också bli alltför vittomfattande i svensk rätt.

Att inneha och förvalta valutareserven

Den tredje ECBS-relaterade uppgiften gäller att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. Den knyter an till de ovan beskrivna valutainterventionerna, eftersom dessa ofta finansie- ras med medel ur valutareserven. Denna uppgift bör i regeringsfor- men och riksbankslagen benämnas att inneha och förvalta valutare- serven. Att det är Riksbanken som ska inneha valutareserven får uppfattas som att valutareserven ska vara en del av Riksbankens till- gångsmassa och således redovisas på bankens balansräkning (se vidare kapitlen 29 och 30). Som framgår av formuleringen ”medlemsstater- nas officiella valutareserver” är dock det i Sveriges fall indirekt staten som äger valutareserven genom att staten äger Riksbanken.

Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen pla- ceras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor, dvs. Riks- bankens tillgångsförvaltning eller kapitalförvaltning. Hur medlen i valutareserven får användas, t.ex. vad gäller likviditetsstöd i utländsk valuta, preciseras dock genom bestämmelser i riksbankslagen (se bl.a. förslagen i avsnitt 29.8). Att Riksbanken har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begräns- ningar i lag. Oberoendet hindrar inte heller att bestämmelser om Riksbankens tillgångsförvaltning tas in i den nya riksbankslagen (se förslagen i avsnitt 29.8). Likaså kan riksdagen om den så önskar lag- stifta om t.ex. valutareservens storlek.

1212

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Att främja väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet

Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften angående betalningssystem har, som berörs i avsnitt 12.4, språkliga likheter med Riksbankens nu gällande uppgift enligt riksbankslagen vad gäller att främja ett sä- kert och effektivt betalningsväsende. Den senare formuleringen har i praktiken getts en långtgående innebörd enligt Riksbankens tolk- ning. Den ECBS-relaterade uppgiften avser däremot betalnings- system och inte betalningsväsendet i stort. Den har i rättspraxis getts en mer avgränsad innebörd.1 Det som avses är dock inte endast det betalningssystem eller avvecklingssystem som den aktuella central- banken själv driver. Detta framgår även av valet av ordet främja, som indikerar att det är frågan om verksamheter som även andra ansvarar för. Det är inte heller frågan om betalningssystemet i bestämd form, som ett samlingsbegrepp för den sammantagna finansiella infra- strukturen. I stället är det fråga om betalningssystem i allmänhet, i obestämd form.

Det är vanligt förekommande att centralbanker tillhandahåller system för avveckling av betalningar i centralbankspengar (se även kapitel 21). Det svenska RIX-systemet är ett betalningssystem en- ligt lagen (2010:751) om betaltjänster och ett avvecklingssystem en- ligt lagen om avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. RIX- systemet och motsvarande utländska system som tillhandahålls av centralbanker hänger samman med andra delar av den s.k. finansiella infrastrukturen, som ofta är i privat ägo (se vidare kapitel 21). Cen- tralbankerna har ofta ett ansvar för att övervaka och i viss mån även reglera även sådana system. Även en centralbanks eget betalnings- system kan vara föremål för reglering från centralbankens sida. Några sådana uppgifter, att tillhandahålla ett eget betalningssystem eller att övervaka den finansiella infrastrukturen framgår dock inte av artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget eller artikel 3.1 fjärde strecksatsen i ECBS-stadgan.

Artikel 22 i ECBS-stadgan innehåller däremot närmare regler om bl.a. betalningssystem. Enligt artikeln får ECB och de nationella centralbankerna bl.a. ställa anordningar till förfogande för att säker- ställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem. Denna ar-

1Se tribunalens dom den 4 mars 2015 i mål T‑496/11.

1213

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

tikel ger således ett stöd för att centralbankerna får ta en operativ roll i fråga om bl.a. betalningsavveckling.

Artikel 22 gäller dock inte för Sverige eller andra medlemsstater med undantag (se artikel 42.1 i ECBS-stadgan). Det saknas därför anledning att för svensk del läsa artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget ljuset av artikel 22 i ECBS-stadgan. Med andra ord har inte det unionsrättsliga kravet på oberoende någon koppling till artikel 22 i stadgan för Sveriges del.

De uppgifter som kommittén föreslår att Riksbanken ska ha vad gäller att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och över- vaka den finansiella infrastrukturen (se kapitel 21) är således, med tanke på att artikel 22 inte är tillämplig för svensk del, nationella uppgifter enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan och inte några uppgifter som följer av unionsrätten. Det innebär i sin tur att förslagen i kapi- tel 21 inte omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende enligt artikel 130. En annan sak är att det kan finnas andra skäl än unions- rättsliga sådana för att Riksbanken ska ha en hög grad av självstän- dighet enligt svensk rätt även på detta område (se nedan).

De unionsrättsliga uppgifter beträffande betalningssystem som gäller för svensk del begränsar sig till vad som följer av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (Emir-förordningen). Emir-förordningen är lika tillämplig i alla med- lemsstater. I den anges bl.a. att centralbankerna inom EU har vissa befogenheter vad gäller bl.a. avveckling i centralbankspengar och att ta emot inlåning i fråga om system för värdepappersavveckling som finns i tredjeland, bl.a. sådan verksamhet som drivs av centrala mot- parter.

Mot ovanstående bakgrund bör den fjärde ECBS-relaterade upp- giften i regeringsformen och riksbankslagen avse att inom ramen för samarbetet inom ECBS främja väl fungerande betalningssystem. Med detta uttryckssätt görs en avgränsning till dels sådana uppgifter och befogenheter för Riksbankens del som följer av direkt tillämp- liga rättsakter från EU, dels övrigt samarbete inom ECBS.

Sammanfattningsvis ska instruktionsförbudet omfatta frågor som rör att utforma och genomföra penningpolitiken, att genomföra av valutainterventioner, att inneha och förvalta valutareserven och att inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet

1214

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

främja väl fungerande betalningssystem samt samla in vissa statis- tiska uppgifter.

Det förhållandet att den nu aktuella bestämmelsen i regeringsfor- men enligt kommitténs förslag begränsas till ECBS-relaterade upp- gifter och viss statistikinsamling utesluter inte att Riksbanken kan agera självständigt även på andra områden. I sådana fall sker detta dock enbart med stöd av svensk rätt och inte till följd av unionsrät- ten. Som framgår av avsnitt 12.3 finns det en rad faktorer utöver den unionsrättsliga regeln om instruktionsförbud (artikel 130 i EUF- fördraget) som gör att Riksbanken har en hög grad av oberoende. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är, som nämns i av- snitt 28.1, att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén lägger sammantaget fram en rad för- slag som stärker Riksbankens oberoende (se bl.a. nästföljande av- snitt och kapitel 29).

28.3Information till regeringen om penningpolitiska beslut m.m.

Kommitténs förslag: Riksbanken ska informera det statsråd som regeringen utser om de penningpolitiska beslut som banken har fattat. Informationen ska lämnas snarast efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten.

Riksbanken får därutöver, med beaktande av instruktionsför- budet, föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av pen- ningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpoli- tiska målen.

Bakgrund

Enligt riksbankslagens ursprungliga lydelse gällde att Riksbanken skulle samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt (42 §). Om sam- råd inte kunde ske och det fanns synnerliga skäl fick Riksbanken fatta beslut utan samråd. I de ursprungliga förarbetena till riksbanks- lagen beskrevs bestämmelsen som en kodifiering av den ordningen

1215

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

som rådde då, före det att Riksbankens oberoende stärktes i slutet av 1990-talet (prop. 1986/87:143 s. 41). Finansutskottet motiverade för sin del samrådsskyldigheten med att Riksbankens penningpoli- tiska beslut måste stå i direkt samklang med de ekonomisk-politiska åtgärder som regeringen vidtar (bet. 1988/89:FiU4 s. 7). I ett senare lagstiftningsärende anförde regeringen att bestämmelsen hade bety- delse för att undvika en konflikt mellan penning- och statsskulds- politiska mål (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 104).

Gällande rätt

Den aktuella bestämmelsen finns numera i 6 kap. 3 § riksbankslagen. Den fick sin nuvarande utformning i samband med den reform som gjordes i slutet av 1990-talet i syfte att stärka Riksbankens obero- ende (se avsnitt 12.2.3). Ändringarna avsåg framför allt att kravet på samråd ersattes med ett krav på att informera det aktuella statsrådet. Bestämmelsens nuvarande lydelse är att Riksbanken inför alla viktiga penningpolitiska beslut ska informera det statsråd som regeringen utser. Det skulle således röra sig om ensidig information, dvs. Riks- banken är inte skyldig att beakta statsrådets eventuella synpunkter.

Bakgrunden till ändringarna var de unionsrättsliga kraven avse- ende centralbankers oberoende. Regeringen gjorde bedömningen att en uttrycklig lagstadgad skyldighet för en centralbank att samråda med ett politiskt organ torde utgöra en sådan mekanism som gör det möjligt att det politiska organets uppfattning påverkar det slutliga beslutet. Genom ändringarna skulle kontakterna mellan Riksbanken och regeringen anpassas så att de inte stod i strid mot instruktions- förbudet, som infördes samtidigt. Som exempel på en situation som omfattas av informationskravet nämndes beslut om tillämpningen av valutapolitiken, såsom beslut om centralkurs och bandbredd. Någon ändring avseende formerna för samrådet var inte avsedd. Informa- tionen skulle således, liksom tidigare, kunna ges under flexibla for- mer (prop. 1997/98:40 s. 79).

1216

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen kritiserat Sverige med anledning av utformningen av informationsbestämmel- sen. Enligt dem ger bestämmelsen en möjlighet för regeringen att påverka betydelsefulla beslut som Riksbanken fattar. Av den anled- ningen anser de att bestämmelsen begränsar möjligheten för Riks- banken att fatta självständiga beslut. Enligt ECB bör bestämmelsen ändras på så sätt att information eventuellt lämnas till det aktuella statsrådet först efter att det har fattats av Riksbanken och i sådant fall endast för kännedom.

Till bemötande av denna kritik kan det dock anföras att politiska företrädare utanför ECB, nämligen ordföranden i rådet och en leda- mot av kommissionen, har rätt att delta utan rösträtt i ECB-rådets sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget). Vid dessa samman- träden utformas Eurosystemets penningpolitik. En sådan närvaro- rätt torde ge mer långtgående möjligheter att påverka de penningpo- litiska besluten, om en sådan vilja skulle finnas, jämfört med den svenska bestämmelsen om ensidig information från Riksbankens sida. Några bärande skäl för varför kravet på oberoende enligt arti- kel 130 i EUF-fördraget skulle tolkas mer långtgående för de natio- nella centralbankernas del jämfört med för ECB:s del har inte fram- kommit.

Ur ett svenskt perspektiv förefaller det också långsökt att reger- ingen skulle försöka påverka Riksbankens beslutsfattande i strid mot instruktionsförbudet i regeringsformen. Det är numera allmänt ve- dertaget att Riksbanken ska fatta penningpolitiska beslut utan på- verkan från regeringens sida. En överträdelse av detta förbud skulle t.ex. kunna föranleda en misstroendeförklaring från riksdagen enligt 6 kap. 7 § första stycket regeringsformen.

Det praktiska behovet av att information lämnas inför ett pen- ningpolitiskt beslut får dock anses vara begränsat. I syfte att undan- röja all risk för att svensk rätt kan komma i konflikt med unionsrät- ten i detta avseende och för att skapa en mer tydlig reglering bör bestämmelsen därför ändras i linje med ECB:s och kommissionens synpunkter.

Det kan dock inte uteslutas att penningpolitiska beslut av större vikt som Riksbanken fattar kräver en omedelbar reaktion från reger- ingens sida, t.ex. av finanspolitiskt slag. Under sådana förhållanden

1217

Institutionellt oberoende

SOU 2019:46

framstår det som lämpligt att Riksbanken informerar det aktuella statsrådet så fort ett beslut har fattats av direktionen, dvs. innan be- slutet tillkännages för allmänheten. På så sätt kommer regeringen normalt att ha i vart fall en viss tid på sig att förbereda ett ställnings- tagande. Mot denna bakgrund bör informationsbestämmelsen ändras på så sätt att Riksbanken ska vara skyldig att informera ett statsråd om viktiga penningpolitiska beslut först efter att beslutet har fattats, men om möjligt innan det offentliggörs för allmänheten. Genom denna ändring tillgodoses de synpunkter som ECB och kommissio- nen har framfört. Det finns inte skäl att utvidga eller avgränsa kret- sen av beslut som berörs av bestämmelsen, dvs. att ändra uttrycket viktiga penningpolitiska beslut.

Frågor om samverkan avseende finansiell stabilitet behandlas i av- snitt 24.4.

Allmänna förvaltningsrättsliga principer m.m.

Det finns anledning att beröra hur förslaget förhåller sig till allmänna förvaltningsrättsliga principer och regleringen av frågor om offent- lighet och sekretess. Allmänt sett gäller att en myndighet inte är skyldig att underrätta någon om innehållet i ett fattat beslut förrän beslutet har expedierats, alternativt slutbehandlats eller färdigställts genom t.ex. justering. Detta har att göra med att beslutet före dess inte anses upprättat och således inte är en allmän handling i tryckfri- hetsförordningens bemärkelse (2 kap. 4 och 10 §§ tryckfrihetsför- ordningen). För Riksbankens del gäller att penningpolitiska beslut offentliggörs i s.k. penningpolitiska protokoll, som justeras av samt- liga direktionsledamöter. När justeringen har gjorts, utgör protokol- len allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) medför dock inte något hinder mot ett krav på att Riksbanken ska informera om innebörden av ett beslut före justeringen av proto- kollet.

När informationen lämnas till regeringen blir en bestämmelse i

16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen tillämplig. Av bestäm- melsen följer att sekretess gäller hos bl.a. regeringen för uppgift som rör bl.a. penningpolitik om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs.

1218

SOU 2019:46

Institutionellt oberoende

Den föreslagna ordningen torde inte heller komma i konflikt med ECBS sekretessregler. Detta eftersom Riksbanken inte till fullo har integrerats i ECBS. En förutsättning för att den föreslagna ordningen fyller en funktion är att Sverige inte har infört euron som valuta, dvs. att Sverige driver en egen penningpolitik. Under sådana förutsätt- ningar kommer inte reglerna för ECBS gälla fullt ut för svensk del.

Fullmäktiges närvarorätt

Vid sidan av den ovan behandlade bestämmelsen i riksbankslagen bör det också nämnas att ordföranden och vice ordföranden i riks- banksfullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträ- den, även då penningpolitiska beslut fattas (3 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). De har då yttranderätt men ingen förslags- eller rösträtt. Riksbanksfullmäktige är ett organ inom Riksbanken. Be- stämmelsen innebär således inte att någon utomstående har möjlig- het att påverka bankens beslut. Även om riksbanksfullmäktige utses av riksdagen möjliggör inte bestämmelsen i någon högre grad att Riksbankens beslut påverkas jämfört med vad som gäller för ECB enligt artikel 284.1 i EUF-fördraget (se ovan). Det torde således inte råda någon tvekan om att den aktuella bestämmelsen är förenlig med unionsrätten.

En möjlighet för Riksbanken att föra en dialog med andra

De unionsrättsliga reglerna hindrar inte att en nationell centralbank på eget initiativ och med beaktande av instruktionsförbudet för en dialog om t.ex. den ekonomiska utvecklingen med regeringen eller andra. Finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpoli- tiken och vice versa. För svensk del kan det även framstå som natur- ligt att Riksbanken också har en möjlighet att föra en dialog med t.ex. arbetsmarknadens parter om lönebildningen. En dialog av nu aktuellt slag kan visserligen ske även utan uttryckligt lagstöd. Med tanke på förslagen i fråga om instruktionsförbudet (se avsnitt 28.2) finns det dock enligt kommitténs mening skäl att reglera de nu ak- tuella frågorna på ett transparent sätt. Det bör således tydliggöras i den nya riksbankslagen att Riksbanken, med beaktande av instruk- tionsförbudet, får föra en dialog med regeringen och andra myndig-

1219

29Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.1Inledning

Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga en ordning där riksbanksfullmäktige ska fastställa balans- och resultaträkningen samt besluta om vinstdispositionen. Vidare ska kommittén, givet att fastställandet av balans- och resultaträkningen ska tas av fullmäktige, överväga om riksdagen fortsättningsvis ska fatta beslut om ansvars- frihet för direktionen och fullmäktige. Riksbankskommittén fick också, i tilläggsdirektiv i oktober 2017, uppdraget att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning i övrigt.

I lagrådsremissutkastet ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B) lämnade regeringen 2017 förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Ut- kastet till lagrådsremiss vilar i sin tur på betänkandet ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, den s.k. Flamutredningen (SOU 2013:9). Enligt tilläggsdirektiven ska Riksbankskommitténs förslag lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagråds- remiss och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet.

Detta kapital behandlar Riksbankens eget kapital och de förslag som framförs i utkastet till lagrådsremiss i detta avseende. Förslagen gäller storleken och strukturen på Riksbankens eget kapital, hur Riksbankens vinstmedel ska disponeras samt formerna för en even- tuell återställning av Riksbankens eget kapital. I kapitlet lämnas också vissa förslag om Riksbankens tillgångsförvaltning.

I uppdraget enligt tilläggsdirektiven till kommittén ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareser- ven genom lån från Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas

1221

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Detta ämne be- handlas separat i kapitel 30.

Kapitlet inleds med en kortfattad bakgrund till frågorna om Riksbankens finansiella och institutionella oberoende och hur dessa har utretts tidigare. I avsnitt 29.3 föreslås att det i den nya riksbanks- lagen ska förtydligas att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Av- snitten 29.4–29.6 innehåller kommitténs överväganden och förslag avseende Riksbankens eget kapital och frågor som nära relaterar till detta. Avsnitt 29.4 rör frågan om vad som utgör en lämplig storlek på det egna kapitalet. Avsnitt 29.5 diskuterar därefter strukturen på det egna kapitalet, följt av en diskussion om regler för Riksbankens vinstdisposition i avsnitt 29.6. I avsnitt 29.7 berörs vilket beslutsorgan som ska besluta om Riksbankens resultat, balansräkning och vinst- disposition. Avsnitt 29.8 rör Riksbankens tillgångsförvaltning och i avsnitt 29.9 behandlas till sist frågan om återställning av Riksbankens eget kapital i form av kapitaltillskott från staten.

29.2Bakgrund och behovet av översyn1

Riksbankens oberoende ställning kommer bl.a. till uttryck i hur den är finansierad. Som en myndighet under riksdagen är Riksbanken en statlig institution men den har ansetts utgöra ett självständigt rätts- subjekt.2 Detta förhållande understryks av att Riksbanken enligt riks- bankslagen (10 kap. 1 §) ska ha egna fonder som hålls skilda från sta- tens tillgångar. Vidare finns det i statens budget inte någon särskild anslagspost för Riksbanken. Kostnaderna för Riksbankens verksam- het täcks i stället av dess egna intäkter, i första hand från den avkast- ning den erhåller från tillgångar motsvarande utestående sedlar och mynt samt det kapital som den har tilldelats.

Den senaste omfattande översynen av riksbankslagen gjordes i slutet av 1990-talet (se prop. 1997/98:40). Den aktualiserades bl.a. av behovet av att anpassa lagstiftningen till unionsrätten. Vid över- synen konstaterade regeringen att unionsrätten ställer vissa krav på att medlemsstaternas centralbanker är finansiellt oberoende från staten. Regeringen ansåg att kravet skulle ges innebörden att Riksbanken

1Avsnittet baseras i stora delar på utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella obero- ende och balansräkning” (dnr Fi2017/01329/B), avsnitten 3, 4.1 och 4.5.

2Se NJA 1959 s. 385. Se även SOU 1986:22, s. 95 och avsnitt 12.3.

1222

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering. Något förslag om att ändra reglerna som påverkar Riksbankens finan- siella oberoende lades dock inte fram i samband med översynen, eftersom regeringen ansåg att Riksbanken redan hade en hög grad av finansiellt oberoende. Den 1 januari 1999 trädde ändringar av reger- ingsformen och riksbankslagen i kraft vilka ligger till grund för den ställning Riksbanken har i dag.

I juni 2007 lämnade Utredningen om Riksbankens kapitalstruk- tur och finansiella oberoende, den s.k. Bondeutredningen, betänkan- det ”Riksbankens finansiella oberoende” (SOU 2007:51). I betänk- andet lämnade utredningen förslag på hur Riksbankens balansräk- ning, kapitalstruktur och vinstdisposition skulle regleras. Syftet med utredningen var att bedöma om en lagändring var nödvändig för att säkerställa att lagstiftningen om Riksbankens finansiella oberoende stämde överens med unionsrätten. Utredningens förslag remiss- behandlades men bereddes inte vidare.

Erfarenheterna från finanskrisen 2008 visade på ett behov av att återigen analysera Riksbankens balansräkning, t.ex. när det gäller storlek på och finansiering av valutareserven men även storleken på det egna kapitalet. Regeringen beslutade därför under 2011 att utse en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen påverkat synen på Riks- bankens balansräkning. Översynen omfattade bl.a. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på det egna kapitalet. Utredaren skulle bedöma i vilken omfattning betänkandet om Riks- bankens finansiella oberoende från 2007 fortfarande kunde ligga till grund för lagstiftning och vilka kompletteringar av betänkandet som var nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finans- krisen medfört.

Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balans- räkning, den s.k. Flamutredningen, lämnade sitt betänkande ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning” (SOU 2013:9) i januari 2013. Utredningens förslag byggde på Bondeutredningen men var något modifierade och avsåg även vissa nya frågor. En följd av förslagen i Flamutredningen var att Riksbankens eget kapital skulle minskas genom en särskild utdelning av det belopp som översteg den nya nivån på 30 miljarder kronor. Efter avdrag med 12 miljarder kro-

1223

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

nor för IMF-åtagandena skulle då 73 miljarder kronor kunna till- föras statskassan.

I juni 2014 beslutade riksdagens finansutskott om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden 2010–2014, som senare utökades till att omfatta även 2015. I samband med utvär- deringen uppkom på nytt frågan om Riksbankens finansiella obero- ende. Riksdagen riktade därför under 2016 två tillkännagivanden till regeringen, dels att regeringen så fort som möjligt skulle tillsätta en parlamentarisk utredning för en översyn av det svenska penning- politiska ramverket och riksbankslagen, dels att regeringen snarast skulle lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende utifrån resultatet av Flamutredningen och tillhörande remissynpunkter (bet. 2015/16:FiU41).

Regeringens förslag framfördes i utkastet till lagrådsremiss ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning”, våren 2017, och remissbehandlades. Utkastet till lagrådsremiss behandlar storleken på Riksbankens egna kapital, vinstdisposition, ordningen för kapitaltill- skott till Riksbanken om behov skulle uppstå, samt möjligheten till förtida upplåning av utländsk valuta till valutareserven. Regeringens förslag i utkastet till lagrådsremiss skiljer sig i flera avseenden åt från förslagen i Flamutredningen, vilket diskuteras senare i detta kapitel.

29.3Riksbankens ställning och finansiella oberoende

Kommitténs förslag: I den nya riksbankslagen förtydligas att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkter från verk- samheten samt att staten garanterar Riksbankens förpliktelser.

Att Riksbanken har en tillgångsmassa som är skild från statens till- gångar är ett väl etablerat sätt att säkerställa att den kan upprätthålla en tillräckligt hög grad av finansiellt oberoende från staten. Det gör bl.a. att verksamheten inte behöver anslagsfinansieras. Som närmare berörs i avsnitt 29.4.3 ska tillgångarna bl.a. generera en tillräcklig av- kastning för att finansiera Riksbankens driftskostnader. Att det görs en åtskillnad mellan statens respektive Riksbankens tillgångar är också nödvändigt för att unionsrättens regler om bl.a. förbud mot monetär finansiering och förvaltningen av valutareserver ska kunna

1224

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

efterlevas. De egna tillgångarna gör att Riksbanken skiljer sig från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter som i stället finansieras med årliga anslag.

Som berörs i avsnitt 12.3 utgör inte statliga förvaltningsmyndig- heter i allmänhet några självständiga rättssubjekt, utan ingår endast som en del av rättssubjektet staten. En följd av detta är att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna in- går (prop. 1999/2000:46 s. 107 och 135). Det har dock funnits ett behov av att förtydliga detta förhållande vad gäller AP-fonderna. För att underlätta AP-fondernas affärstransaktioner med bl.a. utländska motparter – och därigenom bidra till en effektivare förvaltning av fondmedlen – har det därför ansetts lämpligt att i 1 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder uttryckligen ange att staten ansvarar för fondernas förbindelser (prop. 1999/2000:46 s. 135 och 159).

Statsskuldspolitiska kommitténs förslag att lagfästa Riksbankens ställning som en självständig juridisk person genomfördes inte.3 Riks- bankens egna tillgångar har dock medfört att Riksbanken bl.a. i rätts- praxis har betraktats som ett särskilt rättssubjekt (se avsnitt 29.2 och där angivna hänvisningar). Även det förhållandet att Riksbanken kan ingå olika slags avtalsförhållanden med staten, t.ex. genom att ta upp lån i utländsk valuta från Riksgäldskontoret, talar i den riktningen. Detsamma gäller de ovannämnda unionsrättsliga reglerna om förbud mot monetär finansiering.

Enligt kommitténs mening är Riksbankens ställning av sådan be- tydelse att det bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riksbankslagen att Riksbanken är ett särskilt rättssubjekt och att Riksbanken själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verk- samheten. Tillgångar i detta avseende är inte begränsat till valuta- reserven, som berörs av ett förslag till ändring i regeringsformen i avsnitt 28.2. Det förslaget innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av en generell bestämmelse om Riksbankens tillgångar och intäkter, utan begränsning till valutareserven.

Det bör understrykas att Riksbanken ägs av staten. Även detta för- hållande bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riks- bankslagen. De nu aktuella förslagen kan jämföras med förslaget till

3SOU 1986:22.

1225

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

ny centralbankslag i Norge, där det anges att Norges Bank är ett eget rättssubjekt, med rättskapacitet, som ägs av staten (NOU 2017:13 s. 523, 1 kap. 1 § andra stycket).

Staten har alltsedan Riksbanken grundades garanterat dess för- pliktelser i förhållande till tredje man (se avsnitt 12.3). Statsskulds- politiska kommitténs förslag om en uttrycklig bestämmelse om detta genomfördes visserligen inte.4 Det råder dock ingen tvekan om att staten ansvarar för Riksbankens åtaganden även utan en uttryck- lig bestämmelse. I förarbetena till nuvarande riksbankslag angavs näm- ligen att staten svarar för Riksbankens förpliktelser (prop. 1986/87:143 s. 63). Likväl är detta förhållande av sådan betydelse för självständig- heten och förtroendet för Riksbanken att kommittén anser att garantin uttryckligen bör framgå av den nya riksbankslagen.5

29.4Storlek på Riksbankens eget kapital

Riksbanken kan ses som finansiellt oberoende om den självständigt och långsiktigt kan finansiera sina driftskostnader. Utgångspunkten i en bedömning av lämplig storlek av Riksbankens eget kapital är att det ska vara stort nog för att säkerställa ett finansiellt oberoende i denna bemärkelse.

Nuvarande regelverk anger inget tak för Riksbankens eget kapi- tal. Ett golv anges, åtminstone indirekt, i form av nivåerna för grund- och reservfonderna på 1 respektive 0,5 miljarder kronor. Den nuvar- ande regleringen av Riksbankens eget kapital återfinns i 10 kap. 1 § riksbankslagen. Där anges att Riksbanken ska ha en grundfond som uppgår till ettusen miljoner kronor, en reservfond som uppgår till femhundra miljoner kronor samt en dispositionsfond.

29.4.1Finansiellt oberoende och kostnadsfritt kapital

Riksbankens intäkter utgörs i första hand av avkastningen från de finansiella tillgångarna i form av räntebärande papper, medan kost- naderna förenklat uttryckt kan delas in i driftskostnader och ränte-

4Ibid., s. 96.

5En annan fråga är om staten i vissa fall ska garantera förpliktelser som tredje man har mot Riksbanken, dvs. ta på sig den motpartsrisk som Riksbanken annars skulle ha gentemot tredje man. Den frågan behandlas i avsnitt 24.5.

1226

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

kostnader. Självfinansiering råder när Riksbankens räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker drifts- kostnaderna.

Grunden för ett positivt räntenetto läggs genom att centralban- ker normalt sett har tillgång till ett kostnadsfritt kapital. Kostnads- fritt kapital utgörs av finansieringskällor som centralbanken inte be- talar någon ränta på. Hit hör det egna kapitalet, utestående sedlar och mynt och eventuella räntefria kassakrav.6 Genom att central- banken investerar det kostnadsfria kapitalet i avkastande tillgångar uppstår normalt ett positivt räntenetto. Om detta räntenetto är stort nog för att täcka bankens löpande driftskostnader kan banken finan- siera sig själv utan stöd av statliga anslag eller annan extern finansie- ring. Denna förmåga till självfinansiering är grundläggande för en centralbanks finansiella oberoende.

Figur 29.1 illustrerar på ett förenklat vis principen för självfinan- siering. Utestående sedelmängd och eget kapital utgör det kostnads- fria kapitalet (K). Om detta investeras i en tillgångsportfölj som i genomsnitt ger avkastningen r, erhålls ett räntenetto på K × r. Givet att räntenettot överstiger driftskostnaderna uppstår en vinst. Vinsten bidrar till att öka det egna kapitalet nästa period. För att denna själv- finansiering ska vara tryggad på lång sikt, behöver vinsten vara stor nog att det kostnadsfria kapitalet ökar i åtminstone samma takt som kostnaderna ökar.7

6Orealiserade värdeökningar i Riksbankens tillgångsförvaltning påverkar inte det redovisade egna kapitalet utan bokförs i stället på s.k. värderegleringskonton. Medel på värdereglerings- konton kan, vilket diskuteras närmare i avsnitt 29.4.2, också ses som kostnadsfritt kapital.

7I ett läge med negativa styrräntor kan centralbanken ha skulder som löper med negativ ränta. Om centralbanken dessutom gör tillgångsköp kan det bli fråga om stora belopp. Vid utgången av 2018 hade Riksbanken drygt 350 miljarder kronor i utestående riksbankscertifikat som löpte till en ränta på -0,25 procent. Givet att avkastningen på tillgångarna är högre än räntan på skulderna bidrar dessa skulder i ännu högre grad än kostnadsfritt kapital till ett positivt räntenetto. Negativa styrräntor framstår dock som ett udda läge och därmed en olämplig grund för att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende. Resonemangen i detta avsnitt utgår där- för från att det kostnadsfria kapitalet ska utgöra basen för centralbankens intjäning.

1227

Anm. r anger genomsnittlig ränta på den tillgångsportfölj som finansieras med det kostnadsfria kapitalet (K).

Förluster i en centralbanks verksamhet kan inte uteslutas. Det kan också tänkas att centralbankers räntenetto under kortare eller längre perioder blir negativt, i synnerhet om centralbanken även har skulder som inte är kostnadsfria. Förluster och underskott gör att det egna kapitalet, och därmed det kostnadsfria kapitalet, minskar i motsvar- ande grad. Detta minskar finansieringsutrymmet för en avkastande tillgångsportfölj och därmed möjligheten till självfinansiering. För att förmågan till självfinansiering inte ska gå förlorad i och med negativa resultat behövs en viss fallhöjd – en buffert – i tillgången till kostnadsfritt kapital, så att centralbankens tillgång på kostnadsfritt kapital förblir tillräcklig även i händelse av kännbara förluster. Finan- siellt oberoende innebär dessutom att en centralbank ges utrymme att på egen hand återställa en sådan buffert om den har tagits i an- språk. Så sker exempelvis genom att vinster hålls kvar och inte delas ut till staten till dess att det egna kapitalet återgått till en viss nivå.

Riksbankens eget kapital uppgick i slutet av 2018 till 58 miljar- der kronor, vilket är ungefär samma nivå som för tio år sedan. Mäng- den utestående sedlar och mynt motsvarade samtidigt ett värde på 62 miljarder kronor. Det kostnadsfria kapitalet uppgick därmed till 120 miljarder kronor (se Figur 29.2). Huruvida detta på lång sikt är ett tillräckligt stort kostnadsfritt kapital beror på hur driftskostna- derna och avkastningen på tillgångarna kommer att utvecklas fram- över, men också på i vilken utsträckning förluster kan komma att uppstå, samt de regler för vinstutdelning som tillämpas. Dessa fak- torer diskuteras i de följande delavsnitten.

1228

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

200

175

150

125

100

Eget kapital		Utestående sedlar och mynt

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

29.4.2Orealiserade vinster och Riksbankens eget kapital

Riksbankens kostnadsfria kapital definieras ovan som summan av eget kapital och utestående sedelmängd. Till denna summa kan även läggas medel i form av orealiserade värdeökningar i Riksbankens finan- siella tillgångar.

Riksbankens tillgångar värderas till marknadsvärde i balansräk- ningen. Om en tillgång stiger i värde, jämfört med anskaffningskost- nad, motbokas detta på skuldsidan på s.k. värderegleringskonton. Orealiserade värdeökningar påverkar på så sätt inte Riksbankens redo- visade resultat och därmed inte heller det redovisade egna kapitalet. Om däremot en orealiserad förlust uppstår i en tillgång, belastar detta resultaträkningen i motsvarande grad, givet att denna oreali- serade förlust överstiger tidigare orealiserade värdeökningar i samma tillgångsslag.

Medlen på värderegleringskontona uppgick vid utgången av 2018 till 67 miljarder kronor (se Figur 29.3). I Riksbankens årsredovis- ning delas dessa upp i guldvärdeeffekt, priseffekt och valutakurseffekt. Drygt hälften av medlen, 34 miljarder kronor, utgjordes av guld-

1229

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

värdeeffekten, vilket innebär att guldreserven har ökat i värde med detta belopp sedan 2004, då värderegleringskonton började användas. Priseffekten består av orealiserade prisökningar i värdepappersinne- havet och uppgick till 14 miljarder kronor. Valutakurseffekten, till sist, uppgick till 19 miljarder kronor och uppstår som följd av att en stor del av Riksbankens tillgångar är utgivna i euro, amerikanska dollar och andra utländska valutor och att den svenska kronan har fallit i värde i relation till dessa valutor.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Guldvärdeeffekt	Valutakurseffekt	Priseffekt

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

Både Flamutredningen och Bondeutredningen betraktade orealiserade vinster som en del av det kostnadsfria kapitalet. Kapitalet på värde- regleringskontona utgör, enligt Flamutredningen, ett riskbärande kapital i och med att det kan användas för att täcka vissa kursför- luster. Man konstaterade vidare att kapitalet på kontona inte heller är något främmande kapital, utan kan ses som ett kapital som tillhör ägaren av Riksbanken, dvs. staten. Flamutredningen föreslog därför att värderegleringskontona skulle utgöra en del av Riksbankens eget kapital.8 Även Riksbanken betraktar i sin årsredovisning medel på

8Se SOU 2013:9, s. 20 och 162.

1230

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

värderegleringskonton som någonting som åtminstone delvis kan lik- ställas med eget kapital.9

Regeringen ansåg däremot, i sitt utkast till lagrådsremiss, att värderegleringskontona inte bör ingå i Riksbankens eget kapital med hänvisning till ECB:s redovisningsriktlinjer. Enligt dessa ska värde- regleringskonton inte ingå i det egna kapitalet, eftersom de inne- håller orealiserade vinster som inte ska vara föremål för utdelning till staten.10 Regeringen ansåg att ECB:s riktlinjer bör tillämpas i detta avseende. Kommittén delar ståndpunkten att Riksbankens värde- regleringskonton inte bör utgöra en del av det redovisade egna kapi- talet. Kommittén delar samtidigt Bondeutredningens och Flamut- redningens syn att dessa medel i praktiken kan betraktas som ett riskbärande kapital, dvs. en buffert som kan bära förluster som upp- står i tillgångsförvaltningen.

Den hälft av medlen på värderegleringskontona som avser värde- ökningen av guldreserven är per definition låsta till guldreserven, såvida inte guldet avyttras. Om man bortser från guldvärdeeffekten, kan man se det som att Riksbanken vid utgången av 2018, utöver eget kapital och utestående sedlar, hade ytterligare drygt 30 miljar- der kronor i kostnadsfritt kapital, i form av orealiserade vinster i till- gångsförvaltningen. I vilken grad dessa medel ska påverka bedöm- ningen av lämplig nivå av det (redovisade) egna kapitalet beror delvis på hur dessa medel förväntas utvecklas i framtiden. Valutakurs- och priseffekterna har i genomsnitt uppgått till knappt 20 miljarder kro- nor de senaste tio åren. Beloppen har dock varierat kraftigt, inte minst i förhållande till hur det redovisade egna kapitalet har varierat genom åren. År 2008 uppgick summan av valutakurs- och priseffekter till över 32 miljarder kronor, men 2010 och 2013 uppgick summan endast till 8,3 respektive 6 miljarder kronor (se Figur 29.3). Att utgå från att dessa belopp kommer att vara lika stora framöver som i dag förefaller därför vanskligt.

9Riksbanken (2018a) skriver att ”Det bredaste resultatmåttet kan benämnas totalt resultat och beskriver hur Riksbankens eget kapital (inklusive årets resultat och värderegleringskonton) förändrats under året. Under 2017 minskade det egna kapitalet med 2 464 miljoner kronor.” (s. 59) I denna beräkning ingår att de totala medlen på värderegleringskontona minskade med

3890 miljoner kronor under räkenskapsåret. Vidare anförde af Jochnick (2015) att ”Riksbankens eget kapital överstiger 100 miljarder kronor. Det innebär att Riksbanken har god förmåga att bära eventuella förluster” och åsyftade då det redovisade egna kapitalet på cirka 50 miljar- der kronor och de totala medlen på värderegleringskontona som vid tidpunkten uppgick till drygt 50 miljarder kronor.

10ECB (2016).

1231

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

29.4.3Finansiering av driftskostnader

Flamutredningen noterade att Riksbankens driftskostnader uppgick till i genomsnitt cirka 750 miljoner kronor under perioden 2007– 2012. I utredningen antogs att dessa kommer att vara konstanta i reala termer framöver. Om Riksbankens tillgångar ger en real avkast- ning på i genomsnitt 1 procent per år, behövs, enligt Flamutred- ningen, ett kostnadsfritt kapital på 75 miljarder kronor för att täcka driftskostnaderna. Av denna anledning föreslog Flamutredningen att Riksbanken skulle säkerställas ett kostnadsfritt kapital på minst 75 miljarder kronor, bestående av summan av eget kapital och ute- stående sedelmängd. Detta är alltså den storlek på det kostnadsfria kapitalet som enligt Flamutredningen behövs för att säkerställa den självfinansiering som illustreras i Figur 29.1.

Figur 29.4 visar utvecklingen av Riksbankens driftskostnader i löpande priser sedan början av 2000-talet. Kostnaderna har, även justerat för inflationen, förvisso ökat sedan 2012, vilket är det sista året som studeras i Flamutredningen. Sett över den senaste tioårs- perioden är de reala kostnaderna emellertid i det närmaste oföränd- rade. År 2018 uppgick driftskostnaderna till 856 miljoner kronor, medan genomsnittet för 2008–2017 var cirka 850 miljoner kronor uttryckt i 2017 års prisnivå. Antagandet om realt konstanta drifts- kostnader förefaller rimligt som utgångspunkt i bedömningen av kapitalbehovet, givet att Riksbankens åtagande förblir oförändrat.11

Flamutredningens antagande om en långsiktig realränta på 1 pro- cent kan ses som ett försiktigt antagande mot bakgrund av att den historiskt sett har uppgått till i genomsnitt cirka 2 procent. Givet de senaste årens låga nominella räntor kan det finnas särskild anledning att hålla fast vid ett sådant försiktigt antagande.12

Givet att de reala driftskostnaderna antas vara konstanta på nu- varande nivå (cirka 850 miljoner kronor) ger detta, enligt ovanstå- ende beräkningsprincip, ett behov av 85 miljarder kronor i kostnads-

11Kommittén föreslår i kapitel 34 respektive 35 ett utökat ansvar för Riksbanken vad gäller kontanthantering samt beredskap för betalningar i kris och krig. Ökningen av Riksbankens driftskostnader med anledning av förslagen bedöms dock inte vara av sådan omfattning att de påverkar principdiskussionen som förs här om Riksbankens kapitalbehov för självfinansiering.

12En del av det kostnadsfria kapitalet är bundet i guldreserven. Eftersom guld inte kan antas ge någon real avkastning på lång sikt, behöver övriga tillgångar ge något mer än 1 procent i real avkastning för att det kostnadsfria kapitalet som helhet ska ge i genomsnitt 1 procent i real av- kastning. Vidare påverkas Riksbankens totala räntenetto negativt av lånefinansierad förstärkning av valutareserven, eftersom sådan upplåning normalt är förknippad med en nettoräntekostnad på uppskattningsvis 0,25 procent av lånebeloppet (se kapitel 30).

1232

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

tio år tidigare (se Figur 29.2). Minskningen har förvisso stannat upp det senaste året, men det är inte osannolikt att sedelmängden kom- mer att minska ytterligare. Det skulle innebära att Riksbankens för- måga att finansiera sina kostnader med överskottet från utgivningen av sedlar och mynt (det s.k. seignoraget) skulle komma att försäm- ras. Om sedelmängden skulle halveras igen under kommande tioårs- period, skulle det egna kapitalet om tio år behöva uppgå till omkring 60 miljarder kronor, i reala termer, för att skapa ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor. Ett scenario med en sådan minsk- ningstakt av sedelmängden bör inte uteslutas vid en bedömning av Riksbankens behov av eget kapital.

I Flamutredningen föreslogs ett tak för det egna kapitalet som löpande justeras upp för att ta hänsyn till både inflation och minskad sedelmängd. Givet den påtagliga minskningen av sedelmängden, är det rimligt att ett tak för det egna kapitalet på något sätt kan justeras för att ta hänsyn till fortsatt fallande sedelmängd. I stället för en regel som explicit tar hänsyn till minskande sedelmängd, förordar kommittén en ordning där Riksbanken förväntas göra en framställ- ning till riksdagen om en höjning av taket, om man bedömer att det kostnadsfria kapitalet inte längre är stort nog för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinansiering.13 Ett höjt tak för det egna kapitalet ger Riksbanken utökad möjlighet att ackumulera vinst- medel och därigenom att öka sitt eget kapital.

Minskad sedelmängd är i detta avseende bara en av flera faktorer som kan göra att det kostnadsfria kapitalet med tiden blir otillräck- ligt. Långsiktigt lägre avkastning på tillgångsportföljen, varaktigt högre räntor på icke kostnadsfria kortfristiga skulder (t.ex. riksbankscerti- fikat som ges ut för att finansiera långfristiga tillgångar), långvarig valutaupplåning för förstärkning av valutareserven och stigande driftskostnader på grund av ett utökat åtagande skulle också kunna göra en viss nivå på det kostnadsfria kapitalet otillräcklig.

13Riksbanken föreslås göra en framställning till riksdagen även om det egna kapitalet skulle behöva återställas efter större förluster (se avsnitt 29.9).

1234

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.4.4En buffert för förlustrisker

Om Riksbanken går med förlust minskar det egna kapitalet och till- gångsportföljen i motsvarande grad. Om förlusterna är stora kan de få som följd att tillgångsportföljen krymper till en nivå som inte längre ger tillräcklig avkastning för att täcka driftskostnaderna. Detta riskerar leda till ytterligare förluster och urholkning av det egna kapitalet. En centralbank kan i princip alltid fullgöra sina betal- ningar, men om en sådan negativ spiral tillåts fortgå, har banken förlorat sin förmåga till långsiktig självfinansiering och därmed sitt finansiella oberoende. Detta motiverar att det finns en viss buffert i det kostnadsfria kapitalet, så att självfinansieringen kan säkras med viss marginal.

Hur stor denna buffert behöver vara beror på hur stora riskerna för att förluster uppstår i Riksbankens verksamhet bedöms vara. På ett mer övergripande plan är behovet av en sådan buffert också en politisk avvägning kring hur väl garderad man vill vara mot händel- sen att Riksbanken skulle behöva återkapitaliseras i form av tillskott av statliga medel (se avsnitt 29.9). Buffertbehovet skulle vara stort om Riksbanken inte under några omständigheter kan tillåtas hamna i behov av kapitaltillskott. Om återkommande kapitaltillskott där- emot inte ses som något bekymmer, finns i stort sett inget behov av någon buffert, givet att återkapitaliseringen alltid sker när behov uppstår. Återkommande behov av kapitaltillskott kan dock anses strida mot principen om en centralbanks finansiella oberoende. Buf- ferten behöver därför vara av sådan storlek att sannolikheten för att behov av kapitaltillskott uppstår bedöms vara låg.

I bedömningen av vad som utgör en lämplig kapitalbuffert för Riksbanken behöver tryggandet av förmågan till självfinansiering också vägas mot kostnaden av att staten binder kapital i Riksbanken. Ju större Riksbankens eget kapital är, desto mer kapital binder staten i Riksbanken. Att staten binder kapital i Riksbanken riskerar att tränga undan lånemöjligheter. Givet att statens upplåningsmöjlighe- ter är begränsade, innebär varje statlig krona som binds i Riksbanken i någon mening en krona mindre i finansiellt rörelseutrymme. I ett läge där de offentliga finanserna är svaga kan detta innebära en mer påtaglig begränsning. Följaktligen måste bedömningen av Riksban- kens behov av kapitalbuffert vägledas av en avvägning mellan intresset att säkra Riksbankens finansiella oberoende och vikten av en sam-

1235

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

mantaget väl avvägd hantering av statens tillgångar och skulder och god beredskap inför statsfinansiella påfrestningar på områden som inte berör Riksbanken.

Riksbanken identifierar tre finansiella risker i sin verksamhet. Dessa är likviditetsrisk, kreditrisk och marknadsrisk. Med likviditets- risk avses risken att tillgångar inte kan avyttras och omvandlas till likvida medel tillräckligt snabbt för att Riksbanken ska kunna full- göra sina uppgifter och åtaganden (eller att tillgångarna endast kan avyttras till ett väsentligt lägre pris än förväntat). Kreditrisk avser risken att förluster uppstår till följd av att utgivarna av värdepapper som Riksbanken har investerat i, eller Riksbankens motparter, inte fullgör sina finansiella förpliktelser. Marknadsrisken avser risken att värdet på Riksbankens tillgångar faller. Denna kan delas upp i valuta- risk, ränterisk och guldprisrisk.

Likviditets- och marknadsriskerna kan i första hand kopplas till Riksbankens tillgångsförvaltning, medan kreditrisken i första hand uppstår i samband med likviditetsstöd. Nedan diskuteras först riskerna i tillgångsförvaltningen och riskerna förknippade med Riksbankens innehav av svenska statsobligationer. Därefter diskuteras i korthet riskerna förknippade med likviditetsstöd.

Risker i tillgångsförvaltningen

Enligt Riksbankens Finansiella risk- och investeringspolicy för guld- och valutareserven ska valutareserven i huvudsak placeras i ameri- kanska och tyska statsobligationer. En mindre del av valutareserven kan placeras i statsobligationer utgivna av andra OECD-länder, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstat- liga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regi- onala myndigheter eller av s.k. US agencies.14

Flamutredningen drog slutsatsen att kreditvärdigheten i Riks- bankens värdepappersportfölj (i utländsk valuta) kan betraktas som mycket god och att de värdepapper som innehas omsätts på mycket likvida och djupa marknader. Flamutredningen bedömde därför att likviditets- eller kreditriskerna i Riksbankens tillgångsförvaltning inte motiverar någon särskild avsättning av eget kapital i Riksbank- ens balansräkning. Kommittén delar denna bedömning. Det har sedan

14Riksbanken (2018b).

1236

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Flamutredningen publicerade sitt betänkande inte tillkommit några uppenbara faktorer som motiverar en annan slutsats.

Marknadsrisken i Riksbankens tillgångsförvaltning motiverade enligt Flamutredning en buffert i form av eget kapital på 20 miljar- der kronor, varav 10 miljarder kronor för ränterisken och 10 miljar- der kronor för guldprisrisken. Utredningen underströk att valuta- risken var den enskilt största komponenten av marknadsrisken och föreslog av denna anledning att valutarisken i valutareserven skulle neutraliseras. Sådan valutasäkring skulle innebära att någon särskild buffert inte skulle behöva avsättas för valutakursförluster. Valuta- säkringen föreslogs ske i samverkan med Riksgäldskontoret och be- skrevs utförligt i två bilagor i utredningen, skrivna av Riksbanken respektive Riksgäldskontoret. Utan en sådan neutralisering av valuta- risken skulle enligt Flamutredningen behovet av buffertkapital öka med 27 miljarder kronor.

Riksbankens tillgångar har ökat kraftigt sedan Flamutredningen skrevs. Vid utgången av 2011 uppgick det samlade värdet på tillgång- arna 348 miljarder kronor; i slutet av 2018 var värdet på tillgångarna 934 miljarder kronor (se Figur 29.5). En stor del av ökningen för- klaras av de omfattande köpen av svenska statsobligationer som har genomförts sedan 2015 som ett led i den expansiva penningpoli- tiken. Värdet på detta innehav uppgick till 392 miljarder kronor i slutet av 2018. Samtidigt har guld- och valutareservens värde ökat med cirka 190 miljarder kronor mellan 2011 och 2018. Ökningen av valutareserven sedan 2011 är i huvudsak ett resultat av det andra valutalånet på 100 miljarder kronor från Riksgäldskontoret som togs 2013 för att stärka reserven och att kronan har försvagats sedan dess (se vidare kapitel 30).

Förändringarna i Riksbankens balansräkning, sedan Flamutred- ningen publicerades, kan i sig motivera en uppdaterad bedömning av buffertbehovet. Dessutom baseras bedömningen i Flamutredningen på de förslag som framförs i den utredningen, som bl.a. innebär en väsentlig minskning av Riksbankens balansräkning, samt en regel om automatisk återkapitalisering. Guldpris-, valuta- och ränteriskerna diskuteras i tur och ordning nedan.

1237

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning						SOU 2019:46

Källa: Riksbankens veckorapporter för balansräkningen.

Guldprisrisken består dels i risken för att priset på guld faller ut- tryckt i amerikanska dollar, dels i risken att dollarn faller relativt den svenska kronan. Riksbankens guldreserv värderades vid utgången av 2018 till 46 miljarder kronor. Ett prisfall på guldet på 10 procent i kombination med en försvagning av dollarn med 10 procent skulle innebära att guldreserven tappar nästan 20 procent (cirka 9 miljar- der kronor) i värde. Mot bakgrund av att guldpriset har stigit med nästan 50 procent de senaste tio åren samtidigt som dollarn har stärkts med nästan 20 procent mot kronan under samma period, är en värdeminskning på guldreserven på 10–20 miljarder kronor inte något orimligt scenario. En sådan värdeminskning av guldreserven skulle dock inte påverka Riksbankens redovisade resultat och där- med heller inte det redovisade egna kapitalet. Anledningen är att hela värdeökningen i guldreserven som har skett sedan 2004 i balans- räkningen är motbokad på Riksbankens värderegleringskonton. Som beskrevs tidigare i avsnittet består värderegleringskontona av oreali- serade vinstmedel som uppkommit till följd av ökat guldpris, ökade priser på värdepapper och försvagad krona relativt de valutor som Riksbanken innehar tillgångar i. De medel på värderegleringskontona

1238

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

som motsvarar guldprisökningen uppgick vid utgången av 2018 till 34 miljarder kronor. Det betyder att guldreserven skulle kunna falla i värde med hela detta belopp, eller 70 procent, utan att det skulle påverka Riksbankens redovisade resultat eller det egna kapitalet. Någon buffert för guldprisrisken, utöver den omfattande oreali- serade värdeökningen på guldreserven är därför inte motiverad.

Valutarisken är enligt kommitténs bedömning fortfarande den största marknadsrisken som Riksbanken exponeras för, även om rän- terisken har tilltagit i och med det omfattande innehavet av svenska statspapper. Valutaexponeringen i valutareserven motsvarar i stort sett den del av valutareserven som inte är lånefinansierad hos Riks- gäldskontoret och uppgick vid utgången av 2018 till 197 miljar- der kronor exklusive guldreserven. Även om valutareserven som hel- het har växt betydligt i storlek de senaste åren, är valutaexponeringen ungefär densamma som 2011. Ungefär hälften av exponeringen är mot euro och resterade del mot amerikanska, kanadensiska och austra- lienska dollar, brittiska pund och norska kronor (se Figur 29.6).

250

200

150

100

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

EUR Guld NOK AUD GBP USD CAD

Källa: Riksbankens årsredovisningar.

1239

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Valutarisken består av risken att kronan stärks gentemot de valutor som ingår i valutareserven. Om så sker, minskar värdet på valutare- serven uttryckt i kronor. I avsaknad av orealiserade valutakursvins- ter på värderegleringskontona, påverkar detta Riksbankens resultat negativt och minskar därmed Riksbankens eget kapital.15 En för- stärkning av kronan med 10 procent mot de valutor som ingår i valu- tareserven skulle alltså, allt annat lika, innebära en resultatpåverkande värdeminskning av valutareserven med ungefär 20 miljarder kronor. Kronan har försvagats under senare år, vilket också har gett upphov till orealiserade värdeökningar av valutareserven motsvarande 19 mil- jarder kronor vid utgången av 2018. Liksom orealiserade värdeök- ningar i guldreserven, bokförs orealiserade värdeökningar av valuta- reserven till följd av valutakursförändringar på värderegleringskonton. En förstärkning av kronan minskar därför i första hand eventuella medel på värderegleringskontona och påverkar först därefter det redovisade resultatet. Medel på värderegleringskontona som avser orealiserade valutakursvinster utgör därmed en buffert mot valuta- risken.

Ett mer långsiktigt skydd mot valutakursförluster vore att Riks- banken helt eller delvis eliminerar valutarisken i valutareserven, en- ligt det förslag som framfördes i Flamutredningen. Även regeringen föreslog, i utkastet till lagrådsremiss, att Riksbanken borde säkra valu- tarisken i valutareserven genom att träffa en överenskommelse med Riksgäldskontoret. Regeringen bedömde också, liksom Flamutred- ningen, att det bör vara upp till myndigheterna att fastställa de närmare formerna för sådan valutasäkring.

Kommittén delar bedömningen att valutasäkring av valutareser- ven kan vara en viktig åtgärd för att minska Riksbankens riskexpo- nering i tillgångsförvaltningen och därmed risken att förluster upp- står. Minskad risk för förluster stärker i sin tur, allt annat lika, det finansiella oberoendet. Kommittén anser därför att det finns skäl för Riksbanken att utreda förutsättningarna för ett valutasäkringsarran- gemang med Riksgäldskontoret, men att det ytterst bör vara direk- tionen som fattar beslut om huruvida sådan valutasäkring bör ske.

15Valutarisken kan även anses omfatta de policyåtgärder som skulle kunna medföra valuta- kursförluster, men som inte är en valutaexponering i dag. Ett exempel på detta är valutainter- ventioner där Riksbanken tillfälligt köper utländsk valuta genom att utöka den penningpoli- tiska skulden.

1240

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Ränterisken uppstår av att stigande marknadsräntor påverkar priset negativt på de värdepapper som Riksbanken innehar. Om värdet på Riksbankens tillgångar faller till följd av stigande marknadsräntor påverkas det redovisade resultatet, och därmed det egna kapitalet, negativt på samma sätt som fallande värde på valutareserven på grund av förstärkt krona. Ränterisken i valutareserven mäts med måttet modifierad duration och uppgår sedan några år tillbaka till cirka 3, vilket innebär att värdet på tillgångarna förväntas minska med 3 procent vid en ökning av marknadsräntorna med en procentenhet. Riksbanken har flaggat för att stigande marknadsräntor och stärkt krona kan leda till väsentligt lägre redovisat resultat den kommande femårsperioden, jämfört med föregående femårsperiod. Riksbanken noterar dock att de buffertar som har byggts upp under senare år i form av orealiserade vinster kan användas om marknadsräntorna stiger.16

I och med Riksbankens köp av svenska statsobligationer har en ränterisk tillkommit på balansräkningen. Givet att Riksbanken avser att behålla dessa obligationer till förfall, ligger inte risken för förlus- ter på tillgångssidan utan på finansieringssidan av balansräkningen. Riksbanken lånar till reporäntan, dvs. rörlig ränta, för att finansiera innehavet av långfristiga statspapper med fast ränta. Det har hittills gett ett positivt räntenetto, men om reporäntan av penningpolitiska skäl höjs markant kommer nettot att bli negativt och försämra Riksbankens resultat.

Vice riksbankschef Martin Flodén har illustrerat storleksord- ningen på ränterisken kopplad till innehavet av de svenska statsobli- gationerna med hjälp av en enkel överslagsberäkning.17 Obligations- innehavet uppgick 2016 till knappt 300 miljarder kronor och hade då en genomsnittlig löptid på fem år. Om marknadsräntorna plötsligt stiger med en procentenhet, minskar marknadsvärdet på obligations- innehavet med ungefär 15 miljarder kronor (1 procent av 300 miljar- der kronor i fem år). Riksbanken kommer sannolikt inte sälja stats- papper, vilket skulle realisera förlusten. Men detta kan också ses som ökningen av finansieringskostnaden för obligationsinnehavet. Med andra ord, om räntan på ett lån på 300 miljarder kronor som löper fem år ökar med en procentenhet, ökar finansieringskostnaden med

15miljarder kronor under perioden. Om reporäntan utvecklas enligt

16Riksbanken (2019), s. 63 och 64.

17Flodén (2016).

1241

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Riksbankens prognos 2016, skulle förlusten för en obligation med fem års löptid uppgå till 3–4 procent av köpeskillingen enligt Flodéns beräkningar.

Vid utgången av 2018 uppgick marknadsvärdet av Riksbankens inne- hav av svenska statspapper till 392 miljarder kronor och hade en sam- manlagd räntekänslighet på 4,3 mätt som modifierad duration. En direkt ökning av reporäntan med en procentenhet skulle öka finansierings- kostnaden med cirka 17 miljarder kronor (392 × 1 % × 4,3 = 16,86). Konjunkturinstitutets prognos för reporäntan (mars 2019) ger en genomsnittlig räntenivå på cirka 0,7 procent för perioden 2019–2025, vilket kan jämföras med nivån vid utgången av 2018 på -0,25 procent. Beräkningar som Riksbanken har genomfört på utredningens upp- drag visar att innehavet av svenska statsobligationer kan komma att få en negativ påverkan på Riksbankens resultat med omkring 8 mil- jarder kronor under hela perioden 2015–2025 om obligationerna behålls till förfall, reporäntan utvecklas enligt Konjunkturinstitutets prognos (juni 2018) och en rad övriga förenklade antaganden tillämpas.

På kortare sikt finns alltså risk för kännbara förluster till följd av stigande finansieringskostnader för obligationsinnehavet. Om dessa förluster uppstår påverkas det egna kapitalet negativt eftersom så- dana kostnadsökningar inte kan kvittas mot orealiserade vinster på värderegleringskontona (värderegleringskontona fungerar endast som buffert vid värdefall på tillgångar, givet att orealiserade vinster finns i respektive tillgång). Förlusterna som kan förväntas är dock inte av den omfattning att de påverkar bedömningen av vad som är en lämp- lig målsatt nivå för det egna kapitalet.

Risker förknippade med likviditetsstöd

Flamutredningen bedömde att risken för att Riksbanken drabbas av förluster till följd av likviditetsstöd är liten, men att sådana förluster inte kan uteslutas. Man föreslog därför att 10 miljarder kronor borde avsättas i eget kapital för att täcka denna förlustrisk och tillade:

Om det osannolika skulle inträffa att det generella likviditetsstödet skulle orsaka förluster för Riksbanken, får detta hanteras genom rekapi- talisering.18

18SOU 2013:9, s. 137.

1242

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Flamutredningen gav ingen exakt förklaring av hur man landade i bedömningen om att just 10 miljarder kronor behövs som buffert i detta avseende. Samma bedömning gjordes även i Bondeutredning- en, om än möjligen på något andra grunder. Bondeutredningen be- dömde att särskilda likviditetsstöd skulle kunna nå omfattningen av 100 miljarder kronor och att förlustrisker förknippade med dessa är 10 procent. Denna förlustrisk baserades på observationer från amerikanska bankkonkurser 1984–2002.

Flamutredningen konstaterade att svenska bankers totala balans- omslutning har växt väsentligt under tiden mellan de två utred- ningarna. Om samma beräkningsmetod som i Bondeutredningen skulle tillämpas, skulle därför behovet av särskilda likviditetsstöd kunna bli 400 miljarder kronor, med en tillhörande förlustrisk på 40 miljarder kronor. Mot bakgrund av erfarenheterna under finans- krisen, då Riksbanken gav både nödkrediter och generellt likviditets- stöd utan att ådra sig förluster, och de skärpta krav på likviditets- reserver som ställdes på bankerna efter krisen, bedömde Flamutred- ningen att behoven av förlustabsorberande kapital inte hade ökat sedan Bondeutredningen.

Kommittén delar Flamutredningens bedömning att riskerna för kreditförluster är små men inte kan uteslutas. Till skillnad från Flam- utredningen föreslår kommittén dock inte att någon särskild buffert öronmärks åt risken för kreditförluster.19 Ovan har konstaterats att Riksbanken exponeras för olika former av risker och att förluster kan uppstå av flera skäl. Det är därför viktigt att det finns en buffert som kan absorbera en betydande förlust, oavsett hur den uppstår. Som utvecklas nedan bedömer kommittén att Riksbanken har ett kostnadsfritt kapital som med betryggande marginal säkerställer det finansiella oberoendet. Att öronmärka buffertmedel för varje en- skild förlustrisk skulle binda oskäligt stora medel i Riksbanken.

Samlad bedömning av Riksbankens behov av kapitalbuffert

I föregående avsnitt gjordes bedömningen att Riksbanken behöver ett kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor för att säkerställa en långsiktig förmåga till självfinansiering om den reala avkastningen på

19I avsnitt 24.5 gör kommittén bedömningen att det heller inte behöver finnas någon särskild garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd.

1243

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

de finansiella tillgångarna antas vara 1 procent och om driftskost- naderna ökar i takt med prisutvecklingen. Detta gäller om sedel- mängden är oförändrad. Definierat som summan av eget kapital och utestående sedelmängd uppgick det kostnadsfria kapitalet till 120 mil- jarder kronor i slutet av 2018, vilket betyder att det finns en buffert på 35 miljarder kronor över denna nivå. Om medel på värdereglerings- konton (exklusive guldvärdeeffekten) läggs till, blir denna buffert cirka 65 miljarder kronor.

Denna buffert är stor nog för att täcka en halvering av sedelmäng- den och en värdeminskning i valutareserven på 30 miljarder kronor. Den orealiserade värdeökning i guldreserven som finns bokförd på värderegleringskontona innebär dessutom att guldreserven kan tappa 70 procent av sitt värde utan att detta påverkar det redovisade egna kapitalet.

Den största risken i Riksbankens verksamhet bedöms vara valuta- exponeringen i valutareserven. Med valutasäkring skulle denna risk helt eller delvis kunna elimineras. Den buffert som har byggts upp i form av orealiserade valutakursvinster (19 miljarder kronor vid ut- gången av 2018) kan täcka upp för effekter av en kronförstärkning om valutasäkring inte genomförs.

Om reporäntan stiger de kommande åren kommer finansierings- kostnaden för Riksbankens innehav av svenska statspapper att öka. Den förväntade resultatpåverkan bedöms emellertid inte bli av den omfattning att den målsatta nivån för det egna kapitalet i den nya riksbankslagen behöver dimensioneras särskilt för detta.

Kommittén bedömer mot bakgrund av ovanstående att 60 miljar- der kronor, justerat för inflation, är en välavvägd nivå för Riksbank- ens eget kapital och därför bör vara den målsatta nivån för det egna kapitalet. Detta ger Riksbanken tillgång till ett kostnadsfritt kapital som med goda marginaler bör kunna säkerställa förmågan till själv- finansiering under lång tid och göra sannolikheten låg för att behov av kapitaltillskott ska uppstå. Om Riksbanken bedömer att det kost- nadsfria kapitalet inte längre är stort nog för att säkerställa den lång- siktiga förmågan till självfinansiering, bör Riksbanken göra en fram- ställning till riksdagen om en höjning av den målsatta nivån för det egna kapitalet (se kommitténs förslag i avsnitt 29.4.6).

1244

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.4.5Regeringens förslag om storlek på Riksbankens eget kapital

I utkastet till lagrådsremiss föreslog regeringen att Riksbanken ska ha ett eget kapital som uppgår till högst 60 miljarder kronor justerat för inflation. Förslaget om en högsta nivå på det egna kapitalet följs av förslag på regler dels för vinstdisposition, dels principer för åter- ställning av det egna kapitalet i händelse av större förluster. Den föreslagna regeln om en högsta nivå på det egna kapitalet är således egentligen bara en nivåangivelse, medan de kompletterande reglerna om vinstdisposition och återställning av det egna kapitalet anger hur denna nivå ska uppnås och upprätthållas (se vidare avsnitt 29.6 och 29.7).

Att regeringen gjorde en annan bedömning av Riksbankens be- hov av eget kapital än Flamutredningen beror i huvudsak på två faktorer. För det första ansåg regeringen att den utestående sedel- mängden inte bör beaktas i bedömningen av lämplig nivå på Riks- bankens eget kapital. För det andra ansåg regeringen att risker för- knippade med IMF-åtaganden, liksom andra risker som tillkommit sedan finanskrisen, betingar ett större behov av förlustabsorberande kapital än vad som föreslogs i Flamutredningen:

Regeringen anser i likhet med utredningen att Riksbanken behöver 30 mil- jarder kronor för att täcka risker i verksamheten. Regeringen instämmer också med utredningen att Riksbanken bör säkra valutarisken i valuta- reserven genom att träffa en överenskommelse med Riksgäldskontoret samt att myndigheterna närmare bör fastställa formerna för samarbetet. Regeringen anser att Riksbankens IMF-åtaganden ska vara kvar på Riks- bankens balansräkning och gör därför bedömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till mer förlustabsorberande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan uppkomma till följd av dessa risker, liksom de nya risker som tillkommit sedan finanskrisen. Regeringen anser att sedlar och mynt inte är ett fullgott alternativ till Riksbankens egna kapital. Regeringens bedömning är därför att den föreslagna nivån för det egna kapitalet om 60 miljarder kronor, i kombination med Riks- bankens övriga befintliga finansieringskällor, kommer att vara fullt till- räcklig för att Riksbanken ska kunna finansiera sin verksamhet med avkastningen på sina finansiella tillgångar.20

20Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 21.

1245

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

29.4.6Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbankens eget kapital ska uppgå till högst sin målsatta nivå. Den målsatta nivån ska uppgå till 60 mil- jarder kronor och värdesäkras genom att varje år räknas om i enlighet med den förändring av konsumentprisindex som Statis- tiska centralbyrån publicerar.

Riksdagen kan dock besluta om en högre nivå för det målsatta egna kapitalet.

Kommittén föreslår, i likhet med utkastet till lagrådsremiss, att Riks- bankens eget kapital bör uppgå till högst 60 miljarder kronor och realvärdesäkras genom uppskrivning med konsumentprisindex.

I bedömningen av vad som utgör en lämplig nivå för Riksbankens eget kapital måste konsekvenserna av en eventuell överfinansiering (dvs. ett omotiverat stort eget kapital) ställas mot konsekvenserna av underfinansiering. Ett eget kapital som med omotiverat stor mar- ginal säkerställer Riksbankens förmåga till självfinansiering innebär i princip att staten binder onödigt mycket medel i Riksbanken. Detta kan i sin tur tränga ut andra finansieringsbehov i offentlig sektor. Ett för litet eget kapital skulle i stället riskera att försätta Riksbanken i en situation där den inte varaktigt kan täcka sina driftskostnader med sitt räntenetto. Detta skulle förr eller senare leda till behov av åter- kapitalisering och i den aktuella situationen minska det finansiella oberoendet.

Enligt resonemanget tidigare i kapitlet behöver Riksbanken under givna antaganden tillgång till ett realvärdesäkrat kostnadsfritt kapital på 85 miljarder kronor för att säkerställa ett räntenetto som lång- siktigt täcker bankens driftskostnader. Det kostnadsfria kapitalet, i form av eget kapital och utestående sedelmängd, uppgick i slutet av 2018 till 120 miljarder kronor.21 En fortsatt minskning av kontant- användningen kan dock inte uteslutas, vilket skulle minska Riks- banken tillgång till kostnadsfritt kapital. Med ett realvärdesäkrat eget kapital på 60 miljarder kronor bedöms sedelmängden åtminstone kunna halveras utan att Riksbankens förmåga till självfinansiering hotas.

21Till denna summa kan läggas 30 miljarder kronor i form av medel på värderegleringskontona (exklusive guldvärdeffekten), vilka också fungerar som kostnadsfritt kapital.

1246

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Risken att Riksbanken ådrar sig förluster av stor omfattning är omöjlig att närmare kvantifiera. Det handlar i stället om överslags- mässiga och i grunden kvalitativa bedömningar. Med en målsatt real- värdesäkrad nivå för det egna kapitalet på 60 miljarder kronor be- dömer kommittén att Riksbanken kan stå emot betydande förluster utan att det kostnadsfria kapitalet riskerar att bli för lågt för att säkra det finansiella oberoendet. Bedömningen stärks av det faktum att Riksbanken vid utgången av 2018 hade drygt 60 miljarder kronor i orealiserade vinstmedel på sina värderegleringskonton, vilka bokför- ingsmässigt inte hör till det egna kapitalet.

ECB anser, i sitt yttrande på lagrådsremissutkastet, att förslaget om ett tak för Riksbankens eget kapital riskerar att inskränka Riks- bankens finansiella oberoende, eftersom det begränsar bankens möj- lighet att öka sitt egna kapital om riskexponeringen ökar.22

Kommittén bedömer emellertid att taket för det egna kapitalet inte ska betraktas som helt absolut. Om det visar sig att nivån för det målsatta egna kapitalet är otillräcklig för att säkerställa själv- finansiering, förväntas Riksbanken göra en framställning till riks- dagen om att nivån höjs. Ett särskilt skäl för en sådan framställning skulle kunna vara en fortsatt snabbt fallande sedelmängd, men även andra faktorer kan försämra Riksbankens strukturella förmåga till självfinansiering och därmed vara skäl till en framställning. Riks- dagen kan besluta om en högre nivå för det målsatta kapitalet om Riksbankens kostnadsfria kapital bedöms vara otillräckligt för att säkerställa Riksbankens långsiktiga förmåga till självfinansiering.

I avsnitt 37.3.2 behandlas frågan om övergångsbestämmelser för det fall att Riksbankens eget kapital vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen överstiger den målsatta nivån.

29.5Strukturen på Riksbankens eget kapital

Vid utgången av 2018 uppgick Riksbankens eget kapital till 58 mil- jarder kronor. Av denna summa bestod 1 miljard kronor av en grund- fond och resterande del av reserver. Grundfonden brukar betecknas som statens andel i Riksbanken och redovisas som en tillgång i statens årsredovisning. Reserverna fördelades 2018 på en reservfond (0,5 miljarder kronor), en dispositionsfond (36,2 miljarder kronor)

22ECB (2017).

1247

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.5.1Regeringens förslag

Regeringen föreslog i sitt utkast till lagrådsremiss att Riksbankens eget kapital skulle bestå av en grundfond, en reservfond samt balan- serade vinstmedel. Grundfonden, som utgör statens andel i Riks- banken, skulle tillsammans med reservfonden utgöra Riksbankens bundna egna kapital. Bundet eget kapital kan, till skillnad från fritt eget kapital, inte delas ut till Riksbankens ägare, dvs. staten. I ut- gångsläget skulle det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Det bundna egna kapitalet skulle real- värdesäkras genom att vinstmedel avsätts till reservfonden för att kompensera för inflationen. Vidare skulle en garanterad nivå för det bundna egna kapitalet införas, motsvarande två tredjedelar av mål- satt eget kapital. Givet att grundfonden uppgår till 40 miljarder kro- nor och att vinstmedel har avsatts till reservfonden enligt förslaget, uppgår det bundna egna kapitalet till den garanterade nivån.

Regeringen föreslog vidare, som noterades i avsnitt 29.4.2, att medel på värderegleringskonton inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Skälen för detta är att ECB:s redovisningsriktlinjer anger att det ska finnas särskilda värderegleringskonton för orealiserade vinster och förluster som inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Dessutom bör, enligt regeringen, Riksbankens guldreserv inte på- verka vinstdisposition eller förutsättningarna för återställning av det egna kapitalet.

29.5.2Flamutredningens förslag

Flamutredningen föreslog att Riksbankens egna kapital skulle bestå av en grundfond (med 30 miljarder kronor i utgångsläget), en kapi- talsäkringsfond, ett resultatutjämningskonto och värderegleringskonton. Grundfonden skulle fylla liknande funktion som i regeringens för- slag. Den skulle realvärdesäkras genom avsättningar varje år mot- svarande inflationen. Avsättningar till kapitalsäkringsfonden skulle göras i syfte att realvärdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet samt för att kompensera för förändringar i sedelmängden. Givet att grund- fonden realvärdesäkras med separata avsättningar, kan man se det som att kapitalsäkringsfonden skulle syfta till att konstanthålla och realvärdesäkra sedelmängdens bidrag till det kostnadsfria kapitalet.

1249

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Resultatutjämningskontot skulle användas för att täcka tidigare års eventuella underskott eller förluster.

Flamutredningen föreslog vidare att Riksbanken skulle vara garan- terad ett kostnadsfritt kapital på 75 miljarder kronor, bestående av summan av eget kapital och utestående sedlar. Någon motsvarande mekanism – som tillåter att det egna kapitalet utökas i takt med att sedelmängden minskar – föreslogs inte av regeringen i utkastet till lagrådsremiss.

29.5.3Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbankens eget kapital ska bestå av en grundfond, en reservfond samt balanserade vinstmedel. Grund- fonden tillsammans med reservfonden utgör Riksbankens bundna egna kapital. Vid tidpunkten för ikraftträdandet av den nya riks- bankslagen ska det finnas 40 miljarder kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. En grundnivå för det egna kapitalet ska införas som uppgår till två tredjedelar av den målsatta nivån.

Medel på värderegleringskonton ska inte ingå i Riksbankens eget kapital.

Kommittén föreslår en struktur på Riksbankens eget kapital som i allt väsentligt motsvarar förslaget i utkastet till lagrådsremiss (se Figur 29.7).

ECB, liksom Riksbankens direktion och fullmäktige, ifrågasatte i sina remissyttranden lämpligheten av benämningen garanterad nivå för det egna kapitalet. I regeringens förslag utgör denna nivå två tredjedelar av målsatt nivå och motsvarar beloppet på den realvärde- säkrade grundfonden (dvs. grundfonden plus medel på reservfon- den) och är tillika den nivå till vilken det egna kapitalet högst kan återställas i händelse av en återkapitalisering av Riksbanken (se av- snitt 29.9). Kritiken mot benämningen bestod i att denna nivå på det egna kapitalet inte är rättsligt garanterad enligt lagförslagen i ut- kastet till lagrådsremiss. Förslaget om återställning av det egna kapi- talet utgör endast en i lag angiven avsiktsförklaring i detta avseende. Kommittén föreslår mot denna bakgrund i stället att grundnivå an- vänds för att benämna två tredjedelar av målsatt nivå och tillika den

1250

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

nivå till vilken Riksbanken kan förvänta sig att det egna kapitalet återställs vid ett kapitaltillskott.

Anm. Riksbankens eget kapital föreslås bestå av grundfond, reservfond och balanserade vinstmedel. Grundfonden föreslås vid lagens ikraftträdande uppgå till 40 miljarder kronor och därefter realvärdesäkras genom att medel tillförs reservfonden. Reservfonden består i utgångsläget av noll kronor. Balanserade vinstmedel utgör tidigare års ackumulerade vinstmedel. Den målsatta nivån för det egna kapitalet föreslås vara 60 miljarder kronor vid lagens ikraftträdande och räknas därefter upp i takt med inflationen. Grundnivån för det egna kapitalet definieras som 2/3 av målsatt nivå och är nivån till vilken återkapitalisering i första hand föreslås ske om det egna kapitalet han minskat till 1/3 av målsatt nivå eller mindre. Grundfonden och reservfonden bildar Riksbankens bundna egna kapital, vilket i normala fall föreslås ska uppgå till grundnivån.

Kommittén anser, i likhet med vad som föreslås i utkastet till lag- rådsremiss, att medel i grundfonden och reservfonden ska utgöra Riksbankens bundna egna kapital. Detta kapital föreslås vara bundet i bemärkelsen att det inte kan delas ut. Kommittén anser också, lik- som regeringen i sitt utkast till lagrådsremiss, att 40 miljarder kronor är en lämplig nivå för grundfonden, och noll kronor för reservfon- den vid ikraftträdande av den nya RBL. Utdelning av det senaste årets vinst och tidigare års balanserade vinstmedel diskuteras i nästa avsnitt.

29.6Vinstdisposition

29.6.1Nuvarande ordning

Nuvarande vinstdelningsregler återfinns i 10 kap. 3 § riksbanks- lagen. Enligt denna bestämmelse ska fullmäktige lämna förslag till riksdagen om dispositionen av Riksbankens vinst. Förslaget skickas

1251

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

också till Riksrevisionen. Har reservfonden gått ned under 500 mil- joner kronor ska minst 10 procent av årets vinst avsättas till reserv- fonden tills denna åter uppnått 500 miljoner kronor (10 kap. 4 § riksbankslagen). Utöver detta finns det inte någon bestämmelse i riksbankslagen om hur Riksbankens vinst ska disponeras.

Riksdagen fattar beslut om såväl vinstdisposition som fastställ- ande av balans- och resultaträkningen för Riksbanken. Beslutet fattas efter att Riksbankens direktion har inkommit med en redogörelse om årsredovisningen, vilket ska ske före den 22 februari varje år (se t.ex. 2017/18:RB1). I redogörelsen föreslår direktionen att riksdagen ska fastställa balans- och resultaträkningen i enlighet med förslaget i årsredovisningen. Riksrevisionen ska lämna revisionsberättelse till riksdagen avseende årsredovisningen (3 och 5 §§ lagen[2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m., jfr tilläggsbestämmel- se 9.17.6 till riksdagsordningen). Revisionsberättelsen för Riksban- ken ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträk- ningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riks- banken bör beviljas ansvarsfrihet. Riksrevisionen har haft tillfälle att granska förslaget till vinstdisposition innan revisionsberättelsen läm- nas.24

För att skapa förutsebarhet i vinstutdelningsprocessen har riks- banksfullmäktige tagit fram riktlinjer för hur Riksbankens resultat ska disponeras. Riktlinjerna lades fast av riksbanksfullmäktige år 1988 och godkändes sedan av riksdagen påföljande år (bet. 1988/89:FiU27). Förenklat uttryckt innebär riktlinjerna att Riksbanken varje år ska leverera in 80 procent av sitt överskott till staten och resterande

20procent ska användas för att bygga upp det egna kapitalet. Under- laget för inleveranserna är de fem senaste årens genomsnittliga resultat inklusive orealiserade priseffekter men exklusive realiserade valutakursvinster. Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med 1999 års bokslut (bet. 2001/02:FiU23).

Realiserade vinster eller förluster på grund av ändrade priser på valuta och guld – samt i vissa fall orealiserade förluster – förs, via vinstdispositionsbeslutet, till eller från den dispositionsfond som är en del av det egna kapitalet (se Tabell 29.1). De ingår alltså i årets

24Motsvarande reglering inom associationsrätten innebär att det är ordinarie bolagsstämma som fattar beslut om fastställande av balans- och resultaträkning, vinstdisposition och ansvars- frihet i ett aktiebolag (7 kap. 11 § 1–3 aktiebolagslagen [2005:551]).

1252

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

redovisade resultat, men inte i det för vinstutdelningen justerade resultatet.25 De 20 procent som inte delas ut till staten förs till dis- positionsfonden och resultatutjämningsfonden.

De nuvarande reglerna syftar till att vinstutdelningen till staten ska vara stabil över tiden, att huvuddelen ska delas ut – men en del kvarhållas och bidra till uppbyggnaden av Riksbankens eget kapital, samt att vinstdispositionen inte ska vara beroende av kortsiktiga överväganden med avseende på de offentliga finanserna.

29.6.2Regeringens förslag

Regeringen föreslog i utkastet till lagrådsremiss att Riksbankens vinstdispositionsregel skulle vara lagfäst. Efter förslag från fullmäk- tige föreslogs att riksdagen ska besluta om hur Riksbankens resultat ska disponeras. Förslaget på vinstdispositionsregel var utformat en- ligt följande:

Om Riksbankens bokslut uppvisar vinst ska avsättning göras till reserv- fonden. Avsättningen ska högst få uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel.

Om Riksbankens egna kapital efter genomförda avsättningar och överföringar överstiger målsatt eget kapital, ska överskjutande vinst- medel delas ut till staten.

Riksbankens fullmäktige ska, när det är lämpligt men minst vart femte år, föreslå att riksdagen beslutar om att medel förs över från reservfon- den till grundfonden.

Om Riksbankens bokslut uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reservfonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinstmedel efter det att förlust- täckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet.

Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kom- mande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlust uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det bundna egna kapi- talet uppgår till den omräknade garanterade nivån.26

25SOU 2013:9, s. 161.

26Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 23.

1253

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Regeringens förslag innebär att vinstmedel läggs till det egna kapi- talet så länge det understiger den målsatta nivån. Reservfonden till- förs medel för att realvärdesäkra grundfonden på det sätt som be- skrivs i föregående avsnitt om strukturen på Riksbankens eget kapi- tal. Grundfonden hålls nominellt oförändrad så länge inte riksdagen beslutar om att medel ska överföras från reservfonden till grund- fonden. Syftet med sådana överföringar skulle i första hand vara att statens andel i Riksbanken redovisningsmässigt ska stå i proportion till storleken på det egna kapitalet. Med nuvarande redovisningsprin- ciper för statens balansräkning utgörs statens andel i Riksbanken av medlen i grundfonden (1 miljard kronor), trots att Riksbankens eget kapital uppgår till 58 miljarder kronor.27 Om taket för det egna kapi- talet har nåtts, innebär förslaget att all vinst delas ut, förutom de medel som behövs för att realvärdesäkra grundfonden.

29.6.3Finansiella avsättningar

En del av de synpunkter som framfördes på regeringens förslag från Riksbanken och ECB rörde möjligheten att göra finansiella avsätt- ningar. Finansiella avsättningar utgör belopp som inte medtas vid beräkningen av resultatet utan i stället sätts av för att täcka en känd eller väntad skuld eller risk vars kostnad inte exakt kan beräknas. Utkastet på lagrådsremiss ger, enligt Riksbanken och ECB, intrycket att de enda avsättningar som kan göras från det redovisade resultatet är de avsättningar som görs till reservfonden i syfte att realvärde- säkra grundfonden. Riksbanken och ECB ansåg det vara oförenligt med principerna om en finansiellt oberoende centralbank att Riks- banken inte skulle tillåtas göra avsättningar utöver detta, för att ta höjd för befarande förluster eller ökade risker i balansräkningen. Att en centralbank ska ha möjligheter till finansiella avsättningar framgår av artikel 8 i ECB:s redovisningsriktlinje:

Mot bakgrund av den typ av verksamhet som de nationella centralban- kerna bedriver får en nationell centralbank i sin balansräkning göra av- sättningar för valutakursrisker, ränterisker, kreditrisker och guldpris- risker. Med utgångspunkt i en motiverad skattning av den nationella

27I nationalräkenskaperna betraktas i stället hela Riksbankens eget kapital plus medel på värde- regleringskonton som statens andel i banken.

1254

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

centralbankens riskexponering ska den nationella centralbanken besluta om hur stora avsättningar som ska göras och hur dessa ska användas.28

Av riksbankslagen (10 kap. 3 §) framgår att Riksbankens bokför- ingsskyldighet ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. Därvid ska i tillämpliga delar Europeiska centralbankens riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom europeiska centralbankssystemet tillämpas, enligt bestämmelsen.

29.6.4Flamutredningens förslag

Flamutredningens förslag på vinstdisposition går i korthet ut på att avsättning först sker till en grundfond för att värdesäkra denna (motsvarande förändringen i KPI), och att avsättning sedan sker till ett resultatutjämningskonto för att täcka eventuella underskott eller förluster och att återstående vinst sedan inlevereras till staten. Om det kostnadsfria kapitalet understiger målnivån sker samma disposi- tion som ovan, men föregås av en avsättning till en kapitalsäkrings- fond för att värdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet och för att kompensera för förändringar i sedelmängden (se även avsnitt 29.5.2).

Den främsta skillnaden mellan förslaget i utkastet till lagråds- remiss och Flamutredningens förslag är hänsynen till storleken på det kostnadsfria kapitalet; någon sådan hänsyn tas inte i regeringens förslag på vinstdispositionsregel. Detta beror i sin tur på att reger- ingens förslag inte explicit målsätter det kostnadsfria kapitalet utan endast eget kapital.

29.6.5Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Om Riksbankens resultaträkning uppvisar vinst ska avsättning göras till reservfonden. Avsättningen ska högst uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel.

28ECB (2016), L 347/40.

1255

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Om Riksbankens eget kapital efter genomförd avsättning till reservfonden och överföring till balanserade vinstmedel över- stiger den målsatta nivån, ska överskjutande vinstmedel delas ut till staten.

Om Riksbankens resultaträkning uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reserv- fonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinst- medel efter det att förlusttäckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet.

Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kommande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlusterna uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det egna kapitalet uppgår till den omräknade grundnivån.

När reservfonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor ska Riksbanken föra över samtliga medel i reservfonden till grund- fonden genom en fondemission.

Riksbanken behåller sin rätt att, i skälig utsträckning med beaktande av skyldigheten att motivera sina beslut (se förslaget i avsnitt 13.6), göra finansiella avsättningar i enlighet med ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering inom Euro- peiska centralbankssystemet. Riksbanken ska motivera beslut om avsteg från riktlinjen.

Fullmäktige får efter godkännande från direktionen besluta om utdelning från tidigare års (balanserade) vinstmedel.

Kommitténs förslag på vinstdispositionsregel för Riksbanken sam- manfaller i stort sett med förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Kom- mitténs förslag på beslutsordning avseende årsbokslut och vinstdis- position skiljer sig emellertid åt från förslaget i utkastet och redogörs för separat i avsnitt 29.7. Kommittén anser vidare, och till skillnad från regeringens ställningstagande i utkastet till lagrådsremiss, att medel i reservfonden ska överföras till grundfonden så snart reserv- fonden uppgår till mer än 5 miljarder kronor och att detta inte be-

1256

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

höver föregås av något riksdagsbeslut. Enligt kommitténs mening ska detta ske genom en fondemission.29

ECB och Riksbanken ifrågasatte om förslaget i utkastet till lag- rådsremiss innebar att Riksbanken inte längre skulle ges möjlighet att göra finansiella avsättningar enligt de principer som anges i ECB:s redovisningsriktlinje. Förslaget skulle i sådant fall enligt ECB och Riksbanken vara oförenligt med ECB:s principer om en central- banks finansiella oberoende. Kommittén finner mot denna bakgrund anledning att förtydliga att Riksbanken med kommitténs förslag be- håller sin rätt att göra finansiella avsättningar och att dessa inte på- verkar tillämpningen av vinstdispositionsregeln. Enligt kommitténs förslag förtydligas att sådana avsättningar får ske i skälig utsträck- ning. I detta avseende behöver Riksbanken också beakta förslaget i avsnitt 13.6 om en skyldighet att motivera beslut. Det finns också skäl att förtydliga att Riksbanken ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rapportering ska ske (se vidare avsnitt 33.3.4).

För att inte riskera att syftet med en lagfäst vinstdispositionsregel urholkas, skulle man kunna tänka sig en ordning där samtliga eller vissa finansiella avsättningar summeras med det egna kapitalet och årets resultat och definieras som det utdelningsgrundande kapitalet. På så sätt skulle ett scenario kunna undvikas i vilket Riksbanken av- sätter medel så att det egna kapitalet hålls under målsatt nivå och på så vis förhindrar att utdelning av vinstmedel sker. Att räkna in finan- siella avsättningar i det utdelningsgrundande kapitalet skulle dock riskera att förta syftet med själva avsättningarna och göra vinstdis- positionsregeln mer svårbegriplig. Så länge som de riktlinjer som Riks- banken tillämpar för finansiella avsättningar är tydliga och transparenta torde risken för en urholkning av den föreslagna vinstdispositions- regeln vara liten.

I föregående avsnitt föreslås att medel i grundfonden och reserv- fonden ska utgöra Riksbankens bundna egna kapital som inte kan delas ut. Resterande del av det egna kapitalet föreslås bestå av balan- serade vinstmedel (dvs. tidigare års ackumulerade vinstmedel som inte placerats i reservfonden). Kommittén föreslår att utdelning av balanserade vinstmedel får ske endast efter direktionens godkännande.

29Som en jämförelse kan nämnas att en fondemission i fråga om ett aktiebolag innebär att aktie- kapitalet ökas och att detta bl.a. kan ske genom att belopp överförs från reservfonden (12 kap.

1§ första stycket 1 aktiebolagslagen).

1257

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

På så sätt förhindras att utdelning av medel görs på det sätt som skedde 2000 och 2001, vilket kritiserades av såväl kommissionen som Riksbankens direktion för att vara oförenligt med principen om Riks- bankens finansiella oberoende (se nästa avsnitt).

29.7Beslutsformerna angående Riksbankens balans- och resultaträkning samt årets resultat

Kommitténs förslag: Fullmäktige ska besluta om Riksbankens balans- och resultaträkning och om årets resultat. Som en konse- kvens av detta ska det vara fullmäktige som överlämnar årsredo- visningen till riksdagen. Direktionen ska dock även fortsättnings- vis upprätta förvaltningsberättelsen.

Beslutet om balans- och resultaträkning och om årets resultat blir definitivt under förutsättning att riksdagen godkänner full- mäktiges beslut. Riksdagens beslut, som innebär att fullmäktiges beslut antingen godkänns eller upphävs, ska fattas i samband med att frågan om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige prövas.

Beslutet kan upphävas om de aktuella beloppen inte är beräk- nade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt. Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut. I avsnitt 33.6.5 föreslår kommittén att Riksrevisionen ska uttala sig i revisions- berättelsen vad gäller om vinstdispositionen är korrekt.

Tillämpningen av riktlinjerna om vinstdisposition

Riksbanksfullmäktige har, med två undantag, följt de riktlinjer som berörs i avsnitt 29.6.1 i de förslag till disposition av Riksbankens resultat som har framlagts till riksdagen. För vart och ett av räken- skapsåren 2000 och 2001 föreslog fullmäktige utdelningar på 20 mil- jarder kronor utöver vad som skulle inbetalas enligt riktlinjerna. I samband med att vinstdispositionen för räkenskapsåret 2001 be- slutades av riksdagen uttalade finansutskottet att man efter denna utdelning hade uppnått en långsiktigt väl avvägd konsolideringsnivå och att de gällande riktlinjerna för vinstdispositionen skulle fortsätta att tillämpas (bet. 2001/02:FiU23 s. 26 och 27).

1258

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

De särskilda utdelningarna ledde till att frågan om Riksbankens finansiella oberoende kom att uppmärksammas. Såväl kommissio- nen som ECB kritiserade Sverige för åtgärderna, dels för att utdel- ningarna ansågs inkräkta på Riksbankens finansiella oberoende, dels för att Riksbankens finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. Även Riksbankens direktion kritiserade utdelningsbesluten och menade att det finansiella oberoendet kunde ifrågasättas om det var möjligt för riksdagen att genom ett enskilt riksdagsbeslut kräva in medel från Riksbanken. De framförde också att det borde framgå av lag hur Riksbankens vinst skulle disponeras och hur stort eget kapital Riksbanken skulle ha.

Bland annat med anledning av den framförda kritiken beslutade regeringen 2006 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor som rör Riksbankens balansräknings- och kapital- struktur och vinstdisposition (dir. 2006:50). Utredningen, den s.k. Bondeutredningen, berörs ovan. Därefter sågs dessa frågor över inom ramen för Flamutredningen, som även den berörs ovan.

Motsvarande reglering för några andra centralbanker

Mot bakgrund av kritiken från ECB och kommissionen finns det anledning att beröra hur det finansiella oberoendet är reglerat i unions- rätten och i nationell rättsordning i vissa andra medlemsstater inom EU.

För ECB finns regler om godkännande av bokslut och om för- delning av ECB:s nettovinst i ECBS-stadgan (artiklarna 26.2 och 33.1). Någon motsvarighet till beslut om ansvarsfrihet finns dock inte för ECB:s del. Det är ECB-rådet som fattar beslut om att godkänna bokslutet och om vinstdisposition. Nettovinsten ska, upp till en viss gräns, avsättas till den allmänna reservfonden. Den återstående delen ska fördelas mellan ECB:s andelsägare, dvs. de nationella central- bankerna, i förhållande till deras inbetalda andelar. Regeln om vinst- disposition anknyter till den allmänna regel som finns i EUF-fördraget om att ECB ska vara oavhängig när den bl.a. förvaltar sin ekonomi (artikel 282).

1259

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

I Danmarks Nationalbank beslutar representantskapet (motsvar- ande riksbanksfullmäktige) om fördelning av vinsten mellan reserv- fonden och staten.30 Mot bakgrund av att den aktuella lagstiftningen härstammar från 1936 är dock de belopp som ska avsättas till reserv- fonden mycket begränsade i dagens perspektiv. Det innebär att hela vinsten till uteslutande del ska delas ut till staten. Representantska- pet kan emellertid besluta om en annan vinstdisposition om den ansvarige ministern godkänner det.

Avseende Finlands bank är det bankfullmäktige (motsvarande riksbanksfullmäktige) som efter förslag från direktionen beslutar om vinstdisposition. Av vinsten ska, efter fördelning av de monetära inkomster som hänför sig till ECBS, hälften överföras till reserv- fonden.31 Återstoden av vinsten ska ”reserveras för statens behov”, dvs. delas ut till staten. Bankfullmäktige kan besluta att vinsten ska användas på något annat sätt, om detta är motiverat med hänsyn till bankens ekonomiska ställning eller reservfondens storlek. Riksdagen beslutar om användningen av den del av vinsten som reserverats för statens behov.

I fråga om den franska centralbanken, Banque de France, lägger det styrelseliknande organet Conseil général fram förslag till ekono- midepartementet om bl.a. fördelning av vinsten. Vinstdispositionen godkänns av den ansvarige ministern.32

För tyska Bundesbank gäller en vinstdispositionsregel om att

20 procent av överskottet, men minst 250 miljoner euro, varje år ska överföras till reservfonden fram tills fonden når en storlek om 2,5 miljarder euro.33 Resterande vinst tillfaller staten. Beslut om års- redovisningen fattas av Bundesbanks direktion. Därefter presenteras årsredovisningen för parlamentet (Bundestag).34

3019 § lov nr 116 av den 7. april 1936 om Danmarks nationalbank.

3121 § andra stycket lagen om Finlands bank (27.3.1998/214).

32Artikel R144-4 Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av den 9 mars 2011, artikel 2.

33Artikel 27 Gesetz über die Deutsche Bundesbank, senast ändrad genom artikel 23 i Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-Umsetzungsgesetz – AIFM-UmsG).

34Artiklarna 26.3 och 26.5 Gesetz über die Deutsche Bundesbank.

1260

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Vid den reform i slutet av 1990-talet som avsåg att stärka Riks- bankens oberoende var utgångpunkten att beslut om disposition av Riksbankens vinst ska fattas av riksdagen och att vinstdispositionen ska fastställas på objektiva grunder (prop. 1997/98:40 s. 64). Reger- ingen förutsatte då att detta ska gälla också i framtiden. Mot den bakgrunden ansåg inte regeringen att det fanns skäl för att införa en bestämmelse som säkerställer att riksdagen, när den fastställer Riks- bankens vinst, ska ta hänsyn till Riksbankens möjligheter att fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter.

Vid vinstutdelningarna avseende räkenskapsåren 2000 och 2001 gjordes dock avsteg från de tidigare fastställda principerna för vinst- utdelning. Såväl kommissionen som ECB har kritiserat Sverige för åtgärderna, dels för att de ansågs inkräkta på Riksbankens finansiella oberoende, dels för att Riksbankens finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. I fråga om kommissionen har denna kritik även tagits upp i det brev som skickades till regeringen i april 2013. Som berörs i avsnitt 9.7 kan ett sådant brev vara ett första steg i en överträdelsetalan vid EU-domstolen. I ett brev daterat den 20 sep- tember 2013 har kommissionen vidhållit sin kritik och återigen uppehållit sig vid att det från kommissionens perspektiv inte är godtagbart att riksdagen beslutar om vinstutdelning. I avsnitt 29.6 föreslås dock en lagreglering av förutsättningarna för vinstutdelning, vilket enligt kommitténs mening i hög grad stärker Riksbankens finansiella oberoende jämfört med nuvarande ordning.

Oavsett om någon överträdelsetalan skulle kunna aktualiseras kan det övervägas om det finns skäl att stärka Riksbankens finan- siella oberoende och att ändra regleringen av beslutsformerna avse- ende vinstutdelning. Visserligen kan det anföras att det väsentliga ur ett oberoendeperspektiv är att Riksbanken de facto har tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdagen eller regeringen (prop. 1997/98:40 s. 49). Hänsyn bör i detta sammanhang tas till såväl de ECBS-rela- terade uppgifterna som övriga uppgifter enligt svensk rätt.

Om vinstutdelning beslutas på ett sätt som frångår vedertagna principer för vinstdispositionen, kan dock Riksbanken i praktiken försättas i en situation som liknar att styras av anslag från statsmak- terna. För att undvika en sådan situation bör beslutet om vinstdis-

1261

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

position fattas av ett organ inom Riksbanken. Det finns därför an- ledning att ta fasta på ECB:s och kommissionens kritik. En fördel med att anförtro ett organ inom Riksbanken att fatta beslut om vinstdisposition är att sådana organ är bundna av den lagstadgade beräkningsgrunden.

Mot bakgrund av den lagreglerade beräkningsgrund för vinst- disposition som föreslås i avsnitt 29.6 är det inte frågan om någon politisk eller skönsmässig bedömning av utdelningen till staten, även om det är en bedömningsfråga om några finansiella avsättningar ska göras eller inte. Till följd av detta framstår det ur perspektivet finan- siellt oberoende som lämpligt att fullmäktige ska fatta beslut om Riksbankens vinstdisposition i stället för riksdagen. Vid ett sådant beslut är fullmäktige bundet av bestämmelserna i riksbankslagen. Som en följd av förslaget anser kommittén att fullmäktige även ska fatta beslut om resultat- och balansräkning för Riksbanken, efter- som det är först i samband med detta som det står klart om det finns någon vinst att disponera.

Beslut om resultat- och balansräkning kan knappast skiljas från det ställningstagande till den ekonomiska förvaltningen som följer av beslutet om ansvarsfrihet. Enligt kommitténs mening kan det inte komma på fråga att förändra riksdagens befogenhet att besluta om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige, bl.a. eftersom det allvarligt skulle undergräva möjligheterna till ansvars- utkrävande och demokratisk granskning. Mot den bakgrunden anser kommittén att riksdagen ska ha möjlighet att ta ställning till om fullmäktiges beslut i fråga om resultat- och balansräkning och vinst- utdelning är korrekt eller inte, dvs. om de är förenliga med gällande rätt och god redovisningssed. Riksdagen ska således som andra instans besluta att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges be- slut. Att upphäva fullmäktiges beslut kommer i första hand på fråga om ansvarsfrihet inte beviljas för någon ledande befattningshavare inom Riksbanken eller om beräkningen av t.ex. vinstdispositionen inte är förenlig med den lagstadgade beräkningsgrunden enligt förslagen i avsnitt 29.6. Fullmäktiges beslut blir med detta förslag definitivt när riksdagen har godkänt det.

Den föreslagna ordningen bedöms vara förenlig med kommis- sionens synpunkt i den senaste konvergensrapporten om att riks- dagens roll bör begränsas till att godkänna Riksbankens beslut om

1262

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

vinstdisposition.35 Den bedöms också vara förenlig med ECB:s syn- punkt i sin senaste konvergensrapport vad gäller att lagstadgade be- stämmelser bör antas med tydliga regler om vilka begränsningar som gäller för riksdagens beslut avseende Riksbankens vinstdisposition, i syfte att säkra Riksbankens finansiella oberoende.36 ECB har i ett yttrande anfört att rätten att godkänna Riksbankens årsredovisning och fastställa hur dess vinst ska disponeras bör överföras till Riks- banken.37 Denna synpunkt tillgodoses i huvudsak med kommitténs förslag. Som framgår ovan förekommer det dock även för nationella centralbanker inom euroområdet att politiska företrädare, t.ex. minist- rar, godkänner vinstdispositionen, utan att kommissionen kritiserat medlemsstaterna i fråga.38 Kommitténs förslag får mot den bakgrun- den anses vara förenlig med unionsrätten.

29.8Riksbankens tillgångsförvaltning

Kommitténs förslag: Riksbankens uppgift att förvalta tillgångar förtydligas i den nya riksbankslagen. Riksbanken förvaltar valuta- reserven och övriga tillgångar dels för att kunna fullgöra sina upp- gifter, dels för att generera en avkastning som kan finansiera verk- samheten och därmed säkerställa ett finansiellt oberoende.

Förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning.

Tillgångarna ska, med hänsyn tagen till de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas. Direktionen ska fastställa närmare riktlinjer för tillgångsförvalt- ningen.

35Europeiska kommissionen (2018), s. 119.

36ECB (2018), s. 79.

37ECB (2017), s. 8. Det kan också nämnas att ECB i ett yttrande avseende lagförslag om den belgiska centralbanken har lagt särskild vikt vid bl.a. att vinstutdelningen följer bestämmelser i lag och att det är det verkställande beslutsorganet som lämnar förslag om vinstdisposition till ett annat beslutsorgan; se ECB (2019).

38Se ovan angivet exempel avseende Banque de France, enligt artikel R144-4 i Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av den 9 mars 2011, artikel 2.

1263

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Nuvarande bestämmelser om ägande av företag, fastigheter och inventarier och förvärv av säkerheter (8 kap. 2, 2 a och 5 §§ nu- varande riksbankslag) förs över till den nya riksbankslagen.

Några bestämmelser om tillgångsförvaltning i allmänhet finns inte i riksbankslagen. Däremot finns bestämmelser om förvärv och för- säljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rät- tigheter (8 kap. 2 och 2 a §§). Dessa bestämmelser innebär att Riks- banken har rätt att bl.a. förvärva ägarandelar i företag som driver verksamhet av främst servicekaraktär med anknytning till bankens verksamhet (prop. 1986/87:143 s. 71). Vidare finns bestämmelser om att Riksbanken har rätt att förvärva och sälja fastigheter och inven- tarier och vissa säkerheter (8 kap. 5 §). Dessa bestämmelser bör föras över till den nya riksbankslagen, eftersom Riksbanken även fortsätt- ningsvis bör ha möjlighet att t.ex. köpa fastigheter och inventarier. Bestämmelserna har dock en begränsad betydelse sett till det totala värdet av Riksbankens olika tillgångar.

Till skillnad från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter innehar och förvaltar Riksbanken finansiella tillgångar till ett mycket stort värde. I slutet av 2018 uppgick värdet på de sammanlagda tillgångarna på Riksbankens balansräkning till 934 miljarder kronor (se avsnitt 29.4). Att Riksbanken förvaltar tillgångar är en konse- kvens av dess uppgifter och finansiella oberoende. Det förslag till ändring i regeringsformen som berörs i avsnitt 28.2 innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Vidare föreslås i avsnitt 29.3 ett förtydligande av mer generellt slag om att Riksbanken själv för- valtar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Enligt kom- mitténs förslag ska Riksbanken således vara självständig i fråga om tillgångsförvaltningen. Detta utesluter dock inte att generella prin- ciper för denna förvaltning tas in i lag, vilket kan jämföras med att även det penningpolitiska oberoendet utövas inom de gränser som fastställs i lag. Varken penningpolitiken eller någon annan verk- samhet inom Riksbanken kan utövas helt utan rättsliga ramar.

Riksbanken har upprättat ett internt regelverk för tillgångsför- valtningen i form av en finansiell risk- och investeringspolicy.39 Genom detta regelverk sätter direktionen ramarna för vilka risker

39Riksbanken (2018b).

1264

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

som får tas i förvaltningen av valutareserven. Där framgår också hur verksamheten ska identifiera, mäta, hantera, följa upp och rapportera dessa risker. De olika typer av risk som behandlas i policyn är kredit- risk, marknadsrisk och likviditetsrisk.

Bondeutredningen lade fram förslag till bestämmelser om Riks- bankens tillgångsförvaltning. Enligt utredningens förslag skulle det anges i lag att Riksbanken innehar tillgångar för att den ska kunna sköta sina uppgifter och för att den självständigt ska kunna finan- siera sin verksamhet. Vidare skulle Riksbankens tillgångar, med beaktande av de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas så att god avkastning uppnås samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Vid förvaltningen skulle även hänsyn tas till Riksbankens ställning som centralbank. Slutligen skulle direktionen fastställa riktlinjer för förvaltningen av de finansiella tillgångarna. Utredningen anförde bl.a. följande överväganden:

Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att Riksbanken bör ha ett begränsat risktagande i sin tillgångsförvaltning. Skälet till det är att Riksbanken har fått sitt oberoende och sin specifika möjlighet att finansiera sin löpande verksamhet med ett särskilt kapital, i syfte att självständigt och utan andra hänsyn använda penningpolitiken för att styra inflationen. Denna unika delegering av politisk makt medför att Riksbanken begränsas till att bara utföra sådana uppgifter som anses förenliga med det långtgående oberoendet. I det perspektivet framstår det som främmande att se Riksbanken som en allmän förmögenhets- förvaltare, som ska eftersträva en hög avkastning till ägaren staten, med ett icke oväsentligt mått av risktagande i förvaltningen. Riksbanken bör, för att värna sitt finansiella oberoende, ha andra riskpreferenser än de flesta andra tillgångsförvaltare. Detta gör att Riksbanken bör se till att sannolikheten för förluster begränsas, så att inte det finansiella oberoen- det hotas. Detta är en skillnad jämfört med många andra tillgångsför- valtare, som ofta har möjlighet att ha en lägre riskaversion, för att kunna uppnå en högre förväntad avkastning. Att Riksbanken bör ha en hög riskaversion i sin tillgångsförvaltning har inte bara att göra med behovet av oberoende, utan också att riskerna för förluster är svåra att storleks- bestämma. […]

En ytterligare aspekt som måste beaktas är Riksbankens särskilda ställ- ning. Placeringar får inte ske på ett sådant sätt att därav kan utläsas Riksbankens uppfattning om det ekonomiska läget. Riksbanken får inte heller otillbörligt utnyttja sin ställning eller kunskap i förvaltningen. Det får inte ens kunna misstänkas att Riksbanken använder sin ställning eller särskilda kunskap för att bereda sig ekonomiska fördelar. Inte heller får placeringar ske på ett sådant sätt att utomstående bedömare därav kan, eller anser sig kunna, förutse Riksbankens kommande poli-

1265

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

tik. Självklart får inte heller tillgångsförvaltningen riskera att försvåra policyuppdragens genomförande. Oftast är det självklart vad detta krav innebär, men på marginalen kan det rymma svåra avvägningar. Kravet på att Riksbankens ställning ska beaktas vid förvaltningen bör komma till uttryck i lagtexten, men det är inte meningsfullt att i lagtexten för- söka närmare precisera vad kravet innebär.40

I ett särskilt yttrande till Bondeutredningens betänkande anfördes i korthet att utredningens grundsyn att Riksbankens tillgångar ska förvaltas med låg risk inte på ett tydligt sätt kommer till uttryck i utredningens lagförslag, att förslaget knappast gav någon vägledning alls i fråga om avvägningen mellan god avkastning och risk samt att det bör tydliggöras att Riksbankens penningpolitiska uppgift ska ha företräde framför dess tillgångsförvaltning.41 Mot den bakgrunden föreslogs i det särskilda yttrandet en annan lydelse av den aktuella bestämmelsen, nämligen att förvaltningen av Riksbankens tillgångar ska ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank och att tillgångarna, med beaktande av de olika syftena med tillgångs- innehavet, ska förvaltas med låg risk. Av de relativt få remissinstanser som tog ställning i sak till principerna för tillgångsförvaltningen före- språkade vissa förslaget i det särskilda yttrandet.

Kommittén anser att Riksbankens tillgångsförvaltning är av sådan vikt att det i den nya riksbankslagen bör tas in några övergripande bestämmelser om målen med, och principer för, tillgångsförvalt- ningen och riskhanteringen. Bestämmelserna bör i huvudsak utfor- mas efter förebild av förslagen från Bondeutredningen.

Kommittén instämmer i att behovet av låg risk i förvaltningen och de särskilda syften med tillgångsinnehavet som gäller för Riks- banken i egenskap av centralbank bör komma till uttryck på ett tydligare sätt jämfört med Bondeutredningens förslag. Mot den bak- grunden bör kommitténs förslag utformas i enlighet med det sär- skilda yttrandet i betänkandet. Förvaltningen av Riksbankens till- gångar ska således ske med beaktande av Riksbankens ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpoli- tik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångs- förvaltning. Detta förhållande beror på att tillgångsförvaltningen ska ses som ett medel för att Riksbanken ska kunna utföra sina övriga uppgifter. Tillgångarna ska också, med beaktande av de olika syftena

40SOU 2007:51, s. 88 och 100.

41Ibid., s. 122 och 123 (”Särskilt yttrande av experterna Åke Hjalmarsson och Marie Norman”).

1266

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Inom ramen för denna risknivå bör Riksbanken eftersträva en rimlig avkastning på placering- arna.

Förslagen kan jämföras med regelverket för AP-fonderna. Enligt 4 kap. 1 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder ska den totala risknivån i fondernas placeringar vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Iregelverket för AP-fonder finns numera också en bestämmelse om att vissa AP-fonder ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet om att fondmedlen ska förvaltas så att de är blir till största möjliga nytta (4 kap. 1 a § samma lag). Med en hållbar utveckling avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling (se vidare prop. 2017/18:271 s. 24–26). Det innebär att uttrycket står i överensstämmelse med målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt, dvs. att de aktuella AP-fonderna ska integrera s.k. ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Förkortningen ESG (eng. ”Environment, Social and Governance”) används för att beskriva faktorer som bör integreras i förvaltningen (se samma prop. s. 21). Med ”Environment” avses t.ex. bolagens inverkan på miljö och klimat (miljöaspekter). Med

”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling (sociala aspek- ter). Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett bo- lag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättningar till ledan- de befattningshavare (bolagsstyrningsaspekter).

Enligt kommitténs mening bör även Riksbanken åläggas att fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, dock utan att göra avkall på målen för tillgångsförvaltningen eller principerna om hänsyn till Riksbankens uppgifter och förvaltning till en låg risk. Detta förslag har mindre praktisk betydelse vid köp av t.ex. svenska statspapper inom ramen för kvantitativa lättnader, men kan få bety- delse för placeringar i andra tillgångar.

1267

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

29.9Möjlighet till återställning av det egna kapitalet

Någon regel om återställning av Riksbankens eget kapital (återkapi- talisering) finns inte i nuvarande riksbankslag. Riksbankens full- mäktige och direktion har dock en i riksdagsordningen fastslagen rätt att göra framställningar till riksdagen inom sina respektive an- svarsområden. Detta innefattar även framställningar om att det egna kapitalet bör höjas.

29.9.1Regeringens förslag

Regeringen föreslog följande i sitt utkast till lagrådsremiss:

Om förluster, efter avräkning av medel på värderegleringskonton, har medfört att nivån på Riksbankens bundna egna kapital understiger hälf- ten av den garanterade nivån kan riksdagen, efter framställning från Riksbanken, besluta om att nivån på det bundna egna kapitalet ska åter- ställas. Riksbankens begäran om återställning får högst uppgå till det belopp som behövs för att det bundna egna kapitalet ska uppgå till den garanterade nivån.42

Regeringens förslag innebär, till skillnad från Flamutredningen (se nedan), ingen automatisk återställning av det egna kapitalet. Riks- banken har förvisso redan en rätt enligt riksdagsordningen att göra framställningar till riksdagen i olika frågor (inklusive det egna kapi- talet). Syftet med förslaget kan därför ses som att Riksbanken i och med detta får ett tydligt direktiv om när återställning av det egna kapitalet bör ske, liksom ett implicit löfte från riksdagen att åter- ställning av det egna kapitalet då också kommer att ske till en viss förutbestämd nivå. Detta kan skapa bättre förutsättningar för ett ordnat och förutsägbart förfarande för hur kapitalet ska återställas jämfört med vad som gäller med nuvarande regler.

29.9.2Flamutredningens förslag

Flamutredningen föreslog en återkapitaliseringsregel som innebar att om nivån på det egna kapitalet understiger 20 miljarder kronor, skulle tillskott ges upp till 30 miljarder kronor omräknat med KPI. Mindre förluster skulle täckas med följande års vinster. Förslaget,

42Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 26.

1268

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

som innebar en automatisk återställning av det egna kapitalet, skiljer sig från både regeringens utkast och Bondeutredningens ställnings- tagande. Flamutredningen ger följande motivering:

I SOU 2007:51 diskuterades möjligheten att införa en rekapitaliserings- regel som ett alternativ till att hålla en kapitalbuffert dimensionerad även för osannolika förluster. Den utredningen bedömde dock att det fanns principiella nackdelar med en sådan ordning. En rekapitaliserings- regel skulle binda framtida riksdagar att tillskjuta medel. Detta skulle kunna ses som stridande mot principen att riksdagen bestämmer över statens utgifter, vilket normalt slås fast inom ramen för den årliga stats- budgeten. Denna omständighet, tillsammans med det faktum att för- lustrisken för Riksbanken inte bedömdes vara av sådan storlek att ett mycket stort kapitalbehov för täckning av förluster fanns, samt att kost- naden för staten att hålla kapital i Riksbanken inte var stor, var avgör- ande för att en rekapitaliseringsregel inte föreslogs.

Här görs dock bedömningen att de principiella invändningarna inte är av en sådan tyngd att en rekapitaliseringsregel inte bör föreslås. Det kan i sammanhanget noteras att det redan i dag finns statliga garanti- åtaganden och utfästelser uppgående till betydande belopp. (s. 159)

Riksbanken ställde sig dock tveksam till förslaget i sitt remissvar på Flamutredningen. Man befarade att staten inte med säkerhet skulle komma att återställa Riksbankens eget kapital den dag det behövs, eftersom det då troligen råder en krissituation i den övriga samhälls- ekonomin, inklusive de offentliga finanserna.43

29.9.3För- och nackdelar med automatisk återkapitalisering

En regel om automatisk återställning av Riksbankens eget kapital, i linje med Flamutredningens förslag, innebär en explicit garanti att staten tillskjuter medel så att Riksbanken hålls tillräckligt kapitali- serad. En sådan regel skulle minska behovet av säkerhetsbuffert för att absorbera förluster. Om en stor förlust uppstår skulle detta utan vidare fördröjning kompenseras genom påfyllnad av det egna kapi- talet genom tillskott från staten. På så sätt skulle behovet av att binda kapital i Riksbanken kunna minska.

Bondeutredningen diskuterade lämpligheten med en regel för automatisk återkapitalisering och drog slutsatsen att principiella skäl talar emot detta. Bland annat skulle en sådan regel inte ta hänsyn till riksdagens suveränitet över statens budget. Den skulle också inne-

43Riksbanken (2013), s. 7.

1269

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

bära att man binder framtida riksdagar att tillskjuta medel. I utkastet till lagrådsremiss ansågs också att en sådan regel skulle vara svår att förena med den statliga budgetprocessen.

På ett något mer allmänt plan kan man också fråga sig om en regel för automatisk återkapitalisering är ändamålsenlig för att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende. En utgångspunkt i bedömningen av vad som är en lämplig nivå på det egna kapitalet är att Riksbanken ska vara tillräckligt kapitaliserad för att långsiktigt och självständigt kunna finansiera sina egna driftskostnader. På så sätt kan Riks- banken utföra sina uppgifter utan att vara beroende av statliga anslag. Om Riksbankens tillgång till kapital är otillräcklig, så att återkapi- talisering (automatisk eller efter diskretionära politiska beslut) måste ske mer eller mindre regelbundet, uppfylls inte villkoret om finan- siellt oberoende – åtminstone inte i bemärkelsen att Riksbanken kan finansiera sina egna kostnader med sina egna intäkter.

För att Riksbanken ska kunna anses finansiellt oberoende ska återkapitalisering endast ske som resultatet av en exceptionell situa- tion med omfattande förluster. Att utforma en regel för automatisk återkapitalisering som lämpar sig i en sådan exceptionell, och i tiden kanske mycket avlägsen, situation kan vara svårt. För det första skulle nivån till vilken den automatiska återställningen ska ske kunna visa sig vara olämplig. Den skulle kunna visa vara otillräcklig, vilket skulle kräva att återställningen kompletterades med ett diskretionärt beslut om ytterligare kapitaltillskott. Nivån skulle också kunna visa sig vara onödigt hög och därmed leda till överkapitalisering. Det skulle också kunna visa sig att en automatisk återkapitalisering ut- löses trots att Riksbanken i själva verket inte befinner sig i någon svår situation. Så skulle kunna ske om det vid sidan av det redovisade egna kapitalet finns betydande medel i form av antingen orealiserade vinster eller tidigare gjorda finansiella avsättningar.

Kommittén bedömer mot denna bakgrund att en situation i vilken Riksbanken står i behov av återkapitalisering hanteras lämpligare med ett diskretionärt riksdagsbeslut efter framställning från Riksbanken än med en regel för automatisk återställning av det egna kapitalet.

1270

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.9.4Hänsyn till orealiserade vinster vid återkapitalisering

Som diskuterades tidigare i kapitlet kan Riksbankens orealiserade vinster, i form av medel på värderegleringskonton, ses som en form av eget kapital. Av försiktighetsskäl tillhör dessa medel dock inte det redovisade egna kapitalet. Orealiserade medel kan därmed inte delas ut. En regel för återkapitalisering kan vara mer eller mindre strikt i förhållandet till dessa orealiserade vinster.

Regeringens förslag innebär att medel på värderegleringskonton ska räknas av innan en framställning görs till riksdagen om åter- ställning av det egna kapitalet och kommenteras enligt följande i utkastet till lagrådsremiss:

Det är regeringens bedömning att Riksbanken bör realisera vinster som finns bokförda på värderegleringskonto, undantaget värdeförändringar på guldreserven, innan återställning av det bundna egna kapitalet kan ske. Det rör sig således om exceptionella fall när nivån på det bundna egna kapitalet har passerat en kritisk gräns, vilket kan innebära att Riks- bankens förmåga att utföra sina uppgifter ifrågasätts.44

Med beloppen i Riksbankens årsbokslut för 2018 som utgångspunkt skulle det röra sig om orealiserade vinster på drygt 30 miljarder kro- nor (se avsnitt 29.4.2).

I sitt remissyttrande ställde sig Riksbanken kritisk till förslaget att medel på värderegleringskontona skulle tas i anspråk innan en framställning om återkapitalisering kan ske. Om de tillgångar som måste säljas hålls i penningpolitiskt syfte kan försäljningarna vara oförenliga med den förda penningpolitiken. Förslaget i denna del strider enligt Riksbanken därmed mot kravet på en oberoende central- bank.45 ECB framförde liknande invändningar mot förslaget i sitt yttrande.46 Detta skulle, enligt ECB, innebära att Riksbanken kan tvingas ådra sig ett negativt eget kapital innan den har rätt att begära återkapitalisering. En avyttring av underliggande tillgångar för värde- regleringskontona skulle enligt ECB också störa Riksbankens obe- roende beslutsfattande avseende vilka tillgångar som ska innehas, samt inskränka på Riksbankens mandat om dessa tillgångar innehas inom ramen för Riksbankens penning- och valutapolitik.

44Utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, s. 27.

45Riksbanken (2017).

46ECB (2017).

1271

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Det är svårt att förutse vilken situation Riksbanken befinner sig om den skulle göra en framställning om återkapitalisering. Att i lag precisera vilka medel som ska eller bör avyttras innan en sådan fram- ställning gör kan därför vara olämpligt. Likväl bör villkoren för en återkapitalisering vara så pass preciserade att de förhindrar att staten tillför Riksbanken kapital trots att bankens självfinansieringsförmåga i själva verket inte är hotad. Därför vore det olämpligt att vid åter- kapitalisering helt bortse från eventuella medel på Riksbankens värde- regleringskonton. Om stora medel finns på värderegleringskontona, bör därför Riksbanken ta hänsyn till dessa i sin framställning genom att begära ett mindre kapitaltillskott än vad som krävs för att åter- ställa det egna kapitalet till sin grundnivå.47

29.9.5Nivå för återställning av det egna kapitalet

Återställning av det egna kapitalet föreslås ske högst till grundnivån för det egna kapitalet, dvs. till två tredjedelar av målsatt nivå för det egna kapitalet. Förslaget vilar på antagandet att detta är en tillräcklig nivå för att nya vinstmedel på lite sikt ska bidra till att det egna kapitalet återigen når sin målsatta nivå. Om samma antaganden som tidigare i kapitlet tillämpas, förutsätter detta att Riksbanken har åtminstone 45 miljarder kronor i övrigt realvärdesäkrat kostnads- fritt kapital, antingen i form av utestående sedlar och mynt eller i form av orealiserade pris- eller valutakurseffekter på värdereglerings- kontona. Detta villkor uppfylls så länge sedelmängden överstiger 45 miljarder kronor eller om sedelmängden minskar men kompenseras av att de orealiserade vinsterna trendmässigt ökar.

Även om grundnivån för det egna kapitalet inte är någon garanti för evig självfinansiering av Riksbanken ger den – under försiktiga antaganden för realavkastning, reala driftskostnader, medel på värde- regleringskonton och utveckling av sedelmängden – en långsiktig förmåga till självfinansiering och goda möjligheter att genom acku- mulering av vinstmedel åter uppnå den målsatta nivån för det egna kapitalet.

47Man skulle till och med kunna tänka sig en situation då medlen på värderegleringskontona är av sådan omfattning att Riksbanken inte ser något behov av kapitaltillskott, trots att det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå. En framställning från Riks- banken skulle i en sådan situation i första hand syfta till att redogöra för riksdagen hur själv- finansieringen kan säkerställas trots den låga nivån på det redovisade egna kapitalet.

1272

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

En av de invändningar som har framförts mot en regel om auto- matisk återkapitalisering av det egna kapitalet till en given nivå kan göras även mot den regel som föreslås här. De omständigheter som råder i en så exceptionell situation att Riksbanken behöver åter- kapitaliseras är omöjliga att förutsäga. Därför kan det vara olämpligt att i lag precisera en absolut nivå till vilken återställning av det egna kapitalet får ske. Även om grundnivån ska vara riktmärket för nivån för återställning av det egna kapitalet, föreslås därför Riksbanken i en framställning kunna begära ett större kapitaltillskott, om detta krävs för att den långsiktiga förmågan till självfinansiering ska säkras. Det åligger då Riksbanken att i sin framställning om kapitaltillskott utförligt redogöra varför grundnivån för det egna kapitalet inte kan säkerställa förmågan till självfinansiering. Det begärda kapitaltill- skottet föreslås dock inte kunna vara så stort att det egna kapitalet efter återkapitaliseringen överstiger den målsatta nivån för det egna kapitalet. Den målsatta nivån borde under alla omständigheter vara tillräcklig för att förmågan till självfinansiering ska vara säkerställd. Detta följer av att Riksbanken förväntas göra en framställning till riksdagen om höjning av den målsatta nivån om den är för låg för att säkerställa bankens förmåga till självfinansiering (se avsnitt 29.4).

29.9.6Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Om det redovisade egna kapitalet under- stiger en tredjedel av den målsatta nivån ska Riksbanken göra en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet.

Riksbankens framställning om återställning ska avse det be- lopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till sin grundnivå, såvida inte orealiserade vinster på balansräk- ningen motiverar att återställning inte sker eller sker till en lägre nivå. Om det krävs för att säkerställa Riksbankens förmåga till långsiktig självfinansiering, får begäran omfatta ett högre belopp, dock högst det belopp som gör att det egna kapitalet efter åter- ställningen uppgår till sin målsatta nivå.

Riksbankens fullmäktige och direktion behåller sin i riksdags- ordningen fastslagna rätt att göra framställningar till riksdagen inom sina respektive ansvarsområden, oavsett nivå på Riksbankens eget kapital.

1273

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

SOU 2019:46

Kommitténs förslag avseende återställning av Riksbankens eget kapital liknar förslaget i utkastet till lagrådsremiss.

I sitt remissyttrande tillstyrkte Riksbanken förslaget, ”givet att det inte kringskär Riksbankens rätt att göra en framställning till riks- dagen om en återkapitalisering oberoende av kapitalnivå”.48 ECB ställde sig kritisk till att Riksbankens befintliga generella rättighet att framställa en begäran till riksdag eller regering skulle begränsas till situationer då det bundna egna kapitalet har fallit under en viss nivå. Förslaget i lagrådsremissen innebär visserligen inte att Riks- bankens rätt att göra en framställning till riksdagen skulle komma att inskränkas. Med anledning av remissynpunkterna har dock Riks- bankens bibehållna rättighet i detta avseende förtydligats i kommit- téns förslag.

I likhet med regeringen och Bondeutredningen förespråkar kom- mittén inte någon regel för automatisk återställning av Riksbankens eget kapital. Om Riksbanken står i behov av kapitaltillskott råder en exceptionell och i hög grad oförutsägbar situation. Att utforma en ändamålsenlig regel för automatisk återkapitalisering för sådana situ- ationer kan visa sig svårt.

ECB och Riksbanken framförde båda invändningar mot villkoret i utkastet till lagrådsremiss att medel på värderegleringskonton skulle behöva realiseras innan en framställning om återkapitalisering skulle kunna ske. Kommittén föreslår att Riksbanken ska göra en framställning om återkapitalisering om det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå, oavsett vilka medel som finns på värderegleringskontona. Riksbankens framställning ska avse ett sådant kapitaltillskott att det egna kapitalet kan återgå till sin grundnivå. Om det finns omfattande medel på värderegleringskon- tona ska dock Riksbanken ta hänsyn till detta i sin framställning och bedöma om ett mindre kapitaltillskott är tillräckligt än vad som krävs för att det egna kapitalet ska återgå till sin grundnivå. Kom- mittén föreslår vidare att riksdagen kan besluta att återställning av Riksbankens egna kapital sker till en högre nivå än grundnivån, om detta krävs för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinan- siering. Ett kapitaltillskott ska dock inte vara så stort att det egna kapitalet överstiger sin målsatta nivå.

48Riksbanken (2017), s. 5.

1274

SOU 2019:46

Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning

29.10 Referenser

af Jochnick, K. (2015), ”Måste Riksbanken gå med vinst? Utman- ingar för Riksbankens finansiering”, tal, 23 januari, Sveriges Riks- bank.

ECB (2016), Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 av den 3 november 2016 om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34), Europeiska unionens officiella tidning, L 347/37– 347/86.

ECB (2017), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2017/17.

ECB (2018), Konvergensrapport 2018.

ECB (2019), ”Opinion of the European Central Bank of 26 March 2019 on changes to the governance structure of the Nationale Bank van België/Banque Nationale de Belgique”, CON/2019/12.

Europeiska kommissionen (2018), Convergence report 2018.

Flodén, M. (2016), ”Riksbankens obligationsköp påverkar statens finanser”, tal, 9 november, Sveriges Riksbank.

Riksbanken (2013), ”Yttrande om betänkandet Riksbankens finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, riksbanksfullmäktige, 18 juni.

Riksbanken (2017) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, 27 april.

Riksbanken (2018a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2017.

Riksbanken (2018b), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Prome- moria, 5 november.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

SOU 1986:22, Riksbanken och riksgäldskontoret: förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende.

SOU 2013:9, Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning.

1275

30Valutaupplåning till valutareserven

30.1Inledning

I tilläggsdirektiv från oktober 2017 gavs Riksbankskommittén upp- draget att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. I kapitel 29 redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende Riksbankens finansiella oberoende i relation till bl.a. det egna kapitalet, disposition av vinstmedel, möjlighet till kapi- taltillskott samt beslutsordningen för Riksbankens resultat, balans- räkning och vinstdisposition.

I uppdraget som anges i tilläggsdirektiven ingår även att förtyd- liga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån från Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Kommitténs förslag ska enligt direktiven lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräk- ning” (Fi2017/01329/B) och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet. Remissynpunkter på utkastet inkom från Riks- bankens direktion, riksbanksfullmäktige, Riksgäldskontoret, Finans- inspektionen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Ett yttrande inkom också från Europeiska centralbanken (ECB).

Frågan om Riksbankens möjlighet att utöka valutareserven ge- nom valutalån från Riksgäldskontoret utreddes av Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9, kallad Flamutredningen). Frågan aktualiserades särskilt 2012, i sam- band med att Riksbanken begärde ett valutalån hos Riksgäldskon- toret på 100 miljarder kronor. Tre år tidigare hade Riksbanken be- viljats ett valutalån hos Riksgäldskontoret, även det på motsvarande 100 miljarder kronor. Riksgäldskontoret efterfrågade i samband med

1277

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbankens andra begäran ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens storlek ska fattas och på vilka grunder.

Finansutskottet konstaterade i betänkandet ”Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik 2010–2015” (bet. 2015/16:FiU41) att nuva- rande regelverk inte ger Riksbanken obetingad dragningsrätt på till- skott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, ansåg man, eftersom statens möjlig- het att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. I stället måste en avvägning kunna göras mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, såsom räntebetalningar och återbetalning av förfallande valutalån.

Kapitlet är disponerat enligt följande. Avsnitt 30.2 ger en bak- grund till frågan om Riksbankens möjlighet till valutaupplåning av Riksgäldskontoret. Avsnittet beskriver delar av de diskussioner som föregick förstärkningen av valutareserven 2009 och 2012. Förslagen i Flamutredningen och i utkastet till lagrådsremiss från 2017, liksom inkomna remissynpunkter, redogörs också för i korthet. I avsnitt 30.3 berörs därefter unionsrättens krav på finansiellt oberoende central- banker och hur detta relaterar till frågan om Riksbankens möjlig- heter till upplåning i utländsk valuta för att stärka valutareserven. I avsnitt 30.4 diskuteras sedan Riksbankens möjlighet till upplåning av utländsk valuta i eget namn. I avsnitt 30.5 diskuteras hur banker- nas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta uppstår. Där redovisas också bedömningar av hur stort behovet skulle kunna bli i en fram- tida krissituation. Därefter diskuteras i avsnitt 30.6 Riksbankens behov av valutareserv. Kapitlet avslutas med kommitténs övervägan- den och förslag i avsnitt 30.7.

30.2Bakgrund

30.2.1Motiven för Riksbanken att hålla en valutareserv

Riksbanken håller en valutareserv av åtminstone tre skäl. Det främsta skälet, enligt kommitténs bedömning, är att Riksbanken ska ha en god beredskap att kunna bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta. Att ge likviditetsstöd i svenska kronor är okomplicerat, efter- som Riksbanken har förmågan att skapa inhemsk valuta i obegränsad omfattning. Däremot har Riksbanken inte möjlighet att skapa ut- ländsk valuta utan befinner sig i princip i samma läge som övriga

1278

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

delar av staten; kapaciteten begränsas av hur mycket valuta central- banken har tillgänglig respektive kan låna upp.

Ett annat skäl för en valutareserv är att Riksbanken ska kunna genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. Valutain- terventioner kan i detta sammanhang användas som komplement eller substitut till reporäntan, som är det främsta penningpolitiska verktyget för att motverka en hög prisökningstakt i ekonomin. De senaste åren har visat att okonventionella penningpolitiska medel kan behövas för att undvika för låg inflation, i en situation då repo- räntan kan anses ha nått sin nedre gräns för att vara verkningsfull. Valutainterventioner, i form av köp av utländsk valuta, kan i sådana lägen genomföras för att försvaga den svenska kronan och därmed påverka priset på importerade varor och i förlängningen den all- männa prisnivån. Sådana valutainterventioner kräver dock inte någon valutareserv utan resulterar tvärtom i ökade valutatillgångar.

Ett tredje skäl att hålla en valutareserv är att uppfylla internatio- nella åtaganden gentemot framför allt Internationella valutafonden (IMF). Som medlem i IMF har Sverige åtagit sig att, på IMF:s begä- ran, ställa upp med lån och valutaväxling med andra IMF-medlems- länder. Enligt nuvarande riksbankslag görs Sveriges utbetalningar till IMF av Riksbanken.

Synen på motiven att hålla en valutareserv har förändrats sedan finanskrisen. Flamutredningen noterar att den tidigare utredningen på området, Utredningen om Riksbankens kapitalstruktur och vinst- disposition (SOU 2007:51, kallad Bondeutredningen), inte förutsåg att valutareserven skulle kunna komma att behövas för utlåning till banker och inte enbart för att bedriva penningpolitik. Efter att Riks- banken under finanskrisen lånade ut stora belopp (som mest cirka 250 miljarder kronor) i utländsk valuta, har finansieringen av likvi- ditetsstöd varit det dominerande argumentet för Riksbanken att hålla en valutareserv.1 Bedömningarna har dock gått isär kring hur stor valutareserven bör vara, vilket diskuteras senare i kapitlet.

1Riksbanken (2017a) skriver att ”Det är även viktigt att svenska myndigheter kan hantera en situation med finansiell stress där bankernas egna likviditetsbuffertar inte är tillräckliga. Riks- banken håller en valutareserv för att snabbt kunna agera i en sådan situation.” (s. 29).

1279

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.2.2Valutareservens storlek och sammansättning

Riksbankens guld- och valutareserv hade vid utgången av 2018 ett värde av 534 miljarder kronor. Den största delen av reserven (408 mil- jarder kronor) bestod av statsobligationer i euro, dollar och några andra valutor. Resterande del utgjordes av guldreserven (46 miljar- der kronor), banktillgodohavanden (46 miljarder kronor) och for- dringar på IMF (35 miljarder kronor) i form av kreditgivning och s.k. särskilda dragningsrätter.

Storleken på guld- och valutareserven, mätt i kronor, har mer än fördubblats sedan 2007, då den uppgick till knappt 200 miljarder kronor (se Figur 30.1). Detta förklaras i huvudsak av de lånefinan- sierade förstärkningarna av reserven som gjordes 2009 och 2012 och vardera omfattade cirka 100 miljarder kronor (se vidare nedan). Dess- utom har guldreserven ökat i värde med cirka 20 miljarder kronor samtidigt som försvagningen av kronan de senaste åren har resulterat i att tillgångarna i utländsk valuta har ökat i värde, uttryckt i kronor.

Valutareserven hålls i mycket likvida tillgångar så att den snabbt ska kunna tas i anspråk för i första hand likviditetsstöd. Placering sker i huvudsak i statsobligationer emitterade i amerikanska dollar och euro. En mindre del av valutareserven kan, enligt Riksbankens finansiella risk- och investeringspolicy, även placeras i statsobliga- tioner i andra OECD-valutor, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstatliga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regionala myndigheter eller av s.k. US agencies.2 I slutet av 2018 utgjordes knappt hälften av valutareserven av värdepapper i amerikanska dollar och ungefär en tredjedel av värde- papper i euro (se Figur 30.2). Den största delen av de värdepapper som valutareserven är placerad i har en löptid på mellan tre månader och fem år. Räntekänsligheten i valutareserven var 2018 omkring 3, mätt som modifierad duration, vilket innebär att tillgångarna för- väntas minska i värde med 3 procent vid en generell ränteökning på en procentenhet.

2Riksbanken (2018).

1280

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

600

500

400

300

200

100

0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Guld	IMF	Valuta, icke-upplånad	Valuta, upplånad

Källa: Riksbankens veckorapporter för balansräkningen.

GBP 19,3

CAD 14,4

AUD 22,2

Guld 46

USD 244

EUR 156,2

USD EUR Guld AUD GBP CAD

Anm. USD = amerikanska dollar, EUR = euro, AUD = australienska dollar, GBP = brittiska pund, CAD = kanadensiska dollar.

Källa: Riksbanken (2019a), s. 57, diagram 12.

1281

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Innehavet av tillgångar i utländsk valuta innebär att Riksbanken exponeras för en valutarisk. En förstärkning av kronan, mot de valu- tor i vilka tillgångarna hålls, innebär att tillgångarna faller i värde och påverkar Riksbankens resultat negativt (se avsnitt 29.4.4). Valutaex- poneringen motsvarar den icke-upplånade delen av valutareserven inklusive guldreserven. Valutaexponeringen i den lånefinansierade delen av valutareserven neutraliseras, eftersom den finansieras med valutalån och inte av lån i svenska kronor. Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret uppgick vid utgången av 2018 till 255 miljarder kronor, varav 199 miljarder kronor bestod av lån i dollar och reste- rande 56 miljarder kronor av lån i euro. I mars 2019 aviserade Riks- banken att man inte kommer att förnya lån på cirka 8 miljarder amerikanska dollar som förfaller under året hos Riksgäldskontoret, vilket innebär att valutaupplåningen minskar med cirka 75 miljar- der kronor. Trots att nästan hälften av valutareserven bestod av värdepapper i dollar uppgick valutaexponeringen i dollar endast till 15 miljarder kronor. Detta förklaras dels av att cirka 200 miljarder kronor av upplåningen av Riksgäldskontoret bestod av lån i dollar, dels av att motsvarande 26 miljarder kronor i dollartillgångar väx- lades till norska kronor.

30.2.3Användning av valutareserven under finanskrisen

Riksbankens åtgärder under finanskrisen beskrivs utförligt i Finans- kriskommitténs betänkande (SOU 2013:6) liksom i Flamutredning- en (SOU 2013:9). Åtgärderna återges här därför endast i korthet, med fokus på hur valutareserven användes för att ge bankerna likvi- ditetsstöd i utländsk valuta.

Efter Lehman Brothers fall i september 2008 fick de svenska ban- kerna en ansträngd likviditetssituation i såväl svenska kronor som amerikanska dollar. Marknaderna för kortfristig upplåning i dollar blev ansträngda i takt med att amerikanska penningmarknadsfonder, som normalt köpte svenska bankers certifikat, började misstro euro- peiska banker. De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att köpa företagscertifikat från europeiska banker ströp tillflödet av dollar till bankerna, samtidigt som efterfrågan på dollar generellt var hög. Med sämre tillgång till dollar började många europeiska banker i stället efterfråga euro för att byta (swappa) till dollar och det upp-

1282

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

kom ett skifte där bankerna gick från att emittera värdepapper för sin dollarfinansiering till att använda sig av valutaswapmarknaden. Svenska och europeiska banker använde både euro och kronor för att erhålla dollar, vilket resulterade i kraftigt stigande kostnader för att få tag i dollarbaserad finansiering via swappar.3

Från oktober 2008 och två år framåt erbjöd Riksbanken de svens- ka bankerna likviditetsstöd i svenska kronor, i form av lån till rådan- de reporänta plus ett påslag. Som mest uppgick utlåningen i detta syfte till nästan 270 miljarder kronor i slutet av 2008. Utöver detta lånade Riksbanken ut mellan 100 och 300 miljarder kronor under 2009 och 2010 till fast ränta med 12 månaders löptid som en pen- ningpolitisk åtgärd, jämte den redan låga reporäntan, i syfte att hålla nere marknadsräntorna.

Till följd av den ansträngda situationen på marknaderna för kort- fristig upplåning av amerikanska dollar började Riksbanken fr.o.m. oktober 2008 även låna ut dollar. Lånen finansierades i huvudsak genom ett valutaåterköpsavtal (swapavtal) med Federal Reserve som gav Riksbanken rätt att låna 30 miljarder dollar i utbyte mot säkerhet i form av kronor. Federal Reserve behövde knappast de svenska kronorna som avtalet gav dem rätt till. I stället syftade operationerna till att globalt lindra bristen på dollar på kortfristiga finansierings- marknader för att på så sätt upprätthålla finansiell stabilitet på global nivå.4 Det låg alltså under denna kris i Federal Reserves egenintresse att tillhandahålla dollar eftersom den finansiella krisen slog hårt mot USA.

Dollarlånen hade relativt kort löptid och gavs på en till tre måna- der. Utlåningsräntan till de svenska bankerna styrdes av principen att Riksbankens utlåning inte skulle tränga undan en normal mark- nadsmässig finansiering, av räntan i valutaåterköpsavtalen med Fede- ral Reserve och av att de nordiska centralbankerna samordnade sig vad gäller prissättningen.

Riksbanken ingick redan 2007 ett valutaåterköpsavtal med ECB som gav Riksbanken rätten att låna upp till 10 miljarder euro i utbyte mot svenska kronor. Syftet med avtalet var att Riksbanken skulle ha beredskap att kunna ge lån i euro om det skulle visa sig nödvändigt. I juni 2009 utnyttjade Riksbanken avtalet och lånade 3 miljarder euro.

3SOU 2013:6, s. 127 och 128.

4SOU 2013:9, s. 67 och 68.

1283

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbankens utlåning i utländsk valuta till bankerna uppgick som mest till 250 miljarder kronor under våren 2009. Därefter avtog be- hovet av likviditetsstöd snabbt och på de auktioner som Riksbanken höll under september och oktober 2009 kom det inga bud, eftersom bankerna kunde finansiera sig billigare på marknaden. I novem- ber 2009 avslutades stödprogrammet i utländsk valuta.5 Under den drygt ett år långa perioden 2008–2009 som Riksbanken gav banker likviditetsstöd i utländsk valuta togs valutareserven i anspråk endast i begränsad omfattning – cirka 50 miljarder kronor, eller ungefär en fjärdedel av valutareservens dåvarande storlek. Resterande del av lik- viditetsstödet finansierades med valutaåterköpsavtal enligt beskriv- ningen ovan.

30.2.4Förstärkningen av valutareserven 2009 och 2012

Av budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen eller, efter reger- ingens bestämmande, Riksgäldskontoret får ta upp lån till staten bl.a. i syfte att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Riksbanken ansökte om, och fick beviljat, lån från Riksgäldskontoret 2009 och 2012 i syfte att förstärka valutareserven. Lånen omfattade vardera 100 miljarder kronor. Lånen har behållits sedan dess och först under 2019 har Riksbanken aviserat att den har för avsikt att minska upp- låningen med ungefär en fjärdedel genom att inte förnya lån som förfaller under året.

Förstärkningen 2009

I maj 2009 beslutade Riksbankens direktion att utöka valutareserven genom att låna utländsk valuta motsvarande 100 miljarder svenska kronor av Riksgäldskontoret. Direktionen ansåg att detta var behöv- ligt, dels mot bakgrund av att Riksbanken lånat ut en del av valuta- reserven till svenska banker, dels för att man ökat sina åtaganden mot andra centralbanker och internationella organisationer.6 I Riks-

5Flamutredningen noterar att det är oklart i vilken mån Riksbankens likviditetsstöd i dollar var nödvändiga i bemärkelsen att bankerna saknade möjligheter till finansiering på annat sätt. Det kan ha varit så att bankerna, åtminstone delvis, utnyttjade Riksbankens erbjudande om likviditetsstöd för att det var fördelaktigt och som en försiktighetsåtgärd om läget skulle för- värras ytterligare, inte för att de var tvungna. (SOU 2013:9, s. 73 och 74).

6Molin (2010).

1284

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

bankens årsredovisning för 2009 beskrivs förstärkningen av valuta- reserven som tillfällig och motiveras av de utökade åtagandena gente- mot andra centralbanker och IMF.

Direktionens beslut att utöka valutareserven föregicks av en för- frågan till Riksgäldskontoret att uppskatta hur kostnaderna för att förvalta statsskulden skulle påverkas om de för Riksbankens räkning skulle låna 50–200 miljarder kronor. I en promemoria daterad 5 maj 2009 resonerar Riksgäldskontoret om hur effekterna på lånekostna- derna bl.a. skulle bero på hur marknaden uppfattar det stora låne- behovet:

En upplåning på 200 miljarder kronor för Riksbankens räkning innebär att budgetunderskottet för 2009 blir 335 miljarder kronor eller ca 11 pro- cent av BNP (…) Detta skulle placera Sverige bland de länder som rela- tivt BNP får störst lånebehov. (…)

Marknadsreaktionen på ett lånebehov av denna storleksordning beror naturligen av en mängd faktorer som exempelvis riskaptiten, hur säkra statsfinanserna ter sig, Sveriges styrka relativt omvärlden och kanske framför allt hur vi och Riksbanken sköter marknadskommunikationen då vi går ut med nyheten. I värsta fall tar marknaden beskedet att valutareserven behöver förstärkas som intäkt för att katastrofen är ett faktum. I ett sådant scenario kan vi vänta oss att räntorna rusar i höjden. I bästa fall motverkas den press upp på räntorna som ett större utbud av statsrisk medför av att marknaden lugnas av att valutareserven stärks. Tolkningen skulle då vara att vi därmed står bättre rustade att möta en framtida kris. I ett sådant scenario påverkas räntorna inte märkbart. Med tanke på det osäkra läge som Sverige, och världen, befinner sig i för närvarande anser vi dock att risken för att räntorna skulle höjas markant av att vi lånar 200 miljarder kronor är betydande. Det torde vara svårt att undgå intrycket att svenska myndigheter vet att läget i Baltikum är mycket värre än vad andra aktörer, t.ex. i aktie- och valutamarknaden, räknar med.7

Riksgäldskontorets budskap var m.a.o. inte att en omfattande upp- låning av detta slag nödvändigtvis skulle bli svår eller kostsam, men att det fanns en risk – särskilt med hänsyn till det oroliga läget med den pågående finanskrisen – att motivet bakom upplåningen skulle kunna missuppfattas av marknaden och därigenom leda till stigande räntekostnader. I frånvaro av sådana missuppfattningar skulle låne- räntorna tvärtemot kunna förbli opåverkade.

Resultatet av diskussionen mellan myndigheterna blev att valuta- reserven före sommaren 2009 förstärktes med 65 miljarder kronor.

7Riksgäldskontoret (2009).

1285

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Detta motsvarade de medel ur valutareserven som Riksbanken vid den tidpunkten hade tagit i anspråk. Riksgäldskontoret lånade ut återstoden i september. Den uppskattade nettoräntekostnaden för förstärkningen var 201 miljoner kronor under 2009 för Riksbanken, vilket motsvarande en nettolåneränta på 0,22 procent. Nettoräntekost- naderna ökade till 323 miljoner kronor (0,38 procent) året därefter för att sedan minska till 236 miljoner kronor (0,27 procent) 2011.8

Förstärkningen 2012

I december 2012 fattade Riksbankens direktion beslutet att utöka valutareserven med ytterligare 100 miljarder kronor genom lån av Riksgäldskontoret. Enligt Riksbankens pressmeddelande fattades beslutet ”mot bakgrund av att den osäkra situationen i omvärlden medför förhöjda risker för det svenska finansiella systemet och att åtagandena mot Internationella valutafonden (IMF) har ökat.”9 I en promemoria som Riksbanken publicerade strax innan beslutet för- klarade Riksbanken att ”förstärkningen av valutareserven är tempo- rär och bör avvecklas när det bedöms lämpligt med hänsyn till om- världsutvecklingen och storleken på åtagandena gentemot IMF”.10

I promemorian motiveras behovet av utökad valutareserv i huvud- sak av en kvantitativ analys som i ett basscenario över en framtida krissituation ger ett likviditetsbehov hos bankerna på 336 miljar- der kronor i utländsk valuta. Riksbanken poängterade också osäker- heten i beräkningarna:

Det är svårt att beräkna en lämplig storlek på valutareserven. Ett skäl är att det endast finns ett fåtal exempel då bankväsenden i utvecklade eko- nomier drabbats av så stora valutautflöden att den offentliga sektorn i stor skala tvingats överta den privata sektorns åtaganden. Därför bygger de flesta beräkningarna på antaganden som är svåra att styrka empiriskt. Men även om en beslutsfattare hade haft fullständig information om med vilken sannolikhet vissa utflöden inträffar hade det ändå inte fun- nits ett objektivt rätt svar på vad som är en lämplig storlek på valutare- serven. Det beror på att valutareserven fungerar som en försäkring mot de samhällsekonomiska konsekvenser som följer om bankväsendet får likviditetsproblem i utländsk valuta.

8SOU 2013:9, s. 40, tabell 3.3.

9Riksbanken (2012a).

10Riksbanken (2012b).

1286

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Synen på vad som är en lämplig storlek på valutareserven beror alltså på hur negativt scenario som valutareserven syftar till att försäkra mot (dvs. beslutsfattarens riskaversion), bedömningar av sannolikheten för att scenariot inträffar och hur stora de samhällsekonomiska konsekven- serna bedöms bli i scenariot.11

I direktionen reserverade sig de dåvarande ledamöterna Karolina Ekholm och Lars E. O. Svensson mot beslutet att ytterligare utöka valutareserven på detta sätt. I sin reservation menar de bl.a. att en ordning där Riksbanken lånar valuta av Riksgäldskontoret först när valutareserven har tagits i anspråk är en bättre och mer kostnads- effektiv lösning än förtida upplåning:

[I samband med upplåningen 2009] väcktes inom direktionen förslaget att i den mån ytterligare valuta skulle komma att behövas för likviditets- stöd så skulle det tillföras Riksbanken via ett avtal med Riksgäldskon- toret om återställande av valutareserven i den mån den tas i anspråk. Under våren 2010 utarbetades ett utkast till ett sådant avtal med Riks- gäldskontoret där Riksgäldskontoret åtog sig att leverera valuta inom 10 bankdagar efter att Riksbanken fattat beslut eller fullgjort avtal som medfört att valuta från valutareserven tagits i anspråk.

Skillnaden mellan ett sådant avtal och att låna upp pengar i förväg är att det senare gör valutan tillgänglig ett antal dagar tidigare samtidigt som det innebär en kostnad för skattebetalarna. Den snabbare tillgäng- ligheten vid en kris ska alltså vägas mot kostnaden för skattebetalarna. Vi ansåg 2009–2010 att en lämplig avvägning var att ta en kostnad på ca 200 miljoner kronor om året för en förstärkning av valutareserven med 100 miljarder kronor och samtidigt ingå ett avtal med Riksgäldskonto- ret om ett återställande av valutareserven som säkerställde möjligheten att vid behov få tillgång till ytterligare valuta.

(…)

Vi ser ingen anledning till att göra en annan bedömning nu än vad som gjordes 2009–2010 om behovet av att förstärka valutareserven. Situationen för de svenska bankerna och den svenska staten är klart bättre nu än då. De svenska bankerna är bättre kapitaliserade och de har skaffat sig större likviditetsbuffertar. I dagsläget uppfyller till exempel samtliga av de fyra största bankerna ett likviditetskrav i såväl dollar som euro där de kan täcka minst 30 dagars behov av dollar och/eller euro under stressade förhållanden. Dessutom har deras exponeringar i de bal- tiska staterna, vilka utgjorde en riskfaktor 2009, minskat. Den svenska statens kreditvärdighet är också klart bättre än den var då, delvis just som en följd av att oron försvunnit för att problem i Baltikum ska göra att svenska banker behöver statligt stöd.12

11Ibid., s. 4, bilaga A.

12Ekholm och Svensson (2012).

1287

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Liksom direktionens beslut 2009 att utöka valutareserven, föregicks beslutet 2012 av en förfrågan till Riksgäldskontoret om Riksgälds- kontoret på kort tid kunde låna upp 100 miljarder kronor i utländsk valuta. På liknande sätt som i sin respons inför upplåningen 2009, poängterade Riksgäldskontoret att avgörande för hur lånekostnader- na påverkas kan vara vilken signal som sänds avseende motivet för upplåningen:

En upplåning som sker för att återställa valutareserven sedan delar av den tagits i anspråk skulle inte uppfattas som i sig oroande. De omstän- digheter som får staten att agera är i det fallet redan kända. I synnerhet gäller att valutaupplåning som aktualiseras av ett behov att refinansiera utlåning till IMF för att finansiera stödprogram i andra länder bör kunna ske smidigt och med liten effekt på Sveriges lånekostnader. Det är i så fall tydligt att det är (ett eller flera) andra länder som har problem, inte vi själva.

Det kan kontrasteras mot upplåning som inte kopplas till ett konkret behov utan sägs vara ”för säkerhets skull”. Att svenska staten då lånar stora belopp på kort tid kan tolkas som att myndigheterna ser mer all- varligt på läget i ekonomin och i finanssektorn än vad som dittills har framgått.

Extra allvarligt blir det om den ökade upplåningen i omvärlden upp- fattas som att de svenska myndigheterna är oroliga för att staten inom snar framtid ska bli utestängd från de internationella lånemarknaderna. Detta kanske kan tyckas långsökt, men det är endast i ett sådant läge som det kan uppstå ett verkligt behov av att ha en på förhand säkerställd valutabuffert. I annat fall kommer valutareserven fortlöpande att kunna fyllas på genom upplåning i den takt som medlen tas i anspråk (...).

En sådan signaleffekt skulle kunna få återverkningar inte bara på våra upplåningskostnader i utländsk valuta, dvs. kostnaden för att låna de volymer som här diskuteras, utan också på vår kronupplåning. Med andra ord kan det uppstå betydande indirekta kostnader för upplåning- en. I sin yttersta konsekvens kan ett sådant agerande bidra till att utlösa den kris som man försöker förbereda sig för. Det är således inte givet att upplåning ”för säkerhets skull” verkligen ger ökad säkerhet.13

Riksgäldskontoret pekade alltså på risken för stigande räntekostna- der om en stor och plötslig upplåning skedde utan tydliga skäl, där- emot inte om upplåningen skedde för att återställa en valutareserv som tagits i anspråk.

Riksgäldskontoret redogjorde även för sina synpunkter på Riks- bankens begäran om ytterligare upplåning i en promemoria från janu- ari 2013. Dels ifrågasattes behovet av den utökade valutareserven,

13Riksgäldskontoret (2012).

1288

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

baserat på Riksbankens scenarier, dels underströks behovet av ett tydligare regelverk kring Riksbankens möjlighet till valutaupplåning av Riksgäldskontoret:

För det första antar Riksbanken att bankerna inte har möjlighet att emit- tera statsgaranterade värdepapper. Någon grund för antagandet att ett statligt garantiprogram inte skulle fungera redovisas dock inte. Riks- gäldskontoret ser ingen anledning att på detta sätt utgå ifrån att ett ga- rantiprogram inte kan vara ett viktigt och effektivt medel även i en fram- tida kris.

För det andra bygger Riksbankens beräkningar på att banken inte kommer ha tillgång till upplåning via Riksgäldskontoret. Detta avspeg- las i scenarierna av att Riksbanken inte tillförs några medel genom upp- låning från Riksgäldskontoret ens i beräkningar som omfattar två till tre månader. Riksgäldskontoret hyser ingen oro för att våra möjligheter att fullgöra vårt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat inter- nationellt läge skulle försämras på ett sådant sätt att vi inte vid behov skulle kunna låna för att förstärka valutareserven. Vi anser att det är rimligt att räkna med att behovet av valutareserv kan tillgodoses genom upplåning via Riksgäldskontoret även i ett sådant läge.14

Riksgäldskontoret menade m.a.o. att Riksbanken i sina scenarier bort- såg från att valutareserven kan fyllas på i takt med att den tas i an- språk och med kort varsel. Riksgäldskontoret påpekade också att det behövs ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens stor- lek ska fattas och på vilka grunder:

Att överlåta till myndigheter att utan tydliga ramar och anvisningar fatta beslut som kan öka statsskulden med tresiffriga miljardbelopp gör att beslut kan fattas utanför demokratisk kontroll och urholkar riksdagens inflytande över statens finanser. Detta måste uppfattas som principiellt fel. Precis som för annan statlig upplåning borde ramarna för upplåning till valutareserven sättas genom beslut av riksdagen.

Riksgäldskontoret beslutade i januari 2013 att tillmötesgå Riksban- kens begäran om att förstärka valutareserven. Man lånade upp utländsk valuta motsvarande cirka 73 miljarder kronor under januari 2013 och huvuddelen av resterande belopp under följande månad. Trots den stora volymen kunde upplåningen, enligt Riksgäldskontoret, göras till mycket förmånliga villkor.15

14Riksgäldskontoret (2013a).

15Riksgäldskontoret (2014).

1289

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.2.5Flamutredningens förslag om valutaupplåning

Flamutredningen fick sina direktiv 2011 och hade bl.a. till uppgift att ta ställning till storleken på och finansieringen av Riksbankens valuta- reserv.

Utredningen framförde två förslag i detta avseende. Det första förslaget innebar att valutareserven, om den tas i anspråk för att ge likviditetsstöd, ska fyllas på med hjälp av valutalån av Riksgäldskon- toret. Det andra förslaget innebar en begränsning i omfattningen av förtida upplåning hos Riksgäldskontoret för att förstärka valuta- reserven. Ett ytterligare förslag var också att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle läggas i en separat balansräkning (se separat redogörelse om detta i avsnitt 30.6.3).

Upplåning vid ianspråktagen valutareserv

Förslaget om en påfyllnadsfunktion för valutareserven baserades på ett utkast till avtal mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret som togs fram redan under våren 2010. Det föreslagna avtalet innebar att Riksgäldskontoret åtog sig att låna ut valuta till Riksbanken så att valutareserven skyndsamt (inom tio dagar) skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Syftet var att ge tydligare ramar för utlåning för att återställa valutareserven.16 Förslaget gick så långt att Riksgäldskontorets styrelse i februari 2010 beslutade att ge riksgälds- direktören i mandat att ingå överenskommelse med Riksbanken om återställande av valutareserven. Riksgäldskontoret bedömde att av- talet formaliserade det uppdrag att låna för att förstärka valutareserven som Riksgäldskontoret har enligt 5 kap. 1 § budgetlagen. Riksbanken valde dock att inte föra upp frågan till beslut.

Flamutredningens förslag innebar att Riksbankens rätt att få valuta- reserven återställd skulle träda i kraft så snart den hade tagits i an- språk för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Från det att Riksbanken använt valutareserven för likviditetsstöd, oavsett omfatt- ning på stödet, skulle denna skyldighet för Riksgäldskontoret inträda. Riksgäldskontoret skulle skyndsamt låna upp ett belopp motsvar- ande det lämnade stödet för Riksbankens behov. I takt med att likvi- ditetsstödet återbetalas från bankerna till Riksbanken skulle Riksbanken

16Förslaget till avtal omnämns av Ekholm och Svensson (2012), s. 1, och Riksgäldskontoret (2013a), s. 3.

1290

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

reglera motsvarande skuld till Riksgäldskontoret. I annat fall, menade man, skulle en situation kunna uppstå där Riksbanken skapar en i förväg upplånad valutareserv, vilket enligt utredningen endast skulle kunna göras inom givna ramar. Förslaget motiverades enligt följande:

Med denna ordning garanteras att Riksbankens möjlighet att över tid lämna likviditetsstöd i utländsk valuta är i princip obegränsad, samtidigt som en begränsning av hur mycket valuta som behöver bindas i Riks- banken i normala tider införs.

Med en sådan ordning, där Riksgäldskontoret ska tillhandahålla den erforderliga valutan på begäran av Riksbanken, upprättas en klar och tyd- lig ansvarsfördelning mellan myndigheterna för den upplåning som sker med anledning av att Riksbankens valutareserv har tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd.

Riksgäldskontorets förmåga att låna upp utländsk valuta bedöms som mycket robust, även under perioder av finansiell oro. Så länge statsfinan- serna är under kontroll finns inget skäl att anta att Riksgäldskontoret inte ska kunna fullgöra den nu beskrivna uppgiften inom erforderlig tid.17

Flamutredningen inhämtade information hos Riksgäldskontoret om hur myndigheten skulle gå till väga för att fullgöra skyldigheten en- ligt förslaget. Enligt Flamutredningen redogjorde Riksgäldskonto- ret för hur man skulle gå tillväga för att inom erforderlig tid låna upp valuta för att tillmötesgå det behov som uppstår i Riksbankens ”min- scenario”, i vilket bankernas behov av likviditetsstöd uppgår till 123 miljarder kronor. Utredningen poängterade att om denna upp- låningsfunktion, mot förmodan, inte skulle fungera, så skulle Sverige befinna sig i en så exceptionell situation att likviditetsstöd till ban- kerna inte längre skulle vara det högst prioriterade:

Om det, mot all förmodan med tanke på Sveriges strikta budgetregel- verk och praxis för hantering av statsfinanserna, skulle uppstå ett läge där Riksgäldskontoret inte har möjlighet att låna för att fylla på valuta- reserven, skulle det heller inte gå att finansiera statens reguljära åtagan- den. Sverige skulle då stå inför en slags statsbankrutt. I en så allvarlig kris skulle de svenska bankernas valutaförsörjning sannolikt framstå som ett sekundärt problem.18

17SOU 2013:9, s. 96 och 97.

18Ibid., s. 97.

1291

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Förtida upplåning för förstärkning av valutareserven

Flamutredningens utgångspunkt var att Riksbankens valutareserv skulle vara stor nog för att banken ska kunna lämna likviditetsstöd i erforderlig omfattning till dess att valutareserven återställts genom upplåning av Riksgäldskontoret och till dess övriga statliga åtgärder, såsom garantiprogram för bankernas upplåning, finns på plats.

Utredningen bedömde att 200 miljarder kronor i total valutareserv, inflationsskyddat, skulle möta detta behov med god marginal. Där- för föreslogs detta som tak för valutareservens storlek, vilket också gav ett implicit tak för förtida upplåning hos Riksgäldskontoret. Finan- sieringen av valutareserven skulle bestå av Riksbankens kostnadsfria kapital (dvs. eget kapital och utestående sedlar och mynt) och den förtida upplåningen. Eftersom det kostnadsfria kapitalet vid tidpunk- ten för Flamutredningen enligt utredningens övriga förslag skulle vara 125 miljarder kronor, skulle lånetaket vara 75 miljarder kronor. Eftersom Flamutredningen också föreslog att det kostnadsfria kapi- talet skulle vara minst 75 miljarder kronor, skulle den största förtida upplåningen hos Riksgäldskontoret kunna bli 125 miljarder kronor. Utöver denna låneram, föreslog man möjlighet till ytterligare förtida upplåning under exceptionella omständigheter. Sådan ytterligare upp- låning skulle då godkännas av riksdagen.

Utredningen föreslog inga explicita villkor för att den förtida upp- låningen inom låneramen skulle få genomföras. I stället noterade ut- redningen att det i normala tider, då det inte finns någon större oro på finansmarknaden, inte borde finnas något behov av en upplånad valutareserv. Då, menade utredningen, är risken för att likviditets- stöd ska behöva lämnas försumbar. ”Däremot kan det finnas skäl att i tider av oro och förhöjda risker för likviditetsstress förstärka valuta- reserven.”19

Flamutredningens bedömningar utgick från antagandet att för- stärkningen av valutareserven som gjordes 2009 endast skulle vara tillfällig. Riksbankens beslut i december 2012 att förstärka valutareser- ven med ytterligare 100 miljarder kronor fattades just innan över- lämnandet av Flamutredningens betänkande och omnämns därför endast kortfattat.20 Beräkningarna för Riksbankens självfinansiering inkluderade inte den årliga räntenettokostnad på 400–500 miljo-

19Ibid., s. 125 och 126.

20Ibid., s. 72 och 73.

1292

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

ner kronor som upplåningen innebär. Inte heller i konsekvensanaly- sen i Flamutredningen förekommer effekterna av dessa lån (eller effekterna av återbetalning av lånen). Utredningen utgick från att lånen skulle vara återbetalda innan ett eventuellt ikraftträdande av utredningens förslag.21

Remissynpunkter på Flamutredningen

Riksbanken och Europeiska centralbanken (ECB) var kritiska till flera av Flamutredningens förslag och menade överlag att lagstift- ning som begränsar Riksbankens handlingsutrymme inskränker Riksbankens finansiella oberoende. Övriga remissinstanser tillstyrkte överlag utredningens förslag eller hade inget att invända.

Riksbankens direktion ansåg att banken ska ha rätt att begära att Riksgäldskontoret lånar upp det belopp som Riksbanken anser nöd- vändigt under förutsättning att beslutet har tagits efter samråd med främst riksbanksfullmäktige, Finansdepartementet och Riksgälds- kontoret. Direktionen ansåg vidare att frågan om valutalånens stor- lek ska prövas återkommande av direktionen och att förstärkningen av valutareserven är temporär och bör avvecklas när direktionen be- dömer det lämpligt. Direktionen betonade även att en förfinansierad valutareserv kan förebygga en finansiell kris genom att skapa förtro- ende för Riksbankens möjligheter att agera vid en kris som hotar det svenska kredit- och betalningssystemet. Att finansiera valutareserven först när en kris har inträffat är problematiskt, menade direktionen, eftersom det då kan bli mer kostsamt, ta längre tid att genomföra och påverka penningpolitikens genomslag.22 Två av de dåvarande direk- tionsledamöterna, Karolina Ekholm och Martin Flodén, reserverade sig mot direktionens remissyttrande och ställde sig i stället bakom de grundläggande principer som utredningens förslag bygger på. Ekholm och Flodén ansåg bl.a. att det inte finns några tydliga fördelar med att Riksbanken genom upplåning på förhand ökar storleken på valutareserven för att kunna ge affärsbanker likviditetsstöd under en kris.23

21Utredningens samtal med Harry Flam, 2019-01-31.

22Riksbanken (2013a).

23Ekholm och Flodén (2013).

1293

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbanksfullmäktige framförde, i ett separat remissvar, att man ansåg att ett beslut om en höjning eller sänkning av valutareserven ska fattas i samråd mellan Riksbankens direktion och fullmäktige. Fullmäktige ansåg sig inte kunna acceptera att det finns en risk att endast tre personer i direktionen (med tillämpning av riksbanks- chefens utslagsröst) fattar beslut i dessa frågor.24

ECB menade i sitt yttrande att förslaget att begränsa Riksbankens möjlighet till upplåning hos Riksgäldskontoret begränsar Riksban- kens rätt att oberoende fatta beslut om att förstärka valutareserven.25 Riksbankens direktion måste, enligt ECB, ha rätten att instruera Riks- gäldskontoret att låna upp varje belopp som direktionen anser är nödvändigt. ECB ansåg vidare att om en nationell centralbanks för- valtning av valutareserven underställs kontroll genom en nationell myndighet för skuldförvaltning, skulle detta stå i strid med både ECBS-stadgan och EU-rätten.

I Riksgäldskontorets remissvar på Flamutredningen återkommer flera av de resonemang som förs i promemorian som skrevs några månader tidigare med anledning av Riksbankens begäran om ytter- ligare valutaupplåning. Bl.a. betonas att valutareservens storlek inte behöver dimensioneras utefter det totala behovet av likviditetsstöd i en krissituation:

Det är (…) viktigt att göra skillnad mellan hur stor reserven behöver vara i utgångsläget, å ena sidan, och hur mycket valuta Riksbanken behöver kunna få tillgång till, å den andra. För att banken ska kunna fullgöra sitt uppdrag att ge likviditetsstöd i utländsk valuta är det näm- ligen den senare faktorn som är avgörande. Valutareserven i utgångs- läget får avgörande betydelse endast om Riksbanken inte kan få tillgång till valuta på annat sätt än genom att minska valutareserven. Likaså är det av avgörande betydelse om andra metoder för att stötta bankernas finansiering står till buds eller inte.26

Riksgäldskontoret menade vidare att det finns goda skäl att tro att myndigheten kan fullgöra sitt åtagande att fylla på Riksbankens valu- tareserv om den har tagits i anspråk:

Riksgäldskontoret menar att det finns starka skäl att utgå från att Riks- gäldskontoret fortlöpande har möjlighet att låna i utländsk valuta, lik- som att statliga garantier utgör ett effektivt medel för att stötta bankers

24Riksbanken (2013b).

25ECB (2013).

26Riksgäldskontoret (2013b).

1294

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

finansiering i kris. Denna bedömning underbyggs av de praktiska erfa- renheterna.

(…)

Något motiv för att anta att Riksgäldskontoret skulle vara förhindrad att låna i utländsk valuta eller för att statliga garantier inte skulle fungera har heller inte redovisats. Även om sådana motiv förelåg, vore detta inte skäl att låsa statens (i vissa lägen knappa) tillgång till valuta i Riksban- kens valutareserv, där de är öronmärkta för att stötta bankernas finan- siering.

Finansinspektionen tog, liksom Riksgäldskontoret, inte ställning specifikt till de nivåer på maximal valutareserv och upplåning som föreslås i utredningen, utan noterade att ”Vad som är en lämplig stor- lek på valutareserven är en sannolikhetsbaserad avvägning mellan hur extrema scenarier som ska kunna hanteras och en bedömning av den samhällsekonomiska kostnaden för denna beredskap.”27 Finansinspek- tionen ansåg att bestämningen av valutareservens storlek ytterst bör avgöras av riksdagen eftersom det är en fråga om hur statens medel används.

Finansinspektionen tillstyrkte i allt väsentligt förslagen i utred- ningen och ansåg att förslaget om ett formaliserat ramverk för valuta- reservens storlek och metoderna för dess upplåning har fördelar såväl ur ett oberoendeperspektiv som ur ett svenskt maktdelningsper- spektiv. Finansinspektionen ansåg vidare att utredningens förslag skulle bidra till att göra ansvarsfördelningen mellan Riksgäldskon- toret och Riksbanken tydligare.

Finansinspektionen poängterade vidare att Riksbankens valutare- serv möjliggör Riksbankens roll att agera sista låneinstans i utländsk valuta. Innan den resursen tas i anspråk har affärsbankerna flera andra ”försvarslinjer”. Hit hör bankernas likviditetshantering enligt föreskrifter, bankernas likviditetsreserver enligt föreskrifter, ban- kernas ytterligare likviditetsreserver, bankers tillgång till likviditets- stöd i lokal valuta och bankernas möjlighet till marknadsupplåning med statliga garantier. Till dessa möjligheter kommer Riksbankens möjlighet att låna valuta av andra centralbanker, på så sätt som skedde under finanskrisen.

Konjunkturinstitutet (KI), till sist, ställde sig i huvudsak också bakom förslagen i utredningen avseende valutareserven. KI noterade att förslaget om återställning av valutareserven så snart den tagits i anspråk i praktiken kan ses som ”ett sätt att ge Riksbanken möjlighet

27Finansinspektionen (2013).

1295

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

att tillhandahålla ett obegränsat likviditetsstöd och därmed agera lender-of-last-resort i utländsk valuta”. En implikation av detta är, enligt KI, att ”riksdag och regering under vissa omständigheter för- lorar inflytande till opolitiska tjänstemän över de offentliga finan- sernas utveckling”.28

30.2.6Utkastet till lagrådsremiss 2017

I mars 2017 remitterade regeringen sitt utkast till lagrådsremiss, ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B), som baserades på Flamutredningens förslag. Regeringens beredning av förslagen i Flamutredningen föregicks av ett krav från Finansut- skottet i juni 2016 att regeringen ”snarast skulle återkomma till riks- dagen med förslag om Riksbankens finansiella oberoende med ut- gångspunkt från den s.k. Flamutredningens betänkande (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet” (bet. 2015/16:FiU41). Ut- kastet till lagrådsremiss innehåller förslag både kring Riksbankens eget kapital och Riksbankens möjlighet till upplåning hos Riksgälds- kontoret.

Förslaget om att valutareserven ska återställas så snart den har tagits i anspråk var i stort sett detsamma som i Flamutredningen. I ut- kastet föreslogs att om Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk för likviditetsstöd ska valutareserven återställas till ursprung- lig nivå genom upplåning till valutareserven enligt budgetlagen. Vidare föreslogs att Riksbankens rätt att förstärka valutareserven genom förtida upplåning enligt budgetlagen begränsas till sådana situationer där det finns synnerliga skäl för att förstärka valutareserven. Upp- låning föreslogs få ske endast upp till ett belopp om 50 miljarder kronor, uppräknat med den årliga procentuella förändringen av kon- sumentprisindex. Om det finns synnerliga skäl och Riksbanken gör bedömningen att valutareserven behöver förstärkas ytterligare, utöver 50 miljarder kronor, uppräknat med den årliga procentuella föränd- ringen av KPI, skulle det enligt förslaget godkännas av riksdagen.

Lånetaket som föreslogs i utkastet är lägre än i Flamutredningen (50 miljarder kronor jämfört med 75–125 miljarder), samtidigt som det explicita villkoret ställs att synnerliga skäl för upplåningen ska föreligga. Enligt utkastet bör en sådan förstärkning av valutareserven

28Konjunkturinstitutet (2013).

1296

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

vara förbehållen en finansiell kris eller liknande allvarliga situationer när det finns behov av att möta hastigt uppkomna likviditetsbehov. Enligt förslaget ankommer det därmed på Riksbanken att tydligt redovisa vad som enligt Riksbanken utgör synnerliga skäl. Att låne- taket i förslaget är lägre än det som föreslogs i Flamutredningen ska dock ses i ljuset av att Flamutredningen föreslog en lägre nivå för Riksbankens kostnadsfria kapital (se kapitel 29). Förslaget i utkastet till lagrådsremiss skulle, med 2018 års omfattning på den icke-upp- lånade valutareserven, ge Riksbanken möjlighet att hålla en valuta- reserv på ungefär 300 miljarder kronor, vilket kan jämföras med taket på 200 miljarder kronor enligt Flamutredningens förslag.

Till skillnad från Flamutredningen lämnades i utkastet också ett förslag på hanteringen av Riksbankens befintliga valutalån hos Riks- gäldskontoret. Enligt förslaget skulle dessa lån betalas tillbaka direkt vid reglernas ikraftträdande. Om Riksbanken avser behålla befintliga lån upp till ett belopp på högst 50 miljarder kronor måste det, enligt förslaget, föreligga synnerliga skäl för den upplåningen.

30.2.7Remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss

Utkastet till lagrådsremiss remitterades till Riksbanken, Riksgälds- kontoret, Finansinspektionen, Konjunkturinstitutet och Ekonomi- styrningsverket. Ett yttrande inkom även från ECB. Här återges huvuddragen av synpunkterna från Riksbanken, ECB, Riksgälds- kontoret och Finansinspektionen. Tongångarna i remissvaren liknar i stor utsträckning dem i svaren på Flamutredningen. Riksbanken och ECB ställde sig kritiska till förslagen att begränsa Riksbankens möjlighet att utöka sin valutareserv, medan övriga remissinstanser i allt väsentligt tillstyrkte förslagen. Beträffande återbetalningen av befintliga valutalån ansåg flera av remissinstanserna dock att åter- betalning i takt med lånens förfall av praktiska skäl är lämpligare än omedelbar återbetalning vid reglernas ikraftträdande.

1297

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbanken

Riksbanken avstyrkte förslaget i lagrådsremissen på liknande grun- der som avstyrkandet av förslagen i Flamutredningen:

Riksbanken avstyrker utkastets förslag till kvantitativa begränsningar för Riksbankens möjligheter att låna upp utländsk valuta via Riksgälds- kontoret. Även om Riksbanken har möjlighet att finansiera valutare- serven i eget namn anser Riksbanken att det mest kostnadseffektiva är att Riksgäldskontoret även i framtiden genomför upplåning för Riksban- kens räkning. Riksbanken anser inte att den bör ha rätt att obegränsat och ensidigt besluta om upplåning från Riksgäldskontoret. Riksbanken föreslår att nuvarande ordning, som innebär att en statsskuldspolitisk avvägning görs inför beslut om upplåning till Riksbanken ska beviljas, förtydligas i lagtexten.29

Riksbankens främsta argument för att bibehålla storleken på valuta- reserven var storbankernas omfattande finansiering i utländsk valuta och att upplåning i kris – för att finansiera likviditetsstöd till ban- kerna – riskerar bli både svår och dyr:

Ett problem är att man kan behöva skaffa mycket stora belopp på kort tid. När Riksbanken erbjöd likviditetsstöd i amerikanska dollar under hösten 2008 var behovet mycket stort. På fyra veckor lånade Riksban- ken ut dollar motsvarande cirka 200 miljarder kronor. God krisbered- skap förutsätter att man kan hantera ännu större belopp under ännu kortare tid.

Även med välfungerande finansiella marknader kan omfattande upp- låning ta tid om inte ränteläget ska påverkas alltför mycket. Under 1990- talskrisen gick det relativt snabbt att låna upp de första 100 miljarder kronorna men därefter tog det över sex månader att låna upp ytterligare 60 miljarder kronor. Under den senaste finansiella krisen bedömdes 100 miljarder kunna lånas upp på ett par veckor utan att försämra och fördyra Sveriges upplåningsmöjligheter. Ytterligare 100 miljarder bedöm- des på samma sätt kunna lånas upp först tre månader senare.

En kraftig och snabb upplåning när en kris väl är ett faktum riskerar alltså att driva upp statens upplåningskostnad, och i värsta fall kan det bli svårt att låna upp det belopp som behövs i tid.30

Riksbanken motiverade även behovet av den förupplånade valuta- reserven med att andra sätt att få tag på valuta i kris kan vara kraftigt begränsade. Detta gäller, enligt Riksbanken, även valuta via sådana valutaåterköpsavtal som upprättades under finanskrisen och som omfattade 30 miljarder dollar. Riksbanken menade vidare att statliga

29Riksbanken (2017b), s. 6.

30Ibid., s. 7.

1298

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

garantiprogram, av det slag som upprättades under finanskrisen en- ligt den dåvarande stödlagen (2008:814) inte nödvändigtvis går att lita på vid en finansiell kris.

I Riksbankens remissvar ingår även en bilaga som redogör för bankens bedömning av lämplig storlek på valutareserven. Bedömning- en, som diskuteras närmare i avsnitt 30.4, baseras på olika scenarier av likviditetsstress för de svenska storbankerna under tre månaders tid. I ett basscenario uppgår behovet av likviditetsstöd till 535 miljarder kronor, vilket var Riksbankens då aktuella bedömning av lämplig storlek av valutareserven.

Europeiska centralbanken (ECB)

ECB ansåg, i sitt yttrande, att Riksbanken är den som ”har bäst för- utsättningar att göra oberoende bedömningar om vilken nivå av valuta- reserver som erfordras för att den ska kunna uppfylla sina uppgif- ter”.31 ECB ansåg inte att valutareserven bör minskas, med hänsyn till den tid det kan ta att fylla upp valutareserven genom lån eller valutaåterköpsavtal och med hänsyn till de beräkningar som gjorts av Riksbanken och IMF om lämplig storlek.

ECB menade vidare att ”Riksbanken måste ha möjlighet att er- hålla valutareserver snabbt, utan att vänta tills en kris uppstår, då längre förfaranden kan bli nödvändiga för att mobilisera de nödvändiga valutareserverna”. ECB hänvisade i detta sammanhang till Riksban- kens remissvar och dess redogörelse om att upplåning kan ta tid. ECB påpekade också att eurolikviditet enligt swap-transaktioner mellan Riksbanken och ECB inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis.

Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret tillstyrkte förslaget om att begränsa Riksbankens upplåningsmöjligheter hos Riksgäldskontoret:

Förslaget att Riksbanken ska återbetala valutalånen till Riksgäldskon- toret innebär att Riksbanken kommer att ha en valutareserv till ett värde av 281 miljarder kronor (inklusive fordringar på IMF). Om delar av dessa medel används för att ge likviditetsstöd har Riksbanken rätt att via Riks- gäldskontoret återställa valutareserven. Sedan valutareserven senast togs

31ECB (2017).

1299

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

i anspråk har det finansiella ramverket stärkts avsevärt, bland annat genom att bankerna har fått högre kapitalkrav och krav på att hålla egna likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Sedan 2016 finns även ett regelverk för hantering av banker i kris som lägger större ansvar för förluster på bankernas långivare. Mot denna bakgrund tillstyrker Riksgäldskontoret regeringens förslag.32

Finansinspektionen

Även Finansinspektionen tillstyrkte förslagen i lagrådsremissen:

[Förslagen] tar bort oklarheten om Riksbankens dragningsrätt på medel från staten för att i förtid förstärka valutareserven. De ger även en rimlig balans mellan behovet av att Riksbanken har medel tillgängliga för att med kort varsel kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta och principer om att staten inte bör binda mer medel i öronmärkta fonder än nödvän- digt.33

Det finns enligt Finansinspektionen flera skäl att tro att en mindre valutareserv kan möta framtida behov av likviditetsstöd:

Som Finansinspektionen framhöll i remissvaret på SOU 2013:9 bör vid bedömning av behovet av valutareserv även beaktas att kraven på ban- kernas kapital- och likviditetsbuffertar har skärpts avsevärt sedan Riks- banken senast hade anledning att ta valutareserven i anspråk för utlåning till banker. Den processen har fortsatt efter 2013. Dessutom har kris- hanteringsdirektivet genomförts. Det ger bland annat staten nya möjlig- heter att förebygga bankkriser och att effektivt hantera sådana som ändå uppstår. Detta bör ytterligare minska risken för likviditetskriser och be- hovet av likviditetsstöd, både i kronor och i utländsk valuta.

Finansinspektionen vill även notera att bankerna har större likviditets- buffertar genom nya krav på likviditetstäckningsgrad. Kravet utgår från ett stresstest där kassautflöden och kassainflöden under de kommande 30 dagarna simuleras i ett scenario med hårdare påfrestningar än vad svenska banker mötte hösten 2008. Banker måste hålla likvida tillgångar som åtminstone uppgår till summan av de simulerade nettokassautflö- dena – totalt med samtliga valutor inräknade, samt för de större bankerna även separat i euro respektive dollar.

Bankerna har på så sätt en betydande grad av självförsäkring mot lik- viditetspåfrestningar i utländsk valuta. Detta bekräftas av stresstester som IMF publicerade i samband med en särskild granskning av den svenska finansiella sektorn under 2016. Testerna indikerade att även under mycket

32Riksgäldskontoret (2017), s. 5.

33Finansinspektionen (2017), s. 2.

1300

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

allvarlig likviditetsstress skulle bankernas egna likviditetsbuffertar vara tillräckliga.34

Remissynpunkterna sammanställdes av Finansdepartementet och senare under 2017 gjordes bedömningen att frågorna om Riksban- kens finansiella oberoende och balansräkning borde utredas av Riks- bankskommittén (Fi 2016:15). Kommittén fick därför ett tilläggs- direktiv i detta syfte i oktober 2017.

30.3Unionsrättens regler om oberoende centralbanker och valutareserver

Någon uttrycklig regel om att de nationella centralbankerna ska vara oavhängiga i finansiellt avseende finns inte i EUF-fördraget, till skillnad mot vad som gäller för ECB (artikel 282.3). Som närmare berörs i kapitlen 9 och 12, anses dock regeln om instruktionsförbud artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 14.2 i ECBS-stadgan sam- mantaget innebära ett krav på att de nationella centralbankerna ska vara oberoende i ett institutionellt, personligt, funktionellt och finan- siellt avseende. Detta gäller även för medlemsstater med undantag, såsom Sverige.35 I tidigare lagstiftningsärenden har såväl regeringen som riksdagsstyrelsen ansett att kravet på finansiellt oberoende ska ges innebörden att Riksbanken bör ha tillräckliga medel till sitt för- fogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering (prop. 1997/98 s. 49 respektive 2005/06:RS5 s. 23 och 24). Även ECB har gjort uttalanden av samma innebörd.36

Att inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver är en av de grundläggande uppgifter för centralbankerna inom ECBS enligt artikel 127.2, för vilket det ovan beskrivna instruktionsförbudet gäller. Närmare regler om överföring av valutareserver till ECB finns i artikel 30 i ECBS-stadgan, som dock inte gäller för medlemsstater med undantag. Som Flamutredningen har redogjort för anges där att de nationella centralbankerna tillsammans ska förse ECB med s.k. reservtillgångar till ett belopp motsvarande 50 miljarder euro.37 ECB har rätt att kräva ytterligare inbetalningar från de nationella central-

34Ibid., s. 2 och 3.

35Innebörden av att vara en medlemsstat med undantag utvecklas närmare i avsnitten 9.6, 9.7, 13.2, 13.4 och 28.2.

36ECB (2017).

37SOU 2013:9, s. 84.

1301

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

bankerna endast inom de ramar som rådet har beslutat om (arti- kel 30.4 i ECBS-stadgan).

Rådet har i en förordning angivit att ECB vid behov får kräva inbetalning av ytterligare valutareserver från de nationella central- bankerna till ett belopp som motsvarar 50 miljarder euro utöver de ursprungliga reservtillgångarna. Av förordningens skäl följer dock att ECB:s rätt att kräva in de ytterligare reservtillgångarna är begrän- sad till att fylla på redan förbrukade reservtillgångar och att ECB:s innehav inte får överskrida maximibeloppet 50 miljarder euro.38 Re- geln i artikel 30.4 i stadgan kan alltså, mot bakgrund av innebörden av rådets förordning, beskrivas som en påfyllnadsprincip.

ECB har ingen möjlighet att besluta om ytterligare valutareserver utöver den ovan beskrivna gränsen. Med andra ord har ECB inte någon rätt att efter egen bedömning få tillskott av utländsk valuta eller andra tillgångar till valutareserven från medlemsstaterna, utan stöd i ett beslut från rådet. Uppgiften att inneha och förvalta med- lemsstaternas valutareserver avser således de valutatillgångar som ECB tidigare har fått sig tilldelad eller själv har förvärvat, med en eventuell påfyllnad enligt ovan. Eftersom det inte heller finns någon statsskuldförvaltande institution inom EU, har inte ECB heller rätt att låna upp utländsk valuta på ett liknande sätt som Riksbanken kan göra via Riksgäldskontoret. I nästa avsnitt berörs andra möjligheter för ECB att låna upp utländsk valuta.

Unionsrättens regler om ECB innebär enligt kommitténs bedöm- ning att principen om finansiellt oberoende inte heller kan ges inne- börden att Riksbanken har en oinskränkt dragningsrätt på staten genom en rätt till en förtida upplåning till valutareserven efter egen bedömning. Detta eftersom denna princip inte rimligen kan ges en väsentligt mer långtgående innebörd för en medlemsstat med undan- tag jämfört med ECB. Unionsrätten kan inte heller tolkas på så sätt att Riksbanken måste ges rätten att låna upp utländsk valuta på penningmarknaden i eget namn, vilket närmare berörs i nästa avsnitt.

Unionsrättens princip om ett funktionellt oberoende innebär en självständighet att besluta om tillämpningen av de befogenheter som bl.a. en nationell centralbank har enligt lag (se vidare kapitel 12). Principen ger dock inget svar på vilka närmare befogenheter som

38Rådets förordning (EG) nr 1010/2000 av den 8 maj 2000 om Europeiska centralbankens krav på inbetalning av ytterligare valutareserver, skäl 4.

1302

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

centralbanken i fråga ska ha enligt lag.39 Således medför inte heller principen om funktionellt oberoende att Riksbanken ska ha rätt till förtida upplåning till valutareserven i syfte att kunna ge likviditets- stöd i utländsk valuta.

30.4Riksbankens eventuella möjligheter till valutaupplåning i eget namn enligt gällande rätt

Kommitténs bedömning: Den nuvarande riksbankslagen ger inte Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skulde- brev som reglerar förhållandet mellan Riksbanken och staten ge- nom Riksgäldskontoret.

Riksbankens möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är inte avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS.

Riksbanken har enligt nuvarande riksbankslag rätt att köpa, sälja och förmedla bl.a. utländsk valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till utländsk valuta (6 kap. 5 § första stycket 2 och 7 kap. 3 § 1). Dessa bestämmelser ger dock inte Riksbanken rätt att ta upp lån.

Det finns däremot tre bestämmelser i nuvarande riksbankslag som gäller Riksbankens möjligheter att sätta sig själv och därigenom staten (som garant för Riksbankens åtaganden) i skuld.40 Enligt Riks- bankens tolkning41 innebär dessa bestämmelser en rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven. Det finns därför skäl att behandla dessa bestämmelser närmare. Följande be- stämmelser avses:

a)6 kap. 5 § första stycket 3 angående rätten att i penningpolitiskt syfte ge ut skuldebrev,

39Smits (1997), s. 157.

40Här bortses från sådana skuldförhållanden som uppkommer då Riksbanken tar emot inlåning från t.ex. en bank.

41E-post från Riksbanken till kommitténs kansli av den 11 januari 2019 (dnr Komm2019/00074-2/ Fi 2016:15).

1303

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

b)7 kap. 3 § 2 angående rätten att i valutapolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen, och

c)7 kap. 4 § första stycket angående rätten att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen för verksam- heten i BIS samt bevilja kredit för Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. Det kan nämnas att det i övriga stycken i samma paragraf finns andra bestämmelser om krediter och insatskapital i olika internationella finansorgan, som får läm- nas efter riksdagens medgivande.

Bestämmelsen i punkt (a) ovan behandlas i kapitel 18. En slutsats som dras i det kapitlet är att bestämmelsen avser skuldebrev i svenska kronor. I samma kapitel föreslår kommittén ett förtydligande på så sätt att det uttryckligen anges i motsvarande bestämmelse i den nya riksbankslagen att befogenheten avser att ge ut skuldebrev i svenska kronor. Eftersom Riksbanken har en obegränsad tillgång till svenska kronor är det otänkbart att den inte skulle kunna fullgöra sina för- pliktelser avseende sådana lån. En sådan befogenhet medför inte heller några valutarisker. Vidare bestämmer Riksbanken själv vilken eventuell ränta som löper på de aktuella skuldebreven (riksbankscer- tifikaten).

Bestämmelsen i punkt (b) ovan, om vissa ändamål enligt budget- lagen, har tillkommit som ett led i att skapa ett system för att hantera vidareutlåning från Riksgäldskontoret till Riksbanken för att för- stärka valutareserven. Detta system berörs relativt utförligt i för- arbetena till de ändringar som gjordes i bestämmelsen i mitten av 1990-talet, då bestämmelsen om Riksbankens rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta fördes in i riksbankslagen (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 108). Det var däremot ingen nyhet vid denna tidpunkt att det var Riksgäldskontoret som skulle ansvara för att låna upp belopp till Riksbankens valutareserv, eftersom 1 § 5 lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning och dessförinnan 4 § 5 lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret möjliggjorde detta.

Det system för vidareutlåning som infördes i mitten av 1990-talet syftar till att Riksbanken ska bära hela kostnadsansvaret för upp- låningen, vilket framgår av hänvisningen till en bestämmelse i budget- lagen. Enligt bestämmelsen i budgetlagen ska Riksbanken som huvud-

1304

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

regel betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Mot den bakgrunden har Riksbanken givits befogenheten att ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Det rör sig dock inte om någon emission till en vid krets av motparter. Skuldebreven ska nämligen överlämnas till Riksgäldskon- toret i utbyte mot utländsk valuta. Skuldebreven bör därför enligt förarbetena ha samma ränta, löptid och valutafördelning som de valuta- lån Riksgäldskontoret tar upp för att finansiera valutareserven. Detta kan beskrivas som att Riksbanken ger ut en för ändamålet skräddar- sydd obligation till Riksgäldskontoret som speglar det lån som Riks- gäldskontoret har tagit upp. Som huvudregel ska Riksgäldskontoret heller inte avyttra skuldebreven under den återstående löptiden.

Om hänsyn tas till förarbetena står det således klart att den nu aktuella bestämmelsen inte ger Riksbanken en rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta och omsätta dem till någon annan än staten genom Riksgäldskontoret. Vidare ska de skuldebrev som ges ut en- dast gälla Riksgäldskontorets fordran på Riksbanken.

En sådan begränsning kan inte anses strida mot unionsrätten, eftersom det inte finns någon regel som innebär att centralbanker i medlemsstater med undantag fritt ska kunna låna upp utländsk valuta på de finansiella marknaderna och således öka medlemsstatens ut- landsskuld. I artikel 18.1 i ECBS-stadgan berörs visserligen de nati- onella centralbankernas rätt att bl.a. ta upp lån, men denna regel ska inte tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 42 i stadgan). I den juridiska litteraturen har det diskuterats om denna regel inne- bär att ECB har rätt att ge ut egna skuldebrev, vilket traditionellt är ett sätt att styra bankväsendets likviditetsposition i förhållande till centralbanken.42 Detta avser skuldebrev i den aktuella centralban- kens egen valuta och påminner därför om inlåning.

Regeln om rätten att ta upp lån i artikel 18.1 avser dock inte bara transaktioner i euro utan även andra valutor. I praktiken använder Eurosystemet denna befogenhet bl.a. genom att ingå valutaåterköps- avtal med andra centralbanker. Såvitt kommittén känner till före- kommer det inte någon utgivning av skuldebrev (upplåning på pen- ningmarknaden) i någon annan valuta än euro från ECB eller från någon nationell centralbank inom euroområdet, vilket i viss mån kan tala för att regeln om upplåning i olika valutor inte medför en sådan rätt. I samma riktning talar den relativt utförliga regleringen av ECB:s

42Smits (1997), s. 265 och 266.

1305

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

möjligheter att få ytterligare belopp överförda från de nationella centralbankerna till sin valutareserv (se avsnitt 30.3). Möjligheten att ta upp lån i andra valutor än euro får således antas ha tillkommit i syfte att möjliggöra valutaåterköpsavtal.43

Det kan tilläggas att möjligheten att hålla en valutareserv i syfte att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta till finansiella företag, som är Riksbankens främsta motiv för att hålla en valutareserv, över huvud taget inte berörs i primärrätten. Det är således inte någon ECBS-relaterad uppgift att ge likviditetsstöd. Syftet bakom reglerna om EMU är knappast att möjliggöra detta. I fråga om valutareserven finns det också skäl att påpeka att den enligt nuvarande riksbankslag endast har ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 §). Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 19.1. Som Flamutredningen påpekade överensstämmer alltså inte denna restriktion med hur valutareserven används i dag.44

Bestämmelsen i punkt (c) ovan framstår som relativt svårtillgäng- lig. En generell begränsning i bestämmelsen är att alla transaktioner ska ske i ett valutapolitiskt syfte. Ordalydelsen kan ge intryck av att Riksbanken enligt första ledet av bestämmelsen får ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta utan någon motpartsbegränsning, så länge som detta har ett valutapolitiskt syfte. I förarbetena sägs dock att lagrummet behandlar Riksbankens roll i det internationella finansiella eller monetära samarbetet. Enligt förarbetena behövs de aktuella befogenheterna för att Riksbanken skulle kunna delta i detta samarbete. Det mest utvecklade arbetet i sådana sammanhang vid lagens tillkomst var BIS och IMF. Därför gavs Riksbanken i riks- bankslagens ursprungliga lydelse en generell rätt att, utan riksdagens medgivande, bevilja lån inom ramen för dessa organisationers verk- samheter (prop. 1986/87:143 s. 43 och 67). Numera regleras förut- sättningarna för kreditgivning till IMF i stället i paragrafens fjärde stycke. Bestämmelsen i första stycket har också sedan ikraftträdan- det av lagen kompletterats med en rätt för Riksbanken att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd.

43Jfr Smits (1997), s. 267.

44SOU 2013:9, s. 93.

1306

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Av de ursprungliga förarbetena framgår att bestämmelsen bl.a. avser möjligheten att sluta låneöverenskommelser direkt mellan centralbanker i olika länder genom bl.a. swap-transaktioner, som av kommittén benämns valutaåterköpsavtal.45 Riksbankens möjlighet att ta upp kredit motiverades med att Riksbanken skulle kunna sluta låneöverenskommelser med andra centralbanker och på så sätt sam- arbeta med dem (a. bet. s. 124). Det finns således inte skäl att tolka bestämmelsen på så sätt att Riksbanken får ta upp kredit i utländsk valuta från vilken motpart som helst. Avsikten är således att Riks- banken vid behov ska kunna låna utländsk valuta från andra central- banker, BIS och IMF (IMF förekommer dock inte längre i första stycket, se ovan).

Andra–fjärde ledet i första stycket i bestämmelsen i punkt (c) gäller att bevilja kredit till en annan centralbank, att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsut- jämning (BIS) samt att bevilja kredit för EU:s system för medelfris- tigt finansiellt stöd. Krediter till och från andra centralbanker berörs i kapitel 31. Som närmare utvecklas i det kapitlet ger första stycket i den nu aktuella paragrafen Riksbanken rätt att ingå valutaåterköps- avtal, dvs. att både ge och ta upp kredit i förhållande till en annan centralbank.

Således anser kommittén att bestämmelsen i punkt (c) ovan (7 kap. 4 § första stycket) ska läsas som att Riksbanken i valutapolitiskt syfte får

–ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta från andra centralbanker och BIS,

–bevilja kredit till en annan centralbank, och

–bevilja kredit inom ramen för BIS verksamhet i övrigt.

Därutöver innebär bestämmelsen i första stycket också att Riksban- ken i valutapolitiskt syfte får bevilja kredit i fråga om verksamheten inom EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. För denna tolk- ning talar också det förhållandet att kreditgivning till andra inter- nationella finansorgan berörs i andra stycket i samma paragraf. Ut- tryckssättet andra internationella finansorgan understryker alltså att

45SOU 1986:22, s. 122 och 124.

1307

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

första stycket är begränsat till verksamheten inom vissa sådana organ och deras medlemmar i form av andra centralbanker.

Det kan även tilläggas att uttryckssättet ”ta upp kredit” i viss ut- sträckning talar emot att avsikten skulle vara att ge Riksbanken be- fogenhet att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst. I andra bestämmelser i riksbankslagen används nämligen uttryckssättet ge ut skuldebrev när avsikten är att möjliggöra att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst (se 6 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 3 § 2 som berörs ovan).

Sammanfattningsvis gör kommittén bedömningen att den nuva- rande riksbankslagen inte ger Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta eller på annat sätt ta upp kredit i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skuldebrev som reglerar förhållandet mellan Riksbanken och staten genom Riksgäldskontoret på det sätt som avses i 7 kap. 3 § 2. Vidare bedömer kommittén att Riksbankens möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är avsedd att gälla i för- hållande till andra centralbanker och BIS, vilket utesluter utgivning av löpande skuldebrev.

Kommittén bedömer att det heller inte enligt den nya riksbanks- lagen bör vara möjligt för Riksbanken att ge ut skuldebrev i utländsk valuta för att finansiera valutareserven, vilket diskuteras i avsnitt 30.6.2.

30.5Bankernas behov av likviditetsstöd

En central del av bankers affärsmodell består i att ge krediter på lång sikt mot en viss ränta och finansiera denna kreditgivning med upp- låning på kortare sikt och till lägre ränta än utlåningsräntan. Det innebär att löptiden på bankernas finansiering som regel är kortare än löptiden på deras utlåning. I löptidsomvandlingen ingår att ban- kerna löpande behöver förnya sin finansiering för att upprätthålla sin utlåning. Förknippat med detta är en refinansieringsrisk, dvs. en risk att bankerna inte kan förnya den finansiering som behövs för att upprätthålla utlåningen. Likviditetsrisk kan mer allmänt ses som ris- ken att inte kunna fullgöra en betalning i tid (se även kapitel 7).

1308

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.5.1Likviditetsrisk i utländsk valuta

Så länge det finns förtroende för bankens betalningsförmåga är skill- naden i likviditet mellan dess illikvida tillgångar och likvida skulder oproblematisk. Det är tillräckligt att banken har en viss buffert av lik- vida medel för att klara av normala fluktuationer i uttagen och andra åtaganden. Men om bankens förmåga att betala sina skulder av någon anledning blir ifrågasatt kan denna obalans i likviditet innebära en risk för bankerna.

Finanskrisen 2008–2009 visade att brist även på utländsk valuta kan uppstå. Bankerna behöver utländsk valuta för att de har åtagan- den, t.ex. i form av utlåning, i utländsk valuta. Denna typ av åtagan- den ger upphov till en likviditetsrisk i den utländska valutan om finansiering i utländsk valuta inte förfaller till betalning samtidigt som en tillgång i utländsk valuta genererar motsvarande intäkt, t.ex. en utställd kredit i valutan som återbetalas.

Under hösten 2008 fick de svenska bankerna akut brist på ut- ländsk valuta när upplåningsmöjligheterna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade samtidigt som möjligheterna att växla svenska kronor till dessa valutor var små i kombination med att löptiden för finansieringen inte matchade tillgångarna. Detta fick Riksbanken att inleda de likviditetsstödåtgärder i utländsk valuta som beskrivs tidigare i kapitlet.

För närvarande bedöms de tre svenska storbankerna vara de främsta motparterna för likviditetsstöd i utländsk valuta, även om ytterligare motparter inte kan uteslutas. I kapitel 22 föreslår kommittén att motpartskretsen för likviditetsstöd i såväl svenska kronor som ut- ländsk valuta ska utgöras av finansiella företag som står under Finans- inspektionens tillsyn. Omständigheten att likviditetsstöd ska vara ägnat att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige innebär dock en naturlig begränsning av vilka företag som kan bli motparter till Riksbanken. Kommittén bedömer att Nordeas flytt av sitt huvudkontor 1 oktober 2018 innebär att den finska cen- tralbanken har övertagit det primära ansvaret att i en framtida kris- situation vid behov förse Nordea med likviditetsstöd i utländsk valuta (dvs. valuta annan än euro). Givet Nordeas omfattande verksamhet i Sverige bör det dock inte uteslutas att Riksbanken förväntas möta

1309

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

en del av det likviditetsbehov, även i andra valutor än svenska kro- nor, som Nordea skulle kunna få i ett framtida krisscenario.46

De tre svenska storbankernas finansiering i utländsk valuta upp- gick vid utgången av 2018 till omkring 3 500 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär 75 procent av Sveriges BNP. Nordeas svenskba- serade verksamhet hade vid samma tidpunkt finansiering i valuta annan än svenska kronor motsvarande drygt 650 miljarder kronor.47 Unge- fär hälften av storbankernas finansiering i utländsk valuta består av inlåning från hushåll och företag och resterande del av marknads- finansiering, i form av utställda obligationer, certifikat och andra låne- instrument.

Bankerna använder en del av sin upplåning i utländsk valuta för att finansiera svenska tillgångar. Genom att emittera ett värdepapper i utländsk valuta och samtidigt utföra en valutatransaktion, en s.k. valutaswap, kan bankerna få svenska kronor för att finansiera svenska tillgångar. Den del av finansieringen i utländsk valuta som finansierar utlåning i svenska kronor på detta sätt ger normalt inte upphov till likviditetsrisk i utländsk valuta eftersom den utlåningen vid behov kan finansieras med skulder i svenska kronor. Enligt Riksbankens bedömningar används omkring en fjärdedel av bankernas utländska marknadsfinansiering för att finansiera svenska tillgångar.48

Jämfört med övriga EU har svenska banker relativt korta löptider på sina skulder. Nästan 50 procent av svenska bankers marknads- finansiering förfaller inom ett år; motsvarande andel i övriga EU är knappt 20 procent.49 Under våren 2019 hade de tre svenska storban- kerna omkring 186 miljarder kronor i marknadsfinansiering i utländsk valuta med en förfallotid på mindre än en månad och 336 miljar- der kronor med förfallotid på mellan en och tre månader.50

Förfallostrukturen på den kortsiktiga marknadsfinansieringen i utländsk valuta är en indikator på storleksordningen på behovet av likviditetsstöd som kan uppstå i en stressad situation. Om företag

46Flytten innebär att Finansinspektionens mandat och befogenheter att bedriva tillsyn över Nordea minskar. ECB har tagit över tillsynsansvaret för moderbolaget, och därmed banken på gruppnivå. Finansinspektionen kommer fortsättningsvis endast att ansvara för tillsynen över de svenska dotterbolagen (t.ex. Nordea Hypotek). Finansinspektionen har dock bedömt att man kommer att ha tillräcklig insyn i Nordeas verksamhet för att kunna verka för att den svenska finansiella stabiliteten bibehålls. Se Finansinspektionen (2018).

47Uppgifter från Finansinspektionen baserade på SCB:s finansmarknadsstatistik.

48Hilander (2014).

49Finansinspektionen (2018), diagram 30.

50Riksbankens statistikunderlag till utredningen, 2019-05-16.

1310

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

och hushåll vill dra tillbaka en del av sin inlåning i utländsk valuta kan emellertid även detta ge upphov till likviditetsbrist.

För en given förfallostruktur på bankernas kortsiktiga finansie- ring i utländsk valuta, påverkar också bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta det behov av likviditetsstöd som skulle kunna upp- stå hos bankerna i en stressad situation, vilket diskuteras i följande avsnitt.

30.5.2Ökade likviditetskrav på bankerna sedan finanskrisen51

Redan 2010 träffade Baselkommittén en överenskommelse om ett nytt globalt ramverk för att stärka bankernas kapitaltäckning och lik- viditetsposition.52 En av åtgärderna var att fastställa ett kvantitativt minimikrav på kortfristig likviditetstäckning, s.k. likviditetstäck- ningskvot (eng. liquidity coverage ratio, LCR). Syftet var att stärka bankernas motståndskraft mot kortfristiga likviditetsstörningar genom att säkerställa att de håller tillräckliga likviditetsbuffertar av god kva- litet. Kravet på likviditetstäckningskvot innebär att en bank måste hålla en tillräckligt stor buffert med likvida tillgångar för att klara framtida kassautflöden under en period på 30 dagar med kraftig lik- viditetsstress.

För svenskt vidkommande införde Finansinspektionen 2013 före- skrifter (FFFS 2012:6) om krav på likviditetstäckningsgrad och rap- portering av likvida tillgångar och kassaflöden. Det svenska likvi- ditetstäckningskravet baserades på Baselkommitténs förslag till stan- dard från 2010 eftersom likviditetskravet inte var specificerat vid tiden för införandet av Finansinspektionens likviditetsföreskrifter.

Under 2014 publicerade sedan EU-kommissionen ett harmoni- serat likviditetstäckningskrav som började gälla den 1 oktober 2015 och innebar ett likviditetstäckningskrav för bankerna på en nivå på 60 procent som sedan dess successivt har höjts. Sedan den 1 januari 2018 gäller den slutliga kravnivån på 100 procent och den är därmed ett bindande minimikrav inom hela EU.

51Se även kapitel 7, fördjupningsruta ”Den nya likviditetsregleringen”.

52BIS (2011).

1311

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Ett andra krav i Basel III gällde bankernas strukturella likviditets- risker och deras tillgång till stabil finansiering. Kravet om stabil netto- finansieringskvot (eng. net stable funding ratio, NSFR) innebär att bankernas stabila finansiering ska överstiga de illikvida tillgångarna under ett stressat scenario som pågår i ett år. 53 Till stabil finansiering räknas bl.a. emitterade obligationer med kvarvarande löptid på minst ett år och delar av inlåningen från hushåll och företag. NSFR ingår i EU-kommissionens förslag till förändringar i kapitaltäckningsregler- na och kommer att införas som ett bindande minimikrav i EU.54 De svenska storbankerna har under senare år med god marginal uppfyllt LCR-kravet i dollar, euro och totalt sett i utländska valutor. Sedan 2015 har de också legat över riktmärket för NSFR.

30.5.3Tidigare bedömningar av behovet av likviditetsstöd

Riksbanken

Riksbanken har redovisat sin bedömning av bankernas potentiella behov av likviditetsstöd vid åtminstone tre tillfällen sedan finanskri- sen. Detta gjordes 2012 inför begäran att få låna ytterligare 100 mil- jarder kronor av Riksgäldskontoret, 2017 i samband med remiss- yttrandet på regeringens utkast till lagrådsremiss och i mars 2019 i samband med aviseringen om att inte förnya en del av valutalånen hos Riksgäldskontoret.

Bedömningen 2012 baserades på scenarier över bankernas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta i en kommande krissituation. I ett ”osannolikt, men inte uteslutet, basscenario” uppgick enligt Riks- bankens beräkningar behovet av likviditetsstöd till 336 miljarder kro- nor.55 I scenariot antogs bl.a. att bankerna redan använt, eller inte kan omsätta, hälften av sina mest likvida tillgångar. Dessutom antogs att bankerna inte hade möjlighet att emittera statsgaranterade värde- papper. Basscenariot kontrasterades med ett ”minscenario”, i vilket bankerna hade ett lägre likviditetsbehov eftersom de antogs kunna använda alla sina mest likvida tillgångar för att möta en stress som varar i 30 dagar. Behovet av likviditetsstöd i minscenariot uppgick till 123 miljarder kronor. I ett tredje scenario, ”maxscenariot”, hade

53BIS (2014).

54Finansinspektionen (2018).

55Riksbanken (2012b).

1312

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

bankerna ett desto högre likviditetsbehov eftersom de antogs ha använt sina mest likvida tillgångar på marknaden, alternativt inte kunde omsätta dessa på marknaden. Scenariot grundade sig, enligt Riksbankens redogörelse, på att den extrema likviditetsstressen blir utdragen. Behovet av likviditetsstöd uppgick i maxscenariot till 746 miljarder kronor. Det var i huvudsak behovet av likviditetsstöd i basscenariot (336 miljarder kronor) som användes för att motivera begäran om den ytterligare upplåningen.

I samband med sitt remissvar 2017 på regeringens utkast till lag- rådsremiss ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning” redovisade Riksbanken nya scenarier för bankernas behov av likvidi- tetsstöd i kris.56 Scenarierna baseras på antagandet att likviditets- stressen pågår under tre månader. I scenarierna tas bl.a. hänsyn till förfallostrukturen i bankernas utlåning och finansiering och graden i vilken bankernas likviditetsreserver tas i anspråk.

Basscenariot innebär ett behov av likviditetsstöd i utländsk valuta på totalt 535 miljarder kronor under tre månader (se Tabell 30.1). I basscenariot antas bl.a. att bankernas inlåning i utländsk valuta från hushåll minskar med 5 procent och från företag med 25 procent, att bankernas utlåning förblir oförändrad, att marknaderna för värde- pappersfinansiering inte är tillgängliga för svenska banker, att endast centralbanksplaceringar och statspapper kan användas för att gene- rera likviditet på kapitalmarknaderna och att bankerna väljer att inte låta sina likviditetstäckningsgrader (LCR) falla under 75 procent. Om bankerna antas använda hälften (i stället för 25 procent) av den buf- fert som de enligt LCR-kraven är skyldiga att hålla, minskar behovet av likviditetsstöd till ungefär hälften, 263 miljarder kronor enligt Riksbankens beräkningar.

56Riksbanken (2017b). Scenarierna beskrivs även av Riksbanken (2017a), i fördjupningen ”En gränsöverskridande banksektor med betydande tillgångar och skulder i utländsk valuta innebär risker för den finansiella stabiliteten”.

1313

Valutaupplåning till valutareserven		SOU 2019:46

Källa: Riksbanken (2017a), s. 33, tabell A1.

Utöver basscenariot redovisade Riksbanken fyra alternativa scena- rier. Dessa baseras också på antagandet att likviditetsstressen pågår i tre månader. I scenariot ”mer likvida tillgångar” uppgår stödbehovet till 362 (189) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. I basscenariot antas att bara centralbanksplace- ringar och statspapper kan användas för att generera likviditet, s.k. nivå 1 av högkvalitativa likvida tillgångar. När bankernas övriga lik- vida tillgångar (exempelvis säkerställda obligationer) också räknas in, dvs. s.k. nivå 2 av högkvalitativa likvida tillgångar, minskar ban- kernas likviditetsbehov till 362 miljarder kronor.

I ett annat alternativscenario väljer bankerna att inte förnya 10 pro- cent av sin kortfristiga utlåning, vilket ger ett likviditetsbehov på 478 (219) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. De två andra alternativscenarierna baseras på större utflöden av hushålls- respektive företagsinlåning jämfört med bas- scenariot. Med 15 procent utflöde av hushållsinlåning uppgår likvi- ditetsbehovet till 691 (354) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. Om i stället företagsinlåningen minskar med 40 procent uppgår behovet till 845 (489) miljarder kro- nor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten.

Riksbankens bedömning från mars 2019 av bankernas likviditets- behov baseras på liknande antaganden som de som ligger till grund för bedömningarna 2017.57 Man har dock tagit hänsyn bl.a. till att Nordea har flyttat sitt huvudkontor till Finland. I basscenariot upp- går bankernas behov av likviditetsstöd i basscenariot till 36 miljar- der dollar (342 miljarder kronor vid växelkursen 9,50 kr/USD). Riks-

57Riksbanken (2019b).

1314

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

banken redovisar även resultaten av en känslighetsanalys, med alter- nativa antaganden liknande dem som redovisas i Tabell 30.1. Om de alternativa antagandena om mer likvida tillgångar och 10 procent kreditåtstramning kombineras minskar behovet till 30 miljarder dollar. Om det sker en större grad av uttagsanstormning, så att 15 procent av hushållsinlåningen och 40 procent av företagsinlåningen försvinner, ökar likviditetsbehovet till 52 miljarder dollar. Om bankerna utnyttjar mer av sina reserver, så att likviditetstäckningskvoten tillåts falla till 50 procent, minskar behovet av likviditetsstöd till 21 miljarder dollar.

Flamutredningen

Flamutredningen gjorde ingen egen kvantitativ bedömning av ban- kernas behov av likviditetsstöd i en framtida kris. Utredningen note- rade dock att finanskrisen ger ett begränsat underlag, eftersom för- hållandena hade ändrats på väsentliga punkter redan från krisen fram till 2012. Bl.a. hade Basel III-reglerna börjat implementeras och krav börjat ställas på att bankerna har likviditetsbuffertar som kan klara minst en månads likviditetsstress i euro och dollar. Dessutom hade makroövervakningen skärpts.

Flamutredningen gick igenom Riksbankens scenarier från pro- memorian från 2012 och drog, baserat på Riksbankens antaganden, slutsatsen att ”allt annat än minscenariot förefaller (…) vara synner- ligen osannolikt”. En av slutsatserna som utredningen drog är att ”be- hovet av likviditetsstöd i dollar vid en månads likviditetsstress före- faller vara relativt litet i ett osannolikt, men inte uteslutet scenario”.58

Internationella valutafonden (IMF)

IMF genomförde 2016 en scenarioanalys för de svenska bankernas behov av likviditetsstöd. I scenarierna studeras behovet som kan uppstå på en veckas sikt och upp till ett år eller mer. Bedömningarna för behovet upp till tre månader redovisar i Tabell 30.2 nedan. IMF använde två alternativa antaganden om bankernas möjlighet att av- yttra sina mest likvida tillgångar (eng. high quality liquid assets). An- tagande (A) innebär att bankerna kan sälja sina likvida tillgångar på marknaden, medan antagande (B) består av det ”extrema antagandet

58SOU 2013:9, s. 78.

1315

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

att inga av de mest likvida tillgångarna förutom statspapper kan säljas på marknaden”.59

Givet att bankerna kan avyttra sina mest likvida tillgångar (A), uppstår inget behov av likviditetsstöd i IMF:s scenarier de tre första månaderna, såvida inte bankerna förväntas hålla 100 procent av sin LCR-buffert. Under tre månaders likviditetsstress vid dessa antagan- den uppgår behovet till 4 procent av BNP, eller cirka 175 miljarder kronor (med 2016 års BNP i löpande pris).

Om situationen på de finansiella marknaderna däremot är så stres- sad att endast statspapper kan avyttras uppstår ett stödbehov motsva- rande 7 procent av BNP (307 miljarder kronor) under tre månader, givet att bankerna behåller 50 procent av sin LCR-buffert. Skulle ban- kerna, av någon anledning, behöva hålla 100 procent av sin LCR-buf- fert uppgår stödbehovet till 13 procent av BNP (570 miljarder kronor).

Liksom Riksbankens scenarier, illustrerar IMF:s scenarier att det beräknade behovet varierar mycket beroende på vilka antaganden som görs. Detta gäller särskilt antagandet om hur lågt LCR-buf- ferten tillåts sjunka. Man kan emellertid notera att det är först då det stressade scenariot pågår i minst tre månader och man samtidigt en- ligt IMF gör extrema antaganden om möjligheten för bankerna att avyttra tillgångar som behovet uppgår till 7 procent av BNP eller mer.

Källa: Internationella valutafonden (2016), s. 38.

59IMF (2016a), s. 38.

1316

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.6Riksbankens behov av valutareserv

Riksbanken håller en valutareserv för att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta, göra penningpolitiskt motiverade valutainterventio- ner och uppfylla de åtaganden som följer av Sveriges medlemskap i Internationella valutafonden (IMF).

Slutsatsen i avsnitt 30.5 är att behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta hos svenska storbanker i en framtida krissituation är svårt att förutse. I Riksbankens egen senaste analys uppgår behovet av likvi- ditetsstöd i utländsk valuta till 36 miljarder amerikanska dollar i bas- scenariot under en tremånadersperiod. Riksbanken understryker dock att beloppet kan variera avsevärt både uppåt och nedåt om man ändrar de underliggande antagandena.

Oavsett vilket behov av likviditetsstöd i utländsk valuta som bedöms kunna uppstå i en framtida kris, innebär detta behov inte nödvän- digtvis ett behov av en valutareserv av motsvarande storlek. Avgö- rande för Riksbankens behov av valutareserv, givet en viss bedöm- ning av vad som är lämplig beredskapsförmåga att lämna likviditets- stöd, är dels möjligheten för Riksbanken att få valutareserven åter- ställd så snart den har tagits i anspråk, dels vilka andra möjligheter Riksbanken har att skaffa sig finansiering i utländsk valuta i stället för att ta valutareserven i anspråk.

Även om Riksbanken skulle kunna uppfylla beredskapsåtagandet för likviditetsstöd i utländsk valuta med en relativt liten valutareserv (liten i relation till den totala förmågan att ge stöd), kan andra fak- torer tala för en större valutareserv. Dels kan man argumentera för att storleken på valutareserven fyller en viktig signalfunktion på den internationella finansiella marknaden om hur väl den svenska bank- sektorn är skyddad mot likviditetsrisker i utländsk valuta. Dels skulle man kunna tänka sig en situation då likviditetsstöd ges sam- tidigt som valutareserven används för valutainterventioner eller IMF- åtaganden, vilket skulle kunna tala för att valutareserven bör vara större än vad som följer av beredskapsbehovet för likviditetsstöd. Dessa faktorer diskuteras i följande delavsnitt.

1317

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.6.1Möjligheten att få valutareserven återställd

Som beskrevs tidigare i kapitlet fanns tankar hos Riksbanken och Riksgäldskontoret redan 2010 att ingå ett avtal om att Riksgäldskon- toret åtar sig att låna upp valuta åt Riksbanken så att valutareserven skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Avtalet ingicks dock inte. I Flamutredningen framfördes ett förslag på ordning för återställande av valutareserven som motsvarar tankegångarna bakom det föreslagna avtalet. Regeringens utkast till lagrådsremiss från 2017 innehåller ett liknande förslag om återställning av valutareserven som Flamutredningen (se avsnitt 30.2.6).

Avgörande för vilken roll ett förfarande med påfyllning av valuta- reserven kan fylla är hur snabbt påfyllningen kan ske och om det finns skäl att tro att sådan påfyllning i vissa situationer kan bli svår. Om Riksgäldskontorets förmåga till snabb valutaupplåning är god, även om det råder oro på de finansiella marknaderna, behöver Riks- bankens valutareserv endast täcka det omedelbara behovet av likvidi- tetsstöd som uppstår innan valutareserven kan återställas. Om Riks- gäldskontorets förmåga att ta upp valutalån däremot kan antas vara kraftigt begränsad i situationer av oro på de finansiella marknaderna, behöver Riksbanken ha en valutareserv som i någon utsträckning tar höjd för denna nedsatta förmåga. Samtidigt måste beaktas vilka övriga omständigheter som råder i svensk ekonomi om Riksgäldskontoret inte har möjlighet att låna i utländsk valuta.

Riksbankens främsta motivering till behovet av förtida upplåning till valutareserven är att upplåning i tider av kris riskerar att bli både svår och dyr (se citat i avsnitt 30.2.7). Riksbankens resonemang i detta avseende, som citeras i avsnitt 30.2.7 och ger en annan orosbild än Riksgäldskontoret, har budskapet att upplåningsmöjligheterna i tidigare kriser har varit påtagligt begränsade och att det finns en osäker- het om vad som är möjligt i en framtida krissituation. Riksbanken menar att det under 1990-talskrisen tog ”över sex månader att låna upp ytterligare 60 miljarder kronor” och att det under den senaste finanskrisen skulle ta tre månader för Riksgäldskontoret att låna upp 100 miljarder kronor, utöver det lån på 100 miljarder kronor som då togs.

I sin promemoria från 2013 uttryckte Riksgäldskontoret emeller- tid ingen oro för att möjligheterna att fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat internationellt läge skulle för-

1318

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

sämras på ett sådant sätt att man inte har förmåga att vid behov för- stärka valutareserven.60 Riksgäldskontoret resonerade därutöver kring tidigare erfarenheter av upplåning i tider av finansiell oro i sitt remissvar på Flamutredningen:

[Flam-]Utredningen noterar att under 1990-talskrisen ökade statsskulden i utländsk valuta från motsvarande 60 miljarder kronor i juni 1992 till 340 miljarder kronor i juni 1993. Kronfallet påverkar siffrorna, men i botten ligger en massiv upplåningsökning. Under samma period såg staten till att upprätthålla förtroendet för banksystemet genom en gene- rell garanti. Trots det allvarliga ekonomiska och statsfinansiella läget som då rådde var således de internationella lånemarknaderna tillgängliga för den svenska staten och statliga garantier var fullt trovärdiga.

Finanskrisen 2008 inleddes för svensk del av en flykt till svenska statspapper, vilket fick Riksgäldskontoret att göra extra emissioner av statsskuldväxlar. Under en i övrigt orolig period 2009 lånade Riksgälds- kontoret också snabbt upp 100 miljarder kronor extra i utländsk valuta för Riksbankens räkning. Attraktionskraften hos svenska statspapper – i både kronor och utländsk valuta – har sedan dess bara förstärkts. Att under 2013 på kort tid låna ytterligare 100 miljarder kronor var därmed problemfritt.61

Flamutredningen begärde även in information från Riksgäldskon- toret om dess förmåga att låna upp valuta på kort tid. Utredningen konstaterade att ” Den information som Riksgäldskontoret har läm- nat till utredningen ger vid handen att mycket stora belopp kan upp- lånas inom en relativt kort tidsrymd, 1 till 2 veckor.”62

Kommittén har begärt in en uppdaterad bedömning för att ta ställning till om det finns anledning att ompröva den slutsats som Flamutredningen landade i beträffande Riksgäldskontorets förmåga till upplåning under kort tid. Riksgäldskontoret har i ett underlag till utredningen redogjort hur myndigheten kan låna upp omkring 90 mil- jarder kronor på en femdagarsperiod, 280 miljarder kronor under tio dagar och upp till 400 miljarder kronor på mindre än 20 dagar (se Figur 30.3).63

Under finanskrisen 2008–2009 uppgick Riksbankens stöd i ut- ländsk valuta till som mest cirka 250 miljarder kronor. Kommittén har inte funnit någon anledning att ifrågasätta Riksgäldskontorets bedömning av sin förmåga till snabb valutaupplåning. Kommittén

60Riksgäldskontoret (2013a).

61Riksgäldskontoret (2013b), s. 8 och 9.

62SOU 2013:9, s. 125.

63Riksgäldskontoret (2019).

1319

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

bedömer därför att en princip för påfyllnad av valutareserven, då den har tagits i anspråk för likviditetsstöd, bidrar till att minska Riks- bankens behov av förtida valutaupplåning.

450

400

350

300

250

200

150

100

Antal dagar

Källa: Riksgäldskontoret (2019).

30.6.2Andra möjligheter till finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta

Förutom att ta valutareserven i anspråk har Riksbanken vissa andra möjligheter att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta. Som har beskrivits tidigare i kapitlet finansierades den största delen av det lik- viditetsstöd som gavs under finanskrisen 2008–2009 med hjälp av ett valutaåterköpsavtal med amerikanska centralbanken. Denna och andra finansieringsmöjligheter diskuteras nedan.

Valutaåterköpsavtal (swapavtal)

Under finanskrisen ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Federal Reserve för att få tillgång till amerikanska dollar som kunde användas för likviditetsstöd till svenska banker (se avsnitt 30.2.3).

1320

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Riksbanken har ingått, valutaåterköpsavtal även med andra central- banker. Möjligheten för Riksbanken att ingå valutaåterköpsavtal regleras indirekt i 7 kap. 4 § första stycket av nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer i kapitel 31 att Riksbanken enligt den nya riks- bankslagen bör ha befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal men be- dömer också att det finns ett behov att förtydliga i vilka situationer och under vilka förutsättningar Riksbanken ska få ingå sådana avtal.

Inom ett valutaåterköpsavtal kan Riksbanken byta kronor mot utländsk valuta under en bestämd tidsperiod och enligt vissa villkor. Valutaåterköpsavtal med andra centralbanker kan dock inte i förväg säkerställa att Riksbankens behov av utländsk valuta tillgodoses. Dels kan Riksbanken inte ensidigt besluta om att avtalen ska förnyas eller utökas, dels är varje enskild dragning inom avtalet förbehållet mot- partens godkännande.

Avtalet med Federal Reserve under finanskrisen omfattade 30 mil- jarder amerikanska dollar. Riksbanken hade även ett befintligt avtal med ECB som omfattade 10 miljarder euro, varav 3 miljarder nytt- jades. Riksbanken har dock uttryckt farhågor om att valutaåterköps- avtal av det slag som upprättades med Federal Reserve under finans- krisen kan komma att bli svårare att få till stånd i framtiden.64 Vidare påpekade ECB, i sitt yttrande på utkastet till lagrådsremiss, att ”euro- likviditet enligt swaptransaktioner mellan Riksbanken och ECB inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis”.65

Köp av utländsk valuta på valutamarknaden

I nuvarande riksbankslag finns en bestämmelse som ger Riksbanken rätt att köpa utländsk valuta i valutapolitiskt syfte (7 kap. 3 § 1 riks- bankslagen). Det är ytterst en tolkningsfråga i vilken mån detta ger Riksbanken rättsligt stöd att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutareserven. Det gäller särskilt mot bakgrund av att tillgångarna i valutareserven också är avsedda att användas i ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 § riksbankslagen) och med tanke på att t.ex. likviditetsstöd inte berörs i förarbetena till lagen vad gäller innebörden av detta ut- tryck (se avsnitt 19.1 och 30.4). Enligt kommitténs uppfattning bör dock Riksbanken, i den nya riksbankslagen, tillåtas att göra sådana

64Se avsnitt 30.2.7 som redogör för Riksbankens remissvar på utkastet till lagrådsremiss. Se även Svenska Dagbladet (2018).

65ECB (2017), s. 12.

1321

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valutareserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta.

Riksbanken har framfört att finansiering av valutareserven med denna metod har fördelen att den skapar en ännu tydligare separe- ring mellan Riksbankens valutareserv och de offentliga finanserna (jämfört med förfinansiering av valutareserven med lån hos Riks- gäldskontoret).66 Givet de belopp som skulle vara aktuella vid behov av en snabb förstärkning av valutareserven, skulle dock köp av ut- ländsk valuta kunna innebära en påtaglig försvagning av kronan. Detta skulle i sin tur kunna få konsekvenser för Riksbankens över- gripande mål om prisstabilitet.

Valutaupplåning i eget namn

Nuvarande riksbankslag ger Riksbanken möjlighet att själv ta lån i svensk och utländsk valuta för vissa ändamål. Som framgår av av- snitt 30.4 bedömer dock kommittén att den nuvarande riksbanks- lagen inte ger Riksbanken rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta till någon annan än Riksgäldskontoret, eller på annat sätt ta upp kre- dit i utländsk valuta från någon annan än andra centralbanker och BIS, i syfte att finansiera valutareserven. Flamutredningen drog lik- nande slutsatser.67

I sitt remissvar på utkastet till lagrådsremiss menar däremot Riks- banken att ”Riksbanken har alltid möjlighet att finansiera valuta- reserven i eget namn” och hänvisar till riksbankslagen 6 kap. 5 § och 7 kap. 4 §. Riksbanken gör därmed en annan tolkning av befintlig lagstiftning. Riksbanken anser ändå att ”även om Riksbanken har möj- lighet att finansiera valutareserven i eget namn framstår det som mest kostnadseffektivt att Riksgäldskontoret även i framtiden genomför sådan upplåning för Riksbankens räkning”.68

Oavsett Riksbankens eventuella möjligheter enligt nuvarande riksbankslag att finansiera valutareserven genom egna valutalån, är frågan om Riksbanken bör ha denna möjlighet enligt den nya riks- bankslagen. Om Riksbanken skulle kunna låna obegränsade belopp

66Riksbanken (2017b).

67Flamutredningen ansåg vidare att det saknas skäl för att Riksbanken ska ha rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta i eget namn för att fylla på valutareserven, oavsett syfte. Man ansåg dock inte att det låg inom utredningens mandat att föreslå ändringar i riksbankslagen i detta av- seende (SOU 2013:9, s. 95).

68Riksbanken (2017b), s. 13.

1322

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

av Riksgäldskontoret, och Riksgäldskontoret med säkerhet alltid skulle kunna låna valuta för Riksbankens behov, förefaller inte möj- ligheten för Riksbanken att låna valuta på egen hand fylla någon funktion. Denna möjlighet har m.a.o. praktisk betydelse endast om Riksbankens lånemöjligheter hos Riksgäldskontoret är begränsade i lag eller om Riksgäldskontoret har förlorat förmågan att låna upp för Riksbankens behov samtidigt som Riksbankens förmåga att göra detta är bibehållen.

Som redogörs för i avsnitt 30.2 framfördes förslag både i Flam- utredningens betänkande och i regeringens utkast till lagrådsremiss om att Riksbankens möjlighet till förtida upplåning hos Riksgälds- kontoret skulle begränsas. Syftet med en sådan begränsning är i första hand att riksdagen ska ha en övergripande kontroll över sta- tens skuldsättning i utländsk valuta. Om Riksbanken skulle ges fri befogenhet att låna utländsk valuta i eget namn, förlorar riksdagen denna kontroll. Begränsningen av upplåningen hos Riksgäldskon- toret har då i stor utsträckning tappat sitt syfte.

Om Riksgäldskontoret har förlorat förmågan att ta upp kredit i utländsk valuta, vore det vidare osannolikt att Riksbanken skulle ha denna förmåga. Sverige skulle i en sådan situation befinna sig i en synnerligen svår statsfinansiell kris. Den nya riksbankslagen bör för- visso inte utformas utifrån premissen att Sverige i framtiden inte kan hamna i en statsfinansiell kris. Men eftersom Riksbanken ytterst ägs och garanteras av staten, är det svårt att se hur Riksbanken skulle kunna ha ett bibehållet förtroende att ta lån på den internationella kreditmarknaden samtidigt som den svenska staten via Riksgälds- kontoret inte har det. Det enda syftet med möjligheten till valuta- upplåning i eget namn förefaller därför vara att inte låta lånebegräns- ningen hos Riksgäldskontoret vara en absolut begränsning i Riks- bankens förmåga att lånefinansiera valutareserven. Snarare än att ge Riksbanken möjlighet att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn bör då i stället upplåningsbegränsningen anpassas så att behov av denna alternativa finansieringsmetod inte uppstår.

1323

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

30.6.3IMF-åtaganden, valutainterventioner och andra uppgifter som skapar behov av valutareserv

Det främsta skälet för Riksbanken att hålla en valutareserv är, enligt kommitténs bedömning, att ha en god beredskap att bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta vid en likviditetskris. Att en sådan beredskap finns kan i sig vara förtroendeskapande och därmed förebygga att kriser uppstår. Med nuvarande ordning skulle valuta- reserven även kunna behöva användas för att tillmötesgå kredit- och växlingsåtaganden gentemot IMF. Likaså kan valutareserven behöva tas i anspråk för att genomföra valutainterventioner. Behovet av valutareserv med anledning av dessa uppgifter diskuteras nedan. I sin analys från mars 2019 bedömer Riksbanken att IMF-åtagandena moti- verar valutareserver på 5,5 miljarder amerikanska dollar och bered- skapen för valutainterventioner ytterligare 6,5 miljarder dollar.69 I tidi- gare publicerade redogörelser kring behovet av valutareserv har Riksbanken inte siffersatt behovet av valutareserv för andra behov än uppgiften att ge likviditetsstöd.

IMF-åtaganden

Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018 uppgick Sveriges – och därmed Riksbankens – finansiella åtaganden gentemot IMF till sam- manlagt 228 miljarder kronor. Dessa består i huvudsak av kredit- åtaganden, dvs. att ge lån till IMF som finansiering av IMF:s utlåning till andra medlemsländer. I åtagandet ingår även valutaväxling, som innebär att Riksbanken kan behöva tillhandahålla utländsk valuta i utbyte mot s.k. särskilda dragningsrätter (SDR).

I kapitel 27 beskrivs de finansiella åtagandena gentemot IMF i när- mare detalj, inklusive de särskilda dragningsrätterna. I samma kapitel föreslår kommittén att finansiering av krediter till IMF ska finansieras med valutalån från Riksgäldskontoret. Eftersom Riksgäldskontoret föreslås låna ut löpande till Riksbanken i samband med Riksbankens IMF-transaktioner behöver valutareserven inte dimensioneras för kreditåtaganden som följer av Sveriges medlemskap i IMF.

696,5 miljarder dollar motsvarar med växelkursen per den 1 november 2019 cirka 60 miljar- der kronor. Detta motsvarar enligt Riksbanken i sin tur ungefär omfattningen på de valuta- interventioner som genomfördes 2001, omräknat till dagens penningvärde och justerat för om- sättningen på valutamarknaden.

1324

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Vad gäller handeln med SDR kan Riksbanken bli ålagd av IMF att köpa en viss mängd SDR för utländsk valuta (se avsnitt 27.7.3). Det outnyttjade åtagandet uppgår för närvarande till 56 miljarder kro- nor. Att tillmötesgå växlingsåtagandet innebär att Riksbanken mins- kar sitt innehav av utländsk valuta och ökar sitt innehav av SDR i motsvarande omfattning. Valutareservens storlek påverkas inte av växlingen från utländsk valuta till SDR. Som redogörs för i av- snitt 27.7.3 ändras däremot dess sammansättning till att innehålla mer av en mindre likvid tillgång. SDR kan ses som mindre likvid eftersom den inte utgör någon valuta som handlas på den ordinaries valutamarknaden. SDR kan heller inte nyttjas för likviditetsstöd till banker. För en given storlek på valutareserven, minskar på så sätt Riksbankens förmåga att ge omedelbart likviditetsstöd ju större andel av reserven som utgörs av SDR. Om Riksbanken skulle behöva använda stora delar av sin valutareserv för likviditetsstöd, är det dock troligt att man skulle tillåtas växla in sitt innehav av SDR mot ut- ländsk valuta. Det främsta syftet med SDR-systemet är att under- lätta tillgången till utländsk valuta bland medlemsländerna. I en situ- ation då Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk och har knapp tillgång till utländsk valuta är det dessutom osannolikt att IMF skulle ålägga Riksbanken att köpa SDR.70

Riksbankens insatskapital i IMF är förknippat med en förplik- telse som kan ses som både ett växlings- och kreditåtagande. Insats- kapitalet uppgår till cirka 55 miljarder kronor. IMF håller nästan 50 miljarder kronor av denna insats i form av ett kronkonto hos Riksbanken. Differensen mellan insatskapitalet och saldot på IMF:s kronkonto kallas reservposition och redovisas som en nettofordran gentemot IMF på Riksbankens balansräkning. Åtagandet förknippat med reservpositionen innebär att Riksbanken är skyldig att växla saldot på IMF:s kronkonto till utländsk valuta om IMF behöver dessa medel för vidareutlåning till andra länder. För att tillmötesgå detta åtagande skulle Riksbanken med nuvarande ordning behöva använda valutareserven. I kapitel 27 föreslår kommittén att detta åta- gande, liksom övriga kreditåtaganden gentemot IMF, ska finansieras med lån från Riksgäldskontoret. Riksbanken kan med detta förslag betraktas som en betalningsförmedlare för statens åtaganden gentemot

70Av IMF:s stadgar framgår att de medlemmar som särskilt utses att tillhandahålla valuta i utbyte mot SDR ska ha god tillgång till reservvaluta (Se IMF, 2016b, artikel XIV, avsnitt 5a (i)).

1325

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

IMF. Valutareserven skulle därmed inte behöva dimensioneras för detta ändamål.

Flamutredningen föreslog att Riksbankens åtaganden gentemot IMF skulle placeras på en egen balansräkning. Utlåning till IMF före- slogs finansieras genom upplåning av Riksgäldskontoret och even- tuella kreditförluster förknippade med IMF-åtaganden föreslogs bäras av staten. På så vis skulle inte valutareserven behöva tas i anspråk för att tillmötesgå sådana förpliktelser. Inte heller skulle Riksbanken behöva någon kapitalbuffert för att ta höjd för kreditförluster.

Separata balansräkningar hos en och samma myndighet kan visa sig vara problematiskt ur ett redovisningstekniskt perspektiv. I reger- ingens utkast till lagrådsremiss föreslås därför att IMF-åtagandena ska vara kvar på Riksbankens balansräkning. Därmed görs även be- dömningen att Riksbanken behöver ha tillgång till mer förlustabsor- berande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan upp- komma till följd av dessa risker. I utkastet till lagrådsremiss framförs i övrigt inga förslag på finansieringen av åtaganden gentemot IMF.

Kommittén föreslår, till skillnad från Flamutredningen och i lik- het med utkastet till lagrådsremiss, att IMF-poster även fortsätt- ningsvis ska vara kvar på Riksbankens balansräkning. I likhet med Flamutredningen föreslår kommittén att finansieringen av IMF-åta- gandena ska ske genom upplåning via Riksgäldskontoret. Valutare- serven behöver därmed inte dimensioneras med hänsyn till åtagan- den gentemot IMF.

Valutainterventioner

Riksbankens möjligheter att genomföra valutainterventioner i pen- ningpolitiskt syfte diskuteras i kapitel 18. Valutainterventioner kan användas som ett penningpolitiskt redskap för att nå inflationsmålet och har genomförts vid ett fåtal tillfällen efter övergången till rörlig växelkurs 1992. Det senaste var 2001, när kronan försvagades relativt kraftigt, och valutainterventioner gjordes i syfte att motverka denna försvagning. Interventionen sågs då som ett komplement till den reguljära penningpolitiska inriktningen vars grund är att bestämma den korta räntan.

1326

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Riksbanken kan använda sin valutareserv till att köpa svenska kro- nor i syfte att stärka den svenska kronan. Detta kan påverka import- priserna negativt och ha en dämpande effekt på inflationen. Denna åtgärd förutsätter att det finns en valutareserv av tillräcklig storlek för att interventionen ska få önskad effekt.71 Det är emellertid oklart i vilken situation en sådan åtgärd skulle vara motiverad, eftersom reporäntan, som det primära penningpolitiska verktyget, inte har någon övre gräns. Omvänt kan Riksbanken också sälja svenska kro- nor (och därmed köpa utländsk valuta) i syfte att försvaga den svenska kronan och bidra till ökade importpriser, vilket i sin tur kan öka den inhemska inflationen tillfälligt. En sådan åtgärd skulle kunna vara motiverad i en situation där reporäntan har nått en lägre gräns för att vara verkningsfull. Åtgärden ökar Riksbankens tillgångar i utländsk valuta och är inte beroende av en befintlig valutareserv av en viss storlek.

Det kan sammanfattningsvis finnas situationer då valutareserven skulle kunna behöva tas i anspråk i penningpolitiskt syfte. I vilken omfattning så skulle kunna ske i framtiden är svårt att bedöma. Riks- banken uppskattade i sin analys i mars 2019 att behovet av valuta- reserv specifikt för beredskapen för valutainterventioner till 6,5 mil- jarder dollar, dvs. cirka 60 miljarder kronor. Om Riksbanken har tagit delar av valutareserven i anspråk i detta syfte och det samtidigt skulle uppstå ett behov av förstärkt beredskap för likviditetsstöd i utländsk valuta, skulle det kunna vara skäl för Riksbanken att nyttja möjlig- heten till förtida upplåning för förstärkning av valutareserven.

30.6.4Valutareserv som förtroendeskapare

på den internationella finansmarknaden

Ovan beskrivs hur Riksbanken, med en process för påfyllnad av valutareserven då den tas i anspråk, skulle kunna ge bankerna stöd i utländsk valuta i stor omfattning på kort tid. Om denna process är känd och betrodd på den internationella kreditmarknaden skulle den fungera som signal till de svenska bankernas långivare att svenska banker kommer att kunna få likviditetsstöd snabbt och i stor om- fattning om behov skulle uppstå. En sådan signal kan fungera före-

71Sådan intervention skulle möjligen även kunna göras med hjälp av valutaterminer. Valuta- reserven skulle då bara behöva tas i anspråk ifall terminskontrakten skulle gå till leverans.

1327

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

byggande genom att förhindra att misstanke om allvarliga likviditets- problem hos svenska banker över huvud taget uppkommer.72 Genom att uppvisa en god beredskap i förmågan att ge den inhemska bank- sektorn likviditetsstöd kan en centralbank på detta sätt bidra till att förhindra att en likviditetskris uppstår.

I vilken grad en viss process eller finansieringsmodell för likvidi- tetsstöd i utländsk valuta hos en centralbank uppfattas som pålitlig av omvärlden i en situation av förhöjd marknadsoro är förstås svårt att bedöma på förhand. Krissituationer kännetecknas i allmänhet av snabba beslut under stress och med knapphändig eller felaktig infor- mation om allvaret i en viss situation. Det som betraktas som tryggt och säkert i normala tider kan plötsligt uppfattas som osäkert i tider av oro på finansmarknaden.

I en krissituation skulle en relativt stor valutareserv, vars storlek enkelt kan verifieras i Riksbankens balansräkning, kunna visa sig vara en tydligare styrkedemonstration av förmågan att ge likviditetsstöd än en lösning med en mindre valutareserv som fylls på då den tas i anspråk. Även om påfyllnadsprocessen fungerar som avsett, skulle misstanke kunna uppstå att Riksbankens valutareserv inte skulle kunna fyllas på med lån från Riksgäldskontoret när väl behovet uppstår. Omvärlden skulle därför, i en situation av likviditetsstress, i viss utsträckning kunna tvivla på Riksbankens förmåga att ge tillräckligt likviditetsstöd. Det i sig skulle kunna göra en likviditetskris något mer sannolik och eventuellt djupare för svenskt vidkommande än vad den skulle ha blivit med en tydligare styrkedemonstration i förmågan att ge likviditetsstöd.73 Med andra ord kan man anta att en mindre valutareserv som återställs när den tas i anspråk kan innebära en viss ökad risk för att likviditetsproblem uppkommer i tider av marknads- oro jämfört med en större valutareserv. Det är en faktor som bör vägas in i analysen av lämplig nivå på valutareservens storlek.

72I kapitel 7 beskrivs de grundläggande orsakerna till varför misstro på de finansiella markna- derna – såväl grundad som ogrundad – snabbt kan leda till likviditetsproblem.

73Riksbanken (2017b) pekar på valutareservens roll som förtroendeskapande och skriver: ”Att denna typ av robusta försäkringar finns på plats är nödvändigt för att upprätthålla omvärldens förtroende för det svenska finansiella systemet, ett förtroende som är absolut centralt, givet det finansiella systemets höga grad av utlandsberoende.” (s. 7).

1328

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.7Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Riksbanken får låna utländsk valuta som vid utlåningstillfället, inklusive tidigare upplåning, motsvarar högst

5procent av bruttonationalprodukten för föregående år i syfte att förstärka valutareserven.

Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken tillfälligt låna ytterligare utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Riks- banken ska till riksdagens finansutskott så snart som möjligt redo- göra för skälen för en sådan upplåning.

Om valutareserven har tagits i anspråk för likviditetsstöd, får Riksbanken besluta att den del som inte har finansierats med lån från Riksgäldskontoret ska återställs till den nivå som den hade innan åtgärderna vidtogs genom upplåning hos Riksgäldskonto- ret.

Upplåningen för Riksbankens behov ska regleras i en ny lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Till följd av detta görs följdändringar i budgetlagen.

Vid sidan av upplåning hos Riksgäldskontoret ska Riksbanken också ha rätt att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutare- serven. Utländsk valuta som har köpts i detta syfte får säljas om det är lämpligt.

Kommitténs bedömning: Det bör inte heller enligt den nya riksbankslagen vara tillåtet för Riksbanken att i eget namn låna upp utländsk valuta till valutareserven på penningmarknaden.

Iseptember 2019 uppgick värdet på Riksbankens guld- och valuta- reserv till omkring 540 miljarder kronor. Den icke-upplånade delen av valutareserven, exklusive fordringar på IMF, uppgick till omkring 280 miljarder kronor. Under finanskrisen 2008–2009 bistod Riks- banken de svenska storbankerna med likviditetsstöd i utländsk valuta på som mest cirka 250 miljarder kronor. Riksbanken har nyligen bedömt att behovet av likviditetsstöd i en framtida krissituation kan komma att uppgå till omkring 340 miljarder kronor (36 miljarder dollar) och att detta behov uppstår inom de första 90 dagarna av krisen.

Kommittén har inte gjort några egna beräkningar eller bedöm- ningar av hur stort behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta kan komma att bli i framtida kriser. Det kan dock noteras att de svenska bankerna står betydligt bättre rustade mot likviditetsstress i dag

1329

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

jämfört med under finanskrisen, bl.a. till följd av strängare krav på likviditetsbuffertar. Även om bankernas finansiering i utländsk va- luta har ökat sedan finanskrisen, torde de strängare likviditetskraven innebära att behovet av likviditetsstöd har minskat. Nordeas flytt av huvudkontoret till Finland innebär vidare att den finländska central- banken övertar det primära ansvaret för likviditetsstöd till Nordea om den får behov av detta. Kommittén bedömer vidare att statliga lånegarantiprogram, liknande det program som upprättades under förra finanskrisen, också vid en eventuell framtida kris kan användas för att ge likviditetsstöd och därmed bidra till att reducera behovet av stöd från valutareserven.

Lämplig storlek på valutareserven bör bedömas av direktionen

I vilken grad Riksbanken ska ha möjlighet att på förhand ta upp lån hos Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven är en bedöm- ningsfråga. En relativt stor valutareserv kan ha en förebyggande effekt genom att fylla en signalfunktion till den internationella finans- marknaden att den svenska banksektorn står väl skyddad mot likvi- ditetsrisker. Detta kan i sin tur minska risken för att likviditetsstress för svenska banker uppstår. Denna signaleffekt och beredskapen att på kort tid kunna ge omfattande likviditetsstöd måste vägas mot be- hovet av att hushålla med offentliga medel. Nettoräntekostnaden för förtida förstärkning av valutareserven har beräknats till 0,2–0,3 pro- cent, vilket innebär 200–300 miljoner kronor per år per 100 miljar- der kronor i upplåning, eller omkring en halv miljard kronor per år med den förväntade upplåningen vid utgången av 2019 (cirka 200 mil- jarder kronor). Omfattande valutaupplåning av Riksbanken via Riks- gäldskontoret skulle dessutom, i en situation med särskilt ansträngda statsfinanser, konkurrera med andra statliga finansieringsbehov.

Kommittén anser att bedömningen av vad som utgör en lämplig storlek på valutareserven i första hand bör göras av Riksbankens direktion. Förutsatt att vissa förutsättningar är uppfyllda, bör Riks- banken därför ges möjlighet till förtida upplåning i sådan omfattning att lämplig storlek på valutareserven kan uppnås.

1330

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Enligt Riksbankens bedömning i mars 2019 bör valutareserven uppgå till motsvarande 48 miljarder amerikanska dollar, dvs. cirka 460 miljarder kronor med aktuell växelkurs.74 För att uppnå denna nivå behöver Riksbanken låna motsvarande 150–200 miljarder kro- nor av Riksgäldskontoret, beroende på växelkursantaganden och hän- syn till IMF-fordringar och SDR-innehav. Riksbanken understryker att bedömningen av lämplig storlek på valutareserven ändras över tiden beroende på flera olika omvärldsfaktorer. Den aktuella bedöm- ningen ska därför inte nödvändigtvis ses som Riksbankens långsiktiga behov av valutareserv. Trots detta kan det nuvarande behovet av för- tida upplåning användas som referenspunkt i utformningen av vill- koren för Riksbankens lånemöjligheter hos Riksgäldskontoret i den nya riksbankslagen.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken tillåts låna valuta av Riksgäldskontoret upp till ett belopp som med god marginal mot- svarar de lån som Riksbanken kommer att ha vid utgången av 2019. Dessa lån förväntas uppgå till 14,5 miljarder dollar och 5,5 miljarder euro, vilket totalt motsvarar omkring 200 miljarder kronor med de växelkurser som råder i september 2019.

För att realvärdesäkra låneramen bör den knytas till en veder- tagen storhet som över tiden kan antas samvariera med de faktorer som avgör behovet av valutareserv. Av denna anledning föreslår kommittén att Riksbanken tillåts låna utländsk valuta upp till ett be- lopp som motsvarar 5 procent av Sveriges BNP föregående år i löp- ande pris enligt nationalräkenskaperna. Sveriges BNP kommer 2019 att uppgå till uppskattningsvis cirka 5 000 miljarder kronor, vilket innebär att låneutrymmet skulle bli cirka 250 miljarder kronor om reglerna skulle ha tillämpats redan 2020. Om Riksbanken skulle be- döma att låneutrymmet på 5 procent av BNP är otillräckligt, kan riksdagen efter Riksbankens framställning utöka detta låneutrymme.

74Behovet av 48 miljarder amerikanska dollar i valutareserver motiveras av 36 miljarder för likviditetsstöd, 5,5 miljarder relaterat till IMF-åtaganden och 6,5 miljarder för valutainterven- tioner.

1331

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Förtida valutaupplåning ska ske enligt proportionalitetsprincipen och motiveras utifrån rimliga förutsättningar

Det föreslagna låneutrymmet om 5 procent av BNP innebär inte att det står Riksbanken helt fritt att, oberoende av vilka förutsättningar som råder, låna valuta motsvarande hela detta belopp. Givet den kost- nad som en förtida förstärkning av valutareserven innebär, måste Riksbanken kunna påvisa att upplåningen är förenlig med princi- perna om proportionalitet och hushållning av statens medel (1 kap. 5 §, respektive 1 kap. 4 § i kommitténs förslag till ny riksbankslag, se även avsnitt 13.5). Proportionalitetsprincipen innebär i detta sam- manhang att värdet av den extra beredskapsförmågan och andra för- delar av en utökad valutareserv ska stå i proportion till den tillkom- mande nettoräntekostnaden och de tänkbara negativa effekterna av att statsskulden (och den s.k. Maastrichtskulden) ökar.

I samband med valutaupplåning hos Riksgäldskontoret behöver Riksbanken därför kunna redovisa en grundlig analys och motive- ring av förstärkningen av valutareserven. Upplåningen bör motiveras dels av den svenska banksektorns behov av likviditetsstöd i utländsk valuta, dels av Riksbankens alternativa möjligheter att finansiera lik- viditetsstöd i utländsk valuta, vid sidan av den förfinansierade valuta- reserven. Bedömningen av bankernas likviditetsbehov i en framtida likviditetskris bör baseras på förfallostrukturen på bankernas mark- nadsfinansiering i utländsk valuta men också ta hänsyn till bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Eventuella beräkningsantagan- den som ligger till grund för bedömningen bör redovisas och moti- veras utförligt. I analysen av behovet av likviditetsstöd bör också effekten av upprättandet av statliga garantiprogram vägas in.

I analysen av behovet av förstärkningen av valutareserven bör vidare framgå vilken hänsyn som tas till den föreslagna mekanismen för påfyllning av valutareserven i form av lån från Riksgäldskontoret (se nedan). Likaså bör framgå vilka finansieringsmöjligheter Riks- banken bedöms ha via valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. I analysen ska Riksbanken också, efter samråd med Riksgäldskon- toret, kunna påvisa att förstärkningen av valutareserven står i pro- portion till de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna.75

75Eventuella befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret vid tidpunkten för den nya riksbanks- lagens ikraftträdande ska prövas mot den nya lagen. Se avsnitt 37.3.3 för övergångsbestämmelser i detta avseende.

1332

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Ytterligare förtida förstärkning av valutareserven endast vid synnerliga skäl

Om det finns synnerliga skäl ska Riksbanken, enligt kommitténs bedömning, ha möjlighet att låna valuta av Riksgäldskontoret utöver låneutrymmet på 5 procent av BNP. Med synnerliga skäl avses här tydliga tecken på förhöjd oro på de finansiella marknaderna, ökad risk för att svenska banker kan komma att utsättas för allvarlig lik- viditetsstress i utländsk valuta, eller andra omständigheter som gör ytterligare förstärkning av valutareserven uppenbart nödvändig för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Valutaupplåning vid synnerliga skäl är därför av sin natur begränsad i tid – till den tidsperiod då de synnerliga skälen föreligger. Även denna upplåning ska kunna motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering. Likaså krävs sam- råd med Riksgäldskontoret kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Vidare ska Riksbanken i ett sådant sammanhang redogöra för sitt beslut till finansutskottet, så att utskottet ges en allsidig belysning av läget.

Påfyllnadslån när den icke-upplånade valutareserven tagits i anspråk

Kommittén föreslår vidare att om delar av valutareserven, exklusive eventuell förtida lånefinansierad förstärkning, har tagits i anspråk för likviditetsstöd, kan Riksbanken besluta om att valutareserven ska återställas genom upplåning hos Riksgäldskontoret. Denna påfyll- nadsprincip föreslås vara obegränsad och gälla för den icke-upplå- nade delen av valutareserven. Att principen föreslås gälla för den icke-upplånade delen av valutareserven betyder att den inte träder i kraft så länge likviditetsstödet i utländsk valuta understiger den förtida förstärkningen av valutareserven. Om Riksgäldskontoret har bistått Riksbanken med valutalån i syfte att återställa valutareserven ska lånen återbetalas så snart Riksbankens stödåtgärder i utländsk valuta avvecklas.

Kommitténs förslag innebär därmed att Riksbankens valutaupp- låning från Riksgäldskontoret kan ta tre olika former. För det första kan Riksbanken på förhand förstärka valutareserven med ett belopp

1333

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

motsvarande 5 procent av BNP. För det andra kan Riksbanken till- fälligt förstärka valutareserven ytterligare på förhand, utöver 5 pro- cent av BNP, om det föreligger synnerliga skäl. För det tredje kan Riksbanken genom påfyllnadslån återställa den icke-upplånade delen av valutareserven när den har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Upp- låningsmöjligheterna vid synnerliga skäl och för att återställa valuta- reserven innebär att Riksbankens totala valutaupplåning hos Riks- gäldskontoret kan överstiga 5 procent av BNP.

Den nuvarande storleken på den icke-upplånade guld- och valuta- reserven ger Riksbanken förmåga att ge omedelbart likviditetstöd i paritet med utlåningen i utländsk valuta när den var som störst under finanskrisen 2008–2009, cirka 250 miljarder kronor. Enligt Riksgälds- kontorets bedömning kan valutareserven, om den tas i anspråk, fyllas på med upp till 90 miljarder kronor på en vecka, 280 miljarder kronor på två veckor och 400 miljarder kronor på fyra veckor. Detta innebär att Riksbanken – utan stöd av valutaåterköpsavtal, valutaköp eller egen valutaupplåning – redan inom en vecka skulle kunna tillgodose det behov som enligt Riksbankens eget basscenario uppstår under 90 dagar. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att Riksbanken, även utan någon förtida förstärkning av valutareserven, har en god beredskap att förse svenska banker med likviditetsstöd i utländsk valuta om behov skulle uppstå. Samtidigt finns en osäkerhet kring vilket förtroende omvärlden skulle ha för denna påfyllnadsprincip i en krisartad situation. Blotta misstanken om att påfyllningen inte skulle fungera som avsett, dvs. att Riksgäldskontoret inte skulle kunna låna upp valuta till Riksbanken i den takt som situationen kräver, skulle kunna göra en likviditetskris djupare än i en situation då Riks- banken håller en relativt stor valutareserv och som är känd för om- världen.

Nuvarande och framtida ledamöter i direktionen kan komma att göra olika bedömningar av hur väl denna påfyllnadsprincip fungerar i en krissituation och vilket förtroende den skulle få bland kredit- givare på den internationella finansmarknaden. En direktion som bedömer att principen kommer att fungera väl kommer förmodligen att se ett mindre behov av att förfinansiera valutareserven än den direktion som ser risker i att förlita sig på påfyllnadsprincipen. Den nya riksbankslagen ger direktionen flexibiliteten att förlita sig på antingen en relativt stor förfinansierad valutareserv eller en mindre valutareserv som förstärks (fylls på) först då den tas i anspråk.

1334

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

Valutaköp för att förstärka valutareserven

Utöver förtida upplåning skulle valutareserven i viss utsträckning kunna ökas genom att Riksbanken köper utländsk valuta med kro- nor. Enligt kommitténs uppfattning bör Riksbanken tillåtas att göra sådana köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valuta- reserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta. Kommittén anser därför att det ska tas in en bestämmelse i den nya riksbankslagen som uttryckligen ger Riksbanken mandat att genomföra köp av utländsk valuta för att stärka valutareserven.

Valutaupplåning endast via Riksgäldskontoret

Riksbankens frihet enligt riksbankslagen och unionsrätten vad gäller att förvalta valutareserven innebär att befintliga tillgångar kan er- sättas med andra, inom vissa gränser. Som framgår av avsnitt 30.3 medför den dock inte att Riksbanken på egen hand kan öka Sveriges skuldsättning genom att låna upp utländsk valuta i eget namn. Reger- ingsformens bestämmelser om finansmakten bygger i stället på att riksdagens medgivande krävs för att staten ska kunna ta upp lån (9 kap. 8 § andra stycket). För detta finns en statsskuldsförvaltande myndighet, Riksgäldskontoret, som pekas ut särskilt i budgetlagen. Att Riksbanken får rätt att låna utländsk valuta via Riksgäldskon- toret, på det sätt som förslås ovan, är ett avsteg från principen i regeringsformen om att finansmakten utgår från riksdagen. Denna befogenhet motiveras i första hand av att Sverige ska stå väl rustat inför framtida situationer med finansiell oro.

Givet den långtgående befogenheten att utan särskilt godkännan- de av riksdagen förstärka och återställa valutareserven genom lån hos Riksgäldskontoret, bedömer kommittén att det inte finns några skäl till att ge Riksbanken befogenhet att även låna upp utländsk valuta i eget namn. En sådan befogenhet skulle innebära att den föreslagna begränsningen av förtida valutaupplåning hos Riksgäldskontoret del- vis förlorar sitt syfte och att riksdagen och regeringen får minskad kontroll över statens upplåning i utländsk valuta. Statsskuldsförvalt- ningen skulle också bli mindre effektiv om den i praktiken skulle skötas av två myndigheter i stället för en.

1335

SOU 2019:46

Valutaupplåning till valutareserven

30.8Referenser

BIS (2011), “Basel III: A global regulatory framework for more re- silient banks and banking systems”, Basel Committee on Banking Supervision, juni.

BIS (2014), ”Basel III: the net stable funding ratio”, Basel Commit- tee on Banking Supervision, oktober.

Ekholm, K och M. Flodén (2013), ”Reservation mot remissyttrande om betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balans- räkning (SOU 2103:9)”, 17 juni.

Ekholm, K. och L. E. O. Svensson (2012), ”Reservation vid direktions- sammanträde 121206”, protokollsbilaga B, direktionens särskilda protokoll 121206, §1.

ECB (2013), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 24 juli 2013 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2013/53.

ECB (2017), ”Europeiska centralbankens yttrande av den 18 maj 2017 om Sveriges riksbanks finansiella oberoende”, CON/2017/17.

Finansinspektionen (2013), ”Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, 31 maj.

Finansinspektionen (2017), ”Utkast till lagrådsremiss Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning”, Remissvar, 28 april.

Finansinspektionen (2018), Stabiliteten i det finansiella systemet 2018:2.

Hilander, I. (2014), ”Storbankernas kortfristiga upplåning i utländsk valuta och deras användning av den kortfristiga valutaswapmark- naden”, Penning- och valutapolitik 2014:1, s. 27–49. Riksbanken.

IMF (2016a), ”Sweden. Selected issues”, IMF Country Report nr 16/354, november, Internationella valutafonden.

IMF (2016b), Articles of agreements. Internationella valutafondens stadgar.

Konjunkturinstitutet (2013), ”Yttrande om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:19) dnr Fi2013/484”, 31 maj.

Molin, J. (2010), ”Hur har Riksbanken hanterat den finansiella krisen?”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 121–150. Riksbanken.

Riksbanken (2012a), ”Förstärkning av valutareserven”, Promemoria, 30 november.

1337

Valutaupplåning till valutareserven

SOU 2019:46

Riksbanken (2012b), ”Valutareserven förstärks”, Pressmeddelande, 12 december.

Riksbanken (2013a), ”Yttrande om betänkandet Riksbankens finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, riksbanks- fullmäktige, 18 juni.

Riksbanken (2013b), ”Remissyttrande om betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, 17 juni.

Riksbanken (2017a), Finansiell Stabilitet 2017:1.

Riksbanken (2017b) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning”, 27 april.

Riksbanken (2018), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Promemoria, 5 november.

Riksbanken (2019a), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

Riksbanken (2019b), ”Guld- och valutareserven minskas något”, Promemoria, 6 mars.

Riksgäldskontoret (2009), ”Upplåning till Riksbankens valutareserv”, Promemoria, 5 maj.

Riksgäldskontoret (2012), ”Extra upplåning i utländsk valuta”, Promemoria, 6 juli.

Riksgäldskontoret (2013a), ”Upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv”, Styrelsepromemoria, 22 januari.

Riksgäldskontoret (2013b), ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, 30 maj.

Riksgäldskontoret (2014), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2013.

Riksgäldskontoret (2017), ”Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (Utkast till Lagrådsremiss)”, Remissvar, 28 april.

Riksgäldskontoret (2019), ”Valutaupplåning”, Promemoria, Avdel- ningen för skuldförvaltning, 17 januari, dnr Komm2019/00074- 34 /Fi2016:15.

Smits, R. (1997), The European Central Bank: Institutional Aspects, London: Kluwer Law International.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret.

SOU 2007:51, Riksbankens finansiella oberoende.

SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser.

1338

31Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.1Inledning

Ett valutaåterköpsavtal (eng. currency swap) är en överenskommelse mellan två parter om två samtida lån, där båda lånar valuta av var- andra. Anledningen till att centralbanker ingår valutaåterköpsavtal med varandra är att någon av dem, eller båda, behöver tillgång till utländsk valuta. Ur Riksbankens perspektiv kan ett valutaåterköps- avtal alltså ingås för att tillgodose antingen Riksbankens behov av utländsk valuta eller någon annan centralbanks behov av utländsk valuta eller i förekommande fall svenska kronor. Genom att ingå valutaåterköpsavtal kan Riksbanken temporärt få en större tillgång till utländsk valuta, och på så sätt komplettera de tillgångar i utländsk valuta som Riksbanken har i valutareserven. Det finns därmed en koppling till frågan om valutareservens storlek.

Enligt den nuvarande riksbankslagen får valutaåterköpsavtal bara ingås om de har ett valutapolitiskt syfte. Vidare finns det inga bestäm- melser om att Riksbanken ska förankra ingående av valutaåterköps- avtal vare sig med riksdag eller regering. Huruvida nuvarande ord- ning är lämplig diskuterades i anslutning till att Riksbanken 2015 ingick ett kontroversiellt valutaåterköpsavtal med centralbanken i Ukraina. Kommittén finner det lämpligt att analysera i vilka situati- oner Riksbanken ska ha rätt att ingå valutaåterköpsavtal, samt att analysera former för godkännande av valutaåterköpsavtal.

I följande avsnitt beskrivs först vad ett valutaåterköpsavtal är. Där- efter redogörs för i vilka syften centralbanker ingår valutaåterköps- avtal. Det åtföljs av en beskrivning av hur valutaåterköpsavtal an- vändes under krisen av dels Riksbanken, dels ECB och Federal

1341

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

Reserve. Sedan behandlas gällande rätt. Avslutningsvis redovisas kom- mitténs överväganden.

31.2Vad är ett valutaåterköpsavtal?

Ett valutaåterköpsavtal är en överenskommelse mellan två parter om att tillhandahålla varandra olika valutor, normalt sett under en i förväg bestämd tidsperiod, ett överenskommet belopp samt ett pris (ränta).1 Ett valutaåterköpsavtal ger centralbanken tillgång till en utländsk valuta, vanligen från den centralbank som ger ut valutan. Men cen- tralbanker kan även ingå valutaåterköpsavtal där de lånar ut annan

valuta än sin egen.2

Innehållet i ett valutaåterköpsavtal varierar beroende på vad de båda centralbankerna kommer överens om vad gäller valuta, belopp, löptid och övriga villkor. De kan ingås i förebyggande syfte eller i samband med att ett konkret behov uppkommer. Avtalen kan vara ömsesidiga, i den meningen att båda centralbankerna har behov av att få tillgång till utländsk valuta. I många fall är de dock ensidiga, när enbart den ena centralbanken har behov av utländsk valuta. Det senare gäller särskilt om den ena centralbanken kan erbjuda en global reservvaluta.

Vanligtvis tar sig ett valutaåterköpsavtal mellan centralbanker ut- tryck genom ett första avtal, som kan liknas vid ett ramavtal, och ett andra avtal när själva transaktionen genomförs. Som huvudregel innebär inte det första avtalet någon rätt att faktiskt genomföra ett valutaåterköp. Det är alltså i princip en icke bindande viljeyttring som görs för att säkerställa att alla administrativa rutiner finns på plats för att faktiskt kunna genomföra en transaktion om den be- slutas senare. Det krävs alltså att båda parter genom det andra avtalet samtycker till att valutaåterköpet genomförs. I Riksbankens fall fattas således först ett beslut om att ingå ramavtalet och därefter ett beslut om att begära att få aktivera avtalet alternativt att tillåta att motparten aktiverar det. I förekommande fall fattas därefter ytter- ligare ett beslut för varje gång som valutaåterköp genomförs.

1Jfr SOU 1986:22, s. 122.

2Exempelvis ingick Riksbanken 2009 ett valutaåterköpsavtal med Estland om att byta euro mot estniska kroon.

1342

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

Om t.ex. Riksbanken i syfte att få tillgång till dollar aktiverar ett återköpsavtal med den amerikanska centralbanken Federal Reserve (Fed) sker två transaktioner. Den första transaktionen innebär att Riksbanken tillhandahåller svenska kronor till Fed i utbyte mot dollar (se Figur 31.1). De medel i svenska kronor som Fed får bok- förs på Feds konto hos Riksbanken. De dollar som Riksbanken får bokförs på motsvarande sätt på Riksbankens konto hos Fed i New York. Den andra transaktionen äger rum vid en i avtalet förbestämd tidpunkt, t.ex. tre månader senare. Riksbanken överför då dollar till Fed i utbyte mot det aktuella beloppet i svenska kronor. Den andra transaktionen neutraliserar således den första transaktionen. I sam- band med den neutraliserande transaktionen betalar Riksbanken en överenskommen ränta till Fed som ersättning för dollarlånet. Om Riksbanken under valutaåterköpsavtalet lånar vidare dessa dollar till banker i sin jurisdiktion, överförs dollar från Riksbankens konto hos Fed till ett konto hos den aktuella svenska banken. Riksbanken är då fortsatt förbunden att återlämna dessa dollar till Fed enligt valuta- återköpsavtalet. Fed är alltså inte motpart till den bank som Riks- banken har lånat vidare till utan det är Riksbanken som bär kredit- risken som följer på det lån den ger till en svensk bank.3

Anm. I exemplet antas att 1 dollar = 10 kronor. Här antas att valutaåterköpsavtalet ingås för att til l- godose Riksbankens behov av utländsk valuta. Därför är det Riksbanken som betalar ränta.

3Federal Reserve (2018).

1343

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.3I vilka syften ingår centralbanker valutaåterköpsavtal?

Att centralbanker i tider av oro tillför likviditet i sin egen valuta till inhemska banker är en grundläggande uppgift (se avsnitt 4.6). I av- snitt 22.7.2 föreslår kommittén att Riksbanken ska ha till uppgift att lämna likviditetsstöd även i utländsk valuta. Att kunna ge likviditets- stöd inte bara i sin egen utan även i utländsk valuta är ett skäl till varför centralbanker har en valutareserv. Valutainterventioner är ett annat skäl. Det är dock förenat med kostnader att hålla en valuta- reserv (se kapitel 30). Som ett komplement till att permanent utöka valutareserven kan centralbanker tillfälligt öka tillgången till utländ- ska valutor genom att ingå valutaåterköpsavtal med andra länders centralbanker.

Centralbanker använde ursprungligen valutaåterköpsavtal som ett sätt att finansiera valutainterventioner, dvs. handel med valuta i syfte att påverka den egna växelkursen.4 Detta speglas också i hur nuvar- ande riksbankslag är formulerad, nämligen att valutaåterköpsavtal endast får ingås i valutapolitiskt syfte (se avsnitt 31.6.3).

På senare år har dock valutor från valutaåterköpsavtal globalt mest använts för att säkerställa finansiell stabilitet och därigenom förebygga att problem på de finansiella marknaderna sprider sig till den reala ekonomin. Ett sådant syfte, att säkerställa finansiell stabi- litet, torde kunna bli aktuellt både under fast och under rörlig växel- kurs. Ibland syftar ett valutaåterköpsavtal till att finansiera hante- ringen av ett likviditetsproblem som inhemska finansiella företag har i utländsk valuta. I andra fall handlar det huvudsakligen om att hjälpa en annan centralbank med att få tillgång till den valuta den behöver för att hantera marknadsstörningar eller individuella företags likvi- ditetsproblem.

När centralbanker ingår ett valutaåterköpsavtal för att hjälpa en annan centralbank görs det ofta med motiveringen att det behövs för att bidra till finansiell stabilitet i omvärlden, så att oroligheter på de finansiella marknaderna inte riskerar att sprida sig till den inhemska marknaden. Ett exempel på det senare fallet är att Fed hösten 2008 valde att ingå ett valutaåterköpsavtal med bland andra Riksbanken. Fed hade knappast ett behov av svenska kronor, men däremot en vilja att försäkra sig om andra länders – och deras bankers – tillgång

4ECB (2016).

1344

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

till dollar. Det kan också vara ett sätt att förhindra att finansiella kriser sprider sig, vilket i förlängningen även skulle kunna skada det egna landets ekonomi. Ett exempel på det fallet är att Riksbanken 2008–2009 ingick valutaåterköpsavtal med centralbankerna i Estland och Lettland med det huvudsakliga syftet att finansiell oro i dessa länder inte skulle sprida sig till Sverige (se avsnitt 31.5.1).

31.4För- och nackdelar med valutaåterköpsavtal

31.4.1Fördelar med valutaåterköpsavtal

Den viktigaste fördelen med valutaåterköpsavtal mellan centralban- ker är att de kan säkerställa tillgången till den utlånande centralban- kens valuta utan att den lånande centralbanken behöver vara beroende av tillgången på valutan på marknaderna (eftersom centralbanker kan skapa obegränsat med likviditet i den egna valutan). En centralbank som ansvarar för en globalt viktig valuta kan således erbjuda en inter- nationell likviditetsförsäkring, motsvarande den som en centralbank kan erbjuda nationellt. Valutaåterköpsavtal kan på så sätt bidra till att förbättra den kollektiva förmågan att hantera en gränsöverskri- dande finansiell kris, vilket återspeglas i hur sådana avtal användes och fungerade under finanskrisen 2008–2009 (se avsnitt 31.5).

En annan fördel är att de utgör ett flexibelt sätt att öka tillgången till utländska valutor då det endast är upp till centralbankerna att överenskomma om avtalsformerna. Anskaffningen av utländsk valuta kan därmed genomföras relativt snabbt givet att det ligger i båda centralbankernas intresse att ingå avtal med varandra. En annan för- del är att medlen i den egna valutareserven inte behöver tas i anspråk utan fortsatt finns tillgängliga för respektive centralbank.

Möjligheten att ingå valutaåterköpsavtal är väl upparbetad mellan centralbanker. Det är också ett billigare sätt att skaffa utländsk valuta jämfört med andra metoder för att öka tillgången till utländsk valuta (såsom en ökning av valutareserven).5

5Dock är avtalsformerna normalt inte offentliga vilket omöjliggör en komplett jämförelse.

1345

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.4.2Nackdelar med valutaåterköpsavtal

En nackdel med valutaåterköpsavtal är att de inte innehåller några löften om framtida avtal om genomförande av transaktioner och inte heller ger någon garanterad rätt att aktivera ett avtal. De är därmed inte ett arrangemang som går att räkna med som fullgod försäkring i samband med framtida kriser.

Vidare kan det finnas en asymmetri i centralbankers intresse av att ingå valutaåterköpsavtal med varandra, beroende på hur betydelse- full den aktuella centralbankens valuta är internationellt sett. Efter- som Sverige är en liten öppen ekonomi med en stor banksektor som lånar upp på de internationella kapitalmarknaderna har Sverige mycket att vinna på att Riksbanken kan få ingå valutaåterköpsavtal med centralbanker i länder eller valutaunioner som har större valutor. Att ingå sådana avtal torde ligga väsentligt mer i Sveriges intresse än i USA:s och euroområdets. Fed och ECB har inte något större behov av svenska kronor. Dessa centralbanker kan dock vilja ingå valuta- återköpsavtal med Riksbanken i egenskap av utgivare av reservvaluta för att säkerställa att centralbankerna i andra länder, däribland Riks- banken, får enkel och billig tillgång till deras valutor. Fed och ECB kan också söka förhindra omfattande bankfallisemang med allvarliga konsekvenser för världsekonomin och den egna ekonomin. Den senare aspekten torde väga tyngre för ECB med tanke på att Sverige är ett EU-land, vars ekonomi och banker är nära integrerade med euro- området.

Vad gäller valutaåterköpsavtal där Riksbanken är den utlånande parten finns det även skäl att beakta att valutaåterköpsavtal rimligen inte alltid är riskfria. En analys av hur riskfyllda valutaåterköpsavtal är försvåras av att avtalsvillkoren inte är offentliga. Det går dock att resonera mer allmänt kring möjliga risker. Det finns en risk för att den lånande centralbanken inte uppfyller sina skyldigheter enligt av- talet i form av den neutraliserande transaktionen, dvs. en kreditrisk. Den utlånande centralbanken har i ett sådant läge motpartens valuta som säkerhet, men om valutans värde är lägre än vad som anges i avtalet kan en kreditförlust ändå uppstå för den utlånande central- banken.

Däremot uppstår inte någon valutarisk vid valutaåterköpavtal mellan centralbanker eftersom växelkursen mellan de två central- bankernas valutor vid såväl det initiala valutabytet som vid återköp

1346

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

bestäms av avtalsvillkoren och inte påverkas av förändringar i mark- nadens värdering av de båda valutorna.

Hur stor kreditrisken i ett valutaåterköpsavtal är skiljer sig åt beroende av hur stabil motparten är. Eftersom centralbanker kan skapa den egna valutan och sedan växla till sig utländsk valuta är cen- tralbanker dock allmänt sett att betrakta som i det närmaste riskfria motparter. Av ovan förda resonemang kan kommittén dra slutsatsen att valutaåterköpsavtal inte kan betraktas som riskfria, men risken kan generellt sett bedömas vara låg.

31.5Användning av valutaåterköpsavtal under finanskrisen och framåt

31.5.1Riksbankens valutaåterköpsavtal

Riksbanken ingick under krisåren och tiden därefter valutaåterköps- avtal som avsåg byte av dollar, euro, lettiska kronor och isländska kronor. I utbyte mot dessa valutor lånade Riksbanken ut inte bara svenska kronor (som i avtalen med Fed, ECB och centralbanken i Estland), utan även euro (som i avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland) samt dollar (som i avtalet med centralbanken i Ukraina). Nedan ges en närmare beskrivning av de valutaåterköps- avtal som Riksbanken ingick under de aktuella åren.

Valutaåterköpsavtal med ECB 2007

I slutet av 2007 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med ECB på ett rambelopp av 10 miljarder euro.6 Valutaåterköpsavtalet löpte ursprungligen på tre månader men förlängdes flera gånger. I juni 2009 önskade Riksbanken använda avtalet och fick låna 3 miljarder euro av ECB, i utbyte mot svenska kronor. Syftet som Riksbanken upp- gav var att förstärka valutareserven för att kunna möta bankernas eventuella behov av likviditet i utländsk valuta.7

6ECB (2009).

7Riksbanken (2009c).

1347

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

Riksbanken har 2019 fortfarande ett valutaåterköpsavtal med ECB. I Riksbankens årsredovisning omnämns: ”swapavtal med ECB som innebär att Riksbanken efter särskild överenskommelse kan låna euro i utbyte mot svenska kronor”.8

Valutaåterköpsavtal med Federal Reserve 2008

Under hösten 2008 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Fed. Syftet som Riksbanken uppgav var att ”hantera den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar”.9 Detta var en åtgärd som hade koordinerats med flera andra centralbanker och som låg även i dessa centralbankers intresse. Av- talet var ursprungligen på beloppet tio miljarder dollar men Fed och Riksbanken enades några dagar senare om att höja beloppet till 30 mil- jarder, vilket vid den tidpunkten motsvarade omkring 215 miljarder svenska kronor. I anslutning till det höjda beloppet beslutade Riks- banken att låna ut dollar till svenska banker för att hantera den ansträngda situationen på marknaden när det gällde upplåningen i dollar. Valutaåterköpsavtalet med Fed förlängdes flera gånger, för att slutligen löpa ut i februari 2010.10

Valutaåterköpsavtal med centralbankerna på Island och i Lettland 2008

Under 2008 ingick Riksbanken valutaåterköpsavtal med centralban- kerna på Island (maj) och i Lettland (december) kopplade till finans- kriser i respektive land. I båda fallen erbjöd Riksbanken lån i euro mot säkerhet i ländernas inhemska valutor.

I pressmeddelandet rörande avtalet med Island angav Riksbanken:

I tider av osäkerhet och turbulens ligger det på centralbankers ansvar att samarbeta för att uppnå sina övergripande mål. Swapavtalet syftar till att stötta Sedlabanki Íslands i dess uppgift att värna den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten.11

8Riksbanken (2019), s. 97.

9Riksbanken (2009d), s. 29.

10Riksbanken (2011), s. 74. Se även SOU 2013:6 för en beskrivning av Riksbankens åtgärder under den globala finanskrisen.

11Riksbanken (2008a).

1348

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

I pressmeddelandet rörande valutaåterköpsavtalet med Lettland an- gav Riksbanken:

Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell kris. En finansiell kris i Lettland riskerar också att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grann- länder. I förlängningen kan problemen påverka betalningssystemet och den svenska ekonomin. Det ligger därför i Sveriges intresse att bidra till att undvika en sådan situation genom ett swapavtal med Lettlands cen- tralbank.12

I årsredovisningen året efter motiverade Riksbanken de båda valuta- återköpsavtalen så här:

Den finansiella krisen på Island riskerade att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Motsva- rande situation uppstod även i Lettland till följd av landets ekonomiska problem. För att minska risken för att de lokala finansiella kriserna skulle få en negativ påverkan på omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i Sverige och dess närområde erbjöd Riksbanken Islands och Lettlands centralbanker kortfristiga lån i euro i utbyte mot deras inhemska valutor. Även andra långivare ingick liknande avtal med de två länderna. Tillsammans med IMF:s program för finansiell hjälp till Island respektive Lettland bidrog låneavtalen till att skapa goda förutsättningar för långsiktig makroekonomisk och finansiell stabilitet i dessa länder.13

Avtalen med centralbankerna på Island och i Lettland förnyades flera gånger och löpte för Islands del ut den 31 december 2009 och för Lettlands del den 22 mars 2010.

Valutaåterköpsavtal med centralbanken i Estland 2009

I februari 2009 ingick Riksbanken ett avtal med Estlands central- bank, Eesti Pank. Avtalet innebar att Estlands centralbank kunde få låna upp till 10 miljarder svenska kronor mot estniska kroon. Moti- veringen som angavs från Riksbankens sida var:

Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell turbulens. De finansiella systemen i Estland och Sverige är tätt sammanflätade. Därför bidrar Riksbanken till att öka Eesti Panks för- måga att värna den finansiella stabiliteten i Estland.14

12Riksbanken (2008b).

13Riksbanken (2009d), s. 27.

14Riksbanken (2009a).

1349

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

I beslutsunderlaget angavs vidare:

En finansiell kris i Estland riskerar att sprida sig och skapa finansiell oro på de finansiella marknaderna i Sverige och i våra grannländer. Fram- för allt riskerar en kris att negativt påverka omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i vårt närområde och de nordiska bankerna med hög närvaro i Estland. Detta kan i förlängningen negativt påverka betalningssystemet och den penningpolitiska transmissionsmekanismen med allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomin. Det ligger där- för i Riksbankens intresse att bidra till att undvika en sådan utveckling genom att ingå ett swapavtal med Eesti Pank.15

Valutaåterköpsavtal med centralbanken i Ukraina 2015

Hösten 2015 ingick Riksbanken ett valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank. Riksbanken beskrev i sin årsredovisning för 2016 att Ukrainas centralbank ställde frågan om ifall Riksbanken var villig att tillhandahålla ett valutaåterköpsavtal i dollar som kortfristigt finansiellt stöd. Syftet var att stärka förtroendet för det ekonomiska reform- programmet i Ukraina.16 Avtalet innebar att Ukrainas centralbank kunde få låna upp till 500 miljoner dollar mot ukrainska hryvnia.

Riksbanken beskrev i pressmeddelandet att valutaåterköpsavtalet var nära sammankopplat med de krav som IMF ställde på Ukraina i IMF-programmet som överenskommits i mars 2015.17 Riksbanks- chefen kommenterade avtalet på följande sätt:

Med det här avtalet bidrar vi, liksom IMF och andra långivare, till att stärka förtroendet för Ukrainas ekonomiska reformprogram. Vi med- verkar därmed till att minska risken för finansiell instabilitet i vårt när- område som skulle kunna påverka svensk ekonomi negativt.

I beslutsunderlaget redogjorde Riksbanken vidare för sina övervägan- den:

En fullskalig kris i Ukraina riskerar att sprida sig till Sveriges närområde och påverka förutsättningarna för svensk ekonomi negativt. Sveriges direkta ekonomiska och finansiella förbindelser med Ukraina är visser- ligen av begränsad omfattning, men de indirekta effekterna skulle allt- jämt kunna bli påtagliga. Det ligger därför i Riksbankens intresse att, som en del i ett stort internationellt finansieringspaket, bidra till att öka förtroende för det ekonomiska reformprogrammet i Ukraina genom att anordna en swapfacilitet i USD.

15Riksbanken (2009b).

16Riksbanken (2017), s. 42.

17Riksbanken (2015a).

1350

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

Ett swapavtal som är nära sammankopplat till de konditionalitetskrav som IMF har ställt upp är i linje med den svenska traditionen att till- handahålla likviditetsstöd till utländska centralbanker som är ansatta av finansiella störningar.

En swapfacilitet för dock alltid med sig risker. I det aktuella fallet är den ekonomiska situationen i Ukraina osäker. Situationen försvåras dess- utom av geopolitiska faktorer. Det går därför inte att bortse från att det kan uppstå en betalningsinställelse, även om förluster på lån mellan centralbanker historiskt sett varit sällsynta.

En samlad bedömning ger vid handen att en swapfacilitet från Riks- banken skulle bidra till att undanröja det hot mot den internationella monetära stabiliteten som orsakats av Ukrainas finansiella strukturpro- blem och av rubbningarna i landets betalningsbalans.

Därför bedöms det vara angeläget att Riksbanken ingår avtal med NBU (anm. centralbanken i Ukraina).18

En direktionsledamot, Martin Flodén, reserverade sig mot direktio- nens beslut att ingå avtal med Ukrainas centralbank. I reservationen framförde han bl.a.:

Sveriges direkta ekonomiska och finansiella kopplingar till Ukraina är dock begränsade. Därför ser jag det inte som motiverat att Riksbanken på egen hand ska ta ett särskilt stort ansvar för att hantera krisen i Ukraina. Ett eventuellt beslut om ett större svenskt stöd till Ukraina bör enligt mig fattas av regering och riksdag, och inte av en självständig myndighet som Riksbanken.19

Finansutskottet kallade direktionen för att inför utskottet motivera varför Riksbanken avsåg ingå ett valutaåterköpsavtal med Ukrainas centralbank.20

Fullmäktige har använt avtalet med Ukrainas centralbank som ett exempel på att uttrycket valutapolitik kan behöva förtydligas i riks- bankslagen. Det följer nämligen av gällande rätt att valutaåterköps- avtal endast får ingås om det görs i valutapolitiskt syfte. Vid samma tillfälle framförde fullmäktige också att såväl fullmäktiges som riks- dagens roll i samband med beredning och beslut i sådana ärenden kan behöva ses över (bet. 2015/16:FiU41).

I februari 2016 löpte valutaåterköpsavtalet med centralbanken i Ukraina ut, efter totalt sex månader.21

18Riksbanken (2015b).

19Riksbanken (2015c).

20Finansutskottet (2015), punkt 2.

21Riksbanken (2017), s. 58.

1351

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.5.2ECB:s och Federal Reserves valutaåterköpsavtal

Under finanskrisen 2007 och framåt ingick både Fed och ECB ett flertal valutaåterköpsavtal för att förse andra länders centralbanker med dollar respektive euro. På mindre än ett år (december 2007– oktober 2008) ingick Fed valutaåterköpsavtal med 14 andra central- banker; däribland Danmarks Nationalbank, ECB, Norges Bank och Riksbanken.22 Även ECB ingick under krisåren ett flertal valutaåter- köpsavtal, däribland med Riksbanken.

I oktober 2013 beslutade Fed och fem centralbanker att göra sina valutaåterköpsavtal stående tills vidare. Centralbankerna som har in- gått stående avtal med Fed är ECB samt centralbankerna i Japan, Kanada, Schweiz samt Storbritannien.23 De stående valutaåterköps- avtalen har inget maximalt belopp men kan enligt ECB ses som ett ramavtal och en avsiktsförklaring.24 Fed beskriver på sin hemsida att valutaåterköpsavtalen bidrar till finansiell stabilitet och fungerar som en likviditetsförsäkring.25

31.6Gällande rätt

31.6.1Unionsrätten

ECB och de nationella centralbankerna inom Eurosystemet har rätt att ingå bl.a. valutaåterköpsavtal med andra centralbanker (artikel 23

iECBS-stadgan, se även artikel 18 i ECBS-stadgan). ECB anser att vissa åtgärder som syftar till att stärka den finansiella stabiliteten ryms inom dess penningpolitiska mandat, i vart fall när det gäller att förbättra den penningpolitiska transmissionsmekanismen. En sådan åtgärd som innefattas är enligt ECB möjligheten att ingå valutaåter- köpsavtal mellan centralbanker i syfte att finansiera åtgärder som minskar spänningar.26 Dessa frågor anses omfattas av ECB-rådets be- fogenhet att utforma unionens monetära politik (artikel 12.1 i ECBS-

22Destais (2014), s. 4.

23Federal Reserve (2018).

24ECB (2014), s. 82.

25Federal Reserve (2018).

26ECB (2014), s. 67.

1352

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

stadgan).27 De nämnda artiklarna i ECBS-stadgan är dock inte tillämp- liga på Sverige eller andra medlemsstater med undantag.

En annan ECBS-relaterad uppgift avser att de nationella central- bankerna ska inneha och förvalta respektive medlemsstats valuta- reserv (artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget). För denna uppgift gäller ett krav på oberoende (instruktionsförbud) enligt arti- kel 130 i EUF-fördraget. Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen placeras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor. Att Riksbanken har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begränsningar i lag (se avsnitt 28.2). Enligt kommitténs bedömning innebär uppgiften inte heller att de nationella centralbankerna fritt ska kunna låna ut pengar från valuta- reserven till någon annan. I de flesta centralbankslagar inom EU anges t.ex. under vilka förutsättningar respektive centralbank får låna ut pengar.

Kommittén bedömer vidare att det av uppgiften att inneha och förvalta valutareserven inte följer någon befogenhet att ingå valuta- återköpsavtal som innebär att Riksbankens behov av utländsk valuta tillgodoses. Anledningen är att någon sådan befogenhet inte anges i artikel 127 i EUF-fördraget, medan det t.ex. anges uttryckligen att Eurosystemet ska kunna genomföra vissa valutainterventioner vid bl.a. fast växelkurs. Snarare bör valutaåterköpsavtal ses som ett kom- plement till att hålla tillgångar i valutareserven, som kan användas t.ex. för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Dessutom finns det uttryckliga bestämmelser om Eurosystemets rätt att ge och ta upp lån i olika valutor i artikel 18.1 i ECBS-stadgan (som dock inte gäller för Sveriges del).

Sammanfattningsvis finns det inte någon bestämmelse i fördraget som förutsätter att Riksbanken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Ett sådant mandat måste därför grundas på specifika bestämmelser i riksbankslagen. Se vidare kommitténs förslag i avsnitt 31.8.

27När de nationella centralbankerna inom Eurosystemet ingår valutaåterköpsavtal måste dessa godkännas av ECB, i syfte att säkerställa att de överensstämmer med unionens penning- och valutapolitik (artikel 31.2 i ECBS-stadgan).

1353

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.6.2Regeringsformen

Valutaåterköpsavtal och andra liknande finansiella avtal som Riks- banken för egen räkning ingår med stöd av riksbankslagen är inte en sådan internationell överenskommelse som avses i 10 kap. regerings- formen. Staten ansvarar visserligen för Riksbankens åtaganden, men Riksbanken är ett självständigt rättssubjekt med egna tillgångar och anses ha befogenhet att utan särskilt medgivande från riksdagen åta sig sådana förpliktelser som har ett direkt samband med dess verk- samhet.

Dessa omständigheter utesluter dock inte att det i riksbankslagen tas in begränsningar av Riksbankens befogenheter att ingå vissa typer av avtal i de situationer när så bedöms lämpligt.

31.6.3Riksbankslagen

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken i valutapolitiskt syfte dels ta upp utländsk kredit, dels bevilja kredit till annan cen- tralbank och inom ramen för verksamheten i Banken för interna- tionell betalningsutjämning, BIS (7 kap. 4 §). Det är med stöd av den bestämmelsen som Riksbanken har ingått valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Begreppet valutaåterköpsavtal används dock inte i riksbankslagen. Det följer vidare av gällande rätt att valutaåter- köpsavtal endast får ingås av valutapolitiska skäl. Som beskrivs i av- snitt 19.1 är den innebörd som detta uttryck har getts i förarbetena till riksbankslagen inte självklar. Det är exempelvis inte uppenbart att valutaåterköpsavtal som ingås i syfte att säkerställa banksystemets finansiering i en krissituation är förenliga med gällande rätt. Det gäller oavsett om kopplingen mellan det andra landet och det svens- ka finansiella systemet är stark eller svag. Kommittén föreslår i kapi- tel 19 att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i fråga om Riksbankens verksamhet. Villkoren för valutaåterköpsavtal ska där- för i den nya riksbankslagen bygga på annan grund, se avsnitt 31.8.

1354

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.7Andra centralbankers möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal

ECB och Fed behöver inget godkännande från respektive parlament eller annat politiskt organ för att ingå valutaåterköpsavtal.28 Såvitt kommittén känner till krävs inte heller något sådant godkännande för någon nationell centralbank inom EU.

Norges Bank fattade under finanskrisen beslutet om valutaåter- köpsavtal med Fed efter godkännande från sitt finansdepartement.29 Enligt ordalydelsen av den nu gällande norska centralbankslagen (26 § LOV-1985-05-24-28) krävs ett godkännande för alla sådana av- tal från konungen. I praktiken är det regeringen som avses i bestäm- melsen. Kravet på godkännande har dock tagits bort i den nya cen- tralbankslag (sentralbanksloven) som träder i kraft den 1 januari 2020. Motiveringen till att ta bort kravet på godkännande är att kraven på säkerhet förtydligas i den nya lagen samt att det slås fast att avtalen ska främja Norges Banks ändamål.30

31.8Kommitténs överväganden

Riksbanken bör även i den nya riksbankslagen ges befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal. Ett sådant samarbete mellan centralbanker är väl utvecklat och till stor ömsesidig nytta, vilket visades senast under den globala finanskrisen.31 Att valutaåterköpsavtal används centralbanker emellan gynnar inte minst länder med små valutor, såsom Sverige. Det behöver emellertid förtydligas i lagstiftningen i vilka situationer och under vilka förutsättningar Riksbanken får ingå valutaåterköpsavtal. I det följande behandlas tre olika situationer; i den första situationen handlar det om att tillgodose Riksbankens eget behov av utländsk valuta för sin verksamhet. I de andra två situ- ationerna handlar det om att tillgodose andra centralbankers behov.

28Destais (2014), s. 6.

29NOU 2017:13, s. 207.

30Ibid., s. 506 och 528.

31Se även SOU 1986:22, s. 124.

1355

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.8.1Att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta

Kommitténs förslag: I syfte att finansiera sin verksamhet enligt denna lag får Riksbanken ta upp kredit från eller ingå valutaåter- köpsavtal, eller andra liknande avtal med en annan centralbank. Sådana avtal får också ingås med Banken för internationell betal- ningsutjämning.

Ett valutaåterköpsavtal är ett avtal mellan Riksbanken och en annan centralbank eller Banken för internationell betalningsut- jämning som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tagits i anspråk ska återbetalas.

Kommittén bedömer att det är lämpligt att Riksbanken ges befogen- het att utan särskilt godkännande ingå valutaåterköpsavtal för att tillgodose Riksbankens behov av utländsk valuta. Vidare föreslår kom- mittén att det i den nya riksbankslagen tas in en definition med inne- börden att ett valutaåterköpsavtal avser ett avtal mellan Riksbanken och en annan centralbank eller Banken för internationell betalnings- utjämning (BIS) som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor under en viss tid, varefter det belopp som eventuellt har tag- its i anspråk ska återbetalas.

Riksbankens möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal föreslås kom- ma till uttryck genom en bestämmelse som anger att Riksbanken får ingå valutaåterköpsavtal i syfte att finansiera sin verksamhet. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.32 Riks- banken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal i flera syften. Ett syfte är att skaffa finansiering för att utföra penningpolitiska åtgärder i ut- ländsk valuta. Riksbanken föreslås i avsnitt 18.11.5 få genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. I ett läge där kronan på spekulativa grunder försvagas kraftigt kan det inte uteslutas att valuta- återköpsavtal kan öka förmågan att motverka kronförsvagningen ge- nom att finansiera valutainterventioner.

I avsnitt 22.7.2 föreslår kommittén att Riksbanken ska ha till upp- gift att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta för att bidra till det finansiella systemets effektivitet och stabilitet. För att fullgöra den uppgiften måste Riksbanken ha tillgång till utländsk valuta. Riksban-

32Som beskrivs i avsnitt 19.1 ska begreppet valutapolitik inte användas i den nya riksbankslagen.

1356

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

kens tillgång till utländsk valuta kommer främst från valutareserven, men ett andra syfte med valutaåterköpsavtal är att ett sådant kan an- vändas som kompletterande finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta.

I ett eventuellt läge där Sverige har fast växelkurs ges Riksbanken befogenhet att försvara växelkursen. Valutainterventioner bör i ett sådant läge kunna finansieras även genom valutaåterköpsavtal (växel- kursstyrning inom ramen för prisstabilitetsmålet behandlas i kapi- tel 19).

Enligt gällande rätt får Riksbanken ta upp kredit från annan cen- tralbank i valutapolitiskt syfte (7 kap. 4 § riksbankslagen). Det är med stöd av den bestämmelsen som Riksbanken har ingått valuta- återköpsavtal. Kommittén har inte identifierat några skäl att utesluta rätten att ta upp kredit. Samma förutsättningar för Riksbanken att ta upp kredit som finns i nuvarande lag föreslås gälla som för de avtal som faller inom definitionen av ett valutaåterköpsavtal i den före- slagna riksbankslagen. För att undvika att Riksbanken känner sig begränsad av ett avtals juridiska beteckning föreslås alltså bestäm- melsen också omfatta krediter och andra liknande avtal.

Motpartskretsen föreslås vara densamma som enligt gällande rätt. I avsnitt 30.4 gör kommittén bedömningen att den nuvarande be- stämmelsen att Riksbanken får ta upp kredit inte är avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS.

Enligt kommitténs bedömning framstår det som okontroversiellt att Riksbanken på egen hand tillfälligt lånar från en annan central- bank när Sverige behöver utländsk valuta för att Riksbanken ska kunna finansiera sin verksamhet. Däremot bör Riksbanken inte kunna an- vända dessa medel utan någon begränsning i lag. Begränsningar i Riks- bankens handlingsfrihet regleras i stället i de bestämmelser som avser Riksbankens befogenheter avseende penningpolitik (se avsnitt 18.11) och dess befogenheter att i vissa situationer ge likviditetsstöd i utländsk valuta (se avsnitt 22.7.2) samt proportionalitetsprincipen (se avsnitt 13.5). Valutaåterköpsavtal får också användas för att för- stärka valutareserven.

1357

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

31.8.2Att tillgodose andra centralbankers behov av valuta

Kommitténs förslag: För att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta får Riksbanken ge kredit till eller ingå valutaåter- köpsavtal eller andra liknande avtal med den centralbanken om Riksbanken bedömer att det tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Om Riksbanken bedömer att det finns skäl att ingå ett avtal i andra fall får avtalet ingås bara om det god- känns av riksdagen.

Inom ramen för verksamheten i Banken för internationell be- talningsutjämning får Riksbanken lämna kredit till eller ingå valuta- återköpsavtal eller andra liknande avtal med Banken för interna- tionell betalningsutjämning.

Avtal som tydligt bidrar till Riksbankens måluppfyllelse

I situationer då en annan centralbank vill få tillgång till medel från Riksbanken kan det föreligga en utrikespolitisk eller säkerhetspoli- tisk dimension. Valutaåterköpsavtalets koppling till Riksbankens verk- samhet kan i olika situationer vara mer eller mindre stark. Ett valuta- återköpsavtal med en annan centralbank kan i vissa fall också mot- verka allvarliga störningar i det finansiella systemet i Sverige. En sådan situation kan t.ex. föreligga då en bankkris riskerar att inträffa i ett land där svenska banker har betydande verksamhet eller exponeringar.

Kommittén föreslår därför att Riksbanken ges befogenhet att, utan krav på godkännande, ingå valutaåterköpsavtal i syfte att till- godose andra centralbankers behov av valuta när det samtidigt på ett tydligt sätt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska upp- nå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.

Andra avtal

Valutaåterköpsavtal som Riksbanken ingår med syfte att bistå andra centralbanker kan påverka utrikespolitiska relationer. Detta kan vara särskilt känsligt när avtalet inte medför några tydliga effekter på finansiell stabilitet i Sverige. Om den finansiella stabiliteten i Sverige

1358

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

inte bedöms på ett tydligt sätt kunna påverkas av att Riksbanken till- godoser en annan centralbanks behov av valuta anser kommittén att utrikespolitiska eller säkerhetspolitiska aspekter måste vägas in. Det behöver därför i en sådan situation noga övervägas om det är moti- verat att Sverige, genom Riksbanken, ingår ett valutaåterköpsavtal. I det övervägandet bör beaktas att det kan gynna Sveriges långsiktiga intressen att medverka till valutaåterköpsavtal även om kortsiktiga skäl saknas. Det kan öka möjligheterna att i framtiden ingå valuta- återköpsavtal när Sverige behöver sådana. Denna aspekt kan beaktas oavsett vilket organ i Sverige som godkänner ingående av ett speci- fikt valutaåterköpsavtal.

Kommittén föreslår därför att riksdagen ska lämna sitt godkänn- ande för att Riksbanken ska få ingå valutaåterköpsavtal i de fall där det inte tydligt förbättrar förutsättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Däremot ställs inte längre krav på valutapolitiskt syfte som enligt gällande rätt.

Kommittén bedömer att det är lämpligast att riksdagen och inte regeringen ska godkänna avtalen. Skälen för detta är att det är riks- dagen som är Riksbankens huvudman. I samma riktning talar det för- hållandet att riksdagen måste lämna sitt godkännande innan regeringen får ge ett lån till ett annat land (t.ex. Sveriges lån till Island 2009).

Om Riksbanken ombeds att ingå ett valutaåterköpsavtal och Riks- banken bedömer att det finns skäl att säga ja får Riksbanken be om riksdagens godkännande för att få ingå avtalet. De skäl som Riks- banken lägger till grund för en framställning till riksdagen behöver inte vara att det har samband med Riksbankens uppgifter. Det kan vara ett tillräckligt skäl att stödja den andra centralbankens utföran- de av sina centralbanksuppgifter. Med kravet på ett godkännande följer inte någon möjlighet för riksdagen att instruera Riksbanken att ingå ett valutaåterköpsavtal (eller annat liknande avtal) med en annan centralbank. För regeringens och riksdagens del står andra verktyg till förfogande för det fall att det finns skäl att bistå ett annat land som befinner sig i en ekonomisk eller finansiell kris.

Godkännandet är heller inte avsett att lämnas vid varje enskild transaktion utan det är det första avtalet (ramavtalet) som kräver godkännande. En förnyelse av ett valutaåterköpsavtal skulle dock kräva ett godkännande om inte annat framgår av riksdagens initiala

1359

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

SOU 2019:46

godkännande. Det kan exempelvis noteras att avtalen med central- bankerna på Island och i Lettland 2008 förnyades flera gånger.

För att ge ett konkret exempel på den föreslagna bestämmelsens tillämplighet noteras att de motiveringar som framgår av Riksban- kens beslut om att ingå valutaåterköpsavtal med Ukrainas central- bank 2015 (se avsnitt 31.5.1) inte ger intrycket av att Riksbanken be- dömde att avtalet skulle tydligt förbättra Riksbankens förutsättningar för att uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det är därför kommitténs bedömning att Riksbankens avtal med centralbanken i Ukraina 2015 var av sådan art att om en likadan situation skulle uppstå efter att den nya riksbankslagen har trätt i kraft så skulle det avtalet kräva ett godkännande från riksdagen.

Avtal med banken för internationell betalningsutjämning

Enligt gällande rätt får Riksbanken i valutapolitiskt syfte bevilja kre- dit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betal- ningsutjämning. En motsvarande bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen, den nya bestämmelsen bör dock avse inte bara kre- diter utan även valutaåterköpsavtal eller andra liknande avtal.33 Efter- som begreppet valutapolitiskt syfte föreslås utmönstras uppställs inte ett sådant krav i den nya riksbankslagen. En begränsning följer dock av att avtalen ska ingås inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsutjämning.

33Som redovisas i avsnitt 26.4.2 har Riksbanken ingått ett s.k. inlåningsavtal med Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) med innebörden att Riksbanken får låna utländsk valuta av BIS (dels som oförbindande kreditförklaring, dels som valutaåterköpsavtal när den utländ- ska valutan som erhålls från BIS byts mot värdepapper). Vid varje tillfälle krävs ett godkänn- ande av BIS.

1360

SOU 2019:46

Valutaåterköpsavtal mellan Riksbanken och andra centralbanker

31.9Referenser

Destais, C. (2014), ”Central bank currency Swaps and the international monetary system”, CEPII Policy Brief nr 2014-05, september.

ECB (2009), “ECB activates the swap line with Sveriges Riksbank”,

10 juni. Tillgänglig på följande webbplats: www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2009/html/pr090610.en.html Europeiska centralbanken.

ECB (2014), Monthly bulletin, augusti. Europeiska centralbanken.

ECB (2016), ”What are currency swap lines?”, 27 september.

Tillgänglig på följande webbplats: www.ecb.europa.eu/ explainers/tell-me-more/html/currency_swap_lines.en.html Europeiska centralbanken.

Federal Reserve (2018), ”Central bank liquidity swaps”,

17 oktober, Tillgänglig på följande webbplats: www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst_liquidityswaps.htm

Finansutskottet (2015), protokoll 21 april.

NOU 2017:13, Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland. Norges offentliga utredningar.

Riksbanken (2008a), ”Riksbanken ingår swapavtal med Sedlabanki Islands”, Pressmeddelande, 16 maj.

Riksbanken (2008b), ”Riksbanken beviljar lån till Lettlands centralbank”, Pressmeddelande, 16 december.

Riksbanken (2009a), ”Riksbanken ingår avtal med Estlands centralbank”, Pressmeddelande, 27 februari.

Riksbanken (2009b), ”Swapavtal med Eesti Pank”, Beslutsunderlag, 18 februari.

Riksbanken (2009c), ”Riksbanken lånar euro av ECB”, Pressmeddelande, 10 juni.

Riksbanken (2009d), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2008. Riksbanken (2011), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2010.

Riksbanken (2015a), ”Riksbanken ingår avtal med Ukrainas central- bank”, Pressmeddelande, 19 september.

Riksbanken (2015b), ”Dollarfacilitet till National Bank of Ukraine”, Beslutsunderlag, 11 september.

1361

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.1.2En kort historik

Fullmäktige var tidigare det beslutande organet i penningpolitiska frågor. Den nuvarande direktionsmodellen skapades 1999 i samband med de lagändringar som trädde i kraft samma år där Riksbanken gavs en högre grad av självständighet än tidigare. Direktionen över- tog då ifrån fullmäktige uppdraget att bedriva penningpolitik och att sköta verksamheten. Genom ändringarna fick fullmäktige en kon- trollerande funktion i förhållande till direktionen, och även uppgif- ten att utse direktionsledamöterna. Samtidigt utökades fullmäktige från åtta till elva ledamöter.

Enligt nuvarande riksbankslag har direktionen uppgiften att leda Riksbanken. Det framgår vidare av riksbankslagen att ordföranden för direktionen är chef över Riksbanken. Vad chefsansvaret innebär i relation till direktionens kollektiva beslutsfattande är dock inte tydligt i lagen. Modellen med sex chefer som beslutar kollektivt är unik i den svenska myndighetsvärlden.1

Riksbankslagen har inte ändrats sedan 1999. Det innebär dock inte att organisationen inom Riksbanken har varit oförändrad sedan dess. De interna styrdokumenten (arbetsordningen och instruktio- nen2) har ändrats löpande när organisationsförändringar har genom- förts. I vilken grad hela direktionen är involverad i den löpande verk- samhetsstyrningen har varierat över tid, vilket framgår av de revide- ringar som löpande har gjorts i de interna styrdokumenten. Under de första åren med en direktion hade de vice riksbankscheferna s.k. beredningsansvar för olika sakområden eller avdelningar inom ban- ken. Exempelvis var en vice riksbankschef – vid sidan av riksbanks- chefen – ansvarig för penningpolitiken, och en vice riksbankschef var ansvarig för arbetet med finansiell stabilitet. I mitten av 2000- talet tog direktionen beslut som innebar att beredningsansvaret grad- vis avskaffades. När beredningsansvaret avskaffades skedde en större delegering till avdelningscheferna.3 Genom åren har också mer av styrningen delegerats från direktionen till riksbankschefen. År 2008 infördes i den av direktionen beslutade instruktionen att riksbanks- chefen skulle leda den dagliga verksamheten och ha ansvaret för att följa upp verksamheten mot fastställda planer och mot beslutad bud- get.

1Det finns likheter med Riksrevisionens ledningsform med dess tre riksrevisorer.

2Se Riksbanken (2018).

3Öberg (2011), s. 12.

1366

SOU 2019:46

Organisation och ledning

En annan sak som har påverkat Riksbankens inre liv sedan riks- bankslagen senast ändrades 1999 är att antalet anställda har sjunkit rejält. Riksbanken hade i slutet av 1990-talet omkring 750 anställda. 2018 hade antalet anställda halverats till 362 (317 årsarbetskrafter), bl.a. till följd av en mindre omfattande roll i kontantförsörjning och kontanthantering.4

32.1.3Utgångspunkter och disposition

Utgångspunkter för hur Riksbankens organisation och ledning ska utformas är att den ska vara effektiv och ändamålsenlig i förhållande till de olika uppgifter som Riksbanken tilldelas i den nya riksbanks- lag som kommittén föreslår. Det är också viktigt att säkerställa en allsidig analys av de viktiga samhällspåverkande beslut som Riksban- ken fattar samt att maktkoncentration i sådana beslut undviks. Valet av lämplig organisation handlar därför i grunden om en avvägning mellan effektivitet och att skapa förutsättningar för en allsidig belys- ning av viktiga samhällsekonomiska frågor. Ökad effektivitet med färre involverade i styrningen av Riksbanken behöver också vägas mot det faktum att centralbankschefer ska vara svåra att avsätta, vilket även det kan motivera att beslut fattas av flera personer. Samtidigt ska organisation och ledning utformas på ett sätt som möjliggör att huvudmannen, dvs. riksdagen, får goda möjligheter till ansvarsut- krävande. En god möjlighet till ansvarsutkrävande kan även bidra till att förbättra måluppfyllelsen. Beslutsfattare som vet att de ansvarar för sina beslut och behöver kunna motivera sitt agerande kommer rimligen i än större grad att vinnlägga sig om att agera så att uppställda mål uppnås.

I avsnitt 32.2 redogörs för gällande rätt, inklusive de unionsrätts- liga kraven för en centralbanksledning. I avsnitt 32.3 följer en genom- gång av andra svenska myndigheters organisation och ledningsfor- mer.

Som underlag för kommitténs ställningstaganden är det också av intresse att sammanställa uppfattningar av hur Riksbankens organi- sation har fungerat sedan riksbankslagen trädde i kraft 1999. Finans- utskottet genomför vart fjärde eller vart femte år en extern och obe- roende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. Utvärderingarna

4Riksbanken (1999), s. 32 och Riksbanken (2019), s. 15.

1367

Organisation och ledning

SOU 2019:46

och dess rekommendationer har i olika grad berört organisations- frågor. De rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i avsnitt 32.4. I samma avsnitt redogörs även för resultaten från den enkätundersökning om hur det är att tjänstgöra i direktionen som 12 direktionsledamöter besvarade 2009. Ett par tidigare direktionsledamöter har även offentligt framfört synpunk- ter om Riksbankens organisation, även dessa redogörs för i avsnittet. Det finns sammantaget ganska begränsat med dokumentation av hur organisationen och ledningen av Riksbanken påverkar verksam- heten. Därför har kommittén under 2018 och 2019 genomfört inter- vjuer med ett tjugotal personer som har eller har haft inblick i Riks- bankens organisation och ledning. Huvuddragen av vad som har framkommit i dessa intervjuer redovisas i avsnitt 32.5.

I avsnitt 32.6 beskrivs ett urval från litteraturen om centralbankers organisation och ledning. I avsnitt 32.7 görs en internationell utblick. Avsnitt 32.8 avslutar kapitlet och där redogör kommittén för sina överväganden.

32.2Gällande rätt

Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Riksbanken leds av en direktion. Riksdagen utövar sitt demokratiska inflytande över Riks- banken dels genom fullmäktige som utses av riksdagen, dels genom finansutskottet som är ansvarigt riksdagsutskott för Riksbanken. Riksbankens verksamhet regleras i lag, främst regeringsformen och riksbankslagen. Riksbanken är en förvaltningsmyndighet och om- fattas därför även av förvaltningslagen (2017:900).

Enligt riksbankslagen ska Riksbanken ha en arbetsordning som beslutas av fullmäktige (9 kap. 4 § riksbankslagen). Den nuvarande arbetsordningen anger Riksbankens övergripande organisation. Av arbetsordningen framgår exempelvis vilka avdelningar som ska finnas. Vid sidan om arbetsordningen har direktionen beslutat om en s.k. instruktion. I instruktionen regleras vissa organisationsförhållanden och verksamhetens inriktning på ett mer detaljerat sätt.5 Det är av

5I relationen mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter beslutar regeringen genom en förordning om en instruktion där regeringen anger en förvaltningsmyndighets uppgifter och hur verksamheten ska organiseras på ett övergripande plan. För Riksbankens del beslutar fullmäktige om en arbetsordning och direktionen beslutar i sin tur om en instruktion. Denna

1368

SOU 2019:46

Organisation och ledning

instruktionen det framgår vilka beslut som direktionen har delegerat till riksbankschefen eller någon annan tjänsteman att fatta.6 Av in- struktionen framgår också bl.a. vilka uppgifter som utförs av vilken avdelning inom Riksbanken och att det är riksbankschefen som ut- övar chefsansvar för avdelningscheferna (instruktionen, i dess lydelse maj 2018).7 Sammanfattningsvis är således instruktionen ett sätt för direktionen att bl.a. fördela arbetet mellan sig, medan fullmäktige har ett inflytande över arbetsordningen som reglerar ledningsfor- merna mer övergripande.

I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser som rör Riksban- kens organisation och ledning vilka dels uttrycks i lag, dels i de in- terna styrdokumenten arbetsordning och instruktion.

32.2.1Fullmäktige

Enligt regeringsformen består fullmäktige av elva ledamöter som utses av riksdagen (9 kap. 13 §). Fullmäktige väljer inom sig en ord- förande och en vice ordförande (1 kap. 3 § riksbankslagen). Full- mäktige är beslutsföra när minst åtta av ledamöterna är närvarande. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet men ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag. Ett beslut om att skilja en ledamot i direktionen från hens anställning förutsätter att minst åtta av fullmäktiges ledamöter är ense om beslutet (2 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen). Bestäm- melser om skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument

m.m.till riksdagen finns i 4 kap. 4 § och 9 kap. 5 § riksbankslagen. Bestämmelser om ersättning till ledamöter och suppleanter i full- mäktige finns i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ (4 kap. 5 § riksbankslagen).

I riksdagsordningen anges (tilläggsbestämmelse 13.21.1) vilka hinder som finns mot att vara ledamot i fullmäktige. En ledamot får exempelvis inte vara statsråd, ledamot i Riksbankens direktion eller i konkurs (se även 2 kap. 1 § riksbankslagen).

instruktion ska dock inte sammanblandas med de förordningar med instruktioner som reger- ingen beslutar om för sina förvaltningsmyndigheter.

6Det följer av riksbankslagen att direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av riksbanks- chefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken (1 kap. 5 §).

7Instruktionen finns tillgänglig på Riksbankens hemsida.

1369

Organisation och ledning

SOU 2019:46

I riksbankslagen regleras vilka ärenden som ska beslutas av full- mäktige. Dessa är:

•val av direktionsledamöter, riksbankschef och vice riksbanks- chefer (1 kap. 4 §)

•lön och övriga anställningsförmåner för direktionsledamöterna (4 kap. 5 §)

•medgivande om kortare karensperiod än ett år för att påbörja en befattning efter avslutad tjänstgöring i banken (3 kap. 1 §)

•avskiljande av direktionsledamot (2 kap. 2 § riksbankslagen och 9 kap. 13 § regeringsformen)

•beslut om arbetsordning för Riksbanken (9 kap. 4 §)

•förslag till riksdagen och Riksrevisionen om disposition av Riks- bankens vinst (10 kap. 3 §)

•utformning av sedlar och mynt som banken ger ut (5 kap. 1 §)

•ledning av verksamheten vid fullmäktiges revisionsfunktion (9 kap. 2 §)

•framställning till regering eller riksdag inom sitt ansvarsområde (4 kap. 1 §)

•remissyttranden inom sitt verksamhetsområde (2 kap. 4 §).

De ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktio- nen (1 kap. 5 § riksbankslagen).

Vid fullmäktiges sammanträden ska protokoll föras (2 kap. 3 § första stycket riksbankslagen). Fullmäktige får inte sammanträda på ett område som är ockuperat av främmande makt (4 kap. 6 § riks- bankslagen).

Det framgår inte uttryckligen av riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen.

Fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta i direktio- nens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och röst- rätt (3 kap. 3 § riksbankslagen). Beträffande arbetsordningen argu- menteras i förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 67) att fullmäktige i sin roll som kontrollorgan skulle ha kvar ett över- gripande ansvar för Riksbankens organisation, vilket tillgodoses ge-

1370

SOU 2019:46

Organisation och ledning

nom att fullmäktige beslutar om arbetsordningen. Regeringen ansåg dock att det fanns starka skäl för att direktionen skulle bestämma om organisationen mer i detalj och om vilka personer som bör an- ställas i ledande funktioner. I praktiken har Riksbanken löst denna ansvarsfördelning mellan fullmäktige och direktionen genom att full- mäktige beslutar om en arbetsordning som innehåller övergripande bestämmelser om Riksbankens organisation medan direktionen be- slutar om en instruktion som innehåller mer detaljerade bestämmel- ser om organisationen.

Den kontrollerande funktionen berörs också uttryckligen i Riks- bankens arbetsordning, som fullmäktige har beslutat om (3 § i arbets- ordningen, i dess lydelse i mars 2018). Inom ramen för den kon- trollerande funktionen kan fullmäktige begära att en direktionsleda- mot är föredragande vid fullmäktiges sammanträden. Enligt samma paragraf i arbetsordningen ska direktionen tillhandahålla kanslistöd för fullmäktiges sammanträden m.m.8

32.2.2Direktionen

Enligt regeringsformen leds Riksbanken av en direktion som utses av fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsformen). Direktionen består av sex ledamöter som utses för fem eller sex år (1 kap. 4 § riksbanks- lagen). Det finns inga begränsningar på hur många gånger en direk- tionsledamot kan bli omvald. Fullmäktige har mandat att besluta om att skilja en direktionsledamot från sitt uppdrag. En ledamot i Riks- bankens direktion får dock endast skiljas från sitt uppdrag om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försum- melse (9 kap. 13 § regeringsformen). Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som samtidigt ska vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande, som samtidigt ska vara vice riksbankschef (1 kap. 4 § riksbankslagen). För närvarande är samtliga direktionsledamöter utöver riksbankschefen vice riksbankschefer, vilket innebär att de vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe.

Lön och andra anställningsförmåner för ledamöter i direktionen fastställs av fullmäktige (4 kap. 5 § riksbankslagen).

8Se Riksbanken (2018).

1371

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Vilka hinder som finns för någon att vara ledamot i direktionen framgår av 3 kap. 1 § riksbankslagen. En ledamot i direktionen får exempelvis inte vara ledamot i riksdagen, vara statsråd, anställd i Regeringskansliet eller i konkurs. Bestämmelser om att direktions- ledamöterna är skyldiga att till riksdagen anmäla innehav av finansi- ella instrument m.m. finns i 4 kap. 4 § riksbankslagen.

Direktionen beslutar om de ärenden som inte ska avgöras av full- mäktige (1 kap. 5 § riksbankslagen). Direktionen beslutar kollektivt. Penningpolitiska beslut fattas vid de penningpolitiska mötena genom omröstning (jfr 28 § förvaltningslagen). Riksbankschefen är ordfö- rande i direktionen och har utslagsröst vid lika röstetal, vilket följer av förvaltningslagen (29 § andra stycket andra meningen). Varje en- skild ledamot i direktionen har möjlighet att reservera sig mot ett direktionsbeslut, t.ex. ett räntebeslut eller de prognoser som majo- riteten ställer sig bakom. Även reservationsrätten följer av förvalt- ningslagen (30 § första stycket). Direktionen är beslutför när minst hälften av ledamöterna är närvarande. Ärenden som kräver ett skynd- samt beslut får dock avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyl- dig att rösta för mer än ett förslag (3 kap. 3 § andra stycket riks- bankslagen). Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslags- och rösträtt (3 kap. 3 § tredje stycket riksbanks- lagen).

Vid direktionens sammanträden ska protokoll föras (3 kap. 3 § riksbankslagen). Riksbanken har valt att vara transparent kring de olika ledamöternas ståndpunkter med detaljerade protokoll vid de penningpolitiska mötena där de enskilda ledamöternas ståndpunkter framgår. Detta är ovanligt i styrelsesammanhang. Det kan även jäm- föras med exempelvis ECB som talar med en röst utåt och inte redo- visar minoritetens ståndpunkter. Riksbankens direktion är i denna mening vad som brukar kallas en individualistisk kommitté. Leda- möterna av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 § riksbankslagen).

Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att Riksbanken hushållar väl med statens medel (9 kap. 1 a § riksbankslagen). Direktionen ska

1372

SOU 2019:46

Organisation och ledning

också säkerställa att det vid Riksbanken finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (9 kap. 1 a § riksbanks- lagen).

Förste vice riksbankschefen är riksbankschefens ställföreträdare, om även denne är förhindrad inträder annan vice riksbankschef som ställföreträdare. Inträdesordningen bestäms i första hand av fullmäk- tiges beslut. Om inträdesordningen inte framgår av något fullmäktige- beslut ska den vice riksbankschef inträda som har längst tjänstgör- ingstid som vice riksbankschef i Riksbanken (11 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018).

Vidare ska direktionen hålla fullmäktige informerade om förhåll- anden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten. Detta sker i praktiken genom att fullmäktige sammanträder på Riksbanken cirka tio gånger om året.9 Direktionen ska också enligt arbetsord- ningen se till att riksdagen får det underlag som den behöver för att ta ställning till förvaltningen av Riksbanken (9 § i arbetsordningen, i dess lydelse i mars 2018).

Om riksbankschefens roll och befogenheter

Det framgår alltså av lag, både av regeringsformen och av riksbanks- lagen, att Riksbanken leds av en direktion. I riksbankslagen framgår vidare att fullmäktige utser ordföranden i direktionen som samtidigt ska vara chef för Riksbanken (1 kap. 4 §). Med undantag av rollen som ordförande i Riksbankens direktion, och personalansvarsnämnd (9 kap. 6 § riksbankslagen), har riksbankschefen inte några särskilt i lag angivna uppgifter eller befogenheter. Arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och de vice riksbankscheferna framgår därmed ut- över detta inte i lagen utan i arbetsordningen och instruktionen.

Lagen föreskriver ett kollektivt beslutsfattande i direktionen. Direktionen kan dock besluta att ärenden får avgöras av riksbanks- chefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken (1 kap. 5 § riks- bankslagen). I arbetsordningen (10 §, i dess lydelse i mars 2018), slår fullmäktige fast att riksbankschefen ”leder och övervakar den dagliga såväl som den långsiktiga verksamheten i Riksbanken”. Vidare fram- går riksbankschefens ansvar för verksamhetsstyrningen tydligare i den instruktion som direktionen själv har beslutat om. I instruktio-

9Barvèll m.fl. (2019), s. 90.

1373

Organisation och ledning

SOU 2019:46

nen framgår bl.a. att riksbankschefen har chefsansvar för avdelnings- cheferna och att riksbankschefen har ansvar för att löpande följa upp Riksbankens verksamhet inom ramen för fastställd budget och verk- samhetsplan (7 och 8 §§ i instruktionen, i dess lydelse i maj 2018).

32.2.3Finansutskottet

Finansutskottet är det av riksdagens utskott som ansvarar för att bereda ärenden som rör Riksbanken. Hur riksdagen, via finansut- skottet, utövar sitt huvudmannaskap över Riksbanken beskrivs i av- snitt 33.4.1.

Ordförande och vice ordförande i fullmäktige träffar finansut- skottet cirka två gånger per år. I övrigt finns endast informella infor- mationskanaler mellan finansutskottet och fullmäktige. Det kan också noteras att samtliga riksdagspartier är representerade i finans- utskottet, men att så inte är fallet i fullmäktige. Detta beror på att fullmäktige har färre platser än finansutskottet, och att partierna sinsemellan överenskommer om hur de olika utskottsplatserna ska fördelas.

32.2.4Unionsrätten

Unionsrätten medför vissa restriktioner för hur centralbankers led- ning kan organiseras. En sådan är att mandatperioden för en central- bankschef eller vice centralbankschef måste vara minst fem år. Detta gäller även i de fall en centralbankschef blir omvald. Vidare kan enligt EUF-fördraget en centralbankschef avsättas endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter, eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

I ECBS-stadgan finns det inte några uttryckliga jävsregler eller kvalifikationskrav för de nationella centralbankscheferna. I fråga om ECB:s direktion finns det dock en regel om att dessa ledamöter ska vara personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finan- siella sektorn är allmänt erkända (artikel 11.2).

Vidare anges i ECBS-stadgan att dessa ledamöter som huvud- regel inte får utöva någon annan avlönad eller oavlönad yrkesverk- samhet, vilket i princip utesluter bisysslor eller s.k. externa experter (artikel 11).

1374

SOU 2019:46

Organisation och ledning

I fråga om de nationella centralbankerna utanför eurosamarbetet kan det EU-rättsliga instruktionsförbudet innebära begränsningar för vilka personer som kan komma på fråga för ett sådant uppdrag (se bl.a. artikel 7 i ECBS-stadgan). Vidare ska mandattiden för så- dana chefer vara minst fem år och de får inte avsättas annat än under vissa särskilda omständigheter (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Enligt ECB:s tolkning lägger dock unionsrätten även vissa begränsningar vad gäller vice centralbankschefer och eventuella externa experter inom ramen för en centralbanks penningpolitiska beslut. I ett ytt- rande rörande en centralbanksreform på Cypern 2018 framförde ECB att det personliga oberoendet skulle vara i fara om inte samma skydd vad gäller anställningslängd och anställningsskydd omfattar samtliga ledamöter i de beslutskommittéer som hanterar ECBS- relaterade uppgifter.10 Det innebär enligt ECB:s synsätt att samtliga ledamöter i en kommitté som utför ECBS-relaterade uppgifter (pen- ningpolitik m.m.) ska ha samma anställningsskydd som övriga leda- möter, inklusive en mandatperiod på minst fem år.

32.3Svenska myndigheter

Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Även Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän (JO) är riksdagens myndigheter, lik- som Riksdagsförvaltningen och ett antal mindre nämnder med Riks- dagsförvaltningen som värdmyndighet. Alla andra myndigheter i Sverige är myndigheter under regeringen. Detta avsnitt fokuserar på de delar av den svenska statsförvaltningen som är av relevans för att analysera Riksbankens organisation och ledning. Den svenska för- valtningsmodellen, i betydelsen relationen mellan folkvalda och för- valtningen, har en lång historia och bred acceptans. I den mån prin- ciper för övriga förvaltningsmyndigheter kan användas för Riksban- ken är det därför bra, men Riksbanken har också vissa särdrag vilket påverkar hur organisationen kan och bör utformas. Se kapitel 11 för en djupare beskrivning av svensk myndighetsstyrning och den svenska förvaltningsmodellen.

10ECB (2018).

1375

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.3.1Olika sätt att organisera en svensk myndighet

Statskontoret publicerade 2014 en kartläggning av hur svenska myn- digheter styrs. Statskontorets kartläggning visar att antalet lednings- former är betydligt fler än de tre ledningsformerna som regleras i myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att den inte omfattar Riksbanken.

Myndighetsförordningens tre ledningsformer är

•enrådighetsmyndighet (leds av en myndighetschef eller general- direktör, exempelvis Statistiska centralbyrån)

•styrelsemyndighet (leds av en styrelse, exempelvis Finansinspek- tionen)

•nämndmyndighet (leds av en nämnd, exempelvis Statens överkla- gandenämnd).

I Statskontorets kartläggning omfattas 218 myndigheter som har någon av myndighetsförordningens tre ledningsformer. Av dessa är enrådighet den klart dominerande myndighetsformen, 131 av de 218 kartlagda myndigheterna leds av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa har regeringen valt att inrätta ett insynsråd för att tillgodose behovet av demokratisk insyn. Av de resterande kartlagda myndig- heterna är 55 nämndmyndigheter och 32 styrelsemyndigheter.11 I av- snitt 11.3.3 görs en genomgång av vilka hänsyn som tas när det gäller regeringens beslut om en myndighets ledningsform med utgångs- punkt i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75).

I samband med Statskontorets kartläggning av myndigheternas ledningsformer genomfördes intervjuer med tjänstemän på departe- menten. Ett argument för styrelseformen som framfördes var att det på grund av verksamhetens art i vissa fall anses mindre lämpligt att en enda person är ansvarig för myndighetens beslut. Det rör myn- digheter som har mandat att fatta beslut som får stora konsekvenser för medborgare eller företag. Detta stämmer även väl överens med de skäl som regeringen anför för när en styrelse är en lämplig led- ningsform. Som exempel nämns Finansinspektionen, vars tillsyns- verksamhet kan få stora konsekvenser för de olika företag som om-

11Statskontoret (2014), s. 7.

1376

SOU 2019:46

Organisation och ledning

fattas av tillsynen. En styrelse bedömdes tillföra både en breddad kompetens, vilket borgar för bättre beslut, och en ökad legitimitet.12 Ytterligare en lärdom från Statskontorets kartläggning är att det visserligen är en stor formell skillnad mellan en enrådighetsmyndig- het med en myndighetschef som ensam är ansvarig för verksamheten och en styrelse- eller nämndmyndighet med delat ansvar inför huvud- mannen. Men i praktiken ligger ett stort ansvar på myndighetschefen även i en styrelsemyndighet. Särskilt som myndighetschefen, till skillnad från övriga styrelseledamöter, är verksam på heltid i myn- digheten och styr över den löpande verksamheten. Det är också vik- tigt att betona att i statliga förvaltningsmyndigheter sitter myndig- hetschefen och styrelseledamöter på egna mandat från regeringen. Detta skiljer sig från exempelvis aktiebolag där den verkställande direktören utses av styrelsen och kan avsättas av denna. Oavsett om det finns en styrelse eller inte är det i regel också myndighetschefen som får ta ansvar om något går snett för myndigheten, trots att det formellt är styrelsen som utgör myndighetens ledning. I Statskon- torets rapport beskrivs att det inte har framkommit något exempel

på att regeringen har utkrävt ansvar av styrelsen.13

Parlamentarisk utredning avseende Riksrevisionens ledningsformer

Riksrevisionen och Riksbanken har likheter. Båda är myndigheter under riksdagen och båda har ett kollektivt ledarskap. I Riksrevisio- nens fall utgörs ledningen av tre riksrevisorer och i Riksbankens fall av sex direktionsledamöter. I slutet av 2018 beslutade riksdagen att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över Riksrevisionens ledningsformer (bet. 2018/19:KU6).

Den parlamentariska kommittén lämnade i juni 2019 förslag på nya ledningsformer för Riksrevisionen.14 Det ska enligt förslaget en- dast finnas en av riksdagen vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer. Riksrevisorn ska vara chef för myndigheten Riksrevisionen och ansvarig inför riksdagen för granskningen av den statliga verksamheten.

12Ibid., s. 64.

13Ibid., s. 124.

142018/19:URF1.

1377

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Kommittén föreslår vidare att riksdagen även ska välja en riks- revisionsdirektör som ska vara riksrevisorns ställföreträdare. Riks- revisionsdirektören ska i första hand ta hand om den dagliga admini- strativa ledningen av myndigheten, men ska även kunna anförtros och avgöra revisionsärenden när riksrevisorn inte är i tjänst eller då det föreligger en jävssituation mellan riksrevisorn och det som ska granskas. Riksrevisorn och riksrevisionsdirektören föreslås var för sig väljas av riksdagen, normalt för en gemensam mandattid om sju år (riksrevisorn kan inte väljas om, däremot vad gäller riksrevi- sionsdirektören finns inga hinder mot omval).

Motiveringen som utredningen framför för sitt förslag om en ny ledningsstruktur på Riksrevisionen är att den tredelade ledningsstruk- turen innebär en inbyggd risk för inre spänningar i organisationen, som kan hämma dess funktionssätt. Det underlag som tagits fram i ut- redningen visar att myndigheten fungerar väl för närvarande men att organisationsformen rymmer risker som medför att myndigheten inte är tillförsäkrad en stabil funktion på längre sikt. Utredningen drar därför slutsatsen att det har blivit tid att gå ifrån det tredelade ledarskapet.15

Efter remissbehandling och beredning förväntas förslagen röran- de Riksrevisionen träda i kraft våren 2020.

32.3.2Hur myndighetschefer utses

Hur regeringen utser sina myndighetschefer

När regeringen utser sina generaldirektörer och andra myndighets- chefer tas normalt en krav- eller kompetensprofil fram, och tjänsten brukar som huvudregel utannonseras.16 Uppgift om vilka som har ansökt omfattas som utgångspunkt av sekretess i tio år (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Anställningen som generaldirektör är ett förordnande som gäller i sex år. Regeringen kan förlänga en anställning med tre år ytterligare på en och samma myndighet. Efter nio år som chef vid samma myn- dighet bör dock förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet övervägas. Det bör dock inte finnas några formella hinder

15Ibid., s. 7

16Statskontoret (2014), s. 94.

1378

SOU 2019:46

Organisation och ledning

mot att ytterligare förlänga en anställning. Man kan t.o.m. tänka sig att någon i undantagsfall blir kvar som chef för en myndighet i mer än tolv år.17

En sökande som inte får en statligt utannonserad tjänst kan över- klaga beslutet till Statens överklagandenämnd, det omfattar även tjänstetillsättning som generaldirektör. Statens överklagandenämnd bedömer då tjänstetillsättningen utifrån dels jobbannonsen, dels lag- kravet på att avseende bara ska fästas vid sakliga grunder såsom för- tjänst och skicklighet vid offentlig anställning (4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning).

Ordinarie domare utses av regeringen, på förslag av Domarnämn- den. Det är mycket svårt att avsätta ordinarie domare, vilket syftar till att garantera deras självständighet. Statskontoret konstaterar att det gör att ledningsformen för domstolarna inte blir jämförbar med andra ledningsformer.18 Det finns dock likheter med Riksbankens ledningsformer.

Hur riksdagen utser sina myndighetschefer

När riksrevisorer ska väljas publiceras information så att intresserade kan anmäla sitt intresse, men det finns ingen formell ansökningspro- cess. Tillsättningen kan heller inte överklagas till Statens överklagan- denämnd. Riksrevisorer väljs för en mandatperiod om sju år och de kan inte väljas om.

Under lagstiftningsarbetet i samband med Riksrevisionens till- komst framförde vissa remissinstanser att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. I den proposition som låg till grund för inrättandet av Riksrevisionen ansågs dock några sådana krav inte nödvändiga eftersom riksdagen i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formu- lerade krav för uppdraget (prop. 2001/02:190 s. 109–112).

Det ska noteras att det inte heller finns några fastlagda krav för direktionsledamöter. Det framgår av förarbeten till lagändringarna

1999 (prop. 1997/98:40 s. 71) att:

17SOU 2011:81, s. 127.

18Statskontoret (2014), s. 38.

1379

Organisation och ledning

SOU 2019:46

det måste anses olämpligt att genom snäva kriterier begränsa fullmäk- tiges fria val av direktionen. Regeringen lämnar därför inga förslag om särskilda kriterier för ledamöterna i direktionen, inte heller för riks- bankschefen, men utgår ifrån att fullmäktige vid sina val beaktar att lämplig kompetens finns företrädd i direktionen.

När det gäller rekrytering av riksdagens ombudsmän finns en bered- ningsdelegation (bestående av en företrädare från varje parti i ut- skottet) som bereder frågor om val, och som lägger förslag på vilka personer konstitutionsutskottet bör föreslå att riksdagen ska välja.19 För Riksbankens del är det som tidigare beskrivet fullmäktige

som utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna.

32.3.3Myndighetschefens roll

Det är av intresse att studera vilka befogenheter andra myndighets- chefer har getts för att leda myndigheten. Riksbanken har mest lik- het med ledningsformen styrelsemyndighet (se även avsnitt 11.4.2) eftersom det i viss mån går att likna Riksbankens direktion vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef. En tydlig skill- nad från vad som gäller i styrelsemyndigheter är dock att direktionen är närvarande dagligen. Ytterligare en skillnad är att även riksbanks- fullmäktige har vissa styrelsefunktioner, t.ex. att det är fullmäktige som beslutar om arbetsordningen.

I myndigheter under regeringen utses generaldirektören (eller annan myndighetschef) av regeringen. Generaldirektören ges ett brett mandat att styra myndigheten, men kan till skillnad från en riksbanks- chef fråntas sin tjänst om regeringen inte är nöjd med utförandet. Ett exempel på en myndighet som leds av en styrelse är Finansin- spektionen. Styrelsen beslutar i principiella frågor och i frågor som i övrigt är av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och plane- ring av Finansinspektionens verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschefen (generaldirektören) och styrelsen följer av myn- dighetsförordningens bestämmelser. I myndighetsförordningen fram- går att myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska även hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa

192017/18:URF2, s. 53. Att det är konstitutionsutskottet som föreslår kandidater som om- budsmän följer av riksdagsordningen.

1380

SOU 2019:46

Organisation och ledning

styrelsens beslut (13 § myndighetsförordningen). Den formuleringen har även tydliga likheter med den ansvarsfördelning som framgår av aktiebolagslagen (2005:551). Av aktiebolagslagen (8 kap. 29 §) fram- går nämligen att den verkställande direktören ska sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Vidare får den verkställande direktören utan styrelsens bemyndigande vidta åt- gärder som med hänsyn till omfattning och arten av bolagets verk- samhet är av ovanligt slag eller av stor betydelse och om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verk- samhet. I sådana fall ska styrelsen så snart som möjligt underrättas om åtgärden. Vidare åläggs den verkställande direktören att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bolagets bokföring ska fullgöras i överensstämmelse med lag och för att medelsförvaltningen ska skötas på ett betryggande sätt.

Riksrevisionens ledning består 2019 av tre riksrevisorer. En av riksrevisorerna har enligt 2 § i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, tilldelats ett administrativt ansvar. I det ansvaret ligger bl.a. att säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Vidare be- slutar Riksrevisorerna gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden be- slutar riksrevisorerna, efter samråd med varandra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. En parlamentarisk utredning före- slog 2019 att dra ner antalet riksrevisorer till en (se avsnitt 32.3.1).

32.3.4Riksbankens särställning som myndighet

Riksbanken har i ett antal ytterligare avseenden särdrag jämfört med andra förvaltningsmyndigheter (se kapitlen 11 och 12). Vid analysen av Riksbankens organisation och ledning behöver särskilt dessa särdrag beaktas:

•Att en viktig del av den ekonomiska politiken, nämligen penning- politiken, har delegerats till Riksbanken att utföra under obero- ende.

•Att Riksbanken åtnjuter ett finansiellt oberoende genom att den fastställer sin egen budget för verksamheten. Det finns därmed inget anslag för Riksbankens verksamhet i statens budget.

1381

Organisation och ledning

SOU 2019:46

•Att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Detta innebär att förändringar av verksamheten endast kan beslutas via lag, vilket utesluter myndighetsstyrning av vanligt slag via instruktion och regleringsbrev som används för myndigheter under reger- ingen.

•Att utrymmet för att skilja en direktionsledamot från anställ- ningen är synnerligen begränsat, i likhet med vad som gäller för riksrevisorer och domare, i syfte att garantera deras självständig- het. Den ordningen innebär att direktionen inte är direkt bero- ende av att ha riksdagens förtroende. Indirekt skulle dock direk- tionens möjligheter att uppnå sina mål försvåras om de inte hade riksdagens förtroende.

Dessa särdrag har följder för hur Riksbankens organisation och led- ning bör utformas, vilket analyseras i kommande avsnitt.

32.4Den nuvarande organisationen: tidigare dokumenterade erfarenheter

I detta avsnitt redogörs för synpunkter på Riksbankens organisation som har lämnats i finansutskottets externa utvärderingar av Riksban- kens penningpolitik. Därefter redogörs för resultaten av den enkät- undersökning med riksbankscheferna som publicerades 2010. Även tal och intervjuer som direktionsledamöter har hållit och som av- handlar Riksbankens organisation redogörs för i detta avsnitt.

32.4.1Externa utvärderingar

Finansutskottet låter vart fjärde eller vart femte år genomföra en extern och oberoende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. De tre hittillsvarande utvärderingarna har i olika hög grad berört organisationsfrågor. Den analys och de rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i detta avsnitt.

1382

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Den första externa utvärderingen

Den första utvärderingen omfattade perioden 1995–2005 och utför- des av professorerna Francesco Giavazzi och Fredric Mishkin. De argumenterade att det faktum att alla direktionsledamöter gemen- samt ansvarade för ledningen av verksamheten försvårade ledamö- ternas individuella ansvar.

Om ledningsansvaret ålades riksbankschefen och vice riksbankschefen skulle ledningen av Riksbankens verksamhet bli effektivare. Det skulle också förbättra den penningpolitiska processen genom att framhäva att de övriga direktionsledamöternas huvuduppgift är att fatta penning- politiska beslut, att utforma Riksbankens övergripande strategi genom att främja både ekonomisk och finansiell stabilitet, att förvalta valuta- reserven på bästa sätt och att kommunicera med allmänheten. Detta är ett heltidsarbete och måste befrias från ledningsuppgifter som kan minska ledamöternas fokusering på sina huvudsakliga arbetsuppgifter.20

Vidare resonerade de kring den då upplevda svårigheten i att hitta lämpliga och intresserade kandidater, och framförde i det samman- hanget att direktionen skulle kunna fungera med fem eller t.o.m. fyra ledamöter. Slutligen berörde utvärderarna utnämningsprocessen för direktionsledamöter. De menade att det är en god idé att delegera utnämningarna till ett från riksdagen fristående organ som riksbanks- fullmäktige, med motiveringen att det minskar risken för politisk inblandning. De rekommenderade dock att det, kompletterande till denna ordning, skulle införas en formell utfrågning av kandidaterna inför riksdagens finansutskott, följt av en förtroendeomröstning.

Motiveringen som gavs för rekommendationen var att eftersom:

centralbanker är en av de statliga myndigheter som har störst självstän- dighet måste deras tjänstemän genomgå en noggrann offentlig gransk- ning innan de utses. Eftersom Riksbanken, till skillnad från andra svens- ka myndigheter är en myndighet som lyder under riksdagen, och inte regeringen, är riksdagens finansutskott en lämplig plats för en sådan offent- lig granskning.21

I betänkandet som behandlar utvärderingen avvisade finansutskottet förslaget om att minska antalet ledamöter i direktionen, och fram- höll att det är viktigt att direktionen är tillräckligt stor för att garan- tera en så allsidig sammansättning av direktionen som möjligt (bet. 2006/07:FiU27 s. 23). Utskottet delade heller inte utvärderar-

20Giavazzi och Mishkin (2006), s. 78.

21Ibid., s. 83, rekommendation 9.

1383

Organisation och ledning

SOU 2019:46

nas uppfattning att offentliga utfrågningar i utskottet av nominerade kandidater till direktionen skulle stärka utnämningsprocessen. Ut- skottet framförde tvärtom att offentliga utfrågningar riskerade att undergräva fullmäktiges roll och ansvar, och att förslaget saknar mot- svarighet i svensk offentlig förvaltning (bet. 2006/07:FiU27 s. 35).

Den andra externa utvärderingen

Den andra utvärderingen omfattade perioden 2005–2010. Utvärde- rarna professorerna Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet berörde organisationsfrågor endast kortfattat.22 De noterade dock att i de flesta andra centralbanker har direktionsledamöterna ansvar för olika specialområden och avdelningar inom banken. Så var inte längre fallet i Riksbanken efter att beredningsansvaret hade tagits bort (se avsnitt 32.1.2). Rekommendationerna som lämnades rörande organisationen var kopplade till nationellt ansvar för makrotillsyn, och är därmed inte av intresse för kommitténs arbete.

Den tredje externa utvärderingen

Den senaste utvärderingen omfattade perioden 2010–2015 och leddes av den brittiska tidigare centralbankschefen Mervyn King och den amerikanske professorn Marvin Goodfriend.23 De ifrågasatte om det finns tillräckligt med arbete för att sysselsätta de sex direk- tionsledamöterna på heltid. De menade också att det är orimligt att direktionen består av sex personer som har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av Riksbanken. Goodfriend och King rekommenderade därför att direktionen skulle stöpas om till ett penningpolitiskt råd (eng. monetary policy board) bestående av:

•tre verkställande ledamöter (riksbankschefen och två vice riks- bankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet)

•tre icke verkställande ledamöter.

22Goodhart och Rochet (2011).

23Goodfriend och King (2016), s. 24 och 25.

1384

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Vidare bedömde Goodfriend och King att riksbanksfullmäktige fun- gerar väl.

Vad gäller remissinstanserna kan nämnas att fullmäktige välkom- nade en översyn av Riksbankens styrningsmodell, men framförde att fullmäktiges uppfattning var att den nuvarande modellen med sex heltidsarbetande ledamöter har skapat goda förutsättningar för en bred och nyansrik penningpolitisk beredning. Det kan också nämnas att Finansinspektionen erinrade om att det tidigare hade funnits be- redningsansvariga för penningpolitik och finansiell stabilitet i direk- tionen, på ett sätt som likande Goodfriend och Kings förslag, och att det vid en översyn finns skäl att jämföra erfarenheterna från de båda styrmodellerna (bet. 2015/16:FiU41 s. 29).

32.4.2Enkätundersökning 2010 om direktionsledamöternas erfarenheter

När direktionen varit på plats i tio år genomförde tjänstemän vid Riksbanken en enkätundersökning. Enkätundersökningen riktade sig till de 13 ledamöter som tjänstgjort i Riksbankens direktion sedan starten 1999, och frågorna rörde deras erfarenheter av att tjänstgöra i direktionen. 12 av de 13 tillfrågade svarade på enkäten och Riks- banken publicerade resultaten 2010.24

På frågan vilken som är den lämpligaste storleken på direktionen utifrån ett penningpolitiskt perspektiv gavs följande svar:

•Sex personer svarade att direktionen borde vara mindre (av dessa svarade fyra att fem vore ett lagom antal, en svarade att fyra vore lagom och slutligen svarade en person att tre vore lagom).

•Fem personer svarade att direktionens nuvarande storlek om sex ledamöter är den mest lämpliga.

•En person svarade att direktionen borde vara större (hen uppgav att elva personer vore lagom).

Synen på direktionens storlek var därmed att den är i ungefär rätt storleks för penningpolitiska beslut, men hälften av de svarande tyckte att en något mindre kommitté vore lämpligare.

24Se Apel m.fl. (2010).

1385

Organisation och ledning

SOU 2019:46

En annan fråga i enkäten som är av intresse för detta kapitel är frågan om det samlade beslutsunderlaget för penningpolitiken skulle bli bättre om någon eller några av ledamöterna i direktionen var externa och därmed kunde bidra med information, kunskap och ett ”utifrånperspektiv” som annars inte skulle beaktas.

•Sex personer svarade att det inte stämmer alls.

•En person svarade att det bara stämmer till en liten del.

•Två personer svarade att det stämmer till viss del.

•Tre personer svarade att det stämmer helt.

Synen på externa experter var därmed ganska blandad, men med viss tyngdpunkt åt det skeptiska hållet. I sammanhanget kan det vara vik- tigt att betona att det som frågorna rörde var det penningpolitiska beslutsfattandet. Inga frågor ställdes om direktionens beslutsfattan- de inom övriga verksamhetsområden såsom finansiell stabilitet, be- talningssystem, kontantförsörjning eller om övrig verksamhetsstyr- ning.

32.4.3Direktionsledamöters offentligt framförda synpunkter

Svante Öberg, som var vice riksbankschef 2006–2011, sa i ett anfö- rande 2011, att sex personer som fattar beslut fungerar väl när det gäller just penningpolitik, men att den ordningen inte fungerar bra på andra områden.25 Öberg rekommenderade att riksbankschefens roll som chef för Riksbanken borde stärkas så att den motsvarar den roll som en vanlig myndighetschef har.

Lars Heikensten, som var vice riksbankschef från 1995 och där- efter riksbankschef 2003–2005, framförde sin syn på Riksbankens organisation i en intervju som publicerades 2005 i tidskriften Central banking.26 Heikensten berättade i intervjun att efter några år med beredningsansvar blev det uppenbart att det fanns substantiella nega- tiva effekter, och han beskriver i intervjun de tre negativa effekter som han menade var viktigast. För det första var det i realiteten en oklar ansvarsfördelning mellan den beredningsansvariga direktions- ledamoten och avdelningschefen. För det andra skapade det en otyd-

25Öberg (2011).

26Heikensten (2005).

1386

SOU 2019:46

Organisation och ledning

lig ledning av organisationen, det kom olika signaler från ledningen till de anställda vilket skapade förvirring och ibland gjorde interna processer långsamma; ”man kan inte leda en effektiv organisation med sex personer som från tid till annan beter sig som om de var VD”. Den tredje negativa aspekten hade att göra med direktionens arbete. Direktionen hade trots allt huvudsakligen valts för att bidra i strategiska policyfrågor. De la för mycket tid på att diskutera interna frågor. Det handlade enligt Heikensten om frågor som borde ha hanterats av avdelningscheferna, eller längre ner i organisationen, men de tenderade att hamna hos direktionen.

I en intervju som publicerades 2017 utvecklade Heikensten ytter- ligare sin syn och framhöll att en mindre ledningsgrupp är mer effek- tiv.27 Han förespråkade då en Goodfriend och King-modell för led- ningsstrukturen; där riksbankschefen och två vice riksbankschefer skulle ansvara för verksamhetsstyrningen och även delta i en penning- politisk kommitté tillsammans med tre eller fyra externa experter.

32.5Den nuvarande organisationen: kommitténs intervjuer under 2018 och 2019

Under hösten 2018 och våren 2019 genomförde kommitténs kansli ett 20-tal intervjuer med personer som har eller har haft ledande positioner inom Riksbanken och fullmäktige och därmed inblick i Riksbankens organisation och ledning. De intervjuade finns för- tecknade i appendix 1. I detta avsnitt sammanfattas deras viktigaste synpunkter kring de frågor som kommittén ska analysera.

Frågorna som ställts har avgränsats av direktivens inriktning, dvs.

•fullmäktiges uppdrag och sammansättning (avsnitt 32.5.1)

•direktionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta: om antalet direktionsmedlemmar bör förändras, om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska be- sluten och hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank (avsnitt 32.5.2)

27Dagens Nyheter (2017).

1387

Organisation och ledning

SOU 2019:46

•Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamåls- enligt dimensionerad (avsnitt 32.5.3).

32.5.1Fullmäktiges uppdrag och sammansättning

Flertalet uppfattar fullmäktiges kontrollerande funktion som i grun- den viktig, men att uppdraget är otydligt. Det beskrivs att fullmäk- tige under vissa perioder valt att gå in på alltför detaljerad nivå vad gäller Riksbankens verksamhetsstyrning. Bland annat genom att full- mäktige har motsatt sig vissa ändringar i arbetsordningen som direk- tionen har föreslagit i syfte att öka effektiviteten i verksamhetsstyr- ningen. Under andra perioder har Riksbankens ledning lämnats stor frihet att efter eget tycke utveckla arbetsformerna. En del har upp- fattat att fullmäktige ibland har ägnat orimligt mycket tid åt mindre betydelsefulla frågor.

Vidare påtalas att det faktum att det finns svag formell koppling mellan finansutskottet och fullmäktige kan innebära att riksdagen inte löpande hålls uppdaterad i centrala frågor. Andra vittnar dock om välfungerande informella informationsvägar. Några kommente- rar att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter. Det kom- menteras å andra sidan också att det faktum att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter är bra eftersom det innebär att även mindre partier kan komma till tals.

Några framhåller att det är värdefullt att fullmäktige kan ägna mer tid åt att sätta sig in i Riksbankens frågor än vad som är möjligt för ledamöterna i finansutskottet. Flera tror också att det har en positiv effekt att Riksbanken vet att de måste kunna svara inför fullmäktige och motivera vad de gör. Fullmäktige anses ha ett inflytande i det perspektivet. Det sägs att det är ”betydelsefullt i det lilla tysta” att fullmäktiges ordförande och vice ordförande närvarar vid direktio- nens möten. Det nämns också att det faktum att fullmäktige finns, och har insyn, ger Riksbanken ökad demokratisk legitimitet.

Fullmäktiges egna revision upplevs dock inte som meningsfull. Synen är blandad vad gäller om fullmäktige bör ges egna resurser men flertalet ser inte ett behov av detta givet nuvarande arbetsupp- gifter (se avsnitt 33.6.8).

Flera upplever det slutligen som ett problem att det är otydligt vem som ska svara på remisser för remissinstansen Riksbanken.

1388

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.5.2Riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning

Att beslutsformen med en sexhövdad direktion infördes i Riksban- ken anses främst ha grundats i att det sågs som en lämplig besluts- form för penningpolitiska beslut. Beslutsformen motiveras av att säkerställa att olika perspektiv och kompetenser vägleder de pen- ningpolitiska besluten, samt att man inte vill koncentrera makten till en eller ett fåtal personer med de risker en sådan maktkoncentration innebär. Eventuella oenigheter leder inte fram till att penningpoli- tiska beslut inte kan tas. Oenighet i andra frågor, som inte likt pen- ningpolitik har en skarp tidsgräns, riskerar dock att med ett kollek- tivt ledarskap leda till utdragna beredningar och i värsta fall till att gruppen inte klarar att ta beslut. Flera av de intervjuade beskriver också hur dylika problem har uppkommit. Särskilt personer som har erfarenhet av att leda större organisationer pekar tydligt på pro- blemen med den nuvarande ledningsmodellen. Det beskrivs att det kostar mycket för en direktionsledamot att driva en fråga, men att det inte kostar något att sätta sig på tvären. Det betonas därför också att ett kollektivt ledarskap ställer höga krav på att alla ledamöter arbetar framåt. Det fungerar väl om de inom direktionen har förtro- ende för varandra men är således väldigt personberoende. En nuva- rande direktionsledamot berättar att hen betraktar direktionen som i praktiken en policykommitté, och att hen därför väljer att kliva åt sidan vad gäller frågor om verksamhetsstyrning.

I intervjuerna beskrivs hur Riksbanken under det sexhövdade ledarskapet genom åren har prövat en rad olika ledningsmodeller. Inledningsvis delades som tidigare beskrivet ansvaret för olika avdel- ningar upp mellan de fem vice riksbankscheferna. Flera uppfattade att de beredningsansvariga vice riksbankscheferna närmast blev att likna vid öronmärkta ”överrockar” till respektive avdelningschef, med följden att det blev dubbelkommandon till organisationen. Vid den tiden fanns också ett väsentligt större antal avdelningar, vilket gjorde att direktionsmöten i stor utsträckning gick åt till att lösa samordnings- och resursfördelningsfrågor mellan de olika intressen- terna. En bred majoritet av intervjuade (både avdelningschefer och direktionsledamöter) är negativt inställda till att direktionsledamö- terna skulle ha beredningsansvar igen. Ett argument som framförs för att inte ha beredningsansvar är att det är bättre om alla i direk-

1389

Organisation och ledning

SOU 2019:46

tionen har samma möjlighet att begära in underlag. Vissa menar också att den som hade beredningsansvar för penningpolitiken i högre grad kunde styra vad beslutet skulle bli.

Alla delar dock inte detta synsätt, en del är mer positiva till bered- ningsansvar och argumenterar att utan beredningsansvar ges riks- bankschefen för stort inflytande jämfört med de andra. Berednings- ansvaret övergavs i mitten av 2000-talet för en modell som många anser skapar bättre förutsättningar för direktionen att arbeta mer som en styrelse och penningpolitisk kommitté, med stark delegation till avdelningscheferna. Samtidigt har riksbankschefens roll i prak- tiken stärkts, vilket en del uppfattar som bra och andra dåligt. En person säger om beredningsansvaret att det inte var bra med bered- ningsansvar, och det blev inte bra efter att det avskaffades heller – eftersom hen upplevde det som negativt att mer makt då centrerades till riksbankschefen.

Några förespråkar att formalisera i lag det som har utkristallise- rats internt med riksbankschefen (och förste vice riksbankschefen) som mer ansvarig för verksamhetsstyrningen än de övriga vice riks- bankscheferna. Vidare framstår det inte som att någon i den nuvaran- de direktionen ser riksbankschefens och förste vice riksbankschefens i praktiken större ansvar för verksamhetsstyrningen som problema- tiskt. Det argumenteras att man på så sätt vinner mycket i effektivi- tet medan direktionsledamöternas möjlighet till inflytande formellt blir lite mindre men i reella termer fortsatt är stort. Andra befarar att personproblem riskerar att bli värre för organisationen om an- svarsfördelning inom direktionen slås fast i lag, och särskilt då om både riksbankschefens och den förste vice riksbankschefens roller framgår av lag.

Om antalet direktionsmedlemmar bör förändras och om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten

Antalet direktionsledamöter har sedan starten varit fem utöver riks- bankschefen, varav en förste vice riksbankschef. Flertalet intervjuade anser att den nuvarande modellen väl fyller kraven på en allsidighet i perspektiven rörande policyfrågorna. De olika ledamöterna tillför värdefull kompetens på olika områden.

1390

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Samtidigt uppger flera att sex personer egentligen inte behövs på heltid. Några diskuterar att dra ner antalet till fem ledamöter i direk- tionen. En del argumenterar att det vore bra att på så sätt få bort utslagsrösten och därmed ge alla lika tyngd i penningpolitiska beslut. En person tycker att frågan om utslagsrösten inte är särskilt viktigt då den ändå sällan används, en annan tycker tvärtom att det är värt att notera att utslagsrösten har använts ett par gånger de senaste åren. En annan person argumenterar att det vore olyckligt om ut- slagsrösten försvann eftersom det riskerar att försvaga riksbanks- chefens ställning och förtroendet för hen. Det betonas också av flera att det inte vore någon större skillnad med sex eller fem personer i direktionen, skillnaden vore främst att utslagsrösten försvinner.

Andra för fram att det optimala ur ett ledningsperspektiv vore att inrätta en ledningsform bestående av tre verkställande och tre icke- verkställande ledamöter, vilket föreslogs av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. De tre verkställande skulle med Goodfriend och Kings förslag vara riksbankschefen och en vice med ansvar för de penningpolitiska frågorna, och en vice med ansvar för frågor som rör finansiell stabilitet. Flera är positiva till att gå i en sådan riktning och menar att det kan bli en mer effektiv styrning med fortsatt bra bredd i de penningpolitiska besluten. Vid en even- tuell gränsdragningsproblematik mellan vad som är en fråga om verk- samhetsstyrning respektive en policyfråga argumenteras att det inte bör bli ett problem i praktiken eftersom det kan hanteras generöst; vill den stora gruppen hantera en fråga som policy så bör man göra det. En person framför dock att det inte är så enkelt som det kan se ut på pappret att skilja på vilka beslut som ska tas av vilken samman- sättning, utan att det i realiteten ofta blir en svår gränsdragning.

Andra menar att en sådan ledningsform innebär att de som inte är inblandade i den verkställande ledningen får ett informationsun- derläge, och att den penningpolitiska beslutsprocessen därmed blir sämre eftersom alla inte har samma informationsförutsättningar.

Vad gäller den brittiska styrmodellen med olika kommittéer för dels penningpolitik, dels finansiell stabilitet är det en samsyn om att denna uppdelning inte vore lämplig i Sverige. Det nämns att saken hade varit annorlunda om Riksbanken hade haft makrotillsynsansvar liksom centralbanken i Storbritannien.

1391

Organisation och ledning

SOU 2019:46

På frågan om huruvida externa experter skulle kunna tas in i de penningpolitiska besluten är meningarna delade men med tyngd- punkt åt det skeptiska hållet. Några framför att det skulle vara svårt att i ett så litet land som Sverige kunna rekrytera experter med en oberoende ställning annat än från akademin. Det förs även fram att det är ett problem att man inte kan vara riktigt säker på att deltids- anställa inte har sin lojalitet någon annanstans. Mycket få med erfar- enheter från finansmarknaden tros vara oberoende nog för att kunna komma i fråga. En annan oro som förs fram av många är att man genom att blanda heltidsanställda direktionsledamöter med obero- ende externa skulle riskera att skapa ett A- och ett B-lag, och att det skulle vara svårt att överbrygga det informationsövertag som de heltidsanställda har.

Hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank

Samtliga intervjuade tidigare direktionsledamöter beskriver sin egen tillsättningsprocess på likartat sätt. Man har blivit kontaktad utan att ha anmält sitt intresse för tjänsten. Det har i allmänhet varit den då- varande ordföranden i fullmäktige som tagit kontakten, och därefter har man i flertalet fall blivit inbjuden till samtal med såväl ordförande som vice ordförande i fullmäktige. För vissa följde därefter ett samtal med riksbankschefen, uppfattat som någon slags introduktion till uppdraget. Flera av de intervjuade fick också, i ett sent skede av re- kryteringsprocessen, genomföra en utfrågning i fullmäktige.

Det framhålls att det vore bra med en ordnad rekryteringsprocess kring urval och intervjuer, och även när det gäller omprövning av kandidater. Någon säger att det inte är bra när omval tillämpas i en sådan omfattning att det går lång tid utan att det tillkommer några nya ledamöter. Att öppna upp för ett ansökningsförfarande ses som okontroversiellt, men en förutsättning är att sekretess gäller, lägger flera till. En person framhåller också att det är viktigt att tillsätt- ningarna inte går att överklaga.

Många framhåller behovet av att fullmäktige inte enbart ser till de yrkesmässiga kvalifikationerna i rekryteringen, utan också till för- måga att arbeta i grupp och bidra positivt till att bygga och förvalta organisationen. Framför allt för tjänsten som riksbankschef bör

1392

SOU 2019:46

Organisation och ledning

ledarskapsförmåga och samarbetsförmåga ingå bland kvalifikations- kraven.

De flesta tillfrågade är positiva till att det är fullmäktige som utser riksbankscheferna, och man menar att fullmäktige genom presidiets närvarorätt vid direktionens möten har en god möjlighet att bedöma vilken kompetens som direktionen behöver tillföras och om någon bör erbjudas ett omval.

32.5.3Om Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad

Flertalet intervjuade lyfter fram att Riksbanken med alla jämförbara mått mätt är en av de minsta och mest effektiva av jämförbara cen- tralbanker. Samtidigt framhålls att jämförelser är vanskliga att göra eftersom många faktorer spelar in, framför allt vad gäller vilka ansvars- områden som centralbanken har. Riksbanken upplevs sedan direk- tionens tillkomst vid millennieskiftet tydligare ha fokuserat sin verk- samhetsplanering för att hålla kostnader under kontroll och att ständigt ompröva verksamheter. Det nämns att man har genomfört nerdragningar och att man har outsourcat flera funktioner (bl.a. vad gäller IT).

Andra som har inblick i svenska myndigheters knappa anslag och besparingskrav för fram att Riksbanken i en jämförelse har haft gott om resurser. Vad gäller antalet anställda tjänstemän menar några att det måste finnas luft i en centralbank inför en kris, och att tjänste- männen var för få när finanskrisen utbröt 2008–2009. Andra menar dock att även antal tjänstemän och resursläget i stort har varit gene- röst tilltaget (inte nödvändigtvis för stort, lägger någon till) jämfört med andra svenska myndigheter, om än inte jämfört med andra cen- tralbanker. Någon menar att Riksbanken, liksom andra svenska myn- digheter, har fokuserat för mycket på effektivitet, och att det har varit mer fokus på effektivitet än på säkerhet vad gäller betalnings- medel.

1393

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.6Litteratur om centralbankers ledning

I detta avsnitt beskrivs ett urval från litteraturen rörande central- bankers organisation och ledning. Bland annat beskrivs de principer som David Archer, chef för centralbanksstudier på Banken för inter- nationell betalningsutjämning (framöver BIS), och Andrew Levin, professor i ekonomi vid Dartmouth College, rekommenderar för hur penningpolitiska kommittéer bör utformas.28 I avsnittet beskrivs även de principer för delegering av policyuppgifter till oberoende myndigheter, här vad gäller organisationsfrågor, som föreslagits av Paul Tucker, tidigare vice centralbankschef i Bank of England.

32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast av en kommitté?

Ett argument för beslutsfattande om penningpolitik i grupp, i stället för beslutsfattande av en individ, är att det är lättare för en grupp av människor att stå emot tryck utifrån. En annan fördel är att grup- pens medlemmar kan bidra med fler perspektiv, vilket kan öka både kvaliteten i analysen och legitimiteten i besluten. Vidare vore det ur ett demokratiskt perspektiv tveksamt att ge ansvaret för ett betydan- de samhällspåverkande policybeslut till en enskild individ, speciellt om denne inte är direkt folkvald. Forskning visar dessutom att reak- tionsförmågan inte behöver bli sämre i beslutskommittéer än när en individ är ansvarig för att fatta ett specifikt beslut. Det finns vidare stöd i litteraturen för att kommittéer fattar bättre beslut eftersom de begår färre misstag, utan att ta längre tid på sig.29

28Archer och Levin (2018).

29Blinder och Morgan (2005). Se även replikerande studier av Blinder och Morgan (2007). Det ska dock noteras att dessa studier ger gruppen i uppdrag att fatta ett beslut. Möjligheten att, som i verkliga världen, bordlägga och beställa in mer beslutsunderlag innan beslut fattas finns därmed inte i experimentet. Experimentets utformning kan därför underskatta de problem som beslutsfattande i grupp kan ha i verkligheten.

1394

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté vara?

Hur stor en grupp bör vara för att fatta bra beslut på ett effektivt sätt är en fråga som har utvärderats i många olika studier och sam- manhang inom psykologi och socialpsykologi. Nedan redogörs för studier som fokuserar på gruppdynamik speciellt i centralbanker.

Sibert konstaterar att om informationsdelning vore kostnadsfritt borde större kommittéer vara bättre.30 Argumentet, som baseras på Condorcets s.k. juryteorem, är att större kommittéer är bättre än små eftersom de har tillgång till mer information. Men en förutsättning är att det är kostnadsfritt för kommitténs medlemmar att tillgodo- göra sig information. Annars kan det uppkomma problem med vad ekonomer kallar för att åka snålskjuts (eng. free riding). Detta feno- men får även empiriskt stöd i socialpsykologisk forskning där problematiken kallas social maskning (eng. social loafing). Innebör- den är att individer i en grupp, eftersom de vet att deras enskilda insats i gruppen inte syns så väl, kan känna sig frestade att inte skaffa lika mycket information och i övrigt anstränga sig, utan i stället för- lita sig på de andra gruppmedlemmarnas insatser. Om flera agerar likadant blir resultatet sämre övervägda beslut. En angränsande poten- tiell problematik kallas shirking som innebär ett minskat ansvarskän- nande till följd av beslutsfattande i grupp.31 Blinder påpekar vidare att en nackdel med en stor kommitté, utöver att det ökar risken för ovan nämnda problem, är att det är svårare att koordinera arbetet. Det finns alltså potentiella gruppdynamikproblem som tenderar att öka med storleken på kommittén.

Eftersom det ofta är svårt att mäta hur en grupp presterar är ett sätt att utvärdera gruppers storlek att låta gruppdeltagare lösa upp- gifter och sedan uppge om de upplevde att deras grupp var lagom stor för att lösa den aktuella uppgiften. En tidig och inflytelserik sådan studie gjordes 1958 av Slater då han studerade 24 grupper be- stående av två till sju studenter som skulle lösa analytiska problem ihop. Han frågade därefter deltagarna om deras grupp hade varit lagom stor för att uppnå bästa resultat, och fann då att grupper om fem löste uppgiften bäst.32 Enkätundersökningen vars resultat Riks- banken publicerade 2010 är också ett exempel på metoden att utvär- dera gruppens storlek genom att fråga gruppmedlemmarna om de

30Sibert (2006), s. 3.

31Blinder (2008), s. 13 och 14.

32Slater (1958), s. 421 och 422.

1395

Organisation och ledning

SOU 2019:46

uppfattade gruppens storlek som lagom stor för att lösa uppgiften (se avsnitt 32.4.2).

Sibert framför ytterligare en viktig aspekt. I väldigt små grupper tenderar medlemmarna att undvika att tycka olika; det är helt enkelt obekvämt att inta olika ståndpunkter i en grupp om två eller tre per- soner. Vid fyra personer tenderar gruppen att delas i par. Grupper om fem personer brukar vara uppskattade eftersom de kan diskutera och ha vidd i åsikterna, samtidigt som gruppen, i och med att den består av ett udda antal, kan fatta majoritetsbeslut. I grupper om- kring sju till nio medlemmar börjar medlemmar generellt bli mindre nöjda med gruppen. (Anm. Sibert nämner inte gruppstorleken sex medlemmar.) I grupper över tolv brukar deltagarna tycka att det blir besvärligt att fatta beslut. Sibert konstaterar att det inte finns någon konsensus om den perfekta storleken på en grupp för att lösa pro- blem, men hon betonar att fem verkar vara särskilt populärt i många studier. Av detta drar Sibert slutsatsen att en lämplig storlek för en penningpolitisk kommitté förmodligen är minst fem, och att de inte bör vara många fler.33

Blinder räknar upp ett antal faktorer att väga in vid valet av storlek på en penningpolitisk kommitté:34

•Kommitténs sammansättning; eftersträvas olika sorters kompe- tens i kommittén så behövs – allt annat lika – en större kommitté.

•Omfattningen på kommitténs mandat; om kommittén har ett brett ansvarsområde (t.ex. banktillsyn, kontanthantering etc.) så behöver kommittén troligen vara större än om den endast fattar penningpolitiska beslut.

•Hur hög nivå av konsensus som önskas; eftersträvas att de pen- ningpolitiska besluten ska fattas med konsensus så är det troligen enklare med en mindre kommitté.

•Storleken på landet; små länder med stora kommittéer kan ha svårt att hitta lämpliga kandidater efter ett tag.

•Landets heterogenitet; t.ex. leder den multinationella karaktären i ECB till att en större kommitté behövs för att den ska vara representativ.

33Sibert (2006), s. 17.

34Blinder (2008).

1396

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Archer och Levin rekommenderar att storleken och röstningsreg- lerna bör vara utformade på ett sådant sätt att de uppmuntrar till en- gagemang hos ledamöterna och minskar inflytandet från en enskild ledamot.35 De framför också att tidigare analyser pekar mot att en relativt liten grupp, omkring fem, är optimalt för ledamöternas enga- gemang, men att något fler kan behövas för att få tillräckligt med olika perspektiv i kommittén.36

32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp minskas?

Som beskrivs ovan finns det starka argument för beslutfattande i grupp vad gäller penningpolitiska beslut. Dock uppkommer även problem vid beslutsfattande i grupp och det är angeläget att så långt som möjligt minimera sådana problem.

Sibert betonar att litteraturen om social maskning (se föregående avsnitt) ger relevanta policyimplikationer för penningpolitiska kom- mittéer eftersom social maskning minskar om de individuella med- lemmarnas bidrag både kan identifieras och utvärderas.37 Ett sätt att identifiera medlemmarnas bidrag är att publicera hur de olika med- lemmarna har röstat. Ett annat argument som har framförts är att vidden av synpunkter bidrar till att skapa trovärdighet i att central- bankscheferna gör sitt jobb tillräckligt grundligt.38 Att publicera framförda synpunkter räcker dock inte, utan det behövs också ett sätt att faktiskt utvärdera de olika rösterna. Ett sätt att hantera detta är att ge kommittén ett tydligt mål. Sibert konstaterar också att eftersom social maskning troligtvis är ett större problem med en större kommitté så är det av särskilt stor vikt i just en stor kommitté att dels offentliggöra medlemmarnas individuella bidrag, dels att vara så specifik som möjligt om vad målet är.39 En nackdel med de indi- viduella bidragen är dock bl.a. att centralbankens budskap kan bli otydligt, vilket framfördes i den norska centralbanksutredningen 2017.40

35Archer och Levin (2018), s. 234.

36Ibid., s. 247.

37Sibert (2006), s. 10.

38NOU 2017:13, s. 254.

39Sibert (2006), s. 10.

40NOU 2017:13, s. 254. Se även Goodfriend och Kings (2016) kritik om att minoritetens syn fick för stor tyngd i protokollen och att majoritetens syn därmed inte framgick tydligt nog.

1397

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Ett annat problem som kan uppstå vid beslutsfattande i grupp är grupptänkande. Grupptänkande uppstår när medlemmarnas strävan efter konsensus gör att de inte tillräckligt beaktar andra alternativ.41 Sibert betonar därför att det är viktigt att få gruppens medlemmar att sluta tänka och agera som en grupp, och att uppmuntra en utom- stående utvärdering av beslutsprocessen. Hon framför att Bank of Englands ledning är föredömligt utformad eftersom de har en indivi- dualistisk penningpolitisk kommitté där ledamöterna på flera sätt uppmuntras att agera som individer. Det finns ingen uppenbar strä- van mot konsensusbeslut, ledamöternas röster publiceras och pro- tokollen visar upp de idéer och argument som har använts. Denna ordning är densamma som gäller i Riksbanken.

Även Archer och Levin rekommenderar att varje ledamot ska vara individuellt ansvarig inför folkvalda och allmänheten, bl.a. för att minska risken för grupptänkande. Det kan uppnås genom att alla leda- möterna håller tal, ställer upp i intervjuer och deltar i utfrågningar inför folkvalda.42

32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut inom centralbanken?

En del centralbanker har olika beslutskommittéer för olika sorters beslut. Dels kan olika sammansättningar besluta om policybeslut (såsom penningpolitik) respektive mer verksamhetsstyrande beslut. Dels kan centralbanken, som i Storbritannien, ha olika kommittéer för olika policyområden. Paul Tucker, tidigare vice centralbankschef på Bank of England, rekommenderar ett antal principer för hur dele- gering av policyuppgifter ska ske till oberoende myndigheter som exempelvis en centralbank. En av Tuckers kriterier rör frågan om flera olika uppgifter ska kunna delegeras till en och samma obero- ende myndighet och är särskilt relevant för analysen i detta kapitel. Kriteriet innebär att beslut i så fall bör fattas av separata besluts- kommittéer med överlappande deltagande. Detta är något som Tucker själv har varit med och infört i Bank of England. Majoriteten i respektive beslutskommitté bör enligt Tucker bestå av personer som bara sitter i den ena kommittén.43

41Sibert (2006), s. 23.

42Archer och Levin (2018), s. 247.

43Tucker (2018), s. 123.

1398

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.6.5Om kommitténs sammansättning

Det är viktigt att den penningpolitiska beslutsgruppen inte har för homogen sammansättning. Blinder betonar att om avsikten med be- slutsfattande i grupp är att få in olika sätt att tänka, så är inte det bästa receptet att endast ha disputerade makroekonomer i kommit- tén.44 Dessutom är det snarast regel än undantag att centralbankerna har flera roller och det är då användbart med olika erfarenheter inom en kommitté som fattar annat än enbart penningpolitiska beslut.45 Blinder noterar vidare att specialister i penningpolitik inte har några särskilda komparativa fördelar i banktillsynsfrågor eller lednings- frågor.46

Även Archer och Levin betonar att valet av ledamöter bör säker- ställa att ledamöterna har olika perspektiv och olika expertis, de näm- ner också att det kan motverka grupptänkande.

32.6.6Om externa experter

Externa experter är deltidsanställda som har annan anställning parallellt, alternativt heltidsanställda som har en kort mandattid. Det senare är dock uteslutet inom EU eftersom unionsrätten ställer krav på en mandattid om minst fem år. Ett argument för externa experter är breddad kompetens inom beslutsorganet. Externa medlemmar i beslutsorganet kan också minska oron för att centralbanken är mindre förändringsbenägen.47 En annan fördel är att risken för grupptänkande minskar. Det finns dock även potentiella nackdelar med externa experter. BIS betonar att externa experter med till- räcklig expertis på det penningpolitiska området ofta är en bristvara i små länder.48 Blinder framför att deltidsanställningar parallellt med annat jobb är svårt att få till utan att intressekonflikter uppstår. Han argumenterar därför att det kan vara en fördel att i stället heltids- anställa specialister som inte har del i verksamhetsstyrningen. En nackdel med det, som framförs i den norska centralbanksutredningen, är dock att det kan vara svårt att sysselsätta dem fullt ut. Vidare är det en utmaning med heltidsanställda specialister att de kan bli en

44Blinder (2008), s. 16.

45Ibid., s. 17.

46Ibid., s. 28.

47Morris och Lybek (2004), s. 21.

48BIS (2009), s. 13.

1399

Organisation och ledning

SOU 2019:46

del av den interna kulturen och då försvinner det eftersökta ”utifrån- perspektivet”. Det finns å andra sidan också en fara att externa med- lemmar i kommittén inte blir lyssnade på i lika hög grad. De interna befaras få tillgång till ett bredare informationsunderlag med analys från staben. Styrkeförhållandena mellan interna och externa med- lemmar kan därför bli skeva, och det kan vara svårt för de externa medlemmarna att nå fram med sina argument.49

32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd

och omvalsmöjlighet för centralbankschefer

Ett skydd mot att påtryckningar utifrån ska ha inverkan på de pen- ningpolitiska besluten är att centralbankscheferna ges långa mandat- perioder. Det vanligaste i centralbanksvärlden är en mandatperiod på fem år.50 Ett ytterligare skydd mot påtryckningar är att det ska vara svårt att avskeda dem. I de flesta länder får centralbankschefer därför endast avskedas om de grovt har misskött sitt jobb eller begått kri- minella handlingar. Mycket få centralbankslagstiftningar tillåter att centralbankschefer avskedas på policyrelaterade grunder, dvs. på grund av bristfällig måluppfyllelse eller resultat. Ett dylikt skydd stärker centralbankens oberoende i penningpolitiska frågor. Samtid- igt försvårar det dock de folkvaldas ansvarsutkrävande genom att avsked eller omplacering inte finns tillgängligt som möjlig sanktion inom ramen för ansvarsutkrävandet.

Vad gäller rekrytering av centralbankschefer rekommenderar Archer och Levin samt även Tucker att det bör vara fler än en insti- tution/person involverad i rekryteringsprocessen. Archer och Levin betonar vidare att rekryteringsprocessen bör vara systematisk, trans- parent och konsistent för att främja demokratisk legitimitet. Trans- parens minskar risken för otillbörligt inflytande från specifika in- tressen.

En ytterligare aspekt är möjligheten till omval. Ett argument för att inte godkänna omval är att det minskar incitamenten för central- bankschefen att fatta politiskt populära penningpolitiska beslut. Å andra sidan kan omvalsmöjligheten, om omvalet baseras på effekti- vitet och uppvisad skicklighet, vara ett sätt att utvärdera centralbanks- chefens prestation och därmed komplettera andra mekanismer för

49NOU 2017:13, s. 254.

50BIS (2009), s. 13.

1400

SOU 2019:46

Organisation och ledning

demokratiskt ansvarsutkrävande. Archer och Levin rekommenderar att stänga möjligheten till omval eftersom det minskar risken för politisk inblandning och undviker att maktpositioner cementeras.51

32.7En internationell utblick

Kommittén redogör i detta avsnitt för organisations- och lednings- former i centralbanker i några andra länder. Centralbanker världen över har tilldelats olika uppgifter och befogenheter vilket ledningen måste anpassas efter. Vidare agerar centralbankerna i skilda politiska sammanhang, med olika relation till de folkvalda och till den övriga statsförvaltningen. Jämfört med myndigheter i andra länder har svenska myndigheter generellt en hög grad av självständighet när det gäller myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. I många andra länder har ministrar eller regeringen makt att direkt ingripa i myndigheternas löpande arbete och i handläggningen av enskilda ärenden. Denna skarpa uppdelning av den verkställande makten mellan

åena sidan politiken och å andra sidan förvaltningsmyndigheter är ett särdrag för Sverige (se vidare avsnitt 11.3.6). Detta generella drag i den svenska förvaltningen får effekter även på relationen mellan å ena sidan Riksbanken och å andra sidan riksdag och regering. Det finns sammanfattningsvis flera skäl till att en ordning som fungerar väl i ett land inte nödvändigtvis fungerar väl i ett annat land, därför finns det heller ingen unik bästa praxis för hur en centralbank ska organiseras.

Först redogörs för en kartläggning som BIS gjorde 2009 rörande centralbankers organisation och ledning. Därefter redogör kommit- tén för några utvalda länders centralbankslagstiftning.

51Archer och Levin (2018), s. 247.

1401

Organisation och ledning

SOU 2019:46

32.7.1BIS kartläggning 2009

BIS publicerade 2009 en rapport som innehöll en kartläggning av hur centralbanker i 47 olika länder vid den tidpunkten var organiserade.

Rekrytering centralbankschefer

Vid tillfället för BIS kartläggning utsågs i 60 procent av länderna centralbankschefen av stats- eller regeringschefen, i 17 procent av regeringen, i nio procent av parlamentet, i sex procent av finansde- partementet och i resterande sex procent utsågs centralbankschefen av kategorin övriga. Vidare är det typiskt sett mer än en individ eller ett organ involverade i en flerstegsprocess. Antalet aktörer som in- volverades i rekryteringsprocessen för att utse en centralbankschef var i 36 procent av fallen en enda, i 53 procent av länderna var det i stället två aktörer och slutligen i nio procent av länderna var tre aktörer involverade i beslutet.52 Det var vid tillfället således betydligt vanligare med fler aktörer involverade i beslutsprocessen, även om det inte heller är en ovanlig lösning att som Sverige endast ha en aktör med fullmäktige som både sköter rekryteringsprocessen och fattar beslutet.

Mandatperiod och omvalsbegränsningar

Enligt BIS sammanställning 2009 var fem år den vanligaste mandat- tiden. Detta sammanfaller även med det minimikrav på mandattid som unionsrätten föreskriver.

Vad gäller omvalsbegränsningar har de flesta centralbankslagar i BIS kartläggning inga begränsningar på hur många gånger en cen- tralbankschef kan bli omvald.53 BIS nämner i rapporten att ECB och Spanien54 förbjuder omval av centralbankschefer. I vissa fall kan ålders- gränser bli begränsande för antalet möjliga omval, så gäller exempel- vis i Frankrike.

52BIS (2009), s. 70. Anm. kategorierna summerar inte till 100 procent i BIS sammanställning.

53Ibid., s. 71.

54Spaniens centralbankslag, artikel 25:1.

1402

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Storleken på det organ som ansvarar för penningpolitik

Även när det gäller storleken på det penningpolitiska beslutsorganet är spridningen stor. I BIS kartläggning varierade storleken mellan tre till omkring 20 medlemmar, med ett genomsnitt omkring sju.55

32.7.2Kommitténs internationella utblick

Kommittén har valt att närmare studera ett tiotal centralbankslagar vad gäller specifikt organisations- och ledningsfrågor. I utblicken har kommittén valt att fokusera på centralbanker inom EU eftersom medlemsstater inom EU har haft att beakta unionsrätten när de beslutat om centralbankers organisation. Även länder utanför EU kan dock vara intressanta, trots att de kan ha en organisation och ledning som inte är fullt förenlig med unionsrätten, och därmed inte vore möjlig för svensk del. Det är vidare av särskilt intresse att när- mare studera sådana centralbanker där det har införts flera olika beslutskommittéer. En kortare sammanfattning ges i det följande, en mer grundlig beskrivning återfinns i appendix 2.

Flera beslutskommittéer inom centralbanker

Kommittén har studerat tre länder som har valt att dela upp central- bankens beslutsfattande i policyfrågor i mer än en beslutskommitté. Dessa länder är Australien, som har en styrelse för penningpolitiska beslut och en styrelse för beslut rörande betalningssystem, samt Storbritannien med dess tre separata policykommittéer för pen- ningpolitik, finansiell stabilitet respektive tillsynsfrågor. Även den polska centralbanken har två styrelser, där en fattar penningpolitiska beslut och en ansvarar för ledningsfrågor.

Centralbankschefen som myndighetschef

Vidare har kommittén studerat hur centralbankschefens roll har ut- tryckts i de olika ländernas lagstiftning, ett urval av dessa bestäm- melser redogörs för nedan.

55BIS (2009), s. 14.

1403

Organisation och ledning

SOU 2019:46

I Australien är det centralbankschefen som beslutar om ansvars- fördelningen mellan sig själv och den vice centralbankschefen.

I den polska centralbankens lagstiftning ges omfattande befogen- heter till centralbankschefen. Bland annat är centralbankschefen den som föreslår tillsättning, och ett eventuellt avsked, av de vice central- bankscheferna till landets president. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna. Centralbanksche- fen är också chef över alla centralbankens anställda, samt är den som ansvarar för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m.

I Storbritannien ingår centralbankschefen i alla bankens tre be- slutskommittéer.

I Tjeckien fattas penningpolitiska beslut av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar (samt- liga utses av landets president). Vid lika röstetal har centralbanks- chefen utslagsrösten. Centralbankschefen är den som representerar centralbanken utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbankschefen. Vidare är det centralbankschefen som beslu- tar om de vice centralbankschefernas löner.56

I Tyskland tillfrågas centralbankschefen och de fem vice central- bankscheferna gällande nya nomineringar till direktionen. Vidare framgår i den tyska lagen att dess direktion kan välja att delegera uppgifter till en av dem, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.57 Vidare har centralbankschefen i Tyskland viss utnämningsmakt och representerar centralbanken utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera befogen- heten att representera banken till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare.

Rekrytering av och anställningsvillkor för centralbankschefer

En sammanfattande tabell för de genomgångna länderna finns nedan, och kommenteras i det följande avsnittet.

56Tjeckiens centralbankslag, artikel 5g.

57Tysklands centralbankslag, artikel 7:5.

1404

SOU 2019:46	Organisation och ledning

Anm. Det bör noteras att det penningpolitiska organet i euroländerna inte fattar penningpolitiska beslut utan utför ECB:s beslutade penningpolitik.

Källa: Egen sammanställning av centralbankslagstiftningar.

Som framgår i tabellen är det vanligt att beslut om centralbanks- chefen fattas på hög politisk nivå, av presidenten eller finansminis- tern. Sverige har i stället delegerat utnämningsmakten till ett från riks- dagen fristående organ, nämligen fullmäktige. Sveriges ordning sticker alltså i detta avseende ut i en internationell utblick.

När det gäller rekryteringsprocess kan den finska noteras då den är mycket transparent. Ansökningarna till dess direktion är inte kon- fidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även om- fattar Finlands bank.58

Om mandattiden kan nämnas att flera av länderna i Tabell 32.1 är med i EU, och följer därmed EU-rättens krav på en mandatperiod om minst fem år.

Rörande omvalsbegränsningar var det i BIS kartläggning 2009 vanligast att det inte fanns några omvalsbegränsningar. I kommit- téns utblick noteras att ECB och Storbritannien inte tillåter några omval för centralbankschefen. Danmark har ingen begränsning vad gäller omval, men däremot åldersbegränsningar som i stället kan bli

58Act on the Openness of Government Activities (621/1999).

1405

Organisation och ledning

SOU 2019:46

en bindande restriktion för omval. Även Frankrike har en åldersbe- gränsning. Frankrike, Polen och Tjeckien tillåter endast ett omval. I Finland är två omval tillåtna.

När det gäller storlek på det beslutsfattande penningpolitiska be- slutsorganet har både eurosystemet och Federal Reserve kommittéer som är väsentligt större än genomsnittet (med sina 25 respektive tolv ledamöter), vilket i dessa fall motiveras av att styrelsen ska kunna representera alla länder respektive regioner. Större länder med fler invånare tenderar, som BIS noterar, att ha fler medlemmar i den pen- ningpolitiska kommittén. Finland och Danmark sticker ut som en motpol till eurosystemet och Federal Reserve med endast tre cen- tralbankschefer (varav två vice). Den finländska lagstiftningen lämnar utrymme för dess bankfullmäktige välja upp till fem vice central- bankschefer. Även Sveriges direktion med sex medlemmar är en av de mindre i utblicken. Enligt BIS kartläggning var dock den genom- snittliga storleken omkring sju varför Sverige framstår som ganska genomsnittlig, särskilt med beaktande av att Sverige är ett litet land.

32.8Kommitténs överväganden

I detta avsnitt lämnar kommittén sina bedömningar och förslag för Riksbankens organisation och ledning. Det bör inledningsvis beto- nas att det i varje organisations- och ledningsfråga som rör Riks- banken behöver göras en avvägning mellan hur mycket som ska slås fast i lag och vad som i stället beslutas av Riksbankens direktion.

32.8.1Fullmäktige ska finnas kvar

Kommitténs förslag: Fullmäktige ska finnas kvar.

Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nuvarande riksbankslagen beskrivs i avsnitt 32.2.1. Kommittén anser att fullmäktige ska finnas kvar och ha i huvudsak samma funktion enligt den nya lagen.

Kommittén föreslår därmed att fullmäktiges insyn i det löpande arbetet, bl.a. genom presidiets deltagande vid direktionens samman- träden, ska bevaras. Det är en viktig funktion för fullmäktige då den möjliggör insyn för huvudmannens, dvs. riksdagens, del. I detta av-

1406

SOU 2019:46

Organisation och ledning

seende kan fullmäktige jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Fullmäktige har dock i dag, och föreslås även i den nya riksbankslagen, ha fler uppgifter än ett insynsråd, exempelvis utnämningsmakten för Riksbankens ledning och en kontrollerande funktion. Den insyn som fullmäktige har i Riksbankens löpande arbete är viktig för att den demokratiska gransk- ningen av Riksbanken ska fungera väl och stärker Riksbankens legitimitet. Genom sin insyn får fullmäktige insikt om vilken kom- petens som behöver tillföras direktionen, vilket ger goda förutsätt- ningar för att rekrytera till direktionen (se avsnitt 32.8.4).

Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nya lagen behandlas i avsnitten 32.8.2–32.8.4. Fullmäktiges kontrollerande funktion redo- görs för i avsnitt 33.6.8.

32.8.2Fullmäktiges relation till direktionen

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen:

–Fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbanksche- ferna (Kommitténs förslag rörande fullmäktiges rekrytering av riksbankschefer redovisas i avsnitt 32.8.4).

–Fullmäktige kan medge kortare karensperiod än ett år för riks- bankschefen och de vice riksbankscheferna för att påbörja be- fattning efter avslutad tjänstgöring i Riksbanken.

–Avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef (följer av regeringsformen 9 kap. 13 §).

–Fullmäktige får göra framställning till regering eller riksdag inom sitt ansvarsområde (följer avseende framställning till riks- dagen enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen).

–Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till riksdagen eller regeringen ska de samråda med varandra.

1407

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade:

–Fullmäktige får för Riksbankens räkning lämna remissyttran- den inom sitt ansvarsområde.

–Fullmäktige beslutar om lön och andra anställningsvillkor för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna.

–Fullmäktige ska, om det behövs, bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe om hen 1. har avgått på egen begäran, 2. har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, eller 3. är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande.

Kommitténs bedömning: Fullmäktige bör inte skriva gemensam- ma remissvar tillsammans med direktionen.

Kommitténs bedömning är att fullmäktiges relation till direktionen i huvudsak ska vara densamma som i dag. Fullmäktige ska därför utse riksbankschefen och de vice riksbankscheferna, besluta om lön och andra anställningsvillkor, medge kortare karensperiod än ett år, be- sluta om avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef, lämna remissyttranden, göra framställningar och besluta om tjänst- göringsordning för de vice riksbankscheferna. Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till riksdagen eller regeringen ska de även samråda med varandra.

Fullmäktige föreslås inte fatta beslut om arbetsordningen

Till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande riksbankslagen föreslås alltså inte att fullmäktige ska besluta om Riksbankens arbets- ordning. Det kan noteras att merparten av det som står i arbetsord- ningen är en upprepande sammanställning av det som står i olika lagar. Kommittén föreslår i stället att ta in en del av de övriga bestäm- melserna som finns i den nuvarande arbetsordningen i den nya riks-

1408

SOU 2019:46

Organisation och ledning

bankslagen.59 Direktionen ska fatta beslut om arbetsordningen (se avsnitt 32.8.8).

Kommittén anser att det inte är motiverat att fullmäktige fram- gent ges inflytande över organisatoriska frågor. Riksbanken leds en- ligt regeringsformen av en direktion. I uppdraget att leda Riksban- ken bör enligt kommittén ingå att utforma den inre organisation som Riksbankens direktion bedömer lämplig för att på bästa och mest effektiva sätt uppnå Riksbankens mål. Det lagstadgade kollek- tiva ledarskapet är i sig en komplicerad grund att styra en verksamhet på, vilket även tydligt har framgått i kommitténs intervjuer under 2018 och 2019. Inom ramen för den lagbestämmelsen bör därför Riks- bankens direktion ges möjlighet att anpassa sin inre organisation så effektivt som möjligt.

I den mån arbetsformerna ska regleras bör det ske genom lag. Att fullmäktige beslutar om arbetsordningen avviker från principen att Riksbanken ska styras med lag. En ordning där fullmäktige beslutar arbetsordningen skapar också en otydlighet om huruvida det är direk- tionen eller fullmäktige som har ansvar för verksamhetens resultat. Riksdagens ansvarsutkrävande från direktionen blir därför tydligare om det är direktionen som beslutar om arbetsformerna. Vidare kan interna organisationsbehov variera över tid och vara personbero- ende. Det riskerar att bli ineffektivt att organisationsförändringar inte kan beslutas av Riksbankens direktion.

Fullmäktiges remissyttranden

Fullmäktige föreslås få lämna remissyttranden för Riksbankens räk- ning inom sitt ansvarsområde. I gällande rätt får fullmäktige lämna remissyttranden för Riksbankens räkning inom sitt verksamhetsom- råde. Uttrycket verksamhetsområde föreslås alltså ersättas med an- svarsområde. Fullmäktige får (både i den gällande riksbankslagen och i den nya) göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Motive- ringen till ändringen är således att fullmäktige med kommitténs för- slag får lämna både remissyttranden och göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Syftet med det ändrade ordvalet är inte att ändra innebörden av bestämmelsen. Fullmäktige får således lämna remiss-

59Det gäller bl.a. 9 § i arbetsordningen att direktionen ska hålla fullmäktige informerade om förhållanden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten (Riksbanken, 2018). Se förslag i avsnitt 33.6.8.

1409

Organisation och ledning

SOU 2019:46

yttranden i samma omfattning som enligt gällande rätt. Det är dock enligt kommitténs bedömning inte lämpligt att fullmäktige skriver gemensamma remissvar tillsammans med direktionen eftersom det skapar en otydlighet i fullmäktiges kontrollerande roll.

Fullmäktige beslutar om direktionsledamöternas anställningsvillkor

Kommittén föreslår att fullmäktige beslutar om direktionsledamöter- nas anställningsvillkor. Enligt gällande rätt beslutar fullmäktige om lön och andra anställningsförmåner för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. I praktiken innefattar fullmäktiges beslut inte bara vad som kan anses vara förmåner utan även villkor, som exem- pelvis längd på mandatperioden och datum för tillträdande. I Riks- bankens arbetsordning (i dess lydelse i maj 2018) beslutar fullmäk- tige om lön och andra anställningsvillkor. Förslaget innebär ett för- tydligande och en kodifiering av praxis.

Ett förtydligande införs rörande innebörden av riksbankschefens förhinder

I 1 kap. 4 § andra stycket i nuvarande riksbankslag anges att full- mäktige, när det behövs, ska bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riks- bankschefen har förhinder. Kommissionen har anfört att det finns ett behov av att förtydliga innebörden av uttrycket förhinder, bl.a. vad gäller om det omfattar att riksbankschefens mandattid har löpt ut och om denne är arbetsoförmögen. Kommittén föreslår att ordet förhinder utgår ur lagtexten och ersätts av en uppräkning av inne- börden. Enligt kommitténs mening råder det ingen tvekan om att den förste vice riksbankschefen tillfälligt ska fullgöra rollen som riksbankschef om riksbankschefens mandattid har löpt ut utan att något beslut i frågan har fattats av fullmäktige. Det följer av att den tidigare riksbankschefen i en sådan situation inte längre har någon anställning inom Riksbanken. Det finns däremot anledning att före- skriva att bestämmelsen om tjänstgöringsordning omfattar den situationen att riksbankschefen har avgått på egen begäran. Detta ska anses utgöra förhinder. Vidare bör ett beslut om att skilja riks- bankchefen från anställningen innebära att förhinder föreligger, även

1410

SOU 2019:46

Organisation och ledning

om beslutet fortfarande får överklagas. Om EU-domstolen därefter skulle komma fram till att beslutet var felaktigt, får förhindret anses ha upphört. Därutöver får riksbankschefen anses ha förhinder om hen är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjuk- dom eller något jämförligt förhållande på det sätt som avses i 10 § 3 lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Kommittén föreslår att den ovan beskrivna innebörden av uttrycket förhinder tas in i en bestämmelse som gäller inte bara för riksbankschefen utan även för en vice riksbankschef i det fall att hen har trätt in i riksbankschefens ställe på grund av dennes förhinder. Genom den nya bestämmelsen får kommissionens synpunkter anses tillgodosedda.

32.8.3Övriga bestämmelser om fullmäktige

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen:

–Om att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträde och om beslutsförhet.

–Om hinder mot att ingå i fullmäktige.

–Om ersättning till fullmäktigeledamöter och suppleanter.

–Rätten för ordförande och vice ordförande i fullmäktige att när- vara vid direktionens möten.

–Fullmäktige får inte sammanträda på ockuperad mark.

–Fullmäktige väljer inom sig en ordförande samt en vice ord- förande.

–Fullmäktige har sitt säte i Stockholm.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade:

–Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument.

–Fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riks- banken ger ut.

–Fullmäktige beslutar om resultaträkning, balansräkning, finan- siella avsättningar och om årets resultat (kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 29.7).

1411

Organisation och ledning

SOU 2019:46

–Fullmäktiges externa revisionsfunktion ska granska direktio- nens arbete (kommitténs förslag i denna del redovisas i av- snitt 33.6.8).

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträden, om hinder mot att ingå i fullmäktige, ersättning till fullmäktiges ledamöter och suppleanter, att fullmäktiges presidium har rätt att närvara vid direktionens möten, fullmäktiges anmälan av finansiella instrument, att fullmäktige inte får sammanträda på ocku- perad mark, att fullmäktige inom sig väljer en ordförande och att fullmäktige har sitt säte i Stockholm. Ändringar föreslås vad gäller de uppgifter som beskrivs i det följande.

Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument

Enligt gällande rätt ska fullmäktiges ordförande och vice ordförande, liksom Riksbankens direktion, rapportera innehav av finansiella instru- ment m.m. till riksdagen. Övriga fullmäktigeledamöter ska enligt gällande rätt rapportera innehav av finansiella instrument till Riks- banken. Kommittén föreslår att samtliga ledamöter i fullmäktige ska rapportera sitt innehav till riksdagen. Vad gäller omfattningen av an- mälningsskyldigheten föreslås däremot ingen ändring för vare sig full- mäktiges ordförande och vice ordförande eller de övriga fullmäk- tigeledamöterna. Det blir även i linje med att fullmäktigeledamöter (både i den nuvarande riksbankslagen och i den nya) anmäler bisyss- lor till riksdagen. Vidare anser kommittén att det är lämpligt att riks- dagen i egenskap av fullmäktiges uppdragsgivare också tar emot och granskar anmälan av finansiella instrument från samtliga fullmäk- tigeledamöter.

Beslut om sedlar och mynt

Fullmäktige ska enligt gällande rätt besluta om utformning av sedlar och mynt som Riksbanken ger ut. Det föreslås en justering att full- mäktiges beslut rör motiv på sedlar och mynt. Motiveringen till den föreslagna ändringen är att den nuvarande formuleringen om ut- formning har uppfattats som otydlig vad gäller vad som är direktio-

1412

SOU 2019:46

Organisation och ledning

nens respektive fullmäktiges ansvar. Vidare kan säkerhetsdetaljer som Riksbanken beslutar om, t.ex. säkerhetsremsor, påverka sedelns utformning.

Beslut om resultaträkning och balansräkning m.m., och om revisionsplan

Vad gäller kommitténs förslag på fullmäktigeuppgifter avseende Riksbankens egna kapital och internrevision redovisas de i separata kapitel; i avsnitt 29.7 (beslut om resultaträkning m.m.), och i av- snitt 33.6.8 (vad gäller internrevision).

32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna

Kommitténs förslag: Fullmäktige utser ordföranden i direktio- nen, som samtidigt ska vara riksbankschef, och övriga ledamöter, som samtidigt ska vara vice riksbankschefer. Ett ansökningsför- farande ska införas för fullmäktiges rekrytering. Fullmäktige ska formulera en kravprofil till den aktuella tjänsteutlysningen. Full- mäktige ska utforma kravprofilen efter samråd med riksbanks- chefen.

Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att riksbanks- chefen och de vice riksbankscheferna tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verk- samhet. Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga.

En bestämmelse om sekretess för ärende om anställning som direktionsledamot införs i offentlighets- och sekretesslagen. Sekre- tess gäller i ärende om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef för uppgift som lämnar eller kan bidra till upp- lysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har fått an- ställningen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

1413

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Fullmäktige har i och med sin närvarorätt vid direktionens samman- träden god inblick i vilken kompetens som behövs inom direktionen. Det finns därför goda skäl att fullmäktige fortsätter att sköta rekryte- ringen. Kommittén föreslår att det införs en tydlig ansökningsprocess vilket även syftar till att stärka Riksbankens legitimitet. Fullmäktige ska utforma en kravprofil, och vid rekryteringarna säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans besitter lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. För riksbankschefen ska god ledarskapsförmåga vara ett krav eftersom hen ska vara myndighetschef och leda direktionens arbete (se kommande avsnitt).

Det sätt på vilket fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna är en ovanligt icke-transparent process i Sverige, både i jämförelse med rekrytering av andra myndighetschefer i Sverige och centralbankschefer i andra länder. Vidare finns i dags- läget inga regler för hur fullmäktige ska utföra rekryteringar. Ett argument som ibland framförs mot ett ansökningsförfarande är att endast den som är säker på att få jobbet söker det, eftersom infor- mation om kandidater kan vara besvärande för kandidaternas ställ- ning på befintlig arbetsplats. Det skulle i så fall riskera att minska rekryteringsbasen. Detta potentiella problem kan dock hanteras med att ansökningar hålls hemliga i tio år, likt vad som gäller för ansökningar som generaldirektör i andra svenska förvaltningsmyn- digheter. Allmänhetens behov av insyn kan inte anses vara större i dessa rekryteringsärenden än vad som gäller för myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen och prop. 2009/10:56 s. 20–24). Kommittén föreslår därför att en sådan bestämmelse vad gäller ärenden om anställning som direktionsledamot tas in i offent- lighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen ska tas in i en ny 39 kap. 5 d §, i anslutning till bestämmelserna om sekretess avseende an- ställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen och val av vissa befattningshavare vid myndigheter under riksdagen.

En ansökningsprocess där information om sökandenas identitet sekretessbeläggs kan leda till den positiva effekten att antalet kom- petenta kandidater blir större än om urvalskretsen begränsas till per- soner som fullmäktige på förhand känner till. Det blir även med den föreslagna ansökningsprocessen en högre transparens än i dag, vilket

1414

SOU 2019:46

Organisation och ledning

kan öka legitimiteten och minska risken för otillbörligt inflytande från specifika intressen. Kommittén bedömer att det inte finns starka skäl att avvika mer än nödvändigt från hur rekryteringsprocessen av andra myndighetschefer går till.

Syftet med att införa en sekretessbestämmelse är alltså att förmå fler att anmäla sitt intresse för de annonserade anställningarna. Sekre- tessen ska då tillförsäkra kandidaterna tillräcklig anonymitet för att undanröja de olägenheter som offentlighetsprincipen kan medföra i dessa fall. Det innebär enligt kommitténs mening att det inte är till- räckligt att förse bestämmelsen med ett s.k. rakt skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada upp- står om uppgiften lämnas ut. I nu aktuellt avseende skulle ett sådant rekvisit således medföra att ansökningshandlingarna i normalfallet lämnades ut, vilket skulle motverka syftet med kommitténs förslag om ett ansökningsförfarande. Vid det omvända skaderekvisitet är ut- gångspunkten den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Kommittén anser därför att ett omvänt skade- rekvisit är mest lämpligt för dessa uppgifter (jfr prop. 2009/10:56 s. 24).

Det har vidare i kommitténs intervjuer framförts en oro mot att införande av ett ansökningsförfarande skulle medföra att det går att överklaga en tillsättning. Det finns dock en uttrycklig bestämmelse i lag om att beslut om anställning som ledamot i direktionen inte får överklagas (se 3 § lagen [1989:186] om överklagande av administra- tiva beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter). Bestämmelsen gäller sådana beslut oavsett vilket förfarande som har tillämpats före anställningsbeslutet, dvs. oberoende av om det finns ett formellt ansökningsförfarande.

Vidare har frågan om utfrågning i finansutskottet av kandidater till tjänsten som riksbankschef varit uppe som förslag tidigare (se t.ex. den första externa utvärderingen av Riksbanken, avsnitt 32.4.1) men avfärdades då, bl.a. med hänvisning till att den sortens utfråg- ningar inte är en del av svensk förvaltningskultur. Att synas och kunna försvara sina beslut publikt är en viktig del av den roll en riks- bankschef eller vice riksbankschef sedan ska ha. Konfidentiella an- sökningar är dock svåra att förena med öppna utfrågningar av kan-

1415

Organisation och ledning

SOU 2019:46

didater, varför kommittén bedömer att utfrågning i Finansutskottet inte bör införas.

En annan ansats som har övervägts är att införa ett krav på att fullmäktige använder sig av en oberoende expertgrupp som lämnar förslag med rankning av kandidater till fullmäktige. Kommittén be- dömer att en sådan ansats kan vara värdefull men att vilken process som är mest lämplig kan variera från fall till fall. Därför bör ingen reglering av detta ske.

32.8.5Riksbanken leds av en direktion

Kommitténs förslag: Riksbanken leds av en direktion.

Direktionen är ändamålsenlig för att få en allsidig diskussion i penning- politiska och andra samhällspåverkande beslut. Ur ett demokratiskt perspektiv vore det problematiskt att delegera betydande samhälls- påverkande beslut, som dessutom fattas med hög grad av oberoende och med grundlagsfäst instruktionsförbud, till en enda person. Det finns därför goda skäl att beslut om penningpolitiken och andra av centralbankens samhällspåverkande beslut såsom att lämna likvidi- tetsstöd till finansiella institut, inte fattas av en person utan av flera. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska ledas av en direktion, dvs. samma ledningsstruktur som i dag. Direktionen beslutar kollek- tivt i penningpolitiska och andra samhällsekonomiska frågor. Där- utöver har ledamöterna ett gemensamt yttersta ansvar för Riksban- kens verksamhet.

Men i praktiken har direktionsledamöterna i nuläget olika roller, i synnerhet till följd av riksbankschefens mer direkta ansvar för den löpande verksamheten som framgår i arbetsordning och instruktion. Direktionen kan nämligen enligt gällande rätt välja att delegera frå- gor om t.ex. löpande verksamhetsstyrning till exempelvis riksbanks- chefen (1 kap. 5 § riksbankslagen). Om direktionen inte är nöjd med en delegering av en viss typ av beslut så kan den lyfta upp frågan till direktionsnivån igen. En sådan modell kan erbjuda flexibilitet och det är därför inte självklart att lagstiftaren ska bestämma relationen mellan riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Den finns å andra sidan ingen garanti för att frågor som rör den löpande skötseln delegeras till riksbankschefen. Det kan därför inte uteslutas att den

1416

SOU 2019:46

Organisation och ledning

nuvarande ordningen leder till en ineffektiv styrning av Riksbanken. Det kan också erinras om att Goodfriend och King argumenterade att det är orimligt att alla direktionsledamöterna har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av Riksbanken (se av- snitt 32.4.1).

För att minska riskerna för en ineffektiv styrning föreslår kom- mittén att riksbankschefens särställning inom direktionen anges i lag. För att minska risken för att denna ordning leder till maktmiss- bruk ska dock direktionen besluta om den närmare arbetsfördel- ningen mellan riksbankschefen och direktionen. Varje direktionsleda- mot ges även en lagstadgad rätt att lyfta frågor till direktionen för avgörande där (se avsnitt 32.8.10). Ansvarsfördelningen mellan riks- bankschefen och direktionen redogörs för i kommande avsnitt.

32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras mandattid

Kommitténs förslag: Direktionen består av fem direktionsleda- möter som utses av fullmäktige för en tid av fem eller sex år.

En ledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle. Den som tidigare har varit vice riksbankschef får dock utses till riksbanks- chef för en eller två mandatperioder.

Antalet direktionsledamöter

I kommitténs intervjuer framförs av de flesta att fem eller sex leda- möter i direktionen är lagom många. Några menar att direktionen är i största laget, andra nämner att det nuvarande antalet om sex fun- gerar. De flesta intervjuade uttrycker inte någon tydlig preferens för fem eller sex ledamöter i direktionen.

Sammantaget verkar sex ledamöter i direktionen vara tillräckligt många för att få bredd i diskussioner och beslut, varför alternativet att öka antalet i direktionen bör kunna avskrivas. Återstår gör då alter- nativen att behålla nuvarande antal om sex ledamöter eller minska antalet. I avvägningen av hur många det är lämpligt att vara i direk- tionen bör också beaktas att direktionsledamöter är näst intill oav- sättliga under sitt förordnande. Det faktum att man svårligen kan avsätta en direktionsledamot under mandattiden talar för att det är

1417

Organisation och ledning

SOU 2019:46

bättre att ha något fler än något färre i direktionen, som en slags intern kontrollfunktion och riskspridning.

Även Goodfriend och King berörde frågan om direktionens stor- lek då de ifrågasatte om det finns tillräckligt med jobb för sex hel- tidsanställda ledamöter. Vidare visar forskning om gruppstorlek att omkring fem personer ofta är ett bra antal vid beslutsfattande i grupp (se avsnitt 32.6.2). Forskning om gruppstorlek indikerar därmed att både nuvarande direktion om sex ledamöter och en möjlig nerdrag- ning till fem ledamöter borde kunna fungera väl. Sverige är ett litet land och Riksbanken har ett relativt sett begränsat mandat i central- bankssammanhang (t.ex. varken makro- eller mikrotillsynsansvar). Detta talar för en relativt liten direktion. Det kan noteras att 2018 hade både Danmark och Finland tre ledamöter i sina motsvarigheter till den svenska direktionen. Även Riksbankens egna enkätunder- sökning med direktionsledamöter 2010 visade att de flesta av de svarande ansåg att det vore bättre med en något mindre direktion.

Det ska noteras att om antalet direktionsmedlemmar minskas så att de inte längre utgör ett jämnt antal försvinner riksbankschefens utslagsröst när alla direktionsledamöter är närvarande. Det är en fördel eftersom det likställer direktionsledamöterna i de penning- politiska besluten. Det kan dock finnas en risk att det skulle kunna försvaga riksbankschefens roll och förtroendet för hen.

Kommittén bedömer alltså att det inte finns behov av fler än sex ledamöter. Kommittén bedömer vidare att fem ledamöter är att före- dra framför sex ledamöter. Det finns flera skäl till detta. Det bör inte vara fler för att lösa en uppgift än vad som faktiskt behövs. Det är inte positivt för verksamheten, med risk för långdragna berednings- processer, eller för den delen individerna som ska utföra uppdraget. I detta finns även en effektivitets- och kostnadsaspekt. Kommitténs förslag om att stärka och formalisera riksbankschefens roll så att det förtydligas vad chefskapet innebär kan minska risken för effektivi- tetsförluster. Men när det kommer till penningpolitiska beslut, och andra samhällspåverkande policybeslut, menar kommittén att det är bättre om samtliga direktionsledamöter har samma röst eftersom de i dessa beslut bör vara jämbördiga. Vid ett ojämnt antal i direktionen blir det sällan aktuellt med utslagsröst vilket är en fördel i detta av- seende, eftersom alla direktionsledamöter ges samma vikt.

1418

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Ledamöternas mandattid och omvalsbegränsning

Direktionsledamöter utses enligt gällande rätt för en tid av fem eller sex år. Unionsrätten ställer krav om minst fem år. Bestämmelsen om fem eller sex år är lämplig att föra över till den nya riksbankslagen. Det minskar risken för att flera direktionsledamöter slutar sam- tidigt.

I nuvarande riksbankslag finns inga regler vad gäller omval. Det finns i omvärlden tre möjliga varianter: inga omval tillåts, ett (eller flera) omval tillåts alternativt inga begränsningar rörande omval. Den internationella bilden gällande om omval tillåts, och i så fall hur många omval som tillåts, är ganska splittrad (se Tabell 32.1). Det finns argument som talar för och emot att införa en omvalsbegräns- ning.

Ett argument som framförs för att införa omvalsbegränsningar är att det kan minska risken för att en ledamot agerar kortsiktigt för att bli omvald. Dock finns risken för kortsiktigt beteende oavsett om omval tillåts eller inte, det avgörande är i stället om direktionsleda- moten har en framtida karriär (dvs. inte går i pension i anslutning till att mandatet som direktionsledamot går ut). Ett annat argument som framförs för omvalsbegränsningar är att det undviker att makt- positioner cementeras. Det är också välbehövligt med förnyelse inom direktionen.

Argument mot att införa omvalsbegränsningar är att rekryterings- basen minskar, vilket kan vara ett större problem i ett litet land som Sverige. Vidare kan omval fungera som ett verktyg för att utvärdera om direktionsledamoten har utfört sitt arbete skickligt och i enlighet med lagen.

I en jämförelse med andra svenska myndigheter kan noteras att riksrevisorer får sjuåriga mandat utan möjlighet till omval. General- direktörer för förvaltningsmyndigheter får normalt, enligt praxis, ett omval om tre år vilket ger en sammanlagd mandatperiod om nio år.

Vidare måste det beaktas att enligt unionsrätten måste direktions- ledamöter få en mandatperiod om minst fem år. Detta gäller även vid ett eventuellt omval.

Kommittén bedömer att fördelarna med att införa en omvalsbe- gränsning överväger nackdelarna. Det finns enligt kommittén heller inte starka skäl för att omval för riksbankschefer eller vice riksbanks- chefer ska avvika väsentligt från vad som gäller för övriga förvalt-

1419

Organisation och ledning

SOU 2019:46

ningsmyndigheters generaldirektörer där praxis alltså är ett omval, totalt nio år som generaldirektör. Kommittén föreslår därför att det införs en omvalsbegränsning med innebörden att en ledamot kan erbjudas omval högst en gång. Det ger en maximal mandattid om tio–tolv år. Kommittén anser dock att särskilda regler bör gälla för det fall att fullmäktige önskar utse en person som tidigare har varit vice riksbankschef till riksbankschef. Kommittén föreslår därför att fullmäktige får utse en person till riksbankschef för en eller två man- datperioder även om hen tidigare har varit vice riksbankschef.

I kapitel 37 analyserar kommittén vilka övergångsbestämmelser som behövs. Där framgår bl.a. att bestämmelsen om att högst ett omval får medges endast gäller vid tillsättningar som beslutas efter lagens ikraftträdande.

32.8.7Inga externa experter i direktionen

Kommitténs bedömning: Inga externa experter bör sitta i direk- tionen. Ingen deltidsanställning med annan anställning parallellt bör vara möjlig.

En fördel med externa experter i direktionen, dvs. ledamöter som inte tillbringar hela sin arbetstid inom centralbanken, kan vara en bredd- ning av perspektiv och mindre risk för grupptänkande i de penning- politiska besluten. Externa experter inom ramen för en penningpoli- tisk kommitté kan också göra styrningen av Riksbankens verksamhet mer effektiv då det är ett sätt att möjliggöra att ha färre heltidsan- ställda chefer. På så sätt kan man ändå få tillräcklig bredd i den pen- ningpolitiska diskussionen och kompetensen.

När det gäller externa experter medför unionsrätten begränsningar för vilka slags experter som kan komma i fråga för att det inte ska anses föreligga intressekonflikter, och under vilka anställningsfor- mer de kan anställas. Fördelen med externa experter blir mindre tydliga med unionsrättens relativt snäva begränsningar. För svensk del gäller vidare allmänt sett angående offentliga anställningar att en arbetstagare inte får ha en s.k. förtroendeskadlig bisyssla (7 § lagen om offentlig anställning). Denna princip har utvecklats närmare i

1420

SOU 2019:46

Organisation och ledning

den nuvarande riksbankslagen genom bestämmelserna i 3 kap. 1 §.60 Av dessa bestämmelser framgår att en ledamot i Riksbankens direk- tion bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller ett annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Detsamma gäller vissa politiska uppdrag. Sammantaget bedömer kom- mittén att externa experter är svårare att rekrytera eftersom det i många fall kan finnas en risk för intressekonflikter. Det framstår därför som lämpligare att endast rekrytera vice riksbankschefer utan parallell anställning.

32.8.8Direktionens ansvar

Kommitténs förslag: Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den drivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

Direktionen ska

1.besluta en arbetsordning

2.i arbetsordningen ta in bestämmelser om myndighetens orga- nisation, arbetsfördelningen mellan direktion och riksbanks- chef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, hand- läggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten

3.besluta en verksamhetsplan för myndigheten

4.säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt

5.avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden.

Kommittén föreslår att direktionen i enlighet med gällande rätt även framgent ska ansvara för verksamheten och se till att en drivs effek- tivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel.

60I avsnitt 32.8.11 föreslås att bestämmelsen, med viss justering, förs över till den nya riks- bankslagen.

1421

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Som beskrivs i avsnitt 32.3.3 kan Riksbankens direktion i viss mån liknas vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighets- chef. Kommitténs förslag avser att ytterligare likna styrningsformerna vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef, för ökad effektivitet i styrningen av Riksbanken.

För att reglera förhållandet mellan riksbankschefen och direk- tionen föreslår kommittén att myndighetsförordningens ansvars- fördelning används även i riksbankslagen, nämligen att direktionen beslutar om frågor som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (om ärendena inte ska avgöras av perso- nalansvarsnämnden). Att direktionen beslutar i frågor av sådan karak- tär följer i dag av den av direktionen beslutade instruktionen. Vad som är en fråga av principiell karaktär är i vissa fall självklart, såsom vad gäller penningpolitiska beslut avseende styrräntans nivå, medan det i andra fall kan vara mer svårbedömt. Det är ytterst direktionen som bedömer vilka uppgifter som är av principiell karaktär eller större betydelse. Att direktionen föreslås besluta om dels arbetsord- ning, dels verksamhetsplan, är även det i linje med vad som gäller för styrelsemyndigheter enligt myndighetsförordningen. I arbetsord- ningen beslutar direktionen om de närmare föreskrifter som behövs om Riksbankens organisation, utan att det ändrar det särskilda an- svar som kommittén föreslår att riksbankschefen får vad gäller att sköta den löpande verksamheten.

Direktionen har således med kommitténs förslag kvar det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet, och det är direktionsledamö- terna som gemensamt bestämmer den närmare arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen. Jämfört med styrelsemyn- digheter finns det en viktig skillnad i att direktionen är på plats i organisationen varje dag. Det är därför troligt att det faller sig mer naturligt att delegera det löpande arbetet till myndighetschefen i en styrelsemyndighet än vad det gör i Riksbanken. Det ska därför be- tonas att det skulle strida mot lagstiftarens intention om direktionen beslutar att i direktionen hantera frågor i en sådan omfattning att riksbankschefen i praktiken inte längre ansvarar för den löpande för- valtningen, se nästa avsnitt.

Slutligen ska nämnas att kommitténs förslag möjliggör för direk- tionen att besluta om att återinföra beredningsansvar i framtiden.

1422

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.8.9Riksbankschefens ansvar

Kommitténs förslag: Riksbankschefen är myndighetschef. Riks- bankschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar.

Andra ärenden än de som ska avgöras av direktionen får av- göras av riksbankschefen eller, om inte direktionen bestämt något annat, av den som riksbankschefen bestämmer.

Riksbankschefen leder direktionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens sammanträden.

Riksbankschefen ska se till att frågor som har principiell karak- tär eller större betydelse eller som avser föreskrifter tas upp för beslut i direktionen.

Riksbankschefen är ordförande i personalansvarsnämnden, som ska finnas kvar.

För att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt måste styrningsformerna fungera väl. I de intervjuer som kom- mittén har genomfört har flera personer framfört att Riksbankens organisation med sex chefer riskerar att leda till att den dagliga verk- samheten blir ineffektiv med utdragna beredningsprocesser. Det finns som framhållits tidigare starka skäl för att flera personer fattar beslut av stor betydelse för samhällsekonomin. Men det finns också skäl för att undvika att alla i direktionen är lika involverade i den dagliga styrningen av Riksbanken.

Kommittén föreslår därför att tydliggöra riksbankschefens roll som myndighetschef, därmed kan risken för effektivitetsförluster begränsas. Riksbankschefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. De övriga direktionsledamöternas huvudsakliga uppgifter är att fatta policy- beslut, att tillsammans med riksbankschefen utveckla Riksbankens strategiska arbete och att sprida information om Riksbankens verk- samhet till allmänheten (se avsnitt 33.6.3).

I riksbankschefens uppgift som myndighetschef (inklusive att sköta den löpande verksamheten) bör det bl.a. ingå att:

•löpande följa upp verksamheten så den är inom ramen för budget och verksamhetsplan

1423

Organisation och ledning

SOU 2019:46

•utöva chefsansvar för avdelningscheferna

•ansvara för dagordningen till direktionsmötena

•besluta fördelningen av direktionsledamöternas internationella uppdrag efter samråd med direktionen

•lägga fram förslag till tillsättning av de tjänster som beslutas av direktionen.

Andra ärenden än de som direktionen ska besluta om (enligt avsnitt 32.8.6), får avgöras av riksbankschefen eller, om inte direktionen har bestämt annat, av den som riksbankschefen bestämmer. Det kan handla om att delegera uppgifter rörande verksamhetsstyrningen till en annan ledamot i direktionen än riksbankschefen, eller till en tjänsteman, t.ex. stabschefen. Bestämmelsen är hämtad från myn- dighetsförordningen. En fördel med att ta in en dylik bestämmelse även i riksbankslagen är att det därmed tydliggörs att direktionens samhällspåverkande beslut av principiell karaktär eller större bety- delse inte får delegeras. Det framgår med bestämmelsen även att det ytterst är direktionen som bestämmer om riksbankschefen får dele- gera vidare sitt ansvar för den löpande skötseln.

Kommitténs förslag innebär också att riksbankschefen leder direk- tionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens samman- träden. Vidare åläggs riksbankschefen ett särskilt ansvar att säker- ställa att frågor av principiell karaktär eller större betydelse (eller föreskrifter) tas upp för beslut i direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet. På så sätt kan direktionsmo- dellen i hög grad sägas likna en vanlig styrelsemodell där styrelsen har det övergripande ansvaret samtidigt som ansvaret för det löpande arbetet är delegerat till en generaldirektör eller verkställande direktör.

Kommittén anser att det är ur ett effektivitetsperspektiv är rim- ligt att den person som är utsedd till riksbankschef ska tilldelas en starkare ställning vad gäller skötseln av Riksbanken. En starkare ställ- ning motiveras också av att hen i högre grad än andra får stå ansvarig för eventuella missgrepp. Genom denna ordning ges riksbankschefen därmed en ställning i lag som bättre överensstämmer mot allmän- hetens och medias förväntningar. Genom att tydliggöra riksbanks- chefens tydligare ansvar för verksamhetsstyrningen i lag minskar risken att de vice riksbankscheferna går in i direktionen med fel för- väntningar på sin roll. Den tydligheten kan minska risken för kon-

1424

SOU 2019:46

Organisation och ledning

flikter. Ytterligare ett skäl för förändringen är den övergripande ut- gångspunkten att sträva efter att göra Riksbanken mer lik andra myn- digheter med en styrelsemodell. Det viktigaste skälet är dock att skapa goda förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Det ska också noteras att det i andra länder är vanligt att central- bankschefen i lagen ges omfattande och tydligt utpekade särskilda befogenheter (se avsnitt 32.7.2).

Kommittén har valt att inte lagfästa ansvar för den första vice riksbankschefen. Det är fullmäktige som beslutar vem i direktionen som är förste vice riksbankschef. Nu gällande praxis på Riksbanken är att den förste vice riksbankschefen tillsammans med riksbanks- chefen tar ett särskilt stort ansvar för den löpande skötseln. Det är en ordning som enligt kommitténs bedömning har fungerat väl. Den nuvarande riksbankslagen ålägger inte den första vice riksbanks- chefen någon särskilt utpekad roll. Kommittén anser det inte lämp- ligt att detaljreglera skötseln av Riksbanken, och bedömer inte att det finns behov av att lagfästa den förste vice riksbankschefens an- svarsområde. Det förefaller lämpligare att riksbankschefen, med direk- tionens godkännande, utifrån direktionsledamöternas bakgrund och kompetens kan välja hur och om ansvaret för den löpande skötseln delegeras vidare inom direktionen eller till andra tjänstemän inom Riksbanken.

Enligt gällande rätt ska det finnas en personalansvarsnämnd som riksbankschefen är ordförande i (9 kap. 6 § riksbankslagen). Kom- mittén föreslår att den bestämmelsen förs över till den nya riks- bankslagen.

32.8.10 Sammanträden och beslutsfattande

Kommitténs förslag: Vid direktionens sammanträden ska proto- koll föras.

Direktionen är beslutsför när minst tre ledamöter är närvar- ande. I fråga om omröstning tillämpas 29 § förvaltningslagen. Riks- bankschefen ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs. Riksbankschefen ska alltid sammankalla direktionen om en ledamot begär det.

En ledamot i direktionen får alltid ta upp ett ärende till be- handling och för beslut i direktionen.

1425

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Om ett ärende är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter, om de är ense om beslutet.

Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslagsrätt eller rösträtt.

Kommitténs anser att beslutsfattandet i allt väsentligt ska vara som enligt gällande rätt och interna styrdokument. Avsikten är dock att reglera dessa beslutsformer tydligare.

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår att föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid direk- tionens sammanträden och att direktionen är beslutsför när tre leda- möter är närvarande. I fråga om omröstning tillämpas förvaltnings- lagens bestämmelser.

Från arbetsordningen förs in i riksbankslagen att ordföranden ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs och att ordföranden alltid ska sammankalla direktionen om en ledamot be- gär det. Från instruktionen förs in i riksbankslagen att en ledamot i direktionen alltid får ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen. Denna bestämmelse bedöms viktig att lagfästa efter- som det är direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksban- kens verksamhet, även med den tydligare utpekade rollen som myn- dighetschef som riksbankschefen föreslås att få.

Vad gäller brådskande ärendehantering föreslås ett tillägg med en ny paragraf som motsvarar den i 12 § myndighetsförordningen för att explicit möjliggöra per capsulam beslut, vilket är en beslutsform som direktionen använder sig av i dag. Innebörden är att ett ärende får avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna om ärendet är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det. Per capsulam innebär att ett proto- koll med förslag till beslut skickas runt och skrivs under av leda- möterna. Ett ärende kan inte avgöras per capsulam om inte leda- möterna är eniga om beslutet, beslutsformen bör användas enbart för vissa beslut av formaliakaraktär.61

61Regeringskansliet (2016), s. 27.

1426

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Om inte heller det hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Denna bestämmelse förs över från gällande rätt men hierarkin i förhållande till per capsulam beslut tydliggörs.

Bestämmelsen om att fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §) föreslås föras över till den nya riksbankslagen.

32.8.11 Övriga bestämmelser för direktionen

Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen:

–Om hinder mot att vara ledamot i direktionen.

–Regler för avskiljande av direktionsledamot (regleras i regerings- formen).

–Förbudet att söka eller ta emot instruktioner.

–Rätten att göra framställning.

–Anmälan av finansiella instrument m.m.

–Ej sammanträda på ockuperad mark.

–Direktionen har sitt säte i Stockholm.

Kommitténs förslag: Följande bestämmelse justeras:

–Om att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskon- tor som direktionen beslutar om.

Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra till den nya riksbankslagen rör instruktionsförbudet, rätten att göra fram- ställning, anmälan av finansiella instrument m.m.62, att direktionen inte får sammanträda på ockuperad mark och att direktionen har sitt säte i Stockholm.

62Anmälningsskyldigheten för direktionen och fullmäktiges ordförande och vice ordförande (som båda har rätt att närvara vid direktionens sammanträden) omfattar inte bara finansiella instrument utan även bl.a. krediter eller andra skulder samt villkoren för dessa.

1427

Organisation och ledning

SOU 2019:46

En justering görs avseende att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskontor som direktionen beslutar

I 9 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen anges att Riksbanken får driva verksamhet vid riksbankskontor till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. Kommittén anser att en justerad och något vidare bestämmelse bör tas in i den nya riksbankslagen. Ut- över att direktionen får besluta om riksbankskontor nämns i bestäm- melsen även andra anläggningar. Uttrycket andra anläggningar om- fattar depåer eller annan infrastruktur för hantering av i första hand kontanter. Kommittén föreslår alltså att det i den nya riksbankslagen införs en bestämmelse att Riksbanken får driva verksamhet vid de riksbankskontor eller andra anläggningar till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. I avsnitt 34.4.2 lämnar kommittén för- slag avseende Riksbankens uppgift att ansvara för depåverksamheten.

32.8.12 Övriga bestämmelser Riksbankens organisation

Kommitténs förslag: Följande bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen:

–Krav på medborgarskap: Riksbanken får i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riks- banken. I 6 § 2 och 3 lagen och andra stycket lagen om offent- lig anställning finns bestämmelser om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statlig anställning i vissa fall.

För Riksbanken följer av regeringsformen (12 kap. 6 §) att krav på svenskt medborgarskap får uppställas endast i lag eller enligt förut- sättningar som anges i lag. Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksbanken. För vissa anställningar i Riksbanken kan krav på svenskt medborgarskap följa av annan lagstiftning, se t.ex. säkerhetsskyddslagen (2018:585). Kommittén föreslår att den nu gällande bestämmelsen avseende krav på medborgarskap även förs över till den nya riksbankslagen. Sådana beslut ska även fram- gent fattas enligt de förutsättningar som anges i lagen om offentlig anställning.

1428

SOU 2019:46

Organisation och ledning

När fullmäktige utformar kravprofil för direktionen kan den be- höva beakta huruvida krav på svenskt medborgarskap bör ställas eller följer av annan lagstiftning. Vad gäller krav på medborgarskap för övriga tjänstemän inom Riksbanken fattas ett eventuellt sådant be- slut av direktionen.

32.8.13 Andra ledningsmodeller som kommittén övervägt

I stället för att ha en direktion (där alla i direktionen delar det ytter- sta ansvaret för Riksbankens verksamhet och beslut) har kommittén övervägt att i lag införa en modell där en policykommitté63 fattar policybeslut. Det kan nämnas att både Norge och Nya Zealand nyli- gen har beslutat att införa en sådan ledningsmodell. En variant av denna ledningsmodell förespråkades av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. I deras ledningsmodell ges ett tydligt ansvar för verksamhetsstyrningen till riksbankschefen och två vice riksbankschefer som i lag ges ansvar för prisstabilitet respektive finansiell stabilitet. Det kompletteras av Goodfriend och King med tre riksbanksdirektörer som deltar i Riksbankens viktiga samhälls- påverkande policybeslut (penningpolitiska beslut m.m.) men som inte har något ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbanksdirek- törerna skulle kunna vara heltidsanställda men med ansvar endast för policybesluten. Förslaget skulle innebära att policybeslut fortsatt fattades i grupp samtidigt som Riksbankens ledningsmodell kunde blir mer lik en vanlig linjeorganisation.

Genom att inrätta en tjänst som vice riksbankschef med ansvar för finansiell stabilitet skulle risken minska att arbetet med finansiell stabilitet nedprioriteras under perioder med relativt lugn på de finan- siella marknaderna. Den avgörande nackdelen med denna modell är dock att den riskerar att leda till en otydlig ansvarsfördelning mellan avdelningschefer och vice riksbankschefer. Det har framkommit i kommitténs intervjuer att erfarenheterna av beredningsansvar inom direktionen inte är goda, varför kommittén inte anser det lämpligt att genom lagstiftning ställa krav om att slå fast olika ansvarsom- råden för olika direktionsledamöter. Kommitténs förslag möjliggör

63Goodfriend och King (2016) kallar det för penningpolitiskt råd men det innefattar i deras förslag även andra samhällspåverkande beslut, såsom likviditetsstöd.

1429

Organisation och ledning

SOU 2019:46

dock för direktionen att själva välja att besluta om att återinföra beredningsansvar i framtiden.

Ytterligare en nackdel med en sådan modell är att det skulle riskera innebära att de två vice riksbankscheferna inte tar ansvar för helheten utan i första hand bevakar sitt eget ansvarsområde. Det finns med detta förslag även en risk för ett A- och B-lag inom det beslutsfattande policyrådet, där riksbanksdirektörerna, som inte är chefer, hamnar i ett informationsunderläge i förhållande till riks- bankschefen och de vice riksbankscheferna som har ansvar för verk- samhetsstyrningen.

En liknande modell som har övervägts är att riksbankschefen och endast en vice riksbankschef ges ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen fattar samhällspåver- kande beslut i en policykommitté tillsammans med tre riksbanks- direktörer som alltså inte har ansvar för verksamhetsstyrningen. Skillnaden från förslaget ovan är således antal vice riksbankschefer relativt riksbanksdirektörer, samt att i denna modell finns inget sär- skilt utpekat ansvarsområde för den vice riksbankschefen. I stället är den vice riksbankschefen en person som vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe, och som även kan dela bördan av verksam- hetsstyrningen. Skillnaden i förhållande till direktionsmodellen är att riksbanksdirektörerna inte har något ansvar för verksamhetsstyr- ningen. Fördelen med policykommittémodellen är att den kan vara gynnsam för Riksbankens effektivitet. Samma kritik kan riktas mot denna modell som mot Goodfriend och King-modellen; nämligen ökad maktkoncentration och sämre förutsättningar för informa- tionsinhämtning för riksbanksdirektörerna. Även om denna proble- matik i någon grad kan finnas även med den föreslagna direktions- modellen kombinerad med en stärkt roll för riksbankschefen så bedöms nackdelarna i detta fall bli mindre.

Ytterligare en ledningsstruktur som har övervägts är den som finns inom Bank of England, med olika beslutskommittéer för pris- stabilitet respektive finansiell stabilitet. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen med ansvar för penningpolitik ingår i den pen- ningpolitiska beslutskommittén, tillsammans med tre riksbanksdirek- törer. På samma sätt ingår riksbankschefen och den vice riksbanks- chefen med ansvar för finansiell stabilitet i kommittén för finansiell stabilitet, tillsammans med tre riksbanksdirektörer som har djup sakkunskap inom finansiella marknader.

1430

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Ett principiellt argument för två beslutskommittéer, som bl.a. Tucker har framfört, är att det bör vara en kommitté för varje mål en centralbank har.64 Enligt kommitténs förslag kommer Riksban- ken att ha mål dels om att uppnå prisstabilitet men även om att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system (se avsnitt 20.8.6). Kom- mittén har därför även övervägt möjligheten att införa separata be- slutskommittéer för de olika målen. En fördel med en sådan ordning vore att sammansättningen av kompetens i respektive beslutskom- mitté kan anpassas efter de uppgifter som ska utföras. Det kan också vara en fördel att de ECBS-relaterade uppgifterna hanteras i en sepa- rat beslutskommitté.

Det är dock inte tydligt att Riksbankens uppdrag inom finansiell stabilitet är tillräckligt omfattande för att motivera en särskild kom- mitté. I Sverige har Riksbanken inte tilldelats ansvar för makrotillsyn eller mikrotillsyn avseende de finansiella marknaderna vilket gör att ansvarsområdet för finansiell stabilitet är begränsat, speciellt när det inte råder oro eller kris på de finansiella marknaderna. Den brittiska kommittén för finansiell stabilitet ägnar sig till stora delar åt just sina makrotillsynsuppgifter. I kommitténs intervjuer har en bred majori- tet varit tveksamma till om det vore meningsfullt med ytterligare en beslutskommitté i Sverige, främst eftersom Riksbankens ansvarsom- råde vad gäller finansiell stabilitet är begränsat.

32.8.14 Riksbankens effektivitet i verksamheten

Enligt kommittédirektiven ska kommittén, som en del av översynen av riksbankslagen, överväga Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad. Utredningen har inte genomfört någon grundlig analys av dessa frågor, men det har under arbetet heller inte framkommit några indikationer på behov av det.

Kommitténs förslag i detta kapitel har utformats med ambitionen att de ska ha positiva effekter på Riksbankens effektivitet i verksam- heten. Det viktigaste förslaget i det avseendet är att tydliggöra riks- bankschefens roll som myndighetschef, och dennes tydligt utpekade ansvar för den löpande verksamhetsstyrningen. Ytterligare ett för- slag som kan vara effektivitetshöjande är att Riksbanken själva får besluta om sin inre organisation på ett sätt som bedöms ge en effek-

64Tucker (2018).

1431

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Appendix 1: Förteckning över intervjuade

Kai Barvèll, tidigare stabschef på Riksbanken

Susanne Eberstein, fullmäktiges ordförande

Karolina Ekholm, tidigare direktionsledamot

Martin Flodén, direktionsledamot

Lars Heikensten, tidigare riksbankschef

Per Håkansson, tidigare chefsjurist på Riksbanken

Stefan Ingves, riksbankschef

Per Jansson, direktionsledamot

Kerstin af Jochnick, direktionsledamot

Michael Lundholm, fullmäktiges vice ordförande

Lars Nyberg, tidigare direktionsledamot

Henry Ohlsson, direktionsledamot

Leif Pagrotsky, tidigare fullmäktiges vice ordförande

Irma Rosenberg, tidigare direktionsledamot

Cecilia Skingsley, direktionsledamot

Lars E.O. Svensson, tidigare direktionsledamot

Anders Vredin, stabschef på Riksbanken

Christina Wejshammar, avdelningschef Riksbanken

Barbro Wickman-Parak, tidigare direktionsledamot

Svante Öberg, tidigare direktionsledamot

I arbetsgruppen för Riksbankens organisation har ingått Aino Bunge, Pär Elvingsson, Karolina Holmberg, Mattias Persson. Även organi- sationskonsulten Stina Hübendick har deltagit i ett arbetsgrupps- möte samt som bollplank till kansliet i utarbetandet av förslagen. Även inom arbetet med den demokratiska granskningen av Riks- banken (se kapitel 33) har intervjuer genomförts med ett antal per- soner. Dessa samtal berörde även flera av de frågor som analyseras i detta kapitel.

1433

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Appendix 2: Fördjupad internationell utblick

Australien

Den australiensiska centralbanken har beslutsfattandet uppdelat i två styrelser; en för penningpolitiska beslut (eng. the Reserve Bank Board) och en styrelse för beslut rörande betalningssystemen. Centralbanks- chefen är ordförande i båda. Styrelsen för penningpolitiska beslut har ansvaret för det mesta av bankens verksamhet, inklusive pen- ningpolitik och arbetet för finansiell stabilitet, men alltså inte för betalningssystemen. Styrelsen med ansvar för betalningssystemen ska bl.a. bidra till att kontrollera risker i de finansiella systemen, gynna effektiva betalningssystem och genomföra åtgärder på ett sådant sätt att de bäst bidrar till övergripande stabilitet i det finan- siella systemet. När en fråga är svårsorterad i ansvar mellan de två styrelserna så avgör centralbankschefen vilken styrelse som ska han- tera frågan.65

Centralbankschefen utses av finansministern. Finansministern bestämmer längden på mandatperioden, som mest sju år. Det finns inga begränsningar för omval.

När det gäller ansvarsfördelningen mellan centralbankschefen och den vice centralbankschefen är det centralbankschefen som tilldelar den vice uppgifter. Det är även den vice centralbankschefen som har mandat att ta över centralbankschefens uppgifter när centralbanks- chefen inte är närvarande.

Danmark

Danmarks Nationalbank är intressant eftersom det är ett nordiskt land med vissa likheter med den svenska förvaltningsstrukturen. Det är också en EU-medlemsstat som inte heller har infört euron som valuta.66 Den danska centralbanken är en självägande institution, när- mast motsvarande en stiftelse, som styrs av direktionen, direktörs- kommittén och representantskapet.

65Australiens centralbankslag, avsnitt 10c, punkt 3.

66Danmark har dock ett formellt undantag från att införa euron som valuta vilket Sverige inte har.

1434

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Representantskapet har 25 medlemmar varav åtta väljs av parla- mentet, två av näringsministeriet och övriga 15 väljs av Represen- tantskapet själva. Vid valet av medlemmar läggs vikt vid kompetens, geografisk och yrkesmässig spridning och att arbetstagare är repre- senterade. Medlemmarna har fem års mandattid som kan förnyas en gång. Representantskapets uppdrag är bl.a. att utse de två vice cen- tralbankscheferna (efter rekommendation från direktörskommittén), och att kontrollera att centralbanken agerar utifrån de mandat som lagen ger den. Representantskapet möts vanligen kvartalsvis.

Direktörskommittén består av sju medlemmar varav två perma- nenta utses av Näringsministeriet och resterande fem väljs av repre- sentantskapet bland dess egna medlemmar. De möts omkring tio gånger om året, och dess medlemmar ges ett års mandat åt gången. De är i huvudsak ett förberedande organ till representantskapet och deras uppgifter består bl.a. av att hålla sig uppdaterade i viktigare aktiviteter som centralbanken ägnar sig åt, överse att revisionen görs korrekt och utföra kvartalsvisa inspektioner.

Den trehövdade direktionen sköter det dagliga arbetet och an- svarar för penningpolitiken. De tre centralbankscheferna fördelar arbetet emellan sig. Centralbankschefen utses av regeringen. Det finns ingen begränsning av centralbankschefens mandatperiod, men däremot finns en övre åldersgräns på 70 år.

I Danmark är näringsministern utpekad som den s.k. ”Kongelige Bankkommissær”. Hen är formellt ansvarig för att kontrollera att Danmarks Nationalbank följer lagen. Vidare leder hen mötena i repre- sentantskapet och kan delta i direktörskommitténs möten.

ECB

ECB är ett eget rättssubjekt. De översta beslutsorganen är Euro- peiska centralbankens råd (fortsättningsvis ECB-rådet, eng. Gover- ning Council) och direktionen (artikel 129.1, eng. Executive Board). Direktionen är det verkställande organet. Den består av en ordföran- de, en vice ordförande och ytterligare fyra ledamöter (artikel 282.2). ECB-rådet består i sin tur av ledamöterna i direktionen samt cheferna för de nationella centralbankerna inom eurosystemet (artikel 283.1). ECB-rådet ansvarar för att utforma penningpolitiken inom euro- zonen. Utöver dessa två organ finns även det Allmänna rådet (eng.

1435

Organisation och ledning

SOU 2019:46

General Council), som består av ECB:s ordförande och vice ord- förande samt cheferna för samtliga nationella centralbanker i EU, dvs. även från Sverige och andra medlemsstater med undantag.

Direktionen har ansvaret för den dagliga driften av ECB. Direk- tionens sex medlemmar utses av Europeiska rådet (stats- och reger- ingscheferna), efter rekommendation från finansministrarna. De ut- ses för en mandatperiod om åtta år utan möjlighet till förlängning. Europaparlamentet och allmänna rådet ska höras innan utnämningen sker, men de har ingen vetorätt.

Finland

Finland är medlem i eurosystemet. Finlands Bank är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Finland. Det innebär således att Finlands bank inte fattar penningpolitiska beslut, och endast cen- tralbankschefen är direkt involverad i det penningpolitiska besluts- fattandet inom ECB.

Finlands banks förvaltningsorgan är det parlamentariska bank- fullmäktige och direktionen. Liksom i Sverige är det direktionen som är det exekutiva beslutsorganet, och har de allmänna befogen- heterna att sköta bankens uppgifter. Bankfullmäktige svarar för till- synen av bankens förvaltning och verksamhet, och andra uppgifter som räknas upp i lagen. Bankfullmäktige består av nio ledamöter som väljs av riksdagen. Direktionen består av centralbankschefen och upp till fem vice centralbankschefer. Det är upp till bankfullmäktige att besluta hur många vice centralbankschefer de utser inom ramarna ”upp till fem”, under 2018 är de vice centralbankscheferna två till antalet.

När centralbankschefen ska utses är det fullmäktige som sköter rekryteringsprocessen, vilket innebär att fullmäktige utannonserar tjänsten och genomför intervjuer. Fullmäktige föreslår sedan en kan- didat till regeringen. Därefter bereder regeringen frågan och föreslår en kandidat till presidenten. Det är hög transparens i Finland och ansökningarna till direktionen är inte konfidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även omfattar Finlands bank.67 Pre- sidenten utser centralbankschefen som har en mandattid om sju år med möjlighet till två omval.

67Act on the Openness of Government Activities (621/1999).

1436

SOU 2019:46

Organisation och ledning

Resterande centralbankschefer utses av bankfullmäktige och har en femårig mandatperiod. Högst tre mandatperioder gäller även för vice centralbankschefer, dock kan en och samma person utnämnas till centralbankschef för två mandatperioder även om hen tidigare har varit vice centralbankschef. För att kunna utses till centralbanks- chef krävs vidare en högre akademisk examen som lämpar sig för tjänsten, förtrogenhet med penningpolitik eller finansiella operatio- ner och bevisad ledarskapsförmåga och ledningserfarenhet.68

Frankrike

Frankrike är medlem i eurosystemet. Banque de France är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Frankrike.

Den franska centralbanken har ett allmänt råd som ansvarar för alla frågor utom de som har lämnats till ESCB. Allmänna rådet består av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och åtta andra ledamöter inklusive den vice ordföranden för landets tillsyns- och resolutionsmyndighet. Centralbankschefen och den vice centralbanks- chefen utses av regeringen för sex år och kan omväljas en gång. Cen- tralbankscheferna får inte vara äldre än 65 år när de utses. Om de fyller 65 år under innevarande mandatperiod sitter de tiden ut. Resterande ledamöter i allmänna rådet utnämns också för en period om sex år. Två av dem utses av regeringen, två av senatens ordföran- de, två av nationalförsamlingens ordförande, en vald representant för bankens anställda samt vice-ordföranden för tillsyns- och resolu- tionsmyndigheten.

Polen

Polen är liksom Sverige ett EU-land men utanför eurosamarbetet. Den polska centralbanken har beslutsfattandet uppdelat i två styrel- ser; en för penningpolitiska beslut och en styrelse för ledning av ban- ken. Centralbankschefen utses av parlamentets underhus efter upp- maning från presidenten. Penningpolitiska beslut fattas i en penning- politisk kommitté som består av centralbankschefen (som är ordfö- rande) och 9 ytterligare medlemmar som utses tre vardera av presi-

68Finlands centralbankslag, 2 kap. § 13.

1437

Organisation och ledning

SOU 2019:46

denten, underhuset och senaten. Samtliga har en mandatperiod om sex år och kan erbjudas som mest ett omval.

Centralbankschefen är den som föreslår tillsättning (och eventuellt avsked) av de vice centralbankscheferna till landets presi- dent Centralbankschefen i sin tur utses av underhuset efter förslag från presidenten. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna (artikel 10:3). Centralbankschefen är också chef över alla centralbankens anställda. Hen är också ansvarig för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m.

Storbritannien

Centralbanken i Storbritannien (Bank of England) har efter finans- krisen som utbröt hösten 2008 fått ett brett mandat som inkluderar penningpolitik och såväl mikro- som makrotillsyn. Bank of Englands ansvarsområde innefattar även resolutionsverktyg. Storbritannien behöver inte följa unionsrättens regler om centralbankers oberoende och mandatperioder för centralbankschefer m.m.

Förhållande till statsmakten

Bank of England ägs av staten. Banken rapporterar till finansminis- tern som i sin tur rapporterar till parlamentet. Centralbankschefen och de vice centralbankscheferna kallas därutöver till regelbundna utfrågningar i parlamentets finansutskott i anslutning till publicering av inflationsrapporten, rapporten om finansiell stabilitet och ban- kens årsredovisning.

De externa experter som finansministern ska utnämna till MPC och FPC (se nedan) blir också utfrågade i finansutskottet som ett led i rekryteringsprocessen. Utskottet har dock inte någon vetorätt i frågan.

Styrelsen (eng. Court of directors)

Bank of England har en styrelse som har i uppgift att besluta om, och övervaka, bankens strategi och att fatta vissa nyckelbeslut vad gäller utgifter och tillsättningsfrågor. Det är styrelsen som fastställer

1438

SOU 2019:46

Organisation och ledning

bankens budget. Styrelsen består av upp till 14 ledamöter, varav fem interna (centralbankschefen och de fyra vice centralbankscheferna) och upp till nio externa experter.

Samtliga styrelseledamöter, inklusive centralbankschefen, ut- nämns av regeringen. Centralbankschefen har en mandatperiod om åtta år utan möjlighet till omval. Vice centralbankschef och externa experter har en femårig mandatperiod med möjlighet till ett omval.

Tre policykommittéer

Det finns tre separata policykommittéer inom Bank of England. Dessa är en kommitté för penningpolitik (eng. Monetary Policy Committee, MPC), en kommitté för finansiell stabilitet (eng. Finan- cial Policy Committee, FPC) samt en kommitté för tillsyn över finansiella institut (eng. Prudential Regulation Committee, PRA). Separata kommittéer motiveras bl.a. med att man då mer effektivt kan matcha verktygen mot målen. Det innebär också att man i de olika kommittéerna kan anpassa expertisen till just de frågor kom- mittén ska behandla.69 Vidare betonas att uppdelningen med besluts- fattande i olika kommittéer, med olika mål, underlättar ansvarsut- krävande.

Eftersom det finns överlappningar är det viktigt att kommitté- erna förstår, och tar i beaktande, varandras arbete. Det är därför cen- tralbankschefen är ordförande i alla tre kommittéerna, och flera leda- möter är med i mer än en kommitté.70 Vidare får medlemmarna i både FPC och MPC vid samma tillfälle full tillgång till relevanta besluts- underlag som produceras av bankens personal.71

De tre kommittéerna har mellan nio och elva medlemmar, varav en del interna och en del externa. De externa experterna utnämns av finansministern och blir deltidsanställda på 60 procent i centralban- ken, med en treårig anställning med möjlighet till en förlängning. Eftersom Storbritannien har undantag kan de organisera detta utan att ta hänsyn till unionsrättens krav, såsom minst femårig mandat- period.

De två kommittéerna som bedömas vara av störst intresse för analysen, MPC och FPC, beskrivs kort nedan.

69Shakir och Tong (2014), s. 396.

70Ibid., s. 398.

71Ibid., s. 405.

1439

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Kommittén för penningpolitik, MPC

MPC består av nio medlemmar varav fem är interna (centralbanks- chefen, tre av de fyra vice centralbankscheferna och bankens chefs- ekonom) och fyra externa experter som utses av finansministern. Fyra av de nio medlemmarna i MPC sitter även med i FPC. Vidare får en representant från finansdepartementet delta vid MPC:s möten med yttranderätt men utan rösträtt.

MPC är en individualistisk kommitté där alla har en röst och för- medlar den utåt (de andra två kommittéerna arbetar i första hand med konsensus). MPC ska snarast möjligt (i praktiken tre dagar) publicera ett sammanfattat referat med huvuddragen från diskussio- nen, och medlemmarnas individuella röster.72 Det publiceras en full- ständig utskrift från diskussionerna efter åtta år. (Jfr Riksbanken två veckor.)

Kommittén för finansiell stabilitet, FPC

FPC har 13 medlemmar varav sex är interna (centralbankschefen, de fyra vice centralbankscheferna och exekutivdirektören för finansiell stabilitet). I FPC ingår också fem externa experter som väljs utifrån urvalsgrunden att de ska ha erfarenhet och expertis från finansiella marknader. Vidare deltar även en representant från Financial Con- duct Authority, myndigheten med ansvar för konsumentskyddsfrå- gor och tillsyn över värdepappersmarknader. Slutligen deltar, utan rösträtt, en representant från finansministeriet. Kommittén ska söka nå konsensus i sina beslut, men röstar om det inte är möjligt.

Bank of England har i sin lag ett mandat om finansiell stabilitet som är formulerat som en uppgift att skydda och stärka stabiliteten i det finansiella systemet i Storbritannien. FPC ska mer specifikt iden- tifiera, utvärdera och agera för att avlägsna eller reducera systemrisker. Syftet är att skydda och stärka motståndskraften i Storbritanniens finansiella system. FPC har ansvar för makrotillsynen. Verktygen inkluderar bl.a. lånetak (bolån i relation till fastighetsvärde eller lån- tagarens inkomst). FPC kan också komma med rekommendationer till andra myndigheter, finansiella institut m.fl.73

72NOU 2017:13, s. 224.

73Ibid., s. 225.

1440

SOU 2019:46

Organisation och ledning

FPC möts minst fyra gånger per år. Dess beslut redovisas i mötes- protokoll som publiceras efter varje möte. FPC publicerar också en finansiell stabilitetsrapport två gånger om året. Snarast efter publi- cering av rapporten ska centralbankschefen träffa finansministern för att diskutera rapporten och andra frågor som rör stabiliteten i det finansiella systemet. Ett referat från detta möte publiceras sedan inom sex veckor.

Tjeckien

Tjeckien är liksom Sverige ett land inom EU men utanför euro- systemet. Centralbanken i Tjeckien är ansvarig för landets penning- politik och har även tillsynsuppgifter. Centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar utgör tillsam- mans bankens styrelse. Samtliga utses av landets president. Mandat- perioden är sex år och ett omval kan erbjudas (dvs. totalt som mest 12 år). Penningpolitiska beslut (m.m.) fattas av styrelsen med enkel majoritet, vid oavgjort har centralbankschefen utslagsrösten (dock blir utslagsrösten sällan aktuell eftersom de är ett udda antal).

Centralbankschefen är den som representerar centralbanken utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbanksche- fen. Vidare är det centralbankschefen som beslutar om de vice cen- tralbankschefernas löner.74

Tyskland

Tyskland är medlem i eurosystemet. Deutsche Bundesbank är an- svarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i Tyskland. Alla sex centralbankscheferna utses av landets president. Centralbanks- chefen och två till ledamöter utses efter förslag från regeringen, de andra tre ledamöterna nomineras av Bundesrat (överhuset i kamma- ren) i överenskommelse med regeringen. Utnämningsperioden är normalt åtta år och det finns inga begränsningar gällande omval.

I Tyskland tillfrågas de sex centralbankscheferna gällande nya nomineringar till tjänst som centralbankschef. Vidare framgår i den tyska lagen att centralbankscheferna kan välja att delegera uppgifter

74Tjeckiens centralbankslag, artikel 5g.

1441

SOU 2019:46

Organisation och ledning

32.9Referenser

Apel, M., C. A. Claussen och P. Lennartsdotter (2010), ”Riksbankens direktion och arbetet med penningpolitiken – erfarenheter från de första tio åren”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 86–120. Riksbanken.

Archer, D. och A. Levin (2018), “Robust design principles for mone- tary policy committees”, i Simon, J. och M. Sutton (reds.), Central Bank Frameworks: Evolution or Revolution? Proceedings of a con- ference, Reserve Bank of Australia.

Barvèll, K., M. Nessén och M. Wendschlag (2019), ”Riksbankens organisering och verksamhet – en historisk tillbakablick”, Penning- och valutapolitik 2019:1, s. 66–107. Riksbanken.

BIS (2009), Issues in the governance of central banks, Central Bank Governence Group, Bank for International Settlements.

Blinder, A. S. och J. Morgan (2005), ”Are two heads better than one? One experimental analysis of group versus individual decision making”, Journal of Money, Credit and Banking, vol 37, s. 789–811.

Blinder, A. S. och J. Morgan (2007), ”Leadership in groups: a mone- tary policy experiment”, Center for Economic policy studies wor- king paper nr 151.

Blinder, A. S. (2008), ”Making monetary policy by committee”, CEPS working paper nr 167.

ECB (2018), ”Opinion on the governance and financial independence of the Central Bank of Cyprus”, CON/2018/23. Europeiska central- banken.

Giavazzi, F. och F. Mishkin (2006), Utvärdering av den svenska penningpolitiken 1995–2005, Rapport från riksdagen 2006/07:RFR1.

Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen 2015/16:RFR6.

Goodhart C. A. A. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Rapport från riksdagen 2010/11:RFRS.

Heikensten, L. (2005), ”Interview Lars Heikensten: The governor of Sweden’s Riksbank explains why the world’s oldest central bank had to modernize”, Central Banking, vol 16, november.

1443

Organisation och ledning

SOU 2019:46

Dagens Nyheter (2017), ”Tidigare chef vill banta Riksbankens led- ning”, intervju med Lars Heikensten, 22 september.

Morris, J. och T. Lybek (2004), “Central Bank Governance: A survey of Boards and Management”, IMF working paper nr 226, december.

NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av Norges Bank og statens pensjonsfond utland, Norges offentliga utredningar.

Regeringskansliet (2016), Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. Riksbanken (1999), Årsredovisning för Sveriges riksbank 1998.

Riksbanken (2018), Arbetsordning och instruktion för Sveriges Riks- bank, mars.

Riksbanken (2019), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2018.

Riksdagsförvaltningen (2018), Översyn av Riksrevisionen – slutbe- tänkande, 2017/18:URF2.

Riksdagsförvaltningen (2019), Riksrevisionens ledningsstruktur – slut- betänkande, 2018/19:URF1.

Shakir, T. och M. Tong (2014), ”The interaction of the FPC and the MPC”, Bank of England Quarterly Bulletin 2014:Q4.

Sibert, A. (2006), ”Central banking by committee”, DNB working paper, nr 91.

Slater, P. E. (1958), “Contrasting correlates of group size”, Socio- metry, vol 21, nr 2, s. 129–139.

SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor.

Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg- ning och analys, 2014:4.

Tucker, P. (2018), Unelected power – The quest for legitimacy in central banking and the regulatory state. Princeton: Princeton Uni- versity Press.

Öberg, S. (2011), ”Min syn på Riksbanken och den finansiella sta- biliteten”, tal, 7 juni, Sveriges Riksbank.

1444

33Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.1Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska granskningen av Riksbanken

Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga hur den demo- kratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken ska stärkas. Nuvarande ordning bedöms således inte som fullt ut tillfredsställ- ande. I kommittédirektiven framhålls några särskilda frågor som kom- mittén ska behandla. De avser

•alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

•om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riks- bankslagen

•om Riksbankens informations- och redovisningsansvar bör anges i riksbankslagen

•riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovis- ningsansvar gentemot riksdagen.

I det betänkande från finansutskottet (bet. 2015/16:FiU41) som, utöver kommittédirektiven, ligger till grund för kommitténs uppdrag be- rörs bl.a. följande aspekter av granskningen:

•Det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende Riksbankens verksamhet och pen- ningpolitiska beslut.

•De offentliga utfrågningarna av Riksbanken och utskottets ut- värderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras.

1445

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

•Det bör analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen.

I samband med den utvärdering av penningpolitiken, utförd av Marvin Goodfriend och Mervyn King1, som låg till grund för betänkandet, lyfte också flera remissinstanser fram behovet av en mer ändamåls- enlig demokratisk granskning och kontroll av Riksbanken. Dagens granskning och kontroll ansågs således inte fullt ut tillfredsställande. Remissinstanserna berörde bl.a. olika externa organ som skulle kunna ges uppdraget att granska penningpolitiken. Vissa av remissinstanserna ansåg att finansutskottets utfrågningar inte är tillräckligt djuplodande.

Mer konkret har det framhållits bl.a. följande angående den demo- kratiska granskningen:

•Att utfrågningarna följer en begränsande rutin med otillräcklig möjlighet för parlamentarikerna att ställa följdfrågor.

•Att Riksbanken i alltför hög grad tillåts sätta agendan för gransk- ningen genom att exempelvis utfrågningar styrs av Riksbankens egna rapporter.

•Att finansutskottets ledamöter har ett informationsunderläge och behöver mer experthjälp i samband med utfrågningar och vid den årliga utvärderingen av penningpolitiken.

•Att Finanspolitiska rådet eller Konjunkturinstitutet bör ges i upp- gift att granska penningpolitiken för att förbättra förutsättning- arna för riksdagens uppföljning av penningpolitiken.2

Enligt kommitténs mening bör det övergripande syftet med den demokratiska granskningen vara dels att bästa möjliga resultat ska uppnås i Riksbankens verksamhet, dels att det folkvalda organ som är Riksbankens huvudman, dvs. riksdagen, i möjligaste mån har tillgång till mekanismer för ansvarsutkrävande (eng. accountability) gentemot Riksbanken och dess ledande befattningshavare. Gransk- ningen är särskilt viktig mot bakgrund av det, i jämförelse med andra

1Se Goodfriend och King (2016).

2Se bl.a. Svensson (2012), s. 61–64 samt LO:s och IIES remissvar avseende Goodfriend och Kings utvärdering (2015/16:RFR6). I detta sammanhang bör nämnas att det i samband med utvärderingen av penningpolitiken 2017 infördes ett nytt format där hela Riksbankens direk- tion deltog i en utfrågning och två experter fick agera opponenter och framföra sin syn på penningpolitiken.

1446

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

myndigheter, starka oberoende som Riksbanken åtnjuter (se av- snitt 12.3). Riksdagen bör därför ha tillräckliga möjligheter och resurser att granska Riksbankens verksamhet.

I avsnitt 33.2 ges en teoretisk bakgrund till frågor som rör legi- timiteten för den offentliga maktutövningen kopplat till värdena demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet, samt en analys av relationen mellan den demokratiska granskningen av Riksbanken och bankens legitimitet, I avsnitt 33.3 beskrivs nuvarande ordning för den demo- kratiska granskningen. Riksdagens speciella roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter beskrivs i avsnitt 33.4. I avsnitt 33.5 beskrivs den demokratiska granskningen av ett antal andra centralbanker. I avsnitt 33.6 lämnar kommittén sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken.

33.2Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig maktutövning

33.2.1Den offentliga maktutövningens legitimitet

Den offentliga maktutövningens tre ideal

I sin verksamhet utövar Riksbanken offentlig makt. Det sker genom de penningpolitiska besluten men också i bankens övriga verksamhet som att driva ett system för betalningsavveckling, förse finansiella institut med likviditetsstöd och i ansvaret att svara för kontant- försörjningen. En vanlig utgångspunkt i den statsvetenskapliga dis- kussionen om offentlig maktutövning är att utgå från de övergripande ideal eller värden som den offentliga makten bör sträva mot. Detta brukar schematiskt beskrivas som att den offentliga maktutöv- ningen i en demokrati behöver sträva efter och balansera tre olika övergripande ideal i form av (se Figur 33.1):

•demokrati (folksuveränitet eller majoritetsprincipen)

•konstitutionalism (rättssäkerhet eller lagbundenhet)

•effektivitet (handlingskraft).3

3Se exempelvis Elster (2001) och Petersson (2005).

1447

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Demokrati/

folksuveränitet

Rättssäkerhet/	Effektivitet/
konstitutionalism	handlingskraft

Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är alla eftersträvansvärda ideal. Inte sällan uppstår dock målkonflikter mellan idealen. Detta brukar beskrivas som den offentliga maktens trilemma. Det innebär att inget av de tre värdena kan maximeras utan att det går ut över något av de båda övriga.4 Demokratidealet, i form av majoritets- principen, begränsas exempelvis av ett minoritetsskydd Effektivi- teten kan begränsas av att beslut fattas demokratiskt och rättssäkert. Att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen handlar därför om att balansera idealen. Om centralbankernas utveckling analyseras med utgångspunkt från den offentliga maktens trilemma är trenden mot alltmer självständiga centralbanker från 1990-talet och framåt ett exempel på att värdet av effektivitet och handlings- kraft inom penningpolitiken har prioriterats upp och att majoritets- principen har prioriterats ner. En oberoende centralbank bedöms vara bättre på att uppnå målet om prisstabilitet än folkvalda poli- tiker.5 Detta beror bl.a. på att en oberoende centralbank enligt huvud- fåran i nationalekonomisk teori möjliggör ett långsiktigt åtagande att uppnå prisstabilitet vilket främjar den ekonomiska utvecklingen. Riks- banksutredningen anförde exempelvis 1993 att

4Elster (1988), s. 1–3.

5Se avsnitt 6.2.2.

1448

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

[s]yftet [med delegering av penningpolitiken till en oberoende Riks- bank] är att förbättra möjligheterna att uppnå de ekonomisk-politiska målen som helhet, dvs. ge bättre förutsättningar för att öka medborgar- nas välfärd.6

Legitimitet för den offentliga makten

Legitimitet kan uppnås på olika sätt. Inom statsvetenskapen och sociologin brukar en åtskillnad göras mellan två huvudtyper av legi- timitetskällor för den offentliga makten: s.k. inflödes- respektive utflödeslegitimitet (eng. input/output legitimacy). Inflödeslegitimi- teten gäller hur beslut fattas och den är hög om beslutsprocessen är demokratisk, exempelvis genom att folkvalda representanter fattar besluten. Idealet är att politiska beslutsfattare och förvaltningen ska vara lyhörda för medborgarnas preferenser såsom dessa kommer till uttryck i allmänna val. Inflödeslegitimitet uppnås genom att med- borgarna direkt eller via den representativa demokratin är inkluderade i den politiska processen

Utflödeslegitimitet innebär å andra sidan att den offentliga makt- utövningen leder till önskvärda resultat utifrån ett allmänintresse som ökar välfärden för medborgarna. Idealet är i detta fall att det politiska systemet löser problem och levererar det utfall som med- borgarna efterfrågar.7

Dessa två legitimitetsgrunder hänger nära samman med de tre ideal- en i den offentliga maktutövningen som skisserades i avsnitt 33.2.1. Något förenklat kan relationen beskrivas som att inflödeslegitimitet för ett politiskt beslut uppnås genom att en beslutsprocess är demo- kratisk och att beslutet fattas i enlighet med gällande rätt, exempelvis att det följer regeringsformens beredningskrav och respekt för de grund- läggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen. Utflödes- legitimitet uppnås i huvudsak genom att maktutövningen effektivt löser problem och uppnår resultat som ökar människors välfärd. Kvaliteten i den offentliga maktutövningen, dess opartiskhet och

6SOU 1993:20, s. 171.

7Se exempelvis Scharpf (1999, 2003) för en mer ingående analys av inflödes- och utflödeslegi- timitet. Den klassiska distinktionen mellan inflödes- och utflödeslegitimitet för den offentliga makten har under det senaste decenniet kommit att kompletteras med begreppet throughput legitimacy som fokuserar på det som sker i styrningen mellan det beslut som har fattats och resultatet av beslutet. Se Schmidt (2013).

1449

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

förmåga att leverera resultat genererar utflödeslegitimitet för den offentliga makten.8

Inom statsvetenskapen har de demokratiska procedurerna som fria val och politisk delaktighet bland befolkningen traditionellt setts som viktigast för den offentliga maktens legitimitet.9 I dag lyfts även värdet av utflödeslegitimitet, dvs. utfallet av politiken i termer av hög välfärd m.m., allt oftare fram.10

33.2.2Begränsningar av folkstyret – konstitutionalism

Att medborgarna kan utkräva ansvar av offentliga makthavare och att den offentliga makten granskas är av fundamental betydelse i ett demokratiskt samhälle. För svensk del manifesteras detta tydligt i regeringsformen där det bl.a. anges att all offentlig makt i Sverige utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den mest direkta mekanismen för ett demokratiskt ansvarsutkrävande sker genom allmänna val.11 I ett parlamentariskt system, likt det svenska, är vidare hela regeringen eller regeringschefen vald av parla- mentet och kan avsättas av detsamma. De svenska statliga förvaltnings- myndigheterna grundar sin demokratiska legitimitet på regeringen, eller i några fall direkt på riksdagen. I Sverige väljs visserligen inte myndighetschefer eller liknande befattningshavare i förvaltningen i allmänna val, men de tillsätts i regel av och ansvarar inför regeringen (och i vissa fall inför riksdagen) som också kan avsätta dem. Exem- pelvis gäller detta förhållande för generaldirektörer för statliga för- valtningsmyndigheter.

Det finns dock vissa undantag från principen om att offentliga makthavare ytterst kan avsättas om en majoritet av folkvalda poli- tiker så önskar. I många demokratiska stater avser dessa undantag exempelvis domare, statliga revisionsorgan och ledningen för central- banken. I viss mån kan det även gälla för offentligt finansierad radio och TV, s.k. public service-medier.

8Scharpf (1999).

9Se exempelvis Dahl (1989).

10Se exempelvis Rothstein (2009) och Rothstein och Teorell (2008).

11Andra kanaler för ansvarsutkrävande är exempelvis möjligheten till juridiskt ansvarsutkräv- ande (disciplinära följder för tjänstefel). I regeringsformen finns även regleringar som avser åtal mot statsråd och åtal mot justitieråd och andra domare.

1450

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Skälet bakom att domstolsväsendet bör vara oberoende är be- hovet av rättssäkerhet, som är centralt i en demokratisk rättsstat.12 Genom att ordinarie domare inte har tidsbegränsade anställningar och även i övrigt tillförsäkras en hög grad av anställningstrygghet skapas förutsättningar för dels en opartisk rättstillämpning och bl.a. spärrar mot att t.ex. en majoritet av befolkningen förtrycker en minoritet i strid med grundlagen.

Denna form av begränsning av den offentliga maktutövningen och majoritetsstyret brukar inom statsvetenskapen betecknas konstitutio- nalism13. Konstitutionalismen i det svenska statsskicket kommer, utöver det som gäller för domstolsväsendet, bl.a. till uttryck genom dels bestämmelsen att all offentlig makt utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen), dels de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen. Riksrevisionens obe- roende enligt 13 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen är ett annat exem- pel. I förarbetena till den bestämmelsen anges att oberoendet är centralt och att myndigheten i sin granskning måste agera helt själv- ständigt i förhållande till riksdagen, granskningsobjekten, regeringen, andra myndigheter och i förhållande till Riksrevisionens styrelse14 (prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25).

Med en oberoende offentlig institution avses här en offentlig verksamhet som står utanför direkt demokratisk kontroll i den men- ingen att den inte på annat sätt än genom lag kan styras av demo- kratiskt valda organ. Den står således utanför exempelvis reger- ingens sedvanliga styrmedel som föreskrifter i förordningar, eller förvaltningsbeslut som regleringsbrev m.m. Det är också svårare att avsätta ledningen för en sådan institution jämfört med andra verk- samheter. I fråga om oberoende institutioner är den demokratiska

12Rättsstatsprincipen innebär enligt regeringens tolkning att ingen får stå ovanför eller utanför lagen, att staten och statsorganen är skyldiga att följa gällande rätt och att det finns garantier mot missbruk av statsmakten. Förutom formell legalitet, som innebär att lagar följs, krävs dess- utom att lagar stiftas och tillämpas utan diskriminering och med respekt för individens vär- dighet och mänskliga rättigheter. Det krävs likhet inför lagen och ett oberoende och funge- rande rättsväsende som alla har tillgång till, rätt att få anklagelser om brott utredda och prövade inom en rimlig tid i en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, samt förbud mot godtyckligt frihetsberövande. Ett fungerande rättsväsende kräver okorrumperade poliser och åklagare, oberoende advokater, en obunden och opartisk domarkår, samt att domstolarnas beslut efterlevs (skr. 2007/08:109, s. 16).

13I Stanford Encyclopedia of Philosophy definieras konstitutionalism som ”att den offentliga makten genom lag kan och bör begränsas i sin maktutövning och att dess auktoritet och legi- timitet beror på att makten följer dessa begräsningar”.

14Riksrevisionens styrelse avskaffades 2011 och ersattes av ett parlamentariskt råd.

1451

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

legitimiteten därför i hög grad beroende av möjligheterna att granska och utkräva ansvar. Då makt delegerats till en oberoende offentlig institution behöver det finnas mekanismer för granskning och ansvars- utkrävande från demokratiskt valda representanter. Detta är en förut- sättning för att leva upp till regeringsformens portalparagraf om att all offentlig makt utgår från folket. I den meningen kan det sägas att oberoende och möjlighet till ansvarsutkrävande är två sidor av samma mynt. Vad gäller centralbanker finns det också ett visst empi- riskt stöd för att mekanismerna för ansvarsutkrävande allmänt sett är starkare i länder som har ett långtgående oberoende för jämfört med länder som inte har det.15

I Sverige finns en lång tradition av myndigheter som är relativt självständiga i förhållande till regeringsmakten (se vidare kapitel 11), Centralbankers oberoende grundas inte främst på principen om konstitutionalism och det syftar inte heller till att värna rättsstatliga principer. Bestämmelserna om Riksbankens penningpolitiska obero- ende har sitt främsta ursprung i historiska erfarenheter och national- ekonomisk teori (se vidare avsnitt 6.2). Sammantaget innebar denna utveckling att det i början av 1990-talet växte fram en konsensus att centralbanker bättre kan uppnå målet om låg och stabil inflation om penningpolitiken ställs utanför direkt demokratisk styrning och kon- troll. Denna inskränkning av majoritetsstyret motiveras med att det genomsnittliga ekonomiska utfallet sannolikt blir bättre. Skälen bakom oberoendet för centralbanker skiljer sig därför från vad som gäller för exempelvis domstolar eftersom det inte syftar till att värna rättssäkerheten eller medborgerliga rättigheter, utan snarare till att uppnå en ökad effektivitet och högre välfärd.

33.2.3Principal-agent-problemet avseende centralbanker

Vid delegering av makt och befogenheter från en aktör till en annan uppstår ett grundläggande problem som brukar betecknas principal- agent-problemet. Relationen mellan en principal (en huvudman) och en agent innebär att en aktör (agenten) kan fatta beslut eller utföra handlingar för en annan aktörs (principalens) räkning eller som får effekter för principalen. Principal-agent-relationer finns överallt i samhället. De finns mellan väljare och folkvalda, arbetsgivare och

15Högenauer och Howarth (2018a), s. 7.

1452

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

arbetstagare, aktieägare och företagsledningar och mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna för att nämna några exempel. Proble- mets kärna är att principalen och agenten kan ha delvis motstridiga intressen. Ett exempel som ofta lyfts fram är att folkvalda politiker (agenten) kan ha intresse av att utvecklingen av ekonomin och sysselsättningen är särskilt positiv i samband med ett val. Ur princi- palens (befolkningens) perspektiv kan i stället utvecklingen sett över en längre tidsperiod vara det viktigaste. Ett annat potentiellt pro- blem är att det kan finnas olika tillgång till information, normalt sett genom att agenten har tillgång till mer och bättre information. Detta gäller exempelvis i relationen mellan regeringen och dess myndig- heter där den främsta expertisen inom ett visst policyområde normalt finns hos myndigheten.

Bland nationalekonomer har principal-agent-problematiken inom penningpolitiken och avseende centralbanker ofta analyserats utifrån perspektivet att allmänheten utgör principalen och centralbanken agenten.16 I en sådan analys innebär en alltför nära styrning av cen- tralbankens penningpolitik från en politisk majoritet att central- bankens agerande inte sammanfaller med allmänhetens långsiktiga intresse av en låg och stabil inflation utan i stället sammanfaller med den sittande politiska majoritetens intresse. Detta intresse antas ofta vara att överraska med en penningpolitik som leder till högre inflation än inflationsförväntningarna, för att därigenom kortsiktigt öka aktivi- teten i ekonomin och vinna val. Detta brukar sammanfattas i det s.k. tidsinkonsistensproblemet17 (se vidare avsnitt 6.2.2).

En mer statsvetenskapligt orienterad analys av principal-agent- problemet avseende centralbanker är att utgå från det svenska styrelse- skicket, dvs. den representativa demokratin och den sedvanliga dele- geringskedjan av den offentliga makten i en demokrati. Med denna utgångspunkt blir riksdagen principalen och Riksbanken agenten som utför de uppgifter avseende penningpolitik, det finansiella systemet, betalningsavveckling, kontanthantering m.m. som riksdagen har dele- gerat till Riksbanken. En slutsats av en sådan analys är att Riksbank- ens beslut blir mer demokratiskt förankrade om Riksbanken arbetar mot de mål och inom det mandat som riksdagen har ställt upp via lag. För att säkerställa att så är fallet måste dock målen vara uppfölj-

16Se Fratianni m.fl. (1997).

17Se Kydland och Prescott (1977).

1453

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

ningsbara. Det måste också ske en granskning av Riksbankens verk- samhet.

Principalen bör vidare i så hög grad som möjligt kunna få tillgång samma information som agenten. Principalen kan också behöva ha ett visst stöd av oberoende analysexpertis. Agenten bör på ett tro- värdigt sätt förklara sitt agerande för att principalen ska kunna be- döma om agenten utför sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Transparens från agentens sida blir därför en nödvändig förutsätt- ning för att principalen ska kunna utvärdera hur uppgiften sköts. Riksbanken har under de senaste decennierna blivit mer och mer transparent med information till såväl allmänheten som till riksdagen vil- ket är positivt ur ett demokratiskt perspektiv (se vidare avsnitt 33.2.4).

33.2.4Riksbankens legitimitet

I debatten om Riksbankens oberoende som pågick under slutet av 1980-talet och 1990-talet var Riksbankens legitimitet främst kopplad till trovärdigheten i att kunna uppnå en låg och stabil inflation. Generellt var det demokratiska inflytandets roll för Riksbankens legitimitet inte så framträdande i den offentliga debatten. I 1993 års Riksbanksutredning framhölls att delegeringen av maktbefogenhet- erna skett i god demokratisk ordning. Detta tillsammans med ett tydligt formulerat mål och en uppföljning av finansutskottet ansågs säkra den demokratiska förankringen.18

I den proposition som låg till grund för riksbanksreformen 1998 fördes vissa mer utförliga resonemang om den demokratiska förank- ringen. Regeringen konstaterade bl.a. följande (prop. 1997/98:40 s. 36):

Ur demokratisk synvinkel är utgångspunkten att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken ska göras av ett demokratiskt för- ankrat organ. Även avvägningar av den samlade politikens effekter på kort och lång sikt bör med denna utgångspunkt ske genom demokra- tiska beslut.

I propositionen konstateras dock att fördelarna med en mer obero- ende Riksbank inom det penningpolitiska området ändå övervägde. Regeringen konstaterar för det första att en reform som stärker det personliga, institutionella och funktionella oberoendet för Riks-

18SOU 1993:20, s. 165–176.

1454

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

banken krävs för att anpassa sig till unionsrätten. Vidare konsta- terades följande (prop. 1997/98:40 s. 48):

[D]et specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvik- elser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig Riks- bank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det lång- siktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara tro- värdigt.

Diskussionen om Riksbankens och penningpolitikens demokratiska legitimitet visar att det är måluppfyllelsen i penningpolitiken som har ansetts vara den viktigaste legitimitetsgrunden. För att anknyta till legitimitetsgrunderna i avsnitt 33.2.1 ligger fokus därmed på ut- flödeslegitimiteten och effektiviteten i policybesluten.

Det framhålls dock också i propositionen som låg till grund för 1998 års reform att den demokratiska förankringen är en nödvändig förutsättning för att kunna ge Riksbanken en ökad grad av obero- ende (prop. 1997/98:40 s. 77 och 78):

En självständig centralbank kan inte agera i ett politiskt vakuum. Det är viktigt att penningpolitiken har en demokratisk förankring […]. Möj- ligheten för riksdagen att på ett meningsfullt sätt utvärdera Riksbankens verksamhet förutsätter att ett tydligt mål fastställs för penningpolitiken.

Utifrån en mer principiell utgångspunkt kan följande resonemang föras angående den demokratiska inflödeslegitimiteten för Riksbanken. Genom regeringsformen och riksbankslagen tilldelas Riksbanken uppgifter och befogenheter för att uppnå vissa mål inom penning- politiken, finansiell stabilitet, kontantutgivning m.m. Genom detta uppnås en demokratisk förankring för de ramar Riksbanken har att verka inom. Det finns dock en tydlig begränsning av folkvaldas in- flytande över de ECBS-relaterade uppgifterna som manifesteras genom det unionsrättsliga instruktionsförbudet avseende dessa uppgifter (se kapitel 12). Det innebär att Riksbankens legitimitet när det gäller de ECBS-relaterade uppgifterna i allmänhet, och penningpolitiken i synnerhet, måste vara output-orienterad, dvs. uppnår målet om pris- stabilitet.

1455

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Riksbanken åtnjuter högt förtroende hos den svenska allmänheten

Det bör i detta sammanhang nämnas att Riksbanken i dagsläget åt- njuter ett relativt högt förtroende bland befolkningen. Den s.k. för- troendebalansen19 för Riksbanken har legat relativt stabilt och pendlat runt +40 under tidsperioden 2005–2018 med en bottennotering precis före finanskrisen 2008 och en toppnotering 2010 (se Figur 33.2). Förtroendetalen för Riksbanken kan jämföras med den för riksdag och regering som båda har haft balanstal som pendlat mellan 0 och +20 under samma tidsperiod. Förtroendet för Riksbanken ligger ungefär i nivå med förtroendet för polisen och domstolarna under samma tidsperiod.20

2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
				Förtroendebalans				Genomsnitt 2005-2018
				Förtroendebalans				Genomsnitt 2005-2018

Källa: SOM-institutet (2019).

19Balansmått avser andelen som svarat ”mycket” eller ”ganska stort förtroende” minus andel- en som svarat ”mycket” eller ”ganska litet förtroende”. Balansmåttet kan variera mellan 100 (alla svarspersoner anger stort förtroende) och -100 (alla svarspersoner anger litet förtroende). Pro- centbasen utgörs av de som besvarat frågan.

20SOM-institutet (2019).

1456

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Riksbankens arbete med öppenhet

I avsnitt 33.2.3 konstateras att en demokratisk granskning av mål- uppfyllelsen, rättssäkerheten och effektiviteten inom Riksbanken är viktig för att bibehålla Riksbankens legitimitet. Transparens från Riks- bankens sida är ett nödvändigt villkor denna demokratiska granskning. I huvudsak saknas dock bestämmelser om Riksbankens informa- tions- och redovisningsansvar i riksbankslagen (se dock avsnitt 33.2.5 angående två årliga penningpolitiska redogörelser och årsredovis- ningen). Trots detta förhållande vidtar Riksbanken en stor mängd åtgärder för att informera allmänheten om sitt arbete vilket varit en del av ett långsiktigt arbete att öka förtroendet för Riksbanken genom transparens och tydlighet.21

I en undersökning av olika centralbankers transparens 2014 an- sågs Riksbanken vara den mest öppna av 120 undersökta centralban- ker.22 Denna undersökning gällde centralbankernas faktiska öppenhet, vilken vanligtvis går utöver de krav som följer av lag eller annan författning.

Inom penningpolitikens område kan det nämnas att Riksbanken dagen efter varje penningpolitiskt möte publicerar ett pressmeddel- ande där innebörden av beslutet och förekomsten av eventuella reservationer framgår. Med en till två veckors fördröjning offentlig- görs också detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena. Av protokollen framgår vad de olika direktionsledamöterna sade på mötet. Därigenom framgår det också i vilken utsträckning det fanns någon mening som avvek från majoritetens syn på olika frågor. Dessa protokoll är väsentligt mer detaljerade än de minimikrav på reservationer, avvikande meningar, dokumentation av beslut och moti- vering av beslut som följer av bestämmelserna i 30–32 §§ förvalt- ningslagen (2017:900).

I samband med varje penningpolitiskt möte tas en penningpoli- tisk rapport fram. Därutöver publiceras årligen en redogörelse för penningpolitiken, vilken utgör underlag för riksdagens utvärdering av penningpolitiken.

21Se exempelvis Meyersson och Petrelius Karlberg (2012) för en beskrivning av Riksbankens kommunikationsarbete sedan 1990-talet.

22Dincer och Eichengreen (2014).

1457

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Riksbanken offentliggör också den s.k. räntebanan, dvs. en bedöm- ning av hur reporäntan kommer att utvecklas framöver. Räntebana är en prognos över den framtida utvecklingen av reporäntan, inte ett löfte. Räntebanan finns med i de penningpolitiska rapporterna.

Vidare är det vanligt förekommande att direktionsledamöterna gör offentliga framträdanden om bl.a. penningpolitiska frågor. För närvarande håller direktionsledamöterna sammanlagt ett hundratal olika anföranden per år.

Riksbanken ger även ut den s.k. Finansiella stabilitetsrapporten två gånger per år. Den innehåller Riksbankens analys och bedömning av stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Förutom Riksbank- ens stabilitetsanalyser innehåller rapporten även fördjupningar inom något sakområde eller frågor med anknytning till finansiell stabilitet där Riksbanken vill tydliggöra sina bedömningar. Det följer inte av någon bestämmelse i lag att Riksbanken är skyldig att lämna en sådan rapport. Riksbanken var den första centralbank i världen som hösten 1997 började publicera fristående rapporter om den finansiella stabili- teten.23

Utöver vad som framgår ovan publicerar Riksbanken och dess medarbetare en stor mängd undersökningar, artiklar, promemorior, skriftliga kommentarer och andra publikationer varje år.

33.2.5Förutsättningarna för en demokratisk granskning av Riksbankens verksamhet

Kommitténs överväganden angående den demokratiska granskningen avseende måluppfyllelse och effektivitet återfinns i avsnitt 33.6.4. I avsnitt 33.6.6 behandlas den demokratiska granskningen avseende Riksbankens regelefterlevnad. De unionsrättsliga förutsättningarna för demokratisk granskning berörs i övervägandena och i avsnitt 33.3.1.

Granskning av penningpolitiken

Den institutionella ramen för penningpolitiken finns i dag stora lik- heter mellan industrialiserade länder. För Sveriges del gäller sedan den 1 januari 1999 att den baseras på i huvudsak tre komponenter (prop. 1997/98:40 s. 39):

23Meyersson och Petrelius Karlberg (2012), s. 78.

1458

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

1.ett av riksdagen fastslaget överordnat mål (prisstabilitetsmålet)

2.en hög grad av självständighet, skyddad bl.a. genom ett instruk- tionsförbud, att självständigt driva penningpolitik inom vissa givna ramar

3.mekanismer för kontroll, granskning och ansvarsutkrävande.

Detta kapitel rör framför allt den tredje punkten.

De argument och den analys som under lång tid utgjort den ana- lytiska basen för att centralbanker ska ha en hög grad av själv- ständighet från demokratiskt valda institutioner tar, som framgått, framför allt sin utgångspunkt i penningpolitiken (se avsnitt 33.2.2). Denna analys ligger till grund för de fördragsfästa kraven på obero- ende centralbanker i unionsrätten. Den ligger också bakom refor- meringen av den svenska Riksbankens oberoende i slutet av 1990- talet (se vidare kapitel 12).

För Riksbankens del finns det en rad särskilda omständigheter att beakta i fråga om den demokratiska granskningen och ansvarsutkräv- andet. Riksbanken har, liksom många andra centralbanker i väst- världen, ett stort mått av oberoende och styrs endast genom relativt vagt utformade mål i lag. Riksbanken är också ett särskilt rätts- subjekt med egna intäkter och, enligt nuvarande lagstiftning, med befogenhet att själv bestämma över sin medelsförvaltning. Det finns inte heller några mekanismer för myndighetsstyrning som för andra förvaltningsmyndigheter (se avsnitt 12.3).

Riksbanken, likt många andra centralbanker, driver en s.k. flexi- bel inflationsmålspolitik där s.k. realekonomisk hänsyn kan tas utöver det faktum att den realekonomiska utvecklingen påverkar infla- tionen. Kommittén föreslår att denna praxis kodifieras i den nya riksbankslagen (se avsnitt 16.6). Realekonomisk hänsyn är en orsak till att Riksbanken kan välja att variera tidshorisonten, inom vilken inflationen förväntas nå målsatt nivå, beroende på den konjunk- turella situation som råder. Riksbanken kan således ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, i form av t.ex. sysselsättning och pro- duktion, när det gäller hur snabbt inflationsmålet ska uppnås. Den flexibla inflationsmålspolitiken medför dock särskilda utmaningar för den demokratiska granskningen av penningpolitiken, eftersom en viss avvikelse från inflationsmålet kan vara medveten.

1459

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

I den proposition som ligger till grund för riksdagens beslut om riksbankens grundlagsfästa oberoende (prop. 1997/98:40 s. 52) fast- slogs följande:

Enligt regeringens uppfattning bör en delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig Riksbank måste därför ges ett demokratiskt för- ankrat mål för verksamheten. Om inget mål formuleras, skulle det ge utrymme för en godtycklig utformning av penningpolitiken. […] [E]n långtgående delegering av penningpolitiken bör kombineras med upp- följning och kontroll. Riksdagen som Riksbankens huvudman måste därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån ett mål som fast- ställts för verksamheten.

I detta sammanhang bör noteras att bestämmelserna om Riksbankens oberoende i viss utsträckning begränsar möjligheterna till att utkräva ansvar, i betydelsen att det får konkreta konsekvenser för de be- rörda. Till exempel är en misslyckad penningpolitik inte en tillräcklig grund för att omplacera eller skilja en direktionsledamot från anställ- ningen eller att exempelvis ändra de resurser Riksbanken har till sitt förfogande för att driva sin verksamhet. Av denna anledning har det i fråga om oberoende centralbanker anförts att det rör sig om en skyldighet att förklara sina handlingar (eng. answerability) snarare än faktisk demokratiskt ansvarsutkrävande och kontroll.24 Det finns så- ledes en avvägning mellan oberoende och förutsättningarna för an- svarsutkrävande.25

Som beskrivs ovan framgår det av förarbeten till den nuvarande riksbankslagen att en förutsättning för denna höga grad av obero- ende är att centralbanken har ett tydligt avgränsat mandat inom penningpolitiken och att det är möjligt för de folkvalda att bedöma i vilken grad centralbanken har uppfyllt sitt mål, t.ex. vad gäller att inflationen ska vara på en viss nivå. Under sådana förhållanden in- ställer sig frågan varför inte den demokratiska granskningen av pen- ningpolitiken kan begränsas till att jämföra den faktiska inflationen med inflationsmålet. Frågan är dock mer komplex än så. Det är inte endast penningpolitiken som påverkar inflationen och den penning- politiska transmissionsmekanismen. Även t.ex. finanspolitik, såväl vad gäller statens inkomster som utgifter, och den internationella ekonomiska utvecklingen påverkar utfallet. Centralbanken har således

24Braun (2017), s. 38.

25Dawson m.fl. (2019) och Gjredrem (2016).

1460

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

inte fullständig kontroll över inflationen. Dessutom tar det i regel en viss tid, i många fall mer än ett år, innan penningpolitiska beslut får full effekt.

Vidare kan som beskrivs ovan en avvikelse mellan utfall och mål i fråga om inflationen vara medveten. För de centralbanker som, liksom Riksbanken, driver en s.k. flexibel inflationsmålspolitik ska inte bara inflationen stabiliseras kring inflationsmålet utan även real- ekonomin ska stabiliseras. I vart fall under en viss tid kan central- banken således acceptera en viss avvikelse från inflationsmålet som en kompromiss mellan stabilisering av inflation respektive realeko- nomi, utan att bryta mot målet. Även om hänsyn till realekonomiska faktorer som produktion och sysselsättning inte är lagfäst anges det i förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 51) att

[s]åsom myndighet under riksdagen bör Riksbanken […], utan att åsido- sätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.

Sammanfattningsvis är penningpolitikens resultat med avseende på både inflation och realekonomisk utveckling svåra att utvärdera på kort sikt, dels då det normalt tar ett år eller längre för penningpoli- tiska åtgärder att få full effekt, dels då utfallet också beror på faktorer som centralbanken inte har kontroll över, såsom förhållanden utom- lands. Det kan därför hävdas att skälen för en oberoende central- bank, som delvis baseras på att det är möjligt att på ett objektivt sätt utvärdera måluppfyllelsen, försvagas av det förhållandet att utfallet av inflationen beror på en rad förhållanden utanför centralbankens kontroll.

Det finns dock andra sätt att utvärdera centralbankens arbete som kan komplettera en enkel och ibland, av skäl som framförs ovan, inte så informativ beräkning av måluppfyllelse i formell mening. Ett sätt är att som del av en utvärdering analysera kvaliteten på och tolkningen av direktionens beslutsunderlag samt deras motivering av den förda penningpolitiken. Huvudfrågan blir därmed huruvida be- sluten var väl avvägda och motiverade givet den information som fanns när det fattades.

Det bör samtidigt påpekas att penningpolitik är ett relativt kompli- cerat område varför transparens från centralbankens sida inte auto- matiskt innebär att en granskning är en enkel uppgift. Det krävs en omfattande analyskompetens i form av experter och exempelvis en

1461

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

god förståelse av Riksbankens modellverktyg eller egna sådana verk- tyg. En parallell kan här göras till granskningen av finanspolitikens förenlighet med det finanspolitiska ramverket. Denna granskning utförs i dag av Finanspolitiska rådet, men också av Konjunkturinsti- tutet, Ekonomistyrningsverket och det görs kontinuerligt gransk- ningar inom ramen för Riksrevisionens effektivitetsrevision. Detta talar för att det behövs resurser och kompetens för att göra en till- fredsställande granskning av den förda penningpolitiken, vilket kom- mittén återkommer till i övervägandena i avsnitt 33.6.

Ett annat sätt att utvidga utvärderingen utöver den formella mål- uppfyllelsen är att jämföra centralbankens prognoser, vilka är av stor betydelse för de penningpolitiska besluten26, med prognoser från andra bedömare. Om centralbanken systematiskt med samma infor- mationsmängd gör sämre prognoser av viktiga makroekonomiska variabler, inklusive inflationen, än andra bedömare är det en indika- tion på att centralbanken kunde gjort ett bättre jobb. Riksbanken har i ett internationellt perspektiv varit en föregångare i att vara transparent med att publicera sina prognoser inklusive att jämföra dessa med andra prognosmakare. Riksbanken har också drivit på ut- vecklingen för metoder för bättre prognosutvärdering.27

Granskning av Riksbankens övriga verksamhet

Förutsättningarna för en demokratisk granskning av Riksbankens uppgifter, vid sidan av penningpolitiken och övriga ECBS-relaterade uppgifter, är mer lik den demokratiska granskning och kontroll som riksdagen utövar i förhållande till regeringen och dess myndigheter. Eftersom det inte föreligger något unionsrättsligt instruktionsför- bud när det gäller dessa uppgifter behöver detta inte vägas in i hur granskningen utformas. Det faktum att Riksbanken är en myndighet under riksdagen innebär dock att ingen annan än riksdagen, och i viss mån Riksrevisionen, kan göra en sådan granskning av Riks- bankens övriga verksamhet. Eftersom även Riksbankens övriga verk- samhet har stor betydelse för Sveriges ekonomiska utveckling bör också den omfattas av en demokratisk granskning. De olika verk-

26Se vidare avsnitt 6.2.5.

27Se exempelvis Andersson och Aranki (2009) och Andersson m.fl. (2017) för Riksbankens metodutveckling inom prognosutvärdering.

1462

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

samheter som Riksbanken driver har skilda förutsättningar när det exempelvis gäller

•om Riksbanken delar ansvaret för en uppgift eller är ensamt an- svarig myndighet

•i vilken mån lagstiftningen ger Riksbanken omfattande frihets- grader i det mandat den tilldelats

•om en verksamhet har stora samhällsekonomiska effekter eller inte

•om det råder konsensus i det politiska systemet kring en viss uppgift eller inte.

Eftersom Riksbanken har en bredd i sin verksamhet när det gäller såväl inom vilka policy- eller verksamhetsområden den arbetar och i vilka verksamhetsformer (kontroll och tillsyn, kunskapsproduktion policyutformning, m.fl.) den bedriver sin verksamhet (se vidare av- snitt 11.3.4) behöver granskningen inom olika verksamhetsområden kunna se olika ut och även förändras över tid. Formerna för gransk- ningen bör som huvudregel beslutas av riksdagen.

33.2.6Slutsatser avseende legitimitet och demokratisk granskning

Sammantaget är Riksbankens verksamhet av mycket stor betydelse för svensk ekonomi. Den omständigheten att centralbanker fattar centrala samhällspåverkande policybeslut med ett stort mått av obe- roende gör att granskningen är särskilt angelägen. Följaktligen förut- sätter Riksbankens oberoende att det finns någorlunda effektiva mekanismer för granskning och, såvitt det är möjligt, för ansvarsutkräv- ande. Riksbankens oberoende innebär dock samtidigt vissa begräns- ningar för ansvarsutkrävandet.

Kommittén konstaterar utifrån ovanstående diskussion att en stärkt demokratisk granskning kan bidra till en stärkt legitimitet för Riksbanken. Riksbanken är relativt unik i det svenska styrelseskicket med tanke på att begränsningarna av de folkvaldas inflytande över maktutövningen inte är motiverade av konstitutionella utgångspunkter utan snarare av effektivitetsskäl. Detta gör den demokratiska gransk- ningen avseende måluppfyllelse i verksamheten central.

1463

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Det finns därför enligt kommitténs bedömning starka skäl att, inom de begränsningar som sätts av unionsrätten och Riksbankens oberoende i övrigt, stärka förutsättningarna och mekanismerna för demokratisk granskning av Riksbanken i olika former.

33.3Nuvarande ordning

33.3.1Unionsrätten

I unionsrätten finns det inte några regler som föreskriver hur de nationella centralbankerna utanför Eurosystemet ska informera all- mänheten, redovisa sitt arbete till respektive huvudman eller hur de eventuellt ska granskas. I fråga om ECB är däremot reglerna i unions- rätten om granskning och ansvarsutkrävande mer omfattande, till följd av att ECB:s verksamhet inte regleras i någon nationell rätts- ordning (se vidare avsnitt 33.5.3). Det finns dock vissa regler som kan innebära begränsningar för t.ex. hur granskningen ska drivas eller vilka organ som kan utföra den även vad gäller nationella cen- tralbanker inom EU. Det gäller reglerna om centralbankernas obe- roende. ECB och kommissionen har också gjort uttalanden i kon- vergensrapporter som berör ramarna för granskningen.

Även i fråga om de nationella centralbankernas oberoende finns det en mindre omfattande reglering i unionsrätten jämfört med vad som gäller för ECB. Dessa regler behandlas i avsnitten 9.4 och 12.4–6. För det första får inte granskningen uppfattas som instruktioner eller liknande påverkan om hur centralbanken i fråga ska driva pen- ningpolitik eller utföra andra ECBS-relaterade uppgifter (artikel 130

iEUF-fördraget). För det andra får centralbankschefer endast av- sättas under de förutsättningar som anges i artikel 14.2 i ECBS-stad- gan, dvs. om hen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse eller inte längre uppfyller de krav som ställs för uppdraget.

Det finns inga särskilda regler i unionsrätten om revision som tillämpas på de nationella centralbankerna utanför Eurosystemet. Den regel om revision som finns i ECBS-stadgan är inte tillämplig på medlemsstater med undantag (artikel 27.1, jfr artikel 42.1 i samma stadga).28

28Artikel 27.1 tillämpas alltså i praktiken endast i förhållande till centralbanker inom Euro- systemet. Se t.ex. ECB:s rekommendation av den 6 september 2018 till Europeiska unionens råd om externa revisorer för Banco de España (ECB/2018/22).

1464

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.3.2Direktionens ansvar

Det är direktionen som leder Riksbanken (9 kap. 13 § andra stycket andra meningen regeringsformen). Direktionen utgör således det verkställande ledningsorganet i Riksbanken. I riksbankslagen förtyd- ligas att direktionen ansvarar för Riksbankens verksamhet (9 kap. 1 a § första stycket). Det innebär bl.a. att det är direktionen som ansvarar för Riksbankens resultat och måluppfyllelse avseende de uppgifter som Riksbanken ansvarar för. I den nämnda bestämmelsen i riksbankslagen anges också uttryckligen att direktionen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksbanken hushållar väl med statens medel. Även frågor om effektivitet, regel- efterlevnad och finansiell redovisning är således direktionens ansvar.

Direktionen ska vidare säkerställa att det vid Riksbanken finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att Riksbanken med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår ovan (9 kap. 1 a § andra och tredje styckena riksbankslagen). I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppfölj- ning och dokumentation. För myndigheter under regeringen finns liknande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515).

I syfte att fullgöra sitt ansvar för den interna kontrollen har direk- tionen bl.a. en internrevisionsavdelning till sitt förfogande. Det fram- går av riksbankslagen att det ska finnas en internrevision inom Riksban- ken (9 kap. 2 § tredje stycket första meningen). Internrevisionsavdel- ningen granskar Riksbankens verksamhet utifrån ett riskperspektiv. Arbetet bedrivs enligt riktlinjer och en revisionsplan som direktionen har fastställt (9 kap. 2 § tredje stycket andra meningen riksbanks- lagen). Granskningen syftar till att systematiskt och strukturerat värdera och öka effektiviteten i riskhantering, styrning och kontroll samt ledningsprocesser.29 På grund av sin organisatoriska tillhörighet granskar inte internrevisionsavdelningen hur direktionsledamöterna har utövat sina uppdrag. Detta granskas i stället i viss begränsad ut- sträckning av fullmäktiges revisionsenhet (se avsnitt 33.3.3 nedan).

Internrevisionen är den s.k. tredje försvarslinjen i fråga om risk- hantering inom Riksbanken. Den andra försvarslinjen utgörs av en riskenhet och en tjänsteman som ansvarar för regelefterlevnad. Den

29Se Riksbankens policy för internrevision, dnr 2018-00256.

1465

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

första försvarslinjen kan beskrivas som den riskhantering som görs inom den löpande verksamheten inom enheter och avdelningar med ansvar för vissa sakfrågor.

33.3.3Fullmäktiges kontrollerande funktion

En viktig kontrollmekanism vad gäller såväl penningpolitiken som Riksbankens övriga verksamhet är riksbanksfullmäktige, vars leda- möter väljs av riksdagen. Fullmäktiges uppgifter är bl.a. att utse riks- bankschefen och övriga direktionsledamöter och besluta om att tillåta eller inte tillåta direktionsledamöternas eventuella sidoupp- drag. Ordförande och vice ordförande i fullmäktige har också rätt att delta i och yttra sig vid direktionens alla sammanträden (se vidare kapitel 32).

Det framgår inte uttryckligen av riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen. In- direkt kan dock detta anses följa av att fullmäktige utser direktionen och under vissa särskilda förutsättningar kan skilja en direktionsleda- mot från anställningen (beträffande det sistnämnda, se avsnitt 33.3.7). Den kontrollerande funktionen berörs uttryckligen i Riksbankens arbetsordning, som fullmäktige självt har beslutat om (3 § fjärde stycket i arbetsordningen i dess lydelse i maj 2018). Det framgår också av propositionen till de ovannämnda lagändringarna (prop. 1997/98:40 s. 63) att avsikten var att fullmäktige, när direktionen inrättades som ledningsorgan, bl.a. skulle ha en kontrollerande funktion. Regeringen såg då en stor fördel med att behålla fullmäktige med politiska repre- sentanter eftersom det ger riksdagen som huvudman för Riksbanken möjlighet till en bättre insyn och kontroll än vad som annars skulle vara möjligt. Samtidigt ansåg regeringen att denna ordning skulle ge Riksbanken en starkare förankring i samhället.

Fullmäktiges kontrollerande funktion utförs delvis genom att fullmäktiges ordförande och vice ordförande följer direktionens arbete under året, bl.a. genom att utnyttja sin ovannämnda rätt att delta i alla direktionens sammanträden. Fullmäktiges ordförande och vice ordförande deltar också i vissa informella möten (se fullmäk- tiges verksamhetsberättelse 2017/18:RB2). Direktionens ledamöter deltar normalt sett vid fullmäktiges sammanträden och lämnar då regelbundna redogörelser för viktigare beslut och händelser i Riks-

1466

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

bankens verksamhet. Direktionsledamöterna deltar dock inte vid handläggningen av ärenden som gäller dem personligen.

Fullmäktige har även en revisionsfunktion som sköts av en extern revisionsbyrå. Fullmäktige fastställer årligen en plan för revisions- funktionens arbete, vilket liknar den ordning som berörs ovan vad gäller att direktionen fastställer en revisionsplan för internrevisions- avdelningen. Till följd av fullmäktiges begränsade ansvarsområden är denna funktion inriktad på vissa särskilda frågor, bl.a. hur arbets- ordningen har efterlevts och hur vissa direktionsledamöter har an- vänt sina mobiltelefoner.30 Enligt en promemoria från Riksbanken har det sedan länge funnits en viss osäkerhet om vilken roll denna revisionsfunktion lämpligen bör ha.31

Fullmäktige får även information om Riksrevisionens årliga gransk- ning av Riksbankens verksamhet. Riksrevisionen redovisar resul- taten av sin granskning för fullmäktige, dels inför och i samband med fullmäktiges beslut om förslag till vinstdisposition, dels när Riks- revisionen har slutfört sin granskning.

Fullmäktige lämnar en gång per år en verksamhetsberättelse till riksdagen i samband med fullmäktiges förslag till riksdagen om dis- position av Riksbankens resultat. Ordföranden och vice ordföran- den i fullmäktige träffar finansutskottet cirka två gånger per år.

33.3.4Årlig revision av Riksbankens årsredovisning och beslut om ansvarsfrihet

Det finns anledning att beröra den del av granskningen av Riks- banken som berör dess årsredovisning, dvs. den årliga revisionen. Detta är en form av finansiell revision (se vidare nedan). Behovet av årlig revision har bl.a. att göra med att Riksbanken är bokförings- skyldig. Bokföringsskyldigheten ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. I detta avseende ska ECB:s riktlinje32 om den rätts- liga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom ECBS efterlevas i tillämpliga delar (10 kap. 3 § första stycket riksbanks- lagen). Riktlinjen berör en rad olika frågor.

30Se Revisionsplan 2018/2019, Protokollsbilaga A till fullmäktiges protokoll av den 18 juni 2018, § 5 (dnr 2018-00470).

31Dnr 2014-892-STA.

32Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 av den 3 november 2016 om den rätts- liga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34) (omarbetning) EUT L 347, 20.12.2016, s. 3.

1467

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Skälet för att riktlinjen ska tillämpas är enligt förarbetena till bestämmelsen att god redovisningssed för centralbanker utgörs av den sed som ECB utvecklar. ECB:s riktlinje ska dock endast gälla i tillämpliga delar eftersom Sverige inte har infört euron som valuta (2005/06:RS5 s. 101 och 102). Den nuvarande riktlinjen är dock enligt dess ordalydelse inte alls tillämplig på nationella centralbanker utanför Eurosystemet.33 I praktiken följer dock Riksbanken i hög grad denna riktlinje, på samma sätt som exempelvis Danmarks Nationalbank. Beslut om vilka regler som ska gälla för redovisning- en, dvs. bokföringen och årsredovisningen, fattas av direktionen.

Riksbankens direktion ska i början av varje år lämna en årsredo- visning för det närmast föregående räkenskapsåret till riksdagen, Riksrevisionen och fullmäktige (10 kap. 3 § andra stycket första men- ingen samma lag). Den ska innehålla en resultaträkning, en balans- räkning och en förvaltningsberättelse. Förvaltningsberättelsen ska i sin tur innehålla bl.a. en redogörelse för penning- och valutapoli- tiken (se 10 kap. 3 § tredje stycket samma lag; jfr de redogörelser för penningpolitiken som berörs i avsnitt 33.3.5 nedan). Det är dock fullmäktige som till riksdagen lämnar förslag om disposition av Riks- bankens vinst (10 kap. 3 § andra stycket andra meningen samma lag). Förslaget till vinstdisposition ska också lämnas till Riksrevisionen.

Årsredovisningen granskas av Riksrevisionen inom ramen för dess arbete med årlig revision (se vidare 3 § första stycket 3 och 5 § tredje stycket lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). I revisionsberättelsen uttalar Riksrevisionen om riksdagen bör fastställa resultat- och balansräkningen samt bevilja ledamöterna i fullmäktige och direktionen ansvarsfrihet. Denna granskning, som är en form av finansiell revision, sker i syfte att bedöma om årsredo- visningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämp- liga föreskrifter och särskilda beslut. Genom granskningen prövar Riksrevisionen om årsredovisningen har upprättats i enlighet med bestämmelserna i riksbankslagen, varvid de regler för bokföring och årsredovisning som fastställts av Riksbankens direktion har tillämpats. Förfarandet att direktionen själv fastställer de regler för bokföring och årsredovisning som ska gälla avviker från gängse ordning för andra förvaltningsmyndigheter och statliga bolag. Vidare granskar i

33Se artikel 2 i den riktlinje som anges i föregående fotnot. Se även artikel 26.3 i ECBS-stadgan angående en konsoliderad balansräkning för ECBS.

1468

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

praktiken inte Riksrevisionen Riksbankens regelefterlevnad (eng. compliance), utöver att lämpliga beslutsprocesser har tillämpats och att ett tillräckligt beredningsunderlag har funnits m.m. I avsnitt 33.6.6 berörs att Riksrevisionen, enligt kommitténs bedömning, i och för sig har rätt att göra en granskning av regelefterlevnad.

Riksrevisionens granskning utgör en del av riksdagens kontroll- makt och ska tillgodose riksdagens behov av underlag för debatt och beslut vad gäller myndigheternas verksamhet generellt sett. Riks- revisionens uppdrag är framför allt att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser dels genom effektivitetsrevision, dels genom årlig revision. Inom den årliga revisionen granskas de statliga myndigheternas årsredovisningar. Revisionen bedömer, i enlighet med god revisionssed, om årsredovisningarna är tillförlitliga, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer tillämp- liga föreskrifter och beslut. Varje år granskas cirka 240 årsredovis- ningar. Effektivitetsrevisionen berörs i avsnitt 33.6.4.

Efter att Riksrevisionens revisionsberättelse avseende Riksbanken har färdigställts fattar riksdagen beslut om att fastställa resultat- och balansräkningen (10 kap. 4 § första stycket riksbankslagen). Riks- dagen beslutar också om hur Riksbankens vinst ska disponeras (vinst- disposition).

Riksdagen fattar även beslut om ansvarsfrihet för fullmäktiges verksamhet och för direktionen avseende förvaltningen av Riks- banken (10 kap. 4 § andra stycket samma lag). Beslutet om ansvars- frihet för direktionen kan beskrivas som ett ställningstagande, med vissa nedan angivna begränsningar, till hur direktionen har skött för- valtningen av Riksbanken. Det är således en del av den demokratiska granskningen och kontrollen av Riksbanken. Beslut i denna fråga hänger nära samman med beslut om att fastställa resultat- och balans- räkningen, som i sin tur har en nära koppling till beslut om vinst- disposition. Som beslutsunderlag har riksdagen, vid sidan av Riks- bankens egen årsredovisning, den ovan beskrivna revisionsberättelse som Riksrevisionen upprättar med anledning av dess granskning av årsredovisningen.

Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning (10 kap. 4 § andra stycket andra meningen riksbankslagen, se även prop. 1997/98:40 s. 64 och

1469

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

SOU 1993:20 s. 50). Ansvarsfrihet får således inte vägras på grunden att t.ex. en direktionsledamot har verkat för en penningpolitisk inrikt- ning som inte överensstämmer med Riksbankens lagfästa mål och uppdrag. Detta innebär att ett beslut om att bevilja ansvarsfrihet inte ska tolkas som att riksdagen har tagit ställning i frågan om penning- politiken eller andra delar av Riksbankens verksamhet har skötts på ett i alla avseenden tillfredsställande sätt.

Fullmäktige får skilja en direktionsledamot från anställningen endast om denne inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Vid sidan av Riksrevisionens granskning har det vid ett tillfälle förekommit att finansutskottet har anlitat en extern revisionsbyrå och andra fristående experter för att göra en specialstudie av vissa åtgärder från Riksbankens sida. Detta skedde år 2003 och avsåg den bolagisering av Riksbankens kontanthantering som ägde rum åren runt millennieskiftet (se bet. 2003/04:FiU23, bilagorna 4 och 5).

Bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering kan också näm- nas som ett exempel på när granskningen av direktionens förvaltning av Riksbanken har föranlett kritik från finansutskottets sida. Finans- utskottet anförde bl.a. att frågan om Riksbankens bolagisering av kontanthanteringen, som också rör uppgifter som Riksbanken till- delats i grundlag, inte hade varit underställd riksdagens prövning. Vidare anfördes att kostnaderna för bolagiseringen hade kunnat bli lägre om andra möjliga tillvägagångssätt hade valts och att det fram- stod som olämpligt att använda medel för att bygga upp en kom- mersiell verksamhet som Riksbanken inte är ålagd att utföra (bet. 2003/04:FiU32, s. 40–45). Kritiken fick inga direkta följder för Riksbankens verksamhet eller för de direktionsledamöter som fattade de aktuella besluten.

33.3.5Finansutskottet och granskningen av penningpolitiken

I riksbankslagen berörs inte uttryckligen vilken roll riksdagen i all- mänhet eller finansutskottet i synnerhet har i fråga om granskningen av Riksbanken. I lagen anges i detta avseende endast att Riksbanken två gånger per år ska lämna en skriftlig redogörelse till finans- utskottet om penningpolitiken (6 kap. 4 § första stycket riksbanks-

1470

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

lagen). Utskottets ansvar för att utvärdera och granska penning- politiken utgår i stället från 4 kap. 8 § regeringsformen där det anges att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom ut- skottets ämnesområde.

I samband med den reform i slutet av 1990-talet som innebar ett stärkt oberoende för Riksbanken anförde finansutskottet att riks- dagsbehandlingen av Riksbankens rapporter skulle kunna medföra en konflikt med instruktionsförbudet, om det skulle medföra motions- rätt, utskottsbehandling och kammarbeslut (se bet. 1997/98:KU15 s. 14). En ordning som föreskriver formell riksdagsbehandling ansågs inbjuda till överträdelser av instruktionsförbudet och riskera att skapa oklarhet om Riksbankens faktiska självständighet och där- med dess trovärdighet när det gäller inflationsmålet. Problemet med motionsrätt och riksdagsbehandling undveks genom att riksdagens finansutskott gjordes till mottagare av Riksbankens redogörelser (se 6 kap. 4 § riksbankslagen). Redogörelser som inkommer till ett ut- skott i stället för till riksdagen i allmänhet föranleder nämligen inte någon motionsrätt eller behandling i kammaren. Konstitutions- utskottet anförde också att redogörelserna sedan kunde läggas till grund för utfrågningar i finansutskottet.

Under den tid som har gått sedan lagändringarna trädde i kraft har också finansutskottets utfrågningar och utvärderingar utgått från dessa redogörelser. I propositionen till de ovannämnda lagänd- ringarna underströks vikten av att riksbanksledningen har möjlighet att regelbundet informera såväl riksdagen som fullmäktige om den förda politiken. Regeringen påpekade att finansutskottet, såsom sker redan i dag, därutöver kan kalla riksbankschefen eller någon annan representant för ledningen till riksdagen för diskussion och infor- mationsutbyte. Ett sådant utbyte kan ske i form av offentliga utfråg- ningar, s.k. hearings, eller vid slutna möten. Finansutskottet har dock avstått från att ta initiativ till att lagfästa formerna för Riksbankens informations- och redovisningsansvar utöver de penningpolitiska rap- porterna (se t.ex. bet. 2003/04:FiU23 s. 50–52).

Regeringen gjorde bedömningen att de ovannämnda rapporterna, informationsutbytena och utfrågningarna borde kunna utgöra en god grund för en offentlig debatt om Riksbankens verksamhet och där- med bidra till en god insyn i hur Riksbanken bedriver penningpoli- tiken (prop. 1997/98:40 s. 80 och 81).

1471

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Sedan Riksbanken fick en mer oberoende ställning 1999 genomför finansutskottet en årlig utvärdering av penningpolitiken. Underlaget för utvärderingarna utgörs av bl.a. Riksbankens rapport Redogörelse för penningpolitiken, vilken är den första av de två redogörelser om penningpolitiken som Riksbanken enligt riksbankslagen varje år ska lämna till finansutskottet (6 kap. 4 § riksbankslagen).

Utöver denna redogörelse ordnar finansutskottet regelbundet öppna utfrågningar om penningpolitiken som underlag till den årliga utvärderingen av penningpolitiken. Vid utfrågningarna har tidigare vanligtvis riksbankschefen och ytterligare en direktionsledamot, som finansutskottet valt, deltagit. Dessa utfrågningar förbereds vanligt- vis genom slutna diskussioner med externa experter på penningpoli- tik några dagar före själva utfrågningen.

Den sammantagna utvärderingen, inklusive skriftliga redogörel- ser och utfrågningar, leder fram till ett årligt betänkande i vilket penningpolitiken de tre närmast föregående åren utvärderas. Detta betänkande beslutas sedan av kammaren.

Med början under våren 2018 har formerna för finansutskottets årliga utvärdering avseende penningpolitiken förändrats. Detta arbete har varit ett led i utskottets pågående arbete att förbättra formerna för den demokratiska granskningen av penningpolitiken. För det första sker numera en öppen utfrågning där hela direktionen deltar, dvs. riksbankschefen och samtliga vice riksbankschefer. För det andra deltar två från Riksbanken fristående experter som opponenter vid utfrågningarna.34 Efter Riksbankens redogörelse för den förda pen- ningpolitiken, som baseras på en skriftlig rapport, redovisar oppo- nenterna sin syn på hur väl Riksbanken har drivit penningpolitiken. Efter opponenternas redogörelser ges finansutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor till direktionsledamöterna och opponenterna samt lämna kommentarer till redovisningarna.

Utöver den årliga utvärderingen av penningpolitiken som görs varje år låter finansutskottet genomföra en extern utvärdering av penningpolitiken omkring vart fjärde eller femte år. Tanken med dessa utvärderingar är att de i huvudsak ska sammanfalla med man- datperioderna. Ledamöterna i finansutskottet ska mot slutet av en mandatperiod besluta om direktiven för utvärderingen och även utse

34Ordningen med fristående experter som opponenter liknar ett förslag som tidigare har läm- nats vad gäller granskningen av penningpolitiken i Nya Zeeland, se Reserve Bank of New Zealand (2001), s. 7.

1472

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

utvärderarna. Det nyvalda utskottet ska sedan ta hand om resultatet av utvärderingen för att mot slutet av sin mandatperiod besluta direktiv inför nästa utvärdering. Detta är en ordning som anses mot- verka att de externa utvärderingarna blir alltför politiskt styrda.

Dessa externa utvärderingar som finansutskottet beställer görs i regel av två nationalekonomer med ett högt internationellt anseende på penningpolitikens område. Tre sådana utvärderingar har genom- förts. Den senaste utvärderingen utfördes av Marvin Goodfriend och Mervyn King. Den presenterades under våren 2016, bl.a. vid en hearing anordnad av finansutskottet, och avsåg perioden 2010–2015. Den behandlades av finansutskottet i det betänkande som ligger till grund för kommittédirektiven till denna kommitté (bet. 2015/16:FiU41).

33.3.6Granskning av övrig måluppfyllelse och effektivitet

Förvaltningsberättelsen i Riksbankens årsredovisning ska också inne- hålla en redogörelse för hur Riksbanken har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende (10 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). Det har förekommit att Riksrevisionen har uppehållit sig kring frågan huruvida Riksbanken redovisar uppdraget avseende betalningsväsendet i tillräcklig grad. I revisionsrapporten för 2003 anförde t.ex. Riks- revisionen att den inte kunnat iaktta en tydlig beskrivning av hur banken har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende.35

Effektivitetsrevision innebär en granskning av hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningen omfattar de statliga insats- erna och tar framför allt sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet. Inom Riksrevisionens effektivitetsrevision publiceras årligen ett trettiotal rapporter. Be- stämmelserna om effektivitetsrevision i 4 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. gäller även i förhållande till Riksbanken. Såvitt kommittén känner till har dock Riksrevisionen endast vid två tillfällen berört Riksbankens verksamhet i en rapport om effektivi- tetsrevision. I en rapport från 2011 behandlades samarbetet mellan vissa myndigheter under finanskrisen. Riksbanken inkluderades

35Därefter har Riksbanken i flera olika sammanhang, bl.a. i en särskild rapport (se Riksbanken, 2013) redogjort för hur den ser på uppdraget avseende betalningsväsendet och hur detta even- tuellt hänger ihop med det finansiella systemet i övrigt.

1473

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

således i en granskning av några myndigheter under regeringen.36 Därutöver berördes RIX-systemet i en rapport år 2007.37 Vid ytter- ligare ett tillfälle gjordes en förstudie till en effektivitetsrevision avseende inflationsmålet, med inriktning på Riksbankens målupp- fyllelse och om målet är effektivt utformat (dnr 3.1.1-2015-0499). Den granskningen lades dock ned under den s.k. förstudiefasen. Det kan här nämnas att Riksrevisionen under 2018 genomförde en effek- tivitetsrevision angående makrotillsynen, som berörde även Riks- bankens verksamhet.38

Sedan några år anordnar finansutskottet årligen en öppen ut- frågning om finansiell stabilitet där Riksbanken deltar tillsammans med finansmarknadsministern, Finansinspektionen och Riksgälds- kontoret.

Slutligen anordnar finansutskottet också slutna utfrågningar om speciella sakområden. Exempelvis har kontantförsörjningen och kontanthanteringen diskuterats vid sådana slutna utfrågningar, lik- som frågor om vissa valutaåterköpsavtal. Från dessa utfrågningar finns inga skriftliga underlag som är offentliga. Samtidigt kan dessa utfrågningar möjliggöra en friare diskussion om vissa ämnen än vid de offentliga utfrågningarna. Vissa, men inte alla, utfrågningar följs av betänkanden från finansutskottet där utskottet sammanfattar sin syn på olika frågor avseende Riksbankens verksamhet.

33.3.7Att skilja en direktionsledamot från uppdraget

I många rättsordningar finns numera betydande begränsningar av möjligheterna att skilja en medlem av den verkställande ledningen i centralbanken från sin anställning. Detta gäller särskilt om ett sådant beslut baseras på vilka penningpolitiska beslut som ledningen har medverkat i. Detta är en del av det personliga oberoendet för cen- tralbankers verkställande ledning (se vidare kapitel 12).

En ledamot av Riksbankens direktion får, bortsett från att avgå frivilligt, skiljas från sitt uppdrag endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (9 kap. 13 § tredje stycket tredje meningen regeringsformen). En motsvarande

36Riksrevisionen (2011).

37Riksrevisionen (2007).

38Riksrevisionen (2018).

1474

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

bestämmelse för att skilja riksrevisorer från uppdraget finns i 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen. Det är fullmäktige som fattar ett beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen. Ett så- dant beslut förutsätter att minst åtta av fullmäktiges elva ledamöter är ense om det (2 kap. 3 § andra stycket fjärde meningen riksbanks- lagen).

Med den första grunden för avsked, att ledamoten i fråga inte längre uppfyller de krav som ställs, avses antingen att de formella behörighetskrav (valbarhetskriterier) som gäller för uppdraget enligt 3 kap. 1 § första och andra styckena riksbankslagen inte längre är uppfyllda eller att ledamoten i fråga till följd av sjukdom inte kan utföra sina uppgifter under längre tid (prop. 1997/98:40 s. 87). Kopp- lingen till de formella behörighetskraven innebär att t.ex. en direk- tionsledamot som försätts i personlig konkurs eller underkastas näringsförbud ska skiljas från uppdraget. Detsamma gäller bl.a. om en direktionsledamot skulle åta sig uppdrag i styrelsen för en bank eller något annat uppdrag eller anställning som enligt 3 kap. 1 § första stycket riksbankslagen skulle göra hen olämplig för uppdraget som direktionsledamot.

Den andra grunden för skiljande från anställningen, allvarlig för- summelse, har sin grund i en motsvarande regel i artikel 14.2 i ECBS- stadgan. Den regeln avser chefer för nationella centralbanker inom ECBS. Den svenska bestämmelsen i regeringsformen avser dock samtliga direktionsledamöter. I början av 2019 meddelade EU-dom- stolen dom i ett mål angående tolkningen av uttrycket allvarlig försummelse i artikel 14.2 i ECBS-stadgan.39 Talan i målet väcktes med anledning av ett beslut om att entlediga Lettlands centralbanks- chef från sitt uppdrag med anledning av att denne misstänks ha tagit emot en muta.

I förarbetena till den svenska bestämmelsen om allvarlig för- summelse nämns att det kan vara fråga om såväl brottslighet som annan allvarlig försummelse (samma prop. s. 74 och 87). Vidare an- ges att sådan brottslighet antingen kan vara relaterad till Riksbanken eller utgöras av annan brottslighet av allvarligare art som kan med- föra bristande förtroende för Riksbanken. I fråga om allvarlig för- summelse som inte utgörs av brott anges att det kan vara fråga om att ledamoten i fråga grovt har åsidosatt sina uppgifter t.ex. genom

39Dom den 26 februari 2019 i mål C-202/18 och C-238/18.

1475

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

att söka eller ta emot en instruktion när de fullgör penningpolitiska uppgifter.

En åtskillnad finns dock i svensk rätt vad gäller möjligheten för olika direktionsledamöter att överklaga ett sådant beslut. Ett beslut om att entlediga riksbankschefen från sitt uppdrag överklagas näm- ligen till EU-domstolen (2 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Även denna bestämmelse har sin grund i unionsrätten (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Övriga direktionsledamöter har möjlighet att väcka talan i Högsta domstolen (2 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen).

Som berörs ovan beslutar riksdagen om ansvarsfrihet för fullmäk- tige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av Riksbanken. Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en direktionsledamot eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning (10 kap. 4 § andra stycket riksbanks- lagen). Riksdagens beslut att vägra ansvarsfrihet för en viss direk- tionsledamot innebär inte i sig att denne ska anses skild från upp- draget (jfr angående fullmäktigeledamöter nedan), men enligt kom- mitténs uppfattning torde ett sådant beslut kunna ligga till grund för ett senare beslut från fullmäktige med denna innebörd.

I motsats till vad som gäller för riksdagens ombudsmän men i likhet med riksrevisorerna får alltså inte en direktionsledamot ent- ledigas på den grunden att hen inte har riksdagens förtroende. Det är inte heller möjligt att skilja en direktionsledamot från anställningen till följd av innehållet i den penningpolitik som denne har medverkat till (samma prop. s. 87).

Även för fullmäktiges ledamöter gäller att riksdagen får vägra ansvarsfrihet endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot vederbörande eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag (10 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen). Om riksdagen vägrar en ledamot av fullmäktige ansvarsfrihet är hen därmed skild från sitt uppdrag. I riksdagsord- ningen anges också att riksdagen, på förslag av finansutskottet, ska entlediga en ledamot av fullmäktige från uppdraget om denne inte längre uppfyller de formella behörighetskraven (se ovan, tilläggsbestäm- melse 13.21.1).

Frågan om ansvarsfrihet hänger samman med beslut om vinst- disposition och den kritik som bl.a. kommissionen har anfört i dessa avseenden (se avsnitt 29.6).

1476

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.4Riksdagens roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter

I kapitel 11 behandlas Riksbanken i förhållande till den svenska för- valtningsmodellen. Frågor om hur Riksbanken särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter behandlas även avsnitt 12.3.

33.4.1Utskottsorganisationen inom riksdagen

Riksdagen är huvudman för Riksbanken. Mot den bakgrunden finns det anledning att uppehålla sig kring hur riksdagen utövar sitt huvudmannaskap och hur ansvaret för frågor som gäller Riksbanken är fördelade inom riksdagen. I avsnitten 33.4.2 och 33.4.3 berör kom- mittén som en jämförelse riksdagens förhållande till Riksrevisionen respektive riksdagens ombudsmän (JO). I detta avsnitt berörs därför också ansvarsfördelningen inom riksdagen vad gäller dessa myndig- heter.

Utskottens ämnesområden anges i en bilaga till riksdagsordningen. I fråga om finansutskottet framgår det dock av 7 kap. 9 § riksdags- ordningen att utskottet utöver ämnesområdena i bilagan ska bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget och Riksbankens verksamhet. I finansut- skottet aktualiseras granskningen av Riksbanken bl.a. i samband med den årliga revisionen av Riksbanken och efterföljande beslut om ansvarsfrihet (se avsnitt 33.3.4) samt vid utfrågningar och ställnings- taganden till rapporter, t.ex. de penningpolitiska redogörelserna (se avsnitten 33.3.5 och 33.3.6). Vidare framgår det av en annan bestäm- melse i riksdagsordningen att endast finansutskottet får besluta om åtal mot en ledamot av fullmäktige i Riksbanken eller av en ledamot i dess direktion (13 kap. 24 § första stycket 1).

Konstitutionsutskottet bereder ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Vilka utskott som bereder ärenden om Riks- revisionen framgår av flera olika bestämmelser i riksdagsordningen. Det följer också av den ovannämnda bilagan till riksdagsordningen (tilläggsbestämmelse 7.5.1). Konstitutionsutskottet ska enligt dessa bestämmelser bereda val av riksrevisorer (tilläggsbestämmelse 13.6.1) och i förekommande fall hos riksdagen begära att en riksrevisor skiljs från uppdraget (13 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen). Utskottet ska också vid behov besluta om åtal mot en riksrevisor

1477

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

(13 kap. 24 § första stycket 2 riksdagsordningen). Finansutskottet ska bereda ärenden om Riksrevisionen i den mån ärendena inte till- hör konstitutionsutskottets beredningsansvar.

Även vissa frågor avseende riksdagens ombudsmän (JO) hör till konstitutionsutskottets ansvarsområde. Riksdagens ombudsmän ut- övar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. Ombudsmännen väljs av riksdagen (13 kap.

6§ regeringsformen). Konstitutionsutskottet ansvarar för att bereda ärenden om val av ombudsmän (tilläggsbestämmelse 13.3.1 till riks- dagsordningen). Utskottet kan också begära att riksdagen entledigar en ombudsman som inte längre har riksdagens förtroende (13 kap.

4§ första stycket riksdagsordningen).

33.4.2Förhållandet mellan riksdagen och Riksrevisionen

I likhet med Riksbanken är Riksrevisionen en statlig förvaltnings- myndighet som lyder under riksdagen. Riksrevisionen är dock, i lik- het med Riksdagens ombudsmän (JO), en del av riksdagens kon- trollmakt och granskar andra myndigheters verksamhet, vilket inte är fallet med Riksbanken. Mot den bakgrunden är det konsti- tutionsutskottet som har det huvudsakliga ansvaret för frågor som har med Riksrevisionen att göra (se ansvarsfördelningen i bilagan, tilläggsbestämmelse 7.5.1, till riksdagsordningen). Även finansut- skottet har dock ett visst ansvar för frågor som har med Riksrevi- sionen att göra. Riksrevisorerna besöker därför finansutskottet tre gånger per år.

I likhet med Riksbanken är Riksrevisionen en myndighet med en hög grad av självständighet. Denna självständighet följer också av vedertagna internationella principer. Det är i fråga om val av revi- sionsobjekt, granskningens drivande och bedömningen av gransk- ningens resultat som Riksrevisionens självständiga ställning på olika sätt kommer till uttryck. I detta avseende har Riksrevisionen en liknande ställning som Riksdagens ombudsmän (JO), som också utövar en kontrollfunktion gentemot bl.a. förvaltningsmyndigheter. De tre riksrevisorerna utses av riksdagen för en period på sju år och

1478

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

kan inte väljas om.40 Därutöver har dock riksrevisorerna en mycket stark anställningstrygghet under det aktuella förordnandet. Denna är reglerad i regeringsformen på samma sätt som gäller för Riks- bankens direktion. I övrigt skiljer sig i princip inte Riksrevisionens ställning från vad som gäller för andra myndigheter under reger- ingen, t.ex. när det gäller möjligheter till dialog och kontakter i öv- rigt med andra organ (prop. 2001/02:73 s. 14).

33.4.3Förhållandet mellan riksdagen och Riksdagens ombudsmän (JO)

I likhet med Riksrevisionen har JO har en central funktion inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Ett grundläggande känne- tecken för de båda institutionerna är självständigheten i förhållande till dem som ska granskas. JO:s verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen och i en lag med instruktion. Det saknas uttryckliga bestämmelser om JO:s självständighet, vilket är en tydlig skillnad gentemot både Riksrevisionen och Riksbanken för vilka självständigheten är reglerad i regeringsformen. JO:s själv- ständighet kan dock anses komma till uttryck genom att uppdraget av tradition är ”personligt” (2017/18:RS4 s. 11–14). Det finns fyra justitieombudsmän, varav en är chefs-JO. De väljs av riksdagen var för sig för en period av fyra år och de kan väljas om.

I Riksdagsstyrelsens framställning till riksdagen Översyn av Riks- revisionen – grundlagsfrågor (2017/18:RS4) görs en jämförelse mellan riksdagens huvudmannaskap för JO respektive för Riksrevisionen. Där anges att riksdagens ombudsmän enligt 9 kap. 17 § riksdags- ordningen får göra framställningar hos riksdagen i frågor som rör dess kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Samma rätt tillkommer Riksrevisionen och var och en av riksrevi- sorerna. Chefsjustitieombudsmannen ska enligt 14 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen) samråda med konstitutionsutskottet i organisationsfrågor av större vikt. Konstitutionsutskottet ska också enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 riksdagsordningen, på eget initiativ eller på begäran av någon av

40I slutet av 2018 beslutade riksdagen att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över Riksrevisionens ledningsformer (bet. 2018/19:KU6). Den parlamentariska kommittén läm- nade i juni 2019 förslag på nya ledningsformer för Riksrevisionen (2018/19:URF1). Det ska enligt förslaget endast finnas en av riksdagen vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer.

1479

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

riksdagens ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsord- ningen eller om andra frågor av organisatorisk art. Innan en justitie- ombudsman påkallar ett sådant samråd med utskottet ska dock ombudsmannen samråda med chefsjustitieombudsmannen. Bestäm- melsen om samråd mellan konstitutionsutskottet och JO tillkom i samband med att den tidigare JO-delegationen avskaffades och dess uppgifter övertogs av konstitutionsutskottet. Möjligheten till sam- råd med partiernas representanter i talmanskonferensen försvann i och med detta. I stället tillkom den möjlighet till samråd med kon- stitutionsutskottet som nu gäller. Några föreskrifter om ett likartat samråd finns inte i fråga om riksrevisorerna.

33.5Alternativa former för granskning – utländska centralbanker

33.5.1Inledning

Enligt kommittédirektiven ska kommittén beröra alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken. Mot den bakgrunden är det angeläget att beröra hur motsvarande granskning fungerar i fråga om andra centralbanker än Riksbanken.

Det finns särskild anledning att beröra hur granskningen av ECB är organiserad och reglerad med tanke på att kommitténs förslag behöver vara förenliga med unionsrätten i stort. Den ordning som gäller för granskningen av ECB får antas stå i överensstämmelse med unionsrätten.

Granskningen av olika centralbanker skiljer sig åt beroende på bl.a. vilka uppgifter som respektive centralbank har fått delegerad till sig. Centralbanken kan utöver sedvanliga centralbanksuppgifter ha ansvar för makrotillsyn, statsskuldsförvaltning, fungera som statens internbank m.m. De olika uppgifterna påverkar både behovet av och förutsättningarna för en demokratisk granskning.

1480

Den demokratiska granskningen av Riksbanken		SOU 2019:46

Anm. På vissa rader är summan större än 100 med anledning av att vissa centralbanker är skyldiga att rapportera såväl årligen som mer än en gång per år.

Källa: BIS (2009), s. 141. Egen översättning och omarbetning.

Källa: BIS (2009), s. 143. Egen översättning och omarbetning.

I några länder förekommer fristående, externa organ för att granska penningpolitiken. Ett exempel på detta är Norges Bank Watch.

Utöver särskilda utvärderingar har även rapporter från internatio- nella organisationer betydelse för granskningen av centralbankernas måluppfyllelse. Ett exempel på detta är de s.k. Artikel IV-konsulta- tioner som IMF genomför i alla sina medlemsländer.

Många centralbanker har en tillsynsnämnd eller ett liknande internt kontrollorgan som granskar hur väl den verkställande ledningen har utfört sina uppgifter och förvaltat centralbankens tillgångar. Det

1482

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

förekommer också särskilda revisionsorgan som granskar central- bankens redovisning.

Utöver redogörelserna från centralbankerna till huvudmannen enligt ovan är deras kommunikation i förhållande till de finansiella marknaderna och allmänheten av stor betydelse för att upprätthålla förtroendet för verksamheten, vilket kan påverka t.ex. valutans värde. Marknadernas reaktioner på penningpolitiska beslut fungerar också som en informell mekanism för att utkräva ansvar eller i vart fall för att mäta förtroendet. Av bl.a. dessa skäl förekommer i hög grad att centralbankerna redovisar mer information än vad som följer av de formella kraven avseende granskning och ansvarsutkrävande (jfr av- snitt 33.2.4 vad gäller Riksbanken). Det kan t.ex. gälla offentliggör- ande av analyser och mötesprotokoll samt deltagande i fler utfråg- ningar än vad som följer av lag.

Sammanfattningsvis sker en demokratisk granskning av central- banken i en stor majoritet av jämförbara länder. Landspecifika fakto- rer som historia och styrelseskick, exempelvis vad gäller relationen mellan parlament, regering och centralbank, spelar in i hur gransk- ningen ser ut.

33.5.3Den demokratiska granskningen av ECB

Det är Revisionsrätten inom EU som ska granska EU-institu- tionernas räkenskaper, pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta m.m. (artikel 287 i EUF-fördraget). För ECB:s del är dock Revisionsrättens befogenheter begränsade till att granska effektiviteten i ECB:s förvaltning (artikel 27.2 i ECBS- stadgan). Räkenskaperna för ECB och de nationella centralbankerna inom eurosystemet ska i stället granskas av oavhängiga externa revi- sorer som ECB-rådet har rekommenderat och rådet godkänt (arti- kel 27.1 ECBS-stadgan).

Revisionsrätten har alltså inte heller mandat att granska ECB:s regelefterlevnad. Däremot har EU-domstolen och tribunalen i vissa fall rätt att pröva ECB:s åtgärder eller underlåtenhet att handla (arti- kel 35.1 i ECBS-stadgan). I praktiken har denna rätt getts en relativt vidsträckt tolkning. Exempelvis kan ställningstaganden från ECB:s sida som endast har kommit till uttryck i ett pressmeddelande eller i

1483

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

ett policydokument på ECB:s webbplats prövas av tribunalen eller EU-domstolen.42

Vidare har EU:s ombudsman rätt att granska klagomål om miss- förhållanden även inom ECB (artikel 228 i EUF-fördraget).

En nationell centralbank ägs vanligtvis av den aktuella staten, vilket innebär att något centralt statligt organ, vanligtvis regeringen, är huvudman för centralbanken. ECB ägs dock av de nationella cen- tralbankerna inom ECBS, samtidigt som det i huvudsak är Europa- parlamentet som ansvarar för den demokratiska granskningen av ECB (se vidare nedan).

Jämfört med t.ex. Riksbanken är det i fråga om ECB svårare att få tag på beslutsunderlag eller liknande handlingar av betydelse för penningpolitiken. Regler om öppenhet och allmänhetens tillgång till handlingar från EU:s institutioner m.m. gäller i princip inte heller för ECB:s verksamhet (artikel 15.3 EUF-fördraget).43 Det har dock skett en utveckling över tid mot en ökad öppenhet från ECB:s sida. I en undersökning av olika centralbankers öppenhet (Eijffinger och Geraats-index, se avsnitt 33.2.4 ovan) tillämpas skalan 0 (ingen öppen- het) till 15 poäng (full öppenhet).44 Vid en mätning enligt denna skala 1999 fick ECB 8,5 poäng. År 2002 var motsvarande siffra 10, vilket var jämförbart med centralbankerna i Kanada och USA men lägre än i t.ex. Storbritannien, Nya Zeeland och Sverige.45 År 2010 hade ECB:s poäng ökat till 11.46 Riksbanken hade vid samma tidpunkt 14,5 po- äng.

ECB publicerar månadsvis en relativt kortfattad ekonomisk rapport, som bl.a. beskriver vissa penningpolitiska förhållanden. ECB publicerar även en årlig penningpolitisk rapport, vilken presenteras

42I EU-domstolens dom den 16 juni 2015 i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., som gällde en be- gäran om förhandsavgörande (se vidare avsnitt 13.5), prövades ett ställningstagande som endast hade kommit till uttryck i ett pressmeddelande. I tribunalens dom den 4 mars 2015 i mål T-496/11, Förenade konungariket, prövades innehållet i ett av ECB:s policydokument för övervakning av viss finansiell infrastruktur (Eurosystem Oversight Policy Framework) som inte formellt hade getts formen av en rättsakt.

43Dessa regler ska, vad gäller bl.a. ECB och EU-domstolen, endast tillämpas när dessa insti- tutioner utövar sina administrativa funktioner. Innebörden av detta uttryck är inte definierad i EUF-fördraget. Det kan dock antas att uttrycket endast omfattar en mycket begränsad del av institutionernas verksamhet. Detta framgår vid en jämförelse av vilken innebörd admini- strativa funktioner eller administrativa ärenden vanligtvis ges inom domstolsväsendet i för- hållande till övrig verksamhet inom domstolarna.

44Eijffinger och Geraats (2006).

45Ibid., s. 40.

46Dincer och Eichengreen (2014), s. 203.

1484

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

inför Europaparlamentet inom ramen för den s.k. monetära dia- logen. Parlamentet antar sedan en resolution om rapporten. Presen- tationerna sker inför utskottet ECON i Europaparlamentet, som ansvarar för ekonomiska och finansiella frågor.

ECB:s ordförande deltar sammantaget fyra gånger per år vid utfrågningar i ECON inom ramen för den monetära dialogen. Vid dessa utfrågningar har ECON:s ledamöter rätt att ställa frågor till ECB:s ledning. En undersökning av 670 sådana frågor som har ställts under senare år visar att mindre än hälften av dem rör penningpolitik och att de övriga frågorna rör finansiell stabilitet, tillsyn, landöver- vakning, institutionella reformer m.m.47 Detta förhållande kan sägas återspegla den bredare roll som ECB har haft under och efter den globala finansiella krisen.

Europaparlamentets ledamöter har därutöver en möjlighet att få svar på skriftliga frågor till ECB. Detta liknar den möjlighet svenska riksdagsledamöter har att ställa skriftliga frågor till statsråd. I sam- band med den s.k. statsskuldskrisen ökade antalet sådana frågor kraftigt, från cirka 150 under en sexårig mandatperiod till cirka 160 bara under år 2015.48

ECON tar också fram skriftliga underlag från fristående experter i olika centralbanksrelaterade frågor. De utgör ett underlag och stöd till ECON:s ledamöter i den monetära dialogen. Uppdraget att ta fram dem är föremål för offentlig upphandling. De ledande parti- företrädarna, motsvarande gruppledare i Sverige, bestämmer vilka ämnen som ska tas upp i de skriftliga underlagen och den monetära dialogen. Det sker dock inte några fristående och systematiska ut- värderingar av ECB:s penningpolitik av det slag som finansutskottet låter utföra av Riksbankens penningpolitik ungefär vart fjärde eller femte år (se avsnitt 33.3.5).

Till följd av ECB:s nya ansvar för tillsyn över banker enligt den gemensamma tillsynsmekanismen för banker (SSM) har det tillkom- mit regler om ansvarsutkrävande från ECB avseende detta arbete. Det innebär bl.a. utfrågningar i Europaparlamentet och att en årlig övervakningsrapport ska presenteras.

Vid sidan av Europaparlamentets roll har rådet och kommis- sionen vissa möjligheter till insyn i ECB:s verksamhet. Rådets ord- förande och en ledamot av kommissionen får nämligen delta utan

47Braun (2017), s. 42. Undersökningen avsåg frågor som ställdes under åren 2009 och 2013–2016.

48Högenauer och Howarth (2018b), s. 19.

1485

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

rösträtt i såväl ECB-rådets som det allmänna rådets sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget och artikel 45.2 i ECBS-stadgan). ECB:s ordförande måste också på begäran lämna redogörelser inför ministerrådet (ECOFIN).

Även om Europaparlamentet granskar ECB:s verksamhet, baseras EU-institutionernas demokratiska legitimitet på att beslutanderätt har delegerats från medlemsstaterna till EU. I fråga om det i avsnitt 33.2.3 beskrivna förhållandet mellan en principal och en agent är ett perspektiv att ECB:s beslut kan anses som demokratiskt legitima så länge som ECB följer de villkor som respektive nationellt beslutsorgan har uttryckt i samband med delegeringen av denna be- slutanderätt.49

Förutsättningarna för att utkräva ansvar av ECB är för närvar- ande föremål för omfattande rättsvetenskaplig, statsvetenskaplig och nationalekonomisk diskussion och forskning. Bakgrunden till detta är framför allt ECB:s roll under dels den globala finanskrisen 2007–2009, dels den europeiska statsskuldkrisen som följde därefter. Vidare har ECB, som berörs ovan, nyligen fått ett ansvar för tillsyn av banker genom Bankunionen (SSM), vilket innebär en betydande utvidgning av ECB:s verksamhet. Denna utveckling har samman- taget medfört att ECB numera har en annan roll än det mer be- gränsade, inflationsinriktade, mandat som förutsattes i Maastricht- fördraget (se vidare avsnitt 9.2).

Det kan här nämnas att ECB är den enda centralbank av större betydelse som saknar en finanspolitisk motpart, dvs. en regering. Vidare har det från vissa forskare och centralbanksföreträdare anförts att även den s.k. okonventionella penningpolitik som ECB har bedrivit efter den globala finanskrisen får konsekvenser för med- lemsstaternas finanspolitik och innebär en ekonomisk omfördelning mellan medlemsstaterna, även om det inte råder någon konsensus om att okonventionell penningpolitik allmänt sett får fördelnings- effekter.50 Även ECB:s roll i tillsynsarbetet har kritiserats från bl.a. forskare för att den har politiska dimensioner, i vart fall vad gäller vissa särskilda händelser som t.ex. de ekonomiska svårigheterna för den italienska banken Monte dei Paschi di Siena under 2015.51

49Högenauer och Howarth (2016), s. 7.

50Se bl.a. Braun (2017), s. 8, och Högenauer och Howarth (2016), s. 16 och 17.

51Se bl.a. Braun (2017), s. 23–25.

1486

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Med tanke på att ECB har ett mycket långtgående oberoende enligt EUF-fördraget skulle den demokratiska legitimiteten för vissa av dessa åtgärder kunna ifrågasättas (jfr avsnitt 33.2 ovan).52 Några av de slutsatser som har förts fram är möjligheterna till ansvars- utkrävande (eng. accountability) gentemot ECB, med tanke på dess oberoende, snarare handlar om att ECB är skyldigt att förklara sitt agerande (eng. answerability). Det är en faktisk demokratisk kon- troll som inte innebär direkta konsekvenser för ECB som institution eller för dess ledning.53 Det har också anförts i litteraturen att frågan om ansvarsutkrävande inte gavs samma vikt i Maastricht-fördraget som de skäl som anfördes för att ECB skulle ha ett stort mått av oberoende.54 I fråga om regelefterlevnad kan dock tribunalen och EU-domstolen i viss utsträckning ingripa vid tydliga överträdelser av unionsrätten.

33.6Kommitténs överväganden

I detta avsnitt redogör kommittén för sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av Riks- banken. I vissa fall handlar det om att i lag kodifiera befintlig praxis som har visat sig fungera väl. Som konstateras i avsnitt 33.2.4 har Riksbankens transparens kontinuerligt stärkts och Riksbanken an- ses i dag vara en av de mest transparenta centralbankerna i världen. I denna del syftar därför kommitténs förslag till att Riksbanken även fortsättningsvis ska ha en hög grad av transparens (se avsnitt 33.6.3).

33.6.1Behovet av en stärkt granskning av Riksbanken

Kommitténs bedömning: Jämfört med andra myndigheter finns det ett särskilt starkt behov av att granska myndigheter som fattar policybeslut med stora samhällsekonomiska effekter och som inte direkt kan påverkas av demokratiskt valda företrädare.

52Det kan i detta sammanhang noteras att under tiden efter den globala finanskrisen, och sär- skilt under perioden 2010–2014, har den europeiska allmänhetens förtroende för ECB, mätt genom den s.k. Eurobarometern, minskat kraftigt.

53Braun (2017), s. 38.

54Amtenbrink (1999), s. 372.

1487

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

För Riksbankens del är det särskilt angeläget att granska

•i vilken utsträckning de av riksdagen beslutade målen nås (mål- uppfyllelse)

•om Riksbanken har agerat inom ramen för sitt lagstadgade mandat (regelefterlevnad)

•om Riksbankens verksamhet drivs ändamålsenligt och effektivt.

Demokratisk legitimitet, lagenlighet och måluppfyllelse

Kommittén har ovan berört sambandet mellan oberoende och demo- kratisk granskning (se avsnitt 33.2.2). Som framgår där kan det finnas olika skäl till att vissa myndigheter och andra institutioner ges en långtgående självständighet i förhållande till folkvalda organ som riksdag och regering.

De beslut som Riksbanken fattar inom penningpolitiken och andra ansvarsområden, såsom exempelvis det finansiella systemet och kon- tantverksamheten, är offentlig maktutövning i likhet med andra för- valtningsmyndigheters beslut i enskilda förvaltningsärenden. I Riks- bankens fall rör det sig dock sällan om myndighetsutövning mot en- skild. Därför aktualiseras i princip inte frågan om domstolsprövning som en kontrollmekanism i förhållande till Riksbankens beslut.

Som diskuteras i avsnitt 33.2.1 är granskningen och ansvars- utkrävandet centrala beståndsdelar i den demokratiska förankringen för den offentliga maktutövningen. Detta är viktigt eftersom det i Riksbankens fall handlar om beslutsmakt i samhällsviktiga policy- frågor som har delegerats till en oberoende institution. Med detta avses, som berörs i avsnitt 12.3, att Riksbankens beslut i stor ut- sträckning avser ställningstaganden i frågor med stora samhällseko- nomiska effekter och inte rör beslut i individärenden. Vidare för- valtar Riksbanken själv sina intäkter och kan därmed inte styras, t.ex. i riktning mot högre effektivitet, via anslagsmedel som den tilldelas över statens budget. I Riksbankens fall är behovet av granskning alltså särskilt stort dels med tanke på vilka slags beslut det rör sig om, dels att banken har en högre grad av oberoende från riksdagen och regeringen än andra förvaltningsmyndigheter. Avsaknaden av direkt demokratisk kontroll över policybeslut, ekonomisk styrning av verksamheten och av domstolskontroll bör således kompenseras

1488

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

med andra former av granskning och mekanismer för ansvarsutkräv- ande. Ju mer oberoende en myndighet är, desto större är behovet av mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande.55

För flertalet övriga förvaltningsmyndigheters verksamheter finns en kedja av delegering av befogenheter och ansvarsutkrävande. Den sker från riksdagen i förhållande till regeringen och från regeringen i förhållande till myndigheten. Det innebär att riksdagens kritik av- seende konsekvenserna av myndigheternas beslut ofta riktas mot regeringen, såvida myndigheten i fråga har följt gällande rätt. Mot- svarande situation föreligger inte i relationen mellan Riksbanken och riksdagen. Riksbankens uppgifter är i stället direkt delegerade från riksdagen. Riksdagen behöver därför själv kunna granska och ut- kräva ansvar från Riksbanken. Genom att Riksbanken tilldelas rela- tivt specifika uppgifter, kopplade till mål och befogenheter, och där- efter utvärderas av de folkvalda underlättas detta ansvarsutkrävande.

Enligt kommitténs uppfattning fungerar inte granskningen av Riksbanken fullt ut tillfredsställande. Ett generellt problem är, som berörs på flera ställen ovan, den informations- och kunskapsobalans som råder mellan finansutskottet å den ena sidan och Riksbanken å den andra. Utskotten i riksdagen och deras kanslier är inte i första hand organiserade för att granska myndigheter. Detta är visserligen av mindre betydelse för de riksdagsmyndigheter som har en kon- trollfunktion, dvs. Riksrevisionen och JO, men av större betydelse för Riksbankens del. Finansutskottets omfattande arbetsbörda kan också medför också ett begränsat utrymme för att granska Riks- bankens verksamhet. Ett ytterligare problem är formerna för gransk- ningen, exempelvis vad som diskuteras vid utfrågningar och andra former av granskningar och hur själva utfrågningen går till rent prak- tiskt.

Vidare kan det finnas olika uppfattningar om i vilken utsträck- ning vissa åtgärder från Riksbankens sida är tillåtna enligt gällande rätt. I dag finns ingen myndighet som granskar huruvida Riksbanken följer gällande rätt. Det saknas exempelvis mekanismer, i form av exempelvis domstolsprövning eller granskning av JO, för att pröva lagenligheten i vissa av Riksbankens beslut. Därigenom skiljer sig Riks- banken från andra förvaltningsmyndigheter (se vidare avsnitt 33.6.6). Kommittén bedömer därför att det finns ett behov av granskning av lagenligheten i Riksbankens beslut. Därigenom kan också den legi-

55Amtenbrink (1999), s. 59.

1489

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

timitet för maktutövningen som följer av att den är rättssäker, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna, stärkas (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen).

Slutligen anser kommittén att en stärkt granskning även har potential att leda till förbättrad måluppfyllelse till följd av breddade perspektiv inom Riksbankens olika verksamhetsområden genom att folkvalda politiker med stöd av externa experter granskar och utvär- derar Riksbankens arbete.

Mot bakgrund av vad kommittén har anfört ovan är följande frågor av särskild betydelse vid en sådan granskning:

•i vilken utsträckning de av riksdagen beslutade målen för Riks- bankens verksamhet nås

•om Riksbanken agerar inom ramen för sitt lagstadgade mandat

•om Riksbankens verksamhet drivs ändamålsenligt och effektivt.

Vid utformningen av regelverket om granskningen av Riksbanken behöver unionsrätten beaktas. Kommittén föreslår dock inga ändringar vad gäller det personliga oberoendet för direktionens ledamöter. Förhållandet mellan granskningen och det unionsrättsliga instruk- tionsförbudet behandlas i avsnitt 33.6.4.

33.6.2Den nya riksbankslagens struktur och utformning förbättrar förutsättningarna för den demokratiska granskningen

Kommitténs bedömning: Den nya riksbankslagens struktur i vil- ken Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter inom olika verksamhetsområden framgår tydligare än tidigare innebär för- bättrade förutsättningar för den demokratiska granskningen.

Kommittén vill betona att den lagstiftningsteknik som har valts är en viktig del i att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken, vid sidan av de förslag som lämnas i det följande (avsnitten 33.6.3– 33.6.8). Genom att riksdagen i lag på ett tydligare sätt än i nuvarande lag anger mål, uppgifter och befogenheter för Riksbankens verksam- het underlättas en granskning av densamma (se avsnitt 13.4 för en

1490

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

beskrivning av lagstiftningstekniken). Däremot innebär det faktum att antalet mål och uppgifter enligt kommitténs förslag utökas att granskningen samtidigt kan bli mer komplex. De förbättrade förut- sättningarna för den demokratiska granskningen gäller den gransk- ning som görs av finansutskottet, men underlättar även de externa granskningar som görs inom ramen för Riksrevisionens effektivi- tetsgranskning och av externa experter. Den föreslagna lagstift- ningstekniken och moderniseringen av riksbankslagstiftningen ger sammantaget väsentligt förbättrade förutsättningar för granskning av Riksbankens regelefterlevnad jämfört med den nuvarande lagen som i stora delar härstammar från 1980-talet.

33.6.3Riksbankens ansvar för information till allmänheten och redogörelser till riksdagen

Kommitténs förslag: Riksbankens ansvar för information till all- mänheten och redogörelser till riksdagen ska regleras i riksbanks- lagen.

Riksbanken ska offentliggöra protokoll från penningpolitiska möten och andra sammanträden inom direktionen och fullmäk- tige. Uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen ska dock inte offentliggöras. Protokollen från de penningpolitiska mötena ska återge vilka ståndpunkter som fördes fram.

Riksbanken ska på lämpligt sätt informera allmänheten om

•prisstabilitetsmålet, realekonomisk hänsyn och bankens pen- ningpolitiska strategi

•de penningpolitiska beslut som banken har fattat, skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen

•sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar ut- formningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn

1491

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

•betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, kon- tanter, krisberedskap och höjd beredskap, internationell verk- samhet och verksamheten i övrigt.

Riksbanken ska regelbundet och därutöver på finansutskottets begäran till utskottet redogöra för

•den penningpolitik som drivits, de penningpolitiska beslut som banken har fattat och skälen för dessa

•sin penningpolitiska strategi

•sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar utform- ningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn.

Riksbanken ska även till finansutskottet redogöra för dess arbete med betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisberedskap och höjd beredskap och för dess inter- nationella verksamhet.

Ska Riksbankens ansvar för information och redogörelser lagfästas?

För närvarande innehåller riksbankslagen bestämmelser om Riks- bankens ansvar för redogörelser endast i fråga om penningpolitiken och uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det innebär att det inte finns något generellt ansvar för redogörelser om arbetet avseende det finansiella systemet och finansiell stabilitet. I fråga om kontanter finns inte något lagstadgat ansvar för redo- görelser, utöver de generella bestämmelserna om att frågor om betal- ningsväsendet ska redovisas i årsredovisningen. Det har dock före- kommit att finansutskottet har granskat kontantverksamheten i sär- skild ordning. De stora omvälvningar som sker avseende betalningar i samhället, med minskande kontantanvändning och nya digitala betalningsformer, har inneburit att frågor som rör betalningsmark- naden har blivit allt viktigare. Det pågående arbetet inom Riks- banken med att analysera förutsättningarna för en e-krona och even- tuella förändringar av RIX-systemets öppethållande är exempel på

1492

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

detta. För kommitténs del råder det inte någon tvekan om att ut- gångspunkten bör vara att ansvaret för såväl information som redogörelser ska omfatta hela Riksbankens verksamhet.

Som berörs ovan (avsnitt 33.2.4) anses Riksbanken av vissa vara den mest transparenta centralbanken i världen. Det har också skett en kontinuerlig utveckling mot ökad öppenhet, såväl inom Riks- banken som beträffande de flesta andra centralbanker som ingår i BIS. Vid den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken lämnade Marvin Goodfriend och Mervyn King dock vissa rekom- mendationer i fråga om Riksbankens prognosarbete och dess arbete med öppenhet kring penningpolitiken. Även om Riksbanken är ledande bland centralbanker vad gäller öppenhet, är kraven i riks- bankslagen vad gäller Riksbankens informations- och redovisnings- ansvar begränsade. I riksbankslagen berörs endast årsredovisningen och vissa penningpolitiska redogörelser. Det kan generellt sett sägas att om prognoser eller analyser offentliggörs, bidrar detta sannolikt till att centralbanken i fråga i högre grad vinnlägger sig om att dessa håller god kvalitet. Enligt kommitténs uppfattning finns det dock inte anledning att lagfästa frågor om Riksbankens prognosarbete eller att reglera innehållet i de penningpolitiska rapporterna i detalj. Inte heller finns det skäl att i detalj lagfästa exakt med vilken frekvens olika redovisningar ska göras eller formerna för dessa. Med tanke på vilken betydelse som öppenheten har för den demokratiska gransk- ningen, allmänhetens förtroende och för genomförandet av penning- politiken, anser dock kommittén att övergripande bestämmelser om Riksbankens informations- och redovisningsansvar ska tas in i den nya riksbankslagen.

I fråga om Riksbankens skyldigheter att informera allmänheten gör kommittén följande överväganden. Det framstår som lämpligt att lagfästa de principer för öppenhet i förhållande till allmänheten som Riksbanken tillämpar i dag. Det innebär att Riksbanken ska informera allmänheten om de penningpolitiska beslut som banken har fattat, på ett utförligt sätt redogöra för skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen. Vidare ska Riks- banken informera om de faktorer som är styrande för penning- politiken, dvs. prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn. Detta innefattar hur prisstabilitetsmålet operationaliseras genom ett infla- tionsmål eller liknande mål. Det finns också ett behov av att in- formera om Riksbankens penningpolitiska strategi, vilket bl.a. inne-

1493

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

fattar frågor om inom vilken tid ett inflationsmål eller liknande mål

inormalfallet ska uppnås56 och hur prisstabilitetsmålet och real- ekonomisk hänsyn förhåller sig till varandra inom ramen för t.ex. en flexibel inflationsmålspolitik. Riksbanken ska också informera om bankens bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra makroekonomiska förhållanden som har betydelse för förutsätt- ningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomisk hänsyn.

De nu berörda kraven innebär en väsentligt högre ambitionsnivå än vad som följer av bestämmelserna i 30–32 §§ förvaltningslagen. I fråga om penningpolitiken innebär det en kodifiering av vad Riks- banken redan gör i dag. I fråga om andra protokoll från direktionens sammanträden än de penningpolitiska protokollen är det tillräckligt att dessa utformas som beslutsprotokoll av vanligt slag utan någon utförlig redogörelse för vad varje ledamot har anfört (jfr bestäm- melserna i 30–32 §§ förvaltningslagen). I detta avseende krävs så- ledes inte några lagstiftningsåtgärder.

Som berörs i avsnitt 33.2.5 har bl.a. finansutskottet anfört att er- farenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. Riksbanken publicerade 2017 en rapport i denna fråga.57 Frågan om eventuella räntebanor bör dock inte regleras i riksbankslagen. Kommittén lägger därför inte fram något förslag avseende räntebanor.

Information om andra frågor än penningpolitik

Riksbanken ska även informera allmänheten om verksamheten i övrigt. Det gäller exempelvis Riksbankens arbete med betalnings- avveckling, det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisbered- skap och höjd beredskap samt internationell verksamhet. Kravet på information om dessa frågor får bedömas med beaktande av Riks- bankens mål och uppgifter på respektive område.

Förutsättningarna för att publicera information om hur stabilt och effektivt det finansiella systemet är skiljer dock sig från förut- sättningarna för den penningpolitiska kommunikationen. Dels är målet annorlunda, dels delar Riksbanken ansvaret för det förebygg- ande arbetet, framför allt med Finansinspektionen.

56Se avsnitt 15.3.4 för en analys och avsnitt 15.3.8 för kommitténs bedömning beträffande tids- horisont.

57Riksbanken (2017).

1494

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Riksbanken föreslås dock få ansvar för att verka för att identifiera sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och samhällsekonomin, vilket bl.a. berör likvidi- tetsförsörjningen. Riksbanken ska redovisa sina bedömningar beträf- fande de finansiella riskerna i svensk ekonomi och även påtala om den anser att andra myndigheter bör vidta åtgärder (se avsnitt 24.2). Detta kan liksom tidigare göras i en rapport om finansiell stabilitet eller på annat sätt.

Informationen om det finansiella systemet har också att göra med Riksbankens uppgift att driva viss övervakning av detta system och under vissa förutsättningar ge nödkrediter och generellt likvidi- tetsstöd (se vidare kapitlen 21–23). Informationen behöver också anpassas till den rådande situationen. Under normala tider handlar detta dels om den omvärldsbevakning som är nödvändig för Riks- bankens verksamhet men också bl.a. om Riksbankens förberedelser och planer för att hantera i kris. Om en kris inträffar och Riksbanken vidtar åtgärder, ska dessa självfallet redovisas och motiveras noga. Behovet av information om det finansiella systemet kan därför öka påtagligt om det finns särskilda risker för det finansiella systemet och i synnerhet vid en finansiell kris.

På ett motsvarande sätt ökar behovet av information om kris- beredskap och höjd beredskap mycket påtagligt vid höjd beredskap eller en fredstida krissituation som inte är en renodlad finansiell kris.

Frågor om betalningar och betalningsavveckling kan dock antas vara av stort intresse för allmänheten även då någon kris inte råder. I fråga om kontanter kan det exempelvis finnas ett stort behov av information genom olika kanaler inför t.ex. sedel- eller myntutbyte. Informationen om kontanter till allmänheten kan också behöva an- passas i ljuset av det mål som föreslås för Riksbankens verksamhet inom detta område (se avsnitt 34.3).

Offentliggörande av protokoll

Finansutskottet har tidigare gjort bedömningen att det inte finns några skäl att reglera frågan om direktionens protokoll i riksbanks- lagen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 51 och 52). Utskottet anförde att en viktig anledning till att Riksbanken inte tvingades att offentliggöra protokollen i den nuvarande riksbankslagen var att en sådan regel

1495

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

skulle kunna innebära avsteg från de principer som kom till uttryck i den då gällande sekretesslagens (1980:100) principer. En annan anledning var att det fanns en osäkerhet om värdet av innehållet i protokollen om offentliggörandet lagreglerades. För att stärka den demokratiska insynen i Riksbankens och direktionens verksamhet infördes i riksbankslagen en rätt för ordföranden och vice ordföran- den i riksbanksfullmäktige att närvara och yttra sig vid direktionens sammanträden. För att denna insyn ska fungera var det, enligt ut- skottets dåvarande mening, av avgörande betydelse att direktionens möten präglas av en öppen diskussion där olika meningar om eko- nomin och penningpolitiken bryts. Ett offentliggörande av proto- kollen får enligt utskottet inte leda till att diskussionen på direk- tionsmötena urvattnas genom att ståndpunkter och ställningstaganden formas redan före de beslutande mötena. Liknande invändningar har anförts även mot att utländska centralbanker ska publicera protokoll från penningpolitiska möten.58 Ett annat argument kan vara att majoritetens syn och skälen bakom de beslut som har fattats blir otydligare om även argument emot besluten förekommer i proto- kollen, vilket eventuellt skulle kunna skada förtroendet för den förda penningpolitiken.

Med tanke på att Riksbanken under relativt lång tid har publicerat detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena går det dock att dra slutsatsen att detta förhållande inte har hämmat diskussionen på något märkbart sätt. Tvärtom står det klart att det under en rad av år har framförts olika perspektiv på den ekonomiska utvecklingen och på frågan om vilken reporänta som bör gälla (se t.ex. bet. 2015/16:FiU41). Offentliggörandet av protokollen ingår numera i Riksbankens policy för kommunikation av penningpolitiska beslut.59

Vad gäller frågan om sekretess kan det nämnas att den beslutade räntesatsen (styrräntan) naturligtvis alltid är offentlig. Dock för- håller det sig givetvis så att uppgifter som efter en sekretessprövning inte hade lämnats ut inte heller ska förekomma i ett offentligt proto- koll. Denna problematik torde sällan förekomma vad gäller de pen- ningpolitiska mötena. I vissa fall kan det dock tänkas att känsliga uppgifter om valutainterventioner och vissa köp av värdepapper be- handlas på sådana möten. Sådana uppgifter kan omfattas av sekretess enligt 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som

58BIS (2009), s. 147.

59Se Riksbanken (2016).

1496

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

bl.a. avser uppgifter hos Riksbanken avseende penningpolitik eller valutapolitik. Sekretess kan också gälla för uppgifter om t.ex. valuta- återköpsavtal eller liknande överenskommelser med andra central- banker eller frågor som kan påverka kronans växelkurs. Vidare kan beslutsunderlag till andra av direktionens sammanträden avseende t.ex. beslut om kontanthanteringsfrågor, internationellt samarbete, säkerhetsfrågor eller RIX-systemet omfattas av sekretess enligt 18 kap. 8 § eller 31 kap. § offentlighets- och sekretesslagen.

Sammantaget talar övervägande skäl för att lagfästa de principer som redan tillämpas om att protokollen från de penningpolitiska mötena ska offentliggöras och att de ska innehålla en utförlig redo- görelse för vad som har sagts. I likhet med nu rådande ordning ska det finnas utrymme för Riksbanken att publicera protokollen en viss tid efter respektive möte. I fråga om protokoll från andra samman- träden med direktionen är det tillräckligt att bestämmelserna i 30– 32 §§ förvaltningslagen tillämpas. Från skyldigheten att offentlig- göra protokollen ska undantag göras i fråga om uppgifter som om- fattas av sekretess. I likhet med det vedertagna förfarandet inom domstolarna kan dessa uppgifter t.ex. redovisas i en hemlig bilaga till protokollet.

Inte nödvändigt med en lagstadgad skyldighet att förklara målavvikelser i penningpolitiken

Enligt kommitténs mening finns det skäl att överväga om Riks- banken ska vara skyldig att förklara sig inför finansutskottet om inflationen avviker med t.ex. mer än en procentenhet från inflations- målet, alternativt om den inte ryms inom ett beslutat variationsband eller toleransintervall. Samma förklaringsskyldighet skulle kunna gälla om Riksbanken genom prognoser har gjort bedömningen att inflationen kommer att avvika på så sätt under den närmaste tolv- månadersperioden. Särskilda förfaranden vid målavvikelser förekom- mer i andra länder, dock endast i 15 procent av BIS medlemsländer (se avsnitt 33.5.2).

För en lösning av aktuellt slag talar att målet om låg och stabil inflation är av mycket stor betydelse för samhällsekonomin och att en markant avvikelse från detta kan ha negativa effekter för förtro- endet för Riksbanken. Å andra sidan kan avvikelser bero på omstän- digheter utanför Riksbankens kontroll.

1497

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Enligt kommitténs mening är det lämpligast att finansutskottet får möjlighet att självt avgöra när en särskild redogörelse eller för- klaring krävs från Riksbankens sida (jfr 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen), oavsett om det gäller penningpolitiken eller någon annan uppgift (se nedan angående möjligheten för utskottet att begära upplysningar och yttranden). Någon särskild bestämmelse i lag om förklaringsskyldighet avseende inflationsmålet är därför inte nödvändig (se även avsnitt 15.3.8). Det bör dock framhållas att det är naturligt att Riksbanken på eget initiativ berör skälen till en eventuell målavvikelse vilket också normalt görs, exempelvis i den årliga penningpolitiska redogörelsen.

Redogörelser till finansutskottet

Utöver skyldigheten att informera allmänheten anser kommittén att Riksbanken även ska ha en lagstadgad skyldighet att lämna redo- görelser om sitt arbete till sin huvudman, riksdagen. Detta är grunden för den demokratiska förankringen för Riksbankens verksamhet då riksdagen i lag har delegerat vissa delar av den offentliga maktutöv- ningen till Riksbanken. Riksbankens redovisning ska ske regel- bundet. Däremot saknas det enligt kommitténs bedömning skäl att i detalj lagfästa exakt när och hur ofta en sådan redovisning ska ske.

I samband med reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990-talet tog finansutskottet på eget initiativ upp frågan om riks- dagsbehandlingen av Riksbankens rapporter och den konflikt med instruktionsförbudet som enligt utskottets mening skulle kunna uppkomma (bet. 1997/98:KU15 s. 14, se avsnitt 33.3.5). Enligt kom- mitténs mening har Riksbanken numera en sedan länge erkänt själv- ständig ställning som gör att de betänkligheter om självständighet och trovärdighet som fanns i slutet av 1990-talet inte längre framstår som aktuella på samma sätt. Det finns således inget principiellt skäl mot att behandla frågor om Riksbanken i riksdagens kammare eller att möjliggöra motionsrätt. Motionsrätt har också sedan länge gällt för bl.a. Riksbankens årsredovisning, utan att detta har vållat några problem i nu aktuellt avseende.

Varje rapport eller redogörelse från Riksbankens sida behöver dock inte bli föremål för behandling i kammaren. En sådan ordning framstår nämligen inte som effektiv. Huvudregeln bör därför vara

1498

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

att finansutskottet även fortsättningsvis är mottagare av Riksbank- ens redovisningar. Övriga rapporter och redogörelser vid sidan av årsredovisningen bör således lämnas till finansutskottet.

I den senaste utvärderingen av Riksbankens penningpolitik rekom- menderade utvärderarna att riksdagens finansutskott ska hålla tre utfrågningar om året med Riksbankens direktion efter publiceringen av de penningpolitiska rapporterna. Utöver riksbankschefen bör enligt utvärderarna tre vice riksbankschefer delta vid varje möte för att förklara och försvara hur de har röstat om penningpolitiska beslut.

Kommittén anser dock att lagstiftningen bör ge utrymme för att formerna för redovisningen förändras och utvecklas över tid, såväl vad gäller skriftliga redogörelser som muntliga utfrågningar och andra tillvägagångssätt. Detta möjliggör för finansutskottet att ut- veckla formerna för redovisningen på ett flexibelt sätt, utan att det krävs lagändringar vid varje sådant tillfälle (se även avsnitt 33.6.4 nedan). Riksbanken bör därför vara skyldig att redovisa sitt arbete på det sätt och vid de tidpunkter som finansutskottet begär, låt vara att granskningen i praktiken går till på detta sätt i dag. Detta innebär att utskottet har en rätt att t.ex. begära en särskild redogörelse i en viss specifik fråga. Det innebär också att det är utskottet som sätter dagordningen för granskningen och t.ex. bestämmer vad som ska redovisas eller diskuteras vid en viss utfrågning. Utfrågningar och andra former av granskning behöver således inte endast begränsas till det som Riksbanken har valt att ta upp i t.ex. en viss rapport (se även avsnitt 33.6.4).

Finansutskottet har redan i dag en möjlighet att begära upplys- ningar eller yttranden från Riksbanken i en viss fråga (se 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen). Någon särskild bestämmelse om detta behöver således inte tas in i den nya riksbankslagen. Däremot finns det skäl att i den nya lagen upplysa om denna bestämmelse.

En begäran från finansutskottet om en särskild redogörelse i en specifik fråga innebär inte att utskottet föreskriver att Riksbanken ska driva en viss penningpolitik eller ens att utskottet tar ställning till hur väl Riksbanken har drivit sin verksamhet på ett visst område. Även om en sådan begäran är inriktad på en viss fråga, är det inte frågan om att utskottet föreskriver vilka slutsatser som Riksbanken ska komma fram till eller på annat sätt styr Riksbankens ställnings- taganden. Enligt kommitténs mening finns det inte befogad anled- ning att befara att en sådan begäran strider mot instruktionsförbudet

1499

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

i unionsrätten (jfr det som anförs om ECB:s synpunkter i av- snitt 33.5.3). Detta gäller även om begäran t.ex. avser en förklaring till hur det kommer sig att inflationen har avvikit från inflationsmålet under en viss tid. Det är naturligt att Riksbanken ska redogöra för hur väl den når målen för verksamheten, särskilt vad gäller ett så cen- tralt mål som det om låg och stabil inflation.

Även om någon särskild begäran inte framställs bör redogörelser i fråga om samtliga verksamhetsområden lämnas regelbundet, dvs. åtminstone med den frekvens som gäller enligt den nu rådande ord- ningen.

Redogörelser om andra uppgifter än penningpolitik

Enligt kommitténs mening står det klart att Riksbanken ska redovisa sitt arbete med det finansiella systemet till huvudmannen, företrädd av finansutskottet. Riksbanken ska alltså redogöra för sitt arbete med just sina uppgifter inom området finansiell stabilitet, dvs. på vilket sätt banken har medverkat till att uppnå det aktuella målet. Dessa redogörelser ska innefatta Riksbankens uppgifter avseende betalningsavveckling och övervakningen av den finansiella infrastruk- turen. Vid granskningen av hur dessa uppgifter utförs kan det finnas skäl att särskilt beakta att Riksbanken övervakar sin egen verksamhet avseende betalningsavveckling (se avsnitten 21.2 och 21.3). Gransk- ningen bör därför avse både övervaknings- och driftsfunktionen.

Det bör överlåtas till Riksbanken och finansutskottet att avgöra om redogörelser av ovan berört slag ska göras i särskilda stabilitets- rapporter, i årsredovisningen eller på annat sätt. I fråga om Riks- bankens redogörelser om övriga uppgifter gör kommittén samma bedömning.

I kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42) görs bedömningen att Riksbanken som en del av sitt övergripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige, regelbundet ska rapportera till riksdagen om situationen för kontanthanteringen i Sverige. Kommitténs förslag och överväganden angående denna redovisning återfinns i avsnitt 34.4.4 i detta betänkande. Finansut- skottet ska vara mottagare av även dessa redogörelser.

1500

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.6.4Granskningen av måluppfyllelse och effektivitet

Kommitténs förslag: Hela Riksbankens verksamhet, dvs. alla upp- gifter som följer av riksbankslagen, annan författning eller av rättsakter från EU, ska följas upp inom ramen för den demo- kratiska granskningen av Riksbanken. Granskningen ska avse Riks- bankens måluppfyllelse och effektivitet.

Riksbankens verksamhet ska, utöver Riksrevisionens kon- trollfunktion, granskas genom finansutskottets försorg. Det tyd- liggörs i riksdagsordningen att finansutskottet ansvarar för att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet.

Kommitténs bedömning: Något fristående granskningsorgan för penningpolitiken bör inte inrättas. Finansutskottets kansli bör tillföras större resurser än i dag för granskningen av Riksbankens verksamhet. Detta bör finansieras genom en omfördelning inom Riksdagsförvaltningens anslag.

En granskning av hur penningpolitiken har drivits i förfluten tid strider normalt sett inte mot instruktionsförbudet eller in- kräktar på Riksbankens självständighet i övrigt.

Utgångspunkter

I avsnitt 33.6.3 behandlas de krav som kommittén anser ska ställas på Riksbanken vad gäller dels att informera allmänheten, dels redo- visa sitt arbete till huvudmannen, riksdagen. Kommittén övergår nu till att behandla formerna för granskningen av Riksbankens verk- samhet. Här avses inte granskning som sker inom Riksbanken (se avsnitt 33.6.8 nedan angående fullmäktiges roll m.m.). En utgångs- punkt för kommitténs överväganden är att Riksbankens självständig- het ska säkerställas samtidigt som det ska vara möjligt för riksdagen att ställa Riksbanken till svars för dess beslut och måluppfyllelse genom att Riksbanken får förklara skälen bakom dess ställningstaganden. Det står också klart att det finns ett behov av att tydliggöra i riks- dagsordningen att finansutskottet ansvarar för att följa upp och ut- värdera Riksbankens verksamhet.

1501

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Vilka uppgifter ska granskas?

Som berörs i avsnitt 33.6.3 ska Riksbankens informations- och redo- visningsansvar kopplas till Riksbankens hela verksamhet. Mot denna bakgrund bör Riksbanken också granskas på ett motsvarande sätt.

Kommittén föreslår också att bestämmelsen i regeringsformen om Riksbankens oberoende ska utvidgas till att omfatta samtliga s.k. ECBS-relaterade uppgifter. Kopplingen mellan oberoende och demo- kratisk granskning (se avsnitt 33.2.2) medför att samtliga dessa upp- gifter bör utvärderas.

Sammantaget anser kommittén att den nya riksbankslagen ska innebära att hela Riksbankens verksamhet ska granskas och utvär- deras regelbundet utifrån måluppfyllelse och effektivitet. Gransk- ningen ska således avse bl.a. i vilken grad som de olika mål som anges i den nya riksbankslagen har uppnåtts. Avseende frågan om Riks- banken agerar inom sitt delegerade mandat (regelefterlevnad) före- slår kommittén att denna granskning sker genom Riksrevisionens i samband med den årliga revisionen (se avsnitt 33.6.6).

Behovet av flexibilitet i granskningen

Riksdagens roll som huvudman för Riksbanken bör stärkas i för- hållande till hur den nuvarande riksbankslagen är utformad. Det är riksdagen som i lag har delegerat beslutanderätt inom vissa områden till Riksbanken och det är genom riksdagen som ansvar bör utkrävas avseende måluppfyllelsen och effektiviteten för hur Riksbanken ut- för dessa delegerade uppgifter.

Enligt kommitténs uppfattning bör den nya riksbankslagen ut- formas på ett sådant sätt att finansutskottet har möjlighet att ändra och utveckla formerna för granskningen över tid. Lagstiftningen bör därför ge utrymme för flexibilitet. I avsnitt 33.6.3 föreslås därför att finansutskottet ska kunna begära såväl skriftlig som muntlig redo- visning av olika frågor från Riksbanken. Det förhållandet att utfråg- ningar m.m. ska ske på finansutskottets begäran möjliggör också för utskottet att välja att t.ex. en viss muntlig utfrågning ska handla om en viss fråga eller vissa särskilda aspekter av t.ex. penningpolitiken, snarare än att den utgår från vad Riksbanken har valt att ta upp i en viss rapport.

1502

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Att direktionen fungerar som en s.k. individualistisk kommitté (se avsnitt 32.2.2) gör att det även kan finnas ett behov av att fråga ut enskilda direktionsledamöter om skälen bakom deras ställnings- taganden, i motsats till vad som gäller för tjänstemän som lyder under t.ex. en generaldirektör.

Penningpolitik och instruktionsförbud

Riksdagens utvärderingar av penningpolitiken berörs i avsnitt 33.3.5. Instruktionsförbudet inom penningpolitiken syftar till att und- vika att t.ex. politiskt valda organ eller andra myndigheter påverkar innehållet i kommande penningpolitiska beslut, vilket bl.a. har bety- delse för tilltron till penningpolitiken på lång sikt. Detta skulle kunna uppfattas som att det inte är en fråga för politiskt valda organ att utvärdera penningpolitiken och att skickligheten i penningpoli- tiskt hänseende inte är en bedömningsgrund då en direktionsleda- mot eventuellt ges förnyat mandat. Denna fråga berördes av vissa remissinstanser i samband med den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken.60 Detta är dock en alltför vid tolkning av obero- endet. Kommitténs bedömning är att oberoendet på penningpoli- tikens område snarare skapar ett större behov av granskning än tvärt- om, låt vara att det inte blir frågan om något ansvarsutkrävande i egentlig mening (se avsnitt 33.2.2 och finansutskottets uttalanden i

bet. 1998/99:FiU23).

Enligt kommitténs mening finns det anledning att betona att en demokratisk granskning av hur penningpolitiken eller andra central- banksuppgifter har utförts i förfluten tid normalt sett inte strider mot instruktionsförbudet eller inkräktar på centralbankens even- tuella oberoende i övrigt. Exempelvis har instruktionsförbudet inte ansetts utgöra något hinder mot att Riksrevisionen genomför en effektivitetsrevision avseende Riksbanken enligt 2 § lagen om revi- sion av statlig verksamhet m.m.

Om frågan om att ge en direktionsledamot förnyat förtroende uppkommer är det också, enligt kommitténs uppfattning, rimligt att bedöma dennes kompetens i bl.a. penningpolitiskt hänseende, dvs. i vilken grad de penningpolitiska beslut som hen har medverkat till i förfluten tid har varit väl avvägda och ägnade att bidra till en hög

60Se bet. 2015/16:FiU41.

1503

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

grad av måluppfyllelse. Denna bedömning bör baseras på den infor- mation som fanns tillgänglig när respektive penningpolitiskt beslut fattades. Att kompetensen vad gäller att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn på detta sätt är en bedömnings- grund när en direktionsledamot eventuellt ges förnyat förtroende är i grunden inte någon annorlunda frågeställning än att skicklighet är en central bedömningsgrund när en direktionsledamot tillsätts eller inför t.ex. regeringsbeslut om domarutnämningar, trots att varken regeringen eller någon annan myndighet har några synpunkter på hur den aktuella domaren ska döma i ett enskilt fall.61 Det kan också nämnas att skicklighet som huvudregel är den avgörande bedöm- ningsgrunden för offentliga anställningar i allmänhet (se 4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning). Vid sidan av skickligheten i eller kompetensen vad gäller att fatta väl avvägda penningpolitiska beslut är givetvis också regelefterlevnaden av betydelse, dvs. att de beslut som har fattats är förenliga med gällande rätt vad gäller Riks- bankens uppgifter, mål, befogenheter m.m.

I vissa länder görs utvärderingar av penningpolitik i relativt nära anslutning till beslutstillfället. Ett exempel på detta är de årliga gransk- ningarna från Norges Bank Watch. För svensk del skulle det dock kunna hävdas att offentliga organ bör vara restriktiva med att be- döma lämpligheten i enskilda penningpolitiska beslut kort tid efter beslutstillfället. Anledningen till detta är att sådana bedömningar eventuellt skulle kunna uppfattas som synpunkter också på kom- mande penningpolitiska beslut, vilket aktualiserar instruktionsför- budet i unionsrätten.

Om granskningen ska avse i vilken grad inflationen systematiskt avviker från målet till följd av olämplig penningpolitik kan det be- hövas en relativt lång utvärderingsperiod, eventuellt längre än mandat- tiden för direktionsledamöterna och det intervall med vilket de externa penningpolitiska utvärderingarna genomförs. Konjunktur- institutet har exempelvis anfört att perioden för finansutskottets externa utvärderingar bör förlängas.62 Enligt Konjunkturinstitutet är det ofta inte möjligt att utkräva ansvar om perioden endast omfattar fem år.

61Det kan nämnas att det i fråga om domarutnämningar i första hand är en fristående myn- dighet, Domarnämnden, som bedömer de sökandes skicklighet m.m.

62Se Konjunkturinstitutets remissvar på den senaste externa utvärderingen av penningpoli- tiken, Konjunkturinstitutet (2016).

1504

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Måluppfyllelsen inom penningpolitiken är enligt kommitténs be- dömning väl lämpad för granskning av externa experter, inom ramen för det som i litteraturen brukar kallas professional accountability. Experterna bör vidare ha en viss kunskapsmässig bredd inom olika områden som påverkar och påverkas av den förda penningpolitiken.

En första fråga angående granskningen av penningpolitiken är vilket organ som bör ansvara för den. Enligt kommitténs mening bör Riksrevisionen även fortsättningsvis ha rätt att utföra effektivitets- revision avseende Riksbanken. Riksrevisionen bedöms dock inte ha den specifika expertkompetens som krävs för att utföra regelbundna och djuplodande utvärderingar av måluppfyllelsen avseende penning- politiken.

En utvärderingsfunktion under fullmäktige?

En möjlig form av permanent granskningsorgan skulle kunna vara en utvärderingsfunktion som lyder direkt under fullmäktige och som är fristående från direktionen. The Independent Evaluation Office vid Bank of England skulle kunna tjäna som förebild för en sådan lösning. En sådan ordning skulle innebära att granskningen blir fri- stående från det organ som beslutar om penningpolitiken, dvs. direk- tionen. Å andra sidan deltar vanligtvis fullmäktiges ordförande och vice ordförande med yttranderätt vid direktionens penningpolitiska möten. De kan dock inte uteslutas att de skulle kunna upplevas som indirekt delaktiga i de ställningstaganden som görs vid sådana möten.

Under alla förhållanden får fullmäktige huvudsakligen sin infor- mation om Riksbankens verksamhet från direktionen och tjänste- män som lyder under direktionen. Ett granskningsorgan utanför Riksbanken bör i högre grad kunna ta hänsyn till andra perspektiv och annan information än Riksbankens egna underlag, än vad som är möjligt med en utvärderingsfunktion under fullmäktige. Mot denna bakgrund kan det anföras att ett externt granskningsorgan har bättre förutsättningar för att göra en självständig granskning och ge bredare perspektiv på penningpolitiken jämfört med ett internt organ. Dess- utom skulle ett granskningsorgan inom Riksbanken inte vara direkt kopplat till huvudmannen, riksdagen. Det är därför inte tydligt att ett sådant förslag skulle stärka den demokratiska granskningen i

1505

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

tillräcklig grad. Sammantaget finner inte kommittén skäl att lägga fram ett förslag av denna innebörd.

Ett permanent, fristående granskningsorgan för penningpolitiken?

Som berörs i avsnitt 33.5 förekommer det i vissa andra länder att ett fristående organ granskar hur väl centralbanken har skött penning- politiken. Vid remissbehandlingen av den senaste externa utvär- deringen av penningpolitiken väckte flera remissinstanser frågan om det finns skäl att inrätta ett svenskt fristående granskningsorgan för penningpolitiken. Som skäl för en sådan ordning kan det för det första anföras att penningpolitiken är ett område som lämpar sig väl för granskning av externa experter. Ett svenskt fristående gransk- ningsorgan skulle för det andra möjliggöra granskningar med tätare intervall än de externa utvärderingarna av internationella experter vilket skulle ge finansutskottet ett underlag till sin årliga utvärdering av penningpolitiken. För det tredje skulle experterna vid ett svenskt granskningsorgan ha en bättre kännedom om svenska institutionella förhållanden än vad som är fallet vid externa granskningar av utländs- ka experter. De förebilder som finns i Sverige avseende ett perma- nent fristående granskningsorgan är Finanspolitiska rådet och det nyligen inrättade Klimatpolitiska rådet. Det kan också anföras att om det finns ett särskilt granskningsorgan för den ena delen av den ekonomiska politiken, finanspolitiken, så bör det finnas ett sådant organ även för penningpolitiken. Om ett och samma organ ansvarar för att granska hela den ekonomiska politiken kan dessutom ett hel- hetsperspektiv på svensk ekonomi uppnås, vilket framstår som en förbättring i förhållande till dagsläget.

Finanspolitiska rådet bildades 2007 som en myndighet under regeringen. Rådet består i dag av ett särskilt råd med sex ledamöter, ledda av en ordförande, och av en myndighetsdel (kansli) med en kanslichef och fem anställda. Finanspolitiska rådets uppgift är att oberoende granska finanspolitiken. Enligt rådets instruktion ska det följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politiken (förordningen [2011:446] med instruktion för Finanspolitiska rådet). Rådet bidrar därmed till ökad öppenhet och

1506

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet.63 Rådet får enligt instruktionen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prog- noserna. Slutligen ska rådet även verka för en ökad offentlig diskus- sion i samhället om den ekonomiska politiken.

I fallet med penningpolitiken skulle granskningsorganet antingen kunna vara en nybildad myndighet som byggs upp från grunden eller en befintlig myndighet som ges ett utvidgat uppdrag. I det första fallet skulle ett särskilt penningpolitiskt råd inrättas som en nämnd- myndighet med riksdagsförvaltningen som värdmyndighet. I det senare fallet skulle t.ex. Finanspolitiska rådet eller Konjunkturinsti- tutet kunna komma i fråga. Med tanke på Riksbankens oberoende och att Riksbanken är en myndighet under riksdagen är det dock en fördel om ett sådant externt granskningsorgan är en myndighet under riksdagen snarare än under regeringen. I fråga om Finanspolitiska rådet skulle denna fråga kunna lösas genom att rådet ombildas till nämndmyndighet under riksdagen med riksdagsförvaltningen eller Riksrevisionen som värdmyndighet. Detta kräver dock en rad över- väganden om Finanspolitiska rådets roll i övrigt, vilket inte omfattas av kommitténs uppdrag. Dessutom ansåg Överskottsmålskommit- tén 2016 att det inte fanns tillräckliga skäl för att göra riksdagen till huvudman för Finanspolitiska rådet.64

Mot ett fristående organ för granskning av penningpolitiken talar att Sverige är ett litet land och att det är relativt få personer i Sverige som kan komma på fråga för att utföra en djuplodande granskning av Riksbankens penningpolitik. Under sådana förhållanden kan det vara svårt att försörja ett stående granskningsorgan med rätt kompe- tens, jämfört med experter son anlitas vid enstaka tillfällen. Det finns också en risk för att penningpolitiken inte blir allsidigt belyst och att utnämningarna till en sådan myndighet skulle kunna tolkas som ställningstaganden på förhand till den genomförda penningpoli- tiken, om det rör sig om personer som redan har uttalat sig offentlig om Riksbankens penningpolitik. Det framstår dessutom som önsk- värt att utnyttja den penningpolitiska kompetens som finns i andra länder, vilket skulle kunna underlättas om granskningen inte genom- fördes av ett permanent organ. En sådan ordning ökar förutsätt- ningarna för att de personer som utför granskningen inte har en

63Se SOU 2016:67, s. 239.

64Ibid., s. 268.

1507

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

förutfattad mening om Riksbankens penningpolitik. Mot denna bak- grund skulle ett fristående granskningsorgan kunna kombineras med att utländska experter anlitas för mer omfattande granskningar. Fördelarna med att inrätta ett fristående granskningsorgan framstår dock som begränsade under sådana förhållanden, jämfört med att anlita utländska experter genom finansutskottets försorg.

Med tanke på att det i princip inte är möjligt för riksdagen att styra Riksbankens verksamhet på annat sätt än genom lag, anser kommittén att dess huvudman, genom finansutskottet, ha kontroll över granskningen av Riksbanken. Den demokratiska förankringen för Riksbankens verksamhet talar således för att det bör vara finans- utskottet, som ansvarar för granskningen snarare än ett självständigt organ utanför utskottet.

Sammantaget finner kommittén inte tillräckliga skäl för att före- slå ett särskilt, fristående granskningsorgan med experter för gransk- ningen av penningpolitiken.

Finansutskottet och dess kansli

Vid sidan av möjligheten att inrätta ett permanent granskningsorgan är det också möjligt att anlita expertstöd till finansutskottet när så anses nödvändigt. Detta har förekommit under en längre tid inom ramen för de granskningar som externa experter utför omkring vart fjärde år. Sedan 2007 har det också förekommit expertstöd inför utfrågningar med Riksbanken. Vid utvärderingen av penningpoli- tiken för 2017 deltog två opponenter som gav sin syn på penning- politiken vid den öppna utfrågningen. Ett sådant tillvägagångssätt ger en större flexibilitet för utskottet vad gäller att utveckla olika former av granskning. Det kan här nämnas att utskottet ECON i Europaparlamentet bistås av externa experter som tar fram skriftliga underlag i olika frågor inför utskottets granskning av ECB (se vidare avsnitt 33.5.3).

Kommittén bedömer att finansutskottets kansli under alla för- hållanden behöver tillföras större resurser för att understödja leda- möterna i att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet. Det blir ännu viktigare med Riksbankens nya uppgifter avseende kon- tanter och på beredskapsområdet. Dessa resurser bör kunna användas till såväl egna personalresurser, som köp av externa tjänster från t.ex.

1508

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

forskare inom nationalekonomi, beroende på vad utskottet anser mest ändamålsenligt och i vilken mån det är möjligt att rekrytera personer med rätt kompetens. En större tillgång till interna resurser eller externa expertkunskaper inom Riksbankens verksamhetsområ- de framstår som angeläget för att i viss mån minska den informa- tions- och kunskapsobalans som föreligger mellan å ena sidan Riks- bankens ledning och å andra sidan ledamöterna i finansutskottet.

En annan eller kompletterande lösning är att utskottets kansli skulle kunna förstärkas med ett särskilt sekretariat för riksbanks- frågor, vilket utöver att bistå finansutskottets ledamöter i utvär- deringen av penningpolitiken också kan bidra med kunskap om institutionella förhållanden i Sverige till eventuella utländska experter som anlitas för utvärderingar, såväl de som utförs vart fjärde år som eventuellt ytterligare årliga utvärderingar som finansutskottet be- ställer. Det skulle också kunna inrättas en riksbanksdelegation bland utskottets ledamöter för att, likt ett arbetsutskott, förbereda ären- den om Riksbanken för diskussion i finansutskottet som helhet. En sådan ordning liknar den arbetsgrupp för riksbanksfrågor som har funnit inom finansutskottet sedan 2016. Enligt kommitténs mening överväger dock fördelarna med en mer flexibel ordning jämfört med att lagfästa särskilda organ inom riksdagen. Det krävs inget särskilt lagstöd för att tillsätta en arbetsgrupp eller liknande för beredning av riksbanksfrågor inom finansutskottet. Detta kan alltså, liksom i dag, göras på utskottets initiativ.

Vidare kan det övervägas om finansutskottets ledamöter ska ha en individuell rätt att ställa skriftliga frågor till Riksbanken på ett liknande sätt som det som gäller för skriftliga frågor till statsråd. En sådan ordning gäller t.ex. för ledamöter av Europaparlamentet i för- hållande till ECB. Om en sådan ordning infördes i Sverige skulle direktionen vara skyldig att svara på frågorna. Det skulle bidra till att individuella ledamöter i utskottet får möjlighet att inrikta gransk- ningen på en viss fråga. Det avviker dock från vad som gäller för granskningen av myndigheter under regeringen. Det skulle också kunna skifta fokus från finansutskottets och riksdagens roll som huvudman för Riksbanken till enskilda partipolitiska ställningstag- anden. Vidare har normalt sett finansutskottets ledamöter en möj- lighet att ställa muntliga frågor vid utfrågningar och liknande sam- mankomster med företrädare för Riksbanken. Mot denna bakgrund lägger inte kommittén fram något förslag om en rätt till att ställa

1509

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

skriftliga frågor till Riksbanken. Kommittén anser i stället att ut- skottets möjlighet att enligt 10 kap. 8 § första stycket riksdagsord- ningen begära upplysningar eller ett yttrande i en viss fråga är en lämpligare lösning för att ställa riktade, specifika, frågor till Riks- banken.

Mot denna bakgrund anser kommittén att det är tillräckligt att finansutskottets ansvar för utvärdering av Riksbanken tydliggörs i riksdagsordningen och att utskottets kansli tillförs större resurser för granskningen av Riksbankens verksamhet. Kommittén bedömer att utskottets resurser bör ökas med sammantaget cirka 5 miljo- ner kronor årligen i syfte att möjliggöra ytterligare personalresurser eller att i högre grad än tidigare anlita extern expertis. Det senare kan göras vid enstaka tillfällen eller som ett led i en regelbunden gransk- ning. Detta kan förväntas leda till ett bättre och bredare beslutsunder- lag för utskottet, i såväl skriftlig som muntlig form. Resursökningen bör finansieras genom en omfördelning inom Riksdagsförvaltningens anslag.

Granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende

Riksbankens uppgifter vid sidan av penningpolitiken

Som konstaterats ovan anser kommittén att det bör ske en demo- kratisk granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende samt- liga de uppgifter som Riksbanken har tilldelats i lag eller rättsakter från EU. Granskningen av måluppfyllelse och effektivitet avseende Riksbankens uppgifter vid sidan om penningpolitiken inom exempel- vis finansiell stabilitet, kontanter och bankens internationella verksam- het bör enligt kommitténs mening utföras av Riksbankens huvudman

–riksdagen och höra till finansutskottets ansvarsområde. Riksrevi- sionens iakttagelser inom effektivitetsrevisionen kan i förekommande fall tjäna som underlag för utskottets arbete.

Även när det gäller utvärderingen av måluppfyllelse för Riks- bankens uppgifter utanför penningpolitiken bör, enligt kommitténs bedömning, riksdagen och finansutskottet ha en hög grad av flexi- bilitet för hur denna granskning ska ske. Exempelvis kan nuvarande ordning med öppna utfrågningar avseende arbetet med finansiell stabilitet av finansmarknadsministern, Riksbanken och övriga be- rörda myndigheter vara tillräcklig när det inte förekommer stora störningar i det finansiella systemet. Under och framför allt efter en

1510

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

framtida finansiell kris, när olika myndigheter har vidtagit olika åtgärder inom det finansiella stabilitetsområdet, kan det dock finnas skäl för finansutskottet att kräva en mer djuplodande redovisning som grund för granskningen och ansvarsutkrävandet i förhållande till Riksbanken. Den nya riksbankslagen bör ge utskottet rätt att kräva detta. På ett liknande sätt kan regeringen granska och utkräva ansvar av sina förvaltningsmyndigheter inom bl.a. detta område. Riksdagen kan i sin tur utkräva ansvar av regeringen för dess över- gripande roll och samordning i arbetet för att värna den finansiella stabiliteten.

Här kan särskilt nämnas rätten att ge nödkrediter till finansiella företag, som enligt kommitténs förslag är en av Riksbankens befo- genheter inom det finansiella stabilitetsområdet (se avsnitt 23.7). Sådan kreditgivning är offentlig maktutövning som påminner om myndighetsutövning. Beslut i sådana frågor kan dock inte domstols- prövas, samtidigt som de kan vara av mycket stor betydelse för såväl det finansiella företaget i fråga som för samhället i stort.65 Även andra beslut och ställningstaganden som rör det finansiella systemet kan få stora konsekvenser för samhället i stort. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att Riksbankens åtgärder ska granskas av finans- utskottet för att möjliggöra ett ansvarsutkrävande.

När det gäller frågan om kontantutgivning och kontanthantering föreslår kommittén i avsnitt 34.4.4 att Riksbanken ska ta fram en årlig rapport till finansutskottet som kan ligga till grund för gransk- ning av måluppfyllelse och effektivitet avseende Riksbankens kon- tantverksamhet.

Frågor om Riksbankens andra uppgifter avseende betalnings- systemet, t.ex. vad gäller RIX-systemet och beredskapsfrågor, har de senaste åren hamnat alltmer i fokus. Riksdagen bör även på detta område utvärdera måluppfyllelsen och effektiviteten. Kommittén bedömer dock att inte heller hur frekvent detta ska ske eller form- erna för det behöver lagfästas, utöver att redogörelser ska lämnas regelbundet (se avsnitt 33.6.3).

Kommitténs anser också att Riksrevisionens effektivitetsrevision (se avsnitt 33.3.6) kan spela en viktig roll för uppgifterna vid sidan om penningpolitiken. Det kan återigen nämnas att Riksrevisionen

65Nödkrediter bör inte ses som en rättighet för det aktuella finansiella företaget, vilket är skälet till att beslut om sådana krediter inte kan överklagas.

1511

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

under 2018 publicerade en rapport angående makrotillsynen, som berörde även Riksbankens verksamhet.66

33.6.5Granskningen av årsredovisningen (finansiell revision)

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om finansiell revision förs i huvudsak oförändrade över till den nya riksbankslagen. Riks- banken ska dock motivera i de fall avsteg görs från ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering. Riksrevisionen ska också uttala sig vad gäller om vinstdispositionen är korrekt.

Frågan om internrevision och övriga former av intern styrning och kontroll berörs i avsnitt 33.6.8 nedan. Det finns dock också meka- nismer för extern kontroll av Riksbanken. Det gäller bl.a. den årliga revision som Riksrevisionen utför i fråga om Riksbankens årsredo- visning på ett liknande sätt som den gör för förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Detta är en form av finansiell revision. Med tanke på bl.a. att Riksbanken är ett eget rättssubjekt med en egen balansräkning, är det uppenbart att dess årsredovisning ska granskas av Riksrevisionen. Bestämmelserna om årlig revision i riks- bankslagen ska därför föras över till den nya riksbankslagen. Det finns dock skäl att förtydliga att Riksbanken ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rap- portering ska ske och att riktlinjen ska tillämpas i den mån något annat inte följer av bestämmelserna i den nya riksbankslagen (se vidare avsnitt 33.3.4).

Med tanke på förslaget till bestämmelser i lag som styr vinst- utdelningen till staten, är det naturligt att Riksrevisionens gransk- ning och uttalanden i revisionsberättelsen även ska avse om vinst- dispositionen är korrekt, inför riksdagens beslut om att godkänna eller inte godkänna fullmäktiges beslut (se vidare avsnitten 29.6.5 och 29.7). Kommittén föreslår därför att en bestämmelse av denna innebörd tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

För att möjliggöra en bred demokratiskt förankrad debatt om Riksbankens verksamhet åtminstone en gång om året anser kom- mittén att årsredovisningen liksom i dag ska ges in till riksdagen och

66Riksrevisionen (2018).

1512

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

inte finansutskottet (se även avsnitt 33.6.3). Årsredovisningen ger en helhetsbild av Riksbankens verksamhet och är därför ett lämpligt underlag för en sådan debatt, snarare än enskilda rapporter om sär- skilda ämnen. Detta medför motionsrätt med anledning av årsredo- visningen (se 9 kap. 12 § riksdagsordningen). Det kan här erinras om att årsredovisningen redan i dag ligger till grund för beslut i kam- maren vad gäller ansvarsfrihet m.m. (se avsnitt 33.3.4).

I avsnitt 33.6.6 nedan berörs ett ytterligare förslag till förändring av bestämmelserna om revisionsberättelse.

33.6.6Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s tillsyn

Kommitténs förslag: Ett förtydligande görs i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Granskningen av om ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut ska i stället avse om denna förvaltning är förenlig med gällande rätt och särskilda beslut.

Riksrevisionen ska i revisionsberättelsen uttala sig särskilt om Riksbankens regelefterlevnad.

Direktionsledamöterna ska stå under JO:s tillsyn. Till följd av detta ska inte några särskilda åtalsregler gälla för dem.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska den årliga revisionen omfatta bl.a. i vilken mån ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (5 § första stycket). En- ligt kommitténs bedömning ger visserligen denna bestämmelse Riks- revisionen en rätt att granska Riksbankens regelefterlevnad (eng. compliance audit). Till följd av bl.a. hur uttrycket god revisionssed tolkas har dock bestämmelsen i vissa fall tillämpats på så sätt att Riksrevisionen ska granska endast om beslutsprocesserna gällande en viss fråga har varit lämpliga, om ett tillräckligt beslutsunderlag har funnits m.m. Detta kan ses mot bakgrund av ett uttalande i författ- ningskommentaren till bestämmelsen vad gäller att begreppet god revisionssed i statlig revision motsvarar begreppets innebörd vid privat revision (prop. 2001/02:190 s. 157). Mot bakgrund av denna

1513

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

tolkning av bestämmelsen görs inte någon fullständig granskning av Riksbankens regelefterlevnad.

I samband med förarbetsuttalandet gjordes dock inte någon när- mare analys av den skillnad som finns till följd av att offentlig verksamhet är författningsstyrd i högre grad än privat verksamhet. I övervägandena till bestämmelsen finns det inte heller något ut- tryckligt stöd för att granskningen av ledningens förvaltning skulle vara begränsad till beslutsprocesser, beslutsunderlag m.m. snarare än frågan om laglighet (samma prop. s. 62–75). Det kan inte ha varit avsikten med förarbetsuttalandet att frågan om en viss åtgärd är för- enlig med gällande rätt inte ska kunna beröras av Riksrevisionen. Enligt kommitténs mening talar dessa förhållanden sammantaget för att det finns ett behov av att förtydliga bestämmelsen.

Det finns inte något krav i lagen om revision av statlig verksamhet

m.m.på att revisionsberättelsen avseende Riksbanken ska innehålla ett uttalande om regelefterlevnaden. Revisionsberättelsen för Riks- banken ska i stället innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riksbanken bör beviljas ansvarsfrihet (5 § tredje stycket samma lag). Därutöver uttalar sig också Riksrevisionen om Riksbankens led- ning har följt riksbankslagen vad gäller intern styrning och kontroll.

Någon löpande kontroll av Riksbankens regelefterlevnad utförs inte av någon annan myndighet. Ledamöterna i direktionen står inte under JO:s tillsyn (se vidare nedan). Till skillnad från vad som gäller för ECB prövas inte heller några av de beslut som Riksbanken fattar av domstol, annat än i sällsynta undantagsfall.67 I Sverige finns inte heller någon ordning med domstolsprövning av lagenligheten av stat- liga förvaltningsmyndigheters beslut oberoende av om klaganden själv kan anses personligen berörd av beslutet.

Avsaknaden av ett tydligt regelverk för granskningen av Riks- bankens regelefterlevnad medför att det är svårt att ta ställning till om den konstitutionella legalitetsprincipen är uppfylld i Riksbankens fall, dvs. om dess verksamhet utövas under lagarna och i överens- stämmelse med rättsordningen (1 kap. 1 § tredje stycket regerings- formen och 5 § första stycket förvaltningslagen). Att den offentliga maktutövningen sker på ett rättssäkert sätt är också en viktig grund

67Vissa av Riksbankens beslut i förhållande till enskilda fysiska eller juridiska personer får överklagas till förvaltningsdomstol (se bl.a. 11 kap. 5 § andra och tredje styckena riksbanks- lagen). Såvitt kommittén kan bedöma är det främst beslut i fråga om inlösen av sedlar som domstolsprövas.

1514

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

för dess legitimitet (se avsnitt 33.2.1). Regelefterlevnad i nu aktuellt avseende gäller om Riksbanken har agerat inom lagens ramar eller t.ex. överskridit sina befogenheter.

Avsaknaden av ett tydligt regelverk för granskningen av Riks- bankens regelefterlevnad har framför allt betydelse för granskningen av Riksbanken som myndighet. Det kan dock också i vissa särskilda fall vara av betydelse för ett beslut om ansvarsfrihet eller ett even- tuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen om denne har medverkat till ett beslut som innebär att Riksbanken har agerat utanför sitt mandat. Enligt kommitténs uppfattning är det, inte minst mot bakgrund av betydelsen av Riksbankens verk- samhet, dess finansiella oberoende och självständiga ekonomiska för- valtning, en brist i gällande rätt att dess regelefterlevnad inte granskas i särskild ordning.

Ett exempel på en situation då det hade varit till fördel för finans- utskottets arbete om en särskild granskning av regelefterlevnaden hade funnits är det sätt på vilket Riksbankens direktion har hanterat frågan om bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering (se av- snitt 33.3.4). Finansutskottet anförde bl.a. att riksdagen borde ha beretts tillfälle att pröva Riksbankens planer på att bolagisera kon- tanthanteringen eftersom den innebar att Riksbankens grundlags- enligt givna rätt att ensam ge ut sedlar och mynt delvis privatiserades (bet. 2003/04:FiU23 s. 1). Även dåvarande Riksdagens revisorer berör- de frågan i en särskild granskningspromemoria (bilaga 5 till betänk- andet). Den då nybildade Riksrevisionen berörde den dock inte i revi- sionsberättelsen (redogörelse 2003/04:RRS4). Som berörs ovan finns det inte heller något krav i lagen om revision av statlig verksamhet

m.m.på att behandla frågor om regelefterlevnad i revisionsberätt-

elsen.

Riksrevisionens roll

Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att det finns ett behov av att Riksbankens regelefterlevnad granskas i särskild ordning av en annan myndighet. Det framstår som naturligt att Riksrevisionen anförtros denna uppgift. Det finns åtminstone två skäl för detta. För det första är Riksrevisionen en del av riksdagens kontrollmakt och har således till uppgift att granska andra myndigheters verksamhet

1515

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

ur olika aspekter. Med tanke på Riksbankens oberoende och att banken lyder under riksdagen är det en fördel i sammanhanget att även Riksrevisionen lyder under riksdagen och inte är en av reger- ingens myndigheter. För det andra utför Riksrevisionen redan årlig revision av Riksbanken, vilket innebär att Riksrevisionen under ett antal år har samlat på sig kunskap om Riksbankens verksamhet. Detta är av särskild betydelse med tanke på att Riksbankens verk- samhet är relativt komplex. Det finns uppenbara samordningsvinster med att den årliga revisionen och granskningen av regelefterlevnaden görs av en och samma myndighet. Det är naturligt att frågan om regelefterlevnad behandlas i revisionsberättelsen, även om den inte nödvändigtvis har betydelse för frågan om ansvarsfrihet ska beviljas vid ett visst tillfälle. De nu anförda skälen innebär enligt kommitténs mening att Riksrevisionen ska anförtros denna uppgift snarare än t.ex. JO eller någon annan myndighet.

Det bör betonas att den nu aktuella granskningen är resurs- krävande. Förslaget innebär således en ökad arbetsbörda för Riks- revisionen. En granskning av nu aktuellt slag förutsätter också att Riksrevisionen säkerställer tillgången till kvalificerad juridisk kompe- tens.

Den mest lämpliga lagtekniska lösningen för att uppnå den efter- strävade granskningen av regelefterlevnaden är enligt kommitténs mening att föreskriva att revisionsberättelsen i fråga om Riksbanken ska innehålla ett uttalande angående om banken, såvitt kan bedömas, har följt gällande rätt. Kommittén föreslår dock också att lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska ändras på så sätt att det för- tydligas att granskningen av regelefterlevnaden ska avse om ledning- ens förvaltning är förenlig med gällande rätt och särskilda beslut. Granskningen ska inte vara begränsad till vad som i fråga om närings- livet ryms inom uttrycket god revisionssed.

Enligt kommitténs uppfattning är detta att se som ett förtydlig- ande av vad som redan kan anses gälla. Förslaget bedöms därför inte medföra några kostnadsökningar i fråga om revisionen av myndig- heter under regeringen. Dessa granskas redan i dag av flera olika myndigheter. Beroende på hur utförlig granskning av regelefterlev- naden som Riksrevisionen väljer att göra, kan det uppkomma ökade kostnader hos Riksrevisionen avseende revisionen av Riksbanken (se vidare konsekvensanalysen i kapitel 38). En sådan kostnadsökning

1516

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

är motiverad av att det, som berörs ovan, inte finns någon annan myndighet som granskar Riksbankens regelefterlevnad.

En möjlighet till domstolsprövning?

Kommittén har övervägt om Riksrevisionen bör ha en möjlighet att initiera en domstolsprövning av lagligheten i Riksbankens beslut. En sådan ordning skulle kunna liknas vid den s.k. laglighetsprövning som förvaltningsdomstolarna enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) gör i fråga om vissa kommunala beslut. En laglighetsprövning inne- fattar inte någon bedömning av om det kommunala organet har fattat det mest lämpliga beslutet.

Riksrevisionen skulle med en sådan ordning t.ex. kunna väcka talan i Högsta förvaltningsdomstolen om att upphäva ett visst beslut från Riksbankens sida. En sådan ordning skulle möjliggöra en begä- ran om förhandsavgörande från EU-domstolen vad gäller tolkningen av reglerna om ECBS i fördragen. I fråga om ECB är det EU-dom- stolen och inte något revisionsorgan som i förekommande fall granskar lagligheten i de beslut som har fattats.

Det framstår dock som olämpligt att ge Riksrevisionen uppgiften att föra talan i domstol mot en annan myndighets beslut. Det skulle också vara främmande från ett svenskt konstitutionellt perspektiv att, som ett annat alternativ, ge allmänheten en rätt att överklaga beslut från statliga förvaltningsmyndigheter oavsett om klaganden i fråga kan anses berörd av beslutet. Vidare skulle varje ordning med domstolsprövning skapa en osäkerhet vad gäller giltigheten i Riks- bankens beslut, vilket skulle kunna vara problematiskt t.ex. under en finansiell kris. Kommittén lägger därför inte fram något förslag om domstolsprövning.

Tillämpningsområdet för JO:s tillsyn

För närvarande är direktionsledamöterna undantagna från JO:s till- syn, utom vad gäller deltagande i utövning av Riksbankens beslutan- derätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering (2 § tredje stycket 3 JO-instruktionen). Undantag från tillsynen finns också vad gäller personer med vissa politiska uppdrag, bl.a. riks- dagens ledamöter, statsråd, riksbanksfullmäktiges ledamöter och

1517

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

ledamöter av kommunernas beslutande församlingar. Detta har sin grund i att JO i ett parlamentariskt system inte ska ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande utan i stället ska tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida (bet. 1975/76:KU22 s. 48). De politiska företrädarna bör alltså med detta synsätt ansvara inför väljarna. Vidare omfattas valda politiska befattningshavare m.fl. av särskilda åtalsregler. Detta gäller även riksbanksfullmäktiges leda- möter (jfr a. bet. s. 68).

Vid ikraftträdandet av riksbankslagen 1989 infördes ett undantag från tillämpningsområdet för JO:s tillsyn i fråga om riksbankschefen och vice riksbankschefer. Detta kan ses i ljuset av att fullmäktige då styrde hela Riksbankens verksamhet och att riksbankschefen utsågs bland fullmäktigeledamöterna. Riksbanken var således i betydligt högre grad än i dag styrd av direkt eller indirekt valda politiker.

Isamband med reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990- talet ersattes begreppen ”riksbankschefen och vice riksbankschefer” med ”ledamöter av direktionen” till följd av den ändrade lednings- strukturen för Riksbanken, utan att någon egentlig analys gjordes av hur JO:s tillsyn lämpligen bör avgränsas.

I fråga om omfattningen av JO:s tillsyn finns det enligt kommit- téns synsätt numera inte anledning att skilja mellan å ena sidan den verkställande ledningen inom myndigheter under regeringen, såsom generaldirektörer, och å andra sidan ledamöter av riksbankens direk- tion. I båda fall rör det sig om ledande befattningshavare för statliga förvaltningsmyndigheter. I Riksbankens fall rör det sig dessutom om självständig förvaltning av mycket betydande offentliga medel och offentlig maktutövning som har stor betydelse för Sveriges eko- nomi.

Det är inte något politiskt förtroendeuppdrag att vara ledamot av Riksbankens direktion. Dessa ledamöter kan inte heller avsättas till följd av att de inte har riksdagens eller allmänhetens förtroende. Det finns därför inte skäl att upprätthålla samma undantag från JO:s tillsyn som gäller för t.ex. statsråd. Kommittén föreslår därför att direktionsledamöterna ska stå under JO:s tillsyn. Till följd av detta föreslår kommittén att den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 24 § riksdagsordningen om åtalsregler för vissa befattningshavare ändras så att ledamöter av Riksbankens direktion inte omfattas av den.

1518

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Granskning och oberoende

Som berörs ovan avser granskningen av regelefterlevnaden om Riks- banken har agerat inom lagens ramar. Det handlar inte om att ta ställning till om t.ex. den mest lämpliga penningpolitiska åtgärden har vidtagits eller om styrräntan har varit väl anpassad i förhållande till prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn. I viss mån kan en jämförelse göras med den s.k. laglighetsprövning som förvaltnings- domstolarna gör i fråga om vissa kommunala beslut (se ovan).

Enligt kommitténs mening står det klart att varken en granskning av regelefterlevnaden inom Riksbanken eller tillsyn från JO:s sida hotar oberoendet i fråga om penningpolitik m.m. Tvärtom är en ut- förlig granskning och ansvarsutkrävande en förutsättning för ett långtgående oberoende (se avsnitt 33.2.1 ovan).

I förarbetena till bestämmelserna om revision av Riksbanken anförs att instruktionsförbudet för ledamöterna i Riksbankens direk- tion att söka eller ta emot instruktioner som rör frågor om penning- politiken ska beaktas av Riksrevisionen (prop. 2001/02:190 s. 70 och 71). Vilka eventuella begränsningar detta innebär i förhållande till en årlig revision av vanligt slag framgår dock inte av förarbetena.

Som berörs i avsnitt 33.4.2 har Riksrevisionen en långtgående självständighet i fråga om bl.a. granskningens drivande och bedöm- ningen av granskningens resultat. Riksrevisorerna har enligt kom- mitténs bedömning ett oberoende som är jämförbart med vad som gäller för ordinarie domare.

Även om justitieombudsmännen har en lägre grad av formell anställningstrygghet än riksrevisorerna (se avsnitt 33.4.3) är deras självständighet av tradition mycket stark. Det ter sig främmande att föreställa sig att t.ex. ett politiskt organ skulle kunna påverka deras slutsatser. Således saknar utomstående organ, t.ex. regeringen, möj- lighet att påverka inriktningen eller slutsatserna av de granskningar som JO respektive Riksrevisionen gör. I dessa avseenden bör JO:s respektive Riksrevisionens ställning jämföras med domstolarnas.

Enligt kommitténs bedömning kan således varken en granskning av Riksbankens regelefterlevnad från Riksrevisionens sida eller till- syn från JO:s sida anses strida mot instruktionsförbudet. Det gäller såväl bestämmelsen i regeringsformen som artikel 130 i EUF-för- draget.

1519

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

En jämförelse kan här göras med ECB:s ställning enligt unions- rätten. Unionsrätten ger visserligen ECB ett mycket långtgående oberoende, men trots detta står inte ECB utanför EU:s kontroll- mekanismer. EU-domstolens roll nämns ovan. Därutöver följer det av ett rättsfall från EU-domstolen att även ett EU-organ som ansva- rar för att bekämpa korruption m.m. har rätt att granska verksamhet inom ECB (dom den 10 juli 2003 i mål C-11/00, det s.k. OLAF- målet). Vidare står ECB även under tillsyn från EU:s ombudsman (se vidare avsnitt 35.5.3).

33.6.7Utredning inför ett eventuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen

Kommitténs förslag: Finansutskottet ska ha rätt att besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från uppdraget. JO ska vara skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning. JO ska inte få överlämna en sådan utredning till en annan myndighet för hand- läggning.

En direktionsledamot får skiljas från anställningen endast om hen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse (se avsnitt 33.3.7). Ett motsvarande krav gäller även för riksrevisorer.

Konstitutionsutskottet får numera besluta om en särskild ut- redning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Lagändringar av denna innebörd har genomförts mot bakgrund av händelser som har förevarit inom Riks- revisionen och som uppmärksammades under sommaren 2016 (13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen och 10 § andra stycket JO-instruktionen, se även framställning 2017/18:RS4). I förarbetena till dessa lagändringar anfördes bl.a. följande. Det är ett mycket ingripande beslut att skilja en revisor från uppdraget i förtid och det är därför viktigt att omständigheterna blir noga utredda. Konstitu- tionsutskottet bör därför få besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Eftersom en utredning av detta slag kan vara omfatt- ande är det naturligt att JO ska kunna få i uppdrag av konstitutions- utskottet att genomföra en särskild utredning av omständigheterna.

1520

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

JO har redan sedan tidigare haft till uppgift att på uppdrag av riksdagsutskott utföra undersökningar av omständigheter som kan leda till straffansvar för vissa befattningshavare hos riksdagen eller dess organ. Detta gäller bl.a. ledamöter av riksbankens fullmäktige och direktion. Beslut om åtal mot sådana befattningshavare fattas av finansutskottet (13 kap. 24 § första stycket 1 riksdagsordningen). En ombudsman är också skyldig att väcka och utföra ett sådant åtal och ansvara för förundersökningen (10 § JO-instruktionen).

Av de nya bestämmelserna följer att JO även ska ansvara för att utföra en sådan utredning som avser att klarlägga de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget, även i sådana fall då något brott inte har begåtts. Det är naturligtvis tänkbart att en sådan utredning kan genomföras med utskottets egna kansliresurser i vissa fall. Att en oberoende myn- dighet tar fram ett underlag till ett sådant för den enskilda riks- revisorn mycket ingripande beslut innebär dock sannolikt att pro- cessen upplevs som mer öppen. Den särskilda utredning som kon- stitutionsutskottet numera har möjlighet att begära är endast en utredning för att klargöra vad som faktiskt har inträffat. Det är inte frågan om en sådan ordinär JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt. Därför ska inte JO:s utredning heller avslutas med ett uttalande från JO:s sida i fråga om huruvida direktionsledamoten bör skiljas från uppdraget (se riksdagsstyrelsens framställan 2017/18:RS4). Ansvaret för att bedöma om det finns grund för att skilja ledamoten från anställningen ska i stället åvila utskottet/fullmäktige.

Enligt kommitténs uppfattning finns det ett behov av att kunna genomföra en undersökning som underlag för bedömningen av frågan om en direktionsledamot ska skiljas från anställningen eller inte, på motsvarande sätt som följer av riksdagsstyrelsens förslag avseende riksrevisorerna. Erfarenheterna från händelserna avseende Riksrevisionen under sommaren 2016 talar för att en sådan möjlig- het bör finnas. För närvarande finns det inte någon möjlighet för finansutskottet att begära att ett fristående organ genomför en under- sökning av sådant slag om det inte är fråga om förundersökning med anledning av misstänkt brott. Enligt kommitténs uppfattning bör även andra former av allvarlig försummelse kunna utredas i särskild ordning. När kriteriet allvarlig försummelse infördes i lagstiftningen förutsattes också att frågan om allvarlig försummelse kunde behöva

1521

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

utredas, dock utan att formerna för detta lagreglerades (prop. 1997/98:40 s. 74).

På samma sätt som gäller för konstitutionsutskottet i fråga om riksrevisorer kan det naturligtvis tänkas att finansutskottet i vissa fall genomför en särskild utredning med egna kansliresurser. I vissa fall kan det dock tänkas att det är mer lämpligt att ett fristående organ genomför utredningen. På motsvarande sätt som föreslås för riks- revisorerna bör det vara JO som utför detta.

En särskild fråga är vilket organ som ska få befogenhet att besluta om en särskild utredning. Med tanke på riksdagens roll som huvud- man för Riksbanken är det naturligt att finansutskottet har denna befogenhet. Ett annat skäl är att det bör förbehållas riksdagsutskott, och inte t.ex. riksbanksfullmäktige, att ge JO i uppdrag att genom- föra utredningar av nu aktuellt slag.

Om det i samband med en särskild utredning skulle uppdagas omständigheter som talar för att direktionsledamoten gjort sig skyl- dig till en brottslig gärning får finansutskottet i stället begära att JO biträder utskottet med en förundersökning. En sådan särskild utred- ning som det nu är fråga om bör vidare enligt kommittén hanteras av JO och inte kunna delegeras eller överlämnas till en annan myn- dighet med stöd av 18 § JO-instruktionen. Detsamma följer av de nya bestämmelserna om riksrevisorerna. Eftersom en särskild utred- ning av nu aktuellt slag kan övergå till en förundersökning är det svårt att tänka sig att ansvaret för att utföra sådana utredningar skulle anförtros någon annan myndighet än JO.

33.6.8Fullmäktiges kontrollerande funktion

Kommitténs förslag: Fullmäktiges kontrollerande funktion ska förtydligas. Det ska anges i den nya riksbankslagen att fullmäk- tige ansvarar för att följa direktionens arbete och Riksbankens verk- samhet i övrigt. Fullmäktige ska hålla finansutskottet underrättat om frågor av större betydelse. Fullmäktige ska regelbundet och på finansutskottets begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet.

Mandatet för fullmäktiges särskilda, externa, revisionsfunktion tydliggörs och breddas till att omfatta revision av direktionens arbete.

1522

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Nuvarande bestämmelser om internrevision förs över till den nya riksbankslagen.

I avsnitt 32.8.1 har kommittén gjort bedömningen att riksbanks- fullmäktige bör finnas kvar som ledningsorgan i Riksbanken. Dess främsta funktion är fortsatt utnämningen av direktionsledamöter. Den andra centrala funktionen är att möjliggöra insyn och kontroll för huvudmannens, dvs. riksdagens, del. I detta avseende kan full- mäktige i viss mån jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Insynsråd finns framför allt inom s.k. enrådighetsmyndigheter, dvs. myndigheter i vilka någon styrelse inte finns och som inte heller är nämndmyndigheter. Enligt Reger- ingskansliets synsätt är ett insynsråd ett rådgivande organ utan be- slutsfunktion som kan vara motiverad med tanke på verksamhetens karaktär.68 Även i sådana situationer då myndighetens övriga led- ningsfunktioner innehåller nödvändig kompetens för den löpande verksamheten och dess utvecklingsbehov kan ett insynsråd behövas. Enligt regeringen tillgodoser ett insynsråd behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande i vissa verksamheter. Polismyn- digheten, Migrationsverket, Domstolsverket och Kronofogdemyn- digheten är några exempel på myndigheter som har insynsråd. De myndigheter som har insynsråd omfattas dock även av andra kon- trollfunktioner som saknas för Riksbankens del, bl.a. genom att led- ningen måste ha regeringens förtroende.

Som berörs i avsnitt 33.3.3 framgår det inte tydligt i nuvarande riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen och Riksbankens verksamhet i övrigt. Kommittén anser att detta förhållande bör förtydligas i den nya riks- bankslagen, särskilt med tanke på att denna funktion är viktig för den demokratiska insynen i Riksbankens verksamhet. Vid de inter- vjuer som kommittén gjort med ledande personer inom Riksbanken och fullmäktige har det anförts att fullmäktiges kontrollerande funk- tion vara viktig men att uppdraget är otydligt (se vidare avsnitt 32.5.1).

Kommittén konstaterar också att det, förutom ett tydligt upp- drag, också i stor utsträckning saknas verktyg för att fullmäktige ska kunna utöva denna kontrollfunktion. Den externa revisionsfunktion som fullmäktige har till sitt förfogande har i dag ett mycket begränsat

68Se Regeringskansliet (2008).

1523

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

uppdrag och det finns en otydlighet vad fullmäktiges revisionsfunk- tion kan och ska granska. Den är därför i dag av liten betydelse för den demokratiska granskningen av Riksbanken (se avsnitt 33.3.3). För att fullmäktiges kontrollerande funktion ska stärkas och tydlig- göras föreslår kommittén att mandatet för den externa revisions- funktion som finns till fullmäktiges förfogande breddas. Denna revision ska omfatta direktionens arbete. Detta mandat är bredare än den tolkning som gjorts inom Riksbanken mot bakgrund av gällande riksbankslag enligt vilken fullmäktiges revision ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde (9 kap. 2 § andra stycket). Tolkningen av detta har varit att fullmäktiges externa revi- sionsfunktion i huvudsak ska granska direktionsledamöternas tjänsteutövning i snäv bemärkelse. Att fullmäktiges revisionsfunk- tion enligt kommitténs förslag i stället ska granska direktionens arbete innebär att bl.a. följande företeelser kan granskas:

•hur samarbetet fungerar inom direktionen, avseende informa- tionsspridning, dialog och beredning av de ärenden som direk- tionen fattar beslut om

•direktionssammanträdenas effektivitet och ändamålsenlighet

•arbetsfördelningen inom direktionen, och hur eventuell delegering av arbetet inom direktionen fungerar

•direktionsledamöternas tjänsteutövning (liksom i dag).

Att fullmäktiges revisionsfunktion fokuserar sin granskning på direk- tionens arbete har en logisk koppling till fullmäktiges viktiga uppgift att rekrytera och utnämna direktionsledamöter. Hur direktionens arbete fungerar är ett viktigt underlag inför fullmäktiges beslut att utnämna direktionsledamöter eller att förlänga befintliga direktions- ledamöters förordnanden. När det gäller revision av Riksbankens verksamhet i stort granskas denna av Riksbankens befintliga intern- revisionsfunktionen som rapporterar till direktionen. Den externa granskningen föreslås vidare utföras av Riksrevisionen (Finansiell revision och regelefterlevnad) samt finansutskottet (måluppfyllelse och effektivitet i Riksbankens verksamhet). Kommittén bedömer att utökningen av mandatet för fullmäktiges externa revisionsfunktion innebär en ökad kostnad på cirka en miljon kronor per år.

1524

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Internrevisionen i Riksbanken är av stor betydelse för den interna kontrollen. I s.k. styrelsemyndigheter rapporterar internrevisionen till styrelsen och inte endast till generaldirektören. I vissa sådana myndigheter finns ett särskilt revisionsutskott inom styrelsen, i vilket generaldirektören inte ingår. Detta möjliggör för styrelseleda- möter som står utanför den dagliga verkställande ledningen att utöva en viss kontroll över att internrevisionen fungerar väl. Denna ord- ning fungerar således som en kontrollmekanism i förhållande till generaldirektören och den övriga verkställande ledningen i en styr- elsemyndighet. Motsvarande gäller i förhållande till en verkställande direktör och övrig verkställande ledning i ett aktiebolag. Det åligger direktionen att vidta lämpliga åtgärder med anledning av internrevi- sionens iakttagelser och rekommendationer. I likhet med andra åt- gärder från direktionens sida åligger det fullmäktige att följa upp även dessa frågor, dvs. att säkerställa att tillräckligt omfattande och kraftfulla åtgärder vidtas med anledning av internrevisionens iakt- tagelser. Det bör även fortsättningsvis åligga direktionen att besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen. Bestämmel- serna om internrevision ska således föras över till den nya riksbanks- lagen.

Enligt kommitténs mening finns det behov av ett tätare och mer omfattande informationsutbyte mellan fullmäktige och finansutskottet vad gäller frågor av större vikt i Riksbankens verksamhet. Ord- föranden och vice ordföranden i fullmäktige träffar finansutskottet i dag cirka två gånger per år. Vid dessa tillfällen är, enligt vad kom- mittén erfar, den information som fullmäktige lämnar i viss mån begränsad. Kommittén vill betona att fullmäktige fyller en central funktion för den demokratiska granskningen av Riksbanken då det är det enda organ som löpande följer Riksbankens verksamhet för huvudmannen, riksdagens, räkning. Det är endast fullmäktige som har denna insyn i Riksbankens verksamhet i allmänhet och i direk- tionens arbete i synnerhet. Av de intervjuer kommittén genomfört med personer som har eller haft ledande positioner inom Riksbanken och fullmäktige framgår att det formella informationsutbytet inte bedöms vara tillfredsställande mellan fullmäktige och utskottet. Sam- tidigt framhålls det att för vissa partier i stället finns fungerande informella kontaktvägar mellan fullmäktigeledamöter och ledamöter i finansutskottet (se avsnitt 32.5.1).

1525

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

33.7Referenser

Amtenbrink, F. (1999), The democratic accountability of central banks, a comparative study of the European Central Bank, London: Hart Publishing.

Andersson, M.K. och T. Aranki, (2009), ”Prognosmakares förmåga

–vad brukar vi utvärdera och vad vill vi utvärdera?”, Penning- och valutapolitik 2009:3, s. 26–51. Riksbanken.

Andersson, M. K., T. Aranki och A. Reslow (2017), ”Adjusting for information content when comparing forecast performance”, Journal of Forecasting, vol 36, nr 7, s. 784–794.

BIS (2009), Issues in the governance of central banks, Central Bank Governance Group, Bank for International Settlements.

Braun, B. (2017), Two sides of the same coin? Independence and accountability of the European Central Bank, Transparency Inter- national EU, Harvard University och Max Planck Institute for the Study of Societies.

Dahl, R.A. (1989), Democracy and its critics, New Haven: Yale Uni- versity Press.

Dawson M., A. Bobić och A. Maricut-Akbik (2019), ”Reconciling independence and accountability at the European Central Bank: The false promise of proceduralism” i European Law Journal, vol 25(1), s. 75–93.

Dincer, N. N. och B. Eichengreen (2014), ”Central bank transparency and independence: Updates and new measures”, International Journal of Central Banking, vol 10, nr 1, s. 189–253.

Eijffinger, S. C. W. och P. M. Geraats (2006), ”How Transparent are Central Banks?”, European Journal of Political Economy, vol 22, nr 1, s. 1–21.

Elster, J. (1988), ”Introduction”, s. 1–17 i J. Elster och R. Slagstad (reds.) Constitutionalism and democracy, Cambridge: Cambridge University Press.

Elster, J. (2001), ”Konstitutionalism och demokrati”, s. 225–240 i Idéer om demokrati, vol 5, Tidens idéserie.

Fratianni, M., J. von Hagen och C. Waller (1997), ”Central banking as a political principal-agent problem”, Economic Inquiry vol 35(2), s. 378–393.

1527

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

SOU 2019:46

Gjredrem, S. (2016), ”Central banks’ role, objectives and account- ability”, i Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 104–108. Riksbanken.

Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015, Rapport från riksdagen, 2015/16:RFR6.

Högenauer, A-L, och D. Howarth (2016), ”Unconventional mone- tary policies and the European Central Bank’s problematic demo- cratic legitimacy”, Journal of Public Law 17(2), s. 1–24.

Högenauer, A-L, och D. Howarth (2018a), ”The parliamentary scruti- ny of Euro area national central banks”. Artikel presenterad vid the 25th International Conference of Europeanists, Chicago, USA, den 28–30 mars.

Högenauer, A-L, och D. Howarth (2018b), ”The European Central Bank’s accountability in a multilevel European”, Artikel presente- rad vid Maastricht University Workshop den 29 och 30 maj 2018.

Konjunkturinstitutet (2016), ”Utvärdering av Riksbankens penning- politik 2010–2015”, Remissvar, Dnr 2016-015-3.5.1.

Kydland, F. och E. Prescott (1977), ”Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans” i Journal of Political Economy, vol 85 (3), s. 473–492.

Meyersson, P. och P. Petrelius Karlberg (2012), En resa i kommuni- kation: fallet Sveriges riksbank, Stockholm: SNS förlag.

Petersson, O. (2005), Statsbyggnad – Den offentliga maktens organi- sation, 5 upplagan, Stockholm: SNS Förlag.

Regeringskansliet (2008), Ledamot av insynsråd. Informationsbro- schyr.

Reserve Bank of New Zealand (2001), ”Independent review of the operation of monetary policy in New Zealand” i Reserve Bank of New Zealand Bulletin vol 64, nr 1.

Riksbanken (2013), Riksbanken och finansiell stabilitet, februari.

Riksbanken (2016), Riksbankens kommunikationspolicy, Riksbanken, Dnr. 2016-00103.

Riksbanken (2017), ”Riksbankens erfarenheter av att publicera repo- ränteprognoser”, Riksbanksstudier, juni.

Riksrevisionen (2007), Krisberedskap i betalningssystemet. RiR 2007:28.

Riksrevisionen (2011), Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007. RiR 2011:9.

1528

SOU 2019:46

Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Riksrevisionen (2018), Finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt? RiR 2018:2.

Rothstein, B. (2009), ”Creating political legitimacy – electoral democ- racy versus quality of government”, American Behavioral Scien- tist, vol 53 (3), s. 311–330.

Rothstein, B. och J. Teorell (2008), “What is quality of government? A theory of impartial government institutions”, Governance vol 21(2), s. 165–190.

Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe – effective and democra- tic. Oxford: Oxford University Press.

Scharpf, F. W. (2003), “Problem-solving effectiveness and demo- cratic accountability in the EU”, MPIfG working paper, nr 03/1.

Schmidt, V. (2013), “Democracy and legitimacy in the European Union revisited: Input, output and 'throughput'”, Political Studies 61 (1) s. 2–22.

SOM-institutet (2019), Svenska trender 1986–2018. Martinsson, J. och U. Andersson (reds.). Göteborgs Universitet.

SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten.

SOU 2016:67, En översyn av överskottsmålet.

SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter.

Svensson, L. E. O. (2012), ”Evaluating monetary policy”, i Koenig, Evan F., Robert Leeson, and George A. Kahn (red.), The Taylor rule and the transformation of monetary policy, Stanford: Hoover Institution Press, s. 245–274.

1529

34 Kontanter

34.1Inledning

I flera århundranden var kontanter det enda betalningsmedel som förekom i Sverige.1 I dag finns en rad olika elektroniska betalnings- medel vid sidan av kontanter. Kontanter har dock fortfarande en särställning, speciellt genom att det är det enda betalningsmedel som gör det möjligt att omedelbart och slutligt reglera en skuld utan några mellanhänder.

Det är kontanternas fysiska form som gör detta möjligt eftersom någon kontoföring eller clearing inte krävs. Den fysiska formen innebär också en högre användbarhet jämfört med vissa elektroniska betalningsmedel, särskilt för personer med funktionsvariationer. För personer som av någon anledning inte har tillgång till banktjänster kan kontanter i praktiken vara det enda betalningsmedel som de har tillgång till. Den fysiska formen möjliggör också att kontanter kan transporteras och lagras på en mängd platser och användas, även när någon elektricitet eller elektronisk kommunikation inte finns att tillgå. De ovan beskrivna egenskaperna medför också vissa fördelar ur ett beredskapsperspektiv, jämfört med elektroniska betalnings- medel. Kontanters användbarhet för alla i samhället och för betal- ningar vid fredstida kriser och höjd beredskap kan också anföras som skäl för kontanters ställning som ett s.k. lagligt betalningsmedel (se avsnitt 35.7.10).

Kontanternas bristande spårbarhet, dvs. att en kontantbetalning är anonym och inte kan spåras till en viss person, kan anföras som en fördel ur ett integritetsperspektiv. Integritetsargumenten för kontanter är ofta mer närvarande i andra länder än i Sverige. Det är bl.a. ett skäl som framförts av Yves Mersch, direktionsledamot i ECB

1Se vidare Wetterberg (2009), s. 15 och 16.

1533

Kontanter

SOU 2019:46

angående vikten av att bevara kontanters ställning som lagligt betal- ningsmedel.2 Slutligen kan det också anföras att möjligheten att om- vandla privata bankpengar (fordringar på en bank) till riskfria central- bankspengar (för närvarande kontanter) kan vara av betydelse för förtroendet för hela det monetära systemet.3

Ansvaret för en fungerande kontanthantering och den därtill kopplade kontantinfrastrukturen i Sverige är i dag otydligt. Ingen myn- dighet har ett utpekat övergripande ansvar för kontanthanteringen. Genom åren har det gjorts olika tolkningar av Riksbankens ansvar för de olika delarna i kontantkedjan enligt nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer därför att det är nödvändigt att i den nya riks- bankslagen göra förtydliganden och gränsdragningar avseende an- svarsförhållandena i kontantkedjan. I detta kapitel lämnar kommittén därför förslag till bestämmelser i riksbankslagen avseende Riksban- kens roll i kontantkedjan och de mål, uppgifter och befogenheter som följer av denna roll.

Förslagen i detta kapitel tar sin utgångspunkt i de bedömningar som gjordes i kommitténs delbetänkande avseende Riksbankens an- svar för kontantförsörjningen och kontanthanteringen.4 I vissa delar ligger kommitténs förslag även nära de förslag som lämnades av Kontanthanteringsutredningen i betänkandet Svensk kontanthan-

tering.5

34.1.1Kommitténs delbetänkande

Kommittén föreslog i sitt delbetänkande Tryggad tillgång till kon- tanter (SOU 2018:42) att vissa banker och utländska kreditinstitut som erbjuder betalkonton ska vara skyldiga att tillhandahålla rimlig tillgång till kontantuttag och dagskassehantering i hela landet. Kom- mittén föreslog också ett system för att följa upp de angivna kraven och sanktionera de berörda instituten om kraven inte uppfylls. Kraven och systemet för uppföljning och sanktioner föreslogs bli

2Mersch (2018).

3Se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 149.

4SOU 2018:42, s. 215–224.

5SOU 2014:61.

1534

SOU 2019:46

Kontanter

införda i ett nytt kapitel i lagen (2010:751) om betaltjänster.6 Vidare föreslog kommittén att staten, genom länsstyrelserna och Post- och telestyrelsen, ska intensifiera insatserna för att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. I begrep- pet grundläggande betaltjänster ingår kontanttjänsterna kontantut- tag, dagskassehantering, och betalningsförmedling.7

I delbetänkandet gjorde kommittén också bedömningen att Riks- bankens roll i kontantkedjan behöver tydliggöras i den nya riks- bankslagen. Enligt kommittén gäller det inte minst mot bakgrund av att kontantkedjan i Sverige är sårbar, bl.a. till följd av den snabbt minskande kontantanvändningen, att Sverige är ett glesbefolkat land och att kontantkedjan i dag är beroende av ett fåtal systemviktiga privata aktörer. Kommittén konstaterade att i en situation där kon- tantanvändningen minskar snabbt och de främsta drivkrafterna för de privata aktörerna är att fortsätta att öka den ekonomiska effek- tiviteten, kan Riksbankens nuvarande roll för kontantförsörjning och kontanthantering i relation till marknadsaktörerna behöva om- värderas.

Kommittén bedömde i delbetänkandet att Riksbanken även fort- satt bör ha ansvar för kontantförsörjningen i Sverige genom att Riks- banken ska ge ut och makulera sedlar och mynt. Vidare bedömde kommittén att Riksbanken borde ges ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige. Med kontanthantering avses depåverk- samhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter samt försälj- ning av kontanter till slutkunder såsom handeln och banker. Det över- gripande ansvaret för kontanthanteringen skulle enligt kommitténs bedömning bestå i att

•övervaka, analysera och följa kontanthanteringen i sin helhet

•regelbundet rapportera till riksdagen om situationen för kontant- hanteringen i Sverige

•ansvara för att driva ett råd om kontanthantering.

Enligt kommitténs bedömning i delbetänkandet borde Riksbanken, utöver det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i sin hel-

6Regeringen lämnade i september 2019 en proposition till riksdagen med förslag till krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster (prop. 2019/20:23) som baseras på kommitténs delbetänkande.

7I enlighet med definitionen av grundläggande betaltjänster i prop. 2006/07:55, s. 10–13.

1535

Kontanter

SOU 2019:46

het, även tilldelas ett särskilt utpekat ansvar för att säkerställa en välfungerande depåverksamhet som bidrar till att kontanter kan an- vändas i hela Sverige. Detta ansvar förelåg redan, enligt kommitténs tolkning av gällande rätt, men det framstod som ändamålsenligt att förtydliga detta i lagstiftningen.

Kommittén bedömde slutligen att Riksbanken inte borde ha ett särskilt utpekat ansvar för att säkerställa tillgången till kontanttjäns- ter i samhället i form av möjligheten till kontantuttag eller dags- kassehantering för företag och föreningar. Att tillhandahålla tjäns- terna insättning och uttag av medel från bankers betalkonton för individer, föreningar och företag är ingen naturlig centralbanksupp- gift.8 Kommittén betonade att även om Riksbanken inte bör ges ett ansvar för att säkerställa tillgången till kontanttjänster påverkar dess verksamhet inom kontantförsörjningen och kontanthanteringen i hög grad förutsättningarna för övriga aktörer att kunna säkerställa tillgången till kontanttjänster i samhället. Det beror på att de olika delarna av kontantkedjan är nära sammankopplade och ömsesidigt beroende av varandra. Detta gäller hela vägen i kedjan: från kontant- försörjningen i form av Riksbankens utgivning av sedlar och mynt, depåverksamheten, uppräkningsverksamheten, värdetransporter, till- gången till kontanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering, och, slutligen, möjligheten att betala kontant och ta emot kontanta betalningar. Denna uppdelning av ansvaret för olika delar av kon- tantkedjan förutsätter en nära dialog och samarbete mellan de olika myndigheterna, och med de privata företag som är centrala aktörer i kontantkedjan.

34.1.2Återstående frågor efter delbetänkandet

Enligt direktiven ska kommittén överväga

•hur Riksbankens ansvar för en väl fungerande kontanthantering bör tydliggöras i lag

•Riksbankens roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna

8Vissa av remissvaren på kommitténs delbetänkande kan tolkas som att insättningar och uttag av kontanter på privata bankkonton borde vara ett statligt åtagande. Kommittén anser i stället att bankerna har ett ansvar för att deras kunder har rimlig tillgång till kontanttjänster.

1536

SOU 2019:46

Kontanter

•innebörden av Riksbankens monopol på att ge ut sedlar och mynt utifrån det faktum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter har ersatts av framför allt olika former av elektro- niska transaktioner.

Angående Riksbankens roll och ansvar för kontantförsörjningen, kon- tanthanteringen och kontanttillgången i samhället gjorde kommittén en analys i delbetänkandet och lämnade ett antal bedömningar.9 Där- emot lämnades inga förslag till ändringar av den nuvarande riksbanks- lagen. Det bedömdes mer lämpligt att ta upp dessa i samband med det förslag till ny riksbankslag som kommittén lämnar i detta slut- betänkande.

I detta kapitel lämnar kommittén därför förslag till reglering av Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter i den nya riksbankslagen. Förslagen kompletterar den proposition som regeringen lämnade till riksdagen i september 2019 som bygger på kommitténs delbetänkande när det gäller krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster (prop. 2019/20:23). Sammantaget inne- bär kommitténs förslag att Riksbanken, vissa större banker och ut- ländska kreditinstitut, samt Post- och telestyrelsen och länsstyrel- serna alla på olika sätt ska bidra till att stärka förutsättningarna för kontantkedjan i dess olika delar. Syftet med förslagen är att säker- ställa en tryggad tillgång till kontanter i Sverige under en tid framöver och därigenom möjliggöra att riksdagen och regeringen i demokra- tisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som ska tillhandahållas av Riksbanken i framtiden. Frågeställningen är av stor principiell betydelse då det rör statens framtida roll i betalningssystemet och på betalningsmark- naden. Kommittén bedömer, i linje med vad riksdagen anför i sitt tillkännagivande till regeringen (bet. 2018/19:FiU44), att frågan om statens roll på betalningsmarknaden och i betalningssystemet bör ut- redas i särskild ordning. I en sådan utredning ingår frågan om kon- tanters roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv.

9Se kapitel 14 i SOU 2018:42, s. 215–224.

1537

Kontanter

SOU 2019:46

34.1.3Disposition

Detta kapitel är strukturerat på följande sätt. I avsnitt 34.2 beskrivs gällande rätt avseende Riksbankens ansvar för kontantförsörjning och kontanthantering. Där avhandlas även kort Riksbankens kon- tantverksamhet i relation till Riksbankens institutionella oberoende. I avsnitt 34.3 föreslår kommittén ett mål för Riksbankens kontant- verksamhet. I avsnitt 34.4 lämnas förslag till de uppgifter Riksban- ken ska ha inom kontantverksamheten. De befogenheter Riksbanken föreslås tilldelas behandlas i avsnitt 34.5. Vissa ytterligare bestäm- melser i den nuvarande riksbankslagen avseende sedlar och mynt be- handlas i avsnitt 34.6. I avsnitt 34.7 beskrivs kontanters roll som lag- liga betalningsmedel, skälen till att ha ett lagligt betalningsmedel samt förslag till förtydliganden i lagstiftningen avseende sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel. Kapitlet avslutas med avsnitt 34.8 där kommittén anger några viktiga övergripande utgångs- punkter för den utredning som riksdagen har givit regeringen till känna som sin mening att tillsätta (bet. 2018/19:FiU44).

34.2Riksbankens ansvar för kontanter

34.2.1Gällande rätt

Enligt 9 kap. 14 § regeringsformen har endast Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt. Vidare ska Riksbanken enligt 5 kap. 3 § riks- bankslagen svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Enligt förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen innebär den, enligt kommitténs bedömning att Riksbanken ska ansvara för dels kontant- försörjningen, i form av att producera, ge ut, lösa in och makulera sedlar och mynt, dels att driva depåverksamhet runtom i landet.10 Kontanthanteringsutredningen ansåg i sitt betänkande Svensk kon- tanthantering (SOU 2014:61) att distributionen av sedlar och mynt generellt sett var att betrakta som en naturlig del av kontantförsörj- ningsuppdraget. Utredningen gjorde sin rättsliga bedömning utifrån förarbetsuttalanden till riksbankslagen där följande angavs:

10Se SOU 1986:22, s. 108 och 110. Se även kommitténs analys av gällande rätt i delbetänkandet SOU 2018:42, s. 69–71.

1538

SOU 2019:46

Kontanter

När det gäller distributionen av sedlar och mynt skall Riksbanken allt- jämt ansvara för denna och det är som förut framhållits här som bankens kontorsnät har sin främsta uppgift.11

Kontanthanteringsutredningen tolkade begreppet distribution rela- tivt brett och innefattade i detta begrepp flera olika tjänster inom kontanthanteringen såsom depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning till slutkunder på kontantmark- naden (såsom handeln, banker, ägare av uttagsautomater och post- kontor). Kommittén har dock valt att Inte inkludera distributionen i definitionen av kontantförsörjningen utan i stället definiera distri- butionen som en del av kontanthanteringen i samhället.12 Kommit- tén anser vidare att det enligt gällande rätt och mot bakgrund av hur Riksbankens verksamhet historiskt bedrivits inte är rimligt att ut- sträcka tolkningen av Riksbankens ansvar inom kontantdistributio- nen till att exempelvis innefatta kontanttransporter och försäljning av kontanter till slutkunder. Det är uppgifter som normalt bedrivits av privata företag, företrädelsevis s.k. värdetransportbolag.13 Efter- som distributionsansvaret enligt förarbetena till nuvarande riks- bankslag kopplas till det regionala kontorsnätet är det rimligare att anta att det i gällande rätt är depåverksamhet som avses.

Mot bakgrund av de skilda slags uppgifter som ryms inom begrep- pet kontanthantering är det enligt kommittén vidare ändamålsenligt att dela upp kontanthanteringen i två olika delar. Den ena delen av kontanthanteringen är depåverksamheten (grossistledet) som avser lagring av kontanter, samt in- och utlämning till övriga aktörer på kontantmarknaden. Enligt kommitténs tolkning av den nuvarande riksbankslagens förarbeten bör depåverksamheten ses som Riksban- kens ansvar. Det är också den del av kontanthanteringen som histo- riskt främst har bedrivits av Riksbanken och som normalt är den verksamhet som andra centralbanker runtom i världen bedriver. Den andra delen av kontanthanteringen avser kontanttransporter, upp- räkningsverksamhet och försäljning till slutkund (detaljistledet i

11SOU 1986:22, s. 110.

12För definitioner av centrala begrepp, se SOU 2018:42, s. 59–62.

13Riksbanken erbjöd under 1980- och 1990-talen uppräkning av dagskassor, förpackning av sedlar, äkthetskontroll m.m. vid sidan av depåverksamheten. Detta ansågs dock alltmer pro- blematiskt och 1998 skiljdes den verksamheten från övriga uppgifter inom kontanthanteringen i ett separat bolag som hette Pengar i Sverige AB. Det var verksamt fram till 2004. Under 2001– 2004 bedrevs också ren värdetransportverksamhet i det av Riksbanken helägda bolaget Pengar i Sverige Värdetransport AB (se vidare kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 85–87).

1539

Kontanter

SOU 2019:46

kontanthanteringen).14 Detta är verksamhet som såväl i Sverige som i jämförbara länder huvudsakligen bedrivits och drivs av privata ak- törer.15

Kontanthanteringsutredningen bedömde, till skillnad från kom- mittén, att Riksbanken hade ett ansvar för alla delar av kontanthan- teringen, såväl grossistledet som detaljistledet, eftersom den gjorde en bred tolkning av begreppet distribution. Kontanthanteringsutred- ningens tolkning av hur långt Riksbankens distributionsansvar sträckte sig var dock att det endast var ett ansvar i snäv mening, dvs. att ett distributionsansvar endast uppstod om ingen annan distribuerar kontanter.16

Kommittén bedömde i sitt delbetänkande, mot bakgrund av gäll- ande rätt och förarbeten till riksbankslagen, att Riksbanken har ett ansvar för kontantförsörjningen i samhället genom att ge ut och makulera kontanter. Kommitténs tolkning av gällande rätt var vidare att Riksbanken, enligt den nuvarande riksbankslagen, har ett tydligt utpekat ansvar för en fungerande depåverksamhet i Sverige. Det föreligger dock inget egentligt ansvar, enligt gällande rätt, för Riks- bankens när det gäller den verksamhet som värdebolagen traditio- nellt bedrivit, dvs. uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning av kontanter till slutkund. Kommittén gjorde i sitt delbe- tänkande bedömningen att Riksbanken enligt gällande rätt bör anses ha ett ansvar för depåverksamheten i Sverige, vilket i sin tur utgör kontanthanteringens grossistled.17 Kommittén bedömde att detta an- svar föreligger trots de lagändringar som beslutades 2005 genom vilka Riksbanken fick möjlighet att utföra kontanförsörjningsupp- draget i samarbete med annan och möjlighet gavs att betala ränte- kostnadsersättning till privata depåägare som drev depåer.18

14Uppdelningen mellan grossistled och detaljistled i kontanthanteringen är hämtad från Riks- bankens framställning i 2004/05:RB3 En effektivare kontantdistributionsverksamhet.

15Se genomgång av kontantkedjan i andra länder i SOU 2014:61, s. 281–321

16Kontanthanteringsutredningen framhåller dock att det utifrån förarbetena är långt ifrån själv- klart att uppdraget angående distribution ska tolkas på det viset (SOU 2014:61, s. 165).

17För kommitténs definitioner av centrala begrepp, se SOU 2018:42, s. 59–62.

18SOU 2018:42, s. 70.

1540

SOU 2019:46

Kontanter

34.2.2Inget instruktionsförbud inom kontantverksamheten

Inom Riksbankens uppgifter och befogenheter avseende kontanter omfattas inte Riksbanken av det unionsrättsliga instruktionsförbu- det för penningpolitiken och övriga ECBS-relaterade uppgifter (se av- snitt 12.6). Detta är något som även finansutskottet har påpekat (bet. 2003/04:23, s. 40).19 Detta faktum kan, enligt kommitténs be- dömning, underlätta Riksbankens samverkan med andra förvaltnings- myndigheter och regeringen vid utförande av de uppgifter inom kon- tantutgivningen och kontanthanteringen som Riksbanken föreslås få.20

Om Riksbanken skulle anse att det är nödvändigt att vidta extra- ordinära åtgärder avseende kontanter och dessa åtgärder inte fram- går av dess mandat, kan Riksbanken göra en framställning till riks- dagen. Denna utgångspunkt avseende förhållandet till riksdagen inom kontantområdet ligger i linje med vad som angavs av finansut- skottet avseende Riksbankens verksamhet inom kontanthanteringen

ibörjan av 2000-talet. Finansutskottet framförde att det faktum att ett privaträttsligt subjekt (Pengar i Sverige AB) skulle hantera Riks- bankens myndighetsuppgifter innehöll sådana offentligrättsliga aspek- ter att ett förslag med konsekvensbeskrivningar borde underställts riksdagens prövning (bet. 2003/04:FiU23, s. 40–44).

34.3Målet för Riksbankens verksamhet avseende kontanter

Kommitténs förslag: Målet för Riksbankens verksamhet avse- ende kontanter är att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige.

19Kontantutgivningen styrs numera av efterfrågan på kontanter och är inte en del av de pen- ningpolitiska instrumenten, som baseras på räntestyrning. Att kontantutgivningen inte är en del av penningpolitiken medför att den inte omfattas av instruktionsförbudet som regleras i

9kap. 13 § första stycket regeringsformen och det oberoende för nationella centralbanker som följer av artikel 130 i EUF-fördraget (se även avsnitt 12.6). Inte heller sådana kontanthante- ringsfrågor som depåverksamhet, kontanttransporter etc. omfattas av instruktionsförbudet.

20Förvaltningsmyndigheter, inklusive Riksbanken, åtnjuter dock ett grundlagsfäst oberoende vid myndighetsutövning och tillämpning av lag enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Vissa av Riksbankens beslut i fråga om sedlar och mynt, särskilt vad gäller inlösen av sedlar och mynt, kan utgöra myndighetsutövning mot enskild och därför omfattas av bestämmelsen.

1541

Kontanter

SOU 2019:46

Kontanthanteringsutredningen föreslog att Riksbanken fortsatt skulle ha ansvar för kontantförsörjningen genom att ge ut sedlar och mynt. Riksbanken skulle också, enligt utredningens förslag, ges ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige. Ansvaret för kontanthanteringen skulle, enligt utredningen, ses som en del av den övergripande uppgiften att främja ett effektivt och säkert betalnings- väsende (se 1 kap. 2 § tredje stycket riksbankslagen).21 Kommittén föreslår dock att begreppet betalningsväsende utmönstras ur riks- bankslagen (se avsnitt 13.1). Det innebär också att målet (eller upp- draget) att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende inte ingår i kommitténs förslag till ny riksbankslag.22

En annan utgångspunkt för kommittén är att Riksbankens upp- gifter även fortsättningsvis ska anges på ett uttömmande sätt. Riks- banken får således endast utföra sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från EU Kommittén föreslår att Riksbanken tilldelas mål, uppgifter och befogenheter inom sina olika verksamhetsområden (se avsnitt 13.4). I linje med denna övergripande inriktning föreslår kommittén att det i riks- bankslagen införs ett eget kapitel om Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter och andra betalningsmedel.

Kommittén föreslår att målet för Riksbankens verksamhet avse- ende kontanter ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige. Att bidra innebär att Riks- banken när den utför sina uppgifter avseende kontanter behöver ana- lysera och väga in hur utförandet påverkar kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster och hur det bidrar till att kontantked- jan upprätthålls i hela Sverige. Att målet betonar tillgången till kon- tanter i hela Sverige pekar vidare på att särskild uppmärksamhet bör riktas mot förutsättningarna i områden där det är svårt att upprätt- hålla tillgången till kontanter på kommersiell grund, exempelvis i glesbygden i norra och mellersta Sverige och på vissa öar till vilka det saknas fast vägförbindelse.

I förhållande till det mål (eller uppdrag) som Riksbanken har i den nuvarande riksbankslagen (att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende) innebär det föreslagna målet att en tydligare in-

21SOU 2014:61, s. 162–163.

22I förarbetena till nuvarande riksbankslag har bestämmelsen om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende beskrivits som ett uppdrag i stället för ett mål (prop. 1997/98:40 s. 54). Kommittén bedömer dock att detta uppdrag i allt väsentligt motsvarar ett mål för Riks- bankens verksamhet.

1542

SOU 2019:46

Kontanter

riktning pekas ut för Riksbankens verksamhet avseende kontanter. Tillgången till kontanter som betalningsmedel i hela Sverige ska vägas in i Riksbankens verksamhet. I Riksbankens tolkning av den nuvarande riksbankslagen har det inte sällan framhållits att Riksban- ken varken kan eller ska särbehandla kontanter som betalningsmedel utan bara se dem utifrån deras övergripande roll i att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende.23 Kommitténs utgångspunkt är dock, som också framgår av delbetänkandet, att Riksbankens åt- gärder ska bidra till att kontanternas ställning som betalningsmedel stärks i Sverige. Vidare har kommittén betonat att staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Tillgången till kontanter ska, åtmin- stone, upprätthållas till dess att samhället kan göra ett informerat och aktivt val i frågan om kontanternas roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. Detta ställningstagande bör göras utifrån ett fullständigt beslutsunderlag. Kommittén ställer sig därför positiv till riksdagens tillkännagivande att regeringen ska tillsätta en utred- ning avseende statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden (bet. 2018/19:FiU44) En sådan utredning ut- gör ett centralt beslutsunderlag när beslut ska fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv. Kontanterna och kontantinfrastruk- turen får inte tillåtas försvinna innan ett ställningstagande görs om kontanters roll i framtiden.

Mot bakgrund av dessa utgångspunkter är det rimligt att även målet för Riksbankens kontantverksamhet återspeglar ambitionen att bidra till en betryggande tillgång till kontanter i hela landet. Det föreslagna målet för Riksbankens kontantverksamhet innebär också att det framgår tydligare än i dagsläget att Riksbanken i sin verksam- het ska bidra till det av riksdagen beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. De grundläggande betaltjänsterna kontantuttag och dagskassehantering är beroende av en fungerande kontanthantering i hela landet.

Målet för Riksbankens kontantverksamhet har ett nära samband med kommitténs förslag till krav på vissa banker och kreditinstitut att säkerställa en rimlig tillgång till kontanter i hela Sverige (se kom-

23Se exempelvis Riksbanken (2015).

1543

Kontanter

SOU 2019:46

mitténs delbetänkande SOU 2018:42 och prop. 2019/20:2324). I kom- mitténs delbetänkande lämnades även förslag och bedömningar an- gående behovet av intensifierade statliga insatser för att ge stöd till privata aktörer som erbjuder grundläggande betaltjänster i glesbygd.

Sammantaget innebär förslagen i delbetänkandet och det före- slagna målet för Riksbankens kontantverksamhet att statliga insatser stärker kontantkedjan i flera led i förhållande till en situation där inga åtgärder vidtas.

34.4Riksbankens uppgifter avseende kontanter

Kommittén bedömer att uppgiften i nuvarande riksbankslag att ”svara för landets försörjning med sedlar och mynt” i stället bör bestå i ett ansvar för kontantutgivning respektive kontanthantering. Kontantutgivning innebär att ge ut och lösa in sedlar och mynt, vilket även förutsätter produktion och makulering. I delbetänkandet använde kommittén begreppet kontantförsörjning för att beteckna verksamheterna utgivning, inlösen och makulering av kontanter.25 Uttrycket kontantförsörjning som kopplas till Riksbankens uppgift att enligt 5 kap. 3 § i den nuvarande riksbankslagen svara för landets försörjning med sedlar och mynt har dock getts olika innebörd över tid (se avsnitt 34.2.1). Därför anser kommittén att det blir tydligare att använda begreppet kontantutgivning i den nya riksbankslagen. Gränsen gentemot Riksbankens övergripande ansvar för kontant- hanteringen blir också tydligare. Kontanthantering avser i sin tur depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning och köp av kontanter till och från slutkunder (som exem- pelvis handeln, banker och ägare av uttagsautomater) i enlighet med definitionen i delbetänkandet.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommittén att Riksban- kens ska ha följande tre uppgifter avseende sin kontantverksamhet.

24I prop. 2019/20:23 formuleras kravet som att kreditinstituten ska ”vara skyldiga att tillhanda- hålla kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet.”

25Se även SOU 2018:42, s. 59–62.

1544

SOU 2019:46

Kontanter

•Riksbanken ska ansvara för kontantutgivningen i Sverige genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt i kronor (se avsnitt 34.4.1)

•Riksbanken ska ansvara för att det drivs depåverksamhet i Sverige (se avsnitt 34.4.2)

•Riksbanken ska ha ett övergripande ansvar för att kontanthan- teringen i Sverige fungerar. I denna uppgift ingår att följa och ana- lysera situationen för kontanthanteringen i Sverige, regelbundet rapportera till riksdagen, samt vid behov ha en koordinerande roll i kontanthanteringen (se avsnitten 34.4.4 och 34.4.5).

Kommitténs förslag till hur Riksbankens ansvar i kontantkedjan ska se ut och hur det förhåller sig till övriga aktörer framgår av Figur 34.1.

Del av

kontantkedjan

Kontantutgivning

Utgivning, inlösen och makulering

Kontanthantering grossistled

Depåverksamhet

Kontanthantering detaljistled

Kontanttransporter,

uppräkningsverksamhet,

försäljning till slutkunder m.m.

Tillgång till kontanttjänster

Kontantuttag, dagskassehantering

Ansvar

Riksbanken

Banker

Nödvändigt villkorför att uppnå

lagkraven om rimlig tillgång

Riksbanken

Bevakning, analys, beredskap

Banker

Lagkraven om rimlig tillgång

Staten

Bevakningoch stödinsatser

Anm. Lagkraven som avses är de som föreslås i kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42) och som ingår i prop. 2019/20:23 som regeringen lämnade i september 2019.

Riksbanken tilldelas ett antal befogenheter för att den ska kunna utföra sina uppgifter avseende kontanter och i syfte att uppnå målet för kontantverksamheten. Dessa behandlas i avsnitt 34.5. Genom det mål och de uppgifter och befogenheter som Riksbanken ges för kontantverksamheten, bedömer kommittén att Riksbanken i högre

1545

Kontanter

SOU 2019:46

grad än vad som är fallet i dag kommer att kunna understödja kon- tantkedjan och bidra till att stärka tillgången till kontanter i Sverige, till dess beslut fattas om kontanternas roll i ett längre tidsperspektiv

34.4.1Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen

Kommitténs förslag: Riksbanken ska ha till uppgift att ansvara för kontantutgivningen i Sverige genom att ge ut och lösa in sed- lar och mynt i kronor.

Kommittén bedömer liksom Kontanthanteringsutredningen att upp- giften att ge ut sedlar och mynt är den centrala komponenten i kon- tantförsörjningen enligt gällande rätt. Kommittén föreslår därför att uppgiften ska framgå av den nya riksbankslagen.26 Det är en uppgift som direkt följer av Riksbankens monopol att ge ut sedlar och mynt enligt 9 kap. 14 § regeringsformen. I snäv mening avses med uttrycket ge ut den bokföringstekniska åtgärden när kontanter valuteras, dvs., övergår från lagervara till en skuld på Riksbankens balansräkning medan det institut som köper kontanterna av Riksbanken samtidigt minskar sina reserver.27 När kontanter ges ut ökar mängden kontan- ter i cirkulation, vilket återspeglas av en ökning av posten utestående sedlar och mynt på skuldsidan av Riksbankens balansräkning.

Att ge ut sedlar och mynt är det ena benet i kontantutgivningen. Utöver detta anser kommittén att kontantutgivning även ska inklu- dera en skyldighet för Riksbanken att lösa in sedlar och mynt. Inlö- sen har motsatt effekt på balansräkningen jämfört med utgivning, dvs. den omfördelar Riksbankens skuld och ökar bankernas reser- ver.28

Genom dessa förslag tydliggörs i lagen Riksbankens uppgift att fungera som start- och slutpunkt för kontantkedjan. Utgivning av kontanter förutsätter att Riksbanken dessförinnan antingen själv har tryckt sedlarna eller präglat mynten eller har låtit annan göra detta.

26SOU 2014:61.

27Om en bank köper kontanter av Riksbanken minskar dess reserver (inlåning) i Riksbanken i motsvarande mån, varvid någon förändring på tillgångssidan i Riksbankens balansräkning inte sker.

28För inlösen av skadade, förslitna eller förstörda sedlar framgår av 5 kap. 4 § riksbankslagen att dessa får lösas in av Riksbanken. Det framgår även att Riksbanken får lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagliga betalningsmedel om det finns särskilda skäl. Dessa bestämmelser föreslås föras över till den nya riksbankslagen, se avsnitt 34.6.

1546

SOU 2019:46

Kontanter

För att kunna utföra uppgiften att lösa in sedlar och mynt behöver också Riksbanken, i egen eller annans regi, makulera sedlar och mynt som inte kan ges ut igen. Produktion och makulering av sedlar och mynt är därför nödvändiga förutsättningar för att Riksbanken ska kunna utföra uppgiften att ansvara för kontantutgivningen i sam- hället.

De bokföringstekniska transaktionerna att ge ut respektive att lösa in sedlar och mynt hänger i dag nära samman med den fysiska utlämningen och inlämningen av sedlar från Riksbankens kontor eftersom det är vid den fysiska inlämningen och uthämtningen som bokföringstransaktionerna sker. Loomis Sverige AB (Loomis) sköter dock i dag mynthanteringen som ombud för Riksbanken. I Riks- bankens myntuppdrag till Loomis ingår lagerhållning av mynten samt mottagning och utlämning från och till Riksbankens kunder samt inventering. Denna verksamhet är upphandlad i sedvanlig ordning.

Loomis utför således ett antal tjänster för Riksbankens räkning. Det är dock Riksbankens eget myntlager och Riksbanken som står för själva utgivningen av mynten. När Loomis lämnar ut mynten till kunder bokförs dessa som en skuld på Riksbankens balansräkning. Riksbanken har alltså utkontrakterat mynthanteringen till Loomis, men Riksbanken svarar ändå för verksamheten på samma sätt som om det var Riksbanken själv som bedrev den.29 Som kommittén föreslår i avsnitt 34.4.3 får Riksbanken driva verksamhet inom såväl kontantutgivningen som depåverksamheten i samarbete med annan.

Som framgår av avsnitt 34.3 är det övergripande målet för Riks- bankens verksamhet avseende kontanter att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige. Riks- bankens verksamhet inom kontantutgivningen ska bidra till att detta övergripande mål uppnås. En fungerande kontantutgivning är ett nödvändigt villkor för att kontanter över huvud taget ska finnas till- gängliga som betalningsmedel. Andra aspekter av en kontantutgiv- ning som bidrar till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela landet är att den behöver vara säker och robust. Produktionen och utgivningen av kontanter måste vara säker ur flera aspekter. Det handlar för det första om att de sedlar och mynt som Riksbanken ger ut ska vara svåra att förfalska och ha lång hållbarhet. Det handlar för det andra om att Riksbanken ska kunna ge ut och lösa in kontanter även vid elavbrott, störningar i elektroniska kom-

2929 § Riksbankens föreskrifter om kontantförsörjning (RBFS 2013:2).

1547

Kontanter

SOU 2019:46

munikationer m.m. Slutligen måste Riksbanken ha kontroll över pro- duktionen i alla lägen. Det innebär att Riksbanken måste säkerställa krav på en mycket hög grad av leveranssäkerhet när tillverkningen av sedlar och mynt, liksom är fallet i dag, utkontrakteras till en fristå- ende aktör. Säkerhethetskraven bör ställas så att säkerheten är hög även vid en eventuellt förändrad säkerhetspolitisk situation (se vidare avsnitt 35.7.1).

34.4.2Uppgiften att ansvara för depåverksamheten

Kommitténs förslag: Riksbanken ansvarar för att det drivs depå- verksamhet. Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. fysiska platser för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Om inte riksdagen beslutar något annat ska det finnas minst fem depåer i Sverige där de företag som Riksbanken föreskriver får hämta ut och lämna in sedlar av samtliga valörer. Minst en depå ska ligga i Norrbottens län eller Västerbottens län och minst en depå ska ligga i Jämtlands eller Västernorrlands län.

Riksbanken får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller läm- nar in kontanter hos Riksbanken. Avgifterna får differentieras geo- grafiskt.

Kommitténs bedömning: Villkoren för in- och utlämning i depåerna avseende priser, tillgänglighet för olika aktörer, service

m.m.ska bidra till att uppnå Riksbankens mål att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige.

Kommittén bedömde i delbetänkandet att Riksbanken bör agera för att upprätthålla en välfungerande depåverksamhet som bidrar till att kontantkedjan fungerar tillfredställande även vid extraordinära hän- delser som fredstida kriser och vid höjd beredskap. I delbetänkandet och i avsnitt 34.2 konstaterar kommittén att Riksbanken redan en- ligt gällande rätt har ett ansvar för depåverksamheten i Sverige. Detta ansvar gäller, enligt kommittén, oavsett om den drivs i egen regi eller i samarbete med någon annan aktör enligt den nuvarande möjlighet som Riksbanken har enligt 5 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen. Kommittén bedömde i delbetänkandet också att Riksbankens ansvar för depåverksamheten behöver förtydligas mot bakgrund av att det

1548

SOU 2019:46

Kontanter

beträffande gällande rätt har gjorts olika tolkningar av vad ansvaret består i och hur långt det sträcker sig.30

Vidare behövs en anpassning av bestämmelserna i riksbankslagen till följd av att förutsättningarna för Riksbankens verksamhet avse- ende kontanter förändrats avsevärt sedan den nuvarande riksbanks- lagen trädde i kraft 1989. En viktig förändring som påverkat förut- sättningarna är den minskade kontantanvändningen i samhället. En annan viktig förändring är det faktum att Riksbanken, inte minst mot bakgrund av den minskade kontantanvändningen, har avvecklat samt- liga sina regionala kontor där det tidigare bedrevs depåverksamhet.

Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. platser där kontanter lagras och där andra aktörer som så önskar kan hämta ut och lämna in kontanter. Inlämning och uthämtning av kontanter i depåer kan vara gratis eller avgiftsbelagd. Depåverksamhet kan sägas utgöra grossistledet i kontanthanteringen. En önskvärd förutsätt- ning för att driva en depå är dock att det finns en uppräkningsverk- samhet i anslutning till depån eftersom såväl inlämning som uthämt- ning i depån kräver att det genomförs uppräkning och äkthets- och kvalitetskontroll av kontanterna. Det finns därför en samhällseko- nomisk logik att depåer samlokaliseras med uppräkningscentraler.

Sedan år 2005 sköts depåverksamheten helt av privata aktörer då Riksbanken endast lämnar ut kontanter till privata depåägare som tecknat kontantförsörjningsavtal med Riksbanken i enlighet med Riksbankens föreskrifter om kontantförsörjning (RBFS 2013:2). Syf- tet med förändringarna som Riksbanken genomförde 2005 var att förstärka incitamenten till ökad effektivitet i kontanthanteringen, exempelvis genom att undvika onödiga kontanttransporter till och från Riksbankens dåvarande kontor. Det bedömdes också att mark- nadsaktörerna var mer lämpade att effektivisera depåverksamheten än Riksbanken.31 Den verksamhet som i dag drivs av Riksbanken vid sitt kontor utanför Stockholm fungerar därför inte fullt ut som en depå enligt kommitténs definition. Detta beror på att endast banker och bankägda bolag som har ingått avtal om räntekostnadsersättning

30Se SOU 2018:42, s. 216–221.

31Riksbankens framställning till riksdagen 2004/05:RB3, s. 8–14. Framställningen innehöll för- slag till ändringar av riksbankslagen för att möjliggöra en effektivare kontantdistribution ge- nom att samarbeta med andra aktörer och att kunna betala räntekostnadsersättning till företag som avskiljer och lagrar sina kontanter enligt Riksbankens anvisningar. Riksdagen beslutade i enlighet med Riksbankens förslag (bet. 2004/05:FiU19).

1549

Kontanter

SOU 2019:46

och kontantförsörjning kan hämta ut och lämna in kontanter vid Riksbankens kontor. Det är i dag endast Bankomat AB som har ingått ett kontanförsörjningsavtal och ett avtal om att erhålla ränte- kostnadsersättning med Riksbanken och är därför den enda aktör som i dag kan hämta ut och lämna in kontanterhos Riksbanken.32

Depåverksamheten, utöver den verksamhet som bedrivs vid Riks- bankens kontor, är i dag i praktiken ett privat monopol och sanno- likheten för att någon ytterligare bank, eller bankägt bolag, skulle vilja driva depåverksamhet förefaller mycket liten, inte minst till följd av de tydliga stordriftsfördelar som finns i verksamheten. Riks- banken ställer i dag inte några krav på hur Bankomat AB lokaliserar sina depåer och vilka priser de sätter. Kommittén konstaterade också i delbetänkandet mot bakgrund av jämförelser med de nordiska grann- länderna, att Riksbanken har en av de mest tillbakadragna rollerna i kontanthanteringen bland jämförbara centralbanker.

Kommittén konstaterade vidare i delbetänkandet att modellen för depåverksamheten i Sverige i hög grad har prioriterat effektivitets- aspekten ur ett snävt perspektiv. Detta kommer till uttryck genom att uthämtning av kontanter hos Riksbanken för närvarande endast kan göras vid en anläggning utanför Stockholm och bara av banker eller bankägda bolag som har ingått avtal om kontantförsörjning och räntekostnadsersättning. Inlämningen av kontanter till Riksbankens kontor är vidare begränsad till makulatur och säsongsöverskott.

Effektivitetsfokus är även ett dominerande inslag för lokalisering, prissättning m.m. i de depåer som drivs av depåägaren Bankomat AB. När besluten om att överlämna depåverksamheten till marknads- aktörerna fattades av Riksbanken fanns det skäl för de förändringar som genomfördes, bl.a. att undvika onödiga transporter av kontan- ter till och från riksbankskontoren i syfte att undvika räntekostna- den för att lagerhålla kontanterna. Förändringarna ökade med största sannolikhet effektiviteten i den svenska kontantkedjan.

År 2013 fanns det 16 stycken depåer i Sverige. I oktober 2019 finns det endast fem stycken kvar.33 Under hösten 2018 lade Banko- mat AB ner sin depå i Härnösand i samband med att Loomis stängde ner sin därtill samlokaliserade uppräkningscentral. Bankomat AB

32Det finns dock inget som formellt hindrar andra banker att ingå avtal om räntekostnadser- sättning och kontanförsörjningsavtal med Riksbanken och därmed bli depåägare. Fram till år 2010 drev tre lokala sparbanker egna depåer. Se vidare SOU 2014:61, s. 88.

33Utöver dessa depåer finns det även platser där värdebolagen lagrar kontanter för sitt eget bruk. Dessa är dock inte depåer i den betydelse som här avses.

1550

SOU 2019:46

Kontanter

öppnade sedan en depå i Umeå, återigen lokaliserad i Loomis upp- räkningscentral. I denna depå hanteras dock endast sedelvalörerna 100, 200 respektive 500 kronor, dvs. de valörer som används i uttags- automater. I februari 2019 lades vidare depån i Örebro ner.

Nuvarande modell för hur depåverksamhet drivs och regleras i Sverige innebär, enligt kommittén, tydliga risker för ytterligare ned- läggningar av depåer, prisökningar och andra förändringar som gör övriga tjänster inom kontantkedjan dyrare och försämrar de kommer- siella förutsättningarna för andra aktörer att erbjuda kontanttjänster och i förlängningen möjliggöra kontanta betalningar för varor och tjänster. Det ökar därmed sårbarheten i kontantkedjan ytterligare utöver det som redan följer av den pågående processen med mins- kande kontantanvändning i samhället som drivs av vikande efterfrå- gan på kontanter bland konsumenter och handlare. Som kommittén konstaterade i delbetänkandet präglas hela kontantkedjan av stor- driftsfördelar och nätverkseffekter vilket ger upphov till samord- ningsfördelar och försvårar konkurrensen. Det skulle kunna finnas ekonomiska incitament för Bankomat AB att minska ägarnas netto- kostnader för kontanter genom att fördyra tjänsterna för värdebo- lagen och i förlängningen även för exempelvis handeln, sparbanker och företag som tillhandahåller uttagsautomater. Trots att detta inne- bär en fördyrning för den del av Bankomat AB som driver uttags- automater kan det ändå vara rationellt eftersom kontanttjänster genererar större kostnader än intäkter för ägarna till Bankomat AB, dvs. ett antal större banker. Bankomat AB:s nuvarande ställning som enda depåägare har dock av andra aktörer beskrivits som ett kost- nadsdrivande mellanled i kontanthanteringen mellan Riksbanken och värdebolagen.34

Det som talar emot att depåer avvecklas och att priserna fort- sätter att höjas i snabb takt är det krav som enligt förslag i kommit- téns delbetänkande (SOU 2018:42) och prop. 2019/20:23 föreslås ställas på vissa banker och vissa utländska kreditinstitut att tillhanda- hålla tillgång till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering i betryggande utsträckning i hela Sverige. De banker och kreditinsti- tut som omfattas av kraven är beroende av ett fungerande grossistled i form av sedeldepåer för att kunna leva upp till lagkraven. Mot detta argument kan dock anföras att Bankomat AB skulle kunna skräddar- sy depåverksamheten utifrån de behov som följer av Bankomat AB:s

34Se exempelvis Nokas Värdehantering AB (2018).

1551

Kontanter

SOU 2019:46

egna uttags- och insättningsautomater. Om placeringen av depåer och tjänsteutbudet i form av exempelvis sedelvalörer helt anpassas för Bankomat AB:s uttags- och insättningsautomater skulle det ge sämre förutsättningar för övriga aktörer i kontantkedjan. Det riske- rar i sin tur att leda till högre priser och att fler och fler näringsidkare och mindre banker slutar acceptera kontanter när värdebolagen för vidare dessa kostnader till sina kunder inom framför allt handeln.

Kommittén föreslår att det införs en bestämmelse som anger att Riksbanken ansvarar för att det drivs depåverksamhet för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Detta tydliggör Riksbankens ansvar för depåverksamheten i Sverige. Kommittén föreslår att målet för Riksbankens uppgifter inom kontantverksamheten i den nya riksbankslagen ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontan- ter i betryggande utsträckning i hela Sverige (se avsnitt 34.3). Detta mål förändrar inriktningen i Riksbankens kontantverksamhet från att främst fokusera på effektivitets- och säkerhetsaspekter till att tydligt även väga in tillgången till kontanter för olika aktörer i hela Sverige. Givetvis ska Riksbanken även fortsättningsvis hushålla väl med statens medel, givet de mål man har för sin verksamhet, och vidta åtgärder som står i rimligt förhållande till de kostnader och risker för Riksbankens och statens finanser som åtgärden kan medföra (se av- snitt 13.5). Detta innebär att Riksbanken behöver göra en avvägning mellan att det ska finnas tillgång till kontanter i hela landet och ef- fektiviteten i kontanthanteringen. Målformuleringen bör ha konkret betydelse för hur Riksbanken praktiskt tar sitt ansvar för depåverk- samheten i Sverige. Några viktiga aspekter av en depåverksamhet som bidrar till målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige är

•det totala antalet depåer i Sverige

•depåernas geografiska lokalisering

•vilka företag som kan driva egna depåer och erhålla räntekost- nadsersättning

•prissättningen och övriga villkor för tjänsterna ut- och inlämning av kontanter i depåer, inklusive vilka aktörer som kan hämta ut och lämna in kontanter

•förutsättningarna för andra aktörer att driva uppräkningsverk- samhet i anslutning till depåerna så att depåerna faktiskt används.

1552

SOU 2019:46

Kontanter

Det finns enligt kommittén skäl för Riksbanken att överväga en förändring av avgiftsstrukturen för att hämta ut och lämna in sedlar i depåerna. Bankomat AB:s nuvarande prissättningsmodell har base- rat sig på principen om kostnadstäckning och en transaktionsavgift per sedelbunt som lämnas in och hämtas ut. Intäkterna av dessa av- gifter ska täcka kostnaderna för Bankomat AB:s depåverksamhet. En generellt minskad kontantanvändning har därför inneburit att priserna för in- och utlämning ökat snabbt eftersom det är svårt att minska de fasta kostnaderna förknippade med att driva depåer. Dess- utom har Bankomat AB:s villkor för att finansiera sina kontantlager hos sina ägare blivit mindre fördelaktigt sedan 2014. Då ökade den ränta som Bankomat AB betalar till sina ägare35 för att kunna hålla och finansiera kontantlagren, från en räntesats motsvarande repo- räntan till en s.k. marknadsmässig ränta. Samtidigt steg priserna och gick från ett enhetspris på fyra kronor per sedelbunt före den

1januari 2014 till högre och differentierade belopp. För 20-kronors- sedlar ökade priset per bunt med 23 procent, för 100-kronorssedlar med 48 procent och för en bunt femhundrakronorssedlar med

148procent.36 Sedan engångshöjningen av priserna genomfördes 2014 har priserna för inlämning och uthämtning ökat med ytterligare 40–45 procent per sedelbunt mellan 2014 och 2019.37 Som procent av det nominella värdet för en bunt motsvarar det i dag som lägst 0,03 procent för femhundrakronorssedlar och som högst 0,4 pro- cent för 20-kronorssedlar. Denna kostnad uppkommer varje gång en sedelbunt köps eller säljs i en av Bankomat AB:s depåer. Kraftiga prisökningar tillsammans med nedläggningen av depåer har med största sannolikhet skyndat på processen mot minskad kontantan- vändning eftersom värdebolagen har fått högre kostnader för att hämta ut och lämna in sedlar, vilket i slutändan påverkat priserna mot slutkunder som handeln, banker, och företag som driver uttags- automater.

När Riksbanken, i exempelvis ett avtal om depåverksamhet eller föreskrifter, reglerar prissättning och övriga villkor för uthämtning och inlämning i depåerna behöver Riksbanken göra en avvägning mellan tillgänglighet och effektivitet. Att uppnå målet – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela

35Bankomat AB ägs av Danske Bank, Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank med Spar- bankerna.

36Se SOU 2014:61, s. 89 och 90.

37Enligt prisuppgifter som kommittén fått från Bankomat AB.

1553

Kontanter

SOU 2019:46

Sverige – behöver vägas mot effektivitetsaspekten i kontanthante- ringen där kontanttransporter av små belopp ska undvikas av både effektivitets- och miljöskäl. En låg fast kostnad för in- och utläm- ning skulle kunna vara ett möjligt alternativ för Riksbanken att över- väga.

Det finns sammanfattningsvis en logik i att Riksbanken ansvarar för depåverksamheten. Staten ansvarar därigenom för en grundlägg- ande infrastruktur för kontanterna. Bankernas ansvar blir en skyldig- het att erbjuda kontanttjänster till kunder, ett ansvar som är nära kopp- lat till de betalkonton som kunderna har i bankerna. Staten, genom Riksbanken, har ansvar för att producera, ge ut kontanter och för grossistrollen i kontanthanteringen i form av sedel- och myntdepåer. Detta är något som flera remissinstanser som yttrat sig om kom- mitténs delbetänkande pekat ut som önskvärt och rimligt när kon- tantanvändningen minskar samtidigt som det, ur ett bredare samhälls- perspektiv, bedöms nödvändigt att upprätthålla kontantinfrastruk- turen under en tid framöver.38

Ytterligare specificering av uppgiften att ansvara för depåverksamheten

Kommittén bedömer att det behövs vissa ytterligare specifikationer avseende Riksbankens uppgift att se till att det drivs depåverksamhet för att banken ska anses kunna uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige. Det bör finnas en rimlig tillgång till depåer i hela landet där viktiga aktö- rer i kontantkedjan kan hämta ut och lämna in kontanter. I dagsläget finns det fem sedeldepåer i Sverige vilket kan jämföras med 16 stycken depåer 2013. Utvecklingen har, liksom när det gäller t.ex. minsk- ningen av kontanthanterande bankkontor, gått väldigt fort.

I delbetänkandet var en av kommitténs utgångspunkter att insat- ser skulle säkerställa att tillgången till kontanttjänster sker så att all- mänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utveck- lingen bör inte heller gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till statens roll i betalningssystemet och betalningsmarknaden. Syftet är därmed att bromsa den nuvarande snabba och marknadsdrivna processen mot

38Se exempelvis Bankomat AB (2018), Bankföreningen (2018) samt Finansinspektionen (2018).

1554

SOU 2019:46

Kontanter

att kontanter och kontantinfrastrukturen försvinner. Depåverksam- heten är viktig för att kontantkedjan ska fungera eftersom den är ett led mellan kontantutgivningen och den övriga kontantkedjan i sam- hället. Det är, enligt kommittén, naturligt att stärka förutsättningarna för kontantkedjan via grossistledet genom att staten, via Riksban- ken, går in och säkerställer en miniminivå av antalet kontantdepåer.

Kommittén anser att det finns skäl att i lag ange ett lägsta antal depåer i Sverige och en viss geografisk spridning för dessa. Precis som när det gäller de överväganden som gjordes i delbetänkandet angående tillgången till kontanttjänster kan nuvarande situation med fem depåer utgöra en utgångspunkt för de överväganden som görs. Lokaliseringen av depåer följer i dag framför allt affärslogiken för värdebolagen Loomis och Nokas Värdehantering AB (Nokas) då Bankomat AB av kostnadsskäl väljer att lokalisera sina depåer i värde- bolagens uppräkningscentraler. I grunden är lokaliseringen samhälls- ekonomiskt motiverad eftersom depåer som samlokaliseras med värde- bolagens uppräkningscentraler i högre grad kommer att användas. Den snabba avvecklingstakten av depåer innebär dock att ett samhälls- ekonomiskt perspektiv måste vägas mot tillgången till kontanter i hela landet. Kommittén anser, givet Sveriges geografiska förutsätt- ningar och nuvarande kontantmängd i cirkulation, att det minsta an- talet sedeldepåer i landet ska vara fem stycken. Detta bör därför fram- gå av den nya riksbankslagen. Det skulle vara mer ändamålsenligt att en sådan detaljerad bestämmelse reglerades i en annan typ av före- skrift, exempelvis en förordning. Riksbankens ställning som myn- dighet under riksdagen innebär dock att denna typ av reglering inte är möjlig. För att upprätthålla en viss flexibilitet och anpassning efter snabbt förändrade omständigheter bör riksdagen därför enligt kom- mittén kunna ändra kravet på minst fem sedeldepåer och deras lokalisering med ett separat riksdagsbeslut utan att det krävs änd- ringar i riksbankslagen.

De fem sedeldepåerna bör vidare ha en viss geografisk spridning. I enlighet med det föreslagna målet för Riksbankens kontantverk- samhet – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betrygg- ande utsträckning hela Sverige – anser kommittén att minst en sedel- depå ska ligga i antingen Norrbottens län eller Västerbottens län. En andra sedeldepå ska vidare ligga i antingen Västernorrlands eller Jämtlands län. Anledningen till att kommittén anser att det behövs en tydlig specificering i lag avseende depåernas lokalisering är fram-

1555

Kontanter

SOU 2019:46

för allt att de kommersiella förutsättningarna för att upprätthålla kontantkedjan i de norra delarna av Sverige är betydligt sämre än i södra Sverige. Långa avstånd och glest befolkade områden gör det dyrare med kontanttransporter och att tillhandahålla kontanttjäns- ter till allmänheten i dessa delar av Sverige. Det behövs därför depåer för uthämtning och inlämning av kontanter i de norra delarna av Sverige så att transportkostnaderna och lagringskostnader för aktö- rerna i kontantkedjan kan begränsas.

De fem depåer som föreslås utgöra miniminivån ska vara fullser- vicedepåer för sedlar, dvs. att samtliga sedelvalörer ska kunna hämtas ut och lämnas in i depåerna.

Avseende inlämning och uthämtning av mynt, som i dag sköts av Loomis för Riksbankens räkning, anser kommittén att det inte be- hövs några geografiska specifikationer av samma slag som gäller för sedeldepåer. Cirkulationen av mynt i samhället skiljer sig från vad som gäller för sedlar. Den är mycket mer lokal och i hög grad foku- serad på växelkassor varför efterfrågan på depåer för in- och utläm- ning av mynt är mindre än den för sedlar. Värdena i myntlagret eller depån är också betydligt lägre än i sedeldepåerna vilket innebär att behovet av exempelvis att göra sig av med mynten för att minska finansieringskostnaderna generellt är mindre än vad som gäller för sedlar.

Kommitténs förslag om att införa ett specifikt krav på ett lägsta antal sedeldepåer och lokalisering ligger i linje med kommitténs respektive regeringens förslag till krav på banker och vissa utländska kreditinstitut i delbetänkandet att tillhandahålla rimlig tillgång till kon- tanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering (se SOU 2018:42 och prop. 2019/20:23). Det förslaget syftade främst till att trygga tillgången till dessa kontanttjänster i glesbygden i de mellersta och norra delarna av Sverige. Vidare är Länsstyrelsernas arbete med att stödja betaltjänstombud med stöd av Post- och telestyrelsen inrik- tade på områden där marknaden inte tillhandahåller grundläggande betaltjänster (där tjänsterna dagskassehantering och kontantuttag ingår). Detta är betydligt vanligare i glesbygden i de norra och inre delarna av Sverige än i resten av landet. De preciseringar avseende uppgiften att driva depåer som kommittén föreslår innebär därmed att fokus framför allt läggs på att understödja kontantkedjan i de delar av Sverige där de kommersiella förutsättningarna för att er- bjuda tjänster inom kontantkedjan är svaga.

1556

SOU 2019:46

Kontanter

Hur ska Riksbanken praktiskt lösa uppgiften att ansvara för depåverksamheten?

Hur Riksbanken väljer att se till att kraven avseende depåer uppfylls bör inte regleras i lag. Kommittén bedömer att Riksbanken själv är bäst lämpad att bestämma om den exakta kostnads- och ansvarsför- delningen för depåverksamheten i relation till bankerna och värde- bolagen. Däremot anser kommittén att Riksbanken bör bidra till att servicenivån i depåerna inte försämras i förhållande till i dagsläget och att kostnaden för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna tydligt minskar. Riksbanken kommer att behöva avsätta mer resurser för sin kontantverksamhet än vad som är fallet i dag. Kommittén bedömer att det framför allt av effektivitets- och kost- nadsskäl inte bör ställas krav på att Riksbanken ska driva depåer i egen regi utan att ansvaret består i att det drivs minst fem sedeldepåer i Sverige. Att utnyttja befintlig infrastruktur, i form av nuvarande privata depåer, ligger i linje med den utgångspunkt om att åtgärderna ska vara samhällsekonomisk effektiva som kommittén betonade i delbetänkandet.39 Om Riksbanken skulle driva alla depåer i egen regi skulle säkerhetskraven i dessa med stor sannolikhet bli högre och kräva stora investeringar i antingen uppgradering eller nybyggnation. Dessutom skulle den typen av investeringar i anläggningar ge upp- hov till mindre flexibilitet i förhållande till en föränderlig betalnings- marknad. Det skäl som Riksbanken dock kan och bör väga in i sina överväganden om det behövs fler platser där Riksbanken driver kon- tantverksamhet i egen regi är Riksbankens beredskapssansvar. Ur ett beredskapsperspektiv kan det finnas fördelar med att Riksbanken bedriver operativ kontanthantering i egen regi på mer än en plats i Sverige (se vidare avsnitt 35.7.1).

Utöver att driva depå/depåer i egen regi bedömer kommittén att en möjlighet är att Riksbanken ingår avtal med bankerna, exempelvis via Bankomat AB, om att driva depåer mot ersättning enligt en lämp- lig ersättningsmodell som bör tas fram i förhandlingar mellan Riks- banken och Bankomat AB eller i ett upphandlingsförfarande. En komplicerande aspekt i en sådan förhandling är att depåverksamhet är nära kopplad till uppräkningsverksamhet. För att det ska vara eko- nomiskt rationellt med en sedeldepå bör det därför finnas en upp- räkningscentral eller uppräkningsverksamhet i anslutning till depån.

39Se SOU 2018:42, s. 141.

1557

Kontanter

SOU 2019:46

Av den anledningen kan det vara önskvärt att även inkludera värde- bolagen i en sådan förhandling för att i en avtalslösning på bästa sätt kombinera effektivitet och tillgång till kontanter i depåverksam- heten. Kostnaden för Riksbanken med en avtalslösning mot bakgrund av Bankomat AB:s nuvarande kostnader och intäkter för depåverk- samheten skulle enligt kommitténs bedömning ligga i intervallet 10– 30 miljoner kronor per år (se vidare avsnitt 38.4.2 för denna kost- nadsbedömning). Beloppsintervallet är behäftat med stor osäkerhet och beror på Riksbankens förhandlingsposition och vilka avtal som behöver ingås.

En annan möjlighet är att Riksbanken genom föreskrifter ställer krav på att banker (eller bankägda företag) driver depåer. Bankerna kan då fortsätta med de depåer som finns i dag och som ligger vid uppräkningscentraler. Även om denna lösning väljs bör Riksbanken dock se till att servicenivån inte försämras och att kostnaderna tydligt sänks för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna. Riksbanken bör bidra till att täcka intäktsbortfallet som nya lägre avgifter leder till. Även i detta fall kan nettokostnaden beräknas till någonstans i intervallet 10–30 miljoner kronor baserat på uppskattade kostnader för depåverksamheten. Detta förfarande innebär, enligt kommitténs bedömning, inte något problem ur ett statsstödsper- spektiv eftersom eventuellt stöd bör kunna baseras på EU:s regler som avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI). En fungerande depåverksamhet i Sverige utgör ett villkor för att kon- tantkedjan ska fungera och därigenom för att grundläggande betal- tjänster i form av kontantuttag och dagskassehantering ska finnas tillgängliga. Att eventuellt stöd till depåverksamhet baseras på det s.k. SGEI-beslutet40 innebär att det högsta tillåtna stödbeloppet är motsvarande 15 miljoner euro per år och företag. Eventuella nivåer för stödinsatser från Riksbanken kommer, mot bakgrund av kostna- derna för depåverksamheten, att understiga 15 miljoner euro per år och företag. Kommittén bedömer därför att de nivåer på stödbelopp till depåägare som kan komma att betalas ut inte bör vara problema- tiska ur ett statsstödsperspektiv. Kostnaden för depåverksamheten beror på servicenivån i depåerna och prissättningen för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna. Prissättningen och övriga

40Europeiska kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

1558

SOU 2019:46

Kontanter

villkor för att lämna in och hämta ut kontanter i depåerna är centralt för hur depåverksamheten påverkar den övriga kontantkedjan. Vill- koren bör därför bestämmas av Riksbanken i föreskrifter. Priser och övriga villkor bör reflektera Riksbankens övergripande mål för kon- tantverksamheten – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige.

Andra faktorer som behöver övervägas i en eventuell avtalslös- ning eller föreskrifter är ägandet av kontanterna i depåerna. Detta påverkar finansieringskostnader och kostnader för försäkringar m.m. Dessutom är det nödvändigt för Riksbanken att analysera hur den affärsmässiga relationen mellan Bankomat AB och värdebolagen på- verkas av olika lösningar för depåverksamheten. Framför allt Banko- mat AB och Loomis har i dag flera olika avtalsförhållanden när det gäller driften av depåer, kontanttransporter mellan depåer och för att fylla på och tömma Bankomat AB:s uttags- och insättnings- automater. Bankomat AB har ett intresse av ett partnerskap med ett värdebolag som har verksamhet i hela landet.

Det som kan underlätta en avtalslösning mellan Riksbanken, Bankomat AB och värdebolagen är att alla aktörer har intresse av en fungerande depåverksamhet. Bankerna och Bankomat AB har in- tresse av en fungerande depåverksamhet och värdetransporter för att uppfylla de krav som, enligt kommitténs delbetänkande, föreslås ställas på vissa banker och utländska kreditinstitut att tillhandahålla tillgång till kontanttjänster. Även värdebolagen har ett intresse av en fungerande depåverksamhet i hela landet för att kunna undvika höga finansieringskostnader för sina egna kontantlager. Värdebolagen kom- mer också i flera fall att sköta den operativa verksamheten i depåerna (om inte Riksbanken driver dem i egen regi) vilket innebär intäkter för bolagen. Slutligen innebär de lägre priser i grossistledet som efter- strävas med kommitténs förslag fördelar för värdebolagen eftersom det om det leder till lägre priser i detaljhandelsledet bör öka viljan att fortsatt acceptera kontanta betalningar i sin verksamhet.

Kommittén konstaterar att ett sätt för staten att stödja kontant- kedjan är att verka för en prissättning i grossistledet som leder till lägre kostnader för bl.a. handeln. Därigenom förbättras förutsätt- ningarna för att vissa handlare väljer att fortsätta erbjuda kontant betalning. Riksbanken bör bevaka att eventuella sänkningar av pri- serna i grossistledet för inlämning och uthämtning av kontanter i så hög utsträckning som möjligt förs vidare i detaljistledet till slutan-

1559

Kontanter

SOU 2019:46

vändare så att handlare och mindre banker med kontanthantering också möter lägre priser för kontanter. Syftet med eventuella pris- sänkningar i depåerna är att understödja kontantkedjan i sin helhet, inte att subventionera bankernas, Bankomat AB:s eller värdebolagens verksamhet.

Riksbanken får ta ut avgifter för inlämning och uthämtning av kontanter

För att ge flexibilitet och möjliggöra för Riksbanken att kunna driva depåverksamhet i egen regi föreslår kommittén att Riksbanken får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller lämnar in kontanter hos banken. Riksbanken får vidare tillämpa olika avgiftsnivåer för inläm- ning och uthämtning av kontanter i olika delar av landet om det anses befogat. Ett syfte med en sådan differentiering kan vara att under- stödja kontantkedjan i glest befolkade delar av landet där de kommer- siella förutsättningarna för kontanttransporter och kontanttjänster är sämre än i mer tätbefolkade delar. Det kan handla om att det är stora avstånd från en depå till bankomater och andra platser där det behövs kontanter. Riksbanken får även differentiera avgifterna för olika sedelvalörer.

34.4.3Kontantutgivning och depåverksamhet får bedrivas i samarbete med annan

Kommitténs förslag: Nuvarande bestämmelse i 5 kap. 3 § andra stycket i riksbankslagen, som anger att Riksbankens uppgift att svara för landets försörjning med sedlar och mynt får drivas i sam- arbete med annan, ska överföras till den nya riksbankslagen. Upp- gifterna att ansvara för kontantutgivningen och depåverksam- heten får utföras i samarbete med annan.

Riksbankens uppgifter att ansvara för kontantutgivningen och för att det drivs depåverksamhet innebär inga hinder mot att Riksban- ken, om det bedöms som ändamålsenligt, fortsatt kan utkontraktera eller överlåta den operativa driften av hela eller delar av den verksam- het som följer med dessa uppgifter till privata aktörer. Det görs i dag

1560

SOU 2019:46

Kontanter

exempelvis avseende sedel- och myntproduktion samt lagerhållning och utlämning av mynt. Eftersom Riksbanken är en förvaltnings- myndighet i regeringsformens mening (se kapitel 11) torde denna möjlighet följa av 12 kap. 4 § regeringsformen enligt vilken förvalt- ningsuppgift som inte avser myndighetsutövning får överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Kontantutgivning är inte uppenbart att betrakta som myndighetsutövning och depåverk- samhet är tydligt inte myndighetsutövning. Om inte annat anges i lag eller annan författning bör därför kontantutgivningen och drif- ten av depåer även fortsatt kunna utföras av annan även om ansvaret för att den drivs i linje med det lagstadgade målet för verksamheten i slutändan åligger Riksbanken. Kontanthanteringsutredningen an- såg att uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt kan bedrivas i samarbete med annan (5 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen) kan framstå som oklar i förhållande till regerings- formen. Oklarheten förelåg, enligt utredningen, dels i förhållande till Riksbankens monopol att ge ut sedlar och mynt enligt 9 kap. 14 § regeringsformen, dels i förhållande till bestämmelserna om överläm- nande av förvaltningsuppgift enligt 12 kap. 4 § regeringsformen.41 I kommitténs förslag till ny riksbankslag är dock Riksbankens upp- gifter inom kontantverksamheten tydligt specificerade. Regleringen som föreslås framstår därmed inte som oklar i förhållande till reger- ingsformen på samma sätt som är fallet för gällande riksbankslag. Kommittén anser därför att det är ändamålsenligt att det direkt fram- går av riksbankslagen att uppgifterna att ansvara för kontantutgiv- ningen och depåverksamheten kan bedrivas i samarbete med annan.

34.4.4Uppgiften att ha ett övergripande ansvar för kontanthanteringen

Kommitténs förslag: Riksbanken har det övergripande ansvaret för att kontanthanteringen i Sverige fungerar. Med kontanthan- tering avses, utöver den depåverksamhet som Riksbanken ansva- rar för, även uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och för- säljning av kontanter till bl.a. handeln, ägare av uttagsautomater m.fl. Riksbankens ansvar består av att följa, analysera och regel-

41SOU 2014:61, s. 165 och 166.

1561

Kontanter

SOU 2019:46

bundet redogöra för situationen för kontanthanteringen i Sverige till finansutskottet.

Kommitténs bedömning: Som en del i uppgiften att ha ett över- gripande ansvar för kontanthanteringen bör Riksbanken driva ett råd för kontanthantering.

Kommittén delar Kontanthanteringsutredningens slutsats att ingen i dag har det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i Sverige och att detta inte är tillfredställande. Kommittén instämmer även i utredningens förslag att i lag tydligt peka ut Riksbanken som den myndighet som ska ha detta ansvar. Riksbanken utgör start- och slutpunkten för kontantkedjan och är den enda offentliga aktör som har tillräcklig kunskap om och överblick över hela kedjan.

I enlighet med kommitténs bedömning i delbetänkandet är det ändamålsenligt att i analysen dela upp kontanthanteringen i två sepa- rata delar på det sätt som även Riksbanken har gjort i sin analys. Depåverksamheten kan sägas utgöra ”grossistledet” i kontanthante- ringen och övriga delar i form av uppräkningsverksamhet, kontant- transporter och försäljning till slutkunder utgör ett ”detaljistled”. I avsnitt 34.4.2 föreslår kommittén att Riksbanken ges uppgiften att ansvara för ”grossistledet” dvs. att det drivs depåverksamhet i Sverige.

Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen inne- bär att följa, analysera kontanthanteringen i sin helhet. Inom det över- gripande ansvaret ingår också att kontinuerligt följa och analysera förutsättningarna för hela kontantkedjan i Sverige.

Riksbanken bör driva ett råd för kontanthantering

Riksbanken bedriver i dag ett Kontanthanteringsråd tillsammans med övriga berörda myndigheter på frivillig basis. Kontanthanteringsut- redningen ansåg att det skulle införas krav på att ett råd för kontant- hantering ska finnas. I ett sådant råd kan erfarenheter och informa- tion utbytas mellan några av de mest centrala myndigheterna på kontanthanteringsområdet. Dessa myndigheter skulle enligt Kontant- hanteringsutredningens förslag vara Riksbanken, Finansinspektio- nen, Post- och telestyrelsen, Tillväxtverket, Länsstyrelsen Dalarna

1562

SOU 2019:46

Kontanter

och någon eller några av de länsstyrelser som bedriver tillsyn över bevakningsföretag enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag.42 Kommittén anser att nuvarande Kontanthanteringsråd är ett bra forum som underlättar för Riksbanken i sin uppgift att ha ett över- gripande ansvar för kontanthanteringen i Sverige. Det främsta skälet för ett sådant råd är att öka möjligheten att på ett tidigt stadium upp- märksamma de problem eller svagheter som kan finnas på kontanthan- teringsområdet och studera sambandet mellan kontantförsörjningen, kontanthanteringens olika delar och tillgången till kontanttjänster. Kommittén anser dock inte att det behöver lagfästas att Riksbanken ska driva ett sådant råd. Det övergripande ansvaret för kontanthan- teringen som Riksbanken tilldelas innebär att ett kontanthanterings- råd är en lämplig konstruktion i dag. När det uppstår nya utmaningar eller problem i kontanthanteringen kan det dock finnas andra former för informations- och erfarenhetsutbyten. För att inte i onödan be- gränsa Riksbankens flexibilitet anser kommittén att ett krav på ett

sådant råd inte behöver finnas i riksbankslagen.

Det bör också framhållas att det inte finns något som hindrar att Riksbanken bjuder in också andra aktörer än myndigheter till Kon- tanthanteringsrådets sammanträden. Det framstår snarare som önsk- värt att centrala aktörer i kontantkedjan som privata depåägare, värdetransportbolag betaltjänstleverantörer och banker bjuds in.

I fråga om kontanter finns det ett antal myndigheter som är verk- samma i olika delar av kontantkedjan. Kommitténs förslag i delbe- tänkandet och regeringens förslag i prop. 2019/20:23 innebär att Post- och telestyrelsen (PTS) och Tillväxverket får viktiga roller för uppföljningen av kravet på rimlig tillgång till kontanttjänster. Kom- mittén anser att det finns ett behov av förstärkt samverkan mellan myndigheterna PTS, Tillväxtverket, länsstyrelserna och Finansin- spektionen avseende de olika uppgifter myndigheterna tilldelats i kontantkedjan. Det finns annars risk för överlappningar i skärnings- punkterna mellan exempelvis det övergripande ansvaret för kontant- hanteringen, som är Riksbankens ansvar och tillgången till kontant- tjänster som faller på PTS och länsstyrelserna, samt uppräknings- verksamheten som ligger under Finansinspektionens tillsyn. Ett råd för kontanthantering är ett lämpligt forum för samverkan för att undvika risker för eventuell dubbelreglering samt att företag riskerar att behöva rapportera samma uppgifter till olika myndigheter.

42Ibid., s. 171.

1563

Kontanter

SOU 2019:46

Redogörelse till riksdagen avseende kontanthanteringen

I delbetänkandet bedömde kommittén att det i Riksbankens över- gripande ansvar för kontanthanteringen bör ingå att regelbundet rapportera till riksdagen om situationen för kontanthanteringen i Sverige och att ett särskilt krav på sådan redovisning bör införas i riksbankslagen.

Kontanthanteringsutredningen föreslog att Riksbanken ska följa utvecklingen och minst en gång om året lämna en skriftlig redogö- relse till riksdagens finansutskott om kontanthanteringen i landet. Enligt utredningen skulle det åligga Riksbanken att inhämta infor- mation om kontanthanteringen och i skriftlig form beskriva och analysera den samt dessutom – i förekommande fall – redogöra för problem. Utredningen tillade att det är lämpligt att Riksbanken redo- visar internationella förhållanden om de på något sätt kan anses ha betydelse för kontanthanteringen i Sverige.43 Kommitténs förslag ligger i linje med det förslag som lämnades av Kontanthanteringsut- redningen och som remissinstanserna generellt stödde eller inte hade något att erinra mot. Redogörelser bör enligt kommittén lämnas till finansutskottet regelbundet och minst en gång per år. Rapporteringen kan ingå som en del i årsredovisningen, i annan återkommande rap- port eller i en separat rapport om kontanthantering. I avsnitt 33.6.3 behandlas Riksbankens ansvar för redogörelser till riksdagen i sin helhet.

Rapporten bör beskriva situationen för kontanthanteringen i Sverige när det gäller depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kon- tanttransporter och försäljning till slutkunder som banker och han- deln. När det gäller tillgången till kontanttjänster i samhället är det fortsatt länsstyrelserna och Post- och telestyrelsen som har huvud- ansvaret för bevakning och rapportering till regeringen. Länsstyrel- sernas och Post- och telestyrelsens rapporter utgör därmed ett under- lag för Riksbankens bevakning och analys.

Rapporten bör även innehålla en analys av Riksbankens geogra- fiska närvaro i Sverige och operativa roll i kontanthanteringen, exem- pelvis avseende depåverksamheten. Vid behov bör Riksbanken även föreslå nödvändiga förändringar av regelverket för kontantkedjan som skulle bidra till att uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige.

43Ibid., s. 169.

1564

SOU 2019:46

Kontanter

34.4.5Riksbankens ansvar vid problem i kontanthanteringen

Kommitténs förslag: I det övergripande ansvaret för kontant- hanteringen ingår även att Riksbanken vid behov ska ha en koor- dinerande roll inom kontanthanteringen.

Kommitténs bedömning: Om Riksbanken vid större pro- blem inom kontanthanteringen bedömer att det är nödvändigt att vidta mer långtgående åtgärder, exempelvis att ta över och driva viss kontanthanteringsverksamhet eller att upphandla vissa tjäns- ter inom kontanthanteringen, bör Riksbanken göra en framställ- ning till riksdagen om detta. Syftet med sådana åtgärder ska vara uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige.

Riksbanken föreslås i avsnitt 34.4.4 få det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i Sverige. Det bör påpekas att Riksbankens an- svar för kontanthanteringen inte innefattar tillgången till kontant- tjänsterna dagskassehantering och kontantuttag. Ansvaret för till- gången till kontanttjänster i hela landet åligger, enligt kommitténs förslag i delbetänkandet och regeringens förslag i prop. 2019/20:23 vissa banker och utländska kreditinstitut samt statliga insatser från Post- och telestyrelsen och länsstyrelserna. När det gäller depåverk- samheten föreligger redan ett ansvar för Riksbanken enligt kommit- téns förslag i avsnitt 34.4.2.

Kommittén föreslår att det i det övergripande ansvaret ingår, ut- över uppgifterna att bevaka, analysera och rapportera till riksdagen, att vid behov agera som koordinerande aktör vid problem i kontant- hanteringen och i kontantkedjan. Denna koordinerande roll bör Riks- banken exempelvis ta när det uppstår problem i kontanthanteringen i Sverige som hotar en fungerande kontantkedja och tillgången till kontanter i hela landet. Problemen kan exempelvis avse att något av de systemviktiga företagen Bankomat AB eller Loomis lägger ner sin verksamhet i hela eller i delar av landet. Kommitténs förslag ligger i denna del i linje med de förslag som lämnades av Kontanthanterings- utredningen.44

44Ibid., s. 167–169.

1565

Kontanter

SOU 2019:46

Det finns gränsdragningsproblem mellan Riksbankens ansvar i förhållande till vissa bankers och kreditinstituts samt länsstyrelsernas och Post- och telestyrelsens ansvar för tillgången till kontanttjänster i enlighet med förslagen i kommitténs delbetänkande och reger- ingens förslag i prop. 2019/20:23. Riksbankens koordinerande an- svar bör ses som ett systemansvar för kontanthanteringen i sin hel- het. Post- och telestyrelsens samt länsstyrelsernas ansvar är i stället kopplade till tillgången till grundläggande betaltjänster på en viss plats. Om Bankomat AB upphör med sin depåverksamhet eller Loomis helt avvecklar sin verksamhet i Sverige är det exempel på händelser som innebär att Riksbanken bör ta ett koordinerande an- svar för att i samarbete med offentliga och privata aktörer försöka hitta en lösning för att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige. Om i stället möjligheterna att ta ut kontanter eller lämna in dagskassor försvinner i ett område, trots att bankerna uppfyller kraven på tillgång till kontanttjänster, är det en situation som snarare bör hanteras av Post- och telestyrelsen och berörd länsstyrelse. I alla händelser innebär det delade offentliga ansvaret för kontantkedjan vissa gränsdragningar. Ett nödvändigt villkor för att ansvarsfördelningen ska fungera är en nära dialog och samverkan mellan de berörda myndigheterna, inom ramen för exem- pelvis Kontanthanteringsrådet.

Vid stora problem som allvarligt hotar tillgången till kontanter ska Riksbanken, utöver en koordinerande roll i kontanthanteringen, överväga att vidta ytterligare åtgärder eller påtala behov av ny lag- stiftning. Om det bedöms lämpligt för att nå målet för Riksbankens kontantverksamhet bör en framställning göras till riksdagen för att göra det möjligt att vidta sådana åtgärder eller föreslå sådan lagstift- ning. Det kan handla om huruvida staten bör ta över och driva verk- samhet, exempelvis uppräkningsverksamhet som i dag drivs av Loomis och Nokas.

Den typ av situationer som här avses ska skiljas från beredskaps- ansvaret för kontantutgivning och kontanthantering som behandlas i avsnitt 35.7. Ansvaret och eventuella åtgärder för kontanthante- ringen vid normala marknadsproblem eller strukturförändringar på kontantmarknaden kan dock i vissa fall hänga nära samman med åt- gärder förknippade med beredskapsansvaret för kontanter vid freds- tida kriser och höjd beredskap.

1566

SOU 2019:46

Kontanter

34.5Riksbankens befogenheter avseende kontantutgivning och kontanthantering

En central befogenhet för Riksbanken inom kontantutgivningen och kontanthanteringen är dess sedelutgivningsmonopol. Det framgår av 9 kap. 14 § regeringsformen. Sedelutgivningsmonopolet ska, en- ligt kommitténs förslag, inte ändras i förhållande till nuvarande regler- ing.

Nedan beskrivs de befogenheter som Riksbanken föreslås tilldelas i den nya riksbankslagen utöver sedelutgivningsmonopolet.

34.5.1Uppgiftsskyldighet

Kommitténs bedömning: En skyldighet att lämna uppgifter till Riksbanken bör tas in i instruktionerna för Post- och telestyrel- sen, länsstyrelserna, Tillväxtverket, Finansinspektionen och Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap. Den uppgiftsskyldig- het som föreslås i avsnitt 36.1 tillgodoser Riksbankens behov av uppgifter.

Kontanthanteringsutredningen konstaterade att för att Riksbankens analyser av kontanthanteringen i Sverige ska vara tillförlitliga och aktuella måste Riksbanken ha tillgång till uppgifter från de flesta aktörer som är inblandade i kontanthanteringen. Kommittén delar denna bedömning. Väl underbyggda analyser är beroende av aktuella och tillförlitliga uppgifter. Det är därför centralt att Riksbanken ges rätt att samla in uppgifter från en tämligen vid krets av aktörer som är verksamma inom området, i de fall Riksbanken anser att uppgif- terna är nödvändiga för att följa kontanthanteringen i landet. Riks- bankens inhämtning kommer främst att riktas mot företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Det finns dock ett behov av upp- gifter från även andra juridiska personer och näringsidkare. Den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 36.1 tillgodoser dessa behov.

Även vissa myndigheter bör vara skyldiga att förse Riksbanken med uppgifter. Dessa myndigheter är Post- och telestyrelsen (PTS), länsstyrelserna, Tillväxtverket, Finansinspektionen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. De flesta av dessa myndigheter deltar redan i dag i arbetet i det Kontanthanteringsråd som drivs av

1567

Kontanter

SOU 2019:46

Riksbanken. Dessa myndigheter har uppgifter, i form av bl.a. analys och statliga stödinsatser, kopplade till det av riksdagen beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.45

I syfte att minska den administrativa bördan för såväl myndigheter som företag bör Riksbanken efter samråd med berörda uppgiftsläm- nares organisationer göra avvägningar rörande nytta och kostnader avseende vilken information som behövs och på vilket sätt Riksban- ken mest effektivt kan erhålla informationen. Denna inhämtning kan också av samma skäl behöva samordnas med t.ex. PTS och Tillväxt- verket.

34.5.2Räntekostnadsersättning

Kommitténs förslag: Riksbanken ska fortsatt kunna betala ränte- kostnadsersättning eller ge räntefri kredit till företag som driver depåverksamhet genom att avskilja och lagra kontanter enligt Riksbankens anvisningar.

I 5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen anges att Riksbanken får utge ersättning eller ge räntefri kredit till företag som har avskilt och lagrat sedlar och mynt enligt Riksbankens anvisningar. Kommittén föreslår att den bestämmelsen ska föras över till den nya riksbanks- lagen. Möjligheten att betala räntekostnadsersättning är en viktig förutsättning för att det ska vara möjligt för någon annan aktör att driva depåer eftersom det är förknippat med en finansieringskostnad att lagerhålla kontanter. Kommittén föreslår i avsnitt 34.4.2 att Riks- banken ges ansvaret för att det drivs depåverksamhet på fem platser i Sverige. På Riksbankens egna kontor eller eventuella egna framtida depåer kommer de lagerhållna sedlarna att ägas av Riksbanken. De har därmed inte givits ut och är inte i cirkulation utan de utgör vad som brukar kallas för blanketter. De kontanter som Bankomat AB i dag lagerhåller i sina depåer ägs dock av Bankomat AB precis som andra aktörer som håller lager av kontanter, exempelvis värdebo- lagen. För att möjliggöra för andra aktörer än Riksbanken att bedriva

45Se SOU 2018:42, s. 63, 64 och 109–116.

1568

SOU 2019:46

Kontanter

depåverksamhet (som kräver ett visst värde på kontantlager) har det ansetts nödvändigt för Riksbanken att kunna betala räntekostnads- ersättning motsvarande reporäntan.46 Om Riksbankens ansvar för att det drivs depåverksamheten förtydligas enligt förslaget i av- snitt 34.4.2 är det sannolikt att privata aktörer kommer att driva vissa depåer inom ramen för exempelvis ett avtal med Riksbanken där ersättning motsvarande räntekostnadsersättningen kan vara en del. Kommittén anser att möjligheten för Riksbanken att betala ut ränte- kostnadsersättning till privata företag som avskiljer och lagrar kon- tanter fortsatt bör finnas kvar för att ge Riksbanken flexibilitet att välja hur den praktiskt lever upp till sitt ansvar för att det drivs depå- verksamhet i Sverige.

I 5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen anges att räntekostnads- ersättning kan utges i syfte att effektivisera kontantcirkulationen. Kommittén anser dock att det kan finnas andra syften än effektivi- sering av kontantcirkulationen för att låta något annan aktör bedriva depåverksamhet och att något skäl därför inte behöver anges i lag. Mot bakgrund av att Riksbankens mål inom kontantverksamheten ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela Sverige kan andra syften än effektivitet i kontant- cirkulationen behöva vägas in när Riksbanken väljer hur den ska ut- föra uppgiften att ansvara för depåverksamheten. Exempelvis kan tillgänglighets- och säkerhetsaspekter vara relevanta. Därför anser kommittén att det inte är nödvändigt att i den nya riksbankslagen fastslå specifikt i vilket syfte räntekostnadsersättning kan utbetalas.

34.5.3Normgivningsbemyndigande

Kommitténs förslag: Riksbanken får meddela föreskrifter om

1.utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem,

2.depåverksamhet,

3.räntekostnadsersättning,

4.beredskapspengar, och

46Se SOU 2014:61, s. 148.

1569

Kontanter

SOU 2019:46

5.skyldighet för finansiella företag som driver verksamhet av be- tydelse för tillgången till kontanter i Sverige att underrätta Riksbanken en viss tid före det att verksamheten ska upphöra.

Riksbanken har enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket riksbankslagen rätt att utfärda föreskrifter såvitt avser verksamhet med anknytning till Riksbankens betalningssystem eller kontantförsörjningsuppdrag. Kommittén föreslår i avsnitt 34.4 att Riksbanken tilldelas tre olika men relaterade uppgifter avseende kontanter. För att kunna lösa dessa uppgifter bör föreskriftsrätten omfatta kontantutgivningen, dvs. under vilka förutsättningar Riksbanken ger ut och löser in sedlar och mynt. Det bör också framgå av lagen att Riksbanken ges före- skriftsrätt inom vissa delar av kontanthanteringen.

Kommittén har betonat kontantkedjans sårbarhet och Riksban- kens möjlighet att agera som koordinerande aktör i kontanthante- ringen och dess möjlighet att göra en framställning till riksdagen för att kunna vidta ytterligare åtgärder i syfte att uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige. Mot bakgrund av detta bör det i föreskriftsrätten även ingå möjligheten att från värdebolag och sådana bolag som bedriver depåverksamhet begära att de upprättar en avvecklingsplan och underrättar Riksbanken viss tid före det att verksamheten upphör. För att det ska vara möjligt för Riksbanken att analysera situationen och vidta lämpliga åtgärder behöver värdetransportbolag avisera en nedläggning av verksamheten avseende uppräkningsverksamhet, kon- tanttransporter och försäljning till slutkunder skriftligt till Riksban- ken så långt tid i förväg som Riksbankens bestämmer. Även företag som bedriver depåverksamhet behöver skriftligt avisera en nedlägg- ning av verksamheten i förväg så långt i förväg som Riksbanken be- stämmer.

Kommittén bedömer vidare att Riksbanken genom bemyndigande bör tilldelas föreskriftsrätt kopplat till dess beredskapsansvar (se vidare avsnitt 35.7 för befogenheter kopplade till Riksbankens be- redskapsansvar).

Riksbanken ges inte rätt att meddela föreskrifter specifikt inom s.k. uppräkningsverksamhet i övrigt då det avser verksamhet där till- ståndsprövning, tillsyn och föreskriftsrätt finns hos Finansinspekti- onen efter de förändringar i lagen om betaltjänster som trädde i kraft den 1 maj 2018 (SFS 2018:175).

1570

SOU 2019:46

Kontanter

Kommittén vill i samband med den föreskriftsrätt som föreslås betona att det på detta område finns ett behov av förstärkt samver- kan mellan myndigheterna Riksbanken, Post- och telestyrelsen, Till- växtverket, länsstyrelserna och Finansinspektionen för att bl.a. und- vika dubbelreglering.

34.6Övriga bestämmelser om betalningsmedel

Kommitténs förslag: Bestämmelserna i nuvarande riksbanks- lagen om att penningenheten i Sverige är krona, tillåtna valörer för sedlar och mynt, regler om inlösen av sedlar och mynt, förbud mot att sprida förändrade sedlar och mynt och Riksbankens be- fogenhet att besluta om åtgärder för att hindra sådan spridning, förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen. Även bestäm- melsen om att Riksbanken får tillverka sedlar och mynt, förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen.

Riksdagens godkännande krävs för att Riksbanken ska få ge ut eller omsätta elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar eller på annat sätt tillhandahålla andra betal- ningsmedel avsedda för allmänheten än sådana som följer av be- stämmelserna i den nya riksbankslagen.

I 5 kap. i den nuvarande riksbankslagen finns ett antal bestämmelser angående kontantförsörjningen, dvs. utgivning och inlösen av sedlar och mynt, som inte behandlas närmare ovan:

•I 5 kap. 1 § tredje stycket anges att penningenheten i Sverige kallas krona. Kronan delas i etthundra öre.

•Av 5 kap. 2 § framgår de valörer för sedlar och mynt som Riks- banken får ge ut. Dessutom framgår av tredje stycket att minnes- och jubileumsmynt får ges ut.

•Av 5 kap. 4 § framgår att sedlar och mynt som är skadade eller förslitna får lösas in av Riksbanken. För sedlar som blivit helt för- störda får Riksbanken betala ersättning. Av andra stycket framgår att Riksbanken får lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagliga betalningsmedel om det finns särskilda skäl. Närmare

1571

KontanterSOU 2019:46

bestämmelser om detta finns i föreskrifter från Riksbanken (RBFS 2017:1).

•I 5 kap. 5 § anges att sedlar och mynt som förändrats eller bearbe- tats inte får spridas.

Kommittén anser att de ovan nämnda bestämmelserna i huvudsak fortfarande behövs för en fungerande kontantutgivning i Sverige. Därför föreslår kommittén att de överförs till den nya riksbanks- lagen, med undantag för möjligheten att ersätta helt förstörda sedlar. Den bestämmelsen fyller i dag ingen praktisk funktion och bör där- för utgå.

Enligt 11 kap. 2 a § riksbankslagen får Riksbanken meddela före- läggande eller förbud som behövs för att bestämmelsen om ett för- bud mot att sprida förändrade eller bearbetade sedlar och mynt ska efterlevas och dessutom besluta om att utsätta vite. Kommittén före- slår att även denna bestämmelse överförs till den nya riksbankslagen, men med en begränsning. Befogenheten ska bara avse rätten att besluta om föreläggande, inte förbud, för att förhindra spridning av sedlar och mynt som förändrats eller bearbetats.

Det framgår av 8 kap. 3 § riksbankslagen att Riksbanken själv eller genom bolag som ägs av banken får driva tryckerirörelse, pap- perstillverkning och tillverkning av sedlar samt tillverkning av mynt, medaljer och liknande föremål. Kommittén föreslår att denna be- stämmelse förs över till den nya riksbankslagen för att möjliggöra för Riksbanken att själv driva tillverkning av kontanter om det i framtiden anses lämpligt. Bestämmelsen bör dock inte omfatta till- verkning av medaljer och liknande föremål, utan endast sedlar och mynt.

I samband med arbetet med att se över förutsättningarna för att införa en s.k. e-krona har frågan uppkommit om Riksbanken har rätt att göra detta enligt den nuvarande riksbankslagen. Det står klart för kommittén att det inte finns någon uttrycklig befogenhet av denna innebörd i den nuvarande riksbankslagen och att lagstiftaren inte har förutsett denna möjlighet. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att överväga för- och nackdelarna med att införa en e-krona. Med tanke på e-kronans potentiellt stora effekter på betalningssystemet, finansiell stabilitet och samhället bör ett beslut att ge ut en e-krona fattas av riksdagen i särskild ordning efter en analys av statens fram- tida roll på betalningsmarknaden, digitala centralbankspengar och

1572

SOU 2019:46

Kontanter

innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel i enlighet med riks- dagens tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en utredning med det uppdraget (bet. 2018/19:FiU44). Kommittén stödjer detta tillkännagivande. (se vidare avsnitt 34.8 nedan). Det finns därmed skäl att i den nya riksbankslagen förtydliga att en så stor förändring på betalningsmarknaden, som ett nytt elektroniskt betalningsmedel för allmänheten, kräver ett medgivande av Riksbankens huvudman, riks- dagen (se även det som sägs om ramarna för Riksbankens verksam- het i avsnitt 13.4).

34.7Kontanter som lagligt betalningsmedel

I kommittédirektiven ingår att kommittén ska ”överväga innebörden av Riksbankens monopol att ge ut sedlar och mynt utifrån det fak- tum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter er- satts av framför allt olika former av elektroniska transaktioner”. Kommittén behandlade delvis denna frågeställning i sitt delbetänk- ande genom de förslag som syftade till att stärka kontanternas ställ- ning i samhället. I detta kapitel har kommittén lämnat förslag för att tydliggöra Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter avseende kontantutgivning och kontanthantering. Även dessa förslag har som syfte att trygga tillgången till kontanter och stärka kontanternas ställning i samhället.

I detta avsnitt behandlas ytterligare en fråga som har samband med Riksbankens sedelutgivningsmonopol, nämligen frågan om kon- tanters ställning som lagligt betalningsmedel. Kontanter som ges ut av Riksbanken är enligt 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen lag- liga betalningsmedel. Enligt regeringsformen har endast Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §). Riksbankens sedelutgiv- ningsmonopol är historiskt nära sammankopplat med kontanters ställning som lagliga betalningsmedel. Regleringen av sedlar utgivna av Riksbanken som lagliga betalningsmedel har funnits i svensk rätt i mer än 150 år. Anledningen till detta är att det har funnits ett behov av att särskilja de betalningsmedel som staten eller Riksbanken då gav ut från konkurrerande betalningsmedel som andra stater eller banker gav ut.47

47Segendorf och Wilbe (2014), s. 2.

1573

Kontanter

SOU 2019:46

Innebörden av ett lagligt betalningsmedel är främst civilrättslig, dvs. att var och en har rätt att med befriande verkan betala med det aktuella betalningsmedlet. Vanligtvis förutsätts också att betalning med befriande verkan sker till hela det nominella beloppet på den aktuella sedeln eller myntet.

I fråga om svensk rätt och överföringar mellan konton kan det nämnas att betalning med befriande verkan anses ske då beloppet har bokförts på betalningsmottagarens konto, om inte annat följer av särskilda föreskrifter.48 Överföringar mellan konton och andra elek- troniska betalningar har dock inte ställning som lagliga betalnings- medel utan följer i stället vanligtvis av avtal (jfr 7 § skuldebrevslagen [1936:81]).

34.7.1Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel

Kontanter som ges ut av Riksbanken har i 5 kap. 3 § riksbankslagen getts en särställning i förhållande till andra betalningsmedel. Det saknas dock såväl i lagen som i förarbetena resonemang varför kon- tanter ska ha status som lagligt betalningsmedel och den närmare innebörden av begreppet. Frågan om vad det innebär att kontanter är lagliga betalningsmedel har aktualiserats under det senaste decen- niet i takt med att allt fler näringsidkare och vissa andra aktörer har slutat att acceptera kontanter som betalningsmedel. Frågan har upp- kommit om detta är förenligt med riksbankslagen.

Det finns flera olika skäl för staten att peka ut ett särskilt betal- ningsmedel som lagligt betalningsmedel. Följande skäl kan nämnas:

1.Intäktskälla för staten: Genom ett sedelutgivningsmonopol kom- binerat med att sedlar och mynt får en utbredd användning upp- kommer ett s.k. seignorage för Riksbanken som ökar de offent- liga intäkterna (se vidare avsnitt 4.3.1). Om sedlar och mynt ges ställning som lagliga betalningsmedel ökar det sannolikt använd- ningen och därmed storleken på seignioraget.

2.Samhällsekonomisk effektivitet: Att peka ut ett betalningsmedel som lagligt betalningsmedel innebär en betalningsstandard som säkerställer att det finns minst ett betalningssätt som kan använ- das över hela landet. Det innebär att stordrifts- och samordnings-

48NJA 1988 s. 312. Se även Mellqvist och Persson (2015), s. 248.

1574

SOU 2019:46

Kontanter

fördelar som generellt präglar betalningsmarknaden kan utnyttjas och att transaktionskostnaderna för utbytet av varor och tjänster kan hållas nere.

3.Betalning som rättighet: Ett annat syfte med att särskilt peka ut ett lagligt betalningsmedel är att säkerställa att alla i samhället ska ha möjlighet att göra betalningar eftersom det kan ses som en grund- läggande rättighet. Detta betalningsmedel ska då vara allmänt accepterat.

4.Beredskapsskäl: Säkerställa att det finns ett allmänt accepterat be- talningsmedel som även fungerar vid större fredstida kriser, höjd beredskap eller krig. Detta innebär att tekniken som betalning- arna baseras på måste vara robust.

Kommittén har genom sina förslag i delbetänkandet velat trygga till- gången till kontanter i samhället för individer och företag. Det skäl som angavs för detta var att staten i nuvarande situation bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen bör inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt besluts- underlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas i framtiden, särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av Riksbanken.

Frågan om kontanter som lagligt betalningsmedel bör ses mot bakgrund av kommitténs ställningstagande i delbetänkandet. De främsta skälen till att, i likhet med vad som gäller enligt 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen, ange att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel är dels rättighetsskäl, dels beredskapsskäl. Det ska vara en rättighet att betala för varor och tjänster även om en individ saknar möjlighet att använda digitala betalningslösningar. Vidare måste det finnas beredskap för att betalningar ska kunna ske i fredstida kriser och i situationer med höjd beredskap. Kontanter och kontantinfrastrukturen ska inte tillåtas försvinna innan deras fram- tida roll för beredskapen i betalningssystemet har analyserats och beslutats. I avsnitt 34.8 anger kommittén några viktiga utgångs- punkter för den utredning, som riksdagen i ett tillkännagivande upp- manat regeringen att tillsätta, för att utreda förutsättningarna för statens och den privata sektorns roller på den framtida betalnings-

1575

Kontanter

SOU 2019:46

marknaden. I detta ingår att utreda innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel och hur det eventuellt behöver anpassas till dagens digitala betalningsmarknad (bet. 2018/19:FiU44). Kommittén stöd- jer riksdagens tillkännagivande.

Den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft för 30 år sedan och det har skett omfattande förändringar av lagens innehåll sedan dess, t.ex. avseende Riksbankens oberoende och dess uppgifter. Bestäm- melsen om sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel har dock inte ändrats sedan lagens ikraftträdande 1989. Sedan slutet av 1980- talet har samtidigt kontantmängden som andel av BNP minskat be- tydligt och förekomsten av elektroniska betalningar har ökat kraf- tigt. Den relativa kostnaden för att utföra elektroniska betalningar relativt kontanta betalningar har sjunkit avsevärt, även för mindre belopp. Denna utveckling pekar på att det behöver förtydligas varför kontanter fortsatt ska vara lagliga betalningsmedel och vad detta innebär.

34.7.2Gällande rätt

I förarbetena till nu gällande riksbankslag anges att innebörden av uttrycket lagligt betalningsmedel är att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). Att detta fortfarande gäller, som huvudregel, bekräftades i ett beslut från Svea hovrätt 2011 (ÖÄ 1269-11). Som hovrätten gav uttryck för har dock bestämmelsen i praktiken ansetts vara dispositiv, dvs. det är möjligt för en avtalspart att ställa upp ett villkor om att betalning ska ske på annat sätt. Hovrätten anförde bl.a. följande:

Betydelsen av uttrycket kan emellertid inte vara så begränsad att en betalning anses gjord med befriande verkan endast för det fall borge- nären godtar betalningen. Att en godtagen betalning har skett med be- friande verkan gäller nämligen oberoende av vilket betalningsmedel som har använts och någon särställning för lagliga betalningsmedel blir det därmed inte fråga om. Betydelsen av uttrycket lagliga betalningsmedel får anses vara den som framgår av förarbetena. En annan sak är att avtal kan träffas beträffande vilket betalningsmedel som ska användas och att en part för att ingå avtal kan ställa villkoret att betalning ska ske på annat sätt än med sedlar och mynt (jfr 7 § lagen [1936:81] om skuldebrev).

1576

SOU 2019:46

Kontanter

Till följd av att bestämmelsen kan avtalas bort i t.ex. förhållandet mellan en näringsidkare och en konsument, har det i rättspraxis gjorts en åtskillnad mellan civilrättsligt respektive offentligrättsligt präglade rättsförhållanden. Kontanthanteringsutredningen konsta- terade följande beträffande rättsläget avseende kontanter som lagligt betalningsmedel.49

[…]att myndigheter inte på samma sätt som verksamheter i övrigt kan vägra att ta emot sedlar och mynt som betalning. I privat verksamhet synes det dock stå parterna fritt att i avtal och avtalsformulär som styr över avtalen införa kontantfrihet. Exakt vilken verksamhet som är sådan att ”myndighetsregler” tillämpas och vilken som är sådan att det finns möjlighet att använda avtalsmodellen står dock inte helt klart.

Efter Kontanthanteringsutredningens genomgång av rättspraxis har det tillkommit ytterligare några avgöranden som vidareutvecklat praxis angående sedlars och mynts ställnings som lagligt betalnings- medel.50 När det gäller offentlig sjukvård har bestämmelsen om kon- tanter som lagligt betalningsmedel ansetts innebära rättigheter för individer att använda kontanter (HFD 2015 ref. 49). Kammarrätten i Stockholm har å andra sidan i ett annat avgörande ansett att kom- muners uttag av avgift för parkering på gatumark har sådana civil- rättsliga inslag att det utgör ett undantag från den skyldighet att ta emot betalning i kontanter som annars följer av den aktuella bestäm- melsen (kammarrättens dom den 13 april 2017 i mål nr 4350–16).

Mot bakgrund av den rättspraxis som utvecklats har alltså inne- börden av uttrycket lagligt betalningsmedel i Sverige blivit beroende av gränsdragningen mellan rättsförhållanden av huvudsakligen offent- ligrättsligt respektive civilrättsligt slag. Denna gränsdragning har i sin tur blivit mindre tydlig under de senaste decennierna eftersom vissa offentligt finansierade tjänster (exempelvis skola, äldreomsorg och sjukvård) som tidigare uteslutande tillhandahölls av offentliga aktörer i dag till del utförs av privata aktörer, antingen genom upp- handlingar eller valfrihetssystem i välfärden.

49SOU 2014:61, s. 157.

50Se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 67 och 68.

1577

Kontanter

SOU 2019:46

34.7.3En internationell utblick

I unionsrätten finns regler och rekommendationer om kontanters rättsliga ställning. Inom euroområdet gäller att endast sedlar som har getts ut av ECB eller de nationella centralbankerna inom detta om- råde ska vara lagliga betalningsmedel (artikel 128 i EUF-fördraget). Kommissionen har i en rekommendation om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betal- ningsmedel anfört att sedlar och mynt i euro som huvudregel bör tas emot i detaljhandeln. Det finns dock i rekommendationen vissa möjligheter till begränsningar men att vägra kontanta betalningar kan endast göras undantagsvis och enligt principen om ”god tro”.51 Att neka kontant betalning enligt ”god tro” handlar om att kunna hänvisa till bristande tillgång till växel, värdet på sedeln som erbjuds i förhållande till det belopp som ska betalas m.m. I kommissionens och ECB:s tolkning av unionsrätten görs inte som i svensk rätts- praxis en tydlig distinktion mellan civilrättsliga respektive offentlig- rättsliga rättsförhållanden när det gäller rätten att inte acceptera kon- tanter som betalning. Frågan har dock nyligen aktualiserats då Tysklands högsta förvaltningsdomstol – Bundesverwaltungsgericht

–den 27 mars 2019 begärde ett förhandsavgörande från EU-dom- stolen angående ett fall där en tysk medborgare krävt att få betala TV- och radioavgifter kontant. EU-domstolens utlåtande kan ha effekt på huruvida offentliga institutioner kan vägra att ta emot kontanta betalningar.52

Den nationella regleringen av kontanter som lagliga betalnings- medel skiljer sig mycket åt mellan de olika euroländerna. Detta fram- går av den rapport som nationella experter från centralbanker och finansdepartement i euroområdet arbetade fram inför att kommis- sionen antog sin rekommendation. Exempelvis påminner gällande rätt i Nederländerna, Finland, Tyskland och Irland om gällande rätt i Sverige, såvitt avser att rätten att ingå avtal mellan en näringsidkare och en kund innebär att euromynt och eurosedlars status som lagligt betalningsmedel som huvudregel kan avtalas bort. I andra euroländer är det tydligt lagstridigt att inte acceptera betalningar med euromynt

51Se Kommissionens rekommendation av den 22 mars 2010 om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (2010/191/EU).

52Bundesverwaltungsgericht (2019).

1578

SOU 2019:46

Kontanter

och -sedlar. Exempel på sådana länder är Frankrike, Grekland, Italien, Slovakien och Slovenien.53

Även utanför EU pågår det politiska och rättsliga processer av- seende kontanters roll som lagliga betalningsmedel. I Norge har Norges Bank bl.a. föreslagit till finansdepartementet att det ska in- föras sanktionsmöjligheter vid överträdelse av lagen och att det inte ska gå att avtala bort konsumenters rätt att betala med kontanter i standardvillkor.54 Även i ett antal amerikanska delstater pågår lag- stiftningsprocesser för att införa en skyldighet för handeln att accep- tera kontanter för varor eller tjänster.55 ECB har också de senaste åren lämnat yttranden på lagförslag i EU-länder som i huvudsak rör nya lagförslag angående beloppsbegränsningar för kontanta betalningar.56

Sammanfattningsvis skiljer sig regleringen av sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel i hög grad åt mellan jämförbara länder, inte minst i hur långt rätten att ingå avtal innebär att en borgenär kan neka att ta emot kontanta betalningar och under vilka förutsättningar det kan göras.

Sverige är troligtvis det land i världen där kontantanvändningen minskat snabbast de senaste tio åren och där andelen kontanta betal- ningar är lägst. Frågan om vad det innebär att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel aktualiseras därför i Sverige när fler och fler aktörer, såväl privata som offentliga, har slutat eller överväger att sluta ta emot kontanta betalningar. I stora delar av världen (med undantag för Skandinavien och Nederländerna) accepteras kontan- ter fortfarande i princip överallt i samhället som betalningsmedel vid vanliga transaktioner med mindre belopp.

34.7.4Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken är lagliga betalningsmedel. Innebörden av detta är att var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt om inte annat följer av någon annan författning än riksbankslagen

53Se ELTEG (2009).

54Norges Bank (2019).

55Se State of New Jersey (2019).

56Se exempelvis följande yttranden från ECB: CON/2019/04 avseende Spanien, CON/2017/40 avseende Cypern, CON/2017/27 avseende Bulgarien, CON/2017/20 avseende Belgien och CON/2017/18 avseende Portugal.

1579

Kontanter

SOU 2019:46

eller avtalsvillkor. I avsnitt 35.7.10 föreslås dock att var och en har rätt att med befriande verkan betala med vanliga sedlar och mynt och beredskapspengar vid höjd beredskap, oavsett vad som föreskrivs i avtal, om inte annat följer av någon annan författning än riksbankslagen.

Kommitténs bedömning: I privaträttsliga sammanhang kan även fortsättningsvis rätten att betala med kontanter komma att avtalas bort i många fall. Eventuell ytterligare reglering av möjlig- heterna till kontant betalning inom offentligrättsliga rättsförhåll- anden bör ske sektorsvis och inte i den nya riksbankslagen. Offent- liga aktörer och sådana privata aktörer som utför offentligt finan- sierade tjänster bör möjliggöra för personer som har behov av det att kunna betala för tjänster och varor med kontanter om inte särskilda skäl talar emot det.

Behovet att klargöra vad det innebär att sedlar och mynt enligt den nuvarande riksbankslagen är lagliga betalningsmedel har påtalats av flera aktörer. I den allmänna debatten har det framförts synpunkter att det faktum att sedlar och mynt enligt riksbankslagen är lagliga betalningsmedel bör innebära att det går att betala med dem överallt och alltid.57

Det har vidare framförts argument för att lagstiftaren bör över- väga om det ska finnas en skyldighet att acceptera kontanta betal- ningar i vissa specifika situationer där det anses nödvändigt. I lag- stiftningsprocessen kan dessa situationer definieras och hänsyn tas till olika samhällsintressen och dessa kan vägas mot varandra. En skyl- dighet att ta emot kontanter bör införas genom lag och inte genom domstolspraxis.58 Riksbanken har i sitt remissvar till kommitténs delbetänkande pekat på behovet att i lag klargöra vad det innebär att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel.59

En ännu mer grundläggande fråga är huruvida det över huvud ta- get behövs en särställning för sedlar och mynt i förhållande till övriga betalningsmedel. I avsnitt 34.7 listades fyra skäl att ha ett lagligt be- talningsmedel: intäktskälla för staten, samhällsekonomisk effekti- vitet, betalning som rättighet och beredskapsskäl. De skäl som i nu- varande situation talar för att staten pekar ut sedlar och mynt som

57Eriksson (2014).

58Segendorf och Wilbe (2014), s. 5.

59Riksbanken (2018).

1580

SOU 2019:46

Kontanter

lagligt betalningsmedel är främst rättighetsskäl och beredskapsskäl. Alla i samhället behöver kunna göra betalningar och vissa personer har stora svårigheter att betala på annat sätt än med kontanter. Vidare bör det av beredskapsskäl finnas ett betalningsmedel som fungerar trots omfattande störningar i elförsörjningen eller elektroniska sy- stem. Ett mer robust betalningssystem kan också ha ett samhälls- ekonomiskt värde eftersom det möjliggör ekonomisk aktivitet även i tider av kris och krig (se vidare avsnitt 38.6.4 för en analys av sam- hällsekonomiska konsekvenser av kommitténs förslag).

I delbetänkandet betonade kommittén att utvecklingen av till- gången till kontanttjänster ska ske under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Ut- vecklingen för kontanter bör vidare inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka statliga betalningsmedel som bör finnas i fram- tiden. De förslag som kommittén lämnade i delbetänkandet och läm- nar i detta kapitel har som utgångspunkt att trygga tillgången till kontanter och möjliggöra en kontantkedja i hela landet. I linje med det och att allmänhetens och samhällets behov av kontanter ska till- godoses, anser kommittén att det under nuvarande omständigheter inte är lämpligt att ta bort sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel.

Kommittén bedömde i delbetänkandet att ett generellt krav på näringsidkare att acceptera kontanter, likt den reglering som finns i vissa andra länder, inte ska införas i Sverige. En sådan reglering riske- rar för det första att gå emot kommitténs övergripande utgångs- punkt att inte motarbeta den tekniska utvecklingen på betalnings- marknaden. Det sker många innovationer inom betaltjänstområdet som bidrar till ökad effektivitet. Det skulle vidare vara förknippat med höga kostnader för vissa näringsidkare att återgå till att hantera kontanta betalningar. För det andra bedömde kommittén att en plikt att ta emot kontanter är ett ingrepp i näringsfriheten för handlare och övriga näringsidkare som inte är proportionerlig givet nuvarande situation. Även om kommittén mot bakgrund av ovanstående skäl ansåg att det för närvarande inte bör ställas krav på handeln konsta- terade den att handeln har en nyckelroll och kan bidra till att utveck- lingen av kontantanvändningen i Sverige sker mer kontrollerat än i dagsläget.

1581

Kontanter

SOU 2019:46

Bestämmelsen om lagligt betalningsmedel i den nya riksbanks- lagen föreslås vara dispositiv, vilket innebär att avtalsvillkor av annan innebörd har företräde. Detta är i linje med gällande rättspraxis i privaträttsliga rättsförhållanden. Avtalsvillkor som gäller i förhåll- ande till en konsument ska dock vara skäliga. Om en näringsidkare i förhållande till konsumenter tillämpar avtalsvillkor som är oskäliga, kan näringsidkaren förbjudas att använda dem (3 § första stycket lagen [1994:1512] om avtalsvillkor i konsumentförhållanden). Den civilrättsliga påföljden av att ett avtalsvillkor är oskäligt i den mening som avses i 36 § första stycket lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, är att villkoret jäm- kas eller lämnas utan avseende. Dessa bestämmelser medför sam- mantaget att framför allt en näringsidkare i förhållande till konsu- menter behöver väga de skäl som en konsument kan ha för att betala kontant mot de eventuella nackdelar och kostnader som det medför för näringsidkaren att hantera kontanta betalningar. Om nackdelarna och kostnaderna t.ex. är ringa, kan det således vara oskäligt att vägra att ta emot kontanta betalningar från konsumenter som har starka skäl för att betala med kontanter. Detta skulle exempelvis kunna vara fallet om en person som med anledning av en funktionsvariation har svårt att använda elektroniska betalningsmedel vill betala ett mindre belopp i kontanter för livsmedel.

Vidare ska bestämmelsen vara subsidiär i förhållande till bestäm- melser i annan lag eller i förordning och således möjliggöra att for- merna för vissa betalningar regleras i annan författning. Det är inte lämpligt eller ens möjligt att i riksbankslagen reglera alla gränsdrag- ningar som uppstår och kan komma att uppstå mellan offentligrätts- liga och civilrättsliga förhållanden när det gäller frågan om avtalsfri- het. Av rättspraxis angående sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel framgår att det i hög utsträckning ska finnas möj- lighet att betala kontant i rättsförhållanden som har en övervägande offentligrättslig prägel. En sådan princip är dock mycket svår att lagfästa utan att räkna upp en lång rad av olika offentligfinansierade verksamheter och göra ett stort antal gränsdragningar. Den nya riks- bankslagen bör medge avtalsfrihet även inom offentligrättsligt präg- lade rättsförhållanden. Om det inte finns särskilda skäl emot bör det dock i offentligrättsliga förhållanden vara möjligt att betala kontant i likhet med den rättspraxis som utvecklats för sjukvård (se exem- pelvis HFD 2015 ref. 49). Kommittén anser att mer detaljerade och

1582

SOU 2019:46

Kontanter

tvingande regleringar angående möjligheten att betala kontant för offentligrättsliga avgifter och offentligfinansierade tjänster vid be- hov bör prövas och regleras sektorsvis inom olika områden, genom krav i författningar, upphandlingar eller på annat sätt. Om det finns ett behov av en tvingande bestämmelse om rätten att betala kontant inom t.ex. sjukvården kan den alltså tas in i den aktuella sektors- lagstiftningen. Är det så att t.ex. patientavgifter eller receptbelagda läkemedel utan undantag ska kunna betalas kontant bör detta framgå av föreskrifter eller avtal inom detta område. Likaså när det gäller offentligrättsliga avgifter för exempelvis pass eller körkort.

Om det inom ett annat område anses direkt olämpligt att betal- ningar sker kontant, av andra tungt vägande samhällskäl, bör detta enligt samma logik regleras i en särskild författning för detta område på samma sätt som gjorts avseende skatteinbetalningar 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) av vilken det framgår att skatte- inbetalningar ska göras till Skatteverkets särskilda konto för skatte- betalningar. Att i riksbankslagen slå fast vad som ska gälla avseende eventuella undantag från bestämmelsen att sedlar och mynt utgör lagliga betalningsmedel på olika områden är varken önskvärt eller ändamålsenligt. En lagreglering av exempelvis kommuners skyldig- heter att ta emot kontanta betalningar för sina tjänster riskerar även att komma i konflikt med grundlagsregleringen om den kommunala självstyrelsen enligt 1 kap. 1 § samt 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen.

Kommittén vill dock betona offentliga aktörers ansvar för att kontanter inte försvinner som betalningsmedel i närtid. Riksdagen har, i enlighet med inriktningen i kommitténs delbetänkande och regeringens proposition 2019/20:23 ansett att utvecklingen för kon- tanter behöver ske mer kontrollerat än i dagsläget. Därför har en enig kommitté, och även regeringen, föreslagit lagstiftningsåtgärder för att trygga tillgången till kontanter. I det läget är det problema- tiskt om statliga och kommunala aktörer som erbjuder offentligt finansierade tjänster och tar emot offentligrättsliga avgifter å sin sida bidrar till att påskynda utvecklingen genom att vägra ta emot kon- tanta betalningar. Kommittén vill därför betona att det i offentlig- rättsliga rättsförhållanden som utgångspunkt bör vara möjligt att betala kontant. Kommittén vill sända en signal till centrala samhälls- aktörer att inte ytterligare driva på utvecklingen där kontant betalning accepteras i allt lägre grad. Uppmaningen riktar sig huvudsakligen till offentliga aktörer, men även till privata aktörer som bedriver

1583

Kontanter

SOU 2019:46

offentligfinansierad verksamhet och lyder under ett offentligrätts- ligt regelverk, som exempelvis privata vårdcentraler m.m. Stat, lands- ting och kommuner bör göra det möjligt att de olika tjänster de er- bjuder och avgifter som de tar ut av allmänheten kan betalas kontant av de personer som fortsatt har behov av det om inte särskilda skäl talar emot det. Kommittén anser att det är rimligt att offentliga aktörer generellt sett har ett bredare samhällsperspektiv på betal- ningsfrågan än att enbart fokusera på kostnaderna i den egna verk- samheten. Ett sådant bredare perspektiv omfattar såväl de individer som vill och behöver kunna betala kontant som samhällets behov av att kontantinfrastrukturen finns kvar tills dess att ett beslut fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv. När offentliga aktörer och privata aktörer som erbjuder offentligt finansierade tjänster överväger att sluta att ta emot kontanta betalningar bör dessa aspek- ter vägas mot de eventuella besparingar som görs i verksamheten genom att neka sådana betalningar. Att möjliggöra för människor att betala kontant innebär dock inte nödvändigtvis att varje serviceenhet inom exempelvis en kommun eller en myndighet behöver ta emot kontanta betalningar. Det behöver inte heller vara kommunen eller myndigheten själva som hanterar betalningen utan detta kan ske ge- nom ombud som accepterar kontanta betalningar. Statliga myndig- heter eller kommuner kan även ingå avtal med ett företag om att ta emot kontanta betalningar via en fakturalösning.

Det som angetts ovan avser kontanter som lagligt betalnings- medel i en situation när det inte föreligger en kris eller råder höjd beredskap. När det råder höjd beredskap behöver regleringen av lag- ligt betalningsmedel vara mer tvingande än vad som är fallet under normala omständigheter. Detta gäller även i privaträttsliga samman- hang, exempelvis i handeln där kontanter eller eventuella bered- skapspengar i ett sådant läge ska accepteras som betalningsmedel (se vidare avsnitt 35.7.10 angående lagliga betalningsmedel vid höjd beredskap). Att regleringen om lagligt betalningsmedel inte går att avtala bort när det råder höjd beredskap innebär att även centrala privata aktörer kan behöva överväga om de har möjlighet att leva upp till detta krav om de helt har avvecklat möjligheten att ta emot kontanta betalningar under normala omständigheter.

1584

SOU 2019:46

Kontanter

34.8Utredning om statens roll i betalningssystemet och på betalningsmarknaden

Kommitténs bedömning: Kommittén stöder riksdagens till- kännagivande om att regeringen ska tillsätta en utredning för att utreda förutsättningarna för statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden, konsekvenserna av ett eventuellt införande av en digital centralbanksvaluta, och inne- börden av begreppet lagligt betalningsmedel.

Mot bakgrund av de snabba och omfattande förändringar som pågår på betalningsmarknaden och i betalningssystemet är kommittén positiv till riksdagens tillkännagivande till regeringen att tillsätta en utredning om statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden mot bakgrund av den starka digitaliseringen och den kraftigt minskade användningen av kontanter i den svenska ekonomin (bet. 2018/19:FiU44).

Som en utgångspunkt för utredningen anser kommittén att betal- ningssystemet i sin helhet bör analyseras. Ett välfungerande betal- ningssystem bör enligt kommittén vara

•effektivt och snabbt

•tillgängligt för alla

•robust mot störningar.

Utredningen bör analysera vad statens roll ska vara för att uppnå ett sådant betalningssystem när det gäller såväl regleringar som delta- gande från statens sida.

1585

Kontanter

SOU 2019:46

34.9Referenser

Bankföreningen (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets dnr Fi2018/02359/B.

Bankomat AB (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad till- gång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets

dnr Fi2018/02359/B.

Bundesverwaltungsgericht (2019), EuGH soll Fragen zur Annahme- verpflichtung für Euro-Banknoten klären. Bundesverwaltungsgericht Pressemitteilung nr 2019/23. Tillgänglig på följande webbplats: www.bverwg.de/pm/2019/23.

ELTEG (2009), Report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins, Bryssel.

Eriksson, B. (2014), Korten på bordet. Därför vill bankerna avskaffa kontanterna. Utgiven av nätverket Kontantupproret.

Finansinspektionen (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets

dnr Fi2018/02359/B.

Mellqvist, M. och I. Persson (2015), Fordran och skuld, 10 uppl. Uppsala: Iustus förlag.

Mersch, Y. (2018), The role of euro banknotes as legal tender, tal, 14 feb- ruari, Europeiska centralbanken.

Nokas Värdehantering AB (2018), Nokas Värdehanterings svar på Riksbankskommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (SOU 2018:42). Regeringskansliets dnr Fi2018/02359/B.

Norges Bank (2019), Forbrukeres rett til å betale med kontanter: behov for lovendringer. Norges Banks brev av 31 januari till Finansdepartementet. Tillgänglig på följande webbplats: www.norges-bank.no/aktuelt/nyheter-og-hendelser/Brev-og- uttalelser/2019/2019-01-31/.

Riksbanken (2015), Yttrande över Kontanthanteringsutredningens be- tänkande Svensk kontanthantering (SOU 2014:61). Riksbankens dnr 2014-689-STA.

1586

35Krisberedskap och höjd beredskap

35.1Inledning

35.1.1Kommitténs uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga hur Riks- bankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet vid såväl freds- tida kriser som höjd beredskap bör tydliggöras i lag. Fredstida kris- situationer kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av sam- hället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhälls- funktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Freds- tida kriser kan således ha olika karaktär och ursprung. Några exem- pel på fredstida kriser som regleras i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering är allvarliga olyckor, våldshandlingar, epidemier eller liknande, och utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Uttrycket fredstida krissituationer har visserligen inte en helt enty- dig innebörd. Kommittén har dock valt att använda detta uttryck i det följande eftersom det förekommer i regleringen av beredskaps- frågor.

Med krisberedskap avses förmågan att förebygga, motstå och hantera fredstida krissituationer. Avgränsningen i förhållande till finansiella kriser behandlas nedan.

Därutöver har kommittén också till uppdrag att överväga om den befintliga lagstiftningen angående Riksbankens beredskapsansvar vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap behöver moderniseras. Denna lagstiftning består framför allt av några lagar om bl.a. bered- skap som ursprungligen härstammar från tiden för andra världs-

1589

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

kriget.1 Syftet med dessa lagar är delvis att säkerställa att allmänheten i kristider har tillgång till fysiska betalningsmedel, dvs. kontanter, provisoriska betalningsmedel, växlar m.m. De reglerar också vissa andra frågor om betalningar i allmänhet. Det är följande författningar som berörs:2

•lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växel- protest m.m. vid krig eller krigsfara (växelprotestlagen)

•lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betal- ning av gäld m.m. (moratorielag)

•lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

•kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämp- ningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalnings- väsendet under krigsförhållanden (tillämpningskungörelsen).

Uppdraget i denna del har samband med en skrivelse från Riksban- ken till regeringen 2016 angående behovet av att se över de ovan an- givna författningarna.3 I skrivelsen anförde Riksbanken bl.a. att en del av dessa författningar är föråldrade och inte alls anpassade till dagens samhälle samt att de måste moderniseras och anpassas till hur betalningar sker för närvarande.

Beredskapen kan höjas för att stärka landets försvarsförmåga (1 § andra stycket lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd bered- skap). Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta be- redskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverk- samhet som då ska bedrivas, dvs. av civila myndigheter, Försvars- makten och andra. Totalförsvar består av militär verksamhet (mili- tärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Civilt försvar är således en del av den verksamhet som drivs för att förbereda Sverige för krig.

1Den nedan beskrivna 1957 års lag bygger på den tidsbegränsade lagen (1939:895) angående rätt för Konungen att meddela särskilda bestämmelser om riksbankens sedelutgivning och bank- rörelse m.m. och den därpå följande lagen (1940:437) angående utövande under vissa utom- ordentliga förhållanden av fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret till- kommande befogenheter.

2Regeringsbeslut (B) 1983-12-03 ang. föreskrifter för statsmyndigheternas redovisning och revision under krigsförhållanden torde inte vara tillämpligt på Riksbanken eller andra myndig- heter under riksdagen.

3Riksbanken (2016).

1590

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

Vid höjd beredskap ska även de enskilda organisationer och före- tag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvän- diga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. Näringsidkare är skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen enligt bestämmelserna i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De är också skyldiga att lämna vissa uppgifter till vissa myndigheter, däribland Finansinspektionen (se 2 § samma lag och 1 § förordningen [1982:1005] om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen).

Kommittén ska, enligt kommittédirektiven, ta sin utgångspunkt i bl.a. betänkandet Stärkt krisberedskap i det centrala betalnings- systemet (SOU 2011:78) och regeringens beslut om att en samman- hängande planering för totalförsvaret ska återupptas.4 Betänkandet innehöll ett förslag till en ny lag om krisberedskap i det centrala be- talningssystemet. Den nya lagen var avsedd att gälla för såväl Riks- banken som för vissa privata företag som driver system inom den finansiella infrastrukturen, i vart fall företag som ägnar sig åt clearing och avveckling av finansiella transaktioner. Såvitt framgår av betänk- andet var lagen inte avsedd att tillämpas på banker.

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga om en s.k. e-krona ska införas eller inte.

Med betalningsmedel avses i detta kapitel såväl kontanter som andra betalningsmedel för allmänheten, dvs. inte centralbankspengar som endast är tillgängliga för vissa finansiella företag.

35.1.2Elektroniska betalningar

I samhällsekonomin genomförs betalningar i en mängd olika former, med olika belopp och för en rad olika ändamål. Allmänheten betalar i handeln för livsmedel, drivmedel, läkemedel, kläder, husgeråd, möbler etc. med kort (bank- eller kreditkort) eller kontanter. När

4Prop. 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020.

1591

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

bankkort, eller med ett annat ord debetkort, används debiteras kort- innehavarens bankkonto direkt. Vid ett köp med kreditkort ges kort- innehavaren en kredit och får således en viss tid på sig att betala köpesumman, med eller utan tillägg av ränta.

Köp av varor och tjänster görs också i allt större utsträckning via internet. Sådana köp betalas med kort eller med någon annan form av kontobetalning. På hotell, restauranger och kaféer används i regel kort eller kontanter som betalningsmedel. Privatpersoner kan betala varandra med kontanter eller i allt högre utsträckning via betaltjäns- ten Swish. Swish kan också användas mellan en privatperson och ett företag, såväl i fysiska butiker som på internet. Därutöver finns det andra betalappar som det går att betala med i olika sammanhang. Sällanköpsvaror som hushållsmaskiner eller bilar betalas oftast ge- nom överföringar mellan köparens och säljarens bankkonton.5

Skatt (och återbäring av skatt) och andra transfereringar till eller från myndigheter, dvs. pensioner, studiebidrag, försörjningsstöd, sjukersättning etc., betalas i regel elektroniskt via kontoöverföringar mellan berörd myndighet och den aktuella personen. Räkningar för boende, el, försäkringar etc. betalas numera i regel genom registre- ring i den aktuella internetbanken och överförs därefter via bankgiro eller Plusgiro.

Nästan alla bankkort (debetkort) i Sverige är anslutna till betal- ningsnätverken Visa eller Mastercard. Betalningar med kort kan i all- mänhet bara genomföras om betalningsterminaler är online. Off- line-betalningar, dvs. betalningar utan tillgång till en internetupp- koppling, kan i dag bara genomföras i starkt begränsad omfattning. En anledning är att betalningsterminaler i regel bara har kapacitet att hantera en begränsad mängd transaktioner off-line. En annan be- gränsande faktor är att de inblandade aktörerna inte vill ta den kre- ditrisk som uppstår i ett off-line-läge. Vissa kort kan därför inte användas för betalningar off-line. För de kort som får användas off- line tillåter kortutgivarna och kortinlösarna i regel bara en begränsad mängd transaktioner eller ett maxbelopp.

I viss utsträckning förekommer det att statliga myndigheter betalar ut transfereringar via s.k. förbetalda kort.6 I sådana fall finns ett visst tillgodohavande registrerat på det aktuella kortet, som

5För en analys av den svenska betalningsmarknaden, se kommitténs delbetänkande (SOU 2018:42), s. 73 och 84.

6Se Riksgäldskontoret (2017).

1592

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

skickas till betalningsmottagaren. Denne kan därefter använda kor- tet för alla typer av betalningar och för att ta ut kontanter.

35.1.3Kontantbetalningar

Som framhålls i avsnitt 34.1 har kontanter en rad unika egenskaper som gör dem särskilt användbara vid t.ex. höjd beredskap. Kontant- ernas fysiska form möjliggör en omedelbar och slutlig reglering av en skuld utan några elektroniska system, clearingorganisationer eller andra slags mellanhänder. Någon kontoföring och clearing krävs inte. Formen möjliggör också att kontanter enkelt kan transporteras och lagras på en mängd platser, även när någon el inte finns att tillgå.

35.2Risker och sårbarhet

35.2.1Operativa risker

I samband med arbetet med att stärka säkerheten och stabiliteten i den finansiella infrastrukturen generellt sett har olika kategorier av risker i de berörda företagens verksamhet identifierats. I stora drag kan dessa kategorier beskrivas som finansiella risker och operativa risker. Framför allt de finansiella och operativa riskerna är av bety- delse för detta betänkande. Detta kapitel avser dock operativa risker. Vissa finansiella risker, främst likviditetsrisker, beskrivs bl.a. i av- snitten 7.3 och 7.4.

Till kategorin operativa risker kan risker av skilda slag hänföras. Hit hör bl.a. den s.k. mänskliga faktorn, dvs. att någon person som opererar inom t.ex. ett betalningssystem gör fel eller medvetet mani- pulerar systemet på något sätt. Även hot från personer utanför syste- met kan betecknas som operativa risker. Det kan också röra sig om avbrott i elförsörjning, elektronisk kommunikation m.m. Den bak- omliggande orsaken kan vara tekniska fel, men kan också bero på t.ex. väderförhållanden, naturkatastrofer, sabotage eller medvetna intrång i byggnader eller system, t.ex. genom cyberangrepp. Opera- tiva risker kan realiseras utan samband med något avsiktligt angrepp på infrastrukturen i fråga. Att t.ex. tekniska system inte fungerar kan dock bero på intrång eller sabotage.

1593

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

35.2.2Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen

Samverkansorganet FSPOS (Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp) har berört en rad omständigheter som innebär att den finansiella infrastrukturen är av särskild betydelse för samhällets krisberedskap.7

•Den finansiella sektorn hanterar dagligen ett stort antal trans- aktioner som i många fall även är beroende av varandra i form av att de sker i sekvens eller simultant.

•De flesta av sektorns aktörer är anslutna till samma betalnings- system, vilket både skapar en nätverkseffekt och ett starkt infra- strukturmässigt beroende. Det innebär att eventuella störningar eller medvetna attacker kan få stora konsekvenser för sektorn som helhet.

•Koncentrationen till ett fåtal aktörer och system är ofta en för- utsättning för att säkerställa kvalitet och täckningsgrad i viktiga funktioner och tjänster. Det skapar också en tydlighet jämfört med om ett större antal organisationer eller system skulle använ- das. Vidare medför det stordriftsfördelar såsom lägre kostnader. Det bör samtidigt påpekas att ett beroende av ett fåtal aktörer och system kan medföra sårbarheter.

•Den finansiella sektorn är teknikintensiv, med många och kom- plexa it-beroenden.

•För att garantera enskilda individers och utsatta gruppers försörj- ningstrygghet behöver de finansiella systemen kunna fungera även under stark påfrestning.

Utöver vad som anförs ovan bör det också framhållas att den finan- siella infrastrukturen också är förenad med affärsrisker, dvs. risker i fråga om lönsamhet m.m., eftersom den i stor utsträckning drivs av privata företag. Den är också förenad med anseenderisker, vilket bl.a. kan aktualiseras om ett finansiellt företag inte följer gällande regel- verk.

7FSPOS (2017) s. 9 och 10.

1594

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

35.2.3Finansiella och konventionella kriser

Vanligtvis är det rörelseregleringen för ett visst finansiellt företag som reglerar vad företaget i fråga ska göra för att undvika att risker realiseras och orsakar en kris i det aktuella företagets verksamhet. Det gäller i synnerhet finansiella kriser till följd av t.ex. likviditets- brist.

Störningar som drabbar finansiella företag kan dock påverka sam- hället och realekonomin i stort, särskilt om störningarna sprider sig till flera finansiella företag. Detta gäller särskilt om störningarna drabbar de företag som tillhandahåller en gemensam infrastruktur för det finansiella systemet, dvs. framför allt clearingorganisationer, centrala motparter och värdepapperscentraler. Exempelvis kan pro- blem med att genomföra betalningar i t.ex. Bankgirosystemet leda till svårigheter vad gäller att betala löner och andra likviditetspro- blem och uteblivna leveranser för företag.

En s.k. konventionell kris, dvs. en kris till följd av att operativa risker realiseras, kan under vissa förutsättningar leda till en finansiell kris. Det kan nämnas att ett sådant scenario var föremål för en sam- verkansövning 2008 (SAMÖ 2008) i den dåvarande Krisberedskaps- myndighetens regi. Ett tjugotal myndigheter och organisationer deltog. Övningsscenariot var en organiserad it-attack mot det finan- siella systemet, med risk för förtroendekris som följd. Även CPSS- Iosco (se avsnitt 21.3) har berört detta samband. I dess PFMI anförs t.ex. att driftstörningar kan utgöra ett systemhot.8

Ett annat exempel på sambandet mellan operativa risker och finan- siella kriser är de iakttagelser som Riksbanken har gjort i fråga om VPC-systemet hos Euroclear Sweden AB. Riksbanken har under flera år anfört att VPC-systemet bör bytas ut eftersom det är gam- malt och inflexibelt och att riskerna med att behålla det ökar för varje år. Enligt Riksbanken är den operativa risken i den finansiella infra- strukturen som helhet förhöjd till dess att Euroclear Sweden AB har bytt ut VPC-systemet.9 Riksbanken bedömer att störningar i funk- tionen för värdepappersavveckling som varar längre än någon dag kan få långtgående konsekvenser för många aktörer i den svenska ekonomin. Ett driftstopp i VPC-systemet skulle kunna leda till be- tydande likviditetsstörningar för både banker och andra infrastruk-

8CPSS-Iosco (2012), s. 94.

9Se bl.a. Riksbanken (2017), s. 10 och 11.

1595

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

turföretag. Det skulle enligt Riksbanken sannolikt även innebära att marknader för handel med värdepapper och derivat skulle få svårt att fungera och att möjligheterna att pantsätta värdepapper skulle mins- ka markant. För Riksbanken skulle det innebära svårigheter att ge- nomföra penningpolitiken eftersom pantsättning av värdepapper för penningpolitiska transaktioner görs i VPC-systemet.

Utöver Riksbankens iakttagelser om ett tillfälligt driftstopp i VPC- systemet kan det tilläggas att en mer bestående störning i detta sy- stem sannolikt skulle få synnerligen allvarliga konsekvenser för sam- hällsekonomin i stort. Detta med tanke på att ägandeförhållanden

m.m.avseende finansiella instrument till ett marknadsvärde som

2019 motsvarade minst 12 000 miljarder kronor finns registrerade där.10

Försvarsberedningen har också berört en s.k. gråzonsproblema- tik, dvs. att det finns ett gränsområde mellan krig och fred.11 Typiska antagonistiska hot mot vår säkerhet kan enligt Försvarsberedningen vara krig, påverkanskampanjer och informationskrigföring, nät- verksattacker inom cyberområdet och terrorism. Därutöver finns det enligt beredningen en rad andra utmaningar och hot mot vår säker- het som kan ha både antagonistiska och icke-antagonistiska inslag såsom organiserad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden och ekonomiska kriser.12 Antagonistiska inslag kan således förekom- ma även då höjd beredskap inte råder.

I detta kapitel berörs kriser som inte har ett finansiellt ursprung, dvs. som är kopplade till operativa risker i vid mening.

35.2.4Sårbarheter i kontantkedjan

När det gäller den s.k. kontantkedjan finns det anledning att skilja på problem som beror på å ena sidan ekonomiska, marknadsmässiga eller företagsspecifika faktorer på kontantmarknaden13 och å andra sidan operativa störningar som beror på t.ex. naturkatastrofer under fredstida kriser eller riktade angrepp vid krig (operativa risker).

Efterfrågan på kontanter kan antas öka kraftigt vid krig, vilket ställer särskilda krav på tillverkningskapacitet och lagring. En sär-

10Ds 2015:2, s. 241. Uppgiften är från 2015.

11Försvarsberedningen (2017), s. 65–68.

12Ibid., s. 15.

13För en diskussion om affärsrisker, se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 96–98.

1596

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

skild fråga är hur kontanterna kan distribueras till allmänheten på ett effektivt och säkert sätt. Lagring av kontanter kan behöva ske i större skala och mer decentraliserat än annars, vilket kan vara förenat med säkerhetsproblem.

För en enskild person kan kontanter visserligen vara ett alternativ till elektroniska betalningar, men kontantkedjan saknar inte berö- ringspunkter till elektroniska betalningssystem. Bland annat betalar bankerna för kontanter via RIX-systemet. Det bör också understry- kas att tillgången till kontanter i hög grad är beroende av en funge- rande elförsörjning och en tillgång till bankernas egna it-system som möjliggör en kontroll av kontoställningen. Det skulle visserligen vara möjligt att i framtiden ha uttagsautomater i drift under en viss tid utan en fungerande uppkoppling till bankernas it-system, men detta förutsätter både tekniska förändringar och att någon tar på sig kre- ditrisken för uttag som sker utan täckning.

35.3Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning

35.3.1Ansvaret för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet

Under det kalla kriget fanns en ordning med särskilt utpekade krigs- viktiga företag, s.k. K-företag, och en mer omfattande reglering av näringslivets roll i totalförsvaret jämfört med i dag. För att klassifi- ceras som krigsviktigt krävdes att det aktuella företagets produktion av varor och tjänster var av största vikt för totalförsvaret. K-företa- gen skulle prioriteras från produktionssynpunkt. Genom denna ord- ning skulle viss krigsviktig produktion av varor och tjänster säker- ställas. Numera gäller i stället att bevakningsansvariga myndigheter (se vidare nedan) ska träffa avtal med företag om att dessa ska till- handahålla varor och tjänster bl.a. under krig (2 § förordningen [1992:390] om förberedelser för leverans av varor och tjänster).

Imitten av 1990-talet fanns cirka 11 000 K-företag.14 Bland de finan- siella företag som var K-företag vid den tidpunkten fanns nästan alla dåvarande bankaktiebolag, de flesta sparbanker, Bankgirocentralen BGC AB och de företag som i dag benämns Euroclear Sweden AB respektive Nasdaq OMX Stockholm AB.

14SOU 1995:125, s. 48.

1597

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Fram till mitten av 1990-talet hade Riksbanken ett omfattande ansvar för beredskapsfrågor inom det finansiella systemet. Riks- banken hade då ansvaret för planeringen av beredskapen på bank- och betalningsväsendets område (30 § andra stycket riksbankslagen i dess lydelse före den 1 januari 1995). Denna ansvarsfördelning här- rörde från ett riksdagsbeslut vid 1984/85 års riksmöte rörande led- ningen av de civila delarna av totalförsvaret.15 Totalförsvarets civila delar skulle indelas i samhällssektorer eller funktioner. För varje funk- tion skulle det utses en ansvarig myndighet. Syftet var att på myn- dighetsnivå fördela ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamheten under kriser och krig. Riksbanken ansvarade för funktionen ”betalningsväsendet m.m.”.

Under den senare delen av 1980-talet gällde föreskrifter från Riks- banken av den 5 maj 1988 avseende bankernas beredskapsplanering. Av föreskrifterna framgick bl.a. att varje fysisk person skulle kunna använda åtminstone ett bankkonto för insättningar under krig och att bankerna skulle ge kredit mot en s.k. beredskapsgaranti. Vid denna tidpunkt fanns också en planering för att Riksbankens egen regionala organisation skulle anpassas till totalförsvarets indelning i civilför- svarsområden (civo) och militärområden (milo), att ett krigshuvud- kontor skulle kunna tas i bruk och att sedlar skulle föras till särskilda lagringsutrymmen vid utrymning av hotade områden.16 Vid ett totalt avbrott i sedeltryckningen skulle enklare beredskapssedlar tryckas på en plats i de södra och en plats i de mellersta delarna av landet.

Den tidigare ordningen ändrades sedan på så sätt att Finansin- spektionen fr.o.m. den 1 januari 1995 gavs ansvaret för beredskaps- planeringen inom hela inspektionens verksamhetsområde. Riksban- ken kom därefter att ansvara för beredskapsplanering enbart vad gäller sin egen verksamhet, och inte för några finansiella företag. Lag- ändringen motiverades i huvudsak med att ansvarsprincipen skulle gälla fullt ut, dvs. att beredskapsansvaret ska överensstämma med ansvaret för en viss uppgift i fredstid. Lagstiftaren ansåg således att den myndighet som har tillsynsansvaret på det aktuella området, dvs. Finansinspektionen, också borde ha beredskapsansvaret.17 På så sätt skulle också myndigheternas kompetens och resurser tas till vara mer effektivt, enligt förarbetena till lagändringen.

15Prop. 1984/85:160 och FöU 1984/85:11, se även SOU 1986:22, s. 157 och 158.

16SOU 1993:116, s. 65 och 66.

17Prop. 1994/95:47 s. 6, se även SOU 1995:125, s. 46.

1598

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

Finansinspektionen har därför numera ett ansvar som myndighet med ett särskilt ansvar för krisberedskapen och som bevaknings- ansvarig myndighet enligt 10 och 16 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Ansvaret enligt 10 § innebär i huvudsak att inspektionen har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Ansvaret enligt 16 § avser höjd beredskap. Detta ansvar avser det finansiella systemet i stort, vilket bl.a. innefattar de svenska finansiella infra- strukturföretag som har tillstånd som clearingorganisation, central motpart och värdepapperscentral. Såvitt kommittén känner till har Finansinspektionens arbete hittills i huvudsak varit inriktat på freds- tida kriser och inte höjd beredskap.

Enligt krisberedskapsförordningen har även Riksgäldskontoret och vissa andra myndigheter ett ansvar som myndigheter med sär- skilt ansvar för krisberedskapen (10 §) och bevakningsansvariga myn- digheter (16 §) för samverkansområdet ekonomisk säkerhet. Bestäm- melserna i krisberedskapsförordningen ger inte Finansinspektionen eller någon annan myndighet rätt att ställa krav på enskilda, såsom finansiella företag. Den näringsrättsliga lagstiftningen på finansmark- nadens område ger dock inspektionen vissa möjligheter att ställa krav som har betydelse för samhällets motståndskraft, exempelvis vad gäller hanteringen av operativa risker i viss finansiell verksam- het.18 Krisberedskapsförordningen och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ersatte den numera upphävda förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Den upphävda förordningen innebar dock en liknande reglering av Fi- nansinspektionens ansvar för krisberedskapen.

För de flesta myndigheter under regeringen finns ytterligare be- stämmelser i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap.

18Se bl.a. 5 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hante- ring av operativa risker.

1599

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

35.3.2Regleringen av krisberedskap och höjd beredskap i allmänhet

Generellt sett kan det sägas att Sverige har en omfattande rättslig reglering för hur samhället ska fungera under höjd beredskap och då ytterst i krig samt hur samhället ska planera och förbereda sig för sådana situationer.19 Utgångspunkten för regelverket är att Sverige ska utgöra en rättsstat även i krig. Sverige tillämpar inte s.k. undan- tagstillstånd, vilket ger staten möjlighet att åsidosätta grundlagen om samhället är hotat. I stället har den svenska lagstiftarens strävan varit att i fred utforma en rättslig reglering för kris- och krigssitua- tioner i syfte att uppnå en så god författningsberedskap som möjligt.

Regelverket ger rättsliga förutsättningar för samhället att verka enligt förenklade konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer för att bl.a. underlätta beslutsfattande. Det ger också förutsättningar för staten att kunna ingripa i enskilda individers fri- och rättigheter samt förfoga över resurser som finns i näringslivet för att på så sätt få tillgång till personella och materiella resurser som kan gynna de samlade försvarsansträngningarna. Samhällets omställning från fred till krig måste kunna ske skyndsamt för att få avsedd verkan. I 15 kap. regeringsformen ges de grundläggande förutsättningarna för en så- dan ordning genom att vissa befogenheter vid krig och krigsfara kan delegeras från riksdagen till regeringen samt från regeringen till för- valtningsmyndigheter. I 15 kap. 6 § regeringsformen ges regeringen befogenhet med stöd av bemyndigande i lag att vid krig eller krigs- fara meddela föreskrifter genom förordning som enligt grundlag annars skulle meddelas genom lag.

I 15 kap. 8 § regeringsformen ges regeringen en befogenhet att, med stöd av riksdagens bemyndigande, vid krig eller krigsfara dele- gera uppgifter till underordnande myndigheter genom bemyndig- anden. Lagen skapar möjligheter för Sverige att fortsatt fungera även under krig och krigsfara, t.ex. genom att regeringen kan överlåta åt länsstyrelserna att inom sitt område fullgöra regeringens uppgifter för det fallet riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och regeringen inte kan upprätthållas.

Utöver regeringsformen utgör lagen om totalförsvar och höjd beredskap en central del av det rättsliga ramverk som reglerar total- försvaret. Lagen definierar vad totalförsvar är och anger att totalför-

19Texten i detta avsnitt baseras på Försvarsberedningen (2017), s. 34–40.

1600

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

svaret delas upp i två områden; militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Vidare regleras när regeringen får fatta beslut om höjd beredskap och vilka beredskapsnivåer som då finns. Lagen anger att beredskapen kan höjas i syfte att stärka lan- dets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt eller högsta beredskap. Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Beslut om skärpt eller högsta bered- skap får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet.

Det finns ett betydande antal lagar och förordningar som blir tillämpliga vid ett beslut om höjd beredskap eller efter ett särskilt beslut från regeringen. Till stor del är regelverket konstruerat så att vissa bestämmelser gäller med automatik om Sverige är i krig. Ett antal författningar ska vidare tillämpas i sin helhet vid beredskaps- larm. Regeringen har även i övrigt möjlighet att besluta att vissa be- stämmelser ska tillämpas vid höjd beredskap.

På senare tid har den sammanhängande planeringen för totalför- svaret återupptagits. I samband med detta har de s.k. bevakningsan- svariga myndigheterna fått i uppdrag att återuppta sin planering för höjd beredskap inom ramen för det civila försvaret.

Enligt lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är bl.a. vissa näringsidkare skyldiga att på begäran av den myndighet som reger- ingen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarspla- neringen (1 §). De är också skyliga att lämna vissa upplysningar till totalförsvarsmyndigheterna. I förordningen om skyldighet för när- ingsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalför- svarsplaneringen anges vilka totalförsvarsmyndigheter som har rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen. Bland dessa finns t.ex. Finansinspektionen.

För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap bedrivs de bevakningsansvariga myndigheternas pla- nering i sex samverkansområden: teknisk infrastruktur, transporter, farliga ämnen, ekonomisk säkerhet, geografiskt områdesansvar samt skydd, undsättning och vård.20 Inom samverkansområdet Ekono- misk säkerhet (SOES) ingår Arbetsförmedlingen, Finansinspektio-

20Försvarsberedningen (2017), s. 33.

1601

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

nen, Försäkringskassan, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB), Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Skatteverket, Statens servicecenter och – som adjungerade aktörer – Försvarsmak- ten och Riksbanken. Syftet med arbetet i samverkansområdena är att myndigheternas planering ska samordnas. I samverkansområdena ingår även andra aktörer, som är utpekade av MSB eller adjungerade av myndigheterna i respektive samverkansområde. Därför deltar även kommuner, landsting och Försvarsmakten i samverkansområdena. Utöver indelningen i samverkansområden har även sju prioriterade områden pekats ut (se vidare avsnitt 35.4.4).

MSB har lyft fram finansiella tjänster som ett av sju områden som MSB anser behöver prioriteras för att stärka samhällets krisbered- skap och civilt försvar.21 Bland finansiella tjänster finns en rad sam- hällsviktiga funktioner, av vilka betalningar nu är av intresse.22

35.3.3Riksbankslagen

I riksbankslagen anges att Riksbanken ska beakta de krav som total- försvaret ställer vid planeringen och genomförandet av Riksbankens verksamhet i fred (9 kap. 7 §). Vid beredskapsplaneringen ska Riks- banken samråda med Finansinspektionen i frågor om finansiella tjäns- ter och med Kommerskollegium i frågor som har samband med ut- rikeshandeln. I övrigt saknas bestämmelser om beredskapsplanering i riksbankslagen.

Även om det inte sägs uttryckligen får dock Riksbanken anses ha ett visst beredskapsansvar. Enligt kommitténs bedömning är inne- börden av detta ansvar att det avser Riksbankens egen verksamhet men inte något finansiellt företag. I synnerhet torde driften av RIX- systemet och kontantkedjan vara föremål för beredskapsplanering från Riksbankens sida.23

Riksbanken har i dag inte befogenhet att meddela föreskrifter eller ålägga privata företag att vidta någon åtgärd för att stärka kris- beredskapen eller det civila försvaret. Riksbanken har inte heller någon sådan rätt att begära uppgifter från näringsidkare som Finans- inspektionen har enligt förordningen om skyldighet för näringsid- kare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarspla-

21Se bl.a. MSB (2018).

22För en närmare redogörelse av frågor om totalförsvaret, se Försvarsberedningen (2017).

23Avseende Riksbankens ansvar för kontantkedjan i fredstid, se kapitel 34.

1602

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

neringen. Emellertid samarbetar Riksbanken och andra berörda myn- digheter med de privata företagen inom den finansiella sektorn på frivillig grund inom ramen för samverkansorganet FSPOS. FSPOS verkar för att stärka den finansiella infrastrukturen genom att sam- verka, öva, kartlägga och dela information och på så sätt värna sek- torn och samhället. Bland FSPOS medlemmar finns banker, försäk- ringsbolag, fondkommissionärer (värdepappersbolag), finansiella in- frastrukturbolag, Riksgäldskontoret, Försäkringskassan, Riksban- ken och Finansinspektionen.

35.3.4Lagen om valuta- och kreditreglering

Även lagen om valuta- och kreditreglering avser bl.a. situationer då Sverige är i krig. Den har dock ett vidare tillämpningsområde. I lagen finns särskilda bestämmelser om kreditreglering och reglering av valutatransaktioner. Bestämmelserna tillämpas efter regeringens be- slut om att Sverige är i krig, men det finns också möjlighet att tilläm- pa dem om det råder utomordentliga förhållanden på grund av en allvarlig olycka, våldshandling, epidemi eller liknande, eller vid ut- omordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Lagen gäller således även för vissa fredstida krissituationer och vissa slags finansiella kriser.

35.3.5Säkerhetsskyddslagstiftningen

I fråga om säkerhetsskydd gäller för Riksbankens verksamhet lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter och vissa av bestämmelserna i den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585).

Säkerhetsskyddslagstiftningen syftar till att reducera sårbarheter och beredskapsförfattningarna till att reducera risker. Även inrikt- ningen mellan dessa olika rättsområden skiljer sig åt. Krisberedskap syftar framför allt till att skapa förutsättningar att hantera en kris. Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassifice- rade uppgifter. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses bl.a. uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen

1603

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

(2009:400), se 1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen. Uppgifter hos enskil- da kan dock vara säkerhetsskyddsklassificerade trots att offent- lighets- och sekretesslagen inte är tillämplig i sådan verksamhet (prop. 2017/18:89 s. 51 och 52).

Säkerhetsskyddsregleringen är generell och gäller för säkerhets- känslig verksamhet oavsett inom vilket område som verksamheten bedrivs och oavsett i vilken verksamhet som det skyddsvärda före- kommer. Dess bestämmelser är allmänt hållna, och är begränsade på så sätt att de bara ska tillämpas på den del av en verksamhet som är säkerhetskänslig. I propositionen till säkerhetsskyddslagen nämns finansiella tjänster som exempel på verksamheter som kan röra Sveriges säkerhet (prop. 2017/18:89 s. 44). Skadekonsekvenserna kan exempelvis bestå av störningar eller bortfall av tjänster som är nöd- vändiga för samhällets funktionalitet ur ett nationellt perspektiv. Det som i propositionen benämns det centrala finans- och betalnings- systemet är exempel på finansiella tjänster som kan utgöra skydds- värda intressen.24 Finansiella tjänster är därmed ett område där det typiskt sett drivs säkerhetskänslig verksamhet. Vid sidan av det ovan- nämnda systemet kan även den verksamhet som drivs av stora ban- ker, möjligen även medelstora banker, vara att betrakta som säker- hetskänsliga verksamheter.25

Säkerhetsskyddsåtgärder indelas i följande tre olika kategorier.

•Informationssäkerhet, vilket syftar till att förebygga att säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otill- gängliga eller förstörs, och förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet (2 kap. 2 § samma lag).

•Fysisk säkerhet, vilket syftar till att förebygga att obehöriga får till- träde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs, och före- bygga skadlig inverkan på sådana områden, byggnader, anlägg- ningar eller objekt.

•Personalsäkerhet, vilket syftar till att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller

24Jfr SOU 2015:25, s. 300.

25Jfr SOU 2018:82, s. 494.

1604

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskäns- lig, och säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksam- het har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd.

I fråga om vilken slags samhällsviktig verksamhet som kan ha bety- delse för Sveriges säkerhet berörs i propositionen till säkerhetsskydds- lagen bl.a. kopplingen mellan elförsörjning och centrala betalnings- system och den omständigheten att ett avbrott i elförsörjningen skulle få allvarliga skadekonsekvenser i detta avseende (prop. 2017/18:89 s. 44).

Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08) har haft till uppgift att överväga vissa frågor i säkerhetsskyddslagstift- ningen, bl.a. hur en ändamålsenlig tillsyn enligt säkerhetsskyddslag- stiftningen ska vara utformad. Utredningen har anfört att det i den nya säkerhetsskyddsförordningen inte finns något särskilt utpekat tillsynsansvar över enskilda verksamhetsutövare som verkar inom området finansiella tjänster. Vidare anser utredningen att länsstyrel- serna inte är de mest lämpade myndigheterna för tillsyn av nu aktu- ellt slag. Enligt utredningen bör en myndighet få ett utpekat ansvar för tillsyn över det finansiella området. Utredningen har därför före- slagit att Finansinspektionen ska utöva tillsyn över säkerhetsskyddet när det gäller enskilda verksamhetsutövare inom området finansiella företag samt för motsvarande utländska företag som är etablerade i Sverige.26

35.3.6Skyddslagen

Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri m.m. och grovt rån. För att tillgodose behovet av sådant skydd kan det beslutas att en byggnad, en anläggning eller ett område ska vara skyddsobjekt. Det gäller bl.a. byggnader som används för att leda eller styra statlig verksamhet, för fredstida krishantering och för Sveriges försörjning med sedlar och mynt (4 § 3–5 samma lag).

26Se SOU 2018:82, som kompletterar förslagen i betänkandet SOU 2015:25.

1605

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har till- träde till skyddsobjektet (7 § första stycket). Tillträdesförbudet upp- rätthålls antingen genom någon byggnadsteknisk åtgärd, t.ex. in- hägnad eller genom fysiskt bevakningsskydd, vilket bl.a. utgörs av bevakningspersonal med olika befogenheter. Oftast sker det genom en kombination av dessa åtgärder. Det är den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt som ansvarar för att objektet bevakas.

Med stöd av skyddslagen har bl.a. Riksbankens huvudkontor be- slutats vara skyddsobjekt.

Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet har föreslagit vissa ändringar i skyddslagen bl.a. vad gäller vilka slags byggnader, andra anläggningar och områden som kan beslutas vara skyddsobjekt och innebörden av tillträdesförbud.27

35.3.7NIS-direktivet och genomförandet i Sverige

Ijuli 2016 antog Europaparlamentet och rådet det s.k. NIS-direk- tivet28. Direktivet fastställer åtgärder för att uppnå en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem (NIS) inom unionen, i syfte att förbättra den inre marknadens funktion. Såvitt nu är av intresse omfattar direktivet sektorerna bankverksamhet respektive finansmarknadsinfrastruktur. Med det senare begreppet avses dels handelsplatser där värdepapper och andra finansiella instrument handlas, dels centrala motparters verksamhet. Betalnings- system och clearingorganisationers verksamhet i övrigt omfattas dock inte.

För bankverksamhet och finansmarknadsinfrastruktur har direk- tivet kopplingar till de frågor om krisberedskap och höjd beredskap som behandlas i detta kapitel. Detta eftersom direktivet delvis rör hanteringen av operativa risker och motståndskraften mot avsiktliga sabotage (skäl 2), vilket berör sådana antagonistiska angrepp som kan förekomma såväl i en fredstida kris som vid höjd beredskap.

Direktivet innebär bl.a. skyldigheter för vissa leverantörer av sam- hällsviktiga tjänster och vissa leverantörer av digitala tjänster att vidta säkerhetsåtgärder för att hantera risker samt förebygga och hantera incidenter i nätverk och informationssystem som de är beroende av

27Se SOU 2018:26.

28Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen.

1606

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

för att tillhandahålla tjänsterna. Det gäller dock inte för Riksbanken. Leverantörerna ska också rapportera incidenter som har en bety- dande respektive avsevärd inverkan på kontinuiteten i tjänsten. För att en leverantör ska anses vara en sådan leverantör av samhällsvik- tiga tjänster som omfattas av direktivet krävs att leverantören be- driver verksamhet inom någon av de i direktivet särskilt utpekade enheterna.

Direktivet har i huvudsak genomförts i svensk rätt i form av lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster. Lagen gäller för bl.a. vissa leverantörer som tillhanda- håller en samhällsviktig tjänst (3 § första stycket 1). Lagen gäller inte för verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen. För verk- samhet som omfattas av den senare lagen finns i stället bestämmelser om informationssäkerhet där. Leverantörer av samhällsviktiga tjäns- ter ska bedriva ett systematiskt och riskbaserat informationssäker- hetsarbete avseende nätverk och informationssystem som de använ- der för att tillhandahålla samhällsviktiga tjänster (11 §).

Enligt 17 § förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster är Finansinspektionen till- synsmyndighet för leverantörer av samhällsviktiga tjänster enligt lagen, såvitt gäller sektorerna bankverksamhet och finansmarknads- infrastruktur, dvs. handelsplatser för finansiella instrument respek- tive centrala motparter.

MSB får meddela föreskrifter (en förteckning) om vilka tjänster som är samhällsviktiga tjänster enligt lagen (se 3 § i förordningen). Med finansmarknadsinfrastruktur avses enligt direktivet och lagen dels operatörer av handelsplatser enligt definitionen i artikel 4.24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU, dels centrala motparter enligt definitionen i artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012.

35.4Tidigare behandling

Frågan om vilket ansvar som Riksbanken bör ha för krisberedskap och civilt försvar avseende betalningssystemet i vid mening har behandlats i en rad olika sammanhang under lång tid. I det följande berörs några av de rapporter, betänkanden och andra offentliga publikationer i vilka frågan har analyserats under senare tid. Vidare

1607

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

berörs några centrala ställningstaganden i fråga om totalförsvaret och utredningar av betydelse för det civila försvaret som har tillsatts på senare tid.

35.4.1Riksrevisionens rapport 2007

I rapporten Krisberedskap i betalningssystemet konstaterade Riks- revisionen att det fanns ett antal avgörande brister i statens åtgärder för att förebygga och hantera allvarliga störningar i det som i rappor- ten benämndes det centrala betalningssystemet.29 Med det centrala betalningssystemet avsågs bl.a. RIX-systemet, Bankgirocentralens system och VPC-systemet. Riksrevisionen bedömde att såväl förmå- gan att förebygga som att hantera allvarliga störningar var bristfällig. Riksrevisionen noterade att regeringen inte hade fastställt några krav på grundläggande säkerhet och uthållighet i betalningssystemet. Till följd av detta var målen otydliga, vilket försvårade möjligheterna för myndigheterna att kunna förbereda och inrikta beredskapsåtgärder på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen konstaterade också att ett stort antal myndigheter hade ansvar för den finansiella sektorns krisberedskap och att den offentlig-privata samverkan hade breddats och intensifierats. Ingen myndighet ansåg sig emellertid ha ett övergripande och samlat an- svar för ledning, planering, samverkan och uppföljning av krisbered- skapen inom betalningssystemet. Dessutom påpekade Riksrevisionen bl.a. att sekretessproblem försvårade samverkan mellan myndigheter och näringsliv. Oklarheten i ansvarsförhållanden och uppgifter bi- drog till att det saknades en samlad bild av hot, risker, sårbarheter och konsekvenser samt att myndigheterna inte hade samordnat sina förberedande åtgärder tillräckligt. En samlad bild av hot, risker och sårbarheter inom det centrala betalningssystemet i enlighet med den då gällande krisberedskapsförordningens krav (se avsnitt 35.3.2) sak- nades enligt Riksrevisionen. Viss analys av karaktären samlad riskbe- dömning hade ställts samman av Finansinspektionen. Denna analys saknade dock fördjupade analysresultat från el-, tele-, och it- området och resultat från de fördjupade analyser som Riksbanken hade gjort. Flera typer av hot hade inte analyserats och analyser av åtgärder var ofullständiga. Bristerna i analyserna kunde förklaras av

29Riksrevisionen (2007).

1608

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

bl.a. myndigheternas uppfattning att sekretesslagstiftningen var otill- räcklig för att förhindra att grundläggande information om sårbar- heter inom myndighetens eget ansvarsområde lämnades ut samt att betalningssystemet upplevdes som ett svårt område att analysera. De bristande risk- och sårbarhetsanalyserna ledde enligt Riksrevisionen till att det inte var säkerställt att de förebyggande åtgärder som vid- tagits av ansvariga myndigheter och institut var tillräckliga för att kunna förhindra omfattande skadeverkningar för medborgare, före- tag och samhälle.

Riksrevisionen bedömde att det inte var säkerställt att berörda aktörers krisledning fungerade väl tillsammans om en kris skulle inträffa, eftersom övningar inte hade genomförts i tillräcklig omfatt- ning. Tillsynen och övervakningen av tekniska risker inom betal- ningssystemet var enligt Riksrevisionen svag (se avsnitt 35.3.2 ovan angående Finansinspektionens ansvar för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet). Varken Finansinspektionen, Riksbanken eller Post- och telestyrelsen verifierade bankernas och teleoperatö- rernas riskbedömningar under de år som närmast föregick rappor- ten. Föreskrifter om skyddsåtgärder mot tekniska hot och risker saknades, på grund av att myndigheterna inte ansåg sig ha tillräckligt lagstöd för att avkräva instituten en viss föreskriven säkerhet.

Utöver de offentliga iakttagelserna i rapporten finns det vissa sär- skilda iakttagelser i en hemlig bilaga till rapporten.

Finansinspektionen och Riksgäldskontoret fick därefter av reger- ingen i uppdrag att redovisa vilka initiativ som hade tagits eller var planerade med anledning av Riksrevisionens rapport. Även Riksban- ken sammanställde en liknande redovisning.

35.4.2SKRIB-rapporten

Med anledning av Riksrevisionens rapport och de redovisningar som Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken lämnade i frågan genomfördes det s.k. SKRIB-projektet inom Finansdepar- tementet under 2010. I den rapport som togs fram i projektet läm- nades förslag på hur statens förmåga att hantera allvarliga kriser i betalningssystemet kunde stärkas.30

30Finansdepartementet (2010).

1609

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

I syfte att förbättra regeringens möjligheter till styrning och upp- följning föreslogs i rapporten att grundläggande säkerhetskrav (mål) för krisberedskapen inom det centrala betalningssystemet skulle for- muleras. Målen föreslogs i allt väsentligt vara av kvalitativ karaktär.

Därutöver föreslogs att ett nationellt samordningsansvar skulle införas och att Riksbanken skulle ha detta ansvar.

35.4.3Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet

Med utgångspunkt i rapporten SKRIB och avlämnade remissvar fick en särskild utredare under 2011 i uppdrag att vidareutveckla och ytterligare konkretisera förslagen i rapporten avseende grundlägg- ande säkerhetsnivåer och nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. Utredningen, som antog namnet Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betal- ningssystemet, avlämnade sitt betänkande i december 2011.31 Utred- ningen föreslog dels en ny lag om krisberedskap i det centrala betal- ningssystemet, dels mindre ändringar i riksbankslagen och i offent- lighets- och sekretesslagen.

En definition av uttrycket det centrala betalningssystemet före- slogs i den nya lagen. Definitionen var dock knuten till vissa funk- tioner i det s.k. nationella betalningssystemet. Utredningen ansåg att det skulle vara en uppgift för Riksbanken att definiera vilka aktörer och verksamheter som ska anses ingå i det centrala betalningssyste- met. Lagen var dock avsedd att tillämpas på i vart fall Riksbanken och finansiella infrastrukturföretag som ägnar sig åt clearing och av- veckling av finansiella transaktioner. Såvitt framgår av betänkandet var inte lagen avsedd att tillämpas på bankernas verksamhet.

Utredningen föreslog att Riksbanken skulle tilldelas det nationella samordningsansvaret för krisberedskap i det centrala betalnings- systemet. Samordningsansvaret skulle inte innefatta ett övertagande av ansvar från någon annan aktör i det centrala betalningssystemet för det fall en kris uppstår. Däremot fick Riksbanken ett ansvar att leda samordningen mellan aktörerna i en sådan situation. I samord-

31SOU 2011:78.

1610

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

ningsansvaret ingick också ett antal uppgifter som skulle vidtas även om någon kris inte uppstått, t.ex. vad gäller att samordna bered- skapsplaneringen samt att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser.32

Riksbankens samordningsansvar för krisberedskap skulle avse det centrala betalningssystemet, mot bakgrund av dess ansvar för betal- ningsförmedling.33 Finansinspektionen skulle fortsatt ha krisbered- skapsansvaret för den finansiella sektorn i övrigt. Finansinspektionens tillsynsansvar över de privata aktörerna i det centrala betalnings- systemet kvarstod.

Utredningen lade också fram förslag till grundläggande säker- hetskrav på det centrala betalningssystemet. Dessa var i huvudsak av kvantitativ, dvs. mätbar, karaktär. Målet var att det centrala betal- ningssystemet även vid en allvarlig kris skulle kunna avveckla alla transaktioner i enlighet med ingångna avtal och gällande lagstiftning, i regel senast under pågående bankdag. Vid en allvarlig störning eller avbrott i verksamheten hos en aktör i det centrala betalningssyste- met skulle återgång till ordinarie drift eller övergång till reserv- system ske senast inom två timmar.

Betänkandet remissbehandlades. Det har dock inte lett till lag- stiftning. Bland de remissinstanser som i flera avseenden var kritiska till utredningens förslag kan bl.a. Värdepapperscentralen Euroclear Sweden AB, Riksgäldskontoret och Säkerhetspolisen nämnas. Säker- hetspolisen anförde bl.a. att utredningens lagförslag i flera avseenden utgjorde en dubbelreglering i förhållande till säkerhetsskyddslag- stiftningen och att det inte var tydligt avgränsat i betänkandet vad som avses med krisberedskap.

Riksgäldskontoret berörde bl.a. vilka banker som skulle omfattas av regleringen och anförde att kvantitativa säkerhetskrav bör gälla för den aktuella verksamheten samt att det bör belysas ytterligare hur förslagen förhåller sig till säkerhetsskyddslagstiftningen.

Euroclear Sweden AB nämnde bl.a. att Riksbanken enligt försla- gen får en dubbelroll som både kravställare och aktör inom betal- ningssystemet samt att Riksbankens arbete kan komma att över- lappa Finansinspektionens uppgifter.

32SOU 2011:78, s. 107.

33SOU 2011:78, s. 73.

1611

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

35.4.4Regeringens ställningstagande i fråga om totalförsvarsplaneringen

Som berörs i avsnitt 35.3.2 har regeringen tagit ställning för att en sammanhängande planering för totalförsvaret ska återupptas. Total- försvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det består av militärt försvar och civilt försvar. Civilt försvar är den verksamhet som myndigheter, kommuner och landsting samt enskilda, företag och föreningar m.fl. bedriver för att förbereda Sverige för krig. Målet för det civila försvaret är att värna civilbe- folkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. I sam- band med ställningstagandet om att återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret konstaterade regeringen att den myn- dighet eller utförare som har ansvaret för en verksamhet under nor- mala förhållanden, i enlighet med ansvarsprincipen, även bör ha ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas även i en krissituation och vid höjd beredskap (prop. 2014/15:109 s. 104).

Enligt nuvarande försvarspolitiska inriktning 2016–202034 utgår planeringen för det civila försvaret från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ger en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Som Försvarsberedningen har påpekat bör strukturer och processer som används inom krisberedskapen därför så långt som möjligt även användas i planeringen av det civila för- svaret.35 Vidare finns det uppenbara fördelar med att den som ansvarar för en verksamhet i fredstid behåller detta ansvar även vid höjd beredskap. Det är därför viktigt att ansvarsprincipen upprätt- hålls så långt som möjligt även inom det civila försvaret.

I fråga om krisberedskapen och det civila försvaret är inte endast uppdelningen i samverkansområden av betydelse. MSB har även identifierat sju prioriterade områden, däribland finansiella tjänster, som är av särskild betydelse för samhällets motståndskraft.

34Prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11 och rskr. 2014/15:251.

35Försvarsberedningen (2017), s. 33.

1612

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

35.4.5Försvarsberedningens rapport

Försvarsberedningen har sin rapport från 2017 utgått från ett brett perspektiv på Sveriges säkerhet.36 Detta perspektiv har kommit till uttryck och vidareutvecklats av Försvarsberedningen under lång tid även i andra rapporter.

I rapporten från 2017 berörde Försvarsberedningen även frågan om beredskap i det finansiella systemet. Beredningen konstaterade bl.a. att de genomgripande förändringar som skett i Sveriges finansi- ella system sedan avregleringen i mitten på 1980-talet gör att det saknas relevanta strukturer att falla tillbaka på i totalförsvarsplane- ringen. Enligt beredningen finns det i Sverige flera nyckelaktörer som bidrar till det finansiella systemets funktionalitet. Beredningen uppehöll sig särskilt vid kontanter som betalningsmedel och reserv- rutinerna för att hantera betalningar i RIX-systemet.

Försvarsberedningen anförde vidare att fokus i arbetet med finansiell beredskap de senaste decennierna främst har handlat om finansiell stabilitet och krisberedskapsåtgärder för att motstå olika störningar i det finansiella systemet under fredstid. Det finansiella systemet är beroende av att både elförsörjning och elektroniska kommunikationer fungerar. Denna infrastruktur utgör ett mål för en fiende inför och under ett väpnat angrepp. Det innebär att det måste finnas både en totalförsvarsplanering och övade förberedelser och reservförfaranden för att säkerställa det finansiella systemets grundläggande funktionalitet även då el och elektroniska kommuni- kationer slagits ut.

Mot denna bakgrund underströk Försvarsberedningen vikten av att skyndsamt komplettera den fredstida utvecklingen av krisberedska- pen i finanssektorn med en totalförsvarsplanering och förberedelser för att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Totalförsvarspla- neringen i den finansiella sektorn måste enligt försvarsberedningen innefatta relevanta krigsplaceringar, t.ex. av värdetransportföreta- gens och bankernas personal, tydligare kravställning och bered- skapsföreskrifter för aktörerna i det finansiella systemet och utveck- lade planer för att hantera förväntade problem med elförsörjning och elektroniska kommunikationer under krigsfara och krig, t.ex. avse- ende kontanthantering.

36Försvarsberedningen (2017), s. 14.

1613

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Försvarsberedningen har konstaterat att en längre störning eller ett sammanbrott i det finansiella systemet kommer att utgöra en svår påfrestning för Sveriges befolkning. Oavsett om det beror på en antagonistisk aktör, naturliga orsaker eller handhavandefel kan en situation uppstå där varken el eller elektroniska kommunikationer fungerar under en längre period. Det saknas i dag logistiska förbe- redelser för att förse samhället med kontanter, alternativa betal- ningsmedel eller krediter och det saknas också krav på beredskap och tillgänglighet via bankerna redan i fredstid.

Enligt försvarsberedningen blir ofta kontanter i utländska valu- tor, t.ex. dollar eller euro, alternativa betalningsmedel när kontant- brist uppstår eller förtroendet för den inhemska valutan skadas. Det är också vanligt med handel på kredit om det finns förtroende mellan köpare och säljare. Ett annat alternativ är byteshandel. Beredningen har understrukit att Sveriges befolkning måste ha förutsättningar att upprätthålla grundläggande ekonomiska transaktionsmöjligheter ge- nom tillgång till kontanter, alternativa betalningsmedel eller någon form av statliga krediter.

Mot denna bakgrund har Försvarsberedningen anfört att det måste utses en sektorsansvarig myndighet, förslagsvis Riksbanken, med ett tydligt mandat att leda planeringen och förbereda sektorn inför höjd beredskap och då ytterst krig. En sådan tydlighet kommer även att stärka krisberedskapen, enligt beredningen.

Vidare måste, enligt Försvarsberedningens uppfattning, delar av lagstiftningen som rör betalningsväsendet uppdateras för att vara relevant för dagens finansiella system. Beredningen har understrukit betydelsen av det finansiella systemets funktionalitet för Sveriges totalförsvarsansträngningar. För att upprätthålla försvarsviljan i sam- hället måste, enligt beredningen, förberedelser och planering genom- föras för att kunna hantera alternativa betalningsmedel.

I anslutning till Försvarsberedningens uppfattning anser kom- mittén att möjligheterna för allmänheten att betala för livsmedel och andra grundläggande varor och tjänster är av yttersta vikt för mot- ståndsviljan och samhällets fortlevnad under krig.

1614

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

35.5Pågående utredningsarbete

35.5.1Struktur på och ledning av det civila försvaret

Regeringen beslutade i augusti 2018 kommittédirektiven Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79). Utreda- ren ska bl.a. analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. Syftet är att Sverige ska få en förbättrad förmåga att hantera situa- tioner med höjd beredskap och då ytterst krig. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser.

I direktiven anges att dagens samverkansområden i flera fall om- fattar alltför stora och heterogena områden. Vidare sägs att en lämp- lig struktur skulle kunna vara en indelning av statliga myndigheter i sektorer som utgår från vilka samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla under kris, höjd beredskap och då ytterst i krig utifrån nationella, regionala och lokala behov. För att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap finns det dessutom behov av en myndighet som har ett särskilt ansvar att samordna planering och utveckling av verksamhe- ten inom respektive sektor (sektorsansvarig myndighet). Det finns också behov av att närmare överväga vilka uppgifter dessa myndig- heter bör ha inom respektive sektor. När uppgifterna utformas ska hänsyn tas till ansvarsprincipen och behovet av en tydlig ansvars- fördelning i systemet.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2020.

35.5.2Näringslivets roll inom totalförsvaret

En särskild utredare har getts i uppdrag att föreslå åtgärder för näringslivets roll inom totalförsvaret (dir. 2018:64). Utredaren ska vidare föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmateriel- försörjningen. Förslagen bör inkludera möjligheter för staten att såväl ställa krav på näringslivet som att öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov i verksamheten.

I kommittédirektiven berörs bl.a. frågan om staten i större om- fattning ska kunna ställa krav på privata aktörer att upprätthålla en viss funktionalitet i verksamheten även i krig eller vid krigsfara.

1615

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

I kommittédirektiven nämns också att Försvarsberedningen har an- fört att det bör övervägas att genom lagstiftning ge ansvariga myn- digheter inom de viktigaste sektorerna ett bemyndigande att före- skriva att privata aktörer måste ha en viss beredskap eller förmåga att hantera störningar inom den egna verksamheten. Den finansiella sektorn nämns särskilt i kommittédirektiven.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2019.

35.5.3Samordning av utbetalningar från välfärdssystem

En särskild utredare har getts i uppdrag att undersöka hur en sam- ordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen kan bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetal- ningar, effektivisera utbetalningsprocesser och förbättra servicen till medborgarna (dir. 2018:50). Utredningen (Fi 2018:05) ska bl.a. ut- reda och ta ställning till om en samordnande funktion bör ta över ansvaret för att verkställa utbetalningar från beslutande myndig- heter. Vidare ska utredningen undersöka om det är lämpligt att in- föra transaktionskonton för statliga utbetalningar. Utredningen är under vissa förutsättningar oförhindrad att behandla sådana närligg- ande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.

Mot den bakgrunden har utredningen även kommit att beröra frågor om hur utbetalningar från välfärdssystemen ska kunna göras under höjd beredskap och sådana påfrestningar på den finansiella infrastrukturen som kan antas uppstå då.

35.6Beredskapslagstiftning i Finland avseende den finansiella sektorn

Enligt kommitténs mening finns det anledning att som en jämförelse översiktligt beröra vissa förslag till nya författningar med krav på beredskapsplanering för finansiella företag som är verksamma i Finland. Förslagen, som lades fram av en arbetsgrupp 2018, är av sär- skilt intresse bl.a. eftersom det finns stora likheter mellan Sverige och Finland och med tanke på att Finland har en långgående plane- ring för totalförsvaret. Dessutom är Finland en del av Eurosystemet,

1616

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

vilket talar för att den finska lagstiftningen har utformats på ett sådant sätt att den är förenlig med unionsrätten.37

Syftet med förslagen är att uppdatera bestämmelserna om bered- skapsskyldigheten för finansmarknadsaktörerna så att de motsvarar de krav som omvärlden numera ställer. Förslagen är avsedda att trygga de tjänster på finansmarknaden som är kritiska med tanke på samhällets funktion.

Enligt dessa förslag ska bl.a. kreditinstitut (t.ex. banker), s.k. betalningsinstitut, värdepapperscentralen och den finländska börsen säkerställa att deras uppgifter och tjänster kan skötas så störnings- fritt som möjligt också under undantagsförhållanden. Detta ska ske genom tillräckligt omfattande informationssystem och datalager i Finland samt genom andra arrangemang som är tillräckliga för att verksamheten inte ska avbrytas, genom deltagande i beredskapspla- nering på finansmarknaden, genom förberedelser för undantagsför- hållanden och genom andra åtgärder.

Enligt förslagen ska regeringen och den finländska Finansinspek- tionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om skyldig- heten att vidta förberedelser. Den finländska Finansinspektionen har en nära koppling till Finlands Bank.

De uppgifter och tjänster som ett kreditinstitut ska säkerställa är följande.

1.Tjänster för kontantinsättning på eller kontantuttag från betal- konton och åtgärder för förvaltning och tillhandahållande av be- talkonton.

2.Genomförande av betalningstransaktioner genom girering, ge- nom överföring av medel till tjänsteleverantörens betalkonto, ge- nom direktdebitering eller med betalkort eller något annat betal- ningsinstrument.

3.Utfärdande av betalningsinstrument.

4.Accepterande och behandling av betalningstransaktioner som grundar sig på ett avtal med betalningsmottagaren och som leder till överföring av medel till betalningsmottagaren.

5.Uppgifter för överföring av en betalning till ett finländskt konto i ett annat kreditinstitut eller betalningsinstitut och uppgifter för att ta emot en betalning från ett sådant konto.

37Se även ECB (2018).

1617

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Vidare föreslås en ny lag om samarbetsgruppen för hantering av stör- ningssituationer på finansmarknaden. Denna samarbetsgrupp ska utses av det finländska finansdepartementet och bestå av represen- tanter för berörda myndigheter och företag. Samarbetsgruppen ska enligt förslaget:

1.Planera och samordna åtgärder som behövs för hantering av undan- tagsförhållanden enligt den finländska beredskapslagen samt stör- ningssituationer under normala förhållanden.

2.Inhämta och vidarebefordra information för hantering av stör- ningssituationer, till stöd för myndigheternas beslutsfattande.

3.Förmedla information som sammanställts och analyserats av gruppen till aktörer som kan bidra till att minska störningssitua- tioners negativa konsekvenser för samhället.

35.7Kommitténs överväganden

35.7.1Uppgift och mål

Kommitténs förslag: Riksbanken ska liksom tidigare ansvara för planeringen för fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verksamhet.

Därutöver ska Riksbanken ha ett planerings- och kontrollan- svar i fråga om höjd beredskap och andra fredstida krissituationer än finansiella kriser för

•juridiska personer som är av särskild betydelse för genomfö- randet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster (elektroniska betalningar), och

•näringsidkare inom kontanthanteringen (kontantkedjan).

I Riksbankens uppgift ska ingå att planera och vidta förberedelser och kontrollera att de berörda juridiska personerna vidtar till- räckliga förberedelser. Vid en krissituation ska Riksbanken vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Vid höjd beredskap ska Riksbanken fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt. Vid behov ska Riksbanken också förbereda

1618

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används.

Riksbanken ska i fred planera för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. Vid störningar i fråga om genomförandet av betalningar som uppkommer i fredstida kris- situationer, ska Riksbanken vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information.

De krav som gäller myndigheter under regeringen i fråga om risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap ska i huvudsak tas in i den nya riks- bankslagen. Bestämmelsen om att Riksbanken i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav och bestämmelsen om samman- träden på ockuperad mark förs över till den nya riksbankslagen. Den senare bestämmelsen kompletteras med en bestämmelse av innebörden att ledamöterna i dessa beslutsorgan inte heller på något annat sätt får delta i beslutsfattande om de befinner sig på ockuperad mark

Målet för verksamheten ska vara att

1.allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även un- der fredstida krissituationer och vid höjd beredskap,

2.sårbarheten i fråga om sådana betalningar ska begränsas, och

3.Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Kommitténs bedömning: Förslagen innebär att ansvar flyttas från Finansinspektionen till Riksbanken, som får ett operationellt inriktat ansvar för att säkerställa funktionalitet i betalningarna inte bara under normala förhållanden utan även vid fredstida kriser och höjd beredskap.

Elektroniska betalningar

RIX-systemet kan beskrivas som navet i den svenska finansiella in- frastrukturen med tanke på att flera andra system och dess opera- törer är sammanlänkade med RIX-systemet. Funktionaliteten i dessa andra system, bl.a. VPC-systemet, Bankgirosystemet och tjänsten Betalningar i realtid (BIR), är beroende av att avveckling av betal-

1619

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

ningar slutligt kan göras i centralbankspengar, vilket för närvarande sker i RIX-systemet. Dessa förhållanden medför att RIX-systemet eller andra framtida motsvarande system behöver vara mycket mot- ståndskraftiga mot störningar och att ändamålsenliga reservrutiner behöver finnas. De talar också starkt för att Riksbanken ska vara den myndighet som, i fråga om konto- och kortbetalningar, har ett sär- skilt ansvara för att samordna planering och utveckling av verksam- heten i syfte att åstadkomma en sammanhållen planering och ett sam- ordnat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap.

De fredstida kriser som nu är aktuella är sådana kriser som åt- minstone delvis beror på operativa störningar och som således inte är av uteslutande finansiellt slag. Sambandet mellan konventionella och finansiella kriser (se avsnitt 35.2.3 ovan) kan dock anföras som ett skäl för att Riksbanken bör ha ett ansvar avseende de finansiella infrastruktursystemen i fredstida kriser och vid höjd beredskap. Detta främst mot bakgrund av att operativa kriser kan förorsaka likvidi- tetsstörningar och att Riksbanken har ett ansvar för bl.a. likviditets- stöd i förhållande till finansiella företag och krediter som ska under- lätta betalningsavvecklingen (se avsnitt 21.2 och kapitlen 22 och 23).

I samma riktning talar även det förslag till ett uttryckligt uppdrag att övervaka den finansiella infrastrukturen som kommittén har lagt fram ovan (avsnitt 21.3). Riksbankens ansvar för övervakning re- spektive beredskapsplanering har ett nära samband på så sätt att det övergripande syftet i båda fallen är att säkerställa funktionaliteten i de berörda systemen och processerna. Övervakningsansvaret avser dock i huvudsak efterlevnaden av vissa internationella principer i fredstid, medan beredskapsplaneringen syftar till att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och skapa förutsätt- ningar för att så långt som möjligt kunna hantera konsekvenserna av fredstida kriser om sådana skulle uppkomma.

Som berörs ovan trädde en lagändring i kraft den 1 januari 1995, varigenom beredskapsansvaret flyttades från Riksbanken till Finans- inspektionen. Lagändringen motiverades med hänsyn till ansvars- principen. Frågan är då om ett återfört ansvar för beredskapsfrågor för den finansiella infrastrukturen, dvs. att flytta ansvaret från Finans- inspektionen till Riksbanken, strider mot ansvarsprincipen. Det bör noteras att det inte är frågan om att till Riksbanken återföra hela det ansvar som 1995 överfördes till Finansinspektionen, utan endast frågor som rör betalningar. Därtill kommer att det sedan lagänd-

1620

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

ringen 1995 har skett en utveckling av Riksbankens ansvar för att övervaka det finansiella systemet i vissa avseenden. Kommittén före- slår ovan att denna övervakningsuppgift ska lagfästas (se avsnitt 21.3). Övervakningsuppgiften har ett samband med det beredskapsansvar som nu föreslås, bl.a. eftersom det i stort sett rör sig om samma före- tag och verksamheter.

Vidare har Riksbanken ansvaret för driften och övervakningen av dess eget betalningssystem, RIX-systemet. Även om det i framtiden skulle kunna bli aktuellt att genomföra slutlig betalningsavveckling i centralbankspengar via en teknisk plattform som drivs av någon annan än Riksbanken, utöver vad som i dag förekommer i VPC- systemet, är det sannolikt ofrånkomligt att Riksbanken medverkar i avvecklingen av stora betalningar i kronor mellan banker m.fl. ge- nom att tillhandahålla centralbankspengar. Således har Riksbanken en nyckelroll även i ett sådant scenario. Mot den bakgrunden föreslår kommittén i avsnitt 21.2 att Riksbanken ska tillhandahålla ett system för betalningsavveckling.

Eftersom Riksbanken är en central aktör för den dagliga operativa betalningsverksamheten är det naturligt att ge ansvaret för samord- ning vid allvarliga störningar till just Riksbanken. Mot bakgrund av sin operativa roll har Riksbanken bäst förutsättningar för att säker- ställa funktionaliteten i betalningsflödena. Kommittén anser därför att bestämmelser om ett sådant ansvar ska tas in i den nya riksbanks- lagen. Det kan t.o.m. sägas vara en fördel i detta sammanhang att en åtskillnad görs mellan å ena sidan Finansinspektionens tillsyn över finansiella företag och å andra sidan driften och övriga operativa aspekter avseende betalningsflöden. Detta med tanke på att aktörerna på betalningsmarknaden, inklusive Riksbanken, främst vid höjd be- redskap kan ställas inför att t.ex. prioritera vissa betalningar före andra. Detta skulle vara svårt att förena med Finansinspektionens roll som tillsynsmyndighet. Genom att Riksbanken ska driva ett system för avveckling av stora betalningar framstår det inte som pro- blematiskt utifrån ansvarsprincipen att ge Riksbanken ett bered- skapsansvar i fråga om elektroniska betalningar då dessa ytterst är beroende av systemet för stora betalningar, RIX, för att kunna ge- nomföras.

Enligt kommitténs uppfattning bör Riksbankens ansvar för kris- beredskap och höjd beredskap vara funktionellt inriktat och avse den kedja av elektroniska processer som krävs för att en betalning från

1621

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

ett konto i en bank ska nå fram till ett konto i en annan bank eller för att en kortbetalning ska kunna genomföras. Detta motsvaras av genomförandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster. Med sådana betalningstransaktioner avses inte bankernas kreditgivning till sina kunder. För överföringar inom en och samma bank krävs inte någon clearingorganisation eller avveckling i centralbankspengar.

Kommittén har valt att beskriva Riksbankens föreslagna roll i förhållande till andra juridiska personer som ett planerings- och kon- trollansvar, vilket inte är detsamma som Finansinspektionens roll som tillsynsmyndighet. I stället rör det sig om ett övergripande an- svar för att identifiera sårbarheter, koordinera berörda aktörer och se till att de vidtar tillräckliga åtgärder i fråga om just krisberedskap och höjd beredskap. Det finns även en skillnad mellan det nu berörda planerings- och kontrollansvaret och Riksbankens beredskapsansvar för sin egen verksamhet, som innefattar bl.a. driften av RIX-syste- met och Riksbankens operativa roll inom kontantkedjan.

Målet med verksamheten bör således vara att allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissitua- tioner och vid höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om sådana betalningar ska begränsas och att Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden.

Inriktningen bör i första hand vara att arbeta för att ytterligare stärka motståndskraften i fråga om befintliga betalningsflöden och underliggande infrastruktur, i stället för att bygga helt parallella be- redskapslösningar. Enligt kommitténs mening ska dock Riksbanken vid behov också förbereda alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används. Det är inte lämpligt att förlita sig på att alla berörda elektroniska system fungerar fullt ut t.ex. under krig, eftersom ett antagonistiskt angrepp kan vara direkt riktat mot vissa delar av den underliggande infrastruktur som är nödvändig för att genomföra elektroniska betalningar (jfr Försvars- beredningens rapport som berörs i avsnitt 35.4.5). Även i en freds- tida krissituation skulle avsaknaden av någorlunda effektiva betalnings- möjligheter kunna leda till mycket allvarliga ordningsstörningar och svåra påfrestningar på samhället i övrigt. I krig skulle det allvarligt kunna undergräva motståndsviljan.

1622

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

Tillgången till alternativa lösningar för betalningar har särskild betydelse för allmänhetens betalningar för livsmedel och andra livs- nödvändiga varor och tjänster. Det kan därför krävas olika slags alter- nativa lösningar för stora betalningar mellan t.ex. två banker respek- tive mindre betalningar som sker mellan privatpersoner och mellan privatpersoner och näringsidkare.

Med kommitténs förslag åvilar det således Riksbanken att bl.a. identifiera sårbarheter och att vidta adekvata åtgärder för att säker- ställa driftssäkerhet och i förekommande fall alternativa system eller rutiner.

Kontanter

Uppgifter, mål och befogenheter avseende Riksbankens ansvar för kontanter under normala omständigheter behandlas i kapitel 34. Kommittén föreslår i det kapitlet att Riksbanken ska ha till uppgift att ansvara för kontantutgivningen genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt, driva depåverksamhet för kontanter, och ha det över- gripande ansvaret för kontanthanteringen i Sverige.

I detta kapitel behandlas ansvaret för bl.a. kontantutgivning och kontanthantering i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap Det finns dock uppenbara beröringspunkter mellan förberedelser och eventuella åtgärder som Riksbanken vidtar för att förebygga för- hindra såväl marknadsrelaterade störningar som störningar i tider av fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Exempelvis är det i båda fallen av betydelse vilken infrastruktur som Riksbanken och andra aktörer disponerar i form av depåer, uppräkningscentraler

m.m.I tidigare lagstiftningsärenden har det berörts att decentrali- serad lagring av sedlar och mynt kan ske redan i fredstid och att evakuering av viss teknisk utrustning för sedel- och mynttillverk- ning kan aktualiseras vid krig av längre varaktighet.38 Kontanter eller andra fysiska betalningsmedel kan dock inte ensamma ersätta övriga betalningsmedel vid t.ex. höjd beredskap.

Mot ovanstående bakgrund är det naturligt att, i linje med För- svarsberedningens synpunkter, ge Riksbanken ett särskilt ansvar även för kontantutgivning och kontanthantering i kris och krig i linje med det som sägs ovan. Det innebär alltså att Riksbanken bör ansvara för

38Prop. 1957:176, s. 22 och prop. 1963:169, s. 6, 7 och 25.

1623

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

planeringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap även på dessa områden.

För- och nackdelar med den föreslagna ordningen

Mot den föreslagna ordningen kan det anföras att Finansinspektio- nen i stället kan ansvara för beredskapsplaneringen för de betal- ningssystem m.m. som nu är aktuella. Det skulle innebära en fördel såtillvida att någon gränsdragning inte behöver göras i förhållande till inspektionens beredskapsansvar för det finansiella systemet i övrigt eller i förhållande till dess tillsynsansvar. Exempelvis ska ett kreditinstitut enligt bankrörelseregleringen se till att bl.a. dess ope- rativa risker inte medför att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras (6 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297]om bank- och finansieringsrörelse). Liknande regler finns även inom unionsrätten, för såväl kreditinstitut som infrastrukturföretag. I fråga om bl.a. centrala motparter gäller dessa regler bl.a. kontinuerlig verk- samhet och katastrofplaner för att trygga verksamheten.39 Vissa av de unionsrättsliga reglerna finns i s.k. tekniska standarder och avser frågor som metoder och processer för att bedöma risk.40 De unions- rättsliga regelverken för finansiella företag behandlar dock inte krigs- förberedelser.

Under senare tid har utvecklingen gått mot ett större ansvar för Finansinspektionen när det gäller säkerhetsskydd och informations- säkerhet. Inspektionen är tillsynsmyndighet för vissa företag enligt den nya lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster (se avsnitt 35.3.7). Vidare föreslås inspektionen få ett omfattande tillsynsansvar enligt säkerhetsskyddslagen (se avsnitt 35.3.5). Detta skulle i viss mån kunna anföras som ett argument mot att begränsa inspektionens beredskapsansvar.

Att låta Finansinspektionen ha ett oförändrat beredskapsansvar tillgodoser dock inte de synpunkter som bl.a. Riksrevisionen förde fram genom en rapport 2007 (se avsnitt 35.4.1). Den problematik som Riksrevisionen pekade på 2007 vad gäller att det saknas en myn-

39Artikel 34.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EMIR).

40Se t.ex. Kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/959 av den 14 mars 2018 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller tekniska tillsynsstandarder för specificeringen av de metoder som de behöriga myndigheterna använder för att bedöma om institut ska tillåtas att använda internmätningsmetoder för operativ risk.

1624

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

dighet med ett utpekat helhetsansvar för det övergripande krisbe- redskapsansvaret och civilförsvarsansvaret för betalningssystemet torde således inte ha förlorat sin aktualitet. Riksbanken kommer under alla förhållanden att vara ansvarig för sin egen beredskapspla- nering, vilket gör det svårt för Finansinspektionen att ta ett helhets- ansvar för betalningssystemet. Med tanke på Riksbankens möjlighet att skapa centralbankspengar och de samband som finns mellan RIX-- systemet och övriga infrastruktursystem överväger samordnings- vinsterna med att lägga det aktuella ansvaret på Riksbanken nack- delarna. Några andra alternativ än Riksbanken respektive Finansin- spektionen eller ett delat ansvar mellan dessa myndigheter finns knappast i praktiken.

Det skulle kunna ses som problematiskt om Riksbanken får en dubbelroll vad gäller att ställa krav på privata infrastrukturföretag och banker samtidigt som den är en av de viktigaste aktörerna inom betalningssystemet och själv part i en mängd transaktioner. Enligt kommitténs mening överväger dock fördelarna med den nu berörda ordningen nackdelarna. Kommittén bedömer att Riksbanken har förmåga att organisatoriskt hantera denna dubbelroll på ett lämpligt sätt, såsom i dag sker i fråga om driften av RIX-systemet i för- hållande till övervakningen av infrastruktursystem.

Mot denna bakgrund anser kommittén att Riksbanken ska ges ett ansvar som motsvarar det som gäller för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheter under regeringen enligt 10 och 16 §§ krisberedskapsförordningen. Genom att de befintliga bestämmelserna från krisberedskapsför- ordningen i huvudsak överförs till den nya riksbankslagen minskar risken för normkonflikter eller dubbelreglering i förhållande till bl.a. säkerhetsskyddslagstiftningen. Risken för dubbelreglering i förhåll- ande till bankrörelselagstiftningen m.m. kan minimeras genom att Riksbanken inte får ställa krav i sådana frågor som omfattas av Fi- nansinspektionens ansvar som tillsynsmyndighet.

Det går inte på förhand att göra en fullständig gränsdragning mellan operativa risker som är Riksbankens respektive inspektio- nens ansvar. Förslaget innebär således i viss utsträckning ett över- lappande ansvar. Som kommittén anför ovan överväger dock för- delarna med förslaget de nackdelar som denna överlappning innebär.

Den föreslagna ordningen innebär, som Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet anförde, att krisbe-

1625

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

redskapsansvaret för den finansiella sektorn delas mellan två myn- digheter eftersom Finansinspektionen har kvar ansvaret för de finan- siella företag som inte omfattas av Riksbankens ansvar, dvs. bl.a. försäkringsföretag, värdepappersbolag och mindre banker. Det an- svar som Riksbanken tar över från Finansinspektionen föreslås bli mer långtgående, bl.a. vad gäller föreskriftsrätt som inte är kopplat till rörelseregleringen utan baseras direkt på beredskapslagstiftning. Detta innebär i praktiken väsentligt ökade krav på samverkan mellan inspektionen och Riksbanken. Det är viktigt att de åtgärder som Riks- banken och eventuella andra berörda myndigheter vidtar är sam- stämmiga och förstärker, inte motverkar, varandra. Som Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog är det rimligt att Riksbanken är skyldig att informera regeringen om allvarliga störningar i den finansiella infrastrukturen. Detsamma gäller i förhållande till Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. En bestämmelse av denna innebörd ska därför tas in i den nya riks- bankslagen.

Riksbanken ska dock inte ta över något tillsynsansvar från Finans- inspektionen eller vara tillsynsmyndighet för leverantörer av sam- hällsviktiga tjänster enligt lagen om informationssäkerhet för sam- hällsviktiga och digitala tjänster. Riksbanken ska inte heller ta över t.ex. det operativa ansvar som ett finansiellt företag har för att driva sitt system vid höjd beredskap och under fredstida krissituationer.

Kommitténs förslag innebär sammantaget att Riksbanken får ett ansvar som i stor utsträckning liknar det som gällde under slutet av 1980-talet då Riksbanken ansvarade för beredskapsplaneringen avse- ende funktionen ”betalningsväsendet m.m.”.

Krav på Riksbanken

De krav som gäller för myndigheter under regeringen i fråga om samverkan, risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap ska enligt kommitténs upp- fattning i huvudsak tas in i den nya riksbankslagen. I fråga om risk- och sårbarhetsanalyser finns det även skäl för Riksbanken att beakta situationer då höjd beredskap råder. Riksbanken har genom sin över- blick över den finansiella infrastrukturen möjlighet att analysera de aggregerade riskerna och sårbarheterna på systemnivå.

1626

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

En ledningsfunktion

I linje med Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala be- talningssystemet anser kommittén att Riksbanken omgående ska kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och informa- tion vid störningar i genomförande av betalningar under fredstida krissituationer. Riksbankens krissamordning ska dock inte, som be- rörs ovan, innebära att Riksbanken övertar ansvaret för den opera- tiva driften från en annan aktör för det fall en krissituation uppstår. Funktionen bör upprättas oavsett om det står klart att en störning är orsakad av t.ex. främmande makt eller om det är oklart vad stör- ningen beror på.

Vid höjd beredskap ska Riksbanken kunna övergå till krigsorga- nisation (se även förslagen om krigsplacering i avsnitt 35.7.5). En krigsorganisation baseras ofta på den fredstida krisledningsorganisa- tionen. Riksbankens krigsorganisation ska enligt kommitténs syn- sätt inkludera en ledningsfunktion för att samordna berörd verksam- het hos de aktörer som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar.

Riksbankens förhållande till statsmakterna

Som berörs i avsnitt 28.2 föreslår kommittén att Riksbanken även fortsättningsvis ska åtnjuta ett grundlagsfäst oberoende vad gäller beslutsfattande i penningpolitiska frågor. Kommittén föreslår också att den aktuella bestämmelsen i regeringsformen utvidgas till att omfatta även valutainterventioner, förvaltningen av valutareserven och främjandet av väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom ECBS.

Det nu aktuella arbetet med krisberedskap och höjd beredskap avser dock inte penningpolitik. Som berörs i övervägandena och författningskommentaren till bestämmelsen i regeringsformen är inte avsikten med att innefatta främjandet av väl fungerande betal- ningssystem att hindra att Riksbanken ingår i totalförsvaret och agerar i samklang med övriga berörda myndigheter.

Ytterst är det regeringen som styr totalförsvaret vid höjd bered- skap. I beredskapshänseende bör således Riksbanken jämställas med förvaltningsmyndigheter under regeringen. Detta innebär att Riks- banken även behöver beakta mål m.m. för totalförsvaret som reger-

1627

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

ingen har ställt upp. Det kan här nämnas att regeringen enligt den s.k. fullmaktslagstiftningen har rätt att meddela föreskrifter som helt eller delvis ersätter riksbankslagstiftningen (se vidare avsnitt 35.7.12). Behovet av ett helhetsperspektiv på totalförsvaret innebär att Riks- banken kan komma att omfattas av tillsyn från en eventuell framtida totalförsvarsinspektion eller liknande myndighet.

Enligt kommitténs mening bör den nuvarande bestämmelsen om att Riksbanken ska beakta totalförsvarets krav föras över till den nya riksbankslagen. Bestämmelsen bör kompletteras med det krav som gäller för myndigheter under regeringen i fråga om att vid höjd be- redskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret och om möjligt upprätthålla den freds- tida verksamheten i samma omfattning vid höjd beredskap. Även bestämmelsen i 4 kap. 6 § i den nuvarande riksbankslagen om att varken direktionen eller fullmäktige får sammanträda på ockuperad mark bör föras över till den nya lagen. Den bör dock kompletteras med en bestämmelse av innebörden att ledamöterna i dessa besluts- organ inte heller på något annat sätt får delta i beslutsfattande inom Riksbanken om de befinner sig på ockuperad mark.

Riksbankens skyldighet att lämna redogörelser till finansutskottet (se vidare avsnitt 33.6.3) om sin verksamhet generellt sett bör om- fatta även verksamheten med krisberedskap och höjd beredskap.

35.7.2Planeringshorisont

Kommitténs bedömning: Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap ska vara inriktat på att betalningar ska kunna genomföras trots att det råder en säkerhetspolitisk kris i Europa under minst tre månader, varvid det periodvis pågår krigshand- lingar på svenskt territorium.

Försvarsberedningen har gjort gällande att såväl det militära som det civila försvaret inom ramen för ett sammanhållet totalförsvar ska planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet.41 Detta inbe-

41Försvarsberedningen (2017), s. 76.

1628

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

griper gråzonsproblematik, t.ex. i inledningen till ett väpnat angrepp eller i hanteringen av en efterkrigssituation. Under en del av tiden och inom ramen för de tre månaderna ska det planeras för att riket är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och perioder med något lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna ska det förutsättas att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har be- gränsningar utan att för den skull helt ha brutits.

Kommittén har inte anledning eller förutsättningar att göra någon annan säkerhetspolitisk bedömning än Försvarsberedningen. Mot denna bakgrund bör Riksbanken tills vidare skapa förmåga att kunna hantera konsekvenserna av en sådan säkerhetspolitisk kris som Försvarsberedningen har beskrivit. Denna planeringshorisont bör dock inte lagfästas. Det bör understrykas att Riksbankens plane- ringshorisont vid behov måste anpassas till ändrade säkerhetspolitiska förhållanden och andra nya omständigheter.

35.7.3Vilka aktörer ska omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar?

Kommitténs förslag: Riksbankens planerings- och kontrollansvar ska omfatta följande aktörer:

•Sådana deltagare i ett system för betalningsavveckling som tillhandahålls av Riksbanken som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner (elektroniska betal- ningar) i Sverige, såvitt gäller deras roll i genomförandet av sådana transaktioner.

•Andra juridiska personer som är av särskild betydelse för ge- nomförandet av betalningstransaktioner i Sverige.

•Näringsidkare som driver yrkesmässig, fysisk transport av kontanter, uppräkningsverksamhet eller som tillhandahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av sär- skild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt (näringsidkare inom kontanthanteringen).

1629

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Dessa juridiska personer och näringsidkare ska vara skyldiga att

1.delta i Riksbankens planering i syfte att betalningar av nu ak- tuellt slag ska kunna genomföras även under fredstida kris- situationer och vid höjd beredskap,

2.delta i Riksbankens arbete med risk- och sårbarhetsanalyser,

3.fortsätta sin verksamhet med elektroniska betalningar respek- tive kontanthantering under krig och krigsfara om inte Riks- banken beslutar något annat,

4.se till att deras personal får den utbildning och övning som behövs, och

5.ställa berörd personal till förfogande för gemensam utbild- nings- och övningsverksamhet.

Riksbanken ska vidare ha rätt att, efter att ha gett Finansinspek- tionen tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om

–kraven på de ovannämnda juridiska personerna och närings- idkarna,

–vilka slags juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige och vilka näringsidkare som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt,

–vilka åtgärder som berörda juridiska personer och närings- idkare ska vidta för att hantera andra risker än de som berörs i avsnitt 35.7.6.

Behovet av avgränsning

När det gäller frågan om vilka verksamheter och företag som ska omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar konstaterar kommittén att detta i huvudsak bör framgå av lag. En lagstiftnings- teknik som innebär att det lämnas öppet i lag vilka företag som avses är inte tillfredsställande. Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog en sådan lösning. Förslaget blev dock föremål för remisskritik. Kommitténs utgångspunkt är därför att de berörda företagen bör pekas ut med ledning av främst

1630

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

kopplingen till Riksbankens verksamhet vad gäller RIX-systemet respektive kontantkedjan. Detta utesluter dock inte att det kan finnas utrymme för viss flexibilitet i lagstiftningen.

Elektroniska betalningar och kopplingen till RIX-systemet

Kommittén anser att kopplingen till RIX-systemet innebär att i vart fall vissa finansiella infrastrukturföretag såsom clearingorganisatio- ner, centrala motparter och värdepapperscentraler ska omfattas. Den verksamhet som dessa företag bedriver beskrivs mer ingående i kapi- tel 21. Det behöver dock finnas en viss flexibilitet för att även verk- samhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild be- tydelse för den finansiella infrastrukturen ska kunna omfattas. För närvarande kan bl.a. företag som tillhandhåller e-legitimation för inloggning till internettjänster, t.ex. Finansiell ID-Teknik BID AB, vara av sådan betydelse. Detsamma gäller Svenska Bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen (se avsnitt 21.2). De två sistnämnda aktörerna driver inte tillståndspliktig verksamhet.

Det är emellertid inte endast infrastrukturföretagen som är av be- tydelse för att en betalning ska nå fram från ett konto i en bank till ett konto i en annan bank. De berörda bankerna är också av väsentlig betydelse. De banker som står för den allra största delen av genom- förandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen om be- taltjänster är direkta deltagare i RIX-systemet. Eftersom Riksban- kens beredskapsansvar i huvudsak motiveras med kopplingen till RIX-systemet, framstår det enligt kommitténs bedömning som naturligt att de banker och filialer till utländska kreditinstitut som är direkta medlemmar i RIX ska omfattas av detta ansvar.

Riksbankens planerings- och kontrollansvar bör dock inte avse alla delar av de aktuella bankernas och institutens verksamhet. Det bör i stället begränsas till den verksamhet som avser genomförande av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen om betaltjänster, dvs. bankernas roll som betalningsförmedlare. Det bör således inte gälla t.ex. deras verksamhet avseende kreditgivning eller handel med finansiella instrument för egen räkning (s.k. tradingverksamhet), vilket även fortsättningsvis är Finansinspektionens ansvar. Denna inriktning av Riksbankens beredskapsverksamhet på funktionen som betalningsförmedlare medför att verksamheten inte ska vara inriktad

1631

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

på t.ex. kapital- eller likviditetskrav för banker. I stället ska kraven avse operativa risker som har betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret.

Bland de drygt 30 direkta deltagarna i RIX-systemet per au- gusti 2019 finns cirka 20 banker och utländska kreditinstitut. Bland dessa har tre banker ramavtal med staten genom Riksgäldskontoret avseende betalningstjänster (Danske Bank, Nordea och Swedbank). Dessa s.k. ramavtalsbanker förmedlar statliga betalningar av olika slag. Verksamheten är således i hög grad samhällsviktig.

Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att kretsen av juri- diska personer ska avgränsas med ledning av vilka deltagare i Riks- bankens betalningssystem som är av särskild betydelse för genom- förandet av betalningstransaktioner i Sverige. I fråga om utländska företag som deltar genom filial ska det vara filialens verksamhet som omfattas. Därutöver bör även juridiska personer som inte är deltagare i detta system men som har en särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner omfattas, enligt förutsättningar som när- mare anges i föreskrifter från Riksbanken (se nedan).

Näringsidkare inom kontanthanteringen

De näringsidkare inom kontanthanteringen som bör omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar är sådana som

•driver yrkesmässig, fysisk transport av kontanter, dvs. sådan verk- samhet som drivs av främst värdebolagen Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB

•driver uppräkningsverksamhet enligt lagen om betaltjänster, dvs. sådan verksamhet som drivs av bl.a. värdebolagen och Banko- mat AB

•tillhandahåller tjänster för uttag eller insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt, dvs. sådan verksamhet som bedrivs av bl.a. de större bankerna, Bankomat AB, ICA Banken AB och Kontan- ten AB.

1632

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

I avsnitt 36.1 föreslås att Riksbanken ska få inhämta uppgifter från sådana näringsidkare. Även Post- och telestyrelsen, länsstyrelserna och Finansinspektionen har en övervaknings- respektive tillsynsroll för vissa verksamheter enligt lagen om betaltjänster. Riksbanken behöver därför i förekommande fall ge dessa myndigheter tillfälle att yttra sig innan den meddelar föreskrifter. En bristande efterlevnad av dessa föreskrifter, liksom andra föreskrifter som har meddelats av Riksbanken, kan ytterst föranleda beslut om sanktioner från Finans- inspektionen i egenskap av tillsynsmyndighet för finansiella företag. Kommittén finner inte skäl att föreslå särskilda sanktionsbestäm- melser i riksbankslagen.

Internationella förhållanden och unionsrätten

Vissa företag inom den finansiella infrastrukturen är en del av kon- cerner med verksamhet i flera länder. Andra är etablerade i ett land men tillhandahåller tjänster över gränserna. Det senare gäller t.ex. vissa centrala motparter. I fråga om Riksbankens övervakningsupp- drag har kommittén bedömt att det inte finns några hinder mot att Riksbanken ges till uppgift att övervaka även utländska infrastruk- turföretag som tillhandahåller tjänster till den svenska marknaden.

Enligt kommitténs mening finns det inte anledning att begränsa regleringen av betalningar i kris och krig till endast företag som har tillstånd från Finansinspektionen. Regleringen bör i stället vara funk- tionellt inriktad och således omfatta de företag som tillhandahåller tjänster på den svenska marknaden. Det gäller även om det i sådana fall är en behörig myndighet i hemlandet och inte Finansinspektio- nen som har befogenhet att besluta om sanktioner.

Unionsrättens regler om bankrörelse m.m. berör inte beredskaps- frågor eller totalförsvarsfrågor för medlemsstaterna. Mot denna bak- grund bedömer kommittén att det ur ett unionsrättsligt perspektiv finns utrymme för att införa bestämmelser om krisberedskap och civilt försvar som gäller även för företag som är etablerade i ett annat land inom EES än Sverige, såvida dessa är proportionerliga i förhåll- ande till det avsedda syftet. Några särskilda sanktionsbestämmelser torde dock inte behöva införas i svensk rätt för utländska företag.

1633

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Det kan nämnas att det följer av unionsrätten att nationella be- stämmelser om allmän säkerhet har företräde framför unionsrättens regler om etableringsrätt och fri rörlighet av tjänster (se artiklar- na 52.1 och 62 i EUF-fördraget).

Sammantaget anser kommittén att Riksbankens planerings- och kontrollansvar i huvudsak bör avse RIX-anslutna banker, filialer till utländska kreditinstitut, finansiella infrastrukturföretag och mot- svarande utländska företag som tillhandahåller tjänster i Sverige.

Det finns konkurrensaspekter på avgränsningen av vilka företag som omfattas, bl.a. genom att de aktuella företagen kan anses få en slags kvalitetsstämpel. Vidare kommer förslagen att medföra ökade kostnader som de berörda företagen och Riksbanken själva får bära var för sig (se vidare konsekvensanalysen i avsnitt 38.4.3).

Krav på företag och föreskriftsrätt

Enligt kommitténs mening är det ur ett totalförsvarsperspektiv uppenbart att det inte går att förlita sig på enbart frivillig samverkan mellan myndigheter och näringsliv. Vid beredskapslarm ska de näringsidkare som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorgani- sation (12 § andra stycket förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). För att man ska kunna räkna med att en näringsidkare fortsätter sin verksamhet i krig är det är således en förutsättning att en sådan skyldighet föreligger. Avtalsvillkor framstår från kommit- téns perspektiv som en alltför osäker grund att basera delar av total- försvaret på. I stället finns det skäl att i den nya riksbankslagen föra in bestämmelser om att berörda näringsidkare är skyldiga att fort- sätta sin verksamhet under krig och krigsfara.

Det finns dock anledning att möjliggöra för Riksbanken att i ett enskilt fall besluta att verksamhet som inte är av större betydelse för totalförsvaret inte behöver drivas i krig.

Detta förslag liknar de nya föreskrifter om totalförsvarsplanering för företag inom telekommunikationsområdet som Post- och tele- styrelsen beslutade i slutet av 2018. Enligt dessa föreskrifter är den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt till- gängliga elektroniska kommunikationstjänster enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skyldig att i fredstid planera för att

1634

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

vid höjd beredskap och i krig bl.a. kunna fortsätta driften av verk- samheten och så långt möjligt tillhandahålla samma tjänster som i fredstid.42

Utöver de bestämmelser som föreslås rikta sig till Riksbanken finns det enligt kommitténs mening därför även skäl att i lag före- skriva att de aktuella juridiska personerna och näringsidkarna, som är av stor betydelse för totalförsvaret och samhällets krisberedskap, ska uppfylla vissa krav. Dessa företag ska således vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig och driva planering i syfte att säker- ställa största möjliga funktionalitet i verksamheten även vid höjd beredskap eller fredstida krissituationer (jfr dir. 2018:64). Detta inbegriper också att berörd personal ska delta i den utbildning och övning som Riksbanken bestämmer. För att möjliggöra att verksam- heten fortsätter under krig föreslår kommittén nya bestämmelser om beslut om krigsplacering (se avsnitt 35.7.5).

För att fullgöra sin uppgift vad gäller samordning och kontroll avseende krisberedskapen och det civila försvaret ska Riksbanken bemyndigas att meddela föreskrifter på detta område. En bestäm- melse av denna innebörd bör därför tas in i den nya riksbankslagen. Bestämmelsen innebär en vidare föreskriftsrätt jämfört med den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen riksbankslagen, som endast avser Riksbankens eget betalningssy- stem och vissa andra frågor.

Ett exempel på frågor som skulle kunna regleras i föreskrifter från Riksbanken är frågor om reservdrift och elförsörjning till vissa tek- niska system inom den finansiella infrastrukturen, förutsatt att de inte uttömmande berörs i de ovan angivna författningarna. Med tanke på den offentligrättsliga karaktär som de nu aktuella frågorna har, framstår det inte som lämpligt att reglera dem genom avtals- villkor.

Kommittén anser att Riksbankens föreskriftsrätt bör omfatta frågor om uttags- och insättningsautomaters driftskontinuitet och därmed sammanhängande frågor. I en situation när den finansiella infrastruktur som möjliggör en betalning från ett konto i Bank A till ett konto i Bank B inte fungerar fullt ut, kan kontanter samt uttags- och insättningsautomater vara ett alternativt sätt att genomföra dessa betalningar manuellt. Även om kontantuttag förutsätter att

42Se 2 § i Post- och telestyrelsens föreskrifter (1995:1) om fredstida planering för totalför- svarets behov av telekommunikation m.m.

1635

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

clearing och avveckling görs i efterhand, kan kontanter tas ut utan transaktionen har reglerats i bankgirosystemet eller RIX-systemet. Om en person kan ta ut kontanter från en uttagsautomat och an- vända dem för att betala till en annan person, kan alltså vissa betal- ningar genomföras även i en situation där delar av den finansiella infrastrukturen inte fungerar. Även om exempelvis hälften av alla uttagsautomater är ur funktion, kan vissa betalningar ske på detta sätt under en begränsad period. Det skulle dessutom vara möjligt att ha uttagsautomater i drift under en viss tid utan uppkoppling till bankernas it-system, även om detta förutsätter både tekniska för- ändringar och ett tydliggörande kring vem som står för kreditrisken. Mot bakgrund av kommitténs förslag om att Riksbanken ansvar för att möjliggöra betalningar i kris och krig bedöms det som ändamåls- enligt att Riksbanken ges föreskriftsrätt även inom detta område.43

Med kommitténs förslag kan Riksbanken, inom de ramar som lagen föreskriver, genom föreskrifter avgränsa vilka juridiska perso- ner som ska omfattas av regleringen. Riksbanken behöver i det sam- manhanget beakta att någon annan myndighet skulle kunna bedöma att ett visst företag är krigsviktigt också för den myndighetens verk- samhet (jfr dir. 2018:64).

För att undvika eventuella normkonflikter i förhållande till be- stämmelser som andra myndigheter tillämpar, finns det bl.a. starka skäl att föreskriva att Riksbanken ska ge Finansinspektionen respek- tive Post- och telestyrelsen, beroende på vem av dem som berörs, tillfälle att yttra sig innan föreskrifter meddelas.

För att undvika risk för dubbelreglering och normkonflikter finns det enligt kommitténs mening också anledning att ange i den nya riksbankslagen att Riksbankens föreskrifter inte får avse sådant som regleras i säkerhetsskyddslagstiftningen, lagen om informati- onssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar. De får inte heller avse frågor som omfattas av Finansinspektionens ansvar som bevaknings- ansvarig myndighet eller som tillsynsmyndighet, exempelvis avseende likviditets- eller kapitalkrav eller rörelsereglering i allmänhet.

Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalnings- systemet föreslog att Riksbanken, utöver föreskriftsrätt, skulle få rätt att besluta att en viss aktör ska vidta en viss konkret åtgärd.

43Dessa frågor angränsar till Post- och telestyrelsens föreskriftsrätt enligt de förslag som kommittén har lämnat i delbetänkandet SOU 2018:42, se även prop. 2019/20:23.

1636

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

I remissbehandlingen framfördes kritiken att en sådan befogenhet strider mot ansvarsprincipen. Kommittén finner därför, som berörs ovan, inte skäl att lägga fram något sådant förslag. Det ingår i Finans- inspektionens tillsyn att följa upp efterlevnaden av de föreskrifter som Riksbanken meddelar, låt vara att utländska företag inte kan bli föremål för sanktionsbeslut från inspektionen.

Det kan finnas skäl att överväga en utvidgad föreskriftsrätt även för Finansinspektionens del, i linje med vad kommittén föreslår för Riksbanken. Det ligger emellertid utanför kommitténs uppdrag att överväga ett sådant förslag.

Det kan nämnas att ECB inte förefaller ha invänt mot att natio- nella myndigheter inom Eurosystemet ges befogenhet att uppställa krav på finansiella företag utanför ECB:s exklusiva tillsynsansvar vad gäller funktionalitet ur ett beredskapsperspektiv.44

Beredskapsövningar

För att beredskapsplaneringen ska innebära en reell förmåga att hantera framtida kriser av olika slag och höjd beredskap är det av stor vikt att de berörda myndigheterna och företagen deltar i övningar av relevant slag. Mot den bakgrunden är det från kommitténs perspek- tiv angeläget att åtminstone de aktörer som omfattas av kommitténs förslag ovan såvitt möjligt deltar sådana totalförsvarsövningar som Försvarsmakten och MSB arrangerar.

Det kan nämnas att Riksbanken med stöd av sin föreslagna före- skriftsrätt kan komma att i föreskrifter reglera frågor om deltagande i övningar.

35.7.4Information och samarbete

Kommitténs förslag: Riksbanken ska samråda med Finansinspek- tionen och därutöver informera regeringen och Riksgäldskonto- ret vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Riksbanken ska även tillhandahålla Försvarsmakten nödvändig information.

44Se ECB (2018).

1637

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Den föreslagna ordningen innebär att ett nära samarbete mellan Riksbanken och Finansinspektionen kommer att krävas inom det nu aktuella området. Redan i dag finns ett väl utvecklat samarbete mellan dessa myndigheter i olika frågor. Vad avser finansiella kriser finns också en överenskommelse mellan myndigheterna från 2016 om bl.a. samråd, informationsutbyte och informationsinhämtning. I överenskommelsen anges att myndigheterna ska ha rutiner som möjliggör för den andra parten att på ett enkelt sätt få uppgift om vilken information som myndigheten besitter. Myndigheterna åtar sig att samarbeta för att samordna insamlandet av data som behövs av fler än en myndighet. Ett liknande samarbete torde kunna förut- ses även vid allvarliga operativa störningar och den nya ordning som kommittén föreslår.

Med hänsyn till behovet av information och samråd föreslår kommittén att Riksbanken generellt sett ska samråda med Finans- inspektionen vad gäller sitt ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap och därutöver ha ett särskilt informationsansvar vid allvarliga störningar inom den finansiella infrastrukturen (jfr förslaget från utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssyste- met). I det senare avseendet innebär Riksgäldskontorets centrala betydelse för samhällsviktiga betalningar att Riksbanken ska lämna sådan information även till den myndigheten. Detta bör i den nya riksbankslagen uttryckas som att Riksbankens också ska hålla reger- ingen och Riksgäldskontoret informerade om händelseutvecklingen och om vidtagna och planerade åtgärder.

Vidare finns det skäl att föreskriva att Riksbanken ska lämna För- svarsmakten det underlag som behövs för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen (jfr 8 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap).

35.7.5Beslut om krigsplacering

Kommitténs förslag: Riksbankens ska få besluta om krigspla- cering av sin egen personal i den utsträckning detta är nödvändigt för att berörd verksamhet ska kunna fungera vid höjd beredskap.

De juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riks- bankens planerings- och kontrollansvar och de bevakningsföretag som utför bevakning av sedlar eller mynt i samband med trans-

1638

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

porter som Riksbanken bestämmer får besluta att krigsplacera sin personal, sina uppdragstagare och personalen hos uppdragstagar- na i den utsträckning det behövs för att betalningar ska kunna genomföras även vid höjd beredskap och under förutsättning att det finns en skyldighet att fortsätta den aktuella verksamheten under krig och krigsfara.

Frågor om krigsplacering för personal vid myndigheter under reger- ingen regleras i 6 § förordningen om totalförsvar och höjd bered- skap, som berörs i avsnitt 35.3.1. Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt får, med stöd av anställningsavtalet, krigsplaceras vid myndigheten. Per- sonal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställ- ningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än där den är anställd, ska genom myn- dighetens försorg ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska innehålla uppgift om inställelse- plats. Såvitt gäller värnpliktiga och civilpliktiga fattas beslut om krigs- placering av Totalförsvarets rekryteringsmyndighet efter framställ- ningar från statliga myndigheter, kommuner, landsting, bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade trossamfund, organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda (bemanningsansvariga) (3 kap. 15 § lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt).

Ett beslut om krigsplacering avser i vilken verksamhet en person eventuellt ska fullgöra sin totalförsvarsplikt enligt lagen om total- försvarsplikt. Totalförsvarsplikt gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller sexton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller sjuttio år (1 kap. 2 § samma lag). En totalförsvarspliktig är under vissa förhållande skyl- dig att fullgöra värnplikt eller civilplikt (1 kap. 3 a § samma lag).

Därutöver finns den allmänna tjänsteplikten, som innebär att den som är totalförsvarspliktig under höjd beredskap ska tjänstgöra en- ligt bestämmelserna i 6 kap. nämnda lag. Allmän tjänsteplikt inträder först om regeringen särskilt beslutar om det. Ett sådant beslut kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (6 kap. 1 § samma lag). Den allmänna tjänsteplikten kan fullgöras bl.a. genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag (6 kap. 2 § första stycket 1 samma lag). Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska besluta hos

1639

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska full- göras, och vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt (6 kap. 3 § samma lag). Såvitt kommittén kan bedöma kan ett beslut om allmän tjänsteplikt gälla även Riksbankens verksamhet. Det framstår som positivt, eftersom det är ett sätt att säkerställa att nyckelpersonal kvarstår i tjänst även under krig.

Arbetsgivare, uppdragsgivare, arbetstagare och uppdragstagare är skyldiga att lämna upplysningar till Totalförsvarets rekryterings- myndighet om förhållanden som har betydelse för den allmänna tjänsteplikten (6 kap. 5 § samma lag). Denna myndighet genomför en s.k. disponibilitetskontroll på begäran av en arbetsgivare för att kontrollera om den aktuella arbetstagaren redan är krigsplacerad någon annanstans.

Förordningen om totalförsvar och höjd beredskap är inte tillämp- lig på Riksbanken, eftersom banken är en myndighet under riks- dagen. Mot den bakgrunden och för att Riksbanken ska kunna full- göra sitt ansvar inom totalförsvaret utan att nyckelpersonal tas i anspråk på annat håll anser kommittén att en bestämmelse av lik- nande innebörd ska tas in i den nya riksbankslagen. Riksbanken ska således ges befogenhet att besluta om krigsplacering av sin egen per- sonal. Detta påverkar inte beslutsrätten för Totalförsvarets rekryte- ringsmyndighet enligt 3 kap. 15 § lagen om totalförsvarsplikt, efter- som denna endast avser värnpliktiga och civilpliktiga. Vidare behöver Totalförsvarets rekryteringsmyndighet göra en disponibilitetskon- troll (se ovan) för att kontrollera att den aktuella personen inte redan är ianspråktagen av totalförsvaret i övrigt.

Som framhålls i avsnitt 35.4.5 har Försvarsberedningen anfört att det är nödvändigt ur ett beredskapsperspektiv att beslut om krigs- placeringar av övrig relevant personal kan fattas. Utöver personal vid Riksbanken kan det således finnas skäl att införa en möjlighet att krigsplacera privatanställd personal. Nyckelpersonal vid de i detta kapitel berörda företagen inom den finansiella infrastrukturen och bankerna bör kunna krigsplaceras, i syfte att säkerställa att verksam- heten kan fortsätta under krig.

Försvarsberedningen har i fråga om krigsplaceringar avseende näringsidkare inom kontanthanteringen särskilt nämnt värdetran- sportföretagens och bankernas personal. Den s.k. kontantkedjan i Sverige består därutöver bl.a. av Riksbanken, depåägaren Banko- mat AB samt de två värdebolagen Loomis Sverige AB och Nokas

1640

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

Värdehantering AB.45 Som kommittén tidigare har framhållit är den svenska kontanthanteringen och kontantkedjan sårbar. Detta gäller i ännu högre grad under en eventuell krissituation och i synnerhet vid krig.

Förutom Riksbankens personal är det således av avgörande bety- delse för en fungerande kontanthantering och fungerande kon- tanttjänster att personalen vid bl.a. värdebolagen, Bankomat AB och sådana bevakningsföretag som bevakar kontanttransporter fort- sätter att fullgöra sina uppgifter även i krig. Utvecklingen i framtiden kan medföra att även personalen vid andra företag än de nu nämnda blir av avgörande betydelse för kontanthanteringen. Visserligen är inte kontanter det enda tänkbara betalningsmedlet under en kris eller krig (se avsnitten 35.7.10 och 35.7.11 nedan), men kommittén bedömer att det är av stor vikt att i krig kunna upprätthålla en så stor del som möjligt av den fredstida kontanthanteringen. Dessutom ska det finnas förutsättningar för att möta en kraftig efterfrågan på kontanter genom att öka utgivningen av sedlar och mynt eller sådana beredskapspengar som avses i avsnitt 35.7.10.

Vid beredskapslarm ska de näringsidkare som enligt överenskom- melse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorganisation (12 § andra stycket förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). Under förutsättning att en sådan skyldighet föreligger, är det rimligt att personal vid verksamhet som är av särskilt stor betydelse för genomförandet av elektroniska betalningar och kontanthanteringen, inklusive bankpersonal, ska kunna bli föremål för krigsplacering. Som berörs ovan är näringsid- kare också skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen enligt bestämmelserna i lagen om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Mot bakgrund av Riksbankens övergripande roll avseende kris- beredskap och det civila försvaret är det naturligt att Riksbanken har en viss kontroll över de krigsplaceringsbeslut som nu är aktuella. Kommittén föreslår därför att Riksbanken ska få bestämma vilka av de i avsnitt 35.7.3 berörda juridiska personerna och näringsidkarna som ska besluta om krigsplacering av personal. Utöver den krets som nämns i avsnitt 35.7.3 bör även bevakningsföretag som driver bevakning av sedlar eller mynt i samband med transport enligt 1 §

45Se vidare kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 85–98.

1641

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

första stycket 3 lagen (1974:191) om bevakningsföretag omfattas, vilket inte endast gäller de värdebolag som berörs i det avsnittet.

Krigsplaceringsbesluten innebär att den allmänna tjänsteplikten i förekommande fall fullgörs genom att den aktuella personen kvar- står i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag i enlighet med krigs- placeringsbeslutet. Det finns anledning att införa en bestämmelse i riksbankslagen som hänvisar till bestämmelserna om allmän tjänste- plikt. Enligt kommitténs bedömning är de senare bestämmelserna tillämpliga även på Riksbanken.

35.7.6Förhållandet till andra författningar

Kommitténs förslag: Riksbankens föreskriftsrätt ska avgränsas på så sätt att den avser andra sårbarheter och risker än de som avses i

a)säkerhetsskyddslagen,

b)lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster,

c)lagen om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter,

d)föreskrifter som har meddelats med stöd av de lagar som anges i a–c, eller

e)författningar som rör Finansinspektionens ansvar som till- synsmyndighet eller ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap.

Kommitténs bedömning: Inriktningen på författningsförsla- gen bör i huvudsak vara att Riksbanken ska ha en god förmåga att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och hantera konsekvenserna av fredstida kriser och krig. Säkerhets- skyddslagstiftningen, skyddslagen och regleringen av informa- tionssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster bör i första hand vara styrande när det gäller att se till att de mest kritiska delarna av den finansiella infrastrukturen får ett adekvat skydd mot antagonistiska angrepp och mot terrorism.

Det finns inte skäl att föreslå några ändringar i lagen om infor- mationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster avseen- de bankverksamhet eller finansinfrastruktur.

1642

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

I linje med de synpunkter som Säkerhetspolisen anförde i sitt remis- svar på betänkandet Stärkt krisberedskap i den finansiella infrastruk- turen (se avsnitt 35.4.3) bör en dubbelreglering i förhållande till säkerhetsskyddslagstiftningen undvikas. Inriktningen på förslagen bör således vara att Riksbankens ska ha en god förmåga att upprätt- hålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och hantera kon- sekvenserna av uppkomna kriser. Däremot bör det vara säkerhets- skyddslagstiftningen och regleringen av informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster som i första hand är styrande är det gäller att se till att de mest kritiska delarna av den finansiella infrastrukturen får ett adekvat skydd mot antagonistiska angrepp och mot terrorism. Kommittén har inte skäl att föreslå några änd- ringar i fråga om denna lagstiftning. Den krisberedskap och totalför- svarsplanering som kommittén har anledning att uppehålla sig kring gäller således planering som syftar till att Riksbanken och vissa pri- vata aktörer ska kunna hantera konsekvenserna av fredstida krissitu- ationer, höjd beredskap och då ytterst krig. Riksbanken ska inte heller ta över något ansvar från Riksgäldskontoret.

Mot denna bakgrund bör lagstiftningen, som berörs ovan, utfor- mas efter förebild av krisberedskapsförordningen och förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Därigenom finns det förutsätt- ningar för att uppnå en helhetssyn i förhållande till hela hotskalan, från fredstida krissituationer till situationer med höjd beredskap och då ytterst krig. Därutöver finns det skäl att avgränsa Riksbankens föreskriftsrätt på så sätt att föreskrifterna inte ska avse sådana sårbarheter och risker som regleras i säkerhetsskyddslagstiftningen, lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar eller författningar som rör Finansinspektionens ansvar som tillsynsmyn- dighet eller ansvar för krisberedskap och höjd beredskap.

1643

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

35.7.7Säkerhetskrav på den finansiella infrastrukturen

Kommitténs bedömning: Några säkerhetskrav eller funktions- krav i fråga om infrastruktursystem bör inte läggas fast.

Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssyste- met lade fram förslag till vissa säkerhetskrav på de system som ingår i den finansiella infrastrukturen.46 Därutöver berörde utredningen vissa kvantitativa kvav på clearing och avveckling som delvis åter- speglades i författningsförslagen. Detta kan ses i ljuset av Riksrevi- sionens synpunkter47 vad gäller att regeringen inte hade fastställt några krav på grundläggande säkerhet och uthållighet i betalnings- systemet (se avsnitt 35.4.1).

Det kan dock ifrågasättas hur verkningsfullt det, ur ett bered- skapsperspektiv, är att uppställa krav på att vissa slags transaktioner alltid ska kunna avvecklas inom en viss tid, jämfört med att före- skriva vilka tekniska åtgärder etc. som ska vidtas i syfte att säkerställa driftssäkerhet eller alternativa rutiner. Det ingår inte heller i kom- mitténs uppdrag att lägga fram sådana förslag, i vart fall inte vad gäller system som drivs av andra aktörer än Riksbanken. Därtill kommer att det inte framstår som lagtekniskt lämpligt att i riks- bankslagen ställa upp detaljerade och omfattande krav på system som drivs av privata företag.

Rätt utformade kan säkerhetskrav och funktionskrav i och för sig ha en styrande effekt. Av stor praktisk betydelse är dock att det efter betänkandet Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet har tillkommit nya principer och riktlinjer från CPSS-Iosco. Dessa principer syftar till att såväl stärka motståndskraften och stabiliteten i den finansiella infrastrukturen beträffande bl.a. operativa risker

m.m.i allmänhet som cybersäkerheten. Dessa principer och riktlin- jer är väsentligt mer detaljerade jämfört med förslagen till säker- hetskrav från Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Principerna och riktlinjerna har visserligen inte fullt ut genomförts i svensk rätt och de är inte i sig bindande. De tillämpas dock av bl.a. Riksbanken vid övervakningen av den finan- siella infrastrukturen. I unionsrätten har det också tillkommit regel-

46SOU 2011:78.

47Riksrevisionen (2007).

1644

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

verk om operativa risker för bl.a. centrala motparter). Finansinspek- tionen har meddelat föreskrifter om hanteringen av sådana risker för clearingorganisationer m.fl.48

Vidare har nya krav avseende informationssäkerhet för infrastruk- tursystem införts genom lagen om informationssäkerhet för vissa tillhandahållare av samhällsviktiga tjänster och digitala tjänster (se avsnitt 35.3.7). Dessa gäller, såvitt nu är aktuellt, centrala motparter. Slutligen anförde Säkerhetspolisen under remissbehandlingen av förslagen från Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet att utredningens förslag i flera avseenden inne- bar en dubbelreglering, framför allt avseende frågan om att före- bygga allvarliga störningar i betalningssystemet.

Sammantaget ser inte kommittén anledning att lägga fram förslag om säkerhets- eller uthållighetskrav på finansiella infrastruktursystem (se även avsnitt 21.3). Däremot har kommittén i avsnitt 35.7.1 före- slagit övergripande mål för Riksbankens verksamhet avseende kris- beredskap och höjd beredskap med innebörden att betalningstrans- aktioner ska kunna genomföras även under fredstida krissituationer och höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om sådana transaktioner ska minska och att Riksbanken ska utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden. Vidare före- slås ett krav på berörda företag såvitt gäller att betalningstransaktio- ner i största möjliga utsträckning ska kunna genomföras även under höjd beredskap eller fredstida krissituationer. Därtill kommer att Riksbanken föreslås få rätt att meddela föreskrifter och därigenom precisera vad som förväntas av infrastrukturföretag och banker. Det bör således enligt kommitténs uppfattning överlåtas till Riksbanken att reglera detta närmare, i linje med de krav som ställs inom det civila försvaret i stort. Som berörs i avsnitt 35.7.1 åvilar det Riksbanken att bl.a. identifiera sårbarheter och att vidta adekvata åtgärder för att säkerställa driftssäkerhet och i förekommande fall alternativa system eller rutiner. Det är dock inte lämpligt att i lag precisera frågor om t.ex. reservdrift, alternativa driftmiljöer och rutiner för att ersätta vissa system som inte är i drift. Sådana frågor bör i stället regleras genom myndighetsföreskrifter.

48Se bl.a. 5 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hantering av operativa risker.

1645

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

35.7.8Offentlighet och sekretess

Kommitténs förslag: En ny bestämmelse tas in i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt bestämmelsen ska sekretess gälla för uppgifter som hänför sig till avvecklingssystem, betalningssystem, generella betalsystem, system för värdepappersavveckling, där- med jämförbara system och statens betalningsmodell hos Riks- gäldskontoret. Sekretess ska även gälla för reservrutiner för de nu aktuella systemen och rutiner för hantering av sådana statliga ut- betalningskort som avses i 4 § lagen om Riksbanken och betal- ningsmarknaden under krig.

Sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att sårbarheten avseende betalningar eller transaktioner med finansiella instrument ökar.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

I betänkandet SOU 2011:78 föreslogs en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Ändringen innebar att bestämmelsen om sekre- tess i en statlig myndighets verksamhet avseende övervakning eller kontroll (dåvarande 30 kap. 6 §) skulle utvidgas till att även avse över- vakning eller kontroll enligt den nya lagen om krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Som Riksgäldskontoret berörde vid re- mitteringen av betänkandet kan det dock övervägas om det finns ett behov av en särskild sammanhållen sekretessbestämmelse som avser det som i betänkandet betecknades som det centrala betalningssyste- met. Ett skäl till detta är att det kan ifrågasättas om Riksbankens föreslagna ansvar för krisberedskap och civilt försvar ryms inom uttrycket ”övervakning och kontroll”. Enligt Riksgäldskontorets upp- fattning bör sekretessen omfatta uppgifter om den aktuella infrastruk- turen som avser Riksgäldskontoret eller andra offentliga aktörer. Vidare bör sekretessen inte vara beroende av om uppgifter lämnas av en uppgiftsskyldig själv eller kommer från annat håll. Liknande synpunkter lades fram i Riksrevisionens rapport från 2007.49

Sedan remissbehandlingen har bestämmelserna i 30 kap. samma lag fått ett väsentligt annorlunda innehåll och struktur. Kapitlet av- ser sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn

49Riksrevisionen (2017), se även avsnitt 35.4.1.

1646

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

m.m.i fråga om näringslivet. Ett stort antal av bestämmelserna i kapitlet avser Finansinspektionens tillsynsverksamhet. I det följande kapitlet finns en annan bestämmelse som bl.a. avser Riksbankens ”kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsut- jämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar” (31 kap. 1 § första stycket samma lag). Denna bestämmelse medför ett skydd för upp- gifter om en enskilds ekonomiska förhållanden (se även vad som anförs om 38 kap. 6 § nedan).

Kommittén konstaterar dock att det fortfarande, i likhet med situationen vid Riksrevisionens rapport 2007 och vid betänkandet från 2011, inte finns någon övergripande sekretessbestämmelse om betalningssystem och processer för betalningar som gäller oberoende av hos vilken myndighet uppgiften finns och som avser annat än uppgifter om en enskilds ekonomiska förhållanden. Bestämmelsen om försvarssekretess i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, angående uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet, planläggning m.m. och totalförsvaret i övrigt skulle visserligen under vissa förhållanden kunna vara tillämplig på t.ex. uppgifter om RIX- systemet. Det finns dock ett behov av ett sekretesskydd även för uppgifter om betalningssystem som inte har en direkt koppling till totalförsvaret. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att en ny bestämmelse ska tas in i offentlighets- och sekretesslagen (15 kap. 2 a §). Bestämmelsen bör tas in i 15 kap. eftersom det nu aktuella sekretesskyddet rör rikets säkerhet. Som framgår av avsnitt 35.4.5 anser kommittén att möjligheterna för allmänheten att betala för livsmedel och andra grundläggande varor och tjänster är av yttersta vikt för motståndsviljan och samhällets fortlevnad under krig.

Den nya bestämmelsen bör gälla uppgifter som hänför sig till föl- jande verksamheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att sårbarheten avseende sådana betalningar eller transaktioner ökar:

1.avvecklingssystem enligt lagen (1999:1309) om system för av- veckling av förpliktelser på finansmarknaden,

2.betalningssystem enligt lagen om betaltjänster,

3.generella betalsystem enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse,

1647

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

4.system för värdepappersavveckling hos en värdepapperscentral enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och konto- föring av finansiella instrument och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om för- bättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012,

5.därmed jämförbara system, och

6.statens betalningsmodell hos Riksgäldskontoret och rutiner för hantering av statliga utbetalningskort enligt 4 § lagen om Riks- banken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden (rubri- ken till lagen enligt kommitténs förslag).

Sekretess ska även gälla för reservrutiner, även manuella sådana, för de nu aktuella systemen.

Bestämmelsen är alltså inte begränsad till uppgifter som finns hos en viss angiven myndighet. I första hand torde dock Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret komma att tillämpa den. Det kan dock inte uteslutas att även Försäkringskassan, Skatteverket och vissa andra myndigheter kan komma att tillämpa den. Bestäm- melsen bör inte heller begränsas till en myndighets verksamhet avse- ende de nu aktuella systemen, eftersom vissa av dem drivs av privata företag. Uppgifterna kan således avse en näringsidkares affärs- eller driftförhållanden.

Sekretess enligt den nya bestämmelsen bör gälla i 20 år, vilket är brukligt enligt offentlighets- och sekretesslagen. De system som nu är aktuella torde förändras i sådan utsträckning under en tjugoårs- period att sekretessen inte behöver gälla längre än så.

Enligt kommitténs uppfattning bör den nya bestämmelsen in- skränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Anledningen till detta är att bestämmelsen rör rikets säkerhet (se ovan) och att skälen för att inte offentliggöra uppgifter som kan öka sårbarheten avseende betalningar eller transaktioner med finansiella instrument väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet om sådana upp- gifter. Mot denna bakgrund bör bestämmelsen om rätten att med- dela och offentliggöra uppgifter i 15 kap. 6 § offentlighets- och sekre- tesslagen begränsas på samma sätt som vid utrikessekretess enligt

1648

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

15 kap. 1 §. Kommittén föreslår således att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna nya bestämmelsen ska inskränka rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra upp- gifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

Det kan tänkas att även andra bestämmelser om sekretess är till- lämpliga på en uppgift av nu aktuellt slag, dvs. att det råder konkur- rens mellan olika sekretessbestämmelser. Det gäller särskilt inom Finansinspektionens verksamhet (se 30 kap. 4 b § offentlighets- och sekretesslagen). Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestäm- melser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna som huvudregel ha företräde (7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen).

Vidare finns det i dag en generell sekretessbestämmelse avseende uppgifter som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, pla- nering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer. Sekretess gäller för sådana uppgifter om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera freds- tida kriser motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 13 § samma lag).

Därutöver innebär bestämmelserna i 38 kap. 6 § samma lag ett sekretesskydd för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftför- hållanden som har lämnats till följd av särskild lagstiftning om upp- giftsskyldighet i frågor som rör bl.a. samhällsplanering eller försörj- ningsberedskap, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen innebär ett skydd för sådana uppgifter som privata företag lämnar till Riksbanken till följd av de bestäm- melser som kommittén föreslår i avsnitt 35.7.3.

Mot den bakgrunden anser kommittén att det, med beaktande av förslaget ovan, finns ett tillräckligt sekretesskydd för krisberedskaps- och civilförsvarsverksamhet i nu aktuellt avseende.

Sekretess gäller enligt en annan bestämmelse för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevak- ningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser bl.a. byggnader eller andra anlägg- ningar, lokaler eller inventarier eller tillverkning, förvaring, utläm-

1649

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

ning eller transport av pengar (18 kap. 8 § 1 och 2 samma lag). Mot denna bakgrund framstår sekretesskyddet för Riksbankens byggna- der, anläggningar och transporter som tillräckligt.

35.7.9Statliga konton för allmänheten och statliga krediter som alternativ till elektroniska betalningar

I samråd med utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) har kommittén övervägt möjlig- heten att använda statliga konton för allmänheten för statliga betal- ningar och eventuellt för transaktioner mellan enskilda. I vart fall under höjd beredskap skulle dessutom varje individ kunna ges ett visst kreditutrymme på så sätt att staten tar på sig en viss kreditrisk för att säkerställa allmänhetens betalningsmöjligheter. Ett sådant system skulle i hög grad vara fristående från bankväsendet, vilket är en fördel ur sårbarhetssynpunkt. Det skulle kunna baseras på det nu- varande skattekontosystemet, med vissa förändringar, eller på så- dana medborgarkonton eller andra transaktionskonton för statliga utbetalningar som övervägs av den ovanstående utredningen (se dir. 2018:50). Statliga konton av något slag kan knytas till kontanter eller särskilda betalningsmedel (beredskapspengar) på så sätt att kontanter eller beredskapspengar lämnas ut mot debitering på dessa konton på t.ex. statliga servicekontor eller på tillfälliga riksbanks- kontor i t.ex. länsstyrelsernas lokaler eller på polisstationer.

En annan möjlighet är att förbereda ett system för statliga krediter till allmänheten kopplat till personnummer och utan någon konto- struktur. Detta skulle förutsätta någon slags mekanism för att kon- trollera den aktuella individens kreditutrymme.

Det ligger dock utanför kommitténs uppdrag att föreslå ett system med statliga krediter eller konton av nu aktuellt slag.

1650

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

35.7.10 Beredskapspengar

Kommitténs förslag: Vid höjd beredskap får Riksbanken ge ut beredskapspengar i form av:

1.sedlar och mynt av annan utformning än annars,

2.andra slags fordringar på Riksbanken som ges fysisk form och är avsedda för allmänheten, eller

3.elektroniska pengar eller elektroniska betalningsmedel för all- mänheten som kontoförs eller lagras på annat sätt, om riks- dagen dessförinnan har godkänt detta.

Vid höjd beredskap har var och en rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt och beredskapspengar (lagliga betal- ningsmedel), om inte något annat följer av annan författning. Av- talsvillkor som inskränker denna rätt i förhållande till en konsu- ment är utan verkan.

Av 14 § första stycket tillämpningskungörelsen följer att Riksban- ken ska samverka med vissa andra aktörer för att trygga tillgången på sedlar och mynt i landets olika delar i samband med krig. Det kan antas att efterfrågan på kontanter ökar kraftigt vid höjd beredskap. Av den anledningen ankommer det också på Riksbanken att mot- verka en eventuell brist på kontanter genom att ge ut provisoriska betalningsmedel (14 § andra stycket samma kungörelse). Provisoriska betalningsmedel kan ges en annan och enklare utformning än vanliga sedlar och mynt, bl.a. vad gäller metallinnehåll (prop. 1957:176 s. 22). En fördel ur säkerhetssynpunkt är att de har en begränsad giltighet, som sammanhänger med höjd beredskap. Det kan minska stöldrisken och därmed kostnaderna för säkerhetsarrangemang. I samband med ändringar i 1957 års lag under 1960-talet anfördes dock att någon fredstillverkning av särskilda krigsmynt inte för- ordades (prop. 1963:169 s. 6).

Sedlar och mynt är i dag ett betalningsmedel av väsentligt mindre betydelse för allmänheten jämfört med situationen vid tillkomsten av 1957 års lag.50 Det finns dock enligt kommitténs bedömning även fortsättningsvis ett behov av kontanter såväl i normala tider som i

50Se SOU 2018:42, s. 73–75.

1651

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

krissituationer och krig. I krig kan det dessutom finnas ett behov av sedlar och mynt av annat slag än annars, t.ex. med enklare utform- ning, eller andra slags beredskapspengar. Dessa skulle även kunna ta formen av utbetalningskort, överlåtbara skuldebrev utgivna av Riks- banken eller liknande. I framtiden skulle dock särskilda beredskaps- lösningar av digitalt slag kunna utformas på ett sådant sätt att de medför högre säkerhetskrav jämfört med kontanter.

Enligt kommitténs mening bör det därför även fortsättningsvis finnas en rätt för Riksbanken att ge ut beredskapspengar. En bestäm- melse av denna innebörd bör därför tas in i den nya riksbankslagen, med tanke på att tillämpningskungörelsen i övrigt föreslås bli upp- hävd (se avsnitt 35.7.12 nedan). Det bör inte krävas att krig har brutit ut för att denna befogenhet ska kunna användas. Enligt kom- mitténs mening ska bestämmelsen i stället knytas till att höjd bered- skap råder.

Riksbanken ges med förslaget en stor flexibilitet vad gäller valet av ett lämpligt betalningsmedel för krigssituationer. Beredskaps- pengar av nu aktuellt slag ska enligt kommitténs mening kunna ut- formas som enklare sedlar och mynt, som eventuellt dras in när höjd beredskap inte längre råder, eller andra slags fordringar på Riksban- ken som ges fysisk form. Om riksdagen i framtiden skulle godkänna att Riksbanken ger ut elektroniska betalningsmedel för allmänheten (t.ex. s.k. e-kronor) skulle även dessa kunna användas som bered- skapspengar.

Av naturliga skäl behöver Riksbanken planera för eventuella be- redskapspengar i god tid före det att ett eventuellt regeringsbeslut om höjd beredskap aktualiseras.

Enligt kommitténs mening står det klart att allmänhetens intresse av att kunna betala väger tyngre än skälen för avtalsfrihet i en kris- situation då höjd beredskap råder. Det innebär att bestämmelserna om lagligt betalningsmedel ska ges innebörden att konsumenter har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt och even- tuella beredskapspengar som ges ut av Riksbanken om det råder höjd beredskap. Detta innebär att t.ex. livsmedelsbutiker måste ta emot kontanter vid höjd beredskap. Bestämmelserna bör dock ge utrymme för särskild reglering av vissa betalningar i annan författning.

I dag har Riksbanken rätt att meddela föreskrifter bl.a. inom sitt kontantförsörjningsuppdrag. I linje med förslagen ovan och för- slagen i kapitel 34 anser kommittén att motsvarande bemyndigande

1652

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

i den nya riksbankslagen ska avse föreskrifter om kontantutgivningen, kontanthanteringen och betalningsmedel som ges ut av Riksbanken.

35.7.11 Statliga utbetalningskort

Kommitténs förslag: Bestämmelsen i 1957 års lag om utbetal- ningskort avsedda för postgirorörelsen och direktutbetalnings- kort (4 §) ändras. Enligt den nya bestämmelsen ska Riksbanken vid höjd beredskap vara skyldig att lösa in utbetalningskort som har getts ut av staten och distribuerats till allmänheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana utbetalningskort.

I 1957 års lag finns särskilda bestämmelser avseende bl.a. Riksban- kens verksamhet om Sverige är i krig. Lagen bygger i huvudsak på en äldre lag från 1940-talet. Bestämmelserna i lagen ska tillämpas efter regeringens beslut om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigs- fara. Av förordningen om totalförsvar och höjd beredskap (se avsnitt 35.3.1) följer att 1957 års lag ska börja tillämpas vid beredskapslarm. Regeringen får besluta att beredskapslarm ska ges om det råder högs- ta beredskap i hela landet (9 § samma förordning).51

Av 4 § 1957 års lag framgår att Riksbanken under vissa förhåll- anden ska vara skyldig att lösa in utbetalningskort avsedda för ”post- girorörelsen” och vissa direktutbetalningskort (4 § första stycket). Dessa bestämmelser syftar bl.a. till att möjliggöra betalningar av t.ex. löner och pensioner, även om viss teknisk utrustning inte fungerar (prop. 1957:176 s. 30–33). Bestämmelserna i lagen ger regeringen omfattande befogenheter att meddela föreskrifter om Riksbankens verksamhet. Dessa föreskrifter ska gälla i stället för riksbankslagen. Bankerna är inte enligt 1957 års lag skyldiga att lösa in utbetalnings- korten. Vid införandet av 1957 års lag anfördes att det torde ligga i sakens natur att banker, i mån av kassatillgångar, kommer att med- verka till att det i lagen reglerade systemet skulle fungera på bästa tänkbara sätt (prop. 1957:176 s. 31).

51Se även 4 § tredje stycket lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.

1653

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Bankerna skulle enligt Riksbankens tidigare föreskrifter (föreskrif- ter för bankernas beredskapsplanering 5 maj 1988) kunna tillgodose allmänhetens mest angelägna behov av banktjänster. Föreskrifterna ställde bl.a. krav på att fysiska personer skulle kunna använda i vart fall ett bankkonto, samt vid samtliga bankkontor kunna lyfta s.k. förmånsbetalningar mot företeende av förmånsbevis och avlämnan- de av förmånskvitton.

Bestämmelserna i 1957 års lag överensstämmer inte i alla delar med hur det finansiella systemet fungerar i dag. Efter samråd med Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärds- systemen (Fi 2018:05) anser dock kommittén att möjligheten att under krig göra statliga utbetalningar till privatpersoner genom någon form av statliga utbetalningskort bör finnas kvar. Detta bör ses som en lösning i sista hand, om elektroniska utbetalningar inte kan genomföras av någon anledning.

Att Riksbanken är skyldig att lösa in utbetalningskort är ange- läget för trovärdighet i ett system av aktuellt slag. Trots avsaknaden av regional kontorsorganisation anser kommittén således att Riks- banken även fortsättningsvis ska vara skyldig att lösa in statliga utbe- talningskort. Även banker bör i förekommande fall kunna ta mot och lösa in utbetalningskorten.

Vid inlösen får Riksbanken en fordran på staten med motsva- rande belopp, som kan regleras inom RIX-systemet eller genom alternativa rutiner för avveckling av stora betalningar så snart detta är möjligt. Förbudet mot monetär finansiering (artikel 123 i EUF- fördraget) bör inte anses hindra att staten ges kortfristig kredit under krig i syfte att upprätthålla en grundläggande nivå av betalningar för livsmedel m.m.

En möjlighet skulle kunna vara att därutöver överväga en ny be- stämmelse som förpliktar banker och utländska kreditinstitut som driver verksamhet i Sverige genom en filial att lösa in statliga utbetal- ningskort vid höjd beredskap, mot att de får en motsvarande fordran som staten reglerar vid en senare tidpunkt. Detta skulle enligt ovan- stående resonemang kunna vara en sista utväg om statliga betalningar inte kan genomföras elektroniskt. Denna fråga kan dock regleras genom fullmaktslagstiftning enligt förslaget i avsnitt 35.7.12. Kom- mittén berör i det avsnittet frågan om regeringens fullmaktsbefogen- heter enligt 1957 års lag i fråga om bl.a. betaltjänster och bank- rörelse.

1654

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

Övriga frågor om betalningssystemet och betalningsmarknaden i kris och krig utanför Riksbankens ansvarsområde får vid behov över- vägas i ett annat sammanhang (se avsnitt 34.8).

35.7.12 Fullmaktslagstiftningen i övrigt

Kommitténs förslag: Rubriken till 1957 års lag ändras till lagen om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden.

Regeringens fullmaktsbefogenheter att under krig m.m. med- dela föreskrifter om Riksbankens sedel- och myntutgivning, bank- rörelse och räkenskaper (2 §) utvidgas till att avse Riksbankens verksamhet generellt enligt den nya riksbankslagen och annan lag och föreskrifter som gäller i stället för lagen om bank- och finan- sieringsrörelse och lagen om betaltjänster.

Bemyndigandet för regeringen att meddela tillämpningsföre- skrifter (6 §) upphävs.

Bestämmelsen om att länsstyrelser i vissa fall får utöva befo- genheter som annars tillkommer Konungen (5 §) ändras på så sätt att det är regeringens befogenheter som avses.

Tillämpningskungörelsen upphävs.

Bemyndigandet i 6 § i 1957 års lag till regeringen att meddela tillämp- ningsföreskrifter är inte förenlig med nuvarande regeringsform, enligt vilken regeringen inte får meddela verkställighetsföreskrifter som avser riksdagens myndigheter (8 kap. 7 § andra stycket regeringsfor- men). Det bör därför upphävas.

Det finns också bestämmelser i 1957 års lag om regeringens rätt att meddela föreskrifter om Riksbankens sedel- och myntutgivning, bankrörelse och räkenskaper (2 §). Mot bakgrund av den ovan be- rörda bestämmelsen om beredskapspengar framstår uttrycket sedel- och myntutgivning som alltför begränsat. Vidare är det olämpligt att använda uttrycket bankrörelse när det gäller Riksbanken. Detta efter- som bankrörelse är ett centralt begrepp i bankrörelselagstiftningen (se t.ex. 1 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Den nu aktuella bestämmelsen i 1957 års lag ska således enligt kommitténs uppfattning ändras till att avse Riksbankens verksamhet enligt den nya riksbankslagen och annan lag, dock inte grundlag.

1655

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

Sedan tillkomsten av 1957 års lag har det privata bankväsendet i stor utsträckning ersatt den roll som Riksbanken, postkontoren och postgirot tidigare spelade för allmänheten på betalningsmarknaden, vilken i tidigare lagstiftningsärenden har beskrivits som det statliga kassaväsendet (prop. 1957:176 s. 19). Kommittén anser mot den bak- grunden att regeringens fullmaktsbefogenheter enligt lagen ska ut- vidgas till att avse även avse betaltjänster och verksamhet enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Detta möjliggör en stärkt författ- ningsberedskap genom att det inom Regeringskansliet kan tas fram s.k. skrivbordsförordningar som vid behov kan ersätta delar av lagen om betaltjänster och lagen om bank- och finansieringsrörelse i hän- delse av krig.

Vidare finns det en bestämmelse om att länsstyrelser får utöva befogenheter som annars tillkommer Konungen (5 §). Detta får ske om det råder krig och någon del av landet har avskurits från kontakt med riket i övrig, eller om det av någon annan anledning finns ett stort behov av omedelbara åtgärder under krig. De befogenheter som avses tillkommer numera regeringen. Bestämmelsen bör därför änd- ras till att avse regeringens befogenheter.

Som berörs i avsnitt 13.1 förslår kommittén att uttrycket betal- ningsväsendet utmönstras ur riksbankslagstiftningen generellt sett. Vidare breddas tillämpningsområdet för 1957 års lag (se föregående stycke). Mot denna bakgrund anser kommittén att rubriken till 1957 års lag ska ändras till lagen om Riksbanken och betalnings- marknaden under krigsförhållanden.

35.7.13 Valuta- och kreditreglering

Kommitténs bedömning: Några ändringar görs inte i lagen om valuta- och kreditreglering.

Enligt kommitténs bedömning kvarstår behovet av att i vissa fall kunna besluta om valuta- och kreditreglering. Några ändringar i lagen behövs inte med anledning av de överväganden som kommit- tén gör.

1656

SOU 2019:46

Krisberedskap och höjd beredskap

35.7.14 Växelprotestlagen och moratorielagen

Kommitténs förslag: Växelprotestlagen upphävs. Moratorielagen ändras på så sätt att Riksbanken i stället för

fullmäktige i Riksbanken ska höras i vissa fall.

Moratorielagen och växelprotestlagen innehåller bestämmelser om att regeringen får meddela vissa civilrättsliga föreskrifter eller besluta i frågor av civilrättslig innebörd bl.a. om Sverige är i krig. Riksbanks- fullmäktige ska höras innan sådana beslut fattas.

Sedan den 1 januari 1999 har dock riksbanksfullmäktige en mycket begränsad roll vad gäller operativa frågor om kontantutgivningen, kontanthanteringen och betalningsmarknaden i övrigt. Mot denna bakgrund uppkommer frågan om dessa lagar bör ändras vad gäller vilket beslutsorgan inom Riksbanken som ska höras. Det framstår dock inte som ändamålsenligt att i detta sammanhang, i civilrättslig lagstiftning, ta ställning till Riksbankens inre organisation. Ett mer lämpligt alternativ är därför att ange att Riksbanken ska höras, utan att ange något beslutsorgan. Moratorielagen ska därför ändras på så sätt att Riksbanken i stället för fullmäktige i Riksbanken ska höras i vissa fall.

I fråga om växelprotestlagen framstår det dock som mer lämpligt att upphäva den. Detta eftersom betalningar med växlar och checkar av det slag som avses i lagen är mycket sällsynta på dagens betal- ningsmarknad. I de fall då betalningar trots detta görs med sådana betalningsmedel, då framför allt med växlar, framstår behovet av att kunna förlänga tiden för växelprotest som synnerligen begränsat. Kommittén anser därför att växelprotestlagen ska upphävas.

1657

Krisberedskap och höjd beredskap

SOU 2019:46

35.8Referenser

CPSS-Iosco (2012), Principles for financial market infrastructures, Committee on Payments and Settlement Systems, april. Bank of International Settlements.

Ds 2015:2, Värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instru- ment.

ECB (2018), Opinion of the European Central Bank of 26 October 2018 on the review of Finnish law concerning preparedness obliga- tions applicable in the financial sector (CON/2018/46). Europeiska centralbanken.

Finansdepartementet (2010), Stärkt krisberedskap i betalningssystemet, Fi 2010/1619.

FSPOS (2017), FSPOS rapport om höjd beredskap, krav och förutsätt- ningar för beredskapsplanering för aktörerna inom den finansiella sektorn, Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkan, 28 no- vember.

Försvarsberedningen (2017), Motståndskraft – Inriktningen av total- försvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, Ds 2017:66.

MSB (2018), Nationell risk- och förmågebedömning, Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, MSB1221.

Riksbanken (2016), Framställning om modernisering av äldre lagar som påverkar Riksbankens beredskapsansvar, Skrivelse av den 30 maj, dnr 2016-00486.

Riksbanken (2017), Finansiell infrastruktur, 31 mars.

Riksgäldskontoret (2017), Ramavtal av den 6 april 2017 mellan Riks- gäldskontoret och ICA Banken AB avseende laddningsbara kort- tjänster för statliga myndigheter, Förbetalda kort, dnr 2016/1206.

Riksrevisionen (2007), Krisberedskap i betalningssystemet, RiR 2007:28.

SOU 1986:22, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för Riksgäldskontoret.

SOU 1993:116, Riksbankens och Finansinspektionens beredskapsansvar. SOU 1995:125, Finansiell verksamhet i kris och krig.

SOU 2011:78, Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet. SOU 2015:25, En ny säkerhetsskyddslag.

1658

36 Övriga författningsfrågor

36.1Uppgiftsskyldighet och behandling av insamlade uppgifter

36.1.1Gällande rätt

Uppgiftsskyldighet för finansinstitut m.fl.

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska ett finansinstitut eller an- nat företag som står under tillsyn av Finansinspektionen lämna de uppgifter som Riksbanken anser vara nödvändiga dels för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna, dels för att övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap. 9 § första stycket riksbanks- lagen).

Med finansinstitut avses bankinstitut (banker och utländska bank- företag som bedriver verksamhet från filial i Sverige), kreditmarknads- företag, värdepappersinstitut, Första–Fjärde AP-fonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), Sjätte AP-fonden enligt lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden, försäk- ringsföretag som har tillstånd att driva försäkringsrörelse i Sverige enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), Svenska skeppshypo- tekskassan samt utländska företag som med stöd av 4 kap. 1, 3 eller 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse driver verksamhet från filial i Sverige.

Det första ledet av bestämmelsen i 6 kap. 9 § första stycket fick sin nuvarande lydelse 1990. Det beskrevs i förarbetena som en all- mänt utformad befogenhet att inhämta uppgifter för att Riksbanken ska kunna följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna. Uppgiftsskyldigheten för instituten avser enligt förarbetena endast de uppgifter som krävs för att Riksbanken ska kunna utforma och tillämpa sin valuta- och kreditpolitik (prop. 1989/90:135 s. 69).

1663

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Uttrycket ”övervaka betalningssystemets stabilitet” i det andra ledet av bestämmelsen är avsett att vara vidare än RIX-systemet och andra infrastruktursystem för betalningar. Bestämmelsen infördes under bankkrisen i början av 1990-talet. Den motiverades med att Riksbanken skulle ha möjlighet att fullgöra sin uppgift att tillhanda- hålla likviditetsstöd (prop. 1992/93:135 s. 37). För att Riksbanken ska kunna fullgöra denna uppgift på ett effektivt sätt borde banken en- ligt regeringen ha möjlighet att inhämta uppgifter från de institut som kan behöva likviditetsstöd från Riksbanken.

Uppgiftsskyldighet för svenska utgivare av värdepapper

Efter anmodan av Riksbanken ska också svenska utgivare av värde- papper till Riksbanken lämna de uppgifter om emitterade värdepap- per som Riksbanken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalnings- systemets stabilitet (6 kap. 9 § andra stycket riksbankslagen). Riks- banken har meddelat föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.1

Uppgifter om betalningsbalansstatistik m.m.

Riksbanken framställer betalningsbalansstatistik och statistik över utlandsställningen. För att Riksbanken ska kunna göra det, är den som för egen eller annans räkning har utfört transaktioner med ut- ländsk motpart eller hållit tillgångar och skulder med utlandsanknyt- ning skyldig att till Riksbanken lämna de uppgifter som behövs som underlag för Riksbankens betalningsbalansstatistik och för statistik över utlandsställningen (6 kap. 9 § tredje stycket samma lag).

1Se Riksbankens föreskrifter (RBFS 2014:1) om skyldighet att lämna uppgifter om emitterade värdepapper. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om rapportering till Riksbanken av upp- gifter rörande egna emitterade värdepapper som Riksbanken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna och för att övervaka betalningssystemets sta- bilitet. De insamlade uppgifterna används även för framställning av statistik rörande värdepap- persmarknader.

1664

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

Riksbankens föreskriftsrätt

Riksbanken kan samla in uppgifter genom att vända sig direkt till ett företag eller med stöd av föreskrifter. Att Riksbanken får meddela föreskrifter om uppgiftsskyldigheten följer av 6 kap. 9 § fjärde stycket samma lag.

Riksbanken får vidare meddela föreskrifter om att uppgifter som ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska central- byrån (6 kap. 10 och 11 §§ samma lag). Beträffande uppgiftsskyldig- heten från finansinstitut m.fl. och emittenter av värdepapper (dvs. inte för betalningsbalansstatistiken och statistiken över utlandsställ- ningen), ska Riksbanken samråda med Finansinspektionen och Sta- tistiska centralbyrån innan banken meddelar föreskrifter (6 kap. 10 § samma lag). Syftet med samrådet med Finansinspektionen är att i möjligaste mån undvika att både Riksbanken och Finansinspektio- nen samlar in liknande uppgifter.

Riksbankens ansvar för att ta fram statistik

De uppgifter som Riksbanken samlar in behöver som regel behand- las ytterligare innan den används i verksamheten, t.ex. genom regi- strering, organisering eller bearbetning. En slutprodukt av en sådan behandling kan vara statistik. Vilken statistik Riksbanken ska ta fram och vad den ska innehålla framgår dock inte mer i detalj av riksbanks- lagen. Däremot framgår det av 6 kap. 4 § andra stycket riksbanks- lagen att Riksbanken löpande ska offentliggöra statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållandena. Av 6 kap. 9 § tredje stycket samma lag följer vidare att Riksbanken framställer betalningsbalans- statistiken och statistiken över utlandsställningen.

I dag framställer Riksbanken bl.a. följande statistik.

•Finansmarknadsstatistiken

Riksbanken har sedan den 1 april 2003 uppdragit till Statistiska cen- tralbyrån, att samla in, sammanställa och publicera finansmark- nadsstatistiken. Statistiken omfattar t.ex. penningmängd, balansräk- ningar, räntestatistik och värdepappersmarknaden. Statistiken bygger på rapportering från monetära finansinstitut, vilket innefattar ban- ker, bostadsinstitut, finansbolag, kommun- och företagsfinansierande

1665

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

institut, monetära värdepappersbolag och monetära investerings- fonder (penningmarknadsfonder).

•Betalningsbalansstatistiken

Betalningsbalansen är en sammanställning av ett lands reala och finan- siella transaktioner gentemot utlandet. Riksbanken har uppdragit åt Statistiska centralbyrån att producera, sammanställa och publicera statistik för Riksbankens räkning.

•Värdepappersstatistiken

På Riksbankens uppdrag publicerar Statistiska centralbyrån månatlig statistik över svenska emittenters värdepappersupplåning. Uppgift- erna omfattar alla emissioner av värdepapper som offentlig och pri- vat sektor har genomfört i Sverige och i utlandet. Uppgifterna byg- ger dels på direktrapportering av värdepappersemissioner från upp- giftslämnare, dels på uppgifter från Euroclear Sverige AB. Den pub- licerade statistiken omfattar bl.a. uppgifter om valuta, löptid och räntevillkor. Uppgifterna används av Riksbanken bl.a. i arbetet med penningpolitik och finansiell stabilitet.

•Omsättningsstatistiken

Riksbankens omsättningsstatistik på penning- och obligationsmark- naden samt valutamarknaden baseras på uppgifter som inrapporte- rats från Riksbankens motparter.

•Statistik över korta penningmarknadsräntor

Riksbanken avser att under 2020 börja publicera uppgifter om dags- låneränta. Denna ränta kommer att baseras på information om de penningpolitiska motparternas transaktioner på penningmarknaden (jfr det som sägs i avsnitt 36.3 om pågående arbete inom Riksbanken vad gäller en ny referensränta).

•Betalningar

Riksbanken samlar årligen in och sammanställer statistik över olika typer av elektroniska och kontanta betalningar från bl.a. banker och andra betaltjänstleverantörer Den betalningsstatistiken rapporteras till ECB och Banken för internationell betalningsutjämning (BIS). Riksbanken för också statistik över bl.a. betalningar i RIX-systemet.

1666

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

Databasen för övervakning och tillsyn över finansmarknaderna

För Riksbankens övervakning och Finansinspektionens tillsyn finns det en särskild databas över finansmarknaderna, se lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Den databasen finns hos Statistiska centralbyrån.

Uppgifter får behandlas i databasen för sammanställning och ana- lys av information som behövs i

1.Riksbankens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt be- talningsväsende,

2.Finansinspektionens verksamhet för tillsyn över finansiella mark- nader och företag, samt

3.Riksbankens, Finansinspektionens och Statistiska centralbyråns verksamheter för framställning av statistik.

I databasen får sådana uppgifter behandlas som samlats in med stöd av 6 kap. 9 § första och andra styckena riksbankslagen (se ovan) och med stöd av bestämmelser i lagar och EU-förordningar som berör Finansinspektionens tillsynsverksamhet. För att uppgifter som tas in med stöd av lag ska få behandlas i databasen ska de ha samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Utöver sådana uppgifter får i databasen behandlas

1.uppgifter om Riksbankens eller Riksgäldskontorets ekonomiska förhållanden,

2.uppgifter som är allmänt tillgängliga,

3.uppgifter från andra centralbanker eller från Banken för interna- tionell betalningsutjämning, under förutsättning att uppgifterna har samlats in för tillsyns- eller övervakningsändamål, och

4.uppgifter om juridiska personers resultat- och balansräkningar.

Personuppgifter får inte behandlas i databasen.

Riksbanken har direktåtkomst till uppgifterna i databasen i ban- kens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsvä- sende samt i bankens verksamhet för framställning av statistik.

1667

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Finansinspektionen har direktåtkomst till uppgifterna i databa- sen i inspektionens verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag samt i inspektionens verksamhet för framställning av statistik.

36.1.2Uppgiftsskyldighet

Kommitténs förslag: På begäran av Riksbanken ska finansiella företag som driver verksamhet i Sverige lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra sina uppgifter en- ligt den nya riksbankslagen.

Därutöver ska följande juridiska och fysiska personer på Riks- bankens begäran lämna de uppgifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra vissa uppgifter enligt denna lag.

1.Svenska utgivare av värdepapper, i fråga om Riksbankens verk- samhet avseende penningpolitik och det finansiella systemet.

2.Deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, ju- ridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en sådan och företag till vilka sådana deltagare har utkontrakterat verksam- het, i fråga om Riksbankens verksamhet avseende det finansi- ella systemet.

3.Juridiska personer inom finansiell infrastruktur som står un- der övervakning från Riksbanken och företag till vilka sådana juridiska personer har utkontrakterat verksamhet.

4.De juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riksbankens verksamhet avseende krisberedskap och höjd be- redskap, i fråga om denna verksamhet och verksamheten avse- ende kontanter.

5.Den som för egen eller annans räkning har utfört transak- tioner med utländsk motpart eller hållit tillgångar och skulder med utlandsanknytning, i fråga om Riksbankens betalnings- balansstatistik och statistik över utlandsställningen.

Ett finansiellt företag som är uppgiftsskyldigt, ska på begäran även lämna de uppgifter om dotterföretag som Riksbanken anser är nödvändiga.

1668

SOU 2019:46Övriga författningsfrågor

Riksbanken får meddela föreskrifter om uppgiftsskyldig- heten.

Riksbanken får också meddela föreskrifter om att vissa upp- gifter som ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Sta- tistiska centralbyrån. Beträffande andra uppgifter än sådana som rör betalningsstatistiken och statistik över utlandsställningen, ska Riksbanken ge Finansinspektionen och Statistiska centralbyrån tillfälle att yttra sig innan den meddelar sådana föreskrifter.

Behovet av uppgifter på olika områden

För att Riksbanken ska kunna fullgöra de uppgifter som banken till- delas enligt kommitténs förslag, behöver Riksbanken samla in och behandla uppgifter på en rad olika områden. Det gäller även sådana uppgifter som inte är allmänt tillgängliga. Riksbanken behöver kunna få informationen direkt från företagen. Bestämmelserna om uppgifts- skyldighet i den nuvarande riksbankslagen är visserligen relativt om- fattande. Det finns dock skäl att överväga en bestämmelse av upp- giftsskyldighet som på ett tydligt sätt omfattar alla Riksbankens verksamhetsområden enligt den nya riksbankslagen. En sådan be- stämmelse bör bl.a. omfatta alla relevanta delar av den finansiella in- frastrukturen och det finansiella systemet i övrigt. Som berörs nedan finns det på vissa områden skäl att överväga en utvidgning av kretsen uppgiftsskyldiga aktörer.

Det bör också framhållas att Riksbanken enligt kommitténs för- slag tilldelas uppgifter utöver penningpolitik och det finansiella sy- stemets stabilitet och effektivitet. Exempelvis ges Riksbanken ett större ansvar än tidigare för krisberedskap och höjd beredskap.

Mot denna bakgrund framstår det som lämpligt att ersätta de nu- varande bestämmelserna med bestämmelser om uppgiftsskyldighet som gäller i förhållande till Riksbankens samtliga uppgifter enligt den nya riksbankslagen. Kommittén övergår till att på ett övergri- pande plan behandla vilket behov av uppgifter som Riksbanken kan ha på olika områden.

Det som sägs nedan utesluter inte att Riksbanken även kan in- hämta information på frivillig väg, t.ex. vad gäller undersökningar avseende allmänhetens betalningsvanor, eller till följd av avtal som ingås med stöd av den nya riksbankslagen.

1669

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Penningpolitik

Riksbankens motparter i penningpolitiken är olika finansiella före- tag, framför allt banker och andra kreditinstitut. På penningpoliti- kens område behöver Riksbanken ha tillgång till sådana uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna bedöma och analysera ef- fekterna av olika möjliga penningpolitiska åtgärder och hur den pen- ningpolitiska transmissionen fungerar. Den aktuella informationen rör bl.a. följande frågor:

•omsättning och prissättning på finansiella marknader, såsom penningmarknaden, räntemarknaden och valutamarknaden

•bankers in- och utlåning till andra finansiella företag, vad gäller både volymer och räntor

•bankers in- och utlåning till icke-finansiella företag och hushåll, i fråga om volymer och räntor, bankernas finansieringskostnader och finansieringsmodeller

•bankernas likviditetshantering.

Det finansiella systemet

Vissa uppgifter om finansiella företags likviditetsförsörjning, finan- siering, utlåning m.m. enligt ovan är även av betydelse för Riksban- kens uppgift att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det gäller exempelvis uppgifter om bankers finansiering och liknan- de förhållanden som påverkar det finansiella systemets motstånds- kraft. Som beskrivs i kapitlen 22 och 23 ska Riksbanken kunna ge likviditetsstöd för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Stöd får ges till vissa finansiella företag, nämligen svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter. Det är rimligt att Riksbanken även fortsättnings- vis får begära uppgifter från sådana företag som är eller kan bli före- mål för stöd eller som behövs för att bedöma exempelvis riskerna med eller effekterna av lämnade eller planerade stödåtgärder. Infor- mation kan också behövas som ett led i Riksbankens krisförberedelser.

Eftersom Riksbankens uppgifter avseende det finansiella syste- met syftar till att detta ska vara stabilt och effektivt, kan Riksbanken

1670

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

behöva inhämta uppgifter som avser effektivitetsfrågor och inte endast hot mot stabiliteten i systemet.

Riksbankens övervakning

Vidare ska Riksbanken övervaka den finansiella infrastrukturen och på ett vidare plan bedöma om det finansiella systemet är väl funge- rande och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finan- siella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster (se avsnitt 24.2). För att fullgöra dessa uppgif- ter behöver Riksbanken tillgång till information om det finansiella systemet som sådant och om uppbyggnaden av risker som hotar sta- biliteten och effektiviteten i det finansiella systemet. Riksbanken be- höver därför kunna få tillgång till information från en relativt bred krets av finansiella företag.

Krisberedskap och höjd beredskap

Riksbankens föreslagna ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap innebär att Riksbanken behöver kunna inhämta uppgifter om enskilda företags beredskapsplanering och t.ex. deras förmåga att driva verksamheten vidare under krig. Framför allt rör det sig om uppgifter som har betydelse för att Riksbanken ska kunna bedöma om företaget i fråga efterlever de krav som ställs på det (se av- snitt 35.7.3).

I avsnitt 35.7.8 lämnas förslag till en ny sekretessbestämmelse av- seende betalningssystem och liknande system. Uppgifter som in- hämtas inom ramen för Riksbankens arbete med krisberedskap och höjd beredskap kommer i många fall att omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse.

Kontanthanteringen

I fråga om kontanthanteringen kan Riksbanken behöva inhämta uppgifter av olika slag. Det kan t.ex. gälla kostnader och prissättning, eftersom dessa förhållanden kan påverka kostnaderna för t.ex. han-

1671

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

deln och konsumenter – vilket i sin tur påverkar tillgången till kon- tanter.

Referensränta

I avsnitt 36.3 föreslås att Riksbanken ska få tillhandahålla och offent- liggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden. För att göra detta behöver Riks- banken ha rätt att från finansiella företag inhämta uppgifter om vissa transaktioner.

Allmänt om Riksbankens rätt till uppgifter

I det föregående beskrivs vilken typ av uppgifter som Riksbanken kan behöva för sin verksamhet. Det är knappast möjligt att uttöm- mande reglera vilka slags uppgifter som ska lämnas till Riksbanken och av vem. Enligt den nuvarande riksbankslagen anges i stället vilka företag som är skyldiga att lämna Riksbanken de uppgifter som Riksbanken begär. Kommittén föreslår att den nya riksbankslagen utformas på motsvarande sätt.

I det följande identifieras den krets av aktörer som ska vara skyl- dig att lämna de uppgifter som Riksbanken anser nödvändiga för att utföra sina uppgifter. Vilka specifika företag som faktiskt kommer att behöva lämna uppgifter beror dock på vilka uppgifter det är fråga om och vad uppgifterna ska användas till.

För att ett företag ska vara skyldigt att lämna uppgifter till Riks- banken ska det framgå av en begäran från Riksbanken. En sådan be- gäran kan avse ett enskilt fall eller framgå av föreskrifter som Riks- banken meddelar. Riksbanken får bara begära sådana uppgifter som den på sakliga grunder anser vara nödvändiga för att utföra sina uppgifter. Proportionalitetsprincipen enligt förslaget i avsnitt 13.5 eller enligt 5 § förvaltningslagen är tillämplig i sådana fall.

De uppgifter som Riksbanken får del av kan användas för att framställa statistik. För att uppgifterna ska vara användbara för Riks- banken kan de dock också behöva behandlas på annat sätt. Dessa frågor behandlas i 36.1.3.

1672

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

Nedan behandlas först vilka finansiella företag som ska vara skyl- diga att lämna uppgifter till Riksbanken oavsett i vilken del av Riks- bankens verksamhet som behovet av uppgifter uppkommer. Där- efter behandlas utformningen av lagstödet för att inhämta uppgifter från aktörer även utanför kretsen finansiella företag som driver verk- samhet i Sverige, avseende vissa av Riksbankens uppgifter.

Kretsen av uppgiftsskyldiga

Finansiella företag

Av beskrivningen ovan framgår att Riksbanken för sin verksamhet kan behöva inhämta uppgifter från en bred krets finansiella företag, dvs. företag som står under tillsyn av Finansinspektionen och mot- svarande utländska företag, AP-fonder och Svenska skeppshypo- tekskassan. Information från dessa aktörer är av betydelse för alla Riksbankens verksamhetsområden. Med hänsyn till de kopplingar som finns mellan Riksbankens olika verksamhetsområden, t.ex. pen- ningpolitik och finansiell stabilitet, är det också en fördel om Riks- banken kan vända sig till samma krets finansiella företag för att få uppgifter oavsett om uppgiften behövs i en eller flera verksamhets- områden.

Jämfört med de företag som ska lämna uppgifter enligt 6 kap. 9 § första stycket riksbankslagen kommer fler utländska företag att bli uppgiftsskyldiga. Riksbanken bör dock inte ha några maktbefogen- heter beträffande utländska företag som inte har någon verksamhet i Sverige. Kommittén föreslår därför att finansiella företag som dri- ver verksamhet i Sverige på begäran av Riksbanken ska lämna de upp- gifter som är nödvändiga för att banken ska kunna utföra sina upp- gifter enligt den nya riksbankslagen.

Genom ändringar i kapitalkravsdirektivet och tillsynsförord- ningen som har beslutats kommer vissa holdingföretag som äger ak- tier i exempelvis banker att bli tillståndspliktiga och stå under tillsyn av Finansinspektionen.2 Dessa holdingföretag kommer då att omfat-

2Se artikel 21a i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/878 av den 20 maj 2019 om ändring av direktiv 2013/36/EU vad gäller undantagna enheter, finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag, ersättning, tillsynsåtgärder och tillsynsbefogenheter och kapitalbevarande åtgärder. Se även artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av den 20 maj 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttoso-

1673

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

tas av definitionen av finansiella företag. Om ett sådant holdingbolag är moderföretag till ett institut kan även det bli uppgiftsskyldigt.

Moderbolags uppgiftsskyldighet

För Riksbankens arbete avseende det finansiella systemet kan det vara nödvändigt med underlag som beskriver förhållandena för hela koncerner, t.ex. de svenska bankkoncernerna. Sådana uppgifter be- höver också samlas in inom ramen för verksamheten inom Banken för internationell betalningsutjämning och ECBS. Det gäller bl.a. uppgifter om svenska bankgruppers värdepappersinnehav och lån. För att kunna svara mot Riksbankens behov, är det därför nödvän- digt att Riksbanken kan samla in uppgifter inte bara om ett visst fi- nansiellt företag som driver verksamhet i Sverige, utan även om för- hållandena hos utländska dotterföretag. Sådan insamling sker redan i dag utan att det finns en explicit bestämmelse som ger Riksbanken rätt att begära upplysningar om utländska dotterföretag. Det bör dock tydliggöras att Riksbanken har rätt till sådan insamling från uppgiftsskyldiga svenska moderbolag.

Kommittén föreslår att detta kommer till uttryck genom en be- stämmelse som anger att om Riksbanken begär det ska ett finansiellt företag som driver verksamhet i Sverige lämna de uppgifter om dotterföretag som är nödvändiga för att banken ska kunna fullgöra sina uppgifter.

Svenska utgivare av värdepapper

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska svenska utgivare av värde- papper på Riksbankens begäran lämna de uppgifter om emitterade värdepapper som Riksbanken anser är nödvändiga dels för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaden, dels för att övervaka betalningssystemets stabilitet. Bestämmelsen infördes eftersom er- farenheter från finanskrisen visade att Riksbanken kan få behov av uppgifter om svenska utgivares utestående värdepappersemissioner i samband med övervakningen av betalningssystemets stabilitet. Som

liditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, mot- partsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012.

1674

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

exempel på uppgifter som med stöd av bestämmelsen blir tillgängliga för Riksbanken nämnde finansutskottet enskilda aktörers lånekost- nader för värdepappersupplåningen, förfallostruktur och kreditvär- dering för de utestående emissionerna.3 Finansutskottet anförde att genom att kunna visa hur finansieringskostnaderna utvecklas, hur refinansieringsbehovet ser ut den närmaste framtiden och hur kre- ditvärderingsinstitutens bedömningar utvecklas skulle Riksbankens analys och bedömning av betalningssystemets stabilitet förbättras. Finansutskottet menade att för tillgång till tillförlitlig information om svenska värdepapper i arbetet med finansiell stabilitet är det centralt att Riksbanken ges rätt att samla in uppgifter om utgivna värdepapper från emittenter. Enligt kommitténs bedömning bör Riksbanken även fortsättningsvis kunna inhämta denna typ av in- formation. Sådana uppgifter bör enligt den nya riksbankslagen avse Riksbankens verksamhet i fråga om penningpolitiken och det finan- siella systemet.

Deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, deltagare till dem och underleverantörer

Det finns vidare ett behov av att inhämta uppgifter från deltagare i system för betalningsavveckling som Riksbanken tillhandahåller, ju- ridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en sådan deltagare och företag till vilka en sådan deltagare har utkontrakterat verksam- het. Detta avser alltså Riksbankens verksamhet om att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och i övrigt bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Många av deltagarna i Riksbankens nuvarande system för betalningsavveckling, RIX-systemet, står under tillsyn av Finansinspektionen och är därför uppgiftsskyldiga enligt gällande rätt och enligt förslaget ovan om en generellt formulerad uppgiftsskyldighet för finansiella företag. Det kan dock förekomma sådana deltagare som inte ryms inom den föreslagna definitionen av finansiella företag. Även dessa bör vara skyldiga att lämna nödvän- diga uppgifter. Omvänt skulle det kunna förekomma s.k. penning- politiska motparter som inte är deltagare i det ovannämnda systemet.

I vissa fall kan det finnas ett behov av att inhämta uppgifter från kvalificerade ägare till deltagare i system som Riksbanken tillhanda-

3Se bet. 2010/11:FiU16 s. 9.

1675

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

håller och från företag till vilka sådana deltagare har utkontrakterat verksamhet (jfr avsnitt 21.3). En deltagare kan t.ex. ha utkontrakte- rat viss it-verksamhet som är av betydelse för deltagarens möjlig- heter att fullgöra sina förpliktelser. För att säkerställa att Riksban- ken kan få del av den information som banken behöver, föreslås att de uppgiftsskyldigas krets utvidgas till att avse nämnda aktörer. Den utkontrakterade verksamheten ska dock ha samband med deltagan- det i det system för betalningsavveckling som Riksbanken tillhanda- håller för att Riksbanken ska få inhämta uppgifter.

Detta innebär en utvidgning av uppgiftsskyldigheten jämfört med gällande rätt.

Administratörer av finansiella infrastruktursystem och vissa andra juridiska personer

Riksbanken bör också inom ramen för övervakningen av den finan- siella infrastrukturen kunna få tillgång till uppgifter från de företag som är föremål för övervakning, dvs. administratörer av finansiella infrastruktursystem och andra juridiska personer som enligt Riks- bankens bedömning är av särskild betydelse för stabiliteten och effek- tiviteten i den finansiella infrastrukturen.

Bakgrunden till detta är att Riksbanken enligt kommitténs för- slag ska övervaka den finansiella infrastrukturen (se avsnitt 21.3). För att övervakningen ska fungera på ett ändamålsenligt sätt behöver administratörer av finansiella infrastruktursystem och andra juri- diska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infra- strukturen vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter till Riks- banken.

Till den sistnämnda kategorin juridiska personer hör exempelvis större ägare till de företag som driver systemen, banker som deltar i dem och juridiska personer som kontrollerar de regelverk som styr sådana system. De nämnda juridiska personerna torde i stor ut- sträckning vara finansiella företag enligt definitionen ovan. Större ägare kan dock vara icke-finansiella företag. Detsamma gäller vissa deltagare i exempelvis en central motpart.

1676

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

I vissa fall kan t.ex. en förening som inte står under tillsyn ha del i clearingverksamhet av stor omfattning, exempelvis vad gäller Svenska Bankföreningen och den s.k. dataclearingen. En sådan förening får för närvarande anses vara av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen och således uppgiftsskyldig (jfr avsnitt 21.3).

Inte endast de företag inom den finansiella infrastrukturen som står under övervakning av Riksbanken bör vara skyldiga att lämna uppgifter. Dessa företag kan nämligen utkontraktera viktig verksam- het till underleverantörer, exempelvis vad gäller it-verksamhet. För att kunna övervaka stabilitet och effektivitet i den finansiella infra- strukturen behöver Riksbanken även kunna få tillgång till uppgifter direkt från sådana underleverantörer, såvitt gäller förhållanden som avser en viss administratör av ett finansiellt infrastrukturföretag.

Detta innebär en utvidgning av uppgiftsskyldigheten jämfört med gällande rätt.

Juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar

Dessutom förutsätter Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap att de juridiska personer och näringsidkare som om- fattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar ska vara skyl- diga att lämna nödvändig information till banken. I annat fall är det svårt för Riksbanken att fullgöra ett sådant ansvar. Riksbankens pla- nerings- och kontrollansvar föreslås i avsnitt 35.7.3 omfatta:

•vissa deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling

•andra juridiska personer som är av särskild betydelse för genom- förandet av betalningstransaktioner i Sverige

•näringsidkare inom kontanthanteringen (se vidare nedan).

Denna krets är vidare än finansiella företag eftersom den inkluderar även företag som inte står under tillsyn av Finansinspektionen eller en utländsk tillsynsmyndighet.

1677

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

I avsnitt 34.5.1 berörs behovet av uppgifter om kontanthante- ringen. Där konstateras att Riksbanken framför allt kommer att be- höva inhämta information från företag som står under Finansin- spektionens tillsyn, dvs. svenska finansiella företag. Dessa ryms in- om den föreslagna definitionen av uttrycket finansiella företag. Detta gäller bl.a. banker och företag som driver uppräkningsverk- samhet enligt lagen (2010:751) om betaltjänster. Det kan dock även finnas ett behov av att inhämta uppgifter från andra än finansiella företag enligt kommitténs definition. Det gäller den som driver så- dan yrkesmässig, fysisk transport av kontanter som avses i lagen om betaltjänster och den som tillhandahåller tjänster för uttag och in- sättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomföran- det av betalningar med sedlar och mynt. Uppgiftsskyldigheten bör således avse även dessa aktörer. Detta kan åstadkommas genom att de näringsidkare inom kontanthanteringen som berörs i bestämmel- serna om krisberedskap och höjd beredskap också omfattas av upp- giftsskyldigheten enligt kapitlet om kontanter i den nya riksbanks- lagen.

Den som har utfört transaktioner med en utländsk motpart

Utöver detta behöver Riksbanken liksom i dag för statistikändamål uppgifter från den som för egen eller annans räkning har utfört transaktioner med utländsk motpart eller hållit tillgångar och skul- der med utlandsanknytning. Detta avser Riksbankens betalnings- balansstatistik och statistik över utlandsställningen, se avsnitt 36.1.3. Denna bestämmelse behöver föras över till den nya riksbankslagen för att Riksbanken ska kunna framställa statistiken.

Uppgifter från andra än finansiella företag

Hot mot det finansiella systemet kan uppstå även utanför det finan- siella systemet. I det föregående föreslår kommittén att Riksbanken ska kunna vända sig till andra juridiska personer än finansiella före- tag för sin övervakning av den finansiella infrastrukturen. Kommit- tén föreslår dock inte någon generell bestämmelse om att Riksban- ken ska få inhämta information även från andra juridiska personer än tillståndspliktiga finansiella företag. Exempelvis föreslås inte nå-

1678

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

gon uppgiftsskyldighet för företag som är enbart är registrerade hos Finansinspektionen och alltså inte står under någon tillsyn i vanlig mening4 eller från innehavare av värdepapper. En sådan uppgiftsskyl- dighet framstår som alltför betungande i förhållande till vilken even- tuell betydelse som de aktuella uppgifterna kan ha i förhållande till penningpolitiken och stabiliteten i det finansiella systemet. Riks- banken får inte heller rätt att inhämta uppgifter direkt från privat- personer med kommitténs förslag (se dock vad som anförs ovan om att inhämta information på frivillig väg).

Föreskriftsrätt

Riksbanken behöver kunna meddela föreskrifter om uppgiftsskyl- digheten, exempelvis om vilka som ska lämna uppgifter, vilka upp- gifter som ska lämnas och tidpunkten för detta. I fråga om t.ex. sta- tistikproduktion kan det finnas ett behov av att föreskriva vissa tid- punkter då uppgifter ska lämnas. Riksbanken behöver även kunna meddela föreskrifter om att uppgifter som ska lämnas till Riks- banken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån. Kommittén föreslår därför at Riksbanken ska ges en föreskriftsrätt i fråga om uppgiftsskyldigheten. Detta förslag överensstämmer med gällande rätt.

Beträffande föreskrifter om andra uppgifter än sådana som rör betalningsbalansstatistiken och statistik över utlandsställningen ska Riksbanken ge Finansinspektionen och Statistiska centralbyrån till- fälle att yttra sig. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 10 § riksbankslagen. Den föreslagna bestämmelsen överensstämmer såle- des i sak med gällande rätt. Ordet samråd bör dock bytas ut mot ”tillfälle att yttra sig”. Det är också den formulering som används beträffande Finansinspektionens motsvarande föreskriftsrätt, se t.ex. 5 kap. 2 b § förordningen (2004:329) om bank- och finansierings- rörelse.

4Med detta avses företag som inte behöver ansöka om tillstånd av Finansinspektionen för att få driva sin verksamhet, nämligen s.k. finansiella institut och inlåningsföretag, inklusive spar- och låneföreningar. Det räcker att ett sådant företag ansöker om registrering av verksamheten.

1679

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Sekretess

Bland annat i avsnitten 35.7.8 och 36.2 lämnas förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt kommitténs bedömning in- nebär dessa förslag ett tillräckligt sekretesskydd även med den ut- vidgade kretsen av uppgiftsskyldiga som föreslås i det föregående.

Förelägganden

I avsnitt 36.5 föreslås att Riksbanken ska få besluta om de föreläg- ganden som behövs för att uppgiftsskyldigheten enligt förslaget ovan och föreskrifter som avser bl.a. uppgiftsskyldighet ska följas.

36.1.3Statistik

Kommitténs förslag: Riksbanken ska löpande framställa och of- fentliggöra betalningsbalansstatistik, statistik över utlandsställ- ningen och statistik över finansmarknaderna. Riksbanken får också framställa och sprida statistik som

1.är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag, eller

2.behövs med anledning av samarbetet inom ECBS eller Banken för internationell betalningsutjämning, Internationella valuta- fonden eller andra internationella organisationer.

För Riksbankens framställning av statistik tillämpas bestämmel- serna om uppgiftsskyldighet (se avsnitt 36.1.2).

I avsnitt 36.1.2 föreslår kommittén att det ska framgå av riksbanks- lagen vilka finansiella företag och andra aktörer som ska vara skyl- diga att lämna uppgifter till Riksbanken. Vilka uppgifter som ska lämnas i det konkreta fallet, vem som ska lämna uppgifterna och när de ska lämnas beslutas dock av Riksbanken. För att de uppgifter som inhämtas ska kunna användas i Riksbankens verksamhet behöver uppgifterna som regel behandlas genom exempelvis registrering, or- ganisering och bearbetning. Någon särskild bestämmelse om detta behövs dock inte i riksbankslagen. Däremot bör det finnas bestäm-

1680

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

melser om Riksbankens statistikproduktion, eftersom detta är en central del av Riksbankens verksamhet.

I avsnitt 36.1.1 beskrivs gällande rätt. Kommittén anser att de be- stämmelser om statistikprodukter som finns i den nuvarande riks- bankslagen ska föras över till den nya riksbankslagen. Det innebär att det av den nya riksbankslagen ska framgå att Riksbanken löpande ska framställa och offentliggöra betalningsbalansstatistik och sta- tistik över utlandsställningen.

Riksbanken framställer emellertid också statistik över finansmark- naderna som publiceras av Statistiska centralbyrån. Även denna stati- stikprodukt är av sådan betydelse att det bör framgå av riksbanks- lagen att Riksbanken ska framställa och offentliggöra den. Denna statistik inkluderar bl.a. den betalningsstatistik som framställs av Riksbanken. Att Riksbanken ska framställa och offentliggöra stati- stik hindrar dock inte att Riksbanken i stället ger Statistiska cen- tralbyrån i uppdrag att göra det.

Det är dock inte möjligt att uttömmande räkna upp vilka sta- tistikprodukter som Riksbanken ska framställa. Det bör därför

istället tas in en bestämmelse som ger Riksbanken stöd för att fram- ställa och sprida statistik som är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag. Denna statistik inkluderar bl.a. annan statistik över valuta- och kreditförhållanden än den som nämns ovan.

Därutöver behöver Riksbanken ta fram statistik med anledning av samarbetet inom ECBS eller Banken för internationell betalnings- utjämning, Internationella valutafonden och andra internationella organisationer. Kommittén föreslår att en uttrycklig bestämmelse om Riksbankens statistikproduktion i dessa syften tas in i den nya riksbankslagen.

Att framställa statistik är en uppgift som Riksbanken har. Riks- bankens statistikframställning får basera sig på uppgifter som samlas in med stöd av de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som föreslås

iavsnitt 36.1.2. En särskild bestämmelse som upplyser om detta ska tas in i den nya riksbankslagen. Statistiken får dock också basera sig på andra uppgifter, t.ex. publika uppgifter.

1681

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Behandling av personuppgifter

Riksbankens insamling och annan behandling av personuppgifter, ska ske inom de gränser som följer av framför allt 2 kap. 6 och 20 §§ regeringsformen, EU:s dataskyddsförordning5 och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Med behandling av personuppgifter avses ”en åt- gärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs auto- matiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, struk- turering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, an- vändning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahål- lande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, ra- dering eller förstöring” (artikel 4 i dataskyddsförordningen).

I det följande behandlas översiktligt vilka begränsningar reger- ingsformen och dataskyddsregleringen innebär för myndigheters möjligheter att samla in och på annat sätt behandla personuppgifter.

Regeringsformen och dataskyddsregleringen

Enligt dataskyddsregleringen krävs att det finns en rättslig grund för att en myndighet ska få behandla personuppgifter. En sådan rättslig grund är att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektiv- avtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan för- fattning.6 Regeringen har i förarbetena till dataskyddslagen uttalat att för att myndigheternas verksamhet ska fungera måste begreppet ”uppgift av allmänt intresse” ges en vid innebörd. Enligt regeringen är alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt stat- liga myndigheter att utföra av allmänt intresse.7 De åtgärder som

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

6Att en uppgift följer av en lagbestämmelse innebär inte att uppgiften måste framgå direkt av en författning. Vid bedömningen av om uppgiften följer av en lagbestämmelse kan bl.a. förar- betsuttalanden, bestämmelsens syfte och den rättsliga kontext bestämmelsen befinner sig i behöva beaktas (prop. 2017/18:105 s. 188 och 189).

7I prop. 2017/18:142 s. 27 konstateras att de uppgifter som myndigheter och privata aktörer har enligt lagarna på finansmarknadsområdet eller enligt beslut som har meddelats med stöd av sådana lagar regelmässigt är uppgifter av allmänt intresse. I vart fall utgör de rättsliga för- pliktelser och kan dessutom innefatta myndighetsutövning.

1682

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

myndigheterna vidtar i syfte att utföra dessa uppdrag ger alltså stöd för behandling av personuppgifter. (2 kap. 2 § dataskyddslagen och prop. 2017/18:105 s. 49, 56 och 57).8

Behandlingen av personuppgifter måste dock enligt dataskydds- lagen vara nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra en upp- gift som den tilldelats. I det ligger bl.a. att den metod som myndig- heten väljer för att utföra sin uppgift måste vara ändamålsenlig, effektiv och proportionerlig (prop. 2017/18:105 s. 60 och 189).

I förarbetena till dataskyddslagen konstaterade regeringen vidare att den rättsliga grunden bör vara tydlig och precis och dess tillämp- ning förutsebar för den som omfattas av den i enlighet med rätts- praxis från EU-domstolen och Europeiska domstolen för de mänsk- liga rättigheterna (skäl 41 i dataskyddsförordningen). Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvän- dig måste enligt regeringens mening bedömas utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär. Om intrånget är betydande och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållan- den krävs dessutom särskilt lagstöd enligt 2 kap. 6 och 20 §§ reger- ingsformen (prop. 2017/18:105 s. 50 och 51).9

För uppgifter som enligt dataskyddsförordningen klassificeras som känsliga uppgifter gäller särskilda begränsningar. Med känsliga uppgifter avses bl.a. personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung, politiska åsikter, uppgifter om hälsa m.m. Uppgifter om en persons ekonomiska förhållanden räknas inte som känsliga uppgifter enligt dataskyddsförordningen.

När en myndighet samlar in eller på annat sätt behandlar person- uppgifter måste den också beakta bl.a. de grundläggande principer som anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen och proportionali- tetskravet i 5 § förvaltningslagen.10

8Myndigheten behöver inte vara skyldig att utföra uppgiften för att uppgiften ska anses vara av allmänt intresse.

9Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna rättighet är inte absolut, utan kan begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Sådana begräns- ningar får dock endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. De får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 § regeringsformen).

10Enligt artikel 5 i dataskyddsförordningen ska följande gälla vid behandling av personuppgif- ter: a) Uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den

1683

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Riksbankens personuppgiftsbehandling

Riksbanken kan behöva olika typer av uppgifter för att få sin verk- samhet att fungera, t.ex. uppgifter om de anställda. Här ligger dock fokus på den typ av personuppgifter som Riksbanken kan behöva inhämta från banker och andra företag för att fullgöra sin verksam- het, dvs. främst uppgifter som rör enskildas ekonomiska förhållan- den, t.ex. lån och insättningar. Sådana uppgifter är inte känsliga upp- gifter enligt dataskyddsregleringen men är typiskt sett integritets- känsliga. Behandlingen av sådana uppgifter kan leda till ett mer känn- bart intrång för de enskilda. Riksbanken behöver en rättslig grund för att behandla sådana uppgifter och den rättsliga grunden ska vara tydlig och precis och dess tillämpning förutsebar för den som om- fattas av den.

De uppgifter som Riksbanken har getts i uppdrag att utföra enligt riksbankslagen är relativt konkreta men överlämnar i stor utsträck- ning till Riksbanken att bestämma hur uppgifterna ska utföras. Det framgår inte heller av lagen vilka personuppgifter, eller andra upp- gifter, som Riksbanken får samla in från de finansiella aktörerna eller hur de i övrigt får behandlas. Det har överlämnats till Riksbanken att bestämma men behandlingen ska vara nödvändig för att Riksbanken ska kunna fullgöra sina uppgifter och i övrigt förenlig med data- skyddsregleringen.

Som konstateras i avsnitt 36.1.2, kan Riksbanken för att utföra sina uppgifter avseende penningpolitiken behöva uppgifter om ban- kernas inlåning från och utlåning till bl.a. hushåll. Sådana uppgifter

registrerade (laglighet, korrekthet (eng. fairly) och öppenhet). b) De ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är ofören- ligt med dessa ändamål. Ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskap- liga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 ska inte anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen (ändamålsbegränsning). c) De ska vara ade- kvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (upp- giftsminimering). d) De ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (korrekthet). e) De får inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvän- digt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Personuppgifter får lagras under längre perioder i den mån som personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1, under förutsättning att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt denna förordning genomförs för att säkerställa den registrerades rättigheter och friheter (lagringsminimering). f) De ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för per- sonuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, för- störing eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisato- riska åtgärder (integritet och konfidentialitet).

1684

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

inhämtas i dag från bl.a. banker, men på aggregerad nivå. Enligt vad kommittén erfar är Riksbankens insamling och övriga behandling av personuppgifter i dagsläget av mindre omfattning.

Den nuvarande riksbankslagen innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om Riksbankens personuppgiftsbehandling. De upp- gifter och befogenheter som Riksbanken tilldelas i den nya riksbank- slagen motiverar inte några författningsändringar i detta avseende.

Centralbanksoberoende

Tidigare i detta betänkande (avsnitt 28.2) föreslår kommittén att det ska gälla ett instruktionsförbud när Riksbanken samlar in de stati- stikuppgifter som behövs inom Europeiska centralbankssystemet (9 kap. 13 § första stycket 5 regeringsformen). Det oberoendet gäller oavsett i vilken verksamhet uppgifterna samlas in, t.ex. finansiell sta- bilitet eller penningpolitik. Merparten av Riksbankens uppgiftsin- samling avser dock dess nationella uppgifter och omfattas inte av det nämnda instruktionsförbudet. När Riksbanken samlar in uppgifter för att utforma och genomföra penningpolitiken gäller dock in- struktionsförbudet enligt regeringsformen 9 kap. 13 § första stycket 1.

36.1.4Databaslagen

Kommitténs förslag: Lagen (2014:484) om en databas för över- vakning av och tillsyn över finansmarknaderna ändras på följande sätt:

1.Uppgifter får behandlas i databasen för sammanställning och analys av information som behövs i Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet.

2.I databasen får behandlas uppgifter som har samlats in med stöd den nya riksbankslagens bestämmelser om uppgiftsskyl- dighet, utom den som avser Riksbankens betalningsbalanssta- tistik och statistik över utlandsställningen.

1685

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

För att en uppgift ska få tas in i databasen för övervakning och tillsyn över finansmarknaden, ska den samlas in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. För driften av databasen föreslår kom- mittén att Riksbanken också får meddela föreskrifter om att vissa uppgifter som enligt ovan ska lämnas till Riksbanken i stället ska lämnas till Statistiska centralbyrån.

Till följd av den nya riksbankslagen behöver det också göras en ändring i lagen om en databas för övervakning och tillsyn över fi- nansmarknaderna (databaslagen) och den bestämmelse i offentlig- hets- och sekretesslagen som behandlar sekretess för uppgifter i da- tabasen. Enligt den nuvarande lydelsen av databaslagen får uppgifter behandlas i databasen för sammanställning och analys av informa- tion som behövs bl.a. i Riksbankens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (2 § 1). Uttrycket betalnings- väsendet utmönstras dock ur riksbankslagstiftningen (jfr avsnitt 13.1). Databaslagen bör därför ändras på så sätt att bestämmelsen i stället ska avse information som behövs i Riksbankens verksamhet avse- ende det finansiella systemet enligt den nya riksbankslagen, vilket har ett vidare tillämpningsområde.

Vidare anger 3 § databaslagen att i databasen får sådana uppgifter behandlas som har samlats in med 6 kap. 9 § första och andra styck- ena i 1988 års riksbankslag. Eftersom den lagen upphävs måste hän- visningen ersättas med en hänvisning till bestämmelser i den nya riksbankslagen. Kommittén föreslår att en hänvisning ska ske till de bestämmelser som föreslås i avsnitt 36.1.2, men med ett undantag.

Idatabasen får, i överensstämmelse med gällande rätt, inte behandlas uppgifter som samlats in för Riksbankens betalningsbalansstatistik eller statistik över utlandsställningen.

36.2Följdändringar om offentlighet och sekretess

Kommitténs förslag: Följdändringar görs i offentlighets- och sekretesslagen på så sätt att

–bestämmelsen i 30 kap. 6 § om uppgifter om en enskilds eko- nomiska eller personliga förhållanden ska omfatta även upp- gifter som lämnas enligt den nya riksbankslagen,

1686

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

–bestämmelsen i 30 kap. 8 a § om uppgifter som lämnas till Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ändras till att avse Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet enligt den nya riksbankslagen, och

–hänvisningen i 32 kap. 6 § första stycket till 9 kap. 5 § nuva- rande riksbankslag ersätts med en hänvisning till 11 kap. 34 § i den nya riksbankslagen.

Bestämmelsen om underrättelse om brott i den nuvarande riks- bankslagen förs över till den nya riksbankslagen.

Kommitténs bedömning: Utöver de ovan berörda följdänd- ringarna och de förslag som lämnas i avsnitten 32.8.4 och 35.7.8 finns det inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen.

Det finns en rad bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som under vissa förutsättningar är tillämpliga på Riksbankens verksamhet.

Utgångspunkten är enligt tryckfrihetsförordningen att varje svensk medborgare, och som regel också utländska medborgare, har rätt att ta del av allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som innebär begränsningar i den rätt för enskilda att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihets- förordningen. Lagen reglerar också sekretess mellan myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter om inte annat anges i den lagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till.

Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller exempelvis sekre- tess i statistikverksamhet (24 kap. 8 §). Statistiksekretessen gäller i särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden och som kan hänföras till den enskilde, t.ex. vid framställ- ning av Riksbankens finansmarknads- eller betalningsbalansstatistik. Uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde, får dock

1687

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen gäller vidare sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillstånds- givning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet

1.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myn- dighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och

2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser.

Finansinspektionens tillsyn omfattas av bestämmelsen i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Ordet tillsyn ska enligt förarbe- tena till sekretesslagen inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). Med den innebörden torde även Riksbankens arbete med att övervaka betalningssystemets stabilitet omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (se prop. 2013/14:161 s. 36).

Enligt 30 kap. 4 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekre- tess även hos Statistiska centralbyrån i dess verksamhet enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finans- marknaderna

1.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som är skyl- dig att lämna uppgifter för tillsyn med avseende på bank- och kre- ditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och

2.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den upp- giftsskyldige.

Enligt 30 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen hindrar dock inte den sekretess som gäller hos Statistiska centralbyrån att en upp- gift lämnas till

1688

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

1.Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effek- tivt betalningsväsende,

2.Finansinspektionen i dess verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, eller

3.Riksbanken, Finansinspektionen eller Statistiska centralbyrån i deras verksamheter för framställning av statistik.

Vidare gäller för Riksbankens verksamhet bestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen om utrikessekretess (15 kap. 1 §) och om sekretess för uppgifter som rör rikets centrala finans-, penning- eller valutapolitik (16 kap. 1 §).

En annan viktig sekretessbestämmelse för Riksbanken är den som gäller sekretess i Riksbankens bankrörelse för uppgifter om en- skilds ekonomiska förhållanden (31 kap. 1 § offentlighets- och sekre- tesslagen). Till Riksbankens bankrörelse hänförs bankens kassa- rörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Denna sekretess är absolut, dvs. det behövs ingen skadeprövning. Den bestämmelsen är exempelvis tillämplig på generellt likviditetsstöd och nödkrediter som ges av Riksbanken.11

Mot den bakgrunden gör kommittén bedömningen att bestäm- melsen om sekretess för uppgift som rör rikets centrala finans-, pen- ning- eller valutapolitik i 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen inte behöver utvidgas till att avse även Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet enligt 3 kap. i den nya riksbanks- lagen.

Att det gäller sekretess för en uppgift hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelser om uppgiftsskyldighet berörs i avsnitt 36.1.

I avsnitt 32.8.4 föreslås en ny sekretessbestämmelse avseende identiteten på personer som söker anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef. I avsnitt 35.7.8 lämnas förslag till en ny sekre- tessbestämmelse avseende betalningssystem och liknande system.

11Se exempelvis prop. 2015/16:5 s. 709.

1689

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

Det krävs dock även följdändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen som en konsekvens av att den nuvarande riksbankslagen upphävs och ersätts av en ny riksbankslag. Det gäller hänvisningen i 32 kap. 6 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen till 9 kap. 5 § nuvarande riksbankslag. Den bör ersättas med en hänvisning till 11 kap. 34 § i den nya riksbankslagen.

Den sekretessbrytande bestämmelsen i 30 kap. 8 a § offentlig- hets- och sekretesslagen om uppgifter som lämnas till Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalnings- väsende bör ändras till att avse Riksbanken i dess verksamhet avse- ende det finansiella systemet enligt 3 kap. i den nya riksbankslagen. Anledningen till detta är att uttrycket betalningsväsendet utmönst- ras ur riksbankslagstiftningen (jfr avsnitt 13.1). Det bör t.ex. vara möjligt för Finansinspektionen att, utan hinder av sekretess, lämna sådana uppgifter till Riksbanken som behövs för övervakningen av den finansiella infrastrukturen (se vidare avsnitt 21.3).

En annan sekretessbrytande bestämmelse rör möjligheterna och skyldigheterna för Riksbanken att lämna underrättelser om brott (11 kap. 4 § nuvarande riksbankslag). Bestämmelsen bör enligt kom- mitténs mening föras över till den nya riksbankslagen.

I 30 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen finns en bestäm- melse om sekretess för uppgifter om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Denna bestämmelse är bl.a. tillämplig inom Finansinspektionens verksamhet enligt viss lag- stiftning. Till följd av den nya riksbankslagen föreslås dock en rad finansiella företag och andra näringsidkare bli skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken, bl.a. som ett led i Riksbankens uppgift att övervaka vissa delar av det finansiella systemet. Med tanke på att denna uppgift lagfästs kommer Riksbanken att ägna sig åt sådan övervakning eller kontroll som avses i bestämmelsen. De uppgifter som finansiella företag lämnar kan – i likhet med vad som gäller inom Finansinspektionens verksamhet – vara av det slag som avses i be- stämmelsen. Det gäller såväl finansiell information om t.ex. en bank som personlig information om ledningen av ett visst företag eller om en anställd som t.ex. ska bli föremål för ett beslut om krigsplacering (se avsnitt 35.7.5). Mot denna bakgrund föreslår kommittén att be- stämmelsen utvidgas till att avse även uppgifter av aktuellt slag som har lämnats enligt den nya riksbankslagen.

1690

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

Utöver de förslag som berörs ovan finns det inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen.

36.3Riksbanken som administratör för en ny referensränta

Kommitténs förslag: Riksbanken får tillhandahålla och offent- liggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden.

Riksbanken får ta ut avgifter från användarna av referens- räntan och meddela föreskrifter om sådana avgifter.

Det har sedan länge varit vanligt förekommande i bl.a. europeiska länder och andra länder med en betydande finansiell sektor att före- trädare för banksektorn eller ett finansiellt infrastrukturföretag i re- spektive land publicerar och administrerar referensräntor med olika löptider. Dessa referensräntor beräknas enligt olika regelverk som har den gemensamma egenskapen att uppgiftslämnaren gör en be- dömning av den aktuella bankens upplåningskostnad på interbank- marknaden eller till vilken ränta den är villig att låna ut till annan bank. Ofta baseras referensräntan på ett medelvärde av de inkomna uppgifterna. Detta medelvärde ses som den genomsnittliga utlå- ningsräntan eller upplåningsräntan i interbankmarknaden. Samlings- namnet IBORs (Interbank Offered Rates) eller interbankräntor an- vänds för referensräntor som baseras på bud eller sådana bedöm- ningar.

IBORs fyller en mycket betydelsefull funktion i samhällsekono- min genom att de har varit en del av prissättningen avseende olika avtal och finansiella instrument. I många fall är en bank eller ett an- nat finansiellt företag en av parterna i ett sådant avtal. Dessa avtal kan avse olika former av derivat men även vad gäller lån, leasing, obligationer och olika placeringsprodukter. Referensräntor av nu ak- tuellt slag påverkar således många aktörer även utanför det finansi- ella systemet.

I fråga om Sverige och SEK har STIBOR (Stockholm Interbank Offered Rate) publicerats under lång tid. STIBOR är avsedd att visa ett genomsnitt av de räntesatser som ett antal banker, de s.k. STIBOR-bankerna, är villiga att låna ut till varandra på utan säkerhet

1691

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

under olika löptider. STIBOR-bankerna är Danske Bank, Handels- banken, Länsförsäkringar Bank, Nordea, SBAB Bank, SEB och Swedbank. För närvarande publiceras STIBOR med löptiderna ett dygn (eng. Tomorrow Next), en vecka, en månad, två månader, tre månader och sex månader. Tidigare publicerades även löptiderna nio respektive tolv månader. Financial Benchmarks Sweden AB, ett dot- terbolag till Svenska Bankföreningen, administrerar STIBOR och ansvarar för dess regelverk. Regelverket rör bl.a. vilka uppgifter som STIBOR-bankerna ska lämna. Bankerna lämnar sina uppgifter till Nasdaq Stockholm AB. Detta bolag beräknar i sin tur ett medelvärde av de lämnade uppgifterna enligt ett särskilt regelverk och publicerar STIBOR klockan 11.00 varje handelsdag.12

I Sverige förekommer också en annan slags referensränta, som är lagreglerad. Riksbanken ska nämligen enligt 9 § räntelagen (1975:635) publicera en referensränta som bl.a. används för beräkningen av dröjsmålsräntor (se 3 och 4 §§ samma lag). I svensk skatterätt an- vänds också statslåneräntan för beräkningen av eventuell förmåns- beskattning av vissa personalförmåner.

STIBOR har likheter med den brittiska referensräntan LIBOR (London Interbank Offered Rate) som används avseende transak- tioner i främst GBP och USD.13 I fråga om transaktioner i euro är motsvarigheten EURIBOR (Euro Interbank Offered Rate).

Det finns en grundläggande intressekonflikt i fråga om IBORs. För det första kan en enskild banks lönsamhet, och av mer praktisk betydelse, enskilda bankanställdas ersättning, påverkas av vilka upp- gifter som företrädare för banken lämnar till administratören av re- ferensräntan. Eftersom de flesta uppgiftslämnande banker är parter i en mängd avtal som är kopplade till referensräntan, kan felaktiga uppgifter innebära att banken i fråga får en högre ersättning från respektive motpart i ett avtal eller att vissa finansiella tillgångar får ett högre värde. För en enskild anställd vid en bank eller en grupp av anställda med rörlig, provisionsbaserad ersättning, kan betydande fördelar uppkomma om bankens intäkter till följd av ett visst avtal eller vissa finansiella instrument ökar.

12För ytterligare information om ramverket för STIBOR och andra aspekter av referensräntor, se Finansinspektionens rapport Referensräntor i förändring, FI-analys nr 14, av den 26 november 2018.

13Libor ställs i valutorna GBP, USD, CHF, JPY och EUR.

1692

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

Genom att IBORs historiskt sett har baserats på bud eller be- dömningar snarare än faktiska transaktioner, är det också lättare att manipulera dem. Eftersom metoden för att ta fram IBORs varierar mellan länder varierar också graden av skönsmässighet. I Sverige de- finieras STIBOR som den ränta till vilken den uppgiftslämnande banken är beredd att ge lån till en annan bank. Detta säkerställs ge- nom att de uppgiftslämnande bankerna har möjlighet att göra affärer med varandra till den ränta som de har lämnat uppgifter om, inom ramen för den process genom vilken STIBOR bestäms (kallas ”fixing”). Alla banker måste därför stå för sina uppgifter. En högre grad av skönsmässighet har förekommit vad gäller exempelvis EURIBOR, där det tidigare regelverket innebar att de uppgiftsläm- nande bankerna skulle ange vilken ränta två ”prime-banker” var be- redda att ingå låneavtal till. Regelverket för EURIBOR ses nu över.

Även om någon manipulation inte sker från den som lämnar upp- gifterna, kan det för det andra uppstå problem om de publicerade räntorna avser lån på löptider för vilka det inte finns en interbank- marknad med en tillräcklig omsättning. Administratören av refe- rensräntan måste i ett sådant fall publicera en ränta som bygger på en bedömning av vilka räntor som skulle ha varit aktuella om ban- kerna hade lånat ut pengar till varandra på de aktuella löptiderna, eller i vart fall på ett begränsat antal underliggande transaktioner. Att på så sätt publicera uppgifter om en slags fiktiva räntor kan ytterli- gare förstärka bilden av de intressekonflikter som berörs ovan.

För det tredje är en intresseförening eller ett serviceorgan för banksektorn inte fristående från de banker som lämnar uppgifter till grund för referensräntan. I ett system med referensräntor som hand- has av företrädare för banksektorn har således inte administratören av referensräntan en fristående ställning från de uppgiftslämnande bankerna. Detta skulle kunna medföra att referensräntan i fråga inte uppfattas som tillförlitlig och robust.

Under 2012 blev det känt att vissa större banker hade manipulerat LIBOR-räntorna genom att under flera år lämna felaktiga uppgifter. Denna händelse, den s.k. LIBOR-skandalen, fick en rad konsekven- ser. Bland annat har FSB (Financial Stability Board) rekommenderat att nuvarande IBORs ska reformeras och att alternativa referensrän- tor, kallade RFRs (nearly risk-free reference rates) ska tas fram som komplement. Dessa anses kunna bli mer tillförlitliga referensräntor eftersom de baseras på faktiska transaktioner i likvida marknader,

1693

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

dvs. marknader med en tillräcklig omsättning för att referensräntan ska vara tillförlitlig.

I flera länder har centralbanken tagit på sig ansvaret för att admi- nistrera de nya referensräntorna, RFRs. Exempelvis har Bank of England åtagit sig att tillhandahålla SONIA (Sterling Overnight In- dex Average). ECB avser att börja publicera den nya referensräntan Euro short term rate (Ester) under hösten 2019. I USA tillhanda- håller Federal Reserve Bank of New York den nya referensräntan Secured overnight financing rate (Sofr) sedan 2018.

Centralbankerna har, jämfört med företrädare för banksektorn, fördelen att de är fristående från de finansiella företagen och de styrs av andra mål än ett vinstintresse. I flera fall har också centralbanker- nas intresse av att tillhandahålla RFRs ett samband med intresset av att tillhandahålla en ränta som är av vikt för den penningpolitiska transmissionsmekanismen och som kan användas för att utvärdera implementeringen av penningpolitiken. Uppgifter om de räntor som används i faktiska transaktioner mellan finansiella företag och även för lån mellan finansiella företag och icke-finansiella företag kan nämligen användas för att mäta hur den penningpolitiska transmis- sionsmekanismen fungerar.

Som en konsekvens av bl.a. LIBOR-skandalen har EU också an- tagit förordningen om referensvärden, ibland kallad Benchmark-för- ordningen (BMR). Förordningens formella beteckning är Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella in- strument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. Det övergripande syftet med för- ordningen är att se till att referensvärdena och förfarandena för att fastställa dem är rättvisande, väl underbyggda och inte kan utsättas för otillbörlig påverkan.

Genom förordningen införs en reglering av bl.a. administratörer av referensräntor och andra referensvärden och rapportörer, dvs. de som lämnar uppgifter som ligger till grund för sådana värden. För att en administratör ska få tillhandahålla referensvärden krävs auktori- sation från den behöriga myndigheten i det aktuella landet, eller i vissa fall registrering. Administratören måste uppfylla en rad krav. För svensk del innebär detta att Financial Benchmarks Sweden AB måste ansöka om auktorisation från Finansinspektionen för att det

1694

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

ska vara möjligt att referera till STIBOR i finansiella kontrakt fort- sättningsvis.

Centralbanker omfattas dock inte av förordningens tillämpnings- område. Anledningen till detta är att centralbankerna redan anses uppfylla principer, standarder och förfaranden som säkerställer att de utövar sin verksamhet med integritet och på ett oberoende sätt (skäl 14 till förordningen). Av förordningen framgår att när central- bankerna tillhandahåller referensvärden, i synnerhet om dessa refe- rensvärden är avsedda för transaktionsändamål, är de själva ansvariga för att inrätta lämpliga interna förfaranden som säkrar att dessa re- ferensvärden är rättvisande och inte har utsatts för otillbörlig påver- kan, samt att de är tillförlitliga och oberoende.

Enligt kommitténs mening skulle det även för svensk del vara en betydande fördel om det tillkom en ny referensränta som baseras på faktiska transaktioner och som administreras av en aktör som är obe- roende från företagen inom det finansiella systemet. Ett möjligt alternativ är att Riksbanken kan ansvara för uppgiften att vara admi- nistratör för en ny referensränta. Det är också ett kostnadseffektivt alternativ, eftersom Riksbanken kan använda en del av den infor- mation som behövs för att utvärdera effekterna av penningpolitiken till den nya referensräntan. Detta anknyter till arbete som redan på- går inom Riksbanken. Den nya referensräntan kan på sikt antas er- sätta STIBOR för den allra kortaste löptiden.

Kommittén föreslår att en bestämmelse om att Riksbanken får tillhandahålla och offentliggöra referensräntor eller andra sådana re- ferensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden, utöver vad som framgår av räntelagen, ska tas in i den nya riksbankslagen. Reglerna i förordningen innebär att det som huvudregel ska röra sig om en ränta som baseras på faktiska, genomförda transaktioner (ar- tikel 11.1 a andra stycket). Detta behöver dock inte regleras i den nya riksbankslagen, eftersom en hänvisning föreslås göras till för- ordningen. Finansiella företag, i praktiken framför allt de penning- politiska motparterna, ska vara skyldiga att lämna nödvändiga upp- gifter till Riksbanken enligt förslagen i avsnitt 36.1.2.

För att verksamheten så långt som möjligt ska kunna vara självfi- nansierad föreslår kommittén att Riksbanken ska ha rätt att ta ut av- gifter från den som använder referensräntan. Detta kan t.ex. göras inom ramen för ett licensieringsförfarande, genom vilket vissa typer av licensierade användare av referensräntan får betala för denna rät-

1695

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

tighet till Riksbanken och därigenom bidrar till att täcka bankens kostnader för att vara administratör. Detta ska göras utan att in- skränka möjligheten att använda referensräntan i finansiella kon- trakt. De närmare detaljerna kring beräkningen av avgifterna och hur uppgiftsskyldigheten ska fullgöras bör dock inte regleras i lag. I stället föreslår kommittén att Riksbanken bemyndigas att meddela före- skrifter i dessa frågor.

Som nämns ovan omfattas visserligen inte Riksbanken eller andra centralbanker av tillämpningsområdet för EU:s förordning om refe- rensvärden. Det gör emellertid bl.a. de finansiella företag som står un- der tillsyn av Finansinspektionen eller en motsvande tillsyn i sitt hem- land och lämnar uppgifter som ligger till grund för beräkningen av den nya referensräntan. Dessa benämns rapportörer under tillsyn i förord- ningen. Det finansiella företag som exempelvis lämnar felaktiga upp- gifter kan bli föremål för ingripanden från Finansinspektionen (se vi- dare lagen [2018:2024] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden och prop. 2018/19:4). Finansiella före- tag kan också omfattas av förordningens tillämpningsområde i egen- skap av användare av referensräntan.

Det kan dock finnas skäl för Riksbanken att beakta delar av inne- hållet i EU:s förordning om referensvärden trots att den inte omfat- tas av dess tillämpningsområde. Riksbanken bör t.ex. vidta lämpliga organisatoriska åtgärder vad gäller styrning och kontroll. En jämfö- relse kan göras med det som sägs i artikel 4 i förordningen vad gäller att administratörer ska ha stabila styrningsarrangemang som inbe- griper en tydlig organisationsstruktur med en väl definierad, trans- parent och konsekvent ansvarsfördelning mellan alla personer som deltar i tillhandahållandet av referensvärdet samt vidta lämpliga åt- gärder för att identifiera och förhindra eller hantera intressekonflik- ter. De organisatoriska frågorna kan vara av betydelse vad gäller att säkerställa att den nya referensräntan beräknas på ett tillförlitligt sätt och åtnjuter ett högt förtroende.

Därutöver är det rimligt att Riksbanken, om inte särskilda skäl föranleder annat, beaktar de internationellt vedertagna principerna på området, dvs. de principer som den internationella samarbets- organisationen för värdepappersmarknadsmyndigheter, IOSCO,

1696

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

har tagit fram.14 Dessa principer fungerar som globala standarder för krav för godkännande av referensvärden.

36.4Konsekvensutredning vid regelgivning

Kommitténs förslag: Innan Riksbanken beslutar föreskrifter eller allmänna råd ska en konsekvensutredning genomföras. Konse- kvensutredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen.

Riksbanken är den enda myndighet under riksdagen som har ansva- ret för policyutformning i form av föreskrifter och eventuella all- männa råd. Övriga myndigheter under riksdagen såsom JO, Riksre- visionen och Riksdagsförvaltningen har inte en sådan policyutfor- mande roll (se vidare avsnitt 11.4). Därigenom liknar Riksbanken i detta hänseende förvaltningsmyndigheter under regeringen med be- myndiganden att utfärda föreskrifter. Riksbankens föreskriftsrätt utökas genom kommitténs förslag, bl.a. inom kontantverksamheten och beredskapsområdet. Kommittén anser att det är logiskt och rim- ligt att Riksbanken i sin regelgivning, vid sidan av de ECBS-relate- rade uppgifterna, har samma krav på beslutsunderlag som myndig- heter under regeringen. I praktiken har Riksbanken vanligtvis följt de bestämmelser om konsekvensutredningar som gäller för myndig- heter under regeringen, dvs. kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén att Riksbanken ska genomföra en konsekvensutredning innan den beslutar före- skrifter eller allmänna råd. Sådana utredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under reger- ingen. Kommitténs förslag innebär en kodifiering av befintlig praxis.

14Ioscoprinciperna för finansiella referensvärden (Principles for Financial Benchmarks) av den 17 juli 2013.

1697

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

36.5Sanktioner, förelägganden och överklagande

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om sanktionsavgift vid överträdelse av eventuella kassakrav förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen. Uttrycket särskild avgift ersätts dock med uttrycket sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska svara mot en ränta på underskottet som för varje dag uppgår till den gällande styr- räntan med ett tillägg av två procentenheter, dock lägst 1 procent.

Riksbanken ska få besluta de förelägganden som behövs för efterlevandet av

–uppgiftsskyldigheten enligt den nya riksbankslagen

–föreskrifter som har meddelats med stöd av den nya riks- bankslagen

–förbudet mot spridning av bearbetade sedlar och mynt.

I det sistnämnda avseendet får ett föreläggande meddelas var och en som väsentligt har bidragit till sådan spridning av sedlar och mynt och som därvid varit medveten om att sedlarna eller mynten hade förändrats eller bearbetats.

Ett föreläggande får förenas med vite.

Bestämmelserna om rätt för direktionsledamöter att föra talan mot fullmäktiges beslut om skiljande från anställningen förs över till den nya riksbankslagen.

Beslut om sanktionsavgifter, förelägganden, krav på centrala motparter i tredje land, inlösen av sedlar och mynt, krigsplacering av anställda vid Riksbanken, vilka juridiska personer och närings- idkare som får fatta beslut om krigsplacering av sin personal och uppdragstagare och beslut om undantag från skyldigheten att fortsätta viss verksamhet under krig ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överkla- gande till kammarrätten.

Andra beslut av Riksbanken ska få överklagas endast i den ut- sträckning och i den ordning som anges i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter.

Riksbankens beslut i andra frågor än sanktionsavgifter och fö- relägganden ska gälla omedelbart.

1698

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

Kommitténs bedömning: Någon straffbestämmelse behövs inte i den nya riksbankslagen.

Det finns inte anledning att utvidga Riksbankens möjligheter att besluta om sanktioner. Vissa överträdelser av bestämmelserna i den nya riksbankslagen kan dock föranleda ingripanden från Finansinspektionen.

Administrativa sanktioner

I den nuvarande riksbankslagen finns bestämmelser om administra- tiva sanktioner avseende överträdelser av eventuella kassakrav (11 kap. 1 och 2 §§). Bestämmelserna innebär att Riksbanken kan besluta att ett finansinstitut som inte uppfyller uppställda kassakrav ska betala särskild avgift till staten. Den särskilda avgiften ska svara mot en ränta på underskottet för varje dag som uppgår till två gånger den utlåningsränta som Riksbanken tillämpar vid beviljande av penning- politisk kredit. Avgiften får sättas ned helt eller delvis om det finns särskilda skäl.

Enligt kommitténs mening finns det skäl för att Riksbanken även fortsättningsvis ska kunna besluta om sanktioner vid överträdelser av eventuella kassakrav, eftersom sådana krav kan vara en central del av penningpolitiken. Dessa bestämmelser ska därför föras över till den nya riksbankslagen. Uttrycket särskild avgift bör dock ersättas med uttrycket sanktionsavgift, som är mer vanligt förekommande i lagstiftningen på finansmarknadens område.

Bestämmelsen om hur sanktionsavgiften ska beräknas bör också anpassas till att en negativ styrränta kan förekomma. Det är inte heller helt klart vad som avses med den utlåningsränta som Riksban- ken tillämpar vid beviljande av penningpolitisk kredit, med tanke på att utlåningsräntan enligt Riksbankens nuvarande penningpolitiska styrsystem ska överstiga styrräntan med ett visst antal baspunkter. Kommittén föreslår att sanktionsavgiften i stället ska beräknas uti- från den gällande styrräntan med ett tillägg av två procentenheter. Den ska dock uppgå till lägst 1 procent.

Därutöver finns det inte anledning att föreslå några bestämmelser av innebörden att Riksbanken ska kunna besluta om sanktioner gentemot finansiella företag (se dock nedan angående vite). I första hand åligger det Riksbanken att säkerställa att berörda företag följer

1699

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

bestämmelserna i den nya riksbankslagen. Om Riksbanken bedömer att ett visst företag inte har efterlevt sådana bestämmelser i den nya riksbankslagen som riktar sig till finansiella företag. t.ex. vad gäller åtgärder i fråga om krisberedskap och höjd beredskap, kan Riks- banken underrätta Finansinspektionen. Bortsett från tillämpningen av kassakrav enligt ovan, bör det vara inspektionen som beslutar om ingripanden vid överträdelser av de näringsrättsliga bestämmelser som gäller på finansmarknaden. Finansinspektionens ansvar i det av- seendet enligt bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse innebär att inspektionen kan komma att ingripa mot vissa överträdelser av bestämmelserna i den nya riksbankslagen, i den mån dessa riktar sig till finansiella företag. För närvarande har dock regelverket för RIX- systemet och penningpolitiska operationer formen av avtalsvillkor, vilket bl.a. medför att inspektionen inte kan besluta om ingripanden i förhållande till det.

Straffbestämmelser

Enligt den nuvarande riksbankslagen ska den som inte fullgör sin skyldighet enligt 6 kap. 9 § riksbankslagen att lämna uppgifter eller visa upp handlingar eller som lämnar oriktig uppgift när skyldig- heten fullgörs, dömas till böter om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken. Om ett vite har förelagts får dock inte dö- mas till straff för gärning som omfattas av föreläggandet. I ringa fall ska inte dömas till ansvar (11 kap. 3 § riksbankslagen).

En bestämmelse om böter för den som lämnar oriktiga uppgifter till Riksbanken m.m. fanns med i riksbankslagen i dess ursprungliga lydelse. Bestämmelsen har dock vidgats gradvis under årens lopp i samband med utvidgning av uppgiftsskyldigheten. Liknande be- stämmelser finns bl.a. i lagen om valuta- och kreditreglering.15

Såvitt känt har bestämmelsen om straff inte använts vid något till- fälle. Den möjlighet som Riksbanken har att förelägga ett företag att lämna uppgifter vid vite är normalt tillräcklig om en aktör inte vill lämna de uppgifter som Riksbanken begär eller lämnar uppgifter som t.ex. är uppenbart felaktiga eller otillräckliga. Finansinspek- tionen kan för övrigt ingripa med sanktioner mot ett svenskt till-

15Enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken döms den som är uppgiftsskyldig men uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin uppgiftsskyldighet eller lämnar oriktig uppgift, till penningböter, högst 1 000 kronor.

1700

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

ståndspliktigt företag som inte lämnar Riksbanken de uppgifter som banken begär. Allmänt sett är ekonomiska konsekvenser i form av vite eller t.ex. en sanktionsavgift som riktas mot ett visst finansiellt företag en mer effektiv metod för att uppnå regelefterlevnad jämfört med om en eller flera anställda i banken riskerar ett bötesstraff. Det kan också vara svårt att ta ställning till vilken eller vilka anställda eller befattningshavare i t.ex. en större bank som ska åtalas för brott om banken inte lämnar ut vissa uppgifter. Även detta talar för sanktioner som riktar sig till den juridiska personen i fråga, snarare än vissa fy- siska personer. Straffbestämmelsen behövs därför inte utan ska upp- hävas. I stället ska möjligheten att besluta om föreläggande, eventu- ellt vid vite, tillämpas i förhållande till den uppgiftsskyldighet som följer av den nya riksbankslagen (se vidare nedan).

Förelägganden, förbud och vite

Enligt den nuvarande riksbankslagen får Riksbanken meddela de fö- relägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen om sprid- ning av bearbetade sedlar och mynt i 5 kap. 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i lagen ska efterlevas (11 kap. 2 § a riksbankslagen). Som berörs ovan kan ett föreläggande avse uppgiftsskyldigheten enligt 6 kap. 9 §. I beslutet om föreläg- gande eller förbud får Riksbanken utsätta vite (11 kap. 2 a § riks- bankslagen). Riksbankens beslut överklagas hos förvaltningsrätten (11 kap. 5 §).

Enligt information från Riksbanken har bestämmelsen om före- lägganden sällan behövt tillämpas. Om ett företag inte lämnar Riks- banken de uppgifter som Riksbanken begär, behöver dock Riksban- ken kunna formulera sin begäran som ett krav, dvs. besluta att före- lägga företaget att lämna uppgifterna. Ett sådant beslut om föreläg- gande bör även fortsättningsvis kunna förenas med vite.

Det kan inte heller uteslutas att anledningen till att Riksbanken sällan har behövt utnyttja befogenheten är att de finansiella före- tagen vet att den finns. Kommittén föreslår därför att bestämmel- ser om förelägganden som i sak motsvarar gällande rätt tas in i den nya riksbankslagen. Härigenom blir det möjligt för Riksbanken att kombinera beslut om generella föreskrifter på statistikområdet med beslut om förelägganden, som vid behov förenas med vite, i

1701

Övriga författningsfrågor

SOU 2019:46

enskilda fall. När bestämmelsen infördes berördes just statistik- behovet i förarbetena (Förs. 2003/04:RB3, bet. 2003/04:FiU19, rskr. 2013/04:287, och Förs. 1996/97:RB2, bet. 1996/97:FiU:14, rskr. 1996/97:153. Se även prop. 1992/93:65).

Det finns dock anledning att anpassa bestämmelsen om förbud till det som gäller förelägganden i allmänhet. Ett föreläggande kan innebära såväl ett åläggande att vidta en viss åtgärd som ett åläggande låta bli att vidta vissa handlingar. Ett föreläggande bör således kunna avse att någon inte ska sprida bearbetade sedlar eller mynt. Mot den bakgrunden behöver inte Riksbanken kunna besluta om något för- bud utöver vad som är möjligt inom ramen för ett beslut om före- läggande.

Överklagande

De bestämmelser om rätt för direktionsledamöter att föra talan mot fullmäktiges beslut om skiljande från anställningen som finns i nu- varande riksbankslag bör föras över till den nya riksbankslagen. I öv- rigt bör utgångspunkten vara att rätt att överklaga Riksbankens be- slut endast gäller sådana beslut som avser myndighetsutövning mot enskild eller i övrigt avser någon enskilds civila rättigheter och skyl- digheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna. Vare sig t.ex. penningpolitiska åtgärder, generellt likviditetsstöd eller nödkrediter är någon sådan rättighet för t.ex. en viss bank. Någon rätt att överklaga sådana beslut bör således inte finnas. I likhet med vad som gäller avseende övriga myndigheter får inte heller normbeslut, dvs. beslut om föreskrifter, överklagas. I stäl- let bör rätten att överklaga beslut av Riksbanken, utöver skiljande från anställning enligt ovan, begränsas till att avse beslut om

•sanktionsavgifter (se ovan)

•förelägganden, oavsett om de förenas med vite eller inte (se ovan)

•krav på centrala motparter i tredjeland (se avsnitt 24.7)

•inlösen av sedlar och mynt (se avsnitt 34.6)

•krigsplacering av anställda vid Riksbanken (se avsnitt 35.7.5)

1702

SOU 2019:46

Övriga författningsfrågor

•vilka juridiska personer och näringsidkare som får fatta beslut om krigsplacering av sin personal och uppdragstagare (se avsnitt 35.7.5)

•undantag från skyldigheten att fortsätta viss verksamhet under krig (se avsnitt 35.7.3).

Kommittén föreslår också att prövningstillstånd ska krävas vid över- klagande till kammarrätten. Liksom tidigare ska andra beslut av Riksbanken få överklagas endast i den utsträckning och i den ord- ning som anges i lagen om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter.

Även om överklagande får ske, ska det överklagade beslutet som huvudregel gälla. Exempelvis är det inte rimligt att beslut om krigs- placering eller andra beslut om krisberedskap och höjd beredskap blir gällande först efter att beslutet inte längre får överklagas. Kom- mittén föreslår dock att beslut om sanktionsavgifter och föreläggan- den blir gällande först efter att de inte längre får överklagas, eftersom detta inte medför någon påtaglig olägenhet.

36.6En ändring av rättelsekaraktär i regeringsformen

Kommitténs förslag: En ändring av rättelsekaraktär ska göras i 7 kap. 7 § regeringsformen.

I 7 kap. 7 § första meningen regeringsformen finns en bestämmelse som innebär att författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statsmi- nistern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Genom propo- sitionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) gjordes vissa språkliga ändringar i bestämmelsen. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011. Det har nu uppmärksammats att bestämmelsen sam- tidigt ändrades så att ordet statsministern kom att stavats fel. Den ändringen var inte avsedd. Kommittén föreslår därför att en ändring av rättelsekaraktär görs i detta avseende.

1703

37Ikraftträdande-

och övergångsbestämmelser

37.1Ikraftträdandebestämmelser

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om referensräntor (se av- snitt 36.3) ska träda i kraft den 1 juli 2021.

Den nya riksbankslagen i övrigt och övriga författningsförslag ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Kommittén lämnar förslag om ändringar i regeringsformen. För att ändringarna ska bli gällande krävs det två riksdagsbeslut med mellan- liggande val. Allmänna val kommer att hållas i september 2022. Änd- ringarna i regeringsformen kan således i praktiken inte träda i kraft tidigare än den 1 januari 2023. Detsamma gäller de ändringar i riks- dagsordningen som kommittén föreslår. Ändringarna i regerings- formen rör bl.a. vilka uppgifter som Riksbanken ska ha och bankens rätt att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden. Sambandet mellan dessa ändringar och den nya riksbankslagen talar för att även den senare lagen ska träda i kraft den 1 januari 2023. Nedan berörs dock visas bestämmelser som av olika skäl bör träda i kraft före dess.

Sådana nya referensräntor som berörs i avsnitt 36.3 (RFRs) har redan införts i flera industrialiserade länder. Detta kan komma att ske inom kort i ytterligare sådana länder. Den sorts interbankräntor som tidigare har använts kommer eventuellt inte att förekomma i vissa industrialiserade länder efter 2021.

För Sveriges ekonomi, inte minst för exporten, konkurrens- kraften och företagens finansiering, är det mycket angeläget att såväl finansiella som icke-finansiella företag även fortsättningsvis har till- gång till en referensränta som uppfattas som tillförlitlig. Som fram- går av avsnitt 36.3 går det inte att i framtiden enbart förlita sig på

1705

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:46

dagens interbankränta STIBOR. Mot bakgrund av behovet av skynd- samhet och de ekonomiska värden som berörs, föreslår kommittén att förslagen till nya bestämmelser om referensräntor ska träda i kraft den 1 juli 2021. Vid behov kan dessa bestämmelser behandlas i en särskild proposition och tillfälligtvis införas i den nuvarande riksbankslagen eller i en särskild lag.

Den nya riksbankslagen ska i övrigt träda i kraft den 1 januari 2023. I avsnitt 37.3.2 lämnas förslag om att vissa bestämmelser ska tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023.

Regeringens beslut om att återuppta en sammanhängande plane- ring för totalförsvaret talar för att de föreslagna nya bestämmelserna om Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd beredskap ska träda i kraft snarast möjligt. Praktiska skäl talar dock för att ett sam- manhållet förslag till ny riksbankslag läggs fram i en och samma pro- position och att bestämmelserna i den nya lagen inte tillämpas paral- lellt med bestämmelserna i den nuvarande riksbankslagen. Mot den bakgrunden föreslår inte kommittén någon särskild ikraftträdande- tidpunkt för bestämmelserna om krisberedskap och höjd beredskap.

De flesta övriga författningsförslag vid sidan av den nya riksbanks- lagen har ett starkt samband med denna nya lag, t.ex. eftersom de innehåller hänvisningar till den. Även dessa ändringar bör således träda i kraft den 1 januari 2023.

37.2Upphävande av den nuvarande riksbankslagen

Kommitténs förslag: Den nuvarande riksbankslagen upphävs per den 1 januari 2023, dvs. när den nya riksbankslagen träder i kraft.

Den nya riksbankslagen ska ersätta den nuvarande riksbankslagen. Kommittén föreslår därför att den senare lagen upphävs när den nya riksbankslagen träder i kraft den 1 januari 2023. I nästföljande av- snitt behandlas de övergångsbestämmelser som enligt kommitténs mening behövs.

1706

SOU 2019:46

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

37.3Övergångsbestämmelser

37.3.1Ledamöterna i direktionen

Kommitténs förslag: En ledamot i Riksbankens direktion som har utsetts med stöd av äldre föreskrifter kvarstår som ledamot i direktionen under den tid som hen har utsetts för.

Direktionen får bestå av fem eller sex ledamöter t.o.m. den

31 december 2028.

Begränsningen av möjligheten att på nytt utses som ledamot i direktionen ska endast tillämpas på beslut som fullmäktige fattar efter den 31 december 2022.

Genom den nya riksbankslagen minskar antalet direktionsledamöter från sex till fem (se avsnitt 32.8.6). Unionsrätten ställer krav på att centralbankschefer och vice centralbankschefer måste få sitta hela sin mandatperiod. Det innebär att även om så hade bedömts vara lämpligt vore det inte möjligt att i förväg avbryta en direktionsleda- mots anställning för att åstadkomma neddragningen till fem ledamö- ter vid ett i förväg specificerat datum. I stället måste neddragningen ske vid ett tillfälle när en direktionsledamots mandatperiod går ut, eller när en direktionsledamot väljer att avgå. Kravet i unionsrätten innebär också att det behövs en övergångsbestämmelse av innebör- den att en ledamot i Riksbankens direktion som har utsetts med stöd av äldre föreskrifter kvarstår som ledamot i direktionen under den tid som hen har utsetts för.

För att ge fullmäktige flexibilitet att hantera direktionens sam- mansättning på bästa sätt bedömer kommittén att det är lämpligt att medge ett tidsintervall om sex år för att genomföra neddragningen av antalet direktionsledamöter. Det behövs alltså en övergångsbe- stämmelse av denna innebörd.

Övergångsbestämmelsen innebär att fullmäktige kan välja att mins- ka antalet direktionsledamöter till fem tidigast den 1 januari 2023 och senast den 31 december 2028. Valet av sex år grundar sig på att samtliga ledamöters mandatperioder ska hinna löpa ut under den tidsperioden och att fullmäktige – även om det är osannolikt – skulle kunna förordna sex ledamöter med en sexårig mandattid som löper från slutet av 2022. En alternativ utformning skulle vara att neddrag- ningen av antalet direktionsledamöter ska göras vid första möjliga

1707

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:46

tillfälle efter lagens ikraftträdande. Det skulle innebära att neddrag- ningen sker med automatik när den första direktionsledamotens mandat löper ut eller när någon ledamot avgår. En sådan skarp över- gångsbestämmelse bedöms inte vara lämplig eftersom den omöjlig- gör att fullmäktige kan erbjuda omval till den första ledamot vars mandat löper ut efter lagens ikraftträdande, även om fullmäktige skulle önska att göra det. I det fall att riksbankschefen är den första som avgår från direktionen efter lagens ikraftträdande skulle be- stämmelsen innebära att fullmäktige endast kunde rekrytera en ny riksbankschef bland de sittande vice riksbankscheferna.

Med kommitténs förslag behöver neddragningen inte med nöd- vändighet ske när den första direktionsledamoten lämnar direk- tionen efter lagens ikraftträdande. Det sexåriga tidsintervallet som fullmäktige har på sig för att genomföra neddragningen innebär att fullmäktige teoretiskt ges möjlighet att exempelvis erbjuda ett omval till den eller de första direktionsledamöterna vars mandatperiod lö- per ut först efter lagens ikraftträdande. I det fall riksbankschefen är den första som avgår från direktionen efter lagens ikraftträdande innebär det också att fullmäktige ges möjlighet att rekrytera en ny riksbankschef från en bredare urvalsgrupp än de sittande vice riks- bankscheferna.

Genom den nya riksbankslagen införs även en omvalsbegräns- ning som innebär att en direktionsledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle, med undantag för en sådan ledamot som utses till riks- bankschef (se avsnitt 32.8.6). Mandatperioder för tillsättningar som har gjorts innan lagens ikraftträdande räknas i enlighet med EU- rättens krav inte in i detta. I stället börjar omvalsbegränsningen att räknas avseende mandatperioder som har påbörjats efter att den nya riksbankslagen träder i kraft 2023.

1708

SOU 2019:46

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

37.3.2Riksbankens eget kapital och årsredovisning

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om budget, redovisning, eget kapital, finansiella avsättningar, årets resultat och årsredovis- ning ska tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023.

Om Riksbankens eget kapital för räkenskapsåret 2023 över- stiger den målsatta nivån om 60 miljarder kronor, ska överskju- tande belopp ingå i balanserade vinstmedel utan hinder av be- stämmelserna om målsatt nivå. Det innebär att Riksbankens eget kapital inte ska minska vid tidpunkten för ikraftträdandet av den nya riksbankslagen den 1 januari 2023.

Vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska det finnas 40 miljar- der kronor i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Den andel av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder kronor vid den tidpunkten ska ingå i balanserade vinstmedel.

En årsredovisning upprättas efter att det aktuella räkenskapsåret har löpt ut, dvs. i efterhand. Utan en övergångsbestämmelse blir de fö- reslagna nya bestämmelserna om budget, redovisning, eget kapital, finansiella avsättningar, årets resultat och årsredovisning tillämpliga omedelbart den 1 januari 2023 och får således retroaktiv verkan på ett räkenskapsår som redan har förflutit. För att undvika detta krävs det en övergångsbestämmelse som anger fr.o.m. vilket räkenskapsår som dessa föreslagna bestämmelser ska tillämpas för första gången. Enligt kommitténs mening ska dessa bestämmelser tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023. Det innebär att de nya be- stämmelserna om bl.a. årets resultat kommer att tillämpas för första gången i samband med att årsredovisningen för räkenskapsåret 2023 upprättas, vilket kommer att ske i början av 2024. Såväl enligt den nuvarande riksbankslagen som enligt kommitténs förslag till ny riks- bankslag är räkenskapsåret för Riksbanken kalenderår.

Riksbankens eget kapital uppgick vid utgången av 2018 till cirka

58 miljarder kronor. Det egna kapitalet kan komma att överstiga sin målsatta nivå på 60 miljarder kronor i samband med ikraftträdandet av den nya riksbankslagen. Om så skulle ske för räkenskapsåret 2023, föreslås att medel som överstiger den målsatta nivån – som här benämns överskottskapital – ska behållas av Riksbanken och allokeras till balanserade vinstmedel. Någon utdelning till staten kommer så- ledes inte att ske av sådant eventuellt överskottskapital vid ikraftträ-

1709

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:46

dandet av lagen, såvida det inte sker med direktionens godkännande enligt förslaget om extraordinär utdelning i avsnitt 29.6.5. Kommit- tén föreslår därför att det vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska finnas 40 miljarder kronor i grundfonden, noll kronor i reservfonden och den del av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder ska ingå i balanserade vinstmedel.

I den mån Riksbanken åren efter lagens ikraftträdande redovisar positiva resultat, ska vinstmedel disponeras enligt vinstdispositions- regeln i 8 kap. 11 §, utan hänsyn till eventuellt överskottskapital. Om Riksbanken redovisar negativa resultat ska eventuellt överskotts- kapital användas till att täcka förlusterna enligt 8 kap. 12 §.

Innebörden av den föreslagna övergångsbestämmelsen i relation till övriga bestämmelser kan illustreras med följande exempel. Den nya riksbankslagen föreslås träda i kraft 1 januari 2023 och tillämpas första gången för räkenskapsåret 2023. Anta att Riksbanken i årsre- dovisningen för 2023, som läggs fram 2024, redovisar ett eget kapital på 65 miljarder kronor och en vinst på 4 miljarder kronor. Av det egna kapitalet allokeras då 40 miljarder kronor till grundfonden, 0 kronor till reservfonden och 25 miljarder kronor till balanserade vinstmedel (varav 5 miljarder kronor utgör överskottskapital). Av 2023 års vinst på 4 miljarder kronor allokeras cirka 0,8 miljarder kro- nor till reservfonden och resterande cirka 3,2 miljarder kronor delas ut till staten.1 Det egna kapitalet efter fördelning av 2023 års vinst uppgår därmed till cirka 65,8 miljarder kronor (varav 40 miljarder kronor i grundfonden, 0,8 miljarder kronor i reservfonden och 25 mil- jarder kronor i form av balanserade vinstmedel).

Anta att Riksbanken därefter, för räkenskapsåret 2024, redovisar en förlust på 10 miljarder kronor. Förlusten ska då täckas med ba- lanserade vinstmedel. Från balanserade vinstmedel avsätts dessutom medel till reservfonden motsvarande cirka 0,8 miljarder kronor. Det egna kapitalet efter årets förlusttäckning uppgår då till cirka 55,8 mil- jarder kronor, dvs. 10 miljarder kronor mindre än föregående år. Riksbanken behåller vinstmedel under kommande år till dess att det egna kapitalet uppgår till sin målsatta nivå om 60 miljarder kronor justerat för inflationen.

1I exemplet antas årets förändring i konsumentprisindex vara 2 procent. Detta innebär att grundnivån för det egna kapitalet ökar med 0,02 × 40 mdkr = 0,8 mdkr.

1710

SOU 2019:46

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

37.3.3Befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret

Kommitténs förslag: Om summan av befintliga valutalån hos Riks- gäldskontoret vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen över- skrider låneutrymmet om 5 procent av BNP, ska lånen återbetalas i takt med att de förfaller till dess att lånesumman ryms inom låneutrymmet.

Föreligger vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen syn- nerliga skäl, får Riksbanken behålla även de valutalån som gör att låneutrymmet överskrids.

Eventuella befintliga valutalån hos Riksgäldskontoret vid tidpunkten för den nya riksbankslagens ikraftträdande ska prövas mot bestäm- melserna i den nya riksbankslagen. Detta gäller i synnerhet reglerna om proportionalitet och hushållning med statens medel. Skulle sum- man av Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret, när den nya riksbankslagen träder i kraft, överstiga låneutrymmet, dvs. 5 procent av BNP, ska lånen återbetalas i den takt de förfaller till dess att låne- summan ryms under låneutrymmet. En övergångsbestämmelse av denna innebörd ska tas in i den nya riksbankslagen.

Endast om det föreligger synnerliga skäl får Riksbanken behålla även de eventuella valutalån som gör att låneutrymmet överskrids. Enligt kommitténs förslag i avsnitt 30.7 åligger det Riksbanken att till finansutskottet redogöra för sina skäl.

37.3.4Formerna för finansiering av Internationella valutafondens verksamhet

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om att Riksbanken i Riks- gäldskontoret ska låna ett belopp motsvarande det som Riksbanken har överfört till Internationella valutafonden och om att Riksbanken ska återföra det belopp som den får tillbaka från Internationella valutafonden till Riksgäldskontoret, ska tillämpas endast avseende sådana transaktioner som görs efter den 31 december 2022.

I samband med att Riksbanken överför medel till Internationella va- lutafonden enligt förslaget i avsnitt 27.9.3 ska Riksbanken låna mot- svarande belopp i Riksgäldskontoret. Det kapitalbelopp som Riks-

1711

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:46

banken får tillbaka från Internationella valutafonden ska Riksbanken återföra till Riksgäldskontoret.

Av uttrycket i samband med kan man utläsa att bestämmelsen omfattar transaktioner som görs efter lagens ikraftträdande. Trans- aktioner som Riksbanken har haft med Internationella valutafonden innan lagens ikraftträdande ska alltså inte lånas upp från Riksgälds- kontoret. För tydlighetens skull ska detta framgå av en övergångs- bestämmelse. Av den bestämmelsen ska det framgå att de angivna bestämmelserna ska tillämpas endast avseende transaktioner med In- ternationella valutafonden som görs efter den 31 december 2022.

37.3.5Åtal för brott

Kommitténs förslag: Äldre bestämmelser om åtal gäller för brott som har begåtts före den 1 januari 2023.

I avsnitt 33.6.6 lämnas förslag på ändringar av bestämmelserna om åtal mot direktionsledamöter. Dessa bestämmelser finns i riksdags- ordningen.

Kommittén föreslår en övergångsbestämmelse av innebörden att äldre bestämmelser om åtal ska gälla för brott som har begåtts före ikraftträdandet av lagändringarna, dvs. före den 1 januari 2023.

37.3.6Moratorielagen

Kommitténs förslag: Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ansökningar om verkställighet eller konkurs som har gjorts före ikraftträdandet av ändringarna i moratorielagen. Detsamma ska gälla för försäljning av egendom som ingår i ett konkursbo, om konkursen har beslutats före ikraftträdandet.

I avsnitt 35.7.14 lämnas förslag på ändringar i moratorielagen som gäller bl.a. uppskov med försäljning av utmätt egendom eller egen- dom som ingår i ett konkursbo, inskränkningar i en borgenärs rätt att ansöka om verkställighet enligt utsökningsbalken och om kon- kurs och på andra sätt göra gällande rättsverkningar på grund av dröjsmål med betalning. Enligt kommitténs mening bör äldre före-

1712

38Konsekvenser av kommitténs förslag

38.1Kraven på kommitténs konsekvensanalys

I detta kapitel redovisas konsekvenserna av kommitténs förslag. Av kommitténs direktiv (dir. 2016:114) framgår att kommittén ska be- döma om förslagen och de författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Därutöver ska kommittén, i förekommande fall, presentera en analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna och fördelningskonse- kvenserna av sina förslag.

Utöver vad som anges i direktiven ska kommittén, likt alla kom- mittéer, även följa kraven på konsekvensanalyser enligt kommitté- förordningen (1998:1474).

38.2Förändringar i förhållande till gällande rätt

I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste delarna i kommitténs för- slag till ny riksbankslag, liksom alternativa förslag som kommittén övervägt. Beskrivningen fokuserar på hur de förslag som kommittén lämnar skiljer sig från gällande rätt.

38.2.1Övergripande lagstiftningsstruktur

I förslaget till ny riksbankslag tilldelas Riksbanken uppgifter som kopplas till ett eller flera mål. Riksbanken tilldelas vidare befogen- heter som behövs för att utföra en viss uppgift. Målen, uppgifterna och befogenheterna inom respektive verksamhetsområde återfinns i

1715

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

olika kapitel i den nya riksbankslagen. De viktigaste skälen för denna lagstiftningsstruktur är att Riksbanken är ensamt ansvarig inom pen- ningpolitiken och att ett unionsrättsligt instruktionsförbud råder inom detta område. Vad gäller exempelvis det finansiella stabilitets- området är ansvaret i stället delat mellan flera myndigheter, inklusive regeringen. Kommittén anser att möjligheten till samverkan ökar genom att mål, uppgifter och befogenheter inom penningpolitiken skiljs från Riksbankens övriga verksamhet, avseende bl.a. finansiell stabilitet.

Riksbankens delansvar för finansiell stabilitet blir tydligare genom att dess uppgifter på detta område, t.ex. vad gäller likviditetsstöd, är specifika snarare än allmänt hållna. Kommittén betonar att åtskill- naden mellan olika verksamhetsområden inte är något mål i sig utan ett medel för att förbättra det samhällsekonomiska utfallet vad gäller uppgifter där Riksbanken delar ansvaret med andra.

Lagstiftningsstrukturen innebär bl.a. att det görs en åtskillnad mellan, å ena sidan, bestämmelser om penningpolitik och prisstabili- tet och, å andra sidan, bestämmelser om det finansiella systemet och finansiell stabilitet. Åtskillnaden görs trots att befogenheterna på de båda områdena delvis överlappar varandra, exempelvis vad gäller krediter. I en sådan situation är det huvudsakliga syftet med krediten avgörande för om det är fråga om penningpolitik eller finansiell stabilitet. Eftersom det finns ett ömsesidigt samband mellan pris- stabilitet och finansiell stabilitet, kan det i vissa fall uppkomma situationer där det huvudsakliga syftet med en åtgärd inte är uppen- bart. Kommittén anser dock att detta uppvägs av fördelarna med en ökad tydlighet i lagstiftningen och att en åtgärd kan kopplas till uppgifter och mål inom ett verksamhetsområde. Det förbättrar också möjligheten till samverkan mellan Riksbanken, regeringen och övriga myndigheter inom uppgifter vid sidan av penningpolitiken.

Kommittén betonar dock att Riksbanken, trots kraven på sam- verkan, fattar självständiga beslut om vilka åtgärder som den ska vidta. Vidare ska Riksbanken kunna agera snabbt på egen hand inom samtliga verksamhetsområden om situationen så kräver.

En alternativ lagstiftningsstruktur skulle vara att inte koppla mål, uppgifter och befogenheter till respektive verksamhetsområde. Detta skulle enligt kommitténs uppfattning innebära en mindre tydlig lag- stiftning. Det skulle också göra det svårare att avgöra vilka åtgärder som hör till penningpolitiken och därmed omfattas av det unions-

1716

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

rättsliga instruktionsförbudet. Det skulle riskera att försvåra sam- verkan mellan Riksbanken och övriga myndigheter inom områden som inte omfattas av instruktionsförbudet. Slutligen kan förutsätt- ningarna för granskning och ansvarsutkrävande försämras om Riks- bankens åtgärder inte kan kopplas till en viss uppgift och tillhörande mål.

38.2.2Uppgiften att bedriva penningpolitik och upprätthålla prisstabilitet

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Prisstabilitet är målet för penningpolitiken. Innebörden av detta mål föreslås vara att upprätthålla låg och stabil inflation. I den nu- varande riksbankslagen är innebörden av prisstabilitet att upprätt- hålla ett fast penningvärde (se avsnitten 15.2.1 och 15.2.4). I prak- tiken innebär detta ingen förändring då Riksbanken 1993 preci- serade prisstabilitetsmålet till en inflation på 2 procent per år, vilket är att betrakta som en låg och stabil inflation.

•Kommittén föreslår att riksdagen, efter framställning från Riks- banken, ska godkänna eller inte godkänna Riksbankens precisering av prisstabilitetsmålet avseende målvariabel, utvecklingstakt och prisindex (se avsnitt 15.2.4). Det innebär en skillnad mot nuvar- ande ordning, där Riksbanken kan ändra preciseringen av pris- stabilitetsmålet utan att något godkännande från riksdagen krävs.

•Inom penningpolitiken ska Riksbanken bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning utan att åsidosätta pris- stabilitetsmålet (realekonomisk hänsyn). I den nuvarande riks- bankslagen finns det ingen bestämmelse om att Riksbanken ska ta sådan realekonomisk hänsyn (se avsnitten 16.4 och 16.6). För- slaget är dock i linje med praxis då den reala hänsyn som föreslås i stor utsträckning sammanfaller med den som Riksbanken ger uttryck för i sin penningpolitiska strategi.

•Enligt kommitténs förslag ska s.k. växelkursstyrning bedrivas om regeringen har beslutat om en fast växelkurs. Kommittén föreslår att det ska vara regeringen i stället för Riksbanken som beslutar om centralkurs och bandbredd i ett sådant fall. Riksbankens upp-

1717

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

gift avseende växelkursstyrning innebär att den ska se till att växel- kursen inte hamnar utanför den angivna bandbredden. I nuvaran- de lagstiftning motsvaras dessa bestämmelser av vissa bestämmelser om valutapolitik, som dock har en oklar innebörd i ett system med rörlig växelkurs (se kapitel 19).

•Inom penningpolitiken ska Riksbanken inte få ta hänsyn till fi- nansiella obalanser utöver dess effekter på måluppfyllelsen avse- ende prisstabilitetsmålet samt utvecklingen av produktion och sysselsättning (se avsnitt 17.6).

•Det förtydligas att Riksbanken inte får utge skuldebrev i utländsk valuta. Kommitténs tolkning är att detta följer av gällande rätt (se avsnitten 18.2.1 och 30.4).

•Utöver återköpsavtal ska Riksbanken få köpa och sälja privata värdepapper (andra finansiella instrument än statspapper) i pen- ningpolitiskt syfte enbart om det föreligger synnerliga skäl. I den nuvarande riksbankslagen görs ingen åtskillnad mellan återköps- avtal respektive övriga (direkta) köp av finansiella instrument (se avsnitten 18.2.1 och 18.8). Det görs inte heller någon åtskillnad mellan statspapper och övriga finansiella instrument.

•Valutainterventioner ska inte få vidtas i sådan omfattning att det i praktiken blir fråga om en regim med fast kurs när regeringen har beslutat att kursen ska vara rörlig. Detta framgår inte av nu- varande lagstiftning (se avsnitten 18.7.3 och 18.11.5).

•I fråga om kassakrav tas begränsningen till 15 procent av ute- stående förpliktelser bort. Det förtydligas också att kassakrav kan införas antingen genom förvaltningsbeslut som riktas mot respek- tive finansiellt företag eller genom föreskrifter, eller en kombi- nation av dessa alternativ (se avsnitt 18.11.4).

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt alternativa utformningar av målen inom penningpolitiken (se avsnitten 15.2.4, 15.3.2, 15.3.5, 15.3.6, 15.3.8, 16.4, 16.6 och 17.6) samt övervägt alternativa utformningar av de penningpolitiska befogenheterna (se avsnitt 18.11).

1718

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

38.2.3Uppgiften att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Det införs en uttrycklig bestämmelse om att ett mål för Riksban- kens verksamhet är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Ett sådant mål finns inte i den nuvarande riksbanks- lagen, men har av Riksbanken ansetts ingå i uppdraget att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (se avsnitt 20.8.6).

•Det förtydligas att Riksbanken får ta emot inlåning från deltag- arna i systemet för betalningsavveckling. Riksbankens möjlighet att ge kredit till deltagarna i betalningssystemet utvidgas något jämfört med i dag, vilket bl.a. kan underlätta en utökning av öppet- tiderna i detta system (se avsnitt 21.2).

•En uttrycklig bestämmelse införs om att Riksbanken får ge gene- rellt likviditetsstöd i syfte att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system (se avsnitten 22.6 och 22.7). Riksbanken ges också befogenhet att under vissa förutsättningar verka likt en s.k. marknadsgarant. Som berörs i avsnitt 38.2.2 får inte Riksbanken ge ut skuldebrev i utländsk valuta.

•Riksbanken ges befogenhet att besluta om vissa försäkringslik- nande likviditetsfaciliteter som får räknas med vid beräkningen av om likviditetstäckningskravet är uppfyllt för ett kreditinstitut en- ligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 (se av- snitt 22.8).

•Kriterierna för när Riksbanken får ge en nödkredit förtydligas. Tillämpningsområdet förblir dock ungefär detsamma som i gäll- ande rätt (se avsnitt 23.7).

•Riksbanken ska bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Riksbanken gör detta i dag men en uttrycklig bestämmelse om detta saknas i dagens lagstiftning. Riksbanken får redovisa sina iakttagelser. Om Riksbanken bedö- mer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksban- ken för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den

1719

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

svenska ekonomin, ska Riksbanken uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta (se avsnitt 24.2).

•Riksbanken ska ansvara för övervakning av den finansiella infra- strukturen och följa betalningsmarknadens utveckling. Det har inte funnits något uttryckligt lagstöd för övervakningen i gäll- ande rätt (se avsnitt 21.3).

•Det förtydligas att Riksbanken ska förbereda sig och vidta åtgär- der för att skapa en god förmåga att motverka allvarliga stör- ningar i det finansiella systemet. Riksbanken ska som ett led i detta identifiera likviditetsstödjande åtgärder som kan användas för att motverka sådana störningar. Riksbanken ska offentliggöra vilka faciliteteter som Riksbanken avser att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet (se av- snitt 24.3).

•Det förtydligas att Riksbanken får delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i Sverige eller utomlands (se avsnitt 24.3).

•Skyldigheten att samverka med Finansinspektionen och Riks- gäldskontoret anges uttryckligen i den nya riksbankslagen. I för- valtningslagen finns en allmän bestämmelse om samverkan mellan myndigheter. Även skyldigheten att samråda med dessa myndig- heter i viktigare frågor regleras. Det tydliggörs också att Riks- banken inte behöver samråda i brådskande fall. Av den nuvarande riksbankslagen framgår att Riksbanken ska samråda med Finans- inspektionen i vissa viktigare frågor (se avsnitt 24.4.1).

•Riksbanken ges en ny befogenhet att besluta om sådana krav på centrala motparter som är etablerade i tredjeland som avses i Emir-förordningen (se avsnitt 24.7).

1720

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

38.2.4Uppgiften att delta i internationellt arbete inom IMF och andra internationella fora

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Riksbanken ges i uppgift att säkerställa att regeringen fortlöp- ande är informerad om förhållanden av betydelse för det interna- tionella arbete som Riksbanken deltar i (se avsnitt 26.9.3). Någon sådan uppgift finns inte i nuvarande riksbankslag.

•Beträffande principiellt viktiga ställningstaganden i internatio- nella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet ska Riksbanken samråda med myndigheten i fråga (se avsnitt 26.9.4).1 Någon samrådsskyldighet beträffande specifikt internationella sammanhang finns inte i nuvarande riksbankslag.

•Riksbanken ska i sitt internationella arbete ta sin utgångspunkt från eventuella uttalanden som regeringen eller riksdagen har gjort beträffande övergripande svensk inriktning (se avsnitt 26.9.5). Det finns ingen motsvarande bestämmelse i nuvarande riksbankslag.

•Riksbanken får liksom enligt gällande rätt vara finansiell motpart till IMF. Det införs en bestämmelse att Riksbanken i samband med att den deltar i finansiering av IMF:s verksamhet ska begära att Riksgäldskontoret lånar ut motsvarande belopp till Riksbanken. Räntenettot och eventuella kreditförluster till följd av IMF- åtaganden påverkar därmed statens budget direkt i stället för (som enligt gällande rätt) indirekt via Riksbankens resultat (se av- snitt 27.9.3). Enligt gällande rätt finansieras IMF-åtaganden med valutareserven som förvaltas av Riksbanken.

•Riksbanken får delta i finansiering av IMF:s verksamhet riktad mot låginkomstländer endast efter riksdagens godkännande av regeringens proposition om sådan finansiering (se avsnitt 27.9.3). Bestämmelsen är ny. Enligt gällande rätt är det Riksbanken som gör en framställning till riksdagen om att få delta både vad gäller IMF:s finansiering riktad mot låginkomstländer och övrig finan-

1Begreppet samverkan är vidare än begreppet samråd, se avsnitt 24.4.1. För Riksbanken följer även en allmän skyldighet att samverka av förvaltningslagen (2017:900).

1721

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

siering (med undantag för ändringar i Sveriges medlemskap, dvs. insatskapitalet).2

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt möjligheten till instruktioner till Riksban- ken inför vissa internationella förhandlingar (se avsnitt 26.9.4). Vidare har kommittén övervägt andra möjliga alternativa finansiella mot- parter till IMF (se avsnitt 27.9.3).

38.2.5Riksbankens institutionella och finansiella oberoende samt valutareserven

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Riksbankens institutionella oberoende stärks genom att Riks- banken inte längre ska vara skyldig att informera ett statsråd inför alla viktiga penningpolitiska beslut, som i nuvarande lag, utan endast efter att sådana beslut har fattats (se avsnitt 28.3).

•Det förtydligas att instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen gäller för alla fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter och inte bara för penningpolitiken, vilket är fallet enligt nuvar- ande lag. Även insamling av de statistiska uppgifter som behövs för samarbetet inom ECBS ska omfattas av instruktionsförbudet (se avsnitt 28.2).

•Det förtydligas också i lagstiftningen att Riksbanken

–är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten,

–själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten, och

–att staten garanterar Riksbankens förpliktelser (se avsnitt 29.3).

•Det finansiella oberoendet stärks även genom en reglering av Riksbankens kapitalstruktur och förutsättningarna för vinstut- delning till staten, Riksbankens möjlighet att göra finansiella av-

2När det rör ändringar i medlemskapet är det enligt gällande rätt regeringen som lämnar en proposition till riksdagen. Beslutsgången vad gäller IMF:s verksamhet riktad mot låginkomst- länder blir därmed densamma som vad gäller insatskapitalet.

1722

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

sättningar och genom att en lagstadgad ordning för återställning av Riksbankens eget kapital införs (se avsnitten 29.4–29.6 och 29.9).

•Beslut om balansräkning, resultaträkning och vinstdisposition ska fattas av riksbanksfullmäktige i stället för av riksdagen. Även detta stärker det finansiella oberoendet. Riksdagens beslut be- gränsas till att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges be- slut. Riksrevisionen ska inför riksdagens beslut uttala sig om vinst- dispositionen är korrekt (se avsnitt 29.7).

•Riksbankens uppgift att förvalta tillgångar förtydligas (se av- snitt 29.8).

•Förutsättningarna för förtida upplåning av utländsk valuta till valutareserven lagregleras. Riksbanken får låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret motsvarande 5 procent av Sveriges bruttonatio- nalprodukt. Sådan upplåning ska föregås av en grundlig analys och motivering av behovet av förstärkningen av valutareserven. Ett beslut om upplåning ska även föregås av samråd med Riks- gäldskontoret kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken tillfälligt låna ytterligare valuta i syfte att förstärka valutareserven. Om valutareserven, utöver den del som Riksbanken lånat upp i förtid, har tagits i anspråk för likviditetsstöd, får Riksbanken besluta att den åter- ställs till ursprunglig nivå genom upplåning hos Riksgäldskon- toret (se avsnitt 30.7). En tydlig reglering av Riksbankens rätt att låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret saknas i gällande rätt.

•Det införs en bestämmelse om att Riksbanken får köpa utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven, utan att detta behöver ha något samband med det som i nuvarande riksbankslag be- nämns valutapolitik (se avsnitt 30.7).

•Det förtydligas att Riksbanken får ta upp kredit från, lämna kredit till och ingå valutaåterköpsavtal och andra liknande avtal med andra centralbanker utan att detta behöver ha något sam- band med det som enligt nuvarande riksbankslag benämns valuta- politik. När Riksbanken ingår sådana avtal i syfte att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta krävs i vissa situationer godkännande av riksdagen (se avsnitt 31.8.2).

1723

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

38.2.6Den demokratiska granskningen av Riksbanken

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Genom att Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter anges tydligare än i gällande rätt förbättras förutsättningarna för den demokratiska granskningen av Riksbankens verksamhet från riks- dagens sida, liksom från externa granskare som exempelvis Riks- revisionen (se avsnitt 33.6.2).

•Formerna för information till allmänheten och redogörelser till riksdagen kodifieras i lag i huvudsak i enlighet med den praxis som har utvecklats av Riksbanken, särskilt vad gäller penning- politiken (se avsnitt 33.6.3).

•Finansutskottets roll i den demokratiska granskningen stärks ge- nom att en bestämmelse om att utskottet ska följa upp Riksban- ken verksamhet förs in i riksdagsordningen. Granskningen ska avse måluppfyllelse och effektivitet (se avsnitt 33.6.4).

•Riksrevisionen ska granska Riksbankens regelefterlevnad som en del i den årliga revisionen (se avsnitt 33.6.6). Detta framgår inte tydligt av gällande rätt.

•Det införs en möjlighet att besluta om en särskild utredning om omständigheter som kan föranleda att en direktionsledamot skiljs från anställningen (se avsnitt 33.6.7). En sådan möjlighet saknas i gällande rätt.

•Fullmäktiges kontrollerande funktion lagfästs. Fullmäktiges egen revisionsfunktion får ett uttryckligt mandat att granska direk- tionens arbete. Dialogen mellan fullmäktige och finansutskottet förstärks (se avsnitt 33.6.8).

Alternativ som kommittén övervägt

•Kommittén har övervägt alternativa former för demokratisk granskning av Riksbankens verksamhet (se avsnitt 33.6.4). Vidare har kommittén övervägt eventuell domstolsprövning av Riks- bankens beslut (se avsnitt 33.6.6). Slutligen har olika alternativ för internrevisionens organisatoriska placering övervägts (se av- snitt 33.6.8).

1724

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

38.2.7Riksbankens organisation och ledning

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Riksbankschefens roll som myndighetschef, med särskilt ansvar för den löpande verksamheten, och som ordförande i direktionen förtydligas i lag i enlighet med den praxis som utvecklats inom direktionen (se avsnitt 32.8.9).

•Direktionens storlek förändras från sex ledamöter till fem med övergångsregler för nuvarande direktionsledamöter (se avsnitt- en 32.8.6 och 37.3.1).

•Fullmäktiges roll renodlas till att tillsätta direktionsledamöter, utöva insyn i Riksbankens verksamhet och granska direktionens arbete, samt att fastställa balansräkning, resultaträkning och vinstdisposition. Fullmäktiges roll i övrig styrning av Riksban- kens verksamhet tas bort genom att arbetsordningen ska beslutas av direktionen i stället för, som är fallet i dag, av fullmäktige (se avsnitten 32.8.3 och 32.8.8).

•Det införs ett ansökningsförfarande för tillsättning av riksbanks- chefen och övriga direktionsledamöter. Det införs också en om- valsbegränsning med högst ett omval per direktionsledamot. Den som tidigare har varit vice riksbankschef får dock utses till riks- bankschef för en eller två mandatperioder (se avsnitten 32.8.4 och 32.8.6). I nuvarande lag saknas liknande regleringar.

Alternativ som kommittén övervägt

•Kommittén har övervägt alternativa ledningsformer för Riksban- ken (se avsnitten 32.8.7 och 32.8.13).

38.2.8Uppgifter inom kontantutgivning och kontanthantering

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Riksbanken tilldelas ett mål för sin kontantverksamhet: att bidra till tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige (se avsnitt 34.3). Kontantverksamheten har i gällande rätt inget eget mål.

1725

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

•I nuvarande riksbankslag har Riksbanken haft uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Riksbanken tilldelas nu tre uppgifter inom kontantverksamheten. Riksbanken ska en- ligt kommitténs förslag

–ansvara för kontantutgivningen (se avsnitt 34.4.1)

–ansvara för att det drivs depåverksamhet i Sverige och att det finns sedeldepåer på minst fem platser i Sverige, om inte riks- dagen beslutar något annat, varav en i Norrbottens eller Västerbottens län och en i Jämtlands eller Västernorrlands län (se avsnitt 34.4.2)

–ha ett övergripande ansvar för att kontanthanteringen i Sverige fungerar, vilket innebär att följa, analysera och regelbundet redogöra till finansutskottet om kontanthanteringen samt vid behov ha en koordinerande roll i kontanthanteringen (se av- snitten 34.4.4 och 34.4.5).

•Riksbanken ges utökad rätt att hämta in uppgifter från vissa myn- digheter och privata företag för att kunna följa och analysera kon- tanthanteringen. Riksbanken ges också ett bemyndigande att meddela föreskrifter avseende kontantverksamheten (se avsnitt- en 34.5.1, 34.5.3 och 36.1).

•Innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel förtydligas i lagstiftningen i relation till bl.a. avtalsrätten. Var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt om inte annat följer av annan författning eller avtalsvillkor. Dessutom lagfästs att rätten att betala med kontanter inte kan avtalas bort vid höjd beredskap (se avsnitt 34.7.4).

•Om det inte finns särskilda skäl emot, anser kommittén att det i offentligrättsliga förhållanden ska vara möjligt att betala kontant i likhet med den rättspraxis som utvecklats för sjukvård. Ytter- ligare reglering av möjligheterna till kontant betalning inom offentligrättsliga rättsförhållanden bör ske sektorsvis (se av- snitt 34.7.4).

1726

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt att ändra innebörden av att kontanter är lagliga betalningsmedel (se avsnitt 34.7.4). Vidare har kommittén över- vägt att analysera frågan om en framtida e-krona men har konstaterat att det ligger utanför kommitténs uppdrag och att frågan är kom- plex. Beslut om en eventuell e-krona bör fattas av riksdagen efter att en utredning av statens roll på betalningsmarknaden i enlighet med riksdagens tillkännagivande till regeringen (2018/19:FiU44) har genomförts.

38.2.9Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd beredskap

Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Målet med Riksbankens beredskapsplanering tydliggörs i lag. All- mänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap (se avsnitt 35.7.1).

•Riksbanken ska liksom tidigare ansvara för planeringen inför fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verk- samhet. Riksbanken får dock även ett ansvar, kallat planerings- och kontrollansvar, för sådan planering vad gäller vissa företag och näringsidkare som är av särskild betydelse för genomförandet av elektroniska och kontanta betalningar (se avsnitt 35.7.1).

•Vissa företag ska vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig och delta i bl.a. utbildningar och övningar. Beslut om krigspla- cering ska kunna fattas avseende såväl Riksbankens personal som viss privatanställd personal. Riksbanken ska få meddela före- skrifter med krav på dessa företag och näringsidkare (se avsnitt- en 35.7.3 och 35.7.5). En liknande reglering saknas i gällande rätt.

•Vid höjd beredskap ska eventuella beredskapspengar, liksom kon- tanter, vara tvingande lagliga betalningsmedel. Rätten att betala med dessa ska därmed inte kunna avtalas bort (se avsnitt 35.7.10). En liknande reglering saknas i gällande rätt.

•Regeringen ges en vidare rätt att besluta om fullmaktslagstiftning i fråga om riksbankslagstiftningen, bankrörelseregleringen och betalningsmarknaden. Det innebär att nya och ändrade regler kan

1727

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

införas för banker och andra företag på betalningsmarknaden med kort varsel i händelse av krig eller krigsfara (se avsnitt 35.7.12).

Alternativ som kommittén övervägt

Kommittén har övervägt alternativ för samordningsansvaret för planering av krisberedskap och höjd beredskap för företag som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar (se avsnitt 35.7.1). Kommittén har vidare övervägt ett viss utökat ansvar för banker avseende inlösen av statliga utbetalningskort (se avsnitt 35.7.10).

38.2.10Övriga viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt

•Det införs en proportionalitetsprincip för Riksbankens besluts- fattande. Principen tar sin utgångspunkt i proportionalitetsprin- cipen i unionsrätten och förvaltningslagen (2017:900). Innebör- den av proportionalitetsprincipen är i huvudsak att en åtgärd ska vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser (se avsnitt 13.5).

•Riksbankens beslut ska innehålla en klargörande motivering om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutet. En sådan skyldighet saknas i nuvarande lag (se avsnitt 13.6).

•Den krets av företag som är skyldiga att lämna uppgifter till Riks- banken utvidgas något i förhållande till nuvarande reglering för att Riksbanken ska kunna utföra samtliga sina uppgifter enligt den nya riksbankslagen (se avsnitt 36.1.2).

•Riksbanken ska, i likhet med vad som gäller för förvaltningsmyn- digheter under regeringen, genomföra konsekvensutredningar vid regelgivning enligt vad som följer av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 36.4). En sådan bestämmelse saknas i nuvarande lag.

•Mål och allmänna principer för Riksbankens tillgångsförvaltning regleras i lag, vilket inte är fallet i dag (se avsnitt 29.8).

1728

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

•Det införs en uttrycklig bestämmelse om Riksbankens rätt att använda insamlade uppgifter för statistikändamål, såväl för att framställa nationell statistik som för internationellt samarbete inom bl.a. ECBS eller BIS (se avsnitt 36.1.3).

•Riksbanken ges en uttrycklig rätt att tillhandahålla och offent- liggöra referensräntor och referensvärden som avses i EU:s för- ordning 2016/1011 om referensvärden (se avsnitt 36.3).

38.3Konsekvenser om inga åtgärder vidtas

Förändringar de senaste 30 åren avseende bl.a. den svenska växel- kursregimen och de finansiella marknadernas funktionssätt och in- ternationalisering har inneburit att den nuvarande riksbankslagen har blivit svårare att tolka och därmed att tillämpa. Otydligheter om Riksbankens mål, uppgifter och befogenheter föreligger inom flera av dess verksamhetsområden. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas finns det risk för att situationer uppkommer i framtiden då lagen är svår att tillämpa och att lagstödet för att vidta lämpliga åtgärder är oklart eller otillräckligt. Det riskerar att få negativa effekter både på Riksbankens möjligheter att agera ändamålsenligt och för andra, offentliga och privata, aktörer att tolka Riksbankens ansvar inom olika verksamhetsområden, exempelvis inom arbetet med finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisbered- skap och höjd beredskap. Det finns en risk att Riksbanken, trots be- hovet av åtgärder i en viss situation, avstår att vidta lämpliga åtgärder på grund av att lagstödet är oklart eller otillräckligt. En annan risk är att otydligt angivna uppgifter och befogenheter innebär att gräns- dragningarna mellan Riksbanken och andra myndigheter som har ansvar inom ett närliggande område blir oklara, vilket kan leda till en kombination av åtgärder som inte är ändamålsenlig. Även förtroen- det för Riksbanken och övriga myndigheter kan påverkas negativt av ett oklart mandat.

Eftersom Riksbanken lyder under riksdagen saknas vidare möj- ligheter att genom förordning eller på annat sätt komplettera lag- stiftningen för att ge Riksbanken ytterligare vägledning, nya upp- gifter eller befogenheter att kunna agera. Av denna anledning är det viktigt att Riksbankens mandat, dvs. dess mål, uppgifter och befo-

1729

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

genheter, framgår av lagen. Ett tydligt mandat förbättrar också för- utsättningarna för utvärdering och ansvarsutkrävande från riksdagen.

Om exempelvis inga lagstiftningsåtgärder vidtas för att tydlig- göra Riksbankens rätt att låna upp valuta från Riksgäldskontoret för att tillgodose behovet av valutareserv kommer den otydlighet och osäkerhet som under lång tid förelegat att finnas kvar vilket är nega- tivt för såväl de berörda myndigheterna som för Sverige som helhet.

Kommitténs förslag inom kontantverksamheten syftar till att stärka Riksbankens roll i kontantkedjan och förtydliga dess ansvar för kontanthanteringen inbegripet depåverksamheten. Om inga åt- gärder vidtas finns risk för ytterligare fördyring av inlämning och uthämtning av kontanter i depåer. Därutöver riskerar depåer att läggas ner, vilket försvagar kontantkedjan och försämrar tillgången till kontanter i samhället. Detta skulle försvåra att uppnå kommit- téns målsättning att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kon- tanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses.

Förslagen som rör Riksbankens ansvar för beredskap vid freds- tida kriser och vid höjd beredskap bedöms stärka det svenska finan- siella systemets motståndskraft mot angrepp och störningar väsent- ligt i förhållande till situationen i dag. Riksbankens roll i samhällets krisberedskap och i totalförsvarsplanering är i dag såväl begränsat som otydligt. Om inga åtgärder vidtas inom detta område kan Sveriges betalningssystem stå sämre rustat vid fredstida kriser och höjd beredskap. Kommittén bedömer att möjligheten för allmän- heten att göra nödvändiga betalningar under krig är av synnerlig vikt för motståndsviljan.

I betänkandet har kommittén beaktat synpunkter på den svenska lagstiftningen som framförts av EU-kommissionen vad gäller brister i legal konvergens avseende främst det institutionella och finansiella oberoendet. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas kommer de brister som identifierats av EU-kommissionen att bestå. Det skulle kunna innebära att kommissionen väcker talan mot Sverige i EU-domstolen.

1730

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

38.4Övergripande konsekvenser för Riksbankens verksamhet

Möjligheterna att uppställa mål för Riksbanken på annat sätt än ge- nom lag är begränsade. Därför har kommittén ansett det lämpligt att via lagstadgade mål för olika verksamhetsområden klargöra vad Riksbanken ska förväntas uppnå. Kommitténs förslag innebär att det tillkommer nya mål för Riksbankens verksamhet inom finansiell stabilitet, kontantverksamheten och för uppgiften i fråga om kris- beredskap och höjd beredskap. Dessutom kodifieras i lag att Riks- banken inom penningpolitiken ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning utan att åsidosätta prisstabilitets- målet.

Kommitténs förslag innebär vidare att såväl Riksbankens uppgif- ter som befogenheter utökas inom ett antal områden. Nya och mer omfattande uppgifter i förhållande till gällande rätt och praxis till- delas Riksbanken, framför allt i kontantverksamheten och i uppgif- ten avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Riks- bankens befogenheter utvidgas också, exempelvis får Riksbanken befogenhet att ge s.k. generellt likviditetsstöd i syfte att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. En sådan befo- genhet saknas i dagens lagstiftning. Vidare utökas befogenheterna när det gäller rätten att inhämta uppgifter från olika aktörer. Även Riksbankens föreskriftsrätt i övrigt utvidgas inom vissa verksam- hetsområden. Dessutom regleras Riksbankens rätt att låna upp ut- ländsk valuta från Riksgäldskontoret för att tillgodose behovet av valutareserv.

I flera fall kodifierar kommitténs förslag befintlig praxis avseende Riksbankens uppgifter och befogenheter. Det gäller i hög grad för Riksbankens nuvarande uppgifter inom finansiell stabilitet. Kodi- fieringen innebär att de åtgärder som vidtogs för att bidra till att värna den finansiella stabiliteten i samband med den globala finan- siella krisen som inleddes 2008 kan vidtas även fortsättningsvis, men med ett mer uttryckligt lagstöd. De föreslagna penningpolitiska befogenheterna handlar också i hög grad om förtydliganden och innebär inte någon begränsning i förhållande till den förda penning- politiken under det senaste decenniet, exempelvis vad gäller de till- gångsköp som har genomförts för att komplettera räntestyrningen i penningpolitiken.

1731

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

Genomgående i betänkandet betonas vikten av samverkan med andra myndigheter inom flera delar av Riksbankens verksamhet, så- som finansiell stabilitet, kontantverksamheten, den internationella verksamheten och samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Det understryks särskilt inom det finansiella stabilitetsområdet genom att det tas in en uttrycklig bestämmelse om samverkan med Finans- inspektionen och Riksgäldskontoret. I övrigt är de allmänna bestäm- melserna i 8 § förvaltningslagen om samverkan tillämpliga. Samverkan kan, utöver att bidra till en mer ändamålsenlig kombination av åtgär- der från olika myndigheter, även minska risken för dubbelreglering i förhållande till företag. Skyldighet till samråd med myndigheter regleras också när det gäller specifika frågor, såsom Riksbankens valutalån hos Riksgäldskontoret. Samverkan med andra myndighe- ter inklusive regeringen inom verksamhetsområden vid sidan om penningpolitiken bedöms vidare underlättas av den nya lagstift- ningsstrukturen, där åtgärder för att uppnå prisstabilitet åtskiljs från åtgärder med målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Ett syfte med lagstiftningsstrukturen är att göra det tydli- gare vilka verksamhetsområden som omfattas av det unionsrättsliga instruktionsförbudet. Lagstiftningsstrukturen innebär också att det för Riksbanken kan uppstå vissa frågor om gränsdragningar när det gäller att bestämma huvudsakligt syfte för en viss åtgärd (se vidare avsnitt 25.1).

38.4.1Konsekvenser för organisation och ledning

Kommittén bedömer att den föreslagna lagfästa rollfördelningen inom direktionen minskar risken för effektivitetsförluster som kan uppkomma till följd av det kollektiva ledarskapet. Kommitténs för- slag innebär att policybeslut ska fattas av hela direktionen medan riksbankschefen leder det löpande arbetet efter direktiv och rikt- linjer från direktionen. Riksbankschefens lagfästa roll kommer i högre utsträckning än i dag att motsvara en generaldirektörs, medan direktionens roll kommer i högre utsträckning att likna rollen av en myndighetsstyrelse.

De oklarheter i uppgiftsfördelning och ansvar som i dag före- ligger mellan fullmäktige och direktionen minskar genom att full- mäktiges roll i styrningen av Riksbanken tas bort. Förslaget innebär

1732

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

att det ska vara direktionen och inte fullmäktige som fattar beslut om arbetsordningen som innehåller bestämmelser om Riksbankens organisation. På så sätt blir ansvarsförhållandena tydligare än i dag samtidigt som ansvarsutkrävandet underlättas. Det medför även att administration som är direkt kopplad till beslutsprocesser i fullmäk- tige och direktionen torde kunna effektiviseras något.

Att direktionen begränsas till fem personer innebär, givet direk- tionsledamöternas ersättning i förhållande till snittlönen hos övriga anställda vid Riksbanken, en minskning av resursbehovet med mot- svarande cirka två och en halv årsarbetskraft.

38.4.2Konsekvenser för kontantverksamheten

Kommitténs förslag om mål och uppgifter inom Riksbankens kon- tantverksamhet kommer att leda till ökade kostnader för Riksban- ken. I Kontanthanteringsutredningens betänkande Svensk kontanthan- tering gjordes bedömningen att det övergripande ansvaret när det gäller kontanthanteringen, dvs. att samordna arbetet och lämna åter- kommande redogörelser till riksdagen avseende kontanthanteringen, innebar ett ökat resursbehov på cirka en årsarbetskraft. Kommittén bedömer att det är rimligt att utgå från Kontanthanteringsutred- ningens bedömning i denna del.3 Till detta övergripande ansvar kom- mer det specificerade ansvaret att det drivs depåverksamhet vilket enligt kommitténs bedömning kräver en ökning av personalresurser motsvarande ytterligare cirka två årsarbetskrafter. Riksbanken är vidare, enligt förslaget tvungna att se till att det drivs minst fem sedel- depåer i Sverige, varav två i de norra delarna av landet. Kommitténs bedömning är att denna uppgift bäst löses genom en förhandlings- lösning mellan Riksbanken, de stora bankerna och värdebolagen. Av- tal, föreskrifter och drift av verksamheten i egen regi blir då möjliga verktyg för Riksbanken. Alla aktörer i kontantkedjan har behov av en fungerande depåverksamhet men lagkravet innebär att Riksban- ken kommer att behöva bidra mer än vad som är fallet i dag för att det drivs depåverksamhet som uppfyller vissa krav på tillgänglighet och prissättning.

3Riksbanken invände inte heller mot den uppskattningen i sitt remissvar på Kontanthanterings- utredningens förslag.

1733

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

Kommitténs bedömning är att en lösning där Riksbanken, via avtal och/eller föreskrifter, ställer vissa krav på sedeldepåernas lokali- sering, tillgänglighet och prissättning kostar mellan 10–30 miljo- ner kronor per år. Utgångspunkten för bedömningen är de kostna- der som dåvarande Bankernas depåbolag AB (BDB AB) hade för sin depåverksamhet under 2016, justerat med förändringar som skett de senaste tre åren.4 BDB:s kostnader för depåverksamheten var cirka 68 miljoner kronor 2016 (se Tabell 38.1). Samtidigt uppgick intäk- terna, i form av avgifter för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna, till 76 miljoner kronor.

Källa: Bankernas depåbolag AB:s årsredovisning för 2016 och egna beräkningar.

Uppskattningen för år 2019 i Tabell 38.1 görs utifrån antagandet att rörliga kostnader för depåverksamheten (räntekostnader och övriga externa kostnader) har kunnat minskas med motsvarande 20 pro- cent. Antagandet kan ses som försiktigt, eftersom den totala mängden kontanter som hämtas ut eller lämnas in i depåerna, enligt Bankomat AB, under samma period har minskat med cirka 30 procent sam- tidigt som antalet sedeldepåer har minskat. I uppskattningen för 2019 antas vidare att personalkostnaderna inte kan minskas bara för att kontantvolymerna minskat. Dessa antas i stället ha ökat med 4 procent per år, i takt med den nominella löneutvecklingen i sam- hället. Slutligen antas avskrivningarna vara konstanta.

4År 2016 var det senaste år som depåverksamheten särredovisades i dåvarande Bankernas depå- bolag AB:s redovisning. Från 2017, dvs när Bankomat AB och BDB fusionerades, är redovis- ningen för depåverksamheten och uttagsautomaterna integrerad i årsredovisningen.

1734

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

Att kostnadsökningen skattas med ett sådant brett intervall (10–

30 miljoner kronor per år, netto) beror på att Riksbanken i den nya lagen ges flexibilitet att besluta hur den ska säkerställa att det drivs depåverksamhet i Sverige. Utgångspunkten för intervallet är bedöm- ningen att nuvarande Bankomat AB:s kostnader 2019 uppgår till cirka 57 miljoner kronor, i enlighet med Tabell 38.1.och att detta finansieras med lika stora avgiftsintäkter. En nettokostnad på 10 miljoner kronor för Riksbanken bygger på antagandet att nuvar- ande avgiftsintäkter minskar med ungefär en tredjedel, till 37 miljo- ner kronor och att Riksbanken och Bankomat AB fördelar återstå- ende kostnad för depåverksamheten på knappt 20 miljoner kronor mellan sig. En nettokostnad på 30 miljoner kronor för Riksbanken bygger i stället på antagandet att avgiftsintäkterna för depåverksam- heten ungefär halveras och att Riksbanken själv står för hela kost- naden för depåverksamheten som inte täcks av intäkter från kunderna i depån.

Riksbanken har enligt kommitténs förslag också möjlighet att driva en eller flera depåer i egen regi. Skälet till detta kan vara att Riksbanken bedömer att det är det bästa sättet att förbättra till- gången till kontanter i en viss del av landet. Valet att driva depåer kan dock också bero på överväganden som Riksbanken gör avseende sitt utökade ansvar för samhällets krisberedskap och vid höjd bered- skap. Nettokostnaden av ett sådant arrangemang är svår att upp- skatta. Den påverkas av lokalisering av depån, huruvida depån be- mannas av Riksbankens egen personal eller om driften upphandlas, servicenivå och avgifter för kunderna i depån, samt omfattningen av nödvändiga investeringar. Om Riksbanken skulle välja att driva alla fem depåer i egen regi, samtidigt som avgiftsintäkterna för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna halveras i förhållande till i dagsläget, skulle emellertid nettokostnaden sannolikt klart över- stiga 30 miljoner kronor per år.

38.4.3Konsekvenser för Riksbankens verksamhet inom samhällets krisberedskap och höjd beredskap

I förslaget till ny lag ges Riksbanken ett utökat beredskapsansvar avseende elektroniska betalningar och fysiska betalningar vid kris och krig. Kommittén anser att det är svårt att bedöma kostnads- effekterna av detta omfattande ansvar, eftersom Riksbanken har stor

1735

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

flexibilitet att avgöra hur uppgiften ska utföras. Riksbanken har precis inlett ett arbete för att utvidga sin verksamhet och förstärka sin kompetens när det gäller beredskapsfrågor avseende betalningar vid kris och krig. I oktober 2019 arbetar enligt uppgifter från Riks- banken cirka tre årsarbetskrafter med beredskapsplanering. Två av dessa arbetar med frågor som rör betalningar. Det utökade åtagandet som kommittén föreslår innebär att det krävs betydligt mer resurser inom detta område. En grov uppskattning är att kommitténs förslag innebär att 15–20 årsarbetskrafter behöver tillföras Riksbankens verksamhet på några års sikt i förhållande till nivån i dagsläget inom beredskapsområdet. Kommitténs förslag medför därmed en viss förskjutning i Riksbankens verksamhet. Mångdubbelt fler personer än vad som är fallet i dagsläget kommer att arbeta med frågor som rör krisberedskap och totalförsvarsplanering.

38.4.4Övriga konsekvenser för Riksbankens verksamhet

Sammantaget bedöms de direkta konsekvenserna av kommitténs förslag för den dagliga verksamheten avseende finansiell stabilitet inom Riksbanken inte påverka behovet av resurser eftersom det i betydande utsträckning är en kodifiering av praxis både när det gäller uppgifter och den samverkan som sker inom området.

Även avseende penningpolitiken och den internationella verk- samheten bedöms effekterna på behovet av resurser att bli begränsad, eftersom förslagen i hög grad handlar om kodifiering av praxis. Detta gäller även regleringen av Riksbankens informationsansvar till allmänheten och redogörelser till riksdagen.

Det utökade mandat som ges till fullmäktiges revisionsfunktion för att granska direktionens arbete innebär, enligt kommitténs be- dömning, att ytterligare en miljon kronor per år behöver avsättas för att upphandla denna tjänst.

38.4.5Möjligheter till omprioriteringar och effektivisering

Det är rimligt att Riksbanken kontinuerligt gör omprioriteringar och effektiviseringar i sin verksamhet. Kommittén bedömer dock att endast en mindre del av det tillkommande resursbehovet i Riks- banken, inom framför allt beredskapsområdet, kan lösas med effektivi-

1736

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

seringar och omprioriteringar. Kommittén bedömer att förslagen om att tydliggöra och renodla rollerna mellan fullmäktige, direktionen och riksbankschefen på sikt bör leda till ökad effektivitet inom Riks- banken, framför allt genom att interna beredningsprocesser blir mindre omfattande och att administrationen därför kan minska något. En minskning av direktionens storlek från sex till fem personer bör också kunna bidra till att minska administrationen inom banken något.

38.4.6Samlade konsekvenser för Riksbankens resursbehov och resultat

Kommittén vill betona att de konsekvenser för Riksbankens behov av resurser som anges nedan är en partiell bedömning av vad som direkt följer av kommitténs förslag. Vid sidan om detta innebär omvärldsförändringar att det ständigt sker omprioriteringar mellan olika verksamhetsområden. Finanskrisen som inleddes 2008 och den snabba digitaliseringen av betalningsmarknaden, inklusive den mins- kande kontantanvändningen, är två externa faktorer som i hög grad påverkat Riksbankens verksamhet samt behov och fördelning av resurser det senaste decenniet. Kommittén vill också lyfta fram att Riksbankens finansiella och funktionella oberoende, och det faktum att Riksbanken inte omfattas av den finansiella styrningen i staten genom anslagstilldelning, medför att en konsekvensanalys för Riks- bankens verksamhetskostnader skiljer sig från en motsvarande ana- lys för andra myndigheter. Konsekvensanalysen är en ren bedöm- ning utan effekter på framtida medelstilldelning eller övrig styrning, eftersom det i slutändan är Riksbanken som självständigt bestämmer över sina verksamhetskostnader och sin resursfördelning. Riksbankens beslut om verksamhetens omfattning och inriktning görs utifrån Riksbankens tilldelade mål, uppgifter och befogenheter och utifrån de ramar som ges av kravet att hushålla väl med statens medel och den proportionalitetsprincip som kommittén föreslår ska lagfästas för Riksbankens verksamhet.

Kommitténs bedömning är att Riksbanken, som en konsekvens av de förslag som kommittén lämnar, har behov av mer resurser för sin verksamhet när förslagen får fullt genomslag. Det ytterligare behovet bedöms uppgå till mellan 16 och 21 årsarbetskrafter. Det innebär att antalet årsarbetskrafter bedöms behöva öka med 5 till 6 procent i förhållande till 2018 års nivå på 327 årsarbetskrafter. Till

1737

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

dessa utökade personalkostnader kommer administrationskostnader kopplade till ökningarna i personalstyrkan. Slutligen tillkommer nettokostnaden för ansvaret att det drivs depåverksamhet i Sverige vilken bedöms uppgå till mellan 10–30 miljoner kronor per år.5

Den reglering som föreslås avseende Riksbankens rätt att låna ut- ländsk valuta av Riksgäldskontoret, motsvarande 5 procent av Sveriges BNP, har i sig inga effekter på Riksbankens kostnader i förhållande till nuvarande situation. De befintliga valutalån som Riksbanken innehar vid utgången av 2019 har av Riksbankens direk- tion i mars 2019 bedömts ligga på en lämplig nivå och motsvarar ungefär 4 procent av BNP.6 Denna nivå på valutalånen är lägre än 5 procent av BNP.

Däremot innebär kommitténs förslag, om att Sveriges åtaganden gentemot IMF i praktiken flyttas till statens budget, ett minskat behov av valutareserv. I sin senaste bedömning från mars 2019 av behovet av valutareserv, anger Riksbanken att 5,5 miljarder US-dollar (cirka 50 miljarder kronor med växelkursen i oktober 2019) i valuta- reserv behövs specifikt för beredskap för att kunna infria kommande IMF-åtaganden. Om detta behov inte finns kvar, minskar allt annat lika Riksbankens behov av förtida valutaupplåning med motsvarande belopp. Eftersom förfinansiering av valutareserven är förknippad med en nettoräntekostnad på uppskattningsvis 0,25 procent kan för- slaget bidra till att minska dessa lånekostnader med cirka 125 mil- joner kronor per år. Det kan också innebära en mindre ökning av administrationen för IMF-betalningar inom Riksbanken. Kommit- tén vill dock betona att det är upp till Riksbanken att bestämma nivån på den förtida upplåningen av utländsk valuta. Kommitténs bedömning är att kostnadsminskningen av förslaget ligger någonstans i intervallet 0–125 miljoner kronor.

För en fullständig genomgång av effekterna av kommitténs för- slag på Riksbankens resultat och offentliga finanser, se avsnitt 38.6.1.

5Detta intervall är en bedömd nettokostnad för Riksbankens ansvar för depåverksamheten. Om Riksbanken väljer att driva en eller flera depåer i egen regi kan denna nettokostnad även innefatta ett ökat antal anställda. De förslag som lämnas avseende Riksbankens kontantverk- samhet med syfte att stärka kontantkedjan kan innebära en högre volym kontanter i cirku- lation vilket allt annat lika skulle förbättra Riksbankens resultat.

6Riksbanken antas vid lagens ikraftträdande fortfarande ha lika stora valutalån via Riksgälds- kontoret som vid utgången av 2019, dvs. 5,5 miljarder euro och 14,5 miljarder USD, i enlighet med det beslut som fattades av direktionen den 6 mars 2019 om hantering av existerande valutalån hos Riksgäldskontoret.

1738

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

38.5Konsekvenser för andra berörda myndigheter

38.5.1Riksdagen och dess finansutskott

Kommittén föreslår att den demokratiska granskningen av Riks- banken ska förstärkas och att det främst ska ske genom finans- utskottets försorg. Utökad rapportering från Riksbanken och närmare kontakter med fullmäktige är ytterligare skäl till att det behövs större resurser än i dag. Kommittén bedömer att utskottets resurser bör ökas med sammantaget cirka 5 miljoner kronor årligen i syfte att möjliggöra ytterligare personalresurser och att i högre grad än tidi- gare anlita extern expertis för granskningen.

38.5.2Riksrevisionen

Granskning av regelefterlevnad (eng. compliance audit) på det sätt som avses i kommitténs förslag är delvis en ny uppgift för Riks- revisionen, även om kommitténs författningsförslag i detta avseende är ett förtydligande. Förslaget att Riksrevisionen även ska granska Riksbankens regelefterlevnad medför därför, enligt kommittén, ett ökat behov av cirka en årsarbetskraft, motsvarande en miljon kro- nor. Författningsförslagen i fråga om lagen om revision av statlig verksamhet m.m. bedöms inte medföra några beaktansvärda kost- nadsökningar avseende revison av andra statliga förvaltningsmyn- digheter än Riksbanken.

38.5.3Regeringskansliet och finansdepartementet

Kommitténs förslag bedöms inte påverka Regeringskansliets eller Finansdepartementets verksamhet avseende inriktning och resurser. Samarbetet mellan Regeringskansliet och Riksbanken på det inter- nationella området, exempelvis avseende framtagande av instruk- tioner och deltagande i IMF:s beslutsorgan och kommittéer inom EU, bedöms inte förändras i förhållande till situationen i dagsläget.

1739

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

38.5.4Finansinspektionen

Finansinspektionen får enligt kommitténs förslag ett något minskat beredskapsansvar avseende den finansiella infrastrukturen samtidigt som det kan krävas något mer samarbete med Riksbanken inom t.ex. beredskapsområdet. Riksbanken är skyldig att samråda med Finans- inspektionen bl.a. i viktigare frågor som rör det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Kommittén bedömer att de förslag som lämnas har begränsad påverkan på inriktningen av Finansinspektio- nens verksamhet totalt sett och därmed på myndighetens samman- lagda resursbehov.

38.5.5Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret ges enligt kommitténs förslag i uppgift att löp- ande låna ut medel till Riksbanken för att täcka Sveriges transak- tioner med IMF, vilket blir en ny uppgift inom statsskuldsförvalt- ningen.

Vidare föreslås att Riksgäldskontoret ska ta upp lån i utländsk valuta för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv upp till motsvarande 5 procent av BNP. Om synnerliga skäl föreligger, får detta belopp tillfälligt överskridas. I förslaget ingår även att samråd ska ske mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret kring de kost- nader och risker som upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Att det sker en reglering av förutsättningarna för Riks- gäldskontorets upplåning av utländsk valuta för Riksbankens räk- ning bedöms vara positivt då det under lång tid har funnits en osäkerhet kring Riksgäldskontorets möjlighet att exempelvis neka en sådan begäran. Förändringar av storleken på valutalånen kommer i typfallet ske relativt sällan, varför påverkan på Riksgäldskontorets löpande verksamhet bedöms bli begränsad. I eventuella mer extrema situationer, när Riksbanken begär upplåning för att förstärka valuta- reserven samtidigt som övrig statlig upplåning i utländsk valuta är stor och de offentliga finanserna är ansträngda, kan det dock krävas en mer omfattande analys från Riksgäldskontoret och ett mer in- gående samråd mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret innan Riks- banken fattar ett beslut om ökad upplåning. (se vidare avsnitt 38.6.3).

1740

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

Förslagen om Riksbankens skyldighet att samverka med Riks- gäldskontoret inom området finansiell stabilitet avseende resolution och statligt stöd till kreditinstitut, förbättrar förutsättningarna för Riksgäldskontorets arbete. Det gäller såväl för förebyggande åtgär- der för att undvika finansiell instabilitet, som de uppgifter som Riksgäldskontoret har som Sveriges resolutionsmyndighet.

Kommittén bedömer sammantaget att förslagen har vissa konse- kvenser för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning och medför behov av utökad samverkan och samråd med Riksbanken. Kom- mittén bedömer dock inte att förslagen påverkar Riksgäldskontorets resursbehov.

38.5.6Sveriges Domstolar

Förslagen i avsnitt 36.5 innebär att något fler av Riksbankens beslut jämfört med tidigare får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det gäller bl.a. beslut som avser krav på centrala motparter i tredje- land. Några överklaganden avseende beslut om sådana krav bedöms inte aktualiseras under överskådlig tid. Rätten att överklaga ut- sträcks också till att avse vissa beslut som har med krigsplaceringar och skyldighet att fortsätta verksamhet i krig att göra. Det kan antas att vissa sådana beslut kommer att överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Uppskattningsvis kan det röra sig om i genomsnitt ett överklagande per år. Den ökade arbetsbelastningen för Sveriges Dom- stolar bedöms därför sammantaget kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

38.5.7Övriga förvaltningsmyndigheter

Till följd av Riksbankens övergripande ansvar för kontanthanteringen kan Post- och telestyrelsen (PTS), länsstyrelserna, samt Tillväxt- verket behöva samverka mer med Riksbanken än vad som är fallet i dag. För att berörda myndigheter effektivt ska kunna hantera frågor om gränsdragningar mellan ansvarsområden som uppstår måste sam- arbetsformerna utvecklas. Risken för överlappningar finns annars såväl beträffande vilka åtgärder som ska vidtas, som vilken myn- dighet som ska ansvara för analys och rapportering till riksdagen och regeringen. PTS, Tillväxtverket och länsstyrelserna blir också skyl-

1741

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

diga att lämna uppgifter till Riksbanken avseende kontanthanteringen. Kommittén vill framhålla att det redan finns upparbetade informa- tionskanaler mellan berörda myndigheter inom exempelvis det s.k. Betalningsrådet och Kontanthanteringsrådet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har redan i dag väl utvecklade frivilliga samarbetsformer med Riksbanken och andra aktörer inom den finansiella sektorn bl.a. inom Betalnings- rådet och FSPOS.7 Att Riksbankens roll inom samhällets krisbered- skap kodifieras och utvidgas innebär att även MSB kan behöva ut- veckla formerna för samverkan med Riksbanken.

Sammantaget bedömer kommittén att förslagens påverkan på PTS, länsstyrelsernas, Tillväxtverkets och MSB:s verksamhet är begränsad och att myndigheternas behov av resurser är oförändrat till följd av kommitténs förslag.

38.6Ekonomiska konsekvenser av förslagen

38.6.1Konsekvenser för offentliga finanser

Riksbankens resultat är en del av det som i detta betänkande benämns den samlade offentliga sektorns finanser. För en schematisk illustra- tion av hur olika delar av den offentliga sektorns finansiella sparande och den samlade offentliga sektorns finanser hänger ihop se Figur 38.1 nedan.

7Betalningsrådet är startat på Riksbankens initiativ. som ett forum för samråd och dialog mellan privata och offentliga aktörer som är involverade på betalningsmarknaden. För en beskrivning av Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp (FSPOS), se avsnitt 35.3.3.

1742

SOU 2019:46				Konsekvenser av kommitténs förslag
		Den samlade
		offentliga sektorns
		finanser



	Offentliga sektorns			Riksbankens
	finansiella			Riksbankens
	finansiella			resultat2
	sparande1			resultat2
	sparande1



Ålderspensions-	Kommunsektorns
systemets	Kommunsektorns		Statens finansiella
systemets	finansiella		Statens finansiella
finansiella	finansiella			sparande3
finansiella	sparande			sparande3
sparande	sparande
sparande

Anm. 1 Det av riksdagen beslutade överskottsmålet för de offentliga finanserna utvärderas mot den offentliga sektorns finansiella sparande. Justerat för engångseffekter och konjunkturläge ska detta vara minst 0,33 procent av BNP per år.

2Utdelning från Riksbanken till statens budget som inte överstiger Riksbankens resulta t påverkar det statliga finansiella sparandet och ökar därmed den offentliga sektorns finansiella sparande.

3Skillnaden mellan statens finansiella sparande och statens budgetsaldo utgörs av periodiseringar och avgränsningar av de in- och utbetalningar under året som inte motsvaras av någon prestation eller resursförbrukning. Exempelvis påverkar statlig utlåning (exempelvis valutalån till Riksbanken eller studielån) budgetsaldot men inte det finansiella sparandet. Ett negativt räntenetto eller kreditförlus ter till följd av låneverksamhet försämrar dock det finansiella sparandet.

Effekterna av kommitténs förslag för den samlade offentliga sektorns finanser (dvs. den offentliga sektorns finansiella sparande plus Riks- bankens resultat, exklusive utdelning) bedöms sammantaget uppgå till ett intervall mellan -68 och +86 miljoner kronor per år. Effekten på de samlade offentliga finanserna uppstår i första hand i och med Riksbankens utökade ansvar och uppgifter avseende samhällets krisberedskap och vid höjd beredskap samt nya mål och uppgifter inom kontantverksamheten. Dessutom beror den offentligfinan- siella effekten på hur Riksbanken väljer att anpassa valutareservens storlek med anledning av att framtida infrianden av åtaganden gentemot IMF föreslås belasta statens budget. Som framgår av Tabell 38.2 bedömer kommittén att det till följd av förslagen i detta betänkande behövs nya resurser för Riksbankens verksamhet mot- svarande 16–21 årsarbetskrafter. Det innebär att antalet årsarbets- krafter sammantaget behöver öka med 5 till 6 procent i förhållande till 2018 års nivå på 327 årsarbetskrafter. Med Riksbankens genom- snittliga personalkostnad (exklusive direktionen) motsvarar det ökade

1743

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

kostnader på 20–26 miljoner kronor per år (för en mer detaljerad beskrivning av konsekvenser för Riksbankens verksamhet och be- hov av personalresurser, se avsnitt 38.4).8 Till detta kommer en upp- skattad ökning av administrationskostnaderna motsvarande en halv miljon kronor per år per tillkommande årsarbetskraft.9

Utöver ökade personal- och administrationskostnader, bedöms det utökade åtagandet för kontant- och depåverksamhet kräva ytter- ligare 10–30 miljoner kronor per år för att t.ex. upphandla tjänster eller ge stöd till att depåverksamhet drivs enligt de föreslagna kraven (se vidare avsnitt 38.4.2). Det utökade och förtydligade mandatet som ges till riksbanksfullmäktiges externa revisionsfunktion innebär att ytterligare en miljon kronor per år krävs för att upphandla denna tjänst.

Slutligen innebär kommitténs förslag, om att framtida infrianden av IMF-åtaganden i praktiken sker via statens budget, en möjlighet för Riksbanken att minska valutareserven med 5,5 miljarder dollar, givet Riksbankens bedömning i mars 2019 av behovet av valuta- reserv. Beroende på hur Riksbanken väljer att ändra valutareservens storlek med anledning av denna regeländring, kan räntekostnaderna minska med mellan 0 och 125 miljoner kronor.

När kommitténs förslag får fullt genomslag runt år 2026 är bedömningen att Riksbankens kostnader (exkl. räntekostnaderna) till följd av kommitténs förslag ökar med cirka 39–68 miljoner kro- nor per år. Jämfört med det genomsnittliga redovisade resultatet för Riksbanken under den senaste femårsperioden 2014–2018 på 3,9 mil- jarder kronor per år, motsvarar dessa ökade kostnader ett försämrat resultat på 1,0–1,7 procent per år. Om Riksbanken väljer att minska den förupplånade valutareserven med det belopp som i dag avsätts för beredskap för infrianden av framtida IMF-åtaganden kan Riks- bankens resultat i stället stärkas med 57–86 miljoner kronor.

8Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018 var den genomsnittliga personalkostnaden per årsarbetskraft 1,25 miljoner kronor exkl. direktionen. Direktionsledamöternas lönekostnad uppgår till cirka 3,1 miljoner kronor per ledamot och år.

9Enligt Riksbankens årsredovisning för 2018. Uppskattningen baseras på de delar av admini- strationskostnaderna som antas vara kopplade till antalet anställda i form av it-licenser, lokaler, resor m.m.

1744

SOU 2019:46	Konsekvenser av kommitténs förslag

Anm. 1 Minskningen av antalet direktionsledamöter kan enligt förslaget teoretiskt ske någon gång mellan 1 januari 2023 och 31 december 2028. När det sker beror på hur förordnandena ser ut när lagen träder i kraft, eventuella avgångar efter lagens ikraftträdande och fullmäktiges överväganden i övrigt. Den 1 januari 2026 är valt eftersom det ligger i mitten av detta tidsintervall.

Finansutskottets och Riksrevisionens utökade roller att stärka den demokratiska granskningen av Riksbanken innebär ett ökat resurs- behov, vilket uppskattas till cirka 6 miljoner kronor per år. Detta

1745

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

bedöms kunna tillgodoses genom omprioriteringar inom befintliga anslag för Riksdagsförvaltningen respektive Riksrevisionen.10

Effekterna på den samlade offentliga sektorns finanser bedöms därmed enligt kommittén hamna i intervallet -68 till +86 miljoner kro- nor per år när kommitténs förslag får fullt genomslag runt år 2026.

38.6.2Förslagens effekter på statens finansiella sparande och budgetsaldo

I avsnitt 38.6.1 redovisas effekten av kommitténs förslag på den samlade offentliga sektorns finanser. I detta avsnitt behandlas i stället hur fördelningen inom den samlade offentliga sektorns finanser mellan Riksbankens resultat och statens budget och statens finan- siella sparande påverkas av kommitténs förslag.

Det är via Riksbankens årliga utdelning som effekterna uppstår på statens budgetsaldo och det statliga finansiella sparandet (enligt nationalräkenskapernas definition). Enligt kommitténs förslag ska Riksbanken dela ut den vinst som, efter finansiella avsättningar, överskrider den målsatta nivån på eget kapital (60 miljarder kronor, realvärdesäkrat). Riksbankens resultat, vinstutdelning och utveck- lingen av Riksbankens eget kapital beror i sin tur i hög utsträckning på Riksbankens åtgärder inom olika verksamhetsområden, kontant- användningen i samhället och på ränteutvecklingen.

För att illustrera effekterna på statens budget av den föreslagna vinstutdelningsregeln redovisas nedan två stiliserade scenarier (se Tabell 38.3). För båda scenarierna redovisas utdelningen enligt nu- varande vinstutdelningsprincip och enligt kommitténs förslag till ny vinstutdelningsregel. Förslaget på vinstutdelningsregel skiljer sig åt i två väsentliga avseenden från nuvarande utdelningsprincip. För det första baseras den föreslagna vinstutdelningsregeln helt på det redovisade resultatet, medan den befintliga vinstutdelningsprincipen baseras på ett justerat resultat, som exkluderar vissa realiserade vinster och inkluderar vissa orealiserade vinster. För det andra baseras den föreslagna vinstutdelningsregeln bara på det senaste årets resultat, medan befintlig princip baseras på genomsnittet av de senaste fem

10För Riksrevisionen var den genomsnittliga personalkostnaden 1,02 miljoner kronor per års- arbetskraft och i Riksdagsförvaltningen 0,84 miljoner kronor för år 2018. Kostnaden för års- arbetskrafter inom dessa myndigheter antas vara 1 miljon kronor.

1746

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

årens justerade resultat. För att förenkla jämförelsen antas i båda scenarierna att det redovisade resultatet (som ska användas enligt den föreslagna vinstutdelningsregeln) är lika med det justerade resul- tat (som används i nuvarande vinstutdelningsprincip).11

Den nya vinstutdelningsregeln föreslås tillämpas första gången för räkenskapsåret 2023. För att jämföra den föreslagna regeln med den befintliga principen behövs ett antagande göras om resultatet även de fyra åren som föregår 2023. I scenario 1 antas Riksbankens redovisade resultat uppgå till 1 miljard kronor år 2019, för att sedan stegvis öka till 5 miljarder kronor år 2023 och därefter minska suc- cessivt. I scenario 2 antas i stället att det redovisade resultatet uppgå till 7 miljarder kronor år 2019, att detta successivt minskar till noll år 2023, för att därefter stegvis öka till 7 miljarder kronor år 2027. Beloppen är valda för att skillnaderna mellan den föreslagna vinst- utdelningsregeln och nuvarande utdelningsprincip ska framträda och utgör inget försök till prognos på Riksbankens framtida resultat (genomsnittet av det redovisade resultatet 2014–2018 uppgår till 3,9 miljarder kronor).

11Skillnaden mellan Riksbankens redovisade (faktiska) resultat och det justerade resultatet som används i befintlig vinstutdelningsprincip har vissa år varit flera miljarder kronor. Genom- snittet i skillnaden mellan redovisat och justerat resultatför räkenskapsåren 2014–2018 var

867miljoner kronor.

1747

Konsekvenser av kommitténs förslag		SOU 2019:46

Anm. 1 Den föreslagna vinstutdelningsregeln baseras på redovisat resultat medan nuvarande utdelningsprincip baseras på ett justerat resultat (se avsnitt 29.6). Scenarierna i tabellen baseras på antagandet att redovisat resultat och justerat resultat är lika för respektive år.

2I delscenario a, b och c antas Riksbankens eget kapital (EK) exklusive räkenskapsårets vinst uppgå till 50, 60, respektive 70 mdkr vid årsbokslutet för 2023.

I scenario 1 skulle utdelningen av 2023 års vinst uppgå till 2,4 miljar- der kronor enligt nuvarande vinstutdelningsprincip. Principen inne- bär att 80 procent av genomsnittet av de fem senaste årens justerade resultat delas ut. Enligt kommitténs förslag införs en målsatt nivå för Riksbankens eget kapital på 60 miljarder 2023, som därefter höjs i takt med inflationen. Om det egna kapitalet vid årsbokslutet för 2023 uppgår till 50 miljarder kronor (som i scenario 1a) sker ingen ut- delning eftersom det egna kapitalet då understiger målsatt nivå. Inte

1748

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

ens år 2026 eller 2027 sker någon utdelning i detta delscenario, efter- som ökningen av det egna kapitalet inte är omfattande nog att över- stiga den målsatta nivån.

I scenario 1b antas det egna kapitalet i stället uppgå till 60 mil- jarder kronor vid utgången av 2023. I scenariot delas 3,8 miljar- der kronor ut av 2023 års vinst på 5 miljarder kronor. Det följer av att den målsatta nivån 2024 för det egna kapitalet har ökat till 61,2 mil- jarder kronor. Om det egna kapitalet 2023 uppgår till 70 miljar- der kronor, delas hela vinsten ut till staten respektive år (efter att avsättning skett till reservfonden).12 Det egna kapitalet överstiger då målsatt nivå samtliga år 2023–2027, eftersom målsatt nivå bara hinner växa till 66 miljarder kronor 2027 med 2 procent årlig inflation. I scenario 2 är beloppen andra men de underliggande mekanismerna desamma. Scenarierna visar hur storleken på det egna kapitalet vid ikraftträdandet för den föreslagna lagstiftningen är helt avgörande för storleken på vinstutdelningen under de närmast efterföljande åren. Eftersom utdelningen enligt förslaget endast baseras på det senaste årets vinst är det också troligt att utdelningen kommer att variera mer mellan åren jämfört med utdelningen enligt nuvarande princip.

Enligt nationalräkenskapernas (NR) definitioner påverkas statens finansiella sparande endast av de utdelningar från Riksbanken som ryms inom föregående års utdelningsgrundande resultat. Om ut- delningen är högre än det utdelningsgrundande resultatet, bokförs det i NR i dag i stället som en extraordinär utdelning vilket inte på- verkar statens finansiella sparande. Med kommitténs förslag till vinstutdelningsregel blir det en tydligare koppling mellan Riksbank- ens resultat och dess vinstutdelning, å ena sidan, och påverkan på statens finansiella sparande och budgetsaldo å den andra.

Ytterligare en effekt av kommitténs förslag är att Riksbankens grundfond utökas från en miljard till 40 miljarder kronor. Riksbank- ens grundfond är att betrakta som det grundkapital som riksdagen har tillfört banken för att bedriva sin verksamhet. Förslaget innebär således att detta kapital ökas med 39 miljarder jämfört med nuvar- ande ordning. Samtidigt innebär detta redovisningsmässigt att statens

12Enligt kommitténs förslag till övergångsbestämmelser i avsnitt 37.3.2 ska eventuella belopp som överstiger den målsatta nivån för eget kapital på 60 miljarder kronor, för räkenskapsåret 2023, inte vara utdelningsbart utan i stället ingå i Riksbankens balanserade vinstmedel. Även om det kapital som överstiger 60 miljarder kronor inte är utdelningsbart leder dock negativa resultat för Riksbanken fr.o.m. 2023 till att detta överskjutande kapital kan minska.

1749

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

balansräkning ökar med 39 miljarder kronor, eftersom Riksbankens grundfond räknas som en tillgång i statens årsredovisning. Detta är dock främst en fråga om bokföring och har inga effekter på övriga offentligfinansiella variabler såsom offentlig bruttoskuld, den offent- liga sektorns nettoförmögenhet, offentliga finanser eller statens budget- saldo.13

Den föreslagna vinstdispositionsregeln innebär att Riksbankens redovisade resultat får direkt effekt på statens budget och utdel- ningen kommer att variera mer än i dagsläget. Storleken på utdel- ningen beror dock i hög utsträckning på nivån på Riksbankens egna kapital när den nya vinstdispositionsregeln börjar gälla. Framtida utdelningar kan därför bli både högre och lägre än vad som följer av dagens vinstutdelningsprincip. Kommitténs förslag som sammanlagt bedöms leda till en effekt på resultatet på mellan -68 till +86 mil- joner kronor från 2026 spelar en liten roll i jämförelse med andra faktorer som påverkar Riksbankens redovisade resultat och därmed utdelning till statens budget. I relation till det genomsnittliga redo- visade resultatet under perioden 2014–2018 på 3,9 miljarder kronor handlar effekterna av kommitténs förslag om en resultatpåverkan på mellan -1,7 till +2,2 procent.

38.6.3Effekter för statsskuldsförvaltningen

Kommittén föreslår att Riksbanken ska ha rätt att låna utländsk valuta av Riksgäldskontoret upp till ett belopp som motsvarar 5 procent av BNP, i syfte att i förtid förstärka valutareserven. Detta belopp får tillfälligt överskridas om det finns synnerliga skäl.

Möjligheten för Riksbanken att begära sådan upplåning och Riks- gäldskontorets möjlighet att eventuellt neka en sådan begäran har under lång tid präglats av osäkerhet och varit föremål för omfattande diskussion och olika tolkningar av gällande rätt. Det förslag som kom- mittén lämnar innebär en reglering av möjligheterna till upplåning och att det dessutom införs begränsningar i form av att det krävs synnerliga skäl för upplåning utöver 5 procent av BNP och att sådan

13I statens finansiella nettoförmögenhet enligt nationalräkenskaperna (finansräkenskaperna) ingår Riksbankens eget kapital och medel på bankens värderegleringskonton. Att Riksbankens eget kapital får en annan struktur än tidigare (med större grundfond och mindre balanserade vinstmedel) ger därför inte avtryck i statens finansiella nettoförmögenhet enligt nationalräken- skaperna.

1750

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

upplåning ska vara tillfällig. Vidare lagfästs att alla beslut Riksbanken fattar om upplåning av utländsk valuta måste föregås av samråd med Riksgäldskontoret.

Kommittén bedömer att Riksbankens upplåning av utländsk valuta under normala omständigheter kommer att ligga på en stabil nivå över tid. Upplåningen kommer därför i normalfallet inte att påverka övriga delar av statsskuldsförvaltningen i någon större utsträckning. Dessutom ska Riksbanken kompensera Riksgäldskontoret fullt ut för valutalånens räntekostnader.

Om Riksbanken, i tider av påtaglig finansiell oro och svaga offent- liga finanser, begär valutalån från Riksgäldskontoret i stor omfatt- ning, skulle detta dock kunna få konsekvenser för upplåningsverk- samheten, eftersom statens möjligheter att ta upp lån i utländsk valuta kan vara mer begränsade då än vid normala förhållanden. Under sådana förhållanden är skyldigheten för Riksbanken att sam- råda med Riksgäldskontoret, kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna, av särskilt stor betydelse. Den föreslagna proportionalitetsprincipen för Riksbankens verksamhet är också spelar också roll i sådana situa- tioner där de offentliga finanserna är ansträngda.

Kommittén föreslår vidare att nya IMF-åtaganden ska tas upp på statens balansräkning genom att medlen löpande lånas upp av Riks- gäldskontoret (förutom vad gäller SDR14). Riksgäldskontoret ska sedan låna ut beloppet mot en ersättning som motsvarar den ränta som Riksbanken erhåller från IMF. Riksbanken blir i det avseendet närmast att betrakta som en betalningsförmedlare. I den osannolika händelsen av att kreditförluster uppstår med anledning av dessa IMF-lån, påverkas inte Riksbankens resultat. Sådana förluster belastar i stället statens budgetsaldo och finansiella sparande direkt. Även räntenettot i Riksgäldskontorets in- och utlåning för IMF-åtagan- dena kommer att påverka statens budget direkt i stället för indirekt via Riksbankens resultat. Räntenettot kan vara positivt eller negativt. Omslutningen av lånen till IMF är dock normalt relativt liten och stabil sett i förhållande till statens samlade upplåning.

Att Sveriges åtaganden gentemot IMF i praktiken flyttas till statens budget på detta sätt innebär även att behovet av valutareserv mins- kar, allt annat lika (se vidare avsnitt 38.4.6).

14Handeln med särskilda dragningsrätter (SDR) påverkar inte storleken på valutareserven utan endast sammansättningen, se avsnitt 27.9.3.

1751

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

Det bör också framhållas att ett framtida behov av kapitaltillskott till Riksbanken från statens budget, i det fall det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av den målsatta nivån, kommer att påverka statsskuldsförvaltningen och bidra till en ökad statsskuld. Vid återställning från en tredjedel av den målsatta nivån till grund- nivån handlar det om ett tillskott på i storleksordningen 20 miljar- der kronor.

Beträffande statsskuldsförvaltningen kan slutligen noteras att kom- mittén i sina överväganden betonar att Riksbanken vid statsobliga- tionsköp ska beakta statsobligationsmarknadens funktionssätt i ett längre perspektiv och då speciellt Riksgäldskontorets uppgift att minimera kostnaden för statsskulden.

38.6.4Samhällsekonomiska konsekvenser

De samhällsekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag som beskrivs nedan är de effekter som bedöms finns utöver de offentlig- finansiella effekterna som redovisas i avsnitt 38.6.1.

Kommittén bedömer att de förslag som lämnas till kodifiering och förtydliganden avseende Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet medför en minskad risk för samhällsekonomin vid framtida finansiella kriser. Det beror framför allt på att möjligheterna till samarbete mellan olika myndigheter i det krisförebyggande arbetet bedöms förbättras. De förslag som lämnas förtydligar Riksbankens ansvar i förhållande till andra aktörer och innebär också att sam- verkan mellan regeringen, förvaltningsmyndigheter under regeringen och Riksbanken underlättas. Goda förberedelser och upparbetade samarbetsformer vid en framtida eventuell kris ger positiva samhälls- ekonomiska effekter både för att förebygga kriser och att mildra effekterna i det fall en finansiell kris uppstår.

I kommitténs förslag till ny riksbankslag tilldelas Riksbanken även vissa helt eller delvis nya uppgifter. Ett exempel på detta är att Riksbanken i den nya lagen ges ett förtydligat och utökat ansvar för betalningar i fredstida kriser och vid höjd beredskap vilket innebär en samhällsekonomisk kostnad. Det finns potentiellt stora men svåruppskattade samhällsekonomiska intäkter av att Sverige står bättre rustat för att motverka störningar och problem i kontanthanteringen och betalningssystemet än vad som är fallet i dagsläget. Syftet med

1752

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

kommitténs förslag är att göra betalningssystemet mer motstånds- kraftigt vid fredstida kriser och krig. Genom förslagen bedöms risken minska för omfattande problem i betalningssystemet och effekterna om sådana problem uppstår mildras. De samlade samhällsekono- miska effekterna av förslagen är omöjliga att kvantifiera. Kommittén bedömer dock att värdet av ett mer motståndskraftigt betalnings- system vida överstiger kostnaderna för detta. Denna bedömning görs mot bakgrunden av att omfattande störningar i betalningssyste- met kan ge upphov till mycket stora samhällsekonomiska kostnader.

Riksbanken ges även ett övergripande ansvar för att kontant- hanteringen fungerar i Sverige. Riksbanken ska i sin kontantverk- samhet, utöver säkerhet och effektivitet, även ha målet att bidra till att tillgången till kontanter i hela landet ska vara betryggande. Vidare ska kommuner och privata företag vara tvungna att ta emot kon- tanter och beredskapspengar vid höjd beredskap, vilket medför vissa begränsade samhällsekonomiska kostnader. Det innebär å ena sidan minskad samhällsekonomisk effektivitet eftersom kostnaden för kontanthanteringen kommer att öka något både för privata aktörer och för offentliga. Å andra sidan finns det ett potentiellt samhälls- ekonomiskt värde av en förbättrad tillgång till kontanter i samhället. Det fungerar som en försäkring för att betalningar kan göras i sam- hället. Givet att kontanter genom kommitténs förslag blir mer tillgängliga i samhället minskar risken att nödvändiga betalningar inte kan genomföras.

När det gäller övriga förslag från kommittén avseende exempelvis penningpolitikens mål och medel, Riksbankens internationella arbete, den demokratiska granskningen, Riksbankens organisation och led- ning bedöms de samhällsekonomiska effekterna, utöver de offentlig- finansiella, vara begränsade.

38.6.5Fördelningspolitiska konsekvenser

I kommitténs direktiv framgår att fördelningskonsekvenserna av kom- mitténs förslag, i förekommande fall, ska analyseras. Kommitténs bedömning är att effekterna av kommitténs förslag på disponibla inkomster och förmögenheter är små.

1753

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

38.6.6Konsekvenser för kommuner och landsting

Kommittén föreslår att det sker ett visst förtydligande i riksbanks- lagen av vad som avses med att sedlar och mynt som ges ut av Riks- banken är lagliga betalningsmedel. Eftersom förslaget framför allt avser att kodifiera nuvarande praxis bedömer kommittén att effek- terna är begränsade för kommuner, landsting och regioner. Kommit- tén gör dock bedömningen att kommuner och landsting bör sträva mot att acceptera kontanta betalningar. Detta kan innebära vissa ute- blivna framtida besparingar om en kommun eller ett landsting planerat att bli helt kontantlösa i förhållande till sina invånare. Kommittén bedömer dock att kodifieringen inte är någon väsentlig förändring i förhållande till den rättspraxis som utvecklats angående kontanter som lagligt betalningsmedel, exempelvis avseende sjukvårdsavgifter och att begreppet lagligt betalningsmedel redan anses ha en starkare ställning i offentligrättsliga rättsförhållanden än i privaträttsliga.

I likhet med vad som föreslås för privata näringsidkare föreslår kommittén att kommuner och landsting ska acceptera kontanta betal- ningar för varor och tjänster under tider av höjd beredskap. Syftet med denna bestämmelse är att upprätthålla ett fungerande betal- ningssystem även under dessa förutsättningar. Genom att kommuner och landsting upprätthåller vissa möjligheter för invånarna att göra kontanta betalningar i normala tider bedöms den extra kostnaden för att ta emot kontanta betalningar vid höjd beredskap vara begränsade. Det är ovanligt att offentliga aktörer, såsom kommuner, inte alls accepterar kontanta betalningar.

Vid en eventuell nyetablering av en kontantdepå eller om en depå inte läggs ner i en viss kommun eller region till följd av kommitténs förslag, kan detta innebära en högre sysselsättning i den berörda kommunen eller regionen.

I övrigt bedömer kommittén att de förslag som lämnas inte har några konsekvenser av större betydelse för kommuner, landsting och regioner generellt.

38.6.7Konsekvenser för vissa företag

Kommitténs förslag avseende Riksbankens uppgift att bidra till stabi- litet och effektivitet i det finansiella systemet innebär en utökning av kretsen av uppgiftsskyldiga företag framför allt eftersom även andra

1754

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

företag än sådana som står under tillsyn av Finansinspektionen blir uppgiftsskyldiga. Detta kan innebära en viss utökad administration och därmed ökade kostnader för de företag som i dagsläget inte om- fattas av uppgiftsskyldigheten.

Vidare har förslaget om Riksbankens utökade ansvar när det gäller kontanthanteringen, och Riksbankens samordnings- och kon- trollansvar i fredstida kriser och vid höjd beredskap effekter för de två stora värdebolagen Loomis AB och Nokas AB och nuvarande depåägaren Bankomat AB. I mindre utsträckning kan även ägare av uttagsautomater och vissa andra banker påverkas, exempelvis ICA- banken och Forex Bank. Eventuella ytterligare riksbanksdepåer, förändringar i vilka aktörer som kan bli depåägare samt prissättningen och övriga villkor för inlämning och uthämtning av kontanter i depåer kan innebära såväl ökade intäkter som minskade kostnader för företag verksamma i kontantkedjan.

Till följd av förslagen om krisberedskap och höjd beredskap i avsnitt 35.7 kommer ökade kostnader att uppkomma också för de flesta företag som är direkta deltagare i RIX-systemet och som därigenom omfattas av höjda krav på beredskapsplanering och en skyldighet att fortsätta viss verksamhet under krig och krigsfara. Dessa kostnader kommer att vara betydande. De bedöms dock vara avgörande för motståndsviljan i en situation när höjd beredskap råder och därigenom nödvändiga för att samhället ska fungera. Samtidigt innebär förslagen i det ovannämnda kapitlet också att de aktuella företagens personalförsörjning vid höjd beredskap kan säkerställas genom att krigsviktig personal kan krigsplaceras och därigenom är skyldig att kvarstanna i tjänst om allmän tjänsteplikt har beslutats.

Enligt kommitténs förslag åligger det Riksbanken att ta fram mer detaljerade föreskrifter avseende uppgiftsskyldighet generellt och mer specifikt för krav inom kontantkedjan och Riksbankens sam- ordnings- och kontrollansvar avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Kommitténs förslag till ny riksbankslag är inte av den arten och av sådan detaljeringsgrad att effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, en- ligt 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning, kan kvantifieras på ett meningsfullt sätt. Dessa mer detal- jerade effekter får i stället utredas i samband med att Riksbanken utfärdar föreskrifter med stöd i den föreslagna lagen, t.ex. inom kon- tanthanteringen, beredskap eller avseende uppgiftsskyldighet. I av-

1755

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

snitt 36.4 föreslås att Riksbanken vid regelgivning, dvs. utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, ska göra konsekvensutredningar med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen. Det innebär att Riksbanken som utgångspunkt bör följa de krav som ställs i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, vilket Riksbanken ofta redan gör.

Förslagen om krisberedskap och höjd beredskap innebär att Riks- bankens planerings- och kontrollansvar i huvudsak ska avse RIX-an- slutna banker, filialer till utländska kreditinstitut, finansiella infra- strukturföretag och motsvarande utländska företag som tillhanda- håller tjänster i Sverige (se avsnitt 35.7.3). Avgränsningen av vilka företag som omfattas har konsekvenser för konkurrensen mellan företagen i det finansiella systemet. För det första medför förslagen betydande kostnadsökningar för de företag som omfattas (se ovan). Hur omfattande dessa kostnadsökningar faktiskt blir beror dock på hur Riksbanken utformar krav i föreskrifter (se ovan). I viss mån kan kraven och kostnaderna försvåra förutsättningarna för dessa företag att konkurrera med andra liknande företag. Kostnaderna bedöms dock inte vara så betydande att konkurrensen påverkas nämnvärt. För det andra kan det sägas att de aktuella företagen får en slags kvalitetsstämpel jämfört med företag som inte omfattas av förslagen. Med detta avses att företagen kan uppfattas som mer tillförlitliga än andra företag genom att åtgärder har vidtagits för att verksamheten ska kunna fortsätta i krig och att den ska vara mindre sårbar även vid fredstida krissituationer. En sådan kvalitetsstämpel kan underlätta för de aktuella företagen när de konkurrerar med liknande företag. Sammantaget bedöms effekterna för konkurrensen inom det finan- siella systemet vara begränsade.

Vidare föreslår kommittén på samma sätt som gäller för kom- muner och landsting att företag och näringsidkare generellt måste acceptera kontanter eller beredskapspengar vid höjd beredskap. Syftet med denna bestämmelse är att upprätthålla ett fungerande betal- ningssystem även under dessa förutsättningar. För företag som helt saknar sådana möjligheter i dag kan ett sådant krav innebära en viss ökad kostnad. Samtidigt är kostnaden för företag vid kraftiga stör- ningar i betalningssystemet också höga. Kommittén vill i detta sam- manhang även betona att höjd beredskap innebär exceptionella om- ständigheter och att det då kan bli aktuellt för näringsidkare att

1756

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

handha såväl kontanta betalningar som andra betalningar med lägre säkerhetskrav än vad som är fallet under normala tider.

38.7Förslagens konsekvenser i förhållande till Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

I kommittédirektiven anges att kommittén ska bedöma om de för- slag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. För en stor del av de förslag som kommittén lämnar har Sveriges medlemskap i Europeiska unio- nen betydelse eftersom förslagen ska vara förenliga med unionsrätten. Förhållandet mellan kommitténs förslag unionsrätten behandlas på ett övergripande plan i kapitel 9 och avsnitt 13.3. Förhållandet till unionsrätten på olika områden behandlas även genomgående i hela betänkandet och på en mer detaljerad nivå, i anslutning till respektive förslag. I fråga om förhållandet mellan kommitténs förslag och uni- onsrätten kan det slutligen nämnas att kommittén har utformat för- fattningsförslagen i dialog med tjänstemän vid EU-kommissionen.

I kapitel 28 lämnas förslag till att stärka Riksbankens institutio- nella oberoende i två avseenden. Det gäller dels information till regeringen, dels utformningen av instruktionsförbudet i regerings- formen respektive riksbankslagen. Kommissionen har kritiserat den nuvarande utformningen av dessa bestämmelser. Det gäller även den nuvarande regleringen av beslut om balans- och resultaträkning samt vinstdisposition, som är en del av det finansiella oberoendet (se kapi- tel 29). Genom kommitténs förslag bedömer kommittén att kom- missionens kritik tillgodoses. Genom förslagen undanröjs också den eventuella osäkerhet som kan ha funnits beträffande om svensk rätt är förenlig med unionsrätten i dessa avseenden. Samtidigt behåller Sverige fortfarande kontroll över vilka befogenheter och uppgifter som delegeras till Riksbanken.

I avsnitt 15.2.4 föreslås att riksdagen ska godkänna eller inte god- känna Riksbankens utformning av prisstabilitetsmålet. Enligt den bedömning som görs i avsnitt 15.2.3 framstår det inte som att uni- onsrätten medför något tydligt hinder mot detta förslag.

1757

Konsekvenser av kommitténs förslag

SOU 2019:46

Inom övriga verksamhetsområden (det förtydligade mandatet att bidra till effektivitet och stabilitet i det finansiella systemet, Riks- bankens internationella arbete, uppgifter och befogenheter inom kon- tantverksamheten och det utvidgade ansvaret för beredskap vid kris och krig) innebär kommitténs förslag inga väsentliga förändringar i förhållande till EU-medlemskapet. Detsamma gäller även kommit- téns förslag för att stärka den demokratiska granskningen av Riks- banken och förslagen avseende Riksbankens organisation och ledning.

38.8Övriga konsekvenser

38.8.1Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Kommittén bedömer att de förslag som lämnas avseende Riksban- kens ansvar för kontantutgivning och kontanthantering har en marginellt positiv effekt på sysselsättningen i glesbygd eftersom för- utsättningarna för företag och hushåll att få tillgång till kontant- tjänster i form av dagskassehantering och kontantuttag förbättras. Detta är en följd av att Riksbankens ansvar för att det drivs depåer förtydligas och att Riksbanken genom kommitténs förslag kommer att behöva ta hänsyn till målet för verksamheten, dvs. att tillgången till kontanter i hela landet är betryggande. Det borde enligt kom- mitténs bedömning innebära att kostnaderna i grossistledet för kon- tanthanteringen sjunker vilket bör minska kostnaderna även i detalj- handelsledet, dvs. de kostnader företag har för sin kontanthantering. Förslagen i detta betänkande, tillsammans med de förslag som kom- mittén lämnade i sitt delbetänkande SOU 2018:42 om bankernas ansvar och de övriga statliga insatserna, underlättar för företagande i glesbygd eftersom förutsättningarna stärks för att kontantkedjan och kontanttjänster upprätthålls i hela landet.

38.8.2Konsekvenser för miljön

Ur ett miljöperspektiv kan det bli vissa ytterligare värdetransporter av kontanter till och från sedeldepåerna till följd av att priserna för in- och utlämning förväntas bli lägre och att tillgängligheten till att hämta ut och lämna in kontanter ökar. Detta motverkas dock av att

1758

SOU 2019:46

Konsekvenser av kommitténs förslag

de turer som görs av värdebolagen med start- och slutpunkt i depå- erna kan förkortas, framför allt när det gäller inre delarna Norrland eftersom det ska finnas en sedeldepå med fullservice i Norrbottens eller Västerbottens län och en i Jämtlands eller Västernorrlands Län. Sammantaget bedöms miljöeffekterna av förslagen vara försumbara.

38.8.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Kommitténs förslag innebär att det kommer att finnas minst fem sedeldepåer i Sverige. Vidare innebär kommitténs förslag att kontanter kommer att finnas tillgängliga i något högre utsträckning, fram- för allt i glesbygd, vilket skulle kunna öka risken för rån. Generellt har dock säkerheten i kontantkedjan ökat det senaste decenniet med mer tekniskt avancerade uttagsautomater, infärgningsskydd för sedlar och slutna kontantsystem i butiker. I motsats till hur det förhöll sig för 10–15 år sedan förekommer det knappt någonsin att värdetrans- portrån leder till att rånarna får med sig sedlar som kan användas. Antalet värdetransportrån har därför minskat kraftigt. Det tydligare beredskapsansvaret för Riksbanken bedöms också försvåra något för brott eller eventuella angrepp från främmande makt som syftar till att sabotera betalningssystemet. Totalt sett bedöms dock kommit- téns förslag endast ha försumbara effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet generellt i Sverige.

38.8.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Kravet på kommuner, landsting och regioner att acceptera kontanta betalningar och eventuella beredskapspengar för varor och tjänster under tider av höjd beredskap är ett ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. Kommittén bedömer dock att detta begränsade ingrepp är proportionellt i förhållande till målet att upprätthålla ett fungerande betalningssystem. Kostnaderna för detta bedöms också som begrän- sade mot bakgrund av att kommuner, landsting och regioner redan under normala omständigheter accepterar kontanta betalningar från sina invånare åtminstone på vissa platser och i vissa delar av sin verksamhet. Genom detta har de upparbetade rutiner och vana att hantera kontanta betalningar i sin verksamhet vilket förenklar möj-

1759

39 Författningskommentar

39.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

7 kap. 7 §

I paragrafen finns föreskrifter om expedition och underskriftskrav. I första meningen görs en ändring av rättelsekaraktär av ett stavfel

avseende ordet statsministern. Övervägandena finns i avsnitt 36.6.

8 kap. 13 §

I paragrafen regleras möjligheten för riksdagen att delegera normgiv- ningsmakt till sina myndigheter.

Första stycket, som avser Riksbanken, ändras språkligt på så sätt att uttrycket uppdra åt ersätts av uttrycket bemyndiga. Dessutom ersätts uttrycket ansvarsområde av uttrycket ansvarsområden i plural med hänsyn till att det numera finns en uppräkning av fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter och en ytterligare uppgift i 9 kap. 13 § första stycket. Med ECBS avses det Europeiska centralbankssyste- met. Det andra ledet av bestämmelsen, vad gäller uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, ändras till att avse Riks- bankens uppgifter i övrigt enligt särskild lag. Den lag som avses är riksbankslagen.

Ändringarna innebär sammantaget att riksdagen genom lag kan bemyndiga Riksbanken att meddela föreskrifter avseende samtliga de uppgifter som Riksbanken har enligt regeringsformen och riks- bankslagen, med undantag av sådana frågor som enligt 9 kap. 13 § femte stycket och 14 § regeringsformen måste regleras genom lag.

Övervägandena finns i avsnitt 13.3.

1761

Författningskommentar

SOU 2019:46

9 kap.

13 §

I paragrafen finns bestämmelser om Riksbankens uppgifter och dess sammansättning m.m. Kapitlet avser finansmakten, men Riksbankens uppgifter enligt paragrafen är inte en del av finanspolitiken. Av paragrafen följer bl.a. ett s.k. instruktionsförbud, dvs. ett förbud mot att ge Riksbanken instruktioner i samband med dess beslutsfattande (jfr 12 kap. 2 §).

Första stycket ändras huvudsakligen genom att en punktuppställ- ning tas in, avseende fyra uppgifter utöver penningpolitiken. Upp- gifterna avser de fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter som anges i artikel 127.2 i EUF-fördraget och en uppgift avseende insamling av statistik som följer av artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbanks- systemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan). Ändringen görs som en anpassning till det krav på oberoende för bl.a. nationella centralbanker som följer av artikel 130 i EUF-fördraget med beakt- ande av Sveriges ställning som en medlemsstat med undantag.

I första stycket 1 görs ett tillägg i förhållande till hittills gällande lydelse om att Riksbankens ansvar för penningpolitiken gäller att utforma och genomföra denna. Detta ska ske inom de ramar som ställs upp i lag.

Enligt första stycket 2 ansvarar Riksbanken också för att genom- föra valutainterventioner. Med valutainterventioner avses köp eller försäljning av utländsk valuta, utländska statspapper eller finansiella derivatinstrument som avser valutor i syfte att påverka kronans växelkurs, varvid svenska kronor utgör det ena ledet i transaktionen. Uppgiften att genomföra valutainterventioner avser den ECBS-rela- terade uppgiften enligt artikel 127.2 andra strecksatsen i EUF-för- draget angående vissa valutatransaktioner.

Riksbankens valutainterventioner måste hålla sig inom de ramar som följer av regeringens ställningstagande i övergripande valuta- politiska frågor enligt 9 kap. 12 § regeringsformen (se också lagen [1998:1404] om valutapolitik och 2 kap. 3 § andra stycket riksbanks- lagen). Om växelkursen är knuten till någon annan valuta (fast växel- kurs) eller det i övrigt finns ett mål för växelkursen, har Riksbanken enligt 2 kap. 3 § första stycket riksbankslagen ansvaret för att upp- rätthålla den aktuella kursen eller målet genom att tillämpa de pen- ningpolitiska befogenheterna. Detta kallas växelkursstyrning. Om

1762

SOU 2019:46

Författningskommentar

rörlig växelkurs råder, är inte upprätthållandet av en viss kronkurs i förhållande till andra valutor ett mål i sig. I vissa fall kan dock valuta- interventioner vara motiverade av penningpolitiska skäl, dvs. för att uppnå ett inflationsmål eller liknande mål enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen.

Av första stycket 3 följer ett ansvar för att inneha och förvalta valutareserven. Med valutareserv avses tillgångar i form av utländsk valuta och lätt omsättningsbara finansiella instrument som är denomi- nerade i utländsk valuta, framför allt utländska statspapper. Valuta- reserven har bl.a. betydelse för Riksbankens möjligheter att genom- föra vissa valutainterventioner enligt ovan.

Uttrycket att inneha och förvalta av valutareserven avser den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget. Uttrycket inneha och förvalta omfattar förändringar avseende fördelningen mellan de olika tillgångsslag som valutareserven består av, t.ex. genom att utländsk valuta används för att köpa ut- ländska statspapper. Det förhållandet att Riksbanken enligt andra stycket ska vara oberoende i fråga om denna förvaltning hindrar inte att bestämmelser meddelas i lag i fråga om t.ex. vad valutareserven får användas till, hur den ska finansieras eller hur stor den ska vara. Uttrycket inneha och förvalta i nu aktuellt hänseende avser således inte en ökning av valutareserven genom att svenska kronor används för att köpa tillgångar i utländsk valuta eller att Riksbanken lånar utländsk valuta från t.ex. en annan centralbank.

Enligt första stycket 4 ansvarar Riksbanken för att – inom ramen för samarbetet inom ECBS – främja väl fungerande betalningssystem. Uttrycket att främja väl fungerande betalningssystem har samband med den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 fjärde streck- satsen i EUF-fördraget.

Begränsningen till att främjandet ska vara inom ramen för sam- arbetet inom ECBS innebär att Riksbankens verksamhet med det finansiella systemet och betalningssystem generellt faller utanför be- stämmelsens tillämpningsområde. Riksbankens uppgifter avseende det finansiella systemet regleras i 3 kap. riksbankslagen. Bland dessa uppgifter kan nämnas uppgiften att tillhandahålla system för betal- ningsavveckling och i övrigt medverka i betalningsavveckling.

Den verksamhet avseende att främja väl fungerande betalnings- system som sker inom ramen för ECBS gäller i stället framför allt tillämpningen av EU-förordningar som berör betalningsavveckling,

1763

Författningskommentar

SOU 2019:46

såsom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister, och verksamheten inom ECB:s allmänna råd (se vidare avsnitt 28.2).

Första stycket 5 avser insamling av statistik enligt artikel 5 i ECBS- stadgan. Denna insamling ska utföras av ECB med bl.a. Riksbankens stöd.

Andra stycket motsvarar delvis den hittills gällande lydelsen av första stycket tredje meningen. Uttrycket frågor som rör penning- politik ersätts med uttrycket frågor som den ansvarar för enligt första stycket. Ändringen är en konsekvens av ändringarna i första stycket.

I andra stycket tas det också in en bestämmelse om att Riks- banken inte heller får begära eller ta emot instruktioner från någon (jfr artikel 130 i EUF-fördraget). Bestämmelsen avser de ansvars- områden som anges i första stycket. Dessa områden faller under direktionens ansvar. Mot den bakgrunden omfattar inte bestämmel- sen fullmäktige eller ledamöterna i fullmäktige.

Att ECB bestämmer hur statistikinsamlingen enligt första stycket 5 ska gå till är inte avsett att innebära en instruktion enligt andra stycket.

I femte stycket, som är nytt och delvis motsvarar den hittills- varande lydelsen av fjärde stycket, görs en språklig ändring främst på så sätt att uttrycket bestämmelser ersätts av uttrycket föreskrifter.

Övervägandena finns i avsnitt 28.2.

14 §

I paragrafen regleras rätten att ge ut sedlar och mynt.

Av andra meningen följer att vissa frågor ska regleras genom lag och således inte omfattas av möjligheterna till delegering av norm- givningskompetens till Riksbanken enligt 8 kap. 13 § första stycket. En språklig ändring i förhållande till hittillsvarande lydelse görs på så sätt att uttrycket bestämmelser ersätts av uttrycket föreskrifter. Därutöver görs ett förtydligande genom att beteckningen på det område som föreskrifterna ska gälla, penning- och betalningsväsen- det, ersätts med utgivning av och giltigheten av sedlar och mynt. Som framgår av första meningen gäller paragrafen utgivning av sedlar och mynt. I uttrycket utgivning ingår även att producera, makulera och lösa in sedlar och mynt eller låta någon annan göra detta.

1764

SOU 2019:46

Författningskommentar

Att frågor om giltigheten av sedlar och mynt, dvs. frågor om lag- ligt betalningsmedel, ska regleras i lag följer av 8 kap. 2 § första stycket 1. Anledningen till detta är att det rör sig om enskildas in- bördes rättsförhållanden, dvs. civilrätt.

Paragrafen innebär inte något hinder mot att bemyndiga Riks- banken att meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem.

Övervägandena finns i avsnitt 13.4.

39.2Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

7 kap. 9 §

Paragrafen gäller finansutskottets uppgifter och ämnesområden.

I andra stycket görs ett tillägg om att finansutskottet ansvar för att följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet, vid sidan av den uppföljning som sker genom Riksrevisionens granskning. Iakttagel- ser från Riksrevisionens granskning kan användas som ett underlag för finansutskottets uppföljning. Tillägget är ett förtydligande.

Ändringen i tredje stycket är av språkligt slag. Övervägandena finns i avsnitt 33.6.4.

Tilläggsbestämmelse 9.17.4

Tilläggsbestämmelsen gäller Riksbankens rätt att väcka ärenden i riks- dagen genom att göra framställningar (jfr 9 kap. 17 §).

Av andra stycket, som är nytt, framgår Riksbankens direktion ska göra en framställning om den har fattat ett beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen. Med ett sådant beslut avses att innebörden av uttrycket varaktigt låg och stabil inflation preciseras genom t.ex. ett siffersatt inflationsmål. I 11 kap. 18 a § finns bestämmelser om formerna för hur riksdagen ska besluta med anledning av en framställning av nu aktuellt slag.

Övervägandena finns i avsnitt 15.2.4.

1765

Författningskommentar

SOU 2019:46

11 kap. 18 a §

Paragrafen, som är ny, gäller formerna för hur riksdagen ska besluta med anledning av en framställning om utformningen av prisstabili- tetsmålet enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen, dvs. en så- dan framställning som avses i tilläggsbestämmelse 9.17.4.

Riksbankens beslut enligt framställningen ska antingen godkän- nas eller inte godkännas. Det finns således inte utrymme för riks- dagen att ändra beslutet genom att t.ex. ange en annan nivå på infla- tionen än vad som följer av Riksbankens beslut. Om riksdagen inte godkänner framställningen, gäller Riksbankens närmast föregående beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet. Med andra ord blir det beslut som omfattas av framställningen inte gällande i en sådan situation.

Om riksdagen godkänner Riksbankens beslut, blir det definitivt. Riksdagen kan således inte ändra ett tidigare godkännande, även om val till riksdagen har hållits efter godkännandet.

Riksdagens beslut är ett sådant beslut som avses i 9 kap. 6 § regeringsformen.

Övervägandena finns i avsnitt 15.2.4.

13 kap.

24 §

I paragrafen finns särskilda bestämmelser om åtal mot vissa befatt- ningshavare.

Genom ändringen i första stycket 1 omfattas inte längre ledamöter av Riksbankens direktion av bestämmelsen. I stället gäller allmänna bestämmelser om åtal mot sådana ledamöter.

Andra stycket upphävs till följd av ändringen i första stycket 1. Övervägandena finns i avsnitt 33.6.6.

25 §

I paragrafen, som är ny, finns en bestämmelse om att finansutskottet får besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från

1766

SOU 2019:46

Författningskommentar

uppdraget. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 13 kap. 7 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Punkten 1 avser tidpunkten för ikraftträdandet av ändringarna.

Av punkten 2 följer att ändringen i 13 kap. 24 § inte ska tillämpas retroaktivt, dvs. inte i fråga om åtal för brott som har begåtts före ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 37.3.5.

39.3Förslaget till lag om Sveriges riksbank

1 kap. Lagens innehåll och allmänna bestämmelser

1 §

I paragrafen finns en förteckning över lagens innehåll. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Riksbankens uppgifter behandlas framför allt i 2–7 kap. och 9 kap. Dessa kapitel, utom 6 och 7 kap., inleds med bestämmelser om målet för de aktuella uppgifterna. I anslutning till uppgifterna finns också bestämmelser om sådana befogenheter, t.ex. vad gäller kreditgivning eller normgivningsbemyndiganden, som Riksbanken kan använda för att utföra den aktuella uppgiften.

I lagen uttrycks Riksbankens uppgifter i de flesta fall som att Riksbanken ska göra något. Riksbankens befogenheter uttrycks i all- mänhet som att Riksbanken får göra något.

Övervägandena finns i avsnitten 13.1 och 13.4.

1767

Författningskommentar

SOU 2019:46

2 §

Paragrafen gäller Riksbankens rättsliga ställning (se även avsnitt 12.3). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första meningen innebär att Riksbanken är ett från staten skilt rättssubjekt. Riksbanken kan inneha egna tillgångar och skulder, vara part i rättegång m.m. Detta har särskild betydelse för Riksbankens finansiella oberoende.

Att Riksbanken under vissa förhållanden får ge kredit, förvärva finansiella instrument och inneha tillgångar m.m. följer av bestäm- melser i bl.a. 2, 3, 8 och 9 kap.

Av första meningen följer också att Riksbanken ägs av staten. Detta följer även indirekt av bestämmelserna om Riksbanken i reger- ingsformen. Av 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen följer att Riksbanken är Sveriges centralbank och en myndighet under riks- dagen. Riksbanken är således en statlig förvaltningsmyndighet.

Enligt andra meningen garanterar staten Riksbankens förpliktel- ser gentemot tredje man. Detta är en följd av att staten äger Riks- banken och att riksdagen är bankens huvudman och den som beslutar om lagar och om statens budget.

Av tredje meningen följer att Riksbanken själv förvaltar sina till- gångar och de intäkter som verksamheten genererar. Riksbankens tillgångar, skulder och eget kapital redovisas således på en egen balans- räkning (se även 8 kap. 4 § första stycket och 9 kap. 1 § första stycket 2). Bestämmelsen ger således uttryck för Riksbankens finan- siella oberoende.

Frågor om tillgångsförvaltning regleras i 9 kap. Riksbanken ska vara självfinansierad. Den ska således inte finansieras genom anslag i statens budget, se 9 kap. 1 § första stycket 2 och avsnitt 29.4.

Övervägandena finns i avsnitt 29.3.

3 §

I paragrafen erinras om Riksbankens ställning inom Europeiska cen- tralbankssystemet (ECBS). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Att Riksbanken är en del av ECBS följer av artikel 282.1 i EUF- fördraget och artikel 1 i ECBS-stadgan. Riksbanken ingår i ECBS- systemet oavsett om Sverige har euron som valuta eller inte.

1768

SOU 2019:46

Författningskommentar

Eftersom Sverige inte har infört euron som valuta betecknas Sverige som en medlemsstat med undantag (se bl.a. artikel 139 i EUF-fördraget). Innebörden av detta berörs bl.a. i avsnitten 9.6, 9.7 och 13.2. I 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen finns bestäm- melser om bl.a. vissa s.k. ECBS-relaterade uppgifter, vilka är de grund- läggande uppgifterna för ECBS enligt EUF-fördraget och ECBS- stadgan.

Samarbetet inom ECBS berörs också bl.a. i 8 §. Övervägandena finns i avsnitt 13.2.

4 §

Paragrafen ger uttryck för en generell princip för ledningens ansvar i statliga förvaltningsmyndigheter, vad gäller effektivitet och hushåll- ning med statens medel. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 1 a § första stycket i 1988 års lag (jfr 3 § myndighetsförordningen [2007:515]).

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.8.

5 §

Av paragrafen följer en proportionalitetsprincip för Riksbankens verksamhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) och med beaktande av den unionsrätts- liga proportionalitetsprincipen. Bestämmelsen i förvaltningslagen är tillämplig vid ingripanden i ett enskilt intresse, t.ex. om ett finansiellt företag ombeds eller föreläggs att lämna vissa uppgifter, eller vid inlösen av sedlar och mynt.

I fråga om beslut enligt denna lag som inte innebär ett ingripande i ett enskilt intresse, dvs. i de flesta slags beslut som Riksbanken fattar enligt denna lag, tillämpas i stället förevarande paragraf. Det kan t.ex. röra sig om beslut om köp av värdepapper i penningpoli- tiskt syfte, andra penningpolitiska beslut, generellt likviditetsstöd, upplåning till valutareserven, beslut som rör lokalisering av kontant- depåer och utkontraktering av samhällsviktig verksamhet.

1769

Författningskommentar

SOU 2019:46

Bestämmelsen innebär bl.a. att Riksbanken ska göra en bedöm- ning av de förväntade effekterna av ett beslut om en viss åtgärd i förhållande till målet för åtgärden och Riksbankens och statens finanser. Att ta risker – även stora sådana – i samband med en finan- siell kris kan vara förenligt med proportionalitetsprincipen med tanke på de stora samhällsekonomiska värden som då står på spel. Om två olika potentiella åtgärder förväntas leda till i allt väsentligt samma grad av måluppfyllelse, ska dock Riksbanken välja den åtgärd som är minst riskabel ur ett statsfinansiellt perspektiv. Som ett exempel kan nämnas en penningpolitisk operation som antingen kan genomföras med återköpsavtal, dvs. i praktiken kreditgivning mot säkerhet, eller direkta värdepappersköp.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

6 §

Av paragrafen följer ett krav på Riksbanken att motivera sina beslut. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I 32 § förvaltningslagen (2017:900) finns en bestämmelse av lik- nande innebörd. Bestämmelsen i förvaltningslagen är tillämplig i fråga om beslut som avser ett enskilt intresse. För Riksbankens del avser detta beslut i ärenden i vilka det finns en enskild part, t.ex. vad gäller inlösen av sedlar och mynt. I fråga om övriga beslut av Riks- banken enligt denna lag tillämpas i stället bestämmelsen i förevarande paragraf, vilket framgår av att paragrafen gäller Riksbankens beslut som inte avser något enskilt intresse.

Enligt första stycket ska motiveringen innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för Riksbankens ställningstagande. Det innebär bl.a. att Riksbanken behöver motivera vilket mål som ska uppnås med den beslutade åtgärden. Bestämmelsen har också ett samband med 5 § såtillvida att de förhållanden som berörs där som huvudregel be- höver motiveras. Ett beslut ska således innehålla skäl som gör det troligt att den beslutade åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet, att åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs, och att det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kost- nader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser. Det ligger i sakens natur att ett beslut som innebär stora

1770

SOU 2019:46

Författningskommentar

kostnader eller ett avsevärt risktagande behöver motiveras betydligt mer utförligt än beslut av rutinkaraktär. Det är också uppenbart att beslut som förutsätter t.ex. att synnerliga skäl föreligger behöver motiveras väsentligt mer utförligt än beslut som inte förutsätter några sådana skäl.

Kravet på motivering utesluter inte att vissa delar av skälen för ett beslut kan omfattas av sekretess och således t.ex. redovisas i en hem- lig bilaga till ett protokoll eller en beslutshandling (se avsnitt 33.6.3).

Andra stycket innebär ett undantag från kravet på motivering i första stycket. Andra stycket 1 rör beslut som inte har någon sam- hällsekonomisk betydelse eller endast en försumbar sådan betydelse. Exempel på sådana beslut är interna administrativa beslut som rör personalfrågor, användningen av lokaler eller liknande förhållanden. Andra stycket 2–4 är avsedda att ha samma innebörd som motsvar- ande punkter i 32 kap. andra stycket förvaltningslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.

7 §

I paragrafen anges ramen för Riksbankens verksamhet (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen och 5 § första stycket förvaltningslagen [2017:900]). Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 1 § i 1988 års lag.

Bestämmelsen innebär att Riksbankens uppgifter och verksamhet i övrigt anges uttömmande i lag och rättsakter från EU. Detsamma gäller Riksbankens befogenheter. Med lag avses framför allt förevar- ande lag. Det finns bestämmelser om Riksbankens verksamhet även i exempelvis regeringsformen och lagen (1998:1404) om valutapolitik.

Kravet på att Riksbanken behöver ett uttryckligt lagstöd för att bedriva viss verksamhet är inte uppfyllt enbart på den grunden att Riksbanken inte behöver tillstånd för att driva viss verksamhet som annars är tillståndspliktig för privata företag, eller att Riksbanken är undantagen från viss näringsrättslig reglering.

Med rättsakter från EU avses här sådana rättsakter som är direkt tillämpliga, dvs. EU-förordningar. Ett exempel på en sådan förord- ning är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister (se 3 kap. 10 §).

Övervägandena finns i avsnitten 13.4 och 20.8.6.

1771

Författningskommentar

SOU 2019:46

8 §

Paragrafen gäller samarbetet inom ECBS i allmänhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att Riksbanken ska delta i samarbetet med övriga centralbanker inom ECBS. Det gäller även utöver vad som följer av 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen. Som ett exempel ska riksbankschefen delta i möten inom det allmänna rådet, som är ett beslutsorgan inom ECBS som omfattar även de medlems- stater som inte har infört euron som valuta. Det förekommer givet- vis andra slags organ, arbetsgrupper och samarbetsformer inom ECBS som berör Riksbanken i olika utsträckning. Att Riksbanken ingår i ECBS följer i sin tur av artikel 282.1 i EUF-fördraget och berörs i 3 § (se vidare författningskommentaren till den paragrafen).

Övervägandena finns i avsnitt 13.2.

9 §

Paragrafen gäller Riksbankens omvärldsbevakning och forskning. Bestämmelserna har betydelse för alla Riksbankens uppgifter.

Första stycket motsvarar delvis 6 kap. 2 § i 1988 års lag. Innebörden av bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.9.

Andra stycket har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Bestäm- melsen innebär att Riksbanken får bedriva forskning som har bety- delse för förutsättningarna att nå målen enligt denna lag. Bestäm- melser om sådana mål finns i 2–5 kap. och 9 kap. Forskningen kan t.ex. avse effekterna av olika penningpolitiska åtgärder eller frågor om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet.

Inom ramen för sin omvärldsbevakning får Riksbanken även be- svara remisser och konsultationer.

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.

10 §

Paragrafen innebär ett förbud mot monetär finansiering av offentlig verksamhet. Med detta avses i huvudsak att en centralbanks medel används för att finansiera offentliga utgifter på annat sätt än genom sedvanlig vinstutdelning. Paragrafen motsvarar i huvudsak 8 kap. 1 §

1772

SOU 2019:46

Författningskommentar

tredje och fjärde styckena i 1988 års lag och återger artikel 123.1 i EUF-fördraget.

Första stycket innebär att Riksbanken som huvudregel inte får ge kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från de aktuella aktör- erna, dvs. på förstahandsmarknaden. Uttrycket kredit ska förstås i ljuset av uttrycken övertrassering av konton respektive andra former av krediter enligt rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 decem- ber 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de för- bud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget.

Med institutioner inom EU avses inte här ECB eller nationella centralbanker, eftersom två centralbanker kan ingå kreditavtal, t.ex. valutaåterköpsavtal, som ett led i att utföra centralbanksuppgifter (se även 10 kap. 6–8 §§).

Andra stycket innebär ett förtydligande av att förvärv av skuld- förbindelser på andrahandsmarknaden i enlighet med bestämmelser- na i 2 kap. 4 § första stycket 3 och 4 och 3 kap. 11 § 2 och 12 § är tillåtna. Sådana förvärv sker inte direkt från de aktörer som nämns i första stycket. Det är även tillåtet att ingå återköpsavtal avseende skuldförbindelser som har getts ut av offentliga organ.

Enligt tredje stycket får Riksbanken utan hinder av första stycket ge staten en sådan kortfristig kredit som avses i 3 kap. 9 §, dvs. en sådan kredit som behövs för att främja funktionen i Riksbankens system för betalningsavveckling (se avsnitt 21.2). Detta förutsätter dock för det första att krediten inte löper över en dygnsgräns och för det andra att den även i övrigt är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av defi- nitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget.

Övervägandena finns i avsnitten 13.7 och 21.2.

11 §

I paragrafen finns ytterligare ett undantag från förbudet i 10 § första stycket, utöver det som anges i 10 § andra och tredje styckena. Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 1 § fjärde stycket andra meningen i 1988 års lag.

1773

Författningskommentar

SOU 2019:46

Bestämmelsen speglar innehållet i artikel 123.2 i EUF-fördraget. Att centralbanken förvärvar skuldförbindelser direkt från eller ger kredit till ett visst företag innebär att detta företags inlåning i central- banken ökar (se avsnitt 13.7). I artikel 123.2 i EUF-fördraget benämns detta att tillföra centralbanksreserver.

De företag som omfattas av undantaget är offentligt ägda kredit- institut i den mening som avses i artikel 123.2 i EUF-fördraget. Det kan således röra sig om såväl svenska som utländska kreditinstitut som är offentligt ägda.

Med offentligt ägda avses inte enbart statligt ägda kreditinstitut utan även t.ex. kreditinstitut som ägs av kommuner, landsting eller regioner i Sverige och dess utländska motsvarigheter.

Övervägandena finns i avsnitt 13.7.

12 §

Paragrafen innehåller en lista över definitioner av vissa uttryck som används i lagen.

Definitionerna av uttrycken finansiella derivatinstrument, finansiella instrument och värdepapper är knutna till motsvarande definitioner i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. De har således den innebörd som framgår av den lagen.

Uttrycket finansiella företag omfattar flera kategorier av juridiska personer, även sådana som inte är företag i skatterättslig mening. Definitionen motsvarar närmast definitionen av finansinstitut i 6 kap. 1 § andra stycket i 1988 års lag.

För det första omfattas företag som står under tillsyn av Finans- inspektionen. Det är framför allt banker och andra kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och värde- pappersbolag som berörs, i synnerhet vad gäller penningpolitiken. Centrala motparter enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister samt clearingorganisationer enligt lagen om värdepappersmarknaden är också finansiella företag. Även betalningsinstitut och vissa andra betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster berörs av vissa bestämmelser i lagen. Försäkringsföretag enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) och fondbolag enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder står under

1774

SOU 2019:46

Författningskommentar

tillsyn av Finansinspektionen och omfattas således också av lagens tillämpningsområde.

För det andra omfattas motsvarande utländska företag. Med detta avses företag av motsvarande slag som står under betryggande tillsyn av en behörig myndighet i hemlandet, oavsett om detta är ett land inom eller utanför EES (se t.ex. 4 kap. 4 § 1 lagen om bank- och finan- sieringsrörelse).

För tillämpningen av vissa bestämmelser i lagen krävs att det ut- ländska företaget i fråga driver verksamhet i Sverige genom en filial. I fråga om andra bestämmelser förutsätts att företaget driver verk- samhet i Sverige, oavsett om detta sker genom filial eller inte.

I fråga om t.ex. deltagare i Riksbankens system för betalnings- avveckling kan det förekomma utländska företag som inte driver någon egentlig verksamhet i Sverige, i bemärkelsen att de marknads- för tjänster till kunder i Sverige, och således endast deltar i betal- ningsavvecklingen.

För det tredje omfattas samtliga AP-fonder och Svenska skepps- hypotekskassan.

Uttrycken kapitaltäckningsdirektivet och kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 definieras på så sätt att den fullständiga beteckningen på respektive rättsakt anges.

Enligt definitionen av statspapper avses ett skuldinstrument som emitteras av en statlig emittent, dvs. bl.a. svenska statsobligationer och statsskuldsväxlar (se 1 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden). Det kan således även röra sig om statspapper som har utfärdats av andra stater än Sverige. Sådana utländska statspapper berörs t.ex. i fråga om valutainterventioner (se definitionen nedan). I 2 kap. 4 § första stycket 4 görs däremot en begränsning till svenska statspapper.

Uttrycket valutainterventioner förekommer såväl i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen som i 2 kap. 3 § andra stycket och

2kap. 4 § tredje stycket denna lag (se även artikel 127.2 andra streck- satsen i EUF-fördraget). Av definitionen följer att svenska kronor ska vara det ena ledet av transaktionen och att det rör sig om en transaktion som vidtas i syfte att påverka kronans växelkurs, oavsett om detta görs för att uppnå ett växelkursmål enligt 2 kap. 3 § eller ett inflationsmål eller en liknande precisering av prisstabilitetsmålet. Det andra ledet av transaktionen kan, förutom utländsk valuta, också avse utländska statspapper.

1775

Författningskommentar

SOU 2019:46

Uttrycket valutaåterköpsavtal avser en särskild form av kredit- avtal i mer än en valuta som i de flesta fall ingås mellan två central- banker. Bestämmelser om sådana avtal finns i 10 kap. Uttrycken swapavtal och swappar förekommer också i dagligt tal, men används inte i lagen eftersom de har en vidare innebörd än vad som avses här (jfr 1 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden).

Uttrycket återköpsavtal avser transaktioner med finansiella instru- ment som görs i två led – en första transaktion följs av en senare, motsatt, transaktion med finansiella instrument av samma slag och mängd (se vidare avsnitten 18.2.1 och 18.11.1). För varje sådan trans- aktion övergår äganderätten till de aktuella finansiella instrumenten, vilket medför ett sakrättsligt skydd för det fall att motparten skulle komma på obestånd.

Övervägandena finns i avsnitten 18.11.1, 18.11.2, 18.11.5 och 31.8.1.

2 kap. Penningpolitik

1 §

Paragrafen gäller Riksbankens huvudmål och vilka förhållanden som ska vara styrande för penningpolitiken. Andra mål för olika delar av Riksbankens verksamhet följer av 3 kap. 1 § första stycket, 4 § kap. 1 § första stycket, 5 kap. 1 § och 9 kap. 1 §. Dessa mål är alla under- ordnade huvudmålet. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § andra stycket i 1988 års lag.

Av första stycket följer att huvudmålet för Riksbankens verksam- het är att upprätthålla prisstabilitet. Detta mål benämns prisstabili- tetsmålet. Riksbanken ska uppnå detta mål genom att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation. Innebörden av detta uttryck be- handlas i avsnitt 15.2.4. Med inflation avses den årliga procentuella förändringen av ett valt prisindex (för närvarande KPIF). Med ut- trycket varaktigt avses att penningpolitiken ska bedrivas på ett så- dant sätt att inflationsmålet är trovärdigt på medellång sikt (se av- snitt 15.2.4). Att prisstabilitetsmålet är huvudmålet innebär att det har företräde framför andra mål och uppgifter.

Formuleringen låg och stabil inflation är förenlig med ett infla- tionsmål, ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål. Som anges i bestämmelsen ska Riksbanken besluta om utformningen av prisstabilitetsmålet vad gäller t.ex. målvariabel, målnivå och prisindex.

1776

SOU 2019:46

Författningskommentar

Det är direktionen som ska fatta detta beslut, eftersom det är ett beslut av principiell karaktär (se 11 kap. 19 § andra stycket 6). Ett beslut av sådant slag får således inte delegeras.

För att Riksbankens beslut ska bli gällande krävs dock att riks- dagen har godkänt det. Förfarandet för detta anges i tilläggsbestäm- melse 9.17.4 andra stycket och 11 kap. 18 a § riksdagsordningen. Av dessa bestämmelser framgår att direktionen ska göra en framställ- ning hos riksdagen om godkännande av det mål som Riksbanken har beslutat om. Om riksdagen beslutar att inte godkänna Riksbankens beslut, gäller det närmast föregående beslutet om inflationsmål eller liknande mål.

Det finns dock inte skäl att besluta om utformningen av pris- stabilitetsmålet om det finns ett mål för växelkursen enligt 3 §, efter- som målet för växelkursen i sådant fall är ett sätt att uppnå pris- stabilitet (se författningskommentaren till 3 §).

Av andra stycket följer att Riksbanken även ska ta s.k. realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken. Med detta avses att Riksbanken, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Riksbanken ska således ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen utöver dess inverkan på inflationstakten. Bestämmelsen möjliggör en s.k. flexibel inflations- målspolitik. Den realekonomiska hänsynen ska inte innebära att prisstabilitetsmålet åsidosätts. Hur prisstabilitetsmålet och realeko- nomisk hänsyn ska tillämpas i förhållande till varandra beslutas av Riksbanken bl.a. inom ramen för dess penningpolitiska strategi.

Däremot ska inte Riksbanken beakta s.k. finansiella obalanser utöver dess effekt på inflationen och realekonomin (se avsnitt 17.6.3).

Övervägandena finns i avsnitten 13.4, 15.2.4, 16.6 och 17.6.3.

2 §

Paragrafen innehåller en definition av uttrycket penningpolitik (jfr

9kap. 13 § första stycket regeringsformen). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Definitionen innebär att penningpolitik är de åtgärder som kan vidtas enligt 2 kap. i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn i samband med detta. Som exempel på pen- ningpolitiska åtgärder kan nämnas beslut om styrräntan enligt 4 §

1777

Författningskommentar

SOU 2019:46

andra stycket och köp av statspapper enligt 4 § första stycket 4. Även sådan växelkursstyrning som avses i 3 § är en åtgärd inom penningpolitiken (se avsnitt 19.3).

Vid sidan av de befogenheter som anges i detta kapitel finns det bestämmelser om information till allmänheten om penningpolitiska förhållanden i 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt 13.4.

3 §

Paragrafen gäller växelkursstyrning. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 1 § i 1988 års lag men har inte samma innebörd.

Växelkursstyrningen är en del av penningpolitiken (se författ- ningskommentaren till 2 §). Med växelkursstyrning avses att Riks- banken vidtar åtgärder inom ramen för penningpolitiken på ett så- dant sätt att ett eventuellt mål för kronans växelkurs upprätthålls (se avsnitt 19.3). Detta aktualiseras endast om regeringen har beslutat om ett mål för växelkursen enligt lagen (1998:1404) om valuta- politik. I ett sådant fall är Riksbanken enligt första stycket skyldig att vidta åtgärder, t.ex. vad gäller styrräntan och valutainterventioner, så att målet upprätthålls. Detta ska göras utan att åsidosätta prisstabi- litetsmålet. Eftersom regeringens beslut ska fattas med beaktande av prisstabilitetsmålet är växelkursmålet ett intermediärt mål för att nå prisstabilitet (se 2 § andra stycket lagen om valutapolitik och av- snitt 19.3). Dessa mål ska således vara förenliga med varandra.

Andra stycket innebär att Riksbanken måste beakta vilket växel- kurssystem som gäller enligt lagen om valutapolitik när valutainter- ventioner genomförs. Riksbanken ska således inte genomföra valuta- interventioner i en sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det i praktiken blir fråga om en regim med fast eller på annat sätt målsatt växelkurs när regeringen har beslutat att valutakursen ska vara rörlig.

Övervägandena finns i avsnitten 18.11.5, 19.2 och 19.3.

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om sådana befogenheter som gör det möjligt för Riksbanken att bedriva räntestyrning, dvs. styra och kontrollera i första hand räntor på fordringar på Riksbanken

1778

SOU 2019:46

Författningskommentar

respektive räntor på Riksbankens krediter till dess motparter. Där- utöver finns det bestämmelser om köp och försäljning av statspapper samt valutainterventioner. Första och tredje styckena motsvarar del- vis 6 kap. 5 § första stycket i 1988 års lag. Tredje stycket motsvarar delvis 7 kap. 3 § 1 i 1988 års lag.

Första stycket 1 innebär att Riksbanken får ta emot inlåning från finansiella företag i penningpolitiskt syfte.

Första stycket 2 avser Riksbankens penningpolitiska kreditgiv- ning. Eftersom de penningpolitiska åtgärderna används för att på- verka räntor i Sverige, bedrivs penningpolitiken i svenska kronor. Bestämmelsen möjliggör dock även kreditgivning i utländsk valuta för det fall att det uppkommer en situation då sådan kreditgivning skulle vara ett mer effektivt sätt att påverka prisstabiliteten i Sverige. Enligt bestämmelsen är det ett krav att det finns betryggande säker- heter, t.ex. genom panträtt i finansiella instrument, för kreditgiv- ningen. Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 18.11.1.

Första stycket 3 gäller återköpsavtal som inkluderar finansiella instrument. Dessa avser vanligtvis svenska kronor eftersom pen- ningpolitik typiskt sett bedrivs i svenska kronor. Återköpsavtal defi- nieras i 1 kap. 12 §. Återköpsavtal kan avse olika slags finansiella instrument så länge som dessa, efter eventuellt värderingsavdrag m.m., motsvarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kredit- givning (se avsnitt 18.11.1). Ett återköpsavtal kan också benämnas repa.

Av första stycket 4 följer att Riksbanken får köpa och sälja svenska statspapper på andrahandsmarknaden. Uttrycket statspapper defini- eras i 1 kap. 12 §, men här avses alltså endast svenska statspapper. I bestämmelsen avses direkta köp och försäljningar, dvs. inte åter- köpsavtal enligt föregående punkt. Köp av statspapper på andrahands- marknaden är allmänt sett förenligt med bestämmelserna om monetär finansiering (se 1 kap. 10 § andra stycket). Riksbanken behöver dock även beakta EU-domstolens rättspraxis avseende förutsättningarna för köp av statspapper (se avsnitten 18.5.4 och 18.11.2).

Andra stycket ger uttryck för en central beståndsdel av penning- politiken, nämligen räntestyrning. Den innebär att Riksbanken utifrån målet att upprätthålla prisstabilitet ska bestämma en styrränta för inlåningen, kreditgivningen respektive återköpsavtalen enligt första stycket. Förhållandet mellan räntan på Riksbankens inlåning, kredit- givning och återköpsavtal kan variera beroende på hur Riksbankens penningpolitiska styrsystem utformas. Även räntan på skuldebrev i

1779

Författningskommentar

SOU 2019:46

svenska kronor enligt tredje stycket ska bestämmas utifrån målet att upprätthålla prisstabilitet. Motsvarande gäller om penningpolitiken vägleds av ett växelkursmål.

Enligt tredje stycket får Riksbanken genomföra valutainterven- tioner. Detta uttryck definieras i 1 kap. 12 §. Som följer av defini- tionen rör det sig om åtgärder som vidtas för att påverka kronans växelkurs i förhållande till andra valutor, dvs. kronans externa värde. En sådan intervention kan vidtas antingen för att uppnå prisstabilitet genom att upprätthålla ett växelkursmål enligt 3 § eller genom t.ex. ett inflationsmål (se 1 § första stycket). Som följer av 3 § andra stycket måste Riksbanken beakta vilket växelkurssystem som gäller (se författningskommentaren till den paragrafen).

Enligt bestämmelsen får Riksbanken ge ut och omsätta skulde- brev i svenska kronor.

Övervägandena finns i avsnitten 18.11.1, 18.11.2 och 18.11.5.

5 §

Paragrafen gäller andra finansiella instrument än statspapper. Para- grafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men mot- svarar delvis 6 kap. 5 § första stycket 2 i den lagen.

Skälen för att en åtskillnad har gjorts mellan statspapper och andra finansiella instrument behandlas i avsnitt 18.11.3. Paragrafen innebär att en åtskillnad också har gjorts mellan direkta köp och försäljningar respektive sådana återköpsavtal som avses i 4 § första stycket 3 (se avsnitten 18.8 och 18.11.3).

Kravet på synnerliga skäl behandlas i avsnitt 18.11.3.

En förutsättning för köp och försäljningar enligt paragrafen är att de finansiella instrumenten är upptagna till handel på en reglerad marknad. Med reglerad marknad avses detsamma som i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.3.

1780

SOU 2019:46

Författningskommentar

6 §

Paragrafen gäller kassakrav. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket första meningen och 6 kap. 6 § i 1988 års lag.

I första stycket definieras uttrycket kassakrav i huvudsak i enlighet med 6 kap. 6 § andra stycket i 1988 års lag. Begränsningen om högst 15 procent har dock tagits bort (se avsnitt 18.11.4). Kassakrav ska som huvudregel beslutas genom föreskrifter. Det finns dock en möj- lighet att fatta beslut genom förvaltningsbeslut avseende specifika finansiella företag, se tredje stycket.

Det finns inte anledning att meddela kassakrav som omfattar AP- fonder.

Enligt andra stycket får Riksbanken meddela föreskrifter om kassa- krav av innebörden att ett finansiellt företags kassa helt eller delvis ska likställas med inlåning i Riksbanken. Vidare får kassakrav för utländska kreditinstitut som driver verksamhet i Sverige genom filial begränsas till att avse filialens placeringar eller förbindelser.

Av tredje stycket följer att kassakrav, vid sidan av föreskrifter, också kan beslutas genom förvaltningsbeslut avseende specifika finan- siella företag.

Bestämmelser om sanktionsavgift vid underlåtelse att efterfölja kassakrav finns i 13 kap. 1 och 2 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.4.

7 §

I paragrafen finns ett normgivningsbemyndigande avseende vissa andra frågor enligt detta kapitel än kassakrav. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket första meningen i 1988 års lag.

Normgivningsbemyndigandet avser villkoren för inlåning, kredit- givning, återköpsavtal och statspapperstransaktioner enligt 4 § första stycket, valutainterventioner och utgivning av skuldebrev enligt 4 § tredje stycket samt köp och försäljningar enligt 5 §.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.4.

1781

Författningskommentar

SOU 2019:46

8 §

Paragrafen gäller offentliggörande av villkor för penningpolitiska transaktioner. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 5 § andra stycket i 1988 års lag.

Av paragrafen följer att Riksbanken, förutom att tillkännage ränte- nivåer, ska offentliggöra även andra villkor, t.ex. förutsättningarna för att få delta i penningpolitisk kreditgivning, vilka finansiella in- strument som accepteras som betryggande säkerheter, eller inom ramen för återköpsavtal, och vilka värderingsavdrag som görs.

Övervägandena finns i avsnitt 18.11.1.

9 §

Paragrafen gäller Riksbankens information till allmänheten om pen- ningpolitiska förhållanden. Information till allmänheten om andra för- hållanden behandlas i 12 kap. 2 §. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag,

Innebörden av informationskraven i första stycket behandlas i av- snitt 33.6.3.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse om proto- koll, med anledning av att protokollen från de penningpolitiska mötena har särskild betydelse i fråga om informationen till allmän- heten om penningpolitiska förhållanden.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.3.

10 §

Paragrafen gäller information från Riksbanken till regeringen, före- trädd av det statsråd som regeringen utser. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 3 § i 1988 års lag.

De beslut som avses är penningpolitiska beslut som Riksbanken har fattat. Riksbanken har således inte någon skyldighet att infor- mera regeringen om kommande beslut. Frågor som ännu inte har beslutats kan dock vara föremål för en dialog på Riksbankens ini- tiativ enligt 11 §.

1782

SOU 2019:46

Författningskommentar

Informationen ska lämnas snarast efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten. Detta kan ske genom t.ex. ett telefonsamtal eller på annat sätt.

Bestämmelsen avses inte att tillämpas vid beslut av mindre bety- delse.

Övervägandena finns i avsnitt 28.3.

11 §

Paragrafen gäller förutsättningarna för en dialog mellan Riksbanken och andra organ om penningpolitiska förhållanden. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Paragrafen skiljer sig från 10 § bl.a. på så sätt att det rör sig om en form av dialog som är frivillig för Riksbankens del. Denna form av dialog ska ske med beaktande av instruktionsförbudet i 9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen. Det är således inte frågan om att Riksbanken eller dess direktion ska ges eller ta emot några instruk- tioner om hur den ska besluta. Eftersom förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet påverkas av förhållanden som Riksbanken inte har kontroll över, kan det finnas skäl för Riksbanken att disku- tera olika aspekter av den ekonomiska utvecklingen med andra organ i syfte att få ett bättre beslutsunderlag.

Frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förut- sättningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn kan exempelvis röra lönebildningen eller finanspolitiken.

Övervägandena finns i avsnitt 28.3.

3 kap. Det finansiella systemet

1 §

Paragrafen gäller målet för de uppgifter och befogenheter som Riksbanken tilldelas i detta kapitel. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 1 kap. 2 § tredje stycket.

Enligt första stycket första meningen är målet för Riksbankens verk- samhet enligt 3 kap. att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. I detta arbete ska Riksbanken bidra till samma över-

1783

Författningskommentar

SOU 2019:46

gripande mål som Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Riks- banken ska uppnå det i paragrafen angivna målet genom att utföra de uppgifter och utöva de befogenheter som banken tilldelas i kapitlet. Det är däremot inte möjligt för Riksbanken att med stöd av mål- bestämmelsen vidta andra åtgärder än de som anges i lagen.

För att bidra till att det svenska finansiella systemet är stabilt och effektivt behöver Riksbanken beakta utvecklingen på de internatio- nella finansmarknaderna och den globala ekonomin, se 1 kap. 9 § om omvärldsbevakning och 4 §.

Till skillnad från vad som gäller för penningpolitiken finns det inte någon siffersatt målnivå för när det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Det finansiella systemet är stabilt när det kan upprätt- hålla sina grundläggande funktioner och är tillräckligt motstånds- kraftigt för att fortsätta att göra det, se avsnitt 7.2.3. Det kan också behövas göras en avvägning mellan stabilitet och effektivitet, se av- snitt 20.8.2.

Det övergripande målet – att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt – inkluderar enligt första stycket andra men- ingen att allmänheten ska kunna göra betalningar. Av 5 kap. följer att allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under freds- tida krissituationer och vid höjd beredskap och vilka uppgifter Riks- banken har för att säkerställa detta.

Av andra stycket följer att prisstabilitetsmålet har företräde fram- för det mål som anges i detta kapitel. Riksbanken ska alltså utföra de uppgifter som den har i syfte att uppnå målet för kapitlet, utan att åsidosätta Riksbankens huvudmål enligt 2 kap. 1 § första stycket (prisstabilitetsmålet).

Övervägandena finns i avsnitt 20.8.6.

2 §

Paragrafen gäller Riksbankens uppgift att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling. Ett sådant system är av synnerlig vikt för att det finansiella systemet i Sverige och svensk ekonomi i allmänhet ska fungera väl (se vidare avsnitt 21.2). Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 7 § första stycket och 8 kap. 1 § första stycket i 1988 års lag.

1784

SOU 2019:46

Författningskommentar

Innebörden av att Riksbanken enligt första stycket ska tillhanda- hålla ett system av aktuellt slag är att Riksbanken ska se till att det svenska finansiella systemet kan genomföra betalningsavveckling i centralbankspengar. Detta sker för närvarande genom RIX-syste- met. Det är inte nödvändigt att Riksbanken driver den tekniska platt- form som krävs för systemet i egen regi (se vidare avsnitt 21.2).

Av andra stycket följer för det första att kretsen av deltagare i det system som avses i första stycket anges i 8 § lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. Enligt bestämmelsen ska Riksbanken beakta principerna om fritt tillträde och neutralitet. Dessa principer är allmänt vedertagna inom finan- siell infrastruktur och innebär i korthet att den som uppfyller kraven för deltagande ska få bli deltagare och att alla aktörer ska behandlas på ett likformigt sätt (jfr vad som gäller för clearingorganisationer enligt 20 kap. 1 § andra stycket lagen [2007:528] om värdepappers- marknaden). Riksbankens regler för systemet, utöver de bestäm- melser som följer av lag, kan ta formen av föreskrifter enligt 20 § 1 eller avtalsvillkor (se dock det som anförs om dubbelreglering i av- snitt 20.8.2).

Enligt tredje stycket ska Riksbanken ta emot betalningar till staten och förmedla utbetalningar för statens räkning. Uttrycket förmedla har valts för att markera att betalningar för statens räkning givetvis ska göras med medel på statens konto i Riksbanken eller med sådan kortfristig kredit som får ges till staten i enlighet med 9 § och som därefter regleras av staten (jfr förbudet mot monetär finansiering i 1 kap. 10 §)

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

3 §

Paragrafen gäller Riksbankens medverkan i betalningsavveckling på annat sätt än vad som avses i 2 §. Riksbanken är inte skyldig att ägna sig åt verksamhet enligt paragrafen om det inte behövs. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 7 § första stycket i 1988 års lag.

Uttrycket att medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter i punkten 1 utesluter betalnings- avveckling som inbegriper fysiska personer, bortsett från sådan betal- ningsavveckling som sker genom betalningar med sedlar och mynt

1785

Författningskommentar

SOU 2019:46

(se även 4 kap. 11 §). Med stöd av denna bestämmelse kan Riks- banken t.ex. tillhandahålla möjligheter till betalningsavveckling i svenska kronor i samband med att värdepapperstransaktioner av- vecklas genom en gemensam europeisk plattform.

Med stöd av bestämmelsen i punkten 2 om att delta i betalnings- system (se 1 kap. 4 § lagen [2010:751] om betaltjänster) eller system som avses i lagen (1999:1309) om system för avveckling av för- pliktelser på finansmarknaden eller motsvarande system i en annan stat inom Europeiska unionen får Riksbanken t.ex. delta i ECB:s system för betalningsavveckling. Frågor om Riksbankens deltagande i avveckling av betalningar från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ berörs i 6 kap. 9 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

4 §

I paragrafen finns bestämmelser om Riksbankens övervakning av det finansiella systemet i allmänhet. Paragrafen har inte någon motsva- righet i 1988 års lag. Även om bestämmelsen är ny, är inte uppgiften det, se avsnitt 20.6.

Enligt första stycket ska Riksbanken bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Av bestämmelsen följer vidare att Riksbanken ska verka för att identifiera sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Det handlar här om sårbarheter och risker som det finansiella syste- met utsätter ekonomin för. Sårbarheter och risker som inte härrör från det finansiella systemet omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 9 §.

Riksbanken får redovisa de iakttagelser den gör om tillståndet i det finansiella systemet. Det kan Riksbanken exempelvis göra genom en rapport om finansiell stabilitet.

Om Riksbanken bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än Riksbanken för att minska risken för allvarliga finan- siella störningar i den svenska ekonomin, ska Riksbanken enligt andra stycket uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta. Med uttrycket ”risken för finansiella störningar i den svenska eko- nomin” avses risker i det finansiella systemet och finansiella risker utanför det finansiella systemet.

1786

SOU 2019:46

Författningskommentar

I 12 kap. finns det bestämmelser om Riksbankens information till allmänheten och finansutskottet.

Övervägandena finns i avsnitt 24.2.

5 §

Paragrafen gäller infrastrukturen för betalningar och andra grund- läggande funktioner i det finansiella systemet. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken ska övervaka den verksam- het som drivs av vissa aktörer inom den s.k. finansiella infrastruk- turen, inklusive Riksbankens eget system för betalningsavveckling enligt 2 §. Vissa verksamheter eller företag kan omfattas av fler än en av de kategorier som anges i första stycket.

Med clearingorganisationer avses detsamma som i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Denna definition innefattar centrala motparter.

De system som avses i lagen (1999:1309) om system för avveck- ling av förpliktelser på finansmarknaden omfattar såväl anmälda som icke anmälda avvecklingssystem.

Uttrycket värdepapperscentraler har samma innebörd som i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012.

Uttrycken transaktionsregister och centrala motparter har samma innebörd som i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

Utöver de ovanstående aktörerna omfattas även den verksamhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i Sverige. Vilka aktörer som är av sådan betydelse kan variera över tid. För närvarande kan Svenska bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen, Finan- siell ID-Teknik BID AB och Getswish AB nämnas som exempel (se även författningskommentaren till 5 kap. 3 § och 7 kap. 2 §). Även utländska företag som har en stor andel av marknaden för betal-

1787

Författningskommentar

SOU 2019:46

ningar med betalkort kan vara av sådan betydelse som avses i be- stämmelsen.

Enligt andra stycket ska Riksbanken, som ett led i den aktuella övervakningen, följa betalningsmarknadens utveckling (jfr det som anförs om omvärldsbevakning i 1 kap. 9 §).

Övervägandena finns i avsnitt 21.3.

6 §

Paragrafen gäller Riksbankens likviditetsstödjande roll. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Även om bestämmelsen är ny, är inte uppgiften att ge likviditetsstöd ny, se avsnitt 20.6. Befogenheten enligt 14 § är dock ny.

Övervägandena finns i avsnitten 22.3 och 23.1.1.

7 §

I paragrafen behandlas Riksbankens krisförberedande arbete. Paragraf- en har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Även om bestämmel- sen är ny, utför Riksbanken för närvarande liknande uppgifter, se avsnitt 20.6.

Enligt första stycket ska Riksbanken planera och förbereda sig för att hantera kriser. I detta ingår att identifiera möjliga krisscenarier och vilka åtgärder som skulle kunna vara verkningsfulla i olika situa- tioner. Detta kan leda till att Riksbanken tar fram nya faciliteter.

Riksbanken ska vidare offentliggöra vilka faciliteter som den kommer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om den inte bedömer att det är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet. Detta gäller både för Riksbank- ens generella faciliteter och för dess nödkrediter. Det är Riksbanken som på sakliga grunder avgör vilka uppgifter som ska publiceras. Av bestämmelsen följer att Riksbanken får avstå från att publicera infor- mation om en facilitet om det är olämpligt. Riksbanken får också begränsa publiceringen till att enbart ange vilken typ av faciliteter den kommer att erbjuda eller de principer som gäller för dem, om det är olämpligt att också publicera villkoren för dem.

1788

SOU 2019:46

Författningskommentar

Enligt andra stycket får Riksbanken delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i Sverige eller utomlands. Det kan avse bilateralt eller multi- lateralt samarbete, t.ex. med en eller flera centralbanker. Av bestäm- melsen följer att Riksbanken, förutom att delta i resolutionskollegier, får delta exempelvis i samarbetet inom Nordic Baltic Stability Group. Som ett exempel på nationellt samarbete kan nämnas samarbetet inom Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp (FSPOS).

Av 6 kap. 10 § följer att Riksbanken får delta även i annat inter- nationellt samarbete.

Övervägandena finns i avsnitt 24.3.

8 §

Paragrafen gäller inlåning och avgifter med anknytning till Riksbankens system för betalningsavveckling enligt 2 §. Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 1 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt första stycket får Riksbanken ta emot inlåning från staten och från deltagarna i det aktuella systemet, t.ex. från en central mot- part. För detta krävs inte något penningpolitiskt syfte. Befogenheten att ta emot inlåning från deltagarna i det aktuella systemet får i stället prövas mot målet enligt 1 §, inklusive det som där anges om att allmänheten ska kunna göra betalningar.

Andra stycket avser avgifter som behövs för att finansiera verk- samheten med systemet för betalningsavveckling enligt 2 §.

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

9 §

Paragrafen gäller kreditgivning som har anknytning till det system för betalningsavveckling som avses 2 §. Sådana krediter benämns även intradagskrediter. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 7 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt första stycket är en första förutsättning för kreditgivning enligt paragrafen att krediten behövs för att främja funktionen i systemet för betalningsavveckling. Att deltagarna i detta system får kredit effektiviserar typiskt sett betalningsavvecklingen. En ytterligare

1789

Författningskommentar

SOU 2019:46

förutsättning är att kreditgivningen är förenlig med bestämmelserna om monetär finansiering i 1 kap. 10 och 11 §.

Med kravet på betryggande säkerhet i andra stycket avses det- samma som i fråga om penningpolitiken (se författningskommen- taren till 2 kap. 4 §).

Övervägandena finns i avsnitt 21.2.

10 §

Paragrafen gäller Riksbankens rätt att ställa vissa krav enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, även kallad Emir-förordningen.

De krav som avses i paragrafen gäller att lämna viss information, att samarbeta med Riksbanken vad gäller bedömningen av den centrala motpartens motståndskraft i vissa avseenden (stresstester), att ha in- låning över natten i Riksbanken och att Riksbanken under excep- tionella förhållanden får ställa krav på den centrala motpartens likvi- ditetshantering.

Kraven ställs i förekommande fall genom förvaltningsbeslut i en- skilda fall. Ett sådant beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol (se 13 kap. 6 § första stycket).

Övervägandena finns i avsnitt 24.7.5.

11 §

Paragrafen gäller Riksbankens befogenhet att ge generellt likvidi- tetsstöd. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I paragrafen behandlas Riksbankens befogenheter att vidta åtgär- der för att motverka en systemomfattande likviditetskris som drabbar flera företag samtidigt till följd av marknadsstörningar. Sådana mark- nadsstörningar kan Riksbanken enligt paragrafen möta genom att ge generellt likviditetsstöd, vilket innebär att stöd erbjuds en bredare krets företag på liknande villkor (vad gäller valuta, säkerheter och ränta).

Denna paragraf behandlar Riksbankens befogenhet att vidta åt- gärder utanför det penningpolitiska ramverket, dvs. då det huvud- sakliga syftet med åtgärden är att stärka den finansiella stabiliteten.

1790

SOU 2019:46

Författningskommentar

Gränsdragningen mellan åtgärder som Riksbanken vidtar i finansiellt stabilitetssyfte och åtgärder som vidtas i penningpolitiskt syfte be- handlas i avsnitt 18.11.1 och kapitel 25.

Generellt likviditetsstöd får ges om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige. Det är samma förutsättningar som gäller för att Riksgäldskontoret ska få besluta att ge förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:1017) om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut. En störning är allvarlig om den kan leda till stora kostnader för samhällsekonomin. Syftet med stödet kan vara att motverka att störningarna sprids på ett sätt som hotar det svenska finansiella systemets stabilitet. Det kan exempelvis handla om att förhindra att likviditetsproblem leder till allvarliga störningar i det finansiella systemets likviditetsförsörjning till hus- håll och företag eller att de finansiella företagens likviditetsproblem utvecklas till allvarliga soliditetsproblem. Spridningsvägarna kan vari- era men ytterst handlar det om att säkerställa att det finansiella syste- met kan upprätthålla sina grundläggande funktioner.

Riksbanken får besluta att motverka, dvs. undvika eller avhjälpa, störningen. Av det följer att Riksbanken får ingripa om Riksbanken har identifierat omständigheter som skulle kunna leda till en allvarlig störning. Stöd får ges om det behövs. Av det följer att Riksbanken får ge stöd när marknaden inte förmår lösa de problem som före- ligger på egen hand.

Riksbanken får enligt punkten 1 ge stöd i form av en kredit mot betryggande säkerheter i svenska kronor eller utländsk valuta. Med betryggande säkerheter avses detsamma som i fråga om penningpoli- tiken (se författningskommentaren till 2 kap. 4 §). Att säkerheten ska vara betryggande både för krediter som lämnas i penningpolitiskt syfte och i syfte att värna finansiell stabilitet utesluter inte att de säkerheter som accepteras kan skilja sig åt beroende på syftet med krediten. Krediterna ska dock alltjämt vara betryggande. Det kan uppnås genom att Riksbanken kräver mer säkerheter för ett givet kreditbelopp, dvs. gör ett större värderingsavdrag.

Generellt likviditetsstöd kan också ges genom återköpsavtal, se punkten 2. Definitioner av begreppen återköpsavtal finns i 1 kap. 12 § (se även författningskommentaren till 2 kap. 4 § om vad som avses med ett återköpsavtal). Riksbanken får ingå båda de typer av återköpsavtal som omfattas av definitionen i 1 kap. 12 §. Av det följer att återköpsavtalen får avse både köp och byte av finansiella

1791

Författningskommentar

SOU 2019:46

instrument. Till skillnad från vad som gäller för krediter finns det inte något uttryckligt säkerhetskrav. När Riksbanken ingår ett åter- köpsavtal ska den sträva efter att begränsa sina risker i enlighet med vad som är lämpligt i den aktuella situationen. Riksbanken får inom ramen för ett återköpsavtal acceptera alla slags finansiella instrument så länge som dessa, efter ett eventuellt värderingsavdrag, motsvarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kreditgivning. Det överensstämmer med det som gäller för återköpsavtal som ingås i penningpolitiskt syfte, se författningskommentaren till 2 kap. 4 §.

Riksbanken får besluta att ge kredit till eller ingå återköpsavtal med svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, motsvarande utländska företag som driver verksamhet i Sverige genom filial och centrala motparter.

Övervägandena finns i avsnitten 22.7.1–22.7.4.

12 §

Paragrafen reglerar Riksbankens befogenhet att agera likt en mark- nadsgarant i fråga om finansiella instrument, dvs. köpa och sälja finan- siella instrument till förutbestämda priser. Bestämmelsen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Enligt punkten 1 får Riksbanken bara agera likt en marknadsgarant om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i Sverige, jfr författningskommentaren till 11 §. Syftet med åtgärden ska vara att förbättra likviditeten på en systemviktig mark- nad vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. För att en marknad ska vara systemviktig ska dess funktionssätt vara viktigt för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner.

Riksbanken får dock enligt punkten 2 agera likt en marknads- garant bara om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl föreligger exempelvis om de åtgärder som anges i 11 § inte är tillräckliga för att motverka (undvika eller avhjälpa) en kris. Innebörden av bestäm- melsen behandlas också i avsnitt 22.7.5.

Övervägandena finns i avsnitt 22.7.5.

1792

SOU 2019:46

Författningskommentar

13 §

Paragrafen reglerar Riksbankens befogenhet att ge nödkrediter. Para- grafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 8 § i 1988 års lag.

Kriterierna i paragrafen behandlas utförligt i avsnitt 23.7. Som beskrivs där får Riksbanken tillhandahålla dessa krediter på andra villkor (säkerheter, ränta, löptid etc.) än andra krediter som Riksbanken ger. Villkoren för dessa krediter får alltså skilja sig från de som gäller för exempelvis en intradagskredit eller generellt likviditetsstöd.

Övervägandena finns i avsnitt 23.7.

14 §

Paragrafen reglerar Riksbankens befogenhet att tillhandahålla sär- skilda likviditetsfaciliteter i likviditetsstödjande syfte. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att Riksbanken får besluta att tillhanda- hålla sådana särskilda likviditetsfaciliteter som kan få räknas in i lik- viditetsbufferten. Deltagande i faciliteten bygger på frivillighet.

Faciliteterna får bara tillhandahållas under de förutsättningar som anges i unionsrätten och på de villkor som anges där. Riksbanken måste därför hålla sig inom de ramar som anges i den delegerade förordningen om banken beslutar om en särskild likviditetsfacilitet. Det torde också vara en nödvändig förutsättning för att faciliteterna ska få räknas in i likviditetsbufferten. Riksbanken ska utforma facili- teterna i linje med god internationell praxis.

Övervägandena finns i avsnitt 22.8.

15 §

Paragrafen reglerar Riksbankens skyldighet att samverka med Finans- inspektionen och Riksgäldskontoret i fråga om det finansiella syste- mets stabilitet och effektivitet. Paragrafen har inte någon motsvarig- het i 1988 års lag. En allmän skyldighet för myndigheter att samverka följer av 8 § första stycket förvaltningslagen (2017:900).

Uttrycket samverkan har samma innebörd som i 8 § första stycket förvaltningslagen. Samverkan inbegriper exempelvis informations- utbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndig-

1793

Författningskommentar

SOU 2019:46

heter. Uttrycket samverkan behandlas i avsnitt 11.6. Paragrafen reglerar ett särskilt krav på Riksbanken att samverka med Finansinspek- tionen och Riksgäldskontoret i fråga om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I övrigt är den allmänna bestämmelsen i 8 § första stycket förvaltningslagen tillämplig.

Bestämmelser om Riksbankens samarbete med utländska myn- digheter finns i 7 § och 6 kap. 10 §.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1.

16 §

I paragrafen regleras Riksbankens skyldighet att samråda med Finans- inspektionen och Riksgäldskontoret. Paragrafen motsvarar i huvud- sak 4 kap. 3 § i 1988 års lag såvitt avser Finansinspektionen.

Att Riksbanken ska samråda med Finansinspektionen och Riks- gäldskontoret innebär att Riksbanken ska ge dessa myndigheter till- fälle att yttra sig innan Riksbanken fattar beslut. Kravet på samråd innebär inte att det måste föreligga en enighet mellan Riksbanken och en annan berörd myndighet i fråga om t.ex. likviditetsstöd.

I första stycket anges när Riksbanken är skyldig att samråda med Finansinspektionen respektive Riksgäldskontoret. Riksbankens skyl- dighet att samråda beror på vilken typ av fråga ärendet rör och vilket samband den har med Finansinspektionens respektive Riksgälds- kontorets verksamhet. I vissa fall kommer Riksbanken att behöva samråda med båda myndigheterna och i andra fall bara med en av dem. Bestämmelsen utesluter dock inte att Riksbanken samråder i andra frågor än de som avses i denna paragraf eller med andra myn- digheter än de som anges här.

Enligt andra stycket ska Riksbanken vid samråd enligt första stycket lämna den berörda myndigheten de uppgifter som den behöver. Be- stämmelsen är sekretessbrytande.

Samrådet kan ske genom att Finansinspektionen respektive Riks- gäldskontoret får del av ett skriftligt underlag och tillräckligt med tid för att överväga och lämna synpunkter. Formerna för samrådet behöver dock anpassas efter vad som är lämpligt i det enskilda fallet, t.ex. till hur brådskande ärendet är. Samrådet kan då behöva ske muntligen och tiden kan behöva kortas avsevärt jämfört med det som vore optimalt.

1794

SOU 2019:46

Författningskommentar

Dessutom följer det av tredje stycket att Riksbanken får att låta bli att samråda när det föreligger synnerliga skäl, t.ex. om det inte hinns med eller om det finnas en risk för någon betydande negativ konse- kvens. I ett sådant fall ska dock Riksbanken informera Finansinspek- tionen eller Riksgäldskontoret, beroende på vad som är relevant, om frågan.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1.

17 §

I paragrafen behandlas Riksbankens skyldighet att informera det statsråd som regeringen utser innan den ger en nödkredit. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer en skyldighet att informera statsrådet innan Riksbanken beslutar om en fråga om en nödkredit. Syftet är att säkerställa att regeringen är tillräckligt informerad om att frågan aktualiserats. Informationen kan lämnas genom t.ex. ett telefonsam- tal eller på annat sätt. Om Riksbanken beslutar om en nödkredit kan den vara uppgiftsskyldig enligt 18 §.

Övervägandena finns i avsnitt 23.7.8.

18 §

I paragrafen regleras Riksbankens skyldighet att informera om genom- förda likviditetsstödjande åtgärder. Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 a § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.2.

19 §

I paragrafen regleras Riksbankens skyldighet att informera andra myndigheter inom EES när Riksbanken får kännedom om en kritisk situation. Paragrafen motsvarar 4 kap. 4 a § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 24.4.2.

1795

Författningskommentar

SOU 2019:46

20 §

I paragrafen ges Riksbanken ett normgivningsbemyndigande. Punk- ten 1 motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket i 1988 års lag. Bemyn- digandet i övrigt är nytt.

Punkten 2 avser villkoren för likviditetsstöd enligt 11 och 12 §§, jfr 2 kap. 7 §. Punkten 3 avser avgifter och villkoren för särskilda lik- viditetsfaciliteter enligt 14 §. Sådana faciliteter får dock bara tillhanda- hållas under de förutsättningar som anges i unionsrätten. Där finns också andra bestämmelser om utformningen av sådana faciliteter som Riksbanken måste beakta.

De närmare villkoren för likviditetsstöd eller särskilda likviditets- faciliteter kan också komma att framgå av avtalsvillkor som Riksbanken beslutar om.

Övervägandena finns i avsnitten 21.2, 22.8 och 24.3.

4 kap. Kontanter

1 §

Paragrafen gäller målet för verksamheten enligt detta kapitel. Para- grafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket innehåller ett mål för Riksbankens verksamhet avseende kontanter (se vidare avsnitt 34.3). Uttrycket bidra till har valts för att tydliggöra att det finns fler aktörer som påverkar till- gången till kontanter i samhället än Riksbanken.

Målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betrygg- ande utsträckning i hela Sverige anknyter till de krav som föreslås gälla för kreditinstitut enligt 9 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster (se prop. 2019/20:23). Mot den bakgrunden finns en s.k. upplysnings- bestämmelse i andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 34.3.

2 §

I paragrafen anges Sveriges valuta, den svenska kronan. Att kronan är Sveriges valuta har inte endast betydelse för sedlar och mynt enligt förevarande kapitel. Kronan är också den enhet i vilken elektroniska centralbankspengar (tillgodohavanden i Riksbanken) och privata bank-

1796

SOU 2019:46

Författningskommentar

pengar (tillgodohavanden i banker) räknas. Det är således fråga om en räkneenhet för svenska betalningsmedel i allmänhet. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

3 §

Paragrafen gäller Riksbankens uppgift att ge ut kontanter (se även 9 kap. 14 § regeringsformen). Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § första stycket första meningen, 2 § och 3 § i 1988 års lag.

I uttrycket ge ut och lösa in ingår även att producera och maku- lera sedlar och mynt eller låta någon annan göra detta.

Övervägandena finns i avsnitt 34.4.1.

4 §

Paragrafen gäller depåverksamhet. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men anknyter till uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt enligt 5 kap. 3 § i 1988 års lag. Jämfört med 5 kap. 3 § första stycket i 1988 års lag förtydligas i paragrafen Riksbankens ansvar för depåverksamheten i Sverige.

Av första stycket följer att Riksbanken ansvarar för att det drivs depåverksamhet i Sverige i syfte att uppnå målet enligt 1 §. Med en depå avses en fysisk plats för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Det krävs inte att Riksbanken driver depåerna i egen regi. Depåverksamhet är den verksamhet som avser driften av depåer.

I andra stycket finns krav på antalet depåer i landet och deras loka- lisering. Av bestämmelsen följer att riksdagen kan ändra kravet på minst fem depåer och deras lokalisering genom ett särskilt riksdags- beslut.

Övervägandena finns i avsnitt i avsitt 34.4.2.

1797

Författningskommentar

SOU 2019:46

5 §

Paragrafen gäller utkontraktering. Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 3 § andra stycket i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att såväl kontantutgivning som depåverk- samhet får drivas i samarbete med annan.

Kontantutgivning är en grundlagsreglerad uppgift (9 kap. 14 § regeringsformen). Det hindrar inte att framställning av sedlar och mynt utförs i samarbete med annan (se även 8 §).

I fråga om depåverksamhet som drivs i samarbete med annan finns bestämmelser om s.k. räntekostnadsersättning i 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt i avsitt 34.4.3.

6 §

Paragrafen gäller Riksbankens övergripande ansvar för kontanthan- teringen. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I första stycket definieras uttrycket kontanthantering. Som följer av definitionen omfattar den s.k. kontantkedjan ett flertal andra aktörer än Riksbanken (se vidare avsnitt 34.4.4 och kommitténs del- betänkande Tryggad tillgång till kontanter, SOU 2018:42 s. 85–92).

Med depåverksamhet enligt första stycket 1 avses driften av depåer enligt definitionen i 4 §.

Första stycket 2 avser den verksamhet som främst värdebolag be- driver i form av uppräkningsverksamhet och yrkesmässig, fysisk trans- port av kontanter.

Första stycket 3 avser försäljning av kontanter till aktörer som handeln, andra näringsidkare, ägare av uttagsautomater, banker m.fl. Uttrycket försäljning av kontanter avser att sedlar eller mynt leve- reras eller lämnas ut till någon mot en avgift, med undantag för den ut- och inlämning av kontanter som sker i depåverksamheten. För- säljningen sker vanligtvis av värdebolag i anslutning till uppräknings- verksamhet och yrkesmässig, fysisk transport av kontanter enligt första stycket 2.

I andra stycket anges innebörden av det övergripande ansvaret. Tredje stycket innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse om redo-

görelser till riksdagens finansutskott. Övervägandena finns i avsnitten 34.4.4 och 34.4.5.

1798

SOU 2019:46

Författningskommentar

7 §

Paragrafen gäller inlösen av sedlar och mynt. Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § i 1988 års lag, med skillnaden att sedlar som har blivit helt förstörda inte längre kan lösas in.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

8 §

Paragrafen, som gäller sedeltryckeri och mynttillverkning, motsvarar delvis 8 kap. 3 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

9§

Paragrafen gäller räntekostnadsersättning. Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § tredje stycket i 1988 års lag med skillnaden att räntekost- nadsersättning inte behöver ha som syfte att effektivisera kontant- cirkulationen. Jämfört med bestämmelsen i 1988 års lag har uttrycket enligt Riksbankens anvisningar tagits bort. Riksbanken får meddela föreskrifter om räntekostnadsersättningen enligt 17 § 3, men kan också besluta i ett enskilt fall utan några föreskrifter.

Övervägandena finns i avsnitt 34.5.2.

10 §

Paragrafen gäller beredskapspengar. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis den hittillsvarande lydelsen av den upphävda bestämmelsen i 14 § andra stycket kungör- elsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden.

Riksbanken ges enligt paragrafen en stor flexibilitet vad gäller valet av ett lämpligt betalningsmedel för krigssituationer (se avsnitt 35.7.10).

Första stycket 1 avser sedlar och mynt som har en annan utform- ning än de sedlar och mynt som ges ut i fredstid. Bestämmelsen möj- liggör således framställning av sedlar och mynt av enklare beskaffen- het än annars. Det kan således bli aktuellt att framställa sådana bered-

1799

Författningskommentar

SOU 2019:46

skapspengar på andra platser än vanliga sedlar och mynt. Pengarna kan ha en giltighet som är begränsad i tid. Vid behov kan de fram- ställas innan beredskapen har höjts, för att därefter omsättas.

Första stycket 2 avser andra slags fordringar på Riksbanken som ges fysisk form och som är avsedda för allmänheten. Det kan t.ex. röra sig om löpande skuldebrev eller utbetalningskort som kan över- låtas.

Första stycket 3 rör sådana elektroniska pengar som avses i 11 § och andra elektroniska betalningsmedel för allmänheten som konto- förs eller lagras på annat sätt. Det följer av bestämmelsen att riks- dagens godkännande krävs för Riksbanken ska få ge ut eller omsätta sådana betalningsmedel. Detta gäller oavsett om Riksbanken är undan- tagen från tillståndsplikt enligt näringsrättslig reglering på det aktu- ella området, t.ex. enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Utgivning av elektroniska betalningsmedel enligt paragrafen förut- sätter att höjd beredskap råder, i motsats till utgivning enligt 11 §.

Angående frågor om lagligt betalningsmedel vid höjd beredskap, se 16 §.

I andra stycket finns en hänvisning till lagen (1957:684) om Riks- banken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden. Bestäm- melser om vissa utbetalningskort som ska lösas in av Riksbanken finns i 4 § i den lagen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.10.

11 §

Paragrafen gäller andra betalningsmedel än sedlar och mynt och be- redskapspengar, oavsett om det rör sig om fysiska betalningsmedel eller ett belopp som lagrats elektroniskt på ett kort eller liknande, eller ett kontofört penningvärde. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen innebär att utgivning och omsättning av elektro- niska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar kräver riksdagens godkännande, trots att Riksbanken inte behöver tillstånd enligt den lagen. Ett godkännande från riksdagen krävs också vad gäller andra betalningsmedel avsedda för allmänheten, oavsett om dessa har fysisk eller elektronisk form. Av bestämmelsen följer mot-

1800

SOU 2019:46

Författningskommentar

satsvis att något godkännande inte krävs för utgivning av dels vanliga sedlar och mynt, dels beredskapspengar som har fysisk form.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

12 §

Paragrafen, som gäller avgifter, har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av paragrafen följer att olika avgiftsnivåer får tillämpas i olika delar av landet i syfte att uppnå målet enligt 1 § första stycket. Även i övrigt kan Riksbanken differentiera avgiftsnivåer, exempelvis av- seende olika valörer.

Övervägandena finns i avsnitt 34.4.2.

13 §

Paragrafen gäller avvecklingsplaner, dvs. en skyldighet för vissa finan- siella företag att underrätta Riksbanken före det att verksamheten ska upphöra. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 34.5.3.

14 §

Paragrafen, som gäller sedlar och mynt som har bearbetats, mot- svarar 5 kap. 5 § i 1988 års lag.

I 13 kap. 3 § finns bestämmelser om förelägganden som anknyter till paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

15 §

Paragrafen gäller frågan om lagliga betalningsmedel, dvs. i vilken ut- sträckning den som innehar sedlar och mynt har rätt att med befri- ande verkan betala med dessa. Frågan gäller såväl civilrättsliga som offentligrättsliga rättsförhållanden. En särskild bestämmelse om lag- liga betalningsmedel under höjd beredskap finns i 16 §. Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 1 § andra stycket i 1988 års lag.

1801

Författningskommentar

SOU 2019:46

Enligt paragrafen har var och en som huvudregel rätt att med be- friande verkan betala med kontanter. Denna rätt kan dock inskränkas i en annan författning eller genom avtalsvillkor. Ett exempel på en sådan författning är 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244). I fråga om avtalsvillkor är det tillräckligt att t.ex. en näringsidkare genom en skylt i en butik tillkännager att kontantbetalningar inte är möjliga. Som berörs i avsnitt 34.7.4 kan det dock finnas skäl för huvudmän för offentligt finansierad verksamhet att möjliggöra kon- tanta betalningar om inte särskilda skäl talar emot det.

Övervägandena finns i avsnitt 34.7.4.

16 §

Paragrafen innebär en särreglering av frågan om lagliga betalnings- medel vad gäller höjd beredskap. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 5 kap. 1 § andra stycket i den lagen.

Trots det som sägs i 15 § har var och en enligt första stycket rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt och bered- skapspengar enligt 10 § under höjd beredskap. Denna rätt kan inte inskränkas genom avtalsvillkor (se andra stycket) utan endast genom en bestämmelse i en annan författning (se författningskommentaren till 15 §).

Enligt andra stycket är bestämmelsen i första stycket tvingande i konsumentförhållanden, dvs. den kan inte inskränkas av en närings- idkare i förhållande till en konsument.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.10.

17 §

I paragrafen finns ett normgivningsbemyndigande som innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter avseende de frågor som anges i 1–5. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 2 § fjärde stycket andra men- ingen i 1988 års lag.

Punkten 1 avser utformningen av sedlar och mynt och förutsätt- ningarna för inlösen av dem (jfr t.ex. Riksbankens föreskrifter [2014:85] om nya sedlar av valörerna tjugo, femtio, ett hundra, två hundra, fem hundra och ett tusen kronor).

1802

SOU 2019:46

Författningskommentar

Punkten 2 avser depåverksamhet, dvs. sådan verksamhet som av- ses i 4 §. Föreskriftsrätten på detta område har särskild betydelse med tanke på att depåer kan drivas av annan än Riksbanken (se 5 §).

Punkten 3 avser räntekostnadsersättning, som kan aktualiseras

ifråga om depåverksamhet som helt eller delvis drivs av någon annan än Riksbanken (se 5 och 9 §§).

Punkten 4 avser avgifter enligt 12 §, dvs. avgifter för uthämtning av kontanter från Riksbanken eller inlämning av kontanter till Riks- banken.

Punkten 5 avser skyldigheten enligt 13 § att underrätta Riksbanken om att verksamheten ska upphöra, även kallad avvecklingsplaner.

Övervägandena finns i avsnitt 34.5.3.

5 kap. Krisberedskap och höjd beredskap

1 §

I paragrafen anges målen för Riksbankens verksamhet avseende krisberedskap och höjd beredskap. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag.

Av 2 kap. 1 § första stycket följer att prisstabilitetsmålet är Riks- bankens huvudmål. I praktiken är dock prisstabilitetsmålet av mindre betydelse för tillämpningen av detta kapitel.

Av punkterna 1 och 2 följer att allmänheten ska kunna göra nöd- vändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap och att sårbarheten i fråga om betalningar ska begränsas. Paragrafen knyter således an till det som anges i 3 kap. 1 § första stycket om att allmänheten ska kunna göra betalningar. Den knyter också an till målet att Riksbanken ska bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige i 4 kap. 1 § första stycket. Med betalningar avses i detta kapitel såväl kontanta som elektroniska betalningar.

Punkten 1 är begränsad till nödvändiga betalningar, t.ex. vad gäller livsmedel, boende, mediciner och drivmedel, och den situationen att det antingen råder en fredstida krissituation eller höjd beredskap. Med en fredstida krissituation avses en kris som inte har ett finan- siellt ursprung, dvs. som är kopplad till operativa risker i vid mening snarare än till likviditetsproblem eller andra finansiella förhållanden. I finansiella kriser tillämpas i stället bestämmelserna i bl.a. 3 kap.

1803

Författningskommentar

SOU 2019:46

Av punkten 3 följer att Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Uttrycket uppgifter har en vidare innebörd än de betalningar som avses i punkterna 1 och 2. Som följer av 6 § tredje meningen ska Riksbankens fredstida verksamhet om möjligt upp- rätthållas i samma omfattning vid höjd beredskap. Särskilt vid höjd beredskap kan dock en prioritering behöva göras mellan olika verk- samheter. I en sådan situation är möjligheterna att genomföra nöd- vändiga betalningar av särskild vikt, vilket följer av punkten 1.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

2 §

Paragrafen rör omfattningen av Riksbankens uppgift att ansvara för beredskapsplanering, dvs. för krisberedskap och höjd beredskap. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Riksbanken ska enligt första stycket ansvara för planeringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap vad gäller sin egen verk- samhet. Detta överensstämmer med vad som gäller för statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen enligt dels förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap, dels förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Innebörden av detta ansvar för intern beredskapsplanering följer av 5–7 §§, 8 § 1 och 9–11 §§.

Enligt andra stycket ska Riksbanken också ha ett planerings- och kontrollansvar i förhållande till sådana juridiska personer som avses i 3 § och sådana näringsidkare inom kontanthanteringen som avses i 4 §. Innebörden av detta externa ansvar följer av 8 § 2 och 3 och 12, 15 och 16 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

3 §

I paragrafen anges vilka aktörer som omfattas av Riksbankens pla- nerings- och kontrollansvar i fråga om genomförandet av elektro- niska betalningar i Sverige, dvs. betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

1804

SOU 2019:46

Författningskommentar

Enligt första stycket 1 omfattas sådana deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling enligt 3 kap. 2 §, för närvarande RIX-systemet, som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige. Det finns ett normgivningsbemyn- digande koppat till detta uttryck, se 16 § 2. De större svenska bank- erna, i synnerhet om de har ramavtal med Riksgäldskontoret, är typiskt sett av sådan betydelse. Detsamma gäller t.ex. en clearingorganisa- tion och ett utländskt kreditinstitut med en omfattande verksamhet i Sverige genom en filial.

Av första stycket 2 följer att även andra juridiska personer än direkta deltagare i RIX-systemet omfattas, om de är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i Sverige. Även denna kategori omfattas av det normgivningsbemyndigande som finns i 16 § 2. För närvarande kan bl.a. företag som tillhandahåller e-legitimation för inloggning till internettjänster, t.ex. Finansiell ID- Teknik BID AB, vara av sådan betydelse. Detsamma gäller Svenska Bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen (se vidare avsnitt 35.7.3) och Getswish AB. Utvecklingen på betalnings- marknaden kan medföra att nya aktörer kommer att omfattas av bestämmelsen eller att en viss aktör inte längre omfattas av den.

Aktörerna enligt första stycket omfattas endast av bestämmel- serna i detta kapitel såvitt avser deras roll i genomförandet av elek- troniska betalningstransaktioner, inte t.ex. eventuell verksamhet med värdepappershandel, bostadslån, förmedling av försäkringar eller annan verksamhet som faller utanför detta begrepp.

Avgränsningen har att göra med inriktningen mot nödvändiga betalningar enligt 1 § 1, som kan göras antingen elektroniskt eller med hjälp av kontanter. Detta utesluter inte att en aktör, t.ex. en bank, även omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar på den grunden att den även driver verksamhet inom kontanthan- teringen som omfattas av bestämmelserna i 4 §.

Av andra stycket följer två undantag från första stycket. Det första undantaget innebär att andra statliga myndigheter, t.ex. Riksgälds- kontoret, inte omfattas av Riksbankens ansvar oavsett om de är direkta deltagare i RIX-systemet eller inte. Det andra undantaget gäller ut- ländska kreditinstitut och andra utländska juridiska personer och innebär att om företaget har en filial i Sverige är det endast verk- samheten i filialen som omfattas. Om företaget inte har en sådan

1805

Författningskommentar

SOU 2019:46

filial är det typiskt sett inte av sådan betydelse att det omfattas av första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.3.

4 §

I paragrafen anges vilka näringsidkare som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar i fråga om kontanthanteringen. Para- grafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Omfattningen av ansvaret har betydelse för Riksbankens möjlig- heter att säkerställa att allmänheten kan göra nödvändiga betalningar enligt 1 § 1, vad gäller kontanta betalningar. Mot den bakgrunden är det endast den verksamhet som räknas upp i punkterna 1–3 som omfattas av Riksbankens ansvar, inte övrig verksamhet som i före- kommande fall drivs av den aktuella näringsidkaren (jfr författnings- kommentaren till 3 §).

Enligt punkten 1 omfattas näringsidkare som driver sådan yrkes- mässig, fysisk transport av kontanter som avses i lagen (2010:751) om betaltjänster. Några exempel på näringsidkare som för närvar- ande driver sådan verksamhet är värdebolagen Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB.

Av punkten 2 följer att även näringsidkare som driver uppräk- ningsverksamhet enligt lagen om betaltjänster omfattas. Sådan verk- samhet kräver tillstånd av Finansinspektionen.

Som följer av punkten 3 omfattas även näringsidkare som till- handahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt. Som berörs i avsnitt 35.7.3 är några exempel på sådana närings- idkare de större bankerna, Bankomat AB, ICA Banken AB och Kontanten AB. Denna uppräkning är inte uttömmande. Det finns ett normgivningsbemyndigande koppat till denna punkt, se 16 § 3.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.3.

1806

SOU 2019:46

Författningskommentar

5 §

Paragrafen rör Riksbankens ansvar för förberedelser inför fredstida kriser. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket gäller planering och förberedelser för att skapa för- måga att hantera en kris, förebygga sårbarheter, hot och risker i syfte att uppnå de mål som avses i 1 §. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 10 § första stycket förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Därutöver anges att Riksbanken vid behov också ska förbereda alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används. Detta syftar på alternativa driftrutiner och lik- nande för bl.a. Riksbankens system för betalningsavveckling, för närvarande RIX-systemet. Bakgrunden till detta är att alla berörda elektroniska system inte nödvändigtvis fungerar fullt ut t.ex. vid en allvarlig naturkatastrof eller ett terrorattentat (se avsnitt 35.7.1).

I fråga om sekretess avseende system och reservrutiner av nu aktuellt slag, se bl.a. 15 kap. 2 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Av andra stycket följer att Riksbanken vid en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 5 § ovannämnda förordning. Därutöver har lagts till att Riksbanken dock inte ska överta ansvaret för driften av någon verksamhet som exempelvis ett privat infrastrukturföretag driver, se avsnitten 35.4.3 och 35.7.1. Be- stämmelserna om depåverksamhet i 4 kap. 4 § kan dock innebära att Riksbanken under vissa förhållanden behöver ta över driften av en depå.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

6 §

Paragrafen gäller Riksbankens förhållande till totalförsvaret i övrigt och ett krav på kontinuitet i verksamheten vid höjd beredskap.

Första meningen motsvarar delvis 9 kap. 7 § första stycket i 1988 års lag (se även 4 § första stycket förordningen [2015:1053] om total- försvar och höjd beredskap).

1807

Författningskommentar

SOU 2019:46

Andra och tredje meningarna har delvis utformats efter förebild av

17 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Som berörs i författningskommentaren till 1 § kan en prioritering behöva göras mellan olika verksamheter vid höjd beredskap. I en sådan situation är möjligheterna att genomföra nödvändiga betalningar av särskild vikt, vilket berörs i 1 § 1.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

7 §

Paragrafen gäller risk- och sårbarhetsanalyser. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den har delvis utformats efter förebild av 8 § första stycket förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Kravet på att utföra analyser avser i första hand aggregerade risk- och sårbarhetsanalyser, dvs. analyser som omfattar betalningsflöden från avsändare till mottagare.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

8 §

Paragrafen gäller utbildning och övning. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Punkten 1 rör personal vid Riksbanken. Bestämmelsen har utfor- mats efter förebild av 9 § förordningen (2015:1052) om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd bered- skap.

Punkten 2 gäller Riksbankens planerings- och kontrollansvar. En- ligt bestämmelsen ska Riksbanken kontrollera att personal vid sådana juridiska personer och näringsidkare som avses 3 och 4 §§ får nöd- vändig utbildning och övning avseende den aktuella verksamheten. Med detta avses kraven i 15 § 4 och eventuella föreskrifter om dem som har meddelats med stöd av 16 § 1.

Även punkten 3 gäller Riksbankens planerings- och kontrollansvar. Enligt bestämmelsen ska Riksbanken se till att sådana gemensamma utbildnings- och övningsinsatser som en enskild juridisk person eller

1808

SOU 2019:46

Författningskommentar

näringsidkare inte kan ordna på egen hand kommer till stånd. Det kan t.ex. röra sig om samverkansövningar som rör stora delar av det finansiella systemet eller den finansiella infrastrukturen. Att vissa juridiska personer och näringsidkare har en skyldighet att medverka i sådan verksamhet följer av 15 § 5.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

9 §

Paragrafen gäller krigsorganisation och fredstida krisledning (jfr 12 § förordningen [2015:1052] om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av första meningen följer att Riksbanken i fred ska planera för att vid höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. För detta krävs beslut om krigsplacering. Bestämmelser om sådan placering finns i 11–13 §§.

En krigsorganisation består som huvudregel av en ledningsfunk- tion samt de verksamheter som därutöver behövs för att lösa verk- samhetens uppgifter under höjd beredskap. I Riksbankens krigsorga- nisation ingår således dess krigsplacerade personal, men inte krigs- placerad privatanställd personal. Vanligtvis baseras ledningsfunktionen på motsvarande funktion för fredstida kriser men med andra krav på bl.a. uthållighet. Eftersom Riksbanken har ett planerings- och kon- trollansvar i förhållande till de aktörer som avses i 3 och 4 §§, ska dock den ledningsfunktion som ska finnas i Riksbankens krigsorga- nisation även kunna leda verksamhet som drivs av privata aktörer.

Enligt andra meningen ska Riksbanken vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information, om det inträffar störningar i fråga om genomförandet av betalningar i fredstida krissituationer.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

1809

Författningskommentar

SOU 2019:46

10 §

Paragrafen gäller sammanträden och annat slags beslutsfattande inom fullmäktige och direktionen.

Första meningen gäller sammanträden och motsvarar 4 kap. 6 § i 1988 års lag.

Andra meningen gäller annat slags beslutsfattande än personlig närvaro vid sammanträden. Det som avses är att en befattningshavare t.ex. deltar per telefon vid ett sammanträde eller efter e-postkorre- spondens godkänner ett beslutsförslag (ett s.k. beslut per capsulam).

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1.

11 §

Paragrafen gäller krigsplacering av personal vid Riksbanken. Para- grafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

I första meningen anges två förutsättningar för krigsplacering. Bestämmelsen har utformats efter förebild av 6 § första stycket förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Krigs- placering får ske om anställningsavtalet i fråga inte hindrar det. Placeringen ska vidare vara nödvändig för att den verksamhet som den anställde ska arbeta med ska fungera vid höjd beredskap, däribland i krig. Med nödvändig avses dock inte oundgänglig. I stället avses att personen i fråga behövs för att verksamheten ska fungera väl. Att prioriteringar mellan olika verksamheter kan behöva göras i samband med höjd beredskap berörs i författningskommentaren till 1 och 6 §§. Det kan således finnas verksamheter inom Riksbanken där någon krigsplacering inte behövs.

Av andra meningen följer att en ytterligare förutsättning för ett beslut om krigsplacering av personal vid Riksbanken är att personen i fråga inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt. Detta framgår genom att Totalförsvarets rekryteringsmyndighet på begäran genomför en s.k. disponibilitetskontroll för att kontrollera om den aktuella arbets- tagaren redan är krigsplacerad någon annanstans.

I 14 § finns en s.k. upplysningsbestämmelse om allmän tjänste- plikt. Innebörden av denna plikt berörs i avsnitt 35.7.5 och i för- fattningskommentaren till 14 §.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

1810

SOU 2019:46

Författningskommentar

12 §

Paragrafen gäller krigsplacering av viss privatanställd personal (jfr 7 § andra stycket lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd bered- skap). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag och inte heller någon motsvarighet i totalförsvarslagstiftningen i övrigt.

Innebörden av första stycket är bl.a. att Riksbanken ska bestämma vilka av de aktörer som omfattas av planerings- och kontrollansvaret (se 3 och 4 §§) som ska få fatta beslut om krigsplacering. Därigenom har Riksbanken en viss kontroll över att nyckelpersonal inom finansiell infrastruktur och kontanthantering krigsplaceras. Riks- bankens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 13 kap. 6 §).

De aktörer som Riksbanken bestämmer ska därefter pröva frågan om krigsplacering, under förutsättning att det rör sig om en person som inte tas i anspråk av totalförsvaret i övrigt (se författningskom- mentaren till 11 §). I 13 § anges ytterligare förutsättningar för ett sådant beslut.

Ett beslut om krigsplacering kan avse aktörens egen personal eller personal hos en uppdragstagare till denne. Om uppdragstagaren är en fysisk person, kan beslutet avse denne personligen.

Enligt andra stycket får krigsplaceringsbeslut fattas enligt de förut- sättningar som följer av första stycket även av bevakningsföretag som utför bevakning av sedlar eller mynt i samband med transport enligt 1 § första stycket 3 lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Sådana bevakningsföretag behöver inte nödvändigtvis omfattas av kretsen av aktörer enligt 4 §.

I 14 § finns en s.k. upplysningsbestämmelse om allmän tjänste- plikt. Innebörden av denna plikt berörs i avsnitt 35.7.5 och i författ- ningskommentaren till 14 §.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

13 §

I paragrafen anges ytterligare två förutsättningar för beslut om krigs- placering av en person med stöd av 12 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

1811

Författningskommentar

SOU 2019:46

Enligt första stycket förutsätter ett beslut om krigsplacering att den juridiska personen eller näringsidkaren som ska fatta beslutet är skyldig att fortsätta sin verksamhet under krig och krigsfara. En så- dan skyldighet följer som huvudregel av 15 § 3. Den kan också följa av överenskommelse, t.ex. vad gäller sådana bevakningsföretag som avses i 12 § andra stycket, eller föreligga på annan grund.

Av andra stycket följer att en förutsättning för beslut om krigs- placering är att detta behövs för att elektroniska respektive kontanta betalningar ska kunna genomföras även vid höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

14 §

Paragrafen innehåller en upplysning om bestämmelser om allmän tjänsteplikt. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Ett beslut om krigsplacering enligt 11–13 §§ avser i vilken verk- samhet en person eventuellt ska fullgöra sin totalförsvarsplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. En förutsättning för att andra än värnpliktiga och civilpliktiga ska behöva fullgöra en sådan plikt är att det har fattats ett beslut om allmän tjänsteplikt (se vidare avsnitt 35.7.5). Förutsättningarna för detta följer av bestämmelserna i 6 kap. lagen om totalförsvarsplikt.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.5.

15 §

I paragrafen finns bestämmelser om krav på de juridiska personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av punkten 1 följer ett allmänt uttryckt krav på deltagande i Riks- bankens planering för fredstida krissituationer och höjd beredskap. För de juridiska personer som avses i 3 § syftar kravet till att säker- ställa att betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster ska kunna genomföras även under fredstida krissitua- tioner och vid höjd beredskap. För de näringsidkare som avses i 4 § är avsikten att betalningar med betalningsmedel enligt 4 kap. denna lag ska kunna göras även under sådana förhållanden. Uttrycket betal- ningsmedel har valts eftersom det under höjd beredskap kan före-

1812

SOU 2019:46

Författningskommentar

komma s.k. beredskapspengar enligt 4 kap. 10 § vid sidan av vanliga sedlar och mynt.

Punkten 2 gäller ett krav på att delta i Riksbankens arbete med sådana risk- och sårbarhetsanalyser som avses i 7 §. Som berörs i för- fattningskommentaren till den paragrafen kan Riksbanken t.ex. komma att upprätta aggregerade risk- och sårbarhetsanalyser, dvs. analyser som omfattar betalningsflöden från avsändare till mottagare. Sådana analyser förutsätter ett aktivt deltagande från företag och andra orga- nisationer inom den finansiella infrastrukturen.

Enligt punkten 3 är de berörda juridiska personerna och närings- idkarna som huvudregel skyldiga att under krig och krigsfara fort- sätta sin verksamhet med sådana betalningstransaktioner som avses i 1 kap. 2 § 3 lagen om betaltjänster respektive sådan kontanthanter- ing som avses i 4 §. Uttrycket under krig och krigsfara har valts för att bestämmelsen ska anknyta till 7 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Avgränsningen i fråga om verksamhet innebär att de berörda aktör- erna inte behöver kunna fortsätta med annan verksamhet, t.ex. värde- pappershandel, bostadslån eller förmedling av försäkringar.

Bestämmelsen har inte någon direkt motsvarighet i totalförsvars- lagstiftningen i övrigt.

Riksbanken får besluta om dispens från denna skyldighet. Beslut i dispensfrågan får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 13 kap. 6 §).

I punkten 4 anges ett krav på utbildning och övning. Det är fram- för allt krigsplacerad personal som berörs. Den verksamhet som ut- bildningen och övningen ska avse är i första hand den verksamhet som den juridiska personen eller näringsidkaren är skyldig att fort- sätta driva enligt punkten 3.

Punkten 5 avser gemensam utbildnings- och övningsverksamhet i Riksbankens regi (se författningskommentaren till 8 § 3).

I 16 § 1 finns ett normgivningsbemyndigande som avser verk- samheten enligt förevarande paragraf.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.3.

1813

Författningskommentar

SOU 2019:46

16 §

Paragrafen innehåller ett normgivningsbemyndigande för Riksbanken att meddela föreskrifter avseende vissa angivna aspekter av verk- samheten enligt detta kapitel. Paragrafen har inte någon motsvarig- het i 1988 års lag.

Av paragrafen följer att Riksbanken ska ge Finansinspektionen respektive Post- och telestyrelsen tillfälle att yttra sig före det att föreskrifter meddelas. Om föreskrifterna berör inspektionens ansvars- områden, t.ex. eftersom de rör företag som står under tillsyn av inspektionen, är det inspektionen som ska höras. Som följer av 17 § ska Riksbanken samråda med inspektionen i frågor som rör detta kapitel.

Inspektionen har meddelat föreskrifter som berör finansiella före- tags riskhantering ur olika aspekter, inklusive hantering av operativa risker.

Att Post- och telestyrelsen ska höras i vissa fall har att göra med att myndigheten föreslås få ett tillsynsansvar avseende kontanttjänster enligt nya bestämmelser i 9 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster (se prop. 2019/20:23). Det är således i fråga om kontanthanteringen som myndigheten ska höras.

Punkten 1 innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter om de krav på vissa juridiska personer och näringsidkare som följer av 15 §. Det kan exempelvis gälla frekvens och innehåll i den utbildning och övning som avses i 15 § 4. Det kan också röra sig om föreskrifter av liknande slag som Post- och telestyrelsens föreskrifter (1995:1) om fredstida planering för totalförsvarets behov av telekommunikation m.m.

Med stöd av punkterna 2 och 3 får Riksbanken meddela före- skrifter om vilka aktörer som omfattas av 3 § första stycket respek- tive 4 § 3. Det rör sig således om en avgränsning av kretsen av aktörer som omfattas av Riksbankens planerings- och kontrollansvar.

Punkten 4 avser föreskrifter om vilka åtgärder som de juridiska personer och näringsidkare som avses i 3 och 4 §§ ska vidta för att hantera vissa sårbarheter och risker som är relevanta för att nöd- vändiga betalningar ska kunna göras även under fredstida krissitua- tioner och vid höjd beredskap och att sårbarheten avseende sådana betalningar ska begränsas (se 1 § 1 och 2). Denna föreskriftsrätt är en central del i Riksbankens ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap. Som nämns i avsnitt 35.7.3 kan föreskrifterna exempelvis avse

1814

SOU 2019:46

Författningskommentar

reservdrift och elförsörjning till vissa tekniska system inom den finansiella infrastrukturen eller frågor om uttags- och insättnings- automaters driftskontinuitet och därmed sammanhängande frågor.

Föreskrifter enligt denna punkt får inte avse sådana sårbarheter och risker som avses i vissa angivna lagar och andra författningar (se avsnitt 35.7.6). De får exempelvis inte avse likviditetskrav för finan- siella företag.

Övervägandena finns i avsnitten 35.7.3 och 35.7.6.

17 §

Paragrafen gäller samråd med Finansinspektionen. Paragrafen mot- svarar delvis 9 kap. 7 § andra stycket i 1988 års lag.

Som berörs i avsnitt 35.7.4 behövs ett nära samarbete mellan Riksbanken och Finansinspektionen angående verksamheten enligt detta kapitel (se även 16 § och författningskommentaren till den paragrafen). Att Riksbanken behöver samverka även med andra delar av totalförsvaret följer av 6 § första meningen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.4.

18 §

Paragrafen gäller Riksbankens informationsansvar gentemot reger- ingen och Riksgäldskontoret. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den har utformats efter förebild av 13 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap.

Skyldigheten att informera regeringen och Riksgäldskontoret be- rör verksamheten enligt detta kapitel. Den har således ett annat tillämpningsområde än bestämmelserna i 9 kap. 13 § första och andra styckena regeringsformen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.4.

1815

Författningskommentar

SOU 2019:46

19 §

Paragrafen gäller Riksbankens informationsansvar gentemot Försvars- makten. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.4.

6 kap. Internationell verksamhet

1 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får verka som förbindelseorgan. Paragrafen motsvarar 7 kap. 6 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.2.

2 §

Paragrafen behandlar Riksbankens möjlighet att ge kredit till inter- nationella finansorgan. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 4 § andra stycket i 1988 års lag. Det krävs dock inte längre att en kredit har ett valutapolitiskt syfte.

Av första stycket följer att Riksbanken får ge kredit till internatio- nella finansorgan som Sverige är medlem i. Begreppet internationella finansorgan som Sverige är medlem i omfattar inte centralbanker eller BIS. Riksbankens befogenhet att lämna kredit till centralbanker och BIS regleras i stället i 10 kap. 7 och 8 §§.

Av andra stycket följer att bestämmelsen inte heller är tillämplig på finansiering av Internationella valutafondens verksamhet. Den verksamheten regleras i stället i 3–8 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.6.

3 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får vara finansiell motpart till Internationella valutafonden. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

1816

SOU 2019:46

Författningskommentar

Riksbanken är för närvarande både förbindelseorgan och finan- siell motpart gentemot Internationella valutafonden. Med begreppet finansiell motpart avses den myndighet som fullgör landets finan- siella åtaganden gentemot Internationella valutafonden. Det är samma innebörd som enligt fondens regelverk (se avsnitt 27.4.5). De närmare ramarna för uppgiften att vara finansiell motpart följer av 4–6 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

4 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får av egna medel tillskjuta in- satskapital i Internationella valutafonden, om riksdagen har godkänt detta. Paragrafen motsvarar 7 kap. 4 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

5 §

I paragrafen finns bestämmelser om Riksbankens befogenheter avse- ende de särskilda dragningsrätter som tillkommer genom deltagande i Internationella valutafonden. Paragrafen motsvarar 7 kap. 5 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om finansiering av Internationella valutafondens verksamhet. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 4 § andra och fjärde styckena i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken får ge krediter eller delta i annan finansiering om finansieringen har godkänts av riksdagen. Det krävs sedan inget särskilt godkännande av riksdagen för enskilda transaktioner som genomförs inom de ramar som riksdagen har god- känt, om inte riksdagen har beslutat annat. Ett ärende inleds genom att Riksbanken gör en framställning till riksdagen.

Av andra stycket följer att ett annat förfarande gäller avseende finansiering av Internationella valutafondens verksamhet riktad mot låginkomstländer. Riksbanken får delta i sådan finansiering när Riks-

1817

Författningskommentar

SOU 2019:46

banken har fått besked av regeringen om att riksdagen har godkänt detta. Ett sådant ärende inleds genom att Riksbanken gör en fram- ställning till regeringen. Om regeringen önskar finansiera sådan verk- samhet genom Riksbanken ska regeringen därefter lämna en proposi- tion till riksdagen för att be om bemyndigande.

Inom Riksbankens ansvarsområde faller alltså att efter regeringens godkännande finansiera Internationella valutafondens verksamhet riktad mot låginkomstländer.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

7 §

I paragrafen finns bestämmelser om att Riksbanken ska låna belopp i Riksgäldskontoret som motsvarar det som Riksbanken har överfört till Internationella valutafonden. Paragrafen har inte någon motsvar- ighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken i samband med att den överför medel enligt 4 eller 6 § till Internationella valutafonden ska låna motsvarande belopp i Riksgäldskontoret. Formuleringen i sam- band med innebär att Riksbanken inte behöver vända sig till Riks- gäldskontoret i direkt anslutning till varje transaktion med Inter- nationella valutafonden utan kan välja att samla ihop transaktioner under en viss tid.

Riksbankens nu aktuella upplåningsrätt speglas av bestämmelsen i 1 § första stycket 2 lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upp- låning för Riksbankens behov. I den bestämmelsen anges att Riks- gäldskontoret ska ta upp lån till staten för att tillgodose Riksbankens behov av medel för överföring av medel till Internationella valuta- fonden.

Enligt andra stycket första meningen ska Riksbanken betala ersätt- ning som motsvarar den ränta som Riksbanken mottar från Inter- nationella valutafonden. Denna bestämmelse speglas av 1 § andra stycket andra meningen lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov vad gäller att Riksgäldskontoret ska ta ut en så- dan ersättning.

1818

SOU 2019:46

Författningskommentar

I andra stycket andra meningen finns en s.k. upplysningsbestäm- melse om bestämmelserna i lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov, som gäller för Riksgäldskontorets verksamhet.

Syftet med paragrafen är dels att IMF-åtaganden inte ska finan- sieras med förtida avsättningar i valutareserven utan genom att Riks- gäldskontoret löpande lånar ut medel till Riksbanken, dels att tydlig- göra att IMF är ett statligt åtagande. Därför ska lånet ges i anslutning till Riksbankens begäran. Det innebär samtidigt att Riksgäldskontoret kan utnyttja sina normala upplåningskanaler. Eftersom Riksbankens valutareserv ska hållas opåverkad av finansieringen av Internationella valutafonden ska Riksgäldskontoret låna ut till Riksbanken i en internationellt gångbar valuta i de fall att Riksbankens transaktion med Internationella valutafonden gjordes i en utländsk valuta eller i guld. I dagsläget sker Riksbankens bidrag till finansieringen av Inter- nationella valutafondens utlåningsverksamhet oftast i amerikanska dollar, men i undantagsfall kan även euro vara aktuellt.

Det överlämnas till Riksgäldskontoret och Riksbanken att ta fram de rutiner som behövs för utlåningen.

Paragrafen är endast tillämplig på transaktioner som sker efter lagens ikraftträdande, se punkten 11 i övergångsbestämmelserna.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

8 §

Paragrafen reglerar Riksbankens återbetalning av lån från Riksgälds- kontoret enligt 7 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen är endast tillämplig på återbetalningar som sker avseende sådana transaktioner som sker efter lagens ikraftträdande, se punkten 11 i övergångsbestämmelserna.

Övervägandena finns i avsnitt 27.9.3.

9 §

Paragrafen reglerar insättningar i valuta eller guld och medverkan vid internationella betalningar. Paragrafens första och tredje stycke mot- svarar i huvudsak 7 kap. 7 § enligt 1988 års lag. Det andra stycket är nytt.

1819

Författningskommentar

SOU 2019:46

Av första stycket följer att Riksbanken kan ta emot inlåning från och göra insättningar hos andra centralbanker. Den möjligheten kan exempelvis behövas i samband med att Riksbanken ingår valutaåter- köpsavtal. Av bestämmelsen följer vidare att Riksbanken får ta emot insättningar från BIS (Banken för internationell betalningsutjäm- ning), IBRD (Internationella återuppbyggnads- och utvecklings- banken) och mellanstatliga organ. Det ger Riksbanken möjlighet att ta emot insättningar från t.ex. IMF och vissa utländska investerings- banker.

Riksbanken får också ta emot inlåning och göra insättningar hos banker, utländska bankföretag, kreditmarknadsföretag och utländska bankkreditföretag. Begreppen har samma innebörd som i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Det överensstämmer med den hittillsvarande lydelsen (prop. 2003/04:99 s. 61).

Genom tillägget i andra stycket första meningen förtydligas att Riksbanken får medverka vid avveckling av internationella betal- ningar till eller från andra centralbanker eller mellanstatliga organ. Innebörden av bestämmelsen behandlas i avsnitt 26.9.6.

Av andra stycket andra meningen följer att Riksbanken får ta ut avgifter. Avgifter kan exempelvis användas för att täcka administra- tiva kostnader som uppstår vid sådan medverkan.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.6.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilket internationellt sam- arbete Riksbanken får delta i. Paragrafen har inte någon motsvarig- het i 1988 års lag.

Av punkten 1 följer att Riksbanken får delta i sådant internatio- nellt samarbete som har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt riksbankslagen. Bestämmelser om sådana mål finns i 2–5 kap. och 9 kap. Med internationellt samarbete avses här verksamhet inom internationella samarbetsorgan, kommittéer, kollegier, arbetsgrupper och andra internationella samarbetsformer. Bestämmelsen reglerar dock inte Riksbanken möjlighet att ingå finansiella avtal eller göra finansiella transaktioner. Exempelvis följer av bestämmelsen att Riks- banken får delta vid möten inom IMF. Att Riksbanken får vara finansiell motpart till IMF följer däremot inte av bestämmelsen, det

1820

SOU 2019:46

Författningskommentar

regleras i stället i 3 §. Vidare följer av 1 kap. 8 § att Riksbanken ska delta i ECBS-samarbetet. Det kan också framgå av andra författ- ningar att Riksbanken ska delta i ett visst internationellt samarbete.

Av punkten 2 följer att Riksbanken får delta i sådant internatio- nellt samarbete som rör kunskapsutbyte med andra centralbanker.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.1.

11 §

Paragrafen behandlar Riksbankens information till regeringen om sitt internationella arbete. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 7 § myndighetsför- ordningen (2007:515).

Riksbanken ska hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för det internationella samarbete som Riksbanken deltar i, den närmare innebörden av bestämmelsen behandlas utförligt i av- snitt 26.9.3. Riksbanken ska också hålla allmänheten och riksdagen informerad om sitt internationella arbete, se 12 kap. 2 och 5 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.3.

12 §

Paragrafen reglerar Riksbankens skyldighet att samråda med andra svenska myndigheter om principiellt viktiga ställningstaganden i inter- nationella sammanhang. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Beträffande innebörden av uttrycket samråd se författningskom- mentaren till 3 kap. 16 §.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.4.

13 §

Av paragrafen följer att Riksbanken i sitt internationella arbete ska ta sin utgångspunkt från vissa uttalanden som regeringen eller riks- dagen har gjort. Innebörden av detta behandlas utförligt i avsnitt 26.9.5.

Övervägandena finns i avsnitt 26.9.5.

1821

Författningskommentar

SOU 2019:46

7 kap. Övriga bestämmelser om verksamheten

1 §

Paragrafen gäller uppgiftsskyldighet i allmänhet, dvs. i vilken utsträck- ning finansiella företag är skyldiga att lämna uppgifter till Riksbanken. Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 9 § första stycket i 1988 års lag.

Bestämmelsen är kopplad till samtliga de uppgifter som Riksbanken har enligt denna lag. Det finns också bestämmelser om uppgifts- skyldighet i vissa särskilda fall i 2 och 3 §§. Regler om uppgiftsskyl- dighet kan förekomma även i rättsakter från EU, t.ex. i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, vilket berörs i en s.k. upplysningsbestämmelse i 4 §.

Alla finansiella företag som driver verksamhet i Sverige omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. I fråga om ett utländskt före- tag krävs det således inte att företaget har en filial i Sverige. Det är tillräckligt att det utländska företaget t.ex. marknadsför sin verk- samhet till potentiella kunder i Sverige, deltar i betalningsavveckling i Sverige, är penningpolitisk motpart till Riksbanken eller ägnar sig åt clearing av finansiella instrument som har handlats på en reglerad marknad i Sverige.

Vid inhämtande av uppgifter behöver proportionalitetsprincipen beaktas. Med andra ord ska uppgifterna behövas i Riksbankens verk- samhet och informationsinhämtningen ska inte vara mer omfattande eller kostsam än vad som behövs. Proportionalitetsprincipen kom- mer till uttryck i 1 kap. 5 §. I fråga om åtgärder som riktar sig till en enskild, t.ex. ett finansiellt företag, tillämpas bestämmelserna i 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) om proportionalitet (se författningskommentaren till 1 kap. 5 §).

Det är Riksbanken som på sakliga grunder avgör vilka uppgifter som i förekommande fall behövs. Av 13 kap. 3 § första stycket 3 följer att Riksbanken får besluta de förelägganden som behövs för efterlev- naden av bl.a. uppgiftsskyldigheten enligt förevarande paragraf. Så- dana beslut om förelägganden får överklagas till allmän förvaltnings- domstol (se 13 kap. 6 § första stycket). Frågor om uppgiftsskyldig- het kan således komma att överprövas i domstol.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

1822

SOU 2019:46

Författningskommentar

2 §

Paragrafen gäller uppgiftsskyldighet i vissa särskilda fall, utöver det som anges i 1 §. Bestämmelserna i paragrafen gäller gentemot fram- för allt juridiska personer, men även fysiska personer berörs av punk- terna 4 och 5.

Punkten 1 motsvarar 6 kap. 9 § andra stycket i 1988 års lag. Punkten 2 avser Riksbankens verksamhet avseende det finansiella

systemet enligt 3 kap. Bestämmelsen är inte begränsad till finansiella företag. Bestämmelsen omfattar för det första direkta deltagare i Riksbankens system för betalningsavveckling, dvs. för närvarande RIX-systemet. Som berörs i avsnitt 36.1.2 kan det förekomma så- dana deltagare som inte är finansiella företag. För det andra omfattas juridiska personer som har ett kvalificerat innehav i en deltagare i RIX-systemet. Med kvalificerat innehav avses detsamma som i 1 kap.

5§ lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. För det tredje om- fattas företag till vilka deltagare i RIX-systemet har utkontrakterat verksamhet. I den senare kategorin omfattas bl.a. företag som ansva- rar för it-system för en RIX-deltagares räkning.

Punkten 3 innebär för det första att de juridiska personer inom den finansiella infrastrukturen som står under övervakning enligt

3kap. 5 § är uppgiftsskyldiga vad gäller Riksbankens verksamhet enligt den paragrafen. Det gäller även juridiska personer som är av särskild betydelse för denna infrastruktur, oavsett om dessa är finan- siella företag eller inte (för närvarande t.ex. Finansiell ID-Teknik BID AB och Getswish AB, se författningskommentaren till 3 kap.

5§ och 5 kap. 3 §). För det andra är även företag till vilka sådana juridiska personer har utkontrakterat verksamhet uppgiftsskyldiga (se exemplet ovan angående it-system).

Punkten 4 gäller Riksbankens verksamhet avseende kontanter (4 kap.) respektive krisberedskap och höjd beredskap (5 kap.). Be- stämmelsen innebär att de juridiska personer och näringsidkare som avses i 5 kap. 3 och 4 §§ är skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Riksbanken. De aktörer som avses i 5 kap. 3 § är i hög grad samma aktörer som omfattas av punkterna 2 och 3 i förevarande paragraf och 1 §. Särskilt näringsidkare inom kontanthanteringen enligt 5 kap.

4§ kan dock driva sådan verksamhet att de inte omfattas av någon annan bestämmelse om uppgiftsskyldighet än den förevarande. Det

1823

Författningskommentar

SOU 2019:46

finns ett normgivningsbemyndigande i 5 kap. 16 § 2 och 3 som berör kretsen av aktörer enligt 5 kap. 3 och 4 §§.

Punkten 5 motsvarar 6 kap. 9 § tredje stycket i 1988 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

3 §

Paragrafen gäller moderbolags uppgiftsskyldighet för dess dotterbolag. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

4 §

Paragrafen innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse om centrala motparter. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Centrala motparter kan vara uppgiftsskyldiga enligt bl.a. 1 § och 2 § 2. Som följer av förevarande paragraf finns det särskilda regler om uppgiftsskyldighet för centrala motparter i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC- derivat, centrala motparter och transaktionsregister (se vidare av- snitt 24.7.5). Dessa regler är av särskild betydelse för centrala mot- parter som inte driver verksamhet i Sverige och som inte heller är direkta deltagare i RIX.

Övervägandena finns i avsnitten 24.7.5 och 36.1.2.

5 §

Paragrafen gäller Riksbankens uppgifter om statistik. Bestämmelsen

iförsta stycket motsvarar delvis 6 kap. 4 § andra stycket och 6 kap. 9 §

i1988 års lag.

Uppgifter som Riksbanken samlar in behöver som regel bearbetas eller behandlas på annat sätt innan de blir användbara för verksam- heten. Det gäller uppgifter som har samlats in antingen med stöd av bestämmelserna i 1–4 §§ eller med stöd av avtal eller allmänt tillgäng- liga källor, t.ex. årsredovisningar. Sådan behandling är tillåten men frå- gan om hur denna behandling ska gå till regleras inte i denna lag. Av

1824

SOU 2019:46

Författningskommentar

paragrafen följer dock att Riksbanken får behandla uppgifter för att framställa statistik.

Paragrafen räknar först upp vilken statistik Riksbanken löpande ska framställa och offentliggöra.

Därefter anges vilken statistik Riksbanken får framställa. Den statistiken får Riksbanken, men behöver inte, sprida. Statistiken kan exempelvis spridas genom att den offentliggörs. Men den kan också spridas på annat sätt, t.ex. genom att den levereras till internationella organisationer, se nedan.

Till den statistik som Riksbanken får framställa och sprida hör enligt punkten 1 sådan statistik som är nödvändig för att banken ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag. Dit hör vidare, enligt punkten 2, statistik som behövs med anledning av samarbetet inom vissa internationella organisationer.

Riksbanken måste vid sin statistikframställning ta hänsyn till de begränsningar som följer av andra regelverk. Som exempel kan nämnas de begränsningar av möjligheten att behandla personuppgifter som finns i regeringsformen, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och lagen (2018:218) med komplet- terande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Riksbanken får t.ex. inte med stöd av paragrafen framställa förmögenhetsstati- stik, jfr Riksbankens framställning till riksdagen (2018/19:RB4) och Finansutskottets betänkande (bet. 2019/20:FiU8) om statistik över hushållens tillgångar och skulder. Hänsyn måste också tas till exem- pelvis bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I andra stycket klargörs att för Riksbankens statistik tillämpas bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 1–3 §§. Av det följer att Riksbanken för att fullgöra sina uppgifter avseende statistikfram- ställning, får inhämta de uppgifter som den behöver med tillämpning av nämnda bestämmelser. Riksbankens statistik får också basera sig på andra uppgifter, t.ex. allmänt tillgängliga källor.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.3.

1825

Författningskommentar

SOU 2019:46

6 §

Paragrafen gäller andra slags referensräntor och referensvärden än vad som avses i 9 § räntelagen (1975:635). Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag (jfr 6 kap. 4 § andra stycket).

Enligt bestämmelsen får Riksbanken tillhandahålla och offentlig- göra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden, även kallad Benchmark-förord- ningen. Centralbanker omfattas visserligen inte av förordningens tillämpningsområde (artikel 2.2 a), men oavsett detta är det alltså sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i förord- ningen som Riksbanken får tillhandahålla med stöd av paragrafen. I avsnitt 36.3 berörs att Riksbanken kan ha skäl att beakta vissa av reglerna i förordningen och att det ska röra sig om en referensränta som grundas på faktiska transaktioner.

För att kunna sammanställa och offentliggöra en referensränta av nu aktuellt slag krävs att Riksbanken kan inhämta uppgifter från finansiella företag om vissa transaktioner, även sådana där ett icke- finansiellt företag är motpart (se avsnitt 36.1.2). Detta följer av 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 36.3.

7 §

Paragrafen gäller avgifter för att finansiera verksamheten avseende referensvärden enligt 6 §. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Enligt bestämmelsen får Riksbanken ta ut avgifter av den som använder referensräntor eller andra referensvärden som tillhanda- hålls av Riksbanken med stöd av 6 §. Bestämmelsen innebär varken ett krav på att ta ut avgifter från var och en som refererar till en sådan referensränta i ett finansiellt kontrakt eller liknande eller någon in- skränkning av rätten att offentliggöra uppgifter ur allmänna hand- lingar (jfr avsnitt 36.3).

Övervägandena finns i avsnitt 36.3.

1826

SOU 2019:46

Författningskommentar

8 §

I paragrafen finns ett normgivningsbemyndigande som avser bestäm- melserna i förevarande kapitel.

Första stycket 1 innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter om uppgiftsskyldigheten enligt 1–3 §§. Bestämmelsen motsvarar delvis 6 kap. 9 § fjärde stycket i 1988 års lag.

Första stycket 2 innebär att Riksbanken får meddela föreskrifter om de avgifter som avses i 7 § (se dock författningskommentaren till den paragrafen).

Andra stycket motsvarar i huvudsak 6 kap. 10 § första meningen och 11 § i 1988 års lag.

Tredje stycket motsvarar i huvudsak 6 kap. 10 § andra meningen i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.2.

9 §

Paragrafen, som gäller mervärdesskatt, motsvarar 9 kap. 8 § i 1988 års lag.

10 §

Paragrafen, som gäller avgifter för allmänna handlingar, motsvarar 9 kap. 9 § i 1988 års lag.

11 §

Paragrafen gäller konsekvensanalyser. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag.

Med de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen avses för närvarande förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning.

Övervägandena finns i avsnitt 36.4.

1827

Författningskommentar

SOU 2019:46

8 kap. Budget, redovisning och eget kapital

1 §

Paragrafen gäller upprättandet av en budget för Riksbanken. Riks- banken ska inte finansieras genom anslag i statens budget (se för- fattningskommentaren till 1 kap. 2 §). Mot den bakgrunden bestäm- mer Riksbanken själv sin budget. I budgeten ska direktionen bl.a. avsätta de medel som fullmäktige behöver för att utföra sina upp- gifter, exempelvis vad gäller den revisionsfunktion som leds av full- mäktige. Paragrafen motsvarar 10 kap. 2 § andra stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.3.

2 §

Paragrafen gäller bokföringsskyldighet och upprättande av årsredo- visning. Paragrafen motsvarar delvis 10 kap. 3 § första stycket i 1988 års lag. I 4 § finns bestämmelser om beslutsordningen avseende årsredo- visningen och innehållet i den.

Av en årsredovisning som upprättas enligt första stycket ska bl.a. Riksbankens samlade åtaganden mot Internationella valutafonden framgå (se avsnitt 27.9.3).

Med uttrycket ”utöver” i andra stycket avses att bestämmelserna i lagen har företräde framför den aktuella riktlinjen (se även 10 §). Ett förtydligande har också gjorts om att den aktuella riktlinjen i övrigt ska följas i den utsträckning den kan tillämpas på Riksbanken. Exempelvis kan principer för redovisning av sedlar och mynt i euro inte tillämpas på Riksbanken. Vidare har det förtydligats att Riks- banken ska motivera eventuella avsteg från riktlinjen, dvs. sådana av- steg som inte följer av lag. Skälen för beslut om avsteg ska framgå av årsredovisningen eller av ett särskilt beslut.

Särskilda bestämmelser om finansiella avsättningar enligt riktlinjen finns i 10 §.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.5.

1828

SOU 2019:46

Författningskommentar

3 §

Paragrafen, som gäller räkenskapsår, motsvarar 10 kap. 2 § första stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.5.

4 §

Paragrafen gäller innehållet i årsredovisningen och vilka beslutsorgan som beslutar om detta innehåll.

I första stycket anges vilka delar som årsredovisningen ska bestå av. Bestämmelsen motsvarar 10 kap. 3 § tredje stycket första meningen i 1988 års lag.

Av andra stycket följer att det är fullmäktige som beslutar om innehållet i balans- och resultaträkningen och årets resultat. Dessa frågor hänger nära samman med varandra. Bestämmelsen i andra stycket har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag.

Närmare bestämmelser om beslut om årets resultat finns i 11 och

12 §§. Av 12 kap. 9 § första stycket följer att riksdagens godkän- nande krävs för att fullmäktiges beslut ska bli definitivt.

Tredje stycket gäller förvaltningsberättelsen. Bestämmelsen mot- svarar i huvudsak 10 kap. 3 § tredje stycket andra meningen i 1988 års lag. Tillägget att det är direktionen som upprättar förvaltnings- berättelsen har föranletts av bestämmelsen om fullmäktiges ansvars- områden i andra stycket och det förhållandet att det är direktionen som ytterst ansvarar för verksamheten i Riksbanken.

Fjärde stycket avser intern styrning och kontroll. Bestämmelsen motsvarar 10 kap. 3 § fjärde stycket i 1988 års lag. Att det är direk- tionen som ska göra detta uttalande hänger samman med att direk- tionen ansvarar för internrevisionen enligt 11 kap. 28 och 29 §§ (se även 11 kap. 7 § andra stycket angående en revisionsfunktion som leds av fullmäktige).

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

1829

Författningskommentar

SOU 2019:46

5 §

Paragrafen, som innehåller en s.k. upplysningsbestämmelse om över- lämnande av och beslut om årsredovisningen, har inte någon motsva- righet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

6 §

I paragrafen anges de olika beståndsdelarna av Riksbankens eget kapi- tal. Med Riksbankens bundna eget kapital avses det icke utdelnings- bara kapitalet.

Första stycket motsvarar delvis 10 kap. 1 § 1988 års lag.

Andra stycket saknar motsvarighet i 1988 års lag. Genom bestäm- melsen tydliggörs att orealiserade vinster på värderegleringskonton enligt den aktuella riktlinjen inte är en del av det egna kapitalet. I den mån det är lämpligt kan dock sådana orealiserade vinster beaktas vid ett ställningstagande till återställning av det egna kapitalet enligt 13 § (se särskilt andra stycket i den paragrafen).

Övervägandena finns i avsnitt 29.5.3.

7 §

I paragrafen anges målsatt nivå och grundnivå för Riksbankens eget kapital. Paragrafen har ingen direkt motsvarighet i 1988 års lag men motsvarar delvis 10 kap. 1 §.

Vid sidan av 9 § berörs den målsatta nivån och grundnivån i 11–

13§§. Grundnivån ska skiljas från grundfonden (se 6 §). Grundnivån har betydelse för avsättningarna och överföringarna till reservfonden och återställningen av det egna kapitalet. Den målsatta nivån har betydelse för vinstdispositionen och återställningen av det egna kapi- talet.

Övervägandena finns i avsnitten 29.4.6 och 29.5.3.

1830

SOU 2019:46

Författningskommentar

8 §

Paragrafen gäller storleken på grundfonden och reservfonden. Första stycket motsvarar delvis 10 kap. 1 § 1988 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 29.5.3.

9 §

Paragrafen gäller realvärdesäkring av den målsatta nivån för Riks- bankens eget kapital. Detta sker genom justering enligt konsument- prisindex. Beloppet ska avrundas till närmaste hundratal miljoner kronor. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.4.6.

10 §

Paragrafen gäller finansiella avsättningar. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Finansiella avsättningar får enligt bestämmelsen endast göras i skälig utsträckning. I detta avseende finns det anledning att beakta att Riksbankens beslut inte får vara mer långtgående än vad som be- hövs (1 kap. 5 § 2). Finansiella avsättningar kan beslutas löpande under ett räkenskapsår.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

11 §

Paragrafen gäller vinstdisposition. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag (jfr 10 § 3 § andra stycket andra meningen i den lagen).

Första stycket gäller avsättning till reservfonden samt överföring till balanserade vinstmedel som ska göras av resterande vinstmedel, under förutsättning att Riksbankens eget kapital inte överskrider den målsatta nivån.

Som följer av 12 kap. 9 § första stycket krävs att riksdagen god- känner fullmäktiges beslut om bl.a. resultaträkning och årets resultat. Det innebär att med resultaträkning i paragrafen avses den resultat- räkning som riksdagen i förekommande fall godkänner.

1831

Författningskommentar

SOU 2019:46

Undantaget enligt 12 § tredje stycket rör den situationen att grund- fonden tidigare har tagits i anspråk för att täcka förluster.

I andra stycket anges förutsättningarna för vinstutdelning till staten. Utöver denna bestämmelse finns en möjlighet till utdelning från balanserade vinstmedel (dvs. tidigare års ackumulerade vinstmedel) enligt 14 §.

Tredje stycket innebär att reservfonden som högst kan komma att uppgå till 5 miljarder kronor. När reservfonden uppgår till 5 miljar- der kronor eller mer, ska reservfondens samtliga medel överföras till grundfonden. Överskjutande belopp ska överföras till balanserade vinstmedel genom en s.k. fondemission (jfr 12 kap. 1 § första stycket 1 aktiebolagslagen [2005:551]). Något riksdagsbeslut enligt 12 kap. 9 § första stycket krävs inte för en sådan överföring.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

12 §

Paragrafen gäller förlusttäckning. Paragrafen har inte någon motsva- righet i 1988 års lag.

Första och andra styckena rör förluster enligt resultaträkningen för det aktuella räkenskapsåret. Som följer av 12 kap. 9 § första stycket krävs att riksdagen godkänner fullmäktiges beslut om bl.a. resultat- räkning och årets resultat. Det innebär att med resultaträkning i paragrafen avses den resultaträkning som riksdagen i förekommande fall godkänner.

Tredje stycket gäller förluster som har uppkommit under tidigare räkenskapsår.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

13 §

Paragrafen gäller återställning av det egna kapitalet. Detta kan aktua- liseras vid upprepade eller betydande förluster. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Paragrafen avser en särskild form av framställning som Riksbanken är skyldig att göra under vissa förhållanden. Fullmäktiges och direk- tionens rätt att göra framställningar till riksdagen i övrigt enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen inskränks inte genom

1832

SOU 2019:46

Författningskommentar

paragrafen (jfr avsnitt 29.9.6). Paragrafen reglerar inte heller riksdagens handlingsutrymme.

Enligt första stycket är en förutsättning för en framställning om återställning av det egna kapitalet att det redovisade egna kapitalet, enligt årsredovisningen, understiger en tredjedel av sin målsatta nivå. Denna nivå följer av 7 § första stycket och 9 §.

Av andra stycket följer att framställningen som huvudregel ska avse ett belopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till grundnivån. Som berörs i avsnitt 29.9.4 bör Riksbanken emellertid ta hänsyn till eventuella medel som finns på värde- regleringskontona, vilka enligt 6 § andra stycket inte ingår i det egna kapitalet. Dessa medel kan beaktas genom att framställningen avser ett mindre kapitaltillskott än vad som krävs för att återställa det egna kapitalet till sin grundnivå.

I tredje stycket anges en förutsättning för att en framställning ska få avse ett belopp som gör att det egna kapitalet överskrider grund- nivån, men högst uppgår till den målsatta nivån. För detta krävs att ett högre belopp behövs för att säkerställa Riksbankens långsiktiga förmåga till självfinansiering (angående självfinansiering, se även 9 kap. 1 § första stycket 2).

Övervägandena finns i avsnitt 29.9.6.

14 §

Paragrafen gäller utdelning från balanserade vinstmedel, dvs. ett slags extraordinär utdelning som inte avser resultatet för det senaste räkenskapsåret. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen möjliggör utdelning utöver utdelning av årets vinst enligt 11 §. En förutsättning för detta är dock att direktionen har godkänt utdelningen, även vad gäller dess storlek.

Övervägandena finns i avsnitt 29.6.5.

1833

Författningskommentar

SOU 2019:46

9 kap. Tillgångsförvaltning

1 §

I paragrafen anges målen för tillgångsförvaltningen. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 7 kap. 2 §.

Riksbankens tillgångar är av olika slag. Som berörs i författnings- kommentaren till 9 kap. 13 § regeringsformen består valutareserven framför allt av utländska statspapper. Riksbanken har också en guld- reserv, som består av guld som förvaras på olika platser i världen. Vidare innehar Riksbanken finansiella instrument som har emitterats i Sverige, t.ex. svenska statspapper. Dessutom äger Riksbanken givet- vis fastigheter, inventarier och andra föremål.

Bestämmelsen i första stycket 1 syftar till att Riksbanken ska ha tillräckliga medel för att kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag och andra författningar och rättsakter från EU som reglerar Riks- bankens verksamhet (jfr 1 kap. 2 § tredje meningen). Det gäller t.ex. att bedriva penningpolitik och att bidra till att det finansiella syste- met är stabilt och effektivt enligt bestämmelserna i 3 kap.

Inom ramen för tillgångsförvaltningen får Riksbanken ändra sam- mansättningen på tillgångarna och fördelningen mellan olika till- gångsslag. I lagen finns det dock begränsningar för under vilka förut- sättningar tillgångar får köpas eller säljas t.ex. i penningpolitiskt syfte respektive för att bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system. Om inte något annat anges i lagen, får Riksbanken i tillgångsför- valtningen omvandla tillgångar såsom guld till utländsk valuta. Detta kan t.ex. göras tidsbegränsat genom återköpsavtal. I förvaltningen av valutareserven får Riksbanken ingå avtal som ändrar dess löptid och valutasammansättning.

Första stycket 2 avser att Riksbanken ska vara självfinansierad. Självfinansiering råder när Riksbankens räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker driftskostnaderna. Denna förmåga till självfinansiering är grundläggande för en central- banks finansiella oberoende (se avsnitt 29.4.1).

Av första stycket följer att Riksbanken inte har något vinstsyfte. Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

1834

SOU 2019:46

Författningskommentar

2 §

I paragrafen anges två allmänna principer för tillgångsförvaltningen. Paragrafen har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 7 kap. 2 §. Delar av de tillgångar som avses i para- grafen finns i valutareserven (se även 9 kap. 13 § första stycket re- geringsformen och 10 kap. denna lag) och guldreserven. Guldreserven fyller traditionellt sett funktionen att säkerställa Riksbankens, och därmed Sveriges, betalningsförmåga gentemot andra länder och inter- nationella organisationer.

Enligt första stycket ska Riksbankens tillgångar förvaltas med be- aktande av Riksbankens ställning som centralbank. Med detta avses att tillgångsförvaltningen ska ses som ett medel för att Riksbanken ska kunna utföra sina övriga uppgifter, och inte ett mål i sig (jfr vad som sägs i författningskommentaren till 1 § om att Riksbanken inte har något vinstsyfte). Detta innebär att uppgifterna avseende bl.a. penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning (se avsnitt 29.8).

Andra stycket gäller risknivån i tillgångsförvaltningen, inklusive valutareserven. I de allra flesta fall är en tillgångsförvaltning till låg risk förenlig med att Riksbanken ska kunna utföra sina uppgifter i övrigt. För det fall att riskhanteringen skulle begränsa Riksbankens möjligheter att kunna utföra uppgifter av olika slag har dock upp- gifterna företräde framför den föreskrivna risknivån. Det gäller bl.a. hanteringen av valutarisken i valutareserven.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

3 §

Paragrafen gäller hur en hållbar utveckling ska beaktas i Riksbankens tillgångsförvaltning. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag. Den har utformats efter förebild av 4 kap. 1 a § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

1835

Författningskommentar

SOU 2019:46

4 §

Paragrafen gäller riktlinjer för tillgångsförvaltningen. Dessa ska ut- formas inom de ramar som följer av 1–3 §§. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

5 §

Paragrafen gäller förvärv av ägarandelar och liknande rättigheter i företag och ekonomiska föreningar. Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 § i 1988 års lag.

En redaktionell ändring har gjorts i andra stycket på så sätt att ut- trycket bemyndigande har ersatts av uttrycket godkännande, efter- som det inte handlar om något normgivningsbemyndigande.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

6 §

Paragrafen gäller i motsats till 5 § försäljningar av ägarandelar och liknande rättigheter i företag och ekonomiska föreningar. Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 a § i 1988 års lag.

En redaktionell ändring har gjorts i andra stycket på så sätt att uttrycket bemyndigande har ersatts av uttrycket godkännande, efter- som det inte handlar om något normgivningsbemyndigande.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

7 §

Paragrafen gäller köp och försäljningar av fastigheter och inventarier som behövs för Riksbankens verksamhet. Paragrafen motsvarar 8 kap. 4 § första och andra styckena i 1988 års lag.

En redaktionell ändring har gjorts i andra stycket på så sätt att uttrycket bemyndigande har ersatts av uttrycket godkännande, efter- som det inte handlar om något normgivningsbemyndigande.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

1836

SOU 2019:46

Författningskommentar

8 §

I paragrafen finns en s.k. upplysningsbestämmelse om en bestäm- melse om rörelse för tryckning av sedlar eller tillverkning av mynt. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelsen har anknytning till 5–7 §§ på så sätt att sådan verk- samhet kan drivas genom ett dotterbolag (jfr 5 och 6 §§) eller i egen regi genom att inventarier och fastigheter köps (jfr 7 §).

Övervägandena finns i avsnitt 34.6.

9 §

Paragrafen, som gäller förvärv av säkerheter och minskning av fordran, motsvarar 8 kap. 4 § tredje stycket och 6 § i 1988 års lag.

Med uttrycket förvärva egendom för att skydda en fordran i första stycket avses att Riksbanken blir ägare till egendom genom att en säkerhet, t.ex. en pant, tas i anspråk med anledning av att en motpart till Riksbanken kommer på obestånd eller i övrigt inte fullgör sina förpliktelser. Genom att t.ex. pant realiseras kan Riksbanken komma att bli ägare till egendom av olika slag. Därigenom har en kredit- förlust undvikits eller i vart fall minskats. Förvärv av nu aktuellt slag kan också ske till följd av ett återköpsavtal, om motparten kommer på obestånd eller i övrigt inte fullgör sina förpliktelser och därför inte kan återköpa egendom, såsom aktier, som tidigare har överlåtits till Riksbanken.

Särskilda bestämmelser om pantsättning av fordringar till Riks- banken finns i 3 kap. 22 och 31 §§ skuldebrevslagen (1936:81).

I andra stycket behandlas Riksbankens befogenhet att i ett enskilt fall minska en fordran som den har genom ackord och liknande. Riksbanken ska utöva denna befogenhet på ett sätt som är förenligt med unionsrätten, t.ex. vad gäller förbudet mot monetär finansiering.

Övervägandena finns i avsnitt 29.8.

1837

Författningskommentar

SOU 2019:46

10 kap. Valutareserven och valutaåterköpsavtal

1 §

I paragrafen finns allmänna bestämmelser om upplåning till valuta- reserven. Förutsättningarna för sådan upplåning framgår av 2–4 §§. Med upplåning avses inte avtal enligt 6–8 §§. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Förvaltningen av valutareserven regleras av bestämmelser i 9 kap. Valutareserven består framför allt av utländska statspapper (se även författningskommentaren till 9 kap. 1 §). Vilka tillgångar som kan ingå i den bestäms bl.a. av bestämmelsen i 9 kap. 2 § andra stycket om låg risk. Syftet med upplåning till valutareserven, dvs. motiven för att hålla en valutareserv, behandlas i avsnitt 30.2.1.

Enligt första stycket första meningen är det Riksbanken som be- slutar om upplåningen. Förutsättningarna för upplåning framgår av 2–4 §§. Upplåningen ska kunna motiveras utifrån rimliga förutsätt- ningar och föregås av en grundlig analys och motivering (se även 1 kap. 6 § vad gäller motivering av beslut i allmänhet). I avsnitt 30.7 berörs ytterligare förutsättningar för beslut av nu aktuellt slag vad gäller analys, alternativa åtgärder m.m.

Av första stycket andra meningen följer motsatsvis att Riksbanken inte själv får ta upp lån av någon annan än Riksgäldskontoret eller ge ut skuldebrev i utländsk valuta för att finansiera valutareserven. Upplåningen ska i stället ske i Riksgäldskontoret. Riksbanken får dock handla med utländsk valuta enligt 5 § första stycket och den bestämmelse som det hänvisas till i 5 § andra stycket. Riksbanken får också ingå sådana avtal som avses i 6–8 §§ (bl.a. valutaåterköpsavtal).

Enligt första stycket tredje meningen ska Riksbanken till Riksgälds- kontoret betala full ersättning för upplåningskostnaderna. Bestäm- melsen speglas av 1 § andra stycket första meningen lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Där fram- går att Riksgäldskontoret ska ta ut ersättning för detta.

I första stycket fjärde meningen finns en s.k. upplysningsbestäm- melse om bestämmelserna i lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov, som gäller för Riksgäldskontorets verksam- het.

Av andra stycket följer att Riksbanken ska återbetala lån enligt första stycket när det inte längre finns skäl för upplåningen, t.ex. för att behovet av att ha en beredskap för att kunna ge likviditetsstöd i

1838

SOU 2019:46

Författningskommentar

utländsk valuta har minskat. Återbetalning ska senast ske vid för- fallotidpunkten enligt det aktuella avtalet mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken, men kan alltså aktualiseras innan dess. Eventuella kreditförluster som uppkommer i samband med att Riksbanken ger likviditetsstöd ska belasta Riksbanken.

Enligt tredje stycket ska Riksbanken samråda med Riksgälds- kontoret före beslut om såväl upplåning som återbetalning. Samråds- skyldigheten innebär att Riksgäldskontoret ska få tillfälle att yttra sig. Samråd inför upplåning ska avse vilket utrymme för upplåning som finns, vilka övriga behov av upplåning som staten har och andra relevanta frågor så att de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna blir be- lysta. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i 1 kap. 5 § och den bestämmelse om effektivitet och hushållning som finns i 1 kap. 4 § är tillämpliga i fråga om sådana beslut, oavsett om det rör sig om upplåning enligt 2 eller 3 § (se avsnitt 30.7).

Riksgäldskontorets skuldförvaltning, t.ex. behovet av en effektiv likviditetshantering för att undvika överskottslikviditet, medför att ett samråd ska ske även vad gäller återbetalning av lån. Genom sam- rådsskyldigheten ska Riksgäldskontoret bl.a. få kännedom om en planerad återbetalning från Riksbankens sida (se även andra stycket angående återbetalningsskyldighet). Detta har särskild betydelse efter- som en återbetalning från Riksbanken som huvudregel endast får användas för återbetalning av statens motsvarande lån (5 kap. 3 § andra stycket budgetlagen [2011:203]).

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

2 §

Av paragrafen följer vilket låneutrymme som Riksbanken har i fråga om förtida upplåning, dvs. upplåning som sker i syfte att vid en senare tidpunkt kunna ge likviditetsstöd eller vidta andra åtgärder med utländsk valuta enligt denna lag. Från förtida upplåning ska skiljas sådant återställande enligt 4 § som äger rum efter att medel ur valuta- reserven har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

1839

Författningskommentar

SOU 2019:46

Med bruttonationalprodukten avses Sveriges bruttonationalpro- dukt i löpande priser enligt nationalräkenskaperna. Som anges i para- grafen är det beloppet för föregående år som avses. Låneutrymmet för den förtida upplåningen ska avrundas till närmaste hundratals mil- joner kronor.

Låneutrymmet för den förtida upplåningen enligt paragrafen gäller även för refinansiering av lån som har tagits upp tidigare. Ett lån som ska löpa ut får således inte förnyas om detta skulle innebära att låne- utrymmet överskrids, exempelvis till följd av att bruttonationalpro- dukten i löpande priser har minskat eller på grund av växelkurseffekter. Detta innebär att det vid varje utlånings- eller refinansieringstillfälle ska göras en avstämning mot låneutrymmet enligt paragrafen, vilket fram- går av uttrycket ”inklusive tidigare upplåning”.

Det är värdet i kronor på det aktuella beloppet vid respektive utlånings- eller refinansieringstillfälle som avses. Om kronans växel- kurs skulle stärkas efter utlåningstillfället, så att beloppet i utländsk valuta motsvarar ett större belopp svenska kronor, medför inte detta någon omedelbar återbetalningsskyldighet för Riksbanken även om låneutrymmet skulle överskridas. Det påverkar dock förutsättning- arna för upplåning vid nästa utlånings- eller refinansieringstillfälle (se ovan).

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

3 §

Paragrafen gäller upplåning som överskrider låneutrymmet för den förtida upplåningen enligt 2 §. Paragrafen har inte någon motsvarig- het i 1988 års lag.

Första stycket innebär att det inte finns någon absolut övre kvanti- tativ gräns för den förtida upplåningen till valutareserven. Låne- utrymmet enligt 2 § får dock överskridas endast om synnerliga skäl föreligger. Med synnerliga skäl avses här tydliga tecken på förhöjd oro på de finansiella marknaderna, ökad risk för att svenska banker kan komma att utsättas för allvarlig likviditetsstress i utländsk valuta, eller andra omständigheter som gör ytterligare förstärkning av valutareserven uppenbart nödvändig för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Upplåningen ska kunna

1840

SOU 2019:46

Författningskommentar

motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering.

Låneutrymmet enligt 2 § får överskridas endast tillfälligt, dvs. under den tidsperiod då de synnerliga skälen föreligger. Det innebär att lån som överskrider låneutrymmet ska avvecklas i takt med att de förfaller när kravet på synnerliga skäl inte längre är uppfyllt, t.ex. till följd av att behovet av beredskap för att ge likviditetsstöd har minskat.

Av andra stycket följer ett särskilt krav på en redogörelse till finansutskottet utöver vad som framgår av 12 kap. 3–5 §§. En redo- görelse av nu aktuellt slag kan vara såväl muntlig som skriftlig. Redo- görelsen ska lämnas så snart som möjligt, dvs. vanligtvis senast några dagar efter ett beslut enligt första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

4 §

Paragrafen gäller återställning av valutareserven, vilket är en form av upplåning till valutareserven vid sidan av bestämmelserna i 2 och 3 §§ om förtida upplåning. Återställningen kan beskrivas som en påfyll- nadsprincip, dvs. att en viss del av valutareserven ska fyllas på när den har tagits i anspråk för vissa ändamål. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Första stycket innebär att den del av valutareserven som inte har finansierats genom upplåning i Riksgäldskontoret enligt 2 eller 3 § kan återställas i den utsträckning som den har tagits i anspråk för likviditetsstöd enligt 3 kap. 11–13 §§. Återställningen får avse högst det belopp som har använts till sådant stöd. Någon återställning får däremot inte göras av den upplånade delen av valutareserven, dvs. avseende medel som har lånats upp enligt bestämmelserna om för- tida upplåning i 2 och 3 §§. I paragrafen görs således en åtskillnad mellan den del av valutareserven som har respektive inte har lånats upp i Riksgäldskontoret. Som framgår av 1 § första stycket första meningen är det Riksbanken som beslutar om återställning.

Enligt andra stycket ska inte bestämmelserna i 2 och 3 §§ om förtida upplåning tillämpas i fråga om återställning. Detta medför att upplåningen kan komma att överstiga låneutrymmet om 5 procent av bruttonationalprodukten utan att upplåning har skett enligt 3 §.

1841

Författningskommentar

SOU 2019:46

Ett beslut om återställning ska grundas på att den icke upplånade delen av valutareserven helt eller delvis har tagits i anspråk för likviditetsstöd enligt 3 kap. 11–13 §§. Några synnerliga skäl krävs alltså inte.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

5 §

Paragrafen gäller handel med valuta. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken får köpa utländsk valuta i syfte att kunna finansiera viss kreditgivning. Detta kan alltså göras utan att det krävs något syfte att påverka kronans växelkurs eller att bidra till att uppnå prisstabilitetsmålet. Bestämmelsen innebär att Riksbanken får sälja svenska kronor och med dessa finansiera en för- stärkning av valutareserven. Bestämmelsen är inte avsedd att reglera vilka tillgångar som ingår i valutareserven. Som berörs i författnings- kommentaren till 1 § ingår det bl.a. utländska statspapper i valuta- reserven.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse om inne- hållet i bestämmelsen om valutainterventioner i 2 kap. 4 § tredje stycket. Sådana interventioner görs i syfte att påverka kronans växel- kurs (se definitionen i 1 kap. 12 §). Ett sådant syfte krävs dock inte vid köp enligt första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

6 §

I paragrafen regleras att Riksbanken får ta upp kredit, ingå valuta- återköpsavtal och liknande avtal för att tillgodose sitt behov av ut- ländsk valuta. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag.

En definition av begreppet valutaåterköpsavtal finns i 1 kap. 12 §. Övervägandena finns i avsnitt 31.8.1.

1842

SOU 2019:46

Författningskommentar

7 §

I paragrafen finns en bestämmelse om att Riksbanken får ge kredit, ingå valutaåterköpsavtal och andra liknande avtal för att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta. Bestämmelsen motsvarar delvis 7 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag.

Paragrafen reglerar två olika situationer då Riksbanken får ingå sådana avtal för att tillgodose en annan centralbanks behov av ut- ländsk valuta. Bedömningen av vilken situation som föreligger görs när det första avtalet (ramavtalet) ingås, inte i varje enskild transak- tion. Däremot måste självfallet de enskilda transaktionerna rymmas inom ramavtalet.

Ett avtal får enligt punkten 1 ingås om det tydligt förbättrar förut- sättningarna för att Riksbanken ska uppnå målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system i Sverige. I en sådan situation behövs inte riksdagens godkännande. Det är Riksbanken som bedö- mer om förutsättningarna är uppfyllda. Bedömningen måste dock kunna motiveras utifrån sakliga grunder och baserat på den informa- tion som föreligger vid beslutet om att ingå avtalet.

I övriga fall får avtal enligt punkten 2 ingås om Riksbanken be- dömer att det finns skäl att ingå avtalet och riksdagen har godkänt det. De skäl som Riksbanken lägger till grund för en framställning behöver inte vara att det har samband med Riksbankens uppgifter. Det kan vara tillräckligt att stödja den andra centralbankens utför- ande av sina centralbanksuppgifter. Vidare är riksdagens godkänn- ande inte avsett att lämnas vid varje enskild transaktion utan det är ramavtalet som kräver godkännande.

Övervägandena finns i avsnitt 31.8.2.

8 §

Av paragrafen följer att Riksbanken får ge kredit till, ingå valuta- återköpsavtal och andra liknande avtal, med Banken för internatio- nell betalningsutjämning. Bestämmelsen motsvarar delvis 7 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag.

Av 9 kap. 5 § följer det att Riksbanken får köpa aktier i Banken för internationell betalningsutjämning.

Övervägandena finns i avsnitt 31.8.2.

1843

Författningskommentar

SOU 2019:46

11 kap. Organisation och ledning

1 §

I paragrafen finns det övergripande bestämmelser om Riksbankens organisation.

Första meningen motsvarar delvis 9 kap. 2 § tredje stycket första meningen och 6 § första stycket första meningen 1988 års lag.

Av andra meningen, som är ny, följer att det finns andra organi- satoriska avdelningar och enheter som inte anges i denna lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.8 (direktionens beslut avse- ende internrevisionsavdelningens uppgifter), 33.6.8 (mandatet för full- mäktiges externa, revisionsfunktion) och avsnitt 32.8.9 (personal- ansvarsnämnd).

2 §

I paragrafen finns en bestämmelse om krav på svenskt medborgar- skap för anställda inom Riksbanken. Paragrafen motsvarar (med redak- tionella ändringar) 9 kap. 3 § 1988 års lag.

Sådana beslut ska enligt paragrafen fattas under de förutsättningar som anges i 6 § 2 och 3 lagen (1994:260) om offentlig anställning. För vissa anställningar i Riksbanken kan krav på svenskt medborgar- skap följa av annan lagstiftning, se t.ex. säkerhetsskyddslagen (2018:585).

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.12.

3 §

I paragrafen finns en bestämmelse om verksamhetsort och säte. Para- grafen motsvarar delvis 9 kap. 1 § i 1988 års lag.

Av första stycket följer att Riksbanken driver verksamhet i Stockholm. Av andra stycket följer att Riksbanken får driva verksamhet även utanför Stockholm vid riksbankskontor eller andra anläggningar som direktionen bestämmer. Det finns även en s.k. upplysningsbestäm-

melse om depåer, se författningskommentaren till 4 kap. 4 §. Övervägandena finns i avsnitten 32.8.3 och 32.8.11.

1844

SOU 2019:46

Författningskommentar

4 §

I paragrafen finns en upplysning om att bestämmelser om hinder mot att ingå i fullmäktige finns i riksdagsordningen. Motsvarande bestämmelser finns även i 2 kap. 1 § i 1988 års lag.

Av tilläggsbestämmelse 13.21.1 till riksdagsordningen följer att en ledamot i fullmäktige inte får:

1.vara statsråd,

2.vara ledamot i Riksbankens direktion,

3.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn, eller

4.inneha en annan anställning eller ett annat uppdrag som gör hen olämplig för uppdraget som fullmäktig.

I riksdagsordningen finns också bestämmelser om förutsättning- arna för entledigande av en ledamot, och att en ledamot ska anmäla anställningar eller uppdrag till riksdagen.

I riksdagsordningen finns också bestämmelser om att en ledamot inte heller får vara underårig, i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

5 §

Paragrafen anger att fullmäktige inom sig väljer ordförande och vice ordförande. Paragrafen motsvarar 1 kap. 3 § andra stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om fullmäktiges beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 3 § i 1988 års lag.

Första stycket överensstämmer med den hittillsvarande lydelsen. I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse avseende

29 § förvaltningslagen (2017:900) som ersätter bestämmelserna i 1988 års lag. Bestämmelsen är i övrigt oförändrad. Av bestämmelsen följer ett krav på en kvalificerad majoritet om åtta ledamöter vad gäller beslut om att skilja en ledamot i direktionen från anställningen,

1845

Författningskommentar

SOU 2019:46

vilket avviker från de allmänna bestämmelserna om omröstning i för- valtningslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

7 §

I paragrafen förtydligas att fullmäktige har en kontrollerande funk- tion.

I första stycket finns allmänna bestämmelser om fullmäktiges kontrollerande funktion. Bestämmelserna har inte någon motsvarig- het i 1988 års lag. Den kontrollerande funktionen har samband med att det är fullmäktige som utser ledamöterna i direktionen och be- slutar om ett omval ska erbjudas eller inte. Funktionen har också ett samband med att fullmäktige under vissa särskilda omständigheter kan skilja en ledamot i direktionen från anställningen (se 9 kap. 13 § fjärde stycket regeringsformen). Fullmäktige behöver även av andra skäl följa verksamheten i Riksbanken, exempelvis för att kunna in- formera finansutskottet om frågor av större betydelse. Några exem- pel på sådana frågor är förändringar avseende hur prisstabilitetsmålet tillämpas, beslut som förutsätter att synnerliga skäl föreligger, beslut om att bevilja nödkrediter, allvarliga störningar i Riksbankens system för betalningsavveckling och iakttagelser om betydande risker för stabiliteten i det finansiella systemet. Det kan dock finnas skäl för fullmäktige att även informera om frågor som är mindre allvarliga eller genomgripande än dessa.

Av 21 § tredje stycket följer att ordföranden och vice ordföran- den i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden. Denna närvarorätt har betydelse för fullmäktiges möjligheter att följa direktionens arbete.

Enligt andra stycket ska fullmäktiges revisionsfunktion granska direktionens arbete. Att en sådan funktion ska finnas i Riksbanken anges i 1 §. Denna form av revision är alltså kopplad till de uppgifter och ansvarsområden som direktionen har enligt denna lag och övriga författningar som gäller Riksbankens verksamhet. Bestämmelsen motsvarar delvis 9 kap. 2 § andra stycket i 1988 års lag, men det om- råde som granskningen ska avse har ändrats.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

1846

SOU 2019:46

Författningskommentar

8 §

Av paragrafen följer att fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riksbanken ger ut. Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 1 § första stycket andra meningen i 1988 års lag.

Av bestämmelsen följer att fullmäktige beslutar om motiven, dvs. vad som avbildas på sedlar och mynt och hur det avbildas. Full- mäktige ska till skillnad från den hittillsvarande lydelsen inte besluta om den övriga utformningen av sedlar och mynt, t.ex. storleken på en sedel. Sådana beslut fattas av direktionen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.3.

9 §

Av paragrafen följer att fullmäktige för Riksbankens räkning får lämna remissyttranden inom sitt ansvarsområde. Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § 1988 i års lag.

I paragrafen har uttycket verksamhetsområde ersatts av uttrycket ansvarsområde. Av bestämmelsen följer att fullmäktige får lämna remissyttranden inom samma område som avseende framställningar. Den nya bestämmelsen har samma innebörd som den hittillsvarande lydelsen av motsvarande bestämmelse. Däremot bör fullmäktige inte skriva gemensamma remissvar tillsammans med direktionen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.2.

10 §

I paragrafen finns en upplysning om att fullmäktige fattar beslut i de frågor som faller inom dess ansvarsområde enligt regeringsformen, riksdagsordningen och riksbankslagen. Paragrafen har inte någon mot- svarighet i 1988 års lag.

Tillsammans med 7–9 §§ ger paragrafen en fullständig uppräk- ning av i vilka ärenden fullmäktige fattar beslut.

1847

Författningskommentar

SOU 2019:46

11 §

Paragrafen reglerar anställningsvillkor för direktionsledamöter och fullmäktigeledamöter. Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 5 § i 1988 års lag.

I paragrafen har ett förtydligande gjorts genom att uttrycket anställningsförmån har ersatts av uttrycket anställningsvillkor.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.2 och 32.8.3.

12 §

Paragrafen reglerar hinder mot att ingå i direktionen. Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § första och andra styckena 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.11.

13 §

I paragrafen finns en bestämmelse om att en direktionsledamot är skyldig att anmäla om hen tar en sådan anställning eller ett sådant uppdrag som kan strida mot bestämmelsen i 12 §. Paragrafen mot- svarar 3 kap. 1 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.11.

14 §

I paragrafen regleras antalet direktionsledamöter och deras mandat- period. Paragrafen innehåller också en omvalsbegränsning. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 4 § första stycket första och andra mening- arna i 1988 års lag.

Av första stycket följer att direktionen består av fem ledamöter. Det innebär en minskning jämfört med den hittillsvarande lydelsen från sex till fem ledamöter. Mandatperioden är dock oförändrad, dvs. fem eller sex år.

Av andra stycket följer att högst ett omval kan erbjudas som huvudregel. Den bestämmelsen är ny. Ett undantag gäller dock om en vice riksbankschef ska utses till riksbankschef. I ett sådant fall kan hen utses till riksbankschef för en eller två mandatperioder, även om

1848

SOU 2019:46

Författningskommentar

hen tidigare har varit vice riksbankschef i en eller två mandatperi- oder.

I anslutning till paragrafen gäller särskilda övergångsbestämmelser. Övervägandena finns i avsnitt 32.8.6.

15 §

Av paragrafen följer att fullmäktige utser en ordförande i direk- tionen som samtidigt ska vara riksbankschef, och att övriga direk- tionsledamöter är vice riksbankchefer. Paragrafen motsvarar i huvud- sak 1 kap. 4 § första stycket tredje meningen i 1988 års lag.

Bestämmelsen innebär en kodifiering av praxis. Fullmäktige har nämligen utsett samtliga ledamöter som inte är riksbankschef till vice riksbankschefer. Enligt den hittillsvarande lydelsen ska fullmäk- tige utse minst en vice riksbankschef.

När fullmäktige utser direktionsledamöter kan fullmäktige be- höva ta ställning till frågan om krav på medborgarskap.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.4.

16 §

Paragrafen behandlar ersättare för riksbankschefen för det fall att denne har förhinder. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 4 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt den hittillsvarande lydelsen får fullmäktige bestämma inbör- des ordning avseende ersättare för riksbankschefen när hen har för- hinder. När en vice riksbankschef har trätt in i riksbankschefens ställe för att hen har förhinder så tjänstgör den vice riksbankschefen som riksbankschef. Vad som i riksbankslagen anges avseende riks- bankschefen gäller alltså då för den som har trätt i riksbankschefens ställe.

Om mandatperioden för en ledamot har löpt ut har dennes upp- drag upphört. I sådana fall uppkommer inte frågan om att tillämpa paragrafen.

Däremot om en ledamot enligt punkten 1 har avgått på egen be- gäran kan en vice riksbankschef behöva tjänstgöra i riksbankschefens ställe i avvaktan på att en ny riksbankschef utses.

1849

Författningskommentar

SOU 2019:46

Om en ledamot har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, kan enligt punkten 2 en vice riksbankschef behöva tjänstgöra i riksbanks- chefens ställe.

Om en ledamot är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande kan enligt punk- ten 3 en vice riksbankschef behöva tjänstgöra i riksbankschefens ställe. Denna punkt är utformad efter förebild av 10 § 3 lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.2.

17 §

Av paragrafen följer att fullmäktige ska utse ledamöter till direk- tionen genom ett ansökningsförfarande, och hur ett sådant ansök- ningsförfarande ska gå till. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Av första stycket följer att fullmäktige ska utforma en kravprofil vid en aktuell tjänsteutlysning till direktionen. Fullmäktige ges stor frihet att formulera kravprofilen.

Av andra stycket följer dock att fullmäktige ska säkerställa att ledamöterna av direktionen tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av Riksbankens verksamhet. Det innebär att kravprofilen behöver varieras beroende på vilken kompetens som för tillfället behövs.

Av tredje stycket följer att kravprofilen för riksbankschefen alltid ska inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.4.

18 §

I paragrafen regleras karenstid. Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § fjärde stycket i 1988 års lag.

Överväganden finns i avsnitt 32.8.2.

1850

SOU 2019:46

Författningskommentar

19 §

Paragrafen behandlar direktionens ansvar. Paragrafen motsvarar del- vis 9 kap. 1 a § och 4 § andra stycket i 1988 års lag.

Enligt regeringsformen leds Riksbanken av en direktion som ut- ses av fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsformen).

Paragrafens första stycke motsvarar 9 kap. 1a § första stycket. Där beskrivs direktionens övergripande ansvar för verksamheten.

I andra stycket beskrivs vilka ärenden som Riksbanken direktion ska avgöra. Bestämmelsen påverkar gränsdragningen mot bl.a. riks- bankschefens uppgifter, se författningskommentaren till 24 §. Bestäm- melsen har utformats efter förebild av 4 § myndighetsförordningen (2007:515). Av den bestämmelsen följer vilka ärenden som ledningen för en myndighet ska avgöra.

Att direktionen beslutar om en verksamhetsplan, ansvarar för att det finns en intern styrning och kontroll och om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen m.m. (andra stycket 3–5) överens- stämmer med den hittillsvarande lydelsen. Nytt är att direktionen också ska besluta om arbetsordningen (andra stycket 1 och 2). Arbets- ordningen beslutas enligt 1988 års lag av fullmäktige. Ny är också bestämmelsen om att direktionen ska avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (andra stycket 6). Att direktionen fattar beslut om principiellt viktigt frågor följer i dag av den av direktionen beslutade instruktionen för Riksbanken. Som exempel på ärenden som direktionen alltid ska be- sluta om, och som alltså inte är möjliga att delegera, kan nämnas beslut om styrräntan eller beslut om att en nödkredit ska ges.

I paragrafens tredje stycke förklaras innebörden av intern styrning och kontroll. Bestämmelsen motsvarar 9 kap. 1 a § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.8.

20 §

Paragrafen reglerar delegering. Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 5 § i 1988 års lag.

Bestämmelsen har utformats efter förebild av 5 § myndighetsför- ordningen (2007:515). Bestämmelsen anger att ärenden som inte ska avgöras av direktionen får avgöras av riksbankschefen eller, om inte

1851

Författningskommentar

SOU 2019:46

direktionen har bestämt annat, av den som riksbankschefen bestäm- mer. Utgångspunkten är alltså att delegationen görs till riksbanks- chefen och att hen får delegera vidare. Direktionen får dock besluta att riksbankschefen inte får delegera ett visst ärende eller en viss typ av ärenden. Direktionen får också besluta att delegera till någon annan tjänsteman inom Riksbanken. Av den närmast motsvarande bestämmelsen i 1988 års lag (1 kap. 5 § andra meningen) följer att direktionen kan besluta att delegera ärenden.

Frågan om delegation till riksbankschefen behandlas också i för- fattningskommentaren till 24 §.

Överväganden finns i avsnitt 32.8.9.

21 §

Paragrafen reglerar direktionens sammanträden och beslutsförhet. Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 3 § första stycket, andra stycket första meningen och tredje meningen samt tredje stycket i 1988 års lag.

Första och tredje styckena överensstämmer med den hittillsvarande lydelsen.

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse avseende

29 § förvaltningslagen (2017:900) som ersätter bestämmelser i 1988 års lag. Bestämmelsen är i övrigt oförändrad.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.10.

22 §

Paragrafen behandlar beslut i brådskande ärenden. Paragrafen mot- svarar delvis 3 kap. 3 § andra stycket andra meningen i 1988 års lag.

Paragrafen har utformats efter förebild av 12 § myndighetsför- ordningen (2007:515).

Första stycket överensstämmer i sak med myndighetsförordningen. Bestämmelsen i andra stycket innebär att ärenden i vissa fall får avgöras av två ledamöter. Det skiljer sig från det som gäller enligt myndighetsförordningen där myndighetenschefen ensam får avgöra ärenden i dessa fall. Lösningen liknar dock den som finns i 1988 års

lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.10.

1852

SOU 2019:46

Författningskommentar

23 §

I paragrafen behandlas möjligheten för en ledamot i direktionen att lyfta ärenden till direktionen. Paragrafen har inte någon motsvarig- het i 1988 års lag utan är hämtad från den av direktionen beslutade instruktionen.

Enligt bestämmelsen får en direktionsledamot alltid ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen. Av 25 § tredje stycket följer också att riksbankschefen ska sammankalla direktionen om en ledamot begär det.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.10.

24 §

Paragrafen reglerar riksbankschefens ansvar. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelserna har utformats efter förebild av 13 § myndighets- förordningen (2007:515). Av bestämmelsen följer att riksbankschefen tillika myndighetschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direk- tionen beslutar. Direktionen har således det yttersta ansvaret för Riksbankens verksamhet, och det är direktionsledamöterna som gemensamt bestämmer den närmare arbetsfördelningen mellan riks- bankschefen och direktionen. Det skulle dock strida mot bestäm- melsens syfte om direktionen beslutar att i direktionen hantera frågor i en sådan omfattning att riksbankschefen i praktiken inte längre ansvarar för den löpande verksamheten.

Riksbankschefens ansvarsområde i relation till direktionen ska motsvara det som myndighetschefer i en styrelsemyndighet har i relation till styrelsen.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.8. och 32.8.9.

1853

Författningskommentar

SOU 2019:46

25 §

Av paragrafen följer att riksbankschefen leder direktionens arbete och formerna för detta. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Som följer av 15 § ska riksbankschefen vara ordförande i direk- tionen. Riksbankschefen ska vidare enligt första stycket förbereda direktionens sammanträden. I ansvaret för att förbereda samman- träden ingår bl.a. att förse direktionen med tillräckliga underlag för beslut.

Av andra stycket följer att riksbankschefen ska se till att bl.a. frågor av principiell karaktär ska tas upp för beslut i direktionen.

Av tredje stycket följer att riksbankschefen ska se till att samman- träden i direktionen hålls när det behövs, och sammankalla direk- tionen om en ledamot kräver det. En sådan bestämmelse finns i dag i den av fullmäktige beslutade arbetsordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.9.

26 §

Paragrafen rör instruktionsförbudet. Paragrafen motsvarar delvis

3kap. 2 § i 1988 års lag, men har getts ett bredare tillämpningsområde. Instruktionsförbudet i paragrafen gäller för ledamöterna i direk-

tionen. Ett motsvarande förbud för andra myndigheter att påverka Riksbanken och för Riksbanken att begära eller ta emot instruk- tioner finns i 9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen. Vilka ansvars- områden som avses behandlas i 9 kap. 13 § första stycket regerings- formen, se författningskommentaren till den paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 28.2.

27 §

Paragrafen reglerar framställningar till riksdagen eller regeringen. Paragrafen motsvarar 4 kap. 1 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitten 32.8.2 och 32.8.11.

1854

SOU 2019:46

Författningskommentar

28 §

Paragrafen gäller Riksbankens internrevisionsavdelning, som är en annan verksamhet än fullmäktiges revisionsfunktion enligt 7 § andra stycket. Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 a § i 1988 års lag. Att en intern- revisionsavdelning ska finnas i Riksbanken anges i 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.8.

29 §

Paragrafen gäller inriktningen på internrevisionen. Paragrafen mot- svarar 9 kap. 2 § tredje stycket andra meningen i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.8.

30 §

I paragrafen anges personalansvarsnämndens sammansättning. Att det ska finnas en sådan nämnd framgår av 1 §. Bestämmelsen mot- svarar 9 kap. 6 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.9.

31–33 §§

Paragraferna innehåller bestämmelser om anmälan av finansiella in- strument m.m. från ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige samt ledamöterna i direktionen. Bestämmelserna motsvarar 4 kap. 4 § i 1988 års lag.

En definition av uttrycket finansiella instrument finns i 1 kap. 12 §. Övervägandena finns i avsnitten 32.8.3 och 32.8.11.

34 §

Paragrafen reglerar anmälningsskyldighet avseende finansiella instru- ment för andra ledamöter i fullmäktige, anställda och uppdragstagare. Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 5 § i 1988 års lag.

En definition av uttrycket finansiella instrument finns i 1 kap. 12 §. Övervägandena finns i avsnitten 32.8.3 och 32.8.11.

1855

Författningskommentar

SOU 2019:46

12 kap. Information till allmänheten och redogörelser till finansutskottet

1 och 2 §§

Paragraferna gäller Riksbankens information till allmänheten. Den information som avser det finansiella systemet kan t.ex. lämnas genom en rapport om finansiell stabilitet, se författningskommentaren till 3 kap. 4 §. Kraven går utöver vad som åligger Riksbanken enligt för- valtningslagen (2017:900). Paragraferna har inte någon motsvarighet i 1988 års lag.

Bestämmelserna i paragraferna medför att Riksbanken får be- handla sådana personuppgifter som är nödvändiga för att fullgöra dess informationsansvar (se artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförord- ning, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG).

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.3.

3–6 §§

Paragraferna gäller Riksbankens skyldighet att lämna skriftliga eller muntliga redogörelser till riksdagens finansutskott. Paragraferna har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag (jfr 6 kap. 4 § första stycket i 1988 års lag).

Att det är finansutskottet som ansvarar för frågor om Riks- bankens verksamhet följer av 7 kap. 9 § första stycket 2 riksdagsord- ningen. Som anges i 6 § finns det bestämmelser om upplysningar och yttranden till ett utskott i riksdagen i 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen. Utöver dessa generellt gällande bestämmelser innehåller alltså paragraferna särskilda bestämmelser om Riksbank- ens redogörelser till finansutskottet i vissa frågor.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.3.

1856

SOU 2019:46

Författningskommentar

7 §

Paragrafen gäller överlämnande av årsredovisning.

Bestämmelsen i första stycket motsvarar i huvudsak 10 kap. 3 § andra stycket första meningen i 1988 års lag, med den ändringen att det är fullmäktige i stället för direktionen som ska överlämna årsredo- visningen. Ändringen har föranletts av att det är fullmäktige som fattar beslut om resultaträkningen, balansräkningen och om årets resultat (se 8 kap. 4 § andra stycket).

I andra stycket finns en s.k. upplysningsbestämmelse om bestäm- melserna om årsredovisningen i 8 kap. som inte har någon motsva- righet i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

8 §

Paragrafen, som gäller beslut om ansvarsfrihet, motsvarar 10 kap. 4 § andra stycket i 1988 års lag.

Som anges i 9 § ska beslut i de frågor som avses där fattas i samband med beslut enligt paragrafen (se även det som anförs om beslut om ansvarsfrihet i författningskommentaren till den paragrafen).

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

9 §

Paragrafen gäller om godkännande av resultat- och balansräkning och därmed sammanhängande beslut. Paragraferna har inte någon direkt motsvarighet i 1988 års lag, men motsvarar delvis 10 kap. 4 § första stycket.

Av första stycket följer att fullmäktiges beslut om resultaträk- ningen, balansräkningen och om årets resultat enligt 8 kap. 4 § andra stycket inte blir definitivt förrän riksdagen har godkänt dem. Riks- dagens handlingsutrymme är begränsat till att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges förslag. Det senare aktualiseras om de aktuella beloppen inte är beräknade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt, vilket i sådant fall torde framgå av Riksrevisionens revisionsberättelse (se 5 § tredje stycket lagen [2002:1022] om revision

1857

Författningskommentar

SOU 2019:46

av statlig verksamhet m.m.). Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut.

Riksdagens beslut enligt första stycket ska fattas i samband med beslut enligt 8 §, eftersom dessa frågor har ett nära samband med varandra (se avsnitt 29.7). Om riksdagen inte godkänner fullmäk- tiges beslut, kan det finnas skäl att överväga frågan om ansvarsfrihet särskilt.

Andra stycket rör tidpunkten för utdelning till staten. Utdelning förutsätter att riksdagen har godkänt vinstdispositionen och därmed även resultaträkningen.

Övervägandena finns i avsnitt 29.7.

10 §

Paragrafen, som gäller Riksrevisionens iakttagelser, motsvarar 10 kap. 5 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.5.

13 kap. Sanktionsavgift, förelägganden och överklagande

1 §

Paragrafen gäller sanktionsavgift. Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 § i 1988 års lag.

Vid sidan av beslut enligt förevarande paragraf ansvarar Finans- inspektionen för att pröva frågor om ingripanden mot finansiella företag under tillsyn. En och samma överträdelse ska dock inte för- anleda beslut om sanktioner från både Riksbanken och Finansinspek- tionen eller att både utdömande av vite och en sanktionsavgift kom- mer på fråga (enligt det s.k. dubbelprövningsförbudet).

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

1858

SOU 2019:46

Författningskommentar

2 §

Paragrafen gäller beräkningen av en sådan sanktionsavgift som avses i 1 §. Paragrafen motsvarar delvis 11 kap. 2 § i 1988 års lag.

Med styrräntan i första stycket avses den styrränta som Riks- banken beslutar inom ramen för sitt penningpolitiska styrsystem (se även 2 kap. 4 § andra stycket). Sanktionsavgiften ska baseras på en ränta om som lägst 1 procent.

Enligt andra stycket får avgiften sättas ned helt eller delvis om det finns särskilda skäl.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

3 §

Paragrafen gäller beslut om förelägganden. Paragrafen motsvarar delvis 11 kap. 2 a § i 1988 års lag.

Av första stycket 1 följer att Riksbanken får besluta om de före- lägganden som behövs för efterlevnaden av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag. Normgivningsbemyndiganden finns i 2–5 och 7 kap.

Första stycket 2 innebär att Riksbanken får meddela ett förelägg- ande av innebörden att mottagaren ska efterleva det förbud mot spridning av bearbetade sedlar och mynt som avses i 4 kap. 14 §. Till skillnad från i 1988 års lag används dock inte uttrycket förbud för det beslut som Riksbanken kan fatta för att säkerställa att bearbetade sedlar eller mynt inte sprids. I stället används uttrycket föreläggande även i fråga om sådana beslut.

Första stycket 3 innebär att Riksbanken får besluta att förelägga någon att lämna sådana uppgifter som följer av 7 kap. 1–3 §§.

Andra stycket avser förelägganden enligt första stycket 2 och mot- svarar 11 kap. 2 a § andra stycket.

Tredje stycket gäller vite och motsvarar 11 kap. 2 a § första stycket första meningen. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

1859

Författningskommentar

SOU 2019:46

4 §

Paragrafen, som gäller underrättelse om brott, motsvarar 11 kap. 4 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

5 §

Paragrafen, som gäller talan mot beslut om skiljande från anställning, motsvarar 2 kap. 2 § i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

6 §

Paragrafen gäller överklagande av andra beslut än de som avses i 5 §. Första stycket motsvarar delvis 11 kap. 5 § andra stycket i 1988 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

7 §

Paragrafen gäller överklagande av andra beslut än de som avses i 5 och 6 §§. Paragrafen motsvarar 11 kap. 5 § tredje stycket i 1988 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

8 §

Paragrafen reglerar frågan i vilken utsträckning som de av Riks- bankens beslut som får överklagas gäller omedelbart eller inte.

Bestämmelsen innebär för det första att beslut om sanktions- avgifter enligt 1 §, beslut om förelägganden enligt 3 § och beslut om inlösen av sedlar och mynt enligt 4 kap. 7 § gäller först efter att tiden för överklagande har löpt ut. För det andra innebär bestämmelsen att övriga beslut av Riksbanken enligt denna lag gäller omedelbart, även om de överklagas.

Övervägandena finns i avsnitt 36.5.

1860

SOU 2019:46

Författningskommentar

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Punkten 1 gäller ikraftträdande. Bestämmelserna i lagen träder i kraft vid två olika tillfällen. Bestämmelserna om referensräntor och andra referensvärden i 7 kap. 6 och 7 §§ och 8 § första stycket 2 träder i kraft den 1 juli 2021. Därefter träder övriga bestämmelser i lagen i kraft den 1 januari 2023.

Genom punkten 2 förtydligas att det är Sveriges riksbank som av- ses med Riksbanken i 7 kap. 6 och 7 §§ och 8 § innan 1 kap. 1 § har trätt i kraft.

Punkten 3 gäller upphävande av 1988 års lag.

Punkten 4 rör fortsatt ledamotskap i direktionen och innebär att ett beslut om att utse en direktionsledamot för viss tid gäller enligt beslutets lydelse, även om det har fattats före den 1 januari 2023.

Av punkten 5 följer att fullmäktige under en övergångsperiod kan välja att utse fem eller sex ledamöter i direktionen. Därigenom möj- liggörs en minskning av antalet ledamöter utan att något förord- nande behöver upphöra i förtid.

Innebörden av punkten 6 är att omvalsbegränsningen i 11 kap.

14 § andra stycket inte ska tillämpas retroaktivt.

Enligt punkten 7 ska bestämmelserna om budget, redovisning, eget kapital, finansiella avsättningar, årets resultat och årsredovis- ning ska tillämpas för första gången för räkenskapsåret 2023. Årsredo- visningen för räkenskapsåret 2023 ska överlämnas före den 22 feb- ruari 2024 (se 12 kap. 7 § första stycket).

Punkten 8 gäller fördelningen av Riksbankens eget kapital och ger en utgångspunkt för storleken på grundfonden och reservfonden (jfr 8 kap. 8 § första stycket). Att dessa båda fonder kan komma att öka efter räkenskapsåret 2023 följer av 8 kap. 11 och 12 §§. Den andel av Riksbankens eget kapital som överstiger 40 miljarder kronor vid utgången av räkenskapsåret 2023 ska ingå i balanserade vinstmedel.

Punkten 9 rör den situationen att Riksbankens eget kapital den 1 januari 2023 överstiger den målsatta nivån om 60 miljarder kronor. I sådant fall ska det överskjutande beloppet behållas av Riksbanken och allokeras till balanserade vinstmedel, i stället för att delas ut (se avsnitt 37.3.2).

Punkten 10 avser Riksbankens eventuella valutalån i Riksgälds- kontoret vid tidpunkten för lagens ikraftträdande. Övergångsbestäm- melsen innebär att Riksbanken, om de utestående lånen överskrider

1861

Författningskommentar

SOU 2019:46

låneutrymmet i 10 kap. 2 §, ska betala tillbaka lånen vartefter de för- faller till dess att låneutrymmet inte längre överskrids. Riksbanken får dock överskrida låneutrymmet om det föreligger synnerliga skäl enligt 10 kap. 3 § första stycket.

Punkten 11 avser formerna för Riksbankens finansiering av Inter- nationella valutafondens verksamhet. Av övergångsbestämmelsen följer att Riksgäldskontoret ska finansiera Riksbankens IMF-verk- samhet endast vad gäller betalningar eller andra överföringar som Riksbanken har gjort till IMF efter lagens ikraftträdande. På samma sätt gäller återbetalning av kapitalbelopp endast avseende sådana transaktioner enligt 6 kap. 7 § som Riksbanken har gjort efter lagens ikraftträdande.

Övervägandena finns i kapitel 37.

39.4Förslaget till lag om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov

1 §

Paragrafen avser Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov. Genom upplåningen får staten genom Riksgäldskontoret en motsvarande fordran på Riksbanken med samma löptid som det lån som Riksgäldskontoret har tagit upp. Detta fordringsförhållande ska manifesteras i avtal mellan de båda myndigheterna, dvs. inte genom en obligation eller ett annat slags värdepapper. Bestämmelser om upplåning till staten för andra ändamål än de som avses i denna lag finns i budgetlagen (2011:203). I budgetlagen finns också allmänna bestämmelser om skuldförvaltning och om statens skuld (5 kap. 3– 7 §§), som är tillämpliga även på sådana lån som tas upp enligt före- varande lag.

Av första stycket följer att Riksgäldskontoret ska ta upp lån till staten för de angivna syftena.

Enligt första stycket 1 ska Riksgäldskontoret ta upp lån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv i enlighet med 10 kap. 1–4 §§ riksbankslagen. Förutsättningarna för upplåningen regleras således genom bestämmelserna i riksbankslagen.

1862

SOU 2019:46

Författningskommentar

I första stycket 2 anges att upplåning också ska ske för att till- godose Riksbankens behov av lån för överföring av medel till Inter- nationella valutafonden. Denna upplåning behandlas närmare i för- fattningskommentaren till 6 kap. 7 § riksbankslagen.

Av andra stycket första meningen följer att Riksgäldskontoret från Riksbanken ska ta ut full ersättning för statens kostnader för upp- låningen för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Detta omfattar t.ex. ränta och Riksgäldskontorets administrativa kost- nader. Bestämmelsen speglas av 10 kap. 1 § första stycket tredje men- ingen vad gäller Riksbankens betalningsskyldighet.

Av andra stycket andra meningen följer att Riksgäldskontoret från Riksbanken ska ta ut ersättning som motsvarar den ränta som Riks- banken mottar från Internationella valutafonden på utlånade medel. Till skillnad från vad som gäller vid förstärkning av valutareserven ska Riksbanken i detta fall alltså varken kompensera Riksgäldskon- toret för dess administrativa kostnader för att ta upp lånen eller för eventuella räntedifferenser. Bestämmelsen speglas av 6 kap. 7 § andra stycket riksbankslagen vad gäller Riksbankens betalningsskyldighet.

Det kan nämnas att Riksbanken enligt 10 kap. 1 § första stycket riksbankslagen beslutar om upplåning från Riksgäldskontoret. Efter- som upplåningen avser valutareserven, är det frågan om utländsk valuta.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7 och 27.9.3.

39.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev

22 §

Paragrafen reglerar, i samspel med 10 §, förutsättningarna för att avtal om överlåtelse och pantsättning av löpande skuldebrev ska erhålla skydd mot överlåtarens respektive pantsättarens borgenärer vid konkurs och utmätning.

I första stycket görs ett antal redaktionella ändringar. Ändringarna syftar inte till att förändra innebörden av den hittillsvarande bestäm- melsen.

Genom ett tillägg i andra stycket klargörs att undantaget från kravet på besittningsövergång inte bara gäller vid försäljning utan även pantsättning, som därmed får skydd redan genom pantavtalet. Det förutsätter givetvis att de skuldebrev som är föremål för pant-

1863

Författningskommentar

SOU 2019:46

förskrivningen kan identifieras. Förslaget innebär ingen ändring av kravet på identifiering jämfört med vad som gäller vid försäljning, vilket innebär att detta kan ske genom att skuldebreven hålls avskilda från pantsättarens övriga tillgångar, genom pantsättarens bokföring eller på något annat sätt. I stycket klargörs vidare att undantaget gäller även för det fall försäljningen eller pantsättningen avser ett skuldebrev som förvaras hos tredje man.

Genom hänvisningar i 6 kap. 8 §, 11 kap. 7 § och 22 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) är andra styckets avtalsprincip tillämp- lig också på de berörda företagens pantsättningar av aktiebrev, emis- sionsbevis, teckningsoptionsbevis och lösenbevis. Detta gäller också för bl.a. konossement och andra löpande handlingar.

Eftersom andra stycket är tillämpligt på både försäljning och pantsättning omfattar det också säkerhetsöverlåtelse, däremot inte byte och gåva.

Övervägandena finns i avsnitt 24.6.

31 §

Paragrafen reglerar i första, tredje och fjärde styckena, i samspel med 10 §, bl.a. förutsättningarna för att avtal om överlåtelse och pantsätt- ning av enkla skuldebrev och, genom förutsatt analogi, andra enkla fordringar ska erhålla skydd mot överlåtarens respektive pantsätt- arens borgenärer vid konkurs och utmätning.

I första–tredje styckena görs ett antal redaktionella ändringar. Änd- ringarna syftar inte till att förändra innebörden av de nuvarande be- stämmelserna.

De ändringar som görs finns i det nya fjärde stycket. Av bestäm- melsen följer att kravet på underrättelse till fordringarnas gäldenärer tas bort för det fall ett företag som där anges pantsätter enkla skuldebrev eller andra enkla fordringar till Riksbanken. Ändringen innebär att det sakrättsliga skyddet uppnås genom pantavtalet. Detta förutsätter givetvis att det på något sätt, som bestämmelsen inte detaljreglerar, kan fastställas vilka fordringar som omfattas av pant- förskrivningen. I likhet med ändringen av 22 § andra stycket, täcker 31 § fjärde stycket såväl primärpantsättning som sekundärpantsätt- ning, oavsett vem eller vilka som skulle ha behövt denuntieras om inte avtalsprincipen utgjort bas för regleringen.

1864

SOU 2019:46

Författningskommentar

Det nya stycket omfattar förutom pantsättning även säkerhets- överlåtelse, som omfattas av de överväganden som ligger bakom regeln till skillnad från verkliga överlåtelser (omsättningsöverlåtel- ser). I likhet med denuntiationskravet i första stycket ska det nya fjärde stycket inom sitt partsbegränsade område, förutom i tämligen givna fall som pantsättning och säkerhetsöverlåtelse av avbetalnings- och leasingstockar, ges analog tillämpning på i princip alla de om- råden där första stycket i rättspraxis har lagts till grund för analogier.

Övervägandena finns i avsnitt 24.6.

39.6Förslaget till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara

Lagen upphör att gälla vid utgången av 2022. Övervägandena finns i avsnitt 35.7.14.

39.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag)

1 §

Paragrafen avser regeringens rätt att meddela föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelser (moratorium) och vissa därmed sam- manhängande frågor om inskränkningar i borgenärers rätt att göra gällande rättsverkningar på grund av dröjsmål med betalning.

I första och andra styckena görs ändringar av innebörden att Riksbanken, i stället för riksbanksfullmäktige enligt den hittillsvarande lydelsen, ska ges tillfälle att yttra sig innan regeringen meddelar föreskrifter enligt paragrafen. I övrigt görs ett antal redaktionella och språkliga ändringar samt anpassningar till nutida terminologi. Ändringarna syftar inte till att förändra den hittillsvarande inne- börden av paragrafen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.14.

1865

Författningskommentar

SOU 2019:46

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Punkten 1 avser tidpunkten för ikraftträdandet av ändringarna.

Av punkten 2 följer att ändringarna i 1 § inte ska tillämpas retro- aktivt, dvs. inte i fråga om ansökningar om verkställighet eller kon- kurs som har gjorts före ikraftträdandet av ändringarna.

Detsamma ska enligt punkten 3 gälla för försäljning av egendom som ingår i ett konkursbo, om konkurs har beslutats före ikraft- trädandet.

Övervägandena finns i avsnitt 37.3.6.

39.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

Uttrycket betalningsväsendet utmönstras ur riksbankslagstiftningen. Mot den bakgrunden ändras lagens rubrik till lagen om Riksbanken och betalningsmarknaden under krigsförhållanden. Lagen är en del av den s.k. fullmaktslagstiftningen.

2 §

Paragrafen gäller regeringens rätt att under krig m.m. meddela före- skrifter som gäller i stället för bl.a. riksbankslagen.

Genom ändringen i första stycket utvidgas regeringens fullmakts- befogenheter att under krig m.m. meddela föreskrifter till att avse Riksbankens verksamhet generellt enligt riksbankslagen och annan lag om riksbankens verksamhet, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2010:751) om betaltjänster. En ändring görs också genom att sådana föreskrifter får meddelas även vid krigsfara och sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i, vilket tidigare reglerades i andra stycket. Vidare ändras bestämmelsen om att Riks- bankens direktion om möjligt ska höras till att avse Riksbanken.

Andra stycket upphävs. Detta beror på av att krigsfara och sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigs- fara som Sverige har befunnit sig i numera regleras i första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

1866

SOU 2019:46

Författningskommentar

4 §

Paragrafen gäller Riksbankens skyldighet att lösa in vissa utbetal- ningskort som har getts ut av staten och distribuerats till allmän- heten. Sådana kort kan avse utbetalningar av bl.a. allmän pension, statlig tjänstepension, föräldrapenning, sjukpenning och liknande för- måner samt löner till statligt anställda.

I första stycket ändras tillämpningsområdet för paragrafen till att avse situationer när höjd beredskap råder (jfr den särskilda bestäm- melse om lagliga betalningsmedel vid höjd beredskap som finns i 4 kap. 16 § riksbankslagen). Genom ändringen är Riksbanken skyldig att lösa in utbetalningskort när höjd beredskap råder, utan att det krävs något särskilt beslut från regeringen. Första stycket ändras också såtillvida att det endast är utbetalningskort som har getts ut av staten som avses. Vidare upphävs bestämmelsen om att vissa kort under vissa förhållanden ska tas emot som betalning till statlig myn- dighet.

Som en konsekvens av ändringen av tillämpningsområdet upp- hävs även den tidigare bestämmelsen i andra stycket. I andra stycket tas det i stället in en bestämmelse av innebörden att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana utbetalningskort som avses i första stycket. Sådana före- skrifter får således meddelas även när det inte råder höjd beredskap, även om Riksbankens skyldighet enligt första stycket är knuten till höjd beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

5 §

Bestämmelsen ändras på så sätt att länsstyrelserna under vissa för- hållanden har rätt att använda sig av befogenheter som annars till- kommer regeringen, i stället för befogenheter som annars tillkom- mer Konungen. Ändringen föranleds av att det är regeringen som har fullmaktsbefogenheter enligt de övriga bestämmelserna i lagen. I konsekvens med detta ersätts uttrycket riksstyrelsen med uttrycket regeringen.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

1867

Författningskommentar

SOU 2019:46

39.9Förslaget till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden

Kungörelsen upphör att gälla vid utgången av 2022. Även det norm- givningsbemyndigande som enligt hittillsvarande lydelse har gett regeringen rätt att besluta om kungörelsen upphävs vid den tidpunk- ten (tidigare 6 § lagen [1957:684] om betalningsväsendet under krigs- förhållanden).

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.12.

39.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

2 §

I tredje stycket 3 görs en ändring på så sätt att ledamöterna av Riks- bankens direktion inte längre undantas från ombudsmännens tillsyn. Ändringen innebär således att dessa ledamöter står under ombuds- männens tillsyn.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.6.

10 §

Ändringen i andra stycket är en konsekvens av att det införs en möjlighet för riksdagens finansutskott att besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från anställningen (se 13 kap. 25 § riksdagsordningen). I ett sådant fall är en ombudsman enligt andra stycket 3 skyldig att biträda finansutskottet med en sådan utredning.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

1868

SOU 2019:46

Författningskommentar

18 §

I tredje stycket görs en ändring på så sätt att inte heller en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en ledamot i Riksbankens direktion från anställningen enligt 13 kap. 25 § riksdagsordningen får överlämnas till något annat organ. Ändringen är en konsekvens av det införs en möjlighet för riks- dagens finansutskott att besluta om en sådan särskild utredning.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.7.

39.11Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1404) om valutapolitik

2 §

Paragrafen gäller beslut om växelkurssystem.

Tillägget i första stycket innebär att regeringen i förekommande fall även ska fatta beslut om centralkurs och bandbredd i samband med beslut om val av växelkurssystem. Detta aktualiseras om reger- ingen skulle besluta att knyta den svenska kronan till en annan valuta eller en korg av valutor (fast växelkurs). I ett sådant fall anges genom centralkursen och bandbredden vilket värde som kronan ska ha i för- hållande till den andra valutan eller de andra valutorna. Innebörden av ett fastkursarrangemang är i stor utsträckning beroende av inom vilka gränser som kursen tillåts variera. I vissa fall förutsätter beslut om centralkurs och bandbredd en internationell överenskommelse.

Av 2 kap. 3 § riksbankslagen följer att Riksbanken ska tillämpa det mål för växelkursen som regeringen eventuellt har beslutat om. Riksbanken ska då vidta åtgärder enligt 2 kap. riksbankslagen för att upprätthålla målet.

I andra stycket, som är nytt, anges att regeringens beslut enligt första stycket ska vara förenligt med prisstabilitetsmålet enligt riks- bankslagen. Detta ska ses mot bakgrund av att eventuella mål för växelkursen kan beskrivas som intermediära mål för att uppnå pris- stabilitet (se avsnitt 19.3). Av såväl riksbankslagen (2 kap. 1 § första stycket) som EUF-fördraget (artikel 282.2) följer att prisstabilitet är Riksbankens huvudmål.

Övervägandena finns i avsnitten 19.2 och 19.3.

1869

Författningskommentar

SOU 2019:46

3 och 4 §§

Paragraferna avser samverkan mellan regeringen och Riksbanken be- träffande val av växelkurssystem.

I paragraferna görs tillägg om centralkurs och bandbredd som en konsekvens av ändringarna i 2 §.

Övervägandena finns i avsnitt 19.2.

39.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

5 §

Paragrafen gäller formerna för och omfattningen av den granskning som avses i 3 §, dvs. årlig revision.

I första stycket av paragrafen görs ett förtydligande om att gransk- ningen ska avse bl.a. om ledningens förvaltning är förenlig med gäll- ande rätt.

Riksrevisionen ska således granska om den förvaltning som led- ningen för den aktuella verksamheten har drivit är förenlig med gäll- ande rätt. Med uttrycket om ledningens förvaltning är förenlig med gällande rätt avses inte endast sådana förhållanden som ska tas upp i årsredovisningen. I stället avses om de beslut och andra åtgärder som ledningen har vidtagit står i överensstämmelse med de bestäm- melser som gäller för verksamheten. Det kan även vara frågan om åtgärder som inte har vidtagits men som borde ha vidtagits till följd av en viss bestämmelse.

Granskningen ska göras med ledning av tillämpliga bestämmelser i sådana författningar som är styrande för myndighetens verksam- het. Det rör sig dels om författningar som gäller myndigheter gene- rellt eller för ett flertal myndigheter, t.ex. budgetlagen (2011:203), lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riks- dagens myndigheter, förordningen (2017:170) om statliga myndig- heters betalningar och medelsförvaltning och myndighetsförord- ningen (2007:515), dels författningar som gäller specifikt för den aktuella myndigheten. Med det senare avses bl.a. instruktionen för den ifrågavarande myndigheten, vilken vanligtvis har formen av en

1870

SOU 2019:46

Författningskommentar

förordning. För myndigheter under riksdagen finns dock sådana bestämmelser i lag, se t.ex. riksbankslagen.

Sådana författningar som gäller envar och inte är avgränsade till myndighetsverksamhet avses dock inte med uttrycket gällande rätt i detta sammanhang, såvida inte den aktuella myndigheten har sär- skilda uppgifter enligt denna lagstiftning. Som exempel på sådana författningar kan nämnas köplagen (1990:931), miljöbalken, plan- och bygglagen (2010:900) och trafikförordningen (1998:1276). I de flesta fall finns det inte heller skäl att granska efterlevnaden av sådan offentligrättslig lagstiftning för vilken det finns en särskilt utpekad tillsynsmyndighet. Detta gäller t.ex. konkurrenslagstiftningen.

I tredje stycket, som gäller innehållet i revisionsberättelsen för Riksbanken, görs två tillägg. Riksrevisionen ska för det första uttala sig om vinstdispositionen är korrekt eller inte. Detta ska ses mot bakgrund av att förutsättningarna för vinstutdelning numera är lag- reglerade (se 8 kap. 11 § riksbankslagen). Uttalandet har betydelse för riksdagens beslut om ansvarsfrihet och om godkännande av riks- banksfullmäktiges beslut om årets resultat (12 kap. 8 och 9 §§ riks- bankslagen).

För det andra görs ett tillägg om att Riksrevisionen ska uttala sig om förvaltningen av Riksbanken är förenlig med gällande rätt. Detta syftar på tillägget i första stycket om vad granskningen ska avse.

Övervägandena finns i avsnitt 33.6.6.

39.13Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

15 kap.

2 a §

Paragrafen, som är ny, avser vissa system för betalningar och trans- aktioner med finansiella instrument.

Enligt första stycket gäller ett omvänt skaderekvisit.

I första stycket 1–4 anges vissa system med hänvisning till den re- glering på finansmarknadens område som gäller för respektive system. Sekretesskyddet är inte beroende av att det rör sig om uppgifter som finns hos en viss myndighet.

1871

Författningskommentar

SOU 2019:46

Enligt första stycket 5 omfattas även därmed jämförbara system, dvs. ett system som är jämförbart med något av de system som anges i 1–4. Utländska system avses dock inte.

Av första stycket 6 följer att även statens betalningsmodell hos Riksgäldskontoret omfattas. Statens betalningsmodell är samlings- namnet för de regelverk, kontostrukturer, betaltjänster och tekniska system som hanterar statens betalningar. Riksgäldskontoret fungerar bl.a. som statens internbank och ansvarar därför för statens betal- ningsmodell. I modellen ingår dock bl.a. ett stort antal andra myn- digheter, vissa ramavtalsbanker m.m. Även uppgifter om dessa om- fattas av bestämmelsen. Bestämmelsen är dock inte avsedd att hindra att en uppgift om vilka dessa företag och myndigheter är lämnas ut.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.8.

6 §

Paragrafen gäller inskränkningar i rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter.

I första stycket görs ett tillägg i form av en hänvisning till 2 a §. Det innebär att den tystnadsplikt som följer av 2 a § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om en uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

Övervägandena finns i avsnitt 35.7.8.

30 kap.

6 §

Paragrafen gäller övervakning och kontroll enligt viss angiven lag- stiftning.

I första stycket görs ett tillägg i form en åttonde punkt med en hänvisning till riksbankslagen. Tillägget innebär att även sådan över- vakning och kontroll som sker enligt riksbankslagen omfattas av be- stämmelsen. Bestämmelser om övervakning finns i 3 kap. 4 och 5 §§ riksbankslagen. I 5 kap. samma lag finns också bestämmelser om riksbankens s.k. planerings- och kontrollansvar i förhållande till vissa

1872

SOU 2019:46

Författningskommentar

juridiska personer och näringsidkare. I 7 kap. 1–3 §§ samma lag finns bestämmelser om skyldighet för vissa aktörer att lämna uppgifter till Riksbanken.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

8 a §

Paragrafen reglerar ett undantag från sekretessen i 4 a §. Enligt 4 a § gäller sekretess hos Statistiska centralbyrån i dess verksamhet enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna.

Av ändringen i första stycket 1 följer att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till Riksbanken i dess verksamhet avseende det finan- siella systemet enligt 3 kap. riksbankslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

32 kap.

6 §

Paragrafen reglerar sekretess för uppgift om finansiella instrument som har lämnats till en myndighet.

Av 11 kap. 34 § riksbankslagen följer att ledamöter i fullmäktige och vissa uppdragstagare i Riksbanken skriftligen ska anmäla inne- hav, och ändringar av innehav, av finansiella instrument. En nyhet är att fullmäktige ska anmäla innehavet till riksdagen medan uppdrags- tagarna ska göra anmälan till Riksbanken. Vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställs riksdagen med en myn- dighet (2 kap. 2 §). Eftersom anmälningsskyldighetens omfattning enligt riksbankslagen är oförändrad innebär därför inte ändringen i första stycket 1 någon ändring i sak.

Övervägandena finns i avsnitt 36.2.

1873

Författningskommentar

SOU 2019:46

39 kap.

5 d §

Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess i ärenden om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef.

Paragrafen har utformats efter förebild av bestämmelserna om sekretess i ärenden om myndighetschefer i myndigheter under reger- ingen, se 5 b §.

Övervägandena finns i avsnitt 32.8.4.

39.14Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)

5 kap.

1 §

Paragrafen gäller upplåning till staten.

Första stycket 5 om upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv upphävs.

Även andra stycket upphävs.

Ändringarna är en konsekvens av att frågor om upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och vissa andra ända- mål regleras i lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

3 §

Paragrafen gäller statsskuldsförvaltningen.

I första stycket görs ett tillägg om att även lån som har tagits upp enligt lagen (2021:000) om Riksgäldskontorets upplåning för Riks- bankens behov förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, Riksgäldskontoret eller affärsverk. Tillägget innebär att även de allmänna bestämmelserna om skuldförvaltning och om statens skuld i 4–7 §§ är tillämpliga på lån som tas upp enligt den nya lagen.

1874

SOU 2019:46

Författningskommentar

I andra stycket ersätts uttrycket lån för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv med uttrycket lån enligt lagen om Riksgälds- kontorets upplåning för Riksbankens behov. Ändringen är en kon- sekvens av att frågor om upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv och vissa andra ändamål regleras i lagen om Riksgäldskontorets upplåning för Riksbankens behov.

Övervägandena finns i avsnitt 30.7.

39.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna

2 §

Paragrafen reglerar i vilket syfte uppgifter får behandlas i den för Riksbanken och Finansinspektionen gemensamma databasen.

Ändringen i punkten 1 innebär att uppgifter får behandlas avse- ende Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet en- ligt 3 kap. i riksbankslagen. Dit hör bl.a. att driva ett avvecklings- system för betalningar, att övervaka det finansiella systemet i allmänhet och den finansiella infrastrukturen samt att ge likviditetsstöd. Vissa uppgifter som Riksbanken behöver till följd av 3 kap. riksbankslagen får inhämtas med stöd av 7 kap. 1–3 §§ samma lag, se även 4 § i samma kapitel i riksbankslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.4.

3 §

Paragrafen gäller vilka uppgifter som får behandlas i den gemensamma databasen.

Ändringen i punkten 1 innebär att uppgifter som samlats in enligt de angivna bestämmelserna i 7 kap. i den nya riksbankslagen får behandlas i den gemensamma databasen, Ändringen är en följd av att den nuvarande riksbankslagen upphävs. Eftersom rätten till uppgif- ter i den nya riksbankslagen är vidare än i 1988 års riksbankslag, blir följden att fler uppgifter får behandlas, se författningskommentaren till 7 kap. 1–3 §§ riksbankslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 36.1.4.

1875

Reservation

Av Johan Lönnroth (V)

Jag anser att Riksbankens båda mål för penningpolitiken ska vara att varaktigt upprätthålla en låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet) samt varaktigt hög och stabil sysselsättningsgrad (sysselsättnings- målet). Riksdagen ska fastställa målen för penningpolitiken. Riks- dagen, riksbanksfullmäktige och Riksbankens direktion ska ha rätt att ta initiativ för att ändra målet.

Situationen idag jämfört med då den nu gällande riksbankslagen trädde i kraft den 1 januari 1989 är radikalt annorlunda. Då var hög inflation och politikernas oförmåga att hantera den ett stort problem. Penningpolitiken var låst av den fasta valutakursen och politikerna klarade inte att strama åt finanspolitiken. Sverige hade också en hög sysselsättningsnivå och en nästan obefintlig arbetslöshet. Avregler- ingen av kredit- och valutamarknaderna ledde till att en bubbla växte fram på fastighets- och aktiemarknaden. Det bidrog till den djupa kris som Sverige drabbades av i början av 1990-talet. Den erfarenheten bidrog sedan till det misslyckade försöket att knyta kronkursen till EU:s kalkylvaluta ECU samt till antagandet av inflationsmålet som överordnat mål för penningpolitiken, samt i förlängningen, tillsam- mans med EU-medlemskapet 1995, till 1998/1999 års beslut om en s.k. oberoende Riksbank och formuleringen om att ”Målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde”.

Idag är det stora problemet en otillräcklig sysselsättningsnivå och hög arbetslöshet medan inflationen är alltför låg. Och politikerna kan absolut inte anklagas för en opportunistisk, inflationsdrivande politik. Tvärtom har de antagna budgetreglerna inneburit att finans- politiken är extremt försiktig. Erfarenheten av finanskrisen 2008 var också att det kan behövas ett intimt samarbete mellan regering,

1877

Reservation

SOU 2019:46

riksdag, Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret. Och om att hänsyn bör tas till den finansiella stabiliteten.

I praktiken tar Riksbanken vid utformandet av penningpolitiken redan nu hänsyn till såväl inflation, sysselsättning som finansiell stabilitet. Riksbankens alltför åtstramande politik under åren 2010 till 2014 baserades på en överdriven rädsla för stigande fastighets- priser. Den dåvarande politiken berövade sannolikt Sverige flera tio- tusentals jobb. Och när räntan sänktes 2014 gjorde Riksbanken i praktiken en avvägning mellan inflationsmål, finansiell stabilitet och sysselsättning. Enligt min mening är det i detta läge både klokt och i enlighet med gällande praxis att låta både finans- och penning- politiken inriktas på inte bara låg och stabil inflation utan också på hög sysselsättning. Indirekt måste då också den finansiella stabili- teten vägas in eftersom en sprucken bubbla kan få förödande följder för sysselsättningen.

Ett argument emot mitt förslag om att ha två penningpolitiska mål i den nya riksbankslagen är att det skulle strida mot EUF-fördraget. Sverige betraktas numera som en medlemsstat med undantag, dvs. som inte har infört euron som valuta. Detta trots att Sverige – i motsats till Storbritannien och Danmark – enligt fördraget ska an- slutas fullt ut till den Europeiska Monetära Unionen (EMU) och införa euron när vi uppfyller konvergenskriterierna. Kommitténs majoritet hävdar att om inga lagstiftningsåtgärder vidtas kommer de brister som identifieras av EU-kommissionen att bestå. Det skulle kunna innebära att kommissionen väcker talan mot Sverige i EU- domstolen. Kommittén bedömer dock inte att det finns skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen i det Europeiska centralbankssystemet (ECBS) som skulle möjliggöra ett omedelbart införande av euron i Sverige.

Kommissionen har nu i många år låtit oss ha vår gamla lagstift- ning som enligt den strider mot EUF-fördraget. Eftersom det inte tycks finnas en majoritet i Sverige för att vi ens på längre sikt ska gå med fullt ut i EMU och därigenom införa euron som valuta gör jag den bedömningen att vi inte heller måste anpassa oss till det mål för penningpolitiken och den beslutsordning för målet som gäller i ECBS och EMU.

1878

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av kommitténs sakkunniga Peter Englund, Lars Hörngren och Per Krusell1

Sammanfattning

Att värna Riksbankens oberoende har varit en självklar princip för kommitténs arbete. Vi stöder denna princip. Vi anser också att kom- mitténs lagförslag vad gäller mål och uppdrag i huvudsak är väl av- vägda. Tyvärr finns dock formuleringar som gör gränserna mellan uppdragen penningpolitik och finansiell stabilitet otydliga. Dessutom vill kommittén ge Riksbanken befogenheter som är olämpliga för en oberoende centralbank och som riskerar att underminera legitimi- teten för Riksbankens oberoende.

Våra viktigaste synpunkter är:

•Gränsen mellan uppdragen och befogenheterna inom penningpoli- tik respektive finansiell stabilitet bör förtydligas.

•Riksbanken bör inte ha rätt att köpa privata värdepapper i pen- ningpolitiskt syfte.

•Riksbanken bör inte ha rätt att fritt bestämma hur stora lån som ska tas upp från Riksgäldskontoret för att förfinansiera valuta- reserven.

Kommitténs förslag angående lån till valutareserven är särskilt pro- blematiskt. Dels ger det Riksbanken obegränsad rätt att förfoga över statliga medel, vilket försvagar riksdagens kontroll över finansmak- ten. Dels ger det legitimitet till den förtida förstärkning av valuta-

1De uppfattningar som framförs i yttrandet är författarnas egna och delas inte nödvändigtvis av Finansinspektionen eller andra organisationer som de är knutna till.

1879

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

reserven som Riksbanken redan har genomfört, till en räntekostnad på i storleksordning 500 miljoner kronor per år, motsvarande mer än hälften av Riksbankens årliga driftskostnader.

Inledning

Riksbanken har en viktig position i svensk ekonomi och i det svenska samhället mer generellt. Av ställningen som Sveriges centralbank följer att Riksbanken har i uppdrag att fullgöra vissa grundläggande uppgifter kopplade till centrala samhälleliga mål: prisstabilitet, väl fungerande betalningssystem och finansiell stabilitet.

Av utredningens analys framgår att Riksbanken har en särställ- ning bland svenska myndigheter och skälen för detta. Det viktigaste är att Riksbanken för att på bästa sätt kunna fullgöra sitt uppdrag inom området penningpolitik har – och bör ha – en grad av obero- ende som inte är aktuell för andra myndigheter. Detta är en princip som har brett stöd i nationalekonomisk analys och som kommer till uttryck i EU:s regelverk för centralbanker.

Att säkerställa Riksbankens oberoende vid genomförandet av penningpolitiken har följaktligen varit en självklar utgångspunkt för kommitténs arbete med en ny riksbankslag. Vi ställer oss till fullo bakom denna princip. Vi anser också att kommitténs lagförslag vad gäller mål och uppdrag i huvudsak är väl avvägda. Men det är viktigt att beskrivningarna av Riksbankens uppdrag är tydliga och att dess befogenheter är väl avvägda och anpassade till Riksbankens särskilda ställning. Här finns problem och brister i kommitténs resonemang och förslag. Att ge Riksbanken för långtgående befogenheter kan underminera legitimiteten för verksamheten, vilket riskerar att för- sämra Riksbankens möjligheter att fullgöra sina mest grundläggande uppgifter.

Förslaget till ny riksbankslag bygger på en åtskillnad mellan Riks- bankens uppdrag inom penningpolitik, som ska utföras under fullt oberoende, och dess uppdrag för att värna finansiell stabilitet, där oberoendet är begränsat. Kommittén har dock olyckligtvis fört in resonemang och bedömningar som, i egenskap av förarbeten till lagen, riskerar att sudda ut den viktiga gränsdragningen mellan dessa båda områden och göra lagen svårare att tillämpa. Vi förespråkar en skarpare

1880

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

gräns mellan de båda politikområdena och tydligare avgränsar Riks- bankens befogenheter inom penningpolitiken.

En viktig aspekt av Riksbankens oberoende är dess möjligheter att finansiera sin verksamhet med egna medel, kallat finansiellt obe- roende. Här fick kommittén tilläggsdirektiv med uppdrag att lämna förslag utgående från en lagrådsremiss från 2017 som byggde på en överenskommelse i finansutskottet. Förslaget i lagrådsremissen gör att Riksbanken med goda marginaler kan klara sitt finansiella obero- ende genom att finansiera verksamheten med avkastningen på egna medel. Den lösningen förs över i kommitténs förslag.

Lagrådsremissen behandlar även villkoren för att förstärka valu- tareserven genom lån från Riksgäldskontoret. Förslaget innebär att Riksbanken kan ha en icke upplånad valutareserv på omkring 250 mil- jarder kronor. Om dessa medel tas i anspråk för utlåning till banker, kan Riksbanken begära att valutareserven ska återställas (påfyllnads- principen). Därutöver ska Riksbanken kunna besluta att låna 50 mil- jarder kronor i förtid om det finns synnerliga skäl.

Här lägger dock kommittén utan uttrycklig motivering fram ett helt annat förslag som innebär att Riksbanken kan ha fri dragnings- rätt på statliga medel. Förslaget urholkar därigenom riksdagens kon- troll över finansmakten. Det strider också mot budgetlagens grund- idé att statsbudgeten ska ge en samlad bild av statens utgifter och därigenom bidra till en effektiv kontroll över statsfinanserna. För- slaget bör därför avvisas och den tidigare överenskommelsen i finans- utskottet, som satte en gräns för upplåning genom Riksgäldskonto- ret, bör återupprättas. Om förslaget ändå genomförs, krävs ändringar i budgetlagen för att säkerställa att det finns mekanismer som gör att statens utgifter vid behov kan anpassas till Riksbankens beslut.

I detta yttrande utvecklar vi grunden för våra invändningar. Som en bakgrund redovisar vi först vår syn på lagstiftningens syfte.

Befogenheter och legitimitet

Riksbanken är en myndighet under riksdagen och i ett demokratiskt samhälle utövas offentlig makt i lagreglerade former. Lagreglerna ska styra Riksbanken genom att göra klart vilka mål som ska vägleda Riksbanken, vilka dess uppdrag är, vilka befogenheter den ska ha och hur Riksbanken ska ledas och kontrolleras. Lagreglerna ska också

1881

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

garantera att Riksbanken har det oberoende – i meningen skydd mot kortsiktig styrning utifrån – som krävs med anledning av dess speci- ella uppdrag.

Att verksamheten är lagreglerad är i sig ett skydd mot otillbörlig påverkan. Riksbankens operativa oberoende gör det samtidigt avgö- rande att lagreglerna är tydliga vad gäller uppdrag och befogenheter. Detta är en förutsättning för att Riksbankens ledning ska veta vad den ska göra och vilka medel den får använda. Det är också en för- utsättning för att riksdagen som Riksbankens huvudman ska kunna utvärdera hur väl Riksbanken utför sitt uppdrag.

Lagreglerna rörande Riksbanken specificerar således riksdagens delegering av uppdrag och befogenheter. Det är dock omöjligt att förutse alla situationer som kan uppstå i framtiden och därmed vilka befogenheter som kan krävas för att uppnå ett visst mål. Här står riksdagen som uppdragsgivare inför en avvägning. Ska Riksbanken på förhand ges mycket långtgående befogenheter och så stor flexibi- litet i utövandet av dessa så att den i princip kan klara alla tänkbara situationer? Eller ska ramverket innefatta mekanismer som gör att Riksbanken i extrema och oförutsedda lägen måste vända sig till riks- dagen och be om ytterligare befogenheter eller uppmana riksdagen att se till att andra aktörer vidtar åtgärder inom sina ansvarsområden?

Vi konstaterar att kommitténs förslag ligger mycket nära den första av dessa båda vägar. Det finns således i princip inga regler om att Riksbanken ska vända sig till huvudmannen utan utgångspunkten är att Riksbanken ska klara sina uppgifter med de befogenheter den ges i lagen. För att avgränsa användningen av dessa befogenheter anges, för det första, att vissa endast är tillgängliga om det föreligger synnerliga skäl. I motivtexter utvecklas sedan vad som i vart specifikt fall kan utgöra synnerliga skäl. För det andra finns en generell prin- cip om proportionalitet, dvs. en åtgärds förväntade effekter på Riks- bankens mål ska stå i rimlig proportion till dess återverkningar på andra mål. För det tredje anges att Riksbanken i efterhand ska moti- vera sina beslut för riksdagen.

Vi menar att utredningens vägval är problematiskt. Det har fått till följd att Riksbanken föreslås få långtgående befogenheter, vars gränser Riksbanken samtidigt har stor frihet att själv tolka. Det gäller både avgränsningen mellan penningpolitik och finansiell stabilitet och tillgången till upplåning från Riksgäldskontoret. Beroende på hur dessa friheter utnyttjas finns risken att tilltron till Riksbanken och

1882

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

dess legitimitet kan komma att skadas, vilket i förlängningen skulle kunna begränsa Riksbankens möjligheter att fullgöra sina mest grund- läggande uppgifter. Att säkerställa att Riksbankens uppdrag är tyd- ligt och att avgränsa dess befogenheter ska således ses som medel för att värna dess oberoende inom det område där det är väsentligt och väl motiverat.

Befogenheter inom penningpolitik och finansiell stabilitet

Vi menar, som framgått ovan, att Riksbankens särskilda ställning och dess operativa oberoende medför att dess befogenheter måste anges och avgränsas tydligt. Detta är särskilt viktigt inom penning- politiken där Riksbankens oberoende är mest långt-gående. Inom området finansiell stabilitet kan ramarna sättas vidare. Där handlar det normalt om allvarliga krislägen där exceptionella och snabba åt- gärder kan vara nödvändiga. Vid hanteringen av en finanskris finns också ett större behov av samråd och samverkan med andra aktörer med ansvar för finansiell stabilitet.

Synsättet att Riksbanken har två separata ansvarsområden har också varit utgångspunkten för kommitténs arbete. Det avspeglas i att det i förslaget till riksbankslag finns två skilda kapitel i vilka upp- drag och befogenheter inom penningpolitiken respektive finansiell stabilitet anges. I betänkandetexten har dock skillnaderna mellan de båda ansvarsområdena luckrats upp. Det framgår särskilt tydligt av en motsägelsefull skrivning i bedömningsrutan i avsnitt 18.11.1, där det anges att ”Riksbanken får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka störningar på de finansiella marknaderna”. Utifrån denna skrivning blir det uppenbarligen svårt att särskilja åtgärder som görs i syfte att värna den finansiella stabiliteten, där Riksbanken ska samverka med andra myndigheter, från penningpolitiska åtgär- der, där sådan samverkan vore lagstridig. Det är olämpligt att ut- forma ett delegerat uppdrag på ett så otydligt sätt.

Vi menar således att uppluckringen av gränserna mellan penning- politik och finansiell stabilitet är olycklig och att den inte följer av de analyser kommittén har gjort. Otydligheten förstärks av att pen- ningpolitiska befogenheter, enligt utredningens förslag, också är till- gängliga för att nå målet om finansiell stabilitet. Skillnaderna i förut- sättningar och syfte motiverar en snävare uppsättning verktyg inom

1883

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

penningpolitiken. Således är det naturligt att befogenheter av tydlig finanspolitisk karaktär inte ingår i den penningpolitiska arsenalen. Kommittén konstaterar – med rätta – att monetär finansiering av fi- nanspolitik (s.k. helikopterpengar) inte bör ingå bland Riksbankens befogenheter (se avsnitt 18.9 och 18.11.6). Anledningen är att central- banken i så fall skulle dela ut transfereringar som finansieras genom minskade framtida utdelningar från centralbanken.

Men på likartat sätt kan köp av privata tillgångar i penningpoli- tiskt syfte ses som en form av stöd till de företag vars utgivna värde- papper kommer ifråga. En åtgärd med sådana effekter är olämplig i penningpolitiken, bör utformas så att den har så små effekter som möjligt på förhållanden som resurs- och inkomstfördelning. Befo- genheten är också olämplig att delegera till en myndighet. Beslut som innebär stöd till företag bör fattas av riksdagen.

Vi avstyrker därför utredningens förslag att ge Riksbanken befo- genhet att köpa privata värdepapper i penningpolitiskt syfte, allra helst som ingen begränsning görs annat än att värdepapperen ifråga ska omsättas på en reglerad marknad.

Riksbankens tillgång till lån i Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven

Kommittén fick i tilläggsdirektiv i uppdrag att lämna förslag om Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning. Det framgår att kommittén ska utgå från förslagen i en lagrådsremiss från 2017 som byggde på en tidigare överenskommelse i finansutskottet. Det anges särskilt att kommittén ska ”förtydliga i lag på vilka villkor Riksban- ken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.”

Kommittén föreslår nu regler om Riksbankens tillgång till lån i Riksgäldskontoret som markant skiljer sig från förslagen i lagrådsre- missen och tar inte alls upp hur redan upptagna lån ska avvecklas. Riks- banken ska utan särskild motivering i förtid kunna lån upp till mot- svarande 5 procent av BNP (för närvarande cirka 250 miljarder kro- nor). Med angivande av synnerliga skäl ska Riksbanken därutöver kunna begära ytterligare lån i förtid. För denna möjlighet sätts ingen gräns.

1884

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Vi avstyrker kommitténs förslag. Det bygger på missvisande re- sonemang om förutsättningarna för statens upplåning. De scenarier som underbygger tanken att det stärker statens beredskap att i förtid låna upp stora summor och placera medlen i Riksbankens valutare- serv är inte konsistenta. Om något skulle sådan upplåning försvaga statens förmåga att hantera kriser, både inom och utanför området finansiell stabilitet. En ordning som ger en myndighet rätt att utan gräns förfoga över statliga medel skulle dessutom undergräva riks- dagens kontroll över finansmakten. Genomförs detta förslag krävs ändringar i budgetlagens regler om uppföljning av det statsfinansiella läget och lagens mekanismer för att säkerställa statsfinansiell stabili- tet. I det följande utvecklar vi i tur och ordning grunden för dessa invändningar.

Vår analys mynnar ut i slutsatsen att förslaget i lagrådsremissen bör genomföras. Det bygger på principen att valutareserven utan be- loppsgräns fylls på i den takt som den tas i anspråk (påfyllnadsprin- cipen). Det innebär också att Riksbanken kan få tillgång till ytterli- gare förtida upplåning efter godkännande av riksdagen.

Motiven för förtida upplåning

Hur stor valutareserven bör vara analyserades av den s.k. Flam-ut- redningen (SOU 2013:9). Riksbanken har i olika sammanhang in- vänt mot dessa analyser med hänvisning till olika scenarioberäk- ningar med utgångspunkt i antaganden och data om bland annat för- falloprofilen på bankernas upplåning i utländsk valuta. Kommittén utvecklar inte tydligt skälen för sitt ställningstagande, men att den valt att frångå förslaget i lagrådsremissen måste tolkas som att den tagit intryck av dessa beräkningar. Det finns därför anledning att kri- tiskt granska antaganden som är avgörande för resultaten.

För det första utgår beräkningarna från att Riksbanken måste möta varje finanskris ensam med hjälp av den initiala valutareserven. Det kommer inga pengar från Riksgäldskontoret som fyller på valu- tareserven, inte ens i scenarier som sträcker sig över flera månader, och statliga garantier införs inte.2 Grunden för dessa antaganden framgår inte och de strider mot erfarenheterna från finanskrisen. En

2I vissa fall antas även att de tillgångar bankerna håller i form av lagreglerade likviditets- buffertar inte tas i anspråk, vilket ytterligare ökar behovet av utlåning från Riksbanken.

1885

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

tolkning är att de utgår ifrån att Riksgäldskontoret i en framtida kris kan komma att stängas ute från internationella lånemarknader och/eller att det statsfinansiella läget är så allvarligt att garantier från svenska staten inte är trovärdiga.

Men även om man utgår från att risken för att Riksgäldskontoret ska stängas ute från lånemarknaderna bör beaktas, är scenarier byggda på detta antagande inte relevanta för hur stor valutareserven bör vara för att hantera en finanskris. Om Riksgäldskontoret inte fortlöpande har tillgång till de internationella lånemarknaderna, kommer staten nämligen inte att kunna fullgöra sina egna åtaganden i utländsk valuta, t.ex. räntor och återbetalningar av gamla lån. Därmed skulle svenska staten hamna i s.k. default. Det innebär bland annat att andra lån kan komma att sägas upp. En djup statsfinansiell och samhällelig kris vore därmed ofrånkomlig. Följaktligen är det i ett sådant scenario ointressant att mekaniskt räkna på hur stora förfallande lån svenska banker har under flera månader. Klockan stannar långt dessförinnan.

Den här typen av scenarier ger således inte ett användbart un- derlag för att beräkna hur stor valutareserven behöver vara för att hantera en finanskris. Ett konsistent scenario som sträcker sig över flera månader måste bygga på att Riksgäldskontoret fortlöpande har tillgång till lånemarknaderna. I ett sådant scenario är det också rim- ligt att utgå ifrån att statliga garantier – precis som 1992 och 2008 – kommer att kunna användas för att stötta bankernas finansiering i utländsk valuta. Beräkningar där Riksbanken står ensam i hanteringen av en finanskris överskattar således behovet av förfinansiering.

Om analysen å andra sidan utgår ifrån att krisen är så allvarlig att Riksgäldskontoret inte kan låna, uppstår ett annat läge. För att kunna hantera en sådan situation krävs också helt andra förberedelser än att bygga upp en stor valutareserv i Riksbanken, något som vi återkom- mer till i nästa avsnitt.

Vi noterar att kommittén föreslår att en begäran från Riksbanken om förtida upplåning ska ”motiveras utifrån rimliga förutsättningar” (se avsnitt 30.7). Enligt vår bedömning uppfyller – som framgår – de beräkningar som hittills har använts för att motivera Riksbankens förtida upplåning inte detta villkor. Genom att kommittén inte när- mare berör vad som bör läggas i begreppet rimliga, finns det dock liten anledning att räkna med att Riksbanken av detta skäl kommer att ändra utgångspunkterna för sina beräkningar.

1886

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Inte heller kommitténs förslag att upplåningen ska göras med be- aktande av proportionalitetsprincipen och hushållning med statens medel framstår som styrande. Dessa principer måste anses gälla re- dan enligt nuvarande lag. Ändå är kostnaden, som framgår av betän- kandet, för nuvarande förtida förstärkning av valutareserven om- kring en halv miljard kronor per år.3 Det kan t.ex. jämföras med Riks- bankens driftskostnader på i storleksordningen 850 miljoner kronor per år. I och med att kommittén inte kommentarer kostnaderna för upplåningen är det svårt att dra annan slutsats att den anser att Riks- banken har agerat korrekt. Även detta talar således för att valutareserven riskerar att ligga kvar på en omotiverat hög och kostsam nivå

Konsekvenser av stor förtida upplåning

Att det finns en valutareserv är ett undantag från huvudprincipen för statlig tillgångs- och skuldförvaltning. Det är ett motiverat undan- tag, men för en diskussion om hur stor valutareserven bör vara och villkoren för när den kan förstärkas är det ändå väsentligt att beakta hur staten finansierar sin verksamhet.

Statlig finansförvaltning – i Sverige och i andra länder – bygger på att låna upp pengar när behovet uppstår. Statens utgifter täcks i grunden av löpande skatteinkomster. Upplåning (eller återbetalning av skuld) används för att hantera skillnaden mellan in- och utbetal- ningar, dvs. budgetsaldot. Detta kommer till uttryck i 5 kap. budget- lagen som uppdrar åt regeringen (Riksgäldskontoret) att låna för att löpande finansiera budgetsaldot och andra av riksdagen beslutade ut- gifter. Reglerna utesluter i princip förfinansiering av framtida utgifter.

Statens finansförvaltning bygger därtill på principen att inte öronmärka och fondera medel för vissa ändamål. Syftet är att ge sta- ten största möjliga flexibilitet att ta sig an det oväntade. Det avspeg- lar att staten är den institution medborgarna vänder sig till när ex- trema situationer uppstår. Fondering och öronmärkning minskar statens handlingsfrihet och gör därmed samhället mindre motstånds- kraftigt. Att ha en fond öronmärkt för till exempel naturkatastrofer är liten hjälp om landet drabbas av en finanskris, och vice versa. Det bästa skyddet för medborgarna är en stat med starka statsfinanser

3Nettoräntekostnaden uppskattas till 0,2–0,3 procent av den förtida upplåningen till valuta- reserven, se avsnitt 30.7.

1887

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

och effektiva kanaler för att låna när det behövs, inte en stat med medel upplåsta i olika fonder. Att fondering dessutom är kostsamt, som framgår ovan, förstärker denna slutsats.

Principen att inte fondera har på senare år tillämpats inom områ- det finansiell stabilitet i resolutionsramverket genom att resolu- tionsreserven är ett konto i Riksgäldskontoret. På samma sätt utfor- mades stabilitetsfonden, som inrättades genom beslutet om stöd- lagen hösten 2008, som ett konto i Riksgäldskontoret. Eventuella utgifter finansieras därmed när de uppstår inom ramen för den lö- pande finansieringen av budgetsaldot.

Valutareserven är och bör dock vara ett undantag från principen att inte fondera, eftersom det kan uppstå lägen där staten har ett akut behov av utländsk valuta. Historiskt sett har valutareserven också setts som en fond för att hantera allvarliga nationella kriser. Ett ex- empel som ibland nämns är att det kan gå att köpa krigsmateriel med guld som betalningsmedel i lägen där det internationella betalnings- systemet kollapsat. En reserv i utländsk valuta som kan fungera som generell buffert för oväntade statliga utgifter kan således vara moti- verad, men det är i så fall avgörande att riksdagen och regeringen i ett krisläge snabbt kan disponera medlen. Det gör att en reserv pla- cerad i centralbanken numera inte är självklart ändamålsenlig. Av ECB-stadgans ordalydelse följer visserligen att den nationella central- banken förvaltar ”medlemsstatens valutareserv”. Men det är oklart hur staten kan utöva sin äganderätt, särskilt som förvaltningen av valutareserven faller inom det område där centralbanken har fullt oberoende. Kommittén har inte analyserat den frågan och inte över- vägt valutareservens funktion i ett bredare perspektiv. Men att det inte kan uteslutas att förbudet mot monetär finansiering skulle lägga hinder i vägen om staten skulle behöva medel ur valutareserven för vapenköp eller andra utgifter är i sig ett argument mot tanken att se valutareserven som en sådan generell buffert. Den är öronmärkt för stöd till banker.

För en generell beredskapsfond som kan användas i nationella kris- lägen av vilket slag som helst är Riksbanken därför en direkt olämplig plats. En sådan fond bör stå till regeringens förfogande och, inom ramar satta av riksdagen, hanteras utifrån regeringens ansvar att styra riket, inte minst i kris.

1888

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Denna slutsats innebär varken att Riksbanken inte ska ha en va- lutareserv eller att den ska sättas på låg nivå. En buffert för att han- tera snabbt uppkommande behov av utländsk valuta i en finanskris ska finnas. Med förslagen i lagrådsremissen kommer Riksbanken att ha möjlighet att hålla en valutareserv på omkring 300 miljarder kro- nor (se avsnitt 30.2.6). Dock bör en gräns sättas för den förfinansi- erade valutareserven och den gränsen måste sättas av riksdagen. Det är principiellt eller praktiskt orimligt att låta en myndighet självstän- digt avgöra hur resurser ska fördelas mellan olika samhälleliga behov, i detta fall mellan beredskap för att hantera bankers finansiering re- spektive statens behov av resurser för andra ändamål, inklusive ex- traordinära händelser av vad slag det vara må. Sådana avvägningar är uttryck för politiska prioriteringar som inte bör delegeras från riks- dagen (se vidare nedan).

Lika väsentligt är att förslaget i lagrådsremissen inte begränsar hur stora resurser som ställs till Riksbankens förfogande för likvidi- tetsstöd i utländsk valuta, eftersom återfyllnadsprincipen inte sätter någon gräns för hur stora belopp som kan lånas upp för att fylla på valutareserven. Det innebär att Riksbankens medel för hantering av banker i kris även i denna lösning ges högre prioritet än andra områ- den, inklusive sådana där kriser kan tänkas uppstå. Det finns exem- pelvis ingen automatisk påfyllnadsregel för försvarsanslaget. Till detta kommer att för det fall riksdagen beslutar att inrätta en generell beredskapsfond finns det inget som hindrar att medel från den vid behov överförs till Riksbanken för att användas för likviditetsstöd i utländsk valuta

Motiven för att ge Riksbanken obegränsad rätt till förtida upplåning

Av de föregående resonemangen följer att påfyllnadsprincipen är mer ändamålsenlig än en ordning byggd på en stor förfinansierad va- lutareserv beslutad av Riksbanken. Kommittén har inte tagit intryck av dessa resonemang. Den motiverar dock inte varför den anser att direktionen ska ha rätt att besluta om lämplig storlek på valutareser- ven (se avsnitt 30.7). Det är i sig anmärkningsvärt med tanke på för- slagets principiella och ekonomiska konsekvenser och att en sådan ordning av riksdagen tidigare betecknats som orimlig. Men bland de

1889

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

argument som förts fram finns att rätt till obegränsad förfinansiering skulle bidra till att stärka Riksbankens oberoende.

Det argumentet väcker på nytt frågan om varför Riksbanken bör ha ett särskilt oberoende. Grundprincipen i ett demokratiskt system är enkel och självklar: Politiska beslut bör fattas på politisk nivå. Att göra avsteg från denna princip genom att ge en myndighet rätt att fatta självständiga beslut i politiska frågor är ett medel, avsett att komma till rätta med någon intresse- eller målkonflikt som politiska beslutsfattare har kommit fram till att de inte lämpade att hantera.4 Målkonflikten inom penningpolitiken är väl känd och motiverar cen- tralbankens långtgående oberoende inom detta politikområde. Men rätten till förtida upplåning är inte ett penningpolitiskt medel utan tänkt att användas inom området finansiell stabilitet. Det krävs därför andra argument – och andra typer av intressekonflikter – för att motivera delegering av väsentliga befogenheter för hanteringen av en finanskris. Vi konstaterar att kommittén inte har redovisat några sådana.

Finanskriser riskerar att utvecklas till allvarliga samhällskriser och riksdagen är därför beredd att avsätta stora resurser för att han- tera en kris på bästa möjliga sätt. Det framgår inte minst av de ex- ceptionella statsfinansiella befogenheter som regeringen fick genom stödlagen 2008. Det är också utsagt att värnande av finansiell stabi- litet är en gemensam angelägenhet som rör både regeringen (och dess myndigheter) och Riksbanken. Delegering av hela ansvaret för hanteringen av en finanskris till Riksbanken är således inte aktuell.

Mot denna bakgrund är det inte motiverat att ge Riksbanken obe- gränsad rätt att på förhand binda upp statliga medel för att hantera sitt uppdrag i en finanskris. Det finns ingen tydlig intresse- eller mål- konflikt som motiverar en sådan delegering.

En målkonflikt som synes ligga närmare till hands är oro från hu- vudmannens sida för att Riksbanken ska vara för återhållsam med stöd till banker i en finanskris. Riksbanken har som grundsyn att likviditetsstöd ska ges med stor återhållsamhet.5 Det synsättet synes gälla även likviditetsstöd till en bank som Riksgäldskontoret satt i resolution och åtagit sig att sätta på fötter igen. Detta riskerar att

4Att delegeringen görs genom ett politiskt beslut innebär att den i sig inte strider mot demo- kratiska principer. Av legitimitetsskäl bör detta dock endast ske när det finns särskilda skäl.

5Se till exempel Riksbankens beslut 2019 om policy för prissättning av särskilt likviditetsstöd (www.riksbank.se/globalassets/media/dagordningar-- protokoll/protokollsbilagor/direktionen/2019/beslutsunderlag--policy-for-prissattning-av- sarskilt-likviditetsstod.pdf).

1890

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

försvåra en effektiv krishantering och förvärra en redan allvarlig fi- nanskris. Kommitténs förslag syftar till att förtydliga Riksbankens ansvar för likviditetsstöd, men det är även framöver Riksbanken som beslutar.

Från lagstiftarens synpunkt finns det därför anledning att fråga sig om en större förfinansierad valutareserv verkligen skulle ge mer resurser att hantera en finanskris. Om det inte går att utgå ifrån att Riksbanken snabbt och effektivt tar valutareserven i anspråk för ut- låning, blir det än svårare att motivera en stor förfinansierad valuta- reserv. Och än mer angeläget att ha outnyttjad kapacitet att låna i utländsk valuta så att Riksgäldskontoret vid behov kan stötta finan- sieringen av banker i resolution genom upplåning (och garantier).

Det bör också noteras att påfyllnadsprincipen är väl anpassad för att hantera även detta osäkerhetsmoment. Genom att Riksbanken får tillgång till ytterligare lån när valutareserven tagits i anspråk und- viks situationer där valuta lånas upp på förhand för att sedan inte tas i anspråk i en kris.

Konsekvenser av en obegränsad rätt till förtida upplåning

Förslaget att ge Riksbanken obegränsad rätt till förfinansiering är ett politiskt ställningstagande. Vi anser att kommittén inte tillräckligt noga analyserat konsekvenserna av förslaget, i synnerhet för det budgetpolitiska ramverket och dess robusthet. En obegränsad rätt till förfinansiering motiverar nämligen ändringar i budgetlagens reg- ler om uppföljning av det statsfinansiella läget och lagens meka- nismer för att säkerställa statsfinansiell stabilitet.

När Riksbanken utnyttjar sin lånerätt, ökar statens lånebehov och statsskulden med motsvarande belopp. Det kan förutsättas att det är fråga om stora belopp, eftersom en liten förstärkning av valu- tareserven är poänglös. Det kan därmed inte uteslutas att upplåning för Riksbankens räkning kommer att konkurrera med statens övriga lånebehov. Det gäller inte minst som Riksbanken antagligen skulle se det som särskilt angeläget att förstärka valutareserven i ett osäkert statsfinansiellt läge. Dessutom minskar, som framgår ovan, basen för Riksbankens utdelning till staten med motsvarande 250 miljoner kro- nor för varje 100 miljarder kronor som lånas upp. Det är belopp som

1891

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

i andra sammanhang skulle föranleda en noggrann prövning i budget- processen.

Enligt den tolkning som gjorts av den nuvarande bestämmelsen i budgetlagen ska det göras en avvägning mellan Riksbankens behov av valutareserv och statens övriga behov. Det framgår exempelvis av finansutskottets betänkande med anledning av utvärderingen av Riks- bankens penningpolitik 2010–2015 (bet. 2015/16:FiU41, s. 44; fot- not tillagd):

Förutsättningarna för statens upplåning och skuldförvaltning regleras bl.a. i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Enligt 5 kap. 1 § får regeringen, eller om regeringen så bestämmer Riksgäldskontoret, efter ett årligt bemyn- digande från riksdagen ta upp lån till staten för vissa angivna ändamål. Ett av de ändamål som anges är att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. (…)6

Av bestämmelserna följer inte att Riksbanken har en obetingad drag- ningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig eftersom statens möjlig- heter att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. En avvägning mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, t.ex. betalningar av räntor på utestå- ende lån och återbetalning av förfallande valutalån, måste därför kunna göras.

Denna avvägning har ansetts innebära Riksgäldskontoret har rätt att säga nej till en begäran från Riksbanken om upplåning för Riksban- kens räkning konkurrerar med upplåning för att täcka statens övriga behov av utländsk valuta.7 Någon regel med motsvarande innebörd föreslås inte av kommittén utan Riksbankens rätt att begära för- stärkning av valutareserven är obegränsad. Och avvägningen mellan Riksbankens behov och statens övriga behov av lån i utländsk valuta görs ytterst av Riksbanken, inte som enligt gällande regler av Riks- gäldskontoret, som har bättre möjligheter att bedöma statens till- gång till lån i utländsk valuta. Riksgäldskontoret kan även förutsättas

6Det är värt att notera att kommittén föreslår att Riksbankens rätt till upplåning lyfts bort ur detta årliga bemyndigande enligt budgetlagen. I stället införs ett permanent bemyndigande i en separat lag. Detta ger Riksbankens lånerätt en särställning i förhållande till alla andra upplåningsändamål. Det bryter även mot principen i det budgetpolitiska ramverket att riks- dagens beslut om statens budget ska innefatta ett samlat ställningstagande till de faktorer som påverkar budgetsaldot.

7Det framgår t.ex. av Riksgäldskontorets beslut om förstärkningen av valutareserven 2013 (se www.riksgalden.se/globalassets/dokument_sve/om_riksgalden/pressmeddelanden/ ovrigt/upplaning_valutareserven_riksbanken.pdf).

1892

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

ha ett bredare perspektiv eftersom det har ett helhetsansvar för sta- tens finansiering.

Vår slutsats är att kommitténs förslag leder till materiella förändr- ingar i gällande rätt. För att värna den statsfinansiella stabiliteten bör därför, om kommitténs förslag genomförs, en explicit korrigerings- mekanism införas i budgetlagen. Om det uppstår konkurrens mellan upplåning för Riksbankens behov av valutareserv och andra statliga utgifter – i utländsk valuta eller generellt – måste det finnas en pro- cess för att säkerställa att övriga utgifter (och vid behov inkomster) anpassas så att stabiliteten i statsfinanserna inte hotas. Även i mindre pressade lägen kan det finnas skäl att minska statens övriga utgifter för att säkerställa att lånebehovet inte blir svårhanterligt eller att statsskulden hamnar på en alltför hög nivå som en följd av utlåningen till Riksbanken.

Vi har inte anledning eller möjlighet att i detta yttrande föreslå hur en sådan mekanism bör se ut. En möjlig lösning är dock att in- föra en bestämmelse i budgetlagen som ålägger regeringen att skynd- samt informera riksdagen om konsekvenserna av det ökade lånebe- hovet till följd av förtida upplåning till Riksbanken. Regeringen bör vid behov också skyndsamt lämna förslag om åtgärder till riksdagen. Minskade utgifter eller inkomstförstärkningar kan krävas för att sä- kerställa att statens budgetsaldo fortlöpande kan finansieras på ett trovärdigt sätt och att statsskulden hålls under kontroll. En sådan bestämmelse kan ta sin utgångspunkt i bestämmelsen om åtgärder vid hot mot utgiftstaket i 2 kap. 4 § budgetlagen. Kravet på skynd- samhet är dock högre, eftersom det är möjligheten att finansiera sta- tens lånebehov som är hotad, inte endast en budgetmässig gräns.

En regel om att en av riksdagen fastlagd statsbudget på detta sätt kan behöva rivas upp till följd av myndighetsbeslut vore ett nytt in- slag i det budgetpolitiska ramverket. Det är dock en logisk följd av att Riksbanken ges en obegränsad rätt att begära förstärkning av va- lutareserven.

Vi ser det som en brist i kommitténs analys av framlagda förslag att dessa konsekvenser inte uppmärksammats och att förslag på mot- verkande åtgärder inte tagits fram. De luckor som riskerar att uppstå i det budgetpolitiska ramverket måste täppas till om förslaget att ge Riksbanken obegränsad rätt till förtida upplåning genomförs.

1893

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av kommitténs sakkunnige Per Krusell

Utredningen föreslår att antalet direktionsledamöter minskas från sex till fem. Jag anser att detta är olyckligt och att antalet i stället borde ökas till sju.

Direktionen är ansvarig för de beslut som fattas. Riksbankens oberoende innebär att den process som normalt finns till hands för myndigheter som inte sköts på ett för de folkvalda önskvärt sätt, nämligen att entlediga/byta ut en chef eller chefsgrupp med kort var- sel, inte är tillgänglig innan respektive persons förordnande löper ut. Därför är det av speciell vikt att i förväg säkerställa (i) direktionens kompetens vad gäller djup och bredd och (ii) att den är stor nog för att tillåta att olika synsätt ges utrymme. Ytterst handlar detta om att värna Riksbankens oberoende på sikt: finns inte kompetensen och bredden är risken för godtyckliga beslut större och därmed skulle fog finnas för att göra Riksbanken till en myndighet likt andra, dvs. en som tappar sitt nuvarande oberoende. Detta vore olyckligt, då jag anser att oberoendet främjar en långsiktigt sund ekonomisk politik.

Utredningen har tagit ett steg i positiv riktning såtillvida att ett ansökningsförfarande föreslås för direktionsledamöter: jag tror detta kommer öka konkurrensen om de direktionsplatser som finns och därmed öka kompetensen i ledningen. Jag känner, trots detta, stor oro att det ändå blir en markant kompetensförsvagning jämfört med nuläget på grund av att antalet ledamöter föreslås att reduceras.

Riksbankens löpande arbete är krävande och i synnerhet gäller detta i kristider. Då är det avgörande att direktionen kan agera både snabbt och på välinformerade och sunda grunder. Nästa kris behöver inte se ut som de kriser vi erfarit tidigare; istället kännetecknar kriser typiskt just det oförutsedda, vilket inte helt går att skydda sig mot. Därför är just en bred och djup kompetens ovärderlig under dylika omständigheter. Handlingskraft är förstås också viktig men faller inte nämnvärt om direktionen har något fler ledamöter. Däremot kan några ytterligare ledamöter tillföra just de nya perspektiv och den nya kunskap som krävs för att fatta rätt beslut under press. Ett exempel är hur viktig Ben Bernanke var för den amerikanska central- banken – och indirekt för alla andra centralbanker och därmed världs- ekonomin – i och med att han bidrog med en djup förståelse för finanskriser (hans forskning har just handlat om depressionen och penning- och finansmarknadsproblemen därmed). De instrument

1895

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

han föreslog och använde aktivt var kanske oväntade då men har med tid vunnit stor acceptans. Vi kan i Sverige inte hoppas på att fylla direktionen med ledamöter av Bernankes kompetensnivå men vi kan hoppas på ledamöter som åtminstone har expertis inom rätt område och på djupet kan förstå, och kommunicera, de argument som fram- tidens Bernanke föreslår.

Vilken kompetens är då relevant? Utredningen har tyvärr inte diskuterat detta i någon detalj alls, vilket är en brist. Det är, enligt min mening, uppenbart att kompetens, helst på forskningsnivå och både vad gäller teori och empiri, krävs åtminstone inom (i) penning- teori och penningpolitik, (ii) kreditmarknader och finansmarknader,

(iii)banking, (iv) internationell ekonomi (valutor, internationella kapitalmarknader), (v) betalningssystem (för att förstå deras snabba utveckling, e-kronor, osv.) samt (vi) allmän makroekonomi (pro- duktivitet, arbetsmarknad, mm). Det finns få personer i Sverige, om någon, som har tillräckliga kunskaper på alla dessa områden, men även personer med stark kompetens i mer än ett av dem är relativt ovanligt. Jag vill hävda att listan av relevanta kompetensområden också är större i dag än den varit historiskt, speciellt med tanke på den snabba tekniska utvecklingen om betalningssystemen. En större direktion skulle alltså tillåta en mycket bättre täckning av alla dessa viktiga områden, vilket i sin tur skulle tillåta en bättre hantering av direktionens ansvar, speciellt i kristider.

Jag hyser ingen oro för att Sverige är ”för litet” för att nå kompe- tens; tvärtom anser jag att det finns djup kompetens bland många, men att få personer har tillräcklig bredd. Ett potentiellt problem skulle kunna vara att det är svårt att attrahera de mest lämpliga kan- didaterna till direktionen. Detta är jag inte orolig för; de flesta upp- lever enligt min mening Riksbankens ansvar, och därför direktions- arbetet, som viktigt för samhället. Ett visst beredningsansvar, som framtidens direktion enligt utredningen kan besluta om, skulle göra ledamotsarbetet än mer attraktivt.

Jag anser också att det är av vikt att ha ledamöter med praktisk erfarenhet från finans- och penningmarknaden. Detta ökar kompe- tenskraven, vilket ytterligare talar för att öka snarare än minska an- talet ledamöter.

Slutligen kan invändas att kompetens kan uppnås genom starka rekryteringar till staben. Självklart är också en kompetent stab värde- full för Riksbanken och för direktionen, men den kan inte mer än

1896

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

Särskilt yttrande av kommitténs sakkunnige

Anders Vredin

Sammanfattande synpunkter

Förslaget till ny riksbankslag innebär stora förändringar jämfört med nuvarande lag. Den nya lagen är oerhört omfattande och detaljerad. Det gör den komplex och skapar oklarheter om hur den ska tilläm- pas. I vissa avseenden begränsas också Riksbankens penningpolitiska självständighet jämfört med nuvarande lag. Det senaste decenniets erfarenheter visar att det behövs flexibilitet om en centralbank snabbt ska kunna hantera krissituationer. Det hade varit bättre att, istället för att skapa en omfattande och detaljerad lag, fokusera på att stärka möjligheterna till att kontrollera och följa upp Riksbankens verk- samhet.

En stor del av förslagen bottnar i en önskan att förtydliga Riks- bankens mandat och att stärka riksdagens möjligheter till utvärde- ringar av banken, i linje med utredningens direktiv. Men det upplägg som utredningen valt för att uppnå detta – där Riksbankens befo- genheter och målen för de olika verksamheterna specificeras i detalj i olika kapitel – innebär också att den nya lagen blir väldigt omfat- tande. Den stora mängd bedömningar som kommittén därutöver gör i utredningstexten, om hur Riksbanken bör agera i olika situationer, bidrar också till att skapa ett mycket komplext regelverk.

Ett syfte med den nya lagtexten har varit att tydliggöra var grän- sen går mellan sådana beslut som andra offentliga aktörer inte får försöka påverka – framför allt inom penningpolitiken – och beslut inom områden där det kan ställas krav på Riksbanken att samråda med andra aktörer. Nuvarande lag kan med rätta uppfattas som allt- för oklar i dessa avseenden, vilket bland annat leder till stort ut- rymme att göra olika tolkningar av lagen och därmed av Riksbankens mandat. Förslaget till ny lag medför emellertid många nya oklarheter och tolkningsproblem. Detta kan göra det svårt för Riksbanken att agera tillräckligt snabbt och kraftfullt i en finansiell kris.

Centralbanker världen över har under det senaste decenniet tvingats pröva flera olika och nya metoder för att dämpa effekterna av stör- ningar på de finansiella marknaderna och hantera en långvarig period med låg inflation och styrräntor nära sina nedre gränser. Ingen har

1898

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

kunnat förutse exakt vilka verktyg som behövt användas eller under vilka förutsättningar. En lag som detaljstyr centralbanken skulle ha kunnat bli en hämsko för en effektiv hantering av de störningar som inträffat. En annan central lärdom från denna period är att gränserna mellan centralbankernas huvuduppgifter – prisstabilitet och ett stabilt och effektivt finansiellt system – är svåra att urskilja, i synnerhet (men inte enbart) under en finansiell kris. Detta och de fortsatt snabba förändringarna på de finansiella marknaderna talar mot en lag med väldigt detaljerade bestämmelser.

En internationell utblick visar till exempel att andra länder inte har definierat den penningpolitiska verktygslådan så snävt som före- slås i denna utredning eller skapat separata verktygslådor för penning- politik respektive finansiell stabilitet. Gränsdragningarna mellan dessa verksamhetsområden är inte heller motiverade utifrån ekono- misk teori.8 Min kritik mot den lagstiftningstekniska ansatsen inne- bär emellertid inte att jag ser något egenvärde i att formulera lagen precis så som den ser ut i något annat land, eller i att bygga lagen på någon viss ekonomisk teori. Min kritik beror mer på kombinationen av att de lagförslag som nu läggs innebär mycket stora förändringar jämfört med nuvarande lag, att förslagen inte har stöd i andra länders lagstiftning9 eller i ekonomisk teori, samtidigt som erfarenheterna från det senaste decenniet, i Sverige och i andra länder, snarare talar för att vi behöver av en lag som ger flexibilitet och mot en lag med detaljerade bestämmelser där åtgärder för finansiell stabilitet och penningpolitik separeras.

Ytterst handlar en centralbanks verksamhet i de flesta fall om att på ett eller annat sätt bestämma hur bankens balansräkning ska an- vändas. Att i förväg definiera vilka sådana beslut som handlar om penningpolitik eller om det finansiella systemets funktionssätt är inte ändamålsenligt. Det beror dels på det ömsesidiga beroende som alltid råder mellan penningpolitik och finansiell stabilitet, dels på att den lämpliga sammansättningen av åtgärder, för att nå de penning-

8Se till exempel M. Hellwig, ”Financial Stability and Monetary Policy” (Preprints of the Max

Planck Institute for Research on Collective Goods, Bonn 2015/10) och F. Gourio, A.K.

Kashyap och J. Sim, “The Tradeoffs in Leaning Against the Wind” (NBER Working Paper 23658, augusti 2017).

9Det närmaste exemplet man kan hitta är Bank of England, som också tjänat som inspiration för utredningen. Gränsdragningen mellan penningpolitik och andra åtgärder för det finansiella systemets funktionssätt blir emellertid i praktiken inte så skarp i Bank of Englands fall, eftersom centralbanken där har slagits ihop med finansinspektionen.

1899

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

politiska målen och ett väl fungerande finansiellt system, kommer att variera över tiden beroende på vilka störningar som inträffat.

Denna kritik ska inte tolkas som att Riksbanken bör få ett full- ständigt öppet och obegränsat mandat. Riksbanken har, i likhet med centralbanker i andra länder, en hög grad av självständighet jämfört med andra offentliga myndigheter. Självständigheten behöver balan- seras upp med en hög grad av transparens och noggranna utvärde- ringar. Den demokratiska kontrollen kan emellertid stärkas på olika sätt, och utredningen innehåller också flera förslag på det området: det formella regelverket för information till allmänheten och till riks- dagen stärks, finansutskottet får ökade resurser till utvärderingar, Riksrevisionen får ytterligare granskningsuppdrag, en explicit para- graf med proportionalitetskrav på Riksbankens åtgärder införs, Riksbanksfullmäktiges kontrollerande funktion tydliggörs, riksdagen ska godkänna inflationsmålet, med mera. Möjligheterna för uppdrags- givarna i riksdagen att utöva kontroll är alltså goda, vilket borde göra det möjligt att utforma en ny lagtext som istället för att detaljreglera formulerar tydliga processer för ansvarsutkrävande.

I det följande ger jag några mer konkreta exempel på problemen med förslaget till ny lag och presenterar också ett alternativt upplägg.

Problem med utredningens lagtekniska ansats

I kapitel 13, ”Övergripande ställningstaganden”, slås fast att lagen ska ange Riksbankens uppgifter på ett uttömmande sätt och att det bör göras en åtskillnad mellan exempelvis bestämmelser om pen- ningpolitik respektive finansiell stabilitet. Utifrån ett ekonomiskt synsätt kan man emellertid hävda att centralbankernas ansvar för penningpolitik, finansiell stabilitet och betalningsväsendet hänger ihop (det handlar om likviditetsförsörjning, resonemanget utvecklas i avsnitt 2.1 nedan). Prisstabilitet är till exempel en viktig del av ett säkert och effektivt betalningsväsende och graden av finansiell stabi- litet påverkar penningpolitikens genomslag.

Ambitionen att skapa en tydlig åtskillnad mellan penningpolitik och åtgärder för den finansiella stabiliteten avspeglas inte fullt ut i de slutliga förslagen till lagparagrafer, som istället gör tydligt att det finns en betydande överlappning mellan de olika verktygslådorna. Detta innebär att de negativa effekterna av det valda upplägget till

1900

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

viss del begränsas. Det leder emellertid också till oklarheter om hur lagen ska tolkas. De viktigaste problemen med de slutliga lagförsla- gen är att det som kallas ”generellt likviditetsstöd” är tänkt att kunna skiljas från penningpolitiken, att penningpolitiken inte ska få ta sär- skild hänsyn till finansiella obalanser, och att Riksbanken inte längre ska få ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Dessutom är det olyckligt att kommittén gör en hel del bedömningar i utredningstexten som skulle kunna innebära begränsningar i Riksbankens verktyg utöver det som står i själva lagförslagen.

”Generellt likviditetsstöd”– en specifik svensk och otydlig konstruktion

Begreppet ”generellt likviditetsstöd” (kapitel 22 i utredningen) är ett nytt begrepp som föreslås införas i lagens kapitel om finansiell stabi- litet, men däremot inte ingå i den penningpolitiska verktygslådan. Mig veterligen förekommer detta begrepp inte, åtminstone inte med nå- gon precis definition där det skiljs från penningpolitik på det sätt som nu föreslås, i andra länders lagstiftning eller i ekonomisk teori. Flera av de åtgärder som Riksbanken vidtog under krisen 2008–09 skulle kunna rubriceras som generellt likviditetsstöd, men också som en del av penningpolitiken. Det handlade om lån till banker med längre löp- tider och andra villkor (säkerheter, räntor) än normalt. Lån till banker ingår även i normal penningpolitik, och frågan är när villkoren (löpti- der, säkerheter, räntor) för ett lån gör att detta övergår från att vara del av penningpolitiken till att bli generellt likviditetsstöd. Gränsdrag- ningen har betydelse, eftersom Riksbanken enligt lagförslaget ska samråda med Finansinspektionen och Riksgäldskontoret om generellt likviditetsstöd, vilket inte krävs när det gäller penningpolitik. Dess- utom gäller instruktionsförbudet (lagkapitel 11, § 26) när det är fråga om penningpolitik, men inte vid generellt likviditetsstöd. Genom att införa begreppet generellt likviditetsstöd och lägga det i verktygslådan för finansiell stabilitet skapar lagstiftaren alltså en risk för att Riksban- kens självständighet i penningpolitiken begränsas.

Utredningen anser att syftet med åtgärden ska avgöra vad det är fråga om, det vill säga om huvudsyftet är ett penningpolitiskt motiv (prisstabilitet, balanserad utveckling av produktion och sysselsätt- ning) eller om det är finansiell stabilitet. Men eftersom Riksbanken enligt förslagen bara får ge generellt likviditetsstöd för att motverka

1901

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

en allvarlig störning i det finansiella systemet, så är det svårt att tänka sig att åtgärden inte även skulle vara penningpolitiskt motiverad – med tanke på de risker för prisstabiliteten eller den realekonomiska stabiliteten som allvarliga störningar i det finansiella systemet med- för. I kapitel 25 fastslås emellertid att det är ”nödvändigt” att Riks- banken klargör det huvudsakliga syftet med vidtagna åtgärder. Jag tror tvärtom att det många gånger kan vara omöjligt att avgöra om huvudsyftet är penningpolitiskt eller motiverat av omsorg om det finansiella systemets funktionssätt. Huruvida de åtgärder som vidta- gits av ECB och Federal Reserve på senare tid har det ena eller andra huvudsyftet är till exempel svårt att säga.

Penningpolitiken bör även ta hänsyn till finansiell stabilitet

En förändring jämfört med nuvarande lag är att penningpolitiken ska ta hänsyn till realekonomin. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Detta är förenligt med etablerad praxis och med för- arbetena till den nuvarande lagen. Riksbanken tar i likhet med andra länders centralbanker redan sådan hänsyn i penningpolitiken. Detta är inte kontroversiellt och det är bra att det görs tydligt i Riksban- kens mandat. Men med tanke på det senaste decenniets erfarenheter av finansiella kriser och de förändringar i penningpolitiken som dessa har medfört, så är det förvånande att utredningen föreslår en reform där hänsynen till realekonomin lyfts fram utan att den penningpoli- tiska verktygslådan samtidigt förväntas kunna bidra även till finan- siell stabilitet.

Under krisen 2008–09 användes penningpolitiska åtgärder för att motverka störningarna i det finansiella systemet, och penningpoliti- kens betydelse för den finansiella stabiliteten har varit omdiskuterad sedan dess, både i Sverige och i andra länder. Vissa argument har handlat om att penningpolitiken tagit för mycket hänsyn till finan- siella obalanser, andra om att den tagit för lite hänsyn. Formuler- ingen av det nya mandatet för penningpolitiken är mot denna bak- grund förvånande, och även med tanke på det ansvar som central- banker tveklöst har för betalningssystemet och det finansiella syste- met. Penningpolitikens roll för konjunkturutvecklingen får ökad be-

1902

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

toning i det nya lagförslaget, men de finansiella stabilitetsaspekterna får inte motsvarande vikt.

Utredningen förmedlar samtidigt motsägelsefulla budskap när det gäller vilken hänsyn penningpolitiken ska ta till det finansiella systemet. Exempelvis görs bedömningen i kapitel 18 att ”Riksban- ken får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka stör- ningarna på de finansiella marknaderna”. I kapitel 38, om konse- kvenser av utredningens förslag, lyfts istället fram att penningpoliti- ken inte får ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dessas effekter på de penningpolitiska målen (prisstabilitet, produktion och syssel- sättning). Det senare strider mot en punkt i sammanfattningskapitlet, som säger att Riksbanken ska ta hänsyn till hur statspappersköp (som kan vara en del av penningpolitiken) påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt.

Riksbanken bör kunna ge ut skuldebrev i utländsk valuta

Enligt förslaget till ny lag får Riksbanken ge ut och omsätta egna skuldebrev i svenska kronor, men inte i utländsk valuta. Riksbankens tolkning av nuvarande lag är att den inte innehåller någon sådan be- gränsning. Centralbanker i EU har i sina bestämmelser vanligtvis ingen begränsning när det gäller upplåning genom utgivning av marknadsnoterade skuldebrev. I normala fall kan centralbanken vis- serligen sköta sina roller inom betalningsområdet, penningpolitiken och den finansiella stabilitetspolitiken genom att ge ut centralbanks- pengar i den inhemska valutan. Det kan dock uppstå situationer där det kan vara motiverat att ge ut skuldebrev i utländsk valuta, till ex- empel om man i beredskapssyfte skulle vilja öka valutareservens storlek, utan att samtidigt påverka centralbankens nettoefterfrågan på eller nettoutbud av inhemsk och utländsk valuta och därmed va- lutakursen. En sådan ökning av valutareserven som finansieras med lika stora lån, kan vara motiverad av penningpolitiska skäl (för att kunna göra framtida valutainterventioner) eller för att främja den fi- nansiella stabiliteten (för att vara beredd att ge bankerna lån i ut- ländsk valuta). Att ha en sådan möjlighet är viktig för att en central- bank på bästa sätt och i alla lägen ska kunna bidra till ekonomisk och finansiell stabilitet.

1903

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

Att Riksbanken får tydlig rätt att, inom vissa gränser, låna i ut- ländsk valuta via Riksgäldskontoret minskar behovet av att kunna ge ut egna skuldebrev. Den nya lagen innebär likafullt en begränsning av Riksbankens självständighet på detta område.

Penningpolitiken bör inte begränsas genom kommitténs bedömningar

Kommittén har uppfattningen (avsnitt 18.11.1 i utredningen) att krediter inom ramen för penningpolitik inte ska innebära att de fö- retag som får krediterna begränsas när det gäller vilken typ av finan- siering de själva får erbjuda sina kunder. Det skulle i så fall vara en begränsning jämfört med vad till exempel Bank of England och ECB får göra. Att det också skulle kunna begränsa penningpolitiken i Sve- rige framgår av att Riksbanken tidigare meddelat (se till exempel en fördjupning i den penningpolitiska rapporten februari 2015) att ut- låning till företag via bank skulle kunna vara ett sätt att göra pen- ningpolitiken mer expansiv vid behov.

I utredningen sägs också att Riksbanken – för att efterleva uni- onsrättens förbud mot monetär finansiering – bör undvika att köpa en alltför stor del av ett enskilt lån svenska statspapper eller att inneha en alltför stor del av den totala mängden utestående statspap- per. Utredningen hänvisar här till rättspraxis inom EU. ECB har en självpåtagen restriktion (som de alltså kan ändra) att inte köpa mer än 33 % av ett enskilt obligationslån, medan den dom som utred- ningen syftar på (Weiss-domen) landade i att ett rimligt krav är att andra aktörer än centralbanken köper åtminstone hälften av stats- skulden. Detta handlar om att centralbankens åtgärder inte ska un- derminera statens budgetdisciplin. Den av ECB självpåtagna be- gränsningen utgjorde enligt EU-domstolen en av många faktorer som kunde påverka domstolens helhetsbedömning. Kommittén ger dock det felaktiga intrycket att ECB:s egen begränsning är en nödvändig förutsättning för att köpen av statspapper ska vara förenliga med förbudet mot monetär finansiering.

Den här typen av bedömningar i utredningen kan innebära att den penningpolitiska handlingsfriheten begränsas framöver, eller i vart fall att manöverutrymmet blir oklart, allrahelst som krediter till ban- ker och köp av statspapper enligt den nya lagen skulle kunna bli fö-

1904

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

remål för instruktioner beroende på att instrumenten även ingår i verktygslådan för finansiell stabilitet.

En alternativ ansats

Med utgångspunkt i de funktioner som Riksbanken och andra central- banker har i det finansiella systemet anser jag att uppgifter inom penningpolitik hör nära ihop med att verka för ett säkert och effek- tivt finansiellt system. Det talar för en lagstiftning med mindre detal- jerade regler för hur olika instrument får användas för att uppfylla olika mål. En sådan mer flexibel lagstiftning kräver dock tydligare möjligheter till utvärdering och ansvarsutkrävande än nuvarande lag, i linje med de förslag utredningen också lämnar.

Hur man kan se på Riksbankens funktioner?

Väl fungerande system för betalningar är en förutsättning för en god utveckling av samhällsekonomin. Köp och försäljningar av varor och tjänster skulle vara förknippade med stora kostnader om det inte fanns betalningsmedel med ett stabilt värde och en pålitlig infra- struktur. I det moderna samhället inbegriper betalningar också ofta någon form av kredit. Riksbankens och andra centralbankers över- gripande uppgift är att se till att den ekonomiska utvecklingen inte hämmas av illa fungerande system för betalningar och krediter.

Riksbanken utför sitt uppdrag på olika sätt. Ett är att ge ut kon- tanter, sedlar och mynt, men denna betalningsform har fått en allt mindre betydelse de senaste åren. Nästan alla betalningar sker nu ge- nom överföringar mellan säljares och köpares bankkonton. I likhet med andra centralbanker spelar dock Riksbanken en viktig roll för att detta system med ”bankpengar” ska fungera. Riksbanken funge- rar på olika sätt som bankernas bank: Riksbanken tillhandahåller ett system där bankerna kan överföra pengar sinsemellan och ger dem krediter under dagen inom detta system; bankerna kan göra insätt- ningar eller låna pengar från Riksbanken under en viss tid, till räntor och andra allmänna villkor som Riksbanken bestämmer; och en en- skild bank kan i en nödsituation få krediter på särskilda villkor. Allt detta kan sammanfattas med att Riksbanken har ett ansvar för likvi- ditetsförsörjningen, det vill säga för att det ska finnas tillgång till lik-

1905

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

vida medel (betalningsmedel) som kan användas för att genomföra allehanda transaktioner i det ekonomiska systemet. När det är brist på likvida medel ökar kostnaden för likviditet, det blir en allmän ränteuppgång. Om det istället finns ett överskott av likvida medel kan det bland annat innebära att penningvärdet minskar, det vill säga att det blir inflation. Centralbankerna stabiliserar sålunda räntor och penningvärde genom sin likviditetsförsörjning.

Riksbankens ansvar för likviditetsförsörjningen, och dess roll som bank, avspeglas i att Riksbanken har en balansräkning med till- gångar och skulder. Utgivningen av sedlar och mynt räknas som en skuld. På tillgångssidan behövs en reserv av höglikvida tillgångar i utländsk valuta, dels för att Riksbanken kan behöva ge bankerna lik- viditetsstöd i utländsk valuta, dels för att Riksbanken kan behöva köpa eller sälja utländsk valuta mot kronor för att påverka kronans värde i förhållande till utländska valutor. Men Riksbanken kan också behöva påverka ränteläget och likviditeten i ekonomin genom att köpa eller sälja tillgångar i kronor. På senare år har Riksbanken ökat sitt innehav av svenska statsobligationer vilket har ökat tillgången på ”centralbankspengar” i banksystemet. Andra centralbanker har även köpt andra typer av värdepapper. Förvaltningen av Riksbankens till- gångar och skulder påverkar Riksbankens ekonomiska resultat, och detta är något som Riksbanken behöver ta hänsyn till när den beslu- tar om olika åtgärder.

Denna beskrivning visar att Riksbankens verksamhet i de flesta fall handlar om att på ett eller annat sätt bestämma hur bankens ba- lansräkning ska användas. Den syn på centralbankers verksamhet som utredningen valt klipper sambanden i och med att olika områ- den av Riksbankens verksamhet förses med olika mål och olika se- parata verktygslådor. Att på detta sätt i förväg definiera vilka beslut som handlar om penningpolitik eller om det finansiella systemets funktionssätt är inte ändamålsenligt. Den lämpliga sammansätt- ningen av åtgärder, för att nå de penningpolitiska målen och ett väl fungerande finansiellt system, kommer att variera över tiden bero- ende på vilka störningar som inträffat.

En komplicerande faktor är att i Sverige, liksom i många andra länder, finns det fler myndigheter än centralbanken som har ett an- svar för det finansiella systemet. Staten bestämmer reglerna för cen- tralbankernas och de andra myndigheternas agerande, vilka olika uppgifter de ska ha, i vilka avseenden de ska samarbeta, och så vidare.

1906

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Utredningens direktiv kan tolkas som att utredningsuppdraget hand- lar om att förtydliga både Riksbankens ansvar som bankernas bank och hur statens kontroll (den demokratiska granskningen) av Riks- banken ska stärkas. Nuvarande lag är otydlig på båda dessa områden, och förslagen till ny lag innebär flera förbättringar. Men här finns naturligtvis avvägningar. Det hade gått att precisera Riksbankens uppgifter och mandat så att de blir tydligare i förhållande till andra myndigheters och så att den demokratiska granskningen stärks utan att Riksbankens möjligheter att vara bankernas bank försvåras mer än nödvändigt.

Flexibel verktygslåda men skärpt demokratisk kontroll

Den finansiella krisen och tiden därefter, med låg inflation och låga räntor, har tydligt visat på behovet av flexibilitet och nytänkande för att kunna hantera de problem som uppstått. Centralbankerna i många länder har fått nya uppgifter inom området finansiell stabilitet, och i Sverige har andra myndigheter fått sådana uppgifter. Detta har för- anlett ett behov av att även förtydliga Riksbankens ansvar för den finansiella stabiliteten.

Nu föreslås Riksbankens ansvar förtydligas så att banken ska ”bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt”. I upp- giften föreslås ingå att verka för att identifiera sårbarheter och risker. Detta är bra förändringar.

Ett bredare mandat för Riksbanken kan å andra sidan också upp- levas som problematiskt, särskilt inom området finansiell stabilitet där även andra myndigheter har ett ansvar och där det därför kan finnas argument för samarbete. Detta har följaktligen varit ett motiv för utredningen att göra tydligt i den nya lagtexten var gränsen går mellan sådana beslut där det kan ställas krav på Riksbanken att sam- råda med andra aktörer och sådana beslut – framför allt inom pen- ningpolitiken – som andra offentliga aktörer inte får försöka påverka.

Det är emellertid möjligt att förtydliga Riksbankens ansvar för den finansiella stabiliteten och samtidigt stärka den demokratiska kontrollen utan den separation av penningpolitik och finansiell sta- bilitet och utan den detaljeringsgrad som föreslås. En möjlig väg skulle vara att ge Riksbanken rätt att använda alla de verktyg som den tilldelas både för att hantera sitt penningpolitiska uppdrag och

1907

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

för att motverka risker för den finansiella stabiliteten, det vill säga utan att knyta särskilda befogenheter till olika mål, och att balansera denna flexibilitet med skarpare mekanismer för utvärderingar och ansvarsutkrävande. Att Riksbanken ska få använda penningpolitiska verktyg även för att uppnå andra mål än de penningpolitiska har före- slagits i en tidigare utredning, av Finanskriskommittén (SOU 2013:6). En sådan ordning hindrar inte att Riksbanken och övriga myndig- heter har ett nära informationsutbyte och en dialog kring åtgärder, vilket också var fallet under den senaste finansiella krisen. Redan nu- varande lag innehåller en bestämmelse om att Riksbanken ska sam- råda med Finansinspektionen i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör Finansinspektionens tillsyns- verksamhet.

Riksdagens möjligheter att kontrollera Riksbanken och utkräva ansvar, för såväl penningpolitik som hanteringen av balansräkningen och dess konsekvenser för de offentliga finanserna, med mera, är re- dan goda. Riksbanksfullmäktige utser bankens ledning på tidsbe- gränsade mandat och har en kontrollerande funktion, årsredovis- ning, vinstdisposition och ansvarsfrihet ska godkännas av riksdagen, Finansutskottet har möjlighet att kalla till särskilda möten och be- ställa oberoende utvärderingar, etc. Utredningen innehåller flera för- slag på skärpta mekanismer för utvärderingar och ansvarsutkrä- vande: det formella regelverket för information till allmänheten och till Riksdagen stärks, Finansutskottet får ökade resurser till utvärde- ringar, Riksrevisionen får ytterligare granskningsuppdrag, en expli- cit paragraf med proportionalitetskrav på Riksbankens åtgärder in- förs, Fullmäktiges kontrollerande funktion tydliggörs, riksdagen ska godkänna inflationsmålet, med mera. Möjligheterna till ansvarsut- krävande från uppdragsgivarna i riksdagen är alltså goda. Detta borde göra det möjligt att formulera en lagtext som utmärks av tydliga processer för ansvarsutkrävande istället för av detaljreglering.

1908

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av kommitténs expert

Christina Wejshammar

Förslaget till ny riksbankslag innebär ett förtydligat och förändrat mandat för Riksbanken rörande kontanthanteringen. Kommittén har förtjänstfullt gått igenom kontanthanteringskedjan och dess utman- ingar.

Kommittén föreslår att Riksbanken ska följa utvecklingen av kontanthanteringen och rapportera om detta till riksdagen. Det är bra. Kommittén lämnar även förslag till ett depåansvar för Riks- banken, om hur man ska åstadkomma lägre priser för kontant-tjänster och om den legala innebörden av funktionen lagligt betalningsmedel. Där har jag några synpunkter.

Jag har även en synpunkt på tidpunkten för ikraftträdande för lagstiftning om Riksbankens ansvar för krisberedskap.

•Kontantdepåer – det är inte ändamålsenligt att lagstifta om antalet kontantdepåer och var dessa ska vara placerade.

•Lägre priser för kontanttjänster – det är inte ändamålsenligt med en ordning med ersättning från Riksbanken till bankerna som bank- erna sedan ska slussa vidare till handeln. Riksbanken bör dess- utom inte åläggas en sådan uppgift utan stöd i lag.

•Lagligt betalningsmedel – begreppet behöver stärkas ytterligare även under normala förhållanden och tvingande krav ställas på åtmin- stone vissa näringsidkare.

•Krisberedskap – lagförslaget bör träda i kraft redan 1 juli 2021 för att nödvändiga åtgärder för totalförsvaret i finansiell sektor ska kunna vidtas så snart som möjligt.

Kontantdepåer

Det är rimligt att Riksbanken får ett tydligt ansvar för att det finns kontantdepåer i landet och att det finns flexibilitet för hur Riks- banken kan utföra uppgiften. Det är emellertid inte ändamålsenligt att lagstadga om antalet depåer och var dessa ska vara placerade. Förslaget motverkar den flexibilitet som behövs för att Riksbanken ska kunna verka för att kontanthanteringen är så effektiv som möj-

1909

Särskilda yttranden

SOU 2019:46

ligt inom ramen för Riksbankens uppdrag att bidra till kontanternas tillgänglighet i hela landet.

Lägre priser för kontanttjänster

Enligt kommittén ska staten, genom Riksbanken, stödja kontant- kedjan genom att verka för en prissättning i grossistledet som leder till lägre kostnader för bl.a. handeln. Syftet uppges vara att under- stödja kontanthanteringen i dess helhet genom att minska handelns kostnader och därmed bidra till att färre handlare väljer att bli kon- tantfria. Enligt betänkandet bör Riksbanken även bevaka att eventu- ella sänkningar av priserna i grossistledet för inlämning och uthämt- ning av kontanter i så hög utsträckning som möjligt förs vidare i de- taljistledet till slutanvändarna så att handlare och mindre banker med kontanthantering möter lägre priser för kontanter. Utredningen har inte närmare analyserat hur och vilka verktyg Riksbanken behöver för att kunna påverka andra aktörer i kontanthanteringskedjan på ett sådant sett att det leder till lägre priser för slutkunderna.

Det är mot bakgrund härav svårt att förstå hur Riksbanken – ge- nom ersättning till bankerna som ska leda till sänkningar av priserna i grossistledet för inlämning och uthämtning av kontanter – ska kunna säkerställa att dessa sänkningar förs vidare i detaljistledet till slutanvändare så att handlare och mindre banker möter lägre priser för kontanthanteringen. Ett sådant förslag riskerar i stället att enbart gynna större banker och andra kreditinstitut.

Därutöver ges Riksbanken inga verktyg att påverka och följa upp prissättningen mot slutkunderna samt att sanktionera de institut som inte för vidare kostnadssänkningarna i motsvarande mån till slu- tanvändarna.

Jag noterar dock att det inte finns något lagförslag i denna del, enbart förarbetsuttalande. Enligt min uppfattning är det inte lämp- ligt att Riksbanken åläggs ett sådant ansvar endast genom förarbets- uttalanden.

1910

SOU 2019:46

Särskilda yttranden

Begreppet lagligt betalningsmedel behöver stärkas ytterligare

Det är positivt att begreppet lagligt betalningsmedel stärks och att skyldigheten att ta emot kontanter blir tvingande vid höjd bered- skap. Därtill finns ett uttalande om att offentlig sektor bör acceptera kontanter även i fredstid. Begreppet lagligt betalningsmedel hade dock även behövt stärkas i förhållande till dagens situation i fredstid. En anledning är att det finns grupper i samhället som lever i finansi- ellt och/eller digitalt utanförskap och som därför inte enbart är be- roende av att kunna ta ut kontanter, utan även av att kunna betala med dem. En annan anledning är att det är svårt att få kontanter att fungera på det sätt som det är tänkt vid höjd beredskap och krig, om kontanter inte används i viss utsträckning även i fredstid. Det är där- för rimligt att näringsidkare som säljer livsnödvändiga varor och tjänster till enskilda ska vara skyldiga att acceptera lagliga betalnings- medel även vid normala förhållanden.

Betalningsmedel är ett ekosystem. Det innebär att det måste fin- nas både tillgång till och avsättning för ett betalningsmedel för att det ska fungera. Med utredningens förslag fortsätter asymmetrin i att det endast finns lagligt stöd för tillgångssidan, inte avsättnings- sidan. Mot bakgrund härav hade det varit lämpligt att, liksom i Dan- mark och Norge, kräva att näringsidkare ska vara skyldiga att ta emot kontanter av konsumenter. Som ovan nämnts bör detta gälla i vart fall sådana näringsidkare som tillhandahåller livsnödvändiga varor och tjänster till konsumenter.

Krisberedskap

Riksbanken ska enligt förslaget fortsätta att ansvara för planeringen inför fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verk- samhet. Det är bra att lagstiftningen preciserar detta ansvar, det möj- liggör bland annat för Riksbanken att krigsplacera egen personal.

Riksbanken får även ett planerings- och kontrollansvar för vissa företag som är av särskild betydelse för genomförandet av betal- ningar. Det innebär att Riksbanken kommer att ställa krav på åtgär- der och förberedelser hos de företag som har en roll för Sveriges totalförsvar.

1911

Bilaga 1

SOU 2019:46

Utgångspunkten är att målet om prisstabilitet fortfarande ska vara centralt och att Riksbanken ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Förslag som innebär grundlagsändringar ska redovisas i del- betänkande senast den 1 juni 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 maj 2019.

Uppdraget att se över penningpolitikens mål och medel

Efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet genomförde Sverige en rad viktiga institutionella förändringar inom såväl finans som pen- ningpolitiken. För att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar ekonomisk politik infördes gradvis ett nytt ekonomiskpoli- tiskt ramverk. Finanspolitiken skulle styras med utgångspunkt från några centrala budgetpolitiska mål. Penningpolitiken delegerades till en oberoende centralbank med det lagfästa målet att upprätthålla ett fast penningvärde (1 kap. 2 § lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank; riksbankslagen). I förarbetena till lagen angavs att något underordnat mål till prisstabilitetsmålet inte behövde föras in i lagen. Såsom en myndighet under riksdagen bör Riksbanken därutöver, utan att åsido- sätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning (prop. 1997/98:40 s. 51–54).

Sedan den 1 januari 1995 bedriver Riksbanken den operativa pen- ningpolitiken med utgångspunkt från ett inflationsmål. Målet är de- finierat av Riksbanken som att den årliga förändringen av konsument- prisindex (KPI) ska vara 2 procent. Riksbanken stödjer den allmänna ekonomiska politiken genom att, förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, sträva efter att stabilisera produktion och syssel- sättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. Riksbanken be- driver därmed en s.k. flexibel inflationsmålspolitik.

Den globala finanskrisen 2007–2009 och dess efterverkningar har visat att störningar på de finansiella marknaderna kan få konsekven- ser för ekonomin och arbetsmarknaden på både kort och lång sikt liksom för inflationsförväntningarna. Under och efter finanskrisen ställdes Riksbanken inför problem som inte förutsågs när den nuva-

1914

SOU 2019:46

Bilaga 1

rande lagstiftningen utformades. Inflationen har under en längre tid legat lägre än målet. För att nå inflationsmålet har Riksbanken, i lik- het med flera andra centralbanker, sänkt styrräntan till minusnivå och köpt statsobligationer, vilket gjort penningpolitiken mer expan- siv. Riksbanken har även uttalat att den kan komma att intervenera på valutamarknaden om inflationen inte når inflationsmålet. Finans- krisen och den efterföljande ekonomiska avmattningen i stora delar av världen har med andra ord ställt nya krav på penningpolitiken.

Det är snart 20 år sedan riksbankslagen senast reformerades. De penningpolitiska utmaningar som Sverige måste hantera i dag skiljer sig från de Sverige hade när nuvarande lagstiftning utformades. Kom- mittén ska därför överväga hur tydlig och konkret riksbankslagen bör vara när det gäller målet för penningpolitiken. Kommittén ska sär- skilt överväga

•om inflationsmålet, dess nivå och målvariabel bör fastställas i lag,

•i vilken utsträckning hänsyn ska tas till den realekonomiska ut- vecklingen,

•hur det föreslagna målet kan underlätta för penningpolitiken att stabilisera både inflationen och den realekonomiska utvecklingen i olika faser i konjunkturen,

•vilka befogenheter Riksbanken bör ha till sitt förfogande och hur de bör användas för att uppnå det föreslagna målet,

•om valutainterventioner kan vara penningpolitiskt motiverade och om det finns anledning att i riksbankslagen och i lagen (1998:1404) om valutapolitik, förtydliga ansvarsfördelningen i valutapolitiken, och

•om Riksbanken bör ta hänsyn till de konsekvenser som konven- tionella och okonventionella penningpolitiska åtgärder kan få för t.ex. inkomstfördelningen i ekonomin, de finansiella marknaderna, tillgångspriserna, statsskuldsförvaltningen, Riksbankens balans- räkning och de offentliga finanserna.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

1915

Bilaga 1

SOU 2019:46

Uppdraget att förtydliga Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet

Riksbanken ska, utöver att upprätthålla ett fast penningvärde, främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (8 kap. 13 § regeringsfor- men och 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Om det finns syn- nerliga skäl, får Riksbanken i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen (6 kap. 8 § riksbankslagen). Riksbanken har dessutom ansvar för kontant- försörjningen och för att tillhandahålla ett centralt betalningssystem (5 kap. 3 § och 6 kap. 7 §). Genom detta system kan Riksbanken till- föra likviditet till det finansiella systemet som helhet. Det finns dock inte i riksbankslagen eller i dess förarbeten en exakt beskrivning av hur Riksbankens uppgifter på detta område ska ses i förhållande till arbetet för finansiell stabilitet i stort.

Finansiell stabilitet var inte föremål för diskussion och analys när den nuvarande riksbankslagen togs fram på 1990-talet på samma sätt som i dag. Finansmarknaderna har förändrats och nya nationella och internationella regelverk och instrument har tillkommit. I Sverige har Finansinspektionen huvudansvaret för den s.k. makrotillsynen. Riks- gäldskontoret har utsetts till resolutionsmyndighet i och med att EU:s krishanteringsramverk har införlivats med svensk lagstiftning.

Utan att ändra dessa förutsättningar är det angeläget att kommit- tén förtydligar Riksbankens ansvar inom det finansiella stabilitetsom- rådet. Kommittén ska särskilt överväga

•om Riksbankens möjligheter att ge krediter till enskilda finansi- ella företag bör utvidgas och om eventuella förluster som dessa krediter ger upphov till ska garanteras av staten,

•hur det nya krishanteringsramverket påverkar Riksbankens möj- ligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag,

•hur likviditetsstöd till enskilda finansiella företag ska samordnas mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken så att Riksgäldskonto- rets uppdrag som resolutionsmyndighet kan utföras på ett ända- målsenligt sätt, och

1916

SOU 2019:46

Bilaga 1

•om Riksbankens möjligheter att ge likviditetsstöd, vilket i dag endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens institutionella oberoende

Sedan den 1 januari 1999 har Riksbanken ett grundlagsfäst obero- ende i fråga om penningpolitiken (9 kap. 13 § regeringsformen). I be- stämmelsen anges uttryckligen att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Beslu- ten i Riksbanken tas av en direktion bestående av sex medlemmar som enligt 3 kap. 2 § riksbankslagen inte får söka eller ta emot instruk- tioner i penningpolitiska frågor.

Europeiska kommissionen har i april 2013 framfört kritik till Sverige med anledning av utformningen av 3 kap. 2 § riksbankslagen. Kommissionen anser att det uttryckligen ska framgå i riksbankslagen att instruktionsförbudet gäller alla uppgifter som följer av att Riks- banken ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS).

Riksbankens nuvarande regler för hur vinsten ska disponeras är fastställda av riksbanksfullmäktige och godkända av riksdagen, men de är inte lagfästa. I dagsläget lämnar fullmäktige förslag om vinst- disposition till riksdagen som fastställer den enligt 10 kap. 4 § riks- bankslagen. Denna ordning har också kritiserats av kommissionen för att vara oförenlig med EU-fördragets krav på en nationell cen- tralbanks oberoende. Enligt kommissionen innebär kravet att det är en centralbanks beslutande organ som ska fastställa balans och resul- taträkning samt besluta om vinstdisposition. Dessutom har kommis- sionen framfört kritik på kravet i 6 kap. 3 § riksbankslagen att Riks- banken inför alla penningpolitiska beslut ska informera regeringen. Med anledning av kommissionens synpunkter ska kommittén därför

•bedöma om kommissionens kritik som berör Riksbankens obe- roende i utförandet av samtliga ECBS-relaterade uppgifter ställer krav på förtydligande i lagtexten,

•överväga en ordning där Riksbankens fullmäktige ska fastställa ba- lans och resultaträkningen samt besluta om vinstdispositionen,

1917

Bilaga 1

SOU 2019:46

•överväga om riksdagen fortsättningsvis ska fatta beslut om ansvars- frihet för direktionen och fullmäktige (9 kap. 13 § regeringsfor- men) givet att fastställandet av balans och resultaträkningen ska tas av fullmäktige, och

•överväga en ordning där regeringen hålls informerad om viktiga penningpolitiska beslut utan att det inskränker Riksbankens obe- roende.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens organisation

Sedan den 1 januari 1999 leds Riksbanken av en direktion med sex heltidsanställda ledamöter som också fattar de penningpolitiska be- sluten. Fullmäktige har en kontrollerande funktion med uppgift att utse medlemmarna i direktionen, besluta om arbetsordning och löpan- de följa upp Riksbankens verksamhet och hur direktionsledamöterna sköter den.

Riksbankens direktion är vad som brukar kallas en individualis- tisk kommitté, där var och en av ledamöterna står för sin egen uppfatt- ning och kommunicerar den utåt. Räntebesluten fattas på penning- politiska möten genom omröstning. Riksbankschefen är ordförande i direktionen och har utslagsröst. Varje enskild ledamot i direktionen har möjlighet att reservera sig mot ett räntebeslut och de prognoser som majoriteten ställer sig bakom.

En internationell utblick ger vid handen att det finns flera olika sätt att organisera en centralbank och dess ledning. Som en del av över- synen av riksbankslagen ska kommittén överväga

•riksbanksfullmäktiges uppdrag och sammansättning,

•riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta

–om antalet direktionsmedlemmar bör förändras,

–om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska be- sluten,

1918

SOU 2019:46

Bilaga 1

–hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska ut- formas för att värna den demokratiska legitimiteten för en obe- roende riksbank, och

•Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamåls- enligt dimensionerad.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

Uppdraget att se över Riksbankens roll

i IMF och andra internationella sammanhang

Riksbanken representerar Sverige i ett flertal internationella organi- sationer. I 7 kap. 4 och 5 §§ riksbankslagen anges vissa uppgifter för Riksbanken i relation till bl.a. Internationella valutafonden (IMF). I riksbankslagen anges vidare att Riksbanken får verka som förbin- delseorgan till internationella finansiella institutioner i vilka Sverige är medlem (7 kap. 6 §). Samtidigt är regeringen ansvarig för utrikes- politiken och har det övergripande ansvaret för valutapolitiken och IMF. Det är i dag inte tydligt reglerat hur arbetet enligt denna an- svarsfördelning mellan regeringen, inklusive dess myndigheter, och Riksbanken ska bedrivas samt hur samordningen av arbetet i inter- nationella organisationer ska ske. Det är t.ex. regeringen som har det övergripande ansvaret för Sveriges medlemskap i IMF och det är för närvarande riksbankschefen som representerar Sverige i IMF:s guver- nörsstyrelse. Kommittén ska därför överväga

•hur ansvaret för Sveriges arbete i internationella sammanhang ska utformas och fördelas mellan regeringen och Riksbanken, i syn- nerhet beträffande Sveriges arbete i IMF-sammanhang, och

•om Riksbanken eller någon annan myndighet ska ansvara för de tillgångar, skulder och andra finansiella förpliktelser som följer av Sveriges deltagande i IMF och hur dessa ska redovisas.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

1919

Bilaga 1

SOU 2019:46

Uppdraget att se över den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

Riksbanken bör ha ett stort mått av oberoende. För att behålla ett högt förtroende för Riksbanken är det dock viktigt att dess penning- politik och övriga verksamhet granskas på ett effektivt och ändamåls- enligt sätt. Hur granskningen av Riksbanken ska utföras anges inte i riksbankslagen, utöver Riksrevisionens granskning av Riksbankens årsredovisning. Finansutskottet ska dock följa upp och utvärdera riks- dagsbeslut inom utskottets ämnesområde, vilket inkluderar Riksban- ken (4 kap. 8 § regeringsformen). Utskottet genomför därför en årlig utvärdering av penningpolitiken. Sedan 2005 har utskottet ungefär vart fjärde år låtit genomföra en extern och oberoende granskning av den svenska penningpolitiken. Utöver dessa utvärderingar håller fin- ansutskottet återkommande utfrågningar med bl.a. riksbankschefen. Som en del av riksdagens kontrollmakt har Riksrevisionen även rätt att inom ramen för effektivitetsrevisionen granska hela Riksbankens verksamhet. Det finns skäl att se över granskningen av Riksbanken och penningpolitiken. Kommittén ska därför överväga

•hur den demokratiska granskningen av Riksbanken och penning- politiken ska stärkas,

•alternativa sätt att organisera granskningen av Riksbanken och penningpolitiken,

•om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riks- bankslagen,

•om Riksbankens informations och redovisningsansvar bör anges i riksbankslagen, och

•riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovis- ningsansvar gentemot riksdagen.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

1920

SOU 2019:46

Bilaga 1

Uppdraget att se över Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet

Riksbanken har enligt 9 kap. 14 § regeringsformen monopol på att ge ut sedlar och mynt i svenska kronor, som är lagligt betalnings- medel. I riksbankslagen anges även att Riksbanken svarar för landets försörjning med sedlar och mynt (5 kap. 3 §). En väl fungerande och effektiv kontanthantering och ett säkert betalningssystem är av stort samhällsintresse. På detta område sker för närvarande många tekno- logiska förändringar, inte minst drivet av den digitala utvecklingen. Vissa frågor om informationssäkerhet för finansmarknadsinfrastruk- tur berörs av EU-direktivet om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen (NIS- direktivet). Med utgångspunkt i betänkandena Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet (SOU 2011:78) och Svensk kontant- hantering (SOU 2014:61) samt med hänsyn tagen till regeringens be- slut om att en sammanhängande planering för totalförsvaret ska åter- upptas (Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, prop. 2014/15:109) ska kommittén därför överväga

•hur Riksbankens ansvar för en väl fungerande kontanthantering i hela landet bör tydliggöras i lag,

•hur Riksbankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap bör tydliggöras i lag,

•Riksbankens roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna,

•om lagstiftningen angående Riksbankens beredskapsansvar vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap behöver moderniseras.

Kommittén ska utarbeta de författningsförslag som den bedömer vara nödvändiga med anledning av de överväganden som gjorts.

1921

Bilaga 1

SOU 2019:46

Konsekvensbeskrivningar

Kommittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Därutöver ska kommittén, i förekommande fall, presentera en analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna och fördelnings- konsekvenserna av sina förslag.

Samråd och redovisning av uppdraget

Kommittén ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Riksbanken och andra myndig- heter. Utredningen bör särskilt följa arbetet i Regeringskansliet med betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) och makrotillsynen samt anpassa förslagen till de över- väganden som görs inom ramen för dessa arbeten. Kommittén ska även beakta relevant forskning och internationella erfarenheter i de olika frågeställningarna.

Under genomförandet av uppdraget ska kommittén samråda med och inhämta upplysningar från myndigheter och organisationer som kan vara berörda av de olika sakfrågorna.

Förslag som innebär grundlagsändringar ska redovisas i delbetän- kande senast den 1 juni 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 maj 2019.

(Finansdepartementet)

1922

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2017:100

Tilläggsdirektiv till Riksbankskommittén (Fi 2016:15)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 oktober 2017

Utvidgning av uppdraget

Regeringen beslutade den 22 december 2016 att ge en parlamenta- riskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det pen- ningpolitiska ramverket och lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (dir. 2016:114).

Riksbankskommittén (Fi 2016:15) får nu även i uppdrag att lämna förslag om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. I uppdraget ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor Riksbanken får förstärka valutareserven genom lån av Riksgäldskontoret och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lag- stiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.

I utkast till lagrådsremiss Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (Fi2017/01329/B) lämnas förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Utkastet till lagrådsremiss

–som har remissbehandlats – vilar i sin tur på betänkandet Riks- bankens finansiella oberoende och (SOU 2013:9). Kommitténs för- slag ska lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagråds- remiss och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet.

1925

Bilaga 5

En jämförelse mellan 1988 års riksbankslag och den föreslagna nya riksbankslagen

1998 års riksbankslag		Föreslagen ny riksbankslag

1 kap.
1	§	1 kap. 7 §
2	§ första stycket	–
		(jfr 9 kap. 13 § regeringsformen)
2	§ andra stycket	2 kap. 1 §
2	§ tredje stycket	3 kap. 1 § (delvis)
2	§ fjärde stycket	2 kap. 6 och 7 §§, 3 kap. 20 § 1
		samt 4 kap. 17 § (delvis)
3	§ första stycket	–
		(jfr 9 kap. 13 § regeringsformen)
3	§ andra stycket	11 kap. 5 §
4	§ första stycket	11 kap. 14–16 §§ (delvis)
5	§	11 kap. 20 § (delvis)

2 kap.
1	§	11 kap. 4 §
2	§	13 kap. 5 §
3	§	11 kap. 6 §
4	§	11 kap. 9 §

3 kap.
1	§	11 kap. 12, 13 och 18 §§
2	§	11 kap. 26 § (delvis)
3	§	11 kap. 21och 22 §§ (delvis)

1929

Bilaga 5

SOU 2019:46

1998 års riksbankslag		Föreslagen ny riksbankslag

4 kap.
1	§	11 kap. 27 §
2	§	–
3	§	3 kap. 16 § (delvis)
4	§	11 kap. 31–33 §§
4 a §		1 kap. 12 § och 3 kap. 19 §
5	§	11 kap. 11 §
6	§	5 kap. 10 § första meningen

5 kap.
1	§ första stycket	4 kap. 3 § första stycket
		och 11 kap. 8 § (delvis)
		(jfr 9 kap. 14 § regeringsformen)
1	§ andra stycket	4 kap. 15 och 16 §§ (delvis)
1	§ tredje stycket	4 kap. 2 §
2	§	4 kap. 3 § andra och tredje styckena
3	§ första stycket	4 kap. 3 § första stycket och 4 §
		första stycket (delvis)
3	§ andra stycket	4 kap. 5 § (delvis)
3	§ tredje stycket	4 kap. 9 § (delvis)
4	§	4 kap. 7 § (delvis)
5	§	4 kap. 14 §

6 kap.
1	§	1 kap. 12 § (delvis, definitionen
		av finansiella företag)
2	§	1 kap. 9 § första stycket (delvis)
3	§	2 kap. 10 § (delvis)
4	§ första stycket	12 kap. 3 §
4	§ andra stycket	7 kap. 5 och 6 §§ (delvis)
5	§	2 kap. 4 § första och tredje styck-
		ena samt 5 och 8 §§ (delvis)
6	§	2 kap. 6 § (delvis)
7	§ första stycket	3 kap. 2 och 3 §§ (delvis)
7	§ andra stycket	3 kap. 9 § (delvis)
8	§	3 kap. 13 §

1930

SOU 2019:46Bilaga 5

1998 års riksbankslag		Föreslagen ny riksbankslag
8 a §		3 kap. 18 §
9	§	7 kap. 1 och 2 §§ samt 5 § andra
		stycket och 8 § första stycket
		(delvis)
10 §		7 kap. 8 § andra och tredje
		styckena
11 §		7 kap. 8 § andra stycket

7 kap.
1	§	2 kap. 3 § (delvis)
2	§	9 kap. 1 § första stycket och 2 §
		(delvis)
3	§	2 kap. 4 § tredje stycket (delvis)
4	§ första stycket	10 kap. 6–8 §§ (delvis)
4	§ andra stycket	6 kap. 2 § och 6 § första stycket
		(delvis)
4	§ tredje stycket	6 kap. 4 §
4	§ fjärde stycket	6 kap. 6 § andra stycket (delvis)
5	§	6 kap. 5 §
6	§	6 kap. 1 §
7	§	6 kap. 9 § första och tredje
		styckena

8 kap.
1	§ första stycket	3 kap. 2 § tredje stycket
1	§ andra stycket	3 kap. 8 § andra stycket
1	§ tredje stycket	1 kap. 10 § första stycket
1	§ fjärde stycket	1 kap. 10 § andra stycket
		och 11 § (delvis)
2	§	9 kap. 5 §
2 a §		9 kap. 6 §
3	§	4 kap. 8 § och 9 kap. 8 § (delvis)
4	§	9 kap. 7 och 9 §§
5	§	–
6	§	9 kap. 9 § andra stycket

1931

Bilaga 5

SOU 2019:46

1998 års riksbankslag		Föreslagen ny riksbankslag

9 kap.
1	§	11 kap. 3 § (delvis)
1 a §		1 kap. 4 § och 11 kap. 19 § första
		stycket, andra stycket 4 och tredje
		stycket
2	§ första stycket	11 kap. 1 §
2	§ andra stycket	11 kap. 7 § andra stycket (delvis)
2 kap. tredje stycket		11 kap. 1 och 29 §§
2 a §		11 kap. 28 §
3	§	11 kap. 2 §
4	§ första och andra styckena	11 kap. 19 § (delvis)
4	§ tredje stycket	–
5	§	11 kap. 34 § (delvis)
6	§	11 kap. 1 och 30 §§
7	§ första stycket	5 kap. 6 § första meningen (delvis)
7	§ andra stycket	5 kap. 17 § (delvis)
8	§	7 kap. 9 §
9	§	7 kap. 10 §

10 kap.
1	§	8 kap. 6–8 §§ (delvis)
2	§ första stycket	8 kap. 3 §
2	§ andra stycket	8 kap. 1 §
3	§ första stycket	8 kap. 2 §
3	§ andra stycket	12 kap. 7 § (delvis)
3	§ tredje stycket	8 kap. 4 § första och tredje
		styckena
3	§ fjärde stycket	8 kap. 4 § fjärde stycket
4	§ första stycket	12 kap. 9 § (delvis)
4	§ andra stycket	12 kap. 8 §
5	§	12 kap. 10 §

11 kap.
1	§	13 kap. 1 §
2	§	13 kap. 2 § (delvis)
2 a §		13 kap. 3 §(delvis)

1932

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering. Moders målsundervisning och studiehand ledning på modersmål. U.

19.Belastningsregisterkontroll

i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.

20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S.

21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD.

22.Sveriges miljöövervakning

– dess uppgift och organisation

för en god miljöförvaltning. M.

23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S.

24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. Ku.

25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A.

26.Organbevarande behandling för donation. S.

27.Rasistiska symboler. Praxisgenom gång och analys. Ju.

28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S.

29.God och nära vård. Vård i samverkan. S.

30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I.

31.F-skattesystemet – en översyn. Fi.

32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju.

33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi.

34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö.

35.Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+ Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. Ku.

36.Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. Fi.

37.Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. U.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet

–behovet av utökat författningsstöd. [19]

Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

F-skattesystemet – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33]

Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. [36]

Jämlikhet i möjligheter

och utfall i den svenska skolan. [40] Med tillit följer bättre resultat

–tillitsbaserad styrning och ledning i staten. [43]

En ny riksbankslag. Volym 1, 2 och 3. [46]

Försvarsdepartementet

Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34]

Infrastrukturdepartementet

Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken

– ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation. [14]

Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27]

Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32]

Stora brottmål

– nya processrättsliga verktyg. [38]

Kulturdepartementet

Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. [24]

Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. [35]

En moderniserad radio- och tv-lag

–genomförande av ändringar i AV-direktivet. [39]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning

–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22]

Framtidens kemikaliekontroll.

Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen. [45]

Future chemical risk management. Accounting for combination effects and assessing chemicals in groups. [45]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Företagare i de sociala trygghetssystemen. [41]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]

Stärkt kompetens i vård och omsorg. [20] Styrkraft i funktionshinderspolitiken. [23]

Organbevarande behandling för donation. [26]

Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. [28]

God och nära vård. Vård i samverkan. [29]

Digifysiskt vårdval. Tillgänglig primärvård baserad på behov och kontinuitet. [42]

Ett bättre premiepensionssystem. [44]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]

För flerspråkighet, kunskapsutveck ling och inkludering. Modersmåls undervisning och studiehandledning på modersmål. [18]

Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. [37]

Utrikesdepartementet

Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. [21]