sou 2019 44

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24972-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram dels förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension, dels förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utred- ningen (dir. 2018:57). Till särskild utredare förordnades samma dag rättschefen Mikael Westberg.

Som experter i utredningen förordnades den 4 oktober 2018 avdel- ningschefen Erik Fransson, departementsrådet Karin Hååg, seniora rådgivaren Lars Hörngren, direktören Stefan Lundbergh, verkställande direktören Fredrik Nordström, överdirektören Maria Rydbeck, av- delningschefen Ole Settergren, analysdirektören Annika Sundén och kanslirådet Anne-Therése Zetterström. Ämnesrådet Stefan Oscarson förordnades som expert från och med den 14 januari 2019. Den 22 mars 2019 förordnades juristerna Ellen Hausel Heldahl och Sara Kinnander som experter.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den

20augusti 2018 kanslirådet Elin Berglöf och som sekreterare i utred- ningen från och med den 3 september 2018 juristen Lovisa Hedberg, från och med den 10 september 2018 (till och med den 6 maj 2019) juristen Annika Aula, från och med den 28 januari 2019 civilekonomen Jonas Westberg samt från och med den 8 april 2019 (till och med den

29september 2019) juristen Jonas Opperud. Ämnesrådet Stefan Oscarson var anställd som sekreterare från och med den 1 oktober 2018 (till och med den 31 december 2018).

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett bättre premie- pensionssystem (SOU 2019:44).

Innehåll

SOU 2019:44

9.4	EU:s grundläggande principer för upphandling .................		330
	9.4.1	Bakgrund................................................................	330
	9.4.2	När blir de grundläggande principerna för
		upphandling tillämpliga vid upphandlingar
		som faller utanför det direktivstyrda området? .. 331
	9.4.3	Är ett fondavtal av gränsöverskridande
		intresse? .................................................................	333
10	De övergripande principerna för upphandling av
	fonder till premiepensionens fondtorg ........................		335
10.1	Hur ska de övergripande principerna regleras? ..................		335
10.2	Principen om valfrihet..........................................................		336
	10.2.1	Regleringen av principen om valfrihet .................	336
	10.2.2	Den nya myndigheten ska upphandla fonder
		med sådana egenskaper och i sådan omfattning
		att valfrihet upprätthålls........................................	337
10.3	Principen om hållbarhet .......................................................		340
	10.3.1	Regleringen av principen om hållbarhet ..............	340
	10.3.2	Fondförvaltare som erbjuder fonder på
		premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-
		faktorer i förvaltningen.........................................	341
10.4	Principen om kontrollerbarhet ............................................		356
	10.4.1	Regleringen av principen om kontrollerbarhet ...	356
	10.4.2	Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet
		är att fondförvaltarna och fonderna står under
		tillsyn .....................................................................	356
	10.4.3	Granskning av fondförvaltare och fonder ...........	361
	10.4.4	Den nya myndigheten och
		Finansinspektionen ska samverka och utbyta
		information............................................................	364

10.4.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar den nya myndighetens möjlighet till

granskning .............................................................

366

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska utredningen formulera ett mål för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att uppnå det målet. Vidare ska en valmiljö skapas som ska vara pålitlig och säker samt er- bjuda pensionsspararna valfrihet.

Utredningen ska också ta fram ett förslag till regelverk för ett upp- handlat fondtorg för premiepensionen samt en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och för- valta fondtorget. Därefter ska utredningen i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten.

Premiepensionssystemets syfte

Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet hittills har uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den all- männa pensionen. Utredningen bedömer vidare att premiepensions- systemet delvis har uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

Mål för premiepensionssystemet

Sammanfattning

SOU 2019:44

för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalter- nativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet.1

Premiepensionen är en socialförsäkring

Av pensionsöverenskommelsen2 framgår att Pensionsgruppen är över- ens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en social- försäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

Utredningen konstaterar att en grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäk- ringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla för- säkrade under livets samtliga skeden. En väsentlig del av den ekono- miska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvs- livet när det normalt sett saknas möjlighet till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäk- rade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rim- ligt att det mål som ska föreslås för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga förändringar av pensionsbeloppen begränsas.

Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart pensions- sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan för- visso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för pensions-

1Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

2Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

SOU 2019:44

Sammanfattning

sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensions- systemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fond- förvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarkna- den eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförval- tare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visser- ligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapital- marknaden och är därmed förenad med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygg- het. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en social- försäkring och att risken under både sparande- och utbetalningstiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.

Mål för sparande- och utbetalningstiden samt rätt till valfrihet

Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pen- sion vilket innebär att

1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än föränd- ringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, och

Sammanfattning

SOU 2019:44

2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg vola- tilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinrikt- ningen när det gäller placering av premiepensionsmedlen.

Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.

Under sparandetiden måste premiepensionssystemet förväntas ge högre avkastning än lönetillväxten

Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell val- frihet när det gäller placering av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av social- försäkringssystemet bör målet även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett re- sultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet.

Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men är en för svag indikator för framtida avkastning. Bedömningen om vad som är en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tid beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt.

Ett mål bör ha en långsiktig karaktär. Utredningen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning utan att målet på en övergripande och långsiktig nivå fastställd i lag enbart bör slå fast att avkastningen tydligt bör överstiga inkomstindex.

Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Det är utredningens uppfattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer

SOU 2019:44

Sammanfattning

av avkastning och volatilitet på pensionsutbetalningarna. Utredningen har vidare gjort bedömningen att ett annat siffersatt mål för premie- pensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.

Under utbetalningstiden bör målet vara en trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäk- ringen som ska svara för ekonomisk trygghet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalningstiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl nedgångar som upp- gångar bör de försäkrade känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förut- sägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möj- liga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grund- läggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

För de sparare som väljer att göra egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg volatilitet. Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt för- hindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i val- friheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan hantering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen.

Sammanfattning

SOU 2019:44

De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensions- systemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För- utom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kon- trollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upphandlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet och vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade.

Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna i premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella preferenser på- verka risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

Måluppfyllelse i ett system med valfrihet

Utredningen bedömer att det finns en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensions- system och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsätt- ning ska kunna hanteras utan att det ena intresset helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genomarbetad valarkitektur som ger förutsättningar för välgrundade val och ökar möjligheten att nå målen.

Utredningen konstaterar att sparande på fondtorget kan leda till utfall som är såväl högre som lägre än statens ambitioner för premie- pensionssystemet som det kommer till uttryck i målet för förvalet. Detta är en naturlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huru- vida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intresse-

SOU 2019:44

Sammanfattning

konflikt. För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att enbart sparare som både vill och anser sig kunna välja fonder bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom kvalitetsgranskas i större utsträckning än vad som sker för närvarande. Genom det urval som upphandlingen utgör skapas en möjlighet – som inte finns i dagsläget – att liksom andra försäkrings- givare inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder med lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning.

En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas

För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet under utbetalningstiden skulle premiepensionssystemet kunna kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Utred- ningen föreslår att det ska utredas i särskild ordning. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar över- gången mellan sparande- och utbetalningsfasen.

Målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet

Utredningen bedömer att det mål för förvalet som föreslås i Finans- departementets översyn av förvalsalternativet är förenligt med det mål för premiepensionssystemet som föreslås i denna utredning. Ut- redningen anser att målet för förvalet ska lagregleras.

Fondtorgets roll för att uppnå målet

Utredningen föreslår att det upphandlade fondtorget ska ge pensions- sparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett ur- val av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Av kommittédirektiven framgår att utredningen inte ska ta ställning till antalet fonder på fondtorget.

Sammanfattning

SOU 2019:44

Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Ut- redningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresse- rade av att göra ett eget val.

Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare kunna variera beroende på hur finansmarknaden utvecklas. Fondtorget bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa be- gränsningar utan det bör göras av den nya myndigheten utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap.

Utredningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna. En professionell upphandlare har dock normalt bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. Bara genom att sortera ut de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premie- pensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fond- torg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund pris- press och relevant innovationskraft på fondmarknaden. Förekomsten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urval av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas.

I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med i dagsläget. Hur många fonder ett professionellt upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en av- vägning mellan vad som krävs för att uppnå en reell valfrihet och vad

SOU 2019:44

Sammanfattning

som kan hanteras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas utan bestämmas efter professionella bedömningar av den nya myndigheten.

Bör risken på fondtorget begränsas?

Utredningen bedömer att det inte på förhand bör finnas några begräns- ningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placerings- inriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placerings- inriktning är lämpliga för premiepensionssparande.

Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar potentiella negativa effekter av hög eller låg risk i enskilda fonder.

Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare från att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för de som vill utnyttja rätten till valfrihet. Samtidigt begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekven- serna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget.

Pensionsmyndigheten får i uppdrag att mäta måluppfyllelsen

Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer utifrån målet för premiepensionssystemet löpande ska formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssystemet. I uppdraget ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Uppgiften faller naturligt inom ramen för Pensionsmyndighetens uppdrag att utvärdera pensions- systemets påverkan på individ och samhälle. Utredningen föreslår där- för att regeringen ska ge uppdraget till Pensionsmyndigheten.

Sammanfattning

SOU 2019:44

Den beteendeekonomiska forskningen

belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion

De senaste decennierna har en ny akademisk gren växt fram i gräns- landet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har tjugo år av svenskt premiepensionssparande gett betydande in- sikter om individers beteenden i finansiella frågor.

Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt tydlig när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett åter- kommande exempel på en komplicerad beslutssituation där indivi- derna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp alternativt fattar investeringsbeslut som inte alltid är ekonomiskt rationella.

Det finns särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i långsiktig pensionsförvaltning. Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effek- tiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra tillgångar. Det beror också på den fundamentala svårigheten att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar den. Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen, till exempel inse vilka tillgångsslag som sam- varierar, utvärdera fondförvaltarens kvalitet samt förhålla sig till be- hovet av rebalansering av portföljen med avseende på såväl marknads- förändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, informerade och rationella val i för- valtningen av sitt premiepensionskapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteendeekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det.

Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella produkter sällan är kunniga om varan och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genere- rar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egenskaper.

SOU 2019:44

Sammanfattning

I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar på- går en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möjlig- heter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur individerna faktiskt agerar i praktiken. Även om andra länders pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur finns det påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmark- naden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan kon- statera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer.

Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem

Utredningen föreslår att valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet bör ut- formas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning, är det främsta instrumentet för att säkerställa att så blir fallet. Utredningen gör också bedömningen att urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de problem som individer ställs inför vid val av fonder i premie- pensionssystemet.

En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att enskilda individer sällan agerar rationellt i den typ av besluts- situationer som pensionssparande utgör. Det är därför en central upp- gift för en försäkringsgivare att utforma en genomtänkt valarkitektur. Tanken är att relativt små förändringar i beslutssituationen kan för- enkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Utgångs- punkten är så kallad libertariansk paternalism, förenklat puff (nudge) eller beteendeinsatser (behavioural insights).

Redan ett par år efter premiepensionssystemets införande kon- staterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet av fonder på fondtorget. En sedan dess framträdande

Sammanfattning

SOU 2019:44

lösning har varit att utforma olika typer av beslutsstöd för spararna. Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den beteendeekonomiska forskningens slutsatser visar att beslutsstöd som lösning för de sparare som inte kan välja fonder inte längre är fullt ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pensioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt engagemang. Många pensionssparare saknar sådana kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga utformningen av systemet på att spararna har sådana kun- skaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet hittills visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell utbildning av befolkningen bygga upp sådana kunskaper hos en bre- dare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta upp och förvalta en väldiversifierad portfölj bör därför inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den bete- endeekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet.

Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premie- pensionssystemet hittills visar dessutom på en betydande ojämlikhet mellan den som väljer en finansiell produkt (pensionsspararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtminstone delvis ha moti- verat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs in. Sett i ljuset av erfarenheterna från premiepensionssystemet hittills och beteende- ekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda.

Utredningen anser att premiepensionssystemet ska utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta sam- man lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är givetvis inte möjligt att garantera att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen ska vara sådan att det så långt som möjligt blir fallet. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte kan eller inte

SOU 2019:44

Sammanfattning

vill välja fonder i stället sparar i förvalet samtidigt som de som både kan och vill välja fonder själva gör det på fondtorget.

Att endast sparare som har tillräcklig kunskap bör välja fonder på fondtorget innebär inte att dessa sparare lämnas utan stöd och bra verktyg för att välja fonder. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska enligt utredningens uppfattning med utgångspunkt i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik.

Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget

Utredningen bedömer att en väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för att tillåta en stor variation av fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget.

Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i be- aktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kunskap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget kraftigt minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionssystemens valbara del skulle fungera i en- lighet med det mål som utredningen föreslår.

Huvuddragen i en valarkitektur för premiepensionssystemet

Utredningens föreslår att minst följande krav bör ställas på en val- arkitektur i premiepensionssystemet.

Förvalet ska vara utgångspunkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av valarkitekturen. Genom att förvalet är utgångspunkten konstrueras placerings- och valmiljön så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen.

Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val.

Sammanfattning

SOU 2019:44

Isamband med detta behöver spararen få information, stöd och väg- ledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet.

Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få informa- tion om och ta ställning till val av risknivå.

Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i.

Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlig- het för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fond- torget.

Antal kategorier och antal fonder inom varje kategori kan variera beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möj- ligheten att uppfylla målet för premiepensionssystemet och upprätt- hålla principen om valfrihet.

Utredningen anser att spararen skriftligen (normalt genom elek- tronisk signering) ska bekräfta att hen tagit del av information om vad det innebär att själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att bekräftelsen krävs för att gå vidare i valprocessen bör den inte till- mätas någon vidare rättslig betydelse, men ska tjäna som ett viktigt observandum för spararen.

Det ska liksom i dagsläget vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget.

I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, vägledning, stöd och information för att förenkla valen.

Reglering av valarkitekturen

Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tydligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regel- verk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag.

2019:44 SOU

Figur 1 Premiepensionssystemets valarkitektur

Statlig förvaltning

Fondtorget

AP7 Såfa	Stöd och	Välj risk	Stöd och	Kategorier	Stöd och	Fonder
	vägledning		vägledning		vägledning
Utgångspunkten		Välj risk		Välj en eller flera		Välj
för förvaltningen av		inom ramen för		fondkategorier.		enskilda fonder.
premiepensionen.		statlig förvaltning.
33						Sammanfattning

Sammanfattning

SOU 2019:44

Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitek- turen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är därför för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av valarkitekturen har stor betydelse för fondurvalet och utformningen av fondtorget bör sådana mer detaljerade föreskrifter om valarkitekturen inte med- delas av regeringen utan av den nya myndigheten.

Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitek- turen är Pensionsmyndigheten som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt.

Kartläggning av tjänstepensionens valcentraler påvisar förekomst av och metodik för urval av fonder

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbets- sätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premie- pensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar.

Utredningen bedömer att valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar endast i begränsad mån kan tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepen- sionen. Det beror dels på att endast ett avtalsområde tillämpar upp- handling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentra- lernas arbetssätt och avtalslösningar. Däremot finns arbetssätt i för- säkringsgivarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval sker och metodiken för urval.

Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvud- mannaskap som försäkringsgivarna tar vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för ur- valet av fonder till premiepensionens fondtorg.

Fondurvalsmetodiken hos tjänstepensionens försäkringsgivare sker med utgångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det

SOU 2019:44

Sammanfattning

finns kommersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad av- kastning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkast- ning, tack vare fondurvalsprocessen.

Kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fon- der påvisar att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså sannolikt krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingen av fon- der till premiepensionens fondtorg.

Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte unikt för just urval av fonder till premiepensionens fond- torg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvaltningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omstän- digheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Att en förvalt- ningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och samtidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt. Utredningen föreslår att upp- handlingarna som urvalet ska ske genom ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kontrolleras att urvalet sker inom handlingsutrymmets gränser.

Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg?

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensions- gruppens överenskommelse. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att de fonder som ska erbjudas på fondtorget för premie-

Sammanfattning

SOU 2019:44

pensionen ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Av kommittédirektiven framgår vidare att det är fonder, och inte fondförvaltare, som ska upphandlas.

Utredningen ser tydliga fördelar med upphandling av kapital- förvaltningstjänster snarare än enskilda fonder. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placerings- inriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, samtidigt som kostnaderna för syste- met skulle kunna hållas på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilseledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premiepensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentlig- heter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk med så- dan inriktning.

Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Det föreslagna målet för premiepensionssystemet samt fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om val- frihet måste enligt utredningens uppfattning styra vilka typer av fon- der som ska kunna upphandlas till fondtorget. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de närings- rättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och specialfonder.

Det upphandlade fondtorget ska enligt utredningens förslag bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet kan bäst bedömas i förhållande till en- skilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt genom de tilldelningskriterier som används för att tilldela fondavtal.

SOU 2019:44

Sammanfattning

Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas i förhållande till både enskilda fonder och olika typer av fonder.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Mot denna bak- grund är det av betydelse vilka risknivåer och placeringsinriktningar de olika fondtyperna kan ha.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphand- las till fondtorget är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. I den valarkitektur som utredningen föreslår är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val. Dessa sparare är dock ändå att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening.

Utredningen anser att de fondtyper som finns på marknaden i dags- läget tillgodoser det behov av fonder som finns för fondtorget. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som innebär att det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet.

Värdepappersfonder och fondföretag samt specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder

ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Utredningen föreslår att värdepappersfonder och fondföretag, som redan i dagsläget är tillåtna på fondtorget, ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg. Bland dessa finns fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, ränte- fonder som i sin tur kan vara inriktade mot olika branscher och geo- grafiska områden. Risknivåerna kan variera beroende på fondernas placeringsinriktning. Det stora utbudet av värdepappersfonder och fondföretag skapar enligt utredningens uppfattning goda förutsätt- ningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas och fondföretagens egenskaper och det stora utbudet av fonder gör därför att fonderna

Sammanfattning

SOU 2019:44

bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Därutöver föreslår utredningen att även specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till fondtorget. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placerings- inriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora ut- budet av fonder, gör att också specialfonderna borde kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, bland annat genom att öka valfriheten för pensionsspararna.

En specialfond behöver bara vara öppen för inlösen en gång per år. För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är lik- vida ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fon- der bara kunna upphandlas om de är öppna för inlösen minst en gång per vecka.

Övriga typer av fonder är enligt utredningens uppfattning inte lämpliga för premiepensionssystemet och bör därför inte kunna upp- handlas till fondtorget.

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett sådant regelverk måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området.

Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet. EU:s medlemsstater äger rätten att ut- forma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg kan enligt utredningens bedömning dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem.

Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU har antagit flera direktiv på upp- handlingsområdet. Upphandlingsdirektiven och de svenska lagar som genomför direktiven i svensk rätt reglerar hur en upphandlande myn- dighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader. För att säker- ställa att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknads-

SOU 2019:44

Sammanfattning

mässigt och icke-diskriminerande sätt innehåller regelverken bestäm- melser om hur urvalet och tilldelningen ska gå till.

Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller någon av upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett sär- skilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget.

Om någon av upphandlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det emellertid enligt utredningens uppfattning anledning att föreslå ett nytt regelverk. Utredningen har därför analyserat om någon av upp- handlingslagarna ändå bör tillämpas på sådan upphandling.

Utredningen bedömer att så inte bör bli fallet. Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg är lagen om offentlig upphandling. Det finns enligt utredningen inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som nämnda lag vid upphandling av fonder till fondtorget. Det bör enligt utredningens mening i stället tas fram ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Utgångspunkter för en ny reglering

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions- systemet bör komma till uttryck i regelverket. Regelverket bör i första hand ange ramarna för den nya myndighetens handlingsutrymme utan att göra avkall på kravet på rättssäkerhet.

Ett fondavtal är enligt utredningens bedömning ett så kallat kon- trakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse, det vill säga det kan vara intressant för en fondförvaltare som är etablerad i en annan med- lemsstat. Detta innebär att de grundläggande principerna för upphand- ling (principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande) blir tillämpliga, trots att upphandlingen faller utanför tillämpningsområdet för EU:s upp-

Sammanfattning

SOU 2019:44

handlingsdirektiv. Regelverket för upphandling av fonder till fond- torget bör därför utgå från dessa principer.

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att före- slå en reglering av dessa principer.

Principen om valfrihet

Som ett led i fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premie- pensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet föreslår utredningen att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen ger pensionsspararna en reell valfrihet. Genom den föreslagna regleringen säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls.

Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses eller bör av- ses med reell valfrihet, eftersom innebörden av begreppet är subjek- tiv och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är in- tresserade av att göra ett eget val.

Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier ut- ifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Principen om hållbarhet

Ett fondavtal ska enligt utredningens förslag innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i förvaltningen. Ett minimi- krav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som

SOU 2019:44

Sammanfattning

följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma vill- koren i avtalen. Genom att överlåta detta till den nya myndigheten kan kravet anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa kravet efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar.

Principen om kontrollerbarhet

Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det näringsrättsliga regelverket med regler om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det emellertid rimligt att pensionsspararna utgår från att staten tar ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket. De fonder som erbjuds på fondtorget kan därför enligt utredningens mening inte anses kon- trollerade i tillräcklig grad enbart genom att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn.

För att kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna upp- fyller kraven för att få delta på fondtorget – och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat – föreslår utredningen att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. En förutsättning för att den nya myndigheten ska kunna utföra denna granskning är att myndigheten får information från förvaltarna. Ett fondavtal ska därför enligt utred- ningens förslag innehålla villkor om en skyldighet för fondförvaltarna att lämna information till den nya myndigheten och att även på annat sätt medverka i gransknings- och uppföljningsarbetet.

Den nya myndigheten och Finansinspektionen har olika uppdrag när det gäller fondförvaltare och fonder. Båda myndigheterna kan ha fördelar av ett informationsutbyte, inte minst ur ett effektivitets-

Sammanfattning

SOU 2019:44

perspektiv. Ett sådant informationsutbyte ökar dessutom skyddet för pensionsspararna. Utredningen föreslår därför en samverkans- och informationsskyldighet för Finansinspektionen och den nya myndig- heten.

För att den nya myndigheten ska kunna säkerställa att fondförval- tarna och fonderna följer avtalsvillkoren är det enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fon- der på fondtorget. I praktiken sätter möjligheterna till en effektiv granskning gränser för hur många fonder som kan erbjudas på fond- torget. Givet antalet sparare som väljer fonder på fondtorget finns det också en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt gransknings- uppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Den nya myndigheten ska därför vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Förenklingsutredningens förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild

När det handlar om att föreslå ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är befintliga upphandlings- lagar naturliga utgångspunkter. Det finns ett värde i att de regler som gäller på ett visst område – i den mån de behandlar samma eller när- liggande ämnen – också är utformade på ett likartat sätt. När det gäller ett förfarande som upphandling ligger det i sakens natur att regler av ett visst slag alltid behöver finnas, oavsett vad som ska anskaffas.

Utredningen anser att lagen om offentlig upphandling – i synner- het de regler som gäller för upphandlingar på det icke direktivstyrda området – kan tjäna som förebild vid utformningen av det nya regel- verket.

Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler (Förenklings- utredningen) lämnade i juni 2018 betänkandet Möjligt, tillåtet och till- gängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa

SOU 2019:44

Sammanfattning

regler om överprövningsmål (SOU 2018:44). I betänkandet lämnas bland annat förslag till hur reglerna om upphandling under EU:s tröskelvärden i lagen om offentlig upphandling kan göras enklare och flexiblare. Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Förenklingsutredningens uppdrag – att föreslå enklare och flexib- lare upphandlingsregler – sammanfaller med utgångspunkterna för det regelverk för upphandling som utredningen har i uppdrag att föreslå. Förenklingsutredningen har vid utformningen av sina lagförslag vidare tagit hänsyn till vad som krävs enligt EU-rätten om ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Mot denna bakgrund anser utredningen att Förenklingsutredningens förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till fondtorget.

Detta innebär inte att lagförslagen är identiska. Vissa regler som Förenklingsutredningen föreslår saknar motsvarighet i utredningens förslag. Utredningen föreslår vidare vissa regler som är särskilt anpas- sade till att upphandlingen avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Dessa regler präglas av de krav som ska ställas på de upphandlade fonderna för att fondtorget ska bidra dels till att målet för premie- pensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätt- hålls.

Krav på de fonder som ska upphandlas

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som erbjuds i premiepensionssystemet.

De fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska en- ligt utredningens förslag vara lämpliga för premiepensionssystemet. För att säkerställa detta bör den nya myndigheten i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligato- riska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett an- bud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna

Sammanfattning

SOU 2019:44

ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar i det.

Utredningen föreslår vidare att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontroller- bara och av hög kvalitet.

Kravet på att fonderna ska vara kostnadseffektiva tar i första hand sikte på storleken på förvaltningsavgiften, men även andra aspekter som har anknytning till den fondkategori som är föremål för upphand- lingen kan beaktas.

Vad gäller kravet på att fonderna ska vara hållbara föreslår utred- ningen, som framgår ovan, att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta så kallade ESG-faktorer i förvaltningen.

Kravet på att fonderna ska vara kontrollerbara avser främst kom- plexiteten i en fond. En fond ska inte anses kontrollerbar om den har en så hög grad av komplexitet att myndigheten inte med rimliga in- satser kan granska den på ett tillfredsställande sätt.

Kravet på kvalitet handlar i hög grad om fondförvaltarens förmåga att generera framtida avkastning. Det kan till exempel omfatta fon- dens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk, placerings- inriktning och förvaltningsmodell, kvalifikationer och erfarenheter hos de personer som förvaltar fonden, fondförvaltarens ägare, ledning och organisation, fondförvaltarens affärsmodeller, interna processer och incitamentsstrukturer samt viktigare händelser och personal- omsättning hos fondförvaltaren.

Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget upp- fyller dessa krav är centralt för att fondtorget ska kunna bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Det ankommer på den nya myndigheten att genom utformningen av obligatoriska krav och till- delningskriterier i upphandlingarna säkerställa att de fonder som upp- handlas uppfyller kraven.

Förfaranderegler

Utredningen föreslår en rad förfaranderegler som ska gälla för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det gäller till exempel bestämmelser om annonsering, upphandlingsdokumentation, kommuniceringsformer, tidsfrister, information om beslut, dokumen- tation, tilldelning av fondavtal och direktupphandling. Bestämmelserna

SOU 2019:44

Sammanfattning

har i allt väsentligt utformats med Förenklingsutredningens förslag som förebild.

Därutöver föreslår utredningen att en upphandling av fonder till fondtorget och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas. Som ett led i detta föreslår utredningen bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. De föreslagna bestämmelserna mot- svarar i allt väsentligt de bestämmelser som finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling.

Fondavtal

Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare kommer att regleras i fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund. Utredningen föreslår bland annat bestämmelser om vilka vill- kor ett fondavtal minst ska innehålla. Löptiden för ett fondavtal får enligt utredningens förslag inte överstiga tolv år.

Övergången till ett upphandlat fondtorg

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur över- gången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska gå till. Övergången ska ske successivt, med omsorg om pensions- spararnas behov, vara kostnadseffektiv samt leda till så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

Utredningen anser att en naturlig utgångspunkt är att premie- pensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling om- fattas av ett nytt fondavtal inte påverkas, om inte pensionssparare på eget initiativ väljer att byta fond. Det kapital som har placerats i en fond som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal ska hanteras enligt följande:

1.De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder ur utbudet av upphandlade fonder.

2.Om pensionsspararen inte inom den angivna tiden bestämmer att medlen ska placeras i någon annan fond, ska medlen placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden.

Sammanfattning

SOU 2019:44

3.Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i för- valet.

4.Om det finns särskilda skäl får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur med- len ska placeras.

Utredningen anser att förslaget balanserar den avvägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att över- gången till det upphandlande fondtorget görs effektivt. Förslaget ger också goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög kvalitet.

En myndighet för ett upphandlat fondtorg bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå en myn- dighet med uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepensionen. Av direktiven framgår vidare att myndigheten ska regleras i lag och ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande sätt som gäller för AP-fonderna.

Direktiven anger även att utredningen minst ska redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län.

Erfarenheter från tidigare och befintliga organisationslösningar för premiepensionssystemet

Ansvaret för premiepensionssystemet har sedan 1998 organiserats på olika sätt och på olika myndigheter. Det finns därför erfarenhet av hur olika organisationslösningar fungerat och den organisations- lösning som väljs bör ta vara på slutsatser från dessa erfarenheter.

Idagsläget har Pensionsmyndigheten ansvaret för administrationen av hela den allmänna pensionen, inklusive premiepensionen. Tidigare var ansvaret uppdelat på Försäkringskassan och den nu avvecklade Premiepensionsmyndigheten (PPM). Förvaltningen av premiepensions-

SOU 2019:44

Sammanfattning

systemets förval har sedan premiepensionssystemet infördes hante- rats av Sjunde AP-fonden.

Erfarenheterna från tidigare och nuvarande organisationslösningar visar vikten av att den organisationslösning som föreslås samlar kun- skap, förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet på så få myndigheter som möjligt. Vidare behöver informationen om hela pensionen hållas samman. Administrationen ska präglas av hög kom- petens och professionalism.

Att samla kapitalförvaltande uppgifter hos en myndighet ger betydande effektivitets- och kvalitetsvinster

Utredningen konstaterar att det inom premiepensionssystemet finns ett flertal uppgifter av kapitalförvaltande karaktär. Det gäller förvalt- ning av premiepensionssystemets förval, kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen, förvaltning av premiepensionens fond- torg genom bland annat upphandling av fonder samt förvaltning och utveckling av premiepensionssystemets valarkitektur.

Utredningen bedömer att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för dessa nära relaterade uppgifter hos en myndighet.

Alternativen som anges i direktiven har tydliga nackdelar

Enligt utredningens bedömning behöver det organisationsförslag som lämnas kunna hantera samtliga de identifierade uppgifterna, utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter samt bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet.

Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fri- stående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller nämnd- myndighet – lever fullt ut upp till samtliga kriterier ovan. Utredningen anser att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet i en ny fristående myndighet med det begränsade uppdrag som anges i direktiven liksom att bedriva en ändamålsenlig verksamhet oberoende från regeringen i en nämndmyndighet. Utredningen lämnar därför ett annat organisationsförslag.

Sammanfattning

SOU 2019:44

En myndighet bildas genom fler uppgifter till Sjunde AP-fonden …

Utredningen föreslår att myndigheten bildas genom att Sjunde AP- fonden ges fler uppgifter. Förutom dess nuvarande uppgift att för- valta premiepensionssystemets förval ska myndigheten även ansvara för att förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder, på Pensionsmyndighetens uppdrag sköta kapital- förvaltningen inom den traditionella försäkringen samt förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur genom att utfärda föreskrifter om hur valarkitekturen ska utformas.

Övriga uppgifter inom premiepensionssystemet ska utföras av Pensionsmyndigheten. Dessa uppgifter är bland annat fondadmini- stration och fondinformation, att utifrån den nya myndighetens före- skrifter presentera valarkitekturen i Pensionsmyndighetens gränssnitt gentemot pensionärer och pensionssparare, att följa upp målet för premiepensionssystemet samt att administrera den traditionella för- säkringen, exklusive det praktiska utförandet av kapitalförvaltningen.

…som byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

I samband med att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter föreslår utred- ningen att ett namnbyte sker till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Namnbytet markerar att det är en nystart med väsent- ligt utökade uppgifter. Dessutom undviks sammanblandning med de övriga AP-fonderna.

Utredningen föreslår att den nya myndighetens verksamhet ska regleras i lag. Detta medför att myndigheten har ett oberoende i för- hållande till regeringen som kan jämföras med AP-fondernas. Den nya lagen ska, avseende den verksamhet som i dagsläget bedrivs av Sjunde AP-fonden, innehålla bestämmelser som till största del mot- svarar de i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder.

Myndighetens finansiering bör ske från flera finansieringskällor. Fondförvaltarna finansierar förvaltningen av fondtorget inklusive granskningen och upphandlingen av fonder. Förvaltningen av premie- pensionssystemets förval finansieras av dem som väljer förvalet och övrig verksamhet finansieras via avgiftsuttag ur premiepensions- systemet.

SOU 2019:44

Sammanfattning

Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet

Utredningens organisationsförslag innebär att myndigheten kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen när det gäller vilka enskilda fonder som väljs till fondtorget eftersom 1) upphandlings- förfarandet är lagreglerat, 2) verksamheten finansieras uteslutande genom avgifter som bestäms och disponeras av myndigheten, 3) myn- dighetens grundläggande organisation bestäms i lag samt 4) myndig- hetschefen utses av styrelsen.

Dessutom kommer myndigheten förvalta och utveckla valarkitek- turen. Valarkitekturens utformning styr i hög grad fondtorgets ut- formning, bland annat antalet fonder. Genom att myndigheten an- svarar för valarkitekturens strategiska utformning kan regeringen inte heller därigenom påverka vilka enskilda fonder som erbjuds på fond- torget.

Sekretess och behandling av personuppgifter

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd.

Utredningen bedömer att det inte behövs några ytterligare sekre- tessbestämmelser till skydd för allmänna intressen. Det behövs dock kompletterande sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden.

Utredningen föreslår bland annat att sekretess ska gälla hos den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller person- liga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling före- slås sekretessen gälla i högst tjugo år.

Sekretessen ska enligt utredningens bedömning inte ha företräde framför meddelarfriheten.

Utredningen bedömer att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen är tillämpliga på myndighetens personuppgifts- behandling. Enligt utredningens uppfattning behövs inte några ytter- ligare bestämmelser om personsuppgiftsbehandling.

Summary

Remit of the Inquiry

Under our terms of reference, the Inquiry is to formulate an object- tive for the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective. It is also to create a choice environment that is reliable and secure and offers pension savers freedom of choice.

The Inquiry is also to draft a proposal for a regulatory framework for a procured fund marketplace for the premium pension and an act regulating a new agency tasked with procuring funds and managing the fund marketplace. After that, in a second stage, the Inquiry is to prepare and implement the formation of the new agency.

Purpose of the premium pension system

The Inquiry’s assessment is that up to now the premium pension system has fulfilled the purpose of making higher returns possible by investing in the capital market and of contributing to risk diversi- fication in the national public pension. The Inquiry also makes the assessment that the premium pension system has partly fulfilled the purpose of enabling individuals to influence how their assets are managed. In contrast, the premium pension system has not fulfilled the ambition of generating more commitment and interest among individuals in their own pension.

Summary

SOU 2019:44

Objective of the premium pension system

Our terms of reference state that an objective need to be formulated for the premium pension system and aimed at delivering an expected return that, as at present, clearly exceeds the income index in the long term. They also state that part of our remit is to ensure that the objective of the premium pension system is consistent with the objective of the default option, which has been investigated sepa- rately in the Ministry of Finance’s review of the default option.

The full version of Chapter 5 Objective and choice architecture for the premium pension system translated into English can be found in Appendix 3 (Bilaga 3).

The premium pension is a social insurance system

The Pension Agreement states that the Pension Group agrees that the premium pension system should be maintained, but that the system should be reformed to provide better security and higher future pensions. Its design should have a different basis and a new structure in accordance with a number of principles including the principle that the premium pension is a form of social insurance for which the state must have a clearer responsibility.

The Inquiry notes that one fundamental part of welfare provision in Sweden is a universal, compulsory and comprehensive social in- surance system. It is intended to provide financial security for all insurees in all phases of their lives. One important part of this financial security is the national public old-age pension, which is intended to guarantee reasonable, secure and sufficient income after working life when there are not normally any possibilities of other sources of income. The national public old-age pension is compulsory and is designed as insurance cover that provides insurees with a pension for the rest of their lives, irrespective of how long they live. The pre- mium pension is also part of the national public old-age pension and is therefore also a form of social insurance. One fundamental feature of the premium pension is that, along with the income pension, it is intended to provide protection for insurees’ living standard on retire- ment on the basis of premiums paid.

Against this background, the Inquiry takes the view that it is reasonable for the objective to be proposed by the Inquiry for the

SOU 2019:44

Summary

premium pension system to be guided by the status of the premium pension as a form of social insurance. In the opinion of the Inquiry, this means that the State has a clear responsibility for the premium pension system being designed so as to be consistent with the objec- tive. In particular, this means taking responsibility for a risk level that provides the possibility of a long-term good return while restricting the risk of strong fluctuations in individuals’ pension amounts.

The objective of the premium pension should always be based on delivering as good insurance cover as possible, focusing solely on the interests of savers and pensioners. While other interests can be taken into account, this can only be done to the extent that doing so is not to the disadvantage of savers and pensioners. This means, for instance, that the premium pension system should not be designed to pro- mote growth in the Swedish economy or to serve other economic policy objectives. Nor should it have the purpose of being a distribu- tion or marketing channel for fund managers, acting as a product development platform for the fund market or serving as a channel for newly started or foreign fund managers wishing to establish a presence in the Swedish fund market.

What is a responsible level of risk in a social insurance system?

In line with other social insurance benefits, the objective of the pre- mium pension system should be guided by the intention of provid- ing financial security. The premium pension system certainly is intended to benefit from an expected higher return from the capital market, so that the premium pension is associated with a risk that could be considered to be inconsistent, to at least some extent, with providing financial security. However, the fund-based saving involved here normally takes place over a very long period of time. In addi- tion, shares have traditionally and in the long term given a higher return, i.e. a return in excess of income growth. This does not, how- ever, mean that this is sure to be the case in the future. Moreover, individual savers in a system with individual freedom of choice can always get a low or volatile premium pension because their choice of funds has resulted in such an outcome.

The Inquiry considers that the tension between risk, return and security is unavoidable, but that an acceptable trade-off is possible.

Summary

SOU 2019:44

However, it is, in the assessment of the Inquiry, important that, at a general level, the objective of the premium pension system is guided by its status as a form of social insurance and that the level of risk during both the saving and the payment period is therefore adjusted so as to limit variation in pension amounts.

Objectives for the saving and payment period and the right to freedom of choice

The Inquiry proposes that the objective of the premium pension system should be to form a pension saving of high quality that pro- vides a secure pension, which means that:

1.during the saving period give a return that is clearly higher than the change in the income index but without guarantees for the return; and

2.during the payment period deliver a premium pension with low volatility, taking account of the remaining saving period.

The premium pension system should provide the right to freedom of choice so that savers and pensioners are able to influence their risk level and investment approach regarding the investments of the premium pension assets.

The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice should be regulated by law.

During the saving period the premium pension system must be expected to give a higher return than wage growth

The Inquiry considers that the objective of the premium pension system during the saving period needs to contain a level for the re- turn. This applies especially to the asset management for which the State is responsible, i.e. in principle the default option (currently AP7 Såfa).

The premium pension system should also include a right to real freedom of choice for savers and pensioners regarding the invest- ments of the premium pension assets. As a principle, and since the pension is part of the social insurance system, the objective should

SOU 2019:44

Summary

therefore also apply to those who choose funds by themselves. Since one intention of having own choices is to actually be able to influence the level of risk, it goes without saying, however, that the likelihood for a result that diverges from the objective is higher for individuals choosing funds on their own. By making use of their right to free- dom of choice, these individuals set their own objectives for the premium pension.

The Inquiry has given consideration to whether there should be a quantitative target for the return but takes the view that this is inappropriate. The historical performance of the capital market has certainly been good, but it is an unreliable indicator of future returns. The assessment of a responsible level of an objective for returns is also likely to vary over time – depending on long-term economic performance, in Sweden and globally.

An objective should be of a long-term nature. The Inquiry there- fore takes the view that it is not reasonable to set an objective based on historical returns or present-day assessments of future returns and that the general, long-term level of the objective set by law should only provide that the return should clearly exceed the income index.

The Inquiry has also taken account of the fact that an objective will also be set for the default option. It is the Inquiry’s view that that objective must be considered to express the State’s ambitions for the premium pension system in terms of the return on savings and the risk of variations in pension payments. The Inquiry also makes the assessment that it would be inappropriate to have different quantified objective for the premium pension system as a whole than for the default option.

During the payment period the objective should be a secure and stable pension

On the basis that the premium pension is a part of the social insur- ance system that is intended to provide for financial security after working life, the fundamental ultimate objective of the premium pension should be to deliver a secure and stable pension during the payment period. ‘Secure and stable’ means a pension payment with low volatility. Even if the pension capital during the saving period can encounter both strong downturns and upturns, insurees ought

Summary

SOU 2019:44

to be able to feel secure that the premium pension system after the working life will provide pension payments that are sufficiently pre- dictable and stable.

The investment of assets in the capital market is, by definition, associated with risk. A higher risk provides the possibility of a higher return but can also result in the opposite. Obviously, the return should be as high as possible, but be balanced at the same time towards the objective of secure pension. The risk level will therefore always be a trade-off between the highest possible return and reasonable security. Since the fundamental purpose with the social insurance system is financial security, the Inquiry considers that security should nor- mally be given priority. This does not entail the absence of risk. The inquiry’s proposal for objective for the payment period is therefore a premium pension with low volatility, taking account of the remain- ing saving period.

For the savers who make their own choices of funds, their choices will be able to lead to outcomes that are in conflict with the objective of a pension with low volatility. The Inquiry notes that this conflict between objectives exists and that it is genuine, and therefore cannot be solved without removing either the objective of low volatility or the right to freedom of choice. Completely preventing volatile out- comes would require such extensive constraints on freedom of choice that there would no longer be any real freedom of choice. Such an approach would therefore be inconsistent with both our terms of reference and the pension agreement.

Savers who want to influence their risk level and investment approach should have the freedom to do so

Our terms of reference state that one purpose of the premium pension system is to enable individuals to influence their pension by making their own choices of one or more funds that their assets are invested in. In addition to the default option, there should, accord- ing to our terms of reference, continue to be a fund marketplace for the premium pension containing funds with different investment approaches and risk profiles that pension savers who want to take on responsibility for the management of their premium pension assets should be able to choose between. For pension savers who so wish, there should be a possibility of investing premium pension assets in

SOU 2019:44

Summary

funds in a secure, controlled and professionally procured fund market- place. The procurement of funds should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and con- trollability. The funds offered on the fund marketplace should be of good quality and be cost-effective, sustainable and controlled.

Based on what has been stated in our terms of reference, the Inquiry can conclude that it is natural to view freedom of choice as an integrated right for savers in the premium pension. Freedom of choice provides a possibility for those who so wish to influence their risk level and investment approach on the basis of their individual preferences by choosing the management of their premium pension assets.

Achievement of the objective in a system with freedom of choice

The Inquiry makes the assessment that there is a tension between the State setting objectives for returns and volatility in a funded pension system and, at the same time, giving savers freedom to choose their own level of risk in their savings through funds in a fund market- place. To handle such a tension without one of the interests having to completely give way to the other, there must be a clear and well- considered choice architecture that creates conditions for well-founded choices and increases the possibility of achieving the objectives.

First, the Inquiry considers that the State should make clear that only savers who want to, and consider they are able to, should choose funds in the fund marketplace. Second, the choice architecture should support this happening. Third, the funds in the fund marketplace should be procured and also be audited to a greater extent than they are at present. The selection entailed by procurement creates a possi- bility – that does not exist at present – to weed out funds that are

Summary

SOU 2019:44

judged to have a lower likelihood than others of generating good returns, just as is done by other insurers in, for example, occupa- tional pensions.

A special payment product needs to be investigated

The Inquiry proposes that in order to achieve the objective of a premium pension with low volatility during the payment period, a separate investigation should be made of whether to supplement the premium pension system with a special product aimed at the pay- ment phase. As part of such an investigation, proposals should be developed to handle the transition between the saving and the pay- ment phase.

The objective of the default option is consistent with the objective of the premium pension system

The Inquiry makes the assessment that the objective of the default option that is proposed in the Ministry of Finance’s review of the default option in the premium pension is consistent with the object- tive of the premium pension system that is proposed by the Inquiry. The Inquiry considers that the objective of the default option should be regulated by law.

The role of the fund market place in achieving the objective

The Inquiry proposes that the procured fund marketplace should give pension savers the possibility to influence the risk level and investment approach of their premium pension assets by choosing among procured funds. The procured fund marketplace should offer a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provide real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality. Our terms of reference state that it is not part of the Inquiry’s remit to take a stand on the number of funds in the fund marketplace.

SOU 2019:44

Summary

It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice. This is because the meaning of the concept is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that the range of funds should be broad enough to satisfy most of the pension savers inter- ested in making their own choices.

Moreover, the more exact meaning of the term real freedom of choice is likely to change depending on the performance of the financial market. The funds ought not to be too similar, both to simplify the choice for savers and to create a cost-effective and con- trollable fund marketplace for the organisation charged with ex- amining the funds continuously. The various fund categories should be based on generally accepted categories in the light of the best industry standards at any particular time. The Inquiry considers that it ought to be the new agency, not the legislator, that sets these re- strictions on the basis of the financial knowledge available at any particular time.

The Inquiry is aware that always being able to select the best funds is an idealised picture, but a procurement professional is nor- mally in a better position to examine and compare funds than most pension savers. But simply weeding out the funds that have the poorest prospects of offering a good saving product increases the possibility that the fund marketplace will contribute to achieving the objective of the premium pension system. By establishing a procured fund marketplace, the competition aspect of the premium pension system can become relevant again and create sound price pressure and relevant innovative power in the fund market. The existence of and methodology for the selection of funds in the occupational pension system is likely to be able to serve as a model for the design of the selection of funds for the fund marketplace of the premium pension.

Summary

SOU 2019:44

In practice the cost aspect will greatly limit the number of funds compared with today. How many funds a procured fund market- place will ultimately contain will thus be a trade-off between what is required to achieve real freedom of choice and what can be managed and controlled at a reasonable cost. For that reason, the Inquiry does not consider that an objective should be set for the number of funds but should be determined by the new agency after professional as- sessments.

Should the risk in the fund marketplace be limited?

The Inquiry makes the assessment that there should not be any prior limitations on the fund marketplace regarding the risk level and investment approach of the funds. Instead it ought to be left to the new agency to ensure that the risk level and investment approach of the funds procured are suitable for premium pension savings.

It ought to be the choice architecture, and not any constraint on freedom of choice, that deals with the potential negative effects of too high or too low risk in individual funds by supporting conscious choices; and it should do so by making it possible to compose diversified portfolios on the basis of savers’ wishes.

However, introducing restrictions in risk to prevent a small number of savers from making bad or risky choices means, in the view of the Inquiry, excessive constraints on savers who choose to make use of the right to freedom of choice. At the same time, the risk of in- appropriate choices is limited by the proposed choice architecture and information about the consequences of leaving the default option and instead choosing funds on the fund marketplace.

SOU 2019:44

Summary

The Swedish Pensions Agency should be tasked with measuring achievement of the objective

The Inquiry proposes that based on the objective of the premium pension, the Government or the agency designated by the Govern- ment should continuously formulate key figures and measure the achievement of the objective of the system. This should include measuring the degree of freedom of choice for savers in the fund marketplace. The Inquiry proposes that the Government should give this role to the Swedish Pensions Agency.

Behavioural economics research casts light on deficiencies in the design of the premium pension system

In recent decades, a new branch of academic studies has emerged in the borders between economics and psychology: behavioural eco- nomics. Alongside this, twenty years of Swedish premium pension saving have provided considerable insights into individuals’ behav- iour in financial matters.

The general conclusion of behavioural economics – that, for various reasons, individuals are not as rational as economic models assume – is of particular relevance for pension saving. Pension saving is a recurring example of a complicated decision situation in which indi- viduals either save too little or too much, seek or are offered advisory assistance that is not always economically rational or take invest- ment decisions that are not always economically rational either.

There are special difficulties associated with individuals’ behav- iour in long-term pension management. This is due, in part, to the requirements for dynamic decision-making and the difficulties of compose an efficient portfolio and of valuing the funded pension in relation to other assets. It is also due to the fundamental difficulty savers have in determining their own risk preference and choosing a combination of funds that matches it. Moreover, savers need to understand and apply diversification in their portfolios, for instance to realise which assets covary, to evaluate the quality of their fund manager and to consider the need to rebalance their portfolio in the light of both market changes and age. There are, of course, a con- siderable number of savers who have made conscious, informed and rational choices in the management of their pension capital. How-

Summary

SOU 2019:44

ever, the Inquiry has not been able to find support in behavioural economics research for the great bulk or even a majority of savers having done so or having the capacity or even the wish to do so.

It is a global problem that, as buyers of financial products, savers are seldom knowledgeable about the goods – so high fees can be charged and extensive marketing put in place that generates switches from good and cheap products to worse and more expensive ones. The fact that savers are not knowledgeable about the goods is not only due to savers themselves but is also because the characteristics of the goods are not, and cannot be, well-defined and are, instead, only described on the basis of historical experience using statistics that are of unclear or, at any rate, uncertain importance for the future characteristics of the goods.

A change of approach is under way in several other countries as part of various pension solutions – a change from a conviction about the possibilities and interest that individuals have in making active choices to an understanding of how individuals actually behave in practice. Even if pension systems of other countries have a different design from the Swedish system and function in a different environ- ment and culture there are, however, distinct similarities concerning experience of how individuals behave, or do not behave, and of how the advisory market grows when the system becomes too com- plicated. The Inquiry can conclude that neither information, trans- parency nor standardisation is of any help if the product sold is too complex for most individuals.

Choice architecture is the key to a well-functioning premium pension system

The Inquiry proposes that the choice architecture of the premium pension system should encourage pension savers to make informed and considered choices about how to invest their premium pension assets.

The Inquiry makes the assessment that the premium pension system should be designed and administered in such a way that only savers who want to and can compile their own fund portfolios in the fund marketplace do so. A well-considered and well-maintained choice architecture, which provides support and guidance, is crucial in

SOU 2019:44

Summary

ensuring that this will come about. The Inquiry also makes the assess- ment that the selection of funds in the way done by insurance providers in, for instance, the occupational pension system counters some of the problems faced by individuals when choosing funds in the premium pension system.

One prominent conclusion of behavioural economics research is that individuals seldom behave in a rational way in the type of decision situation that arises in pension saving. This is why designing a well-considered choice architecture is a central task for insurers providing pension insurance. One starting point is that even relatively small changes in the decision situation can make it simpler for individuals to make decisions that promote their own welfare, and sometimes also collective welfare, without limiting their own free- dom of choice. This corresponds to what is called ‘libertarian pater- nalism’ or, put simply, nudges or behavioural insights.

As early as a couple of years after the introduction of the premium pension system it was noted that pension savers faced considerable difficulties in choosing from the large range in the fund marketplace. Since then one frequently advocated solution has been to design various types of decision support for savers.

The Inquiry considers that the overall experience gained in recent years and the conclusions of behavioural economics research show that decision support as solution for those savers who can not choose funds is no longer fully relevant. Relatively deep knowledge and continuous engagement are required to be able to make long- term financial decisions about pensions. Many pension savers do not have this knowledge and these abilities. Nor is it reasonable, as part of a compulsory social insurance system, to demand such knowledge and abilities, or to build the design of the system on the basis that savers have this knowledge or these abilities. The experience of the system up to now also shows that, in practice, it is not possible to supply such knowledge and abilities for a broader group of pension savers through decision support or financial education of the popula- tion. People who cannot compose and manage a well-diversified portfolio should therefore not do so either. They should even less be encouraged to do so, either directly or indirectly. Behavioural eco- nomics research indicates that these people should stay in the default option.

Summary

SOU 2019:44

Moreover, the conclusions of behavioural economics and the experience from the premium pensions system so far gained point to a considerable imbalance between those faced with choosing a financial product (pension savers) and those supplying the product (fund managers) in terms of knowledge and information. This is probably at least part of the reason why almost all insurers in the occupational pension system apply a selection procedure. The selec- tion procedure means that funds judged to be less well-placed than others to give a good return are weeded out or, as is most common, the funds judged to be best placed to give good returns are selected. Viewed in the light of the experience of the premium pension so far and of the conclusions of behavioural economics, the Inquiry sees no reasons why the State as an insurance provider should act differently.

So, only savers who have sufficient knowledge ought to choose funds in the fund marketplace, but this does not mean that these savers should be left to do so without support and good tools for choosing funds. In the view of the Inquiry, a well-considered and well-maintained choice architecture should supply relevant informa- tion based on the needs of the target group and build on modern information technology.

The stronger the choice architecture, the more funds are possible in the fund marketplace

The Inquiry makes the assessment that a well-designed choice architecture with clear steps in the choice process and blocks of unwanted and poorly considered choices provides scope to permit a relatively large number of funds with different risk levels and invest- ment approaches in different categories. Vice versa, a weak choice architecture only provides scope for a small number of funds in the fund marketplace.

The Inquiry notes that the large number of funds in the present system has made it difficult for savers to make conscious choices. Of course, the new agency’s procurement of funds must take account of this and of what is shown by behavioural economics research. However, the inquiry considers that a robust and clear choice envi- ronment with in-built blocks to prevent individuals who lack the knowledge or will to choose funds from nevertheless reaching the fund marketplace does enough to reduce the risk and disadvantages

SOU 2019:44

Summary

of a relatively large range of funds. It does not appear unlikely that a number of funds at the level of the maximum number of funds in the selectable part of the occupational pension system could func- tion in accordance with the objective proposed by the Inquiry below.

Main features of a choice architecture for the premium pension system

The Inquiry makes the assessment that at least the following require- ments need to be set for the choice architecture in the premium pension system.

The default option should be the starting point for all savers, and this must be reflected in the design of the choice architecture. Since the default option is the starting point, the investment and choice environment is designed so that no activity or financial knowledge is required on the part of the saver.

Pension savers who choose to leave the default option should be informed that, by doing so, they are taking over the responsibility for choices and the maintenance of choices. In conjunction with this, the saver needs to be given information, support and guidance for their assessment of whether it is appropriate to leave the default option.

It should be possible to choose a risk level as part of state manage- ment without having to enter the fund marketplace. If the saver wants to leave the default option, they should first be given informa- tion about and take a decision on their choice of risk level.

If the saver does not only want to choose risk level, there should be a possibility, in the first place, of choosing one or more fund categories that the saver can invest their assets in.

If the saver does not only want to choose categories, there should be a possibility for the saver of investing their assets in procured funds in the fund marketplace.

The number of categories and the number of funds in each category vary depending on factors including the demand from pension savers and the possibility of achieving the objective of the pension system and maintaining the principle of freedom of choice.

The Inquiry considers that the saver should confirm in writing, normally by a digital signature, that they have read information about what compiling their own fund portfolio means. However,

Summary

SOU 2019:44

over and above the fact that the confirmation is needed to move forward in the choice process, it should not be assigned any further legal importance, but should serve as an important point for the saver to note.

As at present, it should be possible to choose the default option again after choosing funds in the fund marketplace.

In the electronic choice environment savers should be given appropriate tools, guidance, support and information to simplify their choices in and before every step.

Regulation of the choice architecture

The main features of the choice architecture should be regulated by law since it is a central part of the functioning of the premium pension system. How the environment is designed will also be of great importance for the number of funds and what kind of funds are procured. The Inquiry’s terms of reference state that one clear purpose of the reform of the premium pension system is to create a regulatory framework that means that the Government is unable to steer the selection of funds. For this reason, too, the main features of the choice architecture should be regulated by law.

However, the more detailed regulation of the choice architecture ought to take place at a lower level in the legislative hierarchy. One important reason for this is that the choice architecture needs to be reviewed and adapted continuously on the basis of saver behaviour, the performance of the fund market and behavioural economics research. The legislative process is unnecessarily protracted and complicated for these specific needs. Since the design of the choice architecture is of great importance for the selection of funds and the design of the fund marketplace, such more detailed regulations about the choice architecture should not be issued by the Government; this should be done by the new agency.

The main addressee of regulations concerning the choice archi- tecture is the Swedish Pensions Agency, which supplies the choice architecture in their online interface in relation to savers.

2019:44 SOU

Figure 1 Choice architecture of the premium pension system

State management

Fund marketplace

AP7 Såfa	Support and	Choose risk	Support and	Categories	Support and	Funds
	guidance		guidance		guidance
Starting point		Choose risk		Choose at least		Choose
for management of		as part of state		one fund category.		individual funds.
the premium pension.		management.

Summary

SOU 2019:44

Survey of occupational pension selection central demonstrates the existence of and methodology for fund selection

Our terms of reference state that the Inquiry is to survey ways of working and contractual solutions for the selection central in the occupational pension system. If they are assessed as appropriate for the procurement of funds for the fund marketplace in the premium pension, the Inquiry should propose such solutions.

The Inquiry’s assessment is that the ways of working and con- tractual solutions of the selection central in the occupational pension system can only serve to a limited extent as models for the procure- ment of funds for the fund marketplace for the premium pension. This is for two reasons: only one agreement area applies procure- ment and the main role of the selection central is to administer the occupational pensions under collective agreements and not to procure funds. Therefore, the Inquiry is not presenting any proposals based directly on the ways of working and contractual solutions of the selection central. In contrast, there are ways of working in the selection of funds by insurance providers that are relevant to the pre- mium pension system. These mainly concern the fact that a selection is performed and the methodology for selection.

There are, or ought to be, clear similarities between the mandator- ship that insurance providers have in the selection of funds in the occupational pension system and the role that the State will have for the selection of funds to the fund marketplace of the premium pension.

The fund selection methodology of insurance providers in the occupational pension system is based on commercial decisions and on research. The companies’ commercial considerations are based on there being commercial benefit, i.e. potential profit, in trying to select the best funds and deselect the worst, in terms of expected returns. The additional return attained or assumed by the companies varies, but the companies generally assume that the selection gives a substantial additional return as a result of the fund selection process.

The survey of insurance providers’ ways of working in selecting funds shows that assessments with some degree of subjectivity are a central part of fund selection. So such assessments will probably be required as part of the procurement of funds for the fund market place of the premium pension.

SOU 2019:44

Summary

However, the need to leave it up to a government agency to make discretionary assessments to some extent as part of decision-making in central government is not unique to the selection of funds for the fund market place of the premium pension specifically. It is actually an accepted and essential principle of administrative law so as to enable all relevant and known circumstances to be taken into account in decision-making about matters that cannot be described in clear and objectively verifiable terms. There is no opposition between an administrative authority observing objectivity and impartiality when making decisions in its activities while using discretionary assess- ments at the same time. On the contrary, the requirements for object- tivity and impartiality include an obligation to take account of all the relevant factors in the particular case and assign them their correct weight. The Inquiry proposes that the procurement to be used in the selection should be reviewable by an administrative court. This will provide a check that the selection is performed within discretion.

The Inquiry therefore finds that there is no tension between having the ambition of procuring the best possible funds for the fund marketplace and making the necessary assessments of suitabil- ity when doing so while doing this in a legally certain and sufficiently transparent way.

What funds should it be possible to procure for the fund marketplace of the premium pension?

Under our terms of reference, the Inquiry is to draft proposals for a regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension. The proposals made should start from the Pension Group’s agreement. The Pension Group’s agreement states that the funds to be offered in the fund marketplace for the premium pension should be procured in the private market and the State should not itself have any funds in the fund market- place. Our terms of reference also state that it is funds, and not fund managers, that should be procured.

The Inquiry sees clear advantages in procuring capital manage- ment services rather than individual funds. Solutions of that kind would enable savers to influence their own risk level and investment approach, which the Inquiry sees as the most relevant aspects of

Summary

SOU 2019:44

freedom of choice in pension saving, at the same time as this would enable the costs of the system to be kept at a minimum level. The type of aggressive and misleading marketing that has been relatively common in the premium pension system would cease entirely. Moreover, the risk of fraud would be minimised. However, our terms of reference do not provide scope for the Inquiry to present pro- posals for a regulatory framework with that direction.

The objective of the premium pension system should steer what types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace

of the premium pension

The proposed objective of the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective and the principle of freedom of choice must, in the view of the Inquiry, steer what types of funds it should be possible to procure for the fund market- place. In this context, types of funds means the different types of funds defined in the commercial law frameworks and that are covered by different regulations. The regulations can, for instance, apply to what asset classes the funds’ money may be invested in and to what investors they may be marketed to. Swedish UCITS-funds and spe- cial funds are examples of different types of funds.

According to the Inquiry’s proposal, the procured fund market- place should contribute to the achievement of the objective of the premium pension system by offering a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and invest- ment approaches that provides real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality.

The requirements that the funds should be cost-effective, sustain- able, controllable and of high quality are best assessed in relation to individual funds, not in relation to different types of funds. Ensuring that the funds procured do meet these requirements is therefore something that should be done in the first place through the spe- cifications set in the procurements and the award criteria used to award fund agreements. The requirement that the funds should be appropriate for the premium pension system can be assessed in relation to individual funds and different types of funds.

So, in assessing which type or types of funds it should be possible to procure to the fund marketplace, what is of prime importance is

SOU 2019:44

Summary

therefore how the different types of funds can contribute to pension savers being offered a selection of funds appropriate for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provides real freedom of choice. Against this background, what risk levels and investment approaches the different types of funds can have is of importance.

In assessing which types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace, another important consideration is which pension savers can be assumed to want to place their premium pen- sion assets in funds in the fund market place. The starting point of the choice architecture proposed by the Inquiry is that this concerns individuals who both want to and have the knowledge required to make such a choice. However, these savers are still to be regarded as non-professional investors according to law.

The Inquiry considers that the types of funds currently available in the market satisfy the need of funds for the fund market place. So, in the view of the Inquiry, there is no need to investigate in depth and propose regulations that involve the creation of a new type of fund solely for the premium pension system.

It should be possible to procure Swedish and foreign UCITS-funds as well as special funds and foreign equivalents of such funds for the fund marketplace of the premium pension

The Inquiry proposes that it should be possible to procure mutual funds and fund companies that are already permitted in the fund marketplace for the premium pension’s fund marketplace. These include funds with a number of investment approaches such as equity funds, mixed funds and fixed income funds that can, in turn, focus on different industries and geographical areas. Risk levels can vary depending on the funds’ investment approaches. In the view of the Inquiry, the great range of mutual funds and fund companies create good conditions for the new agency to procure funds that maintain high quality and have low fees, in addition to having different risk levels and investment approaches. The characteristics of the mutual funds and fund companies and the great range of funds therefore mean that the funds should be able to contribute to the role of the fund market place in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice.

Summary

SOU 2019:44

In addition, the Inquiry proposes that it should also be possible to procure special funds and the foreign equivalents of such funds for the fund marketplace. The characteristics of the special funds, including the fact that they can have different investment approaches from mutual funds, and the fact that there is a relatively large range of funds, also mean that the special funds ought to be able to con- tribute to the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice, including by increasing freedom of choice for pension savers.

A special fund only needs to be open for redemption once a year. To ensure that the funds offered in the fund marketplace are liquid, it should only be possible to procure special funds and the foreign equivalents of such funds if they are open for redemption at least once a week.

In the view of the Inquiry other types of funds are not appropriate for the premium pension system, so it should not be possible to procure them for the fund marketplace.

Are there applicable regulatory frameworks for procurement?

The remit of the Inquiry includes proposing a regulatory framework for procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension. When assessing the legal possibilities of drafting such a framework, account must be taken of the competence of the EU in the area.

Competence is shared between the EU and Member States in the area of social security. Member States have the right to design their own social security systems. In the Inquiry’s assessment, however, the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension cannot be held to fall outside the competence of the EU on the grounds that the procurement is being carried out as part of a social security system.

Competence regarding public procurement is also shared between the EU and Member States. The EU has adopted several directives in the area of procurement. The procurement directives and the Swedish acts that implement these directives in Swedish law regulate how a contracting authority has to act when selecting one or more

SOU 2019:44

Summary

suppliers in the acquisition of goods, services or works contracts. To ensure that the contracting authority acts in an open, market- oriented and non-discriminatory way, the regulatory frameworks contain regulations about how the selection and award have to be carried out.

The Inquiry makes the assessment that the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension does not fall within the scope of any of the procurement directives or any of the procurement acts. This means that there are no legal obstacles to introducing a special regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace.

However, if one of the procurement acts is judged to be suitable for the procurement of funds for the fund marketplace, there is, in the view of the Inquiry, no need to propose a new regulatory frame- work. The Inquiry has therefore analysed whether any of the pro- curement acts should nevertheless be applied to this type of pro- curement.

The assessment of the Inquiry is that this should not be done. The act that could be considered for application to the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension is the Public Procurement Act. In the view of the Inquiry, there is no need for a regulatory framework as extensive, detailed and complex as that Act in the procurement of funds for the fund marketplace. In the Inquiry’s opinion, a separate regulatory framework should be drafted for the procurement of funds for the fund marketplace for the pre- mium pension.

Starting point for new regulations

A regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension should be flexible and spe- cially geared to the fact that the procurements relate to funds to be offered in the fund marketplace. The means, for instance, that the requirements that the funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality and should also be appropriate for the premium pension system should be expressed in the regulatory framework. In the first place, the regulatory framework should set

Summary

SOU 2019:44

out the limits of the new agency’s scope for action without com- promising with the requirement of legal certainty.

In the Inquiry’s assessment a fund agreement is a ‘contract having a certain cross-border interest’, i.e. it may be of interest to a fund manager established in another Member State. This means that the fundamental principles of procurement (the principles of non-dis- crimination, equal treatment, transparency, proportionality and mutual recognition) are applicable even though the procurement falls outside the scope of the EU’s procurement directives. The regu- latory framework for the procurement of funds for the fund market- place should therefore be based on these principles.

General principles for procurement of funds

for the fund marketplace of the premium pension

Our terms of reference state that the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and controllability. The Inquiry’s terms of reference include pro- posing a regulation of these principles.

Principle of freedom of choice

As part of the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice, the Inquiry proposes that the new agency should procure funds with different risk levels and investment approaches on such a scale that the selection of funds in the fund marketplace for the premium pension gives pension savers real freedom of choice. The proposed regulation ensures that freedom of choice in the fund marketplace is maintained.

It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice, since the meaning of the term is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that there should be a freedom of choice that means that the selection of funds is broad enough to satisfy most of the pension savers interested in making their own choices.

SOU 2019:44

Summary

The starting point should be generally accepted fund categories in the light of the best industry standards at any particular time.

Principle of sustainability

A fund agreement should, according to the Inquiry’s proposal, contain conditions requiring the fund manager to take account of environment, social responsibility and governance, ‘ESG factors’, in their management. A minimum requirement should be that, in their management, the fund manager shall observe what follows from international agreements Sweden has entered into that concern sustain- ability issues.

It will be up to the new agency to design these conditions in greater detail in the agreements. Passing this matter on to the new agency makes it possible to adapt the requirement to different methods of taking account of ESG factors in management. It will then be possible to take account of circumstances such as what assets the fund invests in and the size of the fund manager. This kind of regula- tion also makes it possible to adapt the requirement both to the development of the market and to future legislative changes.

Principle of controllability

One expression of the principle of controllability is that the fund managers and funds that participate in the fund marketplace are covered by licensing requirements and are subject to supervision. The commercial law framework containing regulations about licens- ing requirements and supervision means that there are possibilities of ensuring that the fund managers and funds participating in the fund marketplace are conducting sound and safe activities. However, since private funds will be admitted to a state fund marketplace that is part of a compulsory social insurance system, it is reasonable for savers to assume that the State is taking a special responsibility for the quality and soundness of the funds that goes beyond what follows from the commercial law framework. Therefore, in the view of the Inquiry, the funds offered in the fund marketplace cannot be considered to be subject to sufficient control in that the fund managers

Summary

SOU 2019:44

and funds are covered by licensing requirements and subject to super- vision.

To ensure that the fund managers and funds meet the require- ments for participation in the fund marketplace – and that the range of funds is therefore secured and controlled – the Inquiry proposes that the new agency should audit that the fund managers and funds always meet the conditions of their fund agreements. To be able to conduct this audit, the agency has to receive information from the fund managers. A fund agreement should therefore, according to the Inquiry’s proposal, contain conditions about an obligation for fund managers to provide information to the new agency and to also assist in audit and monitoring work in other ways.

The new agency and the Swedish Financial Supervisory Authority have different responsibilities regarding fund managers and funds. Both agencies can benefit from an exchange of information, par- ticularly in terms of effectiveness. Such an exchange of information also increases the protection for pension savers. The Inquiry there- fore proposes an obligation for the Swedish Financial Supervisory Authority and the new agency to collaborate and exchange in- formation.

If the new agency is to be able to ensure that fund managers and funds are following the conditions of their agreements, it is, in the view of the Inquiry, of crucial importance that there are not too many funds in the fund marketplace. In practice, the possibilities of effective audit set limits on how many funds can be offered in the fund marketplace. Given the number of savers who choose funds in the fund marketplace, there is also a limit to the amount of resources it is reasonable to put into audit and the size of the organisation to be built up for this purpose. The number of funds in the fund market- place should therefore not be so great that the agency is unable to perform its audit task in a secure and effective way with reasonable resources. In assessing how many funds should be procured for the fund marketplace, the new agency should therefore take account of the fact that it will have to be possible to audit the fund managers and funds in a certain and effective way.

SOU 2019:44

Summary

A regulatory framework for procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension

The Simplification Inquiry’s proposal of simpler and more flexible procurement regulations should serve as a model

When it comes to proposing a new regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension, the existing procurement acts are natural starting points. There is a value in the rules that apply to a particular area also being designed in a similar way – to the extent that they deal with the same or closely related subjects. With regard to a procedure like procure- ment, it goes without saying that regulations of a certain kind will always be needed, irrespective of what is being acquired.

The Inquiry considers that the Public Procurement Act – and especially its regulations for procurement in the area not steered by directives – can serve as a model in designing the new regulatory frame- work.

In June 2018 the Inquiry on Certain Simplified Procurement Regulations (the Simplification Inquiry) presented its report Possible, permitted and accessible – proposals for simpler and more flexible pro- curement regulations and certain regulations about review cases.1 The report includes proposals about how the regulations on procure- ment under the EU thresholds in the Public Procurement Act can be made simpler and more effective. These proposals are currently being processed by the Government Offices.

The remit of the Simplification Inquiry – to propose simpler and more flexible procurement regulations – coincides with the starting points of the regulatory framework for procurement that this Inquiry is tasked with proposing. Moreover, in designing its legislative pro- posals, the Simplification Inquiry has taken account of what is required under EU law if a contract has a certain cross-border interest.

Against this background, the Inquiry considers that the Simplifica- tion Inquiry’s proposal of regulation for procurements under EU thresholds in Chapters 19 and 19 a of the Public Procurement Act should serve as a model for the design of the procedural regulations that should apply to the procurement of funds for the fund market- place.

1Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål (SOU 2018:44).

Summary

SOU 2019:44

This does not mean that the legislative proposals are identical. Some regulations proposed by the Simplification Inquiry have no equivalent in the Inquiry’s proposal. The Inquiry also proposes certain regulations that are specially adapted to the fact that the procurement relates to funds to be offered in the fund marketplace. The regulations are shaped by the requirements that have to be set for the funds procured if the fund marketplace is to contribute to the achievement of the objective of the premium pension system and to maintaining the principle of freedom of choice.

Requirements for the funds to be procured

The premium pension is part of the national public pension and, as such, part of the social insurance system, for which there is a state responsibility. This means there is reason to set particularly high requirements for the funds offered in the premium pension system.

According to the Inquiry’s proposal, the funds procured to be offered in the fund marketplace should be appropriate for the pre- mium pension system. To ensure this, the new agency should set mandatory requirements in the procurements that are aimed at suitability. The term mandatory requirements means requirements that must be met for a tender to qualify for evaluation. If these requirements are not met, the tender has to be rejected. The require- ments should be formulated on the basis that the premium pension is a social insurance system and that pension savers should be able to feel high confidence in the premium pension system and the par- ticipants in it.

The Inquiry also proposes that the funds procured to be offered in the fund marketplace should be cost-effective, sustainable, con- trollable and of high quality.

The requirement that the funds should be cost-effective is pri- marily aimed at the size of the administration fee, but other aspects linked to the fund category that is the subject of the procurement can also be taken into account.

As regards the requirement that the funds should be sustainable the Inquiry proposes, as set out above, that a fund agreement should contain conditions requiring the fund manager to take account of ‘ESG factors’ in their management.

SOU 2019:44

Summary

The requirement that the funds should be controllable mainly refers to the complexity of a fund. A fund should not be considered to be controllable if it has such a high degree of complexity that the agency cannot audit it in a satisfactory way with a reasonable input.

The requirement concerning quality has a great deal to do with the fund manager’s ability to generate future returns. This can, for example, cover the fund’s return, risk, return in relation to risk, investment approach and management model, qualifications and experience of those managing the fund, the fund manager’s owner, leadership and organisation, the fund manager’s business models, internal processes and incentive structures and significant events and staff turnover at the fund manager.

If the fund marketplace is to be able to contribute to the achieve- ment of the objective of the premium pension system, it is of central importance that the funds procured to be offered in the fund marketplace meet these requirements. It is up to the new agency to ensure through its design of the mandatory requirements and award criteria in its procurements that the funds procured meet these requirements.

Procedural regulations

The Inquiry proposes a number of procedural regulations that should apply to the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension. This includes regulations about notices, procure- ment documentation, forms of communication, deadlines, informa- tion about decisions, documentation, the award of fund agreements and direct awards. In all essential respects the provisions have been designed on the model of the Simplification Inquiry’s proposal.

In addition, the Inquiry proposes that it should be possible to review a procurement of funds for the fund marketplace and the validity of a fund agreement. As part of this the Inquiry proposes provisions on standstill periods, review and damages. In all essential respects the provisions correspond to the provisions in Chapter 20 of the Public Procurement Act.

Summary

SOU 2019:44

Fund agreements

The relationship between the new agency and a fund manager will be regulated in the fund agreement, i.e. it will be based on civil law. The Inquiry’s proposals include provisions about the minimum condi- tions a fund agreement must contain. The term of a fund agreement must not exceed twelve years, according to the Inquiry’s proposal.

Transition to a procured fund marketplace

Our terms of reference state that the Inquiry is to propose how the transition from the present fund marketplace to the procured fund marketplace should take place. The transition should be gradual, show care about the needs of pension savers, be cost-effective and lead to as limited effects on the capital market as possible.

The Inquiry considers that a natural starting point is that the premium pension assets invested in funds that will be covered by a new fund agreement following procurement will not be affected, unless the pension saver chooses to switch funds on their own initiative. The capital invested in a fund that is not covered by a new fund agreement following procurement should be dealt with in the following way:

1.The pension savers who have assets invested in the fund should be given the possibility of deciding within a set period that their assets should be invested in one or more funds in the range of procured funds.

2.If the pension saver does not decide within the stated period that the assets are to be invested in another fund, their assets should be invested in a fund that is essentially equivalent to the pre- viously chosen fund.

3.If there is no equivalent fund, the assets should be invested in the default option.

4.If there are special reasons, the assets may be invested in the default option without the pension saver first being given the possibility of deciding how to invest the assets.

SOU 2019:44

Summary

The Inquiry considers that this proposal balances the trade-off required between the interest of taking account of all pension savers’ choices and ensuring that the transition to the procured fund market- place is carried out effectively. The proposal also provides good conditions for procuring funds of high quality for the fund market- place.

An agency for a procured fund marketplace to be formed by giving AP7 additional tasks

Our terms of reference state that the Inquiry is to propose a new agency tasked with procuring funds and managing the fund market- place for the premium pension. Our terms of reference also state that the agency should be regulated by law and have an independent standing in relation to the Government corresponding to that of the AP Funds.

In addition, our terms of reference state that the Inquiry should, at least, present a proposal in which the agency is organised as an independent agency and a proposal in which the agency is led by a committee that is co-located with the Swedish Pensions Agency outside the County of Stockholm.

Experience of past and present organisational solutions in the premium pension system

Since 1998 the responsibility for the premium pension system has been organised in different ways and in different agencies. So, there is experience of how different organisational solutions have worked and the organisational solution chosen should draw on the lessons of this experience.

At present the Swedish Pensions Agency is responsible for the administration of the whole of the national public pension, including the premium pension. Previously this responsibility was divided between the Swedish Social Insurance Agency and the now wound up Premium Pension Authority (PPM). Since the introduction of the premium pension system the management of the default option in the premium pension has been handled by AP7.

Summary

SOU 2019:44

The experience of past and present organisational solutions shows how important it is that the organisational solution proposed brings together the knowledge, administration and control of the premium pension system in as few agencies as possible. In addition, informa- tion about the whole of the pension system needs to be held together. The administration should be characterised by high expertise and professionalism.

Gathering capital managing tasks in one agency generates considerable efficiency and quality gains

The Inquiry notes that there are numerous tasks of a capital manag- ing nature in the premium pension system. This applies to manage- ment of the default option in the premium pension system, capital management in the traditional insurance, management of the fund marketplace in the premium pension by among other things procur- ing funds, and management and development of the choice architec- ture of the premium pension system.

The Inquiry makes the assessment that considerable efficiency and quality gains result from gathering the responsibility and com- petence for these closely related tasks in one agency.

The alternative stated in our terms of reference have clear disadvantages

In the Inquiry’s assessment the organisational proposal presented needs to be able to deal with all the tasks identified, perform its mission independently of both the Government and other govern- ment agencies and conduct its activities efficiently and with good quality.

Neither of the alternatives stated in our terms of reference – a new independent agency with a more limited mission or a com- mittee agency – fully lives up to all the above criteria. The Inquiry considers that it is difficult to conduct cost-effective operations in a new independent agency with the more limited mission stated in our terms of reference, just as it is difficult to conduct suitable operations independently of the Government in a decision-making committee. The Inquiry therefore presents another organisational proposal.

SOU 2019:44

Summary

Form an agency through additional tasks for AP7 …

The Inquiry proposes forming the agency by giving AP7 additional tasks. In addition to its present task of managing the default option in the premium pension system the agency should also be responsible for managing the fund marketplace of the premium pension by, among other things, procuring funds, to deal with the capital manage- ment in the traditional insurance on behalf of the Swedish Pensions Agency and manage and develop the choice architecture of the premium pension system by issuing regulations on the design of the choice architecture.

The other tasks in the premium pension system should be per- formed by the Swedish Pensions Agency. These tasks include fund administration and fund information, presenting the choice archi- tecture, on the basis of the new agency’s regulations, in the Swedish Pensions Agency’s interface to pensioners and pension savers, following up the objective of the premium pension system and admin- istering the traditional insurance, excluding the practical conduct of its capital management.

…which changes its name to the Agency for the Premium Pension’s

Fund Management

When AP7 is given additional tasks, the Inquiry proposes making a change of name to the Agency for the Premium Pension’s Fund Management. The change of name marks that this is a new start with significantly expanded tasks. It also avoids confusion with the other AP Funds.

The Inquiry proposes that the new agency’s activities should be regulated by law. This means that the new agency will have an independence in relation to the Government comparable to that of the AP Funds. With regard to the activities currently conducted by AP7, the new act should contain provisions largely corresponding to those in the AP Funds Act (2000:192).

The Agency ought to be financed from several different sources. The fund managers finance the management of the fund market- place, including the audit and procurement of funds. The manage- ment of the default option in the premium pension system is financed

Summary

SOU 2019:44

by those savers who choose the default option. Other activities are financed via drawings from the premium pension system.

The Government will not be able to steer the range of funds

The Inquiry’s organisational proposal means that the agency will be independent in relation to the Government concerning which indi- vidual funds are selected for the fund marketplace since: 1) the procurement procedure is regulated by law; 2) its activities are solely financed by fees that are decided by, and used by, the agency; 3) the agency’s fundamental organisation is decided by law; and 4) the head of the agency is appointed by its board. Furthermore, the agency will manage and develop the choice architecture. The design of the choice architecture very much steers the design of the fund market- place, including the number of funds. Because the agency is respon- sible for the strategic design of the choice architecture, the Govern- ment will not be able to influence what individual funds are offered on the fund marketplace through it either.

Secrecy and processing of personal data

According to our terms of reference, the Inquiry is to analyse whether the existing provisions of the Public Access to Information and Secrecy Act give the parties to these agreements the secrecy protec- tion needed.

The Inquiry’s assessment is that no further secrecy provisions are needed to protect public interests. However, supplementary secrecy provisions are needed to protect information about the personal and financial circumstances of individuals.

Under the Inquiry’s proposals, secrecy would apply at the new agency and the Swedish Pensions Agency to information about business or operational circumstances of a private individual or other financial or personal circumstances when the private individual has entered into a business relationship or a similar relationship with a fund manager that is participating or has participated in a procure- ment of funds if it can be assumed that the individual will suffer harm if the information is disclosed. It is proposed that secrecy should

SOU 2019:44

Summary

apply to information in an official document for at most twenty years.

In the Inquiry’s assessment secrecy should not have priority to the right to communicate and publish information according to the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression.

The Inquiry makes the assessment that the provisions of the Data Protection Regulation and the Data Protection Act are applicable to the agency’s processing of personal data. The Inquiry’s view is that no further provisions about the processing of personal data are needed.

Entry-into-force and transitional provisions

The proposed statutes enter into force on 1 January 2021, according to the Inquiry’s proposal. Older provisions should apply to fund agreements entered into with fund managers before 1 January 2021.

The new agency should work to ensure that the present fund marketplace has been wound down and replaced by a procured fund marketplace by 31 December 2023.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om Myndigheten

för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta de fonder som avses i 3 kap.,

2.på uppdrag av Pensionsmyndigheten förvalta de medel som har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet,

3.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

4.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

3 § Avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myn- dighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndig- heten överskred sin befogenhet.

Författningsförslag

SOU 2019:44

2 kap. Myndighetens ledning

Styrelsen

1 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio leda- möter.

Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rätt- visande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför dom- stol.

Hur styrelseledamöter utses

2 § Styrelsens ledamöter utses av regeringen. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig

eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Mandatperiod

4 § En styrelseledamot utses längst för tiden till dess resultat- räkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år när ledamoten utsågs.

SOU 2019:44

Författningsförslag

Hur ledamöter entledigas

5 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller ledamotens uppdrag annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

6 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den om- fattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ord- föranden sammankalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

7 § Styrelsen är beslutför om fler än hälften av antalet ledamöter är närvarande. Beslut får inte fattas i ett ärende om inte, såvitt möjligt, samtliga ledamöter dels har fått tillfälle att delta i ärendets behandling, dels har fått ett tillfredsställande underlag för att avgöra ärendet.

Som styrelsens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är styrelsen inte fulltalig ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

Vid styrelsens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som styrelsen utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

Myndighetschef

8 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef. Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter. Fonddirektören ska ha hand om den löp- ande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

Författningsförslag

SOU 2019:44

Frågor om bisyssla som avses i 7 a–7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

Delegering

9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1.avser föreskrifter, eller

2.är av större betydelse eller principiell karaktär.

Styrelsen ska ange vilken behörighet ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

Ersättning

10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen.

Personalföreträdare

11 § Vid myndigheten ska personalföreträdare ha rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen föreskriva om vad som ska gälla om personalföreträdare hos myndigheten.

Personalansvarsnämnd

12 § Hos myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd. Fonddirektören är ordförande i nämnden. Nämnden ska därutöver bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.

Personalansvarsnämnden ska vad gäller andra anställda än fond- direktören pröva frågor om

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, när anställningen inte är en provanställning,

2.disciplinansvar,

3.åtalsanmälan, och

4.avstängning.

Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

3 kap. Förvaltningen av fonder

Ändamål

1 § Myndigheten förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. För- valtningen ska utföras uteslutande i pensionsspararnas intresse.

Fördelning mellan fonder

2 § När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § tredje stycket socialförsäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1.placeras i en eller flera angivna fonder som förvaltas av myn- digheten enligt 1 §,

2.fördelas mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder, eller

3.fördelas mellan fonderna utifrån den risknivå som pensions- spararen anger.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 §, 26 § andra stycket eller 27 a § andra stycket andra meningen och tredje stycket social- försäkringsbalken, ska medlen fördelas mellan fonderna utifrån pen- sionsspararens ålder.

Förvaltningskostnader

3 § Myndigheten får ur var och en av fonderna som förvaltas enligt 1 § ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna ska de för- delas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Författningsförslag

SOU 2019:44

Samarbete med Pensionsmyndigheten om fonderna

4 § Myndigheten ska ta emot medel till och betala ut medel från de fonder som förvaltas enligt 1 § enligt de anvisningar som Pensions- myndigheten lämnar. Myndigheten ska ingå samarbetsavtal med Pen- sionsmyndigheten enligt 64 kap. 3 § andra stycket 1 socialförsäkrings- balken.

Fondbestämmelser

5 § Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas enligt 1 § får inte tillåta att medel delas ut till någon annan än Pensionsmyndig- heten. Myndigheten får inte heller genom fonderna utöva sådan fond- verksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 12 kap. lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Röstandelsbegränsning

6 § Myndigheten får inte till de fonder som förvaltas enligt 1 § förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för aktierna, tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag, överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

Utövande av rösträtt

7 § Myndigheten får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktiebolag som den förvärvat till de fonder som förvaltas enligt 1 § endast när kravet på långsiktigt hög avkastning eller behovet av att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på något annat sätt.

Fondandelar och inlösen av fondandelar

8 § De fonder som myndigheten förvaltar enligt 1 § ska vara in- delade i andelar. Alla andelar i en fond ska vara lika stora.

Värdet av en fondandel är fondens värde delat med antalet fond- andelar. Fondernas tillgångar ska värderas med ledning av gällande

SOU 2019:44

Författningsförslag

marknadsvärde. Myndigheten ska dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Pensionsmyndigheten om värdet.

När medel tillförs någon av fonderna, ska myndigheten utfärda fondandelar till Pensionsmyndigheten. När medel betalas ur någon av fonderna, ska det ske genom inlösen av fondandelar.

Mål för placeringsverksamheten

9 § Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Verksamhetsplan

10 § Myndigheten ska årligen fastställa en verksamhetsplan för verksamheten enligt detta kapitel. Denna ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och en riskhanteringsplan.

Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målet i 9 § ska uppnås.

Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hant- eras. Det ska vidare finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna ska följas upp löp- ande.

Förvaltningsuppdrag

11 § Myndigheten får uppdra åt ett värdepappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att förvalta fondernas tillgångar.

Tillämpliga bestämmelser

12 § Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepappers- fonder ska gälla för förvaltningen av fonderna:

–2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond,

Författningsförslag

SOU 2019:44

–2 kap. 21 § första stycket om skadestånd,

–4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en värdepappers- fond m.m.,

–4 kap. 8 och 9 §§ om upprättande och godkännande av fond- bestämmelser,

–4 kap. 13 § första stycket om inlösen av fondandelar,

–4 kap. 15–28 §§ om information om en värdepappersfond, samt

–5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värde- pappersfond m.m.

Vid tillämpningen av de bestämmelser som anges i första stycket ska fonderna anses som värdepappersfonder och Pensionsmyndig- heten som fondandelsägare. Det som föreskrivs om fondbolag ska avse myndighetens verksamhet enligt detta kapitel.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insyns- ställning att handla med en värdepappersfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, meddela föreskrifter om avvikelser från de bestämmelser som anges i första stycket och i ett enskilt fall besluta om undantag från dessa bestämmelser.

4 kap. Förvaltning av medel

i Pensionsmyndighetens livränteverksamhet

1 § Myndigheten ska för Pensionsmyndighetens räkning förvalta de medel som enligt 64 kap. 18 § andra stycket socialförsäkringsbalken har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

Förvaltningen ska utföras i enlighet med Pensionsmyndighetens instruktioner.

2 § De medel som förvaltas enligt 1 § ska hållas avskilda från de medel som förvaltas enligt 3 kap.

Kostnader som är gemensamma för förvaltningen enligt 1 § och för förvaltningen enligt 3 kap. 1 § ska fördelas på ett skäligt sätt.

3 § Förvaltningen ska utföras mot avgift. Avgiften ska bestämmas så att full kostnadstäckning uppnås.

Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 64 kap. 37 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2019:44

Författningsförslag

5 kap. Förvaltning av fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

6 kap. Förvaltning av valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssyste- met enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

Författningsförslag

SOU 2019:44

7 kap. Redovisning och revision Räkenskapsår

1 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering

2 § Myndigheten ska i överensstämmelse med god redovisningssed

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och så- dana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 3 §.

Årsredovisning

3 § Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

De tillgångar i vilka fondmedel placerats ska i årsredovisningen upptas till marknadsvärdet.

4 § Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under års- redovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen anteck- nats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

Sedan revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

SOU 2019:44

Författningsförslag

Revisorer

5 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen och förvaltningen av fondmedlen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

6 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska ent- ledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

7 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revi- sorerna.

Revisionsberättelse

8 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisions- berättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfatt- ningen och resultatet av revisorernas granskning och inventering av de tillgångar som fonderna förvaltar samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nöd- vändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättel- sen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

9 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 4 §.

Fastställelse av resultat- och balansräkning

10 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balans- räkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Författningsförslag

SOU 2019:44

Internrevision

11 § Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Intern- revisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god intern- revisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

Rätt att meddela föreskrifter

12 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd.

8 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

1 § Styrelseledamöterna, fonddirektören och myndighetens revisorer samt de arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som myn- digheten bestämmer ska skriftligen anmäla sitt innehav av sådana finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och förändringar i innehavet till myndigheten.

Myndigheten bestämmer hur anmälan enligt första stycket ska ske.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndig- heten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

SOU 2019:44

Författningsförslag

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap.

11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fond- direktören samt av myndigheten i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrif- ter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder) byter samma dag namn till Myndigheten för premiepremiepensionens fondförvaltning.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.2Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken1

dels att 64 kap. 17 a–17 d och 19–22 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 64 kap. 17 a § och 17 c § ska utgå, dels att 2 kap. 2 §, 64 kap. 1, 2, 3, 18, 23, 24, 26, 33 och 40 §§ och

113 kap. 41 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 64 a och 113 a, och 19 nya paragrafer, 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a–3 e, 26 a–26 g, 27 a, 40 a–40 d och 47 §§, samt närmast före 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a, 26 a, 26 g, 27 a, 40 d, och 47 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 2 §

Socialförsäkringen	admini-	Socialförsäkringen administre-
streras av Försäkringskassan och		ras av Försäkringskassan, Myndig-
Pensionsmyndigheten	samt av	heten för premiepensionens fond-
Skatteverket.		förvaltning och Pensionsmyndig-
		heten samt av Skatteverket.

Hos Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

1 Senaste lydelse av
64 kap. 17 a § 2018:772	64 kap. 21 § 2013:581
64 kap. 17 b § 2018:772	64 kap. 22 § 2018:772
64 kap. 17 c § 2018:772	rubriken närmast före 17 a § 2018:772
64 kap. 17 d § 2018:772	rubriken närmast före 17 c § 2018:772.
64 kap. 19 § 2018:772
64 kap. 20 § 2013:581

100

SOU 2019:44

Författningsförslag

64kap. 1 §2

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§.

Vidare finns bestämmelser om

–uttag av premiepension i 7–14 §§,

– kapitalförvaltning, m.m. i 15–	– kapitalförvaltning, m.m. i 15–
22 §§,	18 §§,
– överföring av medel och	– överföring av medel och
byte av fond i 23–27 §§,	byte av fond i 23–27 a §§,

–ändrad pensionsrätt i 28–31 §§,

–skadestånd i 32–36 §§,

– kostnader för	premiepen-	– kostnader för premiepen-
sionsverksamheten	i 37–45 §§,	sionsverksamheten i 37–45 §§,
och
– förbud mot marknadsföring		– förbud mot marknadsföring
och försäljning via telefon i 46 §.		och försäljning via telefon i 46 §,
		och
		– samverkan i 47 §.

2§

Premiepensionssystemet innebär att

– medel som motsvarar fast-	– medel som motsvarar fast-
ställd pensionsrätt för premie-	ställd pensionsrätt för premie-
pension fonderas,	pension fonderas, och

–pensionsspararen har möjlig- het att själv bestämma om förvalt- ningen av de medel som fonderas för hans eller hennes räkning, och

–pensionernas storlek är beroende av värdeutvecklingen på de fonderade medlen.

2Senaste lydelse 2018:772.

101

Författningsförslag

SOU 2019:44

Målet för premiepensionssystemet

2 a § Premiepensionssystemet ska er-

bjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att

1. avkastningen på pensions- spararnas fonderade medel under spartiden bör vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex en- ligt 58 kap. 10 §, men utan garantier om viss avkastning, och

2. utbetalningarna av premie- pension bör vara förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående spartiden.

		Principen om valfrihet
		2 b §
		Premiepensionssystemet	ska
		erbjuda valfrihet. Det innebär att
		pensionsspararen har möjlighet att
		påverka risknivå och placerings-
		inriktning för förvaltningen av de
		medel som fonderas för spararens
		räkning.
	3 §3
Pensionsmyndigheten är för-		Pensionsmyndigheten är för-
säkringsgivare för premiepension.		säkringsgivare för premiepension.
Pensionsmyndigheten ska erbjuda		Pensionsmyndigheten ska erbjuda
pensionsspararna	valbara fonder	pensionsspararna ett urval av upp-
med olika placeringsinriktning		handlade fonder på ett fondtorg
och riskprofil på ett fondtorg för		för premiepension (fondtorget för
premiepension.	Myndighetens	premiepensionen). Myndighetens
verksamhet i fråga om premie-		verksamhet i fråga om premie-

3Senaste lydelse 2018:772. Ändringen innebär bland annat att tredje stycket tas bort.

102

SOU 2019:44Författningsförslag

pension ska bedrivas enligt för-				pension ska bedrivas enligt för-
säkringsmässiga principer.				säkringsmässiga principer.
Pensionsmyndigheten ska för-				Pensionsmyndigheten ska för-
valta	premiepensionsmedlen		ge-	valta premiepensionsmedlen	ge-
nom att				nom att
1. ingå avtal om att erbjuda en				1. ingå samarbetsavtal	med
fond	på	fondtorget (fondavtal)		Myndigheten för premiepensionens
med	fondbolag, fondföretag		eller	fondförvaltning, och
förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 §
lagen (2004:46) om värdepappers-
fonder (fondförvaltare),
2. ingå		samarbetsavtal	med	2. placera medlen i fonder.

Sjunde AP-fonden, och

3.placera medlen i fonder.

Pensionsmyndigheten ska

granska att

1.fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fond- avtalen, och

2.fondförvaltare löpande upp- fyller kraven i 17 c § andra stycket 2–6.

Ytterligare bestämmelser om Pensionsmyndighetens verksamhet m.m. finns i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkrings- verksamhet i premiepensionssystemet.

Fondtorget för premiepensionen

3 a §

Pensionsspararna ska ha möj- lighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.

Fondtorget för premiepensionen ska erbjuda ett urval av för premie- pensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placerings- inriktning som ger en reell valfri- het. Fonderna ska vara kostnads-

103

Författningsförslag

SOU 2019:44

effektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

3 b §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska löp- ande tillhandahålla fondtorget för premiepensionen till Pensionsmyn- digheten genom att upphandla fon- der enligt 64 a kap.

3 c §

Pensionsmyndigheten förvärvar och löser in andelar i fonderna på fondtorget för premiepensionen. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ansvarar för kon- takterna i övrigt med de fondför- valtare som myndigheten har ingått avtal med enligt 64 a kap. (fond- avtal).

3 d §

Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fond- avtalen.

Myndigheten ska även regel- bundet utvärdera fondförvaltar- nas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna.

3 e §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska be- vaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fond- avtal som myndigheten har ingått.

104

Bestämmelser om fördel- ningen av medel när pensions- spararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som för- valtas av Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning finns i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

105

SOU 2019:44Författningsförslag

18 §

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pen- sionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som mot- svarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvalt-

ning i
1. värdepappersfonder eller fond-	1. fonder som omfattas av fond-
företag som avses i 19 §, eller	avtal, eller
2. fonder som förvaltas av	2. fonder som förvaltas av
Sjunde AP-fonden enligt lagen	Myndigheten för premiepensionens
(2000:192) om allmänna pen-	fondförvaltning enligt 3 kap. lagen
sionsfonder (AP-fonder).	(2020:000) om Myndigheten för
	premiepensionens fondförvaltning.

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av liv- ränta enligt 11–14 §§ ska medlen i stället föras över till Pensions- myndighetens livränteverksamhet.

23 §4

Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning förs över enligt 18 § ska placeras, utom i det fall som avses i 24 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om ett högsta antal fonder som samtidigt får antecknas på ett premie- pensionskonto.

Bestämmelser om fördel- ningen av medel när pensions- spararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som för- valtas av Sjunde AP-fonden finns i 5 kap. 1 § andra stycket lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder).

4Senaste lydelse 2018:772.

Författningsförslag

SOU 2019:44

	24 §5
När pensionsrätt för premie-		När pensionsrätt för premie-
pension fastställs första gången		pension fastställs första gången
för en pensionssparare, ska Pen-		för en pensionssparare, ska Pen-
sionsmyndigheten föra över de		sionsmyndigheten föra över de
medel som avses i 23 § till sådan		medel som avses i 23 § till sådan
förvaltning som avses i 5 kap. 1 §		förvaltning som avses i 3 kap. 2 §
tredje	stycket lagen (2000:192)	andra stycket lagen (2020:000)
om	allmänna pensionsfonder	om Myndigheten för premiepen-
(AP-fonder).		sionens fondförvaltning.

26 §

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år än det första året har fastställts för pensionsspararen, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder. Fördelningen mellan fon- derna ska svara mot vad spararen senast bestämt om placeringen i

fond av medlen på premiepensionskontot.
Om pensionsspararen inte har	Om pensionsspararen inte har
bestämt en sådan placering, ska	bestämt en sådan placering, ska
Pensionsmyndigheten föra över	Pensionsmyndigheten föra över
medlen till en eller flera fonder	medlen till en eller flera fonder
som förvaltas av Sjunde AP-fonden	som förvaltas av Myndigheten för
enligt lagen (2000:192) om allmän-	premiepensionens	fondförvaltning
na pensionsfonder (AP-fonder).	enligt 3 kap. lagen (2020:000) om
Bestämmelser om fördelningen av	Myndigheten för	premiepensio-
medlen finns i 5 kap. 1 § tredje	nens fondförvaltning. Bestäm-
stycket samma lag.	melser om fördelningen av med-
	len finns i 3 kap. 2 § andra stycket
	samma lag.

Valarkitekturen för premiepensionssystemet

26 a §

Med valarkitekturen för premie- pensionssystemet avses den struktur av val som pensionsspararna ställs inför samt det stöd och den infor-

5Senaste lydelse 2018:772.

106

SOU 2019:44

Författningsförslag

mation som ges när pensions- spararna bestämmer hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

26 b §

Valarkitekturen för premie- pensionssystemet ska främja att pensionsspararna gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

26 c §

Utgångspunkten i valarkitek- turen ska vara att pensionsspa- rarnas medel ska förvaltas enligt 3 kap. 2 § andra stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (förvalet).

26 d §

En pensionssparare som vill påverka risknivå och placerings- inriktning ska ges möjlighet att för förvaltningen av hans eller hennes premiepensionsmedel i följande ordning välja:

1.risknivå,

2.en eller flera fondkatego- rier, eller

3.en eller flera fonder.

26 e §

I de steg i valarkitekturen som innefattar placering av medel i fonder som avses i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning ska pensions-

107

Författningsförslag

SOU 2019:44

spararen inte samtidigt kunna välja fondkategorier eller enskilda fonder på fondtorget.

26 f §

Pensionsspararen ska inför varje val skriftligen informeras om innebörden av valet. Spararen skriftligen bekräfta att han eller hon har tagit del av informationen.

Förskrifter om valarkitekturen

26 g §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela föreskrifter om valarkitekturen.

Överföring av medel när ett fondavtal upphör att gälla

27 a §

En pensionssparare som har premiepensionsmedel placerade i en fond som omfattas av ett fond- avtal som har löpt ut, sagts upp eller hävts, ska av Pensionsmyn- digheten ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

Om pensionsspararen inte inom den tid som anges av Pensions- myndigheten bestämmer hur med- len ska placeras, ska spararens medel placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig

108

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kost- nader för information om fon- der.

109

SOU 2019:44

Författningsförslag

med den tidigare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i för- valet.

Om det finns särskilda skäl får Pensionsmyndigheten placera med- len i förvalet utan att först ge pen- sionsspararen möjlighet att bestäm- ma hur medlen ska placeras.

33 §

Talan om skadestånd som avses i 32 § får föras av Pensionsmyndig- heten.

Om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning avser att föra en sådan talan som avses i 3 e § mot en fondförvaltare som myndigheten har ingått fondavtal med får Pensionsmyndigheten upp- dra åt Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning att sam- tidigt föra talan om skadestånd enligt 32 §.

En pensionssparare för vars räkning sådana fondandelar som avses i 32 § har förvärvats har också rätt att föra talan om skadestånd till myndigheten. Detta gäller dock endast om Pensionsmyndig- heten har förklarat att den

–inte avser att föra talan om skadestånd, och

–inte heller har träffat någon uppgörelse om skadeståndsskyldig-

het.

40 §6

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kost- nader för

6Senaste lydelse 2018:772.

Författningsförslag

SOU 2019:44

–handläggning av ansökan en- ligt 17 c §,

–granskning av fondförvaltare och fonder enligt 3 § tredje stycket, och

–information om fonder.

Bestämmelserna i 37 § andra stycket gäller även för sådana avgifter.

40 a §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt 64 a kap. för att täcka myndig- hetens kostnader för att granska och pröva anbudsansökan eller anbudet.

Fondförvaltaren ska betala avgiften senast när anbuds- ansökan eller anbudet ges in. Om fondförvaltaren inte gör detta ska fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följer fondförvaltaren inte före- läggandet ska anbudsansökan eller anbudet avvisas. Fondförvaltaren ska upplysas om detta i förelägg- andet.

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning får, om det finns särskilda skäl, betala till- baka hela eller delar av avgiften.

40 b §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska ta ut årliga avgifter från de fondförvalt- are som myndigheten har ingått

110

SOU 2019:44

Författningsförslag

fondavtal med för att täcka myn- dighetens kostnader för

1. verksamheten enligt 3 b–

3 d §§, förutom sådana särskilda händelser som avses i 40 d § första stycket 2 och 3, och

2.upphandling av fonder enligt 64 a kap., till den del kost- naderna inte täcks av avgifter enligt 40 a §.

Myndigheten bestämmer när avgiften ska tas ut.

40 c §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning bestäm- mer hur avgifterna enligt 40 a och 40 b §§ ska beräknas. Avgifterna disponeras av myndigheten.

Avgifter från

Pensionsmyndigheten

40 d §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska ta ut avgifter från Pensionsmyndig- heten för att täcka

1.kostnader för förvaltningen av valarkitekturen för premie- pensionssystemet,

2.rättegångskostnader med an- knytning till myndighetens verk- samhet enligt 1 kap. 2 § lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning eller andra motsvarande kost- nader, och

111

FörfattningsförslagSOU 2019:44

3. skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verk- samhet enligt 1 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Pensionsmyndighetens kostna- der för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 37 §.

Samverkan

47 §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning och Pen- sionsmyndigheten ska samverka med varandra i frågor som rör premiepensionssystemet.

Myndigheterna ska lämna var- andra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sin verk- samhet avseende premiepensions- systemet.

64 a kap. Upphandling av fonder till fondtorget

Innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om upphandling av sådana fonder som enligt 64 kap. 3 a § andra stycket ska erbjudas på fond- torget för premiepensionen.

Undantag från förvaltningslagen

2 § Bestämmelserna i 10 och 25 §§ förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas vid upphandling enligt detta kapitel.

112

SOU 2019:44

Författningsförslag

Definitioner

3 § I detta kapitel avses med

1.alternativ investeringsfond: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

2.direktupphandling: upphandling utan obligatorisk annonsering,

3.fond: sådana fonder som avses i 4 §,

4.fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

5.fondavtal: ett avtal som ingås mellan Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget,

6.fondförvaltare: fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare en- ligt 1 kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

7.specialfond: detsamma som i 1 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

8.upphandlingsdokument: varje dokument som Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen, och

9.värdepappersfond: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen om värde- pappersfonder.

Föremålet för upphandlingen

Fonder som får upphandlas

4 § Fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget för premie- pensionen ska vara

1.värdepappersfonder,

2.fondföretag,

3.specialfonder, eller

4.sådana alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 4 kap. 2 eller 3 §, 5 kap. 6 § första stycket 1 eller 11 § 1 lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

En sådan fond som avses i första stycket 3 eller 4 ska vara öppen för inlösen minst en gång per vecka.

113

Författningsförslag

SOU 2019:44

Krav på de fonder som ska upphandlas

5 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska upp- handla fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fon- derna ska ha olika risknivå och placeringsinriktning.

Fonderna ska därutöver uppfylla de krav som anges i 6 och 7 §§.

6 § Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

7 § Fonderna får, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

Antalet fonder som ska upphandlas

8 § Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget för premiepensionen ska Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning beakta

1.att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet, och

2.att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Principer för upphandling

9 § Vid upphandling enligt detta kapitel ska Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Förfarande vid upphandling

10 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning är fri att utforma förfarandet vid upphandlingen.

114

SOU 2019:44

Författningsförslag

Marknadsdialog

11 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska kon- tinuerligt föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Förhandsannonsering

12 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får in- formera om planerade upphandlingar i en förhandsannons.

Annonsering

13 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska genom en annons informera om sin avsikt att genomföra en upphandling.

Upphandlingsdokumenten

14 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ge direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdoku- menten från den dag då annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen.

Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten beskriva upphandlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fondför- valtare att delta i upphandlingen och att lämna konkurrenskraftiga anbud.

Tidsfrister

15 § Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbuds- ansökningar respektive anbud.

Kommunikationsformer under en upphandling

16 § Förfarandet är skriftligt. Muntlig kommunikation får dock användas som ett komplement i en upphandling när Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning finner det lämpligt.

115

Författningsförslag

SOU 2019:44

Myndigheten ska alltid dokumentera sådana uppgifter som är av betydelse för upphandlingen.

Kompletterande information om upphandlingsdokumenten

17 § Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om innebörden av upphandlingsdokumenten, ska Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning lämna sådan information senast sex dagar före sista anbudsdag, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i rimlig tid.

Samma tidsfrist gäller, om myndigheten på eget initiativ vill lämna kompletterande upplysningar.

Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fondförvaltare som deltar i upphandlingen.

Förlängning av anbudstiden

18 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska för- länga tidsfristen för att komma in med anbud så att alla fond- förvaltare kan få kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud, om

1.kompletterande upplysningar inte lämnas inom den tidsfrist som anges i 17 §, eller

2.väsentliga ändringar görs i upphandlingsdokumenten.

Dialog i en upphandling

19 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphand- ling. Med dialog avses ett skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan myndigheten och en fondförvaltare.

En dialog får omfatta rättelser av fel, förtydliganden och komplet- teringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in.

116

SOU 2019:44

Författningsförslag

Information om beslut

20 § När Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska den skriftligen under- rätta fondförvaltarna om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal enligt 113 a kap. 2 § inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen innebär inte att ett anbud förfaller.

21 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska till den fondförvaltare som begär det lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud för- kastats, samt de relativa fördelarna med det valda anbudet.

Upplysningar ska lämnas snarast möjligt och senast inom femton dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

22 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning be- slutar att avbryta en upphandling eller göra om en upphandling ska myndigheten skriftligen informera fondförvaltarna om beslutet. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

Dokumentation

23 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska doku- mentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

Tilldelning av fondavtal

24 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska till- dela fondavtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån de krav på kostnadseffektivitet och hög kvalitet som anges i 6 §.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

117

Författningsförslag

SOU 2019:44

25 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som kom- mer att användas och hur tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Val av likvärdig fond

26 § I 64 kap. 27 a § finns bestämmelser om förutsättningarna för att premiepensionsmedel ska få placeras i en likvärdig fond.

27 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är lik- värdiga.

De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdoku- menten.

28 § Valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangordningen.

De objektiva villkoren ska anges i något av upphandlingsdoku- menten.

Direktupphandling

Direktupphandling vid uppsägning av fondavtal

29 § Direktupphandling får användas om

1.ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts, och

2.uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen inte längre ger en reell valfrihet.

Vid direktupphandling tillämpas inte bestämmelserna i 13–28 §§. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska besluta

om riktlinjer för direktupphandling.

118

SOU 2019:44

Författningsförslag

Information om beslut

30 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning vid en direktupphandling har begärt in anbud från fler än en fond- förvaltare, ska den snarast möjligt skriftligen underrätta fondförvalt- arna när beslut om fondförvaltare och anbud har fattats.

Underrättelsen utlöser inte någon avtalsspärr enligt 113 a kap. 2 §.

Dokumentation

31 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska doku- mentera genomförandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

Fondavtalet

Avtalsvillkor

32 § Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och i övrigt innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensions- området.

Avtalet ska därutöver uppfylla kraven i 33–36 §§.

33 § Ett fondavtal ska minst innehålla villkor om fondförvaltarens

1.affärsmodell, strategier och riktlinjer,

2.organisation och nyckelpersoner,

3.innehav av och handel med finansiella instrument,

4.hantering av intressekonflikter,

5.marknadsföring, och

6.tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation.

34 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren

1.ska lämna Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna i 64 och 64 a kap., och

2.på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljnings- arbete.

119

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av Pensions- myndighetens beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fond- förvaltare gäller bestämmelserna i 36–49 §§ förvaltningslagen (2017:900).

Författningsförslag

SOU 2019:44

35 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensionsmyndigheten.

36 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i förvaltningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning.

Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Avtalets löptid

37 § Löptiden för ett fondavtal får inte överstiga tolv år.

Avtalsuppföljning

38 § I 64 kap. 3 d § finns bestämmelser om att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalet.

Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

39 § I 113 a kap. finns bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd.

113kap.

41 §7

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av följande beslut av Pensionsmyndigheten gäller be- stämmelserna i 36–49 §§ förvalt- ningslagen (2017:900):

7Senaste lydelse 2018:772.

120

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.Beslut enligt 64 kap. 17 c § om ansökan att ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten.

2.Beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare.

113 a kap. Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

Innehåll

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om avtalsspärr, över- prövning och skadestånd när det gäller upphandlingar enligt bestäm- melserna i 64 a kap.

Avtalsspärr

2 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får inte ingå fondavtal (avtalsspärr) förrän tio dagar har gått från det att underrättelsen enligt 64 a kap. 20 § skickades.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till någon fondförvaltare, får fondavtal inte ingås förrän femton dagar har gått från utskickandet.

Överprövning

Allmänna bestämmelser om överprövning

3 § Efter ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol över- pröva

1.en upphandling, och

2.giltigheten av ett fondavtal som har slutits mellan Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

121

Författningsförslag

SOU 2019:44

Behörig domstol

4 § En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltnings- rätt i vars domkrets Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning har sin hemvist.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Domstolens åtgärder

5 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har brutit mot någon bestämmelse i detta kapitel eller 64 a kap. och detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada, ska domstolen besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.

En upphandling får inte överprövas efter det att fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

6 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning under pågående överprövning av en upphandling ingår ett fondavtal i strid med 2, 7, 8 eller 9 §, ska domstolen, på yrkande av fondförvaltaren, överpröva avtalets giltighet i enlighet med 12–14 §§.

Förlängd avtalsspärr

7 § Om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts, fortsätter avtalsspärr enligt 2 § att gälla under handläggningen i för- valtningsrätten (förlängd avtalsspärr).

Domstolen får besluta att någon förlängd avtalsspärr inte ska gälla.

Interimistiskt beslut vid överprövning av en upphandling

8 § När avtalsspärr enligt 2 eller 7 § inte gäller, får domstolen be- sluta att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte får ingå fondavtal innan något annat har bestämts.

122

SOU 2019:44

Författningsförslag

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren.

Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tiodagarsfrist

9 § När en förlängd avtalsspärr gäller enligt 7 §, får Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte ingå fondavtal förrän tio dagar har gått från det att förvaltningsrätten har avgjort målet.

När en förvaltningsrätt eller en kammarrätt har fattat ett beslut enligt 8 §, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från det att domstolen har avgjort målet eller upphävt beslutet. När Högsta förvaltningsdomstolen har fattat ett beslut enligt 8 § och beslutat att återförvisa målet till lägre instans, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från beslutet om återförvisning.

Domstolen får besluta att någon tiodagarsfrist inte ska gälla.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av en upphandling

10 § En ansökan om överprövning av en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten före utgången av en sådan avtalsspärr som avses i 2 §.

11 § En ansökan om överprövning av ett beslut att avbryta en upp- handling ska ha kommit in till förvaltningsrätten innan tio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning med ett elektroniskt medel har skickat en underrättelse om beslutet och angett skälen för beslutet.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektro- niskt medel till en eller flera fondförvaltare, ska en ansökan om över- prövning ha kommit in till förvaltningsrätten innan femton dagar har gått från det att underrättelsen skickades ut.

123

Författningsförslag

SOU 2019:44

Överprövning av ett fondavtals giltighet

12 § Domstolen ska besluta att ett fondavtal som har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fond- förvaltare är ogiltigt, om det har slutits

1.utan föregående annonsering enligt 64 a kap. 13 §, när direkt- upphandling enligt 64 a kap. 29 § inte har fått användas,

2.i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 2 eller 7 §, ett interimistiskt beslut enligt 8 § eller tiodagarsfristen i 9 § eller,

3.före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 64 a kap. 20 §. För ogiltighet i de fall som anges i första stycket 2 och 3 krävs

dessutom att någon annan bestämmelse i 64 a kap. har överträtts och att detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada.

13 § Om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse, ska domstolen besluta att fondavtalet får bestå trots att förutsätt- ningarna för ogiltighet enligt 12 § är uppfyllda.

Interimistiskt beslut vid överprövning av ett fondavtals giltighet

14 § Domstolen får besluta att ett fondavtal inte får fullgöras innan något annat har bestämts.

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren. Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av ett avtals giltighet

15 § En ansökan om överprövning av ett fondavtals giltighet ska, om inte annat följer av andra stycket, ha kommit in till förvaltnings- rätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Ansökan ska dock ha kommit in till förvaltningsrätten innan trettio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning skriftligen har underrättat fondförvaltarna om att

124

SOU 2019:44

Författningsförslag

fondavtalet har slutits samt har lämnat en sammanfattning av sådana upplysningar som avses i 64 a kap. 21 §.

Beräkning av vissa tider

16 § Vid beräkningen av längden av en avtalsspärr samt av tiodagars- frister enligt 9 § och tidsfrister för ansökan om överprövning ska 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas.

Skadestånd

17 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte har följt bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. ska myndig- heten ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en fond- förvaltare.

Rätten till skadestånd inbegriper ersättning till en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader den har haft för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsido- sättandet av bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. menligt har påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

18 § Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt då fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare eller har förklarats ogiltigt enligt 12 § genom ett avgörande som har vunnit laga kraft. Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser gäller för fondavtal som har ingåtts före den 1 januari 2021. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock pen- sionsspararens premiepensionsmedel placeras enligt 64 kap. 27 a §.

3.Vid tillämpningen av äldre bestämmelser under övergångs- perioden, ska det som anges om Pensionsmyndigheten i 64 kap. 3 § tredje stycket och 40 § första stycket andra strecksatsen i stället gälla Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Detta gäller dock inte granskningar enligt 64 kap. 3 § tredje stycket som Pensions- myndigheten har inlett före den 1 januari 2021.

125

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte allmänna pensionsfonderna enligt lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP-fon- der) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden samt Myndig- heten för premiepensionens fond- förvaltning i fråga om de fonder som förvaltas enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §8

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

8Senaste lydelse 2000:203.

126

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 33 § i lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
33 §9
Är chefen för Arbetsgivar-	Är chefen för Arbetsgivar-
verket anställd för bestämd tid,	verket eller Myndigheten för
får han eller hon skiljas från sin	premiepensionens fondförvaltning
anställning före utgången av	anställd för bestämd tid, får han
denna tid, om det är nödvändigt	eller hon skiljas från sin anställ-
av hänsyn till verkets bästa.	ning före utgången av denna tid,
	om det är nödvändigt av hänsyn
	till myndighetens bästa.

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nöd- vändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

9Senaste lydelse 2015:384.

127

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),10

dels att 5 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §

I denna lag finns bestämmel-	I denna lag finns bestämmel-
ser om fem från varandra obe-	ser om fyra från varandra obe-
roende statliga myndigheter som	roende statliga myndigheter som
förvaltar medel inom försäk-	förvaltar medel inom försäk-
ringen för inkomstgrundad	ringen för inkomstgrundad
ålderspension. Dessa är Första	ålderspension. Dessa är Första
AP-fonden, Andra AP-fonden,	AP-fonden, Andra AP-fonden,
Tredje AP-fonden, Fjärde AP-	Tredje AP-fonden och Fjärde
fonden och Sjunde AP-fonden.	AP-fonden.

Dessutom finns Sjätte AP-fonden som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den fondens verk- samhet regleras i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

2§11

Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pen- sionsavgift ska föras till Första–Fjärde AP-fonderna.

10Senaste lydelse av

5 kap. 1 § 2018:773		5 kap. 6	§ 2018:2013
5 kap. 2	§ 2018:773	5 kap. 7	§ 2019:539
5 kap. 3	§ 2009:1460	5 kap. 8	§ 2013:571.
5 kap. 4	§ 2009:1460
5 kap. 5	§ 2009:1460

11Senaste lydelse 2010:1281. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

128

1. staten,

2. Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de för- valtningsmyndigheter som lyder under regeringen,

Riksrevisionen ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §12

Riksrevisionen skall i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

2. Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna och Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning, de förvalt- ningsmyndigheter som lyder under regeringen,

3.riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, och

4.Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning.

Föreligger en skyldighet	att	Föreligger en skyldighet	att
lämna delårsrapport skall	den	lämna delårsrapport ska	den
granskas med undantag för pro-		granskas med undantag för pro-
gnoser. För affärsverk och affärs-		gnoser. För affärsverk och affärs-
verkskoncerner, skall dock endast		verkskoncerner, ska dock endast
den delårsrapport som avser perio-		den delårsrapport som avser perio-
den januari–september granskas.		den januari–september granskas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

12Senaste lydelse 2007:89.

130

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 9 §


Om två eller flera allmänna	Om två eller flera allmänna
pensionsfonder enligt lagen	pensionsfonder	enligt	lagen
(2000:192) om allmänna pen-	(2000:192) om allmänna pen-
sionsfonder (AP-fonder) och	sionsfonder (AP-fonder) och
lagen (2000:193) om Sjätte AP-	lagen (2000:193) om Sjätte AP-
fonden förvaltar aktier i bolaget,	fonden samt Myndigheten			för
får varje fond för sig utöva röst-	premiepensionens fondförvaltning
rätt för de aktier fonden för-	i sin verksamhet	enligt	3 kap.
valtar.	lagen (2020:000) om Myndig-
	heten för premiepensionens fond-
	förvaltning, förvaltar aktier			i
	bolaget, får varje myndighet för

sig utöva rösträtt för de aktier myndigheten förvaltar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

131

Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan, Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, Pensionsmyndigheten och dom- stol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften före- kommer i ärende enligt lagstift- ningen om

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

dels att 28 kap. 1 och 5 §§, 31 kap. 18 § och 32 kap. 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 30 kap. 8 d § och 31 kap.

17 a §, samt närmast före 31 kap. 17 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

28 kap.

1 §13

Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan, Pensionsmyndig- heten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och upp- giften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om

1.allmän försäkring,

2.allmän pension,

3.arbetsskadeförsäkring,

4.merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag,

5.statligt tandvårdsstöd,

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

9.särskild sjukförsäkringsavgift.

Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i

13Senaste lydelse 2018:1269.

132

SOU 2019:44

Författningsförslag

första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för upp- gift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

5§14

Sekretess gäller hos Pensions-	Sekretess gäller hos Pensions-
myndigheten och domstol i	myndigheten, Myndigheten för
ärende enligt lagstiftningen om	premiepensionens fondförvaltning
inkomstgrundad ålderspension	och domstol i ärende enligt lag-
för uppgift om	stiftningen om inkomstgrundad
	ålderspension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken.

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller inte sedan pensions- spararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

30kap.

8 d §

Får Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning i verk- samhet som avser fondtorget för premiepensionen en uppgift som är sekretessreglerad i 30 kap. 4 b eller 6 b § från en myndighet som avses där, blir 30 kap. 4 b eller 6 b § tillämplig på uppgiften också hos Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

14Senaste lydelse 2010:1305.

133

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 16, 17 eller 17 a § från en myndighet som avses där, blir 16, 17 eller 17 a § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myn- digheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om upp- giften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Författningsförslag

SOU 2019:44

31 kap.

Affärsförbindelse med fondförvaltare

17 a §

Sekretess gäller hos Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande för- bindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder eller ingått fondavtal enligt 64 a kap. social- försäkringsbalken, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst tjugo år.

18 §

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i

16 eller 17 § från en myndighet som avses där, blir 16 eller 17 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

134

SOU 2019:44

Författningsförslag

32kap.

6 §15

Sekretess gäller för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt

1.9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,

2.7 kap. 2 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

3.5 kap. 2 § lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden,

4. 14 a §	första och andra	4. 14 a § första och andra
styckena lagen (2002:1023) med		styckena lagen (2002:1023) med
instruktion	för Riksrevisionen,	instruktion för Riksrevisionen,
eller
5. lagen (2018:1625) om skyl-		5. lagen (2018:1625) om skyl-
dighet för vissa offentliga funk-		dighet för vissa offentliga funk-
tionärer att anmäla innehav av		tionärer att anmäla innehav av
finansiella instrument.		finansiella instrument, eller
		6. 8 kap. 1 § lagen (2020:000)
		om Myndigheten för premie-
		pensionens fondförvaltning.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

15Senaste lydelse 2018:1626.

135

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.9Förslag till förordning om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

Personalföreträdare

3 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Bemyndigande

4 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får meddela föreskrifter om utformningen av valarkitekturen för premiepensions- systemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

136

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2002:135) om årlig redo- visning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1§16

Pensionsmyndigheten ska senast den 30 april varje år göra en samlad redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Vid denna redovisning får skulden avseende tilläggspensionssystemet för förvärvsaktiva beräknas utifrån visade antaganden. Redovisningen ska avse systemets finansiella ställ- ning vid utgången av året före det år redovisningen upprättas.

Pensionsmyndigheten ska även senast vid den tidpunkt som an- ges i första stycket göra en framskrivning av systemets antagna lång- siktiga utveckling.

Pensionsmyndigheten ska även senast vid den tidpunkt som anges

iförsta stycket redovisa premie- pensionssystemets måluppfyllelse och graden av valfrihet i systemet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Redovisning enligt 1 § tredje stycket ska dock göras första gången 2022.

16Senaste lydelse 2009:1194.

137

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet

Härigenom föreskrivs att 3 och 10 §§ förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §17

Avgift tas ut med stöd av bestämmelser i

–31 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,

–73 § lagen (1972:262) om understödsföreningar,

–39 § lagen (1980:1097) om Svenska skeppshypotekskassan,

–6 kap. 4 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

–20 § lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

–10 kap. 9 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,

–9 kap. 27 § lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

–5 kap. 8 § lagen (2000:192)

om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

–5 kap. 7 § lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obliga- tioner,

–10 kap. 11 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

–13 kap. 16 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

–22 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

–7 kap. 13 § lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden,

–6 kap. 10 § första stycket lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

–23 kap. 12 och 13 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmark- naden,

–8 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster,

–17 kap. 29 § och 20 kap. 10 § försäkringsrörelselagen (2010:2043),

17Senaste lydelse 2019:469.

138

SOU 2019:44

Författningsförslag

–5 kap. 7 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

–14 § andra stycket lagen (2012:735) med kompletterande bestäm- melser till EU:s blankningsförordning,

–4 kap. 4 § lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och trans- aktionsregister,

–13 kap. 15 § andra stycket lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

–33 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsument- krediter,

–9 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kredit- institut och värdepappersbolag,

–16 § lagen (2016:429) om tillsyn över företag av allmänt intresse

ifråga om revision,

–5 kap. 10 § första stycket lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

–1 kap. 3 § lagen (2016:1307) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning,

–6 kap. 5 § lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäk- ringsverksamhet i premiepensionssystemet,

–23 § lagen (2017:317) om kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter,

–8 kap. 10 § lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, och

–1 kap. 3 § andra stycket lagen (2018:2024) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden,

–1 kap. 3 § lagen (2019:277) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappers- finansiering och om återanvändning,

–10 § lagen (2019:284) om röstningsrådgivare, och

–1 kap. 5 § lagen (2019:414) med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning.

139

Författningsförslag

SOU 2019:44

10§18

Avgift som baseras på myndig-		Pensionsmyndigheten ska betala
hetens andel av Finansinspek-		en avgift som baseras på myndig-
tionens kostnader det närmast		hetens andel av Finansinspek-
föregående kalenderåret ska be-		tionens kostnader det närmast
talas av		föregående kalenderåret.
1.	Pensionsmyndigheten, och
2.	Sjunde AP-fonden.

Den lägsta avgiften är 50 000 kronor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

18Senaste lydelse 2017:1191.

140

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2009:93) med instruk- tion för Finansinspektionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§19

Myndigheten ska samverka		Myndigheten		ska	samverka
med Riksbanken och Myndig-		med
heten för	samhällsskydd och	1. Riksbanken		och	Myndig-
beredskap i frågor som rör kris-		heten för	samhällsskydd och
beredskap	enligt förordningen	beredskap i frågor som rör kris-
(2015:1052) om krisberedskap och		beredskap	enligt	förordningen
bevakningsansvariga myndighet-		(2015:1052) om krisberedskap och
ers åtgärder vid höjd beredskap.		bevakningsansvariga myndighet-
		ers åtgärder vid höjd beredskap,

2.Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning i frå- gor som rör fondförvaltare som deltar i upphandlingar eller som Myndigheten för premiepension- ens fondförvaltning ingått fond- avtal med enligt 64 a kap. social- försäkringsbalken och fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upp- handling eller erbjuder på fond- torget för premiepensionen, och

3.Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning i frågor om konsumentskydd som rör premiepensionssystemet.

19Senaste lydelse 2015:1066.

141

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2009:607) med instruk- tion för Konsumentverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Myndigheten ska

1.stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahål- lande av konsumentinformation,

2. löpande	samråda	med	2. löpande		samråda	med
Finansinspektionen och		Läke-	Finansinspektionen och			Läke-
medelsverket på de områden där			medelsverket på de områden där
myndigheterna har ett gemen-			myndigheterna har ett gemen-
samt tillsynsansvar, och			samt tillsynsansvar,
3. samråda med Socialstyrelsen			3. samråda med Socialstyrelsen
i arbetet med att ta fram underlag			i arbetet med att ta fram underlag
till regeringens beslut om riks-			till regeringens beslut om riks-
norm enligt	2 kap. 1 §	första	norm enligt		2 kap. 1 §	första
stycket socialtjänstförordningen			stycket socialtjänstförordningen
(2001:937).			(2001:937), och
			4. samverka med Myndigheten
			för premiepensionens fondförvalt-
			ning i frågor om konsumentskydd
			som rör premiepensionssystemet.
			Vid	samverkan enligt		första
			stycket 4	ska	Konsumentverket
			lämna Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning de uppgifter som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

143

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten att 2 och 3 §§ ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§20

Myndigheten ska

1.ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner som avses i 1 § och se till att denna ges utifrån den enskildes behov,

2.informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen,

3.presentera valarkitekturen för premiepensionssystemet för de pensionssparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som

	fonderas för spararens räkning,
3. stärka pensionssparares och	4. stärka pensionssparares och
pensionärers ställning som kon-	pensionärers ställning som kon-
sumenter av finansiella produkter	sumenter av finansiella produkter
inom pensionsområdet genom	inom pensionsområdet genom
att ge vägledning som är anpas-	att ge vägledning som är anpas-
sad till kvinnors och mäns behov	sad till kvinnors och mäns behov
och livssituation,	och livssituation,
4. följa, analysera och förmedla	5. följa, analysera och förmedla
ålderspensionssystemets utveck-	ålderspensionssystemets utveck-
ling och effekter för enskilda och	ling och effekter för enskilda och
samhälle,	samhälle,
5. säkerställa att felaktiga ut-	6. säkerställa att felaktiga ut-
betalningar inte görs och mot-	betalningar inte görs och mot-
verka bidragsbrott,	verka bidragsbrott,

20Senaste lydelse 2019:216.

144

SOU 2019:44

Författningsförslag

6.verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensions- grundande inkomst,

7.medverka i EU-arbetet och annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhets- område,

8.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet, och

9.fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt

– artikel I i konventionen av den

30 januari 2002 om social trygghet mellan Sverige och Kanada vid tillämpning av artiklarna XX.1 (information) och XXV.1 (tolk- ning och tillämpning) i konven- tionen när frågan gäller pensions- förmåner eller efterlevandestöd,

– artikel 1 i konventionen den

13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c–e (information) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevande- stöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen, och

– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller pensionsförmåner, efter- levandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskade- försäkringen.

7.verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensions- grundande inkomst,

8.medverka i EU-arbetet och annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhets- område,

9.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet, och

10.fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt

– artikel I i konventionen av den

– artikel 1 i konventionen den

145

Författningsförslag

SOU 2019:44

3§21

Myndigheten ska säkerställa att dess kostnader för olika för- säkringsområden finansieras genom rätt finansieringskälla.

Myndigheten ska, när det gäller ålderspensionssystemet, senast den 15 maj varje år lämna en samlad redogörelse och en framställan om ersättning

–för administrationen av inkomstpension och tilläggspension, som ska täckas genom uttag från Första–Fjärde AP-fonderna, och

–för administrationen av premiepension som ska täckas genom avgifter som ska dras från pensionsspararnas premiepensionskonton.

Redogörelsen	enligt	andra		Redogörelsen	enligt	andra
stycket ska också innefatta de				stycket ska också innefatta de
kostnader som	Skatteverket,			kostnader som	Skatteverket,
Kronofogdemyndigheten			och	Kronofogdemyndigheten,		Myn-
Statens servicecenter haft			för	digheten för premiepensionens fond-
administrationen	av	ålders-		förvaltning och Statens service-
pensionssystemet.				center haft för administrationen av
				ålderspensionssystemet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

21Senaste lydelse 2019:216.

146

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten

Härigenom föreskrivs att 11 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

11 §

Resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska omfatta statens samtliga intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning. Riks- bankens grundfond ska i detta sammanhang anses utgöra en tillgång hos staten.

Redovisningen enligt första stycket ska utgöra en konsolidering av årsredovisningarna hos myndigheterna under riksdagen och regeringen. Underlaget får kompletteras med ekonomiska händelser som inte har redovisats av myndigheterna.

Intäkter och kostnader, till-		Intäkter och kostnader, till-
gångar och skulder samt betal-		gångar och skulder samt betal-
ningar som redovisas av Riks-		ningar som redovisas av Riks-
banken samt Första–Fjärde, Sjätte		banken, Myndigheten för premie-
och Sjunde AP-fonden ska dock		pensionens fondförvaltning samt
inte konsolideras. Inte heller ska		Första–Fjärde och Sjätte AP-
premiepensionssystemets	till-	fonden ska dock inte konsoli-
gångar och skulder i övrigt med		deras. Inte heller ska premie-
dess avkastning ingå i konsoli-		pensionssystemets tillgångar och
deringen.		skulder i övrigt med dess avkast-
		ning ingå i konsolideringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

147

Myndigheter som är skyldiga att lämna uppgifter enligt lagen (2016:774) om uppgiftsskyldig- het vid samverkan mot viss orga- niserad brottslighet är Arbets- förmedlingen, Ekobrottsmyndig- heten när den bedriver polisiär verksamhet, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Kriminal- vården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrations- verket, Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning,

Pensionsmyndigheten, Polis-

myndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2016:775) om upp- giftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §22

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

22Senaste lydelse 2017:522.

148

Denna förordning gäller för beslut om lokalisering som fattas av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Förordningen ska dock inte tillämpas av AP-fon- derna, Fortifikationsverket, För- svarets radioanstalt, Försvars- makten, hyres- och arrende-

nämnderna, Luftfartsverket, Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning, Polis- myndigheten, Regeringskansliet eller Säkerhetspolisen.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

nämnderna, Luftfartsverket, Polismyndigheten, Regerings- kansliet eller Säkerhetspolisen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

150

2 Alternativa författningsförslag

2.1Förslag till lag om Myndigheten

för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

2 kap. Myndighetens ledning

Styrelsen

1 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio leda- möter.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför dom- stol.

151

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Hur styrelseledamöter utses

2 § Styrelsens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig

eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsför- bud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Hur ledamöter entledigas

4 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller uppdraget annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

5 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfatt- ning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ordföranden sammankalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

6 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

152

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

7 § Om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med styrelsen.

Myndighetschef

8 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef. Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter.

Fonddirektören ska ha hand om den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Fonddirektören ska hålla styrel- sen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

Delegering

9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1.avser föreskrifter, eller

2.är av större betydelse eller principiell karaktär.

Styrelsen ska ange vilken behörighet som ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

153

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Ersättning

10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till leda- möterna i styrelsen.

3 kap. Förvaltning av fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

154

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

4 kap. Förvaltning av valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensions- systemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

5 kap. Bokföring, redovisning och revision

Allmänt om myndighetens bokföring och redovisning

1 § Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redo- visningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekono- miska resultatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska vad som gäller för statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

Räkenskapsår

2 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering 3 § Myndigheten ska

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och så- dana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

155

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Årsredovisning

4 § Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

5 § Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under års- redovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen anteck- nats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

Revisorer

6 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

7 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska ent- ledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

8 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revi- sorerna.

156

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Revisionsberättelse

9 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisions- berättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nöd- vändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättelsen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

10 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Fastställelse av resultaträkning och balansräkning

11 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balans- räkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Internrevision

12 § Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Intern- revisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god intern- revisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

Rätt att meddela föreskrifter

13 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter om att myndigheten ska ingå en överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd.

157

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

6 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

1 § Regeringen kan med stöd av 4 § andra stycket lagen (2018:625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument meddela föreskrifter om vid vilka myndig- heter offentliga funktionärer ska vara skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndig- heten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap.

11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fond- direktören samt av myndigheten i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

158

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

2.2Förslag till lag om Nämnden

för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Nämnden för premiepensio- nens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssyste- met uppnås genom att

1.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

2 kap. Myndighetens ledning

1 § Myndigheten leds av en nämnd. Nämnden ska bestå av nio ledamöter.

Nämnden ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvis- ande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Nämnden företräder myndigheten. Detta gäller också inför dom- stol.

2 § Nämndens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppdrag.

160

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Hur ledamöter entledigas

Sammanträden

5 § Ordföranden ska se till att nämnden sammanträder i den omfatt- ning som behövs. Om en ledamot begär det, ska ordföranden sam- mankalla nämnden.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

6 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Som nämndens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är nämnden inte fulltalig, ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet nämndledamöter.

Vid nämndens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som nämnden utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

7 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

161

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med nämnden.

Organisation

8 § Vid myndigheten ska det finnas ett kansli. Kansliet ska ledas av en kanslichef som utses av nämnden. Kanslichefen ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar.

9 § Pensionsmyndigheten ska vara värdmyndighet åt myndigheten. Pensionsmyndigheten ska enligt överenskommelse upplåta lokaler samt utföra handläggande och administrativa uppgifter åt myndig- heten.

Pensionsmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter Pensionsmyndigheten ska utföra enligt första stycket.

Delegering

10 § Nämnden får uppdra åt en enskild ledamot, kanslichefen eller någon annan att avgöra administrativa ärenden som är av enkel be- skaffenhet.

Nämnden får även lämna rättegångsfullmakt.

Ersättning

11 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till leda- möterna i nämnden.

3 kap. Fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

162

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

4 kap. Valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensions- systemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

5 kap. Bokföring, redovisning och revision

Allmänt om myndighetens bokföring och redovisning

1 § Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resul- tatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska de regler som gäller för stat- liga förvaltningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

163

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Räkenskapsår

2 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering 3 § Myndigheten ska

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinforma- tionen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

Årsredovisning

4 § Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande över- sikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

5 § Myndighetens samtliga nämndledamöter ska skriva under års- redovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen anteck- nats till nämndens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

164

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Revisorer

6 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

7 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska ent- ledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

8 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revi- sorerna.

Revisionsberättelse

9 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisions- berättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfatt- ningen och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bok- föringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också fram- ställa de erinringar som de anser nödvändiga.

10 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till nämnden senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Fastställelse av resultaträkning och balansräkning

11 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balans- räkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

165

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

6 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i nämnden eller är anställd hos myndig- heten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i nämnden och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap.

11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Nämndledamöter och de anställda som nämnden bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i nämnden och av ordföranden i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.När regeringen utser nämndledamöter för första gången får regeringen utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre leda- möter på en mandattid om fyra år.

166

3Uppdraget och dess genomförande

3.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att i ett första steg ta fram förslag till ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och formulera ett mål för premiepensionssystemet. I uppdragets första steg ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget.

Enligt kommittédirektiven ska utredaren därefter i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten, vilken ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2021.

Det första steget av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2019. Det andra steget av uppdraget ska redovisas senast den 31 decem- ber 2020. Kommittédirektiven (dir. 2018:57 och dir. 2019:56) återges i bilagorna 1 och 2.

3.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i juli 2018 och har inom sekretaria- tet bedrivits på sedvanligt sätt.

Utredningen har genomfört cirka 50 enskilda möten med utred- ningens utsedda experter. Därutöver har fyra sedvanliga expertgrupps- möten genomförts till vilka samtliga experter bjudits in.

Utredningen har fortlöpande hållit Finansdepartementet och Social- departementet underrättat om arbetet.

Utredningen har informerat Pensionsgruppen om arbetets fort- skridande vid två tillfällen.

167

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:44

Samråd har ägt rum med Sjunde AP-fonden, Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen och Arbetsgivarverket i enlighet med direktiven. Därutöver har samråd skett med Jämlikhetskommissionen (dir. 2018:74) samt med Mats Langensjö som haft i uppdrag att se över premie- pensionens förval, se mer nedan. Vid arbetet med konsekvensanalysen har utredningen tagit del av det stöd som Tillväxtverket ger i arbete med konsekvensutredningar. Utredningen har berett frågan om myn- dighetens namn med Namnvårdsgruppen.1

Utöver detta har utredningen träffat och inhämtat upplysningar från representanter för Konkurrensverket, Upphandlingsmyndigheten, det brittiska tjänstepensionsbolaget Nest, SPP Fonder, Kidbrooke Advisory och Min Pension AB. Vidare har utredningen träffat forsk- arna Gordon Clark (Oxford University), Nicholas Barr (London School of Economics) samt Karin Kinnerud och Louise Lorentzon (Stockholms universitet).

Utredningen har även träffat författaren av departementsprome- morian Vägval premiepension (Ds 2013:35) Stefan Engström samt den tidigare särskilde utredaren Patric Thomsson (Fokus premiepension [SOU 2016:61]).

Inom ramen för kartläggningen av valcentralerna för tjänstepensio- nens arbetssätt har utredningen träffat företrädare för valcentralerna Collectum (ITP), Fora (Avtalspension SAF-LO), Pensionsvalet PV (KAP-KL), Statens tjänstepensionsverk (PA16) och PP Pension (val- central för anställda i mediebranschen som inte omfattas av kollektiv- avtal). Utredningen har även träffat följande företrädare för arbets- marknadens parter: Svenskt Näringsliv (ITP, SAF-LO), PTK (ITP), LO (SAF-LO), Sveriges Kommuner och Landsting (KAP-KL), Svenska Kommunalarbetareförbundet (KAP-KL), Akademikerallian- sen (KAP-KL), Arbetsgivarverket (PA16), Offentliganställdas För- handlingsråd (KAP-KL, PA16) och Saco.

Utredningen har också träffat företrädare för försäkringsgivarna Folksam ömsesidig livförsäkring, Försäkringsaktiebolaget Skandia, Handelsbanken Liv och SEB Pension och Försäkring AB samt för rating-företaget Morningstar.

I samband med genomförandet av utredningens steg 2 som ska redovisas senast 1 januari 2021 kommer utredningen att ha dialog med ytterligare myndigheter, bland annat Statens servicecenter, samt in-

1Namnvårdsgruppen är ett samarbetsorgan med representanter från olika namnvårdande myndig- heter och organisationer.

168

SOU 2019:44

Uppdraget och dess genomförande

formera och inhämta synpunkter från berörda centrala arbetstagar- organisationer.

3.3Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt.

I kapitlen 1 och 2 redovisas utredningens författningsförslag. I kapitel 3 redogörs för uppdraget och dess genomförande.

I kapitel 4 lämnas en historisk tillbakablick på premiepensions- systemet, vilket också ger en bakgrund till utredningens uppdrag.

I kapitel 5 redogörs för utredningens förslag till mål och val- arkitektur för premiepensionssystemet. Kapitlet innehåller även en redogörelse för beteendeekonomisk forskning som är relevant för premiepensionssystemet.

I kapitel 6 återfinns en kartläggning av arbetssätt och avtalslös- ningar för tjänstepensionernas valcentraler, inklusive en beskrivning av försäkringsgivarnas metoder för fondurval.

I kapitlen 7–11 redogörs för utredningens förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen. Det inkluderar över- gripande utgångspunkter för upphandling, utgångspunkter för en ny reglering och utredningens förslag till upphandlingsregelverk.

I kapitel 12 redogörs för utredningens förslag till hantering av över- gången från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg.

I kapitel 13 redogörs för utredningens förslag till reglering av myn- dighet för ett upphandlat fondtorg inklusive myndighetens uppgifter, styrning och ledning, samverkan med andra myndigheter, finansiering samt externa kontroll.

I kapitel 14 redogörs även för de sätt att organisera en ny myndig- het som anges i kommittédirektiven och som utredningen ska beröra.

I kapitlen 15 och 16 redovisas förslag på bestämmelser om sekre- tess, dataskydd och personuppgiftsbehandling.

I kapitel 17 redovisas förslag på ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser.

I kapitel 18 redovisas en konsekvensanalys av utredningens förslag. Utredningen har identifierat följande intressenter som berörs av för- slaget och som därför redovisas särskilt i avsnittet: pensionsspararna och pensionärerna, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Finans- inspektionen, Konsumentverket, Kammarkollegiet, Riksgälden, Statens

169

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:44

servicecenter, Ekobrottsmyndigheten, Sveriges domstolar samt finans- marknaden och dess aktörer. Dessutom beskrivs förslagens påverkan på pensionssystemet, statsbudgeten, regeringens styrning, jämställd- heten mellan kvinnor och män, hållbarhetsutvecklingen och det brotts- förebyggande arbetet. Därutöver beskrivs förslagens påverkan med avseende på EU-rätten.

I kapitlen 19 och 20 återfinns författningskommentarer.

3.4Utredningens förhållningssätt till översynen av förvalet

Av pensionsöverenskommelsen framgår att en översyn av förvalets risknivå bör göras. Direktiv för översynen beslutades den 26 novem- ber 2018. Översynen gjordes inom Finansdepartementet av sakkun- nig Mats Langensjö som lämnade en promemoria den 13 juni 2019.2 I promemorian föreslås i korthet en förändrad utformning av förvalet med tydligare uppdelning på sparande- och utbetalningsfas. Förvalets nuvarande utformning som en generationsfondsportfölj som innefattar flera fonder bör enligt promemorian under sparandefasen ersättas med en fond utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, med inriktning på att ackumulera pensionsmedel. Portföljen bör en- ligt promemorian ha större möjlighet till långsiktiga och alternativa investeringsstrategier. Möjligheten till daglig handel och värdering

föreslås därför begränsas.

Utredningen har löpande haft samråd med Mats Langensjö för att i enlighet med kommittédirektiven säkerställa att målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Utredningen har också i de delar där det varit möjligt och relevant anpassat vissa för- slag och bedömningar i relation till promemorians förslag och bedöm- ningar.

Utredningens förslag ska dock läsas separat. Det har både av tids- skäl och av principiella skäl inte varit möjligt att anpassa utredningens förslag till promemorians förslag. Det har heller inte ingått i utred- ningens uppdrag.

Utredningen har heller inte tagit ställning till promemorians för- slag om en förändrad utformning av förvalet.

2Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

170

4 Bakgrund

4.1Inledning

Premiepensionssystemet har i drygt 20 år varit en del av det allmänna pensionssystemet. Under dessa år har premiepensionssystemet ofta debatterats och ifrågasatts, bland annat har fem utredningar och översyner analyserat hela eller delar av systemet och föreslagit olika förändringar. Vissa av dessa förändringar har genomförts, men i grunden är systemet oförändrat sedan starten med en i princip öppen anslutning av fonder, vilket åtminstone delvis torde kunna förklara de förhållandevis frekventa översynerna av systemet.

Detta kapitel innehåller en kort genomgång av premiepensions- systemets historia och en sammanfattning av vilka diskussioner som förekommit om systemet från dess införande fram till nu.

4.2Det svenska pensionssystemet

Det svenska pensionssystemet består av flera delar.

En del utgörs av det skattefinansierade grundskyddet som består av bostadstillägg för pensionärer, äldreförsörjningsstöd och garanti- pension. Grundskyddet syftar till att säkerställa en tillräcklig ekono- misk standard även för de pensionärer vars övriga pensionsinkomster är låga.

Alla individer som har haft en pensionsgrundande inkomst över 42,3 procent av prisbasbeloppet per år1 och som är född 1938 och senare tjänar in pensionsrätt till den inkomstgrundade allmänna pen- sionen. Avgiften till det allmänna pensionssystemet är 18,5 procent av

1Motsvarar 19 246 kronor år 2018.

171

Bakgrund

SOU 2019:44

den pensionsgrundande inkomsten.2 Den allmänna inkomstgrundade pensionen består av två delar, inkomstpensionen och premiepensionen. Av pensionsavgiften går 16 procentenheter till inkomstpensionssyste- met som är ett fördelningssystem och 2,5 procentenheter till premie- pensionssystemet som är ett fullt fonderat system. Rätten till premie- pension finns för pensionsgrundande inkomster från 1995 och framåt.

Till skillnad från grundskyddet är den inkomstgrundade pensionen inte skattefinansierad utan finansieras utanför statens budget genom avgifter som täcker såväl pensionsutbetalningar som pensionssyste- mens administrationskostnader.

De flesta löntagare har också en tjänstepension som även den base- ras på inkomst. Tjänstepensionen regleras i huvudsak i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter.

Det förekommer också olika typer av privat pensionssparande. Sedan 2016 kan dock endast personer som saknar tjänstepension göra skatteavdrag för privat pensionssparande.

4.3Premiepensionssystemets syfte

Ett syfte med att införa premiepensionssystemet var att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Ett annat syfte var att göra det möjligt för enskilda att själva kunna påverka sin pension genom egna val av fonder. Detta förmodades också leda till ett ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

För varje pensionssparare upprättas ett särskilt premiepensions- konto dit de årliga pensionsrätterna förs. Pensionsspararen kan välja att placera medlen i det statliga förvalet AP7 Såfa (statens årskulls- förvaltningsalternativ) eller i fonder på fondtorget. Det finns inte något krav på pensionsspararna att aktivt ta ställning till förvaltningsform. För dem som avstår från att välja fonder på fondtorget placeras pengarna automatiskt i förvalet.

2Pensionsgrundande inkomst är lön minskad med allmän pensionsavgift och uppgår till 93 pro- cent av lönen. 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten motsvarar 17,21 procent av lönen.

172

SOU 2019:44

Bakgrund

4.4Premiepensionssystemets historia

Premiepensionssystemet ingår som en komponent i pensionsöverens- kommelsen från 1994. Med pensionsöverenskommelsen avses dels det regelsystem som gäller för den inkomstrelaterade ålderspensionen och garantipensionen, dels de bakomliggande resonemang om prin- ciper som kommer till uttryck i betänkanden och propositioner.3 Skapandet av premiepensionssystemet präglades av en tidsanda med stark tilltro till kapitalmarknaden och uppfattningen att valfrihet vid kapitalplaceringar skulle intressera och gynna breda befolknings- grupper.

Under de senaste 25 åren har såväl erfarenheten som vetenskapen kommit att åtminstone delvis vederlägga den senare utgångspunkten och bidragit till en delvis förändrad syn på premiepensionssystemet i allmänhet och pensionsspararnas beteenden i synnerhet.

4.4.1Beslut och införande

Redan i den första principskissen för ett reformerat ålderspensions- system Ett reformerat pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89) angavs att det nya systemet skulle innehålla en fonde- rad del i form av ett premiereservsystem. Närmare principer redo- visades i Pensionsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). De övergripande principerna för premiepensions- systemet beslutades av riksdagen 1994 genom antagandet av proposi- tionen Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Ett förslag till reglering togs fram i betänkandet Allmänt pensions- sparande (SOU 1996:83). Förslaget byggde på ett sparande som först vid pensionsuttaget skulle tecknas som en försäkring. Partierna bakom pensionsöverenskommelsen ansåg dock att systemet skulle vara upp- byggt enligt försäkringsmässiga principer även under sparandetiden och att ett nytt förslag därför skulle tas fram. Det nya förslaget presente- rades i betänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Utformning och lagreglering av premiepensionssystemet beslutades sedan av riks- dagen 1998 – Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151).

3Pensionsöverenskommelsen beskrivs närmare i Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen.

173

Bakgrund

SOU 2019:44

De faktiska avsättningarna till premiepensionen påbörjades redan 1995, men samlades i depå i väntan på att ett fondtorg för premie- pensionen skulle konstrueras och öppnas.

Under 1990-talet skedde stora förändringar på fond- och för- säkringsmarknaden i Sverige. Fondförsäkring infördes 1990 och året efter skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknads- området till det så kallade UCITS-direktivet (se mer om UCITS- direktivet i avsnitt 7.2).4

Därefter har förändringar i ansvariga myndigheters synsätt och hantering av premiepensionen skett men i allt väsentligt inom ramen för samma systemkonstruktion.

4.4.2Fondvalet lyfts fram

och Premiepensionsmyndigheten bildas

År 2000 fick spararna för första gången placera sina premiepensions- medel på fondtorget. Fondtorget bestod initialt av 450 fonder och var öppet för alla fonder som uppfyllde UCITS-direktivets krav.

För dem som inte valde fond fanns ett statligt ickevalsalternativ, Premiesparfonden, som förvaltades av Sjunde AP-fonden. Fonden var inte valbar i den meningen att hade man en gång valt fonder på fondtorget kunde man inte vid ett senare tillfälle välja Premiespar- fonden. Det fanns dock en särskild statlig fond som kunde väljas – Premievalsfonden.

Inför detta första fondval var marknadsföringen mycket omfattande såväl från den då ansvariga myndigheten Premiepensionsmyndigheten (PPM) som från olika privata aktörer som ville att just deras fonder skulle väljas. Det fanns därtill ett politiskt intresse av engagerade sparare och PPM skulle enligt sitt regleringsbrev återrapportera hur många som gjorde ett aktivt val. Den allmänna bilden blev därför att det var centralt att göra ett aktivt val för att få en bra pension. Upp- fattningen som etablerades var att ett icke-val kunde förväntas leda till en lägre pension än ett aktivt val. Resultatet blev att 67 procent av pensionsspararna valde fonder på fondtorget i det första valet. Därefter har pensionsspararna inte valt eller bytt fonder i samma om- fattning.

4UCITS – Undertaking for Collective Investments In Transferable Securities.

174

SOU 2019:44

Bakgrund

Administrativt valde regering och riksdag att separera förvalt- ningen av premiepensionssystemet från den övriga förvaltningen av den allmänna pensionen. Premiepensionsmyndigheten (PPM) bilda- des 1998 som ansvarig förvaltningsmyndighet för premiepensionen och hade detta uppdrag från den 1 juli 1998 till den 31 december 2009.

4.4.3Utveckling av förval och beslutsstöd, Pensionsmyndigheten bildas

Några år in på 2000-talet började en delvis ny syn på premiepensions- systemet att växa fram, där risken för dåliga utfall för enskilda sparare och därmed stora skillnader i slutlig pension uppmärksammades. Irrationella fondval och att pensionssparare inte bytte fonder i någon högre utsträckning ansågs inte bero på att spararna inte ville välja utan på att de på grund av bristande stöd eller kunskap inte kunde välja. Den allmänna uppfattningen var att pensionsspararna behövde vägledas, informeras och utbildas till bättre fondval och frekventare fondbyten.

Pensionsgruppen beslutade därför om en utredning för att utvär- dera premiepensionssystemet och föreslå förbättringar inom befint- ligt system med fokus på att minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt underlätta valsituationen för enskilda sparare. Utredningen lämnade 2005 betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87).

Utredningen utgick i sina resonemang från att ett aktivt byte av fonder leder till god premiepension. Utredningen föreslog inte några omfattande förändringar av premiepensionssystemet, utan systemet skulle fortsätta att vara ett fondförsäkringssystem med kapitalförvalt- ning i fonder som administreras av fristående fondförvaltare. Vidare föreslog utredningen att de fondförvaltare som uppfyllde kraven även i fortsättningen i princip fritt skulle kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM därmed inte skulle göra någon bedömning av huruvida fonden var lämplig att ingå i systemet eller inte.

Utredningen menade dock att systemet inte tagit tillräcklig hänsyn till individer som ansåg sig ha ett engagemang för att välja men som saknade tillräckliga kunskaper. Utredningen ansåg att det borde ut- vecklas ett beslutsstöd för dessa individer. Därigenom ansåg utred- ningen att risken för systematiskt dåliga utfall skulle minska. Resone- manget var att om fler sparare var engagerade skulle konkurrensen

175

Bakgrund

SOU 2019:44

bland fonderna leda till självsanering av utbudet och skillnaden i slut- lig pension därmed minska.

Utredningen ansåg vidare att förvalsalternativet borde få en gene- rationsfondprofil där risknivån trappades ned i takt med pensions- spararens ålder.

Som en följd av utredningens förslag tog PPM fram det it-baserade beslutsstödet PPM-Lotsen, vars syfte var att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna och genomtänkta val. Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till de som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett mycket lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensionsspararna.

År 2009 beslutade riksdagen om ändringar av förvalets utformning

–Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44). Det nya för- valet AP7 Såfa fick en generationsfondsprofil, förvalet gjordes val- bart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet.

I december 2009 lades PPM ner och ansvaret för premiepensions- systemet flyttades från den 1 januari 2010 till den nybildade Pensions- myndigheten. Myndigheten fick i uppdrag att vara förvaltnings- myndighet för hela ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen men även för vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning skulle administreras av myndigheten. Myndigheten fick därmed ansvar för hela den allmänna pensionen, det vill säga både inkomstpension och premiepension samt för åldersrelaterade grund- skyddsförmåner inom eller med koppling till det allmänna pensions- systemet.

En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensio- nen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer sammanhållen pensionsinformation. Pensionsmyndigheten fick därför ett särskilt informationsuppdrag att utifrån enskilda individers behov ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pen- sionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekven- ser olika val får för pensionen.

176

SOU 2019:44

Bakgrund

4.4.4Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning samt ny syn på premiepensionssystemet

Pensionsmyndighetens informationsuppdrag kompletterades 2012 med ett konsumentstärkande uppdrag och budskapet inriktades allt mer på att ge ett helhetsperspektiv till pensionärer och pensions- sparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek skulle minska, och budskapet att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensionssystemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner. I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen.

I pensionsdebatten och det allmänna medvetandet fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, samtidigt som kännedomen om förvalet vid den tiden var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltningstjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt från 2010 och framåt.

En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade robotbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten ska- pade såväl tekniska problem som likviditetsproblem för Pensions- myndigheten och också förtroendeproblem för hela premiepensions- systemet.

År 2011 införde Pensionsmyndigheten på regeringens uppdrag stopp för massfondbytena, vilket dock fick den förutsedda följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via telefon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens fondtorg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fondförvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skattade Pensionsmyndigheten att det ännu 2016 var cirka 440 000 pensions-

177

Bakgrund

SOU 2019:44

sparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som an- litade förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensions- medel.

Till följd av de problem som identifierats beslutade Pensionsgruppen om en ny utvärdering av premiepensionssystemet. I maj 2013 presen- terades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. Tre problem lyftes särskilt fram:

1.Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall.

2.Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare.

3.Kostnaderna var högre än nödvändigt.

Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premie- pensionssystemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utredningen föreslog därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske på två sätt, antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fondval och att förvalet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att reducera fond- torget till ett fåtal fonder med olika risk- och investeringsinriktning.

I syfte att gå vidare med några av promemorians förslag tillsatte regeringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten även för denna utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet, fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital. Ut- redningens bedömning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförval- tare och fonder med olika inriktning.

Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fonder successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonder och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. Förbättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinfor- mation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell.

178

SOU 2019:44

Bakgrund

Utredningens förslag grundade sig på bedömningen att lågt engage- mang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premie- pensionsutfall. Utredningen ansåg att lösningen på detta grundläg- gande problem inte var att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pensionsspararnas engage- mang och kunskap.

År 2015 ändrade Pensionsmyndigheten officiellt sin kommunika- tion till att framhålla förvalet.

4.4.5Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen

Vintern 2016 uppmärksammade Pensionsmyndigheten flera miss- förhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförval- tare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförval- tarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som för Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten identifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget. Ett av de mest uppmärksammade fallen var den maltesiska fondförvaltaren Falcon Funds som flyttade premiepensions- medel till sina fonder med hjälp av oetiska och olagliga metoder. Pensionsmyndigheten bedömer att agerandet har orsakat förluster om sammanlagt cirka 1,1 miljarder kronor för cirka 27 000 sparare.

Efter uppdagandet av Falcon Funds metoder har en fortsatt gransk- ning av fondtorget lett till att fler fonder köpstoppats och senare av- registrerats när liknande misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har Pensions- myndigheten, som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare. Det har också blivit tydligt att det finns en särskild problematik när en del av premiepensionskapitalet förvaltas av fondförvaltare som inte står under den svenska tillsyns- myndigheten Finansinspektionens tillsyn.

179

Bakgrund

SOU 2019:44

Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premie- pensionens fondtorg började Pensionsmyndigheten sommaren 2016 att utarbeta förslag för att förebygga att liknande händelser inträffar igen. I december 2016 uppdrog regeringen till Pensionsmyndigheten att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fond- förvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder, Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, lämnades av Pensions- myndigheten i juni 2017. Rapporten lades till grund för Finansdeparte- mentets promemoria Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (Fi2016/04460/FPM). Ett centralt förslag var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskom- melse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och riksdagen i prin- cip enligt Pensionsmyndighetens förslag.5

Med krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fond- torget gavs större möjligheter att öka kvaliteten på fondutbudet. Pensionsgruppen ansåg dock att dessa åtgärder inte var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart. Åtgärderna var inte heller tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades i augusti 2017.6 Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att förändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tydligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av kom- ponenterna i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse från den 14 december 2017.7

5Prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem och 2017/18:Sfu30, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem.

6Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

7Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

180

SOU 2019:44

Bakgrund

4.5Hur väl har premiepensionssystemet uppfyllt sina syften?

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet har hittills uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom invester- ingar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen.

Premiepensionssystemet har delvis uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur premiepensionsmedlen för- valtas.

Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

Premiepensionssystemet har inte heller uppfyllt ambitionen att, genom spararnas aktiva och medvetna val bland anslutna UCITS- fonder, erbjuda ett tryggt fondtorg med fonder av hög kvalitet.

Skälen för utredningens bedömning

Det fanns två huvudsakliga syften till premiepensionssystemets in- förande

•att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapital- marknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pen- sionen, samt

•att göra det möjligt för enskilda att själva påverka pensionen ge- nom val av fonder.

Dessutom har ett flertal ambitioner varit framträdande, till exempel:

•att öka engagemanget och intresset för den egna pensionen, samt

•att spararnas aktiva och medvetna val samt anslutning av UCITS- fonder leder till ett tryggt fondtorg bestående av fonder av hög kvalitet.

Som framgår av avsnitt 5.2.3 har premiepensionssystemet i genom- snitt och under den aktuella tidsperioden gett en högre avkastning än inkomstpensionssystemet. Utredningen kan därför konstatera att syftet att åstadkomma en högre avkastning har uppnåtts under den

181

Bakgrund

SOU 2019:44

aktuella tidsperioden. Avkastningen varierar dock mellan pensions- spararna, vilket är naturligt eftersom spararna har gjort olika fondval och dessutom gått in i systemet vid olika tidpunkter.

När det gäller syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka den egna pensionen bedömer utredningen att det delvis är uppfyllt. Premiepensionssystemet är uppbyggt utifrån förutsättningen att den enskilde har möjlighet att välja fonder, inklusive friheten att inte be- höva välja. Den beslutssituation som spararen ställs inför vid valet av fonder i premiepensionssystemet är dock sällan förenlig med spara- rens intresse och förmåga. En alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohanterlig för de flesta sparare. Det har lett till att många sparare har konstruerat portföljer baserade på tumregler, genvägar och andra fenomen beskrivna inom beteendeekonomi, se avsnitt 5.4.

Ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen bedömer utredningen inte har uppnåtts. Engagemanget och kunskapen om den egna pensionen och premiepensionens roll i denna är låg hos många pensionssparare i dagsläget, se vidare i av- snitt 5.4. Inte heller har ambitionen att spararnas aktiva och med- vetna val bland anslutna UCITS-fonder ska leda till ett tryggt fond- torg med fonder av hög kvalitet infriats.

När premiepensionssystemet infördes fanns ingen erfarenhet från liknande pensionssystem och därmed ingen direkt kunskap om hur människor beter sig i valsituationer i liknande system. Premiepensions- systemet konstruerades efter den kunskap som fanns då och byggde i stor utsträckning på uppfattningar om att det är möjligt för i prin- cip hela befolkningen att göra rationella fondval, att UCITS-fonder utgör en god grund för ett starkt konsumentskydd och att ett öppet fondtorg är en förutsättning för en väl fungerande marknad för pen- sionssparande. Betydelsen av att välja framhölls och spararna förvän- tades agera som informerade konsumenter vilket i sin tur förväntades leda till att utbudet genom konkurrens skulle självsaneras från oseriösa aktörer och dåliga fonder.

Erfarenheter från premiepensionssystemet hittills, presenterade bland annat i de senaste årens olika utredningar, visar dock att den finansiella kunskapen hos spararna är lägre än vad som förutsågs när systemet skapades. Framför allt är viljan att välja lägre än vad som antagits. Därför har inte heller åtgärder i form av utökad information eller beslutsstöd gett avsedda effekter. Utvecklingen visar att ett stort

182

5Mål och valarkitektur

för premiepensionssystemet

5.1Bakgrund

Tydligt syfte, otydligt mål

Sedan premiepensionssystemet inrättades på 1990-talet har fokus varit på dess syfte: att möjliggöra högre avkastning genom invester- ingar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Något uttalat mål har dock inte formulerats.

Istället har ett antal ambitioner funnits, varierande över tid, mer eller mindre tydligt uttalade och ibland delvis motstridiga. Beroende på ideologi och tilltro till individernas förmåga att göra rationella val har ambitionerna formulerats som till exempel följande:

•Individen ska ha möjlighet att välja efter egen riskpreferens.

•Spridningen i utfall mellan individer ska vara låg.

•Så många som möjligt ska göra ett aktivt val.

•Engagemanget och intresset för den egna pensionen ska öka.

Det har dock saknats ett tydligt mål både för premiepensionssystemets förval och fondtorg för vad som bör uppnås i fråga om avkastning och vilken risknivå detta i sin tur kräver, och om den kan accepteras.

De ursprungliga tankarna drevs av riskspridningens fördelar, men betonade också trygghet

Den nuvarande pensionsöverenskommelsen vilar på Pensionsarbets- gruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). I be- tänkandet formulerades ett antal grundläggande idéer kring syftet med

185

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

det tänkta premiepensionssystemet, men också uppfattningar om vilka egenskaper som bör eftersträvas för konstruktionen. Det gav en viss vägledning för utformningen men inget uttalat och heltäckande mål; snarare finns vissa formuleringar som får anses stå i konflikt med varandra.

Övergripande framhålls i betänkandet motiven för att införa ett så kallat premiereservsystem1: att öka det samhälleliga sparandet, att nå en ökad riskutjämning och möjlighet för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Dessa motiv ansågs väga tyngre än de nackdelar i form av ett mer komplicerat system och större spridning i utfall mellan individer som ett premiereservsystem för med sig.2 Motiven anger dock inga mål för vad som ska uppnås i termer av pensions- utfall eller hur detta mål ska uppnås.

Det finns ett antal resonemang i betänkandet om önskvärda egen- skaper som kan betraktas som målsättningar och därmed vägledande för konstruktionen. De önskvärda egenskaperna är dock delvis mot- stridiga. Pensionsarbetsgruppens betänkande antar att det kommer att finnas olika preferenser för placeringar och att det därför bör finnas många olika förvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen. På så sätt finns förutsättningar för en effektiv förvaltning.3 Emeller- tid konstateras också att det finns skäl att begränsa valmöjligheten något för att undvika höga kostnader.4 Därutöver slås fast att premie- pensionssystemet ska omfattas av en viss garanterad avkastning, men att en sådan garanterad avkastning kan komma i konflikt med målsätt- ningen om en mångfald av kapitalförvaltare. Den slutsats som dras är att mångfalden då får ge vika för säkerheten i form av garanterad avkastning.5

Sammantaget ger den ursprungliga beskrivningen som ligger till grund för pensionsöverenskommelsen ingen tydlig vägledning för målet för premiepensionssystemet och de skrivningar som finns står delvis i motsättning både till varandra och till det system som nu finns.

Tanken om garanterad avkastning övergavs senare och det som utvecklades, bland annat i propositionen Inkomstgrundad ålderspension (prop. 1997/98:151), var de syften som sedan dess varit gällande, näm-

1Förenklat innebär ett premiereservsystem att de pengar som avsätts inte betalas ut till dagens pensionärer utan i stället sparas, fonderas, på spararnas individuella konton. De registrerade fonderade medlen finansierar pensionsutbetalning först när spararen själv går i pension.

2SOU 1994:20, Reformerat pensionssystem, s. 191 och 192.

3a.a., s. 226.

4a.a., s. 212.

5a.a., s. 452.

186

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

ligen att det ska finnas en diversifiering och riskutjämning mellan inkomst- och premiepensionen, med möjlighet att välja mellan en mångfald av förvaltare. Den närmare utformningen blev en avväg- ning mellan å ena sidan en trygg förvaltning av avsatta medel och å andra sidan valfrihet och möjligheter för den enskilde att påverka förvaltningen.6

Lagstiftaren formulerade alltså inget mål för premiepensions- systemet. De beskrivna syftena antogs leda till ett välfungerande system utan att närmare ange hur konstruktionen skulle utformas. Numera står det klart att den inbyggda målkonflikten mellan säker- het och valfrihet, och avvägningen mellan avkastning och risk, har gjort det svårt att konstruera ett system som kan sägas leva upp till dess syften och ambitioner.

En avgörande, om än inte tydligt uttalad, utgångspunkt vid in- förandet av premiepensionssystemet var aktiva och rationellt agerande sparare. Det fanns däremot inga resonemang om sannolikheten för att sparare skulle kunna konstruera en ändamålsenlig portfölj genom att välja bland en stor mängd fonder. Att sådana resonemang saknades i förarbetena kan delvis förklaras av att erfarenheterna från individuella val inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem ännu var mycket begränsade.

Det ska dock påpekas att förarbetena förutsåg den inneboende konflikten mellan säkerhet och valfrihet, och dömde av frågan till säkerhetens fördel. I den slutliga utformningen tonades dock säkerhets- aspekten ned till förmån för en stor valfrihet och små restriktioner på vilka placeringsalternativ som skulle vara tillåtna.7

Hur har tidigare utredningar och rapporter resonerat?

I tidigare utredningar och rapporter om premiepensionssystemet sak- nas diskussioner om målet vilket är naturligt, eftersom de i princip inte haft i uppdrag att analysera det. Flera av utredningarna har ändå gjort analyser som har relevans för den här utredningens förslag till mål för premiepensionssystemet. Nedan följer en översiktlig genom- gång av tidigare utredningars resonemang med anknytning till mål för premiepensionssystemet.

6Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen, s. 39.

7a.a., s. 39.

187

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

I betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) konstaterades att tanken bakom premiepensions- systemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjämnande.8 Utredningen beskrev vidare under rubriken Förväntningar på premiepensionen9 att man ur de fram- skrivningar (prognoser) som Försäkringskassan gjorde kunde utläsa att premiepensionen i ett basscenario antogs avkasta i snitt 3,25 pro- cent realt jämfört med en snittinkomstutveckling på 2,0 procent.10

Utredningen föreslog att hela den samlade ålderspensionen, in- klusive inkomst- och garantipensionen, borde beaktas när risknivån i förvalet fastställdes.11 Eftersom samtliga premiepensionssparare de- finitionsmässigt också har behållningar i inkomstpensionssystemet ansåg utredningen att det var naturligt att inkludera denna del, in- klusive garantipensionen, i riskanalysen.12 Utifrån detta ansåg utred- ningen att det skulle vara motiverat med en relativt hög andel aktier i förvalet, det vill säga relativt hög risk, i och med att premiepensio- nen är en mindre del av den allmänna ålderspensionen jämfört med inkomstpensionen.13

Regeringen instämde i utredningens uppfattning och konstaterade i propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) att eftersom inkomstpensionen har låg risk kan premiepensionsplacer- ingarna ha högre risk utan att den sammanlagda risken i ålderspensio- nen blir för hög.14 I propositionen gjorde regeringen bedömningen att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ.15

Premiepensionsmyndigheten (PPM) ansvarade för administra- tionen av premiepensionssystemet i drygt elva år, från systemets

8SOU 2005:87, Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, s. 43.

9a.a., s. 51.

10De långsiktiga framskrivningarna presenteras årligen i Pensionsmyndighetens publikation Orange rapport. Regleringen för framskrivningarna finns i förordningen (2002:135) om årlig redo- visning av det inkomstgrundande ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Syftet är att ge en samlad redovisning av det inkomstgrundande pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Pensionssystemets långsiktiga utveckling presenteras i tre scenarier: ett basscenario, ett pessimistiskt scenario och ett optimistiskt scenario. Man kan ur antagandena utläsa en förväntan om en avkastning från kapitalmarknaden som överstiger inkomstutveck- lingen med 1,25 procentenheter, ofta beskrivet som en överavkastning på 1,25 procentenheter.

11SOU 2005:87, s. 148.

12a.a., s. 149.

13Prop. 2009/10:44, Ändringar i premiepensionssystemet, s. 46. (I propositionen anges ”Utred- ningen anser …”, men citatet återfinns inte i SOU 2005:87.)

14Prop. 2009/10:44, s. 46.

15a.a., s. 44.

188

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

start 1999 till dess att verksamheten gick över till Pensionsmyndig- heten vid dess bildande den 1 januari 2010. I samband med PPM:s avveckling publicerade myndigheten i december 2009 ett Analytiskt testamente16 som sammanfattade de erfarenheter man samlat på sig om premiepensionssystemet. Där framgår bland annat att PPM:s vision var ”Pensionsspararna ska ha bästa möjliga premiepension”. För att uppfylla visionen borde enligt PPM ambitionen vara att väg- leda pensionsspararna mot en portfölj som på objektiva grunder kunde förväntas generera bästa möjliga riskjusterade avkastning. Mer kon- kret innebar det att PPM skulle ge pensionsspararna allsidig och objektiv information som gjorde det möjligt för spararna att utforma sina portföljer i enlighet med finansiell teori.17 Vidare konstaterades att en förutsättning för att premiepensionssystemet skulle bli fram- gångsrikt på lång sikt var att den enskilde individen hade förmåga att själv göra rationella val och välja en effektiv portföljsammansättning utifrån dennes inställning till risk.18

I promemorian Vägval Premiepension (Ds 2013:35) identifierades vissa problemområden och förbättringsmöjligheter i premiepensions- systemet utifrån syftet med pensionsreformen. I promemorian kon- staterades att det i slutändan handlar om politiska överväganden om individens respektive statens ansvar för pensionsutfallet. I den besluts- processen borde, enligt promemorian, en tydlig målformulering för den allmänna pensionen tas fram. Här avsågs vilka minimipensioner eller ersättningsnivåer staten ska garantera och vilka delar individen själv ska ansvara för.19 Några närmare målformuleringar presente- rades dock inte.

I betänkandet Fokus Premiepension (SOU 2016:61) utgick utred- ningen från den ursprungliga systemutformningen med en icke-val- slösning med låg risknivå. Utredaren tolkade detta som att målsätt- ningen i icke-valslösningen var att ha en tydlig inriktning på trygghet.20 I betänkandet argumenterade utredningen, i likhet med vad som anförs i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, för att lagstiftaren måste beakta att premiepensionen är en rela-

16PPM, Analytiskt testamente: 11½ år med premiepensionssystemet och PPM, 2009.

17a.a., s. 7.

18a.a., s. 32.

19Ds 2013:35, Vägval Premiepension, s. 15.

20SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 42 (med hänvisning till prop. 1997/98:151 Inkomst- grundad ålderspension, m.m., s. 423).

189

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

tivt liten del av den allmänna pensionen. Det innebar för utredningens bedömning av vad som ansågs vara en lämplig risknivå i premiepensio- nen att nivån kunde vara relativt hög, eftersom inkomstpensionen utgör en större del och därtill motsvarar en lågriskplacering.21

Bland annat mot bakgrund av den misstänkta brottsligheten riktad mot premiepensionssystemet och pensionsspararna, se avsnitt 4.4.5, enades Pensionsgruppen i juni 2017 om att ta fram en skiss på hur konstruktionen skulle kunna förändras utan att systemet skulle för- lora sitt syfte. I augusti 2017 presenterade Socialdepartementet en för- studie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem.22 Förstudien konstaterade att premie- pensionen saknar ett uttryckligt mål. Det leder till att det inte är uppenbart vilken produkt eller vilket resultat som ska eftersträvas. Målsättningen kommer då i praktiken att utformas på myndighets- nivå.23 Förstudien argumenterade för att detta var en mindre lämplig delegering, eftersom överväganden om mål inte bara handlar om av- kastning utan också om vilken grad av trygghet, risk och stabilitet som ska prägla systemet och hur detta ska förhålla sig till övriga delar av pensionssystemet. Detta rör enligt förstudien fundamenten i pen- sionssystemet och bör därför vara politiska ställningstaganden och inte en fråga för myndigheter.24 Förstudien formulerade följande målkriterier som borde ingå i målet för premiepensionen och därmed vara styrande för systemets konstruktion:25

1.Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring för vilken staten har ett övergripande ansvar.

2.Placeringar ska prioritera försäkring framför sparande och efter- sträva en stabil livslång pensionsinkomst.

3.Avkastningen ska över tid överstiga inkomstindex.

4.För den som vill ska det finnas en möjlighet att välja bland kvalitets- säkrade alternativ.

5.Risken i premiepensionen bör inte vara högre än i tjänstepensionen.

21a.a., s. 68.

22Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

23a.a., s. 6.

24a.a., s. 41.

25a.a., s. 43.

190

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Finns målformuleringar i andra fonderade system?

Avsaknad av lagstadgade mål inom ramen för fonderade pensions- system är inte unikt för Sverige. I några länder har man dock formu- lerat uppdragsbeskrivningar (mission statement) eller förtydliganden av syften.26

Uppdraget för Kanadas allmänna pensionsfond – Canada Pension Plan (CPP) – beskrivs enligt följande:

To invest in the best interest of Canada Pension Plan Contributors and beneficiaries and to maximize investment returns without undue risk of loss.27

I Nya Zeeland beskrivs syftet med landets Superannuation fund en- ligt följande:

Maximize the Fund’s return over the long run, without undue risk, so as to reduce future New Zealanders’ tax burden.28

Flera andra länder har liknande formuleringar av syfte och uppdrag som sedan har uttolkats till ett mål av en huvudman.

Första–Fjärde AP-fonderna som tillsammans med Sjätte AP-fon- den utgör buffertfonden i inkomstpensionen styrs genom ett allmänt formulerat mål för placeringsverksamheten i lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP-fonder):29

Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar ska vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås.

Utifrån detta fastställer styrelsen för respektive AP-fond mål för förvaltningen. De ovan beskrivna pensionssystemen är fördelnings- system som saknar inslag av individuella val för placeringarnas inrikt- ning. Uppenbarligen har det i dessa länder, samt i Sverige för inkomst- pensionssystemet, ansetts räcka med relativt vaga lagformuleringar för att göra investeringar i syfte att nå en god pension, alternativt har lagstiftaren inte ansett det lämpligt eller ens möjligt med tydligare formuleringar.

26SOU 2012:53, AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven, s. 164.

27a.a., s. 164.

28a.a., s. 164.

294 kap. 1 §.

191

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Hur har Sjunde AP-fonden resonerat om målet för sin förvaltning?

Av lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)30 framgår följande om Sjunde AP-fondens verksamhet:

Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås.

Sjunde AP-fonden har utifrån ovanstående och det uppdrag fonden har i premiepensionssystemet formulerat en så kallad mission som lyder enligt följande:

De som inte vill eller kan välja ska ha minst lika bra pension som andra.

Under 2016 genomförde Sjunde AP-fonden ett arbete med att for- mulera ett kompletterande mål i form av en långsiktig avkastnings- ambition. Arbetet resulterade i följande mål:

Ett långsiktigt sparande i AP7 Såfa under hela arbetslivet ska ge en långsik- tig överavkastning i förhållande till inkomstpensionen om 2–3 procent- enheter per år.

Sjunde AP-fonden ansåg att fördelarna med att uttrycka målet som en överavkastning relativt inkomstpensionen31 var dels att detta rela- terar premiepensionens uppdrag till inkomstpensionen, dels att det är konkret tillämpbart för spararna när de ska göra en pensionsprognos. En vägledande princip i arbetet med avkastningsambitionen var att ta fasta på lagens förarbeten där det framgår att risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pension.32 Myndigheten tolkade detta som att risktagandet i fonden ska ses ur ett holistiskt perspektiv där premiepensionen utgör en begränsad del av den samlade allmänna pensionen. Sjunde AP-fonden menade att målet uttryckt i överavkast- ning relativt inkomstindex har en stark koppling till premiepensions- systemets övergripande syfte.

Vidare valde Sjunde AP-fonden att uttrycka ett intervall för för- väntad överavkastning för att signalera att avkastningsprognoser är osäkra. Myndigheten tog även fram en uppföljningsplan för målet som innehåller ett antal indikatorer att löpande följa och årligen rap-

305 kap. 6 § samt 4 kap. 1 § andra stycket.

31I princip avses här balansindex, det vill säga både inkomstindex (förändring i genomsnitts- inkomst) och balanstal (förhållandet mellan inkomstpensionens tillgångar och skulder).

32Prop. 1999/2000:46, s. 76.

192

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

portera till styrelsen i samband med att inkomst- eller balansindex för föregående år fastställs.

Sjunde AP-fondens kompletterande formulering från missionens konkurrensmål till ett överavkastningsmål innebar ett skifte i synsätt. I stället för att utgå från fondtorget och de val som gjorts där utgår Sjunde AP-fonden numera från själva syftet med premiepensionen: att ge dels en förväntad aktieriskpremie genom placering på kapital- marknaden, dels riskspridning. I dag benämns konkurrensmålet som mission och överavkastningsmålet som avkastningsambition. För kapitalförvaltningen är överavkastningsmålet utgångspunkten.

Vad har fonderna på fondtorget för mål?

Även fonderna på fondtorget har mål för sin förvaltning. Dessa mål är individuella för respektive fond. Antalet mål på fondtorget är alltså i teorin lika stort som antalet fonder på fondtorget. I praktiken är dock många mål mycket likartade eller identiska.

Fondernas mål framgår av fondbestämmelserna. Det vanligaste målet är att uppnå högre avkastning än den genomsnittliga avkast- ningen på den marknad som fonden investerar i. I vissa fall definieras jämförelsenormen i fondbestämmelserna genom att avkastningen ska överstiga ett visst angivet jämförelseindex. Mer ovanligt, men förekommande, är att fonder eftersträvar en specifik risknivå, vilket vanligtvis uttrycks i termer av volatilitet.

För indexfonder gäller att det ska framgå av fondbestämmelserna att fonden är en indexfond och därmed avser att följa ett visst index. Det är samtidigt en viktig konsumentinformation, eftersom index- fonder har ett undantag från det diversifieringskrav som annars följer av lagstiftningen. Indexfonder kan alltså ha en mer koncentrerad port- följ där delar av innehavet överskrider de begränsningsregler som gäller för exponering mot en enskild emittent.

5.2Mål för premiepensionssystemet

5.2.1Direktivens utgångspunkter

Det finns som beskrivs ovan flera olika syften som motiverar ett premiepensionssystem. Däremot har något mål aldrig formulerats. Det skulle kunna hävdas att det finns ett underförstått mål om en

193

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

högre förväntad avkastning i premiepensionssystemet jämfört med inkomstpensionssystemet. Det är något som ofta framförs som argu- ment för premiepensionen och omvänt skulle systemet sannolikt inte ha införts om en högre avkastning inte skulle förväntas.

Enligt kommittédirektiven behöver ett mål för premiepensions- systemet formuleras och riktas in på att leverera en förväntad avkast- ning som liksom i dagsläget långsiktigt tydligt överstiger inkomst- index. Vidare framgår att det ingår i uppdraget att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalter- nativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet.33

Av kommittédirektiven framgår också att utredningen ska for- mulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensions- systemet och för att skapa en valmiljö som är pålitlig och säker och som erbjuder pensionsspararna valfrihet.

5.2.2Premiepensionen är en socialförsäkring

Utredningens bedömning: Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring och målet för premiepensionssystemet bör väg- ledas av det.

Skälen för utredningens bedömning

Pensionsöverenskommelsens utgångspunkter

Av pensionsöverenskommelsen34 framgår att det finns ett samhälle- ligt intresse av att människor får en pension som går att leva på och att Sverige därför har en obligatorisk allmän pension. Premiepensio- nen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av social- försäkringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pensionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår att Pensionsgruppen är överens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångs-

33Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

34Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

194

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

punkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

Socialförsäkring syftar till att ge ekonomisk trygghet

En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obliga- toriskt och väl täckande socialförsäkringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets samtliga ske- den. En väsentlig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och till- räcklig försörjning efter förvärvslivet när det normalt sett saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäk- ring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rim- ligt att det mål som utredningen ska föreslå för premiepensionssyste- met vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär enligt utredningens mening att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas.

Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är expo- nerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapital- marknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare och mer värdefull blir den – sam- tidigt innebär större trygghet sämre förväntad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premiepensionssystemet och inkomstpensionssystemet behöver inte betyda att målen med deras utformning ska vara identiska. Däremot behöver ett mål för premie- pensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en social- försäkring.

195

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensionssystemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Erfarenheterna av premiepensionssystemet de senaste decennierna visar att sparare sällan agerar enligt idealmodellen för rationella kon- sumenter. Det innebär att principen att väl fungerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premiepensionssystemet. Premie- pensionssystemets utformning ska därför inte heller användas som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning.

Premiepensionssystemet kan ha positiva effekter för finansiell utbildning av befolkningen, men det får aldrig vara ett överordnat syfte för utformningen av systemet. Premiepensionssystemet syftar heller inte till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visser- ligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapital- marknaden och är därmed förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygg- het. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomst- tillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med

196

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en social- försäkring och att risknivån under både sparande- och utbetalnings- tiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.35

En bakgrund till den här påtalade vikten av lämplig risknivå är att premiepensionens andel av den allmänna pensionen kommer att öka, dels eftersom systemet fortfarande är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomstpensionssystemets för- räntning. Det innebär att det kan finnas anledning att sänka risken i premiepensionssystemet allt eftersom dess andel av den allmänna pensionen växer.

35I teorin skulle man kunna anta att vissa individer som gör egna val på fondtorget tar stora risker med vissheten om att staten ändå kommer täcka upp förluster genom till exempel bostadstillägg. Det brukar beskrivas som moral hazard och användas som argument för att risken i premiepensionen borde begränsas. I praktiken är dock omfattningen av problemet mycket liten. Andelen pensionärer som får bostadstillägg är relativt begränsad, cirka 15 pro- cent. Andra faktorer än premiepensionen har betydligt större betydelse för rätten till och omfattningen av bostadstillägget, till exempel om pensionären är samboende eller ensamstå- ende, storleken på pensionärens inkomst- och tjänstepension samt om pensionären har för- mögenhet. Den typiska mottagaren av bostadstillägg är en ensamstående kvinna som är äldre än 80 år som endera inte har någon premiepension alls eller så utgör premiepensionen en helt marginell del av pensionen. Även när andelen premiepension ökat kommer bostadstilläggets omfattning totalt sett inte vara särskilt starkt påverkad av premiepensionens storlek. I teorin kan man även anta att eftersom högre risk i förväntan leder till högre avkastning är det troligt att ett antal individer får högre premiepension och därmed undviker eller får lägre bostads- tillägg. Statens eventuella utgifter för ett högt risktagande i premiepensionen torde alltså kunna gå åt båda håll.

197

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

5.2.3Mål för premiepensionssystemet: en bra sparprodukt och en trygg pension med rätt till valfrihet

Utredningens förslag: Målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att

1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkast- ningen, och

2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placerings- inriktningen.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.

Skälen för utredningens förslag

Sparandetiden: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten

Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet under sparandetiden behöver innehålla en nivå för avkastningen. Det avser framför allt sådan förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga i princip förvalet. Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell valfrihet för sparare och pensionärer när det gäller placeringen av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet därför även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet.

198

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensio- nen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex.36 Om avkastnings- målet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet för att alls ha ett premiereservsystem. Ett lägsta mål bör alltså vara en förväntad avkastning som överstiger inkomstindex. Utredningen anser dock att ett sådant avkastningsmål är alltför lågt.

En placering som är förenad med risk bör långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför i stället formuleras så att avkastningen tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i pensions- överenskommelsen.37 Historiskt har också avkastningen från placer- ingar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten.38 Det är förvisso ingen garanti för framtiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och som aldrig bör underskridas under en hel sparandetid. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas.

Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen om en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tid – beroende på den lång- siktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt.

Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Som framgår av avsnitt 5.2.4 är det utredningens upp- fattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer av avkastning på sparandet och

36Inkomstindex mäter genomsnittlig inkomstutveckling i Sverige varje år och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona.

37Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF, s. 4.

38Den årliga genomsnittliga kapitalviktade avkastningen i premiepensionssystemet var 6,3 pro- cent per den 31 december 2018. Motsvarande siffra för inkomstpensionssystemet var 3,0 pro- cent. Se Orange rapport 2018, s. 46.

199

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

risken för variationer i pensionsutbetalningarna. Utredningen bedömer dessutom att ett annat siffersatt mål för premiepensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.

Utbetalningstiden: Trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäk- ringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalningstiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl ned- gångar som uppgångar bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möj- liga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grund- läggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen, i likhet med vad som framgår av den ursprungliga ut- redningen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Att premiepensionskapitalet på grund av förändringar på kapital- marknaden varierar under sparandetiden är naturligt och relativt opro- blematiskt för spararna. Även om man kan känna oro när ens premie- pensionskapital minskar kan det vara många år kvar tills kapitalet ska realiseras i form av pensionsutbetalningar. Under sparandetiden är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgiftsinbetalningarna för- valtas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapital- marknaden.

200

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en betydligt mer direkt betydelse. För framtidens pensionärer kommer premie- pensionen att utgöra en betydande del av deras samlade pension. Det är då viktigt att premiepensionen känns trygg i bemärkelsen att den förvaltas på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i ut- betalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt. Det finns ett värde för den enskilde pensionären att kunna förutse en stabil pensionsutbetalning som inte varierar för mycket, vare sig uppåt eller nedåt.

Samtidigt är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att premiepensionen minskar under utbetalningstiden eftersom det i förväntan leder till låg avkastning. Dessutom kommer utbetalnings- tiden med dagens livslängder att vara i genomsnitt över 20 år. Det finns därför anledning att ta tillräcklig risk även under utbetalnings- tiden i syfte att ytterligare förränta kapitalet. Värt att beakta är även den så kallade förskottsräntan (prognosräntan) i delningstalet som avkastningen under utbetalningstiden behöver vara högre än för att undvika sjunkande pensionsbelopp.39

Även inkomstpensionen kan minska, dels genom att inkomst- tillväxten understiger inkomstpensionens förskottsränta (normen)40, dels genom balanstalets påverkan när systemet befinner sig i en balanseringsperiod. Det är inte rimligt att premiepensionen ska om- gärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomstpensionen, särskilt som premiepensionen svarar för en mindre andel av den totala allmänna pensionen. Ett tänkbart riktmärke på hur stor variationen i premie- pensionsbeloppen bör vara kan dock ta sin utgångspunkt i inkomst- pensionens variation och även i den sammantagna förväntade varia- tionen i både inkomstpensions- och premiepensionsutbetalningarna.

Även framgent kommer alltså premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste därför en rimlig avvägning göras under utbetalningstiden mellan mer riskfyllda placeringar som aktier och mindre riskfyllda som räntor.

För de sparare som gör egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg vola-

39Förskottsräntan i premiepensionen är för närvarande 1,75 procent.

40Förskottsräntan i inkomstpensionen är 1,6 procent, vilket är fastslaget i lag.

201

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

tilitet. Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan han- tering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen.

Utredningen anser emellertid att detta inte behöver bli ett fak- tiskt problem på systemnivå, givet att förvalet kommer att vara ut- gångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Utredningen bedömer dock att en särskild produkt anpassad för utbetalningstiden bör utredas i särskild ordning, se avsnitt 5.2.5. En sådan produkt, rätt utformad och rätt placerad i en genomtänkt valarkitektur, bör avse- värt minska risken för problemet.

De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensions- systemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För- utom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensions- medel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upp- handlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om val- frihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet samt vara kostnadseffektiva, håll- bara och kontrollerade, se vidare kapitel 10 och 11.

Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna inom premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella prefe- renser påverka sin risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

202

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Som framgår av avsnitt 5.2.4 nedan finns det en motsättning mellan att sätta mål om avkastning och volatilitet för pensionsutbetal- ningarna och samtidigt erbjuda frihet för enskilda att själva välja risk- nivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av pensions- medlen. Utredningen gör dock bedömningen att denna motsättning kan och bör hanteras genom en väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, se avsnitt 5.5.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska lagregleras

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet är av central betydelse för den nya myndighetens verksamhet att upphandla fonder till fondtorget. Denna verksamhet ska enligt kommittédirek- tiven ske utifrån principer som fastställs i lag. Utredningen anser där- för att målet bör regleras i lag. På så sätt säkerställs att dessa grund- läggande förutsättningar för det reformerade premiepensionssystemet inte ändras med mindre än att det finns majoritet för det i Sveriges riksdag. Detta är ägnat att skapa förtroende för den långsiktighet och förutsebarhet som bör prägla ett pensionssystem.

5.2.4Valfrihet och kvantitativa mål

Utredningens bedömning: Det finns en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsättning ska kunna hanteras utan att det ena intres- set helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genom- arbetad valarkitektur som ger förutsättningar för välgrundade val och ökar möjligheten att nå målen.

Skälen för utredningens bedömning

Måluppfyllelse i ett system med valfrihet

Utredningen konstaterar att det mål som ska föreslås avser målet för premiepensionssystemet, inte enskilda premiepensionssparares kon- ton. Det är således staten som sätter upp mål för sin egen verksam-

203

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

het. Det är därför naturligt att anse att staten ansvarar för att målet uppnås på samma sätt som exempelvis gäller för AP-fondernas för- valtning av buffertkapitalet i inkomstpensionssystemet. En avgörande skillnad mellan premiepensions- och inkomstpensionssystemen är dock att premiepensionssystemet erbjuder spararna möjligheten att ta över ansvaret för placeringsbesluten och påverka förvaltningen och därmed den framtida avkastningen. Detta innebär att spararna, enskilt och som kollektiv, i praktiken övertar möjligheten från staten att nå målet.

Det uppstår således en konflikt mellan att staten sätter mål för premiepensionssystemet i termer av avkastning och volatilitet och erbjuder spararna en valfrihet och möjlighet att påverka förvalt- ningen av medlen. Valfriheten i premiepensionssystemet leder till att sparare på fondtorget kommer att kunna ha både högre och lägre risk i sina portföljer än i förvalet.41 I förväntan kommer därmed även avkastningen och volatiliteten kunna bli såväl högre som lägre jäm- fört med förvalet. Fondtorget kommer alltså alltid i förväntan att ha en annan måluppfyllelse än förvalet i termer av avkastning och vola- tilitet. Utredningen anser inte att detta behöver vara ett problem, om utfallen beror på spararnas egna val utifrån tillräckliga kunskaper. Det är dock en viktig omständighet att beakta vid utformning av så- väl premiepensionssystemet som målet för systemet.

Förvalet uttrycker statens ambition med premiepensionen

Av kommittédirektiven framgår att förvalet ska vara utgångspunk- ten för sparandet inom premiepensionen och att det inte ska finnas något krav på att välja fonder på fondtorget för att få en kostnads- effektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring. En utgångspunkt för reformeringen av premiepensionssystemet är enligt uppdragsbeskriv- ningen till översynen av förvalsalternativet inom premiepension att staten behöver fastställa ett mål och en lämplig risknivå för förva- let.42 Målet och risknivån för förvalet får därför enligt utredningens uppfattning anses ge uttryck för statens ambitioner i termer av önsk- värd förväntad avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet. Det framstår enligt utredningens mening som direkt olämpligt att

41I praktiken gäller detta alla sparare som väljer bort förvalet, det vill säga förutom spararna på fondtorget även de sparare som väljer risknivå eller fondkategori, se avsnitt 5.5 om valarkitektur.

42Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

204

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

sätta upp några andra kvantitativa mål än för förvalet, eftersom det skulle innebära att staten signalerade att graden av måluppfyllelse skulle vara beroende av om den enskilde väljer fonder på fondtorget eller inte.

Utredningen anser att den ovan beskrivna konflikten mellan val- frihet och måluppfyllelse är reell och att den måste påverka dels systemets utformning, dels detaljeringsgraden på de mål som sätts. Vad gäller det senare är det som framgår av avsnitt 5.2.3 utredningens uppfattning att målet för premiepensionssystemet ska hållas på en övergripande nivå och främst ta sikte på kvalitativa egenskaper samt beskrivas just som de inriktningar de faktiskt är. Detta förhindrar inte att premiepensionssystemet som helhet bör följas upp genom fördjupade analyser och jämförelser mellan bland annat kapitalets avkastning och volatiliteten på pensionsutbetalningarna för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet respektive för dem som har gjort val på fondtorget, se vidare avsnitt 5.3 om att mäta måluppfyllelsen.

Utredningen konstaterar att sparande på fondtorget kan leda till utfall som är såväl högre som lägre än statens ambitioner för premie- pensionssystemet som det kommer till uttryck i målet för förvalet. Detta är en ofrånkomlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huruvida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intressekonflikt.

För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att en- bart sparare som både vill och anser sig kunna bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom granskas i större utsträckning än vad som sker för närvarande. Ge- nom det urval som upphandlingen innebär skapas en möjlighet – som inte finns i dagsläget – att liksom andra försäkringsgivare inom ex- empelvis tjänstepensionen sortera bort fonder som bedöms ha lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning.

205

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

5.2.5En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas

Utredningens förslag: För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet under utbetalningstiden ska det i särskild ord- ning utredas om premiepensionssystemet ska kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar övergången mellan sparande- och utbetalningsfasen.

Skälen för utredningens förslag

Som beskrivs ovan blir risknivån under utbetalningstiden avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet.

Iförvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrapp- ning från aktier till räntor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäkring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av riskjustering vid lämplig tidpunkt före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild utbetalningsprodukt.

Det ligger inte i utredningens uppdrag att närmare utreda och föreslå en sådan produkt. En sådan utredning bör dock göras i syfte att överväga om en utbetalningsprodukt ska kunna ersätta innehavet på fondkontot vid pensionering. Utbetalningsprodukten skulle inne- bära en placering av pensionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till pensionärens ålder. Även sparare i förvalet skulle kunna erbjudas utbetalningsprodukten om de vill ha en annan av- trappning än den som förvalet erbjuder. För att tillgodose intresset av valfrihet skulle en sådan produkt kunna upphandlas och eventuellt erbjudas av flera leverantörer. En sådan utredning bör också över- väga hur valmiljön för utbetalningsprodukten ska utformas, till exem- pel om det bör vara en opt out-lösning där man aktivt behöver välja bort produkten. I sammanhanget bör nämnas att den traditionella för- säkring som Pensionsmyndigheten i dagsläget administrerar skulle kunna vara en utgångspunkt för att utveckla en lämplig utbetalnings- produkt, för både förvalet och fondtorget. Vid utvecklingen av pro- dukten behöver dock säkerställas att produkten uppfyller bland annat de diversifieringskrav som bör ställas på placeringar i en sådan pro-

206

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

dukt. Vidare behöver utredas vilka möjligheter som finns redan med gällande regelverk att minska volatiliteten i utbetalningarna genom att ompröva och utveckla nuvarande metoder för att beräkna och omräkna premiepensionen.

5.2.6Förvalets roll för att uppnå målet

Utredningens bedömning: Målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Målet för förvalet bör lagregleras.

Skälen för utredningens bedömning

Av kommittédirektiven framgår att utgångspunkten för förvaltningen av premiepensionen ska vara förvalet. Överväganden om risknivån för förvalet under sparandetiden och pensionstiden är dock en fråga som inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag, utan har ut- retts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet inom premiepension.43

Utredningen konstaterar ovan att det är genom förvalet som sta- tens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret ut- tryck. I utredningens uppdrag ingår att säkerställa att målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Givet resone- manget ovan blir följden att så definitionsmässigt är fallet. Utred- ningen anser att det förutsätter att målet för förvalet lagregleras.

Målet för förvalet kommer att få avgörande betydelse för förvalt- ningen av kapitalet i förvalet. Vilken risknivå som väljs påverkas direkt av hur målet formuleras. Premiepensionen ingår i det standardskydd som omfattar alla försäkrade vid ålderdom, och dess betydelse för framtida pensionärers försörjning kommer öka i takt med systemets infasning. Att under sådana förhållanden delegera till den ansvariga myndigheten att bestämma målet är inte lämpligt. Även av dessa skäl följer att målet för förvalet bör lagregleras.

43Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

207

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

5.2.7Fondtorgets roll för att uppnå målet

Utredningens förslag: Det upphandlade fondtorget ska ge pen- sionssparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder.

Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premie- pensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placer- ingsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kost- nadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Skälen för utredningens förslag

Fondtorget ska erbjuda fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge reell valfrihet

Utredningen anser att det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utred- ningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val.

Eftersom det även finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll finns dock inte utrymme för många likartade fon- der på fondtorget. Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare komma att förändras beroende på hur finans- marknaden utvecklas och blir därför en fråga för den nya myndig- heten. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fond- torget att ha betydelse.

Fondtorget bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan det bör göras av den nya myndig-

208

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

heten utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap för att ge till- räcklig flexibilitet. De olika fondkategorierna bör därför inte regleras i lag.

Det finns för närvarande cirka 500 fonder på fondtorget. Det är enligt utredningens uppfattning betydligt fler än vad som är nödvän- digt för att uppnå en reell valfrihet av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Det visas också av att det finns många fonder med mycket likartad inriktning. Det kan hävdas att reell valfrihet innebär att det även bör finnas möjlighet att välja mellan flera visser- ligen mycket likartade fonder men som har olika förvaltare. Utred- ningens uppfattning är dock att det är en dyr form av valfrihet, bland annat eftersom kostnaderna för att förvalta systemet ökar om många fonder måste kontrolleras.

Eftersom upphandlingen syftar till att välja ut de bästa fonderna innebär ett fondtorg utan alltför lika fonder idealt sett att de sämre väljs bort. Det ska dock påpekas att det kan finnas skäl för att ha flera likartade fonder för att uppnå ett fungerande fondtorg samt för att undvika att staten blir en för stor ägare i enskilda fonder. Utred- ningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna, men en professionell upphandlare har normalt sett bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare.

I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs det globala problemet att konkurrensteorin sätts ur spel när konsumenterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. Bara genom att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god av- kastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden. I av- snitt 6.5 beskriver utredningen hur försäkringsgivare inom tjänste- pensionen gör urval av fonder till sina respektive fondtorg. Förekoms- ten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas.

I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med i dagsläget. Hur många fonder ett upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en avvägning mel-

209

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

lan vad som krävs för att uppnå reell valfrihet och vad som kan han- teras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas. I avsnitt 5.5.1 redogörs för utred- ningens förslag om hur reell valfrihet ska tolkas i termer av dels fond- kategorier, dels upphandlade fonder.

5.2.8Bör risken på fondtorget begränsas?

Utredningens bedömning: Det bör inte på förhand finnas några begränsningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myn- digheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämpliga för premiepensionssparande.

Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar de potentiella negativa effekterna av för hög eller för låg risk i enskilda fonder.

Skälen för utredningens bedömning

Med det övergripande målet om en trygg och stabil pension uppstår frågan vilken risk som kan accepteras på ett statligt upphandlat fond- torg. Den som väljer att placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget tar visserligen i och med valet över ansvaret för hur medlen förvaltas, men i en valmiljö i ett socialförsäkringssystem som syftar till en trygg och stabil pension är det ändå relevant att överväga om det bör finnas gränser för hur riskfyllda val som ska vara möjliga. Det ligger i sakens natur att risken i fonder på fondtorget ska kunna vara såväl högre som lägre jämfört med förvalet, men risken i ett social- försäkringssystem borde rimligen inte påtagligt avvika från denna.

Givet att förvalet kommer att vara utgångspunkten för systemet, och att det sannolikt och på sikt kommer att vara ett mer begränsat antal sparare på fondtorget, bör de som väl är där också vara tillräck- ligt medvetna om det egna ansvaret och den risk de tagit. Enligt ut- redningens bedömning talar det för att lagstiftaren inte behöver vara

210

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

restriktiv i fråga om hur riskfyllda fonder som kan accepteras på fond- torget.

Ett fondtorg utan egentliga restriktioner för risk innebär att det är möjligt för sparare att utforma portföljer med enbart riskfyllda fonder under både sparande- och utbetalningstiden. Det ökar påtag- ligt risken för en både låg och volatil pension, vilket står i strid med målet om en pension med låg volatilitet. Den valarkitektur som före- slås i avsnitt 5.5.1 innehåller dock både uppföljning, information, vägledning och bekräftelsesteg. Det innebär att de sparare som väljer att gå över till fondtorget enligt utredningens bedömning i allmänhet kommer att ha tillräckliga kunskaper och tillräcklig förståelse för vad det egna valet innebär.

Det utesluter inte att det ändå kommer att finnas sparare som gör direkt olämpliga val på fondtorget. Än mindre utesluter det att några sparare får låg pension, trots att de gjort övervägda val. Att placer- ingar är riskfyllda innebär att de i vissa fall och perioder kommer att ge dåliga utfall. Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för dem som vill utnyttja rätten till valfrihet. Samtidigt begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekvenserna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget.

Det ligger vidare i den nya myndighetens uppdrag att genom rele- vant kategoriindelning och relevanta krav i upphandlingarna säker- ställa att enbart fonder som är lämpliga för premiepensionssparande erbjuds, se vidare kapitel 11 om regelverket för upphandling av fon- der till fondtorget.

Valfrihet: både möjlighet och risk

Det upphandlade fondtorget kommer sannolikt att innehålla betyd- ligt färre fonder än i dagsläget. Fonderna kommer att ha genomgått en helt annan kvalitetskontroll genom upphandlingen och de fonder som erbjuds kommer löpande att granskas i syfte att kontrollera att de kontinuerligt uppfyller de krav som fondavtalet ställer. Det inne- bär dock inte någon garanti för att fondernas avkastning alltid kom- mer att vara god. Även om fonderna på fondtorget kommer att ha

211

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

valts ut av den nya myndigheten på professionella grunder i syfte att utgöra de bästa fonderna i varje representerad kategori kommer det i efterhand att visa sig att så inte alltid varit fallet. Att fondtorget är upphandlat innebär ingen garanti mot att det även fortsättningsvis kommer att förekomma dåliga utfall i fonder som spararna har valt. Det bör noteras att motsvarande gäller såväl förvalet som alla inve- steringar på kapitalmarknaden. Detta är en ofrånkomlig effekt av kapitalmarknadens egenskaper.

Mot bakgrund av statens ansvar för en socialförsäkring bör här be- tydelsen av att verka för kunskap om valfrihetens risker och möjlig- heter understrykas. Den som vill välja fonder själv ska alltså tydligt bli upplyst och särskilt bekräfta att man i och med valet av fonder på fondtorget tar över hela ansvaret för förvaltningen och även ansvaret för underhåll av portföljen under hela livet, vilket är särskilt viktigt inför och under pensionstiden.

5.3Att mäta måluppfyllelsen

5.3.1Nytt uppdrag till Pensionsmyndigheten

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska utifrån målet för premiepensionssystemet löpande formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyl- lelsen för systemet. I det ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Regeringen ska ge uppdraget till Pensions- myndigheten.

Skälen för utredningens förslag

I avsnitt 5.2.3 redovisas det mål som utredningen föreslår för premie- pensionssystemet. Målet för premiepensionssystemet bör enligt utred- ningens mening framgå av lag. Av det skälet bör målet ha en långsiktig karaktär som inte förändras till följd av mer eller mindre tillfälliga förändringar på finansmarknaden. Bland annat av det skälet är utred- ningens förslag till mål inte uttryckt i siffror.

Ett annat tungt vägande skäl till att inte formulera kvantifierade mål för avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet behand- las i avsnitt 5.2.4 om motsättning mellan valfrihet och kvantitativa

212

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

mål. Valfriheten i systemet ger en på förhand mer oförutsägbar mål- uppfyllelse och relevansen för att sätta upp kvantifierade mål sjunker därmed avsevärt. Avkastningen för de pensionssparare som själva sätter samman en portfölj kommer att kunna bli såväl högre som lägre än det föreslagna avkastningsmålet. Avkastningsmålet bör alltså i första hand ta sikte på förvalet och därutöver fungera som jämförelse- värde för avkastningen på fondtorget.

Även för målet om premiepensionsutbetalningar med låg volati- litet föreligger risk för annan måluppfyllelse på fondtorget till följd av spararnas egna val. Det bör dock ligga i statens ansvar, främst genom valarkitekturen och genom en särskild utbetalningsprodukt, att verka för att undvika alltför volatila utfall. Det bör därför också vara en uppgift för Pensionsmyndigheten att informera om val och konsekvenser av val och på så sätt bidra till att öka måluppfyllelsen även för dem som gör ett eget val, se avsnitt 5.5 om valarkitektur.

Det bör ankomma på Pensionsmyndigheten i egenskap av försäk- ringsgivare för premiepensionen att löpande följa upp om målet nåtts och presentera uppföljningen till exempel i den årliga publikationen Pensionssystemets årsredovisning Orange rapport.

Utredningen har inte formulerat valfriheten i premiepensions- systemet som ett mål. I stället har utredningen föreslagit att valfrihet ska betraktas som en rättighet i systemet som individen kan välja, men inte ska känna sig skyldig, att utnyttja. Trots att det inte är fråga om ett mål bör graden av valfrihet fortlöpande mätas och utvärderas. Variationer i utfall med avseende på avkastning och volatilitet kan vara en indikator på att fondtorget erbjuder reell valfrihet. En viktig indikator på om fondtorget erbjuder reell valfrihet är givetvis även spararnas egna uppfattningar i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett. Detta bör därför regelbundet undersökas genom till exempel fokusgrupper och enkätundersök- ningar. Även uppgiften att mäta graden av valfrihet på fondtorget bör ankomma på Pensionsmyndigheten.

213

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

5.3.2Bör premiepensionssystemets mål behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fonderna?

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemets mål bör inte behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fonderna.

Att mäta målet faller inom ramen för Pensionsmyndighetens uppdrag att utvärdera pensionssystemets påverkan på individ och samhälle.

Skälen för utredningens bedömning

AP-fondernas verksamhet granskas årligen av regeringen. Gransk- ningen sammanställs i en årlig rapport som tillställs riksdagen senast den 1 juni varje år. I redovisningen ingår bland annat en sammanställ- ning av AP-fondernas årsredovisningar för det aktuella året samt en ut- värdering av AP-fondernas verksamhet sedan utvärderingsstarten 2001.

Pensionsmyndigheten har i uppdrag att utvärdera pensionssyste- mets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar analyser och utvärderingar av detta löpande i olika rapporter och år- ligen i pensionssystemets årsredovisning Orange rapport. Utredningen bedömer att det är mest naturligt att analysen och uppföljningen av premiepensionssystemets mål presenteras i någon av Pensionsmyndig- hetens publikationer eftersom systemperspektivet är det väsentliga, inte AP-fondernas resultat.

5.4Den beteendeekonomiska forskningen belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion

Individers beteenden och långsiktigt pensionssparande

De senaste decennierna har en ny akademisk gren vuxit fram i gräns- landet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har tjugo år av svenskt premiepensionssparande gett betydande in- sikter om individers beteenden i finansiella frågor. För att åstad- komma en konstruktion av premiepensionssystemet som är anpassad till hur människor agerar är det därför relevant att beakta forsknings- resultateten inom beteendeekonomi generellt och de svenska erfaren- heterna specifikt.

214

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Även om forskningen inom beteendeekonomin har vuxit kraftigt under senare tid var väsentliga delar av forskningen väletablerad re- dan vid införandet av premiepensionssystemet. Att lagstiftaren ändå inte tog större hänsyn till forskningsresultaten inom beteende- ekonomi vid konstruktionen av premiepensionssystemet kan antag- ligen tillskrivas den då gällande tidsandan som präglades av stark till- tro till kapitalmarknaden efter rekorduppgångar på de finansiella mark- naderna. Även ideologiska skäl var framträdande; med avregleringar på andra marknader blev det naturligt att även föra in valfrihet i pen- sionssystemet.

Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt relevant när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett återkommande exempel på en komplicerad beslutssituation där in- dividerna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp som inte alltid är ekonomiskt rationell alternativt fattar investeringsbeslut som sällan heller är ekonomiskt rationella.

Det första premiepensionsvalet 2000 var unikt på många sätt. Marknadsföringen var omfattande, budskapet ensidigt (”Välj!”) och resultatet markant avvikande från val i andra pensionssystem. Er- farenheten från andra pensionsval är att andelen som stannar i icke- valet brukar vara högre än andelen som väljer själva. I det första premiepensionsvalet var tvärtom andelen som skapade en egen fond- portfölj 67 procent, vilket kan ses som ett resultat av det budskap som framfördes. Det fanns även betydande skillnader när det gäller vilka sparare som gjorde de aktiva valen jämfört med i tidigare studier: kvinnor var mer aktiva än män och yngre var mer aktiva än äldre.

Efter det första valet sjönk aktiviteten på fondtorget, delvis efter- som budskapet och marknadsföringen ändrades. Det är emellertid inte relevant att jämföra det första valet med de kommande årens förstagångsväljare, som oftast består av unga individer som fått sin första pensionsrätt och därför har ett litet belopp att placera. Men även bland övriga sparare var valfrekvensen låg. De senaste åren, sedan 2014 och framåt, har andelen sparare som byter fonder varit cirka 5–6 procent. Det går att invända mot detta och peka på att det inte finns något behov av att årligen se över sina innehav och genom- föra byten i ett långsiktigt sparande – kanske ligger spararna i exakt de fonder de vill och den låga aktiviteten ska snarare ses som ett tecken på detta.

215

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Dock har cirka 40 procent, över en miljon sparare, kvar samma fondval som de gjorde 2000, ett tecken på beteendeekonomins status quo bias, det vill säga ovilja att ändra tidigare fattade beslut. Även om en viss andel av dessa fondval är generationsfonder (11 procent), och därmed skulle kunna betraktas som rationella i och med att sådana sparare inte i samma utsträckning behöver underhålla sina val, finns det skäl att anta att många fondval inte är rationella. Många sparare torde ha svårt att konstruera en väldiversifierad, effektiv investerings- portfölj som är anpassad till den egna balansräkningen (eget human- kapital, övriga tillgångar inklusive framtida värdering av till exempel fastighet) och den egna riskaptiten, och regelbundet se över port- följen. Flera av de fenomen som beteendeekonomin pekar ut som risker går att återfinna när icke-professionella investerare ska fatta investeringsbeslut inom ramen för ett individuellt pensionssparande. Inte heller professionella investerare undviker helt att göra motsva- rande felbeslut i sina verksamheter.

Premiepensionen och beteendeekonomin

Ett begrepp som belyser varför individers beslutsfattande ofta avviker från det mest rationella utifrån finansiell teori är naiva investerings- strategier. Det innebär till exempel att valen styrs mot de fondkatego- rier som dominerar urvalet. Om majoriteten av fonderna på fond- torget är aktiefonder tenderar spararna att välja just dessa, eftersom spararna uppfattar utbudsdominansen som en indirekt rekommenda- tion. I premiepensionssystemet är 68 procent av fonderna på fond- torget aktiefonder och 64 procent av kapitalet (exklusive AP7 Såfa) har placerats i dessa.

Ett annat uttryck för naiv diversifiering är att använda sig av olika tumregler i brist på tid, ork eller förmåga till djupare analys. Ett ex- empel är 1/n-regeln som innebär att fördela kapitalet i lika stora delar mellan de valda fonderna. Om man har till exempel fem fonder för- delar man 20 procent av kapitalet till varje fond utan någon djupare analys av huruvida denna indelning skapade den mest effektiva port- följen. Av de sparare som valde fonder vid det första premiepensions- valet år 2000 placerade 74 procent av de som valde två fonder medlen med 50 procent i varje. Motsvarande andel för fyra respektive fem fonder var cirka 40 procent av spararna.

216

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Många pensionssparare har betydande svårigheter att analysera helheten i sin ekonomiska situation. Att utvärdera sitt humankapital, sitt övriga pensionssparande, det övriga sparandet och de övriga till- gångarna och skulderna – och utifrån detta bilda sig en uppfattning om sin riskpreferens just i valet av premiepensionssparande är en svår uppgift för de flesta. Det beror bland annat på ointresse, bristande analytiska kunskaper och bristande kunskaper om faktiska tillgångar och skulder, men sannolikt även på fundamentala förhållanden som genuin osäkerhet.

Ett närliggande fenomen är individers betydande placeringar på sin hemmamarknad eller i sitt närområde, så kallad home bias. Det innebär att sparare inte utnyttjar internationell diversifiering för att effektivt sprida riskerna. I premiepensionssystemet är cirka 45 procent av kapi- talet på fondtorget placerat i tillgångar som handlas i Sverige, vilket kan jämföras med Sveriges andel av världsekonomin som är cirka 0,7 procent mätt som bnp. Dessutom är inkomstpensionen, bortsett från buffertfondens utländska investeringar, helt kopplad till ut- vecklingen av den svenska ekonomin, främst dess inkomstutveckling. Även om det kan finnas goda och rationella skäl för att placera sina medel på hemmamarknaden, som spararna antagligen har mest känne- dom om och mest tilltro till, riskerar de att inte sprida riskerna till- räckligt.

Den beteendeekonomiska forskningen visar också att sparare ofta har svårt att bedöma fondförvaltares och fonders kvalitet samt sannolikheten för olika utfall. Konsekvensen är att sparare ofta in- vesterar i fonder som har haft hög historisk avkastning i tron att dessa fonder även kommer att ha det i fortsättningen. En annan konsekvens av svårigheten att bedöma fondförvaltares kvalitet är att sparare tenderar att välja för dem kända varumärken: nationella fond- förvaltare framför utländska och etablerade framför mer okända.

För att fatta ett välgrundat investeringsbeslut behöver spararen göra en analys av en rad historiska fakta som avkastning, risk (vola- tilitet), avkastning i förhållande till risk (sharpe-kvot), avgifter som TER (total expense ratio) och TKA (total kostnadsandel) med flera, kombinerat med en kvalitativ analys av förvaltningen. Det sist- nämnda innefattar att beakta förvaltningsteam, strategi och mål med förvaltningen i syfte att bedöma förvaltningsteamets förmåga att leverera en bra avkastning. Detta i kombination med en finansiell valmeny med ett stort utbud av fonder tenderar att passivera och

217

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

förlama spararna samt leda till att de stannar kvar i förvalet eller i sitt första val. När ett val blir övermäktigt är det även vanligt att man tar till genvägar som att välja fonder efter varumärke och reklam, eller helt enkelt ta någon av de fonder som presenteras först; det är exem- pelvis betydligt vanligare att fonder på A väljs om alternativen presen- teras i bokstavsordning.

En händelse som ofta använts som exempel på irrationella val i premiepensionssystemet är ändringen av blanketten vid uttag av premiepension. Under sparandetiden är spararnas medel placerade i fondförsäkring antingen i förvalet eller i fonder på fondtorget som spararna har valt. Vid uttag av premiepension väljer spararna om medlen ska ligga kvar i fondförsäkring eller föras över till den av Pensionsmyndigheten förvaltade traditionella försäkringen. Fram till och med 2009 var blanketten utformad med fondförsäkring som för- val, det vill säga den blivande pensionären var tvungen att aktivt välja traditionell försäkring. Cirka 20 procent valde då traditionell försäk- ring. I januari 2010 ändrades blanketten till en utformning utan för- val, det vill säga den blivande pensionären var nu tvungen att aktivt ta ställning till båda alternativen: fondförsäkring respektive traditio- nell försäkring. Andel som valde respektive produkt blev då cirka 50 procent vardera. I maj 2011 ändrades valblanketten tillbaka till den ursprungliga utformningen och andelen som valde traditionell försäkring sjönk till den tidigare andelen: cirka 20 procent. Exemplet har använts återkommande sedan dess som ett stöd för att förvalet är starkt styrande för individernas beteende och att man genom så kallad framing i valarkitekturen, i detta fall blankettens utformning, implicit styr spararna i deras val.44

Sammanfattningsvis finns det särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i långsiktig pensionsförvaltning. Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effektiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra tillgångar. Det beror också på den fundamentala svårigheten i att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar den. Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen (till exempel inse vilka tillgångsslag som samvarierar), utvärdera fondförvaltarens

44Se till exempel Riksrevisionens rapport Att gå i pension – varför så krångligt? (RiR 2014:13) och Inspektionen för socialförsäkringens rapport Val av traditionell försäkring eller fondförsäk- ring vid pensionering (ISF 2014:26).

218

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

kvalitet samt förhålla sig till behovet av rebalansering av portföljen med hänsyn till såväl marknadsförändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, in- formerade och rationella val i förvaltningen av sitt premiepensions- kapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteende- ekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det.

Individers låga finansiella kunskaper skapar en marknad för såväl oseriös som seriös rådgivning

Ett delområde av beteendeekonomin är finansiell kunskap (eng. financial literacy) som undersöker i vilken uträckning individer för- mår att fatta välgrundade finansiella beslut. En central slutsats är att många vuxna har bristande kunskaper om grundläggande finansiella begrepp och svårt att klara enkla beräkningar. Det innebär bland annat att många sparare har betydande svårigheter att förstå och vär- dera betydelsen av avgifter och avkastning och att det får konsekven- ser för deras förmåga att göra rationella val. Om man inte vet skill- naden på aktier och räntor är det troligen svårt att sätta ihop en anpassad portfölj och förvalta den effektivt livet ut.

Finansinspektionen bedriver i samverkan med externa forskare kartläggning av svenskarnas finansiella kunskaper. Resultaten visar bland annat att det finns stora skillnader i räknefärdighet och finan- siell förmåga hos den svenska vuxna befolkningen. Lågutbildade och låginkomsttagare uppvisar svagare resultat.45

När individer upplever att de behöver hantera sin pension, men samtidigt inser att de saknar förmåga, uppstår en marknad för att ut- nyttja den diskrepansen. Sedan införandet av premiepensionssystemet har en omfattande marknad av rådgivare vuxit fram. De första premie- pensionsrådgivarna, de så kallade förvaltningsföretagen, började er- bjuda sina tjänster redan 2005. Tjänsten innebär att företag övertar förvaltningen mot en avgift. De dyraste förvaltningstjänsterna kostar cirka 1 000 kronor för ett års förvaltning exklusive fondavgift, att jämföra med förvalet AP7 Såfa som i snitt kostar cirka 170 kronor

45Promemorian Räknefärdighet och finansiell förmåga, Johan Almenberg, Roine Vestman och Jenny Säve-Söderbergh (2015), bilaga till Finansinspektionens promemoria Hälften av konsu- menterna saknar grundläggande finanskunskaper (FI Dnr 151579).

219

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

per år.46 År 2011 stoppade Pensionsmyndigheten på regeringens upp- drag så kallade massfondbyten initierade av förvaltningsföretagen. Efter stoppet förde de större förvaltningsföretagen över spararnas medel till egna fonder, speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes sedan genom inte sällan aggressiv och ibland vilseledande telefonmarknadsföring. År 2016 anlitade upp- skattningsvis cirka 440 000 pensionssparare, det vill säga drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensionsfonder.47 Dessa sparare betalar alltså någon annan för att hantera sin valfrihet.

De internationella erfarenheterna ligger i linje med de svenska

Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella pro- dukter sällan är kunniga om varan – och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genererar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har en oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egen- skaper.

I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar pågår en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möj- ligheter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur indivi- derna faktiskt agerar i praktiken.

Australien48 introducerade ett fonderat tjänstepensionssystem på 1980-talet. Produkterna som erbjöds visade sig snabbt bli både dyra och komplicerade. En tillsynsmyndighet bildades som försökte öka transparensen i avgifter och avkastning samt tillåta flyttar mellan produkterna. Förhoppningen var att individernas rationella beteende skulle leda till att de dåliga produkterna valdes bort och därigenom skulle marknaden driva mot de bästa. Flyttfrekvensen blev dock låg.

46Genomsnittlig premiepensionsavgift för sparare med AP7 Såfa är för närvarande cirka 50 kro- nor och genomsnittlig fondförvaltningsavgift cirka 120 kronor, källa Pensionsmyndigheten.

47Pensionsmyndigheten, Rapporterade kundproblem inom premiepensionsområdet, 2017, PID156383, s. 10.

48Beskrivningarna av Australien, Chile och Storbritannien är delvis hämtade från Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem (2017/03516/SF).

220

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

I stället växte en industri av rådgivare fram. De senaste åren har marknadens oförmåga att lösa problemen blivit uppenbar. Många av dem som har gjort ett val har gjort det på rekommendation av en rådgivare, vilket lett till en debatt om provisioner – som sedermera förbjudits. Myndigheterna har dragit slutsatsen att ytterligare trans- parens och information inte kommer att leda till att individerna bättre förmår att fatta rationella beslut om sitt pensionssparande. För när- varande pågår en policydiskussion om att betrakta tjänstepensionen som en institutionell marknad snarare än en konsumentmarknad.

Chile var ett av de första länderna som gick från ett förmåns- bestämt till ett premiebestämt system i samband med reformeringen av sitt tjänstepensionssystem 1982. Särskilda kommersiella pensions- fonder skapades, så kallade AFP:er (Administradoras de Fondos de Pensiones). Dessa fonder fick endast erbjuda en produkt och det fanns en tydlig detaljreglering. Antagandet var att med en standar- diserad produkt skulle konkurrensen mellan AFP:erna leda till lägre kostnader och bättre kvalitet för spararna.

Under de följande 20 åren konkurrerade AFP:er inte genom pris utan genom att erbjuda spararna gåvor (till exempel brödrostar, gym- nastikskor och cyklar). Avgifter och kostnader för spararna var höga: 1994 uppgick de till 10 procent av de årliga premieinbetalningarna.

Kritiker menade att kostnaderna för valfriheten, mellan leveran- törer av en i praktiken standardiserad produkt, hade blivit för höga, bland annat eftersom priskonkurrensen inte fungerade. Genom att tillåta AFP:er att erbjuda mer än en produkt antogs konkurrensen öka och kostnaderna i systemet minska. År 2002 reformerades syste- met vilket ledde till att AFP:er fick rätt att erbjuda fem generations- fondsprofiler som individen kunde välja mellan.

Ökningen av valmöjligheterna visade sig inte lösa grundproblemen med de höga avgifterna. För att skapa bättre konkurrens introduce- rades 2008 en auktion där de olika AFP:erna fick lämna bud. Auktions- vinnaren fick samtliga premier från nya sparare under en tvåårs- period, men avgiftsnivån behövde även erbjudas existerande kunder.

Auktionsmekanismen resulterade i lägre priser, men 80 procent av spararna valde ändå att stanna hos sin ursprungliga AFP och be- talade ett högre pris än nödvändigt. I den senaste auktionen 2016 deltog endast en AFP. Nyligen föreslogs en statlig AFP.

Erfarenheterna från Chile visar att trots ett standardiserat produkt- utbud och stor skillnad i pris valde många att ändå inte engagera sig.

221

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Priskonkurrensen uteblev och marknadskrafterna lyckades inte ge individen ett attraktivt pris för en standardiserad produkt.

Storbritannien genomförde 2008 en lagreglerad tjänstepensions- reform, auto-enrolment, som innebär att arbetsgivaren måste erbjuda arbetstagaren en tjänstepension som denne dock kan välja att avstå ifrån. Systemets finansiering är förmånligt utformad och det är där- för normalt sett rationellt av arbetstagaren att välja att ha en tjänste- pension. Förvalet är att man får en tjänstepension; individen måste alltså aktivt besluta att avstå. Det har lett till att en mycket stor del av arbetstagarna nu sparar till en tjänstepension. Andelen som aktivt avstår från att spara till en tjänstepension är cirka 5 procent.49

Valfriheten i systemet består i att arbetsgivarna kan välja vilken leverantör de vill ha. National Employment Savings Trust (NEST) är en leverantör finansierad av staten som måste acceptera alla arbets- givare som vill bli kunder. I övrigt konkurrerar NEST med andra aktörer på auto-enrolment-marknaden. Genom att staten introduce- rade en lågprisaktör på marknaden har den generella prisnivån på tjänstepension fallit.

De tidigare försäkringslösningarna i Storbritannien hade ofta stora fondtorg. Distributionen skedde via oberoende finansiella rådgivare som använde fondtorget för att sätta samman portföljer åt sina kunder. Sedan auto-enrolment-reformen infördes har marknaden gått i rikt- ning mot förenkling för kunden, vilket eliminerat behovet av rådgiv- ning och sänkt kostnaderna. Även förbud mot provisionsbaserad försäljning har spelat in. De nya leverantörerna på tjänstepensions- marknaden erbjuder betydligt enklare produkter. NEST erbjuder inget fondtorg utan har ett förval, där 98 procent av sparkapitalet ligger, samt några få valbara färdiga paketlösningar. Det finns även en kommersiell leverantör som enbart erbjuder ett förval utan valbara alternativ.

I USA utgörs den allmänna pensionen, Social Security, av en in- komstrelaterad förmånsbestämd pension. Utöver detta finns frivil- ligt tjänstepensionssparande som erbjuds av arbetsgivare. Majorite- ten av dessa är avgiftsbestämda system och kallas 401(k)-planer. På de personliga konton som kopplas till dessa planer kan både arbets- givare och arbetstagare göra insättningar. Det finns ingen egentlig motsvarighet till kollektivavtal, utan avsättningarna sker på frivillig basis. Det vanligaste är att arbetsgivaren matchar det belopp den an-

49Department for Work and Pensions, Automatic Enrolment evaluation report 2018, 2018, s. 59 och 60.

222

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

ställda själv sätter av. Drygt hälften av alla arbetsgivare i USA gör avsättningar till någon form av tjänstepension. Maximalt kan om- kring 25 procent av inkomsten avsättas till detta pensionssparande.

För arbetsgivarna är de avgiftsbestämda 401(k)-planerna billigare än förmånsbestämda planer. Planerna fyller en viktig roll på en för- ändrad arbetsmarknad där arbetstagarna är mer rörliga och har fler arbetsgivare. Dessutom ger de en känsla av kontroll över pensions- sparandet och möjlighet att investera en del av pensionsmedlen på kapitalmarknaden.

De amerikanska 401(k)-planerna har dock kritiserats för att syste- met kräver att pensionsspararna behöver ta alltför svåra och kompli- cerade beslut: om och hur mycket pengar de ska sätta in, hur medlen ska investeras, hur de ska förhålla sig till den gamla planen när de byter jobb och hur pengar dels ska tas ut, dels förvaltas under utbetalnings- tiden.50

Fondförvaltare har också anklagats för att inte i första hand se till spararnas bästa utan snarare använda pensionsplanen som en marknads- förings- och distributionskanal för sina egna, ofta lågpresterande, fonder. Fondförvaltare tenderar att ta beslut som påverkar spararnas pension negativt; samtidigt agerar inte spararna som välinformerade konsumenter genom att välja bort dessa förvaltares fonder.51

När det gäller hur administratörer av fondtorg väljer ut fonder till 401(k)-planer har dessa administratörer kritiserats för att de fonder som väljs ut presterar sämre än index, samtidigt som byte av fonder på fondtorgen sällan genererar bättre avkastning eftersom urvalen tenderar att utgå från historisk avkastning. Pensionsspararnas egna investeringsstrategier tillför mycket sällan något mervärde.52

Arbetsgivare som erbjuder 401(k)-planer ska administrera planerna med enbart spararens bästa i åtanke (”solely in the interest of the participants and beneficiaries”).53 Definitionen har blivit föremål för ett stort antal rättstvister under senare år som bland annat har handlat om omotiverat höga kostnader och olämpliga investeringsupplägg. Kärnfrågan har ofta varit om planen är tillräckligt aktsam i invester-

50Coming Up Short. The Challenge of 401(k) Plans, Alicia H. Munnell och Annika Sundén, 2004.

51Are 401(k) Investment Menus Set Solely for Plan Participants? Veronika K. Pool, Clemens Sialm och Irina Stefanescu, 2015.

52How Do Employers’ 401(k) Mutual Fund Selections Affect Performance? Edwin J. Elton, Martin J. Gruber och Christopher R. Blake, 2013.

53United States Code 29 § 1104 (a) (1).

223

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

ingsbesluten. Processerna har lett till viss självsanering med fler billiga indexfonder och andra sätt att minska kostnaderna. Kritik finns dock mot att processerna hämmar innovation och produktutveckling.54

En av de största 401(k)-planerna är statsanställdas Thrift Savings Plan (TSP) med cirka 5 miljoner sparare och över 500 miljarder US- dollar i tillgångar. Pensionsspararna i TSP kan välja mellan sex olika fonder: en generationsfond, en räntefond (statsskuldväxlar och obli- gationer utgivna av staten), en ränteindexfond (blandade obligationer), en aktieindexfond, en aktieindexfond med småbolag och en aktie- indexfond med globala bolag.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de ovan beskrivna länder- nas pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur. Det finns dock påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmarknaden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan konstatera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer.

5.5Valarkitekturen är nyckeln

till ett välfungerande premiepensionssystem

Utredningens förslag: Valarkitekturen för premiepensionssyste- met ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet bör utfor- mas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genom- tänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägled- ning, är avgörande för att säkerställa att så blir fallet.

Urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de pro- blem som individer ställs inför vid val av fonder i premiepensions- systemet.

54401(k) Lawsuits: What Are the Causes and Consequences? George S. Mellman och Geoffrey T. Sanzenbacher, 2018.

224

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Kommittédirektiven

Av kommittédirektiven framgår att utgångspunkten i det reforme- rade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet. Vidare framgår att det förutom förvalet också fortsättningsvis ska finnas ett fondtorg för premiepension med fonder som har olika placerings- inriktning och riskprofil. Fondtorget ska erbjuda reell valfrihet och möjliggöra för sparare att ta eget ansvar för medlens förvaltning. Av pensionsöverenskommelsen och uppdragsbeskrivningen till över- synen av förvalsalternativet framgår att det dessutom inom ramen för förvalsalternativet ska gå att justera risken både uppåt och nedåt.55

Ikommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen konstate- ras att dagens konstruktion av fondtorget gör valsituationen svår för de flesta och riskerar att leda till irrationella val som inte gagnar spararna. Vidare framgår att staten i större utsträckning bör ta ansvar för att premiepensionssystemet är konstruerat utifrån hur männi- skor faktiskt agerar och inte utifrån hur man anser att de borde agera. Utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet som ska vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring och inte kräva djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararna.

När det gäller övergången från förvalet till fondtorget framgår av direktiven att pensionssparare som väljer att placera sina premie- pensionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget ska upplysas om att han eller hon därigenom själv tar över ansvaret för val och under- håll av val. Staten ska ta ett större ansvar än vad som görs i dagsläget för att den valmiljö som erbjuds är överblickbar, pålitlig och säker.

Av direktiven framgår även att fonderna på fondtorget ska upp- handlas efter principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. Fonderna ska ha god kvalitet och fondutbudet ska vara av sådan om- fattning att reell valfrihet upprätthålls.

Lärdomar från beteendeekonomin

En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör. Det är därför en central uppgift för en för-

55Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

225

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

säkringsgivare för pensionsförsäkringar att utforma en genomtänkt valarkitektur. En utgångspunkt är att även relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Detta motsvarar så kallad libertariansk pater- nalism, förenklat puff (nudge56) eller beteendeinsatser (behavioural insights (BI)57).

Redan ett par år efter premiepensionssystemets införande kon- staterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet på fondtorget. I betänkandet Svårnavigerat? Premie- pensionssparande på rätt kurs argumenterade utredaren för att dela in spararna i tre kategorier:

1.De som inte kan eller vill välja. Dessa sparare ska ha förvalet.

2.De som vill, men inte kan välja. Dessa behöver ett beslutsstöd.

3.De som vill och kan välja. Dessa sparare klarar sig på fondtorget själva.

Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den sammanställning av den beteendeekonomiska forskningen som gjorts i det föregående visar att den behovsanalys som gjordes i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs inte längre är fullt ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pen- sioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt enga- gemang. En rimlig utgångspunkt när det gäller vilka kunskaper som bör förutsättas för personer som väljer fonder på fondtorget är att de har förmåga att

•bedöma sin individuella riskpreferens

•bedöma sin förmåga att tåla förluster

•bedöma vilka kunskaper och engagemang olika fonder kräver över tid

•utvärdera och underhålla valen under hela sparandetiden utifrån gjord portföljsammansättning.

56Nudge, Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness, Richard Thaler och Cass Sunstein, 2008.

57OECD, Tools and Ethics for Applied Behavioral Insights: The BASIC Toolkit, OECD Pub- lishing, Paris, 2019.

226

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Många pensionssparare saknar dessa kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga ut- formningen av systemet på att spararna har sådana kunskaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet hittills visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell ut- bildning av befolkningen tillhandahålla sådana kunskaper till en bre- dare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta samman och förvalta en väldiversifierad portfölj bör alltså inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den beteendeekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet.

Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premie- pensionssystemet hittills visar dessutom på en betydande obalans mellan den som ställs inför att välja en finansiell produkt (pensions- spararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtmin- stone delvis ha motiverat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs ut (se avsnitt 6.5). Sett i ljuset av erfarenheterna från premiepen- sionen hittills och beteendeekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda.

227

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik.

5.5.1Huvuddragen i en ny valmiljö

Utredningens förslag: Definitionen av valarkitektur i premie- pensionssystemet ska vara den struktur av val som en pensions- sparare ställs inför samt det stöd och den information som ges när en pensionssparare väljer hur spararens pensionsmedel ska förvaltas.

Valarkitekturen i premiepensionssystemet ska utformas så att förvalet är utgångspunkten för samtliga pensionssparare.

För den som vill välja själv ska det i första hand finnas möjlig- het att välja risknivå.

Därefter ska det finnas möjlighet att välja mellan fondkate- gorier.

Slutligen ska det finnas möjlighet att välja mellan upphandlade fonder på fondtorget.

Val av risknivå, fondkategori och fond på fondtorget ska före- gås av att spararen får skriftlig information om innebörden av valet. Spararen ska också skriftligen bekräfta att denne tagit del av informationen.

Begäran om fondbyte ska, liksom i dagsläget, i första hand ske elektroniskt.

Valarkitekturen ska löpande utvecklas.

Den nya myndigheten ska kunna meddela närmare föreskrif- ter om valarkitekturen.

Skälen för utredningens förslag

Av den beteendeekonomiska forskningen framgår att ekonomiska teorier om individer som fattar rationella beslut på välfungerade marknader inte stämmer i praktiken i många branscher. Detta gäller särskilt inom pensionssparande eftersom det rör sig om komplice- rade produkter och för individen mycket långa tidshorisonter. De krav som ställs på individernas förmåga att sätta samman en effektiv och väldiversifierad investeringsportfölj överstiger också de flesta individers kunskap och intresse för detsamma. Det har också skapat

228

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

en rådgivningsmarknad, vilket inte var avsikten med premiepensions- systemets valfrihet.

Därför behöver det införas en ändamålsenlig valarkitektur för premiepensionssystemet. Med en valarkitektur avses en logisk struk- tur av de val som en pensionssparare ställs inför när pensionsspararen ska välja hur spararens pensionsmedel ska placeras. Valarkitekturen ska även inför varje valsituation innehålla nödvändigt stöd och infor- mation om det aktuella valet.

Med en svag eller ogenomtänkt valarkitektur ökar risken för att spararnas egna försök att sätta ihop en portfölj tar sin utgångspunkt i tumregler, genvägar och andra inom beteendeekonomin kända feno- men. Detta ökar i sin tur påtagligt risken för finansiella misstag som slår mot spararens pension. För detta ska spararna inte lastas – en alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohan- terlig för de flesta sparare. Mot denna bakgrund anser utredningen att minst följande krav behöver ställas på en valarkitektur i premie- pensionssystemet.

Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val.

Isamband med detta behöver spararen få information, stöd och väg- ledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet.

Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning utan att behöva gå ut på fondtorget. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få information om och ta ställning till val av risknivå.

Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i.

Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlig- het för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fond- torget.

Antalet kategorier i det tredje steget och antalet fonder inom varje kategori i det fjärde steget i valarkitekturen varierar beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möjligheten att uppfylla

229

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

målet för premiepensionssystemet och upprätthålla principen om val- frihet. Se kapitel 10 om övergripande principer.

Det ska liksom i dagsläget vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget.

I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, stöd och information för att förenkla valen. I dagsläget sker den absoluta majoriteten av fondval och fondbyten (99 procent) genom självbetjäningstjänster via internet. Detta beror naturligtvis främst på efterfrågan från spararna men också på att Pensionsmyndigheten medvetet framhållit elektroniska lösningar framför pappersblanketter. Utredningen föreslår ingen ändring i dessa avseenden utan anser att huvudregeln även framgent ska vara elek- troniska förfaranden och att pappersblanketter endast ska erbjudas personer som varken kan eller kan krävas kunna använda e-tjänster. Utgångspunkten för valarkitekturen är följaktligen elektroniska lös- ningar.

Den föreslagna valarkitekturen består således av fyra delar, se även figur 5.1, som presenteras för spararen i ett webb-gränssnitt i följande ordning:

1.ett förval,

2.en möjlighet att välja risk inom ramen för förvalet, det vill säga inom ramen för statlig förvaltning,

3.en möjlighet att välja kategori och

4.ett fondtorg med upphandlade fonder.

Både förval, val av risknivå och fondtorg är befintliga delar av dagens premiepensionssystem. Dagens förval AP7 Såfa är en generations- fond som består av byggstensfonderna AP7 Aktie och AP7 Ränta. Val av risknivå utgörs i dagsläget av de tre fondportföljerna, de så kallade riskprofilerna, AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 För- siktig som innehåller andra kombinationer av byggstensfonderna än

230

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

förvalet och därmed ger en annan risknivå. Utformningen av förvalet behandlas inom ramen för översynen av förvalsalternativet.58 De över- gripande principerna för upphandlingen av fonder till fondtorget och regelverket för detsamma behandlas i kapitel 10 och 11.

Kategorierna är alltså det steg i den föreslagna valarkitekturen som inte finns i dagens premiepensionssystem. Val av kategori innebär att spararen tar ställning till vilken eller vilka kategorier av fonder hen vill placera sina medel i, men inte i vilka enskilda fonder. Kategorierna skulle exempelvis kunna utformas genom upphandlade indexfonder. Den exakta utformningen av kategorierna bör dock bestämmas av den nya myndigheten. En utgångspunkt för kategoriindelningen kan till exempel vara breda och etablerade kategorier såsom aktiekategorierna global, Sverige, Europa, USA/Nordamerika, Asien, tillväxtmarknader samt globala småbolag samt ett antal relevanta räntekategorier. Kate- gorierna kan kallas Premiepensionens kategori globala aktier och så vidare. Kategoriindelningen bör löpande ses över, efter dels spararnas efterfrågan, dels utvecklingen på kapitalmarknaden.

Detta tredje steg tillgodoser önskemål hos sparare som inte enbart vill välja risknivå utan även påverka placeringsinriktningen. I detta steg behöver spararen dock inte välja fondförvaltare. Utredningen an- ser att detta steg motiveras av att det väsentligt underlättar för spara- ren att välja mellan ett tiotal fondkategorier jämfört med hundratals fonder. Dessutom uppfylls den av utredningen föreslagna principen om valfrihet genom tolkningen av reell valfrihet som möjlighet att välja inriktning på sitt sparande genom olika placeringsinriktningar och risknivåer. Vidare vinner val av fondkategorier snarare än en- skilda fonder stöd i forskning som indikerar att det är tillgångsslag uppdelat på sektorer som förklarar den övervägande delen av utfal- lens variation och avkastning, inte enskilda fonder.59

Om spararen även vill välja leverantör av fond, det vill säga fond- förvaltare, finns möjlighet att göra det i det fjärde steget där fond- torgets samtliga upphandlade fonder erbjuds.

Utredningen bedömer att storleken på kapitalet i premiepensions- systemet skapar goda förutsättningar för att utformningen av det tredje steget – möjlighet att välja kategorier – genom till exempel upphand- ling av indexfonder, kan leda till mycket låga avgifter för spararna.

58Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

59Se till exempel The Bare Bones of the Swedish Premium Pension offering, Anders Stenkrona, Stockholms universitet, 2017.

231

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Reglering av valarkitekturen

Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka slags fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tyd- ligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regelverk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag.

Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitekturen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteende- ekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av val- arkitekturen har stor betydelse för fondurvalet bör sådana mer detal- jerade föreskrifter om valarkitekturen inte meddelas av regeringen utan av den nya myndigheten.

Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitek- turen är Pensionsmyndigheten, som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Eftersom föreskrifterna riktar sig till Pensionsmyndigheten och inte innebär förpliktelser för enskilda eller ingrepp i deras frihet eller egendom, är det fråga om sådana föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Eftersom riksdagen alltid kan meddela lag inom området för reger- ingens kompetensområde (8 kap. 8 § regeringsformen), finns det inget hinder mot att huvuddragen i valarkitekturen, i enlighet med utredningens förslag, meddelas i lag. Kompetensen att lämna mer detaljerade föreskrifter rörande valarkitekturen bör dock i enlighet med ovan lämnas till den nya myndigheten.

Det bör därför genom en upplysningsbestämmelse tydliggöras att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med- dela närmare föreskrifter om valarkitekturen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Utredningens förslag och kommittédirektivens ut- gångspunkter förutsätter att regeringen inte utnyttjar den formella kompetensen att meddela föreskrifter utan i stället bemyndigar den nya myndigheten att meddela föreskrifter om valarkitekturen.

232

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

5.5.2Val av risknivå som första steg efter förvalet

– möjligt även med förvalet utformad som en diversifierad tillväxtportfölj

Utredningens bedömning: Det finns inte någon motsättning mellan en valarkitektur där det första steget efter förvalet är att välja risknivå och att samtidigt utforma förvalet som en diversi- fierad tillväxtportfölj.

Skälen för utredningens bedömning

Av pensionsöverenskommelsen framgår att utöver att förvalet ska vara utgångspunkten för sparande i premiepensionen ska det inom förvalet finnas möjlighet för sparare att justera den individuella risknivån uppåt eller nedåt. Det framgår också att risknivån i förvalet ska ses över, vilket har gjorts i promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen.60

I promemorian föreslås en förändrad utformning av förvalet med tydligare uppdelning på sparande- och utbetalningsfas. Förvalets nu- varande utformning som en generationsfondsportfölj som innefattar flera fonder bör enligt promemorian under sparandefasen ersättas med en fond utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, med in- riktning på att ackumulera pensionsmedel. Portföljen bör enligt pro- memorian ha större möjlighet till långsiktiga och alternativa inve- steringsstrategier och möjligheten till daglig handel och värdering föreslås därför begränsas.

Promemorian föreslår också att möjligheten till riskjustering i förvalsalternativet ska tas bort, vilket motiveras med att möjligheten att justera risk i stället bör tillgodoses genom att det på fondtorget finns fonder som är upphandlade för att på ett relevant sätt erbjuda risk- och avkastningsdiversifiering gentemot förvalsalternativets fond.

Utredningen anser att det föreligger en olycklig sammanbland- ning av begrepp i promemorian. Enligt denna utrednings uppfatt- ning måste man skilja på produkten förvalet och myndigheten som förvaltar förvalet. Utredningen tolkar Pensionsgruppens intention som dels att det första steget efter förvalet ska vara att välja önskad risknivå, dels att detta ska ske inom ramen för statlig förvaltning.

60Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

233

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Det är dessutom utredningens uppfattning att ett sådant synsätt är det mest rimliga.

I dagsläget finns möjligheten att justera risk i förhållande till pro- dukten förvalet (AP7 Såfa) genom de tre riskprofilerna. Med de före- slagna förändringarna av produkten förvalet till en diversifierad till- växtportfölj utan daglig handel förändras förutsättningarna för att kunna justera risk i förhållande till produkten förvalet. Det är dock inte samma sak som att det inom ramen för samma statliga förvalt- ning, det vill säga i praktiken samma myndighet, inte ska vara möjligt att efter förvalet i första hand välja risk, inte individuella fonder.

Utredningen finner därför ingen motsättning mellan att genom- föra promemorians förslag med förvalet utformad som en diversifie- rad tillväxtportfölj, och samtidigt utforma valarkitekturen på det sätt som utredningen föreslår ovan, det vill säga att det första steget efter förvalet ska vara att välja risknivå. Snarare är det två förslag i samma riktning: att stärka pensionsspararens förmåga att fatta rationella be- slut om sin premiepension i syfte att få så hög pension som möjligt. Om promemorians förslag om förvalet utformad som en diversifie- rad tillväxtportfölj genomförs kan val av risknivå, det vill säga det andra steget i valarkitekturen, utformas genom till exempel kapital- förvaltning i form av statliga fondskal med underliggande statliga eller upphandlade privata fonder. Hur detta i praktiken ska ske bör överlämnas till den nya myndigheten att avgöra utifrån vad som är mest fördelaktigt för spararna och vad som ökar möjligheterna att nå målet för premiepensionssystemet.

5.5.3Ju starkare valarkitektur,

desto fler fonder möjliga på fondtorget

Utredningens bedömning: En väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och oge- nomtänkta val ger utrymme för att tillåta ett relativt stort antal fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i olika katego- rier. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget.

234

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Skälen för utredningens bedömning

Hur valmiljön på fondtorget uppfattas och får människor att agera kommer givetvis att påverkas av många olika faktorer. En väsentlig faktor är antalet fonder på fondtorget och hur dessa presenteras för spararna. Av kommittédirektiven framgår att det inte ligger i utred- ningens uppdrag att föreslå antal fonder på fondtorget. Antalet fon- der som faktiskt kommer att finnas på det upphandlade fondtorget ska enligt direktiven avgöras genom professionella avvägningar mel- lan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kost- nadseffektiva fonder som speglar efterfrågan och å andra sidan myn- dighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet.

Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens sy- stem har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i be- aktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kun- skap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget i tillräcklig utsträckning minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. En väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för den nya myndigheten att tillåta en variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning från flera leverantörer. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maxi- malt antal inom tjänstepensionens valbara del, det vill säga 150–200 fon- der (se avsnitt 6.3), skulle kunna fungera i enlighet med det mål som utredningen föreslår nedan. Frågan om antalet fonder kommer dock att avgöras av den nya myndigheten.

235

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

5.5.4Vilka steg i valarkitekturen ska kunna kombineras?

Utredningens förslag: Varken förvalet eller val av risknivå ska kunna kombineras med placering i fonder på premiepensionens fondtorg.

Utredningens bedömning: Huruvida kategorierna och de upp- handlade fonderna på fondtorget ska kunna kombineras med varandra beror på kategoriernas utformning och blir en fråga för den nya myndigheten. Myndigheten bör vid beslut i frågan beakta möjligheten att nå premiepensionssystemets mål och att infria rätten till valfrihet.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Som framgår ovan är syftet med valarkitekturens utformning att hjälpa spararna att befinna sig i det steg som är mest lämpligt för dem. De sparare som saknar kunskap och intresse för att välja fonder på fondtorget ska inte heller behöva eller uppmuntras att göra det. Det förefaller därför motsägelsefullt att spararna i förvalet även ska kunna välja fonder på fondtorget. Av pensionsöverenskommelsen framgår att val av risknivå ska ske inom ramen för förvalet vilket en- ligt utredningens resonemang ovan bör tolkas som inom ramen för statlig förvaltning. Det är därför rimligt att samma princip omfattar val av risknivå.

De sparare som har kunskap och intresse för att göra ytterligare val utöver risknivå kommer först att få välja bland fondkategorierna och därefter bland de upphandlade fonderna på fondtorget. Givet valarkitekturens utformning och det faktum att de sparare som väljer bland fondkategorier och fonderna på fondtorget förväntas ha de kunskaper och den förmåga som krävs för att göra dessa val kan det för att till exempel uppnå önskad risknivå finnas behov av att kunna kombinera fondkategorierna och fonderna på fondtorget i en port- följ. Huruvida det är möjligt att kombinera fondkategorierna med enskilda fonder på fondtorget kommer dock avgöras av den exakta utformningen av fondkategorierna, vilket blir en fråga för den nya myndigheten. Myndigheten bör här beakta hur en möjlighet till kom- bination av fondkategorier och enskilda fonder leder till högre mål-

236

238	Figur 5.1	Premiepensionssystemets valarkitektur
238
		Statlig förvaltning	Fondtorget

AP7 Såfa	Stöd och	Välj risk	Stöd och	Kategorier	Stöd och	Fonder
	vägledning		vägledning		vägledning
Utgångspunkten		Välj risk		Välj en eller flera		Välj
för förvaltningen av		inom ramen för		fondkategorier.		enskilda fonder.
premiepensionen.		statlig förvaltning.

premiepensionssystemet för valarkitektur och Mål

2019:44 SOU

6Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

6.1Inledning

6.2Bakgrund

I likhet med i det allmänna pensionssystemet har utvecklingen i tjänstepensionssystemet gått från förmånsbestämda till premie- bestämda fonderade system där pensionsspararen själv kan välja hur hela eller delar av de avsatta medlen ska förvaltas. På liknande sätt som i premiepensionssystemet innebär det att arbetsgivaren betalar in en premie motsvarande en viss procent av arbetstagarens pensionsgrund- ande inkomst och att denna del placeras på kapitalmarknaden.

En typisk avsättning till tjänstepension görs i dagsläget med 4,5 procent av inkomsten upp till 7,5 inkomstbasbelopp; därefter avsätts 30 procent av inkomsten. Avsättningen till tjänstepensionen har ökat sedan pensionsreformen på 1990-talet, och tjänstepensio- nens andel av den totala pensionen har därmed också ökat. Det betyder att individens exponering mot kapitalmarknaden ökat väsentligt sedan införandet av premiepensionssystemet. I framtiden är det inte osanno- likt att närmare hälften av den totala pensionen kommer att komma från placeringar på kapitalmarknaden.

239

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

Brytpunkten för den högre avsättningen till tjänstepension är i princip densamma som det intjänandetak som finns i det allmänna pensionssystemet. På så sätt täcker tjänstepensionen upp för den ute- blivna fonderingen över taket inom det allmänna systemet. En viktig skillnad mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen är så- ledes att tjänstepensionen saknar takbelopp för intjäning till pension. Höginkomsttagare står därmed för en betydligt större del av de fond- erade medlen inom tjänstepensionen.

Omkring 90 procent av alla yrkesarbetande har kollektivavtalad tjänstepension via arbetsgivaren. Tjänstepensionerna utformas i för- handlingar mellan arbetsmarknadens parter och skiljer sig därför åt mellan de olika avtalsområdena.

6.2.1Mål för tjänstepensionen

Att övergå från förmånsbestämda till premiebestämda system som tjänstepensionerna har gjort innebär att frångå ett fast mål för hur stor pensionen ska bli. Vid övergången fastställdes dock premiernas storlek utifrån målsättningen att de premiebestämda systemen skulle uppnå samma utfall i termer av pensionsbelopp som de förmåns- bestämda. Övergången från förmånsbestämda till premiebestämda system innebar också att individerna själva, det vill säga arbetstagarna, står den finansiella risken. I likhet med många andra premiebestämda system, inte minst premiepensionssystemet, ansågs det därför natur- ligt att arbetstagarna skulle få större rätt att själva välja hur premierna skulle placeras.

I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett mål för premiepensions- systemet, se avsnitt 5.2. Det finns inga motsvarande uttalade mål för tjänstepensionssystemen på det sätt som utredningen har fått i upp- drag att föreslå för premiepensionssystemet. Det finns dock vissa formuleringar som skulle kunna tolkas som mål.

Av anslutningsvillkoren för Avtalspension SAF-LO framgår att anslutningsförfarandet syftar till att erhålla produkter som ger de för- säkrade hög pension och att produkterna ska kännetecknas av låga kostnader, ge möjlighet till hög avkastning och levereras av finansiellt stabila försäkringsgivare. Av överenskommelse1 för statligt anställda,

1Överenskommelse rörande utgångspunkter för och inriktning för det partsgemensamma arbetet rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna, RALS 2013–2016 samt protokoll till RALS-T 2010, bilaga 5.

240

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

PA 16, framgår att viktiga utgångspunkter för det partsgemensamma arbetet rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna är att efter- sträva bra pensioner, långsiktigt hållbara pensionsbestämmelser samt lösningar som bidrar till stabilitet och förutsägbarhet. Vidare anges att lösningarna ska vara kostnadseffektiva och att pensionsbestäm- melserna ska utformas med beaktande av ansvars- och riskfördelning mellan arbetsgivaren och arbetstagaren samt stödja arbetslinjen och ett längre arbetsliv.

6.3De fyra stora tjänstepensionsavtalen

Det finns fyra stora tjänstepensionsavtal i Sverige och ett antal mindre. Utredningen har begränsat kartläggningen till de fyra stora tjänstepensionsavtalen: det för tjänstemän i privat sektor (ITP), det för arbetare i privat sektor (SAF-LO), det för anställda i kommun och landsting (KAP-KL med flera) och det för anställda i statlig sektor (PA 16 med flera).

Tabell 6.1 visar de fyra stora avtalen, vilka parter som förhandlat om respektive avtal, vilken valcentral som administrerar respektive avtal, vad det beslutande organet kopplat till avtalet kallas samt vilket bolag som utgör förvalet för respektive avtals tjänstepensionsområde.

241

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler		SOU 2019:44

1Siffror hämtade 2019-09-24.

2För ITP1, födda 1979 eller senare.

32,5/4,5 ≈ 55,56 % upp till 7,5 IBB, därutöver 20/30 ≈ 66,67 %.

Arbetstagaren kan välja produkt, försäkringsgivare och fonder

Enligt alla avtal kan arbetstagaren själv välja hur hela eller delar av premien ska placeras – antingen i en traditionell försäkring eller i en fondförsäkring. I en traditionell försäkring sköter försäkringsgiv- aren kapitalplaceringarna och utfärdar också en garanti. Hur garantin är utformad varierar mellan försäkringsgivarna; den kan till exempel avse en nivå på pensionsbeloppets storlek eller en viss garanterad av- kastning. I en fondförsäkring väljer arbetstagaren själv hur kapitalet ska placeras genom att välja mellan olika fonder, oftast ett antal aktie-, ränte- och generationsfonder. En fondförsäkring saknar garanti – kapitalets värde följer utvecklingen på tillgångarna i den fond eller de fonder som arbetstagaren har valt.

Tabell 6.1 visar hur många traditionella försäkringar respektive fondförsäkringar som är valbara inom de fyra stora tjänstepensions- avtalen. Om arbetstagaren inte gör något val placeras premien i ett förval som i alla de fyra stora tjänstepensionsavtalen är en traditionell försäkring.

242

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

De arbetstagare som väljer fondförsäkring hos en viss försäkrings- givare får först sitt kapital placerat i ett förval hos denna, i en så kallad entréfond. Entréfonderna är i princip alltid generationsfonder, det vill säga fonder som fram till en viss ålder endast innehåller aktier och därefter successivt trappar ner aktieinnehavet till förmån för ränte- placeringar.

Om arbetstagaren vill välja fonder själv tillhandahåller försäkrings- givaren ett fondtorg som vanligen består av 15–25 fonder.

Till skillnad mot i premiepensionssystemet där spararna väljer fonder i första hand, väljer spararna i tjänstepensionen alltså i första steget mellan typ av produkt (fondförsäkring eller traditionell för- säkring) och sedan mellan ett fåtal försäkringsgivare (försäkrings- bolag). Först därefter kan arbetstagaren välja fonder på ett sätt som motsvarar valet i premiepensionssystemet. Antalet fonder som i praktiken är valbara är således cirka 15–25 stycken, eller, om man summerar alla försäkringsgivarens fonder, mellan 70–200 stycken, att jämföra med premiepensionens fondtorg med cirka 500 stycken.

6.3.1Valcentralernas roll

Varje avtal har en så kallad valcentral knuten till sig. Av avtalen för ITP, SAF-LO respektive PA 16 framgår att det är Collectum, Fora respektive SPV som är valcentral för dessa områden. I de kommunala tjänstepensionsavtalen anges inte vilken valcentral som administrerar avtalen. Arbetsgivarna har därför själva upphandlat två valcentraler: Pensionsvalet och Valcentralen. Valcentralernas uppgifter varierar mellan avtalen, men innebär generellt att administrera de kollektiv- avtalade tjänstepensionerna. Det innefattar bland annat att förmedla de av arbetsgivarna inbetalda premierna till det försäkringsbolag som arbetstagaren har valt, administrera arbetstagarnas val, tillhandahålla information om försäkringsgivarna och i viss mån deras produkter (fondförsäkring respektive traditionell försäkring), lämna viss infor- mation som årsbesked till arbetstagarna och tillhandahålla kundtjänst.

Valcentralerna är alltså i sig inte försäkringsgivare och tillhanda- håller inte några fondtorg. Det är i stället de försäkringsgivare som erbjuder fondförsäkring som tillhandahåller valbara fonder.2

2Försäkringsbolaget är försäkringsgivare, arbetsgivaren är försäkringstagare och arbetstagaren är den försäkrade.

243

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

Ingen av valcentralerna har något uttalat uppdrag att i någon större omfattning uppmuntra arbetstagarna att göra aktiva val av för- säkringsgivare eller försäkringsprodukter. Valcentralerna har inte heller i uppgift att ge arbetstagarna hjälp att välja, vare sig i form av rådgivning eller beslutsstöd. Om arbetstagaren väljer fondförsäkring gör hen valet av fonder hos respektive försäkringsgivare där infor- mation och beslutstöd erbjuds.

Valcentralens uppdrag regleras framför allt i själva kollektivavtalet (i upphandlingsavtalet på det kommunala området), men viss regler- ing förekommer i särskilda administrationsavtal. Valcentralerna finan- sieras genom avgifter från arbetsgivarna och ibland även från arbets- tagarna och försäkringsgivarna.

Till varje avtal finns ett beslutsorgan knutet i form av en nämnd eller en stiftelse, se tabell 6.1, som företräder parterna i frågor kopplade till tjänstepensionsavtalet. Valcentralerna arbetar på uppdrag av de olika beslutsorganen och är ofta föredragande när beslutsorganet sammanträder.

6.3.2 Två sätt att knyta försäkringsgivare till tjänstepensionen

Upphandling

Den enda av valcentralerna som gör regelrätta upphandlingar är Collectum. Upphandlingen görs på uppdrag av ITP-nämnden. Efter avslutad upphandling ingår Collectum administrationsavtal med för- säkringsgivarna.

Det är alltså inte fråga om upphandling av enskilda fonder, utan upphandlingsobjektet är de försäkringsbolag och försäkringsproduk- ter som försäkringsgivarna offererar och som arbetstagarna sedan kan välja att placera sitt tjänstepensionskapital i. Om arbetstagaren väljer fondförsäkring kan hen därefter välja fonder hos den försäkrings- givare som hen valt.

Vid den senaste upphandlingen 2018 skickades en intresseför- frågan om att delta i upphandlingen till samtliga försäkringsbolag som Finansinspektionen har beviljat tillstånd att bedriva försäkrings- verksamhet avseende traditionell försäkring och fondförsäkring. Till dem som anmälde intresse och som uppfyllde kraven skickades en offertförfrågan.

244

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

Utvärderingskriterierna i upphandlingen är inte helt transparenta, det vill säga anbudsgivarna känner inte till exakt vilka kriterierna är eller vilken vikt varje kriterium tillmäts i utvärderingen.

Vid Collectums första upphandling 2007 var avtalstiden tre år för fondförsäkring och fem år för traditionell försäkring. ITP-nämnden ansåg dock att avtalstiden för fondförsäkring var för kort, och för- längde den till fem år vid upphandlingen 2013, vilket har gällt sedan dess. I Collectums upphandlingar har försäkringsgivare som inte blivit utvalda som leverantör vid ny upphandling dels fortsatt fått förvalta redan placerade premier, dels under en övergångsperiod fortsatt fått in premier från de arbetstagare som har valt dem. Detta har gällt under förutsättning att arbetstagaren bekräftar att premie- flödet fortsatt ska gå till befintlig försäkringsgivare och hen inte vill byta till någon av de senaste upphandlade försäkringsgivarna. Om arbetstagaren inte väljer någon av de senast upphandlade försäk- ringsgivarna och inte bekräftar att hen vill att premierna fortsatt ska vara placerade hos befintlig försäkringsgivare placeras premierna i ickevalsalternativet.

Som längst tillåts försäkringsgivare ta emot premier från arbets- tagare som valt att låta premieflödet ligga kvar i fem år. Under denna period erhålls samma villkor som tidigare, vilket regleras i fortsätt- ningsavtal mellan valcentralen och försäkringsgivaren. Tjänsten till- handahålls alltså under en relativt lång tid även om avtalsperioden är kort.

Anslutning

De övriga kartlagda tjänstepensionsavtalsområdena tillämpar inte upphandling utan anslutning.3 I ett sådant förfarande ansluts alla försäkringsgivare som uppfyller vissa kriterier. Det är parterna som i de olika nämnderna bestämmer vilka kriterier som ska gälla för att en försäkringsgivare ska få ansluta sig, ibland på förslag från val- centralerna. Kriterierna framgår av antingen kollektivavtalet eller ett särskilt anslutningsavtal.

I anslutningsförfarandena råder full transparens när det gäller vill- koren för anslutning. Anslutningsförfarandena anses leda till mer långsiktiga försäkringsgivare än upphandling, där de valbara försäk- ringsgivarna riskerar att bytas ut vid ny upphandling.

3SAF-LO tillämpade upphandling under åren 2009–2013.

245

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

I anslutningsförfarandena finns det inte någon begränsning när det gäller avtalstiden. En gång om året kan anslutningsvillkoren dock ändras. De försäkringsgivare som inte uppfyller de nya villkoren får behålla det kapital som placerats hos dem, om inte arbetstagare begär att kapitalet ska flyttas till en annan försäkringsgivare. Försäkrings- givarna måste erbjuda en möjlighet att flytta kapitalet. Om en för- säkringsgivare är olämplig finns det i vissa fall möjlighet att tvångs- flytta kapitalet.

Arbetstagarna kan numera även flytta tidigare intjänat pensions- kapital från en försäkringsgivare till en annan. Kostnaden för detta varierar mellan de olika avtalen. Det vanliga är att kapital som en arbetstagare har placerat hos en försäkringsgivare kan flyttas en gång per år.

6.3.3Kriterier för urval av försäkringsgivare

Både vid upphandling och anslutning i tjänstepensionen ställs krite- rier upp som förfarandet utförs utifrån. Kriterierna kan delas in i val- frihet (fondkategorier), kostnadseffektivitet, kvalitet, hållbarhet samt kontrollerbarhet och avtalsuppföljning. De två sistnämnda omfattar även de traditionella försäkringarna medan övriga kriterier avser fond- försäkring.

Valfrihet definieras i form av fondkategorier

Både i upphandlings- och anslutningsförfarandena ställs krav på vilka kategorier av fonder som försäkringsgivarna bör erbjuda arbetstagarna. Vilka kategorier av fonder som försäkringsgivarna måste tillhanda- hålla och vilka som varit prioriterade har varierat över tid och mellan de olika avtalsområdena.

Utgångspunkten är att utbudet av fonder i de angivna katego- rierna ska vara tillräckligt stort för att försäkringsgivarna ska kunna erbjuda en bredd av fonder i kategorin. För alla avtal gäller att för- säkringsgivarna måste tillhandahålla ett förval, en så kallad entré- fond.

246

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

Elva kategorier i den senaste ITP-upphandlingen

Som nämns ovan är det enbart Collectum som genomför upphand- lingar av försäkringsgivare. I upphandlingen görs bland annat avväg- ningar avseende hur många försäkringsgivare som ska väljas ut. Grund- tanken är att ju fler försäkringsgivare, desto mindre attraktivt för försäkringsgivarna att lämna anbud eftersom arbetstagarnas premier då sprids på fler försäkringsgivare. Fler försäkringsgivare innebär också mer administration för Collectum. Om det väljs ut för få försäkrings- givare blir dock utbudet av försäkringsgivare inte tillräckligt varierat. Inför den senaste ITP-upphandlingen 2018 uppgav Collectum att mellan tre och fem försäkringsgivare skulle antas för fondförsäkring.

I samma upphandling ställdes krav på att försäkringsgivarna skulle tillhandahålla fonder i 3 obligatoriska kategorier: räntefonder som pla- cerar i svenska obligationer, räntefonder som placerar i värdepapper utfärdade i svenska kronor samt svenska aktiefonder. För att få full poäng i utvärderingen avseende kategorier behövde försäkrings- givarna även tillhandahålla aktiefonder i 8 kategorier: Asien, Europa, global, Japan, svenska små och medelstora företag, tillväxtmarknader, USA och Östeuropa. De totalt 11 kategorierna ansågs tillsammans ut- göra ett tillräckligt varierat utbud för att arbetstagarna skulle kunna sätta samman lämpliga portföljer utifrån sina riskpreferenser.

Utöver de obligatoriska kategorierna var det fritt för försäkrings- givarna att erbjuda obegränsat antal fonder i andra kategorier, givet att utbudet som helhet uppfyllde upphandlingens krav. Collectum antog 5 försäkringsgivare för fondförsäkring som tillhandahåller 11– 20 fonder vardera. Tillsammans tillhandahåller de 5 fondförsäkrings- givarna 76 fonder, se tabell 6.1.

Nio kategorier i de kommunala och statliga avtalen, varierande antal i SAF-LO

I tjänstepensionsavtalen för statlig och kommunal sektor ställs krav på att försäkringsgivarna ska erbjuda fonder i 9 olika kategorier: svenska aktiefonder, globala och regionala aktiefonder, nya mark- nads- och länderfonder, hedge- och absolutavkastande fonder, långa räntefonder (Sverige och Norden), korta räntefonder (Sverige och Norden), blandfonder samt övriga fonder. I de kommunala tjänste- pensionsavtalen finns det 9 valbara bolag för fondförsäkring. Antalet

247

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

fonder som tillhandahålls av respektive fondförsäkringsgivare vari- erar mellan 3 och 34. Totalt finns det 200 fonder att välja mellan i de kommunala tjänstepensionsavtalen. På det statliga området finns det 6 valbara försäkringsgivare för fondförsäkring. De tillhandahåller mellan 21 och 52 fonder vardera, totalt 197 fonder.

Inom Avtalspension SAF-LO ställs krav på att försäkringsgivarna ska tillhandahålla minst 1 penningmarknadsfond för att få ansluta sig. Vilka övriga krav som ska ställas på kategorier av fonder ses över år- ligen. Inom Avtalspension SAF-LO finns 10 försäkringsgivare för fondförsäkring. De tillhandhåller mellan 9 och 32 fonder vardera, totalt 190 fonder.

Kostnadseffektivitet

I Collectums senaste upphandling ställdes inte några krav på avgift- ernas storlek, men det var ett av flera utvärderingskriterier. De upp- handlade försäkringsgivarna för fondförsäkring får inte ta ut någon fast avgift för försäkringen utan enbart fondförvaltningsavgifter. Snittavgiften för de antagna försäkringsgivarnas fondutbud varierar mellan 0,24 och 0,38 procent av det förvaltade kapitalet. Den genom- snittliga avgiften för alla ITP-försäkringsgivares valbara fonder blev efter den senaste upphandlingen 0,30 procent, vilket kan jämföras med 0,39 procent vid upphandlingen 2013.4 Snittavgiften för samma fonder på den öppna marknaden är 0,95 procent.

I Avtalspension SAF-LO och i de kommunala och statliga avtalen tas en fast avgift ut för försäkringen på mellan 65 och 75 kronor per år. Utöver den fasta avgiften får även en fondförvaltningsavgift tas ut som varierar beroende fondkategori, se tabell 6.2 och 6.3. Till skill- nad från i upphandlingsförfarandet, där priset är ett konkurrensmedel och det därför saknas krav på maximala avgifter, ställer anslutningsför- farandena krav på vilka avgifter som får tas ut och hur höga de får vara.

4Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphandling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 3 och s. 25 ff.

248

SOU 2019:44	Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

Även vissa andra avgifter får tas ut, till exempel för transaktions- kostnader.

Vid bedömning av fondernas avgifter jämförs de med avgifterna för andra fonder på den öppna marknaden i samma kategori. Det förekommer också att jämförelser görs med avgifter på de andra tjänstepensionsavtalsområdena. Både Collectum och övriga valcen- traler uppger att avgifterna för fonderna inom de områden som använder anslutning har pressats ned genom att de avtalsområdena har anpassat sina maximala avgifter i förhållande till de avgifter som Collectum har uppnått genom sin upphandling.

I Collectums upphandlingsförfarande har inte de enskilda fond- ernas avgifter varit direkt avgörande vid bedömningen, utan det är snittavgiften för samtliga fonder i en viss kategori som har beaktats. Det innebär att en enskild fond kan ha en hög avgift om den kom- penseras genom andra fonder med lägre avgift.

249

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

Kvalitet mäts bland annat genom Morningstar-rating och regelefterlevnad

Kriteriet kvalitet betraktas på relativt liknande sätt i de olika avtals- områdena. I både ITP-upphandlingen och i övriga avtals anslutnings- förfarande beaktas bland annat vilken rating (fondbetyg) fonden har fått av ratingföretaget Morningstar. I ratingen jämförs fondens risk- justerade avkastning i procent med snittet för liknande fonder som är placerade i samma Morningstar-kategori. Högsta betyget är 5 och ges till de fonder som tillhör de bästa 10 procenten i varje kategori. Snittbetyget för alla fonder i en kategori är 3,0 och snittbetyget för samtliga fonder oberoende av kategori är 3,0. Snittbetyget för de till ITP-planen upphandlade fonderna var 4,06.5 För att omfattas av Morningstars rating måste fonden ha varit verksam i minst tre år. För de fonder som inte har funnits i tre år och som därför inte har någon rating hos Morningstar finns särskilda regler för hur de hanteras vid bedömningen.

Utöver Morningstar-rating ställs i både ITP-upphandlingen och anslutningsförfarandena krav på att försäkringsgivarna ska ha tillstånd att bedriva fondförsäkringsverksamhet i Sverige samt följa bransch- standarder och god sed inom försäkrings- och finanssektorn.

IITP-upphandlingen ställs krav på att försäkringsgivarna 1) inte ska ha fått anmärkningar från Finansinspektionen de senaste två åren eller anmärkningar från externrevisorer, 2) åtar sig att erbjuda alla som omfattas av ITP-planen att välja deras produkt och 3) omfattas av kollektivavtal.

Avtalspension SAF-LO ställer krav på försäkringsgivarnas finansi- ella stabilitet, mätt som solvens. Det ställs också krav på att försäk- ringsgivarnas marknadsföring av produkter ska ske på ett ansvarsfullt sätt. Vid större marknadsföringsaktiviteter måste bolagen informera valcentralen Fora om dessa.

På det kommunala området ställs krav på att all marknadsföring ska ske i enlighet med god marknadsföringssed. Marknadsföringen ska vara avsedd för beskrivning av försäkringsprodukten och dess egen- skaper. Försäkringsgivaren får inte marknadsföra andra produkter i anslutning till information om försäkringar som arbetstagare kan välja. Försäkringsgivaren får heller inte i övrigt marknadsföra andra

5Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphandling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 24.

250

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

produkter på sådant sätt att dessa kan uppfattas som att de är en del av produkterna inom kommunala tjänstepensionsavtal.

Även på det statliga området ställs krav på att marknadsföring ska vara avsedd att beskriva försäkringsprodukten och inte får kombi- neras med marknadsföring av andra produkter eller erbjudande om pengar, rabatter eller liknande.

Inom alla avtal ställs också olika administrativa krav, till exempel när det gäller rutiner vid fondbyten, flytt av kapital, it-system och produktinformation till arbetstagarna.

Hållbarhet

På tjänstepensionsområdet har det nyligen börjat införas krav på att försäkringsgivarna ska redovisa hur de arbetar med hållbarhetsfrågor. Några krav på vad som är ett tillräckligt hållbarhetsarbete för att bli val- bar försäkringsgivare har dock inte ställts upp. Samtliga försäkrings- bolag som upphandlats av Collectum har dock skrivit under UN Global Compact (UNGC) och UN Principles for Responsible Invest- ment (UNPRI).6

Kontrollerbarhet och avtalsuppföljning

Vissa av valcentralerna har i uppdrag att följa upp att upphandlings- eller anslutningsavtalet följs. I andra fall sköts uppföljningen på annat sätt. Hur omfattande uppföljning som görs varierar mellan de olika tjänstepensionsavtalsområdena.

Collectum följer upp två gånger per år och granskar då ett antal områden, till exempel om bolaget har varit föremål för myndighets- tillsyn avseende bristande solvenskrav, ingripande från Finansinspek- tionen eller fått väsentliga anmärkningar från revisorerna. Vidare följer Collectum upp strategiska och organisatoriska aspekter, till exempel byte av associationsform, väsentliga ändringar av ägarförhållanden, väsentlig ändring av organisation och bemanning kopplad till ITP, förändringar av strategiska mål gällande ITP och personalförändringar inom fondurvalsorganisationen. Även servicen i förhållande till de försäkrade följs upp genom bland annat klagomål från de försäkrade,

6Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphandling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 3.

251

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

incidenter där de försäkrade drabbats och återköp under pågående utbetalning.

Vidare kontrolleras om det har skett förändringar i försäkrings- produkterna, till exempel ändringar av fondutbud, entréfonden, fondurvalsfilosofi och fondurvalsprocess, avgifter, arvsvinster och avkastningsskatt, dödlighetsantaganden eller räntekompensation vid flytt. Det sker också en kontroll av om det finns fonder som riskerar att nå taket för investeringar i fonden och som därför riskerar att stängas för vidare investeringar eller om fonderna har likviditets- problem. Även uttagna avgifter och avkastning kontrolleras. Det görs också en beräkning av vilken månatlig pension en försäkrad kan förväntas få om hen går i pension vid 65 års ålder och väljer livsvarig utbetalning.

Om det har skett ändringar i produkterna ska bolaget redogöra för hur det påverkar försäkringen, eftersom kvalitetskraven som gällde vid upphandlingen måste vara uppfyllda även efter förändringen. Det kontrolleras också att de administrativa villkoren i avtalet följs. Viss uppföljning sker månatligen. Collectum kan utöver uppgifter från försäkringsgivarna även begära in tredjepartsintyg från externrevisor.

Fora utvärderar försäkringsgivarna och pensionsprodukterna på två sätt och rapporterar till Pensionsnämnden för Avtalspension SAF-LO. Dels sker löpande varje år utvärdering av att produkterna uppfyller de aktuella anslutningsvillkoren, dels utvärderas pensions- produkternas konkurrenskraft vart tredje år. Fora kontrollerar även fondens avgift, att regelverken följs och att försäkringsgivarna inte har fått någon sanktion eller har gjort sig skyldig till någon allvarlig förseelse de senaste fem åren. Vidare kontrolleras att tekniska krav och villkor för marknadsföring följs. Om en försäkringsgivare inte följer villkoren kan avtalet sägas upp och pensionskapitalet i försäk- ringarna flyttas till annan försäkringsgivare.

På det kommunala tjänstepensionsavtalsområdet sker uppfölj- ningen framför allt genom att försäkringsgivaren årligen lämnar in ett utdrag ur styrelseprotokoll. Där bekräftar försäkringsgivaren att samtliga åtaganden uppfyllts under föregående år samt att den infor- mation som lämnats är fullständig och korrekt. Av utdraget ska framgå om och hur granskningen avseende efterlevnaden av avtalen för de kommunala tjänstepensionsavtalen skett. Utdraget ska lämnas in till beslutsorganet KKP7 senast den 31 maj varje år.

7Kollektivavtalsstiftelsen för avtalsvård av Kommunal Pension.

252

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

Försäkringsgivarna är också skyldiga att på begäran tillhandahålla sådan information som särskilt efterfrågats i syfte att kunna kontroll- era efterlevnad av gjorda åtaganden, till exempel revisorsintyg. Även i de kommunala tjänstepensionsavtalen kan pensionskapitalet flyttas till en annan försäkringsgivare om avtalet sägs upp.

Även på det statliga området sker uppföljningen av anslutnings- avtalen bland annat genom att försäkringsgivarna lämnar in ett utdrag från ett styrelseprotokoll som visar att de följer villkoren i anslut- ningsavtalet. Vid behov kan ytterligare underlag för uppföljning be- gäras in. Den statliga valcentralen SPV har också samarbete med försäkringsgivarna i form av referensgrupper.

6.4Är tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen?

Utredningens bedömning: Valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar kan endast i begränsad mån tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar.

Skälen för utredningens bedömning

Anslutning är otillräckligt för ett kontrollerat och säkert fondtorg

Av kommittédirektiven framgår att dagens öppna fondtorg för premiepensionen med fri anslutning utifrån vissa kriterier inte upp- fyller kraven på att fondutbudet ska vara kontrollerat och säkert med möjlighet till tillräcklig tillsyn för att minimera risken för oseriösa aktörer. Det öppna fondtorget bör därför enligt direktiven ersättas med ett professionellt upphandlat fondtorg.

De flesta tjänstepensionsavtalsområdena tillämpar ett anslutnings- förfarande, dock av försäkringsgivare, inte av fonder, som delvis lik- nar det som i dagsläget tillämpas i premiepensionssystemet. Av den anledningen kan de anslutningsförfaranden som tillämpas inom ramen för tjänstepensionen inte utgöra modell för hur regelverket

253

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

för upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen ska utformas. De krav som ställs i ett sådant anslutningsförfarande kan därför endast vara en indikation på vilka krav som kan vara lämpliga att ställa vid en upphandling, se avsnitt 9.1.

Upphandling för att säkerställa tillräcklig kontroll

Frågan är då om ITP-avtalets modell med Collectum som valcentral för upphandling av försäkringsgivare kan tjäna som modell för det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget för premiepen- sionen som utredningen ska föreslå.

Inledningsvis kan konstateras att inte heller Collectum upphandlar fonder utan försäkringsgivare som tillhandahåller valbara fonder inom ramen för sitt utbud av fondförsäkring. Eftersom det är försäkrings- givaren som ansvarar för fondutbudet i fondförsäkringsprodukten ställs endast begränsade krav på fonderna i själva upphandlingen. Det innebär att den kontroll som görs av fonderna främst utförs av respek- tive försäkringsgivare samt av Finansinspektionen som tillsynsmyn- dighet.

Den nya myndigheten ska upphandla fonder, inte försäkringsgiv- are, till fondtorget för premiepensionen. Det är staten som är försäk- ringsgivare och ansvarig för vilket utbud av fonder pensionsspararna erbjuds att välja mellan. De senaste årens händelser på premiepen- sionens fondtorg har visat att det faktum att fondförvaltarna och fonderna i premiepensionssystemet har stått under tillsyn av Finans- inspektionen eller av tillsynsmyndigheten i hemlandet enligt UCITS- regelverket inte har varit tillräckligt för att säkerställa ett gott skydd för spararna. Det har ändå i flera fall förekommit olämpliga och i vissa fall, enligt Pensionsmyndighetens och åklagare vid Ekobrotts- myndighetens mening, brottsliga beteenden både i fonderna och i distributionsledet. Av den anledningen krävs för att uppnå ett tryggt och kontrollerat fondtorg att det ställs mycket längre gående krav på fondförvaltarna och fonderna avseende kvalitet och kontrollerbarhet i upphandlingarna än vad som görs inom ramen för tjänstepensions- avtalen.

Valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar kan alltså endast i begränsad mån tjäna som förebild för upphand- lingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Det beror dels

254

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

på att endast ett avtalsområde tillämpar upphandling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder.

6.5Försäkringsgivares urval av fonder

Utredningens bedömning: Det finns arbetssätt i försäkrings- givarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att ur- val sker och metodiken för urval.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen konstaterar att valcentralernas arbetssätt och avtals- lösningar sammantaget skiljer sig åt från dem som bör gälla för den nya myndigheten på ett så väsentligt sätt att utredningens förslag avseende den nya myndighetens uppdrag därför inte kan baseras på vad som gäller inom tjänstepensionsområdet. Utredningen lämnar av det skälet inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar.

De krav som ställs inom ramen för tjänstepensionsavtalen kan dock tjäna som inspiration för de regelverk som utredningen ska föreslå samt vilka krav som det kan vara lämpligt att den nya myndig- heten ställer i upphandlingarna. De metoder som försäkringsgivarna använder vid urval av fonder är också av stort intresse för utred- ningens förslag.

Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvud- mannaskap som försäkringsgivarna har vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för ur- valet av fonder till premiepensionens fondtorg.

Affärsmässig nytta av fondurval

År 1991 startade dåvarande Skandia Link sin fondurvalsverksamhet och de flesta privata aktörer har därefter följt efter. Numera är det att betrakta som etablerad praxis att försäkringsgivare och inne- havare av fondtorg tillämpar urvalsprocesser för fonder. Det finns

255

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

i dagsläget 25–30 fondurvalsteam i Sverige knutna till de större ban- kerna och försäkringsbolagen. Fondurvalsmetodiken sker med ut- gångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det finns kom- mersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad avkast- ning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkast- ning, tack vare fondurvalsprocessen.

Finansmarknaderna är förhållandevis effektiva och det är därför generellt svårt att skapa meravkastning för enskilda fondförvaltare. Forskning på området visar bland annat att fonders historiska avkast- ning är en mycket svag indikator för framtida avkastning.8 Normalt är en fondförvaltares preferens för vissa typer av aktier en tydligare förklaring till fonders avkastningsmönster.9 Metodiken för att hitta de bästa fonderna behöver därför ta ett mer arkeologiskt angrepps- sätt för att genomlysa fonden på djupet.10

Metodik: objektiva kriterier med inslag av subjektivitet

När försäkringsgivarna väljer fonder till sina fondtorg inom ramen för tjänstepensionen används ofta en metodik beskriven med fem P:n: placeringsfilosofi, process, personer, prestation och pris.11

Med placeringsfilosofi avses vilka avkastningsmöjligheter fond- förvaltaren söker, det vill säga hur förvaltaren avser att ta risk. Med process avses hur förvaltningsarbetet bedrivs, det vill säga hur fond- förvaltaren implementerar placeringsfilosofin. Med personer avses förvaltningsteamet som ska implementera filosofin: vilka personer teamet består av, hur lång erfarenhet de har, hur samarbetet mellan dem ser ut, hur de är organiserade och så vidare. Med prestation avses hur filosofin har bevisats i form av avkastnings- och riskmönster och om fondförvaltaren har förmåga till repeterbarhet, det vill säga att upprepa lyckosamma resultat. Med pris avses bland annat om avgiften är satt i relation till avkastningspotentialen.

8Morningstar, Performance Persistence Among US Mutual Funds, 2016.

9Till exempel Avoiding Disappointment in Investment Manage Selection, Roger Urwin och Mutual Fund Ratings and Performance Persistence, Thierry Roncalli.

10Se till exempel Manager Selection, Scott D. Stewart, CFA Boston.

11Ibland används ytterligare P:n: parent (organisation), planet (hållbarhet) och produkt.

256

SOU 2019:44

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

Försäkringsgivarna samlar in information genom särskilda fråge- underlag och genomför så kallade due diligence (ungefär företags- undersökning) om bland annat organisation och investeringsprocess samt andra kvalitativa och kvantitativa analyser. Man bedriver även löpande uppföljning och bevakar fonder särskilt noga vid avvikelser i något av ”P:na”, till exempel om en person i förvaltningsteamet slutar.

En del försäkringsgivare beskriver att de väljer fonder utifrån historisk avkastning och rating, medan de flesta uttryckligen undviker ett sådant synsätt.

En erfaren fondselektör utvecklar ofta en förmåga att avgöra vilka strategier som är framgångsrika och kan skilja fondförvaltare som har haft tur från sådana som har genuin förmåga. En central del av urvalsprocessen är därför att analysera hur och varför avkastning har genererats: vad som beror på generell marknadsutveckling och vad som är fondförvaltarens egen prestation. För detta krävs relativt omfattande analys och antalet fonder som kan analyseras blir därför en funktion av antal årsarbetare. En fondselektör är ofta ansvarig för mellan 10–15 fonder.

Fondurvalet innehåller en mängd bedömningar om fondens utveck- ling och fondförvaltarens förmåga. Det är i dessa bedömningar som försäkringsgivarens förmåga att välja de bästa fonderna tydligast kom- mer till uttryck. Försäkringsgivarna har alltså stor frihet att välja de fonder de anser bäst uppfyller villkoren på deras fondtorg, och därmed också stor frihet att välja bort de fonder de bedömer inte bör vara med. Några helt öppna privata fondtorg finns, enligt vad utredningen er- farit, inte.

Vissa skönsmässiga bedömningar är nödvändiga vid urval av fonder

I kapitel 10 som behandlar de övergripande principerna för upp- handling av fonder till fondtorget och kapitel 11 som behandlar regelverket för upphandling föreslås att de fonder som ska upphand- las ska vara lämpliga för premiepensionssystemet, ha olika placer- ingsinriktningar och risknivå samt vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Vidare föreslås att den upphand- lande myndigheten ska tilldela kontrakt genom att använda tilldel- ningskriterier. Dessa kriterier ska ha anknytning till de fonder som

257

Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler

SOU 2019:44

anskaffas och ska formuleras utifrån kraven på kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Av kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fonder framgår att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingarna.

Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte något unikt för just urval av fonder till premiepensio- nens fondtorg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvalt- ningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omständigheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Vid tillämpningen av de föreslagna reglerna om upphandling kom- mer dessa regler att sätta ramarna för myndighetens bedömningar. Myndigheten, som kommer vara underkastad legalitetsprincipen, ska dessutom iaktta regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Att en förvaltningsmyndighet iakttar saklighet och opar- tiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och samtidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklig- het och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla rele- vanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt.12

Utredningen finner därför inget motsatsförhållande mellan att ha som ambition att upphandla de bästa fonderna till fondtorget, och därvid göra nödvändiga lämplighetsbedömningar, och samtidigt göra detta rättssäkert och tillräckligt transparent. Så länge besluten rym- mer rimliga insyns- och omprövningsmöjligheter utgör inte detta något hinder för den nya myndighetens möjligheter att välja de mest lämpliga fonderna till premiepensionens fondtorg.

12Jämför bland annat Bertil Wennergren, Förvaltningens fria skön, Förvaltningsrättslig tidskrift, häfte 4–6, 1984 och RÅ 2002 ref. 50.

258

7 Upphandlingsföremålet

7.1Vad ska upphandlas?

Utredningens bedömning: Det faller inte inom utredningens upp- drag att föreslå ett regelverk som innebär upphandling av fond- förvaltare eller kapitalförvaltningstjänster. Det är fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg.

Kommittédirektiven

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till fondtorget för premie- pension. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensions- gruppens överenskommelse.1

Enligt kommittédirektiven ska det även fortsättningsvis finnas ett fondtorg för premiepension med fonder som har olika placer- ingsinriktning och riskprofil som de pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att fonderna ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget.

I utredningens uppdrag ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet. I myndighetens uppdrag ska ingå att på ett professionellt sätt upphandla fonder på de finansiella mark- naderna och erbjuda dessa på fondtorget. Myndigheten ska ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget.

1Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pen- sioner, 2017, S2017/07369/SF.

259

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

Tidigare utredningar som har berört alternativa konstruktioner av premiepensionssystemet

Bakgrund

Fondtorget för premiepension har funnits sedan 2000 då pensions- spararna för första gången gavs möjlighet att själva placera sina premiepensionsmedel i fonder. Sedan premiepensionssystemet in- fördes har det tillsatts flera utredningar med uppgift att bland annat se över systemet och föreslå förbättringar av det. I avsnitten 4.4 och 5.1 redogörs närmare för dessa utredningar.

I särskilt yttrande till 2005 års premiepensionsutredning föreslogs en alternativ konstruktion av premiepensionssystemet

År 2004 tillsattes en utredning med uppdrag att utvärdera premie- pensionssystemet.2 I utredningens uppdrag ingick bland annat att överväga systemets utformning beträffande fondutbudets omfatt- ning och sammansättning samt föreslå åtgärder som skulle under- lätta valsituationen för den enskilda spararen och minska risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget redovisades i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87).

Denna utredning drog slutsatsen att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skulle vara ett fondförsäkringssystem där kapital- förvaltningen skedde i fonder som administrerades av fristående fond- förvaltare. Premiepensionssystemet skulle enligt utredningen även fortsättningsvis vara utformat som ett öppet system.3

Två av utredningens sakkunniga, Daniel Barr och Annika Sundén, lämnade ett särskilt yttrande över betänkandet. I yttrandet föreslog de en alternativ konstruktion av premiepensionssystemet där pen- sionsspararna i stället för ett stort fondutbud skulle erbjudas ett fåtal breda tillgångsslagsfonder (en global aktiefond, en svensk aktiefond, en svensk lång räntefond och så vidare). Dåvarande Premiepensions- myndigheten (PPM) eller Sjunde AP-fonden skulle enligt förslaget ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till dessa fonder på den in- stitutionella marknaden.4

2Dir 2004:77.

3SOU 2005:87, s. 9 och 36.

4a.a., s. 250.

260

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

Ett annat alternativ som föreslogs i det särskilda yttrandet var att låta dåvarande PPM eller Sjunde AP-fonden sätta ihop en handfull färdiga portföljer med tre till fem riskkategorier samt en genera- tionsfond.5

Med de ovan beskrivna konstruktionerna skulle enligt underteck- narna av det särskilda yttrandet fondförvaltningskostnaderna kunna minska och valet för den enskilda spararen bli tydligt och överblick- bart. Risken för systematiskt negativa utfall skulle dessutom minska kraftigt.6

Nackdelen med ett system med färre fonder skulle enligt under- tecknarna av det särskilda yttrandet vara att valfriheten inskränktes. Den väsentliga valfriheten – möjligheten att välja en risknivå enligt individens egen riskpreferens – skulle dock kvarstå i ett reformerat system enligt ovanstående riktlinjer. Däremot skulle möjligheten att själv välja leverantör av förvaltningstjänsten försvinna, liksom möj- ligheten att exponera sig mot små segment av kapitalmarknaden.7

Vägvalspromemorian lanserade ett alternativ med tio valbara fonder

Syftet med departementspromemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35, i det följande benämnd Vägvalspromemorian) var att belysa och analysera premiepensionssystemets funktion men även att peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. I promemorian konstaterades att hanteringen av problemen i mångt och mycket handlade om att på olika sätt minska valfriheten. Mot denna bakgrund presenterades i promemorian två alternativ som i olika utsträckning skulle hantera problemen och förändra konstruk- tionen.

Det första alternativet (alternativ 1) utgick från det befintliga systemet och befintligt fondtorg i syfte att behålla så stor valfrihet som möjligt för individen.8 Alternativet innebar bland annat att det skulle införas ett bekräftelseval för nya pensionsrätter.9

5a.a., s. 250.

6a.a., s. 250 f.

7a.a., s. 251.

8Ds 2013:35, s. 106.

9a.a., s. 109 f.

261

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

Det andra alternativet (alternativ 2) innebar att ett nytt statligt fondtorg skulle skapas med upp till tio valbara fonder med intern och extern förvaltning.10 Fonderna skulle ha olika risk- och invester- ingsinriktning som fritt skulle kunna väljas. Även i alternativ 2 fanns ett ickevalsalternativ som skulle vara utgångspunkten för alla indivi- der i systemet. Valfriheten skulle enligt promemorian således begrän- sas när det gällde fonder och fondbolag. I stället skulle valfriheten handla om att välja och anpassa risknivån på sitt pensionssparande.

Med alternativ 2 skulle enligt Vägvalspromemorian kostnaderna för förvaltningen av premiepensionen reduceras betydligt.11 Sprid- ningen i avkastning och förväntad premiepension mellan individer skulle också reduceras jämfört med nuvarande system.

En förstudie om möjliga strukturella förändringar av premiepensionssystemet presenterades 2017

I augusti 2017 presenterade Socialdepartementet en förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem.12 I promemorian lämnades bland annat för- slag till förändringar av premiepensionssystemet i form av alternativa konstruktioner av fondtorget.

Som en alternativ konstruktion av fondtorget föreslogs bland annat ett upphandlat fondtorg där staten är ansvarig för det utbud av fonder som erbjuds på fondtorget. Genom att styra inriktningen på fondutbudet och upphandla fonderna skulle för många snarlika fon- der undvikas. En sådan ordning skulle successivt begränsa utbudet utan att inskränka valfriheten för individen.13

Ett annan konstruktion som föreslogs var att fondtorget skulle agera som institutionell upphandlare mot marknadens aktörer och erbjuda pensionsspararna ett antal byggstenar i form av till exempel diversifierade region- och sektorfonder. Med en sådan ordning skulle pensionsspararna få välja mellan ett fåtal byggstenar som skulle bestå av paketerade premiepensionsfonder. Fondtorget skulle med en så- dan lösning agera paketerare för byggstenarna och varje byggsten

10a.a., s. 12 och 118 f.

11a.a., s. 119 f.

12Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

13a.a., s. 57 f.

262

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

skulle vara en så kallad fond-i-fond bestående av flera upphandlade kommersiella fondförvaltare.14

Ytterligare en konstruktion som presenterades i promemorian var att fondtorget skulle erbjuda ett antal egenförvaltade byggstenar som skulle skötas av ett antal olika interna förvaltningsteam. Skill- naden mot den ovan beskrivna konstruktionen med byggstenar är att det i den nu beskrivna konstruktionen skulle finnas en förvalt- ningsorganisation där både interna och upphandlade förvaltare skulle användas i de olika byggstenarna.15

Skälen för utredningens bedömning

Enligt flera av de förslag till alternativa konstruktioner av premie- pensionssystemet som beskrivs ovan är det fondförvaltare och inte fonder som ska upphandlas. Det är emellertid inte helt klart vad som avses med fondförvaltare i förslagen.

Begreppet fondförvaltare används normalt sett för att beteckna företag som förvaltar egna fonder, till exempel fondbolag.16 Om det är sådana företag som avses när man talar om fondförvaltare i de be- skrivna förslagen ligger det närmast till hands att uppfatta förslagen som att premiepensionsmedlen ska placeras i de fonder som förval- tas av de upphandlade företagen.

Flera av de föreslagna konstruktionerna kan emellertid närmast beskrivas som statliga ”fondskal” med underliggande förmögenhets- massor som förvaltas av en eller flera upphandlade kapitalförvaltare. Skulle en sådan konstruktion tillämpas inom premiepensionssyste- met skulle premiepensionsmedlen placeras direkt i olika tillgångs- slag, till exempel i aktier.

Kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse innehåller vissa begränsningar när det gäller premiepensionssystemets och fondtorgets konstruktion. I direktiven anges uttryckligen att det förslag till regelverk som utredningen ska lämna ska avse upp- handling av fonder. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår

14a.a., s. 58 f.

15a.a., s. 59.

16Jämför till exempel 64 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

263

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

vidare att fonderna ska handlas upp på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget.17

Det finns ingen legaldefinition av begreppet fond. En konstruktion som innebär att det bildas fonder i form av statliga fondskal med underliggande förmögenhetsmassor innebär enligt utredningens me- ning att fonderna kommer att vara statliga. Att en eller flera kapital- förvaltare ges i uppdrag att förvalta den underliggande förmögenhets- massan, det vill säga fondens medel, ändrar inte på detta. Det rättsliga ansvaret skulle alltjämt ligga hos staten genom den myndighet som ansvarar för fonden.

Kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse är tydliga när det gäller att de fonder som erbjuds på fondtorget ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Kommittédirektiven ger därför inte ut- rymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk som inne- bär att det är kapitalförvaltningstjänster som ska upphandlas.

Kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse är också tydliga på den punkten att det är fonder, inte fondförvaltare, som ska upphandlas. I likhet med andra varor och tjänster som upp- handlas, ingås det avtal som reglerar anskaffningen med det företag som tillhandahåller varan eller tjänsten. I det här fallet innebär det att avtalet ingås med fondförvaltaren, inte med fonden. Det är likväl fonder som är föremålet för upphandlingen.

Utredningen ser dock tydliga fördelar med de förslag som lämnats i det särskilda yttrandet över betänkandet Svårnavigerat? Premie- pensionssparande på rätt kurs samt det förslag som följer av alterna- tiv 2 i Vägvalspromemorian. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placeringsinriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, samtidigt som kostnaderna för systemet skulle kunna hållas nere på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilse- ledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premie- pensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentligheter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger, som framgår ovan, dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regel- verk med sådan inriktning.

17Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pen- sioner, 2017, S2017/07369/SF, s. 5.

264

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

Med detta som utgångspunkt blir nästa steg att bedöma vilka fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget.

7.2Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg?

Utredningens förslag: Värdepappersfonder och fondföretag, som redan i dagsläget är tillåtna på premiepensionens fondtorg, ska kunna upphandlas till fondtorget. Därtill ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder kunna upphandlas till fondtorget.

Specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska bara kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg om de är öppna för inlösen minst en gång per vecka.

Det ska i lag införas definitioner av begreppen alternativ invester- ingsfond, fond, fondföretag, fondförvaltare, specialfond och värde- pappersfond.

Utredningens bedömning: Det finns inte behov av att skapa någon ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet.

Gällande rätt

Nuvarande bestämmelser om placering av premiepensionsmedel i fonder finns i socialförsäkringsbalken. Av 64 kap. 18 § nämnda balk framgår att medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel ska föras över till förvaltning i värdepappersfonder eller fondföretag, eller fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).18

Pensionsmyndigheten får, efter att ha inhämtat yttrande från Finansinspektionen, även medge att medlen placeras i icke EES- baserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 4 kap. 3 §, 5 kap. 6 §

18Vad gäller värdepappersfonder och fondföretag krävs därutöver att fondförvaltaren upp- fyller vissa krav samt att förvaltaren och fonden uppfyller kraven i fondavtalet, se 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken.

265

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

andra stycket eller 11 § första stycket 1 lagen (2013:561) om förval- tare av alternativa investeringsfonder, om fonden uppfyller krav mot- svarande dem som ställs i UCITS-direktivet.19

Fondlagstiftningen

Den svenska fondlagstiftningen grundar sig på två olika EU-direktiv: UCITS-direktivet och AIFM-direktivet.20

UCITS-direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen (2004:46) om värdepappersfonder. Direktivet innehåller näringsrättsliga regler för förvaltare av UCITS-fonder. Direktivet innehåller även regler för fonderna.

AIFM-direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen om för- valtare av alternativa investeringsfonder. Det direktivet innehåller näringsrättsliga regler för förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare). Till skillnad från UCITS-fonderna är de alterna- tiva investeringsfonderna som huvudregel endast reglerade i begrän- sad utsträckning.

Vad är en UCITS-fond?

En UCITS-fond definieras som en fond vars andelar kan återköpas eller lösas in på begäran av andelsägare och som har till syfte att med kapital från allmänheten göra kollektiva investeringar i sådana till- gångar som är tillåtna enligt UCITS-direktivet och som tillämpar principen om riskspridning.21 I direktivet ställs krav på bland annat tillstånd för fonden och fondförvaltaren, information till andels- ägarna samt hur fondmedlen ska placeras. Tillstånd enligt UCITS- direktivet kan endast ges till fondförvaltare som är etablerade inom EES.

Andelarna i en UCITS-fond ska på begäran av andelsägarna omedelbart återköpas eller lösas in med medel ur fondens tillgångar.

19Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag).

20Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alter- nativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och för- ordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010.

21Artikel 1.2 i UCITS-direktivet. Beträffande värdepappersfonder, se 1 kap. 1 § första stycket 25 lagen om värdepappersfonder.

266

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

Om medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egen- dom som ingår i fonden, ska försäljning ske och inlösen verkställas så snart som möjligt. Regelverket syftar till att ge ett gott konsument- skydd för fondandelsägare.

En svensk UCITS-fond benämns värdepappersfond medan en utländsk motsvarighet till en sådan fond benämns fondföretag. På motsvarande sätt betecknar termen fondbolag ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd av Finansinspektionen att driva fondverksam- het enligt lagen om värdepappersfonder, det vill säga förvalta värde- pappersfonder, medan ett förvaltningsbolag är ett utländskt bolag som har motsvarande tillstånd i sitt hemland. Värdepappersfonder är således de svenska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav.

En UCITS-fond kan bildas på kontraktsrättslig grund eller på associationsrättslig grund. En värdepappersfond, det vill säga en svensk UCITS-fond, är bildad på kontraktsrättslig grund och är således inte något självständigt rättssubjekt. En sådan fond kan inte förvärva rättigheter eller ta på sig skyldigheter. Konstruktionen innebär att fonden enbart är en förmögenhetsmassa, där äganderätten till för- mögenheten tillkommer andelsägarna. Denna rätt medför dock endast en rätt att få sina andelar i fonden inlösta samt i förekommande fall få utdelning. I gengäld ansvarar inte fondandelsägarna för förpliktelser som avser fonden. Fonden förvaltas av ett fondbolag som företräder andelsägarna i alla frågor som rör fonden och som i förvaltningen av fonden uteslutande ska handla i andelsägarnas gemensamma intresse.

Fondföretag, det vill säga utländska UCITS-fonder, kan vara bil- dade på associationsrättslig grund. Ägarnas och förvaltarens inbör- des relation regleras då på samma sätt som i till exempel ett aktie- bolag. Fonden intar då rollen som ett självständigt rättssubjekt. En sådan associationsrättslig konstruktion finns till exempel i den franska lagstiftningen (Société d’Investissement à Capitale Variable, SICAV).

UCITS-fonder måste vända sig till allmänheten. Det är således inte möjligt att begränsa kretsen av investerare i en UCITS-fond. De fonder som uppfyller kraven i UCITS-direktivet får fritt marknads- föras och andelarna får säljas i alla EU:s medlemsstater.

Vidare finns begränsningar för hur en UCITS-fonds medel får placeras. Dessa placeringsbestämmelser avser att ge en sund risk- spridning. Medel som ingår i en UCITS-fond får endast placeras i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument och fondandelar samt

267

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

på konto i kreditinstitut.22 I syfte att uppnå en godtagbar risksprid- ning regleras hur mycket av fondförmögenheten som får placeras i ett och samma värdepapper. Finansinspektionen ska godkänna fond- bestämmelserna för en värdepappersfond.

Finansinspektionen utövar tillsyn över svenska fondbolag och i viss utsträckning även förvaltningsbolag som bedriver verksamhet i Sverige. Om ett fondbolag åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen om värdepappersfonder eller andra författningar som reglerar verk- samheten, ska Finansinspektionen ingripa. Inspektionen får vidare förbjuda ett förvaltningsbolag som åsidosätter de skyldigheter som gäller enligt lagen om värdepappersfonder eller andra författningar som reglerar bolagets verksamhet i Sverige, att påbörja nya trans- aktioner i Sverige eller att förvalta en värdepappersfond.

Antalet fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet upp- gick den 31 augusti 2019 till 43 stycken och antalet värdepappers- fonder till 605 stycken.23 Antalet fondföretag som är registrerade hos Finansinspektionen och som således får marknadsföras och säljas i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 1 005 stycken.

Vad är en alternativ investeringsfond?

Med alternativ investeringsfond avses ett företag som har bildats för kollektiva investeringar och som tar emot kapital från ett antal in- vesterare för att investera det i enlighet med en fastställd invester- ingspolicy till förmån för dessa investerare och som inte kräver auktorisation enligt UCITS-direktivet.24

AIFM-direktivet är tillämpligt på alla AIF-förvaltare, oavsett de förvaltade fondernas struktur eller rättsliga form. Direktivet reglerar förvaltarna men endast i begränsad utsträckning fonderna. Fonderna kan vara bildade på kontraktsrättslig eller associationsrättslig grund, genom trust-lagstiftning eller på annat sätt. En alternativ invester- ingsfond kan således vara till exempel ett aktiebolag eller ett kom- manditbolag.

22Artikel 50.1 i UCITS-direktivet. Beträffande värdepappersfonder, se 5 kap. 1 § lagen om värde- pappersfonder.

23Vissa fondbolag har även tillstånd att förvalta alternativa investeringsfonder.

24Artikel 4.1 a i AIFM-direktivet. Artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § första stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

268

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

Antalet svenska AIF-förvaltare som har tillstånd för förvaltning av alternativa investeringsfonder uppgick den 31 augusti 2019 till 86 stycken och antalet svenska alternativa investeringsfonder till 165 stycken.25 Antalet utländska alternativa investeringsfonder som är registrerade hos Finansinspektionen och som således får marknads- föras och säljas i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 2 496 stycken.

Specialfonder

Specialfonder är en typ av fond som omfattas av definitionen av alternativ investeringsfond. Sådana fonder är utförligt reglerade, till skillnad från övriga alternativa investeringsfonder. Bestämmelser om specialfonder finns i 12 kap. lagen om förvaltare av alternativa in- vesteringsfonder. Dessa regler motsvarar till stor del de regler som gäller för värdepappersfonder. En specialfond har till exempel samma rättsliga ställning som en värdepappersfond och omfattas av regler om hur fondmedlen får placeras.

Till skillnad från vad som gäller för värdepappersfonder får en specialfond vända sig till en avgränsad krets investerare. En special- fond behöver inte heller erbjuda samma likviditet som en värde- pappersfond, men den måste vara öppen för inlösen minst en gång per år.

Placeringen av fondmedel i en specialfond behöver inte följa de placeringsregler som gäller för värdepappersfonder. Utgångspunk- ten är visserligen att motsvarande placeringsregler i huvudsak gäller även för specialfonder. Finansinspektionen får emellertid medge undantag från placeringsreglerna i samband med att fondens fond- bestämmelser godkänns. Inspektionen prövar i samband med god- kännandet av fondbestämmelserna också om fondens placerings- strategi är förenlig med de krav som ställs på riskspridning.

Antalet specialfonder uppgick den 31 augusti 2019 till 233 stycken.

Andra alternativa investeringsfonder som inte är specialfonder

Definitionen av alternativ investeringsfond omfattar även andra fonder än specialfonder. Det gäller bland annat sådana fonder som investerar i tillgångar som det inte är tillåtet för specialfonder att

2584 stycken externa AIF-förvaltare och 2 stycken interna AIF-förvaltare.

269

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

investera i. I propositionen Förvaltare av alternativa investeringsfonder (prop. 2012/13:155) finns en redogörelse för olika slags alternativa investeringsfonder som inte är specialfonder.26 Där framgår bland annat följande.

Riskkapitalfonder

Riskkapitalfonder används ofta som beteckning på bolag med en begränsad livstid som specialiserat sig på investeringar i onoterade företag eller noterade företag som avnoteras efter att de förvärvats av bolaget. Kännetecknande för riskkapitalfonder är att de är slutna till formen på så sätt att andelarna är begränsade till antalet och inte kan lösas in på begäran. Kapitalet investeras utifrån en i förväg be- stämd tidshorisont och fonden likvideras när denna period har löpt ut. Det kapital som investeras i fonden är dessutom i regel avtalat på förhand.

Riskkapitalfonder riktar sig inte till allmänheten utan vanligtvis till en begränsad krets institutionella investerare eller personer vars professionella verksamhet inbegriper investeringar i riskkapital. Ut- över avkastningen på sådana investeringar tar förvaltaren arvode i form av en i förväg avtalad andel av eventuell vinst vid avveckling av fonden.

Riskkapitalfonder som är baserade i Sverige är bildade på associa- tionsrättslig grund, som kommanditbolag eller som aktiebolag. I andra rättsordningar förekommer dock att riskkapitalfonder har en annan rättslig struktur.

Fastighetsfonder

Fastighetsfonder som begrepp används för att beteckna fonder som direktinvesterar i fastigheter, själva investerar i andra fastighets- fonder som i sin tur direktinvesterar i fastigheter (så kallad fond-i- fond) eller ger investerarna exponering mot fastighetsmarknaden genom att investera i aktier i noterade fastighetsbolag.

Fastighetsfonder som direktinvesterar i fastigheter och är etable- rade i Sverige är i regel bildade på associationsrättslig grund som aktiebolag och kommanditbolag. Sådana fonder liknar många gånger

26Prop. 2012/13:155, s. 176–187.

270

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

riskkapitalfonder på så sätt att de är slutna till formen och främst riktar sig till en begränsad grupp professionella och institutionella investerare.

Infrastrukturfonder

Infrastrukturfonder är fonder som placerar i infrastruktur såsom broar, vägar, kollektivtrafik och energiförsörjning.

Infrastrukturfonder är vanligen organiserade på ett liknande sätt som riskkapitalfonder och förvaltningen sköts ofta av bolag vars verksamhet även omfattar förvaltning av riskkapitalfonder.

Råvarufonder

Råvarufonder används som beteckning på fonder som på olika sätt är exponerade mot marknaden för olika råvaror. Sådan exponering skapas som regel inte genom direktinvesteringar i råvaror utan ge- nom investeringar i råvaruderivat eller aktier i bolag vars värde är starkt beroende av priset på en eller flera råvaror, exempelvis gruv- industri, oljebolag samt skogs- och massaindustri.

Hedgefonder

Hedgefonder kallas sådana fonder vars investeringsstrategier är ut- formade i syfte att skapa positiv avkastning oavsett utvecklingen på aktiemarknaden. Investeringsstrategin i en hedgefond kan dock även vara konstruerad för att förstärka eller neutralisera marknadsrörel- ser. För att uppnå sådana effekter nyttjar hedgefonder i regel någon form av så kallad finansiell hävstång. Finansiell hävstång skapas med hjälp av belåning, derivatinstrument, blankningsaffärer eller på annat sätt och innebär att korrelationen mellan värdeförändringen på en viss investering och fondens avkastning påverkas så att exempelvis små rörelser på marknaden för en viss tillgång eller tillgångsportfölj ger stora effekter i fondens avkastning och tvärtom. Hedgefonder kan konstrueras med olika riskprofil.

Många hedgefonder vänder sig till professionella investerare och kräver att ett visst minimikapital investeras, vilket kan uppgå till ett

271

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

väsentligt belopp. Det finns dock hedgefonder som vänder sig till konsumenter och tillåter mindre investeringar. Förvaltare av hedge- fonder tar vid sidan av förvaltningsavgiften i regel ut en prestations- baserad avgift som en andel av avkastningen över en viss nivå.

Bara vissa alternativa investeringsfonder får marknadsföras till icke-professionella investerare

Det finns en avgörande skillnad mellan marknadsföring av UCITS- fonder och marknadsföring av alternativa investeringsfonder. All marknadsföring av UCITS-fonder omfattas av samma regler, oavsett om marknadsföringen sker till professionella eller icke-professio- nella investerare.27 Beträffande alternativa investeringsfonder följer däremot av AIFM-direktivet att marknadsföring till icke-professio- nella investerare som huvudregel inte är tillåten. Medlemsstaterna får dock tillåta marknadsföring till sådana investerare.

Enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder är marknadsföring till icke-professionella investerare tillåten för special- fonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder samt för alter- nativa investeringsfonder vars andelar eller aktier är upptagna till han- del på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES och för vilka det finns ett faktablad.

En specialfond får marknadsföras till icke-professionella investe- rare efter att Finansinspektionen godkänt fondbestämmelserna för fonden. För att utländska fonder som motsvarar specialfonder och fonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES ska få mark- nadsföras till icke-professionella investerare krävs särskilt tillstånd från Finansinspektionen.

Även vissa riskkapitalfonder, som alltså är slutna till formen, får marknadsföras till vissa icke-professionella investerare, så kallade semi-professionella investerare. Investerarna ska i detta fall utfästa sig att investera ett belopp som minst motsvarar 100 000 euro och skriftligen uppge att de är medvetna om riskerna med det avsedda

27Enligt artikel 4.1 ag i AIFM-direktivet definieras en professionell investerare som en sådan kund som på begäran kan behandlas som en professionell kund i den mening som avses i bilaga II till direktiv 2004/39/EG. Bestämmelserna motsvaras i svensk rätt av 1 kap. 11 § 21 lagen om för- valtare av alternativa investerare som hänvisar till 9 kap. 4 eller 5 § lagen om värdepappers- marknaden. Andra investerare är icke-professionella investerare.

272

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

åtagandet eller investeringen.28 Motsvarande regler gäller för så kallade europeiska fonder för socialt företagande (EuSEF).29

Bakgrunden till denna möjlighet till marknadsföring är att det förekommer riskkapitalfonder och EuSEF som vänder sig till inve- sterare som inte är professionella i lagens mening. Dessa slags fonder har inte ansetts utgöra en lämplig konsumentprodukt, vilket är an- ledningen till att det ställts krav i fråga om till vilka icke-profes- sionella investerare sådan marknadsföring får ske.

Därutöver gäller att så kallade europeiska långsiktiga investerings- fonder (Eltif) under vissa förutsättningar får marknadsföras till icke- professionella investerare.30 Förvaltaren ska i ett sådant fall, innan en investering sker, inhämta information om investerarens kunskaper eller erfarenheter på det investeringsområde som är relevant för fon- den, investerarens finansiella situation inbegripet investerarens för- måga att bära förluster samt investerarens investeringsmål. Förval- taren ska utifrån denna information sedan rekommendera fonden endast om den är lämplig för investeraren. En sådan investerare måste dessutom minst investera 10 000 euro.

Utgångspunkten på premiepensionens fondtorg är UCITS-fonder

För att förstå bakgrunden till att endast fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav tillåts i premiepensionssystemet får man åter- vända till det regelverk som gällde före införandet av socialförsäk- ringsbalken. Bestämmelser om placeringen av premiepensionsmedel fanns då i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.31

Premiepensionsmedel fick enligt nämnda lag i dess ursprungliga lydelse placeras i värdepappersfonder och utländska fondföretag som förvaltades av fondförvaltare som hade rätt att utöva fondverksam- het i Sverige enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder.32 Med utländska fondföretag avsågs enligt lagen om inkomstgrundad ålders-

28Se 4 kap. 5 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder och artikel 6 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 345/2013 av den 17 april 2013 om europeiska risk- kapitalfonder.

29Se artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 346/2013 av den 17 april 2013 om europeiska fonder för socialt företagande.

30Se artiklarna 26–30 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/760 av den 29 april 2015 om europeiska långsiktiga investeringsfonder.

31Lagen om inkomstgrundad ålderspension upphävdes i samband med införandet av social- försäkringsbalken.

328 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension.

273

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

pension dels företag etablerade i andra EES-länder som bedrev verk- samhet som omfattades av UCITS-direktivet, dels företag etablerade i länder utanför EES som fått tillstånd av Finansinspektionen att be- driva verksamhet i Sverige.

Utgångspunkten var att endast fondbolag med tillstånd att be- driva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få medverka i premiepensionssystemet. På det sättet, ansåg lagstiftaren, kunde det uppnås att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet be- drevs under sunda former.33

Utöver dessa värdepappersfonder och utländska fondföretag fick premiepensionsmedel även, efter Finansinspektionens medgivande, placeras i nationella så kallade indexfonder, det vill säga fonder vars värdeutveckling är beroende av index.34 Sådana fonder omfattades vid denna tidpunkt inte av UCITS-direktivet. Skälet för att index- fonder ändå tilläts i premiepensionssystemet var att placering i så- dana fonder ansågs innefatta ett begränsat risktagande till en relativt låg kostnad.35

På fondområdet gällde vid denna tidpunkt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Genom den lagen hade den svenska fondlag- stiftningen anpassats till det dåvarande UCITS-direktivet.36 Det var dock inte samma lag om värdepappersfonder som gäller i dag.

I den dåvarande lagen om värdepappersfonder användes just be- greppet värdepappersfonder. Specialfonder fanns ännu inte vid denna tidpunkt. Däremot förekom även så kallade nationella fonder, men detta begrepp återfanns inte i nämnda lag. Begreppet förekom där- emot i förarbetena och användes även av fondbolagen själva och i massmedia. Nationella fonder användes som ett samlingsnamn på alla fonder som på något sätt fått tillstånd att avvika från de allmänna be- stämmelserna i lagen om värdepappersfonder och därigenom UCITS- direktivet. De var med andra ord en slags föregångare till special- fonderna.

År 2004 ersattes lagen om värdepappersfonder med en ny lag, lagen (2004:46) om investeringsfonder. Vid införandet av denna lag infördes en enhetlig och tydlig terminologi. Terminologin syftade till att klargöra skillnaderna mellan värdepappersfonder, som i alla

33Prop. 1997/98:151, Inkomstgrundad ålderspension m.m., s. 409.

348 kap. 3 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i dess ursprungliga lydelse.

35Prop. 1997/98:151, s. 410.

36Rådets direktiv om 85/611/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag).

274

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

delar uppfyllde UCITS-direktivets krav, och nationella fonder som på ett eller annat sätt avvek från direktivets regelverk. För de fonder som i alla delar uppfyllde UCITS-direktivets krav skulle termen värdepappersfonder användas. De nationella fonder som på något sätt avvek från UCITS-direktivet kom att kallas specialfonder. Dessa två fondtyper inordnades under samlingsnamnet investeringsfonder. Den nya lagen innehöll regler för såväl värdepappersfonder som special- fonder.

Enligt förarbetena till lagen om investeringsfonder var utgångs- punkten att de två fondtyperna värdepappersfonder och special- fonder skulle behandlas lika i såväl fondlagstiftningen som i annan lagstiftning.37 Regeringen konstaterade emellertid att det i lagen om inkomstgrundad ålderspension gjordes skillnad mellan värdepappers- fonder och nationella fonder. Enligt regeringen borde bestämmel- serna i 8 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i och för sig ha omfattat såväl värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet som nationella fonder. Regeringen konstaterade dock att det av 8 kap. 3 § samma lag framgick att nationella fonder endast fick före- komma om det var fråga om godkända indexfonder. Dåvarande regel- verk medgav enligt regeringen inte heller att utländska nationella fonder kunde komma i fråga inom pensionssystemet.38

Regeringen konstaterade att det inte tycktes finnas någon närmare förklaring till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssyste- met och hänvisade till den utredning som föregått regeringens pro- position (i det följande benämnd Värdepappersfondsutredningen).39

Värdepappersfondsutredningen menade att det med hänsyn till fondlagstiftningen inte förelåg några principiella hinder för att öppna premiepensionssystemet för specialfonder.40 Utredningen menade dock att det kunde finnas andra överväganden för att inte tillåta detta som låg utanför utredningens uppdrag. Som exempel angavs att specialfonder kunde ha en friare placeringsinriktning som kanske inte borde tillåtas inom premiepensionssystemet. Utredningen menade vidare att det kunde finnas ett värde i att ha enhetliga placerings- bestämmelser för de fonder som fick förekomma inom premie- pensionssystemet. Värdepappersfondsutredningen var därför inte

37Prop. 2002/03:150, En ny lag om investeringsfonder, s. 260.

38a. prop., s. 264.

39a. prop., s. 264.

40SOU 2002:56, Investeringsfonder – Förslag till ny lag, s. 488.

275

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

beredd att föreslå en lagändring i syfte att öppna premiepensions- systemet för specialfonder.41

Ett flertal remissinstanser, däribland Sjunde AP-fonden, Fond- bolagens förening, Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen, ansåg i sina remissvar över Värdepappersfonds- utredningens betänkande att premiepensionssystemet borde öppnas för specialfonder. Bland annat framhölls i remissvaren att det inte är självklart att en investering i en specialfond skulle innebära en högre risk för investeraren jämfört med en investering i en värdepappers- fond.42

PPM anförde i sitt remissvar att det saknades skäl att göra skill- nad mellan värdepappersfonder och specialfonder i premiepensions- systemet. En förutsättning för detta var dock enligt PPM att ett tillräckligt gott konsumentskydd kunde uppnås, till exempel genom en tydlig och precis lagstiftning i fråga om vilken risknivå som skulle vara tillåten för en specialfond. Enligt PPM fanns det dock skäl att avvakta utvecklingen av den praxis som skulle följa med den nya lag- stiftningen innan specialfonder tilläts inom premiepensionssystemet. Det var enligt PPM tänkbart att det skulle komma att finnas special- fonder som till sin utformning var mindre lämpliga för premiepensions- systemet och som därför borde ligga utanför.43

Regeringen instämde med den bedömning som gjordes av Värde- pappersfondutredningen och PPM, det vill säga att specialfonder, i vart fall tills vidare, inte borde tillåtas i premiepensionssystemet. Frågan verkar, såvitt utredningen erfar, därefter inte ha behandlats ytterligare.

I samband med införandet av lagen om investeringsfonder togs undantaget för nationella indexfonder bort. Anledningen till detta var att många av de dåvarande indexfonderna blev värdepappersfon- der enligt de nya regler som infördes för att anpassa den svenska lag- stiftningen till ändringar som skett i UCITS-direktivet.

Isamband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt bytte lagen om investeringsfonder namn till lagen om värdepappers- fonder, vilket är den lag om värdepappersfonder som gäller i dags- läget. Samtidigt utmönstrades begreppet investeringsfond ur lagstift- ningen. Regler för specialfonder finns numera i lagen om förvaltare

41a.a., s. 487.

42Fondbolagens förening, Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen, remissvar, 2002; Sjunde AP-fonden, remissvar, 2002, dnr 2002/27.

43PPM, remissvar, 2002, dnr 02/616.

276

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

av alternativa investeringsfonder. Huruvida alternativa investerings- fonder – specialfonder eller andra alternativa investeringsfonder – borde tillåtas i premiepensionssystemet berördes inte i samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt.

Vissa grundläggande EU-rättsliga principer

Principen om fri rörlighet

EU:s medlemsländer samt EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein utgör tillsammans EU:s inre marknad. De tre senare länderna ingår i samarbetet genom avtalet om ett europeiskt ekono- miskt samarbetsområde (EES-avtalet). Mellan dessa länder ska varor, tjänster, personer och kapital kunna röra sig utan att hindras av tullar, avgifter, diskriminering eller nationella krav. Detta brukar kallas principen om fri rörlighet. Regler om den fria rörligheten finns

ifördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). När det gäller fondförvaltare och fonder är det framför allt fri

rörlighet för tjänster och fri rörlighet för kapital som är av intresse. Fri rörlighet för tjänster innebär att den som tillhandahåller en tjänst får utöva sin verksamhet i den medlemsstat där tjänsten tillhanda- hålls på samma villkor som gäller för medlemsstatens egna företag och medborgare (artiklarna 49–62 i EUF-fördraget). Fri rörlighet av kapital innebär att EU-medborgare och företag utan hinder ska kunna utföra betalningar eller överföra kapital för investeringar i andra med- lemsstater (artikel 63–66 i EUF-fördraget).

Principen om fri rörlighet rymmer även ett diskrimineringsförbud (artikel 18 i EUF-fördraget) och ett restriktionsförbud.

Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och inhemska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. För svensk del innebär således förbudet att svenska intressenter inte ska ges någon fördel i förhållande till övriga EU-intressenter.

Regler eller åtgärder som inte är diskriminerande kan ändå vara förbjudna i vissa situationer. Det gäller regler eller åtgärder som på något sätt hindrar eller gör det mindre attraktivt att utöva fri rörlig- het i Sverige. Detta brukar kallas restriktionsförbudet. En myndig- het som ställer vissa krav på leverantörer av en viss vara i Sverige bryter inte mot diskrimineringsförbudet så länge kraven gäller för alla leverantörer, oavsett nationalitet. Om kraven däremot gör det

277

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

svårare för utländska leverantörer att sälja sina varor i Sverige kan det innebära att kraven strider mot restriktionsförbudet.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra skyldigheterna enligt EU-rätten (den så kallade lojalitetsprincipen, artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen). I praktiken innebär lojalitetsprincipen att medlemsstaterna ska avstå från att tillämpa eller skapa nya regler som äventyrar den fria rörligheten.

Undantag från principen om fri rörlighet

Under vissa omständigheter får en medlemsstat göra undantag från diskriminerings- respektive restriktionsförbuden. Undantagen fram- går av EUF-fördraget och EU-domstolens rättspraxis.

Undantag får ske om åtgärden 1) är tillämplig på ett icke diskri- minerade sätt, 2) framstår som motiverad av ett trängande allmän- intresse, 3) är avsedd att säkerställa förverkligandet av den målsätt- ning som söks och 4) inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.44

De allmänintressen som kan motivera begränsningar av den fria rörligheten rör främst skyddet av allmän ordning, säkerhet eller hälsa (se till exempel artikel 52 i EUF-fördraget). Andra allmänintressen som följer av EU-domstolens praxis är bland annat konsumentskydd och stabiliteten i socialförsäkringssystemet.

I sammanhanget kan nämnas rättsfallet kommissionen mot Polen.45 Frågan i målet gällde om polsk nationell lagstiftning begränsade den fria rörligheten av kapital. Lagstiftningen i fråga behandlade hur så kallade öppna pensionsfonder fick investera. Enligt nämnda lagstift- ning fick fonderna som mest investera fem procent av fondens till- gångar i utländska tillgångar. Dessutom tilläts utländska invester- ingar i färre kategorier av instrument än nationella investeringar.

EU-domstolen ansåg att den nationella lagstiftningen innebar restriktioner dels för pensionsfonderna, dels för företag etablerade i andra medlemsstater i och med att reglerna för dem utgjorde ett hinder för kapitalanskaffning i Polen.

44Dom Gebhard, C-55/94, EU:C:1995:411, p. 37.

45Dom kommissionen mot Polen, C –271/09, EU:C:2011:855.

278

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

Det faktum att det handlade om pensionsmedel innebar enligt domstolen inte i sig att EU:s regler om fri rörlighet av kapital inte skulle vara tillämpliga. Domstolen konstaterade dock att intresset av att säkerställa stabilitet och trygghet med avseende på de tillgångar som förvaltas i en pensionsfond skulle kunna utgöra tvingande skäl av allmänintresse som skulle kunna motivera restriktioner av den fria rörligheten för kapital. Sådana restriktioner skulle enligt domstolen i så fall vara ägnade att uppnå det eftersträvade ändamålet och fick inte gå längre än vad som krävdes för att uppnå detta.

Polen anförde i målet att det fanns en risk för betydande för- ändringar i valutakursen för polska zloty och att det därför var nöd- vändigt att iaktta särskild försiktighet i inledningsskedet när det gäller det polska sociala trygghetssystemet. Vidare anförde Polen att det var svårt för pensionsfonderna att bedöma riskerna med utlandsinvester- ingar och att det var lättare för den nationella tillsynsmyndigheten att införa kvantitativa begränsningar likt femprocentsregeln än att kon- trollera en investeringspolicy grundad på försiktighetsprincipen.

EU-domstolen ansåg att dessa förhållanden inte motiverade re- striktioner för investeringar i värdepapper som emitterats i andra medlemsstater. Som skäl för detta anförde domstolen bland annat att medlemsstaternas lagstiftning om offentliggörande av informa- tion om finansiella produkter och om skydd för investerare och kon- sumenter till stor del harmoniserats på unionsnivå. Restriktionerna ansågs inte heller motiverade av det skälet att de var lättare att införa för de nationella tillsynsmyndigheterna. Polen ansågs därför ha under- låtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördragets bestämmel- ser om fri rörlighet för kapital.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

I utredningens uppdrag ingår dels att formulera ett mål för premie- pensionssystemet, dels att reglera fondtorgets roll för att uppnå det målet. Utredningens förslag i denna del behandlas i avsnitt 5.2. I samma avsnitt behandlas även principen om valfrihet, det vill säga att premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att pensions-

279

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivå och pla- ceringsinriktning vid förvaltningen av premiepensionsmedlen.

Fondtorget ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och till att principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssyste- met lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget måste därför styras av det före- slagna målet för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och special- fonder.

När det gäller vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upp- handlas är det svårt att säga att en viss typ av fond är mer kostnads- effektiv, hållbar eller lättare att kontrollera än en annan. Samma sak gäller beträffande hög kvalitet; det går inte att säga att en viss typ av fond håller högre kvalitet än en annan. Kraven på kostnadseffek- tivitet, hållbarhet, kontrollerbarhet och hög kvalitet kan bäst be- dömas i förhållande till enskilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs i upphandlingarna och de tilldelningskriterier som används för att tilldela avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitten 11.4 och 11.14. Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas både i förhållande till enskilda fonder och olika typer av fonder.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensions- spararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfreds- ställa de flesta av de sparare som är intresserade av att göra ett eget val (se avsnitt 5.2.7). Med olika risknivå och placeringsinriktning av-

280

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

ses att fonderna inte bör vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid var tidpunkt bästa branschstandarder (se avsnitten 5.2.7 och 10.2.2). Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka olika risknivåer och placeringsinriktningar fonder av en viss typ kan ha. Vilka risknivåer och placeringsinrikt- ningar som är möjliga påverkas bland annat av om det finansmarknads- rättsliga regelverket innehåller begränsningar med avseende på till exempel tillåtna tillgångsslag, storlek på enskilda innehav och möj- lighet att använda finansiell hävstång.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upp- handlas till premiepensionens fondtorg är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepen- sionsmedel i fonder på fondtorget. Utifrån den valarkitektur som föreslås av utredningen är utgångspunkten att det handlar om per- soner som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val (se avsnitt 5.5). Dessa sparare är likväl att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening.

Det finns inte behov av en särskild typ av fond för premiepensionssystemet

Utredningen har övervägt om det finns behov av att skapa en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet. Som konstateras i av- snitt 7.1 finns det inte någon legaldefinition av begreppet fond. Av kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse fram- går dock att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget utan att de fonder som erbjuds på fondtorget ska upphandlas på den privata marknaden. Om utredningen ska föreslå en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet ska det i så fall således röra sig om en fond som förvaltas av en privat aktör, och som inte är en UCITS-fond eller alternativ investeringsfond.

Med tanke på hur stort kapital som förvaltas inom premie- pensionssystemet kan det visserligen antas att det skulle finnas ett intresse på marknaden för att tillhandahålla sådana fonder. AIF-för- valtare, fondbolag eller andra finansiella företag som står under Finans- inspektionens tillsyn i dagsläget skulle emellertid sannolikt vara förhindrade att förvalta sådana fonder. De finansmarknadsrättsliga regelverken – vilka bygger på EU-regler – tillåter som huvudregel nämligen inte att företagen ägnar sig åt någon annan verksamhet än

281

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

den de har tillstånd för enligt nämnda regelverk. Skulle det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet skulle det sanno- likt också behöva tas fram ett helt nytt regelverk med näringsrätts- liga regler för sådana förvaltare och fonder.

Något förenklat brukar det sägas att alternativa investerings- fonder är alla fonder som inte är UCITS-fonder. Av definitionen av en alternativ investeringsfond framgår emellertid att en sådan fond ska ha bildats för kollektiva investeringar och ska ta emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fast- ställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare. Skulle utredningen föreslå en ny typ av fond enbart för premiepensions- systemet skulle fonden endast få ta emot medel från en särskilt utpekad investerare, nämligen Pensionsmyndigheten.46 Det är dock osäkert om att de finansmarknadsrättsliga regelverken utgör ett hin- der mot att införa ett regelverk som reglerar en ny typ av fond som förvaltas av företag på den privata marknaden. Den frågan behöver utredas betydligt mer grundligt innan några säkra slutsatser kan dras.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget är det som framgår ovan främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfri- het. Mot den bakgrunden anser utredningen att de fonder som finns på marknaden i dagsläget, UCITS-fonder och alternativa investerings- fonder, tillgodoser det behov av fonder som finns för premiepensio- nens fondtorg (detta behandlas närmare i det följande). Det finns därför inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som inne- bär att det skapas någon ny typ av fond enbart för premiepensions- systemet.

Värdepappersfonder

Enligt nuvarande lagstiftning tillåts i princip endast UCITS-fonder (värdepappersfonder och fondföretag) på premiepensionens fond- torg. UCITS-direktivet och de svenska regler som genomför direk- tivet syftar till att ge ett gott konsumentskydd.

46Jämför Esma, Riktlinjer om nyckelbegrepp i direktivet om förvaltare av alternativa investerings- fonder, ESMA 2013/611 p. 17–19.

282

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

Värdepappersfonder får placera i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument, fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Bland värdepappersfonderna finns således fonder med en rad olika placer- ingsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder samt fonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Risknivåerna kan variera beroende på fondens placerings- inriktning.

Det finns i dagsläget ett stort utbud av värdepappersfonder på marknaden. Detta skapar goda förutsättningar för den nya myndig- heten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter.

Värdepappersfondernas egenskaper och det stora utbudet av fon- der gör att fonderna bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla princi- pen om valfrihet. Värdepappersfonder får därmed anses lämpliga för fondtorget. Det bör av lag därför framgå att värdepappersfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

Specialfonder

Specialfonder är den typ av alternativ investeringsfond som mest liknar värdepappersfonder. Utredningen har, i likhet med regeringen i ett tidigare lagstiftningsärende, inte funnit någon närmare förklar- ing till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssystemet.

En invändning som har gjorts mot att tillåta specialfonder i premie- pensionssystemet är att specialfonder kan ha en friare placerings- inriktning än värdepappersfonder. Detta är i och för sig riktigt. Denna invändning tycks emellertid främst ha varit kopplad till risk. En friare placeringsinriktning ska dock inte likställas med en högre risk- nivå. Det går inte att säga att specialfonder generellt sett är mer risk- fyllda än värdepappersfonder, vilket har konstaterats av såväl reger- ingen som ett flertal remissinstanser i samband med ett tidigare lagstiftningsärende.47 En specialfond kan jämfört med en värdepappers- fond ha färre innehav, vilket ökar koncentrationsrisken. En värde- pappersfond kan dock fortfarande ha högre risknivå även om den har fler innehav. Så kan till exempel vara fallet om samtliga innehav avser

47Prop. 2002/03:150, s. 135 och 259 f.

283

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

placeringar i aktier hänförliga till ett visst geografiskt område eller en viss bransch. Frågan om att tillåta specialfonder i premiepensions- systemet har vidare prövats med utgångspunkt i ett öppet fondtorg baserat på anslutning. Det nya fondtorget kommer att sättas samman av den nya myndigheten efter upphandling. Den nya myndigheten ska inom ramen för den uppgiften säkerställa att de upphandlade fonderna är lämpliga för premiepensionssystemet.

Utredningen bedömer att det inte på förhand ska finnas några begränsningar på fondtorget avseende fondernas risknivå och placer- ingsinriktning (se avsnitt 5.2.8). De pensionssparare som har tagit steget ut på fondtorget förväntas själva kunna välja risknivå. Det centrala när det gäller risknivå är att det på fondtorget finns fonder med olika risknivåer. Detta är något som ska säkerställas i upphandlingarna.

Det faktum att specialfonder kan ha en friare placeringsinriktning än värdepappersfonder talar enligt utredningens uppfattning snarare för att de bör tillåtas på fondtorget. Detta innebär nämligen att specialfonder kan ha andra placeringsinriktningar än värdepappers- fonder.

Det finns i nuläget ett förhållandevis stort utbud av specialfonder på marknaden. I likhet med värdepappersfonderna skapar det goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som håller hög kvalitet och har låga avgifter.

Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra pla- ceringsinriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet av fonder gör att också specialfonderna bör kunna bi- dra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensions- systemet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Sådana fonder får därmed som utgångspunkt anses lämpliga för fondtorget. Det bör av lag därför framgå att specialfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

En specialfond behöver endast vara öppen för inlösen en gång per år. För att en pensionssparare vid behov ska kunna byta fond eller börja ta ut premiepension är det viktigt att det med kort varsel går att lösa in andelarna i fonden. I praktiken finns det specialfonder med olika inlösenfrekvens, alltifrån dagligt handlade fonder till fonder som endast är öppna för inlösen en gång per år. Vilken inlösenfrekvens som gäller för en enskild specialfond följer av fondens fondbestäm- melser.

284

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är lik- vida bör det införas ett krav på hur ofta en specialfond som erbjuds på fondtorget ska vara öppen för inlösen. För UCITS-fonder gäller att andelar i fonden på begäran av en andelsägare ska lösas in omedel- bart. Om medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egendom som ingår i fonden ska försäljning ske och inlösen verk- ställas så snart som möjligt. I sådant fall kommer inlösen att verk- ställas någon eller några dagar efter att begäran om inlösen skett. Mot den bakgrunden framstår ett krav på inlösen minst en gång per vecka som lämpligt för en specialfond. Detta bör framgå av lag. Den nya myndigheten kan i en enskild upphandling ställa krav på mer frekvent inlösen.

Att de enskilda fonder som upphandlas – såväl specialfonder som andra fonder – även i övrigt är lämpliga för premiepensionssparande får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt en väl genomtänkt och robust valarkitektur.

Andra alternativa investeringsfonder

Som framgår av tidigare avsnitt var en central utgångspunkt när premiepensionssystemet skapades att endast fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få med- verka i systemet. En sådan ordning skulle enligt lagstiftaren säkerställa att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet kom att bedri- vas under sunda former.

I och med införandet av AIFM-direktivet i svensk rätt har också förvaltare av alternativa investeringsfonder kommit att omfattas av tillståndsplikt och stå under tillsyn.48 De krav som ställs på förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt AIFM-direktivet motsvarar i princip de krav som ställs på fondbolag enligt UCITS-direktivet. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att utesluta alternativa in- vesteringsfonder från premiepensionssystemet på den grunden att förvaltarna inte omfattas av tillstånd eller står under tillsyn.

Alternativa investeringsfonder får som utgångspunkt endast marknadsföras till professionella investerare. Om en sådan fond ska marknadsföras till icke-professionella investerare krävs särskilt till-

48Förvaltare av specialfonder omfattades av tillståndsplikt och stod under tillsyn redan före införandet av AIFM-direktivet i svensk rätt.

285

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

stånd från Finansinspektionen. För att sådant tillstånd ska ges krävs att fonden uppfyller vissa krav.

Pensionsspararna är att betrakta som icke-professionella investe- rare. Det är visserligen staten genom Pensionsmyndigheten som är andelsägare i de fonder som premiepensionsmedel placeras i. De fonder som erbjuds på fondtorget riktar sig emellertid till pensions- spararna och det är också spararna som väljer i vilka fonder deras medel ska placeras. Det är vidare den enskilda spararen som bär den finansiella risken för placeringen. Mot den bakgrunden skulle det en- ligt utredningens mening inte vara förenligt med det finansmarknads- rättsliga regelverket att på fondtorget erbjuda alternativa investerings- fonder som endast får marknadsföras till professionella eller så kallade semi-professionella investerare. Av den anledningen finns det inte skäl att ytterligare analysera om någon av dessa fondtyper skulle vara lämpliga för fondtorget.

Inte heller europeiska långsiktiga investeringsfonder (Eltif) fram- står som lämpliga för fondtorget. När andelar eller aktier i en sådan fond erbjuds en icke-professionell investerare är nämligen förval- taren skyldig att göra långtgående undersökningar för att säkerställa att fonden är lämplig för den enskilda investeraren. Med hänsyn till att det är staten som är andelsägare i de fonder som premiepensions- medel placeras i kommer förvaltaren inte kunna göra några sådana undersökningar. Det är därför inte säkert att fonden i fråga skulle vara lämplig för den enskilda pensionssparare som skulle välja att placera premiepensionsmedel i fonden. Det är inte heller lämpligt att en fond på fondtorget ställer upp krav på minsta teckningsbelopp av den storleksordning som gäller för en sådan fond (10 000 euro). Där- utöver är möjligheterna att under fondens livslängd lösa in andelar i fonden begränsade. Mot den bakgrunden bör inte heller europeiska långsiktiga investeringsfonder tillåtas på fondtorget.

De alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke- professionella investerare som då återstår är dels specialfonder, som behandlas ovan, dels fonder som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES och för vilka det finns ett faktablad.

Vad gäller fonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES ställer regelverket inte upp några krav på att placeringarna ska ske i vissa tillgångsslag eller att riskerna ska spridas. I praktiken borde det

286

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

därför finnas sådana fonder som placerar i andra tillgångsslag än finansiella instrument. Det innebär att de kan ha helt andra placer- ingsinriktningar än både värdepappersfonder och specialfonder. Ur det perspektivet skulle fonderna kunna anses bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upp- rätthålla principen om valfrihet.

Till skillnad från värdepappersfonder och specialfonder är nu be- handlade fonder emellertid inte reglerade. Det innebär att Finans- inspektionen bara utövar tillsyn över förvaltarna, inte över fonderna. De regler som gäller för värdepappersfonder och specialfonder som i första hand syftar till att ge ett gott konsumentskydd gäller således inte för dessa fonder.

Som påpekas i det föregående är det av stor vikt att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida, det vill säga att det med kort varsel går att lösa in andelar i en sådan fond. Även om det i regelverket ställs upp krav på att nu behandlade fonder ska vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utan- för EES innebär det inte nödvändigtvis att det sker någon handel i fonderna i praktiken. I och med att en sådan fond inte är reglerad och därmed får investera hela fondförmögenheten i illikvida till- gångar, till exempel i fastigheter, kan det ta lång tid att verkställa inlösen av andelar i en sådan fond. Det skulle vara olämpligt om en pensionssparares pensionsmedel blev inlåsta i en fond på det viset. Dröjsmål med att verkställa inlösen medför dessutom svårigheter med att fastställa ett korrekt fondandelsvärde.

Mot denna bakgrund anser utredningen att sådana alternativa in- vesteringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella in- vesterare på den grunden att de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES, inte är lämpliga för premiepensionssystemet. Sådana fonder bör därför inte kunna upphandlas till fondtorget.

Utländska fonder

Utredningens överväganden har så här långt begränsat sig till svenska fonder som förvaltas av svenska förvaltare. Ett förvaltningsbolag, det vill säga en utländsk förvaltare med tillstånd enligt UCITS-direktivet, får marknadsföra ett fondföretag, det vill säga en utländsk motsvarighet

287

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

till en värdepappersfond, till icke-professionella investerare i Sverige. Marknadsföring får ske efter att hemlandsmyndigheten lämnat en underrättelse om marknadsföring till Finansinspektionen.

En EES-baserad AIF-förvaltare får marknadsföra en EES-baserad alternativ investeringsfond till icke-professionella investerare i Sverige efter Finansinspektionens tillstånd. Ett krav för tillstånd är att fonden motsvarar en sådan fond som en svensk AIF-förvaltare får marknadsföra till icke-professionella investerare i Sverige. Fonden ska således motsvara en svensk specialfond eller vara upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utan- för EES.

Vid bedömningen av om även fondföretag och EES-baserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-pro- fessionella investerare i Sverige bör kunna upphandlas till fondtorget måste hänsyn tas till EU-rätten. Av EUF-fördraget framgår att det råder delad kompetens mellan EU och medlemsstaterna inom områ- det för social trygghet (artikel 153.1 c). Medlemsstaterna har dock rätt att själva fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet (artikel 153.4 EUF-fördraget). När det gäller ut- formningen av premiepensionssystemet får därför utrymmet för nationell reglering anses vara förhållandevis stort.

EU har dock, som framgår av det föregående, kompetens när det gäller det inre marknadens funktion. Det innebär att reglerna om fri rörlighet i EUF-fördraget blir tillämpliga. Det gäller även om med- lemsstaterna har rätt att besluta inom ett visst område. Av reglerna om fri rörlighet följer att företag som är etablerade i något annat land inom EU har rätt att tillhandahålla sina tjänster på den svenska mark- naden på samma villkor som svenska företag. Företag ska vidare utan hinder kunna utföra betalningar eller överföra kapital för invester- ingar i andra medlemsstater inom unionen. Enligt EES-avtalet gäller dessa regler även för företag som är etablerade i länder som ingår i EES men som inte är medlemmar i EU.

Möjligheterna att göra undantag från reglerna om fri rörlighet är begränsade. Det skulle enligt utredningens uppfattning antagligen strida mot EU-rätten att inte tillåta fondföretag eller EES-baserade alternativa investeringsfonder på fondtorget enbart på grund av att fonderna inte är etablerade i Sverige. Samma resonemang kan föras beträffande förvaltningsbolag och EES-baserade AIF-förvaltare. Det skulle antagligen strida mot EU-rätten att inte tillåta svenska fonder

288

SOU 2019:44

Upphandlingsföremålet

som förvaltas av EES-baserade AIF-förvaltare eller förvaltningsbolag på fondtorget enbart på den grunden att förvaltarna inte är etablerade i Sverige. Mot den bakgrunden ser inte utredningen skäl att närmare överväga en ordning som innebär att endast svenska fonder som för- valtas av svenska förvaltare ska kunna upphandlas till fondtorget.

Även AIF-förvaltare som är etablerade i ett land utanför EES kan få tillstånd av Finansinspektionen att marknadsföra alternativa inve- steringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige. Tillstånd kan – i likhet med vad som gäller för EES-baserade förvaltare – ges för fonder som motsvarar svenska specialfonder eller som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES. Fonderna kan vara etablerade såväl inom som utom EES.

Svenska AIF-förvaltare och utländska EES-baserade AIF-förval- tare kan också få tillstånd av Finansinspektionen att marknadsföra icke EES-baserade alternativa investeringsfonder till icke-professio- nella investerare i Sverige.

Fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får placera på samma sätt och i samma tillgångsslag som värdepappers- fonder respektive specialfonder. Sådana fonder bör därför, av samma skäl som för motsvarande svenska fonder, kunna upphandlas till fond- torget. Detta gäller oavsett om fonderna förvaltas av svenska eller utländska förvaltare. Det bör av lag därför framgå att fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får upphandlas för att er- bjudas på fondtorget.

För utländska alternativa investeringsfonder som får marknads- föras till icke-professionella investerare i Sverige på den grunden att de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsva- rande marknad utanför EES, följer eventuella placeringsregler av de nationella reglerna i fondens hemland. I likhet med sådana svenska fonder finns det inte i svensk rätt något krav på fonderna ska vara reglerade för att de ska få marknadsföras till icke-professionella in- vesterare i Sverige. Sådana fonder bör därför, av de skäl som förs fram beträffande svenska motsvarigheter till sådana fonder, inte tillå- tas på fondtorget.

289

Upphandlingsföremålet

SOU 2019:44

Definitioner

Det bör i lag införas definitioner av vissa begrepp som är specifika för det finansmarknadsrättsliga området. Det gäller begreppen värde- pappersfond, specialfond, alternativ investeringsfond och fondföretag. Begreppen bör definieras genom hänvisningar till motsvarande defini- tioner i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

För att den föreslagna regleringen ska bli överskådlig och enkel att tillämpa bör samlingsbegreppet fond användas för de olika typer av fonder som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, specialfonder, fondföretag och sådana ut- ländska alternativa investeringsfonder som motsvarar specialfonder. Av samma anledning bör samlingsbegreppet fondförvaltare använ- das för de företag som förvaltar sådana fonder som får upphandlas till fondtorget. Det bör i lag tas in definitioner som anger detta.

7.3Särskilt om icke EES-baserade alternativa investeringsfonder

Utredningens förslag: Det ska inte längre krävas att Pensions- myndigheten inhämtar ett yttrande från Finansinspektionen innan premiepensionsmedel placeras i en icke EES-baserad alternativ investeringsfond.

Skälen för utredningens förslag

Enligt nu gällande regler får premiepensionsmedel endast placeras i en icke EES-baserad alternativ investeringsfond om fonden har till- stånd för marknadsföring till icke-professionella investerare i Sverige och uppfyller krav motsvarande dem som ställs i UCITS-direktivet. Innan premiepensionsmedel placeras i en sådan fond ska Pensions- myndigheten inhämta ett yttrande från Finansinspektionen.

Som framgår av avsnitt 7.2 föreslår utredningen att icke EES- baserade alternativa investeringsfonder som har tillstånd för mark- nadsföring till icke-professionella investerare i Sverige på den grunden att de motsvarar specialfonder, ska kunna upphandlas till fondtorget.

290

8Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

8.1Kommittédirektiven

Utredningen ska föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. I uppdraget ingår att analysera om något av de befintliga regelverken för upphandling kan och bör tillämpas. Om befintliga regelverk inte bedöms ändamålsenliga ska utredningen föreslå ett sådant. I uppdraget ingår även att analysera förslagens förenlighet med upphandlingslagstiftningen, konkurrensrätten och EU-rätten.

8.2EU:s befogenhet på socialförsäkringsområdet

Utredningens bedömning: EU:s medlemsstater äger rätten att utforma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kan dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem.

Bakgrund

Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna på området för social trygghet

Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området.

293

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

Av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) framgår att det råder delad befogenhet mellan EU och med- lemsstaterna inom området för socialpolitik, men bara i fråga om aspekter som särskilt anges i fördraget.1 I artikel 153.1 i EUF-för- draget anges att unionen ska understödja och komplettera medlems- staternas verksamhet inom exempelvis området för social trygghet. De bestämmelser som antas av EU med stöd av nämnda artikel ska dock inte påverka medlemsstaternas rätt att fastställa de grund- läggande principerna för sina system för social trygghet och ska inte i väsentlig grad påverka den finansiella jämvikten i dessa.2

Av EU-domstolens rättspraxis framgår vidare att gemenskaps- rätten inte inverkar på medlemsstaternas behörighet att utforma sina sociala trygghetssystem och att det därför ankommer på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma dels villkoren för rätten eller skyl- digheten att ansluta sig till ett system för social trygghet, dels vill- koren för att ha rätt till förmåner.3

EUF-fördragets regelverk för den inre marknaden och konkur- rensreglerna är som huvudregel tillämpliga även om medlemssta- terna har rätt att besluta inom ett visst område.4 Detta innebär att de sociala trygghetssystemen måste utformas i överensstämmelse med de grundläggande principerna i EUF-fördraget (till exempel princi- pen om fri rörlighet). Undantag gäller om de sociala trygghets- systemen kan anses utgöra så kallade icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Detta behandlas närmare i det följande.

Tjänster av allmänt intresse

Enligt EU-domstolens rättspraxis avser begreppet tjänster av allmänt intresse sådana tjänster som medlemsstaterna anser vara till allmän nytta och som det därför finns en skyldighet att tillhandahålla.5

1Se till exempel artiklarna 4.2 b och 153.

2Artikel 153.4 i EUF-fördraget.

3Se till exempel dom Smits och Peerbooms, C-157/99, EU:C:2001:404, p. 44 och 45; dom Duphar BV med flera, C-238/82, EU:C:1984:45, p. 16; dom Sodemare med flera, C-70/95, EU:C:1997:301, p. 27; dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, p. 17 och 18; dom Paraschi, C-349/87, EU:C:1991:372, p. 15 samt dom Stöber and Piosa Pereira, C-4/95 och C-5/95, EU:C:1997:4, p. 36.

4Se till exempel dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, p. 19–21.

5I EUF-fördragets protokoll nr 26 behandlas tjänster av allmänt intresse. Protokollet inne- håller emellertid inte någon definition av begreppet. Se även artikel 14 i EUF-fördraget och artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

294

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

Exempel på sådana tjänster är kollektivtrafik, posttjänster, vatten- försörjning samt hälso- och sjukvård. Tjänsterna kan vara av både eko- nomisk och icke-ekonomisk natur. Är tjänsterna av ekonomisk natur omfattas de av EUF-fördragets regler.6 Är tjänsterna av icke-ekono- misk natur faller de utanför tillämpningsområdet för EUF-fördraget och medlemsstaterna har således exklusiv befogenhet.7 Offentliga myndigheter kan antingen välja att själva tillhandahålla tjänsterna eller anförtro detta uppdrag åt andra privata eller offentliga organ, och uppdraget kan utföras antingen med eller utan vinstsyfte.8

Med ekonomiska tjänster av allmänt intresse avses ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande nytta och som markna- den inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, lika- behandling och allmän tillgång.9 Exempel på sådana tjänster är – ut- över de tjänster som anges ovan – tillhandahållande av elektricitet och gas samt avfallshantering. För att en viss tjänst ska anses vara av ekonomisk natur ska den ske mot ersättning.10

Med icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse avses tradi- tionellt statliga åligganden som polis, domstolar och – under vissa förutsättningar – sociala trygghetssystem.11

En särskild kategori av tjänster av allmänt intresse är sociala tjänster. Sådana tjänster kan vara av både ekonomisk och icke-eko- nomisk natur. Exempel på sådana tjänster är vårdtjänster, sociala trygghetssystem och andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen.12 Enligt EU-domstolens rättspraxis räcker det inte att verksamheten klassas som social för att räknas som icke-ekonomisk verksamhet.13 För att ett socialt trygghetssystem ska anses utgöra en icke-ekonomisk tjänst ska det ha ett uteslutande socialt syfte, för- valtas enligt solidaritetsprincipen och erbjuda förmåner som inte är

6Se till exempel artikel 106.2 i EUF-fördraget.

7Se till exempel artikel 2 i EUF-fördragets protokoll nr 26.

8Kommissionens meddelande En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa , KOM(2011) 900, s. 3.

9a.a., s. 3. Begreppet används i artiklarna 14 och 106.2 i EUF-fördraget samt i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget, men det definieras varken i EUF-fördraget eller i sekundärrätten.

10Kommissionens meddelande Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande, KOM(2007) 725, s. 5.

11a.a., s. 4.

12Kommissionens meddelande Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen, KOM(2006) 177, s. 4.

13Se dom Pavlov med flera C-180/98–C-187/98, EU:C:2000:428, p. 117 och dom Freskot, C-355/00, EU:C:2003:298, p. 77.

295

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

beroende av de inbetalda avgifterna.14 Sociala trygghetssystem som tillämpar kapitaliseringsprincipen och där förmånerna är beroende av de avgifter som förmånstagaren betalat samt resultaten av de investeringar som gjorts av förvaltningsorganet har ansetts vara verk- samhet av ekonomisk natur.15 Det har då saknat betydelse att verk- samheten har varit av social karaktär och att vinstsyfte saknats.

Sociala tjänster i upphandlingsdirektiven

Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU:s befogenhet är emellertid inte begränsad på det sätt som gäller på området för social trygghet, det vill säga att det i EUF-fördraget uttryckligen anges vilka aspekter som EU får besluta om.

Som huvudregel omfattas sociala tjänster av upphandlingsdirek- tivens tillämpningsområde, om de inte klassas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.16 Det framgår genom hänvisningar i direk- tiven till CPV-nomenklaturen.17 Med sociala tjänster avses bland annat tjänster under CPV-kod 75300000-9 (obligatorisk socialförsäk- ring) som omfattar bland annat sjukersättning, föräldrapenning, sjuk- pension, arbetslöshetsunderstöd och pensionsförsäkring för stats- anställda.18 Föremålet för upphandling får i dessa fall i huvudsak antas vara försäkringar av olika slag.

I upphandlingsdirektiven upplyses om att direktiven inte påver- kar hur medlemsstaterna organiserar sina sociala trygghetssystem.19 I direktiven upplyses vidare om att medlemsstaterna är fria att orga-

14Se till exempel dom Cisal, C-218/00, EU:C:2002:36, p. 43–46; dom Poucet och Pistre, C-159/91 och C-160/91, EU:C:1993:63, p. 17–19 samt dom AOK-Bundesverband med flera, C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C-355/01, EU:C:2004:150, p. 51–55.

15Se dom Pavlov med flera, C-180/98–C-187/98, EU:C:2000:428, p. 117–119.

16Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), Europaparla- mentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upp- hävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet) och Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet).

17Artikel 74 i LOU-direktivet, artikel 91 i LUF-direktivet och artikel 19 i LUK-direktivet.

18Se bilaga 1 till kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV.

19Artikel 1.5 i LOU-direktivet, artikel 1.5 i LUF-direktivet och artikel 4.1 i LUK-direktivet.

296

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

nisera tillhandahållandet av obligatoriska sociala tjänster och andra tjänster som ekonomiska tjänster av allmänt intresse eller som icke- ekonomiska tjänster av allmänt intresse.20

En icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse omfattas, som fram- går ovan, inte av några särskilda EU-regler. Därmed blir inte heller något av upphandlingsdirektiven tillämpligt vid anskaffning av sådana tjänster. När det gäller ekonomiska tjänster av allmänt intresse gäller inte någon sådan begränsning. Upphandlingsdirektiven ska tillämpas när det finns en skyldighet att tillhandahålla en viss tjänst mot ersätt- ning, oberoende av vilket mål av allmänt intresse som kan kopplas till tjänsten. En myndighet är dock inte skyldig att konkurrens- utsätta tillhandahållandet av sådan tjänst, utan kan i stället välja att till- handahålla tjänsten själv. Upphandlingsdirektiven blir bara tillämpliga om en myndighet beslutar att anlita en tredje part för att tillhanda- hålla en sådan tjänst mot ersättning.

Skälen för utredningens bedömning

De olika stegen i prövningen

Det första steget i den prövning som ska göras är om premiepen- sionssystemet – som är en del av det svenska systemet för social trygghet – är att betrakta som en sådan icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse som faller utanför tillämpningsområdet för EUF- fördraget, det vill säga ligger utanför de befogenheter som medlems- staterna tilldelat EU i fördraget. Det innebär i så fall att utredningen inte behöver ta hänsyn till EU-rätten vid utformningen av sina lag- förslag. Sverige har då – om upphandlingen av fonder till fondtorget kan anses utgöra en del av premiepensionssystemet – fritt rådrum över utformningen av reglerna om upphandling av fonder till fond- torget.

Om utredningen däremot kommer fram till att premiepensions- systemet inte är en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse måste prövningen gå över i nästa steg. Det gäller då att ta ställning till om upphandling av fonder till fondtorget omfattas av medlemsstaternas rätt enligt artikel 153.4 i EUF-fördraget och EU-domstolens rätts-

20Bilaga XIV till LOU-direktivet, bilaga XVII till LUF-direktivet och bilaga IV till LUK- direktivet.

297

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

praxis att fritt utforma sina sociala trygghetssystem. En rätt som det också upplyses om i upphandlingsdirektiven.

Om utredningen kommer fram till att upphandling av fonder till fondtorget omfattas av medlemsstaternas rätt att själva utforma sina sociala trygghetssystem ska utredningen endast beakta EUF-för- dragets principer vid utformningen av reglerna. Om utredningen landar i motsatt slutsats behöver utredningen beakta inte bara för- dragets regler, utan också reglerna i sekundärrätten, när den utformar sina förslag. Det är då framför allt reglerna i upphandlingsdirektiven som blir relevanta.

De två stegen i prövningen skiljer sig alltså åt. I första steget prövas om upphandlingen av fonder till fondtorget över huvud taget ligger inom ramen för EU:s befogenhet. I andra steget handlar det om att ta ställning till om det bara är EU:s primärrätt som ska beaktas eller om hänsyn även behöver tas till EU:s sekundärrätt.

Prövningens första steg: Faller upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg inom EUF-fördragets tillämpningsområde?

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och således en socialförsäkring vars syfte är att garantera ekonomisk trygghet under ålderdomen. För den enskilda spararen innebär premiepensions- systemet att en summa motsvarande 2,5 procent av den pensions- grundande inkomsten årligen sätts in på ett premiepensionskonto hos Pensionsmyndigheten som är knutet till den enskilda individen. Premiepensionen är obligatorisk bland annat i det avseendet att den enskilda spararen inte kan välja bort att göra insättningar.

Premiepensionskontot kan jämföras med en statlig fondförsäk- ring. Den enskilde pensionsspararen har möjlighet att själv bestämma om förvaltningen av de medel som fonderas för hens räkning. Medlen kan antingen placeras i det statliga förvalsalternativet AP7 Såfa eller i de fonder som erbjuds på fondtorget och som tillhandahålls av fondförvaltare på den privata marknaden. Storleken på den enskilda spararens pension kommer att bero på dels storleken på spararens pensionsunderlag, dels avkastningen på de medel som har placerats för spararens räkning.

För att ett system för social trygghet ska anses utgöra en icke- ekonomisk tjänst av allmänt intresse som faller utanför EU:s befogen- het krävs enligt EU-domstolens rättspraxis att systemet, förutom att

298

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

ha ett uteslutande socialt syfte, förvaltas enligt solidaritetsprincipen och erbjuder förmåner som inte är beroende av de inbetalda avgif- terna.21 Mot denna bakgrund kan premiepensionssystemet, vars för- måner är helt beroende av de inbetalda avgifterna, inte anses utgöra en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse.

Att premiepensionssystemet inte är en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse medför att det faller inom EUF-fördragets tillämp- ningsområde som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse.

Prövningens andra steg: Omfattas upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg av medlemsstaternas rätt enligt EUF-fördraget att själva utforma sina sociala trygghetssystem?

Nästa fråga för utredningen att ta ställning till är om upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg kan anses utgöra en del av utformningen av premiepensionssystemet och att det därför tillhör det område som Sverige har rätt att bestämma om. Det skulle i så fall innebära att enbart de grundläggande principerna i EUF-fördraget blir tillämpliga, men däremot inte upphandlingsdirektiven.

EU-domstolen har, som framgår ovan, uttalat att gemenskaps- rätten inte inverkar på medlemsstaternas behörighet att utforma sina sociala trygghetssystem. Det ankommer därför enligt EU-dom- stolen på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma dels villkoren för rätten eller skyldigheten att ansluta sig till ett system för social trygghet, dels villkoren för att ha rätt till förmåner.22 Det ligger enligt utredningen närmast tillhands att tolka denna rätt för med- lemsstaterna som en rätt att bestämma i frågor såsom vem som är försäkrad, vem som har rätt till förmåner och på vilka villkor. Det är inte uppenbart var gränsen går för vad som kan hänföras till utform- ningen av systemet. Enligt utredningens uppfattning rör upphand- lingen av fonder till fondtorget snarare förvaltningen av premie- pensionsmedlen än fastställandet av villkoren för förmånerna.

21Se till exempel dom Cisal, C-218/00, EU:C:2002:36, p. 43–46; dom Poucet och Pistre, C-159/91 och C-160/91, EU:C:1993:63, p. 17–19; dom AOK-Bundesverband med flera, C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C-355/01, EU:C:2004:150, p. 51–55 samt dom Pavlov med flera, C-180/98–C-187/98, EU:C:2000:428, p. 117–119.

22Se till exempel dom Smits och Peerbooms, C-157/99, EU:C:2001:404, p. 44 och 45; dom Duphar BV med flera, C-238/82, EU:C:1984:45, p. 16; dom Sodemare med flera, C-70/95, EU:C:1997:301, p. 27; dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, p. 17 och 18; dom Paraschi, C-349/87, EU:C:1991:372, p. 15 samt dom Stöber and Piosa Pereira, C-4/95 och C-5/95, EU:C:1997:4, p. 36.

299

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

I upphandlingsdirektiven upplyses om att direktiven inte påver- kar hur medlemsstaterna organiserar sina sociala trygghetssystem. Det är inte helt klart vad som avses med ordet påverka i det här sammanhanget. Utredningen anser att ordalydelsen inte ger stöd för en tolkning som innebär att direktiven inte ska tillämpas vid upp- handling som avser anskaffningar som sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem. Det ligger enligt utredningens mening i stället närmast tillhands att tolka denna upplysning som att direktiven inte påverkar medlemsstaternas rätt att utforma de sociala trygghets- systemen som exempelvis icke-ekonomiska tjänster av allmänt in- tresse (som faller utanför EU:s kompetens) eller som ekonomiska tjänster av allmänt intresse (som myndigheterna kan tillhandahålla själva och som därför inte behöver konkurrensutsättas).

Det bör i sammanhanget betonas hur artikel 153 i EUF-fördraget

–vilken reglerar EU:s och medlemsstaternas befogenhet inom området för social trygghet – är formulerad. I artikel 153.4 anges att de bestämmelser som antagits enligt denna artikel [153] inte ska på- verka medlemsstaternas rätt att fastställa de grundläggande princi- perna för sina system för social trygghet och inte i väsentlig grad ska påverka den finansiella jämvikten i dessa. Upphandlingsdirektiven har inte antagits med stöd av artikel 153 i EUF-fördraget.23 De rättsliga grunderna för de direktiven är artiklarna 53, 62 och 114 i EUF-för- draget.

Utredningen konstaterar att det råder osäkerhet kring vad som ryms i medlemsstaternas bestämmanderätt när det gäller utform- ningen av sociala trygghetssystem. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det inte går att slå fast att upphandling av fon- der till fondtorget inte omfattas av upphandlingsdirektiven enbart på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem. Det gäller särskilt med hänsyn till ordalydelsen av artikel 153.4 i EUF-fördraget och EU-domstolens uttalanden om att avsaknaden av harmoniserade regler beträffande utformningen av sociala trygghetssystem innebär att det ankommer på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma villkoren för rätten eller skyldig- heten att ansluta sig till ett system för social trygghet och villkoren för att ha rätt till förmåner.

23Jämför dom kommissionen mot Republiken Tjeckien, C-343/08, EU:C:2010:14, p. 66 och 67 och dom kommissionen mot republiken Polen, C–271/09, EU:C:2011:855, p. 43.

300

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

Nästa fråga för utredningen att ta ställning till blir då om upphand- ling av fonder till fondtorget omfattas av något av EU:s upphand- lingsdirektiv.

8.3Upphandlingsdirektiven

8.3.1Utgångspunkter för en ny reglering

Utredningens bedömning: Ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör bara införas om sådan upphandling inte omfattas av tillämpningsområdet för något av EU:s upphandlingsdirektiv.

Bakgrund

Det finns fyra lagar på upphandlingsområdet: lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom för- sörjningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av konces- sioner och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Sistnämnda lag gäller upphandling av bland annat militär utrustning och annan utrustning av känslig karaktär och kommer därför inte att behandlas inom ramen för detta betänkande.

Lagarna genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet) i svensk rätt (i det följande be- nämnda upphandlingsdirektiven).

Upphandlingslagarna och upphandlingsdirektiven reglerar hur en upphandlande myndighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentre- prenader. För att säkerställa att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknadsmässigt och icke-diskriminerande sätt inne- håller regelverken bestämmelser om hur urvalet och tilldelningen ska

301

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

gå till. Ett av syftena med bestämmelserna i regelverken är att skydda leverantörerna mot de upphandlande myndigheternas godtycke.24

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har till uppgift att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. I uppdraget ingår att analy- sera om något av de befintliga regelverken för upphandling kan och bör tillämpas vid sådan upphandling. En första fråga som utredningen måste ta ställning till är dock om något av de befintliga regelverken ska tillämpas.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Skulle upphandling av fonder till fondtorget falla inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven saknas rättsliga förutsättningar för att införa ett regelverk för sådan upphandling som avviker från direktivet. Ett första steg i analysen är därför att bedöma om upphandling av fonder till fondtorget faller inom tillämpningsområdet för något av upphand- lingsdirektiven.

Om så bedöms vara fallet är det visserligen möjligt att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget så länge regelverket inte avviker från direktivet. Eftersom upphandlings- direktiven har genomförts i svensk rätt framstår det emellertid inte som särskilt ändamålsenligt att under sådana förutsättningar införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Ett sådant regelverk skulle nämligen rimligtvis inte i några väsentliga avse- enden avvika från de befintliga svenska regler som genomför direktivet.

Upphandlingslagarna innehåller även regler för upphandling som faller utanför det direktivstyrda området, till exempel för direktupp- handlingar och upphandlingar under tröskelvärdena. Utredningen kommer även att analysera om dessa regler blir tillämpliga vid upp- handlingen av fonder till fondtorget. Nationella regler som gäller utanför det direktivstyrda området utgör emellertid inte något rätts- ligt hinder mot att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget eftersom sådana regler kan ändras av riksdagen.

I det följande analyseras om upphandling av fonder till fondtorget faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller någon av upphandlingslagarna.

24Se till exempel dom Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194, p. 34.

302

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

8.3.2Ska upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg betraktas som en eller flera upphandlingar?

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg bör inte betraktas som flera upphandlingar utan som en upphandling.

Skälen för utredningens bedömning

Två myndigheter kommer att dela på ansvaret för premiepensionens fondtorg

Den nya myndigheten ska ha till uppdrag att förvalta premiepen- sionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder. I myn- dighetens uppdrag ska även ingå att ansvara för nödvändig avtals- hantering och löpande granskning av att fondförvaltarna lever upp till ställda krav och villkor. Det är således den nya myndigheten som ska ingå avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal) med fondförvaltarna.

Pensionsmyndigheten ska även fortsättningsvis vara försäkrings- givare för premiepensionen och ha i uppdrag att administrera pen- sionsspararnas val av fonder. Om en pensionssparare väljer att placera premiepensionsmedel i en fond på fondtorget är det således Pensionsmyndigheten som – för statens räkning – kommer att köpa och äga andelarna i fonden. Ersättningen till fondförvaltaren (för- valtningsavgiften) kommer att betalas av Pensionsmyndigheten.25

Det är staten genom den nya myndigheten som kommer att vara civilrättsligt bunden av avtalet i förhållande till fondförvaltaren, även om ersättningen till fondförvaltaren kommer att betalas av Pen- sionsmyndigheten. Myndigheternas respektive uppdrag beträffande premiepensionssystemet och förhållandet dem emellan kommer att regleras i lag. Detta behandlas närmare i kapitel 13.

25Fondandelarna köps till en viss kurs (NAV). Kursen utgör ett marknadsvärde och i det värdet är förvaltningsavgiften inräknad. Förvaltningsavgiften debiteras fonden varje dag och påverkar kursen negativt. På det sättet betalar fondandelsägarna förvaltningsavgiften.

303

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

En eller flera upphandlingar?

I rättsfallet kommissionen mot Frankrike behandlades frågan om huruvida det rör sig om en eller flera upphandlingar med avseende på berörda parter och antalet ingående kontrakt.26 Domstolen ut- talade bland annat att varje upphandling ska bedömas utifrån sitt sammanhang och sina särdrag.27

Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg kan sägas bestå av tre delar.

Den första delen innebär att den nya myndigheten genom ett upphandlingsförfarande väljer ut fonder och ingår avtal med fond- förvaltarna. Avtalet kommer att innehålla villkor för de transaktioner som senare ska genomföras av Pensionsmyndigheten när pensions- spararnas val av fonder administreras. Det gäller bland annat villkor som reglerar den ersättning som Pensionsmyndigheten ska betala om myndigheten, för en pensionssparares räkning, köper andelar i en fondförvaltares fond. Den nya myndigheten kommer inte att betala någon ersättning till fondförvaltarna. Det kommer med andra ord inte att betalas någon ersättning enbart för att en fond erbjuds på fondtorget.

Den andra delen innebär att den nya myndigheten tillhandahåller fondtorget åt Pensionsmyndigheten för att denna myndighet ska kunna administrera pensionsspararnas val av fonder. Som framgår ovan kommer myndigheternas respektive uppgifter och förhållandet dem emellan att vara reglerat i lag.28 Det centrala i det här samman- hanget är att Pensionsmyndigheten inte kommer att betala någon ersättning till den nya myndigheten för att den upphandlar fonder och förvaltar fondtorget. Förvaltningen av fondtorget kommer i stäl- let att finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna (se avsnitt 13.8).

Den tredje delen innebär att Pensionsmyndigheten, på pensions- spararnas uppdrag, köper andelar i de fonder som erbjuds på fond- torget. Ersättningen för fondandelarna kommer att betalas av Pen- sionsmyndigheten (förvaltningsavgiften).

Varje enskild del i processen involverar således olika parter. Den första delen involverar den nya myndigheten och fondförvaltarna. Den andra delen involverar den nya myndigheten och Pensionsmyn- digheten. Den tredje delen involverar Pensionsmyndigheten och fond-

26Dom kommissionen mot Frankrike, C-16/98, EU:C:2000:541.

27Dom kommissionen mot Frankrike, C-16/98, EU:C:2000:541, p. 65.

28Pensionsmyndighetens uppdrag regleras även genom regleringsbrev och särskilda uppdrag.

304

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

förvaltarna. Mot den bakgrunden skulle man kunna hävda att en upp- handling av fonder till fondtorget i själva verket består av tre olika upphandlingar.

Den nu beskrivna ordningen kan enligt utredningens uppfattning emellertid bäst liknas vid ett ramavtal. Kännetecknande för ett ram- avtal är att det fastställer villkoren för kontrakt som senare, under en viss angiven period, ska tilldelas. Ett ramavtal kan antingen fast- ställa samtliga villkor för avrop, eller endast vissa av dem. I sist- nämnda fall måste vissa nödvändiga villkor fastställas vid avropet.

När Pensionsmyndigheten för en pensionssparares räkning köper andelar i en fond kommer transaktionen att ske i enlighet med de villkor, bland annat pris, som har slagits fast i avtalet mellan den nya myndigheten och fondförvaltaren. Detta liknar därför ett avrop.

Mot den bakgrunden anser utredningen att man vid bedöm- ningen av om något av upphandlingsdirektiven blir tillämpligt vid upphandling av fonder till fondtorget bör betrakta de olika delarna i processen som en helhet, det vill säga som en enda upphandling.

8.4LOU-direktivet

8.4.1Ingås ett kontrakt enligt LOU-direktivet?

Utredningens bedömning: Det avtal som ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare utgör inte ett kontrakt i den mening som avses i LOU-direktivet. Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg faller därför utanför tillämpnings- området för nämnda direktiv.

Tillämpningsområdet för LOU-direktivet

I LOU-direktivet regleras upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster vilkas värde överstiger vissa tröskelvärden. Med upp- handling avses enligt artikel 1.2 i nämnda direktiv en eller flera upp- handlande myndigheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt om byggentreprenader, varor eller tjänster från leverantörer som valts ut av dessa upphandlande myndigheter, oberoende av om bygg- entreprenaderna, varorna eller tjänsterna är avsedda för ett offentligt

305

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

ändamål eller inte.29 Artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling.

Med offentligt kontrakt avses enligt artikel 2.1.5 i LOU-direk- tivet ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som 1) ingås mellan en eller flera leverantörer och en eller flera upphandlande myndigheter, och 2) avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster. Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 15 § lagen om offentlig upphandling.

För att det ska uppstå ett offentligt kontrakt krävs enligt rätts- praxis från EU-domstolen även att avtalet innefattar en motpresta- tion, det vill säga som huvudregel betalning.30

Skälen för utredningens bedömning

Vad upphandlas?

Det kan diskuteras vad som egentligen anskaffas när den nya myn- digheten upphandlar fonder till premiepensionens fondtorg. An- skaffningen skulle kunna sägas avse själva tillhandahållandet av fon- derna på fondtorget, det vill säga att fonderna görs tillgängliga för köp av Pensionsmyndigheten. Anskaffningen skulle också kunna sägas avse andelar i de fonder som erbjuds på fondtorget.

Situationen kan, som nämns i det föregående, jämföras med ett ramavtal. Ett sådant avtal slår helt eller delvis fast villkoren för flera framtida anskaffningar under en given tidsperiod. Det är i ett ram- avtal inte bestämt vilka volymer som den upphandlande myndig- heten kommer att köpa av det som omfattas av avtalet. De leveran- törer som avtal tecknas med åtar sig således att vid en senare tid- punkt, när det påkallas av den upphandlande myndigheten, leverera de varor eller tjänster som avtalet avser till de villkor som anges i avtalet (så kallade avrop). Någon ersättning betalas inte enbart för att den upphandlande myndigheten och leverantören har ingått ett ramavtal. Betalning sker i stället i samband med själva anskaffningen.

Den nya myndigheten kommer att ingå fondavtal med ett antal fondförvaltare. De villkor som kommer att gälla för köp av andelar i fonderna slås fast i avtalet, vilket kommer att vara tidsbegränsat. Det kommer i avtalet inte bestämmas hur många andelar Pensionsmyn-

29I direktivet benämns leverantörer som ekonomiska aktörer.

30Se till exempel dom Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, p. 39.

306

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

digheten ska köpa i varje fond. Fondförvaltaren kommer att få ersätt- ning när Pensionsmyndigheten köper fondandelar.

Begreppet anskaffa ska, enligt förarbetena till lagen om offentlig upphandling, förstås i vid mening som att få tillgång till fördelarna av varorna eller tjänsterna. Den upphandlande myndigheten behöver inte ha syftet att själv tillgodogöra sig det som anskaffas.31

I förevarande fall är det Pensionsmyndigheten – men i slutänden pensionsspararna – som får tillgång till fördelarna av fonderna. Det är dock synnerligen tveksamt om myndigheten kan sägas få tillgång till fördelarna enbart genom att fonderna tillhandahålls på fond- torget. Fördelarna med fonderna borde i första hand uppstå när myndigheten köper andelar i dem. Det är nämligen då möjligheterna till avkastning uppstår.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det ligger närmast tillhands att anse att det är fondandelar som anskaffas när den nya myndigheten upphandlar fonder till fondtorget. Själva tillhandahål- landet av fonderna på fondtorget innebär enligt utredningens mening således inte en anskaffning i sig.

LOU-direktivet innehåller inget undantag för köp av finansiella instrument

Andelar i UCITS-fonder och alternativa investeringsfonder, vilka är de fonder som utredningen föreslår ska kunna upphandlas till premie- pensionens fondtorg, är finansiella instrument i den mening som avses i LOU-direktivet.32 Direktivet innehåller inte något uttryckligt undantag för köp av finansiella instrument. Däremot undantas finansiella tjänster i samband med köp av finansiella instrument från direktivets tillämpningsområde (artikel 10.e i LOU-direktivet och 3 kap. 24 § första stycket 1 lagen om offentlig upphandling).

Det är svårt att förstå syftet med att tjänster i samband med ett köp av finansiella instrument undantas från direktivets tillämpnings-

31Prop. 2015/16:195 del 2, Nytt regelverk om upphandling, s. 933.

32Se artikel 10.e i LOU-direktivet som hänvisar till Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG. Artikel 10.e i LOU-direk- tivet har i svensk rätt genomförts i 3 kap. 24 § andra stycket lagen om offentlig upphandling som hänvisar till lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

307

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

område om inte också själva transaktionen undantas. Något sådant undantag finns emellertid inte.

Kammarrätten i Stockholm har prövat om förvärv av onoterade aktier faller inom tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling

Kammarrätten i Stockholm har i en dom prövat om köp av onoterade aktier omfattas av lagen om offentlig upphandling (i dess lydelse före den 1 januari 2017).33

Kammarrätten konstaterade inledningsvis att köp av aktier inte undantas från tillämpningsområdet för nämnda lag. Kammarrätten fann därefter att den upphandlande myndigheten (ett kommunalt fastighetsbolag) köpt aktierna i ett bolag enbart i syfte att få till stånd ett byggentreprenadkontrakt med en specifik leverantör som var knuten till bolaget. Omständigheter som kunde visa detta var bland annat den korta tidsperioden för alla händelser och att man kunde visa att den upphandlande myndigheten sedan en tid tillbaka haft för avsikt att ingå ett byggentreprenadkontrakt med leverantören.

Mot den bakgrunden ansåg kammarrätten att myndigheten genom köpet av aktier hade tilldelat ett entreprenadkontrakt enligt lagen om offentlig upphandling.

Någon annan relevant praxis har utredningen inte funnit.

Sammantagen bedömning

Köp av finansiella instrument är, som framgår ovan, inte uttryck- ligen undantaget från tillämpningsområdet för LOU-direktivet.

För att ett avtal som ingås mellan en myndighet och en leverantör ska anses vara ett kontrakt i den mening som avses i nämnda direktiv ska det avse utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster.

Finansiella instrument är finansiella tillgångar som typiskt sett innehas för att ge avkastning. Det är uppenbart att sådana instru- ment inte utgör byggentreprenad. Finansiella instrument kan enligt utredningens uppfattning inte heller anses utgöra varor eller tjänster i den mening som avses i LOU-direktivet. Detta stöds av det faktum att det inte finns någon CPV-kod som avser finansiella instrument

33Se Kammarrätten i Stockholms dom den 29 juni 2015 i mål nr 2737-14.

308

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

(CPV-nomenklaturen behandlas närmare i avsnitt 8.4.2). Det ligger dessutom i sakens natur att det inte går att upphandla ett specifikt finansiellt instrument, till exempel aktier i ett visst bolag.

Köp av finansiella instrument torde därför som huvudregel falla utanför tillämpningsområdet för LOU-direktivet på den grunden att det inte utgör ett kontrakt i direktivets mening. Undantag gäller om ett sådant köp – i likhet med omständigheterna i det ovan refererade avgörandet från kammarrätten – ingår som ett led i tilldelningen av ett annat kontrakt som omfattas av direktivet.

Med anledning av det nu anförda anser utredningen att LOU- direktivet inte blir tillämpligt vid upphandling av fonder till fond- torget.

8.4.2Undantaget för finansiella tjänster

Utredningens bedömning: Om det avtal som ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare skulle anses utgöra ett kontrakt i den mening som avses i LOU-direktivet, tvärtemot vad utredningen anser, bör upphandlingen omfattas av det undantag för finansiella tjänster som gäller enligt nämnda direktiv.

Vissa finansiella tjänster undantas

från LOU-direktivets tillämpningsområde

Regelverket

Som nämnts i det föregående undantas finansiella tjänster i samband med vissa finansiella transaktioner från LOU-direktivets tillämp- ningsområde. Av artikel 10.e i nämnda direktiv framgår att direktivet inte ska tillämpas på offentliga tjänstekontrakt som avser finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller över- låtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG.34 Artikeln har i svensk rätt genomförts i 3 kap. 24 § första stycket 1

34Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG.

309

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

och andra stycket lagen om offentlig upphandling som har en i prin- cip identisk lydelse.

Vad som omfattas av begreppet finansiella tjänster bestäms enligt svenskt rätt av CPV-nomenklaturen

Det framgår inte av LOU-direktivet vad som omfattas av begreppet finansiella tjänster. Enligt förarbetena till lagen om offentlig upp- handling bestäms detta av CPV-nomenklaturen (Common Procure- ment Vocabulary), närmare bestämt huvudgrupp 6000000-0 finans- och försäkringstjänster med tillhörande grupper och undergrupper.35

CPV-nomenklaturen är ett klassificeringssystem med numeriska koder för varor, tjänster samt bygg- och anläggningsarbeten. Klassi- ficeringssystemet regleras i Europaparlamentets och rådets förord- ning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV), i lydelsen enligt Europeiska kommissionens förordning (EG) nr 213/2008.36 CPV- nomenklaturen standardiserar de referenser som upphandlande myn- digheter ska använda för att beskriva föremålet för upphandlingen.37

De numeriska koderna i CPV-nomenklaturen består av åtta siffror. Den nionde siffran är en kontrollsiffra för de tidigare. De två första siffrorna identifierar huvudgrupper (XX000000-Y), de tre första siffrorna identifierar grupper (XXX00000-Y) och de fyra första sifforna identifierar undergrupper (XXXX0000-Y). En siffra tycks därför ha fallit bort i den hänvisning till CPV-nomenklaturen som görs i förarbetena till lagen om offentlig upphandling. Den huvud- grupp som avses borde rätteligen vara 66000000-0 som avser just finans- och försäkringstjänster.

Det är viktigt att notera att CPV-kodernas funktion endast är att benämna varor, tjänster och byggentreprenader. Koderna har alltså

35Prop. 2015/16:195 del 2, s. 971.

36Se kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV. De bestämmelser som är nödvändiga för revideringen av CPV-nomenklaturen ska enligt artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) antas av kommissionen.

37Skäl 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV).

310

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

inte någon rättslig verkan i sig utan är endast ett hjälpmedel för att korrekt kunna identifiera vilka varor, tjänster och byggentreprena- der som avses.38

Viss vägledning om vilka tjänster som omfattas av undantaget finns i tidigare upphandlingsdirektiv och förarbetena till tidigare upphandlingslagar

Enligt artikel 1 a vii) i 1992 års upphandlingsdirektiv undantogs från direktivets tillämpningsområde kontrakt avseende finansiella tjäns- ter i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överföring av värdepapper eller andra finansiella instrument samt centralbanks- tjänster.39 I skälen till direktivet uttalades att direktivet inte om- fattade sådana finansiella tjänster som rörde instrumenten för valuta- och penningpolitiken, statsskuldsförvaltningen, valutapolitiken eller annan politiskt beslutad verksamhet som innefattade transaktioner med värdepapper och andra finansiella instrument.

Nämnda artikel genomfördes i svensk rätt i 5 kap. 1 § andra stycket 5 lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Av nämnda paragraf framgick att lagens bestämmelser om upphandling av tjäns- ter inte skulle tillämpas i fråga om finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella in- strument.

I förarbetena uttalades att nämnda bestämmelser innebar att en upphandlande enhet som i förvaltningen av sitt kapital önskade anlita en bank för emission av värdepapper inte behövde upphandla den tjänsten. Om den upphandlande enheten däremot önskade att till exempel en bank skulle ta på sig förvaltningen av kapitalet ansågs detta vara en tjänst som inte främst avsåg utgivning av värdepapper utan som snarare utgjorde en sådan finansiell tjänst som skulle upp- handlas.40

I 2004 års upphandlingsdirektiv fick undantaget för finansiella tjänster en något annorlunda lydelse jämfört med i 1992 års upp- handlingsdirektiv.41 Den nya lydelsen tycks emellertid inte ha inne-

38Prop. 2015/16:195 del 1, s. 464.

39Rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offent- lig upphandling av tjänster.

40Regeringens proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling, s. 95.

41Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.

311

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

burit någon ändring i sak. Enligt artikel 16 d i 2004 års direktiv skulle direktivet inte tillämpas på sådana offentliga tjänstekontrakt som avsåg finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, för- värv eller överlåtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument, särskilt inte transaktioner för att förse de upphandlande myndig- heterna med pengar eller kapital, samt centralbankstjänster. I skäl 27 till direktivet uttalades att direktivet inte omfattade sådana finansiella tjänster som rörde instrumenten för valuta- och penningpolitiken, statsskulden, förvaltningen av reserver eller annan politiskt beslutad verksamhet som innefattade handel med värdepapper och andra finansiella instrument, i synnerhet inte transaktioner för att förse en upphandlande myndighet med pengar eller kapital.

Nämnda artikel genomfördes i svensk rätt i 1 kap. 6 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Enligt den paragrafen gällde inte lagen för kontrakt som avsåg finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överlåtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument. Paragrafen hade således en delvis annor- lunda lydelse än motsvarande paragraf i 1992 års lag. Ändringarna tycks emellertid enbart ha varit av språklig karaktär. Lydelsen i 2007 års upphandlingslag liknar mer den lydelse som gäller enligt nu gällande lag om offentlig upphandling. I förarbetena till 2007 års lag behandlades inte tillämpningsområdet för undantaget för finansiella tjänster över huvud taget.

Skälen för utredningens bedömning

Som framgår av avsnitt 8.4.1 bedömer utredningen att det fondavtal som kommer att ingås mellan den nya myndigheten och en fond- förvaltare inte utgör ett kontrakt i den mening som avses i LOU- direktivet. Om det, tvärtemot utredningens bedömning, skulle anses att avtalet är ett sådant kontrakt, blir nästa fråga att ta ställning till om upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg kan an- ses omfattas av undantaget för finansiella tjänster. Utredningen väljer att ta upp och behandla denna frågeställning för att den ska kunna belysas i den fortsatta beredningen.

Det bör betonas att undantaget för finansiella tjänster inte avser den transaktion som sker, utan tjänster i samband med en transak- tion. Rent språkligt indikerar uttrycket i samband med att de tjänster

312

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

som avses är tjänster som omgärdar transaktionen. När det gäller upphandling av fonder till fondtorget skulle tjänsten i så fall vara själva tillhandahållandet av fonderna på fondtorget.

Som framgår av det föregående ger LOU-direktivet ingen ledning om vilka tjänster som ingår i begreppet finansiella tjänster. Enligt förarbetena till lagen om offentlig upphandling bestäms detta av huvudgrupp 66000000-0 i CPV-nomenklaturen med tillhörande grup- per och undergrupper.42

Vilka tjänster som omfattas av de CPV-koder som ingår i huvud- grupp 66000000-0 är inte helt enkelt att utläsa och koderna tycks i vissa fall även vara motstridiga. En CPV-kod som inte omfattas av nämnda huvudgrupp, och som således faller utanför undantaget för finansiella tjänster, är 79910000-6 som avser kapitalförvaltning. CPV-kod 66140000-3, som avser aktieförvaltning, och CPV-kod 66141000-0, som avser förvaltning av pensionsfonder, omfattas där- emot av huvudgruppen i fråga. Såväl aktieförvaltning som förvalt- ning av pensionsfonder skulle enligt utredningens uppfattning kunna utgöra kapitalförvaltning som alltså faller utanför undantaget.

Eftersom det inte finns någon vägledning om vilka tjänster som omfattas av de CPV-koder som ingår i huvudgruppen 66000000-0, får bedömningen av vilka tjänster som omfattas i första hand ske genom en språklig tolkning.

En CPV-kod som rent språkligt skulle kunna anses inbegripa tillhandahållande av fonder på fondtorget är CPV-kod 66131100-8 som avser pensionsinvesteringar. Tillhandahållandet av fonder på fondtorget sker för att pensionsspararna ska kunna placera sina premiepensionsmedel i fonder. Sådana placeringar får anses utgöra pensionsinvesteringar. Det som undantas från direktivets tillämp- ningsområde är, som framgår ovan, finansiella tjänster i samband med en transaktion, inte själva transaktionen. I det här fallet utgör transaktionen placeringen av premiepensionsmedel i fonder, det vill säga köpet av fondandelar. Mot den bakgrunden är utredningens bedömning att själva tillhandahållandet av fonder på fondtorget borde utgöra en sådan finansiell tjänst som omfattas av den CPV- kod som avser pensionsinvesteringar.

Om det avtal som kommer att ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare, tvärtemot utredningens uppfattning, skulle anses utgöra ett kontrakt i den mening som avses i LOU-direktivet,

42Prop. 2015/16:195 del 2, s. 971.

313

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

innebär detta att tillhandahållande av fonder på fondtorget är en sådan finansiell tjänst som undantas från tillämpningsområdet för nämnda direktiv. Upphandling av fonder till fondtorget skulle således falla utan- för tillämpningsområdet för nämnda direktiv även på den grunden.

8.5Lagen om offentlig upphandling

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen bedömer i avsnitt 8.4 att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för LOU-direktivet. I avsnittet behandlas även de svenska bestämmelser som genomför direktivets bestämmelser om tillämpningsområdet. De svenska bestämmelserna är i sak likalydande med direktivets bestämmelser. Upphandling av fonder till fondtorget faller följakt- ligen även utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlig upp- handling i den del lagen är direktivstyrd.

Lagen om offentlig upphandling innehåller emellertid även regler som gäller för upphandlingar utanför det direktivstyrda området. Dessa bestämmelser finns i 19 kap. nämnda lag. Kapitlet gäller för upphandlingar under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och vissa särskilda tjänster som anges i bilagorna 2 och 2 a till lagen (19 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling). Frågan är om upphandling av fonder till fondtorget kan anses omfattas av bestäm- melserna i detta kapitel.

Av 19 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling framgår att bestäm- melserna i bland annat 1 kap. (lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner) och 3 kap. (undantag) även gäller för upphandlingar enligt 19 kap. (det vill säga för upphandlingar på det icke direktiv- styrda området).

De direktivstyrda bestämmelserna om tillämpningsområdet och undantagen i lagen om offentlig upphandling är således tillämpliga även vid upphandlingar enligt 19 kap. nämnda lag (det icke direktiv-

314

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

styrda området). Detta innebär att upphandling av fonder till fond- torget faller utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling, både i den del som är direktivstyrd och i den del som inte är direktivstyrd.

8.6LUF-direktivet och LUK-direktivet

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för LUF- direktivet och LUK-direktivet.

Tillämpningsområdet för LUK-direktivet

LUK-direktivet reglerar upphandling av byggkoncessioner och tjänste- koncessioner (artikel 1). Det som skiljer en byggkoncession och en tjänstekoncession från ett byggentreprenadkontrakt och ett tjänste- kontrakt är, något förenklat, ersättningsformen. Ersättningen vid en koncession består helt eller delvis av rätten att utnyttja det som kon- cessionen avser.

Koncession definieras i artikel 5.1 första stycket i LUK-direk- tivet som en tjänstekoncession eller en byggkoncession. Den kon- cession som det skulle kunna bli fråga om när det gäller upphandling av fonder till fondtorget är tjänstekoncession.

Med tjänstekoncession avses enligt artikel 5.1 första stycket b och andra stycket i LUK-direktivet ett skriftligt kontrakt med eko- nomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndig- heter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster som inte avser utförande av byggentreprenad till en eller flera leverantörer.43 Dessutom ska ersättningen för tjänsten utgöras av antingen enbart rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels sådan rätt, dels betalning. Slutligen krävs att kontraktet inne- fattar att en verksamhetsrisk övertas av koncessionshavaren. Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i bland annat 1 kap. 13 § lagen om upphandling av koncessioner.

Ersättningen vid en tjänstekoncession består alltså helt eller del- vis av rätten att utnyttja det som koncessionen avser. Detta innebär

43I direktivet benämns leverantörer som ekonomiska aktörer.

315

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

att ersättning endast får utgå på två sätt: antingen genom att leve- rantören får rätt att utnyttja föremålet för koncessionen eller genom att leverantören dels får en sådan rätt, dels får betalning. En rätt att utnyttja det som koncessionen avser föreligger till exempel om leve- rantören får rätt att uppbära ersättning för tjänsten från tredje man. Ersättningen till leverantören får inte utgå endast som betalning från den upphandlande myndigheten. Ersättningen är i det fallet nämli- gen inte till någon del avhängig av leverantörens egen rätt att utnyttja tjänsten.44 I sådana fall utgör kontraktet i stället ett vanligt tjänste- kontrakt.

I kravet att koncessionshavaren ska ha rätt att utnyttja den tjänst som är föremål för koncessionen ligger även att koncessionshavaren tar över verksamhetsrisken. Verksamhetsrisk omfattar enligt arti- kel 5.1 andra stycket i LUK-direktivet antingen efterfrågerisk eller utbudsrisk eller båda. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 22 § lagen om upphandling av koncessioner. Risk som är relaterad till efterfrågan tar sikte på den risk som faktiskt hör samman med själva efterfrågan av de tjänster som kontraktet omfattar. Med risk i fråga om utbud ska förstås risken vid tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för kontraktet. Det ska vara fråga om risker som ligger utanför parternas kontroll. Riskerna ska vara kopplade till konces- sionsföremålet. Andra risker som alltid gör sig gällande i avtalsför- hållanden såsom risker för avtalsbrott eller omständigheter som kan hänföras till force majeure är således inte avgörande för klassificer- ingen som en koncession.45

Med övertagande av verksamhetsrisk avses enligt artikel 5.1 andra stycket i LUK-direktivet att en koncessionshavare genom konces- sionen vid normala verksamhetsförhållanden inte är garanterad att få tillbaka de investeringar som gjorts och de kostnader som uppstått vid tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 23 § lagen om upphandling av koncessioner. För att det ska vara fråga om en övergång av verk- samhetsrisk krävs även att koncessionshavaren genom koncessionen utsätts för en verklig exponering för förändringar på marknaden på så sätt att eventuella förluster inte ska vara endast nominella eller för- sumbara.46

44Prop. 2015/16:195 del 1, s. 352.

45Prop. 2015/16:195 del 2, s. 1309.

46I direktivet uttrycks förändringar på marknaden som marknadens nycker.

316

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

En risk att utsättas för förändringar på marknaden kan till exem- pel ta sig uttryck i en risk för att utsättas för konkurrens från andra leverantörer eller för bristande jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Vidare kan den utgöras av en risk för insolvens hos dem som är betalningsskyldiga för tillhandahållna tjänster, för att inkomsterna inte ska täcka samtliga kostnader eller för att stå ansvaret för alla sorters skador som uppkommer till följd av brister i tjänsten.47

Rättspraxis från EU-domstolen

Frågor om tjänstekoncessioner har behandlats av EU-domstolen i flera avgöranden. Dessa mål har i allt väsentligt avgjorts före antagandet av LUK-direktivet. Fram till antagandet av nämnda direktiv har tjänste- koncessioner varit undantagna från tillämpningsområdet för EU:s upphandlingsregelverk. En stor del av EU-domstolens praxis rörande koncessioner har således avsett tolkningen av dåvarande undantag.

I rättsfallet Parking Brixen behandlades skillnaden mellan tjänste- kontrakt och tjänstekoncessioner.48 Målet rörde drift av en parker- ingsplats där leverantören inte fick någon ersättning från den myn- dighet som beställt tjänsten utan uteslutande fick ersättning från dem som använde parkeringsplatsen. EU-domstolen uttalade att ett offentligt tjänstekontrakt innefattar en motprestation som den upp- handlande myndigheten betalar direkt till leverantören. I den situa- tion som förelåg i målet härrörde inte leverantörens ersättning från den ifrågavarande myndigheten utan från de avgifter som tredje man betalade för användningen av parkeringsplatsen. Detta betalningssätt innebar enligt domstolen att leverantören tog verksamhetsrisken för de ifrågavarande tjänsterna, vilket ansågs kännetecknande för en tjänste- koncession.

I rättsfallet Eurawasser ansåg domstolen att om en leverantör inte får ersättning direkt från den upphandlande myndigheten men har rätt att uppbära ersättning från tredje man, är kriterierna för en tjänstekoncession uppfyllda.49 Domstolen ansåg nämligen att när det överenskomna sättet att ersätta en leverantör består i en rätt för leverantören att utnyttja sina egna tjänster tar leverantören på sig

47Dom Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09, EU:C:2011:130, p. 37.

48Dom Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, p. 39 och 40.

49Dom Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, p. 57, 59 och 66.

317

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

den risk som är förenad med utnyttjandet av de aktuella tjänsterna. Risken ansågs förbunden med det ekonomiska utnyttjandet av tjänsten.

I rättsfallet Oymanns behandlades bland annat huruvida ett vård- avtal där leverantören var förpliktigad att tillhandahålla vissa tjänster till försäkrade personer och få ersättning för dessa från allmänna medel utgjorde en tjänstekoncession.50 Priserna för de olika formerna av prestationer reglerades i avtalet liksom dess varaktighet. Den upp- handlande myndigheten betalade ensam hela ersättningen till leveran- tören.

Domstolen uttalade att en tjänstekoncession kännetecknas av en situation där den upphandlande myndigheten överför rätten att ut- nyttja en viss tjänst till en leverantör, vilken inom ramen för avtalet har viss ekonomisk frihet att bestämma villkoren för hur denna rätt utnyttjas och därmed också i huvudsak står riskerna för detta ut- nyttjande. Domstolen jämförde därvid med ett ramavtal och på- pekade att ett sådant avtal kännetecknas av att den verksamhet som en leverantör som är part i avtalet bedriver är reglerad på så vis att alla kontrakt som denna leverantör ingår under en given tidsperiod måste följa de villkor som anges i ramavtalet.

Eftersom villkoren för leverantörens verksamhet definierades i avtalet ansåg domstolen att leverantören inte hade den grad av eko- nomisk frihet som kännetecknar en tjänstekoncession. Av betydelse var också att den upphandlade myndigheten ensam betalade hela ersättningen till leverantören. Avtalet i fråga ansågs därför utgöra ett ramavtal och inte en tjänstekoncession.

Skälen för utredningens bedömning

Utgör upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg sådan upphandling som avses i LUF-direktivet?

LUF-direktivet omfattar verksamheter som avser 1) tillhandahållande av gas, värme, el, dricksvatten, transporttjänster, posttjänster, hamn eller flygplats, 2) utvinning av olja och gas samt 3) prospektering eller utvinning av kol eller andra fasta bränslen (artikel 1.2 som hän- visar till artiklarna 8–14). Nämnda artikel har i svensk rätt genom- förts i 1 kap. 2 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna.

50Dom Oymanns, C-300/07, EU:C:2009:358, p. 71–76.

318

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kan inte anses omfattas av tillämpningsområdet för LUF-direktivet eller lagen om upphandling inom försörjningssektorerna.

Utgör upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg sådan upphandling som avses i LUK-direktivet?

Vid bedömningen av om LUK-direktivet blir tillämpligt vid upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg är den första fråga som utredningen har att ta ställning till om det avtal som ska ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare är att betrakta som en tjänstekoncession.

Rätten att utnyttja tjänsten

Det första villkoret för att ett avtal om utförande av en tjänst ska anses utgöra en tjänstekoncession är att ersättningen åtminstone delvis består av rätten att utnyttja tjänsten. I rätten att utnyttja tjäns- ten ska enligt EU-domstolen ligga en viss grad av ekonomisk frihet (Oymanns, C-300/07). En rätt att utnyttja den tjänst som tillhanda- hålls föreligger till exempel om leverantören har rätt att få ersättning för tjänsten från tredje man.

När det gäller upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg kommer ersättning endast att betalas om pensionssparare väljer att placera premiepensionsmedel i en eller flera fonder. Det finns således inga garantier för att en fondförvaltare kommer att få ersätt- ning uppgående till ett visst belopp. Som konstateras i tidigare avsnitt kan denna ordning liknas vid ett ramavtal. Om Pensionsmyndigheten, för en pensionssparares räkning, köper andelar i en viss fond är de villkor som gäller för köpet, särskilt i fråga om tänkt pris (avgiftens storlek), redan fastslagna i det avtal som ingåtts mellan den nya myn- digheten och fondförvaltaren. Detta talar enligt utredningens mening med styrka för att en fondförvaltare som tillhandahåller fonder på fondtorget inte kan anses ha den grad av ekonomisk frihet som känne- tecknar en koncession.

Det är de enskilda pensionsspararna som väljer i vilka fonder på fondtorget de vill placera sina premiepensionsmedel. Avgiften för förvaltningen av medlen kommer att bekostas ur den enskilda spara-

319

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

rens medel. Den enskilda spararen äger emellertid inte medlen utan har i stället en fordran på staten. Fondförvaltaren kommer således aldrig att ingå något avtal med pensionsspararna. Avtalet kommer i stället att ingås med den nya myndigheten. Det är sedan Pensions- myndigheten, i egenskap av försäkringsgivare och den som admi- nistrerar spararnas val, som ensam kommer att betala hela ersättningen till fondförvaltaren. Att det inte är den upphandlande myndigheten utan en annan myndighet som betalar ersättningen saknar enligt utredningens uppfattning betydelse för bedömningen av om fond- förvaltaren ska anses ha rätt att utnyttja den upphandlande tjänsten. Staten är en enda juridisk person. Att det är en myndighet som up- phandlar tjänsten och en annan som betalar ersättningen följer av respektive myndighets uppdrag. Det centrala i det här sammanhanget är att fondförvaltarna inte kommer att få någon ersättning från tredje part.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen att den ersättning som betalas till en fondförvaltare inte till någon del kan anses avhängig fondförvaltarens egen rätt att utnyttja tjänsten. Det första villkoret för att ett avtal om utförande av en tjänst ska anses utgöra en tjänstekoncession kan därmed inte anses uppfyllt.

Övertagande av verksamhetsrisk

Det andra villkoret för att ett avtal om utförande av en tjänst ska anses utgöra en tjänstekoncession är att verksamhetsrisken ska tas över av leverantören. Så anses ske om leverantören inte är garanterad att kompenseras för de investeringar som gjorts och de kostnader som uppstått vid tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen samt om leverantören genom koncessionen utsätts för en verklig exponering för förändringar på marknaden på så sätt att eventuella uppskattade förluster för koncessionshavaren inte endast är nominella eller försumbara.

Typexemplen för tjänstekoncessioner är drift av parkeringsplats och bedrivande av restaurang- eller kaféverksamhet i lokaler som tillhandahålls av en myndighet. I dessa situationer är det tydligt att koncessionshavaren haft kostnader för investeringar i samband med iordningställandet av parkeringsplatsen respektive restaurangen eller kaféet. För att få igen utgifterna för dessa investeringar och för att

320

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

verksamheten ska löna sig framgent är koncessionshavaren beroende av intäkterna från parkeringen respektive restaurangen eller kaféet. I dessa fall är det tydligt att verksamhetsrisken har övergått från den upphandlande myndigheten till leverantören.

En fullt så tydlig övergång av verksamhetsrisk sker inte vid till- handahållandet av en fond på fondtorget. Till skillnad från parker- ingsplatsen respektive restaurangen eller kaféet i exemplet ovan kommer de fonder som upphandlas till fondtorget inte att ha bildats enbart för att tillhandahållas på fondtorget. Tvärtom följer av det näringsrättsliga regelverket att de fonder som utredningen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget ska vara öppna för allmänheten (1 kap. 1 § 9 och 25 lagen om värdepappersfonder).51 Det innebär att fonderna inte kan begränsas till att enbart ta emot investeringar i form av premiepensionsmedel från Pensionsmyndigheten. Det står med andra ord fondförvaltarna fritt att marknadsföra och sälja an- delar i fonderna även utanför premiepensionssystemet.

De investeringar och de kostnader som är hänförliga till bildandet av en fond som sedermera erbjuds på fondtorget kan mot den bak- grunden inte sägas vara hänförliga till respektive uppstå genom att fonderna tillhandahålls på fondtorget. Förvaltarna kan inte heller, genom att tillhandahålla fonder på fondtorget, sägas utsättas för en verklig exponering för förändringar på marknaden på så sätt att even- tuella uppskattade förluster för förvaltarna inte är endast nominella eller försumbara. Förvaltarna skulle utsättas för marknadsexponer- ing och risk även om fonderna inte erbjöds på fondtorget.

En fondförvaltare kan förstås välja att inte marknadsföra en fond till investerare utanför premiepensionssystemet, vilket kan få till följd att Pensionsmyndigheten är fondens största eller kanske enda investerare. Detta innebär dock enligt utredningens uppfattning inte att det har skett en övergång av verksamhetsrisken i den mening som avses i LUK-direktivet. Förvaltaren är nämligen inte förhindrad att marknadsföra och sälja andelar i fonden till andra investerare.

Saken skulle kunna bedömas annorlunda om de fonder som upp- handlas till fondtorget skulle ha bildats enbart för premiepensions- systemet i den meningen att fonderna var lagligen förhindrade att ta

51En specialfond får efter Finansinspektionens godkännande vända sig till en särskilt avgrän- sad krets investerare. Det är ovanligt att specialfonder begränsas på det sättet, men i de fall det förekommer kan det till exempel avse en viss yrkesgrupp eller medlemmar i ett visst fack- förbund. En särskilt avgränsad krets investerare måste vara objektivt identifierbar och får inte heller vara för snäv.

321

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

SOU 2019:44

emot investeringar utanför premiepensionssystemet. I en sådan situa- tion ligger det närmare tillhands att anse att det sker en övergång av verksamhetsrisken. Så blir emellertid inte fallet med utredningens förslag.

Mot denna bakgrund anser utredningen att en fondförvaltare genom att tillhandahålla fonder på fondtorget inte kan anses ta över verksamhetsrisken i den mening som avses i LUK-direktivet.

Sammantagen bedömning

Utredningen anser att ett fondavtal varken kan anses innebära att ersättningen för tjänsten utgörs av rätten att utnyttja tjänsten eller att fondförvaltaren övertar verksamhetsrisken. Båda dessa förutsätt- ningar måste vara uppfyllda för att det ska vara fråga om en tjänste- koncession. Detta innebär att upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg inte kan anses omfattas av tillämpningsområdet för LUK-direktivet.

8.7Lagen om upphandling av koncessioner

Utredningens bedömning: Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för lagen om upphandling av koncessioner.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen bedömer i avsnitt 8.6 att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för LUK-direktivet. I avsnittet behandlas även de svenska bestämmelser som genomför direktivets bestämmelser om tillämpningsområdet. De svenska bestämmelserna är i sak likalydande med direktivets be- stämmelser. Upphandling av fonder till fondtorget faller följaktligen även utanför tillämpningsområdet för lagen om upphandling av kon- cessioner i den del lagen är direktivstyrd.

Lagen om upphandling av koncessioner innehåller emellertid, i likhet med lagen om offentlig upphandling, även regler som gäller för upphandlingar utanför det direktivstyrda området. Dessa bestäm-

322

SOU 2019:44

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

melser finns i 15 kap. nämnda lag. Kapitlet gäller för upphandlingar under tröskelvärdena samt upphandling av koncessioner som avser sociala tjänster och vissa särskilda tjänster som anges i bilaga 3 till lagen (15 kap. 1 § lagen om upphandling av koncessioner). Frågan är om upphandling av fonder till fondtorget kan anses omfattas av be- stämmelserna i detta kapitel.

Till skillnad från motsvarande regler i lagen om offentlig upp- handling anges inte i 15 kap. att lagens bestämmelser om tillämp- ningsområdet och undantag från detta ska tillämpas även på det icke direktivstyrda området. I förarbetena uttalas emellertid att det ligger i sakens natur att vissa övriga bestämmelser i lagen är tillämpliga även vid upphandling utanför det direktivstyrda området, nämligen bestäm- melserna i 1 kap. (lagens innehåll, tillämpningsområde och definitioner) samt 3 kap. (undantag från lagens tillämpningsområde).52

De direktivstyrda bestämmelserna om tillämpningsområdet och undantag från detta i lagen om upphandling av koncessioner är så- ledes tillämpliga även vid upphandlingar enligt 15 kap. nämnda lag (det icke direktivstyrda området). Detta innebär att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för lagen om upphandling av koncessioner, både i den del som är direktivstyrd och i den del som inte är direktivstyrd.

8.8Sammanfattning

Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premiepensio- nens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett särskilt regel- verk för upphandling av fonder till fondtorget.

Nästa steg blir att bedöma om något av de befintliga regelverken ändå kan och bör tillämpas vid sådan upphandling. Om befintliga regelverk inte bedöms vara ändamålsenliga ska utredningen föreslå ett sådant regelverk. Detta behandlas i avsnitt 9.2.

52Prop. 2015/16:195 del 2, s. 1373.

323

9Utgångspunkter för en ny reglering

9.1Upphandling eller valfrihetssystem?

Utredningens bedömning: Premiepensionens fondtorg bör inte utformas som ett valfrihetssystem utan bör bygga på upphandling av fonder.

Skälen för utredningens förslag

Valfrihetssystem kan sägas utgöra ett alternativ till offentlig upphand- ling. De olika förfarandena uppvisar ett antal likheter. Både valfrihets- system och offentlig upphandling kräver annonsering som följs av anbudsinlämning och ingående av avtal. Överprövning är möjlig en- ligt båda förfarandena. Det finns dock avgörande skillnader och den största ligger i kvalificeringsfasen.

I ett valfrihetssystem ska förfrågningsunderlaget löpande annon- seras. Kontrakt tecknas kontinuerligt med leverantörerna vartefter deras ansökningar blir godkända. Alla leverantörer som lämnar in en ansökan som uppfyller de krav och villkor som framgår av förfråg- ningsunderlaget ska godkännas. Den enskilde väljer sedan en av de leverantörer som är anslutna till valfrihetssystemet.

Vid en upphandling är det i stället den leverantör som lämnat det mest förmånliga anbudet som tilldelas kontrakt. Vid upphandling sker således en utvärdering där leverantörernas anbud jämförs med varandra. Utvärderingen sker i regel genom användning av tilldel- ningskriterier som har anknytning till föremålet för upphandlingen. Normalt sett är det endast en eller ett fåtal leverantörer som tilldelas kontrakt.

325

Utgångspunkter för en ny reglering

SOU 2019:44

Det nuvarande premiepensionssystemet har drag som har tydliga likheter med ett valfrihetssystem. För att få erbjuda en fond på premiepensionens fondtorg krävs att fondförvaltaren, efter en an- sökan, ingår ett avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal) med Pensionsmyndigheten. Alla fondförvaltare som uppfyller de krav som ställs för att erbjuda fonder på fondtorget ska godkännas.

Det är enligt utredningens mening tydligt i kommittédirektiven att premiepensionens fondtorg inte ska utformas som ett valfrihets- system. Det regelverk som utredningen har i uppdrag att föreslå ska tvärtom avse upphandling av fonder.

Det finns också mycket goda skäl för att välja den vägen. Utvecklingen på fondtorget visar för det första att nuvarande kon-

struktion inte har kunnat skydda pensionsspararna på ett tillräckligt bra sätt. Pensionsmyndigheten har under de senaste åren uppmärk- sammat att flera fondförvaltare genom bland annat försäljning och marknadsföring av fonder, eller bristande hantering av intresse- konflikter, agerat på ett sätt som strider mot det avtal som ingåtts mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltaren. Myndigheten har därför sagt upp flera avtal på grund av avtalsbrott, och i vissa fall även polisanmält fondförvaltare för misstänkt ekonomisk brottslighet. För- undersökningar avseende allvarlig och omfattande ekonomisk brotts- lighet pågår. I vissa fall har även åtal väckts med anledning av ekono- misk brottslighet kopplad till fondtorget.

Fondtorget ska för det andra bidra dels till att målet för premie- pensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upp- rätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet (se avsnitt 5.2.7). Detta kan enligt utredningens mening inte uppnås i lika hög grad med ett valfrihetssystem som med ett upphandlingsförfarande. Framför allt kraven på hög kvalitet och kostnadseffektivitet kräver att det görs en utvärdering och ett urval av fonder. Detta kan endast åstadkommas genom upphandling. Det bör i sammanhanget dessutom betonas att det numera är att be- trakta som etablerad praxis att försäkringsgivare och innehavare av fondtorg tillämpar urvalsprocesser för fonder (se avsnitt 6.5).

Antalet fonder på fondtorget ska enligt kommittédirektiven vidare avgöras efter professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan myndighetens möjlighet att

326

SOU 2019:44

Utgångspunkter för en ny reglering

kunna säkerställa att de fonder som erbjuds kan kontrolleras och är av god kvalitet. En sådan avvägning är, för det tredje, inte möjlig vid användning av ett valfrihetssystem.

Med anledning av det ovan anförda anser utredningen att premie- pensionens fondtorg inte ska utformas som ett valfrihetssystem och att det regelverk som utredningen har i uppdrag att föreslå ska avse upphandling av fonder.

9.2Kan och bör något av de befintliga regelverken för upphandling tillämpas?

Utredningens bedömning: Varken lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjnings- sektorerna eller lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner bör tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det bör i stället tas fram ett särskilt regelverk för sådan upphandling.

Skälen för utredningens bedömning

I avsnitten 8.5–8.7 analyserar utredningen om någon av upphandlings- lagarna (lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen om upphandling av koncessioner) blir tillämplig vid upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg. Utredningen bedömer att så inte är fallet.

Detta hindrar emellertid inte utredningen från att föreslå ett regel- verk som innebär att någon av upphandlingslagarna ändå ska tillämpas vid sådan upphandling om så bedöms lämpligt. Om någon av upp- handlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det anledning att föreslå ett nytt regelverk.

Det är också möjligt att föreslå ett regelverk som innebär en kom- bination av befintliga regler och nya regler. En sådan reglering skulle exempelvis kunna innebära att hela eller delar av någon av upphand- lingslagarna ska gälla tillsammans med nya regler som är särskilt an- passade efter att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg.

327

Utgångspunkter för en ny reglering

SOU 2019:44

Vad gäller lagen om upphandling av koncessioner bör understrykas att koncession egentligen är en särskild finansieringsform och att de regler som finns i nämnda lag är anpassade efter detta. Lagen om upp- handling av koncessioner kan därför redan på den grunden inte anses ändamålsenlig för upphandling av fonder till fondtorget.

Inte heller bedöms lagen om upphandling inom försörjnings- sektorerna som ändamålsenlig, eftersom den lagen är särskilt anpassad efter de verksamheter som omfattas av lagen (tillhandahållande av gas, värme, el, dricksvatten, transporttjänster, posttjänster, hamn eller flyg- plats, utvinning av olja och gas, samt prospektering eller utvinning av kol eller andra fasta bränslen).

Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är lagen om offentlig upp- handling. Nämnda lag är omfattande; den innehåller 22 kapitel med sammanlagt nästan 400 paragrafer. Därutöver finns kompletterande bestämmelser på EU-nivå och på förordningsnivå.

Lagen om offentlig upphandling ska kunna tillämpas vid anskaff- ningar av i princip alla slags varor, tjänster och byggentreprenader av varierande värden. Som en konsekvens av detta innehåller lagen en mängd bestämmelser av skiftande slag. Många av bestämmelserna är av sådan karaktär att de inte fyller någon funktion vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Lagen innehåller vidare om- fattande regler om olika förfaranden och metoder för upphandling. Flera av dem förefaller inte bli relevanta vid upphandling av fonder till fondtorget.

Vad gäller vissa bestämmelser som sannolikt bör gälla även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg finns det inte behov av den detaljeringsgrad som gäller i lagen om offentlig upp- handling. Ett syfte med den omfattande detaljregleringen kan antas vara att upphandlingarna ska styras så att utrymmet för missbruk minimeras. Det syftet kan emellertid uppnås även med ett mindre komplext regelverk, bland annat genom krav på att den nya myndig- heten i upphandlingsdokumenten är tydlig med hur upphandlingen kommer att genomföras.

Det finns enligt utredningens uppfattning inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som lagen om offentlig upphandling vid upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg. Tvärtom riskerar ett sådant regelverk att bli svårtillämpat och göra upphandlingsprocessen onödigt komplicerad och resurskrävande.

328

SOU 2019:44

Utgångspunkter för en ny reglering

Lagen om offentlig upphandling bedöms därför inte vara ändamåls- enlig vid upphandling av fonder till fondtorget.

Sammanfattningsvis innebär detta att befintliga regelverk för upp- handling inte bör tillämpas vid upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Det bör enligt utredningens uppfattning i stället tas fram ett särskilt regelverk för sådan upphandling.

9.3Ett flexibelt och särskilt anpassat regelverk

Utredningens bedömning: Ett regelverk för upphandling av fon- der till premiepensionens fondtorg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget.

Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt utformas med befintliga eller föreslagna upphandlingsregler som förebild.

Regelverket bör uppfylla berättigade krav på rättssäkerhet.

Skälen för utredningens bedömning

Eftersom upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för både upphandlingsdirektiven och de svenska regler som gäller för upphandling på det icke direktivstyrda området finns utrymme för att skapa ett regelverk som är särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet bör komma till uttryck i det regelverk för upphandling som föreslås.

Ett ändamålsenligt regelverk kännetecknas vidare enligt utred- ningens uppfattning av att den nya myndigheten ges möjlighet att anpassa upphandlingarna utifrån de omständigheter som råder i det enskilda fallet. Det regelverk som föreslås bör därför i första hand ange ramarna för myndighetens handlingsutrymme. Inom ramen för detta handlingsutrymme kan myndigheten göra de skönsmässiga bedömningar som krävs för att tillhandahålla fonder som uppfyller ovan nämnda krav (jämför avsnitt 6.5).

329

Utgångspunkter för en ny reglering

SOU 2019:44

Det är samtidigt av största vikt att regelverket uppfyller berättigade krav på rättssäkerhet. Den nya myndighetens handlingsutrymme kan således inte vara oinskränkt, utan intresset av handlingsutrymme för myndigheten måste balanseras mot intresset av förutsebarhet, transparens och möjlighet till överprövning för fondförvaltarna.

Det ligger i sakens natur att olika upphandlingsregelverk delvis innehåller likartade regler och det finns ett värde i att bestämmelser som behandlar samma eller närliggande ämnen i olika regelverk ock- så utformas på ett likartat sätt. Regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör därför utformas med utgångs- punkt i befintliga eller föreslagna regelverk på upphandlingsområdet. Regelverket bör däremot inte tyngas med regler som inte fyller någon funktion för upphandling av fonder till fondtorget eller som är onödigt detaljerade.

9.4EU:s grundläggande principer för upphandling

9.4.1Bakgrund

EU-domstolen har utvecklat ett antal grundläggande principer för upphandling som, förutom att de gäller för upphandlingar på det direktivstyrda området, i vissa fall också gäller för upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området. Dessa principer kan därför bli tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg.

Principerna är direkt grundade på EU:s primärrätt, nämligen för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Det handlar om principerna om icke-diskriminering, likabehand- ling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Efter- som principerna har sin grund i EU-rätten bestäms deras närmare innebörd av EU-domstolens rättspraxis.

330

SOU 2019:44

Utgångspunkter för en ny reglering

9.4.2När blir de grundläggande principerna för upphandling tillämpliga vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området?

Utredningens bedömning: Om ett kontrakt är av gränsöverskri- dande intresse ska de grundläggande principerna för upphandling tillämpas. Detta gäller oavsett på vilken grund en upphandling faller utanför det direktivstyrda området.

Skälen för utredningens bedömning

De grundläggande principerna för upphandling kommer till direkt uttryck i såväl upphandlingsdirektiven som i upphandlingslagarna.1 I upphandlingslagarna anges att upphandlande myndigheter ska be- handla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska enligt upphandlingslagarna vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.

De grundläggande principerna för upphandling gäller enligt svensk lagstiftning för upphandlingar som omfattas av upphandlingslagarna, det vill säga även för sådana upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området på grund av att värdet på kontraktet inte når upp till tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala eller andra sär- skilda tjänster.2 Detta gäller oavsett om upphandlingarna är av gräns- överskridande intresse eller inte.

Tillämpningsområdet för principerna i svensk rätt har gjorts vidare än vad som följer av EU-rätten. När det gäller upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området begränsas nämligen de grund- läggande principerna enligt EU-domstolens rättspraxis till att gälla för kontrakt som är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.3 Detta innebär att kontraktet kan vara intressant för en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat än den stat där den upphandlade

1Se artikel 18.1 i LOU-direktivet, artikel 36.1 i LUF-direktivet och artikel 3.1 i LUK-direk- tivet samt 4 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling, 4 kap. 1 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 4 kap. 1 § lagen om upphandling av koncessioner.

2Se 4 kap. 1 § och 19 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling, 4 kap. 1 § och 19 kap. 2 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna samt 4 kap. 1 § och 15 kap. 2 § lagen om upp- handling av koncessioner. Se även HFD 2018 ref. 60.

3Se till exempel dom Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, p. 36; dom Serrantoni och Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, p. 22–24; dom Vestergaard, C-59/00, EU:C:2001:654, p. 20 samt dom Europeiska kommissionen mot Irland, C-226/09, EU:C:2010:697, p. 32.

331

Utgångspunkter för en ny reglering

SOU 2019:44

myndigheten är etablerad. EU-domstolens rättspraxis rörande kon- trakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse tycks endast avse upphandlingar som har fallit utanför direktivens tillämpningsområde på grund av att värdet på kontraktet inte nått upp till relevant tröskel- värde eller kontraktet har avsett sociala tjänster eller andra särskilda tjänster. Utredningen har inte funnit något rättsfall rörande kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse som har avsett upphand- lingar som har fallit utanför direktivens tillämpningsområde på annan grund.

Syftet med att de grundläggande principerna ska tillämpas även på upphandlingar som faller utanför direktivens tillämpningsområde är att skydda intressena hos leverantörer som är etablerade i andra medlemsstater. Det handlar med andra ord i grund och botten om den grundläggande EU-rättsliga principen om fri rörlighet (se av- snitt 7.2 för en närmare beskrivning av nämnda princip).

Det är svårt att motivera att detta skyddsintresse endast gör sig gällande vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda om- rådet på den grunden att kontraktets värde understiger direktivens tröskelvärde eller kontraktet avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster. Det finns tvärtom enligt utredningens uppfattning inga skäl som talar för en sådan tolkning. En mer trolig förklaring till att EU- domstolens rättspraxis avser sådana upphandlingar är att den över- vägande delen av alla upphandlingar som faller utanför direktivens tillämpningsområde gör det på den grunden att kontraktets värde understiger tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala eller andra särskilda tjänster, och att endast få upphandlingar faller utanför tillämpningsområdet på annan grund.

Mot den bakgrunden anser utredningen att de grundläggande prin- ciperna för upphandling bör bli tillämpliga även vid upphandlingar som faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven på annan grund, om kontraktet är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Utredningen bedömer i avsnitt 8.4.1 att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven på den grunden att ett fondavtal inte utgör ett kontrakt i den mening som avses i nämnda direktiv. Om ett fond- avtal anses utgöra ett kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande in- tresse innebär det att de grundläggande principerna för upphandling blir tillämpliga.

332

SOU 2019:44

Utgångspunkter för en ny reglering

9.4.3Är ett fondavtal av gränsöverskridande intresse?

Utredningens bedömning: Ett fondavtal är ett kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse. Det innebär att de grund- läggande principerna för upphandling blir tillämpliga vid upphand- ling av fonder till premiepensionens fondtorg. Regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör därför utgå från dessa principer.

Skälen för utredningens bedömning

Enligt EU-domstolens rättspraxis är det i princip den enskilda upp- handlande myndighetens ansvar att avgöra om en planerad upphand- ling kan vara intressant för någon leverantör i en annan medlemsstat.4 Det kan därför tyckas att det inte är utredningens uppgift att ta ställ- ning till om ett fondavtal utgör ett kontrakt av ett bestämt gränsöver- skridande intresse. Detta avgörs dessutom ytterst av EU-domstolen.

När det nu handlar om att föreslå ett regelverk för upphandling anser emellertid utredningen att ett sådant ställningstagande är en förutsättning för att utredningen ska kunna föreslå en förutsebar, tydlig och ändamålsenlig reglering. För att uppnå detta bör nämligen de grundläggande principerna för upphandling – om de blir tillämpliga

–komma till uttryck i det regelverk som föreslås. Premiepensionens fondtorg är en plattform som riktar sig till pen-

sionssparare som vill placera sina premiepensionsmedel i fonder. De fonder som erbjuds på fondtorget i dagsläget förvaltar tillsammans ett kapital om cirka 750 miljarder kronor. Det rör sig med andra ord om mycket stora värden. För fondförvaltarna borde det innebära goda affärsmöjligheter.

Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att utländska fonder – fond- företag och utländska motsvarigheter till specialfonder – ska kunna erbjudas på fondtorget. Vad gäller fondföretag följer av UCITS- direktivet att förvaltare av sådana fonder fritt får marknadsföra sina fonder i Sverige och övriga EES-länder efter en underrättelse till till- synsmyndigheten i hemlandet. Därtill hör att ett stort antal av de fonder som erbjuds på fondtorget i dagsläget är utländska fonder.

4Dom Secap och Santorso, C-147/06 och C-148/06, EU:C:2008:277, p. 30.

333

10De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

10.1Hur ska de övergripande principerna regleras?

Utredningens bedömning: De övergripande principer om valfri- het, hållbarhet och kontrollerbarhet som ska styra upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg bör komma till uttryck genom bestämmelser med konkret innehåll som är styrande för den nya myndigheten. Det bör inte införas någon portalparagraf om de övergripande principerna.

Skälen för utredningens bedömning

Upphandling av fonder till fondtorget ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kon- trollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att föreslå en reglering av dessa principer. En sådan reglering kan utformas på olika sätt.

Ett sätt är att låta principerna komma till uttryck på övergripande nivå i en portalparagraf. En sådan reglering överlämnar helt till den nya myndigheten att i tillämpningen se till att principerna får genom- slag. Ett annat sätt är att låta principerna komma till uttryck genom bestämmelser som anger vad den nya myndigheten ska beakta be- träffande valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet när den upp- handlar fonder. Ytterligare ett sätt är att låta principerna komma till uttryck genom bestämmelser som innehåller krav för fondförvaltarna.

Det är i sammanhanget viktigt att påminna om den nya myndig- hetens uppdrag när det gäller fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om

335

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

valfrihet. Den nya myndigheten ska säkerställa att fondtorget erbju- der ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger pensionsspararna en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet.

Vid bedömningen av hur regleringen ska utformas har utred- ningen lagt vikt vid två hänsyn som måste vägas mot varandra. Den första är att principerna ska få stort genomslag i upphandlingarna och vid uppföljningen av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs för att få delta på fondtorget. Den andra är att den nya myndigheten ska ges handlingsutrymme att göra självständiga bedömningar, till exempel att bedöma hur många fonder som ska upphandlas och vad som krävs i fråga om egenskaper hos fonderna för att målet för premiepensionssystemet ska uppnås och principen om valfrihet upprätthållas.

Utredningen bedömer att principerna inte kommer att få tillräck- ligt genomslag om regleringen begränsas till en portalparagraf som anger principerna på en övergripande nivå. Enligt utredningens upp- fattning är en lämplig avvägning i stället att principerna kommer till uttryck genom bestämmelser som ges ett så konkret innehåll som möjligt utan att alltför mycket inskränka myndighetens möjlighet att göra självständiga bedömningar inom områden där så är önskvärt. Bestämmelserna bör vara styrande för myndigheten och inte utfor- mas som krav för fondförvaltarna.

I det följande behandlas utredningens förslag till reglering av de övergripande principerna för upphandling.

10.2Principen om valfrihet

10.2.1Regleringen av principen om valfrihet

En av de övergripande principer som ska styra upphandlingen av fonder till fondtorget är valfrihet. Av kommittédirektiven framgår att utbudet av fonder på fondtorget ska vara av sådan omfattning att valfrihet upprätthålls. Den reglering som föreslås ska dock inte ange antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder ska enligt direk- tiven i stället avgöras efter professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kostnads- effektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan

336

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

myndighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet. Den nya myndigheten ska ansvara för att det konti- nuerligt finns ett urval av fonder som ger pensionsspararna möjlighet till reell riskspridning och valfrihet.

I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om valfrihet.

10.2.2Den nya myndigheten ska upphandla fonder med sådana egenskaper och i sådan omfattning att valfrihet upprätthålls

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska upphandla fon- der med olika risknivå och placeringsinriktning.

Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska den nya myndigheten beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet.

Bakgrund

Fonder delas vanligen in i olika kategorier utifrån sina placerings- inriktningar. Den mest grundläggande indelningen i fondkategorier är den mellan aktiefonder, blandfonder, räntefonder och generations- fonder. Inom dessa kategorier kan fonderna delas in i olika under- kategorier.

En form av underkategori är olika geografiska områden, till exem- pel global, Europa och Norden. En annan form av underkategori är olika branscher, till exempel it, läkemedel eller råvaror. Aktiefonder kan även delas in i underkategorier efter hur de förvaltas, det vill säga indexfonder eller aktivt förvaltade fonder, eller efter förvaltnings- filosofi, till exempel tillväxtbolag eller värdebolag. En annan vanlig indelning är mellan större och mindre bolag på en viss marknad.

En blandfond har i regel en relativt fast fördelning mellan aktier och obligationer. Fördelningen påverkar risknivån. Det förekommer även blandfonder som har en fastställd risknivå som målsättning. I en sådan fond justeras andelen aktier och obligationer efter hur risknivån i de respektive tillgångsslagen utvecklas.

337

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Räntefonder kan delas in i underkategorier i form av till exempel långa och korta räntefonder beroende på hur lång löptiden är på de värdepapper som fonden investerar i. För räntefonder finns också anledning att skilja på fonder som investerar i statsobligationer och som investerar i företagsobligationer. Räntefonder kan också ha olika geografisk inriktning.

Generationsfonder kan delas in i underkategorier efter hur lång tid som återstår tills pensionsåldern.

På senare tid har intresset för fonder som är inriktade på hållbara investeringar ökat och efterfrågan på sådana fonder är i dagsläget stor. Fonder som är inriktade på hållbara investeringar kan därför också sägas utgöra en särskild underkategori av fonder.

Skälen för utredningens förslag

I dagsläget finns det ungefär 500 fonder att välja mellan på premie- pensionens fondtorg. Med ett så stort antal fonder är det ofrånkom- ligt att många fonder har samma eller liknande placeringsinriktning och risknivå. Även om antalet fonder som erbjuds på fondtorget efter övergången till ett upphandlat fondtorg kommer att minska avsevärt ska fondutbudet även fortsättningsvis vara sådant att valfriheten upp- rätthålls.

Fondtorget ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och principen om valfrihet upp- rätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet (se avsnitt 5.2.7).

Som ett led i detta föreslår utredningen att det i lag införs bestäm- melser som anger att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Därutöver föreslår ut- redningen att den nya myndigheten – vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg – ska beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet. Genom en sådan reglering säkerställs att valfri- heten på fondtorget upprätthålls. En sådan reglering tydliggör också att det är den nya myndigheten som ansvarar för att fondtorget fyller sin roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet.

338

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Vad som avses med ett urval av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet behandlas i avsnitt 5.2.7. I korthet kan detta sägas innebära att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Eftersom det finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll innebär dock inte reell valfrihet ett fondtorg med många likartade fonder. Den mer exakta innebörden av begreppet kommer att variera över tiden, bland annat beroende på hur finansmarknaden utvecklas, och blir därför en fråga för den nya myndigheten. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fondtorget ha betydelse. Den nya myndigheten kommer därför att behöva bedöma vad som utgör reell valfrihet i samband med varje upphandling.

Premiepensionssystemet har särdrag som gör att fondtorget för premiepensionen inte fullt ut kan jämföras med andra fondplatt- formar. Utbudet av fonder på fondtorget och efterfrågan hos de spa- rare som väljer fonder på fondtorget torde emellertid i allmänhet inte skilja sig i någon större utsträckning från utbudet av och efterfrågan på fonder på fondplattformar på den privata marknaden. Vid bedöm- ningen av vad som utgör reell valfrihet kan därför den nya myndig- heten göra en jämförelse med andra fondplattformar som tillhanda- hålls för pensionssparare. I praktiken kommer utbudet av fonder på fondtorget också påverkas av hur många anbud som kommer in i de olika upphandlingarna.

Med olika risknivå och placeringsinriktning avses att fonderna inte bör vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Indelningen i fondkategorier är relativt konstant över tid. Kate- gorier inriktade på olika geografiska områden och branscher tillhör dem som kan ändras i takt med utvecklingen på finansmarknaden och i världsekonomin. Det handlar emellertid i regel endast om mindre förändringar. Vilka fondkategorier som ska finnas represen- terade på fondtorget – och därmed vilka slags fonder som ska upp- handlas – får avgöras efter en bedömning av den nya myndigheten. Denna bedömning är nära sammankopplad med bedömningen av vad som utgör reell valfrihet.

Hur många fonder som ska finnas i varje kategori får också av- göras av den nya myndigheten. Antalet fonder inom varje kategori

339

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

kommer att variera, bland annat beroende på efterfrågan hos pen- sionsspararna.

Även storleken på det kapital som finns tillgängligt inom premie- pensionssystemet är något som påverkar hur många fonder som kommer att finnas i vissa kategorier. Kapaciteten för en aktivt för- valtad fond beror på bland annat fondens placeringsinriktning och vilken marknad fonden inriktar sig på. Exempelvis har en småbolags- fond som är inriktad på en liten marknad mindre kapacitet än en globalfond. Hur många fonder som kommer att finnas i kategorier som består av aktivt förvaltade fonder kommer således till stor del att styras av efterfrågan hos pensionsspararna. Är efterfrågan eller kapitalet stort kan det finnas anledning att erbjuda fler fonder inom samma kategori.

Hur många fonder som kommer att finnas i varje kategori på- verkas också av kravet på att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i avtalet om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 10.4. I praktiken kom- mer kravet på granskning att sätta begränsningar för antalet fonder. Hur många fonder som kommer att finnas på fondtorget blir därför en avvägning mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet och å andra sidan att den nya myndigheten ges möjlighet att med rimliga resurser utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt.

10.3Principen om hållbarhet

10.3.1Regleringen av principen om hållbarhet

I avsnitt 10.2 har den övergripande principen om valfrihet behand- lats. I det här avsnittet behandlas den andra principen – principen om hållbarhet.

Av kommittédirektiven framgår att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara. Fondförvaltarna ska enligt direktiven bidra till en hållbar utveckling genom att beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer (environmental, social och governance). Kraven på hållbarhet ska minst ta sin utgångspunkt i de internationella konventioner som Sverige har undertecknat. Fondförvaltarna ska vara transparenta bland annat i hur de uppfyller hållbarhetskraven.

340

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om hållbarhet.

10.3.2Fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen

Utredningens förslag: Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av inter- nationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Utredningens bedömning: Uttrycken hållbarhet och hållbar fond bör inte definieras i lag.

Bakgrund

Hållbarhet – en global angelägenhet

År 2015 antog världens länder en agenda för hållbar utveckling med bland annat 17 globala mål som gäller fram till 2030 (Agenda 2030). Agendan rör områden som fred, rättvisa, jämlikhet, fattigdoms- bekämpning, ekonomisk utveckling, klimat och miljö. Agendan ska genomföras av alla länder. I agendan lyfts företagens betydelse för utvecklingen fram.

I december samma år enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal, det så kallade Parisavtalet. Avtalet innebär att den glo- bala temperaturökningen ska hållas väl under två grader och att län- derna ska sträva efter att begränsa den till en och en halv grad. Avtalet, som är rättsligt bindande, utgör grunden för ländernas klimat- arbete.

Sedan 2015 gäller i Sverige också ett nytt mål för finansmarknads- politiken. Det nya målet innebär att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling genom att finansmarknadens aktörer ska be- akta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning.1

1Prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016, s. 19. Se även skr. 2015/16:69, Politik för håll- bart företagande och 2015/16:NU12, Politik för hållbart företagande.

341

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Miljömässiga faktorer avser påverkan på miljö och klimat, och kan till exempel kopplas till Parisavtalet och målet om att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader.

Sociala faktorer innebär att hänsyn ska tas till frågor som rör socialt ansvarstagande som till exempel frågor om mänskliga rättig- heter och arbetstagarrättigheter.

Med företagsstyrning avses hur bolag ska ägas och styras, till exempel aktieägares rättigheter samt frågor om ersättningar till och ansvarsutkrävande av ledande befattningshavare.

Vad är hållbarhet?

Redan 1987 slog FN:s kommission för miljö och utveckling, den så kallade Brundtlandkommissionen, fast en definition av hållbar utveck- ling. Med hållbar utveckling avses enligt Brundtlandkommissionen ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kom- mande generationers möjligheter att tillgodose sina behov”.2 Rap- porten pekar ut tre aspekter av hållbar utveckling: social, ekologisk (miljömässig) och ekonomisk hållbarhet.

Social hållbarhet handlar om människors välbefinnande, till exem- pel rättigheter, rättvisa och välstånd. Social hållbarhet kommer bland annat till uttryck i internationella konventioner om mänskliga rättig- heter, barns rättigheter och arbetstagares rättigheter som Sverige har undertecknat. Social hållbarhet konkretiseras också i riktlinjer och principer för hållbart företagande såsom FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) riktlinjer för multinationella företag, den internationella arbetsorganisationen ILO:s treparts- deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt internationella konventioner om handel med och användning av vapen och narkotika. I social hållbarhet ryms numera också natio- nella och internationella riktlinjer och principer för beskattning av företag.

Miljömässig hållbarhet har i Sverige konkretiserats genom den målstruktur för det svenska miljöarbetet som riksdagen beslutade 2010.3 I målstrukturen ingår tre slags mål: generationsmål, miljö-

2FN:s kommission för miljö och utveckling, Vår gemensamma framtid, 1987.

3Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete; bet. 2009/10:MJU25, Svenska miljömål; rskr. 2009/10:377.

342

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

kvalitetsmål och etappmål. Det övergripande målet för miljöpoliti- ken är att nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen utgör grunden för den svenska miljöpolitiken och är styrande för Sveriges agerande inom EU och i andra internationella sammanhang.

Riksdagen antog 2017 även ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Ramverket omfattar nya klimatmål, en klimatlag och inrättandet av ett klimatpolitiskt råd.4 Klimatmålen innebär bland annat att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmo- sfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I klimatlagen (2017:720) anges bland annat hur regeringens klimatpolitiska arbete ska bedri- vas.5 Det klimatpolitiska rådets uppgift är att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen.

Sverige har liksom flertalet av världens länder ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändringar som trädde i kraft 1994 (klimatkonventionen). Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller rättsligt bindande begränsningsåtaganden för utsläpp av växthusgaser för de flesta utvecklade länder. Sverige har ratificerat protokollet. Sverige har även undertecknat en rad andra internatio- nella konventioner som syftar till minskad miljöpåverkan. Dessa gäller bland annat luftutsläpp, skydd av naturen, havsmiljön och kemikalieanvändning.

Ekonomisk hållbarhet betecknar en ekonomisk utveckling som inte sker på bekostnad av den miljömässiga eller sociala hållbarheten.

I Sverige har betydelsen av hållbar utveckling kommit till uttryck i bland annat regeringsformen.6 Där anges att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Ett annat exempel är miljöbalken.7 Där anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar ut- veckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.

4Prop. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige; bet. 2016/17:MJU24, Ett klimat- politiskt ramverk för Sverige; rskr. 2016/17:320.

52 och 3 §§.

61 kap. 2 § tredje stycket.

71 kap. 1 § första stycket.

343

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Som framgår ovan används olika uttryck för att beskriva det arbete som sker på hållbarhetsområdet. Det finns med andra ord ingen allmänt vedertagen definition av hållbarhet.

En snabb utveckling på finansmarknaden

För närvarande sker en snabb utveckling när det gäller finansiella företags hållbarhetsarbete. Från att ha företrädesvis handlat om ägar- styrning i börsbolagen i form av incitamentsprogram för ledningen och jämställda bolagsstyrelser har frågorna i allt större omfattning kommit att handla om klimat och andra hållbarhetsfrågor. ESG- faktorer beaktas numera i till exempel finansiell analys, förvaltnings- metoder, utvärdering och redovisning samt inom finansiell forskning.

Effekterna av hållbarhetsrelaterade händelser, till exempel klimat- förändringar, bedöms i allt större utsträckning ge företagsekono- miska konsekvenser. ESG-integrering tillämpas därför av allt fler kapitalförvaltare som ett sätt att bedöma en investerings risk och möjligheter till avkastning. De finansiella företagens hållbarhets- arbete syftar också till att upprätthålla investerarnas förtroende för företaget och marknaden. För de enskilda företagen ger hållbarhets- arbete vidare fördelar i form av stärkt varumärke och konkurrens- kraft. Många finansiella företag bedriver därför ett omfattande håll- barhetsarbete.

Internationella konventioner och riktlinjer

Det finns ett antal internationella konventioner och riktlinjer som kan vara till stöd för arbetet med hållbarhet. Nedan presenteras ett urval.

Internationella konventioner

Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångs- punkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. De rättigheter som anges i förklaringen har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för de anslutna staterna.

344

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Sverige har anslutit sig till de centrala konventionerna om mänsk- liga rättigheter allteftersom de har tillkommit. Bland dessa finns till exempel FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter, FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konven- tion om avskaffande av alla former av rasdiskriminering och FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.

Bland de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till finns även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna konvention har sedan 1995 ställning som lag i Sverige.

Sverige har även anslutit sig till ett stort antal internationella miljö- konventioner. Dessa konventioner syftar till att skydda miljön och hushålla med naturresurserna. Bland dessa finns till exempel Paris- avtalet från 2015.

ILO:s kärnkonventioner

ILO är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. Dess grundläggande mål är att främja sysselsättning, social rättvisa och bättre arbetsvillkor i hela världen samt att värna om fackliga fri- och rättigheter. ILO spelar en viktig roll för att bistå sina medlems- länder i att främja goda och anständiga arbetsvillkor men även i att värna värden som demokrati, mänskliga rättigheter, rättvisa, social grundtrygghet och jämställdhet på arbetsmarknaden.

Genom sin normbildande verksamhet säkerställer ILO en gemen- sam, global minimistandard av rättigheter på arbetsmarknaden. Särskilt viktiga är de åtta så kallade kärnkonventionerna.8 De stater som har ratificerat en konvention har åtagit sig att respektera kon- ventionen till sitt fulla innehåll. Sverige har ratificerat samtliga åtta kärnkonventioner.

8Nr 29 om tvångs- eller obligatoriskt arbete, nr 87 om föreningsfrihet och skydd för organisa- tionsrätten, nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, nr 100 om lika lön mellan män och kvinnor, nr 105 om avskaffande av tvångsarbete, nr 111 om diskriminering i anställning och yrkesutövning, nr 138 om minimiålder för barnarbete och nr 182 om avskaf- fande av de värsta formerna av barnarbete.

345

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

FN:s Global Compact

FN:s Global Compact etablerades 1999 och består av ett nätverk av företag och organisationer. Initiativet, som i första hand riktar sig till företag, syftar till att ta ett aktivt ansvar för tio erkända principer inom områdena mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö och be- kämpning av korruption.9 Global Compact främjar även närings- livets engagemang i bredare FN-initiativ som till exempel hållbarhets- målen i Agenda 2030. Medlemmarna i Global Compact ska årligen redovisa hur man främjar principerna.

FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter

År 2011 antog FN:s råd för mänskliga rättigheter vägledande princi- per för företag och mänskliga rättigheter. Detta ramverk bygger på tre pelare:

1.Statens skyldigheter att skydda de mänskliga rättigheterna.

2.Företags ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna, vilket innebär att deras verksamhet inte ska bidra till kränkningar av mänskliga rättigheter och att företagen ska agera för att förhindra sådana.

3.Möjlighet att få sin sak prövad om rättigheterna inte respekteras.

De vägledande principerna riktar sig till alla stater och företag. Staterna har blivit ombedda att implementera principerna nationellt och företag att utgå från principerna i sitt arbete. År 2015 antog Sverige en nationell handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter i linje med principerna.

9Principerna är att stödja och respektera internationellt erkända mänskliga rättigheter, försäkra sig om att företaget inte är delaktigt i brott mot mänskliga rättigheter, upprätthålla förenings- frihet och erkänna rätten till kollektiva förhandlingar, avskaffa tvångsarbete, avskaffa barnarbete, avskaffa diskriminering, stödja försiktighetsprincipen, främja större miljömässigt ansvarstagande, uppmuntra utveckling och spridning av miljövänlig teknik samt motarbeta alla former av korruption, inklusive utpressning och bestickning.

346

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

FN:s principer för ansvarsfulla investeringar

FN-initiativet Principles for Responsible Investments (PRI) har tagit fram sex principer för ansvarsfulla investeringar. Principerna lansera- des 2006 och de anger hur institutionella investerare bör agera för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande.

De sex principerna är:

1.Investerarna ska beakta miljöaspekter, sociala aspekter och ägar- styrningsaspekter i sina investeringsanalyser och placeringsbeslut.

2.Investerarna ska vara aktiva ägare och införliva miljöaspekter, sociala aspekter och ägarstyrningsaspekter i sina riktlinjer och i sitt arbete.

3.Investerarna ska verka för en större öppenhet kring miljöfrågor och sociala frågor samt ägarstyrning hos de företag som de in- vesterar i.

4.Investerarna ska aktivt verka för att principerna följs i finans- branschen.

5.Investerarna ska samarbeta för att implementeringen av princi- perna ska ske så effektivt som möjligt.

6.Investerarna ska redovisa vad de gör och hur långt de nått i sitt arbete med att följa principerna.

Metoder för att beakta ESG-faktorer

Det finns flera olika metoder för att beakta ESG-faktorer vid förvalt- ning av fonder. Den vanligaste metoden är att utesluta företag inom vissa branscher, till exempel vapen, alkohol, tobak eller fossila bräns- len (så kallad uteslutning). Uteslutning kan också handla om att utesluta företag som agerar i strid med internationella konventioner om mänskliga rättigheter (till exempel FN:s konventioner), arbets- tagares rättigheter (till exempel ILO:s kärnkonventioner), anti- korruption och miljö.

En annan metod för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen är att aktivt välja in företag utifrån olika kriterier (så kallat positivt urval). Sådana kriterier kan till exempel vara att företagen bedriver

347

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

ett långtgående hållbarhetsarbete eller är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi.

Att påverka företag genom sitt ägarskap är också en metod för att beakta ESG-faktorer (så kallat aktivt ägande). I rollen som ägare handlar det om att aktivt verka för att företag som man investerar i följer internationella konventioner eller andra normer genom att till exempel använda sin röst på bolagsstämman.

Ytterligare en metod för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen är så kallad normbaserad genomlysning (screening), där förvaltaren låter en tredje part göra en genomlysning av företag för att bedöma om dessa agerar i strid med internationella konventioner eller andra normer. Därefter fattas beslut om till exempel uteslutning och på- verkansarbete.

Vilka hållbarhetskrav gäller för fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg i dagsläget?

För att få erbjuda en fond på fondtorget krävs i dagsläget att fond- förvaltaren ingår ett fondavtal med Pensionsmyndigheten. Ett så- dant avtal ingås efter ansökan av en fondförvaltare. Om en ansökan bifalls är ett avtal ingånget mellan fondförvaltaren och Pensions- myndigheten.

Ett fondavtal ska enligt nu gällande regler bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning.10 Av förarbetena framgår att avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete ska utgöra en minimi- nivå som ska inspirera och motivera fondförvaltare att beakta hållbar- hetsarbete. I förarbetena betonas behovet av att villkoret kan anpassas till marknadsutvecklingen. Det ankommer på Pensionsmyndigheten att utforma den närmare innebörden av villkoret i fondavtalen.11

För att uppfylla avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete vid fond- förvaltning ställer Pensionsmyndigheten i dagsläget krav på att en fondförvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar, eller omfattas av det undertecknande av principerna som har gjorts av förvaltarens företagsgrupp. Kravet gäller såväl vid avtalets ingående som under avtalstiden och omfattar alla fonder på fondtorget.

1064 kap. 17 a § andra stycket 8 socialförsäkringsbalken.

11Prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, s. 39.

348

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Pensionsmyndigheten ställer även krav på information om håll- barhetsarbete.12 En fondförvaltare ska lämna sådan information som behövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på håll- barhet.

Vilka övriga hållbarhetskrav gäller för fondförvaltare?

Det finns i dagsläget inte några lagkrav på att fondförvaltare utanför premiepensionssystemet ska beakta ESG-faktorer i fondförvaltningen eller på annat sätt bidra till en hållbar utveckling. För fondbolag, för- valtningsbolag med tillstånd att förvalta en värdepappersfond och AIF-förvaltare med tillstånd för marknadsföring av alternativa in- vesteringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige finns emellertid krav på att lämna information om hållbarhet (1 kap. 6 d § och 4 kap. 24 § lagen [2004:46] om värdepappersfonder samt 10 kap.

11§ lagen [2013:561] om förvaltare av alternativa investeringsfonder). Sådana förvaltare ska för varje värdepappersfond som de förvaltar

respektive alternativ investeringsfond som de marknadsför till icke- professionella investerare i Sverige lämna den information som be- hövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på hållbar- het, däribland i frågor som rör miljö, sociala förhållanden, personal, respekt för mänskliga rättigheter och motverkande av korruption. Informationen ska beskriva vilka hållbarhetsaspekter som beaktas i förvaltningen, den eller de metoder som används för hållbarhets- arbetet samt uppföljningen av hållbarhetsarbetet. Informationen ska finnas tillgänglig på fondbolagets respektive AIF-förvaltarens webb- plats. Därutöver ska informationen lämnas i fondens informations- broschyr och årsberättelse.13 Om hållbarhetsaspekter inte beaktas vid förvaltningen av fonden, ska uppgift om detta finnas tillgänglig på motsvarande sätt.

I samband med att ovanstående regler infördes övervägdes även om det skulle införas ett krav på fondbolag, förvaltningsbolag och AIF-förvaltare att mäta och redovisa fondernas så kallade koldioxid- avtryck. Regeringen konstaterade att sådan mätning och redovisning

12Information om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning är ett lagkrav. Det regleras även i fond- avtalet och omfattar alla fonder på fondtorget.

13Informationen om uppföljningen av hållbarhetsarbetet ska lämnas i fondens årsberättelse eller i en separat rapport.

349

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

har flera fördelar, bland annat som underlag för att bedöma vissa klimatrelaterade finansiella risker.14 En sådan mätning och redovis- ning kan också utgöra en grund för att påverka företag samt öka fondernas transparens.15 Regeringen konstaterade dock att metoden är förenad med en rad nackdelar, såsom att bara vissa utsläpp mäts och att kvaliteten på mätningarna varierar.16 Regeringen ansåg att nackdelarna med lagstiftning på detta område övervägde fördelarna och föreslog därför inte någon lagstiftning.

Kommande regler – åtgärder för en hållbar finansmarknad

Kommissionen har tagit fram en handlingsplan för EU:s kommande arbete med hållbarhet på de finansiella marknaderna.17 Handlings- planens målsättning är att 1) omdirigera kapitalflöden för att uppnå en hållbar och inkluderande tillväxt, 2) integrera hållbarhet i risk- hanteringen samt 3) främja transparens och långsiktighet på finans- marknaden och ekonomin som helhet.

I maj 2018 presenterades tre lagförslag som en del av kommis- sionens fortsatta arbete med att genomföra handlingsplanen. För- slagen omfattar 1) en EU-gemensam klassificering av miljömässigt hållbara verksamheter, 2) krav på finansmarknadsaktörer att upplysa om förfaranden och villkor för integrering av hållbarhetsrisker vid investeringar och investeringsrådgivning samt 3) två nya kategorier av referensvärden som ska avspegla underliggande tillgångar med låga utsläpp respektive negativa nettoutsläpp av koldioxid.

Förhandlingar mellan Europaparlamentet och rådet, så kallade tri- loger, om kommissionens förslag om en EU-gemensam klassificering av miljömässigt hållbara verksamheter ska påbörjas. Övriga förslag förväntas antas formellt av Europaparlamentet respektive rådet inom kort.

14Prop. 2017/18:5, s. 54.

15a. prop., s. 54 f.

16a. prop., s. 55.

17Kommissionens meddelande Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, KOM(2018) 97.

350

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Självreglering och initiativ från oberoende organisationer

I fondbranschen har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit förhål- landevis långt. Exempelvis har tre av fyra ordinarie medlemsbolag i Fondbolagens förening direkt eller genom koncerntillhörighet skrivit under FN:s principer om ansvarsfulla investeringar. Finansinspek- tionen har vidare lyft fram branschinitiativen på fondmarknaden som ett exempel på när transparens har bidragit till en positiv ut- veckling ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv.18 Både självreglering och oberoende organisationers arbete har bidragit till utvecklingen.

Riktlinjer från Fondbolagens förening

Fondbolagens förening har utfärdat en rad riktlinjer, bland annat riktlinjer för fondbolagens aktieägarengagemang. Av nämnda rikt- linjer framgår bland annat att föreningen rekommenderar att fond- bolagen verkar för att de företag som de investerar i sköts hållbart och ansvarsfullt samt att fondbolagen redovisar sitt arbete avseende miljö, socialt ansvarstagande och styrning.

Föreningen har även utfärdat riktlinjer för fondbolagens mark- nadsföring och information. Av de riktlinjerna framgår bland annat vad ett fondbolag har att iaktta för att marknadsföring av fonder ska få innehålla uttryck och formuleringar som innebär att det framhålls att fonden investerar hållbart.

Därutöver har föreningen beslutat om en branschstandard för information om fondbolagens hållbarhetsarbete som alla medlem- mar i föreningen ska följa. Hållbarhetsinformationen uppfyller de krav på information om hållbarhetsarbete som följer av lag. Infor- mationen ska lämnas i den förköpsinformation som ska erbjudas spararna och ger en överblick av hur fondbolaget arbetar med håll- barhetsfrågor tillsammans med konkret uppföljning av hur detta arbete har skett i praktiken under föregående år. Standarden för hållbarhetsinformation har förts in i föreningens riktlinjer om mark- nadsföring och information.

Föreningen har även tagit fram en vägledning för samordnad redovisning av koldioxidavtrycket för fonders innehav. Syftet med vägledningen är att samordna fondbolagens sätt att beräkna och redovisa koldioxidutsläppen för de företag som fonden investerat.

18Finansinspektionen, Miljö- och hållbarhetsperspektiv i kreditgivning till företag, 2015, s. 17.

351

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Föreningen har dock konstaterat att de data och de metoder som finns tillgängliga innebär att det nyckeltal som förordas inte håller tillräcklig kvalitet och inte kan användas för att rangordna fonder. Rekommendationen är därför att inte använda nyckeltalet i mark- nadsföring mot konsumenter.

Swesifs hållbarhetsprofil

Swedish Sustainable Investment Forum (Swesif) är ett oberoende, icke vinstdrivande nätverksforum för organisationer som arbetar för eller med hållbara investeringar i Sverige. Verksamheten syftar till att öka kunskapen om och intresset för hållbara och ansvarsfulla invester- ingar både i och utanför branschen.

Swesif har tagit fram Hållbarhetsprofilen som är ett standardiserat informationsblad som beskriver fonders inriktning vad gäller ansvars- fulla investeringar. Hållbarhetsprofilens syfte är att tillgodose fond- sparares och allmänhetens behov av att på ett enkelt och överskådligt sätt få information om hur fonder tillämpar hållbarhetskriterier i sin förvaltning. Hållbarhetsprofilen utgår numera från Fondbolagens förenings standard för hållbarhetsinformation.

Morningstar betygsätter fonders ESG-arbete

Sedan 2016 betygsätter ratingföretaget Morningstar fonders ESG- arbete. Analysen utförs av företaget Sustainalytics, som mäter och jämför företagen både kvantitativt och kvalitativt. Rapporterna är omfattande och innehåller poäng inom områdena miljö (E), social relation (S) och företagsstyrning (G) och summeras till ett över- gripande ESG-betyg. De tre pelarna har olika vikt i summeringen be- roende på bransch och vilka problem som är unika för varje bransch. Hållbarhetsbetygen sätts sedan i två steg. Först får fonderna ett håll- barhetsvärde baserat på innehavens ESG-betyg. Därefter jämförs fonderna inom sin kategori, där de med bäst hållbarhetsvärde får högst betyg.

352

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Utgångspunkter för regleringen av principen om hållbarhet

Det pågår i dagsläget ett omfattande arbete på hållbarhetsområdet. Initiativen är många, såväl internationellt som nationellt. Internatio- nella organisationer såsom FN har till exempel antagit konventioner och riktlinjer som syftar till att främja en hållbar utveckling. Även i lagstiftningen är krav relaterade till hållbarhet numera ett naturligt inslag. Det gäller både på EU-nivå och nationell nivå. Finans- branschen har bidragit till utvecklingen genom självreglering. Även oberoende organisationer har påverkat utvecklingen i en positiv riktning genom att bland annat ta fram mått och standarder som kan användas av investerare för att jämföra hur olika finansiella företag bedriver hållbarhetsarbete.

Mycket av det arbete som pågår för att främja en hållbar utveckling har emellertid karaktär av politiska mål, till exempel Agenda 2030 och Parisavtalet. Politiska mål förekommer även nationellt, såsom det nya målet för finansmarknadspolitiken som beslutades 2015 samt den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutades 2010. Detta gör att det inte alltid är tydligt vad som egentligen avses med hållbarhet. Trots alla initiativ och allt som finns skrivet på området är innebörden av uttrycket hållbarhet i själva verket ganska svår- fångad.

Som framgår av det föregående finns det heller inte någon allmänt vedertagen definition av hållbarhet. Innebörden av uttrycket tycks dessutom ha förändrats med tiden. Från början förknippades håll- barhet främst med miljö. Därefter har även mänskliga rättigheter, arbetsrätt och antikorruption kommit att inkluderas i uttrycket. Numera ingår också principer för beskattning.

På det finansiella området är det främst uttrycket ESG (miljö, socialt ansvar och ägarstyrning) som används när man talar om hållbarhet. Uttrycket används ofta för att beskriva vilka hållbarhets- faktorer som bör beaktas i kapitalförvaltningen.

Det är numera vanligt att fondförvaltare beaktar ESG-faktorer i fondförvaltningen. Detta tillämpas till exempel som ett sätt att be- döma en investerings risk- och avkastningspotential. Metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig emellertid åt mellan förvaltarna. För en fondförvaltare av mindre storlek är till exempel möjligheterna att i egenskap av ägare påverka ett företag i

353

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

riktning mot en hållbar utveckling begränsade. För en sådan fond- förvaltare fungerar det kanske bättre att använda en metod som går ut på att avstå från investeringar i vissa branscher som är mindre lämpliga ur ett hållbarhetsperspektiv, eller att aktivt placera i företag som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Det finns med andra ord inte någon enskild metod för att beakta ESG-faktorer som passar alla förvaltare.

I likhet med uttrycket hållbarhet, så utvecklas och förändras ock- så metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Samma sak gäller för de mått och standarder som används för att bedöma hur hållbar en viss potentiell investering är. Som redovisas i det före- gående har till exempel kommissionen lämnat förslag till lagstiftning som kan komma att påverka de mått och standarder som används av fondförvaltare.

Uttrycket hållbarhet rymmer en rad olika aspekter som dessutom är föränderliga. Det därför av stor vikt att de bestämmelser som föreslås för att reglera principen om hållbarhet är så konkreta som möjligt. I detta ligger också att bestämmelserna utformas på ett sätt som gör att det går att kontrollera att de efterlevs. Samtidigt måste hänsyn tas till att det ständigt sker förändringar på hållbarhets- området.

Hållbarhet eller hållbar fond bör inte definieras i lag

Utredningen har övervägt att föreslå definitioner av uttrycken håll- barhet och hållbar fond. Fördelen med sådana definitioner är att det blir tydligt vad uttrycken innebär och därmed vad som krävs av de fondförvaltare som vill erbjuda fonder på fondtorget. Definitioner skulle med andra ord bidra till konkreta regler. Samtidigt är det inte självklart hur en tydlig definition ska formuleras. En otydlig defini- tion kan vara sämre än ingen alls. En nackdel med definitioner är också att de riskerar att bli inaktuella relativt snabbt med hänsyn till den utveckling och de förändringar som sker på hållbarhetsområdet. Det finns därmed en risk för att definitioner motverkar utvecklingen.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att nack- delarna med sådana definitioner överväger fördelarna. Utredningen anser därför att det inte bör införas definitioner av uttrycken håll- barhet eller hållbar fond i lag. Uttrycken får i stället – med ledning

354

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

av den fortsatta utvecklingen på området – ges fastare ramar av den nya myndigheten i samband med att kraven i upphandlingen bestäms.

Ett fondavtal ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning

För att principen om hållbarhet ska få genomslag i regelverket bör det ställas krav på att de fondförvaltare som erbjuder fonder på premie- pensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Av samma skäl som det inte bör införas definitioner av hållbarhet eller hållbar fond i lag anser utredningen att det inte heller är lämpligt att i lag precisera på vilket sätt ett sådant hållbarhetsarbete ska bedrivas. Ytterligare ett skäl för detta är att de metoder som används för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig åt.

Utredningen föreslår i stället att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i för- valtningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning. Ett minimikrav bör vara att fondförvaltaren i för- valtningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskom- melser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Även detta bör framgå av lag.

Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma avtalsvillkoret och säkerställa att minimikravet får genomslag vid utformningen. Genom att överlåta den närmare utformningen av villkoret till den nya myndigheten kan villkoret anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa villkoret efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar. Det ligger i sakens natur att den nya myndigheten måste ställa upp krav som motsvarar avtalsvillkoret i upphandlingarna, se avsnitt 11.3.

Vid utformningen av avtalsvillkoret bör den nya myndigheten särskilt beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att vill- koret efterlevs.

355

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

10.4Principen om kontrollerbarhet

10.4.1Regleringen av principen om kontrollerbarhet

I avsnitten 10.2 och 10.3 har de övergripande principerna om val- frihet och hållbarhet behandlats. I det här avsnittet behandlas den tredje och sista principen – principen om kontrollerbarhet.

Av kommittédirektiven framgår att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara kontrollerade. Den nya myndigheten ska enligt direktiven på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert. Därmed ska risken minimeras för att oseriösa förvaltare, som inte ser till pensionsspararnas bästa, får erbjuda fonder på fondtorget.

I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om kontrollerbarhet.

10.4.2Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att fondförvaltarna och fonderna står under tillsyn

Utredningens bedömning: Ett uttryck för principen om kon- trollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Detta är dock inte tillräckligt för att fonderna ska anses kontrollerade.

Tillståndsplikt och tillsyn

Allmänt om Finansinspektionens tillsyn

Ett av Finansinspektionens uppdrag är att utöva tillsyn över fond- marknaden. Det är i första hand inom ramen för detta uppdrag som Finansinspektionen kommer i kontakt med fondförvaltare och fon- der i premiepensionssystemet.

Finansinspektionens primära mål är att säkerställa att företagen följer tillämpliga regler. Tillsynen kan därför ses som ett medel för att förebygga regelöverträdelser. När ett felaktigt beteende upptäcks är det viktigaste att se till att beteendet ändras eller att företaget vid-

356

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

tar rättelse. Vid allvarliga fel kan Finansinspektionen ingripa genom någon form av sanktion.

Finansinspektionens tillsyn är till största delen riskbaserad. Det innebär att insatserna ska prioriteras utifrån vilka effekter som pro- blem i ett företag eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet, konsumenter eller samhället i stort. Samtidigt ska tillsynen vara heltäckande och omfatta alla de cirka 2 000 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett tillstånd från Finansinspektionen.19 Målet är att samtliga dessa företag ska bli föremål för någon form av tillsynsinsats över tid.

Finansinspektionen genomför varje år ett antal enskilda under- sökningar inom olika områden. Eftersom en stor del av myndig- hetens tillsyn är riskbaserad identifieras inte alltför sällan brister i företagens verksamhet när dessa undersökningar genomförs. Dock kan bristerna vara av olika slag och få olika omfattande konsekvenser. Det är inte ovanligt att företaget under tiden när undersökningen pågår vidtar en rad åtgärder. I ett antal fall varje år är dock de identi- fierade bristerna så allvarliga att det finns skäl att pröva ärendet för ingripande, trots åtgärder från företaget.

Ett företag som är föremål för en tillsynsundersökning har rätt att yttra sig över iakttagna brister och eventuella underlag som har tagits fram av en utomstående part. Detta innebär att det kan ta tid innan Finansinspektionen kan ingripa, även om det är fråga om all- varliga avsteg från regelverket.

Svenska fondförvaltare och fonder

De svenska fonder som i dagsläget erbjuds på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, och de fondbolag som förvaltar fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under Finansinspektionens till- syn. Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att även specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. Specialfonder och förvaltare av sådana fonder (AIF-förvaltare) omfattas också av tillståndsplikt och står under Finansinspektionens tillsyn.

Det ställs höga krav på förvaltare av värdepappersfonder och specialfonder, bland annat krav på intern styrning och kontroll samt

19Antalet företag som omfattas av tillståndsplikt och som således står under Finansinspek- tionens tillsyn uppgick den 31 augusti 2019 till 1 952 stycken.

357

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

hantering av intressekonflikter. Finansinspektionen prövar i sam- band med tillståndsgivningen om fondförvaltarna och fonderna upp- fyller de krav som ställs. Inspektionen prövar därefter löpande till- stånden när fondförvaltarna ändrar sin verksamhet i centrala delar, till exempel utvidgar verksamheten eller får nya ägare eller personer i ledningen.

Grunden för tillsynen är gällande regelverk. För fondbolag och värdepappersfonder gäller bland annat lagen (2004:46) om värde- pappersfonder och tillhörande föreskrifter. För AIF-förvaltare och specialfonder gäller bland annat lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och tillhörande föreskrifter.

Tillsynen omfattar bland annat att verksamheten drivs enligt de regler som gäller för verksamheten och att fonderna förvaltas i enlig- het med fondbestämmelserna.20

Finansinspektionen ska ingripa om en fondförvaltare har åsido- satt sina skyldigheter enligt de författningar som reglerar förval- tarens verksamhet.21 Finansinspektionen ska då utfärda ett föreläg- gande om att fondförvaltaren inom viss tid ska begränsa eller minska riskerna i verksamheten eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Därutöver kan Finansinspektio- nen meddela ett förbud mot att verkställa beslut eller besluta om anmärkning.22 Om överträdelsen är allvarlig ska Finansinspektionen återkalla fondförvaltarens tillstånd, eller om det är tillräckligt, be- sluta om varning. Om Finansinspektionen har beslutat om anmärk- ning eller varning får myndigheten även besluta att fondförvaltaren ska betala en sanktionsavgift.23 Finansinspektionen får avstå från att ingripa om till exempel överträdelsen är ringa eller om förvaltaren vidtar rättelse.24

2010 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersfonder och 13 kap. 1 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

2112 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 1 § första stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

2212 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 1 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

2312 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

2412 kap. 2 § andra stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 2 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

358

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Utländska fondförvaltare och fonder

Även utländska fonder får erbjudas på fondtorget. I dagsläget tillåts utländska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav. Utred- ningen föreslår i avsnitt 7.2 att även utländska motsvarigheter till specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. För att sådana fon- der ska få marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige krävs tillstånd från Finansinspektionen. I samband med tillståndsgiv- ningen prövar inspektionen att förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs.

För utländska fondförvaltare och fonder som bedriver verksam- het i Sverige är Finansinspektionens tillsyn begränsad. Då gäller i stället det som brukar kallas hemlandstillsyn. Det innebär att det är tillsynsmyndigheten i det land där förvaltaren respektive fonden är etablerad som utövar tillsyn. Finansinspektionen har därför begrän- sade möjligheter att till exempel granska förvaltningen av tillgångarna i en utländsk fond.

Undantaget är om förvaltaren eller fonden åsidosätter svenska regler. Finansinspektionen utövar nämligen tillsyn över att fondför- valtarna och fonderna följer de regler som gäller för verksamheten i Sverige. Finansinspektionen kan då till exempel förelägga fond- förvaltaren att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtas, förbjuda förvaltaren att genomföra transaktioner i Sverige.25

Om Finansinspektionen identifierar ett problem med en utländsk fondförvaltare eller fond inleder myndigheten ett samarbete med hem- landsmyndigheten.

Skälen för utredningens bedömning

De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara kon- trollerade och säkra. Det näringsrättsliga regelverket med bestäm- melser om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet.

Reglerna om tillståndsplikt och tillsyn är emellertid ingen garanti för att samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på premie- pensionens fondtorg faktiskt uppfyller kraven vid varje tidpunkt.

2512 kap. 15 och 17 §§ lagen om värdepappersfonder samt 14 kap. 19 och 22 §§ lagen om för- valtare av alternativa investeringsfonder.

359

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Som framgår av det föregående är Finansinspektionens tillsyn till största delen riskbaserad. Det innebär att tillsynen i huvudsak riktas mot de områden och företag där störst risker bedöms föreligga. Det stora antalet företag som står under Finansinspektionens tillsyn gör dock att det är svårt – om inte omöjligt – för myndigheten att kon- trollera att samtliga företag vid varje tidpunkt uppfyller de regler som gäller för den verksamhet som bedrivs.

Vad gäller utländska fondförvaltare och fonder är dessutom Finansinspektionens möjligheter att utöva tillsyn begränsade. I vilken utsträckning de utländska tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över de fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i Sverige kan inte sägas med säkerhet.

I sammanhanget är det också centralt att de krav som kommer att gälla för att få delta på premiepensionens fondtorg följer av avtalet mellan den nya myndigheten och fondförvaltarna. Dessa krav kom- mer att vara mer långtgående än de krav som gäller enligt de närings- rättsliga regelverken. Det ingår inte i Finansinspektionens uppdrag att kontrollera att fondförvaltare och fonder följer ingångna avtal. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regel- verket.

Mot denna bakgrund anser utredningen att de fonder som kom- mer att erbjudas på premiepensionens fondtorg inte kan anses kon- trollerade i tillräcklig grad enbart på den grunden att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Som påpekas i det föregående ger emellertid tillsynen möjligheter att kontrollera att fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som gäller för att få bedriva fondverksamhet, vilket är centralt för del- tagandet på premiepensionens fondtorg. Att endast sådana fond- förvaltare och fonder som omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn får delta på fondtorget får därför sägas vara ett sätt på vilket principen om kontrollerbarhet kommer till uttryck. Utredningen bedömer dock att detta inte är tillräckligt.

360

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

10.4.3Granskning av fondförvaltare och fonder

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska granska att fond- förvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen.

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska lämna den information som myndigheten begär för att kunna

1.granska att fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i avtalet, och

2.utvärdera fondförvaltarens förvaltning.

Ett fondavtal ska även innehålla villkor om att fondförvaltaren på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete.

Bakgrund

Enligt nuvarande regelverk ska Pensionsmyndigheten granska att fondförvaltare och fonder följer villkoren i fondavtalen och att fond- förvaltarna löpande uppfyller vissa krav som måste vara uppfyllda för att en ansökan om att ingå fondavtal ska kunna bifallas.26

Det är viktigt att poängtera att Pensionsmyndigheten inte utövar tillsyn över fondförvaltare. Som framhålls i förarbetena vilar dock premiepensionssystemets funktionssätt på att Pensionsmyndigheten granskar att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen samt att fondförvaltare löpande uppfyller vissa krav för att få ingå fondavtal.27 Pensionsmyndigheten kan som ett led i granskningen av fondförvaltare och fonder säga upp ett fondavtal om fondförvaltaren eller fonden inte löpande uppfyller dessa villkor och krav. En sådan ordning kommer enligt förarbetena inte i kon- flikt med grunderna för tillsyn av fondförvaltare i EU-rätten.28

2664 kap. 3 § tredje stycket socialförsäkringsbalken.

27Prop. 2017/18:247, s. 28.

28a. prop., s. 28.

361

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag

Den nya myndigheten ska granska att fondförvaltare och fonder uppfyller villkoren i fondavtalen

Det kommer även fortsättningsvis att ställas långtgående krav på de fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fond- torg. Som framgår av föregående avsnitt är det rimligt att pensions- spararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet när fonderna erbjuds på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring. Även om över- gången till ett upphandlat fondtorg sannolikt minskar risken för att oseriösa fondförvaltare erbjuder fonder på fondtorget är det fort- farande av stor vikt att det sker en granskning av fondförvaltarna och fonderna. Granskningen är en förutsättning för att den nya myndig- heten ska kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna fort- löpande uppfyller kraven för att få delta på fondtorget och att fond- utbudet därmed blir säkert och kontrollerat. I och med att det är den nya myndigheten som ska upphandla fonderna och ingå avtal med fondförvaltarna blir granskningen en uppgift för den myndigheten.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. Bestämmelserna motsvarar de bestämmelser som i dagsläget gäller för Pensionsmyndighetens granskning, med den skillnaden att den nya myndigheten inte ska granska att fondförvaltarna även uppfyller vissa krav som i dagsläget måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska kunna bifallas.29 Anledningen till detta är att utred- ningen, som ett led i regleringen av upphandlingsförfarandet, före- slår att dessa bestämmelser upphävs, se avsnitt 11.21.1.

I ett tidigare lagstiftningsärende har reglerna om Pensionsmyn- dighetens granskning inte ansetts komma i konflikt med grunderna för tillsyn av fondförvaltare i EU-rätten.30 Utredningens förslag skiljer sig inte från rådande ordning på annat sätt än att det är en annan myndighet som ska utföra granskningen och att granskningen begränsas till att avse att avtalsvillkoren efterlevs. Utredningen bedömer därför att förslaget inte kommer i konflikt med EU-rätten.

2964 kap. 3 § tredje stycket 2 socialförsäkringsbalken.

30Prop. 2017/18:247, s. 28.

362

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Fondförvaltarna ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete

En förutsättning för att den nya myndigheten ska kunna kontrollera att fondförvaltare och fonder följer avtalsvillkoren är att myndig- heten får information från förvaltarna. En ändamålsenlig informa- tionsinhämtning ger inte bara goda förutsättningar att upptäcka om avtalsvillkoren åsidosätts utan också goda förutsättningar för att förebygga och förhindra att så sker.

Av avsnitt 13.5 framgår att den nya myndigheten regelbundet ska utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna, bland annat för att säkerställa att myndigheten ställer rätt krav i kommande upphandlingar. Myndigheten kan behöva informa- tion från fondförvaltarna även för att kunna utföra den uppgiften.

Av nu gällande regler följer att ett fondavtal ska innehålla villkor om deltagande i gransknings- och uppföljningsarbete. Detta återspeglas i nuvarande fondavtal som bland annat innehåller en rad villkor om olika uppgifter som en fondförvaltare ska lämna till Pensionsmyndigheten. Om en förvaltare åsidosätter dessa villkor får Pensionsmyndigheten säga upp avtalet.

För att säkerställa att den nya myndigheten får del av den infor- mation som krävs för att myndigheten på ett effektivt och ändamåls- enligt sätt ska kunna dels granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren, dels utvärdera fondförvaltarnas förvaltning föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att ett fondavtal ska innehålla villkor om att en fondförvaltare ska lämna de uppgifter som myndigheten begär för att kunna utföra dessa upp- gifter.

Uppgifter kan behöva lämnas både vid vissa särskilda händelser och löpande. Den nya myndigheten får i avtalen precisera vilka upp- gifter en fondförvaltare ska lämna samt hur och när uppgifterna ska lämnas. I kapitel 15 behandlas de sekretessbestämmelser som blir tillämpliga för sådana uppgifter som en fondförvaltare lämnar till myndigheten.

Utredningen föreslår även bestämmelser som anger att en fond- förvaltare på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppfölj- ningsarbete. Med detta avses bland annat att företrädare för fond- förvaltaren ska delta på möten med den nya myndigheten.

363

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

Påföljder om avtalsvillkoren inte efterlevs

Som framgår av avsnitt 11.16.1 ska förhållandet mellan den nya myndigheten och fondförvaltarna, i likhet med förhållandet mellan Pensionsmyndigheten och förvaltarna i dagsläget, regleras genom avtal, det vill säga vila på civilrättslig grund.

De påföljder som inträder om en fondförvaltare eller en fond inte följer avtalsvillkoren får därför regleras i fondavtalet. Det handlar om traditionella civilrättsliga påföljder som till exempel rättelse, vite och uppsägning av avtalet. En sådan ordning gör det möjligt för den nya myndigheten att på ett effektivt sätt hantera en fondförvaltare som uppträder på ett sätt som skadar premiepensionssystemet eller pensionsspararnas intressen eller på annat sätt åsidosätter avtals- villkoren.

10.4.4Den nya myndigheten och Finansinspektionen ska samverka och utbyta information

Utredningens förslag: Den nya myndigheten och Finansinspek- tionen ska samverka och utbyta information med varandra i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på premie- pensionens fondtorg.

Skälen för utredningens förslag

Som framgår av det föregående har den nya myndigheten och Finansinspektionen olika uppdrag när det gäller fondförvaltare och fonder. Den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i fondavtalen. Finansinspektionen utövar tillsyn över att fondförvaltarna och fonderna följer de regler som gäller för fondverksamheten. Båda myndigheterna kommer att ha tillgång till en mängd uppgifter om fondförvaltarna och fonderna.

364

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Finansinspektionen kommer inom ramen för sin verksamhet många gånger att ha tillgång till uppgifter som den nya myndigheten kan ha behov av i sin verksamhet. Den nya myndigheten kan till exempel behöva kontrollera uppgifter som en fondförvaltare har läm- nat i en upphandling. Den nya myndigheten kan i sin tur vid gransk- ningen av om en fondförvaltare eller en fond uppfyller villkoren i fondavtalet tänkas få tillgång till uppgifter som skulle kunna för- anleda Finansinspektionen att inleda ett tillsynsärende. Båda myn- digheterna kan således ha fördelar av ett informationsutbyte, inte minst ur ett effektivitetsperspektiv. Ett sådant informationsutbyte skulle dessutom öka skyddet för pensionsspararna.

De uppgifter det handlar om omfattas troligtvis många gånger av sekretess. Uppgifter hos Finansinspektionen omfattas av sekretess enligt bestämmelserna i bland annat 30 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). De bestämmelserna ger, i varierande utsträckning, skydd för uppgifter om affärs- och driftförhållanden samt uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Sekretess kommer också att gälla för uppgifter hos den nya myndigheten, se avsnitten 15.4–15.9.

Utan särskilda sekretessbrytande bestämmelser blir det svårt för den nya myndigheten och Finansinspektionen att utbyta relevant information. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser om att den nya myndigheten och Finansinspek- tionen ska samverka och utbyta information i frågor som rör dels de fondförvaltare som deltar i en upphandling eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, dels de fonder som erbjuds av en fond- förvaltare i en upphandling eller som omfattas av ett fondavtal.

Det är viktigt att sekretessen bibehålls även vid ett informations- utbyte mellan myndigheterna. De uppgifter som utbyts kommer sannolikt främst att röra fondförvaltarnas affärs- och driftförhållan- den. Sådana uppgifter skyddas av sekretess både hos den nya myn- digheten och hos Finansinspektionen, se avsnitt 15.4. Även uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden för en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en fondförvaltare skyddas av sekretess hos båda myndigheterna, se avsnitten 15.4–15.6.

Med hänsyn till att staten genom Pensionsmyndigheten är andels- ägare i de fonder som erbjuds på fondtorget bör det poängteras att myndigheterna vid ett informationsutbyte måste iaktta reglerna om

365

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44

marknadsmissbruk (se till exempel Europaparlamentets och rådets förordning [EU] nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknads- missbruk [marknadsmissbruksförordning] och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissio- nens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG och lagen [2016:1307] om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmark- naden).

Den nya myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i konsumentskyddsfrågor, se avsnitt 13.7.4.

10.4.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar den nya myndighetens möjlighet till granskning

Utredningens förslag: Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska den nya myndigheten beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Skälen för utredningens förslag

I dagsläget finns det omkring 500 fonder på fondtorget. Som mest har antalet fonder uppgått till omkring 850 stycken. Det stora antalet fondförvaltare och fonder har gjort det svårt för Pensionsmyndig- heten att granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i fondavtalen (tidigare samarbetsavtalen). Det ligger i sakens natur att antalet fonder och fondförvaltare i hög grad påverkar hur omfattande granskning som kan ske.

För att den nya myndigheten ska kunna säkerställa att fondförval- tarna och fonderna följer avtalsvillkoren är det enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fonder på fondtorget. Rent teoretiskt begränsar visserligen inte an- talet fonder möjligheterna till granskning eftersom fondtorget ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Med en mycket resursstark granskningsfunktion skulle myndigheten också kunna granska ett mycket stort antal fonder. I praktiken sätter dock möjlig- heterna till en säker och effektiv granskning gränser för hur många fonder som kan erbjudas på fondtorget. Givet antalet sparare som

366

SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

väljer fonder på premiepensionens fondtorg finns det en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Detta måste tas i beaktande av myndigheten när den bedömer hur många fonder som ska upphandlas.

Den reglering som utredningen föreslår ska enligt kommittédirek- tiven inte ange antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder ska enligt direktiven i stället avgöras efter professionella avvägningar mel- lan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna reell valfrihet av kostnads- effektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan myndighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i lag införs be- stämmelser som anger att den nya myndigheten vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fond- torg, ska beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. En löpande granskning av avtalsefterlevnaden ska kunna ske för samtliga fondförvaltare och fon- der som deltar på fondtorget. Det ska även finnas utrymme för för- djupade och därmed mer resurskrävande granskningar av en eller flera fondförvaltare eller fonder om myndigheten ser anledning till detta.

Bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas påverkas också av kravet på att fondtorget ska erbjuda ett fondutbud som ger pensionsspararna reell valfrihet, se avsnitt 10.2. Den nya myndig- heten måste således göra en avvägning mellan dessa aspekter när den bestämmer hur många fonder som ska upphandlas.

367

11Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

11.1Förenklingsutredningens förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild

Utredningens bedömning: Förenklingsutredningens förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av förfarandereglerna för upphandling av fon- der till premiepensionens fondtorg.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen bedömer i avsnitt 9.2 att befintliga upphandlings- lagar inte bör tillämpas vid upphandling av fonder till fondtorget. Den lag som ligger närmast tillhands att tillämpa är emellertid lagen om offentlig upphandling. Utredningen bedömer dock att det inte finns behov av ett så komplext, omfattande och detaljerat regelverk som lagen om offentlig upphandling vid upphandling av fonder till

369

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

premiepensionens fondtorg. Utredningen anser däremot att nämnda lag – och i synnerhet de regler som gäller för upphandlingar på det icke direktivstyrda området – kan tjäna som förebild vid utform- ningen av regelverket för upphandling av fonder till fondtorget.

Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler (Förenklings- utredningen) lämnade i juni 2018 betänkandet Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål (SOU 2018:44). I betänkandet läm- nas bland annat förslag till hur reglerna om upphandling under EU:s tröskelvärden i lagen om offentlig upphandling kan göras enklare och flexiblare.

Förenklingsutredningens uppdrag att föreslå enklare och flexiblare upphandlingsregler sammanfaller med utgångspunkterna för det regel- verk för upphandling som utredningen har i uppdrag att föreslå (se avsnitt 9.3). Förenklingsutredningen har vid utformningen av sina lagförslag vidare tagit hänsyn till vad som krävs enligt EU-rätten om ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse. Utred- ningen bedömer att ett avtal om att erbjuda fonder på fondtorget utgör ett sådant kontrakt, varför samma hänsyn bör tas vid utform- ningen av regelverket för upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 9.4.3).

Mot denna bakgrund anser utredningen att Förenklingsutred- ningens förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvär- den i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Detta innebär dock inte att lagförslagen är identiska. Vissa regler som Förenklingsutredningen föreslår saknar motsvarighet i utred- ningens förslag. Utredningen föreslår vidare vissa regler som är sär- skilt anpassade till att upphandlingen avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Dessa regler präglas av de krav som ska ställas på de upphandlade fonderna för att fondtorget ska bidra dels till att målet för premiepensionssystemet uppnås, dels till att principen om val- frihet upprätthålls.

Förenklingsutredningens förslag bereds för närvarande i Regerings- kansliet. Det är i dagsläget inte känt om förslagen kommer att leda till lagstiftning och i så fall när. Osäkerheten kring huruvida Förenk- lingsutredningens förslag kommer att leda till lagstiftning utgör dock enligt utredningens uppfattning inte något hinder mot att låta för-

370

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

slagen tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

11.2Definitioner

Utredningens förslag: Det ska i lag införas definitioner av begrep- pen direktupphandling, fondavtal och upphandlingsdokument.

Skälen för utredningens förslag

Vissa begrepp som används i det föreslagna regelverket om upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg bör definieras. Det gäller framför allt begrepp som är specifika för upphandlings- området och finansmarknadsområdet.

Direktupphandling

Under vissa förutsättningar får den nya myndigheten enligt utred- ningens förslag direktupphandla fonder. Det finns inte några form- krav för vare sig förfarandet eller anbudet i fråga om direktupphand- ling. Som framhålls av Förenklingsutredningen är det centrala från upphandlingssynpunkt, och det som utmärker direktupphandling i förhållande till andra förfaranden, att det inte är obligatoriskt att annonsera upphandlingen.1

Enligt lagen om offentlig upphandling definieras direktupphand- ling som en upphandling utan krav på anbud i en viss form.2 För- enklingsutredningen föreslår att definitionen ändras till att i stället ange att direktupphandling är upphandling utan obligatorisk annon- sering. Utredningen anser att begreppet direktupphandling bör ges samma innebörd i regelverket för upphandling av fonder till fond- torget. Utredningen föreslår därför att det i lag införs en definition av begreppet direktupphandling som motsvarar den definition som föreslås av Förenklingsutredningen.

1SOU 2018:44, Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlings- regler och vissa regler om överprövningsmål, s. 353.

219 kap. 4 §.

371

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Fondavtal

I lagen om offentlig upphandling används begreppet kontrakt om det avtal som ingås mellan en upphandlande myndighet och en leverantör. Det är också det begrepp som används i upphandlings- direktiven.3 Begreppet definieras som ett skriftligt avtal med ekono- miska villkor som 1) ingås mellan en eller flera upphandlande myn- digheter och en eller flera leverantörer, och 2) avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad.4

I samband med genomförandet av upphandlingsdirektiven i svensk rätt framfördes viss kritik mot begreppet kontrakt. Lagrådet kon- staterade till exempel att detta både till form och innehåll begränsas till vad som allmänt gäller inom civilrätten.5 Andra remissinstanser framförde liknande kritik. Alternativet att ersätta begreppet kon- trakt med avtal skulle dock, enligt regeringens mening, innebära en avvikelse från direktiven med inte helt överblickbara konsekvenser.6

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utan- för tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven. Utredningen är således inte bunden av den terminologi som används i direktiven.

I dagsläget används begreppet fondavtal för att beteckna det avtal om att erbjuda fonder på fondtorget som ingås mellan Pensions- myndigheten och en fondförvaltare. Utredningen anser att begrep- pet fondavtal bör användas även fortsättningsvis. Det faktum att avtalet nu ska ingås efter upphandling i stället för, som i dagsläget, efter ett ansökningsförfarande kräver inte att begreppet kontrakt används i stället. Inte heller de regler för upphandling som utred- ningen föreslår kräver att begreppet kontrakt används.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs en definition av begreppet fondavtal. Med fondavtal ska avses ett avtal som ingås mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget.

Till skillnad från definitionen av kontrakt i lagen om offentlig upphandling innehåller utredningens förslag till definition av fond-

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direk tiv 2004/17/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.

41 kap. 15 § lagen om offentlig upphandling.

5Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling, s. 8.

6Prop. 2015/16:195 del 1, Nytt regelverk om upphandling, s. 322.

372

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

avtal inte något krav på att avtalet ska vara skriftligt eller att det ska innehålla ekonomiska villkor. Utredningen föreslår i avsnitt 11.16.2 att de villkor ett fondavtal minst ska innehålla ska regleras i lag. Där- med kommer avtalet i praktiken att vara skriftligt. Det ligger vidare i sakens natur att ett fondavtal kommer att innehålla ekonomiska villkor. Detta behöver inte särskilt anges i lag.

Upphandlingsdokument

Med upphandlingsdokument avses enligt lagen om offentlig upp- handling varje dokument som en upphandlande myndighet använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen.7

Utredningen anser att begreppet upphandlingsdokument bör ges samma innebörd i regelverket för upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Utredningen föreslår därför att det i lag införs en definition av begreppet upphandlingsdokument som motsvarar den definition som gäller enligt lagen om offentlig upphandling.

Övriga definitioner

I avsnitt 7.2 föreslås definitioner av begreppen alternativ invester- ingsfond, fond, fondföretag, fondförvaltare, specialfond, och värde- pappersfond.

11.3Krav på de fonder som ska upphandlas

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska upphandla fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet.

Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Fonderna får, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

71 kap. 23 §.

373

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Bakgrund

Av kommittédirektiven framgår att de fonder som erbjuds på fond- torget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av god kvalitet.

I avsnitt 5.2.7 formulerar utredningen fondtorgets roll för att uppnå målet med premiepensionssystemet och upprätthålla princi- pen om valfrihet. Där framgår att fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger pensionsspararna en reell valfrihet. Vidare framgår att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.2 bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Därutöver föreslår utredningen att den nya myndigheten – vid bedömningen av hur många fonder som ska upp- handlas till fondtorget – ska beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet.

I det följande behandlas de övriga krav som utredningen föreslår ska gälla för fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

Skälen för utredningens förslag

Fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet

Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara värdepappers- fonder, specialfonder eller motsvarande utländska fonder. Förvaltare av sådana fonder står – precis som fonderna – under tillsyn. Fon- derna omfattas av krav på riskspridning och det är reglerat i vilka tillgångar sådana fonder får placera. För specialfonder och motsva- rande utländska fonder gäller enligt utredningens förslag att de ska vara öppna för inlösen minst veckovis. Detta utgör enligt utred- ningens uppfattning en bra utgångspunkt för vilka fonder som ska kunna erbjudas på fondtorget.

Som betonas i avsnitt 5.5.2 är premiepensionen en del av den all- männa pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som deltar i premiepensionssystemet. Detta

374

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

bör få genomslag i det regelverk för upphandling som föreslås. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs bestämmel- ser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara lämpliga för premiepensionssystemet.

För att säkerställa att fonderna uppfyller dessa krav bör den nya myndigheten i varje upphandling formulera obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för ut- värdering; uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäk- ring och att pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar inom det.

En omständighet som kan få betydelse för om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens risknivå. Premiepensions- systemet syftar till att dra nytta av en förväntad avkastning från kapitalmarknaden och är därför förenat med viss risk. Utredningen bedömer i avsnitt 5.2.8 att det på förhand inte bör finnas några begränsningar avseende fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det överlämnas i stället till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämp- liga för pensionssparande. Myndigheten ska därvid beakta att pen- sionsspararna ska ha möjlighet att sätta samman en portfölj av flera fonder med för individen lämplig risknivå. Det finns mot den bak- grunden skäl för den nya myndigheten att i upphandlingarna ställa krav relaterade till fondernas risknivå.

De mest riskfyllda fonderna är troligtvis inte lämpliga för premie- pensionssystemet. Fonder med hög risk är i regel aktiefonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Vilka branscher och geografiska områden som kännetecknas av hög risk varierar med tiden, bland annat beroende på den politiska utveck- lingen. Vilka fonder som är förenade med så hög risk att de inte är lämpliga för premiepensionssystemet får bedömas av den nya myn- digheten i varje upphandling. När det gäller risknivå måste denna dock, som framgår ovan, alltid sättas i relation till möjligheten att sätta samman en lämplig portfölj för premiepensionssparande.

Ytterligare en omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondernas transparens. Fonderna bör till exempel inte ha riskegenskaper eller avgiftsstrukturer som är otydliga eller svåra att förstå.

375

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Hur en fondförvaltare agerar kan påverka förtroendet för premie- pensionssystemet och kan därför också få betydelse för om en fond är lämplig. En fond som förvaltas av en fondförvaltare som bryter mot till exempel förbudet mot marknadsföring eller försäljning av tjänster och produkter på premiepensionsområdet via telefon kan inte anses lämplig för premiepensionssystemet.8

Bristande vandel och anseende hos en fondförvaltare eller en närstående aktör är andra exempel på omständigheter som kan skada förtroendet för premiepensionssystemet och som därför bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig. Exempel på bristande vandel och anseende är att fondförvaltaren, eller personer som är verksamma hos förvaltaren, har varit föremål för ingripande från myn- dighet eller har dömts för ekonomisk brottslighet, har varit föremål för rättslig process som rör skatt eller näringsverksamhet, har varit föremål för företagsrekonstruktion eller har försatts i konkurs.

Kostnadseffektiva fonder

Kostnadseffektivitet speglar förhållandet mellan kostnad och nytta. Vad som är en kostnadseffektiv fond tycks vid en första anblick således i första hand handla om fondens förvaltningsavgift i för- hållande till fondens avkastning. Hur avkastningen för en fond kom- mer att bli går naturligtvis inte att säga på förhand. Historisk av- kastning visar hur fonden har presterat tidigare men är en opålitlig indikator för hur avkastningen kommer att bli i framtiden.

Nyttan med en fond kan emellertid inte bara mätas i avkastning. De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska, förutom att de ska vara kostnadseffektiva, också vara hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Nyttan med en viss fond måste således också bedömas utifrån i vilken grad fonden uppfyller dessa krav. Huruvida en fond är kostnadseffektiv kan med andra ord inte enbart bedömas utifrån storleken på för- valtningsavgiften, även om det sannolikt blir den enskilt tyngst vägande faktorn.

Indexfonder är ett typexempel på vad som brukar anses vara kostnadseffektiva fonder. I lagen (2004:46) om värdepappersfonder

864 kap. 46 § socialförsäkringsbalken.

376

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

finns en särskild reglering av indexfonder, som gäller för såväl värde- pappersfonder som specialfonder.9 En indexfond är enligt den regler- ingen en fond vars medel enligt fondbestämmelserna ska placeras i aktier eller skuldförbindelser i syfte att efterbilda sammansättningen av ett visst aktieindex eller index för skuldförbindelser. Endast en fond som uppfyller dessa rekvisit är att betrakta som en indexfond i lagens mening.

Vid indexförvaltning består det löpande förvaltningsarbetet i huvudsak av att innehaven i fonden kontinuerligt måste justeras för att överensstämma med tillgångarna i det index som speglas, efter- som sammansättningen i det senare förändras. Fondförvaltaren be- höver således inte lägga ned resurser på att analysera bolagen, vilket innebär att indexfonder i genomsnitt har en lägre förvaltningsavgift än aktivt förvaltade fonder.

Fonder som inte är indexfonder är aktivt förvaltade fonder. Aktivt förvaltade fonder kan antingen ha som målsättning att över- träffa avkastningen hos ett jämförelseindex eller att generera avkast- ning i absoluta tal. Vid aktiv förvaltning kan fondförvaltaren välja de investeringar som bäst förväntas bidra till portföljen från ett avkast- ningsperspektiv men även från andra perspektiv såsom hållbarhet. Med hjälp av aktiv analys och kontinuerliga beslut kan förvaltaren utnyttja potentiella konjunkturfluktuationer som existerar på en spe- cifik marknad eller i en specifik bransch. Detta gör i regel att förvalt- ningsavgiften i aktivt förvaltade fonder är högre. Aktiv förvaltning skapar ett mervärde för investerarna om avkastningen i förhållande till ett relevant jämförelseindex motiverar den högre kostnaden för aktiv förvaltning jämfört med förvaltning av indexfonder.

Att indexfonder i regel har en lägre förvaltningsavgift än en aktivt förvaltad fond innebär inte att det endast är indexfonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg. Tvärtom ska den nya myndigheten upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning (se avsnitt 10.2.2). Utgångspunkten bör därvid vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid var tidpunkt bästa branschstandarder. När det gäller att bedöma vilka fonder som är kostnadseffektiva går det således inte jämföra indexfonder med aktivt förvaltade fonder. Fonder som ingår i en viss kategori får i stället

95 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder respektive 12 kap. 13 § andra stycket lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

377

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

jämföras med andra fonder i samma kategori. Upphandlingarna måste givetvis utformas så att detta blir fallet.

Utredningen föreslår att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepen- sionens fondtorg ska vara kostnadseffektiva. Det ankommer på den nya myndigheten att säkerställa att de fonder som upphandlas upp- fyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta i upphand- lingarna formulera obligatoriska krav och tilldelningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet.

Hållbara fonder

En av de övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är hållbarhet. Utredningen föreslår i av- snitt 10.3.2 att nämnda princip ska komma till uttryck i regelverket genom att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimi- krav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Nu nämnda förslag till bestämmelser ger enligt utredningens upp- fattning uttryck för att de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara och att det ankommer på den nya myn- digheten att säkerställa detta genom utformningen av villkoren i fondavtalen. Det kan därför ifrågasättas om det behövs en särskild bestämmelse som anger att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara hållbara.

Fondtorget ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås bland annat genom att erbjuda fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg upp- fyller dessa krav är därför centralt. Det finns enligt utredningens upp- fattning således skäl att i regelverket särskilt tydliggöra att de fonder som upphandlas ska uppfylla dessa krav. Det gäller även om kraven kommer till uttryck på annat sätt i regelverket.

378

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Mot den bakgrunden bör det enligt utredningens uppfattning i lag införas bestämmelser som anger att de fonder som ska upphand- las för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara. Genom att fondavtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyr- ning i förvaltningen uppnås detta krav. Det ligger i sakens natur att den nya myndigheten måste ställa upp obligatoriska krav som mot- svarar dessa avtalsvillkor i upphandlingen. Några särskilda regler om detta behövs därför inte.

Kontrollerbara fonder

En annan övergripande princip som upphandlingen av fonder till pre- miepensionens fondtorg ska ske utifrån är principen om kontroller- barhet. I avsnitt 10.4 behandlas utredningens förslag till reglering av nämnda princip.

Utredningen anser – i likhet med vad som anförs beträffande kravet på att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara – att de förslag som lämnas för att reglera principen om kontrollerbarhet ger uttryck för att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara kon- trollerbara. Utredningens förslag innebär bland annat att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalet och att avtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltarna ska delta i uppföljnings- och granskningsarbete.

Även om myndigheten har de verktyg som krävs för att kon- trollera att fondförvaltare och fonder uppfyller avtalsvillkoren på- verkas emellertid myndighetens möjlighet till en effektiv granskning också av fondens komplexitet. De fonder som utredningen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget – värdepappersfonder, special- fonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder – anses vara konsumentprodukter. De kan trots detta ha hög grad av komplexi- tet. En specialfond kan till exempel vara komplex därför att den använder sig av belåning, vilket skapar finansiell hävstång som kan vara svår att förutse konsekvenserna av. En fondandelsfond kan vara svår att förstå eftersom avgiftsstrukturen är mer komplex då ett extra lager avgifter tillkommer. En fond kan vidare vara komplex för att den har en komplicerad portföljkonstruktion med transaktioner i flera led eller investerar i svårvärderade produkter.

379

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

En fond som erbjuds på fondtorget bör inte ha en så hög grad av komplexitet att den nya myndigheten med rimliga insatser inte kan granska den på ett tillfredsställande sätt. Mot den bakgrunden före- slår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fond- torg ska vara kontrollerbara.

Det ankommer på den nya myndigheten att säkerställa att samt- liga fonder uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på kon- trollerbarhet.

Fonder av hög kvalitet

De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara av hög kvalitet. Begreppet hög kvalitet rymmer en rad olika aspekter. Det går därför inte att slå fast en definition av begreppet. För att kunna bedöma en fonds kvalitet krävs i själva verket en omfattande analys av såväl fonden som fondförvaltaren.

Beträffande fonden handlar det om att till exempel analysera fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk och placer- ingsinriktning, avgifter och förvaltningsmodell. Även storleken på det förvaltade kapitalet kan ge en indikation på fondens kvalitet. En sådan analys är i stor utsträckning kvantitativ.

Vad därefter gäller analysen av fondförvaltaren är det mest grund- läggande att fonden förvaltas av en professionell och seriös aktör. En sådan analys blir av naturliga skäl kvalitativ. En central del i analysen av fondförvaltaren är förvaltarens förmåga att generera avkastning i framtiden. Det ligger i sakens natur att en fonds avkastning varierar, bland annat beroende på marknadsutvecklingen. Historisk avkast- ning fungerar därför mindre bra som mått på framtida förväntad avkastning. Mer väsentligt är i stället hur fondförvaltaren arbetar för att skapa avkastning. Det förvaltningsteam som ansvarar för förvalt- ningen av fonden blir därmed centralt.

En analys av fondförvaltarens ägare, ledning och organisation samt affärsmodeller och interna processer kan också bidra till bedöm- ningen av fondens kvalitet. Ytterligare förhållanden att beakta kan vara antalet företagshändelser och eventuell personalomsättning hos fondförvaltaren samt incitamentsstrukturer.

380

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

När det gäller bedömningen av kvaliteten på en fond hänvisas även till avsnitt 6.5. I det avsnittet redogörs för vissa skönsmässiga bedömningar som är nödvändiga vid urval av fonder. Avsnittet inne- håller även en beskrivning av hur försäkringsgivarna går till väga när de väljer fonder till sina fondtorg inom ramen för tjänstepensionen.

För att säkerställa en tillfredsställande kvalitetsnivå på de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upp- handlas till fondtorget ska vara av hög kvalitet. Det ankommer på den nya myndigheten att i upphandlingarna ställa obligatoriska krav och utforma tilldelningskriterier på ett sådant sätt att kravet på hög kvalitet uppfylls. Det ska betonas att de kvalitetskrav som ställs i upphandlingarna också bör tas in i det fondavtal som sedan ingås med fondförvaltaren. På så sätt kan myndigheten löpande kontrollera att kraven uppfylls. Samma sak gäller för de övriga krav som ställs i upphandlingarna.

Fonderna får inte dela ut medel till andra än andelsägarna

I de fondbestämmelser som Finansinspektionen ska godkänna för värdepappersfonder och specialfonder ska det anges om utdelning ska ske samt, om så är fallet, grunderna och sättet för utdelning. Varken det näringsrättsliga eller det civilrättsliga regelverket ställer upp begränsningar i fråga om utdelning av medel till andra än del- ägare i fonden. En fond kan därför, efter Finansinspektionens god- kännande, dela ut medel till andra än fondandelsägarna. I praktiken handlar det i regel om att en del av fondens avkastning skänks till välgörande ändamål. Sådana fonder brukar benämnas ideella fonder.

Av 64 kap. 20 § första strecksatsen socialförsäkringsbalken fram- går att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmelserna, kan dela ut medel till andra än fondandelsägarna. Det är med andra ord inte möjligt att placera premiepensionsmedel i så kallade ideella fonder. Som skäl för detta har anförts att premiepensionssystemet är ett slutet ekonomiskt system, det vill säga att det varken ska skjutas till ytterligare medel till systemet eller användas medel från detta för andra ändamål än sådana som slutligt syftar till pensionsutbetalningar.10

10Prop. 1999/2000:12, Statlig förvaltning av premiepensionsmedel, m.m., s. 27.

381

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Det regelverk som nu föreslås innebär ingen ändring i det av- seendet. Det bör därför inte heller fortsättningsvis vara möjligt för en pensionssparare att placera sina premiepensionsmedel i ideella fonder. Som en konsekvens av att de fonder som erbjuds på fond- torget i fortsättningen ska upphandlas behöver detta komma till uttryck i regelverket för upphandling. Utredningen föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse som anger att de fonder som upp- handlas, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte ska kunna dela ut medel till andra än andelsägarna. Den föreslagna be- stämmelsen kommer således att rikta sig till den nya myndigheten. De följdändringar i 64 kap. 20 § socialförsäkringsbalken som för- slaget ger upphov till behandlas i avsnitt 11.21.1.

11.4De grundläggande principerna för upphandling

Utredningens förslag: Det ska av lag framgå att en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska genomföras i enlig- het med de grundläggande principerna för upphandling.

Vad innebär de grundläggande principerna för upphandling?

De grundläggande principerna för upphandling omfattar principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationa- litet. Principen förutsätter en skyldighet att lämna insyn som garan- terar varje potentiell anbudsgivare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att marknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska.

Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska be- handlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information vid samma tillfälle.

Principen om öppenhet innebär en skyldighet för den upphand- lande myndigheten att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste

382

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga samt innehålla samt- liga krav på det som ska upphandlas. Därmed blir det förutsebart för leverantörerna vad som är av störst vikt vid valet av leverantör.

Med proportionalitetsprincipen menas att kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns fler alternativ bör det alternativ väljas som är minst ingripande eller belastande för leverantörerna.

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla även i övriga EU/EES-länder.

Skälen för utredningens förslag

Som framgår av avsnitt 9.4.3 anser utredningen att de grundläggande principerna för upphandling blir tillämpliga vid upphandling av fon- der till premiepensionens fondtorg.

De grundläggande principerna härrör från EU:s primärrätt, det vill säga EUF-fördragets bestämmelser och principer.11 De blir där- för tillämpliga oavsett om det i nationell rätt införs bestämmelser om deras tillämplighet eller inte. Det kan mot den bakgrunden ifråga- sättas om det behövs en uttrycklig bestämmelse som anger att de grundläggande principerna ska tillämpas vid upphandling av fonder till fondtorget.

De grundläggande principerna för upphandling ska upprätthållas under hela upphandlingen, från det att arbetet med en upphandling påbörjas till dess det avslutas. Utredningen har som målsättning att principerna i så stor utsträckning som möjligt ska få genomslag i de konkreta bestämmelser om upphandlingsförfarandet som föreslås. Eftersom den reglering som utredningen föreslår i första hand anger ramarna för myndighetens handlingsutrymme vid upphandling och inte reglerar upphandlingen i detalj, kommer det under en upphand- ling i praktiken att uppstå situationer som inte regleras i lag men där principerna ändå ska tillämpas. Av tydlighetsskäl bör det av lag därför framgå att upphandlingen av fonder till fondtorget ska genomföras i enlighet med de grundläggande principerna för upphandling.

11Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

383

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

11.5Förfaranden

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska vara fri att ut- forma förfarandet vid upphandlingen.

Skälen för utredningens förslag

Det kan finnas behov av att använda olika förfaranden vid upphand- ling av fonder till premiepensionens fondtorg. Beroende på vilken kategori av fonder som upphandlas kan exempelvis omfattningen av, värdet på och komplexiteten i en upphandling variera.

Värdet på en upphandling är normalt sett det totala belopp som, enligt den upphandlande myndighetens uppskattning, ska betalas enligt de varukontrakt, tjänstekontrakt eller byggentreprenadkontrakt som ingår i upphandlingen. När det gäller värdet på en upphandling av fonder till fondtorget kan det sägas motsvara de förvaltnings- avgifter som enligt fondavtalen ska betalas till fondförvaltarna för förvaltningen av fonderna. Storleken på förvaltningsavgifterna kom- mer att påverkas av hur mycket premiepensionsmedel som placeras i en fond. Eftersom det är pensionsspararna som väljer vilka fonder de vill placera sina premiepensionsmedel i går det inte på förhand att fastställa hur stort belopp som kommer att betalas enligt de fond- avtal som ingår i en upphandling. Därmed går det inte heller att på förhand fastställa värdet på upphandlingen. Beroende på vilken kategori av fonder som upphandlas borde den nya myndigheten emellertid kunna göra en uppskattning av värdet på en upphandling utifrån hur pensionsspararna har placerat sina premiepensionsmedel historiskt.

Den nya myndigheten bör ges möjlighet att utforma förfarandet i en upphandling utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Myndig- heten bör exempelvis kunna välja mellan att utforma förfarandet som ett enstegsförfarande, där anbudsinlämning följer på en annons om upphandling, eller som ett förfarande i flera steg, där fondför- valtare i en första omgång får ansöka om att lämna anbud. Om det antas komma in många anbud kan det vara en fördel med ett fler- stegsförfarande eftersom en bedömning då sker i flera steg.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs en bestämmelse som anger att den nya myndigheten ska vara fri att ut- forma förfarandet vid upphandling av fonder till premiepensionens

384

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

fondtorg. Myndigheten måste dock alltid iaktta de grundläggande prin- ciperna för upphandling. En viktig förutsättning för att principerna ska anses uppfyllda är att myndigheten tydligt anger i upphandlings- dokumenten hur upphandlingen ska genomföras.

11.6Marknadsdialog

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska kontinuerligt föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Skälen för utredningens förslag

Den nya myndigheten behöver inför en upphandling skaffa sig kun- skap om vad fondmarknaden kan erbjuda utifrån de behov myndig- heten har och vilka fonder och fondförvaltare som finns. Detta görs lämpligen genom att en dialog förs med fondförvaltare och andra marknadsaktörer, till exempel branschorganisationer.

Genom att på ett tidigt stadium inhämta synpunkter från fond- förvaltarna kan den nya myndigheten också ställa bättre och mer ändamålsenliga krav och villkor i upphandlingarna. I en dialog har myndigheten också möjlighet att informera fondförvaltarna om myndighetens behov och önskat resultat samt sprida information. På så sätt kan en dialog även bidra till att fondförvaltarna i en senare upphandling lämnar anbud som i hög grad motsvarar det som efterfrågas av myndigheten.

En upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kom- mer att kunna röra mycket stora värden. Genom en kontinuerlig dialog mellan den nya myndigheten och fondförvaltarna förbereds marknaden inför kommande upphandlingar, vilket skapar förtro- ende och goda förutsättningar för ett långsiktigt och stabilt sam- arbete. Mot den bakgrunden anser utredningen att fördelarna med dialog inför upphandlingar av fonder till fondtorget är så stora att detta bör regleras i lag. Utredningen föreslår därför att det i lag in- förs bestämmelser som anger att den nya myndigheten kontinuerligt ska föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

385

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

En förutsättning för dialog är att de grundläggande principerna för upphandling iakttas. Det gäller framför allt likabehandlingsprin- cipen och principen om öppenhet. En dialog får inte innebära att den nya myndigheten inleder förhandlingar eller ger löften om avtal till någon fondförvaltare. Den får inte heller leda till att någon enskild fondförvaltare får en otillbörlig fördel vid utformningen av upp- handlingsdokumenten. Den nya myndigheten omfattas också av den statliga värdegrunden och de anställda tjänstemännen måste alltid agera så att deras opartiskhet och objektivitet inte kan ifrågasättas.

11.7Annonsering

11.7.1Förhandsannonsering

Utredningens förslag: Den nya myndigheten får informera om planerade upphandlingar i en förhandsannons.

Skälen för utredningens förslag

Enligt lagen om offentlig upphandling får en upphandlande myndig- het i en förhandsannons informera om planerade upphandlingar.12 Syftet med en förhandsannons är att dels ge leverantörer preliminära upplysningar om den upphandlande myndighetens kommande upp- handlingar, dels garantera principen om öppenhet i upphandlingen.13 Ur den upphandlande myndighetens perspektiv kan det också vara lämpligt att informera marknaden om kommande upphandlingar.14

Förhandsannonsering är i likhet med marknadsdialog ett sätt att förbereda marknaden inför kommande upphandlingar. Som kon- stateras i avsnitt 11.6 skapar en sådan ordning förtroende och goda förutsättningar för ett långsiktigt och stabilt samarbete. På motsva- rande sätt som gäller enligt lagen om offentlig upphandling bör där- för den nya myndigheten ges möjlighet att informera om planerade upphandlingar av fonder till fondtorget i en förhandsannons. Detta bör framgå av lag.

1210 kap. 3 § första stycket.

13Prop. 2006/07:128 del 1, Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom om- rådena vatten, energi, transporter och posttjänster, s. 204 och prop. 2015/16:195 del 2, s. 1051.

14Prop. 2006/07:128 del 1, s. 357 och prop. 2015/16:195 del 2, s. 1052.

386

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Vad gäller tidpunkten för förhandsannonsering om planerade upp- handlingar kan den nya myndigheten när som helst under året pub- licera en sådan annons. Myndigheten kan också välja att förhands- annonsera vid flera tillfällen per år.

Vilka uppgifter som ska finnas i en förhandsannons bör över- lämnas till den nya myndigheten att fastställa.

11.7.2Annonsering inför upphandling

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska genom en annons informera om sin avsikt att genomföra en upphandling.

Hur annonseras ett kontrakt

som är av ett bestämt gränsöverskridande intresse?

Förenklingsutredningen har i SOU 2018:44 analyserat hur ett kon- trakt som är av ett bestämt gränsöverskridande intresse bör annon- seras (s. 272–274). Där framgår bland annat följande.

Enligt nuvarande lagstiftning ska annonsering av upphandlingar under tröskelvärdena enligt 19 kap. LOU och LUF ske i en allmänt tillgänglig databas (se t.ex. 19 kap. 9 § LOU). En upphandlande myndighet eller enhet bör kunna utgå från att det är fullt tillräckligt att annonsera på så sätt, även när ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Det som kravet på transparens ska tillgodose är, konkret, att berörda utländska leverantörer ska få möjlighet att nås av information om upp- handlingen. Att annonsera i en allmänt tillgänglig databas är det före- skrivna sättet att offentliggöra icke direktivstyrda upphandlingar i Sverige. Annonserna är tillgängliga för såväl svenska som utländska leverantörer. Det är rimligt att utgå från att utländska leverantörer, som är intresserade av att delta i upphandlingar i Sverige, ser till att leta efter affärstillfällen i de aktuella databaserna.

Det kan emellertid inte uteslutas att det i enskilda fall kan vara nöd- vändigt med annonsering i någon ytterligare källa. Särskilda regler om detta behövs dock inte. Precis som i fråga om direktupphandlingar (se ovan) är en rimlig utgångspunkt nämligen att den berörda upphandlande myndigheten eller enheten i ett sådant fall har vetskap om det utländska intresset. Lagstiftaren bör kunna utgå från att den upphandlande myndig- heten eller enheten då ser till att annonsera på nödvändigt sätt. Det ligger i myndighetens eller enhetens intresse att öppna upp upphandlingen för så bred konkurrens som möjligt.

387

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Vilken annonsering som är nödvändig och lämplig i dessa fall får vara upp till den upphandlande myndigheten eller enheten att avgöra, utifrån omständigheter som exempelvis vad det är som upphandlas, upphand- lingens värde och var de tänkbara utländska anbudsgivarna kan förväntas söka efter information. Det kan i vissa fall vara lämpligt att annonsera i TED. En sådan annonsering har fördelen att den annonserande myndig- heten eller enheten kan vara säker på att transparenskravet när det gäller offentliggörandet är tillgodosett. Ett annat alternativ kan exempelvis vara att annonsera i en utländsk annonsdatabas i den eller de stater där det kan finnas potentiella anbudsgivare. Det kan någon gång vara till- räckligt att den upphandlande myndigheten eller enheten, utöver ”vanlig” publicering i en allmänt tillgänglig databas, också informerar om upp- handlingen på sin egna webbplats, om de berörda utländska leverantö- rerna kan förväntas söka efter affärstillfällen där.

Skälen för utredningens förslag

Eftersom en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är av gränsöverskridande intresse är det av stor vikt att den nya myn- digheten offentliggör upphandlingen på platser där inte bara svenska fondförvaltare utan också utomlands etablerade fondförvaltare kan förväntas söka efter information om affärstillfällen. Att annonsering ska ske bör därför framgå av lag. Annonsen ska innehålla tillräckligt med information för att en fondförvaltare ska kunna avgöra om det kan vara intressant att delta i upphandlingen, och hur förvaltaren i så fall ska gå till väga.

I likhet med Förenklingsutredningen anser utredningen att det bör vara tillräckligt att annonsering sker i en allmänt tillgänglig data- bas även när ett kontrakt, som i det här fallet, är av ett bestämt gräns- överskridande intresse. Sådana annonser är nämligen tillgängliga för både svenska och utländska fondförvaltare.

Premiepensionens fondtorg har funnits sedan 2000, det vill säga i snart 20 år. De såväl svenska som utländska fondförvaltare som kan tänkas vara intresserade av att delta i en upphandling känner därför i stor utsträckning sannolikt redan till den möjlighet till affärstillfällen som fondtorget kan ge. Fondförvaltarna kan därför förväntas söka efter affärstillfällen även på den nya myndighetens webbplats. För att nå ut till så många fondförvaltare som möjligt kan det därför vara en god idé att den nya myndigheten, utöver publicering i en allmänt tillgänglig databas, också informerar om upphandlingen på sin webb- plats.

388

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

När det gäller upphandling av fonder till fondtorget torde det sällan bli nödvändigt med annonsering i någon ytterligare källa ut- över en allmänt tillgänglig databas och på myndighetens webbplats. Det kan dock inte uteslutas att en situation som kräver sådan annon- sering kan uppstå. Det ankommer på den nya myndigheten att göra denna bedömning och då se till att annonsera på nödvändigt sätt. Utredningen anser inte att det finns behov av särskilda regler om detta.

Det bör överlämnas till den nya myndigheten att fastställa vilken information en annons om en avsikt att genomföra en upphandling ska innehålla och var annonsering ska ske.

11.8Upphandlingsdokumentation

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska ge direkt, full- ständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten från den dag då annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen.

Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten beskriva upphandlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fond- förvaltare att delta i upphandlingen och att lämna konkurrens- kraftiga anbud.

Skälen för utredningens förslag

I upphandlingsdokumenten beskrivs eller fastställs innehållet i upp- handlingen. Dessa dokument är därför betydelsefulla för de fond- förvaltare som har för avsikt att delta i en upphandling. Det är av central betydelse för konkurrensutsättningen att alla intresserade fondförvaltare ges direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upp- handlingsdokumenten.15 Bestämmelser som anger detta bör därför införas i lag. Av bestämmelserna bör även framgå att upphandlings- dokumenten ska finnas tillgängliga från den dag då annonsen med information om upphandlingen publiceras. För att ge ökad flexibili- tet, framför allt vid förfaranden som genomförs i mer än ett steg, bör

15Jämför SOU 2018:44, s. 291.

389

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

det dock vara möjligt för den nya myndigheten att ange en senare dag i annonsen.

Utredningen föreslår i avsnitt 11.5 att den nya myndigheten ska ges möjlighet att utforma varje upphandling utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Det innebär att det ställs höga krav på myndigheten att tydligt informera om hur en förestående upphand- ling ska gå till. En sådan ordning är, som betonas av Förenklings- utredningen, också viktig för att förebygga godtycke eller ren kor- ruption.16 Det bör av lag därför framgå att den nya myndigheten i upphandlingsdokumenten ska beskriva upphandlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphand- lingen och lämna konkurrenskraftiga anbud. Beskrivningen bör bland annat innehålla uppgifter om hur förfarandet kommer att genom- föras, vilka tilldelningskriterier som kommer att användas och kraven på de fonder som är föremål för upphandling.

Det bör överlämnas till den nya myndigheten att närmare fast- ställa vilken information upphandlingsdokumenten ska innehålla.

11.9Kommuniceringsformer

Utredningens förslag: Förfarandet ska vara skriftligt. Muntlig kommunikation ska dock få användas som ett komplement i en upphandling när den nya myndigheten finner det lämpligt.

Myndigheten ska alltid dokumentera sådana uppgifter som är av betydelse för upphandlingen.

Skälen för utredningens förslag

En av utgångspunkterna för utredningens förslag till regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är att regel- verket ska ange ramarna för den nya myndighetens handlingsutrymme i upphandlingarna. Det finns enligt utredningens uppfattning därför inget behov av att i detalj reglera hur kommunikation ska ske under ett upphandlingsförfarande. Huvudregeln bör dock i likhet med Förenklingsutredningens förslag vara att förfarandet ska vara skrift-

16SOU 2018:44, s. 292.

390

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

ligt. Det blir då tydligt dokumenterat vad som har kommunicerats mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare.

Myndigheten bör dock ha möjlighet att kommunicera muntligt när den anser att det är lämpligt. Om denna möjlighet används bör det som då kommer fram och som är av betydelse för upphandlingen dokumenteras. Det bör dock betonas att all kommunikation, både skriftlig och muntlig, mellan den nya myndigheten och en fond- förvaltare i en upphandling ska ske i överensstämmelse med de grund- läggande principerna för upphandling, särskilt principerna om lika- behandling och öppenhet. Det ankommer på den nya myndigheten att säkerställa att så sker.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i lag införs be- stämmelser som anger att förfarandet är skriftligt, men att muntlig kommunikation får användas under de förutsättningar som anges ovan.

11.10 Tidsfrister

Utredningens förslag: Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbudsansökningar respektive anbud.

Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om innebörden av upphandlingsdokumenten, ska den nya myndig- heten lämna sådan information senast sex dagar före sista anbuds- dag, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i rimlig tid. Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fond- förvaltare som deltar i upphandlingen.

Samma tidsfrist gäller, om den nya myndigheten på eget initia- tiv vill lämna kompletterande upplysningar.

Den nya myndigheten ska förlänga fristen för att komma in med anbud så att alla fondförvaltare kan få kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud, om

1.kompletterande upplysningar inte lämnas inom den tidsfrist som anges ovan, eller

2.väsentliga ändringar görs i upphandlingsdokumenten.

391

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag

Fondförvaltare ska ges skälig tid

att komma in med ansökningar och anbud

Tiden för att komma in med anbudsansökningar och anbud ska vara så lång att det finns möjlighet för de fondförvaltare som vill delta i upphandlingen att utforma sitt bästa anbud. Vad som är en rimlig tid går inte att fastställa på förhand; det kommer att variera utifrån för- hållandena i de enskilda upphandlingarna med hänsyn till bland annat upphandlingens omfattning, komplexitet och värde. Det bör mot den bakgrunden inte i lag slås fast en bestämd tid inom vilken en fondförvaltare ska ansöka om eller lämna anbud. Det bör i stället in- föras en bestämmelse som anger att en fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbudsansökningar eller anbud. Att tiden för att lämna in anbudsansökningar eller anbud ska vara skälig innebär att fondförvaltarna, såväl svenska som utländska, ska ges reella möjlig- heter att utforma sina bästa anbud.

Upplysningar om upphandlingsdokumenten

En fondförvaltare kan, i likhet med leverantörer i andra upphand- lingar, ha behov av kompletterande upplysningar om innebörden av upphandlingsdokumenten. Det kan även uppstå situationer när den nya myndigheten på eget initiativ vill lämna sådana kompletterande upplysningar.

För att en fondförvaltare ska kunna ta hänsyn till denna infor- mation när den utarbetar sitt anbud bör det finnas en tidsfrist för när sådan information senast ska lämnas. På det icke direktivstyrda om- rådet gäller i nuläget en frist om sex dagar före anbudstidens utgång för att lämna upplysningar om upphandlingsdokumenten.17 Förenk- lingsutredningen föreslår att den fristen ska gälla även fortsättnings- vis.18 Samma frist gäller oberoende av om upplysningarna lämnas på begäran av en leverantör eller den upphandlande myndighetens initia- tiv. Utredningen anser att sex dagar är en rimlig tid för att lämna sådana kompletterande upplysningar.

17Se 19 kap. 28 § lagen om offentlig upphandling.

18SOU 2018:44, s. 319.

392

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Mot den bakgrunden bör det i lag införas bestämmelser som anger inom vilken tidsfrist den nya myndigheten ska lämna kom- pletterande upplysningar om innebörden av upphandlingsdokumen- ten, både när sådana upplysningar begärs av en fondförvaltare och när den nya myndigheten på eget initiativ lämnar sådana upplys- ningar. Av bestämmelserna bör även framgå att upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fondförvaltare som deltar i upphandlingen, vilket ger uttryck för principerna om likabehandling och öppenhet.

Förlängning av anbudstiden i vissa fall

Under ett upphandlingsförfarande kan det uppstå situationer som gör att det finns behov av att förlänga tidsfristen för att komma in med anbud. Så är fallet om den nya myndigheten inte har lämnat upp- lysningar om upphandlingsdokumenten i tid eller om väsentliga änd- ringar görs i upphandlingsdokumenten. För att alla fondförvaltare ska få kännedom om all den information som behövs för att utarbeta ett anbud måste anbudstiden då förlängas. Det bör i lag införas en bestämmelse som anger detta.

Som framhålls av Förenklingsutredningen ger en sådan bestäm- melse uttryck för en bra balans mellan å ena sidan den upphandlande myndighetens intresse av flexibilitet och möjlighet att kunna ändra i upphandlingsdokumenten under upphandlingens gång, och å andra sidan de deltagande leverantörernas – i det här fallet fondförvaltarnas

–intresse av att få rimlig tid att anpassa sina anbud efter de ändringar som görs.19 En sådan bestämmelse ger också uttryck för principerna om likabehandling och öppenhet.

19a.a., s. 319.

393

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

11.11 Dialog i upphandlingar

Utredningens förslag: Den nya myndigheten får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphandling. Med en dialog avses ett skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare.

En dialog får omfatta rättelser av fel, förtydliganden och kom- pletteringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in.

Skälen för utredningens förslag

Under en upphandling kan det uppstå situationer som medför ett behov av informationsutbyte mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare. Det kan till exempel handla om att fondförvaltaren behöver rätta fel eller göra förtydliganden av ett anbud. I Förenklings- utredningens förslag benämns ett sådant informationsutbyte dialog. Det bör enligt utredningens uppfattning finnas en möjlighet att föra en sådan dialog även vid upphandlingar av fonder till premiepensio- nens fondtorg. Ramarna för detta bör, i likhet med Förenklingsutred- ningens förslag, regleras i lag.

Utredningen föreslår därför att det i lag införs bestämmelser som anger att den nya myndigheten får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphandling. Det bör av bestämmel- serna framgå att en dialog får omfatta rättelser av fel, förtydliganden och kompletteringar av anbud eller andra handlingar som fondför- valtaren har gett in.

Rättelser av fel, förtydliganden och kompletteringar bör kunna ske så länge de grundläggande principerna för upphandling iakttas. Som framhålls av Förenklingsutredningen följer det av likabehand- lingsprincipen att anbuden i en upphandling ska vara jämförbara.20 En komplettering får således inte innebära att ett nytt anbud ges in. Det är den nya myndigheten som bestämmer i vilken utsträckning rättelser av fel, förtydliganden och kompletteringar ska kunna ske. Det är alltså inte en rättighet för fondförvaltarna. I en upphandling där ett mycket stort antal anbud kan förväntas är det exempelvis inte

20SOU 2018:44, s. 305.

394

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

säkert att det är lämpligt att föra en dialog. Det är vidare av stor vikt att en dialog dokumenteras.

Den nya myndigheten bör i något av upphandlingsdokumenten ange om dialog kommer eller kan komma att användas i upphand- lingen. Det bör i upphandlingsdokumenten även anges vad dialogen kan komma att omfatta.

Utredningen vill understryka att den nya myndigheten ska iaktta de grundläggande principerna för upphandling under hela upphand- lingsprocessen. När det gäller dialog innebär det bland annat att den nya myndigheten ska behandla fondförvaltarna lika. Myndigheten får inte heller ge upplysningar som kan ge någon av fondförvaltarna en fördel framför andra.

11.12 Information om beslut

Utredningens förslag: När den nya myndigheten har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska den skriftligen underrätta fond- förvaltarna om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen innebär inte att ett anbud förfaller.

Den nya myndigheten ska till den fondförvaltare som begär det lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbuds- ansökan har avslagits eller anbud förkastats, samt de relativa för- delarna med det valda anbudet. Upplysningar ska lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

Om den nya myndigheten beslutar att antingen avbryta en upphandling eller göra om upphandlingen, ska myndigheten skrift- ligen informera fondförvaltarna om beslutet. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

395

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag

Information om beslut att tilldela kontrakt

På både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området finns bestämmelser om skyldighet för den upphandlande myndigheten att snarast möjligt skriftligen underrätta varje anbudssökande och anbuds- givare om de beslut som fattas om tilldelningen av ett kontrakt.21 Förenklingsutredningen föreslår att skyldigheten att informera om sådana beslut vid upphandlingar på det icke direktivstyrda området bör gälla även fortsättningsvis.22

Att en fondförvaltare underrättas om de beslut som fattas om tilldelningen av ett fondavtal är en förutsättning för att förvaltaren ska kunna ta tillvara sin rätt. Av rättssäkerhetsskäl bör således mot- svarande bestämmelser gälla även vid upphandling av fonder till pre- miepensionens fondtorg. Det bör i lag därför införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten, när den har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal, skriftligen ska underrätta fondförvaltarna om beslutet. Av bestämmelserna bör även framgå att underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal inte får ingås (avtalsspärr).

Av en underrättelse ska omständigheterna som legat till grund för beslutet framgå tydligt så att en fondförvaltare kan avgöra om den vill ansöka om överprövning av upphandlingen. Vilka upplysningar som bör lämnas för att uppfylla detta får avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje upphandling. Av likabehandlingsprincipen följer att underrättelserna om tilldelningsbeslutet ska lämnas sam- tidigt till fondförvaltarna och ha samma innehåll.

På både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området finns även bestämmelser om skyldighet för den upphandlande myn- digheten att skriftligen underrätta varje anbudssökande eller anbuds- givare när myndigheten beslutar att avbryta eller göra om en upp- handling.23 Även en sådan underrättelse ska innehålla skälen för beslutet.

Av rättssäkerhetsskäl bör motsvarande bestämmelser gälla även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det bör i lag därför införas bestämmelser som anger detta.

2112 kap. 2 § första stycket och 19 kap. 29 § första stycket lagen om offentlig upphandling.

22SOU 2018:44, s. 321.

2312 kap. 2 § andra stycket och 19 kap. 29 § första stycket lagen om offentlig upphandling.

396

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Upplysningar på begäran av en fondförvaltare

I likhet med bestämmelserna om underrättelseskyldighet vid ett beslut om att tilldela kontrakt finns på både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området bestämmelser som anger att en upp- handlande myndighet på begäran av en anbudssökande eller anbuds- givare vars ansökan eller anbud har avslagits eller förkastats, ska underrätta anbudssökanden eller anbudsgivaren om skälen för detta.24 Upplysningarna ska lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in. Förenklingsutredningen föreslår att bestämmelserna på det icke direktivstyrda området ska gälla även fortsättningsvis.25

Av rättssäkerhetsskäl bör motsvarande bestämmelser gälla även för upphandlingar av fonder till fondtorget. Det bör i lag därför in- föras bestämmelser som anger detta.

En underrättelse om tilldelningsbeslut ska innehålla skälen för att en viss fondförvaltare har tilldelats kontraktet. Upplysningar på be- gäran av en fondförvaltare ska däremot ange skälen för att fondförval- tarens anbudsansökan har avslagits eller anbud förkastats. Vidare kan sådana upplysningar innebära att en jämförelse måste göras mellan fondförvaltarens anbud och det vinnande anbudet. Upplysnings- skyldigheten på begäran av en fondförvaltare sträcker sig således längre än underrättelseskyldigheten avseende ett tilldelningsbeslut.26 Ett sådant uppgiftslämnande bör alltid föregås av en sekretessprövning.

11.13 Dokumentation

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara till- räcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

2412 kap. 13 § och 19 kap. 29 § lagen om offentlig upphandling.

25SOU 2018:44, s. 321.

26Jämför prop. 2006/07:128 del 1, s. 379 f. och prop. 2015/16:195 del 1, s. 673.

397

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelser om dokumentation av en upphandling finns på både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området.27 Enligt dessa bestämmelser ska en upphandlande myndighet dokumentera genom- förandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samt- liga skeden. Detta inbegriper dokumentation om kommunikation med leverantörer, interna överläggningar, utformning av upphand- lingsdokumenten, eventuell dialog och förhandling samt urval och tilldelning av kontrakt.28 Dokumentationsskyldigheten gäller dock inte om upphandlingens värde understiger 100 000 kronor.

Förenklingsutredningen föreslår att bestämmelserna om doku- mentation på det icke direktivstyrda området bör utformas i överens- stämmelse med nuvarande bestämmelser.29

För att kunna kontrollera att en upphandling av fonder till pre- miepensionens fondtorg har skett i enlighet med de regler som gäller för upphandlingen krävs att upphandlingen dokumenteras på ett ingående sätt. Av rättssäkerhetsskäl bör således bestämmelser om dokumentation gälla även för upphandlingar av fonder till fondtorget. Det bör i lag därför införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Av bestämmelserna bör även framgå att dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

2712 kap. 14 § respektive 19 kap. 30 § lagen om offentlig upphandling.

28Prop. 2015/16:195 del 1, s. 675.

29SOU 2018:44, s. 324.

398

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

11.14 Tilldelning av fondavtal

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska tilldela fond- avtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Den nya myndigheten ska i något av upphandlingsdokumen- ten ange vilka tilldelningskriterier som ska användas och hur de ska viktas inbördes.

Regler om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt i upphandlingslagarna

För att kunna välja ut det bästa anbudet måste en upphandlande myndighet utvärdera inkomna anbud och jämföra dem med var- andra. Hur detta ska gå till är i olika utsträckning reglerat i de olika upphandlingslagarna.

Av lagen om offentlig upphandling framgår att en upphandlande myndighet ska tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten.30 Detta ska utvär- deras på någon av grunderna bästa förhållandet mellan pris och kvali- tet, kostnad eller pris. När grunden för utvärdering är bästa förhål- landet mellan pris och kvalitet ska tilldelningskriterier användas.31 Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes eller, om det inte kan ske, anges i prioritetsordning.32 Denna ordning gäller i dagsläget både på det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området.

I lagen om upphandling av koncessioner ser reglerna om till- delning av kontrakt annorlunda ut. Av nämnda lag framgår nämligen att en upphandlande myndighet eller enhet ska tilldela en koncession med användning av tilldelningskriterier som 1) är förenliga med de grundläggande principerna för upphandling, 2) har anknytning till det som anskaffas, 3) säkerställer att anbuden bedöms i konkurrens

3016 kap. 1 § och 19 kap. 24 §.

3116 kap. 2 § och 19 kap. 25 § lagen om offentlig upphandling.

3216 kap. 6 § och 19 kap. 26 § lagen om offentlig upphandling.

399

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

med varandra i syfte att fastställa allmänna ekonomiska fördelar för myndigheten eller enheten, och 4) inte ger myndigheten eller enheten obegränsad valfrihet.33 På det icke direktivstyrda området saknas be- stämmelser om tilldelning av kontrakt av koncessioner.

Förenklingsutredningen anser att det inte behövs några särskilda bestämmelser om tilldelning av kontrakt på det icke direktivstyrda området. Det ligger enligt Förenklingsutredningen i sakens natur att en upphandlande myndighet måste använda sig av något eller några kriterier för att kunna jämföra inkomna anbud och välja ut det bästa anbudet. Det centrala är enligt Förenklingsutredningen att den upp- handlande myndigheten eller enheten anger i upphandlingsdoku- menten vilka tilldelningskriterier som används i upphandlingen och att dessa är förenliga med de grundläggande principerna.34

Skälen för utredningens förslag

Tilldelningen av fondavtal bör ske med användning av tilldelningskriterier

De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att kunna röra mycket stora värden. Under sådana omständigheter ställs särskilt höga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Redan av det skälet bör tilldelningen av fondavtal regleras i lag.

Regleringen bör enligt utredningens uppfattning utformas med ut- gångspunkt i fondtorgets roll för att målet med premiepensionssyste- met ska uppnås. Ett sätt att genom regleringen skapa förutsättningar för fondtorget att bidra till att målet uppnås är att låta tilldelningen av fondavtal ske med användning av särskilda tilldelningskriterier for- mulerade utifrån de krav som de fonder som erbjuds på fondtorget ska uppfylla. En sådan ordning torde i praktiken leda till att de fon- der som upphandlas i hög grad uppfyller nämnda krav.

De fonder som upphandlas till fondtorget ska vara kostnads- effektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Kraven på kostnadseffektivitet och hög kvalitet är de krav som det enligt utredningens uppfattning lämpar sig bäst att utforma tilldelningskriterier utifrån; med sådana tilldelnings-

3313 kap. 1 §.

34SOU 2018:44, s. 355 f.

400

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

kriterier skapas goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder av hög kvalitet till ett så lågt pris som möjligt.

Samtliga fonder som erbjuds på fondtorget bör uppfylla högt ställda krav på kontrollerbarhet och lämplighet för premiepensions- systemet. Detta åstadkoms bäst genom att den nya myndigheten i upphandlingarna formulerar obligatoriska krav som måste vara upp- fyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Till- delningskriterierna bör därför inte utformas utifrån kraven på kon- trollerbarhet och lämplighet. De kraven bör i stället få genomslag i upphandlingarna i form av obligatoriska krav.

Vad gäller hållbarhet anser utredningen att kravet på att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara hållbara uppnås genom ut- redningens förslag om att fondavtalen ska innehålla villkor om att fondförvaltarna ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen (se avsnitt 10.3.2). Det ligger i sakens natur att den nya myndigheten måste ställa upp motsvarande obliga- toriska krav i upphandlingarna. Det finns enligt utredningens upp- fattning därför inte behov av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kravet på hållbarhet. Eftersom förutsättningarna för fondför- valtarna att bedriva hållbarhetsarbete i hög grad skiljer sig åt skulle det dessutom vara förenat med svårigheter att utforma sådana tilldel- ningskriterier utan att samtidigt missgynna vissa, framför allt mindre, fondförvaltare.

Om den nya myndigheten upphandlar fonder i en kategori som är inriktad på hållbara investeringar bör givetvis fondförvaltarens hållbarhetsarbete i fondförvaltningen kunna bli föremål för utvär- dering i upphandlingarna. Det handlar då om krav på särskilda egen- skaper hos fonderna som är relaterade till den kategori som fonderna ingår i. För fonder i en kategori som är inriktad på hållbara invester- ingar kan det till exempel handla om att fonderna bör investera i företag som bedriver ett långtgående hållbarhetsarbete eller som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. I lik- het med fonder i andra kategorier kommer kraven i fråga om fon- dernas egenskaper i detta fall att utvärderas genom tilldelningskrite- rierna kvalitet och kostnadseffektivitet.

Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens uppfattning i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier som ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva

401

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

och av hög kvalitet. Av bestämmelserna bör även framgå att tilldel- ningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som upphandlas.

Det ankommer på den nya myndigheten att i varje upphandling utforma tilldelningskriterier som uppfyller dessa krav. Tilldelnings- kriterierna ska stå i överensstämmelse med de grundläggande princi- perna för upphandling. Detta innebär till exempel att kriterier inte får väljas eller tillämpas på ett sätt som direkt eller indirekt diskriminerar fondförvaltare som är etablerade i andra EES-länder. Kriteriernas ut- formning ska tvärtom garantera en effektiv och rättvis konkurrens.

Genom att införa bestämmelser om att tilldelning av fondavtal ska ske med användning av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet kommer det i praktiken att ske en utvärdering som liknar den som i lagen om offentlig upphandling benämns ”bästa förhållan- det mellan pris och kvalitet”. Med sådana bestämmelser klargörs en- ligt utredningens uppfattning att den fondförvaltare vars anbud är det mest fördelaktiga ska tilldelas fondavtal.

Det finns enligt utredningens uppfattning inte behov av en mer detaljerad reglering än den som nu föreslås. Tvärtom anser utred- ningen att de föreslagna bestämmelserna skapar en rimlig balans mellan intressena av flexibilitet för den nya myndigheten och förut- sebarhet för fondförvaltarna.

Viktning

Det bör av lag framgå att tilldelningskriterierna ska kunna viktas in- bördes. Vissa kriterier kan på så sätt ges större vikt än andra. Vilken viktning som används bör avgöras utifrån omständigheterna i den enskilda upphandlingen. Det centrala är att den viktning används som den nya myndigheten bedömer leder till att de mest fördelaktiga anbuden identifieras.

Tilldelningskriterierna ska framgå av upphandlingsdokumenten

För att uppfylla de grundläggande principerna för upphandling är det centralt att tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning framgår av upphandlingsdokumenten. Det bör därför i lag införas bestämmel- ser som anger detta.

402

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Det är viktigt att den nya myndigheten utformar både krav och tilldelningskriterier på ett tydligt sätt så att det framgår vilka delar av beskrivningen i upphandlingsdokumenten som utgör obligato- riska krav som alla anbud ska uppfylla och vilka som utgör kriterier utifrån vilka anbuden jämförs med varandra i en utvärdering.

11.15 Direktupphandling

11.15.1Direktupphandling efter att ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts

Utredningens förslag: Direktupphandling får användas om ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts och uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på premiepensionens fondtorg inte längre ger en reell valfrihet.

Den nya myndigheten ska besluta om riktlinjer för direktupp- handling.

Skälen för utredningens förslag

De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer, som framgår av det föregå- ende, att kunna röra mycket stora värden. Detta i kombination med att de grundläggande principerna för upphandling alltid ska upp- rätthållas gör att det finns skäl att vara restriktiv med möjligheterna till direktupphandling. Precis som på upphandlingsområdet i övrigt kan det emellertid uppstå situationer som gör att det finns ett legitimt behov av att direktupphandla fonder till fondtorget.

Fondtorget ska bidra dels till att målet för premiepensionssyste- met uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet (se avsnitt 5.2.7). De regler för upphandling som utredningen före- slår präglas av detta. Utredningen föreslår till exempel bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska upphandla för premiepen- sionssystemet lämpliga fonder som har olika risknivå och placerings- inriktning (se avsnitt 10.2.2). Utredningen föreslår även bestämmel- ser som anger att den nya myndigheten, när den bedömer hur många

403

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

fonder som ska upphandlas, ska beakta att urvalet av fonder på fond- torget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet (se avsnitt 10.2.2). Genom dessa bestämmelser skapas enligt utredningens uppfattning goda förutsättningar för fondtorget att bidra dels till att målet för premiepensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätthålls.

Nämnda bestämmelser tar i första hand sikte på upphandlingen av fonder till fondtorget, men även om de fonder som upphandlas uppfyller ställda krav kan läget förändras under avtalstiden. Ett fond- avtal kan av olika anledningar komma att sägas upp eller hävas. Så kan till exempel ske om fondförvaltaren eller fonden inte längre upp- fyller avtalsvillkoren. Även fondförvaltaren kan tänkas vilja säga upp avtalet. Hur lång uppsägningstiden kommer att vara i de olika situa- tionerna kommer att regleras i avtalet.

När ett fondavtal har upphört att gälla ska den fond som avtalet avser avregistreras från fondtorget. Efter att fonden har avregistre- rats kommer det inte längre att vara möjligt för pensionsspararna att placera premiepensionsmedel i fonden och redan placerade medel kommer att behöva flyttas. För pensionsspararna behandlas denna situation på samma sätt som när en fond inte omfattas av en senare upphandling, se avsnitt 12.3.1. En skillnad i förhållande till situa- tionen att en fond inte omfattas av en senare upphandling är emeller- tid att en fond som avregistreras under avtalstiden inte ersätts med en annan fond. I de flesta fall kommer inte detta att vålla några problem; antalet fonder på fondtorget kommer troligtvis att vara så stort att valfriheten för pensionsspararna inte påverkas av att ett fåtal fonder avregistreras under avtalstiden. Det kan dock inte uteslutas att en avregistrering av fonder under avtalstiden kan leda till att fond- torget inte längre kan tillhandahålla ett fondutbud som ger pen- sionsspararna en reell valfrihet. Så skulle till exempel kunna bli fallet om flera fonder som ingår i samma kategori avregistreras på kort tid, särskilt om den kategori som fonderna ingår i endast innehåller ett fåtal fonder.

Att fondtorget tillhandahåller ett fondutbud som ger en reell val- frihet är ett grundläggande krav enligt den reglering som föreslås. Det bör enligt utredningens uppfattning därför vara tillåtet att an- vända direktupphandling om det sker i syfte att ersätta en fond som har avregistrerats till följd av att ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts. En förutsättning är dock att uppsägningen eller häv-

404

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

ningen av fondavtalet leder till att fondtorget inte längre kan till- handahålla ett fondutbud som ger pensionsspararna en reell val- frihet. Det handlar med andra ord om att täcka ett behov som inte har kunnat förutses av den nya myndigheten. Finns det flera fonder i samma kategori torde ett sådant behov sällan uppstå. Det måste dock lämnas ett betydande utrymme för den nya myndigheten att bedöma huruvida reell valfrihet kan erbjudas eller inte.

Det finns ett nationellt handlingsutrymme som ger möjlighet att ha mer tillåtande regler för direktupphandling vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området, så länge de grund- läggande principerna för upphandling iakttas. Utredningen föreslår därför att det i lag införs bestämmelser som anger att direktupp- handling får användas om ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts och uppsägningen eller hävningen leder till att fondtorget inte längre kan tillhandahålla ett urval av fonder som ger pensionsspararna en reell valfrihet.

Det är största vikt att den nya myndigheten iakttar de grund- läggande principerna för upphandling när den genomför en direkt- upphandling. Det innebär bland annat att upphandlingen behöver offentliggöras på ett sådant sätt att även de utomlands etablerade fondförvaltarna informeras om upphandlingen. För att säkerställa att direktupphandlingar sker i överensstämmelse med de grundläg- gande principerna bör den nya myndigheten besluta om riktlinjer som behandlar hur myndigheten ska förfara i en upphandling för att principerna ska uppfyllas. Dessa riktlinjer kan sedan läggas till grund för kontroll av att upphandlingarna har skett i enlighet med regelverket.

Ett krav på att den nya myndigheten ska besluta om riktlinjer för direktupphandling bör framgå av lag.

11.15.2 Information om beslut

Utredningens förslag: Om den nya myndigheten vid en direkt- upphandling har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare ska den snarast möjligt skriftligen underrätta fondförvaltarna när beslut om fondförvaltare och anbud har fattats.

Underrättelsen utlöser inte någon avtalsspärr.

405

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag

Även vid direktupphandlingar är det möjligt att begära in anbud från fler än en anbudsgivare. I likhet med vad som gäller för andra upp- handlingar bör den nya myndigheten, när beslut om anbud har fattats, informera fondförvaltarna om beslutet. Detta är en förutsättning för att fondförvaltarna ska kunna ta tillvara sin rätt.

I lagen om offentlig upphandling finns bestämmelser om under- rättelseskyldighet vid direktupphandlingar.35 Av dessa bestämmelser framgår att den upphandlande myndigheten vid direktupphandling ska underrätta anbudsgivarna om beslutet snarast möjligt. Någon avtalsspärr gäller som huvudregel inte vid direktupphandling.36 För- enklingsutredningen föreslår att underrättelseskyldigheten vid direkt- upphandling ska gälla även fortsättningsvis.37

Av rättssäkerhetsskäl bör en motsvarande underrättelseskyldig- het gälla även vid direktupphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Utredningen föreslår därför att det i lag införs bestäm- melser som anger att den nya myndigheten, om den har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare, snarast möjligt skriftligen ska underrätta fondförvaltarna när beslut om fondförvaltare och anbud har fattats. Av bestämmelserna bör även framgå att underrättelsen inte utlöser någon avtalsspärr. Det innebär att den nya myndigheten får ingå avtal med den fondförvaltare som tilldelats avtal direkt utan att iaktta en särskild tidsfrist.

11.15.3 Dokumentation

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska dokumentera genomförandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

3519 kap. 29 § andra stycket.

3620 kap. 2 § 4 lagen om offentlig upphandling.

37SOU 2018:44, s. 362.

406

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Skälen för utredningens förslag

I lagen om offentlig upphandling finns bestämmelser om dokumen- tationsskyldighet vid direktupphandlingar.38 Av dessa bestämmelser framgår att en upphandlande myndighet eller enhet ska dokumen- tera genomförandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens eller enhetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Dokumentationsskyldigheten gäller dock inte om upphandlingens värde understiger 100 000 kronor.

Förenklingsutredningen föreslår att skyldigheten att dokumentera direktupphandlingar bör gälla även fortsättningsvis, med den skillna- den att även upphandlingar vars värde understiger 100 000 kronor ska dokumenteras.39

För att kunna kontrollera att en direktupphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har skett i enlighet med de regler som gäller för sådan upphandling krävs att upphandlingen dokumenteras på ett ingående sätt. Av rättssäkerhetsskäl bör därför motsvarande bestämmelser gälla även för direktupphandlingar av fonder till fond- torget. Utredningen föreslår att bestämmelser med den innebörden införs i lag.

11.16 Fondavtalet

11.16.1Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare

Utredningens bedömning: Förhållandet mellan den nya myndig- heten och en fondförvaltare kommer att regleras i fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund.

Skälen för utredningens bedömning

För att få erbjuda en fond på fondtorget krävs i dagsläget att fond- förvaltaren ingår ett fondavtal med Pensionsmyndigheten. Ett sådant avtal ingås efter ansökan av en fondförvaltare.40 Om en ansökan bifalls

3819 kap. 30 §.

39SOU 2018:44, s. 363.

4064 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken.

407

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

är ett avtal ingånget mellan fondförvaltaren och Pensionsmyndig- heten. Ett beslut om att avslå en ansökan får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En sådan prövning går ut på att ta ställning till om kraven för att få ingå fondavtal är uppfyllda. Förhållandet mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltaren regleras i fondavtalet, det vill säga det vilar på civilrättslig grund. Det innebär att tvister om tillämpningen av fondavtalet prövas av allmän domstol.

En liknande ordning kommer att gälla även enligt de regler som nu föreslås. De föreslagna reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har karaktär av handlingsregler för den nya myndigheten. Regleringen anger hur myndigheten ska gå till väga när den hämtar in anbud och bestämmer vilket anbud som ska väljas inför ingående av ett avtal enligt civilrättsliga regler.

Utredningen föreslår att en fondförvaltare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får ansöka om överprövning av en upphandling hos allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 11.17). En ansökan om överprövning får enligt utredningens förslag även avse giltigheten av ett fondavtal som har ingåtts mellan den nya myndig- heten och en fondförvaltare. En sådan prövning syftar till att ta ställ- ning till om den nya myndigheten har följt upphandlingsreglerna.

Förhållandet mellan den nya myndigheten och fondförvaltarna kommer, i likhet med vad som gäller i dagsläget, att regleras genom fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund. Avtalen kommer att innehålla de villkor som gäller för att en fond ska få erbjudas på fondtorget. Tvister om tillämpningen av avtalet, till exempel om gil- tigheten av en uppsägning, kommer på samma sätt som i dagsläget att prövas av allmän domstol.

408

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

11.16.2 Avtalsvillkor

Utredningens förslag: Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet.

Fondavtalet ska minst innehålla villkor om fondförvaltarens

1.affärsmodell, strategier och riktlinjer,

2.organisation och nyckelpersoner,

3.innehav av och handel med finansiella instrument,

4.hantering av intressekonflikter,

5.marknadsföring,

6.tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation.

Fondavtalet ska därutöver innehålla villkor om en skyldighet för fondförvaltaren att samarbeta med Pensionsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Fondavtalet bör i huvudsak innehålla samma villkor som följer av nuvarande regelverk

I samband med de senaste lagstiftningsändringarna rörande premie- pensionens fondtorg (det så kallade steg 1) infördes i socialförsäk- ringsbalken bestämmelser om vilka villkor ett fondavtal minst ska innehålla.41 Som skäl för detta angavs bland annat att en sådan ord- ning kunde minska risken för att fondförvaltare som inte ser till pensionsspararnas bästa erbjuder fonder på fondtorget.42 Därutöver infördes bestämmelser om att fondavtalen ska vara affärsmässiga och standardiserade samt i övrigt ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet.

Behovet av en stark reglering till pensionsspararnas förmån har inte minskat. Utredningen anser därför att motsvarande bestämmel- ser, med vissa ändringar, bör gälla även efter övergången till ett upphandlingsförfarande. Det bör i likhet med nuvarande regelverk

4164 kap. 17 a §.

42Prop. 2017/18:247, s. 31.

409

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

framgå av lag att fondavtalen ska vara affärsmässiga. Det innebär att den nya myndigheten ska beakta bästa branschstandard och fond- torgets särskilda funktionssätt vid utformningen av villkoren i fond- avtalen.43 I affärsmässighet ligger också att fondavtalen bör innehålla villkor om till exempel köpstopp samt uppsägning av avtal och andra påföljder. Köpstopp och Pensionsmyndighetens roll i detta sam- manhang behandlas närmare i avsnitt 13.7.1.

Det bör även fortsättningsvis i lag anges att fondavtalen i övrigt ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet. Det innebär att den nya myndigheten ska ställa villkor som innebär att pensionsspararnas intressen tas tillvara och att konsumentskyddet på premiepensionsområdet upprätthålls.44

Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande regelverk före- slår utredningen inte någon bestämmelse som anger att avtalen ska vara standardiserade. Anledningen till detta är att det sannolikt kom- mer att finnas behov av att ställa upp olika villkor i avtalen beroende på vilken kategori av fonder som upphandlas. Detta innebär inte någon skillnad i behandling av fondförvaltarna; likabehandlingsprin- cipen ska alltjämt gälla.

Därutöver bör det, i likhet med vad som gäller i dagsläget, av lag framgå vilka villkor ett fondavtal minst ska innehålla. Dessa villkor bör motsvara dem som gäller enligt nuvarande regelverk. Utred- ningens förslag till bestämmelser om att fondavtalet ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete och om medverkan i gransknings- och uppföljningsarbete behandlas i avsnitten 10.3.2 och 10.4.3 Beträffande innebörden av övriga villkor hänvisas till propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (prop. 2017/18:247).

Det ska poängteras att de krav som ställs i upphandlingarna för att säkerställa att de fonder som upphandlas är kostnadseffektiva, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions- systemet ska tas in som villkor i avtalet. Detta är en förutsättning för att myndigheten löpande ska kunna kontrollera att kraven uppfylls.

Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma avtalsvillkoren. Villkoren ska vara tydliga och transparenta. Ett utkast på fondavtal tas lämpligen in i upphandlingsdokumenten. På så sätt kan fondförvaltarna i ett tidigt skede bilda sig en uppfattning om vad

43Jämför a. prop., s. 31.

44Jämför a. prop., s. 31.

410

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

som gäller om fondförvaltaren önskar delta i upphandlingen och sedermera tilldelas fondavtal.

Avsteg från avtalsvillkoren bör resultera i kännbara påföljder. Vilka påföljder som ska inträda vid avtalsbrott ska dock bestämmas av den nya myndigheten.

Svensk rätt bör tillämpas på avtalen och eventuella tvister avgöras av svensk allmän domstol. Vid behov bör myndigheten ställa upp villkor om detta i avtalet. Behov kan uppstå om det mot bakgrund av fondförvaltarens hemvist och internationella privaträttsliga regler råder osäkerhet kring vilken domstol som är behörig att pröva en tvist om avtalet eller vilket lands lag som ska tillämpas.

Samarbetsskyldighet med Pensionsmyndigheten

I dagsläget är det Pensionsmyndigheten som ingår fondavtal med fondförvaltarna. Efter övergången till ett upphandlingsförfarande är det i stället den nya myndigheten som ska ingå avtal med fond- förvaltarna. Pensionsmyndigheten ska dock även fortsättningsvis vara försäkringsgivare för premiepensionen och administrera pensions- spararnas val av fonder. Pensionsmyndigheten ska således fortsätta att förvärva och avyttra fondandelar i enlighet med pensionssparar- nas önskemål. Det krävs därför att Pensionsmyndigheten och fond- förvaltarna även fortsättningsvis samarbetar i vissa frågor, fram- för allt beträffande handeln med fondandelar.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs be- stämmelser som anger att ett fondavtal, utöver de avtalsvillkor som behandlas ovan, ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensionsmyndigheten. På vilket sätt och i vilken ut- sträckning samarbetet ska ske ska regleras i fondavtalet. Det handlar till exempel om att slå fast rutiner för överföring av information och medel till Pensionsmyndigheten samt vilka tekniska lösningar som ska användas för sådan överföring.45

45Jämför prop. 1997/98:151, Inkomstgrundad ålderspension, m.m., s. 411.

411

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

11.16.3 Avtalets löptid

Utredningens förslag: Löptiden för ett fondavtal får inte över- stiga tolv år.

Skälen för utredningens förslag

I lagen om offentlig upphandling finns bestämmelser om längsta tillåtna avtalstid för ramavtal. Ett sådant avtal får endast löpa under längre tid än fyra år om det finns särskilda skäl.46 Särskilda skäl kan föreligga om till exempel föremålet för upphandlingen är av sådant slag att det medför stora investeringar för leverantören som ska betala sig under avtalstiden.47

Motsvarande avtalstid för ramavtal enligt lagen om upphandling inom försörjningssektorerna är åtta år.48 I lagen om upphandling av koncessioner anges att koncessioner med längre löptid än fem år inte får ha en längre maximal löptid än vad som kan förväntas rimligen gå åt för att koncessionshavaren ska kunna kompenseras för gjorda investeringar för utnyttjandet av byggnadsverken eller tillhandahål- landet av tjänsterna tillsammans med en avkastning på det investe- rade kapitalet.49 Vid beräkningen ska hänsyn tas till de investeringar som krävs för att uppnå särskilda mål enligt kontrakten.

För andra avtal är inte avtalstiden reglerad. EU-domstolen har i ett avgörande från 2008 uttalat att det är främmande för systemet för, och ändamålet med, gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling att offentliga kontrakt avseende tjänster ingås för obe- stämd tid.50 Ett sådant tillvägagångssätt kan enligt domstolen på sikt hindra konkurrensen mellan potentiella tjänsteleverantörer. Dom- stolen konstaterade emellertid att det i gemenskapsrätten inte finns något förbud mot att ingå offentliga kontrakt avseende tjänster för obestämd tid.

467 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling.

47Se till exempel prop. 2015/16:195 s. 515 som hänvisar till prop. 2006/07:128 s. 333 f., Kam- marrätten i Stockholms dom den 23 maj 2013 i mål nr 1583–13 och Kammarrätten i Göteborgs dom den 22 juli 2013 i mål nr 3124–3127-13.

487 kap. 2 §.

494 kap. 11 §.

50Dom Pressetext, C-454/06, EU:C:2008:351, p. 73 och 74.

412

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

I ett avgörande från 2010 har EU-domstolen uttalat att starka skäl, däribland upprätthållandet av konkurrensen, talar för att till- delning av koncessioner (som det målet rörde) för en obegränsad tid inte är förenligt med EU:s rättsordning.51 Numera följer av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner att koncessioner ska vara tids- begränsade.52

I förarbetena till lagen om offentlig upphandling anges att även ett kontrakt som inte är ett ramavtal innebär en marknadsinterven- tion. Vad som är en acceptabel löptid för ett sådant kontrakt får enligt förarbetena därför ytterst avgöras vid en proportionalitets- bedömning i förhållande till vad det är som anskaffas.53

Eftersom upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför det direktivstyrda området gäller inga begränsningar för ett fondavtals löptid annat än att den måste vara i överensstäm- melse med de grundläggande principerna för upphandling.

Löptiden för ett fondavtal kan regleras på olika sätt. Ett sätt är att, i likhet med bestämmelserna om ramavtal i befintliga upphand- lingslagar, införa bestämmelser som anger hur lång löptid ett fond- avtal får ha. Ett annat sätt är att i lag införa bestämmelser som anger att ett fondavtal ska ha en bestämd löptid som ska vara proportio- nerlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas. Det skulle då överlåtas till den nya myndigheten att bestämma hur lång löptiden ska vara.

För att bidra till förutsebarhet när det gäller regelverkets till- lämpning bör enligt utredningens uppfattning den längsta möjliga löptiden för ett fondavtal anges i lag. Det ligger i sakens natur att ett pensionssparande är ett långsiktigt sparande. Detta i sig motiverar en lång avtalstid. Ytterligare ett skäl för en lång avtalstid är att den process som följer om en fond inte omfattas av en senare upphand- ling är förenad med kostnader.

Utredningen anser att en avtalstid om längst tolv år framstår som en väl avvägd tid. En sådan avtalstid är enligt utredningens bedöm- ning i överensstämmelse med de grundläggande principerna för upp- handling. En avtalstid med den längden är också tillräcklig sett till

51Dom Helmut Müller, C-451/08, EU:C:210:168, p. 79.

52Artikel 18.2.

53Prop. 2015/16:195 del 1, s. 515.

413

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

bland annat placeringsinriktning och likviditet för de fonder som kan komma att erbjudas på premiepensionens fondtorg.

De fonder som erbjuds på fondtorget ska vara öppna för inlösen minst veckovis (se avsnitt 7.2). Det gäller även för sådana fonder som brukar benämnas generationsfonder. En generationsfond vän- der sig till sparare i en viss åldersgrupp och innehåller både aktier och räntebärande värdepapper. Fonderna är konstruerade på så sätt att de innehåller störst andel aktier när det är lång tid kvar till pensionen men i takt med att spararna närmar sig förväntad pensionsålder flyttas fondens medel stegvis över från aktier till räntebärande värde- papper. Detta påverkar inte likviditeten i fonden. En avtalstid om tolv år utgör således inget hinder mot att kunna erbjuda generations- fonder på premiepensionens fondtorg.

Det bör betonas att utredningens förslag avser den längsta tid som ett fondavtal får löpa. Den närmare tiden får bestämmas av myndigheten med utgångspunkt i vilken kategori av fonder som upphandlas. Ett fondavtal kan således ingås för kortare tid än tolv år och avtalet får förlängas om den ursprungliga avtalstiden understiger tolv år. Den sammanlagda avtalstiden får dock aldrig överstiga tolv år.

11.17 Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

Utredningens förslag: En upphandling av fonder till premiepen- sionens fondtorg och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas.

Det ska införas bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. Bestämmelserna ska i allt väsentligt motsvara de be- stämmelser som finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling.

414

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Bakgrund

Lagen om offentlig upphandling innehåller bestämmelser om överprövning

I 20 kap. lagen om offentlig upphandling finns bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. Bestämmelserna genom- för det så kallade första rättsmedelsdirektivet som syftar till att säker- ställa efterlevnaden av LOU-direktivet.54

Nämnda bestämmelser gäller för upphandlingar på både det direk- tivstyrda och det icke direktivstyrda området.55 Förenklingsutred- ningen föreslår inga ändringar i detta avseende. Motsvarande bestäm- melser finns även i övriga upphandlingslagar.56

En leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får ansöka om att allmän förvaltningsdomstol ska överpröva en upphandling eller giltigheten av ett avtal som har ingåtts mellan en upphandlande myndighet och en leverantör.57 Domstolen kan besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas, om den kommer fram till att den upphandlande myndigheten har brutit mot en bestäm- melse i lagen om offentlig upphandling och att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada.

När ett tilldelningsbeslut meddelas inträder en avtalsspärr.58 Under den tiden får inte den upphandlande myndigheten ingå avtal; det är först när avtalsspärren har löpt ut som ett avtal får ingås.

En upphandling får inte överprövas efter att avtal har ingåtts mellan den upphandlande myndigheten och en leverantör.59 Då kan en leverantör i stället ansöka om att domstolen ska besluta att ett avtal som har ingåtts mellan en upphandlande myndighet och en leverantör ska förklaras ogiltigt. Ett avtal ska förklaras ogiltigt om det har ingåtts i strid med vissa uppräknade bestämmelser i lagen om

54Rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggnings- arbeten. Direktivet har ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.

55Se 19 kap. 2 § som hänvisar till 20 kap. lagen om offentlig upphandling.

56Se 20 kap. lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 16 kap. lagen om upp- handling av koncessioner.

5720 kap. 6 § lagen om offentlig upphandling.

5820 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling.

5920 kap. 6 § andra stycket lagen om offentlig upphandling.

415

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

offentlig upphandling, till exempel bestämmelserna om avtalsspärr.60 Trots att förutsättningarna för ogiltighet är uppfyllda, ska domstolen besluta att avtalet ska bestå om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse.61

Vid överprövning i förvaltningsrätten förlängs avtalsspärren auto- matiskt under målets handläggning.62 Den upphör tio dagar efter att domstolen har avgjort målet.63 Vid överprövning i kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen måste dock leverantören yrka på ett så kallat interimistiskt beslut från domstolen för att förlänga avtals- spärren.64 Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba leverantören.65

Ibland finns det inte någon avtalsspärr, till exempel vid direkt- upphandling. Då kan en leverantör ansöka om överprövning fram till dess att ett avtal har ingåtts. Därefter kan leverantören bara ansöka om överprövning av avtalets giltighet. När det inte finns någon avtalsspärr får domstolen, som framgår av det föregående, fatta ett interimistiskt beslut, det vill säga besluta att avtal inte får ingås innan något annat bestäms.66 Då gäller en tiodagarsfrist när avtal inte får ingås efter att förvaltningsrätten eller kammarrätten har avgjort målet eller upphävt det interimistiska beslutet.67

En upphandlande myndighet som inte har följt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling ska ersätta den skada som där- igenom har uppkommit för en leverantör.68 Leverantören kan få er- sättning för kostnader som leverantören har haft för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen (så kallat negativt kontrakts- intresse). En förutsättning för ersättning är att den upphandlande myndighetens åsidosättande av bestämmelserna menligt har påver- kat leverantörens möjligheter att tilldelas kontraktet. Om leveran- tören kan visa att denne sannolikt förlorat kontraktet till följd av den upphandlande myndighetens överträdelse kan leverantören dess-

6020 kap. 13 § lagen om offentlig upphandling.

6120 kap. 14 § lagen om offentlig upphandling.

6220 kap. 8 § lagen om offentlig upphandling.

6320 kap. 10 § lagen om offentlig upphandling.

6420 kap. 9 § första stycket lagen om offentlig upphandling.

6520 kap. 9 § andra stycket lagen om offentlig upphandling.

6620 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling.

6720 kap. 10 § andra stycket lagen om offentlig upphandling.

6820 kap. 20 § första stycket lagen om offentlig upphandling.

416

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

utom få ersättning för utebliven vinst (så kallat positivt kontrakts- intresse). Skadeståndets storlek beror på överträdelsens karaktär, nedlagda kostnader och utsikterna till vinst.69

Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt när avtal har slutits mellan den upphandlande myndigheten och en leverantör eller har förklarats ogiltigt genom ett avgörande som har fått laga kraft.70 Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

Kommissionen har uttalat principer om rättsligt skydd

vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området

Kommissionen har i ett tolkningsmeddelande uttalat principer för rättsligt skydd vid upphandlingar som helt eller delvis faller utanför det direktivstyrda området på grund av att kontraktets värde under- stiger tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster.71

Kommissionen konstaterar inledningsvis att rättsmedelsdirektiven bara gäller för kontrakt som omfattas av upphandlingsdirektiven. När det gäller kontrakt som understiger de tröskelvärden som gäller för tillämpning av upphandlingsdirektiven måste enligt kommis- sionen hänsyn tas till att enskilda personer enligt EU-domstolens rätts- praxis har rätt till ett effektivt rättsligt skydd av de rättigheter de har enligt gemenskapens rättsordning. Rätten till detta skydd är en av de grundläggande rättsprinciper som följer av medlemsstaternas gemen- samma konstitutionella traditioner. Eftersom det inte finns några rele- vanta gemenskapsrättsliga bestämmelser när det gäller kontrakt som understiger tröskelvärdena, är det enligt kommissionen medlems- staternas uppgift att tillhandahålla nödvändiga regler och förfaran- den för att garantera ett effektivt rättsligt skydd.

För att uppfylla kravet på ett effektivt rättsligt skydd, bör enligt kommissionen åtminstone de beslut som är negativa för en person som är eller har varit intresserad av att tilldelas ett kontrakt, såsom alla beslut om att utesluta en sökande eller anbudsgivare, bli föremål

69Se till exempel rättsfallet NJA 2000 s. 712 och prop. 2009/10:180, Nya rättsmedel på upp- handlingsområdet, s. 221 f.

7020 kap. 21 § lagen om offentlig upphandling.

71Kommissionens tolkningsmeddelande (2006/C 179/02) om gemenskapsrättens tillämplig- het på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling.

417

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

för prövning av om brott skett mot de grundläggande normer som följer av den primära gemenskapsrätten. För att rätten till ett sådant prövningsförfarande ska kunna utövas effektivt, bör enligt kommis- sionen de upphandlande enheterna ange grunderna för de beslut som ska prövas, antingen i själva beslutet eller på begäran efter det att beslutet har meddelats. Möjligheterna till rättelse får enligt kommis- sionen inte vara mindre effektiva än för liknande yrkanden som grundas på inhemsk lagstiftning (principen om likvärdighet) och får inte heller vara sådana att det i praktiken är omöjligt eller mycket svårt att få rättsligt skydd (principen om effektivitet).

Skälen för utredningens förslag

En av utredningens utgångspunkter för det regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg som föreslås är att det ska uppfylla berättigade krav på rättssäkerhet (se avsnitt 9.3). Det är en viktig förutsättning för tilltron till regelverket och för förtroendet för den nya myndigheten att det regelverk som föreslås innehåller ett rättssäkert och effektivt förfarande för rättslig prövning.

Som framgår av kommissionens tolkningsmeddelande följer även ett krav på rättsligt skydd enligt EU-rätten. Meddelandet gäller visser- ligen för upphandlingar som helt eller delvis faller utanför upphand- lingsdirektivens tillämpningsområde på grund av att kontraktets värde understiger tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster. När det gäller rättsligt skydd anger emeller- tid kommissionen att ett sådant skydd ska tillförsäkras de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning. Utredningen bedömer i avsnitt 9.4.2 att de grundläggande principerna för upphandling – som utvecklats av EU-domstolen och som är direkt grundande på EU:s primärrätt – blir tillämpliga även på upphandlingar som faller utanför direktivens tillämpningsområde på annan grund än att kon- traktets värde understiger tröskelvärdena eller kontraktet avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster. Kommissionens tolknings- meddelande har enligt utredningens uppfattning därför bäring även på upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg.

Det står med andra ord klart att en fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska ha möjlig- het att få sin sak prövad rättsligt. Den fråga utredningen har att ta

418

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

ställning till är om reglerna för rättslig prövning i upphandlings- lagarna, så kallad överprövning, ska gälla också för upphandlingar av fonder till fondtorget eller om utredningen ska ta fram förslag till särskilda regler för rättslig prövning. En kombination av dessa två alternativ är också möjlig.

En kritik som har förts fram mot befintliga överprövningsregler är de negativa effekterna av att så många upphandlingar begärs över- prövade och stoppas i domstol. Ett skäl för att föreslå särskilda regler för rättslig prövning av upphandlingar av fonder till premiepensio- nens fondtorg är att denna rätt då skulle kunna begränsas jämfört med vad som gäller enligt befintliga upphandlingslagar. Möjligheten till rättslig prövning skulle till exempel kunna begränsas till att endast få avse överträdelser av förfarandekraven. Med sådana regler skulle till exempel den nya myndighetens anbudsutvärdering inte kunna bli föremål för rättslig prövning. Utredningen bedömer att regler som begränsar möjligheten till rättslig prövning på detta sätt inte upp- fyller kraven på rättssäkerhet. Det kan dessutom ifrågasattas om en sådan ordning skulle vara förenlig med EU-rätten.

En alternativ ordning för rättslig prövning skulle kunna vara att begränsa prövningen till att endast avse giltigheten av ett fondavtal. Med en sådan ordning skulle inte en ansökan om rättslig prövning leda till att en upphandling stoppades. För att uppnå en hög grad av rättssäkerhet skulle ett fondavtal i så fall behöva kunna förklaras ogiltigt på fler grunder än vad som gäller enligt befintliga upphand- lingslagar.

En sådan ordning innebär å andra sidan sannolikt att fler avtal skulle förklaras ogiltiga. Ogiltighet medför som huvudregel ett retroaktivt upphörande av alla avtalsskyldigheter, det vill säga att alla rättshandlingar ska gå åter. När det gäller fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg innebär det att genomförda transaktio- ner ska återgå. Mot den bakgrunden är det att föredra att eventuella fel i upphandlingen åtgärdas i ett tidigt stadium. Då behöver en rätts- lig prövning också kunna avse själva upphandlingen, inte bara giltig- heten av ett avtal.

Utredningen anser att reglerna om överprövning av upphand- lingar i befintliga upphandlingslagar uppnår en väl avvägd balans mellan intressena av rättssäkerhet och effektivitet. Reglerna bygger på rättsmedelsdirektiven och uppfyller därmed alla krav som EU- rätten ställer på rättsligt skydd vid upphandlingar. Detta utgör enligt

419

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

utredningen ett starkt skäl för att samma regler bör gälla även för upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg.

Mot denna bakgrund anser utredningen att de regler för över- prövning och därmed sammanhängande regler om avtalsspärr och skadestånd som gäller enligt lagen om offentlig upphandling, i allt väsentligt ska gälla även för upphandlingar av fonder till premiepen- sionens fondtorg. Utredningen föreslår därför att det i lag införs bestämmelser motsvarande dem som finns i 20 kap. lagen om offent- lig upphandling.

I utredningens förslag görs vissa justeringar jämfört med nämnda bestämmelser i lagen om offentlig upphandling. Det gäller fram- för allt de bestämmelser i 20 kap. som hänvisar till särskilda förfaran- den eller metoder för upphandling i lagen om offentlig upphandling. Eftersom utredningen föreslår att den nya myndigheten ska vara fri att utforma förfarandet vid upphandling av fonder till fondtorget saknar de bestämmelserna som det hänvisas till i 20 kap. motsvarig- heter i det regelverk som nu föreslås. Några sådana hänvisningar görs därför inte i de bestämmelser om överprövning som utredningen föreslår ska gälla för upphandling av fonder till fondtorget.

Vad gäller de föreslagna bestämmelserna om skadestånd bör de kriterier för skadeståndsskyldighet och skadeståndets beräkning som fastställts i rättspraxis avseende skadeståndsbestämmelserna i lagen om offentlig upphandling ge vägledning även för bedömningen av skadeståndsskyldighet och skadeståndets beräkning enligt de bestäm- melser som föreslås av utredningen. I vilken mån skadestånd ska utgå i ett enskilt fall blir en fråga som får avgöras i rättstillämpningen.

11.18 Vissa regler i överprövningsmål

11.18.1 Processkostnadsansvar och ansökningsavgift

Utredningens bedömning: Det bör i dagsläget inte införas bestäm- melser om processkostnadsansvar och ansökningsavgift i mål om överprövning av en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg eller ett fondavtals giltighet.

420

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Bakgrund

Förenklingsutredningens uppdrag

Förenklingsutredningen har, förutom att lämna förslag till hur upp- handlingsreglerna på det icke direktivstyrda området kan göras enklare och flexiblare, haft i uppdrag att lämna förslag till regler om process- kostnadsansvar och ansökningsavgifter. Syftet med förslagen är att minska antalet överprövningsmål.

Ett processkostnadsansvar i överprövningsmål

Förenklingsutredningen föreslår att bestämmelser om processkost- nadsansvar i överprövningsmål ska införas i samtliga upphandlings- lagar.72 Förslaget innebär att domstolen, enligt vad som är skäligt, får förordna att förlorande part ska ersätta vinnande parts kostnader i mål om överprövning. Det gäller både mål om överprövning av en upphandling och mål om överprövning av ett avtals giltighet. Den föreslagna regleringen omfattar även tredje parts rätt till ersättning för kostnader liksom tredje parts skyldighet att ersätta motpartens kostnader i målen.73

De kostnader som kan ersättas enligt Förenklingsutredningens förslag är parts skäliga kostnader för förberedande och utförande av talan i målet, inklusive kostnad för partens arbete och tidsspillan samt arvode till ombud eller biträde. Ersättningen ska även innefatta så kallad dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635). De kostnader som föreslås vara ersättningsgilla i överprövningsmål ska därmed i princip vara desamma som ersätts i tvistemål som handläggs enligt rättegångsbalken.

Ett processkostnadsansvar skulle enligt Förenklingsutredningen innebära ett betydande incitament för leverantörer att tänka igenom sitt beslut att ansöka om överprövning. En sådan ordning kan enligt Förenklingsutredningen stimulera en utveckling mot att leverantö- rerna väljer alternativa sätt att komma till rätta med upplevda fel och brister i upphandlingarna, till exempel att vända sig till den upphand-

72Lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.

73SOU 2018:44, s. 444 f.

421

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

lande myndigheten innan tilldelningsbeslut har meddelats och på- peka felet och bristerna.74

Ett ömsesidigt processkostnadsansvar skulle enligt Förenklings- utredningen vidare återställa den processuella balansen mellan par- terna genom att båda parter då kan få ersättning för sina kostnader om de vinner målet. Ett processkostnadsansvar kan enligt Förenklings- utredningens mening även stärka rättssäkerheten för leverantörer genom att de får bättre möjligheter att få ersättning för sina process- kostnader i de fall de vinner framgång med sin talan.75

En avgift för att ansöka om överprövning

Förenklingsutredningen föreslår, förutom bestämmelser om process- kostnadsansvar, även att det i samtliga upphandlingslagar ska införas bestämmelser om en avgift i mål om överprövning av en upphandling eller ett avtals giltighet. Avgiften ska enligt förslaget betalas av leve- rantören innan domstolen inleder handläggningen av målet. Betal- ning av avgiften ska dock inte vara ett villkor för att den förlängda avtalsspärren ska börja löpa. Om avgiften inte betalas i samband med att målet inleds, ska domstolen enligt förslaget förelägga sökanden att betala ansökningsavgiften. Domstolen ska avvisa en ansökan om överprövning om inte sökanden följer ett föreläggande att betala ansökningsavgiften. Det ska inte gälla någon tiodagarsfrist om dom- stolen avvisar ansökan på den grunden att ansökningsavgift inte har betalats efter föreläggande.

Förenklingsutredningen anser att en avgift kan stimulera en ut- veckling mot ökad dialog i upphandlingarna genom att leveran- törerna styrs mot att föra fram sina synpunkter direkt till den upp- handlande myndigheten eller enheten under upphandlingens gång, i stället för att vända sig till domstol i ett sent skede av förfarandet.76 En avgift bör enligt Förenklingsutredningen även få den avsedda och önskade effekten att leverantörerna noga tänker över sitt beslut att ansöka om överprövning.77

74a.a., s. 433.

75a.a., s. 433.

76a.a., s. 475 f.

77a.a., s. 476.

422

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Skälen för utredningens bedömning

Att en upphandling kan överprövas av en domstol är centralt för att garantera rättssäkerheten vid upphandlingar. Samtidigt innebär en överprövning att hela upphandlingsprocessen stannar upp, eftersom varken den upphandlande myndigheten eller leverantören kan vara säker på när och om ett kontrakt kan ingås. Konsekvensen av ett system där överprövningar stoppar upp och fördröjer upphandlingar under en längre period drabbar ytterst allmänheten.

Som framgår av det föregående syftar de bestämmelser om pro- cesskostnadsansvar och ansökningsavgift som föreslås av Förenklings- utredningen till att minska antalet överprövningsmål. Starka skäl talar enligt utredningens uppfattning för att processkostnadsansvar och ansökningsavgift även bör gälla i mål om överprövning av en upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg eller ett fond- avtals giltighet.

De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till fondtorget kommer, som påtalas i tidigare avsnitt, att kunna röra mycket stora värden. På upphandlingsområdet i övrigt finns statistik som visar att upphandlingar som överstiger tröskelvärdena över- prövas i större utsträckning än andra.78 Det finns därför anledning att anta att upphandlingar av fonder till fondtorget i viss utsträck- ning kommer att bli föremål för överprövning.

Om en upphandling av fonder till fondtorget stoppas kommer pensionsspararna att få tillgång till färre fonder att placera premie- pensionsmedel i. Vetskapen om att det finns en ökad sannolikhet för att upphandlingar av fonder till fondtorget blir överprövade kan vidare resultera i att fondförvaltare avstår från att lämna anbud. Detta kan få till följd att konkurrensen försämras.

Förenklingsutredningens förslag, som i dessa avseenden är prin- cipiellt nya, har ännu inte lett fram till lagstiftning. Därtill kommer att ett flertal remissinstanser har fört fram kritik mot förslagen. Det går heller inte att på förhand bedöma i vilken omfattning upphand- lingar av fonder till premiepensionens fondtorg faktiskt kommer att bli föremål för överprövning. Vid en sammantagen bedömning anser därför utredningen att det finns skäl att avvakta det pågående lag- stiftningsarbetet och utvecklingen på marknaden innan det införs

78Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket, Statistik om offentlig upphandling 2016, s. 63.

423

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

bestämmelser om processkostnadsansvar och ansökningsavgift i mål om överprövning av en upphandling av fonder till fondtorget eller ett fondavtals giltighet. Utredningen föreslår därför inte några sådana bestämmelser.

11.18.2 Preklusionsfrist

Utredningens bedömning: Det bör i dagsläget inte införas bestäm- melser om preklusionsfrist vid upphandlingar av fonder till premie- pensionens fondtorg.

En skyldighet att påtala fel och brister i upphandlingen

I mars 2015 lämnade Överprövningsutredningen betänkandet Över- prövning av upphandlingsmål m.m. (SOU 2015:12). Syftet med utred- ningen var att öka effektiviteten i upphandlingsförfarandena genom att hitta sätt att komma till rätta med de problem som orsakas, både samhällsekonomiskt och för berörda aktörer, av att upphandlingar stoppas när de begärs överprövade i domstol. Överprövningsutred- ningen föreslår bland annat att det införs bestämmelser om en form av preklusionsfrist i upphandlingslagarna.

Förslaget innebär att en leverantör, för att domstolen ska kunna besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas, ska kunna visa att denne inom en viss tid anmärkt mot ett fel eller en brist som fanns innan halva tiden för att lämna anbudsansökan eller anbud i upphandlingen löpt ut. Anmärkning ska ske hos den upphandlande myndigheten eller enheten. Anmärkning kan också ske hos allmän förvaltningsdomstol i ett mål om överprövning. Det sistnämna alter- nativet är tänkt att användas om det för en leverantör framstår som utsiktslöst att anmärka mot felet hos den upphandlande myndig- heten eller enheten, exempelvis för att myndigheten eller enheten i ett tidigare skede har gjort klart att ett ifrågasatt krav eller kriterium i upphandlingen inte kommer att frångås eller omformuleras.

Leverantören ska göra en anmärkning innan halva tiden för att lämna anbudsansökan eller anbud har gått. Anmärkning får dock alltid göras inom tio dagar från det att leverantören fick kännedom eller borde ha fått kännedom om felet eller bristen.

424

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Alla åtgärder som en upphandlande myndighet vidtar fram till dess att halva tiden för att lämna anbud löpt ut omfattas av den föreslagna påtalandeskyldigheten. Bestämmelsen är utformad så att domstolen ska avstå från att besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas på den aktuella grunden om leverantören inte kan visa att denne har anmärkt mot felet eller bristen i rätt tid. Har även andra fel eller brister aktualiserats i målet ska dessa prövas av domstol i sedvanlig ordning.

Genom de föreslagna bestämmelserna förstärks enligt Överpröv- ningsutredningens uppfattning incitamenten till dialog mellan leve- rantörer och upphandlande myndigheter eller enheter. Om dialog förs mellan parterna kan fel och brister uppdagas och rättas till i ett tidigare skede, vilket Överprövningsutredningen menar skulle kunna leda till att behovet av att ansöka om överprövning minskar. Upp- handlingsmålen i domstol borde enligt Överprövningsutredningens uppfattning vidare bli mer renodlade till följd av förslaget, vilket i sin tur borde leda till en bättre och effektivare process.79

Skälen för utredningens bedömning

Den reglering för rättslig prövning som utredningen föreslår ska gälla för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg mot- svarar i huvudsak den som gäller på upphandlingsområdet i övrigt. Regleringen innebär att fondförvaltare får åberopa överträdelser av regelverket för upphandling i varje skede i upphandlingsförfarandet. Fondförvaltarna har därför inte någon anledning att reagera på fel och brister i det konkurrensuppsökande skedet, till exempel rörande innehållet i upphandlingsdokumenten, förrän efter tilldelningsbeslutet.

En ansökan om överprövning av en upphandling av fonder till fondtorget som innehåller invändningar mot det inledande konkur- rensuppsökande skedet och som kommer in till domstolen i ett sent skede av upphandlingsförfarandet skulle orsaka onödiga förseningar och högre kostnader för den nya myndigheten jämfört med om felet hade upptäckts och korrigerats tidigare. Sådana förseningar skulle inte bara drabba den nya myndigheten och övriga fondförvaltare utan också pensionsspararna. Det är därför angeläget att minska risken för att sådana situationer uppstår.

79SOU 2015:12, s. 208.

425

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Ett sätt att åstadkomma detta skulle kunna vara att införa en renodlad preklusionsfrist som innebär att vissa av de inledande momenten i en upphandling endast får överprövas inom en bestämd tid från det att en viss omständighet, till exempel en brist i upp- handlingsdokumenten, förelåg. I många fall skulle då fristen för över- prövning ha löpt ut innan tilldelningsbeslut meddelas. Med en sådan frist skulle upphandlingsprocessen i de fall överprövning sker kunna påskyndas.

Befintliga upphandlingslagar innehåller i dagsläget inte några bestämmelser om preklusionsfrist. Sådana bestämmelser överväg- des både i propositionen Nya rättsmedel på upphandlingsområdet (prop. 2009/10:180) och av Överprövningsutredningen. Regeringen har bedömt att någon sådan frist inte bör införas. Inte heller Över- prövningsutredningen föreslår någon renodlad preklusionsfrist.

Som skäl mot en sådan frist framhålls att det ofta är först när en leverantör tar del av tilldelningsbeslutet som det står klart för leveran- tören vad upphandlingsdokumenten har betytt för utvärderingen. Först då har leverantören tillräckligt med information för att avgöra om det finns anledning att begära överprövning. En sådan rätts- förlust skulle i och för sig kunna förhindras genom att en preklu- sionsfrist kompletteras med någon form av ventil som gör det möjligt att i vissa fall ändå efter tilldelningsbeslutet kunna åberopa omständigheter som hänför sig till de inledande momenten i en upp- handling och som därför normalt prekluderats. Som påtalas av reger- ingen i nämnda proposition kan dock antas att en sådan reglering skulle leda till gränsdragningsproblem och därmed svårigheter för leverantörer att förutse i vilka fall omständigheter verkligen skulle vara prekluderade eller vara möjliga att åberopa i en process efter till- delningsbeslutet.80

Även om införandet av en preklusionsfrist kompletteras med en ventil av något slag framhålls av regeringen att en sådan frist innebär en viss risk för ett ökat antal överprövningar som sker för säkerhets skull, eftersom leverantören kanske inte alltid vågar avvakta tilldel- ningsbeslutet.81

Av nu anförda skäl anser utredningen att det inte bör införas någon renodlad preklusionsfrist vid upphandlingar av fonder till pre- miepensionens fondtorg.

80Prop. 2009/10:180, s. 160.

81a. prop., s. 160.

426

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Ett sätt att åstadkomma i huvudsak samma effekt som en ren- odlad preklusionsfrist men med enklare samt mindre ingripande och kostsamma åtgärder är att i stället införa bestämmelser motsvarande de bestämmelser om så kallad påtalandeskyldighet som föreslås av Överprövningsutredningen. Dessa bestämmelser kan också sägas utgöra en slags preklusionsfrist.

Sådana bestämmelser skulle ge fondförvaltare incitament att för- söka begränsa sin skada i situationer där felaktigheter och brister i en upphandlings konkurrensuppsökande skede borde ha kunnat på- talas tidigare. Fondförvaltarna skulle därigenom åläggas en skyldig- het att påtala fel och brister så snart det kan ske, med påföljd att en underlåtenhet att göra detta kan leda till att en ansökan om över- prövning som tar sikte på sådana fel och brister avvisas.

Även en påtalandeskyldighet av det slag som föreslås av Över- prövningsutredningen kan emellertid medföra tillämpningssvårig- heter, vilket snarare kan leda till fler processer än färre. En domstol kan till exempel behöva ta ställning till frågor som när fondför- valtaren fått kännedom eller borde ha fått kännedom om felet eller bristen och hur fondförvaltaren har anmärkt mot felet eller bristen, innan den prövar målet i sak. En sådan påtalandeskyldighet kan vidare få till följd att fondförvaltare kommer att anmärka på upplevda eller misstänkta brister i upphandlingarna endast för att förbehålla sig rätten att kunna ansöka om överprövning av upphandlingen.

Överprövningsutredningens förslag, som är principiellt nya, har ännu inte lett fram till lagstiftning. Därtill kommer att ett flertal remissinstanser har fört fram kritik mot förslagen. Med hänsyn till den tid som har gått sedan Överprövningsutredningen lämnade sitt betänkande är det enligt utredningens uppfattning i dagsläget svår- bedömt om förslagen kommer att leda till lagstiftning.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det, i lik- het med de förslag om processkostnadsansvar och ansökningsavgift som lämnats av Förenklingsutredningen, finns skäl att avvakta det pågående lagstiftningsarbetet innan det införs bestämmelser om någon form av preklusionsfrist vid upphandlingar av fonder till premie- pensionens fondtorg. Utredningen föreslår därför inte några sådana bestämmelser.

427

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

11.19 Tillsyn och upphandlingsskadeavgift

Utredningens bedömning: Upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg bör inte omfattas av särskild tillsyn.

Den nya myndigheten bör inte kunna påföras upphandlings- skadeavgift.

Bakgrund

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för den offentliga upphand- lingen, vilket innebär att myndigheten ska kontrollera att upphand- lande myndigheter följer upphandlingslagarna och lagarna om valfri- hetssystem.82 Tillsynen sker bland annat genom tillsynsbeslut och ansökningar om att upphandlingsskadeavgift ska påföras. Tillsyns- besluten utgör en form av anmärkning, men de kan inte förenas med vite, böter eller någon annan sanktion. Myndigheten kan inte heller fatta beslut om att en upphandling ska rättas eller göras om eller förklara ett avtal ogiltigt. Sådana beslut kan endast fattas av en dom- stol.

Upphandlingsskadeavgift

I ändringsdirektivet83 finns bestämmelser om så kallade alternativa sanktioner i vissa fall när ett avtal får bestå trots att grund för ogiltighet föreligger. En sådan sanktion ska enligt nämnda direktiv påföras om domstolen beslutat att ett avtal får bestå med hänsyn till ett tvingande allmänintresse och vid överträdelse av en bestämmelse om avtalsspärr som inte ska föranleda ogiltighet.84 Alternativa sank- tioner ska enligt direktivet vara avgifter eller förkortad avtalstid.85

821 och 3 §§ förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket.

83Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling.

84Artikel 2e.1.

85Artikel 2e.2.

428

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Det övergripande syftet med ändringsdirektivet var att komma till rätta med främst två problem: dels att en upphandlande myndig- het eller enhet tecknar upphandlingskontrakt i syfte att stänga möj- ligheten till överprövning, dels att det före direktivets tillkomst saknades effektiva rättsmedel mot otillåtna direktupphandlingar, det vill säga upphandlingar som sker utan annonsering.

Ändringsdirektivets bestämmelser om alternativa sanktioner har i svensk rätt genomförts i 21 kap. lagen om offentlig upphandling och 21 kap. lagen om upphandling inom försörjningssektorerna. I samband med genomförandet av LUK-direktivet i svensk rätt har motsvarande bestämmelser även införts i 17 kap. lagen om upphand- ling av koncessioner.86

Den svenska lagstiftaren har valt avgifter som alternativ sanktion (upphandlingsskadeavgift).87 En sådan avgift ska enligt upphand- lingslagarna påföras en upphandlande myndighet om domstolen i ett lagakraftvunnet avgörande har slagit fast att ett avtal får bestå trots att avtalet har slutits utan att avtalsspärren har iakttagits, eller på grund av tvingande hänsyn till ett allmänintresse.88 Konkurrensverket är i egenskap av tillsynsmyndighet i dessa fall skyldigt att hos allmän förvaltningsdomstol ansöka om att den upphandlande myndigheten ska betala upphandlingsskadeavgift.89

Upphandlingslagarna innehåller även bestämmelser om att upp- handlingsskadeavgift får påföras när en upphandlande myndighet har slutit avtal med en leverantör utan att upphandlingen har annon- serats på föreskrivet sätt.90 I dessa fall är Konkurrensverket emeller- tid inte skyldigt att ansöka om att den upphandlande myndigheten ska betala upphandlingsskadeavgift.91

Upphandlingsskadeavgiften tillfaller staten.

86Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.

8721 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § lagen om upphandling inom försörj- ningssektorerna och 17 kap. 1 § lagen om upphandling av koncessioner samt prop. 2009/10:180, s. 182 f. och prop. 2015/16:195, s. 877 f.

8821 kap. 1 § 1 och 2 lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § 1 och 2 lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 17 kap. 1 § 1 och 2 lagen om upphandling av koncessioner.

8921 kap. 2 § första stycket lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 2 § första stycket lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 17 kap. 2 § första stycket lagen om upphandling av koncessioner.

9021 kap. 1 § 3 lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § 3 lagen om upphandling inom för- sörjningssektorerna och 17 kap. 1 § 3 lagen om upphandling av koncessioner.

9121 kap. 2 § andra stycket lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 2 § andra stycket lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 17 kap. 2 § andra stycket lagen om upphandling av koncessioner.

429

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Skälen för utredningens bedömning

Tillsyn

Utredningen har övervägt om upphandlingar av fonder till premie- pensionens fondtorg ska omfattas av tillsyn på samma sätt som gäller för upphandlingar enligt upphandlingslagarna, det vill säga om Kon- kurrensverket eller någon annan tillsynsmyndighet ska kontrollera att den nya myndigheten följer det föreslagna regelverket för upp- handling av fonder till fondtorget.

En fördel med en sådan ordning är att upphandlingsregelverken då i stort sett skulle vara enhetliga när det gäller ingripanden och sanktioner i överprövningsmål. Det finns dock andra omständig- heter som talar emot en sådan ordning.

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är ett av den nya myndighetens grundläggande uppdrag. Det har under senare år inrättats ett flertal statliga förvaltningsmyndigheter vars enda upp- drag är att granska och utöva tillsyn över andra förvaltningsmyndig- heter. Trots detta anser utredningen att det i viss mån får anses främmande för svensk förvaltningstradition att en sidoordnad myn- dighet – utöver statens särskilda kontrollfunktioner i form av Riks- revisionen, Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsmannen, JO) och Justitiekanslern (JK) – utövar tillsyn över hur en annan myndig- het fullgör sitt grundläggande uppdrag i enskilda fall.

Den nya myndigheten och dess befattningshavare måste förut- sättas klara av att utföra sitt grundläggande uppdrag utan särskild tillsyn av en annan myndighet. I den mån det finns tveksamheter kring detta bör uppdraget förtydligas eller ny ledning utses. Det finns enligt utredningens uppfattning därför principiella betänkligheter mot att Konkurrensverket eller någon annan myndighet granskar att den nya myndigheten följer det föreslagna regelverket för upphand- ling av fonder till fondtorget. Utredningen vill också ifrågasätta den praktiska nyttan och därmed om det är ekonomiskt försvarbart med ytterligare tillsyn av den nya myndighetens verksamhet.

Riksrevisionen har i uppdrag att bland annat granska den statliga verksamhetens effektivitet. JO och JK har i uppdrag att granska att myndigheterna följer de lagar och regler som styr deras verksamhet, särskilt sådana lagar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till det allmänna. Den nya myndighetens åtgärder inom ramen för upphandlingsverksamheten kommer också att kunna prö-

430

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

vas av såväl allmän domstol som allmän förvaltningsdomstol. Det finns med andra ord en gedigen statlig kontrollfunktion vars gransk- ning även kommer att omfatta den nya myndigheten. Inom myndig- heten kommer det enligt utredningens förslag dessutom att finnas en internrevision (se avsnitt 13.6.11). Därutöver föreslår utredningen att regeringen ska tillsätta två särskilda revisorer som ska granska myndighetens årsredovisning och förvaltningen av fondmedlen (se avsnitt 13.9.2).

Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens uppfattning inte behov av bestämmelser om särskild tillsyn över upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till premiepensio- nens fondtorg. Några sådana bestämmelser föreslås därför inte.

Upphandlingsskadeavgift

Enligt upphandlingslagarna är det tillsynsmyndigheten, det vill säga Konkurrensverket, som ansöker om upphandlingsskadeavgift hos domstolen. Att utredningen inte föreslår bestämmelser om tillsyn utgör inte i sig något hinder mot att det införs bestämmelser om att den nya myndigheten ska kunna påföras upphandlingsskadeavgift. En sådan avgift skulle till exempel kunna tas upp och dömas ut av domstolen på eget initiativ i ett mål om överprövning, även om en så- dan ordning skulle framstå som främmande för svensk förvaltnings- processrätt.92

Som utredningen framhåller ovan kommer upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg att vara en av den nya myndighetens grundläggande uppgifter. Myndigheten kommer att bygga upp den kompetens som krävs för att fullgöra den uppgiften. Det får därför antas att upphandlingsskadeavgift skulle påföras den nya myndig- heten i ytterst få fall om sådana bestämmelser infördes. Det finns enligt utredningens uppfattning därför inte behov av bestämmelser om att den nya myndigheten ska kunna påföras upphandlingsskade- avgift. Några sådana bestämmelser föreslås därför inte.

Ändringsdirektivet gäller inte för upphandlingar som faller utan- för upphandlingsdirektivens tillämpningsområde. Av kommissionens tolkningsmeddelande följer att kravet på rättsligt skydd vid upp- handlingar som faller utanför upphandlingsdirektivens tillämpnings-

92Jämför prop. 2009/10:180, s. 205.

431

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

område innebär att en enskild har rätt till rättslig prövning och att den upphandlande myndigheten ska ange grunderna för de beslut som ska prövas, antingen i själva beslutet eller på begäran efter att be- slutet har meddelats (se avsnitt 11.17).93

De bestämmelser om överprövning som gäller för direktivstyrda upphandlingar föreslås gälla även för upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg (se avsnitt 11.17). Därmed tillgodoses enskildas rätt till rättslig prövning. Att det inte införs bestämmelser om upphandlingsskadeavgift (vilken tillfaller staten) vid upphand- ling av fonder till fondtorget innebär inte att kravet på rättsligt skydd för enskilda åsidosätts. En sådan ordning står enligt utredningens bedömning därför inte i strid med EU-rätten.

11.20Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör placeras i socialförsäkringsbalken

Utredningens förslag: Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska placeras i två nya kapitel i social- försäkringsbalken.

Skälen för utredningens förslag

Reglerna om premiepension är i dagsläget placerade i 64 kap. social- försäkringsbalken. Nämnda kapitel innehåller bland annat bestämmel- ser om försäkringsgivare, uttag av premiepension, kapitalförvaltning, överföring av medel och byte av fond samt kostnader för premie- pensionsverksamheten.

I 113 kap. socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om änd- ring, omprövning och överklagande av beslut. I 113 kap. 41 § nämnda balk finns särskilda bestämmelser om beslut som rör fondförvaltare.

Utredningen anser att premiepensionen även fortsättningsvis bör regleras i socialförsäkringsbalken. I 64 kap. bör endast de ändringar göras som är en konsekvens av att de fonder som ska erbjudas på

93Kommissionens tolkningsmeddelande (2006/C 179/02) om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upp- handling.

432

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

premiepensionens fondtorg i fortsättningen ska upphandlas och att upphandlingarna ska hanteras av en annan myndighet. Exempelvis behöver bestämmelserna om Pensionsmyndighetens fondavtal, an- sökan om fondavtal och vissa av bestämmelserna om placering hos fondförvaltare upphävas eller ändras. Detta behandlas i avsnitt 11.21.1.

De nya reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör placeras i ett nytt kapitel i anslutning till 64 kap. social- försäkringsbalken. För att bibehålla den systematik som finns i socialförsäkringsbalken bör bestämmelserna om överprövning av en upphandling placeras i ett nytt kapitel i anslutning till 113 kap. nämnda balk.

För att regelverket om upphandling av fonder till fondtorget ska bli överskådligt och enkelt att tillämpa bör de bestämmelser som ut- redningen föreslår, och som motsvarar bestämmelser i Förenklings- utredningens förslag, tas in som fristående bestämmelser i de nya kapitlen i socialförsäkringsbalken i stället för som hänvisningar till lagen om offentlig upphandling.

11.21 Följdändringar

11.21.1 Socialförsäkringsbalken

Utredningens förslag: De bestämmelser i 64 kap. socialförsäkrings- balken som rör Pensionsmyndighetens fondavtal och placering av premiepensionsmedel i fonder ska upphävas eller ändras.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelser om Pensionsmyndighetens fondavtal

I 64 kap. socialförsäkringsbalken finns en rad bestämmelser som behandlar Pensionsmyndighetens fondavtal. Utredningens förslag till regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg innebär att det fortsättningsvis ska vara den nya myndigheten som ska ingå fondavtal med fondförvaltarna och som ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren. Som en kon- sekvens av detta måste de bestämmelser i 64 kap. socialförsäkrings-

433

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

balken som behandlar Pensionsmyndighetens fondavtal upphävas eller ändras. Det gäller följande bestämmelser:

•64 kap. 3 § andra stycket 1, som anger att Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom att ingå fondavtal med fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder (fondförvaltare).

•64 kap. 3 § tredje stycket, som anger att Pensionsmyndigheten ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen och att fondförvaltare löpande uppfyller vissa krav som ska vara uppfyllda för att Pensionsmyndigheten ska bifalla en ansökan om fondavtal.

•64 kap. 17 a §, som anger vad Pensionsmyndighetens fondavtal ska innehålla.

•64 kap. 17 b §, som innehåller en upplysning om regeringens före- skriftsrätt enligt 8 kap. 7 § regeringsformen när det gäller ett av de föreskrivna avtalsvillkoren.

•64 kap. 17 c §, som innehåller bestämmelser om ansökan om fond- avtal.

•64 kap. 17 d §, som dels innehåller en upplysning om regeringens föreskriftsrätt enligt 8 kap. 7 § regeringsformen när det gäller an- sökningsförfarandet, dels innehåller ett bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter om vissa av de krav som måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska bifallas.

•64 kap. 22 §, som anger att Pensionsmyndigheten får bestämma ett högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå.

•64 kap. 40 § första stycket första och andra strecksatserna, som innehåller bestämmelser om att Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för handläggning av ansökan om fondavtal och granskning av fondförvaltare och fonder.

434

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Som en konsekvens av att utredningen föreslår att 64 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken ska upphävas, bör även 113 kap. 41 § samma balk, som bland annat innehåller bestämmelser om rättelse, ändring och överklagande av Pensionsmyndighetens beslut som rör fond- förvaltare, ändras.

Särskilt om ansökan om fondavtal

Av 64 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken framgår de krav som i dagsläget ska vara uppfyllda för att en ansökan om att ingå fondavtal ska bifallas. Utredningen anser att det inte finns behov av att i lag ställa upp motsvarande krav vid ett upphandlingsförfarande. Det an- kommer i stället på den nya myndigheten att genom kravställandet i upphandlingarna och villkoren i fondavtalet säkerställa att de fonder som upphandlas är lämpliga för premiepensionssystemet och att de uppfyller kraven i fråga om kostnadseffektivitet, hållbarhet, kon- trollerbarhet och hög kvalitet.

Om den nya myndigheten som ett led i detta anser att fondför- valtarna behöver uppfylla krav på verksamhetshistorik (64 kap. 17 c § andra stycket 1) samt att fonderna behöver uppfylla krav på avkastningshistorik (64 kap. 17 c § andra stycket 7) och minsta till- låtna förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet (64 kap. 17 c § andra stycket 8) står det myndigheten fritt att ställa upp sådana krav i upphandlingarna och i de fondavtal som sedermera kommer att ingås.

Vad gäller sådana informationshandlingar som en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, i dagsläget ska åta sig att lämna till pensionsspararna (64 kap. 17 c § andra stycket 3) erin- ras om att fondavtalen enligt utredningens förslag ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensions- området. I god sed ligger enligt utredningens uppfattning att fond- avtalen bland annat bör innehålla villkor om korrekt och tillräcklig information till pensionsspararna.

Vad därefter gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att inte ta ut vissa avgifter (64 kap. 17 c § andra stycket 4 och 5) saknas enligt utred- ningens uppfattning behov av motsvarande lagkrav vid ett upp- handlat förfarande. Vilka avgifter som accepteras kommer att regle-

435

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

ras i fondavtalet och bör dessutom återspeglas i form av krav i upphandlingarna (till exempel krav på att fondförvaltaren inte tar ut några avgifter för inlösen av andelar).

Vad slutligen gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att lämna viss information till Pensionsmyndigheten (64 kap. 17 c § andra stycket 2 och 6) saknas enligt utredningens mening behov av motsvarande bestämmelser vid ett upphandlat förfarande. Den nya myndigheten får i stället säkerställa att fondavtalen innehåller villkor om den in- formation som myndigheten anser att den behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Av avsnitt 11.16.2 framgår att utredningen även föreslår att fondavtalen ska innehålla villkor om samarbetsskyldighet med Pensionsmyndigheten.

Placering av premiepensionsmedel

I 64 kap. socialförsäkringsbalken finns även bestämmelser om Pen- sionsmyndighetens placering av premiepensionsmedel hos fondförval- tare. Bestämmelserna reglerar bland annat under vilka förutsättningar Pensionsmyndigheten, för pensionsspararnas räkning, får placera premiepensionsmedel i fonder.

Enligt utredningens förslag ska den nya myndigheten ingå fond- avtal med fondförvaltarna och förvalta fondtorget. Pensionsmyn- digheten kommer på så sätt att tillhandahållas ett färdigt fondtorg. Det kommer vidare att vara en uppgift för den nya myndigheten att granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villko- ren i fondavtalet. Av den anledningen behöver de bestämmelser i socialförsäkringsbalken som behandlar under vilka förutsättningar Pensionsmyndigheten får placera premiepensionsmedel i fonder hos fondförvaltare ändras eller upphävas.

I 64 kap. 18 § första stycket socialförsäkringsbalken anges att Pensionsmyndigheten, när pensionsrätt för premiepension har fast- ställts, ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt av- kastningen på dessa medel till förvaltning i 1) värdepappersfonder eller fondföretag som avses i 19 §, eller 2) fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder). I 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken anges att överföring enligt 18 § första stycket 1 får göras till en fond, om

436

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i fondavtalet, och fondförvaltaren uppfyller vissa av de krav som måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska bifallas.

Utredningen föreslår att bestämmelserna i 64 kap. 18 § första stycket 1 ändras på så sätt att det i stället anges att Pensionsmyn- digheten ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i fonder som omfattas av fondavtal som har ingåtts mellan en fondförvaltare och den nya myndigheten.

Som konstateras ovan ankommer det på den nya myndigheten att säkerställa att de fonder som upphandlas och som således kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg utgör sådana fonder som premiepensionsmedel får placeras i samt att fondförvaltarna och fon- derna löpande uppfyller avtalsvillkoren. Pensionsmyndigheten be- höver således inte göra några kontroller i detta avseende innan premie- pensionsmedel placeras i en fond som erbjuds på fondtorget. Som en konsekvens av detta bör 64 kap. 19–21 §§ socialförsäkringsbalken upphävas. Dessa bestämmelser anger under vilka förutsättningar och till vilka fonder premiepensionsmedel i dagsläget får överföras.

I 64 kap. 20 § första strecksatsen socialförsäkringsbalken anges att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmelserna, kan dela ut medel till andra än andelsägarna. Utredningen föreslår i avsnitt 11.3 att sådana fonder inte ska få upphandlas till fondtorget.

11.21.2Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska inte tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska inte tillämpa bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i förvalt- ningslagen (2017:900) i ett ärende om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

437

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Bakgrund

Förvaltningslagen gäller för handläggning av dels ärenden hos för- valtningsmyndigheterna, dels förvaltningsärenden hos domstolarna. Nämnda lag är således tillämplig i domstolarnas och förvaltnings- myndigheternas ärenden om upphandling enligt upphandlingslagarna.94 Eftersom den nya myndigheten kommer att vara en förvaltnings- myndighet kommer förvaltningslagen att bli tillämplig även i ären- den om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Den 1 juli 2018 trädde en ny förvaltningslag i kraft. Enligt för- valtningslagen i dess äldre lydelse blev flera förfaranderegler i lagen inte tillämpliga vid upphandling. Anledningen till detta är att ett flertal av förfarandereglerna tidigare innehöll begreppet myndighets- utövning. Beslut som fattas i samband med upphandling, som inne- bär att ett ärende avgörs genom att myndigheten ingår ett civilrätts- ligt avtal med enskild, anses inte innefatta myndighetsutövning mot enskild.95 De förfaranderegler i förvaltningslagen som gällde i ärenden som innefattade myndighetsutövning mot enskild blev således inte tillämpliga i upphandlingsärenden.

I den nya förvaltningslagen har begreppet myndighetsutövning tagits bort. För att detta inte skulle förändra den rådande ordningen på upphandlingsområdet infördes avvikande regleringar i fråga om rätten till partsinsyn och om krav på kommunikation innan en myn- dighet fattar beslut i ett ärende.96 Befintliga upphandlingslagar inne- håller därför bestämmelser som anger att upphandlande myndig- heter och enheter vid upphandling inte ska tillämpa bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i den nya förvaltningslagen.

Skälen för utredningens förslag

Partsinsyn

Den som är part i ett ärende har enligt 10 § förvaltningslagen rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

94Lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.

95Se till exempel prop. 2006/07:128 del 1, s. 142 f. och prop. 2017/18:235, Följdändringar till ny förvaltningslag, s. 128.

96Prop. 2017/18:235, s. 128.

438

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen framgår vad som ska gälla vid konflikt mellan regler om partsinsyn och sekretess. Av paragrafen följer att sekretess som huvudregel inte hindrar att den som är part i ett ärende, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ett ärende. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Om bestämmelserna om partsinsyn är tillämpliga är således möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del av handlingarna i ett ärende mycket liten.

I19 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmel- ser om sekretess i upphandlingsärenden. Av andra stycket i nämnda paragraf framgår att sekretessen för uppgifter i anbud och liknande är absolut mot alla andra än anbudsgivaren själv fram till dess att ett förvaltningsbeslut har fattats.

Enligt den äldre lydelsen av förvaltningslagen blev inte bestäm- melserna om partsinsyn tillämpliga i upphandlingsärenden eftersom bestämmelserna endast gällde i ärenden som innefattade myndig- hetsutövning. Den absoluta anbudssekretessen enligt 19 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen gav således inte vika för det insynsintresse som annars normalt ges företräde enligt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. För att inte denna ordning skulle rubbas i samband med att begreppet myndighetsutövning togs bort ur förvaltningslagen infördes bestämmelser i upphandlingslagarna som anger att bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen inte ska tillämpas vid upphandling.

Bestämmelserna om anbudssekretess i upphandlingsärenden i

19 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen blir tillämpliga även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg, se av- snitt 15.4.1. Utan ett särskilt undantag från rätten till partsinsyn i sådana ärenden kan bestämmelserna om anbudssekretess få ge vika för insynsintresset enligt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen inte ska tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

439

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

Kommunikation

Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar beslut i ett ärende underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt (kom- munikation). Denna underrättelseskyldighet gäller, i likhet med rätten till partsinsyn, med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offent- lighets- och sekretesslagen.

Upphandlingslagarna innehåller, förutom ett undantag från för- valtningslagens bestämmelser om rätt till partsinsyn, även ett undan- tag från förvaltningslagens bestämmelser om kommunikationsskyl- dighet. Av förarbetena framgår att regeringen inte ansåg att ett sådant undantag var absolut nödvändigt, mot bakgrund av att regeringen samtidigt föreslog att rätten till partsinsyn inte ska gälla i upphand- lingsärenden.97 Om en part inte har rätt till partsinsyn är myndig- heten inte heller skyldig att kommunicera handlingar i ett sådant ärende. Samtidigt menade regeringen att det är väsentligt att lagstift- ningen på upphandlingsområdet är tydlig och att avvikelser från förvaltningslagen är lättillgängliga och enkla att förstå såväl för individer och leverantörer som för upphandlande myndigheter och enheter.98 Av den anledningen infördes i upphandlingslagarna undantag från bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen.

Utredningen föreslår att det av samma skäl i lag införs en mot- svarande reglering när det gäller upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Detta innebär att bestämmelserna om kom- munikation i förvaltningslagen inte blir tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Övriga förfaranderegler i förvaltningslagen

Förvaltningslagen är subsidiär. Det innebär att förfarandereglerna i förvaltningslagen inte blir tillämpliga om det finns avvikande bestäm- melser i någon annan författning. Huruvida en specialförfattning innebär en avvikelse från förvaltningslagen får avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Av särskild betydelse torde då ofta vara vilket syfte specialregleringen har och hur fullständigt den reglerar

97Prop. 2017/18:235 s. 130.

98a. prop., s. 130.

440

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

förfarandet. För det fall det inte finns avvikande bestämmelser i det regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg som utredningen föreslår kommer således förvaltningslagens bestäm- melser att bli tillämpliga i sådana upphandlingsärenden.

Utredningen bedömer att det inte finns skäl att göra undantag från ytterligare bestämmelser i förvaltningslagen utöver bestämmel- serna om partsinsyn och kommunikation. Enligt utredningens upp- fattning kommer de flesta av bestämmelserna i det föreslagna regel- verket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg att ha företräde framför förfarandereglerna i förvaltningslagen. Det gäller till exempel de föreslagna bestämmelserna om kommunikationsfor- mer under en upphandling, dokumentation, motivering av och infor- mation om beslut samt överprövning.

Huruvida en bestämmelse i regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska ges företräde framför förvaltnings- lagen får ytterst avgöras i rättstillämpningen.

11.22Det föreslagna regelverkets förenlighet med annan reglering

Utredningens bedömning: Det föreslagna regelverket för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg står i överens- stämmelse med EU-rätten, upphandlingslagstiftningen och kon- kurrensrätten.

Skälen för utredningens bedömning

EU-rätten och upphandlingslagstiftningen

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska analysera det föreslagna regelverkets förenlighet med EU-rätten, upphandlings- lagstiftningen och konkurrensrätten. Hur det föreslagna regelverket förhåller sig till EU-rätten och upphandlingslagstiftningen behand- las utförligt i kapitel 8. Där framgår att utredningen bedömer att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven och upphandlings- lagstiftningen. Däremot bedömer utredningen att sådan upphand-

441

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

SOU 2019:44

ling omfattas av EU:s primärrätt. Det innebär att de grundläggande principerna för upphandling, som härrör från EUF-fördraget, blir tillämpliga vid sådan upphandling.

Utredningen har utformat det föreslagna regelverket för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg utifrån de grund- läggande principerna för upphandling. Därmed anser utredningen att det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till fondtorget står i överensstämmelse med EU-rätten.

Konkurrensrätten

Konkurrensregler finns både i EUF-fördraget och i konkurrenslagen (2008:579). EUF-fördraget innehåller dels ett förbud mot konkur- rensbegränsande avtal, dels ett förbud mot missbruk av dominerande ställning.99 Förbuden gäller om konkurrensbegränsningen påverkar handeln mellan Sverige och ett annat medlemsland inom EU på ett märkbart sätt.

Konkurrenslagen innehåller två motsvarande förbud: dels ett som förbjuder konkurrensbegränsade samarbete mellan företag, dels ett som förbjuder företag med en dominerande ställning att missbruka sin marknadsmakt.100 Framför allt det förstnämnda förbudet kan få betydelse vid upphandling i form av till exempel anbudskarteller.

Med företag avses enligt konkurrenslagen en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del verksamheten består i myndighetsutövning.101 Även en upphandlande myndighet kan därmed utgöra ett företag i den mening som avses i konkurrenslagen och göra sig skyldig till sådana konkurrenssnedvridningar som är förbjudna enligt lagen.

Utredningen anser att det föreslagna regelverket inte står i strid med de konkurrensregler som finns i EUF-fördraget och konkur- renslagen. Det föreslagna regelverket är inte utformat på ett sätt som innebär att förbudet mot konkurrensbegränsade samarbete mellan företag eller förbudet för företag med en dominerande ställning att missbruka sin marknadsmakt överträds, vare sig av den nya myndig- heten eller av fondförvaltarna. Det föreslagna regelverket kan inte

99Artikel 101 respektive 102.

1002 kap. 1 § respektive 2 kap. 7 §.

1011 kap. 5 §.

442

SOU 2019:44

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

heller genom sin utformning indirekt sägas medverka till sådana att överträdelser sker.

Till konkurrensrätten hör även EU:s statsstödsregler.102 Stats- stödsreglerna innehåller gränser för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel stödja en viss verksamhet. Statsstöd får inte lämnas om det inte godkänts av kommissionen eller har utformats enligt särskilda undantagsregler. Syftet med statsstödsreglerna är att förhindra en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden.

Ersättning som betalas av en upphandlande myndighet till en leverantör enligt ett avtal som blivit föremål för konkurrensutsättning enligt upphandlingsreglerna kan presumeras utgöra marknadsmässig ersättning som inte aktualiserar tillämpning av statsstödsreglerna.103 En upphandling kan dock ske i strid med statsstödsreglerna i fram- för allt två fall: dels om den upphandlande myndigheten betalar ett överpris för den vara eller tjänst som upphandlas, dels om myndig- heten köper något den inte behöver för att stödja den aktuella verk- samheten.104

Utredningen anser att det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte står i strid med stats- stödsreglerna. Det bör därvid betonas att regelverket är utformat utifrån de grundläggande principerna om upphandling och bland annat innehåller krav på annonsering. Det föreslagna regelverket kan inte heller genom sin utformning indirekt sägas medverka till att sådana överträdelser sker. Tvärtom innehåller regelverket bestäm- melser som snarare torde motverka sådana överträdelser. Som exem- pel kan nämnas kravet på att de fonder som upphandlas ska vara kostnadseffektiva och att myndigheten ska använda sig av tilldel- ningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet när den tilldelar fondavtal. Genom dessa bestämmelser minskar risken för att den nya myndigheten betalar ett överpris för de fonder som upphandlas. Ett annat exempel är bestämmelserna om att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att valfrihet upprätthålls. Det är pensionsspararnas val som styr vilka fonder som premiepensionsmedel kommer att placeras i och som således kommer att generera ersättning till fond- förvaltarna. Detta innebär att den nya myndighetens möjlighet att

102Artiklarna 107–109 i EUF-fördraget.

103Se till exempel dom Altmark, C-280/00, EU:C:2003:415, p. 95.

104Se till exempel Hedelin, Johan, Statsstöd, upphandling och konkurrens, Europarättslig tid- skrift 2018:2, s. 39.

443

12Övergången till ett upphandlat fondtorg

12.1Inledning

Av kommittédirektiven framgår att en ny myndighet ska ges i upp- drag att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepen- sionen. Den nya myndigheten övertar alltså ansvaret för fondtorget från Pensionsmyndigheten. Utredningen ska föreslå hur övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska gå till och ska lämna de författningsförslag som behövs. Övergången ska ske successivt, med omsorg om pensionsspararnas behov, vara kostnadseffektiv samt leda till så begränsade effekter på kapital- marknaden som möjligt.

En förutsedd konsekvens av att fonderna på fondtorget ska upp- handlas är att antalet fonder kommer att minska. Utredningen be- höver därför ta ställning till hur premiepensionsmedel som har pla- cerats i fonder som efter upphandling inte kommer att omfattas av nytt fondavtal ska hanteras. Frågeställningen blir aktuell även när ett fondavtal sägs upp eller hävs eller det sker en ny upphandling efter att det nya fondtorget inrättats.

Utredningen anser att en naturlig utgångspunkt är att premie- pensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal inte påverkas, om inte pensionssparare på eget initiativ väljer att byta fond. Frågan är då hur det kapital som har placerats i en fond som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal ska hanteras. I det följande redovisas utredningens för- slag till hur denna situation ska regleras.

445

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

12.2Inga rättsliga hinder mot att föra över medel till vare sig förvalet eller till en annan fond

Utredningens bedömning: Det föreligger inga rättsliga hinder i förhållande till den enskilda pensionsspararen mot att staten flyttar premiepensionsmedel från en fond till en annan eller till förvalet om en fond inte längre kommer att vara valbar på premie- pensionens fondtorg.

Skälen för utredningens bedömning

Hanteringen av redan investerade medel vid förändringar av fond- utbudet på premiepensionens fondtorg har varit föremål för över- väganden och diskussioner sedan premiepensionssystemets infördes. Inom ramen för dessa diskussioner har bland annat rättsliga frågor väckts.

Att till följd av passivitet från spararens sida föra över premie- pensionsmedel till förvalet eller till en annan likvärdig fond trots att pensionsspararen tidigare valt en annan placering har hävdats inne- bära negativ avtalsbindning.1 En, enligt utredningen felaktig, utgångs- punkt för en sådan ståndpunkt torde vara att förhållandet mellan pensionsspararen och staten i egenskap av försäkringsgivare är av civilrättslig karaktär. Enligt utredningens mening bygger premie- pensionssparandet inte på ett civilrättsligt avtalsförhållande mellan pensionsspararen och staten. Förbudet mot negativ avtalsbildning blir redan av det skälet därför inte aktuellt.

Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring. Förhållandet mellan staten och pensionsspararna vilar således på offentligrättslig grund. Även av förarbetena framgår att förhållandet mellan försäk- ringsgivaren, det vill säga staten genom Pensionsmyndigheten, och de försäkrade, det vill säga pensionsspararna, bygger på en förvalt- ningsrättslig reglering eftersom en avtalsrättslig reglering av för- hållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade inte ansågs vara lämplig.2

1Remissvar över betänkandet Fokus Premiepension (SOU 2016:61) från Fondbolagens före- ning, Svenska Fondhandlareföreningen och SPP Fonder.

2Prop. 1997/98:151, Inkomstgrundad ålderspension, m.m., s. 400.

446

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

Utredningen har erfarit att motsvarande hantering, det vill säga att sparares medel förs till en likvärdig fond, är normalt förekom- mande på fondtorg på den privata marknaden när fonder av något skäl utgår ur utbudet. Skyddet mot negativ avtalsbindning har så- ledes inte ansetts utgöra hinder ens när relationen mellan parterna faktiskt vilar på civilrättslig grund. Detta beror i allmänhet på att försäkringsgivarnas rätt att flytta medel framgår av försäkrings- avtalet. En annan viktig faktor är att åtgärden att flytta medel sker inom avtalet och alltså inte leder till att nytt avtal ingås. Det enda eventuellt nya avtal som ingås är mellan försäkringsgivaren och fond- förvaltararen, inte mellan den försäkrade och fondförvaltaren. Något nytt avtal ingås alltså inte mellan den försäkrade och försäkrings- givaren.

Utredningens bedömning är vidare att en flytt av kapitalet inte innebär någon inskränkning av möjligheten att knyta värdet av fordran på framtida pension till någon eller några av de fonder som erbjuds inom premiepensionssystemet. Inom premiepensionssyste- met har den enskilda spararen rätt att själv bestämma hur pensions- medlen ska placeras. Spararens bestämmanderätt avseende placering begränsas dock till de fonder som ingår i försäkringsgivarens utbud på samma sätt som inom andra typer av fondförsäkring. I en fond- försäkring är det försäkringsgivaren, i det här fallet staten, som be- stämmer vilka placeringsalternativ som ska finnas tillgängliga inom ramen för försäkringen.3,4

Att flytta medel från en fond som inte omfattas av ett nytt fond- avtal och därmed inte längre är valbar på fondtorget, till en annan fond som bedöms likvärdig eller till förvalet innebär inte heller någon skyldighet för staten att ersätta pensionsspararen för dennes premiepensionsutveckling efter flytten. Hanteringen innebär inte att staten har tagit över ansvaret för placeringen från pensionsspararen

3Se prop. 2017/18:247 s. 22.

4En pensionssparare har inte rätt att överklaga ett beslut om att en fond inte längre ska ingå i utbudet, jämför Förvaltningsrätten i Stockholms beslut den 21 mars 2017 i mål nr 6755-17 om att avvisa en pensionssparares överklagande av ett beslut av Pensionsmyndigheten att säga upp samarbetsavtalet med en fondförvaltare eftersom beslutet att säga upp samarbetsavtalet inte var ett överklagbart beslut. I en situation där den fond som pensionsspararen tidigare har valt inte längre kommer finnas kvar på fondtorget för premiepensionen och pensionsspararen inte har utnyttjat sin rätt att välja måste Pensionsmyndigheten flytta pensionsspararens kapital till en annan fond. Pensionsspararen kan när som helst välja att placera sitt premiepensionskapital i en eller flera nya fonder. Kammarrätten i Stockholm beslutade den 28 juni 2017 i mål nr 1750-17 att inte meddela prövningstillstånd.

447

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

på ett sådant sätt att det skulle grunda ett skadeståndsansvar för staten om avkastningen efter flytten skulle visa sig understiga av- kastningen i den fond som pensionsspararen tidigare valt, eftersom flytten som sådan knappast kan utgöra fel eller försummelse vid myndighetsutövning som utlöser skadeståndsskyldighet.5

Pensionsspararen har hela tiden möjlighet att välja hur kapitalet ska placeras inom ramen för försäkringsgivarens fondutbud. Det faktum att pensionsspararen avstår från att utnyttja sin möjlighet att välja befriar inte spararen från att bära den finansiella risken. Staten har enligt utredningens bedömning inte heller något skadestånds- ansvar om avkastningen skulle understiga det avkastningsmål för premiepensionssystemet som föreslås i avsnitt 5.2, eftersom det i en fondförsäkring aldrig finns någon garanti när det gäller avkastningen.

Det har även hävdats att överföring av medel som har placerats i fonder till förvalet vid passivitet från pensionsspararens sida i en valsituation skulle strida mot egendomsskyddet.6 Egendomsskyddet är reglerat i regeringsformen och innebär bland annat att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.7

Premiepensionssystemet innebär att summan av den enskildes premiepensionsrätter har utformats som en avgiftsfinansierad fond- försäkring med ett individuellt tillgodohavande på ett konto för varje pensionssparare. Pensionsspararen kan göra gällande att denne har ett krav på staten på premiepension. Systemet påminner om det som gäller inom andra typer av fondförsäkringar. Kravet på pension bör därför kunna likställas med en civilrättslig fordran och omfattas av samma egendomsskydd.8 En överflyttning av en pensionssparares premiepensionsmedel från en fond som inte omfattas av nytt fond- avtal till förvalet eller till en annan likvärdig fond till följd av att pensionsspararen inte själv valt ny fond innebär däremot inte att pensionsspararen tvingas avstå från sin egendom i form av en fordran på staten. En sådan överflyttning av pensionsspararnas premiepen- sionsmedel strider enligt utredningens uppfattning därför inte mot egendomsskyddet, utan innebär endast en förändring av placeringen av pensionsmedlen.

5Jämför 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).

6Remissvar över betänkandet Fokus Premiepension (SOU 2016:61) från Aktiespararna.

72 kap. 15 §.

8SOU 1997:131, Lag om premiepension, bilaga 2: Rättsutlåtande av Bertil Bengtsson.

448

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

12.3Utredningens förslag till hantering

av övergången till ett upphandlat fondtorg

12.3.1Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny fond

Utredningens förslag: När ett fondavtal löper ut, sägs upp eller hävs ska hanteringen av premiepensionsmedlen i berörda fonder ske enligt följande:

1.De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

2.Om pensionsspararen inte inom den angivna tiden bestämmer att medlen ska placeras i någon annan fond, ska medlen place- ras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden.

3.Om det inte finns någon likvärdig fond, ska medlen placeras i förvalet.

4.Om det finns särskilda skäl, får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras.

Skälen för utredningens förslag

Principen om valfrihet är en central del av premiepensionssystemet (se avsnitt 5.2). Utredningen anser att denna princip bör komma till uttryck även när formerna för övergången från det befintliga fond- torget till det upphandlande fondtorget bestäms. I så stor utsträck- ning som möjligt bör därför det spararen genom sitt tidigare fondval gett uttryck för i fråga om risknivå och placeringsinriktning beaktas.

När en fond vid övergången till det upphandlande fondtorget ut- går från utbudet bör spararen ges möjlighet att välja en eller flera nya fonder inom en viss angiven tid. Om spararen gör ett sådant val ska medlen placeras på det sätt som spararen angett. Detta bör framgå av lag.

449

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

Spararna bör få välja nya fonder så snart fondavtalet har sagts upp. Den efterföljande tidsfristen för när ett nytt fondval ska vara gjort bör bestämmas så att spararna ges rimlig tid att överväga situationen.9 Om spararen inte gör något nytt fondval inom angiven tid före- slår utredningen att spararens medel ska föras över till en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen föras över till

förvalet. Även detta bör framgå av lag.

Det är den nya myndigheten som har i uppgift att i upphand- lingarna bedöma vilka fonder som är likvärdiga och i fondavtalet fastställa rangordningen om det finns fler likvärdiga fonder inom en viss kategori, se avsnitt 12.3.2. Det är dock Pensionsmyndigheten i egenskap av fondandelsägare och handläggande myndighet av fond- byten som i praktiken genomför överföringen av kapital i enlighet med vad som anges om likvärdig fond i fondavtalet. Det är också den myndigheten som sköter kommunicering och övriga kontakter med de pensionssparare som berörs.

Spararnas val beaktas, dock inte alltid självklart vad som är en likvärdig fond

Utredningen anser mot bakgrund av vad som följer av kommitté- direktiven att det är centralt att premiepensionssystemet erbjuder spararna reell valfrihet på ett fondtorg med låga avgifter. För att åstad- komma ett sådant fondtorg måste bland annat beaktas att kapital- förvaltning är en verksamhet med betydande stordriftsfördelar. Ju mer premiepensionskapital som finns placerat på fondtorget efter övergången till ett upphandlat fondtorg, desto mer intressant torde det vara för fondförvaltarna att erbjuda sina fonder där. Omvänt gäller att vid små eller mycket osäkra volymer kommer det vara svårt att skapa ett upphandlat fondtorg med låga avgifter och reell valfrihet.

Förslaget innebär att flytt av sparares medel i de flesta fall kom- mer att ske till en fond vars risknivå och placeringsinriktning i allt väsentligt överensstämmer med pensionsspararens tidigare val. Ut- redningen anser att förslaget balanserar den avvägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att över-

9Förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation gäller, och myndigheten ska när den bestämmer vad som är en rimlig tid beakta praxis och JO:s granskningsuttalanden avseende förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation.

450

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

gången till det upphandlande fondtorget görs effektivt samt ger goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög kvalitet.

En viktig uppgift för myndigheten blir att avgöra vilka fonder som i väsentliga avseenden är likvärdiga, se avsnitt 12.3.2. Den nya fonden ska vara så lik den tidigare valda fonden som möjligt avseende till exempel placeringsinriktning, avgiftsnivå, risknivå och risksprid- ning. Sådana överväganden görs redan i dagsläget av Pensionsmyn- digheten och av andra aktörer som tillhandahåller fondtorg, inte minst inom tjänstepensionen.10

Även om de flesta spararna genom detta förslag sannolikt kom- mer få sitt premiepensionskapital placerat i fonder som liknar de fonder som de tidigare har valt kan det ändå finnas skillnader mellan fonderna. Skillnaderna är mindre i till exempel globala aktieindex- fonder än i till exempel aktivt förvaltade branschfonder. Beroende på kategoriindelningen av fonder och hur den nya myndigheten i övrigt väljer att dela upp och kravställa upphandlingen av fonder kan även risknivån i fonder inom samma kategori skilja sig åt. Det kan även finnas andra parametrar som spararen lagt vikt vid som inte beaktats i upphandlingen, vilket medför att det utifrån spararens per- spektiv inte i varje detalj är likvärdiga produkter.

En naturlig följd av att utbudet av fonder på fondtorget är dyna- miskt och förändras kontinuerligt är att pensionsspararens önskemål om placering av fondmedlen inte alltid kan garanteras i detalj. Ut- redningen anser att förslaget säkerställer att spararens val av risknivå och placeringsinriktning beaktas, vilket enligt utredningen är fond- torgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, se avsnitt 5.2.7. Till det kommer möjligheten för sparare som inte vill få sitt kapital placerat i en likvärdig fond att när som helst välja en annan fond på fond- torget eller förvalet.

Även om förslaget innebär vissa nackdelar anser utredningen att det sammantaget är den bästa möjliga hanteringen av övergången och därmed den som förordas.

10Att en fond inte omfattas av ett nytt fondavtal efter en upphandling har vissa likheter med situationen när en fondförvaltare vill avregistrera sin fond från fondtorget. Av prop. 1997/98:151, s. 416 framgår att i en sådan situation får frågan lösas genom att förvaltningen av fonden över- låts till någon annan eller genom att fonden slås ihop med annan fond (fusion). Om detta inte är möjligt måste myndigheten lösa in samtliga andelar i den aktuella fonden och ge berörda pensionssparare möjlighet att välja nya fonder. De som då inte väljer en ny fond får sina premie- pensionsmedel placerade i förvalet.

451

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

Vid särskilda skäl kan medel föras direkt till förvalet

Utgångspunkten är att pensionsspararen ska få möjlighet att själv välja en annan fond om någon av de fonder som spararen har valt inte omfattas av ett nytt fondavtal. Det kan dock uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pensionsspararen möj- lighet att själv välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrundade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensions- spararnas intressen. Det bör därför införas en bestämmelse som anger att en pensionssparares medel får föras över till förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att välja fond om det finns särskilda skäl. Pensionsspararen ska så snart medlen placerats i förvalet få information om möjligheten att välja en eller flera nya fonder.

I avsnitt 5.5 om valarkitektur för premiepensionssystemet före- slår utredningen att varken förvalet eller riskjusteringen inom ramen för statlig förvaltning ska kunna kombineras med placering i fonder på fondtorget. Vid övergången från dagens fondtorg till det upp- handlade fondtorget kommer det dock i vissa fall att vara nödvändigt att tillåta sparare att ha premiepensionsmedel placerade både i för- valet och i fonder på fondtorget. En sådan situation kan till exempel vara att en sparare har valt flera fonder varav en av dessa i en senare upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal. Om spararen inte väljer en ny fond och det inte finns någon likvärdig fond kan inne- havet flyttas till förvalet. En annan situation är att nya medel ska placeras på en sparares konto (till exempel ny pensionsrätt) samtidigt som en fond köpstoppats. I sådana fall kan spararens medel behöva placeras i förvalet, samtidigt som spararens övriga medel är placerade i fonder på fondtorget.

452

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

12.3.2Placering av premiepensionsmedel

i en likvärdig fond utgör inte statsstöd

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska tillämpa objek- tiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. Kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten.

Valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning. Myndigheten ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangordningen. Villkoren ska anges i något av upp- handlingsdokumenten.

Utredningens bedömning: Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond enligt utredningens förslag utgör inte statsstöd.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

EU:s statsstödsregler

Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) definieras statsstöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss pro- duktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna.11

Reglerna om statsstöd gäller endast om stödmottagaren är ett företag. Ett företag definieras enligt EU-rätten som en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av den rättsliga ställ- ningen och hur enheten finansieras.12

För att det ska vara fråga om statsstöd ska två kumulativa villkor vara uppfyllda, nämligen att en fördel direkt eller indirekt har beviljats genom statliga medel och att denna åtgärd kan tillskrivas staten.13 Medel som betalas ut från en myndighet till ett privat företag utgör som huvudregel statliga medel.

11Artikel 107.1.

12Dom Pavlov med flera, C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428, p. 74 och dom Cassa di Risparmio di Firenze SpA med flera, C-222/04, EU:C:2006:8, p. 107.

13Frankrike mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, p. 24.

453

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

Med fördel avses varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått enligt normala marknadsvillkor, det vill säga utan statligt ingripande.14 Det är endast åtgärdens effekt på företaget som är relevant, inte orsaken till eller syftet med det statliga ingripandet.15 Det är fråga om en fördel när ett företags ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande på villkor som avviker från normala marknadsvillkor. För att bedöma detta bör företagets ekonomiska situation efter åtgärden jämföras med dess ekonomiska situation om åtgärden inte hade vidtagits.

Ekonomiska transaktioner som genomförs av offentliga organ ger inte deras motparter någon fördel och utgör därför inte stöd om de genomförs enligt normala marknadsvillkor.16 Om ett köp av till- gångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genom- förs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbuds- förfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig upphandling, kan det antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren.17

För att en statlig åtgärd ska omfattas av tillämpningsområdet för EUF-fördragets bestämmelser om statsstöd måste den gynna vissa företag eller viss produktion. Därför omfattas inte alla åtgärder som gynnar företag av begreppet stöd, utan endast de åtgärder som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag.

Offentligt stöd till företag utgör statsstöd bara om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I praktiken har dessa kriterier ofta behandlats tillsammans eftersom de i regel anses vara oskiljaktigt förbundna med varandra.

Ett stöd som ges till ett företag anses snedvrida eller hota kon- kurrensen om det finns risk för att det förbättrar företagets kon- kurrenssituation i förhållande till andra konkurrerande företag. I prak-

14Dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, p. 60 och dom Spanien mot kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210, p. 41.

15Dom Italien mot kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, p. 27.

16Dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, p. 60 och 61 och kommissionens till- kännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 74.

17Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89 och 97.

454

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

tiken konstateras en snedvridning av konkurrensen så snart staten be- viljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens.18

Vad gäller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är det inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt haft sådan effekt, utan endast att stödet kan ha det.19 Av EU-domstolens rättspraxis framgår att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel anses påverkas av stödet.20

Utgör placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond statsstöd?

Om en fond som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte längre omfattas av ett fondavtal ska, enligt utredningens förslag, de pen- sionssparare som har medel placerade i fonden ges möjlighet att välja en ny fond (se avsnitt 12.3.1). Om spararen inte gör något sådant val ska spararens medel placeras i en fond som bedöms likvärdig med den utgående fonden. Det är den nya myndigheten som bedömer vilka fonder som är likvärdiga. Det finns mot den bakgrunden skäl att analysera om placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond utgör statsstöd.

En fondförvaltare bedriver ekonomisk verksamhet och är därmed ett företag enligt den definition som gäller enligt EU-rätten. Fond- förvaltarens intäkter består i huvudsak av förvaltningsavgifter. Stor- leken på förvaltningsavgifterna påverkas av hur mycket kapital som placeras i fonden. En fondförvaltare som får premiepensionsmedel placerade i sin fond till följd av att myndigheten har bedömt att fon- den är likvärdig med en utgående fond får därmed anses ha beviljats en ekonomisk förmån, eftersom fondförvaltarens ekonomiska situa- tion förbättras till följd av myndighetens beslut.

Placeringen av premiepensionsmedel i fonden gynnar fondförval- taren i förhållande till de övriga fondförvaltare som erbjuder fonder på fondtorget som inte får något ytterligare kapital att förvalta. Som framgår ovan är det tillräckligt att staten beviljar en ekonomisk för-

18Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 187.

19Dom Libert med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, p. 76.

20Dom Philip Morris, 730/79, EU:C:1980:209, p. 11 och dom Libert med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, p. 77.

455

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

mån till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens för att en snedvridning av konkurrensen ska anses föreligga. Placeringen av premiepensions- medel i en likvärdig fond bör därför, enligt utredningens uppfatt- ning, anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen i den mening som avses enligt EUF-fördraget.

Enligt det regelverk för upphandling som utredningen föreslår ska utländska fonder som förvaltas av utländska fondförvaltare kunna upphandlas till fondtorget. Därmed kan placeringen av premie- pensionsmedel i en likvärdig fond som väljs ut av myndigheten sanno- likt också anses påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Det kan mot denna bakgrund på goda grunder hävdas att placer- ingen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond som väljs ut av myndigheten utgör statsstöd enligt EUF-fördraget.

Valet av likvärdig fond ska ske inom ramen för upphandlingarna

Om ett köp av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets prin- ciper om offentlig upphandling, kan det som framgår ovan antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren.21 Sådana transaktioner är inte att betrakta som statsstöd i den mening som avses i EUF-fördraget.

Det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget som utredningen föreslår har utformats utifrån de grundläggande princi- perna för upphandling, det vill säga de principer för offentlig upp- handling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer (se till exempel avsnitten 9.4.3 och 11.4). Regelverket innehåller till exempel bestämmelser om att den nya myndigheten vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska behandla fondförval- tare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta prin- ciperna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Principerna kommer även till uttryck genom andra bestämmelser i regelverket. Ett köp som sker efter upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till fondtorget får därmed an-

21Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89.

456

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

ses ske på normala marknadsvillkor. Genom att införa en ordning som innebär att de likvärdiga fonderna väljs ut i upphandlingarna skulle det således inte bli fråga om statsstöd när premiepensions- medel placeras i en sådan fond.

För att åstadkomma detta bör en upphandling av fonder i en viss kategori omfatta även valet av likvärdiga fonder inom den kategorin. Valet av likvärdig fond kommer då att ske i två steg. I det första steget avgörs vilka av de fonder som upphandlas i en viss kategori som är likvärdiga. Denna bedömning bör göras utifrån objektiva kriterier som framgår av upphandlingsdokumenten. Sådana kriterier kan som framgår av avsnitt 12.3.1 till exempel vara placeringsinriktning, risk- nivå, avgiftsnivå och riskspridning. Det är inte säkert att det alltid finns två eller flera fonder som är likvärdiga.

I det andra steget rangordnas de fonder som bedöms likvärdiga sinsemellan. Rangordningen bör ske utifrån objektiva villkor som också de anges i upphandlingsdokumenten. Rangordning kan till exempel ske utifrån storleken på förvaltningsavgiften där den fond som har lägst avgift placeras som nummer ett och övriga därefter följer i fallande ordning. Detta andra steg liknar den ordning som gäller enligt lagen om offentlig upphandling när ett ramavtal har ingåtts med flera leverantörer och där tilldelning av kontrakt sker utan för- nyad konkurrensutsättning.22 Rangordningen bör fastställas i fond- avtalet.

Om en fond som erbjuds på fondtorget inte längre omfattas av ett fondavtal och behov uppstår av att placera premiepensionsmedel i en fond som är likvärdig med den tidigare fonden, placeras medlen i den likvärdiga fond som är rankad som nummer ett. Skulle den fond som rankas som nummer ett inte längre omfattas av ett fondavtal får medlen i stället placeras i den fond som är rankad som nummer två, och så vidare.

För att det nu beskrivna tillvägagångssättet för valet av likvärdig fond ska få genomslag i regelverket föreslår utredningen bestäm- melser som anger att den nya myndigheten ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. De objek- tiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Där- utöver föreslår utredningen bestämmelser som anger att valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning. Myndigheten ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rang-

22Se 7 kap. 6 § lagen (2016 :1145) om offentlig upphandling.

457

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

ordningen. De objektiva villkoren ska också de anges i något av upphandlingsdokumenten.

Genom den föreslagna regleringen kommer de likvärdiga fonderna att väljas ut i upphandlingarna vilka sker i enlighet med de grundläg- gande principerna för upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer. Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond kan därmed inte anses utgöra statsstöd.

12.4Alternativa lösningar

Förutom utredningens förslag ovan har följande alternativa hanter- ingar av övergången från det befintliga fondtorget till det upphand- lade fondtorget analyserats.

12.4.1Alternativ 1: Tidigare placerade medel flyttas inte

Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att låta tidi- gare placerade medel förbli i befintliga fonder oavsett om de om- fattas av ett nytt fondavtal eller inte. Det innebär att det gamla fondtorget för premiepensionen finns kvar, men stänger för placering av nya pensionsrätter.

Alternativet har betydande praktiska nackdelar och bör inte genomföras.

Skälen för utredningens bedömning

Försäkringsgivare på tjänstepensionsområdet får i vissa fall fortsätta att förvalta kapital som placerats i fonder som de tillhandahåller även om fonderna inte längre omfattas av ett nytt avtal, se avsnitt 6.3. Detta kan ske så länge villkoren enligt det tidigare avtalet är upp- fyllda och spararen inte själv tar initiativ till att flytta kapitalet.

I betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61) föreslogs bland annat införande av så kallade bekräftelseval som innebar att tidigare placerat kapital vid passivitet från pensionsspararens sida skulle flyttas till förvalet. En variant av detta var att låta tidigare placerat kapital

458

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

förbli i de tidigare valda fonderna och placera nya pensionsrätter i förvalet.23

En liknande hantering på det upphandlade fondtorget skulle inne- bära att tidigare placerat kapital fortsätter att vara placerat i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal medan framtida pensions- rätter placeras i nya upphandlade fonder som är likvärdiga med dem som pensionsspararen tidigare har valt eller i förvalet om det saknas likvärdiga fonder.

Fördelen med att låta spararnas kapital förbli placerat i tidigare valda fonder är att spararna får behålla samma fond. Utredningen ser dock avsevärda nackdelar med att låta kapitalet vara fortsatt placerat i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal. Ett av syftena med ett upphandlat fondtorg är att erbjuda fonder som bedöms bättre kunna leda till att målen för premiepensionssystemet uppnås. Detta syfte skulle med denna alternativa lösning inte uppnås under avse- värd tid. Spararnas tidigare placerade medel skulle vara placerade i fonder som i de flesta fall sannolikt skulle vara både dyrare och i för- väntan ge sämre avkastning än de upphandlade fonderna.

Detta alternativ innebär också att kapital placerat före respektive efter införandet av det upphandlade fondtorget skulle omfattas av olika villkor, vilket leder till högre kostnader för myndigheternas avtalsuppföljning och administration. Förvaltningen av fondtorget skulle alltså bli onödigt komplicerad och dyr.

Om kapital fortsatt skulle vara placerat i de tidigare valda fon- derna försämras även förutsättningarna väsentligt för att kunna er- bjuda fonder av hög kvalitet till bra pris på fondtorget. Det beror på att fondförvaltarna inledningsvis inte kan förvänta sig några stora volymer premiepensionskapital att förvalta och att inga stordrifts- fördelar därmed uppstår. Fondförvaltare med befintliga avtal skulle däremot gynnas, eftersom de skulle behålla det sedan tidigare pla- cerade kapitalet. Detta skulle göra det svårt att uppnå ett av syftena med att införa ett nytt fondtorg, och därmed att nå målet för premie- pensionssystemet.

Sammantaget anser utredningen att detta alternativ innebär så stora nackdelar att det inte kan förordas.

23SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 121.

459

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

12.4.2Alternativ 2a: Medlen i samtliga fonder på fondtorget förs till förvalet

Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att föra över de premiepensionsmedel som är placerade i fonder på fondtorget till förvalet och att därefter ge spararna möjlighet att välja andra fonder. Även om alternativet kan hävdas ligga i linje med pen- sionsöverenskommelsen, kommittédirektiven och den beteende- ekonomiska forskningen har det praktiska nackdelar.

Skälen för utredningens bedömning

Av kommittédirektiven framgår att det är förvalet som är utgångs- punkten i det reformerade premiepensionssystemet. Mot den bak- grunden går det att argumentera för att premiepensionsmedel som är placerade i fonder på fondtorget ska föras över till förvalet när samtliga fondavtal sägs upp. Premiepensionssystemet skulle därmed få en tydlig nystart, och valarkitekturen med förvalet som utgångs- punkt skulle få fullt genomslag. I linje med den beteendeekonomiska forskningen skulle därefter enbart de pensionssparare som kan och vill välja fonder själva göra det på det upphandlade fondtorget.

Att vid övergången föra över premiepensionsmedel som är placerade på det befintliga fondtorget till förvalet är i linje med vad som gäller när premiepensionsrätt för premiepensionen fastställs första gången, det vill säga att medlen placeras i förvalet initialt.24 De sparare som vill kan därefter placera medlen i fonder på fondtorget.

Utredningen anser dock att det är en för ingripande åtgärd att föra över samtliga premiepensionsmedel som är placerade på fond- torget till förvalet. De sparare som har medel placerade på fond- torget har en gång gjort ett annat val än förvalet. De bör därför först ges möjlighet att välja fonder på det upphandlade fondtorget. En direkt flytt till förvalet skulle innebära att spararna i de flesta fall får en annan risknivå än de själva valt och därmed en placering som troligen inte är i linje med deras önskemål.

Alternativet riskerar i högre grad än andra alternativ även att leda till marknadspåverkan. En obligatorisk flytt av samtliga medel till

2464 kap. 23 och 24 §§ socialförsäkringsbalken.

460

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

förvalet skulle också, åtminstone inledningsvis, leda till en kon- centration av sparandet till förvalet. Det skulle kunna få till följd att syftet med ett upphandlat fondtorg inte fullt ut uppfylls eftersom färre fondförvaltare möjligen skulle vara intresserade av att delta i upphandlingarna. Fondtorget skulle därmed riskera att inte kunna erbjuda ett urval av de bästa fonderna.

De sparare som valt fonder som efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal och som inte vill ha sina medel placerade i förvalet skulle aktivt behöva välja tillbaka fonderna efter en mellanplacering i förvalet. Även de sparare som valt fonder som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal och som inte vill ha sina medel placerade i förvalet skulle aktivt behöva välja bort förvalet igen för att sedan välja bland de upphandlade fonderna.

Sammantaget anser utredningen att detta alternativ har fördelar men att nackdelarna överväger.

12.4.3Alternativ 2b: Medel i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs till förvalet

Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att föra över de premiepensionsmedel som är placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal efter upphandling till förvalet. Även om alternativet kan sägas ligga i linje med pensionsöverenskom- melsen, kommittédirektiven och den beteendeekonomiska forsk- ningen har det praktiska nackdelar.

Skälen för utredningens bedömning

En variant på alternativ 2a, där samtliga premiepensionsmedel som är placerade i fonder på fondtorget förs över till förvalet, är att endast medel från de fonder som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till förvalet. En sådan ordning skulle innebära att de pensionssparare vars fonder efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal inte skulle beröras och att deras val av fond därmed skulle bestå. Hur stor skillnaden blir jämfört med alternativ 2a beror

461

Övergången till ett upphandlat fondtorg

SOU 2019:44

på hur stor del av medlen som är placerade i fonder som efter upp- handling omfattas av ett nytt fondavtal.

Detta är enligt utredningens mening ett bättre alternativ än att föra över premiepensionsmedlen från samtliga fonder till förvalet, eftersom det sannolikt leder till att färre sparare behöver göra nya val. I övrigt skulle dock detta alternativ i allt väsentligt innebära samma principiella nackdelar som alternativet att föra över medlen från samtliga fonder till förvalet.

12.4.4Alternativ 2c: Medlen förs över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte väljer

Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att premie- pensionsmedel som är placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte väljer. Alternativet har tydliga fördelar, men nackdelarna väger tyngre. Alternativet förordas därför inte före huvudalternativet.

Skälen för utredningens bedömning

Ytterligare en alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg är att premiepensionsmedel som är placerade i fonder som omfattas av ett nytt fondavtal lämnas opåverkade, medan sparare som har medel placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt avtal ges en viss tid att välja bland de upphandlade fonderna. Om spararen inte väljer någon ny fond förs medlen över till förvalet. Alternativet påminner om huvudalternativet, men med den skillnaden att medlen i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till förvalet i stället för till en likvärdig fond. Skillnaden mot alterna- tiv 2b, där medlen i de fonder som inte omfattas av ett nytt avtal direkt förs till förvalet, är att berörda sparare här i första hand ges möjlighet att välja nya fonder.

462

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

Fördelarna med detta alternativ är att det delvis följer intentio- nerna med Pensionsgruppens överenskommelse att låta förvalet vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet och att det enligt utredningens uppfattning innebär en relativt rimlig kompro- miss mellan att beakta spararnas val och låta det upphandlade fond- torget få fullt genomslag.

Alternativet har två huvudsakliga nackdelar. För det första inne- bär alternativet att en del sparare kommer att få sina medel placerade med en annan risknivå eller placeringsinriktning än de tidigare valt. Det gäller de sparare som har medel placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal och som inte väljer ny fond.

Eftersom den beteendeekonomiska forskningen och erfaren- heterna från premiepensionssystemets drift de senaste tjugo åren visar att relativt få pensionssparare gör aktiva val om de inte tydligt uppmuntras till det skulle detta alternativ sannolikt leda till en ökad koncentration av sparande till förvalet. Det finns därför en risk för att alternativet skulle minska förutsättningarna för stordriftsfördelar och därigenom göra det mindre attraktivt för fondförvaltarna att på fondtorget erbjuda pensionsspararna ett urval av de bästa fonderna. Syftet med ett upphandlat fondtorg skulle då inte fullt ut uppfyllas.

Sammantaget anser utredningen – trots att detta alternativ har tydliga fördelar – att nackdelarna väger tyngre och att alternativet därför inte kan förordas före huvudförslaget.

463

Övergången till ett upphandlat fondtorg		SOU 2019:44

12.5Successiv övergång

Utredningens bedömning: Upphandlingarna av fonder till det nya fondtorget för premiepensionen bör genomföras på ett sådant sätt att övergången mellan fondavtalen sker successivt och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen föreslår i avsnitt 10.2 att den nya myndigheten ska upp- handla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna en reell valfrihet. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fond- kategorier utifrån vid var tidpunkt bästa branschstandarder. För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnadseffektivt och säkert bör myndigheten, om det givet förutsättningarna bedöms lämpligt, upphandla fonder i olika kategorier vid olika tidpunkter. Om upphandlingarna av fonderna till de olika kategorierna sker

464

SOU 2019:44

Övergången till ett upphandlat fondtorg

successivt kommer tecknande och uppsägning av fondavtal samt av- yttring av andelar i fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal spridas ut under en längre tid. Det förenklar administra- tionen, ger en jämnare arbetsbelastning och ökar sannolikheten för att kommunikationen till sparare och fondförvaltare blir kvalitativ.

Regleringen bör skapa utrymme för den nya myndigheten att göra egna bedömningar av när och hur upphandlingarna närmare ska ske, till exempel vilka kategorier av fonder som ska upphandlas vid respektive tidpunkt. På så sätt kan uppsägningarna av befintliga fond- avtal och avvecklingen av innehaven ske utan att negativ marknads- påverkan uppstår, vilket annars kan påverka fondens andelskurs negativt. Erfarenheterna från den nyligen genomförda förändringen av fondtorget (steg 1) visar dock att detta inte behöver bli ett reellt problem.

Övergången mellan fondavtalen ska också ske så kostnadseffektivt som möjligt. Någon särskild reglering behövs dock inte eftersom det är ett generellt krav som gäller all offentlig förvaltning. För att över- gången ska ske kostnadseffektivt bör transaktionskostnaderna hållas nere. Det kan ske genom att Pensionsmyndigheten kommer överens med fondförvaltaren om att försäljning ska ske under en viss period.

465

13En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

13.1Inledning

Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå och därefter inrätta en myndighet för ett upphandlat fondtorg för premie- pensionen. Myndigheten ska på ett professionellt sätt upphandla kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerade fonder på de finan- siella marknaderna, erbjuda dem på ett fondtorg för premie- pensionen samt förvalta fondtorget. Myndigheten ska ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget samt löpande och på ett säkert sätt följa upp att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Myndigheten ska även ansvara för att det kontinuerligt finns ett urval av fonder som ger pensions- spararna möjlighet till reell riskspridning och valfrihet, se vidare kapitel 11. Slutligen ska myndigheten ansvara för att fondtorget är tryggt, hållbart och håller god kvalitet.

Enligt kommittédirektiven ska myndighetens uppdrag regleras i lag. Myndigheten ska ges en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande vis som AP-fonderna. Regeringen ska därmed inte ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget.

Av kommittédirektiven framgår vidare att utredningen ska

•redogöra för minst ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län,

•redogöra för de för- och nackdelar som finns med de olika orga- nisationslösningar som utredningen presenterar,

467

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

•föreslå en lämplig ledning och organisation för myndigheten,

•föreslå hur myndighetens ledning ska utses, mandattid, hur even- tuella ledamöter kan förordnas och entledigas samt när myndig- hetens ledning är beslutsför,

•föreslå hur en finansiering av myndigheten genom avgiftsuttag från fondförvaltare bör utformas,

•föreslå hur myndigheten ska samarbeta med bland annat Pensions- myndigheten och Sjunde AP-fonden,

•analysera hur nödvändig extern kontroll av myndigheten kan uppnås och föreslå hur kontrollen ska utformas, samt

•lämna de författningsförslag som behövs.

13.2Tidigare sätt att organisera premiepensionssystemet

Nedan följer en sammanställning av hur premiepensionssystemet har organiserats sedan det infördes 1998.

13.2.1Premiepensionsmyndigheten 1998–2009

Premiepensionsmyndigheten (PPM) bildades 1998 som en förvalt- ningsmyndighet under regeringen och fick det samlade ansvaret för premiepensionssystemet. Myndigheten hade detta uppdrag mellan den 1 juli 1998 och den 31 december 2009. Övriga delar av den all- männa pensionen och andra pensionsrelaterade förmåner fortsatte att liksom tidigare administreras av Försäkringskassan.1 PPM:s huvud- sakliga uppgifter var att

•besluta om premiepension,

•ansvara för pensionsspararnas premiepensionskonton,

•bokföra och genomföra köp och försäljning av fondandelar,

•förvalta den traditionella försäkringen,

1Även Riksförsäkringsverket till och med 2004.

468

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

•administrera det efterlevandeskydd som kan tecknas vid uttag av premiepension,

•informera om premiepension, samt

•administrera fondhandeln och informera om fonder.

Under myndighetens sista verksamhetsår 2009 hade myndigheten cirka 200 medarbetare. Driftskostnaderna uppgick, exklusive kost- nader för inrättande av Pensionsmyndigheten (se nedan), till drygt 350 miljoner kronor.2 Myndigheten redovisade för verksamhetsåret 2009 en god måluppfyllnad när det gällde att tillhandahålla en kost- nadseffektiv förvaltning av premiepensionssystemet.

13.2.2Pensionsmyndigheten från 2010

Mellan 1998 och 2009 var således den kundnära administrationen av pensionsförmånerna delad mellan Premiepensionsmyndigheten (PPM) och Försäkringskassan/Riksförsäkringsverket. Denna uppdelning var varken okomplicerad eller ändamålsenlig och det fanns starka skäl att föra samman all pensionsadministration och pensionsinformation för den allmänna pensionen till en gemensam myndighet.

Den 1 januari 2010 inrättades därför Pensionsmyndigheten genom att delar av Försäkringskassans pensionshantering slogs samman med PPM:s verksamhet, inklusive uppdragen avseende fondadmini- stration och fondinformation. I Pensionsmyndighetens instruktion angavs att myndigheten ska vara förvaltningsmyndighet för ålders- pensionssystemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten.3

I instruktionen tydliggjordes också att myndigheten fick ett sär- skilt informationsuppdrag. Uppdraget innebar att ge pensionsspar- are och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pen- sionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekvenser olika val får för pensionen. Myndighetens informationsuppdrag har senare komplett- erats med ett konsumentstärkande uppdrag förmedlat i myndighetens regleringsbrev.

2PPM, Årsredovisning, 2009, S 2009:07/2010/2.

3Förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

469

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Pensionsmyndigheten har i dagsläget cirka 1 150 medarbetare och en budget om knappt 1,5 miljarder kronor.4 Den verksamheten som hanterar fondadministration utgjordes 2016, det vill säga innan de förstärkningar som senare skedde, av cirka 30 medarbetare. Kost- naden för denna del av verksamheten uppgick till cirka 51 miljoner kronor, vilket motsvarade cirka fyra procent av myndighetens kost- nader.5 Antalet medarbetare 2016 motsvarade i princip det antal medarbetare som arbetade med fondadministration på PPM, inklu- sive hanteringen av individuella konton för premiepensionsmedel samt den tillfälliga förvaltningen av avgiftsmedel.

Fondverksamheten bedrevs under åren 2010–2017 på en särskild enhet, Fondenheten, placerad på myndighetens produktionsavdel- ning. Avdelningen ansvarade för administration av samtliga pensioner och pensionsrelaterade förmåner. Enheten underindelades i arbets- grupper för fondadministration, fondhandel och fondinformation. Chefen för fondenheten ingick inte i myndighetens ledningsgrupp utan rapporterade till avdelningschefen för myndighetens produk- tionsavdelning. Den aktuariella kompetensen kopplad till premie- pensionssystemet var placerad på myndighetens analysavdelning till- sammans med myndighetens övriga aktuariella kompetens.

13.2.3Organisationen förstärktes 2018

Under vintern 2016 uppmärksammade Pensionsmyndigheten ett flertal missförhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt.6 Detta fick mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensions- sparare som för myndigheten. I juli 2016 påbörjade därför myndig- heten ett arbete med att analysera vilka förändringar av administra- tionen och regelverket som krävdes för att trygga spararnas och det allmännas intressen. En uttalad utgångspunkt var att detta skulle ske utan några förändringar av principerna för premiepensionssystemet. Detta innebar att Pensionsmyndigheten inom ramen för översynen hade begränsade möjligheter att föreslå åtgärder.

I december 2016 gav regeringen Pensionsmyndigheten i uppdrag att föreslå förändringar i syfte att stärka konsumentskyddet på

4Pensionsmyndigheten Årsredovisning, 2018, dnr VER 2018–274.

5Pensionsmyndigheten Årsredovisning, 2016, dnr VER 2016–287.

6a.a., s. 171 ff.

470

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

premiepensionens fondtorg. I uppdraget ingick att analysera och klargöra risker relaterade till bristande regelefterlevnad hos fondför- valtare med ansvar för förvaltning av en eller flera fonder på fond- torget samt föreslå åtgärder för att reducera riskerna.

Myndigheten återrapporterade uppdraget i juni 2017.7 I rapporten redovisades ett flertal förslag för att ge myndigheten ett utökat upp- drag att förvalta premiepensionens fondtorg. Förslagen byggde på utgångspunkten att några principiella förändringar av premiepensions- systemet inte skulle göras. Det innebar bland annat att fondtorget skulle vara öppet för alla aktörer som uppfyllde vissa minimikrav.

Riksdagen och regeringen beslutade om åtgärder som i princip var i enlighet med Pensionsmyndighetens förslag.8

En särskild fondtorgsavdelning inrättas

Som en konsekvens av de missförhållanden som uppmärksamman- des vintern 2016 och de åtgärder som därefter vidtogs bildade Pen- sionsmyndigheten en särskild fondtorgsavdelning med ansvar för myndighetens utökade uppdrag att förvalta premiepensionens fond- torg och stärka konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. Det innefattar granskning av nya fonder och fondförvaltare, löpande granskning av befintliga fonder och fondförvaltare på fondtorget samt ansvar för samarbetsavtal med fonder och fondförvaltare.9 Avdelningen övertog även de arbetsuppgifter som tidigare utförts av Fondenheten: fondhandel, hantering av finansiella flöden, redovis- ning och bokföring för premiepensionssystemets olika delar (fond- försäkring, traditionell försäkring och tillfällig förvaltning), fond- information samt handläggning av frivillig pension.

Myndighetens kostnader för området ökade från 51 miljoner kro- nor 2016 till 115 miljoner kronor 2018.10 Enligt myndigheten be- rodde kostnadsökningen främst på merkostnader i samband med

7Finansdepartementet, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, dnr Fi2016/04460/FPM, 2017 som bygger på Pensionsmyndighetens rapport Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, 2017, VER 2016-387.

8Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, 2017/18:Sfu30, Ett tryggt och mer hållbart premie- pensionssystem, prop. 2017/18:247 och rskr. 2017/18:347.

9Pensionsmyndigheten, Inrättande av fondtorgsavdelning, slutrapport, 2018, dnr VER 2017–242.

10Skulden för den initiala uppbyggnaden av premiepensionssystemet har löpande amorterats och slutbetalades 2018. Skulden har belastat Pensionsmyndighetens räntekontokredit och har därmed inte påverkat Pensionsmyndighetens förvaltningsbudget.

471

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

händelserna på premiepensionens fondtorg och implementeringen av nya regler kring fondavtal med fondförvaltare.11

Chefen för fondtorgsavdelningen ingår i Pensionsmyndighetens ledningsgrupp. Avdelningen består av tre enheter: Enheten för fond- handel och frivillig pension, Enheten för fondinformation och kund- synpunkter samt Enheten för förvaltning av fondtorget. Förutom dessa tre enheter finns en stab för uppföljning, administration, stra- tegiska utvecklingsfrågor samt kapitalförvaltningen i den traditio- nella försäkringen.

Enheten för fondhandel och frivillig pension

Enheten för fondhandel och frivillig pension ansvarar för hanteringen av daglig fondhandel på premiepensionens fondtorg för premiepen- sionen, vilket bland annat utgörs av olika avstämningar och kontroller.

Enheten avgör om en fond faktiskt går att handla med på fond- torget, det vill säga om den uppfyller nödvändiga praktiska och for- mella krav, samt ansvarar för registrering och kontroll i samband med olika fondärenden. Enheten tar även fram underlag till kommunika- tion av fondärenden och andra fondhandelsfrågor och har i samband med det direkta kontakter med fondförvaltarna.

Enheten har huvudansvaret för de it-stöd som hanterar fondadmi- nistrationen. En stor del av enhetens arbete utgörs av kravställning och utveckling av it-stöden. Enheten arbetar därför nära myndig- hetens it-avdelning och tar fram serviceåtaganden och kontinuitets- planering för it-stöden. Enheten medverkar även i planering och av- stämning av större it-körningar, till exempel den årliga placeringen av nya premiepensionsrätter.

Enheten hanterar även särskilda kontohändelser, exempelvis rätt- ningar på enskilda fondsparares konton och särskilda utredningar av fondhändelser. Tillsammans med myndighetens juridikavdelning ansvarar enheten för hanteringen av de särskilda händelserna på pre- miepensionens fondtorg, det vill säga de utredningar och processer som sker på grund av misstänkta och konstaterade oegentligheter av aktörer på fondtorget.

I samverkan med ekonomifunktionen på myndighetens lednings- stab ansvarar enheten för bokföring av premiepensionssystemets

11Pensionsmyndigheten, Årsredovisning, 2018, VER 2018–274.

472

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

finansiella flöden. Slutligen ansvarar enheten för handläggningen av produkten Frivillig pensionsförsäkring, som i dagsläget omfattar knappt 6 000 försäkrade och ett förvaltat kapital på cirka 380 mil- joner kronor. Produkten är sedan början av 1980-talet stängd för nya försäkringstagare.

Enheten för fondinformation och kundsynpunkter

Enheten för fondinformation och kundsynpunkter ansvarar för individuell, generell och tematisk information om premiepensionens fondtorg och de olika fonderna samt kundinformation vid övriga fondrelaterade händelser. Informationen är till stor del webbaserad.

Varje fond beskrivs på ett särskilt fondfaktablad som underhålls genom självrapportering från fondförvaltarna. Enheten har även utvecklat information om fondernas hållbarhet med hjälp av särskild rating. Enheten ansvarar vidare för information, framför allt via brev, till pensionsspararna vid exempelvis avregistreringar av fonder eller vid förändring av risknivå eller kategori för en fond. Enheten ansvarar slutligen för hantering av de synpunkter från pensionssparare som lämnas till myndighetens kundtjänst.

Enheten för förvaltning av fondtorget

Enheten för förvaltning av fondtorget ansvarar för att fonderna granskas innan de erbjuds på premiepensionens fondtorg.

Enheten ansvarar vidare för årlig och löpande kontroll av att fonder och fondförvaltare kontinuerligt uppfyller kraven för att få delta på fondtorget samt för olika tematiska kontroller och särskilda utred- ningar kopplade till fondtorget.

Enheten ansvarar även för förvaltning och utveckling av avtal om att erbjuda en fond på fondtorget, omvärldsbevakning av fondmark- naden samt för att i samverkan med myndighetens juridikavdelning föreslå utveckling av fondrelaterad lagstiftning.

Enhetens verksamhet finansieras av de avgifter som fondförvalt- are betalar dels för granskning inför inträde på fondtorget, dels för den löpande granskningen.

Enhetens verksamhet är till stor del skild från övriga enheters verksamhet, både arbets- och systemmässigt. Enheten för förvalt-

473

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

ning av fondtorget samarbetar med Enheten för fondhandel och fri- villig pension när det gäller praktiska frågor om fondhandel och med Enheten för fondinformation och kundsynpunkter när det gäller omhändertagande och eventuella åtgärder med anledning av kund- synpunkter. Enheten för förvaltning av fondtorget har i princip inga it-systemmässiga kopplingar till den övriga verksamheten, förutom för vissa uppföljnings- och analysändamål.

13.2.4Sjunde AP-fonden förvaltar förvalet sedan 2000

För de sparare som avstår från att välja fond i premiepensionssystemet placerar Pensionsmyndigheten medlen i förvalsalternativet AP7 Såfa (statens årskullsförvaltningsalternativ). AP7 Såfa består av de två byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond som i olika andelar utifrån spararens ålder utgör förvalsalternativet. Både AP7 Såfa och byggstensfonderna är även valbara för de sparare som valt fonder på premiepensionens fondtorg. Genom olika kombinationer av byggstensfonderna har även tre olika fondportföljer, AP7 För- siktig, AP7 Balanserad och AP7 Offensiv, skapats. Dessa är tänkta att väljas av dem som vill välja risknivå men inte enskilda fonder för sitt sparande i premiepensionssystemet.

Sjunde AP-fonden bildades hösten 2000 och är en statlig förvalt- ningsmyndighet lokaliserad till Stockholm som leds av en styrelse. Myndighetens verksamhet regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i det följande benämnd lagen om all- männa pensionsfonder. Myndighetens uppdrag är att förvalta bygg- stensfonderna, förvalet AP7 Såfa och de tre riskprofilerna.12 Att förvaltningen av förvalet lades på en egen myndighet och inte på Premiepensionsmyndigheten (eller senare på Pensionsmyndigheten) beror såvitt utredningen erfar bland annat på en vilja att förhindra politisk styrning av förvalets investeringar.

Sjunde AP-fonden har utformat sin kapitalförvaltning med utgångs- punkt i investeringsfilosofier kopplade till risktagande, diversifiering, aktiv förvaltning och dynamisk allokering, kostnadseffektivitet samt ägarstyrning och hållbarhet.13 Den största delen av kapitalet förvaltas av externa förvaltare, men en mindre del av kapitalet förvaltas in-

12Sjunde AP-fonden, AP7:s årsredovisning, 2018, s. 21.

13Beskrivning av Sjunde AP-fonden, från hemsidan www.ap7.se, hämtad 2019-09-30.

474

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

ternt. Den interna förvaltningen rör framför allt upprätthållande av beslutad exponeringsnivå, aktiv förvaltning av svenska aktier, ränte- förvaltning samt hantering av Sjunde AP-fondens private equity- portfölj.

Myndighetens verksamhet är indelad i fyra områden. Området kapitalförvaltning arbetar med upprätthållande av beslutad exponer- ingsnivå, aktiv förvaltning av svenska aktier, ränteförvaltning samt hantering av private equity-portföljen. Eftersom förvaltningen av stora delar av kapitalet sköts av upphandlade externa förvaltare be- står en betydande del av Sjunde AP-fondens arbete av uppföljning och utvärdering av de externa förvaltarnas resultat samt efterlevnad av administrativa rutiner och bestämmelser.

Området kommunikation och ägarstyrning arbetar med informa- tion till spararna i Sjunde AP-fondens produkter samt med frågor kopplade till hur Sjunde AP-fonden som aktieägare kan påverka bolag där fonden investerar med avseende på hållbarhet, etik och god bolagsstyrning.

Området kontrollfunktioner innefattar myndighetens funktioner för risk och regelefterlevnad.

Området administration innefattar bland annat redovisning, eko- nomi, affärsstöd, affärsutveckling, juridik, registrator, it samt övrig administration.

13.2.5Slutsatser från tidigare och befintliga organisationslösningar

Utredningens bedömning: Den organisationslösning som väljs bör ta vara på slutsatser och erfarenheter från tidigare organisa- tion av premiepensionssystemet genom att

•samla kunskap, förvaltning och kontroll av premiepensions- systemet på så få myndigheter som möjligt,

•verka utifrån perspektivet att det är vad som är bäst för pen- sionsspararna och pensionärerna som är det centrala,

•verka för att information om hela pensionen hålls ihop, samt

•säkerställa att administrationen av premiepensionens fondtorg präglas av hög kompetens och professionalism.

475

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Skälen för utredningens bedömning

Premiepension har funnits sedan 1998 och det finns erfarenhet av hur olika organisationslösningar för premiepensionssystemet fun- gerat. Ett förslag till reglering av en myndighet för ett upphandlat fondtorg bör därför tillvarata fördelarna men undvika nackdelarna med de tidigare organisationslösningarna.

En separat lösning för premiepensionssystemet gav enklare intern styrning men nackdelar i externa relationer

Initialt valdes en systemmässig organisationslösning med PPM som ansvarig myndighet för förvaltningen av premiepensionssystemet. Förvaltningen av premiepensionssystemet placerades därmed på en egen myndighet och separerades därigenom från förvaltningen av inkomstpensionssystemet och övriga pensionsrelaterade förmåner.

Fördelen med denna lösning var framför allt kopplad till styrning och ledning i ett internt perspektiv. Kompetensen om premiepen- sionssystemets specifika förutsättningar och konstruktion samlades i en organisation. Att förvalta premiepensionssystemet var myndig- hetens enda uppgift och den behövde därför inte konkurrera om myndighetsledningens uppmärksamhet i andra frågor. Organisation och förvaltning kunde byggas helt utifrån vad som ansågs bäst för just premiepensionssystemet.

En betydande nackdel med denna lösning var att premiepensions- systemet hanterades skild från övriga delar av den allmänna pensionen. Det var komplicerat för PPM och Riksförsäkringsverket/Försäkrings- kassan att åstadkomma ett naturligt och väl fungerande samarbete. Det var även svårt att få kostnadseffektivitet inom hela pensionsområdet eftersom bägge myndigheterna hade egna ledningsfunktioner, it- system, administrativt stöd och så vidare. Premiepensionssystemets roll som en del av den allmänna pensionen blev inte heller tydlig- gjord. Detta innebar väsentliga svårigheter för pensionssparare och pensionärer att få ett helhetsgrepp om pensionen eftersom det kräv- des direktkontakt med två olika myndigheter när det gällde såväl pensionsinformation som pensionsadministration. Det var därmed en organisationslösning som inte på ett tydligt sätt utgick från vad som var det bästa för pensionsspararna och pensionärerna, sett i ett helhetsperspektiv.

476

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

En samlad lösning för hela pensionen gav mer sammanhållen information men gjorde det svårare att fokusera på premiepensionssystemets särart

Nästa steg blev att samla hanteringen av hela den allmänna pensionen hos Pensionsmyndigheten. Detta möjliggjorde kostnadseffektivi- seringar eftersom den interna förvaltningen inte behövde dubbleras på två myndigheter. Framför allt underlättade sammanslagningen förutsättningarna för att ge en helhetsbild av den samlade pensionen. Konsumentperspektivet var utgångspunkten med en helhetssyn på pensionen för enskilda pensionssparare och pensionärer. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner i myndighetens kommunikation.

Även denna organisationslösning hade nackdelar. Framför allt blev premiepensionssystemet en verksamhetsmässigt relativt liten del av Pensionsmyndighetens samlade uppgifter. Det var därför inte okomplicerat för myndigheten att alltid ha nödvändigt fokus på för- valtning och framför allt kontroll över premiepensionssystemet, och då särskilt de fondrelaterade frågorna.

Inrättandet av en fondtorgsavdelning var ett sätt att öka fokus på premiepensionsfrågorna på Pensionsmyndigheten. Förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet och dess fondtorg är dock verk- samhets- och kompetensmässigt tämligen skilda från Pensionsmyn- dighetens övriga uppdrag och ansvarsområden.

13.3Uppgifter med stark koppling till förvaltningen av premiepensionens fondtorg

Det finns ett flertal arbetsuppgifter inom premiepensionssystemets tillgångssida

Den uppgift som den nya myndigheten ska ansvara för – förvaltning av premiepensionens fondtorg genom bland annat upphandling av fonder – tillhör premiepensionssystemets tillgångssida och har en direkt koppling till kapitalförvaltning. Utöver förvaltning av fond-

477

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

torget har även följande uppgifter i premiepensionssystemet en så- dan koppling och bör därför analyseras i detta sammanhang14:

1.löpande fondadministration och fondinformation,

2.förvaltning av premiepensionssystemets förval,

3.förvaltning av tillgångarna i den traditionella försäkringen, samt

4.förvaltning av premiepensionens fondtorg.

Utredningen konstaterar i avsnitt 5.5 att utformningen av premie- pensionssystemets valarkitektur har en avgörande betydelse för han- teringen av de problem som hittillsvarande erfarenheter av systemet och den beteendeekonomiska forskningen pekar på. Valarkitektu- rens utformning får alltså stor betydelse för hur förvaltningen av kapitalet i premiepensionssystemet i praktiken kommer ske. Det finns därför anledning att behandla även den i detta sammanhang.

Vidare är det naturligt att även innefatta uppgiften att följa upp målet för premiepensionssystemet i analysen av hur en optimal orga- nisering av uppgifterna kopplade till premiepensionssystemets till- gångssida ska ske i den statliga organisationen.

Löpande fondadministration och fondinformation

I löpande fondadministration ingår daglig handel med fondandelar på premiepensionens fondtorg, ekonomiska transaktioner och bok- föring kopplad till detta, hantering av premiepensionsspararnas indi- viduella premiepensionskonton samt fakturering av fondförvaltare. Fondhandel innefattar både köp och försäljning av fondandelar vid fondbyten, försäljning vid pensionsutbetalningar och olika typer av rättelser. I arbetet ingår även att förvalta fondhandelsmodellen och

14Förutom dessa uppgifter bör även den så kallade tillfälliga förvaltningen nämnas i detta sammanhang. Det är den förvaltning av pensionsspararnas pensionsavgifter som sker innan Skatteverket fastställer den pensionsgrundande inkomsten för ett visst år. Dessa medel för- valtas genom att placeras i räntebärande värdepapper och bostadsobligationer som är förenade med låg risk. Det är Riksgälden som hanterar själva förvaltningen och Kammarkollegiet som sköter placeringarna. Den tillfälliga förvaltningen är i och för sig en kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet, men hanteringen är skild från övriga delar av premiepensionssystemets tillgångssida. Medlen bokförs inte heller som en tillgång i premiepensionssystemet förrän de placerats i förvalet eller i fonder på fondtorget. Det ingår inte i utredningens uppdrag att analy- sera den tillfälliga förvaltningen och den beskrivs därför inte ytterligare.

478

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

prisreduktionsmodellen samt det administrativa arbetet kring regi- strering och avregistrering av fonder på fondtorget.

Fondinformation innebär bland annat att ge individrelaterad, gene- rell och tematisk information. Vidare ingår i dagsläget vissa kontakter med fondbranschen och tillsynsmyndigheter samt hantering av kund- synpunkter och kundservice.

Fondadministration och fondinformation utgör basverksamheten inom premiepensionssystemets fondverksamhet. För närvarande ut- förs dessa uppgifter av Pensionsmyndigheten, se avsnitt 13.2.3.

Förvaltning av premiepensionssystemets förval

De pensionssparare som avstår från att välja fonder på premiepen- sionens fondtorg får automatiskt sina medel placerade i förvalsalter- nativet (AP7 Såfa). Förvaltningen av premiepensionssystemets förval utförs av Sjunde AP-fonden, se avsnitt 13.2.4.

Arbetet består framför allt av kapitalförvaltning, uppföljning och utvärdering av externa förvaltares resultat samt deras efterlevnad av rutiner och bestämmelser. Arbetet inkluderar även kommunikation, ägarstyrningsfrågor och riskkontroller.

Förvaltning av den traditionella försäkringen

Pensionsmyndigheten är försäkringsgivare för premiepensionen. Försäkringsgivare kan i det här sammanhanget förenklat sägas mot- svara det försäkringsbolag som försäkringstagare ingår försäkrings- avtal med. Förhållandet mellan spararna och staten inom premie- pensionssystemet vilar dock på offentligrättslig grund. Det innebär att det är lagar och andra föreskrifter som konstituerar rättigheter och förpliktelser i systemet och inte civilrättsliga avtal. I Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet avseende premiepension ingår fondförsäkring (i princip fondtorget och förvalet) samt traditionell försäkring.15 För dessa produkter upprättar Pensionsmyndigheten för- säkringstekniska riktlinjer där det framgår hur försäkringarna ska beräknas avseende bland annat delningstal, arvsvinster och kostnader.

15Möjligheten att överföra premiepensionsrätt kan även anses ingå i försäkringsverksamheten.

479

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Vid uttag av premiepension är det möjligt att välja en traditionell försäkring i form av en livränta med garanterade belopp.16 Förvalt- ningen av den traditionella försäkringen innefattar, utöver det som även gäller fondförsäkring, beräkningar av försäkringens skuldsida, bland annat avseende de garanterade beloppen, kapitalförvaltning samt visst arbete kopplat till särskilda redovisningsregler.

Den traditionella försäkringens tillgångsförvaltning utförs av Pen- sionsmyndigheten, för närvarande genom placering i dels aktieindex- fonder, dels obligationer, bland annat i Kammarkollegiets Långränte- konsortium.17

Förvaltning av premiepensionens fondtorg

Enligt kommittédirektiven ska den nya myndigheten förvalta premie- pensionens fondtorg. I detta ingår att upphandla fonder på de finansi- ella marknaderna och att erbjuda dem på fondtorget. Myndigheten ska vidare inom ramen för denna uppgift ingå avtal med de fondför- valtare vars fonder ska erbjudas på fondtorget och löpande följa upp att fondförvaltarna följer avtalsvillkoren. Regelverket för upphandling av fonder behandlas i kapitel 11. Utredningen föreslår att myndig- heten även regelbundet ska utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna, bland annat för att säkerställa att rätt krav ställs i kommande upphandlingar, se avsnitt 13.5.

Utredningen föreslår även att myndigheten ska lämna uppgifter enligt lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, se avsnitt 13.7.4. Utredningen anser även att av myndighetens uppdrag följer att ta över uppgiften att företräda staten i fråga om de befintliga fondavtal som Pensions- myndigheten tidigare ingått med fondförvaltare enligt 64 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken, se avsnitt 13.7.3.

Pensionsmyndigheten utför i dagsläget en viss granskning av fond- förvaltare och fonder enligt nuvarande regelverk.

1664 kap. 11–14 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110).

17Pensionsmyndigheten väljer ut aktieindexfonder utifrån sina placeringsriktlinjer efter att först ha skickat en förfrågan till utvalda förvaltare.

480

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Förvaltning av premiepensionssystemets valarkitektur

Utredningen bedömer i avsnitt 5.5 att en välfungerande valarkitek- tur är nyckeln till lösningen på många av de problem som erfarits inom premiepensionssystemet och som i flera fall den beteendeeko- nomiska forskningen kunnat förutse. Valarkitekturen blir därmed en kärnuppgift i det reformerade premiepensionssystemet, även om upp- giften i sig inte är en kapitalförvaltande uppgift. Förvaltningen av premiepensionssystemets valarkitektur består av policy- och normgiv- ningsfrågor kopplade till hur valarkitekturen ska utformas och utveck- las. En närmare beskrivning av valarkitekturens utformning finns i avsnitt 5.5.

Något uttryckligt uppdrag att förvalta en valarkitektur finns inte

idagsläget. Det ligger dock nära till hands att anse att Pensionsmyn- digheten i dagsläget borde utföra detta genom sitt informationsupp- drag samt i den självbetjäningstjänst där fondval och fondbyten sker.

Uppföljning av målet för premiepensionssystemet

I kapitel 5 föreslår utredningen ett mål för premiepensionssystemet och beskriver förvalets respektive fondtorgets roll för att uppnå målet. Utredningen föreslår också att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utifrån målet löpande ska formulera kvantifi- erade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssyste- met. I det ingår att mäta graden av valfrihet för pensionsspararna på premiepensionens fondtorg. Måluppfyllelsen behöver mätas både för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet och för dem som har valt fonder på fondtorget. Utredningen föreslår vidare i avsnitt 5.3 att regeringen ska ge detta uppdrag till Pensions- myndigheten.

481

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.4Vad är avgörande för hur den nya myndigheten ska organiseras?

Utredningens bedömning: Det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för förvaltningen av premiepensionens förval, fondtorg och valarki- tektur samt utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen hos en och samma myndighet. Den myndighet som utredningen ska föreslå bör således hantera samtliga dessa upp- gifter samt

•utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter, samt

•bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet.

Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fri- stående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller en nämnd- myndighet – motsvarar dessa krav. Ett annat organisationsförslag behöver därför lämnas.

Skälen för utredningens bedömning

En viktig erfarenhet från tidigare organisationslösningar för premie- pensionssystemet är att det har varit svårt att åstadkomma en ändamåls- enlig helhetslösning när uppdragen har delats upp på flera myndigheter. Pensionsinformationen var tidigare uppdelad på två myndigheter: Pre- miepensionsmyndigheten (PPM) och Försäkringskassan. Numera är Pensionsmyndigheten den enda myndighet som har kontakter direkt med pensionssparare och pensionärer i pensionsfrågor. Detta är en ordning som bör bestå.

Pensionsmyndigheten bör alltså fortsätta att administrera pensions- spararnas konton och sköta den dagliga fondhandeln. Att Pensions- myndigheten ska administrera kontona följer av kommittédirektiven. Utredningen har i avsnitt 5.3 gjort bedömningen att uppföljningen av målet för premiepensionssystemet har sådan nära anknytning till Pensionsmyndighetens uppgift att utvärdera pensionssystemets på- verkan på individ och samhälle att det bör göras av den myndigheten.

482

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

När det gäller uppgifter av kapitalförvaltande karaktär, det vill säga förvaltning av premiepensionens förval, fondtorg och valarki- tektur samt utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen, är dock ansvaret fördelat på fyra myndigheter (Pen- sionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Kammarkollegiet och den nya myndigheten som utredningen ska föreslå). Utredningen ser betydande effektivitetsvinster med att hålla samman dessa uppgifter hos en myndighet i stället för att sprida dem på flera myndigheter.

En ensamt ansvarig myndighet för nu aktuella uppgifter skulle kunna bygga upp effektiva inre strukturer efter en och samma metodik för de kapitalförvaltande uppgifterna. Problem och risker med uppdel- ning av styrning, ansvar och befogenheter samt överlämningar och gränsdragningar för olika ansvarsområden mellan myndigheterna skulle därmed minimeras. Med flera delansvariga myndigheter be- höver kompetens och arbetsrutiner etableras på flera myndigheter, dessutom på flera nivåer (operativ nivå, ledning, styrelse). En myn- dighet med ett samlat ansvar skulle dessutom bli en stark aktör på pensionsspararnas och pensionärernas sida.

Kapitalförvaltande uppgifter inom ramen för premiepensions- systemet, och därtill behov av kompetens inom det området, finns i dagsläget på Sjunde AP-fonden, Pensionsmyndigheten och Kam- markollegiet.18 Av kommittédirektiven framgår att denna typ av kom- petens också ska finnas på den nya myndigheten. Även om de olika uppgifterna inte är helt överlappande utförs de i allmänhet av personer inom samma yrkeskategori och med liknande yrkesbakgrund.

Konkurrensen om den kompetens som behövs för att utföra kapi- talförvaltande uppgifter och finansanalys är i dagsläget stor, även om tekniska lösningar kan göra att konkurrensen på sikt minskar.19 Konkurrenssituationen medför att löneläget är relativt högt och det är både dyrt och svårt att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens. Sveriges finanssektor är dessutom till övervägande del koncentrerad till Stockholmsregionen och det kan därför inte ute- slutas att det är svårt att rekrytera kvalificerad personal till annan ort, vilket skulle kunna behöva ske i åtminstone det ena av de organisa- tionsalternativ som kommittédirektiven anger (nämndmyndighet som samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län).

18Även i viss mån på Riksgälden i samband med hanteringen av den tillfälliga förvaltningen.

19SACO, Framtidsutsikter – Här ﬁnns jobben för akademiker 2023, 2018.

483

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Att fördela ansvar och kompetens för kapitalförvaltande upp- gifter inom premiepensionssystemet på flera olika myndigheter innebär att staten konkurrerar med såväl den privata sektorn som med sig själv i en bransch med ett förhållandevis begränsat utbud av kompetens. Det riskerar att leda till att dessa myndigheter får kom- petensbrist på samma kategori av medarbetare. Det finns därför uppenbara fördelar med att samla kompetensen på en myndighet.

Enligt kommittédirektiven ska myndigheten sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Förhållandet mellan myndig- heten och regeringen bör jämföras med det som gäller i fråga om AP-fondernas förhållande till regeringen, det vill säga att regeringen inte ska kunna styra myndigheten i frågor som avser vilka enskilda fonder som upphandlas till premiepensionens fondtorg. Samma princip bör även gälla kapitalet i den traditionella försäkringen. Möj- ligheterna att bedriva arbetet oberoende bör avse både regeringens möjligheter till direkt styrning via förordning och regleringsbrev och den indirekta styrningen via andra myndigheter. I dagsläget förvaltas den traditionella försäkringens kapital av en myndighet under reger- ingen (Pensionsmyndigheten) utan den form av ökad självständig- het som ansetts som angelägen för AP-fondernas kapitalförvaltning. Detta förefaller, enligt utredningen, som inkonsekvent.

Den myndighet som ska ansvara för de kapitalförvaltande upp- gifterna kopplade till premiepensionssystemet ska givetvis även bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt, vilket inkluderar rationell styrning och stöd för myndighetens verksamhet.

De organisationsförslag som anges i kommittédirektiven utgår från att den nya myndigheten ska hantera uppdraget att förvalta pre- miepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder. Utred- ningen anser, som framgår ovan, att det finns uppenbara fördelar med att hålla samman detta uppdrag med fler kapitalförvaltande uppgifter inklusive valarkitekturen i premiepensionssystemet.

De organisationsförslag som anges i kommittédirektiven, en ny fristående myndighet respektive en nämndmyndighet, kan inte han- tera samtliga dessa uppgifter.

När det gäller en ny fristående myndighet med ett begränsat upp- drag anser utredningen att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet. När det gäller en nämndmyndighet anser utredningen dessutom att det är svårt att bedriva en oberoende och rationell verk- samhet. Se vidare kapitel 14 om de sätt att organisera myndigheten

484

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

som kommittédirektiven anger, men som utredningen bedömer inte lever upp till de kriterier som bör ställas på den organisationslösning som väljs.

Att samla uppgifterna hos Pensionsmyndigheten är inte ett alter- nativ med hänsyn till vad som framgår av kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen i fråga om kraven på att den nya myn- digheten ska vara självständig och oberoende från regeringen. Utred- ningen ser också betydande fördelar med att Pensionsmyndighetens verksamhet har en renodlad inriktning mot administrationen av pen- sioner och förmåner gentemot pensionärer och pensionssparare. De kapitalförvaltande uppgifterna skiljer sig till sin art och karaktär väsentligt från Pensionsmyndighetens övriga uppgifter.

För att kunna föreslå en organisationslösning som uppfyller samt- liga kriterier och som kan hantera samtliga de uppgifter som en ny myndighet bör ha – förvaltning av fondtorget, förvalet, och valarki- tekturen samt utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen – redovisar utredningen ett eget förslag till organisations- lösning.

13.5Utredningens organisationsförslag

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska inrättas genom att Sjunde AP-fonden ges nya uppgifter och ska, utöver den nuva- rande uppgiften att förvalta medlen i myndighetens produkter20, även

•förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphand- ling av fonder,

•bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fond- avtal som myndigheten ingår,

•på Pensionsmyndighetens uppdrag sköta kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen, samt

•förvalta, utvärdera och utveckla valarkitekturen för premie- pensionssystemet.

20Förvalet AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond samt de tre risk- profilerna Offensiv, Balanserad och Försiktig.

485

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

I samband med att Sjunde AP-fonden får utökade uppgifter ska myndigheten även byta namn till Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning.

Tillsammans med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket administrerar den nya myndigheten de delar av socialförsäkringen som rör den allmänna pensionen.

Pensionsmyndigheten ska fortsättningsvis

•handlägga enskilda pensionssparares och pensionärers ärenden om premiepension,

•ansvara för fondadministrationen och fondinformationen,

•utifrån föreskrifter från den nya myndigheten verkställa pre- miepensionssystemets valarkitektur genom att beakta den vid sin handläggning av ärenden om premiepension (inklusive val och byte av fond) och i sitt informationsuppdrag samt presen- tera den i sitt gränssnitt gentemot pensionssparare och pen- sionärer,

•följa upp målet för premiepensionssystemet,

•ansvara för den traditionella försäkringen, exklusive det prak- tiska utförandet av kapitalförvaltningen,

•uppdra åt den nya myndigheten att föra talan om skadestånd till staten på grund av att fondandelar gått ned i värde om den nya myndigheten samtidigt avser att föra talan mot en fond- förvaltare, samt

•ansvara för hanteringen av de granskningar av fondförvaltare och fonder som myndigheten inlett före den 1 januari 2021.

Skälen för utredningens förslag

Som framgår av avsnitt 13.4 gör utredningen bedömningen att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för de kapitalförvaltande uppgifterna kopplade till premiepensionssystemet hos en myndighet.

Utredningen föreslår därför att den nya myndigheten, förutom den uppgift som anges i kommittédirektiven, även ska hantera premie- pensionssystemets förval (inklusive möjligheten att välja risk) samt

486

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

utföra kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen för Pen- sionsmyndighetens räkning. Eftersom Sjunde AP-fonden redan ut- för delar av dessa uppgifter samt har den organisatoriska struktur och självständighet som kommittédirektiven bestämt, det vill säga sköter sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag med en fri- stående ställning i förhållande till regeringen, är det naturligt att bilda den nya myndigheten genom att ge Sjunde AP-fonden nya uppgifter. Utredningen lämnar därför sitt organisationsförslag med utgångs- punkt i detta. Detta innebär att inrättandet av den nya myndigheten kan ske till relativt låga kostnader. Det innebär också att den nya myn- digheten blir tillräckligt stor för att kunna bedriva verksamheten kost- nadseffektivt även på de områden som ligger utanför kärnuppdragen, såsom personaladministration, it- och informationssäkerhet, fysisk säkerhet med mera.

Sjunde AP-fonden förvaltar i nuläget förutom förvalet även de byggstensfonder som förvalet utgörs av (AP7 Aktie och AP7 Ränta) samt de tre riskprofilerna som är olika sammansättningar av bygg- stensfonderna och som ger spararna möjlighet att välja risknivå inom ramen för förvalsmiljön. Dessa uppgifter kvarstår, med reservation för hur förvalet och riskprofilerna påverkas av förslagen som lämnats i promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen21 och hur riskprofilerna utformas genom den av utredningen föreslagna valarki- tekturen, se avsnitt 5.5.

Eftersom stora delar av kapitalet i Sjunde AP-fondens produkter förvaltas av upphandlade externa förvaltare är upphandling på de finansiella marknaderna redan i dagsläget en central del av myndig- hetens verksamhet.

Utredningen föreslår även att den nya myndigheten för Pensions- myndighetens räkning ska förvalta medlen i den traditionella försäk- ringen. Pensionsmyndigheten har tidigare föreslagit att den traditio- nella försäkringens kapitalförvaltning ska flyttas till en annan statlig myndighet vars uppgift är kapitalförvaltning eftersom verksamheten inte är naturligt kopplad till Pensionsmyndighetens huvudsakliga verksamhet.22

Utredningen föreslår slutligen att myndigheten ska ansvara för att förvalta, utvärdera och utveckla premiepensionssystemets val-

21Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, Fi2019/00913/FPM, 2019.

22Pensionsmyndigheten (skrivelse till Finansdepartementet) Pensionsmyndighetens kapital- förvaltning, 2016, VER 2016–214.

487

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

arkitektur. Det är i sig ingen kapitalförvaltande uppgift, men ligger kompetens- och innehållsmässigt mycket nära myndighetens kapital- förvaltande uppgifter. Uppgiften är också av så väsentlig betydelse att den bör placeras så att den blir en central uppgift för myndigheten, se vidare avsnitt 5.5.

Utredningens förslag innebär således att förvaltningen av premie- pensionssystemets förval, fondtorg och valarkitektur samt utför- andet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen samlas hos en och samma myndighet. Genom att den nya myndighetens uppgifter omfattar alla dessa uppgifter minskar problemen med kon- kurrens inom staten om samma kompetens väsentligt.

Övriga uppgifter kopplade till premiepensionssystemet ska ligga kvar på Pensionsmyndigheten eftersom de har en mycket nära an- knytning till den myndighetens uppgift som försäkringsgivare.

Förslaget motsvarar därmed de krav som bör gälla för en ny myn- dighet enligt avsnitt 13.4.

Den nya myndigheten ska upphandla fonder och förvalta premiepensionens fondtorg

Utredningens organisationsförslag innebär i enlighet med kommitté- direktiven att den nya myndigheten ska förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder. I detta ingår enligt utredningen också att bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten ingår, se vidare i avsnitt 13.7.3.

Uppgiften att upphandla fonder till fondtorget och ingå fond- avtal med fondförvaltarna beskrivs utförligt i kapitel 11.

Utöver att granska om fondförvaltarna uppfyller avtalsvillkoren bör i myndighetens uppgift att förvalta fondtorget även ingå en löp- ande kvalitativ utvärdering av fondförvaltarnas förvaltning av dessa fonder. Utvärderingen bör bland annat ta sikte på om de upphand- lade fondernas avkastning är i linje med förväntningarna och avkast- ningen för andra motsvarande fonder. Utvärderingen får även betyd- else för uppföljningen av målet för premiepensionssystemet. Den kan också tjäna som beslutsunderlag när myndigheten ska avgöra om ett fondavtal ska förlängas vid utgången av en avtalsperiod. Vid fram- tida upphandlingar kan utvärderingen även utgöra ett underlag för att kunna ställa rätt krav i upphandlingen.

488

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Den nya myndigheten ska sköta

den traditionella försäkringens kapitalförvaltning

Utredningens organisationsförslag innebär att utförandet av kapital- förvaltningen i den traditionella försäkringen flyttas från Pensions- myndigheten till den nya myndigheten.

I dagsläget utförs delar av de kapitalförvaltande uppgifterna av Kammarkollegiet på uppdrag av Pensionsmyndigheten. Uppdraget förtydligas i riktlinjer som Pensionsmyndigheten lämnar till Kam- markollegiet och rör den del av tillgångsportföljen som motsvarar de garanterade beloppen. Denna del är placerad i Kammarkollegiets långräntekonsortium som i sin tur placerar i svenska statsobliga- tioner och säkerställda obligationer. I övrigt, det vill säga för de delar av tillgångsportföljen som inte motsvarar de garanterade beloppen utan de så kallade tilläggsbeloppen, består portföljen av aktieindex- fonder som Pensionsmyndigheten väljer ut med utgångspunkt i den traditionella försäkringens placeringsriktlinjer.

Den nya myndigheten skulle alltså när det gäller den traditionella försäkringens kapitalförvaltning utföra både de uppgifter som Kam- markollegiet utför och delar av de uppgifter som Pensionsmyndig- heten i dagsläget utför enligt ovan. Pensionsmyndigheten kommer fortsatt att vara försäkringsgivare för den traditionella försäkringen (se nedan) och beslutar därför om strategi och placeringsriktlinjer för kapitalförvaltningen. Utredningen föreslår att den nya myndig- heten förvaltar kapitalet i den traditionella försäkringen på Pensions- myndighetens uppdrag och gör de enskilda placeringarna, inklusive det val av fonder som i dagsläget görs av Pensionsmyndigheten. Där- med kommer principen att regeringen inte ska kunna styra vilka enskilda fonder som upphandlas till premiepensionssystemet även att omfatta den traditionella försäkringen.

Det kommer sannolikt att uppstå kostnader som är gemensamma för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen och kapital- förvaltningen i förvalet. Om sådana kostnader uppstår ska dessa för- delas mellan verksamheterna på ett skäligt sätt. Någon korssubventio- nering mellan kapitalförvaltningen i förvalet och kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen får inte förekomma.

489

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Den nya myndigheten ska förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur

Utredningens förslag innebär att den nya myndigheten även ska ansvara för att förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarki- tektur. Utredningen definierar i avsnitt 5.5 premiepensionssystemets valarkitektur som den struktur av val som en pensionssparare ställs inför samt det stöd och den information som ges när en pensions- sparare väljer hur hens pensionsmedel ska förvaltas. Att myndigheten ansvarar för att förvalta och utveckla valarkitekturen innebär att myn- digheten är normerande i frågor kopplade till valarkitekturen och med- delar föreskrifter om valarkitekturen. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är Pensionsmyndigheten som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Se avsnitt 5.5 för vidare beskrivning av valarkitekturen samt förslag om rätten att utfärda föreskrifter.

Att myndigheten genom att förvalta och utveckla valarkitekturen är normerande av den står inte i något motsatsförhållande till att spar- arna möter valarkitekturen i Pensionsmyndighetens webbgränssnitt. I sitt informationsuppdrag ansvarar Pensionsmyndigheten för att informera spararna om valarkitekturen och de steg och val som ingår i den. Genom Pensionsmyndighetens etablerade kundkanaler kom- mer synpunkter på valarkitekturens utformning att fångas upp. Dessa synpunkter bör inom ramen för samverkan mellan Pensionsmyndig- heten och den nya myndigheten löpande lämnas till den nya myndig- heten som vid utveckling av valarkitekturen bör beakta spararnas upplevelser av den.

Andra skäl som starkt talar för att den nya myndigheten behöver ha normeringsrätten av valarkitekturen är att kompetensen om de i valarkitekturen ingående produkterna kommer att finnas på den nya myndigheten och inte på Pensionsmyndigheten. Enligt utredning- ens förslag flyttas all kompetens rörande förvaltning av premiepen- sionens fondtorg och kapitalförvaltning från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten. Det innebär att Pensionsmyndigheten får ett mer renodlat uppdrag inom pensionsadministration och pensions- information. Det innebär också att den samlade statliga kompetensen inom kapitalförvaltning och finansiella produkter kopplade till premie- pensionssystemet samt kompetens inom beteendeekonomisk forsk- ning kommer att finnas på den nya myndigheten. Det skulle därför

490

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

vara direkt motsägelsefullt att samtidigt bygga upp sådan kompetens på Pensionsmyndigheten för att kunna förvalta och utveckla val- arkitekturen där, och utredningen föreslår därför inte heller detta.

Såvitt utredningen erfar har vare sig Pensionsmyndigheten eller Sjunde AP-fonden särskild kompetens kopplad till beteendeeko- nomi eller valarkitektur. Denna kunskap bör därför byggas upp på den nya myndigheten. Den nya myndigheten bör även bedriva rele- vant omvärldsbevakning om fondmarknaden, beteendeekonomi och spararbeteende.

Namnbyte indikerar en nystart

För att understryka att utredningens förslag innebär nya och utök- ade uppgifter, bör Sjunde AP-fonden byta namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. I den fortsatta framställningen be- nämns Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enbart den nya myndigheten eller myndigheten.

Genom namnbytet, och genom att verksamheten blir både väsent- ligt större och bredare än i dagsläget kan en nystartseffekt uppnås motsvarande den som kan uppstå vid bildandet av en ny myndighet utan de risker som är förknippade med nedläggning och nystart av en myndighet. Ett namnbyte har dessutom fördelen att risken minskas för fortsatt sammanblandning mellan Sjunde AP-fonden och de övriga AP-fonderna, som har helt andra uppgifter inom det allmänna pensionssystemet.

Pensionsmyndigheten fortsätter vara försäkringsgivare för premiepensionen och informerar om hela pensionen

Utredningens organisationsförslag innebär att Pensionsmyndighetens uppgifter renodlas till att framför allt innefatta pensionsadministration och pensionsinformation. Pensionsmyndighetens kvarvarande upp- gifter kopplade till premiepensionssystemet är följande.

Pensionsmyndigheten ska fortsatt vara försäkringsgivare för premie- pensionen, vilket framgår av kommittédirektiven. Som försäkrings- givare har Pensionsmyndigheten ett helhetsansvar för premiepensions- systemet och redovisar även resultatet i myndighetens årsredovisning utifrån lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverk-

491

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

samhet i premiepensionssystemet. Premiepensionens skuld- och till- gångssida ska därmed redovisas i Pensionsmyndighetens balansräk- ning på samma sätt som i dagsläget.

Kommittédirektiven anger även att Pensionsmyndigheten ska ha i uppdrag att ansvara för att administrera pensionsspararnas val av fonder. Det förefaller därför naturligt att Pensionsmyndigheten även fortsättningsvis ska föra premiepensionskonton för pensions- spararna. Utredningen bedömer inte heller att det finns några sakliga skäl för att den dagliga fondhandeln som myndigheten hanterar ska flytta till någon annan myndighet. Det kommer därmed vara Pensions- myndigheten som å statens vägnar köper och säljer andelar i de fon- der som den nya myndigheten har upphandlat.

Pensionsmyndigheten kommer alltså även i fortsättningen hand- lägga enskilda pensionssparares och pensionärers ärenden om premie- pension. Det innebär att ansökan om uttag av premiepension, begäran om fondbyte med mera även fortsättningsvis ska administreras av Pensionsmyndigheten i egenskap av handläggande myndighet. För den enskilde pensionsspararen eller pensionären innebär det att hen också i fortsättningen behöver ha kontakt med endast en myndighet för alla frågor som rör premiepensionssystemet, nämligen Pensions- myndigheten.

Som försäkringsgivare är Pensionsmyndigheten även ansvarig för den traditionella försäkringen. Den nuvarande hanteringen av den traditionella försäkringen, utöver kapitalförvaltningen, bör därför fort- satt hanteras av myndigheten. I detta ingår aktuariellt arbete, informa- tion, redovisning samt riktlinjer för livränteverksamhetens kapital- förvaltning.

Pensionsmyndigheten har ett samlat informations- och konsument- uppdrag för hela pensionen och att förbättra pensionsinformationen var ett av huvudskälen till bildandet av den myndigheten. Utredningen anser att det skälet alltjämt har tyngd och giltighet; det är fortsatt helt avgörande att det finns en samlad kanal för pensionsinformation och att all kontakt med pensionsspararna går via Pensionsmyndig- hetens etablerade kanaler. Av dessa skäl bör fondinformationen även fortsättningsvis vara en uppgift för Pensionsmyndigheten. Denna behöver dock anpassas till de föreskrifter om valarkitekturen som den nya myndigheten utfärdar.

Utredningen föreslår att Pensionsmyndighetens uppgift utökas till att presentera valarkitekturen för premiepensionssystemet för

492

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

pensionsspararna när de väljer hur deras pensionsmedel ska förval- tas. Det innebär bland annat att utifrån föreskrifter meddelade av den nya myndigheten presentera valarkitekturen i Pensionsmyndig- hetens gränssnitt gentemot pensionssparare och pensionärer.

Pensionsmyndigheten har också i uppdrag att utvärdera pensions- systemets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar uppföljning och analyser av detta löpande i olika rapporter och årligen i pensionssystemets årsredovisning, Orange rapport. Utredningen bedömer det som naturligt att analysen och uppföljningen av premie- pensionssystemets mål presenteras i någon av myndighetens publika- tioner.

Pensionsmyndigheten fortsätter att ansvara

för inledda granskningar av fondförvaltare och fonder

När det gäller hanteringen av granskningar av fondförvaltare och fonder som Pensionsmyndigheten inlett före den 1 januari 2021 föreslår utredningen att Pensionsmyndigheten ska ha fortsatt ansvar för dessa. Under 2016 uppdagades oegentligheter på premiepen- sionens fondtorg som fick allvarliga konsekvenser för vissa pensions- sparare i form av minskat värde på tillgångar i fonderna och därmed uppenbar risk för lägre framtida pensioner, se avsnitt 13.2.3. Detta fick bland annat till följd att vissa fonder och fondförvaltare av- registrerades och att talan inleddes för att pensionsspararna skulle få tillbaka så stor del av kapitalet som möjligt.23 Detta arbete pågår fortfarande inom Pensionsmyndigheten och kan förväntas fortgå under överskådlig tid.

Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i fondavtalen. Utred- ningen anser dock att det även fortsättningsvis bör vara Pensions- myndigheten som har ansvaret för de granskningar som påbörjats innan den nya myndighetens verksamhet inletts. Att byta ansvarig myndighet eller att dela upp ansvaret mellan Pensionsmyndigheten och den nya myndigheten är knappast till fördel för de berörda pen- sionsspararna. De uppkomna händelserna saknar ett direkt samband med den nya myndighetens kommande verksamhet och det är vidare Pensionsmyndigheten som har all dokumentation och kunskap om

23Pensionsmyndigheten, Årsredovisning 2018, VER 2018–274.

493

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

hur de särskilda händelserna uppstod och utvecklades. Utredningen anser därför att det är olämpligt att flytta denna uppgift till den nya myndigheten. Se även kapitel 17 om ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser.

Förslaget har nackdelar, men dessa kan hanteras

Förslaget innebär en koncentration av ansvar och uppgifter till en myndighet, vilket i sin tur leder till en viss maktkoncentration hos den nya myndigheten. Utredningen konstaterar dock att när det gäller möjligheterna att inom ramen för fondförvaltningen utöva ägarstyrning via rösträtt kommer det finnas begränsningar i lag för hur myndigheten kan och får agera. Enligt lagen om allmänna pen- sionsfonder får exempelvis Sjunde AP-fonden inte nyttja sin rösträtt på svenska bolagsstämmor men däremot på utländska bolagsstäm- mor.24 Utredningen föreslår ingen ändring av detta.

Till detta kommer, vilket framgår av avsnitt 5.2, att myndigheten i sin verksamhet alltid bör utgå från målet för premiepensionssystemet: att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart pensions- sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för pen- sionssparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premie- pensionssystemet inte ska utformas, och därmed inte heller myndig- heten agera, för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål.

Lagregleringen innebär också att regeringen inte kan styra myn- dighetens agerande på fondtorget, lika lite som regeringen kan utöva inflytande över Sjunde AP-fondens nuvarande verksamhet.

En annan potentiell farhåga med utredningens organisationsför- slag är att förslaget skulle rubba den princip om konkurrensneutralitet som hittills ansetts gälla mellan Sjunde AP-fonden och de privata fondförvaltarna. Genom pensionsöverenskommelsen och kommitté- direktiven framgår dock att frågan om konkurrens mellan förvalet och fonder på fondtorget redan har avgjorts till förvalets fördel, såtillvida att förvalet ska framhållas som ett fullgott sparande för pensions- spararna och inte ses som en likvärdig konkurrent till fonderna på

24När det gäller livränteverksamheten kan dock Pensionsmyndigheten som försäkringsgivare använda sin rösträtt även framöver.

494

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

fondtorget. Utredningen lämnar också förslag till en valarkitektur som utgår från detta. Verksamheten vid myndigheten lyder givetvis även under regeringsformens bestämmelser om att iaktta saklighet och opartiskhet.25 Myndighetens normering av valarkitekturen måste alltså baseras på objektiva grunder. Erfarenheter från premiepensions- systemet och beteendeekonomisk forskning kommer att vara cen- trala vid utveckling och underhåll av valarkitekturen. Utredningen föreslår även att en internrevision inrättas med uppdrag att granska om myndigheten lever upp till de krav som gäller för verksamheten, vilket bland annat kan avse ägarstyrningsfrågor och efterlevnad av kraven på saklighet och opartiskhet, se avsnitt 13.6.10.

Kommittédirektivens utgångspunkter för en ny myndighet och utredningens förslag innebär vidare att det uppstår en distans mellan förvaltningen av fondtorget och Pensionsmyndighetens fondadmi- nistration och fondinformation. Det finns givetvis band mellan dagens arbete med förvaltning av fondtorget och övrig löpande fondverk- samhet på Pensionsmyndigheten, men dessa band kräver inte att verk- samheterna är lokaliserade inom samma organisation eller på samma plats. Det går att hantera gemensamma frågor genom ett nära sam- arbete och tydliga arbetsrutiner mellan myndigheterna. Utredningen föreslår också att skyldigheten att samverka ska föreskrivas särskilt, se avsnitt 13.7.1. Det finns inte heller några it-systemmässiga kopp- lingar mellan verksamheterna som inte går att hantera och som omöj- liggör förslaget. Organisationslösningen innebär i stället att gräns- dragningsproblem för de kapitalförvaltande uppgifterna mellan olika myndigheter till stora delar försvinner genom att dessa samlas hos en och samma myndighet.

Det är heller inte unikt för regleringen av ett upphandlat fondtorg för premiepensionen att behöva hantera och försöka minimera effekt- erna av gränsdragningar. Gränsdragningsfrågor finns redan mellan de myndigheter som för närvarande hanterar de kapitalförvaltande upp- gifterna inom premiepensionssystemet. Kommittédirektivens varian- ter på organisationslösning skulle innebära ytterligare en aktör med uppdrag inom premiepensionssystemet. I utredningens organisations- förslag är det i likhet med i dagsläget endast två myndigheter som har uppgifter inom premiepensionssystemets tillgångssida. Dessa myn- digheter kommer dessutom ha två tydliga och näraliggande men inte överlappande uppdrag:

251 kap. 9 § regeringsformen.

495

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

•Den nya myndigheten ansvarar för förvaltningen av premiepen- sionens förval, fondtorg och valarkitektur samt för utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Myndig- heten har huvudansvaret för kontakterna och kommunikationen med fondförvaltarna.

•Pensionsmyndigheten ansvarar för fondhandel, pensionssparar- nas premiepensionskonton samt har huvudansvaret för kommu- nikationen med pensionssparare och pensionärer.

Enklare, snabbare och troligen billigare att ge Sjunde AP-fonden nya uppgifter än att bilda en helt ny myndighet

Utredningens organisationsförslag enligt ovan innebär i korthet att Sjunde AP-fonden ges nya uppdrag och i samband därmed byter namn. Ett alternativ till detta är att Sjunde AP-fonden läggs ner i sin nuvarande form och att det samlade uppdraget ges till en helt ny, fristående myndighet. En sådan lösning skulle ge likartade verksam- hetsmässiga fördelar som utredningens organisationsförslag, men det är en mer komplicerad konstruktion som framför allt innebär större risker vid själva myndighetsbildandet och förmodligen är mer resurskrävande.

Att bilda en helt ny myndighet har som främsta fördel att det understryker att det är en nystart med delvis nya uppgifter inom pre- miepensionssystemet. En ny myndighet kan bygga nya processer och samarbeten som är optimerade för den nya uppgiften och är inte låst till strukturer kopplade till gamla uppgifter.

Att bilda en ny myndighet är dock ett omfattande arbete, förenat med både uppstartskostnader och andra slags risker. Det går inte att utesluta driftstörningar och produktionsproblem när nya myndig- hetsstrukturer och arbetsformer ska tas fram och implementeras. Det skulle också kunna medföra onödig oro och risk för skadlig per- sonalomsättning jämfört med om myndigheten i stället ges nya till- kommande uppgifter. Risken att detta inträffar är väsentligt större än i utredningens organisationsförslag. Sådana uppstartsproblem riskerar förtroendet för myndigheten och i förlängningen för premie- pensionssystemet i stort, det vill säga åstadkommer motsatt effekt av vad översynen av premiepensionssystemet ska uppnå.

496

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Sjunde AP-fonden har i dagsläget en väl fungerande förvaltning av förvalet. Utredningen anser att det vore olyckligt att enbart av principiella skäl avveckla verksamheten, för att i nästa steg låta den uppstå hos en ny myndighet. Det är inte heller förenligt med ambi- tionen att vara återhållsam med gemensamma medel eftersom ett mer kostnadseffektivt alternativ finns.

Alternativet att myndigheten utgår från Sjunde AP-fondens nu- varande organisation, där Sjunde AP-fonden ges utökade uppgifter är enligt utredningen en enklare, snabbare och med all sannolikhet billigare lösning. Den förvaltning av premiepensionens fondtorg som Pensionsmyndigheten i dagsläget ansvarar för är en, i förhållande till Pensionsmyndighetens övriga verksamhet, relativt avgränsad verk- samhet som kan föras samman med Sjunde AP-fondens nuvarande verksamhet utan någon längre omställningstid. Det bör i princip vara möjligt för myndigheten att bedriva verksamhet under hela myndig- hetens uppstart, vilket sannolikt inte vore möjligt om en helt ny myndighet skulle bildas.

Sammantaget innebär detta att utredningen förordar lösningen att nya uppdrag ges till Sjunde AP-fonden framför att lägga ned denna och bilda en helt ny myndighet.

13.6Styrning och ledning av den nya myndigheten

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur den nya myndighetens ledning ska utses, ledningens mandattid, hur even- tuella ledamöter förordnas och entledigas samt när myndighetens ledning är beslutsför.

13.6.1En ny lag reglerar myndigheten

Utredningens förslag: Det ska införas en ny lag som reglerar myndighetens verksamhet.

Utredningens bedömning: Dagens reglering av Sjunde AP-fon- den bör utgöra förebild för regleringen av den nya myndigheten. Materiella ändringar bör göras i princip endast när det krävs för att genomföra utredningens övriga förslag.

497

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Den nya myndigheten får ett större uppdrag än nuvarande

Sjunde AP-fonden

I kommittédirektiven anges att den nya myndigheten ska regleras i lag och att den ska ha ett oberoende gentemot regeringen motsva- rande det som gäller för AP-fonderna. Med utredningens förslag får den nya myndigheten fler uppgifter och ett väsentligt större ansvar än vad Sjunde AP-fonden har i dagsläget. De nya uppgifterna gör att verksamheten än mer kommer skilja sig från den som Första–Fjärde AP-fonderna bedriver. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är lämpligt att den nya myndighetens verksamhet regleras i en ny lag, skild från det regelverk som styr verksamheten i Första–Fjärde AP-fonderna. En sådan ordning gör styrningen tydlig och visar att den nya myndigheten har ett eget unikt uppdrag inom pensions- systemet.

Den reglering som gäller för Sjunde AP-fonden i dagsläget har i allt väsentligt, enligt vad utredningen erfar, varit ändamålsenlig sett till myndighetens uppgift. Det finns inga konstaterade brister eller andra signaler om behov av ändringar i sak i Sjunde AP-fondens regelverk. Det ingår inte heller i utredningens uppdrag att göra någon översyn av gällande lagstiftning avseende Sjunde AP-fonden. Utredningen anser därför att dagens reglering av Sjunde AP-fonden bör ligga till grund för den nya lagstiftningen och att sakliga ändringar ska göras i princip endast när det krävs för att genomföra utred- ningens förslag.

Styrning av Sjunde AP-fonden

Sjunde AP-fonden styrs i dagsläget genom lagen om allmänna pen- sionsfonder. Regeringen har inte möjlighet att genom instruktioner, regleringsbrev eller resurstilldelning styra över Sjunde AP-fonden.26 Regeringens styrning är begränsad till rätten att utse styrelse, be- stämma styrelsearvoden, utse revisorer, fastställa fondens resultat- och balansräkningar samt i efterhand utvärdera förvaltningen av fond- medel. Det medför också att till exempel redovisning och revision är

26Prop. 1999/2000:46, AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, s. 123.

498

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

uttömmande reglerade i lagen om allmänna pensionsfonder.27 Vidare är inte myndighetsförordningen (2007:515) tillämplig på Sjunde AP- fonden.28

Även om utredningen föreslår att myndigheten ska regleras i en ny lag är avsikten inte att ändra på myndighetens oberoende i för- hållande till regeringen och andra sidoordnade förvaltningsmyndig- heter. Den nya lagen för myndighetens verksamhet ska således vara uttömmande såvida inte annat framgår av lag.

13.6.2Ansvar för myndighetens förbindelser

Utredningens förslag: Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om statens ansvar för myndighetens avtal och andra rättshandlingar.

Skälen för utredningens förslag

När den nuvarande lagen om allmänna pensionsfonder infördes kon- staterades att en oklarhet om ansvaret för AP-fondernas förbin- delser kunde medföra problem för myndigheterna. Lagstiftaren anförde bland annat att fonderna agerar i en internationell miljö där motparterna i allmänhet inte är närmare bekanta med svenska för- hållanden och att ett klargörande i lag om ansvaret för förbindelser därmed skulle underlätta verksamheten.29 Av samma skäl bör en be- stämmelse om statens ansvar för den nya myndighetens avtal och andra rättshandlingar som motsvarar 1 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder införas i den nya lagen. Av den bestämmelsen framgår att avtal och andra rättshandlingar som en AP-fond ingår är bindande för staten, såvida inte motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom fondens verksamhetsområde eller att den som handlat för fonden överskred sin befogenhet.

27a. prop. s. 132.

28a. prop. s. 136.

29a. prop. s. 134 f.

499

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.6.3Myndigheten ska organiseras som en styrelsemyndighet

Utredningens förslag: Myndigheten ska organiseras som en sty- relsemyndighet. Styrelsen ska ansvara för myndighetens organi- sation och verksamhet.

Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hus- hållar väl med statens medel.

Skälen för utredningens förslag

Sjunde AP-fonden leds av en styrelse. Formen styrelsemyndighet används bland annat för verksamheter med ett omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar, verksamheter med en stor påverkan på andra samhällssektorer, tvärsektoriella och komplexa verksamheter som rör flera verksamhetsområden eller affärsliknande verksamheter.

Den nya myndighetens uppdrag blir omfattande och verksam- heten kommer att beröra en mycket stor del av befolkningen (samt- liga pensionssparare och pensionärer när det nya pensionssystemet är fullt infasat), samtidigt som det finansiella ansvaret blir omfat- tande. Även myndighetens oberoende gentemot regeringen gör det nödvändigt med en styrelse med fullt ansvar, inklusive mandat att utse myndighetens chef, se nedan. Styrformen styrelsemyndighet är därför lämplig även i fortsättningen.

I den befintliga regleringen av Sjunde AP-fonden anges att sty- relsen är ansvarig för fondens förvaltning. I regleringen av den nya myndigheten föreslås i stället att styrelsen är ansvarig för myndig- hetens verksamhet. Detta innebär ingen ändring i sak utan speglar myndighetens uppgifter.30

Liksom för andra styrelsemyndigheter bör det särskilt anges att styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i

30Jämför med vad som sägs om myndighetschefens ansvar för verksamheten i prop. 1999/2000:46 s. 124.

500

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Europeiska unionen, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.31

13.6.4Myndighetens styrelse

Utredningens förslag: Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om myndighetens styrelse. Bestämmelserna ska i huvudsak motsvara bestämmelserna i 3 kap. lagen om all- männa pensionsfonder.

Skälen för utredningens förslag

Regler om Sjunde AP-fondens styrelse finns i 3 kap. lagen om all- männa pensionsfonder.32 I lagen anges bland annat följande.

•Antalet styrelseledamöter ska vara nio stycken. Styrelsen före- träder myndigheten, inklusive inför domstol.

•Styrelsens ledamöter ska utses av regeringen utifrån kompetens och ska inte företräda ett särskilt intresse. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. De får inte vara omyndiga eller ha förval- tare, vara försatta i konkurs eller ha näringsförbud.

•Regeringen utser en styrelseledamot till ordförande och en till vice ordförande.

•En styrelseledamot kan som längst utses för tiden till dess resultat- räkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år när ledamoten utsågs.33

•Entledigande av en styrelseledamot sker genom beslut av reger- ingen. Styrelseledamot kan själv begära entledigande. Om en ledamot entledigas eller ledamotens uppdrag annars upphör i för- tid, ska en ny ledamot utses.

•Styrelsen är beslutsför om fler än hälften av ledamöterna är när- varande.

31Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515).

32Se 5 kap. 6 § första strecksatsen som hänvisar till 3 kap.

33Enligt prop. 1999/2000:46, AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, föreligger inte något hinder mot att utse en ledamot vars förordnande löper ut för en ny mandatperiod (om- förordnande) (s. 162.). Praxis vad gäller statliga förvaltningsmyndigheter i övrigt är högst två omförordnanden, det vill säga en maximal tid om nio år.

501

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Utredningen anser att den nya myndighetens såväl uppgifter som konstruktion är likartade med Sjunde AP-fondens uppgift och kon- struktion. Det bör därför i den nya lagen om myndigheten införas bestämmelser om myndighetens styrelse som i huvudsak motsvarar bestämmelserna i 3 kap. lagen om allmänna pensionsfonder.

Mandattiden är enligt utredningens uppfattning tillräckligt lång för att garantera en rimlig omsättningstid på ledamöter och möjlig- göra god kunskapsöverföring.34 Det är dock väsentligt att samtliga ledamöter inte utses samtidigt och med samma mandattid.

Enligt utredningen finns det inte skäl att begränsa mandatperioden för en ledamot som ersätter en entledigad ledamot till den entledigade ledamotens återstående mandatperiod.35 En ersättande ledamots man- datperiod bör i stället bestämmas enligt huvudregeln, det vill säga som längst till dess balans- och resultaträkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år ledamoten utsågs.

Även ersättning till styrelseledamöter regleras i lagen om allmänna pensionsfonder.36 Där anges att det är regeringen som beslutar om ersättningen. Detta står även i överensstämmelse med förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd med mera. I nämnda förordning anges olika kategorier för hur ersättning kan utgå.37 I en verksamhet av den omfattning och karaktär som den nya myndigheten kommer att bedriva är det rim- ligt att ersättning utgår utifrån kategori A, det vill säga att regeringen beslutar om ersättning i varje enskilt fall. Bestämmelser om ersätt- ning till styrelseledamöter motsvarande dem som finns i lagen om allmänna pensionsfonder bör därför införas i lagen om den nya myn- digheten.

343 kap. 4 § lagen om allmänna pensionsfonder.

35Jämför 3 kap. 5 § andra meningen lagen om allmänna pensionsfonder.

363 kap. 11 §.

374 §.

502

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

13.6.5Styrelsens sammansättning

ska spegla myndighetens uppdrag

Utredningens förslag: Styrelsens sammansättning ska spegla myn- dighetens särpräglade uppgift att hantera kapitalförvaltande upp- gifter inom socialförsäkringen. Ledamöterna ska utses på grund- val av sin kompetens inom ett eller flera av områdena

•kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

•pensioner och socialförsäkring,

•beteendeekonomi, samt

•juridik med anknytning till myndighetens uppgifter.

Skälen för utredningens förslag

Den nya myndigheten kommer enligt utredningens förslag att ansvara för uppgifter av kapitalförvaltande karaktär kopplade till premie- pensionssystemet, se avsnitt 13.5. Styrelsens samlade kompetens bör därför utgöra en kombination av kompetenser enligt följande.

•Kompetens avseende kapitalförvaltning och finansmarknader. Detta inkluderar det för Sjunde AP-fonden i dagsläget gällande kompetenskravet att främja fondförvaltning.38

•Kompetens avseende pensioner och socialförsäkring. Detta har anknytning till myndighetens uppgift att medverka i administra- tionen av en del av socialförsäkringen: den allmänna pensionen.

•Kompetens avseende beteendeekonomi. Detta har anknytning till myndighetens uppgift beträffande premiepensionssystemets valarkitektur.

•Kompetens avseende juridik. Detta har anknytning till myndig- hetens uppgift att granska fondförvaltare och fonder, exempelvis kompetens avseende regelefterlevnad och compliance, men även kompetens avseende myndighetsstyrning generellt samt myndig- hetsjuridik och föreskriftsarbete.

38Se 3 kap. 2 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder.

503

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

I styrelsen som helhet bör samtliga områden finnas representerade. Det bör därför ingå minst en ledamot med kompetens inom något av områdena. Det finns inget som hindrar att en styrelseledamot anses ha kompetens inom flera områden.

I övrigt saknas skäl att införa andra krav än de som i dagsläget gäller för Sjunde AP-fondens styrelseledamöter.39

Vid utnämnandet av styrelseledamöterna är det viktigt att reger- ingen är tydlig med förväntningarna på ledamöterna och på vems uppdrag de utses. Det är också viktigt att processen uppfattas som objektiv och professionell.

13.6.6Styrelsen ska utse myndighetschef

Utredningens förslag: Styrelsen ska utse och anställa en myn- dighetschef vars titel ska vara fonddirektör. Fonddirektören ska utses utifrån sin kompetens och sin förmåga att främja myn- dighetens uppdrag. Fonddirektören ska ansvara för den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

Styrelsen ska pröva frågor om tillåtna bisysslor för fonddirek- tören. Styrelsen ska även pröva frågan om skiljande från anställ- ningen vad gäller fonddirektören.

Skälen för utredningens förslag

Myndighetschefen utses av styrelsen

Myndigheten ska ledas av en myndighetschef. För att myndigheten ska vara oberoende från regeringen på det sätt som kommittédirek- tiven förutsätter bör myndighetschefen utses av styrelsen. Av samma skäl bör detta regleras i lag.

Myndighetschefen bör utses utifrån sin kompetens och sin för- måga att främja myndighetens uppdrag. Detta ska inkludera en eller flera av de kompetensområden som anges i avsnitt 13.6.5, men även gedigna kunskaper i ledarskap och om ledning och styrning i statlig förvaltning.

39Se 3 kap. 2 § tredje stycket lagen om allmänna pensionsfonder.

504

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Enligt lagen om allmänna pensionsfonder ansvarar den verkställ- ande direktören för den löpande förvaltningen.40 Med den löpande förvaltningen avses den löpande verksamheten.41 För att bättre spegla myndighetens nya utökade uppdrag bör detta framgå direkt av lag. Det bör därför införas bestämmelser som anger att myndig- hetschefen ansvarar för att hantera den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Detta innebär ingen förändring i sak vad gäller myndighetschefens ansvar jämfört med vad som gäller enligt lagen om allmänna pensionsfonder.

Det betyder bland annat att myndighetschefen inte har någon själv- ständig rätt att företräda myndigheten utan måste få sådan behörighet delegerad till sig, se vidare avsnitt 13.6.7 nedan.

Eftersom myndighetschefen inte utses av regeringen ska denne inte heller ingå i myndighetens styrelse.42 Samma förhållanden råder för Sjunde AP-fonden i dagsläget.

Myndighetschefens titel

För Sjunde AP-fonden benämns myndighetschefen för närvarande verkställande direktör. Utredningens uppfattning är att detta ger intryck av att det är fråga om en chef för ett aktiebolag snarare än för en statlig myndighet. Titeln får dock anses vara väl inarbetad för myndighetschefer för AP-fonder. Eftersom utredningen föreslår att Sjunde AP-fonden inte längre ska ha ett namn som knyter an till AP- fondsbegreppet och att den inte längre ska regleras i lagen om all- männa pensionsfonder finns det behov av att överväga en annan titel för myndighetschefen.

Den vanligaste titeln för en myndighetschef är generaldirektör. Denna titel används dock mer sällan för myndighetschefer som inte är utsedda av regeringen.

Det finns även chefstitlar som är unika för respektive myndighet och som knyter an till myndighetens verksamhet, exempelvis riks- antikvarie, generaltulldirektör och rikspolischef. En lämplig titel som beskriver vilken typ av verksamhet det rör sig om är fonddirektör vilket är utredningens förslag.

403 kap. 9 §.

41Prop. 1999/2000:46, s. 124.

42Detta är även i linje med god ägarstyrningssed enligt den svenska modellen för ägarstyrning. Kollegiet för svensk bolagsstyrning, Svensk kod för bolagsstyrning, 2016.

505

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Övriga regelverk för chefskapet

Utredningen föreslår som nämnts att det bör vara styrelsen som utser myndighetens chef. Det bör därför även vara styrelsen, inte regeringen, som har möjlighet att avbryta anställningen. En bestäm- melse som möjliggör detta bör tas in i lagen om den nya myndig- heten och i lagen (1994:260) om offentlig anställning.43

Av samma skäl bör det även vara myndighetens styrelse, inte re- geringen, som prövar frågor om tillåtna bisysslor för fonddirektören.

13.6.7Delegering

Utredningens förslag: Styrelsen får uppdra åt en enskild leda- mot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden. Upp- draget får inte avse föreskrifter eller ärenden av större betydelse eller principiell karaktär. Styrelsen ska ange vilken behörighet ett sådant uppdrag medför. Beträffande den som inte är styrelseleda- mot, liksom för styreledamöter, gäller att personen inte får vara underårig, ha förvaltare, vara försatt i konkurs eller ha närings- förbud.

Skälen för utredningens förslag

Enligt lagen om allmänna pensionsfonder får styrelsen uppdra åt en enskild ledamot, den som har hand om den löpande förvaltningen (Sjunde AP-fondens verkställande direktör) eller åt någon annan att avgöra ärenden.44 Den nya myndigheten bör ha motsvarande möjlig- het till delegering.

Eftersom styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet bör delegering inte komma i fråga när det gäller ärenden av principiell karaktär eller större betydelse.45 Liksom vad som normalt gäller för andra myndigheter under regeringen bör inte heller beslut som avser föreskrifter delegeras.

Delegering bör som huvudregel ske i en arbetsordning för myn- digheten, men kan även ske i enskilda beslut.

4333 §.

443 kap. 10 §.

45Jämför 4 § myndighetsförordningen.

506

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Det finns inget hinder mot att styrelsen tillåter vidaredelegering av behörigheten. Eftersom fonddirektören ansvarar för den löpande verksamheten inför styrelsen bör styrelsen inte delegera direkt till befattningshavare som rapporterar till fonddirektören. Delegering till en sådan befattningshavare bör i stället ske genom vidaredele- gering från fonddirektören.

Liksom gäller i dagsläget enligt lagen om allmänna pensionsfonder föreslås att styrelsen i sitt delegeringsbeslut bör ange vilken behörig- het delegeringen medför. Likaså bör det även fortsättningsvis gälla att den som delegeringen sker till inte får vara underårig, ställd under förvaltare enligt föräldrabalken, i konkurs eller ha näringsförbud.46

13.6.8Jäv och bisysslor

Utredningens bedömning: Bestämmelserna om jäv i förvaltnings- lagen (2017:900) är ändamålsenliga för myndighetens verksamhet och bör därför gälla för myndigheten. Någon särskild jävs- bestämmelse behövs därför inte.

Utredningens förslag: Den som är ledamot i styrelsen eller anställd hos myndigheten får inte utan tillstånd vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller i ett moderbolag där ett dotterföretag är fondförvaltare. En styrelseledamot eller anställd hos myndigheten får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för eller utan tillstånd äga andelar i ett sådant företag. Tillstånd ska endast ges om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om styrelseordföran- den, av ordföranden i fråga om övriga styrelseledamöter och fonddirektören samt av myndigheten i övriga fall.

Styrelseledamöterna, myndighetens revisorer och fonddirek- tören samt de arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som styrelsen bestämmer ska anmäla sina innehav av finansiella instrument i enlighet med bestämmelser som i allt väsentligt mot- svarar de som i dagsläget gäller för Sjunde AP-fonden.

463 kap. 10 § lagen om allmänna pensionsfonder.

507

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Jäv

Den nya myndigheten är en förvaltningsmyndighet. Vid myndig- hetens handläggning av ärenden gäller därför förvaltningslagens be- stämmelser, inklusive bestämmelserna om jäv i 16–18 §§ samma lag, om inget annat anges i lag eller förordning. I avsnitt 11.21.2 redogörs för vilka bestämmelser i förvaltningslagen som bör vara tillämpliga i upphandlingsverksamheten.

Förvaltningslagens jävsregler syftar till att objektivitetsprincipen ska få genomslag i den offentliga förvaltningen. Allmänhetens tilltro till myndigheternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av ett ärende.47

För Sjunde AP-fonden gäller för närvarande särskilda jävs- bestämmelser i 3 kap. 8 § lagen om allmänna pensionsfonder.48 Be- stämmelserna motsvarar de tidigare bestämmelserna i 7 a § lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden och har utformats med aktiebolagslagens bestämmelser om jäv som förebild.49

Bestämmelserna infördes i reglementet när Justitiekanslern i ett beslut funnit att förvaltningslagens jävsbestämmelser var tillämpliga på de dåvarande löntagarfondsstyrelserna inom AP-fonderna. Justitie- kanslern uttalade dock samtidigt att förvaltningslagens jävsbestäm- melser var mindre lämpade för AP-fondernas förvaltande verksamhet. Mot denna bakgrund föreslog regeringen jävsbestämmelser utformade efter förebild av aktiebolagslagen.50

Enligt bestämmelserna om jäv i lagen om allmänna pensionsfonder får en styrelseledamot inte handlägga frågor som rör avtal, rättegång eller annan talan mellan å ena sidan fonden och å andra sidan

•styrelseledamoten,

•tredje man, om styrelseledamoten har ett väsentligt intresse som kan strida mot fondens, eller

•en juridisk person som styrelseledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får företräda.

47Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 93.

48Se 5 kap. 6 § första strecksatsen som hänvisar till 3 kap.

49Jämför 8 kap. 23 § aktiebolagslagen (2005:551).

50Prop. 1992/93:206, om ändringar i lagstiftningen för värdepappersfonder, Allmänna pensions- fonden m.m., s. 49.

508

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Av förvaltningslagen följer att en styrelseledamot även är jävig att hand- lägga en fråga om avtal eller rättegång mellan styrelseledamoten och myndigheten.51 Detsamma gäller frågor om avtal eller rättegång om styrelseledamoten har ett väsentligt intresse som strider mot fondens.

Jäv enligt förvaltningslagen förhindrar också styrelseledamoten från att handlägga en fråga mellan fonden och någon för vilken styrelseleda- moten är ställföreträdare.52

De situationer som utgör jäv enligt lagen om allmänna pensions- fonder utgör även jäv enligt förvaltningslagen.53 Därutöver täcker förvaltningslagen ett antal ytterligare situationer, bland annat närstå- endejäv och delikatessjäv, som inte uttryckligen täcks av bestämmel- serna om jäv i lagen om allmänna pensionsfonder. Det saknas skäl för att inte även dessa situationer ska utgöra jäv för myndighetens styrelseledamöter.

Mot bakgrund av ovanstående saknas det skäl för att andra regler om jäv ska gälla än de som framgår av förvaltningslagen.

Bisysslor

Det är viktigt att bisysslor för statliga arbetstagare med anställningar som ställer särskilt höga krav på förtroende för innehavaren öppet redovisas och kan granskas.54

Bestämmelserna om bisysslor i lagen om offentlig anställning kommer att gälla även för anställda hos den nya myndigheten.55 Det bör därutöver i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser som anger att den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndigheten inte utan tillstånd får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller i ett moderbolag till en fond- förvaltare. I bestämmelserna bör även anges att en styrelseledamot eller anställd hos myndigheten inte får vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag.

Chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen ska på eget initiativ anmäla till regeringen vilka typer av bisysslor de har.56 Eftersom det är styrelsen som utser den nya myndighetens

5116 § första stycket 1.

5216 § första stycket 2.

533 kap. 8 § lagen om allmänna pensionsfonder respektive 16 § förvaltningslagen.

54Prop. 2000/01:147 Offentliganställdas bisysslor, s. 27.

557–7 d §§.

567 d § lagen om offentlig anställning.

509

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

chef – fonddirektören – bör det i lagen om den nya myndigheten regleras att det är styrelsen som ska pröva frågor om tillåtna bisysslor för fonddirektören. Därutöver bör det för att upprätthålla förtroendet för att ärenden som rör fondförvaltare handläggs utan otillbörlig hän- syn införas bestämmelser som anger att varken styrelseledamöter eller anställda utan tillstånd får äga andelar i en fondförvaltare eller i ett moderbolag till en fondförvaltare. Tillstånd bör endast få lämnas om det finns särskilda skäl. Frågor om tillstånd bör prövas av reger- ingen i fråga om ordförande i styrelsen, av ordföranden i styrelsen i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fonddirektören samt av myndigheten i andra fall.

Anmälningsskyldighet avseende finansiella instrument

I lagen om allmänna pensionsfonder anges att styrelseledamöter, myndighetens revisorer, fonddirektören samt de arbetstagare och upp- dragstagare hos myndigheten som styrelsen bestämmer ska anmäla sina innehav av finansiella instrument samt förändringar i innehavet.57 Motsvarande regler bör gälla beträffande den nya myndigheten. Till skillnad från vad som gäller enligt lagen om allmänna pensionsfonder bör det anges att anmälan ska göras till myndigheten. Det bör i lagen om den nya myndigheten därför införas bestämmelser som anger detta.

13.6.9Personalföreträdare och personalansvarsnämnd

Utredningens förslag: I den nya myndighetens styrelse ska det finnas personalföreträdare.

Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om personalansvarsnämnd. Bestämmelserna ska motsvara 25 och 26 §§ myndighetsförordningen.

Regeringen ska med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kunna meddela föreskrifter om vad som ska gälla om personalföreträdare hos myndigheten.

577 kap. 2 §.

510

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Skälen för utredningens förslag

Sjunde AP-fonden har i dagsläget ingen personalföreträdare i styrel- sen. Enligt utredningens organisationsförslag utökas Sjunde AP- fondens uppgifter och myndigheten blir därför väsentligt större. Utredningen anser därför att det är rimligt att myndighetens styrelse har personalföreträdare. Detta bör framgå av lag.

Vad gäller den närmare regleringen av personalföreträdare gör utredningen följande bedömning.

Riksdagen kan alltid lagstifta inom de områden där regeringen får meddela föreskrifter (8 kap. 8 § regeringsformen). Genom att lag- stiftningsutrymmet på så vis sätt blir upptaget följer av den formella lagkraftens princip att regeringen dessutom är förhindrad att nyttja sin egen normgivningskompetens på detta område (8 kap. 18 § reger- ingsformen). Eftersom avsikten med de föreslagna lagreglerna är att exklusivt reglera vad som gäller för styrningen av myndigheten saknas utrymme för regeringen att i dessa frågor meddela ytterligare föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen om inget annat anges i lagen. Bestämmelser om personalföreträdare finns i personal- företrädarförordningen (1987:1101). Nämnda förordning bör gälla för den nya myndigheten. Utredningen föreslår därför att regeringen ska kunna meddela föreskrifter med den innebörden med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

I personalföreträdarförordningen anges att det vanligtvis utses två personalföreträdare.58 Det framgår också att personalföreträdare i en styrelsemyndighet inte är ordinarie styrelseledamöter och där- med inte har rösträtt i styrelsen.59 De har dock rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. Detta bör också gälla för de personalföreträdare som utses på den nya myndigheten.

När det gäller inrättande av personalansvarsnämnd görs det van- ligen av regeringen i myndighetens instruktion. Eftersom den nya myndigheten ska regleras i lag bör i stället bestämmelser motsva- rande 25 och 26 §§ i myndighetsförordningen införas i lagen om den nya för myndigheten.

588 §.

594 §.

511

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.6.10 Myndigheten ska ha en internrevision

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska ha en intern- revision. Internrevisionen ska bedrivas enligt god internrevisions- sed och god internrevisorssed. Styrelsen ska fastställa riktlinjer för internrevisionen.

Skälen för utredningens förslag

Eftersom Sjunde AP-fondens organisation och verksamhet uteslu- tande regleras i lag omfattas Sjunde AP-fonden varken av internrevi- sionsförordningen (2006:1228) eller förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.

Bedömningen av om en myndighet ska ha en internrevision bör göras utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Det kan handla om myndighetens storlek sett till antalet anställda, balansomslutning eller liknande. Det kan även handla om hantering av stora kapitalflöden, ett komplext regelverk eller en på annat sätt ökad riskexponering. Utredningens bedömning är att den nya myndighetens verksamhet är sådan att den bör inrätta en internrevision, givet verksamhetens karaktär med starka externa intressen hos både medborgare och finansmarknad. Frågan om att inrätta en internrevision är jämförbar med frågan om styrelseledamöternas status och bör därför regleras i lag. Lagregleringen kan dock begränsas till att föreskriva att en intern- revision ska finnas och att den ska utföras enligt såväl god intern- revisionssed som god internrevisorssed. Det är sedan styrelsen som utfärdar interna regler och riktlinjer för internrevisionens närmare utformning. Dessa utgår lämpligen från svensk och internationell standard på området.

Inre kontrollfunktioner behövs även för att säkerställa att myn- digheten bedriver verksamheten på ett effektivt sätt och uppnår önskade resultat, samtidigt som brister och fel begränsas och oegent- ligheter undviks. Det är av yttersta vikt att verksamheten inte kan misstänkas för interna oegentligheter eller för att otillbörligt gynna vissa spararalternativ. Sjunde AP-fonden har i dagsläget ett regelverk för intern styrning och kontroll för byggstensfonderna i förvalet som följer det gängse regelverket inom fondbranschen. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå någon ändring av detta utan

512

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

myndigheten bör i denna del av verksamheten kunna fungera utifrån samma regelverk. Detta interna regelverk bör även gälla övriga upp- gifter som myndigheten har, i fall det är relevant.

13.6.11 Myndigheten ska lämna en årsredovisning

Utredningens förslag: Myndigheten ska lämna en årsredovisning. Det ska införas bestämmelser om årsredovisning i lagen om den nya myndigheten. Bestämmelserna ska i allt väsentligt mot- svara bestämmelserna om årsredovisning i lagen om allmänna

pensionsfonder.

Myndighetens årsredovisning ska inte ingå i regeringens sam- manställning av AP-fondernas årsredovisningar enligt 7 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder.

Skälen för utredningens förslag

Den nya myndigheten ska bedriva verksamheten oberoende från regeringen och ska därför inte lämna årsredovisning enligt förord- ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I stället ska myndigheten lämna årsredovisning för hela sin verksamhet enligt bestämmelser i lagen om den nya myndigheten. Bestämmelserna bör i allt väsentligt motsvara de bestämmelser om årsredovisning som i dagsläget finns i lagen om allmänna pensionsfonder.60

Eftersom varken myndigheten eller de fonder som myndigheten förvaltar är AP-fonder bör myndighetens årsredovisning inte heller ingå i regeringens sammanställning över AP-fondernas årsredovis- ningar.61 Någon bestämmelse som motsvarar 7 kap. 1 § lagen om all- männa pensionsfonder föreslås därför inte.

Vad gäller utredningens förslag om granskning och extern revision, se avsnitt 13.9.2.

606 kap. 3 §.

617 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder.

513

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.6.12 Ekonomi- och personaladministrativt stöd

Utredningens förslag: Regeringen ska med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kunna meddela föreskrifter om att den nya myndigheten ska ingå en överenskommelse med annan myndig- het under regeringen om att denna myndighet ska tillhandahålla tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd åt den nya myn- digheten.

Utredningens bedömning: Utredningen föreslår ingen föränd- ring i relationen till Arbetsgivarverket eller i övriga arbetsgivar- politiska frågor jämfört med vad som i dagsläget gäller för Sjunde AP-fonden.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Statens servicecenter

I kommittédirektiven anges att myndigheten ska anslutas till Statens servicecenters ekonomiadministrativa tjänster, vilket även kan inklu- dera lönerelaterade tjänster. Detta innebär i praktiken att myndigheten ingår serviceavtal med Statens servicecenter avseende sådana tjänster så snart som möjligt efter att myndigheten inlett sin nya verksamhet.

Utredningen anser inte att frågan om anslutning till Statens servicecenter bör regleras i lag. Det finns tydliga skillnader mellan den nya myndighetens ekonomi- och personaladministrativa regel- verk jämfört med vad som normalt gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen. Den nya myndigheten kommer exempelvis inte att omfattas av det statliga ramavtalet om löner (RALS). Den kom- mer vidare, till skillnad från vad som vanligen gäller för myndigheter under regeringen, ha redovisningsregler och upprätta årsredovisning enligt bestämmelser motsvarande dem som gäller enligt lagen om all- männa pensionsfonder. Utredningen anser därför att det inte är givet att en anslutning till Statens servicecenter skulle effektivisera verk- samheten. Det bör därför inte i lag slås fast att anslutning ska ske till Statens servicecenter. Detta bör i stället analyseras närmare i samband med inrättandet av den nya myndigheten. Det skulle också framstå som märkligt, sett ur den svenska förvaltningspolitiska traditionen med fristående myndigheter under regeringen, att i lag binda före-

514

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

komsten av en myndighet under regeringen när en sådan bildning saknar betydelse i förhållande till sakfrågan.

Mot denna bakgrund anser utredningen att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen ska kunna meddela föreskrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med Statens servicecenter (jämför avsnitt 13.6.9). Detta skulle kunna anses bryta mot förslagets huvudprincip avseende myndighetens oberoende till regeringen. Det handlar dock i detta fall om en begränsad, rent administrativ fråga som inte påverkar myndighetens kärnverksamhet eller ger reger- ingen möjlighet att styra fondurvalet. Utredningen anser därför att det inte är oförenligt med den grundläggande principen att den nya myndighetens oberoende gentemot regeringen ska motsvara det som gäller för AP-fonderna.

Arbetsgivarfrågor

AP-fonderna är statliga förvaltningsmyndigheter och det är därför obligatoriskt för dem att vara medlemmar i Arbetsgivarverket.62 Eftersom AP-fonderna inte tillämpar de statliga kollektivavtalen är de emellertid inte involverade i Arbetsgivarverkets verksamhet och har ingen utsedd företrädare i arbetsgivarorganisationens sektor- möten. Utredningen ser inget skäl att inom ramen för sitt uppdrag föreslå någon ändring av dessa förhållanden vad gäller den nya myn- digheten.

Det bör i detta sammanhang framhållas att lagen om offentlig an- ställning är tillämplig på myndigheten eftersom myndigheten, lik- som AP-fonderna, är en statlig myndighet. Detsamma gäller andra delar av den statliga arbetsrätten, exempelvis anställningsförordningen (1994:373) och tjänstledighetsförordningen (1984:111).63

AP-fonderna är även medlemmar i Bankinstitutens arbetsgivar- organisation (BAO). Genom medlemskapet i BAO är AP-fonderna bundna av BAO:s kollektivavtal. Utredningen ser inget skäl att inom ramen för utredningens uppdrag föreslå någon ändring av dessa för- hållanden för den nya myndigheten.

62Prop. 1999/2000:46 s. 143 f.

63a. prop. s. 144.

515

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.7Samverkan med andra myndigheter

Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå hur myndig- heten ska samarbeta med främst Pensionsmyndigheten och Sjunde AP-fonden men även med andra myndigheter med koppling till myndigheten. I utredningens organisationsförslag blir dock inte sam- verkan aktuell mellan den nya myndigheten och Sjunde AP-fonden, eftersom den nya myndigheten bildas genom att Sjunde AP-fonden ges utökade uppgifter. Det finns därför inte behov av att göra någon särskild redovisning om den nya myndighetens samarbete med Sjunde AP-fonden.

13.7.1En skyldighet att samverka med Pensionsmyndigheten ska införas

Utredningens förslag: Den nya myndigheten och Pensionsmyn- digheten ska samverka i frågor som rör premiepensionssystemet.

Skälen för utredningens förslag

Av kommittédirektiven framgår att Pensionsmyndigheten fortsatt ska vara försäkringsgivare för premiepensionen. Det innefattar bland annat att ansvara för att det upprättas ett premiepensionskonto för varje pensionssparare dit de årliga pensionsrättsinsättningarna förs. Vid uttag av pension minskar pensionsutbetalningarna behållningen på samma konto. Pensionsmyndigheten ansvarar även för admini- stration av pensionsspararnas val av fonder och för daglig fondhandel i premiepensionssystemet.

Enligt utredningens organisationsförslag kommer den nya myn- digheten och Pensionsmyndigheten tillsammans att ansvara för för- valtningen av premiepensionssystemet, vilket kräver ett nära sam- arbete. Utredningen föreslår därför att myndigheternas samverkan ska regleras i lag.

516

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Premiepensionens fondtorg och fondhandeln

De fondavtal som ska ingås mellan den nya myndigheten och fond- förvaltarna kommer att innehålla villkor om att fondförvaltaren är skyldig att samarbeta med Pensionsmyndigheten, se avsnitt 11.16.2.

Det kommer att vara den nya myndigheten som inom ramen för sin löpande granskning primärt upptäcker eventuella överträdelser av villkoren i avtalet eller oegentligheter. Det är dock Pensions- myndigheten som kommer att verkställa köpstopp av fonder. Det behöver därför upprättas samarbetsformer mellan myndigheterna i denna del.

När det gäller premiepensionssystemets fondhandel behöver det skapas rutiner för kunskapsöverföring mellan myndigheterna. Den nya myndigheten behöver exempelvis informeras om problem och andra incidenter rörande fonderna eller fondförvaltarna som upp- stått i den dagliga handeln hos Pensionsmyndigheten.

Pensionsmyndigheten har påbörjat uppbyggnaden av förvalt- ningen av premiepensionens fondtorg genom att inrätta en särskild enhet, Enheten för förvaltning av fondtorget, på myndighetens fondtorgsavdelning för uppdraget. Av kommittédirektiven framgår att den nya myndigheten ska ansvara för det fortsatta uppdraget att förvalta fondtorget, inklusive att upphandla fonder. I praktiken inne- bär det att den nya myndigheten ska ansvara för den verksamhet som Enheten för förvaltning av fondtorget i dagsläget ansvarar för. Verk- samheten ska dock både utvecklas och utökas jämfört med nuläget.

Pensionsmyndighetens nuvarande arbete med förvaltning av fond- torget sker relativt separerat från myndighetens övriga verksamhet. Viss samverkan sker med övriga enheter på Pensionsmyndighetens fondtorgsavdelning, men det är ingen rutinmässig samverkan som kräver att de olika verksamhetsdelarna behöver vara organiserade på samma fysiska plats eller ens i samma organisation. I övrigt har en- heten för förvaltning av fondtorget endast ett mindre behov av Pen- sionsmyndighetens it-system för vissa analysändamål, se mer nedan. När det gäller juridiskt stöd kan den befintliga juridiska kompetensen på Sjunde AP-fonden nyttjas som en del i uppbyggnaden av ökad förmåga att hantera de juridiska frågor som de nya uppgifterna kom- mer medföra.

517

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Upphandling

Enligt kommittédirektiven och utredningens förslag är en central uppgift för den nya myndigheten att upphandla fonder till premie- pensionens fondtorg. En viktig uppgift för myndigheten blir därför att granska upphandlingsunderlagen samt att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen.

I detta arbete är det viktigt att den nya myndigheten samverkar med Pensionsmyndigheten och får ta del av de erfarenheter och den kunskap som Pensionsmyndigheten löpande får i fondhandeln och administrationen av spararnas premiepensionskonton.

För att samverkan ska kunna ske effektivt i denna del är det viktigt att myndigheterna kan dela den information som behövs för att kunna utföra uppdraget. Se vidare avsnitt 13.7.2 nedan.

Information och valarkitektur

Utredningens organisationsförslag innebär att Pensionsmyndig- heten fortsatt kommer att ansvara för all kontakt med pensionärer och pensionssparare om alla delar av pensionen utifrån sin roll som försäkringsgivare och beslutsmyndighet avseende premiepensionen samt givet myndighetens informationsuppdrag. När det gäller infor- mation om premiepensionssystemet behöver dock samverkan ske mellan Pensionsmyndigheten och den nya myndigheten.

Som beskrivs i avsnitt 13.5 föreslår utredningen att det bör vara den nya myndigheten som beslutar i innehålls- och policyfrågor kopp- lade till premiepensionssystemets valarkitektur samt som utvecklar och förnyar den vid behov. Den nya myndigheten ansvarar alltså för den närmare utformningen av valarkitekturen och utfärdar föreskrifter avseende denna. Pensionsmyndigheten hanterar webbgränssnittet där valarkitekturen presenteras. Det behöver därför etableras samverkan mellan myndigheterna även för detta område.

Det är centralt att valarkitekturen betraktas som dynamisk och kan förändras utifrån löpande erfarenheter av hur premiepensions- systemet fungerar, och också allt eftersom ny forskning presenteras, exempelvis inom beteendeekonomi. För att underlätta ett sådant utvecklingsarbete bör myndigheterna samverka när det gäller data och analyser om bland annat sparandebeteende och fondval.

518

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Hanteringen av den traditionella försäkringen

I avsnitt 13.5 redogörs för utredningens förslag om att kapitalför- valtningen i den traditionella försäkringen ska utföras av den nya myn- digheten på uppdrag av Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten ska dock fortsatt vara ansvarig för produkten. I praktiken är det fråga om aktuariell verksamhet och redovisning som även fortsättningsvis kommer bedrivas på Pensionsmyndigheten. Det bör därför etableras samverkansformer mellan myndigheten och Pensionsmyndigheten för den fortsatta hanteringen av den traditionella försäkringen.

Begränsad samverkan avseende it-stöd

Pensionsmyndighetens nuvarande granskning av fondförvaltare och fonder hanteras inte med stöd av Pensionsmyndighetens övriga it- system. Under inrättandefasen av utredningen kommer behoven av att föra över licensavtal till den nya myndigheten från Pensions- myndigheten att analyseras. Något bestående behov av samverkan avseende it-stöd bedömer utredningen dock inte finnas.

13.7.2Uppgiftsskyldighet mellan den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten

Utredningens förslag: Den nya myndigheten och Pensions- myndigheten ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet.

Skälen för utredningens förslag

Eftersom Pensionsmyndigheten enligt utredningens organisations- förslag även fortsättningsvis är den enda statliga kanalen för pen- sionsinformation kommer all kontakt med pensionsspararna och pensionärerna om premiepensionen att gå via Pensionsmyndighetens etablerade kanaler. I denna kontakt får Pensionsmyndigheten syn- punkter från pensionsspararna om fonderna på premiepensionens fondtorg. Pensionsmyndighetens kundtjänst samlar i dagsläget in syn- punkterna via en särskild mall och skickar vidare informationen till

519

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Pensionsmyndighetens fondtorgsavdelning. Vissa synpunkter lämnas sedan vidare internt inom Pensionsmyndigheten men även externt till bland annat Konsumentverket och Finansinspektionen. Det är viktigt att den nya myndigheten löpande får samma tillgång till syn- punkter från pensionssparare, och annan relevant information som är kopplad till fonderna på fondtorget, för att kunna beakta denna i sitt arbete med granskning och förvaltning. Utredningen anser där- för att det behöver skapas en rutin för detta.

En sådan rutin kräver möjligheter att utbyta information, även annars sekretessbelagd sådan, mellan myndigheterna. Därför bör det i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten ska lämna varandra de uppgifter som respek- tive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet. Bestämmelserna ska vara sekretessbrytande.

13.7.3Bevaka statens rätt och föra talan om skadestånd

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska bevaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndig- heten ingår.

Om den nya myndigheten avser att föra talan mot en fond- förvaltare får Pensionsmyndigheten uppdra åt den nya myndig- heten att samtidigt föra talan om skadestånd till staten på grund av att fondandelar gått ned i värde.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att den nya myndigheten får i uppdrag att granska att fondförvaltare och fonder följer villkoren i de fondavtal som myndigheten ingår med fondförvaltarna (se avsnitt 11.17). I förlängningen kan detta medföra att myndigheten bedömer att en fondförvaltare agerat i strid med villkoren i fondavtalet och att myndigheten därför behöver vidta åtgärder. Detta kan inkludera olika typer av rättsliga åtgärder, inklusive att föra talan vid domstol.

Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska bevaka statens rätt i fråga om fondavtal som ingåtts mellan fondförvaltarna och svenska staten företrädd av myndig-

520

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

heten. Myndigheten bör vidare få föra statens talan i fråga om fond- avtalen, vilket inkluderar att företräda staten vid en eventuell tvist i domstol. En sådan tvist kan inkludera en talan om skadestånd mot fondförvaltaren. Statens rätt inkluderar samtliga de civilrättsliga för- pliktelser fondförvaltaren har mot staten som avtalspart i fondavtalen.

Enligt socialförsäkringsbalken ska skadestånd som någon är skyldig att betala på grund av att fondandelar som Pensionsmyndigheten för- värvat gått ned i värde betalas till Pensionsmyndigheten.64 Pensions- myndigheten har även rätt att föra en talan om sådant skadestånd. Det finns även regler om hur betalade skadestånd ska fördelas mellan pensionsspararna.65 Utredningen förslår ingen ändring av denna ordning.

Såväl den nya myndigheten som Pensionsmyndigheten får således med utredningens förslag rätt att föra talan mot en fondförvaltare. Partsförhållandet i juridisk mening är dock detsamma, eftersom både den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten är del av samma juridiska person, det vill säga svenska staten.

Det kan tänkas att det i fall där den nya myndigheten avser att föra talan mot en fondförvaltare som misskött sitt uppdrag även finns grund för att hävda att samma fondförvaltare är skadeståndsskyldig på grund av att fondandelarna gått ner i värde. Om dessa krav skulle drivas i två olika processer finns risk för att onödiga kostnader upp- står och att statens, och i förlängningen pensionsspararnas, intressen inte tas till vara på bästa sätt. Därför bör Pensionsmyndigheten i sådana fall ha möjlighet att låta den nya myndigheten även föra Pensionsmyndighetens talan om skadestånd. Utredningen föreslår därför en bestämmelse som anger detta.

13.7.4Samverkan med övriga myndigheter

Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i konsumentskydds- frågor.

Samverkan ska ske med Ekobrottsmyndigheten för att mot- verka viss organiserad brottslighet.

Vid samverkan ska myndigheterna lämna varandra de uppgifter som behövs.

6464 kap. 32 §.

6564 kap. 36 § socialförsäkringsbalken.

521

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag

Finansinspektionen och Konsumentverket

–samverkan om konsumentskydd

Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen och Konsumentverket samverkar i dagsläget i syfte att stärka pensionssparares och pensio- närers ställning som konsumenter på finansmarknaden, bland annat i premiepensionssystemet. De senaste åren har denna samverkan bland annat rört synpunkter från pensionssparare om olika fonders marknadsföring på premiepensionens fondtorg. Även om dessa aktivi- teter bedöms minska genom införandet av det upphandlade fondtorget bör samverkan mellan tillsynsmyndigheterna och Pensionsmyndig- heten fortsätta för att skydda konsumenterna även i det reformerade premiepensionssystemet. Den nya myndigheten behöver därför in- volveras i detta arbete. Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska samverka med Finansinspektio- nen och Konsumentverket i konsumentskyddsfrågor och att myn- digheterna vid sådan samverkan ska lämna varandra de uppgifter som behövs. Motsvarande samverkansskyldighet bör införas i Finans- inspektionens och Konsumentverkets instruktioner. Det bör även in- föras bestämmelser som anger att myndigheterna ska lämna varandra de uppgifter som behövs. Bestämmelserna ska vara sekretessbrytande. Utredningen lämnar i kapitel 15 förslag till bestämmelser om sekre- tess för sådan information.

Finansinspektionen – samverkan om fondförvaltare och fonder

Den nya myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen i frågor som rör dels fondförvaltare som deltar i en upphandling eller som myndigheten har ingått fondavtal med, dels fonder som erbjuds av en fondförvaltare i en upphandling eller som omfattas av ett fond- avtal, se avsnitt 10.4.4.

Ekobrottsmyndigheten – samverkan mot viss organiserad brottslighet

Myndigheternas samverkan för att motverka organiserad brottslig- het regleras i lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas

522

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

av lagens uppgiftsskyldighet regleras i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslig- het.66 Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ingå bland de uppräknade myndigheterna i nämnd förordning och därmed omfat- tas av uppgiftsskyldigheten.

Pensionsmyndigheten har tidigare tillsammans med Finansinspek- tionen och Ekobrottsmyndigheten gett in en framställan till Social- departementet om att Pensionsmyndigheten och Finansinspektionen bör omfattas av uppgiftsskyldigheten.67 Skälet till detta var att en så- dan uppgiftsskyldighet skulle kunna underlätta för myndigheterna att förebygga och förhindra misstänkt brottslighet knuten till aktörer på premiepensionens fondtorg.

Kammarkollegiet avslutar den operativa förvaltningen av den traditionella försäkringen

Utredningen föreslår att kapitalförvaltningen i den traditionella för- säkringen ska utföras av den nya myndigheten.

I dagsläget sköter Kammarkollegiet den operativa förvaltningen av delar av den traditionella försäkringen utifrån riktlinjer från Pensions- myndigheten. De tillgångar som förvaltas i den traditionella försäk- ringen består av en ränteportfölj som matchar de garanterade åta- gandena i försäkringen och en tillväxtportfölj med aktieindexfonder. Med utredningens organisationsförslag kommer både förvaltningen av ränte- och aktieportföljerna att överföras till den nya myndigheten. Kammarkollegiets kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet kommer därmed att upphöra.

Enligt utredningens förslag är det alltså fortfarande Pensionsmyn- digheten som är försäkringsgivare för den traditionella försäkringen. Den löpande kapitalförvaltningen sköts dock av en annan myndighet enligt utredningens förslag jämfört med i dagsläget. Därmed behövs inte heller någon särskild samverkansbestämmelse i förhållande till Kammarkollegiet.

662 §.

67Finansinspektionen, Ekobrottsmyndigheten, Pensionsmyndigheten, Framställan om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, 2016, S2017/02247/SF.

523

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.8Finansiering av myndigheten

Kommittédirektiven anger att utredningen ska föreslå hur finan- sieringen av myndigheten bör utformas. Som en förutsättning anges att förvaltningen av premiepensionens fondtorg ska finansieras via avgifter från fondförvaltarna och att fondtorget ska bära sina egna kostnader.

13.8.1Finansiering via flera finansieringskällor

Utredningens bedömning: Finansieringen av myndighetens olika uppgifter bör ske från flera finansieringskällor.

Skälen för utredningens bedömning

Av kommittédirektiven framgår hur finansiering ska ske för förvalt- ningen av premiepensionens fondtorg. Utredningen föreslår dock fler uppgifter för myndigheten än förvaltning av fondtorget. För övriga uppgifter anser utredningen att det inte är motiverat att finan- sieringen sker via avgifter från fondförvaltarna. Dessa uppgifter bör enligt utredningen i stället finansieras på annat sätt.

Att en myndighet har flera finansieringskällor är inte optimalt, varken redovisnings- eller styrningsmässigt, men inte heller ovanligt. Det finns i dagsläget ett flertal myndigheter vars verksamhet finan- sieras genom flera finansieringskällor. Länsstyrelserna finansieras exempelvis till drygt hälften av förvaltningsanslag medan resten av verksamheten finansieras via inomstatliga bidrag och avgifter. Pen- sionsmyndigheten har i dagsläget tre olika finansieringskällor: ett för- valtningsanslag samt uttag av avgifter ur inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet. Vidare är lösningar med anslag för löpande verksamhet och avgiftsfinansiering för granskning och kontroll relativt vanliga.68

68Exempelvis Riksrevisionen, Livsmedelsverket och Läkemedelsverket.

524

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

13.8.2Fondförvaltarna ska finansiera hanteringen av fonder på fondtorget

Utredningens förslag: Uppgiften att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive upphandling av fonder, ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Avgifter ska tas ut enligt följande.

Myndigheten ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in anbudsansökningar respektive anbud i en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg för att täcka myndighetens kost- nader för att granska och pröva anbudsansökningarna respektive anbuden.

Avgiften ska betalas när anbudsansökan respektive anbudet ges in. Om inte detta sker ska fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följs inte föreläggandet ska anbuds- ansökan respektive anbudet avvisas. Fondförvaltaren ska upplysas om detta i föreläggandet.

Myndigheten får, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller en del av avgiften.

Myndigheten ska även ta ut årliga avgifter från de fondförval- tare som ingått fondavtal för att täcka myndighetens kostnader för verksamheten avseende premiepensionens fondtorg, och upphand- lingen av fonder, till den del dessa kostnader inte täcks av avgifter enligt ovan.

Myndigheten bestämmer när de årliga avgifterna ska tas ut. Avgiftsnivåerna ska bestämmas av myndigheten utifrån prin-

cipen om full kostnadstäckning.

Avgifterna ska disponeras av myndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Förvaltningen av fondtorget ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna

Kommittédirektiven anger att förvaltningen av premiepensionens fondtorg ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna. Ut- redningen instämmer i att det är rimligt att myndighetens kostnader för denna uppgift finansieras på detta sätt. Granskningen av upp- handlingsunderlag och av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen är en grundläggande förutsättning för ett

525

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

upphandlat fondtorg. Att sådan granskning görs är också en av de viktigaste åtgärderna för att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget uppfyller kraven på lämplighet, kontrollerbarhet, kost- nadseffektivitet, hållbarhet och hög kvalitet.

Den befintliga förvaltningen av fondtorget utförs i dagsläget av Pensionsmyndighetens fondtorgsavdelning. Verksamheten finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Det är därför enligt utredningens uppfattning naturligt att utgå från den modell som Pensionsmyndig- heten använder i dagsläget.

I socialförsäkringsbalken69 anges att Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för

•handläggning av ansökan70,

•granskning av fondförvaltare och fonder71, samt

•information om fonder.

I förordningen (2018:1302) om premiepension anges hur ansök- ningsavgift till fondtorget ska bestämmas.72 I förordningen anges även hur den årliga avgiften ska bestämmas.73,74 Utifrån dessa förut- sättningar har Pensionsmyndigheten utformat en modell för full kostnadstäckning för ansöknings- och granskningsarbetet.

Avgift vid upphandling i stället för vid ansökan

Pensionsmyndighetens avgiftsmodell bygger på att anslutningen av fonder till premiepensionens fondtorg är ett ansökningsförfarande. Modellen omfattar dels avgifter för granskning av ansökan, dels år- liga avgifter för löpande granskning av de fondförvaltare och fonder som finns på fondtorget.

Utredningen föreslår motsvarande modell för finansiering av den nya myndighetens förvaltning av fondtorget. Avgiften för att delta i en upphandling ska finansiera myndighetens granskning av anbuds-

6964 kap. 40 §.

7064 kap. 17 c §.

7164 kap. 3 § tredje stycket.

728–10 §§.

7311 §.

74Motiven framgår av prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem.

526

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

ansökningar och anbud. Den årliga avgiften ska i huvudsak finansiera den löpande granskningen av fonder och fondförvaltare, men även andra kostnader för förvaltningen av fondtorget. Detta motsvarar de avgiftsprinciper som Pensionsmyndigheten använder enligt nu gäl- lande regler. Avgifterna ska beräknas enligt principen om full kost- nadstäckning. Det innebär att de ska täcka såväl direkta som indirekta kostnader. Bland de indirekta kostnaderna finns kostnader för myn- dighetens administration och övriga gemensamma kostnader. Efter- som myndigheten inte omfattas av avgiftsförordningen (1992:191) behöver samråd inte ske med Ekonomistyrningsverket om avgift- ernas storlek.

Det är ovanligt, om ens förekommande, att ta ut en avgift för att få delta i en upphandling. Utredningen anser dock att det är rimligt att så sker i det reformerade premiepensionssystemet. Det mest omfattande granskningsarbetet som myndigheten kommer att utföra görs i sam- band med granskning och prövning av anbudsansökningar och an- bud. Det finns därför ett intresse från myndigheten, men också från fondförvaltarna, att de underlag som lämnas in är väl genomarbetade. Om en avgift inte tas ut vid upphandlingen utan enbart vid den löpande granskningen kan det leda till en situation där de fondför- valtare vars fonder slutligen upphandlas till fondtorget även får be- kosta granskningen av de fonder som inte väljs ut i upphandlingen. Det framstår som orättvist, och det blir också svårt att initialt åstad- komma full kostnadstäckning om den sammanlagda kostnaden för granskning och prövning av upphandlingsunderlag för alla granskade fonder ska betalas av de fondförvaltare som myndigheten ingår fond- avtal med.

Pensionsmyndighetens avgiftsmodell bygger på antaganden om bland annat antal ansökningar, fondförvaltare och fonder. Modellen inkluderar även antaganden om tidsåtgång per ansökan samt direkta och indirekta kostnader som kan hänföras till arbetet. Beräkningar har gjorts för såväl ansöknings- som för granskningsarbetet. För hand- läggning av ansökan är avgiften följande.

•65 000 kronor per fondförvaltare som inte sedan tidigare omfat- tas av ett fondavtal.

•10 000 kronor per fondavtal.

527

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Det innebär alltså sammanlagt 75 000 kronor för fondförvaltarens första fond och därefter 10 000 kronor per fond. Den årliga avgiften för den löpande granskningen uppgår till 32 000 kronor per fond. Dessa avgiftsnivåer har fastställts i förordning.75

Utredningen kan i dagsläget inte ta ställning till om dessa avgifts- nivåer är rimliga för det arbete som den nya myndigheten ska utföra utifrån bemanning och omkostnader eller om ansökningsavgiftens nivå är rimlig som avgift för att granska anbudsansökningar och anbud i en upphandling. Myndigheten ska helt finansieras genom avgifter och myndigheten ska inte heller kunna styras av regeringen genom anslag eller genom att regeringen bestämmer avgiftsnivåerna. Utredningen föreslår därför att avgiftsnivåerna beräknas och be- slutas av myndigheten. Avgifterna ska av samma skäl disponeras av den nya myndigheten. Avgifterna bör fastställas utifrån principen om full kostnadstäckning.

Liksom vad som gäller för ansökningsavgifter enligt avgifts- förordningen (1992:191)76 bör avgiften för prövning och granskning i upphandlingar av fonder till fondtorget betalas när anbudsansökan eller anbudet ges in. Om inte detta sker bör fondförvaltaren före- läggas att betala avgiften inom en viss tid. Följs inte föreläggandet bör myndigheten få avvisa anbudsansökan eller anbudet. Fond- förvaltaren bör upplysas om detta i föreläggandet.

Det bör även finnas en möjlighet att i undantagsfall betala tillbaka eller sätta ned avgiften. Detta bör endast komma ifråga om det vore uppenbart oskäligt att ta ut full avgift. Återbetalningen eller nedsätt- ningen får inte äventyra myndighetens finansiering. En bestämmelse som ger möjlighet till nedsättning eller återbetalning om det finns särskilda skäl bör därför införas för de situationer där det finns särskilda skäl att sätta ned eller återbetala en avgift.77 Exempel på när det kan anses oskäligt att ta ut full avgift är om en ansökan dras till- baka innan myndigheten påbörjat sitt granskningsarbete eller om fondförvaltaren av misstag betalat in en för hög avgift. I andra fall får återbetalning eller nedsättning inte ske.

758 och 11 §§ förordningen (2018:1302) om premiepension.

7611 §.

77Jämför 13 § avgiftsförordningen.

528

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

13.8.3Förvaltningen av premiepensionssystemets förval ska finansieras av dem som väljer förvalet

Utredningens förslag: Den nya myndighetens uppgift att för- valta byggstensfonderna, förvalet och riskprofilerna, ska även fort- sättningsvis finansieras via avgifter som tas ur byggstensfonderna.

Skälen för utredningens förslag

Finansieringen av Sjunde AP-fondens nuvarande förvaltning av för- valet, byggstensfonderna och riskprofilerna sker genom uttag av medel ur byggstensfonderna. Detta innebär att de pensionssparare som har sina pensionsmedel placerade i någon av de produkter som Sjunde AP-fonden förvaltar även fullt ut finansierar förvaltningen av dessa.78 Utredningen föreslår ingen ändring i denna del.

13.8.4Övrig verksamhet ska finansieras via uttag ur premiepensionssystemet

Utredningens förslag: Myndigheten ska finansiera följande upp- gifter via avgiftsuttag från Pensionsmyndigheten som i sin tur ska ta avgifterna ur premiepensionssystemet.

•Kapitalförvaltningen av medlen i den traditionella försäk- ringen.

•Förvaltning och utveckling av valarkitekturen för premie- pensionssystemet.

•Rättegångskostnader med anknytning till myndighetens verk- samhet.

•Skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verk- samhet.

785 kap. 1§ lagen om allmänna pensionsfonder.

529

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

Avgifterna ska beräknas enligt principen om full kostnadstäck- ning.

Pensionsmyndigheten ska inkludera en redogörelse för kost- naderna hos den nya myndigheten i sin årliga samlade redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för hantering av premiepensionssystemet.

Skälen för utredningens förslag

Finansieringen av den traditionella försäkringen sker i dagsläget ge- nom avgiftsuttag ur den del av premiepensionssystemet som avser den traditionella försäkringen. Så bör ske även fortsättningsvis.

Utredningen föreslår att myndigheten ska ansvara för att förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur. En väl utformad valarkitektur är enligt utredningens uppfattning nyckeln till ett väl- fungerande premiepensionssystem och därför av stort intresse för alla pensionssparare. Utredningen anser därför att det är rimligt att även denna uppgift finansieras genom ett generellt avgiftsuttag ur premie- pensionssystemet.

Slutligen bör även kostnader för rättegångskostnader med anknyt- ning till myndighetens verksamhet samt skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verksamhet finansieras via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet. Det kan exempelvis avse processföring gentemot fondförvaltare som orsakat skada eller skadeståndsyrkanden vid upphandling. Att även finansiera dessa kostnader via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet ger enligt utredningen en tydlighet och transparens om premiepensionssystemets totala kostnader.

Avgifterna för dessa arbetsuppgifter ska beräknas enligt prin- cipen om full kostnadstäckning. Det innebär att avgifterna ska täcka såväl direkta som indirekta kostnader. Bland de indirekta kostnad- erna finns kostnader för myndighetens administration och övriga gemensamma kostnader.

Det bör därför införas bestämmelser om att kostnaderna för dessa arbetsuppgifter ska täckas genom avgifter från Pensionsmyndigheten samt att kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen ska utföras mot avgift från Pensionsmyndigheten. Dessa avgifter utgör sådana kostnader för Pensionsmyndigheten för skötseln av premie-

530

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

pensionssystemet som i sin tur ska täckas av avgifter som belastar tillgodohavandena på premiepensionskontona.79

Utredningen anser att detta sätt att ordna finansieringen är att föredra framför att införa nya bestämmelser om att den nya myndig- heten ges rätt att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet.

I Pensionsmyndighetens instruktion anges att Pensionsmyndig- heten senast den 15 maj varje år ska lämna en samlad redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensions- systemet för att täcka kostnader för samtliga myndigheters admini- stration av premiepensionen.80 Dessa myndigheter är, förutom Pen- sionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Statens servicecenter. Utredningen föreslår att uppgiften i instruktionen ut- vidgas till att även omfatta kostnaderna för den nya myndigheten och att Pensionsmyndigheten i sin redogörelse och framställan in- kluderar de avgifter som Pensionsmyndigheten betalat till myndig- heten.

13.8.5Avgift för kopior av allmän handling

Utredningens förslag: Myndigheten får ta ut avgift för kopior, avskrifter och utskrifter av allmän handling på motsvarande sätt som gäller för övriga myndigheter under regeringen.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen gör ovan bedömningen att myndigheten inte omfattas av avgiftsförordningen. Det behöver dock regleras hur myndigheten kan ta ut avgift för kopior av allmän handling.

I tryckfrihetsförordningen anges att myndigheter har rätt att ta ut en avgift för en kopia eller en avskrift av en allmän handling.81 En förutsättning för att en myndighet ska kunna ta ut avgifter för kopior eller avskrifter av allmän handling är att det finns en på förhand fast- ställd taxa. För statliga myndigheter är avgiften fastställd och regleras i avgiftsförordningen (1992:191).82 Utredningen anser att myndig-

7964 kap. 37 § socialförsäkringsbalken.

803 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

812 kap. 16 §.

8215–22 §§.

531

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

heten ska ha rätt att ta ut avgift på motsvarande sätt. Det bör i lag därför införas bestämmelser som anger detta.

13.9Redovisning och revision

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera hur nödvändig extern kontroll av myndigheten kan uppnås och föreslå hur kon- trollen ska utformas.

13.9.1Löpande redovisning

Utredningens förslag: Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om myndighetens löpande redovisning. Be- stämmelserna ska i huvudsak motsvara bestämmelserna om redo- visning i 6 kap. lagen om allmänna pensionsfonder.

Skälen för utredningens förslag

Sjunde AP-fonden sköter den löpande redovisningen av sin verk- samhet och upprättar årsredovisning enligt bestämmelserna i 6 kap. lagen om allmänna pensionsfonder. Liksom för Sjunde AP-fonden bör räkenskapsåret vara kalenderår. Utredningen bedömer att redo- visning på det sätt som föreskrivs i lagen om allmänna pensions- fonder ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet, även när myndighetens uppgifter utökas. Motsvarande bestämmelser bör där- för införas i lagen om den nya myndigheten.

I lagen om allmänna pensionsfonder anges att bokföringsskyldig- heten omfattar affärshändelser. Utredningen anser att begreppet affärshändelser bör ersättas av ekonomiska händelser i de bestäm- melser som nu föreslås. Ekonomiska händelser är ett vidare begrepp som bättre speglar myndighetens nya uppgifter.

532

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

13.9.2Årlig granskning av myndigheten i samband med årsredovisningen

Utredningens förslag: Regeringen ska utse två särskilda reviso- rer för granskning av myndighetens årsredovisning och förvalt- ningen av fondmedlen.

Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om revisorernas granskning som i allt väsentligt motsvarar be- stämmelserna om revision i 6 kap. lagen om allmänna pensions- fonder.

Skälen för utredningens förslag

Reglerna om revision av Sjunde AP-fonden finns i 6 kap. lagen om allmänna pensionsfonder83 och gäller även för Första–Fjärde AP- fonderna.

AP-fondernas årsredovisningar granskas i dagsläget av två sär- skilda revisorer utsedda av regeringen. Uppdraget består i att granska om årsredovisningen upprättats i enlighet med lagen om allmänna pensionsfonder och om den ger en i alla väsentliga avseenden rätt- visande bild av AP-fondernas finansiella ställning och resultat. Revi- sorerna ska även granska förvaltningen av fondmedlen. Revisorerna lämnar en revisionsberättelse för varje räkenskapsår.

Utredningen anser att den externa kontrollen av myndigheten ska ske på liknande sätt framgent, det vill säga att regeringen utser två revisorer för att granska myndighetens årsredovisning samt för- valtningen av fondmedlen. Till skillnad mot vad som föreskrivs i nuvarande bestämmelser anser dock utredningen att det inte finns anledning att behålla kravet att en revisor ska vara gemensam för den nya myndigheten och Första–Fjärde samt Sjätte AP-fonderna. Efter- som verksamheternas art kommer att skilja sig väsentligt mellan den nya myndigheten samt Första–Fjärde och Sjätte AP-fonderna som är buffertfonder i inkomstpensionssystemet anser utredningen att det inte finns något mervärde med en gemensam revisor. Bestämmelser om revision, förutom bestämmelserna om gemensam revisor, som

835–9 §§.

533

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

motsvarar bestämmelserna i 6 kap. lagen om allmänna pensions- fonder84 bör därför tas in i den lagen om den nya myndigheten.

13.9.3Det behövs ingen ytterligare särskild tillsyn av myndighetens verksamhet

Utredningens bedömning: Det behövs ingen ytterligare tillsyn av verksamheten vid myndigheten utöver den som görs av Justitieombudsmannen, Justitiekanslern och myndighetens intern- revision samt som sker genom Riksrevisionens effektivitetsrevision och revisorernas revision i samband med årsredovisningen.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Finansinspektio- nens nuvarande tillsynsansvar över Sjunde AP-fondens förvaltning av fonder ska upphöra och följaktligen inte gälla för verksamheten vid den nya myndigheten.

Myndigheten ska inte längre betala årlig avgift till Finans- inspektionen.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Utredningen anser inte att det behövs ytterligare tillsyn över den nya myndighetens verksamhet utöver den granskning av myndighetens verksamhet och regelefterlevnad som utförs av myndighetens intern- revision samt den granskning som sker i samband med den externa kontrollen och som utförs av de särskilt utsedda revisorerna, se av- snitt 13.9.2.

Den nya myndigheten kommer att omfattas av Riksrevisionens granskningar enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verk- samhet, den så kallade effektivitetsrevisionen.85

Liksom övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen står den nya myndigheten även under Justitiekanslerns och Justitie- ombudsmannens tillsyn.

När det gäller internrevision och intern styrning och kontroll, se avsnitt 13.6.10. Se även avsnitt 11.20 som behandlar frågan om huru-

846 kap. 5–9 §§.

852 och 4 §§.

534

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

vida upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg ska omfattas av tillsyn på samma sätt som gäller för upphandlingar enligt befintliga upphandlingslagar.

I dagsläget utvärderas AP-fondernas förvaltning av fondmedel årligen av regeringen enligt lagen om allmänna pensionsfonder.86 I avsnitt 5.3 bedömer utredningen att målet för premiepensions- systemet inte bör omfattas av denna utvärdering. Någon regel som motsvarar 7 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder föreslås så- ledes inte.

Finansinspektionen utövar i dagsläget tillsyn över Sjunde AP- fonden.87 Finansdepartementets översyn av premiepensionssystemets förval har analyserat Finansinspektionens tillsynsansvar över Sjunde AP-fonden.88 Enligt promemorian är det av flera skäl inte ändamåls- enligt med ett sådant tillsynsansvar. Promemorian ifrågasätter bland annat om Finansinspektionen – som är en myndighet under reger- ingen – bör utöva tillsyn över Sjunde AP-fonden som är en myndig- het som styrs genom lag. Promemorian föreslår därför att bestäm- melserna om sådan tillsyn ska upphävas.

Utredningen instämmer i promemorians uppfattning att Finans- inspektionens tillsynsansvar över Sjunde AP-fonden bör upphöra och att Finansinspektionen därmed inte heller ska ha ett tillsyns- ansvar över den nya myndigheten. Myndigheten bör förutsättas klara av sina kärnuppgifter utan särskild tillsyn av annan myndighet. Möjligheterna till åtgärder och eventuella sanktioner av en sådan till- syn är också mycket begränsade.

Eftersom den nya myndigheten inte längre ska stå under Finans- inspektionens tillsyn ska den inte heller betala avgift till Finans- inspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har i uppdrag att ge- nom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.89 Premiepensions- systemet är en del av socialförsäkringen och det kan övervägas om ISF:s uppdrag även borde omfatta granskning av myndighetens fond- verksamhet inom premiepensionssystemet. Denna verksamhet är dock tämligen skild från den granskning ISF i dagsläget gör av Försäk-

867 kap. 1 §.

875 kap. 8 § lagen om allmänna pensionsfonder.

88Finansdepartementet, Förvalet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

89Förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen.

535

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

ringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet. För att kunna bedriva en effektiv granskning av verksamheten på den nya myndig- heten krävs därför att ISF behärskar området kapitalförvaltning, vilket inte är ett naturligt kompetensområde utifrån myndighetens övriga uppdrag. Utredningen föreslår därför att ISF:s tillsyn inte ska omfatta den nya myndigheten.

13.10Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet

Utredningens bedömning: Myndigheten kommer att vara obe- roende i förhållande till regeringen när det gäller vilka enskilda fonder som upphandlas till premiepensionens fondtorg på ett sätt som är jämförbart med AP-fonderna eftersom

•förfarandet för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg lagregleras,

•verksamheten uteslutande finansieras genom avgifter som be- stäms och disponeras av myndigheten,

•myndighetens grundläggande organisation bestäms i lag, samt

•myndighetschefen utses av styrelsen.

Skälen för utredningens bedömning

Av kommittédirektiven framgår att myndigheten ska vara oberoende från regeringen och sköta sina uppgifter utifrån principer fastställda i lag. Myndighetens förhållande till regeringen bör enligt direktiven jämföras med AP-fondernas förhållande till regeringen, det vill säga regeringen ska inte kunna styra myndigheten i frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg.

Myndigheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet under regeringen. Av regeringsformen följer att regeringen inte får bestäm- ma hur myndigheten i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpningen av lag, det undantagna området för regeringens styrning av förvaltningen.90

9012 kap. 2 §.

536

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

Hur upphandlingen av fonder till fondtorget ska gå till framgår av utredningens förslag till 64 a kap. socialförsäkringsbalken (se kapitel 11). Avsikten är att lagförslagets bestämmelser och det ut- rymme det ger för myndighetens bedömningar exklusivt ska reglera vad som gäller i fråga om upphandling av fonder till fondtorget. Upphandlingen utgör inte myndighetsutövning, men innebär till- lämpning av lag i ett ärende där regeringen enligt grundlagen är för- bjuden att styra myndighetens handläggning och beslut.

Riksdagen kan alltid lagstifta inom de områden där regeringen får meddela föreskrifter.91 Genom att lagstiftningsutrymmet på så sätt blir upptaget följer av den formella lagkraftens princip att regeringen är förhindrad att nyttja sin egen normgivningskompetens på områ- det.92 Eftersom avsikten med de föreslagna lagreglerna är att, om inget annat anges, exklusivt reglera vad som gäller för upphandling av fonder till fondtorget saknas utrymme för regeringen att i dessa frågor meddela ytterligare föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

Genom att upphandlingsförfarandet regleras i lag kan regeringen varken genom direktiv i enskilda fall eller genom föreskrifter besluta hur myndigheten ska tillämpa lagen. Regeringen är därmed redan av dessa skäl förhindrad att styra myndigheten i frågor som rör vilka enskilda fonder som ska väljas.

Vidare ska den nya myndighetens verksamhet finansieras av avgifter som fastställs och får disponeras av myndigheten. Även om det rent formellt är regeringen som beslutar om de avgifter som tas ur premie- pensionssystemet har regeringen en skyldighet att tillse att myndig- heterna kan utföra sina uppgifter. Regeringen kan därför inte heller styra myndigheten i verksamhet som rör upphandling av fonder eller förvaltning av förvalet genom tilldelningen av anslagsmedel.

Utredningen föreslår vidare att myndighetens grundläggande organisation ska fastställas i lag och att det i lagen ska regleras att myndighetschefen ska utses av styrelsen, inte av regeringen (se av- snitt 13.6.6).

Mot denna bakgrund anser utredningen att myndigheten i de frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till fond- torget är oberoende i förhållande till regeringen på ett sätt som kan jämföras med AP-fonderna.

918 kap. 8 § regeringsformen.

928 kap. 18 § regeringsformen.

537

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

SOU 2019:44

13.11 Följdändringar

Enligt utredningens organisationsförslag ska Sjunde AP-fonden byta namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och dess verksamhet ska regleras i särskild lag i stället för i lagen om allmänna pensionsfonder. Det leder till följdändringar i en rad för- fattningar.

13.11.1Följdändringar med anledning av att myndighetens verksamhet ska regleras i den nya lagen

Utredningens förslag: Lagen om allmänna pensionsfonder ska ändras enligt följande.

•5 kap. om förvaltningen av premiepensionsmedel ska upphöra att gälla.

•Bestämmelser som hänvisar till Sjunde AP-fonden ska upp- höra att gälla.

I socialförsäkringsbalken ska bestämmelser som hänvisar till be- stämmelser i lagen om allmänna pensionsfonder ändras till hänvis- ningar till motsvarande bestämmelser i lagen om den nya myndig- heten.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att myndighetens verksamhet ska regleras i en särskild lag. I dagsläget regleras Sjunde AP-fondens organisation och verksamhet i lagen om allmänna pensionsfonder. I nämnda lag finns bestämmelser om förvaltningen av bland annat förvalet i premiepen- sionen. 93 Lagen innehåller även bestämmelser om Sjunde AP-fondens ledning.94 Enligt utredningens organisationsförslag ersätts dessa be- stämmelser av motsvarande bestämmelser i lagen om myndigheten.

Eftersom utredningen föreslår att myndighetens organisation och förvaltningen av premiepensionssystemets förval i stället ska regle- ras i lagen om den nya myndigheten bör 5 kap. lagen om allmänna

935 kap.

945 kap. 6 §.

538

SOU 2019:44

En myndighet för premiepensionens fondförvaltning

pensionsfonder upphöra att gälla. Av samma skäl bör även hänvis- ningarna till Sjunde AP-fonden i 1 kap. lagen om allmänna pensions- fonder upphöra att gälla. De bestämmelser i 64 kap. socialförsäkrings- balken som hänvisar till bestämmelser i 5 kap. lagen om allmänna pensionsfonder bör i stället hänvisa till motsvarande bestämmelser i lagen om den nya myndigheten.

13.11.2Följdändringar med anledning av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Utredningens förslag: Som en direkt följd av att Sjunde AP- fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning ska ändringar göras i följande författningar.

•2 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndig- heter.

•3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

•7 kap. 9 § aktiebolagslagen (2005:551).

•32 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

•11 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten.

•1 § förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokali- sering.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att Sjunde AP-fonden ska byta namn till Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning. Utöver de nya upp- gifter som utredningen föreslår att myndigheten ska få, ska oföränd- rade regler gälla för myndighetens verksamhet och organisation. Det innebär att hänvisningar till AP-fonderna eller Sjunde AP-fonden i ett antal författningar behöver ändras till myndighetens nya namn. Någon ändring i sak avses inte.

539

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

14.2En ytterligare, fristående myndighet

– hälften så bra, dubbelt så dyr

Utredningens bedömning: Utredningen kan inte förorda en ny fristående myndighet framför utredningens organisationsförslag som innebär att Sjunde AP-fonden ges fler uppgifter.

Om myndigheten ändå inrättas som en ny fristående myndig- het i stället för enligt utredningens organisationsförslag bör an- svarsfördelningen mellan de olika myndigheterna vara följande.

•Den nya fristående myndigheten bör ansvara för att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive upphandlingen av fon- der. I detta ingår att bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten ingår. Myndigheten bör även ansvara för att förvalta premiepensionssystemets val- arkitektur.

•Pensionsmyndigheten bör liksom i dagsläget ansvara för hand- läggningen av enskilda pensionssparares och pensionärers ärenden om premiepension, fondadministration och fond- information samt hela förvaltningen av den traditionella för- säkringen. Pensionsmyndigheten bör vidare ansvara för upp- följningen av målet för premiepensionssystemet samt för att presentera premiepensionssystemets valarkitektur i sitt webb- gränssnitt. Pensionsmyndigheten bör också ansvara för han- teringen av de granskningar av fondförvaltare och fonder som Pensionsmyndigheten inlett före den 1 januari 2021.

•Sjunde AP-fonden bör liksom i dagsläget ansvara för att för- valta premiepensionssystemets förval.

Skälen för utredningens bedömning

Ett av de förslag till organisation av den nya myndigheten som utredningen enligt kommittédirektiven ska lämna är att myndig- heten organiseras som en fristående myndighet med uppgiften att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder. Utredningen anser att en sådan myndighet även bör ansvara för utformningen och normgivningen av premiepensionssystemets val- arkitektur av samma skäl som anges för utredningens organisations-

542

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

förslag i avsnitt 13.5. De nuvarande uppgifterna inom premiepensions- systemet för Sjunde AP-fonden respektive Pensionsmyndigheten bör, med undantag för förvaltningen av fondtorget, förbli på respek- tive myndighet om en fristående myndighet inrättas.

Det är i teorin möjligt att föra över kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen till den nya myndigheten, men för att uppnå de önskade effektivitetsvinsterna som följer av utredningens organi- sationsförslag bör samtliga kapitalförvaltande uppgifter föras över till en myndighet, på det sätt som sker i utredningens förslag. Det finns därför enligt utredningen inga större vinster med att endast föra över kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen till en ny fristående myndighet.

Myndighetens sammantagna uppgifter blir därför färre än i utred- ningens organisationsförslag.1

Möjlighet att fokusera på sin kärnuppgift

–men en dyr lösning med ett snävt uppdrag

En ny fristående myndighet med egna resurser skulle verksamhets- mässigt kunna fungera väl för den uppgift som beskrivs i kommitté- direktiven. En ny fristående myndighet skulle ha goda möjligheter att fokusera på sina kärnuppgifter utan direkta beroenden till andra myndigheter eller annan konkurrerande verksamhet. Myndigheten skulle även kunna utforma verksamhetsstrukturer och rutiner ut- ifrån uppgifternas karaktär. Till skillnad från nämndmyndighetslös- ningen som beskrivs i avsnitt 14.3 finns ingen risk för att intresse- konflikter uppstår med en värdmyndighet.

Utredningen förordar i sitt organisationsförslag att premiepensions- systemets kapitalförvaltande uppgifter hålls samman i en myndighet. En ny fristående myndighet med ett begränsat uppdrag innebär i stället att dessa uppgifter delas upp på den nya fristående myndig- heten, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden och Kammarkollegiet. Kapitalförvaltningen inom premiepensionssystemet kan därför inte bedrivas lika effektivt som i utredningens organisationsförslag. Orga- nisationslösningen med en ny fristående myndighet innebär även, liksom i utredningens organisationsförslag, att ett nytt gränssnitt bildas mellan förvaltningen av premiepensionens fondtorg respektive

1I avsnitt 13.5 där utredningens organisationsförslag presenteras finns dock en beskrivning av hur en ny fristående myndighet med ett utökat uppdrag skulle kunna bildas.

543

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

Pensionsmyndighetens fondadministration och fondinformation. Gränsdragningsfrågorna är enligt utredningen hanterbara, men det blir fler gränsdragningar att ta hänsyn till när ytterligare en myndig- het tillkommer.

Att bilda en ny fristående myndighet innebär även att fyra myn- digheter behöver upprätthålla kompetens för kapitalförvaltande uppgifter inom sitt eget avgränsade område. Detta leder till intern, statlig konkurrens om ett begränsat antal, relativt dyra resurser. En ny fristående myndighet får därigenom mycket svårt att leva upp till det generella kravet på en kostnadseffektiv verksamhet.

Uppbyggnad och drift av en helt ny myndighet, med egna resur- ser för att kunna bedriva en fullskalig myndighetsverksamhet, be- höver ske för ett relativt sett begränsat myndighetsuppdrag. Det kan i sin tur göra det svårare att rekrytera kvalificerad personal inom kapitalförvaltning men även inom andra områden, inte minst till myndighetens högsta ledning. Det är inte orimligt att anta att en helt ny myndighet behöver etableras utanför Stockholm, även om detta inte är direkt uttryckt i kommittédirektiven. Utredningen kan i så fall befara ytterligare rekryteringsproblem eftersom den svenska finan- siella sektorn i mycket hög grad är koncentrerad till Stockholms- regionen.

Storleken på myndigheten i detta alternativ skulle också innebära större svårigheter än i utredningens organisationsförslag att bedriva även annan verksamhet än kärnverksamheten kostnadseffektivt och med hög kvalitet. Detta gäller personaladministration, it- och infor- mationssäkerhet med mera.

Utredningen anser sammantaget att en ny fristående myndighet väl skulle kunna utföra de uppgifter som är beskrivna i kommitté- direktiven. Det är dock förenat med större svårigheter att inrätta en ny fristående myndighet med ett begränsat uppdrag som samtidigt lever upp till kraven på en kostnadseffektiv verksamhet. Utredningen kan därför inte förorda att bilda en ny fristående myndighet framför utredningens organisationsförslag.

544

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

14.2.1En styrelsemyndighet som bör regleras i lag

Utredningens bedömning: Om den nya myndigheten inrättas som en ny fristående myndighet i stället för att Sjunde AP-fon- den får fler uppgifter bör den inrättas som en styrelsemyndighet. Myndigheten bör regleras i lag. Myndighetschefen bör utses av styrelsen.

Skälen för utredningens bedömning

En ny fristående myndighet kan bildas som antingen en styrelse- myndighet eller en enrådighetsmyndighet med eller utan insynsråd.2 En myndighet för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen, med det uppdrag som anges i kommittédirektiven blir en relativt liten myndighet med ett begränsat uppdrag. Myndighetens verksam- het berör dock de allra flesta pensionssparare och pensionärer och det finansiella ansvaret blir omfattande. För myndigheter med denna typ av verksamhet brukar formen styrelsemyndighet användas. Det får även anses rimligt att insyn garanteras för en myndighet som på- verkar många medborgare och som hanterar stora ekonomiska värden. Utredningen anser därför att om en ny fristående myndighet väljs som organisationsform bör den inrättas som en styrelsemyndighet. Liksom i utredningens organisationsförslag och som gäller för övriga styrelsemyndigheter under regeringen bör det särskilt anges att styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.3 Styrelseledamöter bör kunna tillsättas och skiljas från sitt upp- drag samt arvoderas enligt motsvarande regelverk som föreslås i utredningens organisationsförslag. För att möjliggöra god kunskaps- överföring mellan ledamöter är det väsentligt att samtliga ledamöter inte utses samtidigt och med samma mandattid. När regeringen utser styrelseledamöter för första gången bör regeringen därför utse tre ledamöter på en mandattid om två år, tre ledamöter på en mandattid om tre år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år. Ledamöter

2Se 2 § myndighetsförordningen (2007:515).

3Se 3 § myndighetsförordningen.

545

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

får inte vara omyndiga eller ha förvaltare, vara försatta i konkurs eller ha näringsförbud, se vidare avsnitt 13.6.4.

Utifrån myndighetens uppgifter kopplade till kapitalförvaltning och socialförsäkringen bör styrelsens samlade kompetens, liksom i utredningens organisationsförslag, innehålla kompetens inom områ- dena kapitalförvaltning, finansmarknad, urval av fonder, pensioner och socialförsäkring, beteendeekonomi samt juridik med anknytning till myndighetens uppgifter, se avsnitt 13.6.5.

I utredningens organisationsförslag föreslås att myndighetens organisation ska regleras i lag för att uppnå oberoende från regeringen avseende vilka fonder som ska väljas till fondtorget. Utredningen an- ser att motsvarande bör gälla för en ny fristående myndighet och att lagen bör utformas på i huvudsak motsvarande sätt som i utred- ningens organisationsförslag, se avsnitt 13.6.

För vidare resonemang kring myndighetens oberoende från re- geringen, se avsnitt 13.10.

I likhet med utredningens organisationsförslag bör myndighets- chefen utses av styrelsen, se avsnitt 13.6.6. Myndighetschefen bör ansvara för den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

14.2.2Myndighetens ledning

Utredningens bedömning: En ny fristående myndighets ledning bör regleras på motsvarande sätt som ledningen i utredningens organisationsförslag med följande tillägg och undantag:

•Styrelsens mandatperiod bör bestämmas till tre år, utan hän- syn till myndighetens räkenskapsår.

•Det bör uttryckligen anges i lag att fonddirektören ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

•Styrelsen bör kunna avgöra brådskande ärenden på motsva- rande sätt som övriga myndigheter under regeringen.

•Det bör inte utses någon personalföreträdare till myndig- hetens styrelse och myndigheten bör inte ha någon personal- ansvarsnämnd.

546

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

Skälen för utredningens bedömning

I huvudsak bör ledningen för en ny fristående myndighet regleras på motsvarande sätt som ledningen enligt utredningens organisations- förslag och motsvarande regler för sammanträden, beslutsfattande och beslutsförhet bör gälla. Det innebär bland annat att myndighets- förordningen inte är tillämplig. Mot bakgrund av detta finns skäl att göra några ändringar och tillägg i förhållande till utredningens organi- sationsförslag.

Eftersom den nya fristående myndigheten inte föreslås få i upp- gift att förvalta premiepensionssystemets förval saknas skäl att knyta styrelseledamöternas mandatperiod till myndighetens räkenskapsår. Mandatperioden bör vara tre år, vilket överensstämmer med reger- ingens praxis för övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen.

Myndighetschefens ansvar att hålla styrelsen informerad, förse den med underlag och verkställa dess beslut bör anges uttryckligen i lag (jämför 13 § myndighetsförordningen).

Styrelsens möjligheter att delegera ärenden bör inte vara obegrän- sade. Liksom för övriga myndigheter under regeringen bör styrelsen inte kunna delegera ärenden om föreskrifter eller ärenden av större betydelse eller principiell karaktär.4

Styrelsen bör kunna avgöra brådskande ärenden på motsvarande sätt som övriga myndigheter under regeringen.5

Styrelseledamöter, myndighetschefen, myndighetens revisorer och anställda bör, som i utredningens organisationsförslag, ha en anmälningsskyldighet avseende innehav av finansiella instrument. Anmälningsskyldigheten bör dock gälla enligt lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument, på samma sätt som gäller för vissa uppdrag- stagare och arbetstagare hos Pensionsmyndigheten i dagsläget. Regler om jäv och bisysslor motsvarande dem som gäller enligt utredningens organisationsförslag bör gälla för myndighetens styrelseledamöter och anställda, se avsnitt 13.6.8.

I utredningens organisationsförslag redogörs i avsnitt 13.6.9 för varför den nya myndighetens styrelse bör ha personalföreträdare och personalansvarsnämnd. En ny fristående myndighet skulle vara betydligt mindre, både vad gäller uppgifter och antal medarbetare.

4Jämför 4 § myndighetsförordningen.

5Jämför 12 § myndighetsförordningen.

547

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

Det är enligt utredningen uppfattning därför inte rimligt att en ny fristående myndighet har personalföreträdare i styrelsen eller att myndigheten inrättar en personalansvarsnämnd.

14.2.3En ny fristående myndighet lämnar årsredovisning och har internrevision

Utredningens bedömning: En ny fristående myndighet bör lämna årsredovisning på motsvarande sätt som i utredningens organisa- tionsförslag.

En ny fristående myndighet bör inrätta en internrevision.

Skälen för utredningens bedömning

Utifrån verksamhetens art, betydelse och omfattning anser utred- ningen att det är rimligt att en ny fristående myndighet lämnar års- redovisning. Eftersom myndighetens konstruktion enligt kommitté- direktiven ska vara AP-fondsliknande och myndigheten ska bedriva verksamheten oberoende från regeringen bör årsredovisning lämnas enligt ett regelverk som motsvarar det regelverk som gäller för Sjunde AP-fonden, det vill säga på samma sätt som föreslås i utred- ningens organisationsförslag avsnitt 13.6.11.

Inre kontrollfunktioner behövs för att ge myndighetens ledning förutsättningar att bedriva verksamheten på ett effektivt sätt och uppnå önskat resultat, samtidigt som fel och brister kan begränsas och oegentligheter undvikas. Myndigheten bör därför inrätta en internrevision och detta bör regleras i lag. Liksom i utredningens organisationsförslag bör lagregleringen endast ange att en intern- revision ska finnas och den ska bedrivas enligt god internrevisions- sed och internrevisorssed. Det är sedan styrelsen som utfärdar när- mare riktlinjer för internrevisionens arbete. Dessa utgår lämpligen från svensk och internationell standard på området. Se vidare i av- snitt 13.6.10.

548

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

14.2.4Samverkan med andra myndigheter

Utredningens bedömning: En ny fristående myndighet bör sam- verka med Pensionsmyndigheten i frågor som rör premiepensions- systemet.

En ny fristående myndighet bör samverka med Finansinspek- tionen och Konsumentverket i konsumentskyddsfrågor samt med Ekobrottsmyndigheten i arbetet mot viss organiserad brottslighet.

Vid samverkan bör myndigheterna lämna varandra de uppgif- ter som behövs.

Skälen för utredningens bedömning

Pensionsmyndigheten

Samverkansbehoven med Pensionsmyndigheten skulle för en ny fristående myndighet bli omfattande. Behoven motsvarar till stor del de behov som beskrivs i utredningens organisationsförslag, se av- snitt 13.7.1. En ny fristående myndighet behöver dock inte samverka kring hanteringen av den traditionella försäkringen eftersom en ny fristående myndighet inte föreslås ansvara för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen.

Sjunde AP-fonden

Utredningens bedömning är att det inte finns några specifika områ- den där samverkan behöver regleras mellan en ny, fristående myn- dighet och Sjunde AP-fonden. Ett gemensamt område för såväl den nya myndigheten som för Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndig- heten är samordning av kommunikation och budskap avseende det statliga förvalet i premiepensionssystemets valarkitektur. Utredningen anser dock att det inte behövs några särskilda regler om samverkan kring detta utan det får anses följa av myndigheternas respektive uppdrag.

549

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

Finansinspektionen och Konsumentverket

Utredningen gör bedömningen att en ny fristående myndighet skulle ha motsvarande samverkansbehov med Finansinspektionen och Kon- sumentverket som myndigheten i utredningens organisationsförslag, se avsnitt 13.7.4.

Ekobrottsmyndigheten

Utredningen gör bedömningen att en ny fristående myndighet, liksom myndigheten i utredningens organisationsförslag, borde omfattas av förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2 §), se avsnitt 13.7.4. Utredningen före- slår därför att en ny fristående myndighet ska ingå bland de uppräknade myndigheterna i nämnd förordning och därmed omfattas av uppgifts- skyldigheten. Detta innebär att myndigheterna behöver samverka.

14.2.5Finansiering sker via avgiftsuttag av fondförvaltare och ur premiepensionssystemet

Utredningens bedömning: Uppgiften att förvalta premiepensio- nens fondtorg, inklusive upphandling av fonder, bör finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltare.

Myndigheten bör ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in anbudsansökningar respektive anbud i en upphandling av fonder för att täcka myndighetens kostnader för att granska och pröva anbudsansökningarna respektive anbuden i upphandlingen.

Avgiften bör betalas när anbudsansökan respektive anbudet ges in. Om inte detta sker bör fondförvaltaren föreläggas att betala av- giften inom en viss tid. Följs inte föreläggandet bör anbudsansökan respektive anbudet avvisas. Fondförvaltaren bör upplysas om detta i föreläggandet.

Myndigheten bör, om det finns särskilda skäl, få betala tillbaka hela eller en del av avgiften.

Myndigheten bör även ta ut årliga avgifter från de fondförval- tare som ingått fondavtal för att täcka myndighetens kostnader för verksamheten avseende premiepensionens fondtorg, inklusive

550

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

upphandling av fonder, till den del dessa kostnader inte täcks av avgifter enligt ovan.

Avgiftsnivåerna bör bestämmas av den nya fristående myndig- heten utifrån principen om full kostnadstäckning. Avgifterna bör disponeras av myndigheten.

Uppgiften avseende utformning och normgivning av premie- pensionssystemets valarkitektur, rättegångskostnader med anknyt- ning till myndighetens verksamhet samt skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verksamhet bör finansieras genom avgiftsuttag ur premiepensionssystemet.

Avgifter för kopior, avskrift eller utskrift av allmänna handlingar bör bestämmas enligt de regler som gäller för andra myndigheter under regeringen.

Skälen för utredningens bedömning

Om en ny myndighet inrättas genom en fristående myndighet före- slås den få i uppgift att dels förvalta premiepensionens fondtorg, dels ansvara för utformning och normgivning av premiepensionssyste- mets valarkitektur. Utredningen föreslår samma finansieringslös- ning för utförandet av dessa uppgifter som i utredningens organisa- tionsförslag, se avsnitt 13.8. En sådan lösning innebär avgiftsuttag från fondförvaltarna för förvaltningen av fondtorget och uttag ur premiepensionssystemet för utformning och normering av valarkitek- turen, rättegångskostnader med anknytning till myndighetens verk- samhet samt skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verksamhet.

Enligt utredningens organisationsförslag bör den nya myndig- heten kunna ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar (se av- snitt 13.8.5). Motsvarande regler bör gälla även för en ny fristående myndighet.

551

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

14.2.6Löpande redovisning

Utredningens bedömning: En ny fristående myndighets bok- föring och redovisning bör fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Vad gäller god redo- visningssed bör särskilt beaktas vad som gäller för statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen.

I övrigt bör den löpande redovisningen utföras på motsvarande sätt som i utredningens organisationsförslag.

Regeringen ska kunna meddela föreskrifter om att myndig- heten ska ingå överenskommelse med Statens servicecenter om ekonomiadministrativa tjänster.

Skälen för utredningens bedömning

Myndighetens bokföring och redovisning bör fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redovis- ningen bör ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet, den ekonomiska ställningen och förvaltningen av myndig- hetens tillgångar.

Den nya fristående myndighetens redovisning bör vara jämförbar med redovisningen för övriga statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Beträffande god redovisningssed bör därför särskilt beaktas vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen.

I övrigt bör den löpande redovisningen ske på motsvarande sätt som föreslås i utredningens organisationsförslag, se avsnitt 13.9.1.

I likhet med vad som gäller enligt utredningens organisations- förslag bör regeringen ha möjlighet att meddela föreskrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med Statens servicecenter om ekonomiadministrativa tjänster, se avsnitt 13.6.12.

14.2.7Extern kontroll utförs av särskild revisor i samband med årsredovisningen

Utredningens bedömning: Den externa kontrollen av den fristå- ende myndigheten bör ske genom att regeringen tillsätter särskilda revisorer för granskning av myndighetens årsredovisning.

552

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

Skälen för utredningens bedömning

Den externa kontrollen av en ny fristående myndighets årsredovisning bör utföras av särskilda revisorer utsedda av regeringen på motsvarande sätt som i utredningens organisationsförslag, se avsnitt 13.9.2.

14.3Nämndmyndighet – en enklare åtgärd men säkerställer inte oberoendet

Utredningens bedömning: Utredningen anser att starka skäl talar mot att en nämndmyndighet inrättas.

Om den nya myndigheten trots det inrättas som nämnd- myndighet i stället för enligt utredningens organisationsförslag bör ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna vara följande.

•Nämndmyndigheten bör ansvara för att förvalta premiepen- sionens fondtorg, inklusive upphandlingen av fonder. I detta ingår även att bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten ingår. Nämndmyndig- heten bör vidare ansvara för att förvalta premiepensionssyste- mets valarkitektur.

•Pensionsmyndigheten bör liksom i dagsläget ansvara för hand- läggningen av enskilda pensionssparares och pensionärers ären- den om premiepension, fondadministration och fondinfor- mation samt förvaltningen av den traditionella försäkringen. Pensionsmyndigheten bör vidare ansvara för uppföljningen av målet för premiepensionssystemet samt för att presentera premiepensionssystemets valarkitektur. Vidare bör Pensions- myndigheten ansvara för hanteringen av de granskningar av fondförvaltare och fonder som myndigheten inlett före den 1 januari 2021.

•Sjunde AP-fonden bör liksom i dagsläget ansvara för att för- valta premiepensionssystemets förval.

En nämndmyndighet bör fullt ut nyttja stöd och kompetens hos värdmyndigheten.

553

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

Skälen för utredningens bedömning

Ett av de förslag till organisation för den nya myndigheten som utredningen enligt kommittédirektiven ska lämna är att myndig- heten organiseras som en nämndmyndighet samlokaliserad med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län. Myndigheten ska ha till uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder.

En sådan myndighet bör enligt utredningen även ansvara för ut- formningen och normgivningen av premiepensionssystemets valarki- tektur, enligt samma resonemang som förs beträffande utredningens organisationsförslag, se avsnitt 13.5. Frågor avseende valarkitekturen behöver dock beredas av värdmyndigheten. De nuvarande uppgif- terna inom premiepensionssystemet för Sjunde AP-fonden respek- tive Pensionsmyndigheten bör, med undantag för förvaltningen av fondtorget, förbli på respektive myndighet om en nämndmyndighet inrättas.

Utredningen bedömer att en nämndmyndighet inte kan utföra samtliga de uppgifter som utredningen anser att en myndighet för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen bör ansvara för. Myn- dighetens uppgifter blir i detta fall därför färre än i utredningens organisationsförslag. Utredningen har i beskrivningen av sitt organi- sationsförslag redogjort för de fördelar som finns med att samla premiepensionssystemets kapitalförvaltande uppgifter på så få aktö- rer som möjligt. Genom att inrätta den nya myndigheten som en nämndmyndighet går dessa fördelar förlorade.

En nämndmyndighet bör nyttja stöd och kompetens hos värdmyndigheten

En nämndmyndighet saknar myndighetschef. I stället ansvarar myn- dighetens ledning, nämnden, kollektivt för verksamheten och fattar även sina beslut kollektivt. En nämndmyndighets verksamhet är ofta lagstyrd, av begränsad omfattning och inte sällan av normerande eller domstolsliknande karaktär.6 Exempel på sådana nämndmyndig- heter är Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor, Statens skaderegler- ingsnämnd och Statens överklagandenämnd. Det är ofta en annan

6Statskontoret, Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, 2014:4.

554

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

myndighet än nämnden som ska verkställa de beslut som nämndens ledamöter fattat.

En nämndmyndighet är fysiskt placerad hos en värdmyndighet. För den nya myndigheten anger kommittédirektiven att värdmyndig- heten skulle vara Pensionsmyndigheten. Det är brukligt att värdmyn- digheten sköter hela eller delar av en nämndmyndighets verksamhet och administration. Värdmyndigheten brukar ha arbetsgivaransvaret medan nämnden har det yttersta ansvaret för verksamhetsfrågor.

Det är ofta värdmyndigheten som har kompetens och resurser att bereda och verkställa de beslut som nämnden fattar. Det finns dock exempel på nämndmyndigheter som äger sina egna resurser. Reger- ingen kan även besluta att en nämndmyndighet ska ha ett eget kansli eller enbart en kanslichef som verkställer de beslut som nämnden fattar.

Det är inte orimligt att anta att en nämndmyndighet med uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg skulle behöva bygga upp egna resurser för att hävda och värna sitt oberoende från Pensions- myndigheten. Nämnden skulle exempelvis kunna behöva rekrytera egna resurser för upphandlingen av fonder.

För att fullt ut nyttja nämndmyndighetens fördel att vara en relativt liten expertmyndighet utan administrativ påbyggnad anser utredningen dock att en ny nämndmyndighet endast bör ha begrän- sade resurser för den löpande verksamheten. Utredningens bedöm- ning är att nämndmyndigheten skulle behöva egna kansliresurser för att kunna hantera sina verksamhetsfrågor oberoende gentemot Pen- sionsmyndigheten. Detta kansli skulle troligen behöva vara av sådan omfattning att skillnaden mot att bilda en ny fristående myndighet inte blir särskilt stor. Det är då enligt utredningen en mer relevant lösning att inrätta en ny helt fristående myndighet.

Sammantaget anser utredningen därför att om en nämndmyndig- het bildas i stället för att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter bör det ske genom en nämndmyndighet med begränsade egna kansliresur- ser. Det innebär dock att det i praktiken blir mycket svårt att inrätta en nämndmyndighet som samtidigt upprätthåller ett oberoende gent- emot Pensionsmyndigheten i hanteringen av uppgiften att förvalta fondtorget. Redan av detta skäl anser utredningen att den nya myn- digheten inte bör organiseras som en nämndmyndighet och att en ny fristående myndighet är att föredra om inte utredningens organi- sationsförslag genomförs.

555

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

En nämndmyndighet innebär relativt låga kostnader och går snabbt att etablera

Den förvaltning av premiepensionens fondtorg som i dagsläget bedrivs av Pensionsmyndigheten har viss upparbetad samverkan med Pen- sionsmyndighetens övriga verksamhet, även om uppgiften att för- valta fondtorget är relativt separerad. Denna upparbetade samverkan kan i stor utsträckning användas om den nya verksamheten sköts av en nämndmyndighet.

Ett inrättande av en nämndmyndighet skulle innebära att upp- gifterna inom premiepensionssystemets tillgångssida delas upp på fyra myndigheter. För en nämndmyndighet med begränsade egna resurser att utföra sina uppgifter, där det praktiska arbetet utförs av Pensionsmyndigheten, uppstår dock ingen konkurrens med värd- myndigheten om samma typ av kompetenser. Att nyttja Pensions- myndighetens resurser, inklusive administrativt stöd, innebär att kostnaden för att etablera nämndmyndighetens verksamhet skulle kunna begränsas. En nämndmyndighet skulle även bli mindre käns- lig för om uppdragets omfattning ökar eller minskar, jämfört med om den inrättas som en ny fristående myndighet. Det skulle i stället bli Pensionsmyndigheten som får ta risken med en bemanning som inte är i balans med omfattningen av nämndmyndighetens verk- samhet. Sett ur statens perspektiv innebär det alltså inga fördelar i detta avseende.

För att uppnå fördelarna med en nämndmyndighet behöver den i så hög grad som möjligt nyttja Pensionsmyndighetens resurser. Detta innebär då ingen utflyttning av arbetsuppgifter från Stockholms län eftersom nämndmyndighetens arbete i allt väsentligt utförs av Pensionsmyndighetens personal som i dessa delar är lokaliserade i Stockholm. Den verksamhet som skulle bedrivas utanför Stockholms län vore nämndens sammanträden på någon av Pensionsmyndig- hetens lokaliseringsorter. Nämndens eventuella kansli inklusive kanslichef skulle även ha sitt tjänstgöringsställe på den lokaliserings- orten.

556

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

Oklara ansvarsförhållanden och svårt att agera oberoende

Ett huvudskäl för att inrätta en nämndmyndighet brukar vara möj- ligheten att bedriva en oberoende verksamhet. En nämndmyndig- hets karaktär gör det, åtminstone i teorin, svårare för regeringen att utöva direkt styrning av nämndens verksamhet. Den huvudsakliga verksamheten och beredningen inför beslut i nämnden skulle dock i detta fall utföras av Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Han- teringen av detta kan regleras i en överenskommelse mellan nämn- den och Pensionsmyndigheten. En sådan överenskommelse saknar dock juridiskt bindande verkan. Det finns därmed en uppenbar risk för gränsdragningsproblem där nämndmyndighetens verksamhet och prioriteringar kan stå i konflikt med Pensionsmyndighetens.

Det går därför att på mycket goda grunder ifrågasätta om inten- tionerna i kommittédirektiven i fråga om oberoende går att förena med en nämndmyndighet som inte äger sina egna resurser.

Det går även att på goda grunder ifrågasätta om en nämndmyn- dighets karaktär är förenlig med myndighetens uppdrag och om den är lämplig för att kunna agera kraftfullt inom myndighetens ansvars- område.

En nämndmyndighet har ofta en väl avgränsad uppgift av mindre omfattning där arbetsuppgifterna är av normerande och dömande karaktär. Alla beslut av vikt tas kollektivt av nämndens ledamöter, även om det i vissa fall tillsätts en kanslichef som tar beslut av löpande karaktär. Utredningen bedömer att uppgiften att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder, inte är liten och avgränsad. Den innehåller ett flertal löpande frågeställ- ningar med strategisk höjd som inte kan vänta till ett nämndsam- manträde som normalt hålls med flera veckors mellanrum, eftersom beslutsfattande inom kapitalförvaltning ibland kräver omedelbara beslut. Inom upphandlingsverksamheten behöver även en rad beslut fattas under hela processen, vilka inte kan invänta ett nämndsam- manträde. Det handlar om allt från att besluta kring förfarande och annonsering till ett eventuellt avbrytande eller ett tilldelningsbeslut.

Om nämndmyndigheten dessutom enligt utredningens förslag ansvarar för policyfrågor och normgivning avseende valarkitekturen går det än mindre att hävda att uppgifterna är begränsade. I praktiken innebär en nämndmyndighet därför en ny uppgift för Pensionsmyn- digheten, vilket medför en risk för oklara ansvarsförhållanden och

557

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

oklart ansvarsutkrävande mellan nämndmyndigheten och Pensions- myndighetens styrelse.

Sammantaget innebär detta att utredningen anser att en nämnd- myndighet inte bör inrättas.

Att inrätta en nämndmyndighet med annan värdmyndighet än Pensionsmyndigheten innebär inga avgörande skillnader

Det är i teorin möjligt att inrätta en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet än Pensionsmyndigheten; alternativa värdmyndig- heter i ett sådant fall vore i första hand Kammarkollegiet eller Sjunde AP-fonden. Några avgörande skillnader jämfört med att låta Pensions- myndigheten vara värdmyndighet finns inte. Utredningen anser där- för att det inte är påkallat att vidare utreda detta.

14.3.1Regleringen av en nämndmyndighet

Utredningens bedömning: Om en ny myndighet inrättas som en nämndmyndighet i stället för att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter bör den regleras i lag på i allt väsentligt motsvarande sätt som en ny fristående myndighet med följande tillägg och undantag.

•Nämndmyndigheten bör ha ett mindre kansli som leds av en kanslichef som utses av nämnden.

•Pensionsmyndigheten bör upplåta lokaler samt utföra hand- läggande och administrativa uppgifter åt nämndmyndigheten enligt överenskommelse mellan myndigheterna.

•Nämndmyndigheten bör inte kunna delegera ärenden som avser förvaltningen av premiepensionens fondtorg, inklusive upphandlingen av fonder, eller förvaltningen av valarkitektu- ren. Nämnden bör endast kunna delegera administrativa ären- den av enkel beskaffenhet.

•Nämndmyndigheten bör inte inrätta en internrevision.

558

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

Skälen för utredningens bedömning

I huvudsak bör nämndmyndighetens ledning och organisation re- gleras på motsvarande sätt som ledningen och organisationen för en ny fristående myndighet, se avsnitt 14.2. Utredningen anser således att myndighetens uppgifter, årsredovisning, löpande redovisning, finansiering och extern revision bör regleras på samma sätt som för en ny fristående myndighet. Detsamma gäller ledamöters kompe- tens, hur de utses och entledigas samt ersättning. Även nämndens sammanträden och beslutsförhet bör i allt väsentligt regleras på mot- svarande sätt. Anmälningsskyldighet för innehav av vissa finansiella instrument med mera bör också regleras på samma sätt som för en fristående myndighet. Vissa anpassningar måste dock göras med hänsyn till organisationsformen.

En nämndmyndighet har ingen myndighetschef. För att hantera den löpande samverkan med Pensionsmyndigheten bör myndig- heten därför ha ett mindre kansli som leds av en kanslichef utsedd av nämnden.7

Som anges ovan bör Pensionsmyndigheten vara värdmyndighet för nämndmyndigheten. Det innebär att Pensionsmyndigheten ska upplåta lokaler och utföra vissa uppgifter åt nämndmyndigheten. Uppgifterna bör vara såväl administrativa som handläggande. En uppgift bör vara att sköta ekonomi- och personaladministrativa frågor. Detta innebär att en nämndmyndighet inte bör ha en egen överens- kommelse om sådana tjänster med Statens servicecenter. Förhållan- det mellan Pensionsmyndigheten i egenskap av värdmyndighet och nämndmyndigheten bör regleras i en överenskommelse.8

Utifrån syftet med att organisera en myndighet som en nämnd följer att nämndmyndigheten inte bör ha möjlighet att delegera frågor som rör kärnuppgifterna. Det innebär att nämndmyndigheten inte ska kunna delegera beslutsrätten i ärenden som rör förvaltningen av fondtorget eller valarkitekturen. De ärenden som beslutanderätten bör kunna delegeras är ärenden av rent administrativ karaktär. Det kan exempelvis röra sig om beviljande av semester för personal, inköp av varor, tjänster till låga värden eller liknande.

Delegering bör i första hand ske i myndighetens arbetsordning. Nämnden bör kunna tillåta att kanslichefen vidaredelegerar sin rätt

7Jämför 17 § myndighetsförordningen.

8Jämför 18 § myndighetsförordningen.

559

Andra sätt att bilda en ny myndighet

SOU 2019:44

till annan befattningshavare på myndigheten. Nämnden bör också kunna lämna fullmakt till kanslichefen, en anställd eller ett annat ombud att företräda myndigheten i domstol.

Nämndmyndighetens verksamhet kommer i mycket stor utsträck- ning att skötas av personal hos Pensionsmyndigheten. Nämndmyndig- heten kommer vidare ha ett begränsat kansli. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte framstår som motiverat att nämnd- myndigheten ska inrätta en internrevision.

14.3.2Nämndmyndighetens lokalisering

Utredningens bedömning: Om den nya myndigheten organise- ras som en nämndmyndighet bör den samlokaliseras med Pensions- myndighetens verksamhet i Gävle.

Skälen för utredningens bedömning

Om en nämndmyndighet bildas ska den enligt kommittédirektiven samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län. Pensionsmyndigheten har förutom i Stockholm verksamhet i Luleå, Söderhamn, Gävle, Karlstad, Visby, Växjö och Halmstad.

Som utredningen beskriver ovan är den svenska finansmarknaden starkt knuten till Stockholmsregionen. Det är därför rimligt att tro att nämndens ledamöter, liksom Pensionsmyndighetens medarbetare som ska förbereda nämndens beslutsunderlag, i stor utsträckning kommer att vara baserade i Stockholm. Nämnden behöver enligt kommittédirektiven ha sina sammanträden utanför Stockholms län. Av praktiska och miljömässiga skäl föreslår därför utredningen att nämnden bör vara placerad i Gävle som är den av Pensionsmyndig- hetens verksamhetsorter som går snabbast att resa till med tåg över dagen från Stockholmsregionen. Nämndmyndighetens eventuella kanslichef och kansli bör därför också ha sin tjänstgöringsort i Gävle.

560

SOU 2019:44

Andra sätt att bilda en ny myndighet

14.3.3Samverkan med andra myndigheter

Utredningens bedömning: Nämndmyndighetens behov av sam- verkan med andra myndigheter motsvarar till stor del vad som gäller för en ny fristående myndighet. Behovet av samverkan med Pensionsmyndigheten skiljer sig dock åt.

Skälen för utredningens bedömning

Behoven av samverkan för en nämndmyndighet motsvarar till stor del de behov som beskrivs för en ny fristående myndighet, se av- snitt 14.2.4. Vissa skillnader uppstår dock på grund av organisations- formen.

Samverkansbehoven med Pensionsmyndigheten skulle bli omfat- tande om den nya myndigheten inrättas som en nämndmyndighet. Pensionsmyndighetens stöd till nämndmyndigheten, både administra- tivt och vad gäller utförande av kärnverksamhet, behöver regleras i en överenskommelse. Det behöver däremot inte tas fram samverkans- rutiner för den löpande förvaltningen av premiepensionens fond- torg. Nämndmyndigheten kommer inte att ha några egna resurser för detta utan arbetet kommer i sin helhet att utföras av Pensions- myndigheten. Pensionsmyndigheten behöver skaffa och upprätthålla kompetens i beteendeekonomi för att kunna bereda beslutsunderlag om förändringar i premiepensionssystemets valarkitektur till nämnd- myndigheten.

561

15 Sekretess

15.1Inledning

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), OSL, ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd och lämna de författningsförslag som behövs.

I detta avsnitt beskrivs de befintliga sekretessbestämmelserna till skydd för allmänna och enskilda intressen och utredningens bedöm- ning avseende om de ger ett behövligt sekretesskydd. Utredningen har valt att utöver avtalsparternas behov av sekretess även analysera tredje mans behov av sekretesskydd med anledning av den nya verk- samheten. Utredningen har inte funnit skäl att göra analysen utifrån andra uppgifter i premiepensionssystemet än förvaltning av fond- torget.

15.2Grundlags- och sekretessregleringen

15.2.1Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen syftar till att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighets- principen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän och genom domstols- offentlighet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlig- het. Denna princip regleras i tryckfrihetsförordning.

Vad som avses med allmänna handlingar framgår av 2 kap. tryck- frihetsförordningen. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § tryckfri- hetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptag-

563

Sekretess

SOU 2019:44

ning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

En upptagning anses förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndig- heten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra samman- ställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder och myndigheten inte enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra samman- ställningen av personuppgifter tillgänglig. (2 kap. 6 och 7 §§ tryck- frihetsförordningen).

En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning gäller i stället att den anses ha kom- mit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten. Tävlingsskrifter, anbud eller andra sådana handlingar som enligt tillkännagivande ska lämnas i förseglat omslag anses inte ha kommit in före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen).

En handling anses ha upprättats hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. (2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen).

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt ska- pande.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, till exempel myndigheters verk- samhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att före- bygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

564

SOU 2019:44

Sekretess

En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare före- skrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL, och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF.

15.2.2Sekretessens innebörd

och sekretessbrytande bestämmelser

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär också ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utläm- nande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefri- heten enligt regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till en- skilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekre- tess gäller också mot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av upp- gifter som annars omfattas av sekretess. Sekretessregleringen inne- håller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Definitionen av en sekretessbrytande bestämmelse är att det är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa för- utsättningar (3 kap. 1 § OSL).

565

Sekretess

SOU 2019:44

15.2.3Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad

En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, det vill säga förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka.

Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre detaljerad beskrivning av uppgiftens art, till exempel uppgift om enskilds personliga förhållanden, uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden eller uppgift om enskildas affärs- och driftförhållanden. Begreppet enskild omfattar både fysiska och juridiska personer.

En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna upp- gifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Begreppet ärende har samma innebörd som i förvaltningslagen. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räck- vidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den före- kommer. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas minimi- skyddsreglerna till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL.

Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av så kallade skade- rekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss i bestäm- melsen angiven olägenhet (skada eller men) uppkommer om upp- giften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångs- punkten, det vill säga att uppgifterna omfattas av sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada upp- kommer. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skade- rekvisit. Det innebär att det krävs särskilda omständigheter för att sekretessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestäm- melsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs utlämnade.

566

SOU 2019:44

Sekretess

Den skada som anges i ett skaderekvisit kan vara av olika slag. När det gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskilda används i regel begreppen skada eller men. När det är fråga om sekretess till skydd för enskilda avses med begreppet skada enbart ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Begreppet men har en mycket vidare innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga för- hållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste dock i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Begreppet ”men” avser sammanfattningsvis olägenhet av icke-ekonomisk eller ekonomisk art som vållas av röjandet av uppgift om personligt förhållande. Även helt rättsenliga åtgärder, såsom att någon blir utsatt för framgångs- rika indrivningsåtgärder eller att någon blir satt i fängelse, kan bedömas som skada eller men i sekretesslagens mening.1

Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestäm- melser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tidsgränser.

15.2.4Överföring av sekretess

En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bland annat på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset, utan i varje sammanhang måste vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighets- intresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda.2 Lagstiftaren har alltså tagit

1Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 82 f. och prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 530 ff.

2Prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.

567

Sekretess

SOU 2019:44

ställning mot en allmän bestämmelse om överföring av sekretess. Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts.

15.2.5Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet

Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndig- heten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestäm- melse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess, en så kallad sekundär sekretessbestämmelse. Om ingen av dessa förutsätt- ningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myn- digheten.

15.2.6Konkurrens mellan sekretessbestämmelser

Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften inte är sekretessbelagd (7 kap. 3 § OSL). Det har i det avseendet ingen betydelse om konkurrensen gäller mellan primära sekretessbestämmelser, mellan sekundära sekretessbestäm- melser eller mellan primära och sekundära bestämmelser. Från denna huvudregel har några undantag gjorts (11 kap. 8 § samt 43 kap. 2 § andra stycket och 9 § OSL).

15.3Vilka slags uppgifter kommer hanteras?

Den nya myndigheten ska upphandla fonder på de finansiella mark- naderna till ett fondtorg för premiepensionen. Den nya myndig- heten ska även förvalta fondtorget, ansvara för att utforma urval, utföra nödvändig avtalshantering och löpande granska av att fond- förvaltare lever upp till ställda krav och villkor. Myndigheten ska bedriva ett nära samarbete med Pensionsmyndigheten. Pensions- myndigheten ska dock även fortsättningsvis vara försäkringsgivare

568

SOU 2019:44

Sekretess

för premiepensionen och ha i uppdrag att ansvara för att admini- strera pensionsspararnas val av fonder. I myndigheternas arbete med premiepensionen som i korthet beskrivs nedan kommer det före- komma uppgifter som är känsliga och därför bör kunna skyddas av sekretess.

Inför upphandlingen av fonder till fondtorget kommer den nya myndigheten att behöva göra till exempel marknadsundersökningar och ta fram utredningar av andra slag som om de blir kända kan försämra myndighetens ställning i upphandlingen.

Vid upphandlingen kommer fondförvaltarna lämna anbud. I anbu- den och andra upphandlingsdokument kan det förekomma uppgifter om företagshemligheter och andra uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftförhållanden, såsom priser, affärsupplägg inom en företagsgrupp, uppgifter om hur verksamheten är organiserad och strategier. I anbuden kan det även förekomma uppgifter om tredje män, det vill säga. sådana som har trätt i affärsförbindelse eller lik- nande förbindelse med fondförvaltaren. Det kan exempelvis röra sig om företag eller personer med vilken fondförvaltaren har nära för- bindelser, fondförvaltarens företrädare, samarbetspartners samt deras företrädare och externa kapitalförvaltare och deras företrädare. Det kan handla om uppgifter om tredje mäns affärs- och driftsförhållan- den men även uppgifter om andra ekonomiska och personliga för- hållanden.

Vidare kan det förekomma uppgifter om fondförvaltaren eller andra fysiska eller juridiska personer till exempel har varit föremål för utredning eller ingripande från tillsynsmyndighet. Det är inte heller osannolikt med uppgifter om en viss fondförvaltare har före- kommit på Finansinspektionens eller ESMA:s3 varningslista eller träffats av en disciplinåtgärd från en branschorganisation eller liknande. Även underlag för bedömning avseende vissa personers personliga vandel och anseende kan komma att inhämtas.

Under avtalstiden ska den nya myndigheten fortlöpande granska att fondförvaltare och fonder lever upp till författningskrav och avtalsvillkor. Inför granskningarna kommer den nya myndigheten behöva ta in uppgifter vid omvärldsbevakning samt upprätta om- världsbevakningsrapporter. Myndigheten behöver även ta fram gransk- ningsplaner, arbetsrutiner och granskningsstrategier. Myndigheten kommer även behöva kontrollera samma typer av uppgifter rörande

3European Securities and Markets Authority.

569

Sekretess

SOU 2019:44

fondförvaltare, fonder och enskilda som kommer förekomma i an- buden och andra handlingar i samband med upphandlingen. I detta arbete kommer myndigheten behöva samarbeta med Pensionsmyn- digheten. Det kan inte uteslutas att granskningen kan leda till att fonderna köp- eller väljstoppas, till exempel i avvaktan på vidare ut- redning. Granskningen kan även leda till att myndigheten behöver lämna uppgifter till berörd tillsynsmyndighet eller andra rättsvårdande myndigheter.

Med anledning av rättstvister kan myndigheterna behöva göra rätts- utredningar, ta in värderingsutlåtanden eller annan bevisning, upprätta till exempel promemorior om förhandlingstaktiska överväganden med mera.

15.4Relevanta bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen

I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som kan vara tillämpliga på uppgifter i den nya myndighetens verksamhet.

15.4.1Sekretess till skydd för allmänna intressen

Sekretess vid upphandling m.m.

I 19 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. Av 19 kap. 3 § första stycket OSL framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Även överlåtelse av aktier i statsägda bolag om- fattas.4

Av 19 kap. 3 § andra stycket första meningen OSL framgår att om ett ärende enligt första stycket rör upphandling, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och

4Regeringens två beslut den 26 september 1996, S dnr S96/5516/J och S96/5517/J.

570

SOU 2019:44

Sekretess

anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts. Sekretessen är således absolut under denna tid.

Av 19 kap. 3 § fjärde stycket framgår att för uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande en handling som anger villkoren i ett slutet avtal, gäller sekretessen dock längst till dess att två år har gått från det att avtalet slöts.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att till uppgifter som rör anbud hör uppgifter som kan tjäna som upplysning om att ett visst anbud har infordrats eller som på annat sätt avser ett visst anbud exempelvis vem som avgett det. Sekretessen omfattar således arbets- promemorior och andra av en myndighet upprättade handlingar, till exempel egna motförslag i samband med förhandlingsupphandling samt ansökningar om att få lämna anbud.5 Även uppgifter i hand- lingar som rör inledande kartläggning av möjligheter till en framtida försäljning kan omfattas av sekretess även om något beslut om för- säljning inte har fattats.6

Eftersom anbudssekretessen är absolut skyddas även uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden genom bestämmelsen även om den är avsedd att skydda det allmännas ekonomiska intresse.7 När den absoluta sekretessen enligt 19 kap. 3 § andra stycket har upp- hört kan uppgifterna skyddas av sekretess enligt regleringen i första stycket. Sekretess enligt första stycket förutsätter att det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Det förhållandet att en upphandlande enhet inte fullföljt upphandlingen kan med hänsyn till kommande anbudsförfaranden påverka bedömningen av om skada kan antas föreligga. Det kan vidare råda sekretess till skydd för enskilds affärs- eller driftsförhållanden enligt till exempel 31 kap. 16 § OSL när den absoluta sekretessen har hävts eller enligt andra bestämmelser.8

Upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen enligt de regler som föreslås i 64 a kap. socialförsäkringsbalken är sådan upphandling som avses i 19 kap 3 § andra stycket OSL. Vidare om- fattas överlåtelse av finansiella instrument, såsom aktier och fond- andelar, av bestämmelsen. Bestämmelsen i 19 kap. 3 § OSL kommer

5Prop. 1979/80:2 del A s. 148 och prop. 2001/02:142 Ändringar i lagen om offentlig upp- handling, m.m. s. 93).

6Kammarrätten i Stockholms dom den 20 maj 1996 i mål nr 1323-1996.

7Prop. 2001/02:142 s. 56.

8Prop. 2001/02:142 s. 56 f, prop. 2012/13:123 Myndigheters tillgång till tjänster för elektronisk identifiering s. 61 och prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling s. 707.

571

Sekretess

SOU 2019:44

därför att vara tillämplig i den nya myndighetens verksamhet avse- ende fondtorget.

Sekretess för uppgifter vid rättsliga tvister

Enligt 19 kap. 9 § OSL gäller sekretess för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för en myndighets räkning med anledning av myndig- hetens rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Sekretessen upphör när saken slutligen har avgjorts. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att uppgifterna med anledning av myndighetens rättstvist kan härröra från myndigheten själv eller vara införskaffade utifrån. Varje uppgift hos myndigheten som kan beröra en rättstvist omfattas dock inte av sekretessen. För att uppgiften ska anses ha tillkommit eller inhämtats med anledning av rättstvisten krävs att det finns ett samband mellan dem, som fallet är med rättsutredningar, värderingsutlåtanden, uppgifter om bevis- ning och förhandlingstaktiska överväganden som hänför sig till en rättstvist. Ordet rättstvist avser både pågående och blivande rätts- tvist.9 Av praxis framgår dock att när det gäller blivande rättstvister är det inte tillräckligt med ett allmänt hållet påstående från myn- digheten om att handlingar hänför sig till en sådan rättstvist. Efter- som bestämmelsen har ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en pre- sumtion för offentlighet, kan sekretess inte anses omfatta uppgifter som kan avse en eventuell, kommande rättstvist om det inte framgår att någon rättstvist är under uppsegling eller vad för slags tvist som åsyftas.10

Enligt utredningens förslag ska en fondförvaltare kunna begära att en upphandling av fonder till fondtorget överprövas i förvalt- ningsdomstol (se vidare avsnitt 11.17). Överprövningar av upphand- lingar är enligt utredningen sådana rättstvister som avses i 19 kap. 9 § OSL. Sannolikt kommer någon fondförvaltare som har lämnat anbud men som inte antas för att ingå fondavtal begära överprövning av ett tilldelningsbeslut. Det är därför troligt att det kommer före- komma uppgifter som har tillkommit eller inhämtats med anledning

9Prop. 1979/80:2 Del A s. 152.

10RÅ 2007 ref. 12.

572

SOU 2019:44

Sekretess

av myndighetens rättstvist. Enligt utredningens bedömning är be- stämmelsen i 19 kap. 9 § OSL tillämplig i sådana fall.

Bestämmelsen kommer också kunna tillämpas i de fall tvist om avtalet mellan parterna uppstår.

15.4.2Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

Sekretess i ärenden om socialförsäkring

I 28 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild när det gäller socialförsäkringar med mera. Av 28 kap. 1 § första stycket OSL framgår att sekretess gäller hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om bland annat allmän pension.

Av 28 kap. 1 § andra stycket första meningen OSL framgår att motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket.

Av 28 kap. 1 § femte stycket OSL framgår att för uppgift i en all- män handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Av förarbetena till OSL framgår att begreppet ”enskild” omfattar både fysiska och juridiska personer. Juridiska personer anses dock inte ha några personliga förhållanden.11 Av förarbetena framgår vidare att vad som menas med personliga förhållanden måste bestäm- mas med ledning av vanligt språkbruk. Uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som till exempel en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd. Också uppgifter om en persons ekonomi kan sägas falla under begreppet personliga förhållanden.12

Uppgifter om storleken av tillgodohavandet på premiepensions- kontot och om pensionens storlek samt uppgifter om vilka fonder som har valts för de medel som förvaltas för den enskildes räkning är alltså uppgifter om personliga förhållanden (för uppgifter om hur en pensionssparares premiepensionsmedel har placerats finns en sär-

11Prop. 2008/09:150 s. 339.

12Prop. 1979/80:2 Del A s. 84 och s. 190.

573

Sekretess

SOU 2019:44

skild sekretessbestämmelse i 28 kap. 5 § OSL, se vidare nedan). Även om tillgodohavanden på premiepensionskonton kan uppgå till rela- tivt höga belopp och därmed kan vara av intresse för till exempel media på ett sätt som många enskilda kan uppfatta som obehagligt gäller sekretess bara om det kan antas att den som uppgiften rör (eller någon närstående) lider men om uppgiften röjs.13

Av första stycket i 28 kap. 1 § OSL framgår att bestämmelsen är tillämplig hos vissa angivna myndigheter i vissa ärendetyper. Den nya myndigheten anges inte i uppräkningen. Av andra stycket i bestämmelsen framgår dock att den också är tillämplig hos andra myndigheter som ska handlägga sådana ärenden som anges i bestäm- melsen, bland annat ärenden enligt lagstiftningen om allmän pen- sion. Frågan är då om den nya myndigheten i sin premiepensions- verksamhet rörande fondförvaltarna kan anses handlägga ärenden enligt lagstiftningen om allmän pension. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen. Den nya myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen. Regleringen av upp- handlingen med mera av fonder kommer enligt utredningens förslag att återfinnas i socialförsäkringsbalken i ett nytt 64 a kap., se av- snitt 11.20.14 Hos den nya myndigheten kommer verksamheten bland annat ske i ärenden om upphandling samt, under pågående avtal, ärenden om granskning av avtalsefterlevnad. Den nya myndighetens verksamhet innefattar därför enligt utredningens bedömning hand- läggning av ärenden enligt lagstiftningen om allmän pension. Inom ramen för det arbetet kan det förekomma att den nya myndigheten får in uppgifter om till exempel pensionssparares personliga för- hållanden. Sekretessbestämmelsen i 28 kap. 1 § OSL är tillämplig på sådana förhållanden.

Vad avser andra än pensionssparare är rättsläget mer oklart. Högsta förvaltningsdomstolen har funnit att sekretessen inte om- fattar uppgifter hos allmän försäkringskassa om namn på läkare som begärt eller har erhållit läkarvårdsersättning.15 Mot denna bakgrund får det anses som osäkert i vilken utsträckning 28 kap. 1 § OSL är tillämplig på uppgifter rörande andra tredje män än pensionssparare som trätt i affärsförbindelse med en fondförvaltare.

13a. prop. Del A s. 190 och prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m. s. 509.

14I avdelningen E, Förmåner vid ålderdom.

15RÅ 1993 not. 517.

574

SOU 2019:44

Sekretess

Sekretess för uppgifter om premiepensionsmedel

Enligt 28 kap. 5 § OSL gäller sekretess hos Pensionsmyndigheten och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålders- pension för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och för uppgift om vad en pensions- sparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialför- säkringsbalken. Sekretessen gäller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att uppgifter om en enskilds fondval och fondbyten kan vara mer känsliga än uppgifter om tillgodohavanden på premiepensionskonton. Man måste räkna med att många skulle uppleva det som ett allvarligt intrång i deras personliga integritet om sådana uppgifter skulle lämnas ut. Vissa personer skulle kanske till och med påverkas i sitt val av fonder om de visste att uppgifterna kunde lämnas ut. För dessa uppgifter gäller därför sekretess med ett så kallat omvänt skaderekvisit; det vill säga uppgifterna ska bara kunna lämnas ut om det står klart att den enskilde inte lider men av att uppgiften röjs. Det innebär att det normalt inte är möjligt för en fondförvaltare att få ut uppgifter om till exempel vilka personer som har valt fonder hos en viss för-

valtare.16

Enligt utredningens bedömning kommer bestämmelsen i 28 kap. 5 § OSL inte vara tillämplig på den nya myndighetens verksamhet eftersom den nya myndigheten inte nämns i bestämmelsen.

Sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden

Under en upphandling gäller absolut sekretess enligt 19 kap. 3 § andra stycket OSL för uppgifter som rör anbud till dess att till- delningsbeslut har fattats eller upphandling dessförinnan har avslu- tats (se vidare avsnitt 15.4.1 ovan). Därutöver gäller sekretess enligt 31 kap. 16 § första stycket OSL för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden när en enskild har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, om det av särskild anledning kan antas att den en-

16Prop. 1997/98:151 s. 509 f.

575

Sekretess

SOU 2019:44

skilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande en handling som an- ger villkoren i ett avtal gäller sekretessen dock längst till dess att två år har gått från det att avtalet slöts.

Av förarbetena framgår att bestämmelsen ger sekretesskydd åt en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för upp- gifter om dennes affärs- och driftförhållanden, det vill säga för eko- nomiska förhållanden. Inget skydd ges åt uppgifter hos myndig- heterna om enskildas personliga förhållanden. Med enskild avses både enskilda fysiska och juridiska personer. Affärsförbindelsen kan avse förvärv, avyttrande eller upplåtelse av egendom eller arbete som ska utföras.17 Rekvisitet trätt i affärsförbindelse kräver inte att avtal ingåtts utan det kan räcka med att ett anbud lämnats in.18

Specifika uppgifter om en näringsidkares metoder, processer, tekniska förmåga samt kapacitet utgör i normala fall företagshemlig- heter och det kan därför vanligen antas att ett utlämnande av sådana uppgifter medför skada för anbudsgivaren.19

Av förarbetena framgår vidare att det finns anledning att hemlig- hålla anbudshandlingar när det föreligger någon speciell omstän- dighet eller särskilda förhållanden som kan åberopas som skäl för det. Det bör dock inte krävas att myndigheten gör någon mer ingå- ende utredning av om det föreligger sådana skäl. Om myndigheten finner att den bör sätta tilltro till vad en anbudsgivare har uppgett om att handlingarnas offentliggörande kan befaras medföra skada för anbudsgivaren bör det i regel inte anses föreligga något hinder för att hemlighålla anbudshandlingarna. En viss avvägning bör dock alltid göras med hänsyn till offentlighetsintresset. En begäran om konfidentiell behandling som framställs av en anbudsgivare, men som inte närmare motiveras och inte heller har karaktären av ett anbudsvillkor, bör i regel inte föranleda beslut om handlingarnas hemlighållande, om det inte på grund av omständigheter som annars är kända för myndigheten kan antas att ett röjande av uppgifterna skulle kunna medföra skada för anbudsgivaren.20 Enligt bestämmel- sen gäller sekretess om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Med begreppet ”skada” avses,

17Prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag s. 33.

18Kammarrätten i Göteborgs dom den 13 september 2018 i mål nr 2578-18.

19HFD 2016 ref. 17.

20Prop. 1979/80:2 Del A s. 241 f.

576

SOU 2019:44

Sekretess

när det är fråga om sekretess till skydd för enskilda, ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ett ekonomiskt förhållande.21

Enligt utredningens bedömning kan bestämmelsen i 31 kap.

16 § OSL bli tillämplig i den nya myndighetens premiepensions- verksamhet i förhållande till fondförvaltarna eftersom det kan före- komma uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsförhållanden i till exempel ärenden rörande förvaltning av fondtorget och upp- handlingsärenden efter det att upphandlingen avslutats (jämför ovan angående anbudssekretess enligt 19 kap. 3 § andra stycket OSL).

Sekretess för information om fondförvaltare från Finansinspektionen

Enligt 30 kap. 4 § OSL gäller sekretess i Finansinspektionens till- syns- och tillståndsverksamhet för affärs- och driftsförhållanden hos ett tillsynsobjekt, till exempel fondförvaltare, om de kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Som en del av den samverkan som ska ske mellan den nya myndigheten och Finansinspektionen (se vidare avsnitten 10.4.4 och 13.9.3) kan den nya myndigheten komma att få del av information om en fondförvaltares affärs- och driftförhållanden som omfattas av tillsynsekretess hos inspektionen.

Om Finansinspektionen bedömer att den information rörande fondförvaltarens affärs- och driftsförhållanden som den nya myn- digheten får av del av, kan medföra skada för fondförvaltaren om den röjs (och därmed omfattas av tillsynssekretess hos inspektionen), kan detta medföra att den nya myndigheten har särskild anledning att anta att ett röjande medför skada för fondförvaltaren. I sådant fall omfattas sådan information av sekretess hos den nya myndig- heten enligt 31 kap. 16 § OSL och kan därmed inte lämnas ut.

Överföring av sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden

Enligt 31 kap. 18 § OSL blir 16 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 16 § från en myndighet som avses där. Sekre-

21Prop. 2008/09:150 s. 352.

577

Sekretess

SOU 2019:44

tessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten kommer behöva lämna uppgifter till varandra om fondförvaltarnas affärs- och drifts- förhållanden som kan omfattas av sekretess enligt 31 kap. 16 OSL. Enligt utredningens bedömning kan bestämmelsen i 31 kap. 18 § OSL i sådana fall vara tillämplig hos den mottagande myndigheten och uppgiften omfattas av sekretess enligt 16 § även där.

Sekretess för information om visselblåsares identitet

Enligt 30 kap. 4 b § första stycket gäller sekretess i en statlig myn- dighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträ- delse av bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Motsvarande sekretess gäller enligt 30 kap. 6 b § OSL i en statlig myndighets verk- samhet enligt lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som myndigheten över- vakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

Bestämmelserna skyddar uppgifter som kan identifiera så kallade visselblåsare. Sekretessen är absolut. Bestämmelserna genomför arti- kel 71.2 d i kapitaltäckningsdirektivet22 respektive av artikel 32.2 c i marknadsmissbruksförordningen23.

Bestämmelsen kommer inte att gälla i den nya myndighetens verksamhet eftersom dess uppgifter inte kommer innefatta tillsyn eller tillståndsgivning.

22Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappers- företag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

23Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknads- missbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG 2004/ 72/EG.

578

SOU 2019:44

Sekretess

15.5Behov av nya sekretessbestämmelser

Utredningens bedömning: Det behövs inte några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen.

Det bör dock införas kompletterande sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden.

Skälen för utredningens bedömning

Det finns inget behov av ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen …

Sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen i myndig- heternas premiepensionsverksamhet behövs framför allt för upp- gifter som rör upphandlingar av fonder, till exempel marknads- undersökningar och priser. Det kan inte heller uteslutas att behov av sekretess kan föreligga vid rättstvister. Utredningen anser att de ovan redovisade bestämmelserna till skydd för allmänna intressen innebär en rimlig avvägning mellan det förhållandevis starka insyns- intresset i myndigheternas verksamhet och intresset av att kunna skydda vissa uppgifter vars röjande skulle skada det allmännas in- tresse och i förlängningen pensionsspararnas ekonomiska intressen. Därtill noterar utredningen att det finns ett antal bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som är tillämpliga i all offentlig verksamhet om de rekvisit som finns i bestämmelserna är uppfyllda. Det handlar framför allt om förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL, sekretess hos myndigheter som biträder åklagar- myndigheter med flera enligt 18 kap. 3 § OSL samt sekretess hos domstolar enligt 36 kap. 2 § OSL. Vidare följer av 11 kap. 1 § OSL att om sekretessreglerade uppgifter lämnas till Finansinspektionen och Konsumentverket i deras verksamhet som avser tillsyn blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mot- tagande myndigheten om uppgiften inte ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Utredningen bedömer att det befintliga sekretesskyddet för allmänna intressen därmed är tillräckligt. Utred- ningen föreslår därför inte några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för sådana intressen.

579

Sekretess

SOU 2019:44

…men skyddet för enskilda intressen behöver förstärkas

Enligt 31 kap. 16 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- och driftsförhållanden när den enskilde har trätt i affärs- förbindelse med en myndighet om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen skyddar alltså uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsför- hållanden. Det finns således enligt utredningens bedömning ett till- räckligt sekretesskydd för dessa aktörer. Uppgifter rörande tredje mäns affärs- och driftsförhållanden omfattas dock inte av bestäm- melsen i 31 kap. 16 § OSL.

Tredje män är fysiska eller juridiska personer som har trätt i affärsförbindelse eller annan liknande förbindelse med fondför- valtarna. Tredje män kan vara såväl juridiska som fysiska personer, exempelvis företag eller personer med vilken fondförvaltaren har nära förbindelser, fondförvaltarens företrädare, samarbetspartners och deras företrädare och externa kapitalförvaltare och deras före- trädare. Även pensionssparare kan vara att anse som tredje män i detta avseende. Pensionsspararna omfattas dock av sekretessen en- ligt 28 kap. 1 § OSL (se vidare ovan avsnitt 15.4.2) och av den före- slagna bestämmelsen om sekretess för uppgift om premiepensions- medel (se vidare avsnitt 15.7 nedan).

De uppgifter det rör sig om beträffande tredje män är exempelvis om de har varit föremål för utredning eller ingripande från tillsyns- myndighet, har förekommit på Finansinspektionens eller ESMA:s varningslista eller träffats av en disciplinåtgärd från en branschorgani- sation eller liknande. Även underlag för bedömning avseende av fond- bolagens företrädares personliga vandel och anseende kan komma att inhämtas. Utredningen föreslår i kapitel 11 ett nytt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Även enligt det regelverket kommer nyss nämnda uppgifter behöva begäras in.

Som framgår av redogörelsen ovan har utredningen bedömt att det är oklart i vilken utsträckning bestämmelsen i 28 kap. 1 § OSL är tillämplig rörande andra tredje män än pensionssparare vid den nya myndighetens handläggning av ärenden relaterade till fonderna och fondförvaltarna på fondtorget.

Utredningens bedömning är således att det inte finns några bestäm- melser om sekretess för uppgifter om juridiska tredje mäns affärs- och driftförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden som är

580

SOU 2019:44

Sekretess

tillämpliga i den nya myndighetens verksamhet i förhållande till fond- förvaltarna. Sådana uppgifter omfattas dock av sekretess hos Finans- inspektionen och Konsumentverket i till exempel ärenden om till- ståndsgivning, ägarprövning och tillsyn enligt bestämmelserna i 30 kap. OSL och OSF.

Eftersom det är fråga om uppgifter som kan vara mycket känsliga och utredningen i avsnitten 10.4.4 och 13.7.4 har föreslagit att den nya myndigheten, Finansinspektionen och Konsumentverket ska samarbeta och utbyta information med varandra i frågor av betydelse för premiepensionen är det motiverat att uppgifter om tredje mäns affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden kan omfattas av sekretess även hos den nya myndigheten. Detsamma gäller information som kan identifiera så kallade visselblåsare som den nya myndigheten får del av från Finansinspektionen som en del av samverkan myndigheterna emellan.

Den nya myndighetens granskning av fondförvaltare och fonder utgör inte tillsyn över näringslivet. Regeringen kan därför inte med stöd av 30 kap. 23 § OSL förordna att primär sekretess ska gälla i verksamheten (se 9 § OSF och bilagan till OSF). Det behöver därför införas en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om tredje mäns affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden hos den nya myndigheten. Den nya myndigheten kan behöva lämna sådana uppgifter till Pensionsmyndigheten för att den myndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift som försäkringsgivare av premiepension. Behov av sekretess gör sig därför gällande även hos Pensionsmyndigheten.

Utredningen har ovan konstaterat att bestämmelsen i 28 kap. 5 § OSL inte är tillämplig hos den nya myndigheten. Eftersom så- dana uppgifter som skyddas genom denna bestämmelse kan komma att finnas hos den nya myndigheten, bland annat i form av kundsyn- punkter överlämnade av Pensionsmyndigheten, behöver den befint- liga sekretessbestämmelsens räckvidd kompletteras så att bestäm- melsen blir tillämplig även hos den nya myndigheten.

Utredningen har även konstaterat att bestämmelserna i 30 kap. 4 b och 6 b §§ om absolut sekretess för uppgifter som kan identifiera en visselblåsare inte gäller hos den nya myndigheten. Enligt utred- ningen bör en bestämmelse införas om att sekretess hos Finans- inspektionen för sådana uppgifter överförs till den nya myndigheten.

581

Sekretess

SOU 2019:44

Olika verksamhetsgrenar

Inom den nya myndigheten kommer det enligt utredningens bedöm- ning inte finnas olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra på sätt som avses i 8 kap. 2 § OSL. Därmed saknas behov att överväga om särskilda sekretess- brytande bestämmelser eller andra bestämmelser behövs för att möj- liggöra relevant informationsutbyte inom den nya myndigheten.

15.6Den nya sekretessbestämmelsen till skydd för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare

Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos den nya myndig- heten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad enligt den nya bestämmelsen från den nya myndigheten ska bestäm- melsen vara tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten.

Utredningens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde fram- för meddelarfriheten.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Som konstaterats ovan kommer det förekomma sekretesskänsliga uppgifter hos den nya myndigheten om juridiska personer som trätt i affärsförbindelse med en sådan fondförvaltare som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken, det vill säga tredje män. Dessa uppgifter kan avslöja affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska

582

SOU 2019:44

Sekretess

förhållanden som om de blev kända skulle leda till skada för den juridiska personen.

Liknande reglering på fondområdet

I 30 kap. OSL finns det bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn med mera i fråga om närings- livet. Exempelvis regleras sekretess i statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet i 30 kap. 4 § OSL som är tillämplig hos Finansinspektionen. I bestäm- melsen anges att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. För uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndig- hetens verksamhet avser gäller också sekretess enligt samma bestäm- melse. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

De uppgifter som skyddas är i första hand affärs- och driftsför- hållanden hos den som myndighetens verksamhet avser. Bestäm- melsen är utformad med ett rakt skaderekvisit, det vill säga det råder en presumtion för offentlighet. När det gäller annan som har trätt i förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser, till exem- pel kunder, gäller absolut sekretess oavsett om kunden är ett företag eller en privatperson. Om kunden står under samma tillsyn som den som myndighetens verksamhet avser skyddas uppgifterna av sekre- tess med ett rakt skaderekvisit.

Även i Konsumentverkets tillsynsverksamhet gäller sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, om inte intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att de bör lämnas ut. Vidare gäller absolut sekretess för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbin- delse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verk-

583

Sekretess

SOU 2019:44

samhet avser. Sekretessen gäller i högst tjugo år. (30 kap. 23 § OSL, 9 § OSF och p. 15 i bilagan till OSF)

I 30 kap. 5 § OSL regleras sekretess vid ägarprövning. Där anges att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende hos en statlig myndighet om bland annat innehav av aktier i bank- aktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag, fondbolag eller försäkringsaktiebolag. Sekretessen gäller inte beslut av myndigheten och inte heller för uppgift från en annan myndighet om uppgiften inte är sekretessreglerad där. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Sekretessens föremål och räckvidd

Utredningen föreslår att föremålet för sekretessen bör vara upp- gifter om en enskildas affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden. En ytterligare bestämning av föremålet för sekretessen bör vara att den enskilde har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling enligt i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Eftersom ingående av fondavtal enligt de föreslagna upphandlingsreglerna alltid ska föregås av en upphandling kommer detsamma gälla den som trätt i affärsförbindelse eller lik- nande förbindelse med en fondförvaltare som ingått fondavtal med den nya myndigheten.

Att uttömmande närmare ange vilka slags uppgifter som kan komma att omfattas av föremålet för sekretess låter sig inte göras. Bestämmelsen ska dock träffa sådana uppgifter som den nya myn- digheten får in i samband med anbud och avtalsuppföljning, men även uppgifter som den nya myndigheten inhämtar från till exempel Finansinspektionen. Exempel på sådana uppgifter är affärsupplägg inom en företagsgrupp, vissa uppgifter om hur verksamheten är organi- serad, strategier, avtal med tredje part och innehållet i dem samt upp- gifter från Finansinspektionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk.

584

SOU 2019:44

Sekretess

Sekretessens styrka

När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offent- lighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset.24 När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sek- retess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintres- set anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, det vill säga bestämmelsen förses med ett rakt skaderekvisit. I de fall sekre- tessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess, det vill säga bestämmelsen förses med ett omvänt skaderekvisit.

Verksamhet inom välfärden, som är helt skatte- eller avgiftsfinan- sierad, bör präglas av öppenhet för att ge medborgarna insyn i verk- samheten. Att förhållanden och missförhållanden kan granskas bidrar till att stärka kvaliteten i och förförtroendet för premiepensions- systemet i allmänhet och för fondförvaltarna i synnerhet. Behovet av insyn i myndigheternas premiepensionsverksamhet är därför bety- dande.

Utredningen anser att skyddet för tredje mäns affärs- och drifts- förhållanden och andra ekonomiska förhållanden inte får bli så vid- sträckt att det omöjliggör allmänhetens och inte minst journalisters och massmedias insyn i premiepensionsverksamheten. Sekretessen bör därför inte vara absolut för sådana uppgifter som annars enligt motsvarande bestämmelse i verksamhet rörande tillstånd och tillsyn omfattas av absolut sekretess. Utredningen beaktar vid denna be- dömning att de juridiska personer som uppgifterna gäller normalt kommer att ha en stark anknytning till fondförvaltaren i egenskap av exempelvis ägarbolag, dotterbolag eller underentreprenör. Dessa får enligt utredningens uppfattning tåla en relativt långt gående insyn när det gäller uppgifter som har koppling till verksamheten inom det allmänna pensionssystemet. Till skillnad från Finansinspektionens tillsynsverksamhet innebär inte heller granskning av den nya myn- digheten en förutsättning för att få verka på fondmarknaden. Det kommer vara frivilligt för fondförvaltare att lämna anbud i upphand-

24Prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.

585

Sekretess

SOU 2019:44

lingar till fondtorget. Det får ingå i det affärsmässiga övervägandet om förvaltarnas affärskontakter accepterar att uppgifter som rör dem ges in till den nya myndigheten och därmed kommer omfattas av offentlighetsprincipen. Utredningen anser dock att insynsintresset rörande uppgifter om affärs- och driftsförhållanden och andra eko- nomiska förhållanden avseende tredje män inte är lika omfattande som avseende fondförvaltares affärs- och driftsförhållanden som regleras i 31 kap. 16 § OSL genom ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Insynsintresset avseende tredje mäns affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden motsvarar insynsintresset av- seende tredje mäns personliga förhållanden som regleras i 28 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller ett rakt skaderekvisit. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför utformas med ett rakt skade- rekvisit. Sekretess ska således gälla endast om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det ska således gälla en pre- sumtion för att uppgifterna är offentliga. Utredningen noterar i detta sammanhang att pensionssparare kommer att ges ett starkare skydd enligt utredningens förslag (se nedan).

Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att skadebedömningen i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan om huruvida sekretess gäller i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Av- görande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utläm- nande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig omfattas den normalt av sekretess.25 Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett bedöms som harmlös kan använda denna för att utsätta den som uppgiften gäller för trakasserier ska uppgiften i just den situationen dock anses vara omfattad av sekretess. Av- sikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt ska försöka ut- röna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger.26

Exempel på uppgifter vars röjande enligt utredningen typiskt sett kan leda till skada är affärsupplägg inom en företagsgrupp, närmare uppgifter om hur verksamheten är organiserad, strategier, avtal med

25Prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.

26Prop. 2008/09:150 s. 348.

586

SOU 2019:44

Sekretess

tredje part och innehållet i dem samt uppgifter från Finansinspek- tionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk innan beslut har meddelats.

Om tredje man är kund hos ett fondföretag omfattas kundens förhållanden av tystnadsplikten enligt 2 kap. 19 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder, som motsvarar den så kallade banksekre- tessen. Sådana uppgifter om en enskild kund är enligt utredningens uppfattning typiskt sett att betrakta som känsliga och omfattas därför normalt av sekretess enligt den förslagna bestämmelsen. Om kunden även är pensionssparare kan 28 kap. 1 och 5 §§ OSL vara tillämpliga, se vidare nedan.

Den nya sekretessbestämmelsens placering i lagen

Den nya sekretessbestämmelsen ska skydda uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som har trätt i affärsförbindelse med den nya myndigheten. Utredningen anser därför att bestämmelsen ska pla- ceras i 31 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild i annan verksamhet med anknytning till näringslivet. Den nya bestäm- melsen bör lämpligen införas som en ny 17 a §.

Sekretesstid

Uppgifterna som omfattas av den nya bestämmelsen kommer i allt väsentligt vara samma slags uppgifter som skyddas enligt 30 kap. 4 och 5 §§ samt 31 kap. 16 § OSL. Utredningen anser därför att mot- svarande sekretesstid bör gälla. Detta innebär att sekretess för upp- gift i allmän handling ska gälla i högst 20 år.

Överföring av sekretess

Den nya myndigheten ska samverka med Pensionsmyndigheten i frågor som rör premiepensionssystemet. Vid samverkan ska myndig- heterna utväxla de uppgifter som behövs. Ett område för samverkan kan vara granskning av fonder och fondförvaltare på fondtorget för

587

Sekretess

SOU 2019:44

premiepensionen. Vid sådan samverkan kan Pensionsmyndigheten komma att få uppgifter från den nya myndigheten som omfattas av sekretess enligt den nya sekretessbestämmelsen. Den nya bestäm- melsen bör i sådana fall vara tillämplig även hos Pensionsmyndig- heten. Detsamma bör gälla om den nya myndigheten lämnar sådan information även till andra myndigheter.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Det kan således vara tillåtet att till exempel muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften exempelvis lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekre- tessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena.27 Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall.28 Undantagen från meddelarfriheten är ovanliga och de som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen. Av 30 kap. 30 § OSL framgår till exempel att den tystnadsplikt som följer av 4 § första stycket 2

27Prop. 1979/80:2 Del A s. 104.

28a. prop. s. 111.

588

SOU 2019:44

Sekretess

samma lag inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Det innebär att sekretessen hos till exempel Finansinspektionen i verksamhet avseende tillståndsgiv- ning avseende värdepappersmarknaden för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbin- delse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verk- samhet avser har företräde framför meddelarfriheten.

Utredningen föreslår dock att den nya sekretessbestämmelsen ska innehålla ett sedvanligt rakt skaderekvisit avseende uppgifter om tredje män och inte omfattas av absolut sekretess som i 30 kap. 4 § första stycket 2 OSL. Utredningen gör bedömningen att det finns ett betydande intresse av journalistisk och medial granskning av den nya myndighetens verksamhet inklusive dem som trätt i affärs- förbindelse med myndigheten. Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör således inte inskränka meddelarfriheten.29

15.7Sekretess till skydd för uppgift om premiepensionsmedel

Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos den nya myndig- heten för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess ska också gälla hos myndigheten för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken. Sekre- tess för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om efter- levandeskydd ska dock inte gälla sedan pensionsspararen har avlidit.

Sekretessen ska gälla i högst sjuttio år.

Utredningens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde framför meddelarfriheten.

29Jämför prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.

589

Sekretess

SOU 2019:44

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Som framgår ovan kommer den nya myndigheten för att kunna full- göra sitt uppdrag behöva hämta in bland annat kundsynpunkter från Pensionsmyndigheten. Sådana uppgifter kan avslöja hur en enskild valt att placera sina premiepensionsmedel eller vad hen bestämt i fråga om efterlevandeskydd. Sådana uppgifter omfattas hos Pensionsmyndig- heten av en sekretessbestämmelse med omvänt skaderekvisit.

Även om det finns ett stort intresse av insyn i den nya myndig- hetens verksamhet anser utredningen att insynsintresset beträffande nu aktuella uppgifter, det vill säga uppgifter som visar vad en enskild individ valt för fond eller bestämt i fråga om efterlevandeskydd, är förhållandevis lågt. Samtidigt väger intresset av att uppgifterna inte röjs, det vill säga integritetsintresset, minst lika tungt i den nya myn- dighetens verksamhet som i Pensionsmyndighetens verksamhet. Ut- redningen föreslår därför att sekretess för sådana uppgifter ska gälla på samma sätt hos den nya myndigheten som hos Pensionsmyn- digheten. Den nya myndigheten föreslås därför föras in bland de uppräknade myndigheterna i 28 kap. 5 § OSL.

Utredningen bedömer att sekretessen även hos den nya myndig- heten ska gälla i högst 70 år och att det inte heller finns skäl att låta sekretessen ha företräde framför meddelarfriheten.

15.8Sekretess för enskild

när det gäller allmän försäkring m.m.

Utredningens förslag: Sekretess enligt 28 kap 1 § första stycket OSL ska gälla även hos den nya myndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Enligt utredningens förslag kommer den nya myndigheten vara en av de myndigheter som tillsammans med bland andra Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten administrerar socialförsäkringen, se avsnitt 13.5 och utredningens förslag till ändring av 2 kap. 2 § social- försäkringsbalken. Visserligen gäller enligt 28 kap. 1 § andra stycket OSL bestämmelsen även den nya myndigheten, men av systematiska

590

SOU 2019:44

Sekretess

skäl och för tydlighets skull bör den uttryckligen anges i uppräkningen i 28 kap. 1 § första stycket OSL, tillsammans med Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, som en av de myndigheter bestämmelsen gäller hos.

15.9Överföring av sekretess rörande visselblåsare

Utredningens förslag: Om den nya myndigheten i verksamhet som avser premiepensionens fondtorg får en uppgift som är sekretessreglerad i 30 kap. 4 b eller 6 b §§ OSL från en myndighet som avses där, ska 30 kap. 4 b respektive 6 b §§ OSL vara tillämp- lig på uppgiften också hos den nya myndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Den nya myndigheten ska samverka och utbyta information med bland annat Finansinspektionen, se vidare ovan. Informationsutbytet avser sådana fondförvaltare som deltar i upphandlingar av fonder eller som den nya myndigheten avser att ingå eller har ingått fond- avtal med enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Som en del av samverkan kan den nya myndigheten få del av information som kan identifiera en person (så kallade visselblåsare) som rapporterat överträdelser av det regelverk som en fondför- valtare är skyldig att följa. Sådana uppgifter skyddas av absolut sekre- tess hos Finansinspektionen enligt 30 kap. 4 b och 6 b §§. Dessa bestämmelser gäller dock inte hos den nya myndigheten.

Det är angeläget att nu aktuella uppgifter lämnas till den nya myn- digheten om det har betydelse för dess uppdrag inom premiepen- sionssystemet. För att så ska kunna ske utan att överlämnandet mot- verkar visselblåsarinstitutets syfte krävs att sekretess även gäller hos den nya myndigheten. Den sekretess som gäller för uppgifterna hos Finansinspektionen bör därför överföras till den nya myndigheten.

Utredningen föreslår att bestämmelsen om överföring av sekre- tess ska placeras i 30 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör tillsyn med mera. Den nya bestäm- melsen bör lämpligen införas som en ny 8 d §.

591

16 Behandling av personuppgifter

16.1Inledning

Utredningen har i kommittédirektiven inte uttryckligt fått något uppdrag att analysera om det finns ett behov av en särskild reglering för att den nya myndigheten ska kunna utföra nödvändig behandling av personuppgifter. Utredningen är dock enligt direktiven oförhind- rad att inom de ramar som angetts för uppdraget ta fram och belysa sådana frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Eftersom ut- redningen enligt direktiven ska lämna förslag om reglering av den nya myndighetens uppdrag, vari personuppgiftsbehandling är en del, väljer utredningen att också analysera om det behövs en särskild reglering för att den nya myndigheten ska kunna utföra nödvändig behandling av personuppgifter.

16.2Dataskydd i svensk rätt

16.2.1Regeringsformen

Grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. I 1 kap. 2 § första stycket regeringsformen slås det fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för bland annat den enskilda människans frihet och i fjärde stycket anges bland annat att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet mot integritetsintrång kan dock enligt 2 kap. 20 § första stycket 2 regeringsformen begränsas genom lag. Det krävs därmed sär- skilt författningsstöd för åtgärder från det allmännas sida som inne-

593

Behandling av personuppgifter

SOU 2019:44

fattar betydande intrång i den personliga integriteten, om intrånget sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

16.2.2EU:s dataskyddsförordning

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförord- ning), härefter benämnd dataskyddsförordningen, utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU.

I artikel 2 i dataskyddsförordningen finns regleringen av förord- ningens materiella tillämpningsområde. Där framgår att dataskydds- förordningen bland annat inte ska tillämpas på behandling av person- uppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten (led a).

Av artikel 4 i dataskyddsförordningen framgår att med person- uppgift avses varje upplysning som avser en identifierad eller identi- fierbar fysisk person, varvid en identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokali- seringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, gene- tiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.

Enligt artikel 288 andra stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska en EU-förordning ha allmän giltighet och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Data- skyddsförordningen är således direkt tillämplig. Den innehåller dock bestämmelser som förutsätter eller ger utrymme för kompletterande nationella bestämmelser av olika slag.

Dataskyddsförordningen tillämpas på sådan behandling av person- uppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.

594

SOU 2019:44

Behandling av personuppgifter

Rättslig grund för behandling av personuppgifter

Den europeiska dataskyddsregleringen utgår från att varje behandling av personuppgifter måste vila på en rättslig grund. I dataskyddsförord- ningen räknas dessa rättsliga grunder uttömmande upp i artikel 6.1. Enligt denna bestämmelse är en behandling laglig endast om och i den mån som åtminstone ett av följande villkor är uppfyllt:

a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes person- uppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål.

b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås.

c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt in- tresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning.

f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgifts- ansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn.

En myndighet kan dock inte använda grunden intresseavvägning (6.1 f) som rättslig grund för sina personuppgiftsbehandlingar.1

För att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten enligt artikel 6.1 b–f måste den vara nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden, till exempel nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Av förarbetena till lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, i de följande benämnd dataskyddslagen, framgår att det mer eller mindre regelmässigt bör an-

1Artikel 6.1 andra stycket dataskyddsförordningen.

595

Behandling av personuppgifter

SOU 2019:44

ses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel för att behandla personuppgifter på automatisk väg eftersom manuell informations- hantering inte utgör ett realistiskt alternativ.2

16.2.3Relevant nationell lagstiftning

Dataskyddslagen

I dataskyddslagen har det förts in kompletterande bestämmelser av generell karaktär till dataskyddsförordningen.

Dataskyddslagen reglerar bland annat frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, känsliga personuppgifter, person- uppgifter som rör lagöverträdelser, begränsningar av vissa rättigheter och skyldigheter, administrativa sanktionsavgifter samt skadestånd och överklagande. Dataskyddslagen utvidgar dessutom tillämpningen av bestämmelserna i dataskyddsförordningen till att, med vissa undan- tag, gälla även vid personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten.3

Dataskyddslagen är subsidiär till annan författning.4 Andra författ- ningar kan alltså innehålla avvikande bestämmelser i förhållande till dataskyddslagen, men bara i den mån dataskyddsförordningen med- ger det. De flesta bestämmelser som kompletterar dataskyddsförord- ningen finns i andra författningar än dataskyddslagen, till exempel i 114 kap. socialförsäkringsbalken.

Sektorsspecifik reglering

I 114 kap. socialförsäkringsbalken finns den sektorsspecifika regler- ingen på socialförsäkringsområdet. 114 kap. socialförsäkringsbalken innehåller bestämmelser om bland annat tillämpningsområdet, ändamål för behandling av personuppgifter och behandling av känsliga person- uppgifter och behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdata- basen.

Även Finansinspektionen behandlar personuppgifter i anslutning till sin verksamhet med koppling till fondbranschen. På finansmarknads- området finns dock inte någon sektorsspecifik reglering utan behand-

2Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag s. 47.

31 kap. 2 § dataskyddslagen.

41 kap. 6 § dataskyddslagen.

596

SOU 2019:44

Behandling av personuppgifter

lingen av personuppgifter sker med stöd av dataskyddsförordningen och dataskyddslagen.

16.2.4Vilken reglering är tillämplig på den

nya myndighetens personuppgiftsbehandling?

Utredningens bedömning: Bestämmelserna i dataskyddsförord- ningen och dataskyddslagen är tillämpliga på den nya myndighetens personuppgiftsbehandling. Bestämmelserna 114 kap. socialförsäk- ringsbalken är inte tillämpliga på den nya myndighetens person- uppgiftsbehandling i verksamheten rörande fondförvaltarna.

Skälen för utredningens bedömning

Den nya myndighetens behandling av personuppgifter i premiepensionsverksamheten rörande fondförvaltare

Den nya myndigheten kommer behandla personuppgifter på auto- matisk väg avseende till exempel företrädare för fondförvaltare och andra tredje män i samband med upphandling av fonder och avtals- uppföljning. Det torde främst röra sig om namn, kontaktuppgifter och personnummer, det vill säga uppgifter som normalt sett får be- traktas som harmlösa, men det kan även i enstaka undantagsfall före- komma att myndigheten inom ramen för verksamheten behandlar uppgifter om till exempel hälsa och lagöverträdelser.

För att kunna fullgöra sina respektive uppdrag kommer den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten behöva utbyta uppgifter med varandra vilket även kommer inkludera personuppgifter. Utredningen har därför i avsnitt 13.7.2 föreslagit en uppgiftsskyldighet mellan myn- digheterna. Utredningen har vidare i avsnitten 10.4.4 och 13.7.4 före- slagit att den nya myndigheten ska samarbeta och utbyta information med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor av betydelse för premiepensionssystemet. Den nya myndigheten kommer även behöva lämna ut personuppgifter till andra myndigheter i samband med till exempel samverkan mot viss organiserad brottslighet, se ut- redningens förslag i avsnitt 13.7.4.

597

Behandling av personuppgifter

SOU 2019:44

Tillämplig reglering

Av 114 kap. 2 § socialförsäkringsbalken framgår att bestämmelserna i kapitlet tillämpas vid behandling av personuppgifter i verksamhet som gäller förmåner enligt socialförsäkringsbalken, samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Kapitlet är således tillämpligt på Pensionsmyndighetens behandling av personuppgifter i förhållande till pensionsspararna eftersom sådan behandling kan anses ske inom ramen för verksamhet som gäller en förmån enligt socialförsäkringsbalken. Varken Pensionsmyndighetens eller den nya myndighetens premiepensionsverksamhet i förhållande till fondförvaltarna kan dock anses utgöra verksamhet som gäller för- måner enligt socialförsäkringsbalken. Personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för sådan verksamhet kan därför inte ske med stöd av bestämmelserna i 114 kap. socialförsäkringsbalken.

Som har nämnts ovan utgör dataskyddsförordningen den gene- rella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU. Enligt arti- kel 2.2 a i dataskyddsförordningen ska den dock inte tillämpas på be- handling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. Av 1 kap. 2 § dataskyddslagen framgår dock att bestämmelserna i dataskyddsförordningen, i den ursprungliga lydelsen, och bestämmelserna i dataskyddslagen gäller även vid be- handling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. Bestämmelserna i dataskyddsförord- ningen och dataskyddslagen är således tillämpliga på den nya myndig- hetens personuppgiftsbehandling även om någon del av verksamheten inte skulle omfattas av unionsrätten.

16.2.5Behov av särskilda regler om personuppgiftsbehandling

Utredningens bedömning: Det bör inte införas en särskild regler- ing för den nya myndighetens personuppgiftsbehandling.

598

SOU 2019:44

Behandling av personuppgifter

Skälen för utredningens bedömning

Rättslig grund för behandling

Den behandling av personuppgifter som den nya myndigheten kom- mer att utföra i samband med upphandling av fonder och avtals- uppföljning och vid utlämnande till andra myndigheter måste ha en rättslig grund. Enligt utredningens bedömning kommer behandlingen huvudsakligen ske med stöd av de rättsliga grunderna i artikel 6.1 c (behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige) och 6.1 e (behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse), vilka enligt artikel 6.3 första stycket ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt.

Av 2 kap. 1 § dataskyddslagen framgår att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförordning om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av bland annat lag eller annan författning.

Av 2 kap. 2 § dataskyddslagen framgår vidare att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som bland annat följer av lag eller annan författning.

Av förarbetena till dataskyddslagen framgår att det inte krävs att själva behandlingen av personuppgifter regleras i författning utan det räcker att den rättsliga förpliktelsen, uppgiften av allmänt intresse respektive myndighetsutövningen har stöd i rättsordningen. Den rättsliga förpliktelsen respektive uppgiften av allmänt intresse anses vara fastställd i enlighet med svensk rätt om den följer av författning eller beslut som har meddelats i enlighet med regeringsformens be- stämmelser. Om det är fråga om en rättslig förpliktelse måste också syftet med behandlingen framgå av förpliktelsen enligt artikel 6.3 andra stycket dataskyddsförordningen.5. Vad gäller begreppet uppgift av allmänt intresse framgår att myndigheters verksamhet anses vara av allmänt intresse eftersom myndigheterna har ålagts att utföra dem.6

Utredningen föreslår i kapitel 11 och avsnitt 13.5 att det i social- försäkringsbalken och den nya lagen om myndigheten ska regleras att den nya myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget och i

5Prop. 2017/18:105 s. 48 ff.

6a. prop. s. 56 f.

599

Behandling av personuppgifter

SOU 2019:44

samband med det och löpande under avtalstiden kontrollera att vill- koren i avtalet är uppfyllda. Utredningen föreslår vidare i avsnit- ten 10.4.4, 13.7.2 och 13.7.4 en uppgiftsskyldighet för den nya myndig- heten till Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket och vissa andra myndigheter. Mot bakgrund av detta är den nya myn- dighetens personuppgiftsbehandling nödvändig för att den nya myn- digheten ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av lag eller annan författning. Behandlingen är också nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning. Således finns det rättslig grund för myndighetens behandling av person- uppgifter.

Känsliga personuppgifter

I den nya myndighetens uppgift att förvalta fondtorget torde det ytterst sällan finnas anledning att behandla känsliga personuppgifter. Det kan dock inte helt uteslutas att det i ett ärende om en fondförvaltare skulle kunna lämnas sådana uppgifter.

Enligt dataskyddsförordningen är huvudregeln att det är förbju- det att behandla uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlem- skap i fackförening samt genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa och uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning, så kallade känsliga personuppgifter (artikel 9.1). Under vissa förutsätt- ningar är det dock tillåtet att behandla känsliga personuppgifter, till exempel om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt all- mänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken står i proportion till det eftersträvade syftet, är förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och inne- håller bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säker- ställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen (arti- kel 9.2 g).

Av 3 kap. 3 § dataskyddslagen framgår att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 g i EU:s data- skyddsförordning om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, om behandlingen är nödvändig för hand- läggningen av ett ärende, eller i annat fall, om behandlingen är nöd-

600

SOU 2019:44

Behandling av personuppgifter

vändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet.

När det gäller myndigheters personuppgiftsbehandling anses det utgöra ett viktigt allmänt intresse att myndigheterna kan bedriva den verksamhet som tydligt faller inom ramen för deras befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt.7

Uppgifter om lagöverträdelser

För att minimera risken för att oseriösa fondförvaltare och andra aktörer som inte ser till pensionsspararnas bästa är involverade i för- valtningen av fonderna på fondtorget eller på annat sätt kan få in- flytande över dem är det är viktigt att fondförvaltare och andra aktörer bedriver sina respektive verksamheter i överensstämmelse med tillämpliga författningar. Om så inte sker kan den nya myndigheten till exempel behöva förkasta anbud eller säga upp avtal. För att kunna utföra sitt uppdrag kan den nya myndigheten behöva behandla upp- gifter om lagöverträdelser som myndigheten får in i samband med till exempel ett anbud eller avtalsuppföljning eller som ett led i till exempel myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet.

Enligt artikel 10 i dataskyddsförordningen får behandling av person- uppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller där- med sammanhängande säkerhetsåtgärder utföras endast under kon- troll av myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kon- troll av en myndighet. Av 3 kap. 8 § första stycket dataskyddslagen framgår att personuppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskydds- förordning får behandlas av myndigheter.

Det finns således stöd för behandling av lagöverträdelser.

Personnummer och samordningsnummer

Den nya myndigheten kommer i många fall behandla personnummer utan samtycke av den registrerade. Av 3 kap. 10 § dataskyddslagen framgår att personnummer och samordningsnummer endast får be-

7a. prop., s. 83.

601

Behandling av personuppgifter

SOU 2019:44

handlas utan samtycke när det är klart motiverat med hänsyn till ända- målet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Enligt utredningens bedömning är det bland annat med hänsyn till vikten av en säker identifiering motiverat att behandla bland annat personnummer utan samtycke i den nya myndig- hetens verksamhet.

Ställer regeringsformen krav på särskild lag?

Som nämnts i avsnitt 16.2.1 är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.8 Detta skydd mot integritets- intrång kan dock begränsas genom lag.9 Frågan är om dessa bestäm- melser i regeringsformen medför att det krävs en särskild lag för den nya myndighetens personuppgiftsbehandling.

I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen an- ges att vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och be- arbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga för- hållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ända- målet med behandlingen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget.

Den nya myndighetens personuppgiftsbehandling i premiepensions- verksamheten rörande fondförvaltarna kommer i många fall att ske utan samtycke från de registrerade. Behandlingen omfattar dock inte något stort antal registrerade och ändamålet med behandlingen är fram- för allt att kontrollera att lagkrav och avtalsvillkor är uppfyllda. De uppgifter som kommer behandlas består huvudsakligen av uppgifter i form av namn, kontaktuppgifter och personnummer. Sådana upp- gifter är normalt harmlösa. Det rör sig alltså inte om någon omfattande kartläggning av enskildas personliga förhållanden.

82 kap. 6 § regeringsformen.

92 kap. 20 § första stycket 2 regeringsformen.

602

SOU 2019:44

Behandling av personuppgifter

Utredningen anser därför att den nya myndighetens person- uppgiftsbehandling inte innebär ett betydande intrång i den person- liga integriteten även om det i undantagsfall kan förekomma att den nya myndigheten kommer behandla uppgifter om hälsa och vandel. Det krävs således inte någon särskild registerförfattning för den nya myndighetens behandling av personuppgifter.

Sammanfattning

Utredningen har ovan konstaterat att det finns flera rättsliga grunder för den nya myndighetens ändamålsenliga och nödvändiga behandling av personuppgifter. Den nya myndigheten har således enligt utred- ningens bedömning rättsligt stöd för att kunna utföra nödvändig personuppgiftsbehandling.

Utredningen har vidare konstaterat att den nya myndighetens personuppgiftsbehandling inte är av sådan art att den utgör ett be- tydande intrång i den personliga integriteten i regeringsformens mening eftersom det inte är fråga om omfattande sammanställningar av personuppgifter och inte heller rör sig om särskilt integritets- känsliga uppgifter i någon större utsträckning. Det finns därför inte något behov av någon ytterligare reglering avseende den nya myndig- hetens personuppgiftsbehandling.

603

17Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: De föreslagna författningarna ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Äldre bestämmelser ska gälla för fondavtal som har ingåtts med fondförvaltare före den 1 januari 2021, förutom i fråga om placer- ing av en pensionssparares premiepensionsmedel när ett sådant fondavtal sägs upp.

Vid tillämpningen av äldre bestämmelser under övergångstiden ska det som anges om Pensionsmyndigheten i bestämmelserna om granskning av fondförvaltare och fonder i socialförsäkrings- balken i stället gälla den nya myndigheten. Detta gäller dock inte för granskningar som Pensionsmyndigheten har inlett före den 1 januari 2021.

Utredningens bedömning: Det bör i lag inte införas bestämmel- ser som anger när det befintliga fondtorget för premiepensionen ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg.

Den nya myndigheten bör verka för att det befintliga fond- torget för premiepensionen ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg senast den 31 december 2023.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Datum för ikraftträdande

Av kommittédirektiven framgår att den nya myndigheten med an- svar för fondtorget för premiepensionen ska kunna inleda sin verk- samhet den 1 januari 2021.1 En förutsättning för att detta ska kunna

1Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension (Fi 2018:06), dir. 2019:56.

605

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:44

ske är att utredningens föreslagna författningar träder i kraft senast vid den tidpunkten. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att samtliga föreslagna författningar ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Befintliga fondavtal

De fonder som erbjuds på fondtorget för premiepensionen i dagsläget omfattas av samarbetsavtal eller fondavtal som har ingåtts mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltare enligt regler i 64 kap. social- försäkringsbalken i dess lydelse före respektive efter den 1 novem- ber 2018 (befintliga fondavtal). Utredningens förslag till reglering av den nya myndigheten innebär bland annat att ansvaret för förvalt- ningen av fondtorget kommer att övergå från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten (se avsnitt 13.5). Det innebär bland annat att den nya myndigheten kommer att ta över uppgiften att företräda staten i fråga om befintliga fondavtal. I och med att staten är en enda juridisk person sker inte något formellt partsbyte. Att den nya myn- digheten ska företräda staten ifråga om befintliga fondavtal följer i stället av myndighetens uppdrag som kommer att regleras i lag.

Som ett led i övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska befintliga fondavtal sägas upp och er- sättas av nya fondavtal efter att ansvaret för fondtorget har övergått till den nya myndigheten. De nya fondavtalen kommer att ingås efter tilldelningsbeslut i upphandlingarna. Det ankommer på den nya myn- digheten att, inom ramen för uppdraget att förvalta fondtorget, vid behov säga upp befintliga fondavtal. Den nya myndigheten behöver enligt utredningens uppfattning därför inte ges något särskilt uppdrag att säga upp befintliga fondavtal.

För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnads- effektivt, med omsorg om pensionsspararnas behov och med så be- gränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt bör enligt kom- mittédirektiven övergången ske successivt. Det innebär att den nya myndigheten bör upphandla fonder i olika fondkategorier vid olika tidpunkter (se avsnitt 12.5). Befintliga fondavtal bör sägas upp så snart de ersatts av nya fondavtal avseende fonder i samma kategori.2 Om upphandlingarna sker vid olika tidpunkter kommer ingåendet av nya

2För befintliga fondavtal gäller en uppsägningstid om sex månader, se Fondavtal mellan Pensions- myndigheten och fondförvaltare, s. 19 f.

606

SOU 2019:44

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

fondavtal och uppsägningen av befintliga fondavtal att spridas ut under en längre period. Detta innebär att det på fondtorget under en över- gångsperiod kommer att finnas både fonder som omfattas av befint- liga fondavtal och fonder som omfattas nya fondavtal.

För att möjliggöra en sådan ordning behöver det införas över- gångsbestämmelser som anger att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om fondavtal som har ingåtts före den 1 januari 2021. En sådan ord- ning innebär att Pensionsmyndigheten med stöd av 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken i nu gällande lydelse kan föra över premie- pensionsmedel till fonder som omfattas av befintliga fondavtal.

Att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om befintliga fondavtal gäller med ett undantag. Utredningen lämnar i avsnitt 12.3 förslag till bestämmelser om hur en pensionssparares medel ska placeras om ett fondavtal sägs upp, hävs eller löper ut. Bestämmelserna föreslås gälla både för befintliga fondavtal som sägs upp i samband med övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget och för nya fondavtal som ingåtts efter upphandling. När det gäller placer- ingen av en pensionssparares medel vid uppsägning av ett befintligt fondavtal gäller således nya bestämmelser.

Eftersom den nya myndigheten från och med den 1 januari 2021 tar över ansvaret för befintliga fondavtal bör myndigheten också ut- föra den granskning av fondförvaltare och fonder som föreskrivs i nu gällande bestämmelser i socialförsäkringsbalken (64 kap. 3 § tredje stycket). Det bör i övergångsbestämmelserna därför föreskrivas att det som anges om Pensionsmyndigheten i nu gällande bestämmelser om granskning av fondförvaltare och fonder i stället ska gälla den nya myndigheten under övergångstiden. De bestämmelser det rör är, förutom bestämmelserna om granskningsskyldighet i 64 kap. 3 § tredje stycket socialförsäkringsbalken, bestämmelserna om avgifter från fond- förvaltare för att täcka kostnaderna för granskning i 64 kap. 40 § första stycket andra strecksatsen nämnda balk.

De granskningar av fondförvaltare och fonder som inletts före den 1 januari 2021 bör dock slutföras av Pensionsmyndigheten (se av- snitt 13.5). Vad som sägs i 64 kap. 3 § tredje stycket socialförsäkrings- balken bör med avseende på sådana granskningar därför fortsätta att gälla för Pensionsmyndigheten även efter den 1 januari 2021.

Det är dock den nya myndigheten som efter den 1 januari 2021 företräder staten i fråga om fondavtalen. Det innebär att det är den nya myndigheten som bestämmer vilka avtalsrättsliga åtgärder som

607

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2019:44

eventuellt ska vidtas med anledning av resultatet av Pensionsmyndig- hetens granskningar. Sådana åtgärder kan vara uppsägning eller häv- ning av befintliga fondavtal.

Om Pensionsmyndigheten vid sina granskningar skulle upptäcka oegentligheter finns det inget som hindrar att myndigheten även efter den 1 januari 2021, om det finns skäl till det, anmäler dessa förhållan- den till fondförvaltarens tillsynsmyndighet eller andra rättsvårdande myndigheter.

Tidpunkten för när det befintliga fondtorget för premiepensionen ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg bör inte regleras i lag

Det är av stor vikt att det nya regelverket får fullt genomslag inom rimlig tid. Utredningen har därför övervägt att föreslå bestämmelser som anger vid vilken tidpunkt det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg, det vill säga vid vilken tidpunkt befintliga fondavtal ska ha ersatts av nya fondavtal som ingås efter tilldelningsbeslut i upphandlingarna. Utredningen bedömer att övergången från det befintliga fondtorget till ett upp- handlat fondtorg bör kunna genomföras under en tidsperiod om tre år. Den 31 december 2023 framstår därför enligt utredningens uppfatt- ning som en lämplig tidpunkt för när det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg.

En sådan reglering är emellertid förenad med vissa risker. Även om den nya myndigheten i god tid genomför de upphandlingar som är nödvändiga för att möjliggöra övergången till ett upphandlat fond- torg kan det uppstå situationer som innebär att det saknas upphand- lade fonder i en eller flera fondkategorier vid den angivna tidpunkten. Anledningen till detta kan till exempel vara att det inte kommer in några lämpliga anbud i en upphandling eller att en upphandling be- gärs överprövad och att domstolsprocessen tar lång tid. Det handlar med andra ord om omständigheter som ligger utanför den nya myndig- hetens kontroll. Mot den bakgrunden anser utredningen att tidpunkten för när det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg inte bör regleras i lag. Däremot bör den nya myndigheten verka för att det befintliga fondtorget ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg senast den 31 december 2023.

Ett annat sätt att genom reglering bidra till att det nya regelverket får fullt genomslag inom den angivna tiden är att i lag införa bestäm-

608

SOU 2019:44

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

melser som anger att premiepensionsmedel som är placerade i fonder som omfattas av befintliga fondavtal den 31 december 2023 ska föras över till förvalet. En sådan reglering innebär att Pensionsmyndigheten ska avveckla sina innehav i fonderna vid den tidpunkten, vilket i prak- tiken får samma effekt som om avtalen hade sagts upp.

En sådan ordning skulle sannolikt minska incitamenten för fond- förvaltare som inte tilldelas fondavtal i en upphandling att begära överprövning enbart för att få fortsätta förvalta premiepensionsmedel med stöd av det befintliga fondavtalet under överprövningstiden. Därmed skulle också risken minska för att det nya regelverket inte får fullt genomslag inom rimlig tid på grund av onödiga överprövningar.

En sådan ordning skulle dock kunna få negativa effekter för pen- sionsspararna. De sparare som har premiepensionsmedel placerade i fonder på fondtorget har en gång gjort ett annat val än förvalet. En överföring av medlen till förvalet skulle innebära att spararna i de flesta fall får en annan risknivå än de själva valt och därmed en placering som troligen inte är i linje med deras önskemål. Spararna skulle efter flytten aktivt behöva välja bort förvalet om de vill ha en annan placering och i stället välja bland de upphandlade fonderna.

Nackdelarna med en sådan reglering överväger enligt utredningens mening fördelarna. En mer rimlig ordning är att spararnas medel fortsätter att vara placerade i de fonder som omfattas av befintliga fondavtal till dess att den nya myndigheten har ingått nya fondavtal avseende fonder i samma fondkategori, även om så inte har skett den 31 december 2023.

Det bör betonas att det ankommer på den nya myndigheten att vidta de åtgärder som krävs för att det nya regelverket ska få genom- slag i rimlig tid. Den nya myndigheten bör till exempel i ett så tidigt stadium som möjligt göra en planering och tidsplan för de upphand- lingar som är nödvändiga för att möjliggöra övergången till ett upp- handlat fondtorg. Myndigheten bör också påbörja arbetet med upp- handlingarna så snart som möjligt. I den tidsplan som upprättas bör myndigheten ta hänsyn till att en eller flera upphandlingar kan komma att överprövas. Med ett sådant tillvägagångssätt bedömer utredningen att det endast undantagsvis kommer att finnas befintliga fondavtal som inte har upphört att gälla vid utgången av 2023.

609

18Konsekvensanalys

av utredningens förslag

18.1Inledning

Enligt kommittédirektiven ska konsekvensanalysen särskilt avse för- slagens konsekvenser för pensionsspararna och däribland om och hur avkastningen på de enskildas premiepensionsmedel kan komma att förändras med anledning av att ett upphandlat fondtorg införs. Utredningen ska vidare redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Även konsekvenser för fondmarknaden, statens budget, Pensionsmyndigheten och andra aktörer som utredningen finner relevanta ska beskrivas. Konsekvens- analysen ska innehålla ett särskilt avsnitt som behandlar konsekven- serna av förslaget om övergång från dagens fondtorg till det upp- handlade fondtorget. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna ska förslag till finansiering redovisas. Utredningens förslag rörande ny myndighet ska även innehålla personella konsekvenser.

18.2Intressenter som berörs

Utredningen har identifierat följande grupper av intressenter som be- rörs av förslaget: pensionsspararna och pensionärerna, myndigheterna Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Finansinspektionen, Kon- sumentverket, Kammarkollegiet, Riksgälden, Statens servicecenter, Ekobrottsmyndigheten och domstolarna samt finansmarknaden och dess aktörer.

Dessutom beskrivs förslagens påverkan på pensionssystemet, stats- budgeten, regeringens styrning, jämställdheten mellan kvinnor och män, det brottsförebyggande arbetet samt hållbarhetsutvecklingen.

611

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Därutöver beskrivs förslagens konsekvenser med avseende på EU- rätten.

18.3Konsekvenser för pensionssparare och pensionärer

Valarkitekturen ger en bättre anpassad valsituation för spararna och ökar förtroendet för systemet

I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs de problem som den nu- varande konstruktionen av premiepensionssystemet har gett upphov till.

Pensionssparande är i allmänhet en komplicerad beslutssituation där individerna ofta saknar både vilja och förmåga att fatta de nöd- vändiga finansiella besluten. I tron att det ändå är avgörande att göra någon typ av aktivt val fattar spararna investeringsbeslut som inte alltid är ekonomiskt rationella, alternativt söker eller erbjuds rådgiv- ningshjälp som oftast är försäljningsdriven och inte nödvändigtvis vare sig ekonomiskt rationell eller sker med utgångspunkt i spararnas bästa.

I avsnitt 5.5 om valarkitektur gör utredningen bedömningen att lösningen på dessa problem är att premiepensionssystemet utformas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning i varje steg, är det främsta instrumentet för att säkerställa att så blir fallet. För de sparare som kan och vill sätta upp och förvalta fondportföljer ska det finnas relevant stöd och vägledning anpassad till att dessa sparare är finansiellt kunniga.

De sparare som inte vill eller inte kan välja fonder bör spara i för- valet. Dessa sparare ska inte, vare sig direkt eller indirekt, uppmanas att själva välja fonder.

Konsekvenserna för pensionsspararna och pensionärerna av den föreslagna valarkitekturen är en för spararna bättre anpassad val- situation i premiepensionssystemet. De sparare som inte kan eller inte vill välja fonder ska få information om att förvalet är ett bra alternativ för dem och att det inte är nödvändigt för dem att välja fonder på fondtorget. Samtidigt kan de sparare som kan och vill välja fonder göra det på ett upphandlat, prispressat och hållbart fondtorg,

612

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

med bra stöd och vägledning. Den föreslagna konstruktionen torde minska valstressen och oron bland många sparare, och ge bättre förutsättningar för att informera dem om vad som i betydligt högre grad än val av fonder är relevant för att få en bra pension, till exempel arbetslivets längd och att ha en tjänstepension.

Mellan de olika stegen i valarkitekturen får spararna stöd och väg- ledning avseende vad nästa steg innebär och vilken typ av kunskap de bör ha för att kunna göra ett informerat val. Dessa vägledningar bör uppfattas både som stödjande och upplysande, det vill säga spararna bör känna sig trygga med både det steg i valarkitekturen som de befinner sig i och med det som de överväger att gå över till. Om en sådan vägledning är rätt utformad ges bra förutsättningar för att spararna upplever att valsituationen har förbättrats och att de lättare förstår vilket steg i valarkitekturen som är mest lämpligt för dem. Som helhet borde premiepensionssystemet uppfattas som tryggare.

Utredningen föreslår också att information och påminnelser ges till spararna på fondtorget inför pensionering. Dessa sparare behöver själva hitta en lämplig risknivå för sitt sparande under utbetalnings- perioden. Utredningen föreslår utöver påminnelserna att en särskild utbetalningsprodukt ska utredas. En sådan produkt, tillsammans med övriga åtgärder som utredningen föreslår, bedöms sammantaget ge förutsättningar för jämnare och mer förutsägbara pensioner om spararna minskar andelen mer riskfyllda placeringar när de närmar sig pensionering. Även varningar för alltför låg risk bör utformas i syfte att undvika sänkta pensioner.

Det upphandlade fondtorget kommer att innehålla färre fonder än i dagsläget. Dessa fonder kommer att vara upphandlade av den ansvariga myndigheten utifrån de krav som beskrivs i avsnitt 11.3. Det medför att de sparare som väljer fonder på fondtorget kommer att möta fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av god kvalitet samt få bra vägledning för att välja bland dessa fonder. Detta torde förbättra spararnas upplevelse av fondtorget, samtidigt som en del sparare oundvikligen kommer att uppleva det som negativt att vissa fonder som de tidigare hade kunnat välja inte längre finns kvar.

Det är dock ofrånkomligt att det sätts gränser i ett system som ingår i socialförsäkringen. Att det finns sparare med önskemål som inte tillmötesgås är inte principiellt annorlunda jämfört med att vissa

613

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

sparare skulle vilja placera medlen helt fritt och andra inte alls behöva binda medel i ett pensionssparande.

Lägre avgifter eller högre avkastning ger högre pensioner

Ett av de viktigaste syftena med ett upphandlat fondtorg är att öka pris- och kvalitetskonkurrensen på fondtorget. Genom att profes- sionella upphandlare med finansiell kompetens granskar relevanta fonder enligt bestämda krav sker urvalet av fonder på rätt nivå. Ut- gångspunkten är att professionella upphandlare i regel har större möjlighet att granska och bedöma fonder än de allra flesta sparare. Det upphandlade fondtorget kan genom att skapa prispress och rele- vant innovationsförmåga både sänka avgifterna och höja kvaliteten på fondtorget, och bidra till utvecklingen av för spararna lämpliga pro- dukter. Med innovationsförmåga avses det faktum att på välfunge- rande marknader väljer köparna bort sämre produkter till förmån för bättre, vilket gör att konkurrensen mellan säljarna skapar utveckling av nya, innovativa produkter.

Enligt kommittédirektiven ska de fonder som erbjuds på fond- torget hålla god kvalitet, vara kostnadseffektiva, hållbara och kon- trollerade. Vidare anger direktiven att utredningen ska analysera om och hur avkastningen på de enskildas premiepensionsmedel kan komma att förändras med anledning av att ett upphandlat fondtorg införs. Avkastningen bestäms av avgifter och hur värdet på fondernas placeringar utvecklas. Det är svårt att förutsäga hur dessa faktorer påverkas av det nya systemet. Det gäller i synnerhet framtida förvalt- ningsresultat. I det följande redovisar utredningen ett antal räkne- exempel för att illustrera hur pensionerna påverkas av olika antaganden.

Den genomsnittliga förvaltningsavgiften i premiepensionssystemet 2018, exklusive AP7:s produkter,1 var 0,95 procent före rabatt och 0,29 procent efter rabatt. Motsvarande siffror inklusive AP7:s pro- dukter var 0,59 före rabatt och 0,21 procent efter rabatt. Utöver för- valtningsavgifterna finns så kallade transaktionskostnader i fonderna som dras från avkastningen. Dessa transaktionskostnader har skattats till minst 550 miljoner kronor, vilket motsvarar cirka 0,05 procent.2 Uppskattningen är troligen en kraftig underskattning, bland annat

1AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktie och AP7 Ränta samt de tre riskprofilerna.

2Pensionsmyndigheten, Orange rapport 2018, s. 37. 550 miljoner/1 000 miljarder ≈ 0,05 procent.

614

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

eftersom så kallad spread i köp- och säljkurs inte ingår. Genom det föreslagna upphandlingsförfarandet bör det finnas förbättrade möj- ligheter att få information om och även pressa dessa transaktions- kostnader.

Om man antar att upphandlingen kommer att minska snitt- avgiften på fondtorget med 0,20 procentenheter skulle det innebära att en genomsnittlig behållning ökar från cirka 700 000 kronor till cirka 740 000 kronor vid pensionstillfället. Det månatliga premie- pensionsbeloppet skulle då öka från 3 750 kronor till 3 950 kronor, det vill säga med 200 kronor eller 5,4 procent.3

Om man i stället antar att snittavgiften minskar med 0,10 respek- tive 0,30 procentenheter skulle det innebära en ökning av det månat- liga premiepensionsbeloppet med 100 respektive 300 kronor, vilket motsvarar 2,6 respektive 8,2 procent.

Man skulle på motsvarande sätt kunna anta att det genom upp- handlingarna är möjligt att förutom att sänka avgifterna även skulle vara möjligt att höja kvaliteten på fonderna så att den genomsnittliga avkastningen skulle bli högre. Om man antar att utöver en minsk- ning av snittavgiften med 0,20 procentenheter skulle även avkast- ningen höjas med 0,30 procentenheter så att den sammanlagda effek- ten blir 0,50 procentenheter skulle det innebära att en genomsnittlig behållning vid pensionstillfället ökar från cirka 700 000 kronor till cirka 800 000 kronor. Det månatliga premiepensionsbeloppet skulle då öka från 3 700 till 4 200 kronor, det vill säga med 500 kronor eller 14 procent. Motsvarande siffror om avkastningen genom kvalitets- höjningen skulle öka med 0,5 procentenheter så att den samman- lagda effekten blir 0,2 + 0,5 = 0,7 procentenheter är att premiepen- sionsbeloppet skulle öka med 20 procent, motsvarande 800 kronor. Se tabell 18.1 för sammanställning av antaganden om avgifts- och kvalitetspåverkan.

3Antaganden: Person född 1975, börjar arbeta vid 25 års ålder, går i pension vid 67 års ålder, inkomst på 25 000 kronor/månad. Avkastningsantagande prognosstandard, det vill säga real avkastning efter avgifter om 3,5 procent. Källa: Pensionsmyndigheten.

615

Konsekvensanalys av utredningens förslag		SOU 2019:44

Källa: Pensionsmyndigheten.

I relation till befintliga avgiftsnivåer på fondtorget är avgiftsantagan- dena relativt höga om man jämför med nettopriser, det vill säga med rabatter i den befintliga rabattrappan medräknade. Men om man jäm- för med bruttopriser, det vill säga före rabatter och inklusive trans- aktionskostnader, är det inte osannolikt att antagandena rymmer en rimlig förhoppning om vad det upphandlande förfarandet torde kunna ge sett till minskade kostnader och höjd kvalitet. Till det ska läggas att det alltid är behäftat med fundamentala osäkerheter att göra an- taganden om utvecklingen på de finansiella marknaderna.

Av kartläggningen av tjänstepensionens försäkringsgivare fram- går att försäkringsgivarna räknar med att deras urval ger en substan- tiell meravkastning mot genomsnittet för fondmarknaden i övrigt, se avsnitt 6.5. På premiepensionens fondtorg finns för närvarande ett avgiftstak som reglerar hur höga avgifterna maximalt får vara; för en aktiefond är taket till exempel 0,89 procent. Utan tak är de högsta fondavgifterna för fonderna på premiepensionens fondtorg cirka 3–4 procent.

Ett annat sätt att teoretiskt kvantifiera kvalitetsförbättringen av ett upphandlat fondtorg är att utgå från fonderna på dagens fondtorg och studera hur den genomsnittliga avkastningen förändras om en viss andel av de sämsta fonderna exkluderas. Tabell 18.2 visar den årliga avkastningen de senaste fem åren för dels alla fonder i kategori Globala aktiefonder, dels de bästa 50, 75 respektive 90 procent av fonderna i kategorin.

616

SOU 2019:44	Konsekvensanalys av utredningens förslag

Källa: Pensionsmyndigheten.

Av tabellen framgår att i kategorin Globala aktiefonder höjs avkast- ningen med 0,4, 1,0 respektive 1,6 procentenheter om den årliga av- kastningen beräknas på de 90, 75 respektive 50 procent bästa fon- derna jämfört med om alla fonder inkluderas. Omvänt gäller att om det går att välja bort de 10 procent sämst presterande fonderna ökar kvaliteten mätt som avkastning med 0,4 procentenheter. Om de sämsta 50 procenten av fonderna väljs bort i upphandlingen skulle alltså avkastningen beräknat på detta sätt öka med 1,6 procent- enheter. Beräknat på dagens volym i kategorin motsvarar det cirka 7,6 miljarder kronor.

Som framgår av avsnitt 6.5 om hur försäkringsgivarna knutna till tjänstepensionen gör urval av fonder är det få av dessa försäkrings- givare som använder historisk avkastning som en lämplig indikator för framtida avkastning. Tabell 18.2 är således endast en teoretisk beskrivning av hur den historiska avkastningen påverkas av att en viss andel av de sämst presterande fonderna tas bort.

Övergången till ett nytt fondtorg för premiepensionen

Enligt kommittédirektiven ska utredningens konsekvensanalys inne- hålla ett särskilt avsnitt som behandlar konsekvenserna av förslaget om övergång från dagens fondtorg till det upphandlade fondtorget.

Antalet fonder på premiepensionens fondtorg var 842 stycken vid årsskiftet 2017/2018. Under 2018 påbörjades arbetet med den första delen av reformeringen av fondtorget, se avsnitt 4.4.5. Mot bakgrund av de då förestående förändringarna på fondtorget, med ansökningsförfarande och kvantifierade krav för att få delta, minskade antal fonder under året till 782 vid årsskiftet 2018/2019.

617

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Totalt ansökte 70 fondförvaltare per den 28 december 2018 om att teckna avtal för totalt 553 fonder. Av dessa har Pensionsmyn- digheten per den 31 augusti 2019 tecknat avtal med 29 fondförval- tare om totalt 185 fonder. Utöver dessa 185 tecknade avtal har beslut fattats för ytterligare 61 ansökningar med fördelningen 9 avvisade ansökningar, 13 avslagna ansökningar och 39 avskrivna ansökningar. Totalt har 246 beslut fattats, vilket innebär att 307 fonder återstår att fatta beslut om.

Om inga ytterligare åtgärder vidtas kommer, enligt utredningens bedömning, antalet fonder på fondtorget troligen öka, inte osanno- likt uppemot tidigare nivåer på cirka 800 fonder. Det beror fram- för allt på att volymen växer i och med det löpande inflödet av nya pensionsrätter.

Övergången från det nuvarande, delvis bantade fondtorget till det nya upphandlade beskrivs i avsnitt 12.3. Huvudregeln för över- gången är att det kapital som finns placerat i en fond som inte kom- mer att omfattas av ett nytt fondavtal efter upphandlingen placeras i en så likvärdig fond som möjligt, om inte spararen väljer en annan fond. För pensionsspararna får övergången praktisk betydelse fram- för allt beroende på hur de har sina medel placerade på dagens fond- torg.

De sparare som enbart har kapital i dagens förval AP7 Såfa eller i någon av Sjunde AP-fondens andra produkter kommer inte beröras av övergången. De sparare som enbart har kapital i fonder som i dags- läget finns på fondtorget och som upphandlas, det vill säga kommer att finnas på det upphandlade fondtorget, kommer inte heller att be- röras av övergången. Övergångens huvudregel kan sägas beakta båda dessa grupper av sparares val fullt ut.

De två främsta skälen för huvudregeln vid övergången är att dels så långt det är möjligt beakta spararnas gjorda val, dels säkerställa att syftet med upphandlingen nås. Med det senare avses att kunna erbjuda det urval av fonder som har störst möjlighet att nå målet för premie- pensionssystemet.

De sparare som har valt en fond som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal efter upphandlingen, det vill säga en fond som inte kommer att finnas på det upphandlade fondtorget, kommer enligt huvudregeln att få sitt kapital överfört till en likvärdig fond på det upphandlade fondtorget, om spararen inte väljer en annan fond. Principiellt och sett till huvudregeln är det inte möjligt att beakta

618

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

dessa sparares fondval fullt ut. Ett alternativ som utredningen över- vägt är att i stället föra dessa sparares medel till förvalet. Inte heller då kan man hävda att spararnas val har beaktats eftersom de då kan tänkas få medlen placerade på ett sätt som än mer avviker från den fond de ursprungligen har valt. Givet detta har utredningen funnit att huvudregeln med likvärdig fond är den lösning som i största möjliga utsträckning beaktar spararnas val. Konsekvenser för fond- branschen av övergången med denna huvudregel beskrivs nedan i av- snitt 18.13.

En skattning av hur ett framtida fondtorg skulle kunna se ut kan ta sin utgångspunkt i dagens 35 fondkategorier och antalet fonder i dessa, se tabell 18.3. I tabellen ingår inte det kapital som förvaltas i AP7 Såfa eller i Sjunde AP-fondens riskprofiler.

Anta att alla kategorier kvarstår och att antalet fonder minskar med hälften i varje kategori. Det skulle innebära att 253 fonder skulle finnas kvar och lika många försvinna. Cirka 380 miljarder kronor från de avregistrerade fonderna ska därmed fördelas på de fonder som blir kvar.

Anta att alla kategorier kvarstår och att det upphandlas i snitt 6 fonder per kategori. Det skulle innebära 210 fonder på fondtorget och att cirka 300 fonder skulle försvinna. Anta på motsvarande sätt att i snitt 3 respektive 9 fonder handlas upp. Det skulle innebära 105 respektive 315 fonder på fondtorget.

619

Konsekvensanalys av utredningens förslag		SOU 2019:44

620

SOU 2019:44Konsekvensanalys av utredningens förslag

Utredningen konstaterar i avsnitt 5.4 att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste ta detta och vad som framgår av den beteendeekonomiska forskningen i beaktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar, som motverkar att personer som saknar kun- skap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget, i till- räcklig utsträckning minskar risken och nackdelarna med ett för- hållandevis stort fondutbud. Med en välutformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenom- tänkta val finns det utrymme för den nya myndigheten att tillåta en variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionens valbara del (se avsnitt 6.3) skulle fun- gera i enlighet med de mål som utredningen föreslår. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget.

18.4Konsekvenser för Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten ansvarar för att administrera den allmänna pensionen och informera om hela pensionen. I egenskap av försäk- ringsgivare för premiepensionen upprättar Pensionsmyndigheten konton för intjänade premiepensionsrätter och köper andelar i de fonder som spararna valt. Som försäkringsgivare ansvarar Pensions- myndigheten även för beräkning av försäkringstekniska mått som delningstal, arvsvinster med mera. Av kommittédirektiven framgår att Pensionsmyndigheten fortsatt ska vara försäkringsgivare för pre- miepensionen, och utredningen föreslår heller ingen ändring av det förhållandet, se avsnitt 13.5 där det framgår att Pensionsmyndig- heten fortsatt ska sköta kommunikationen med pensionssparare och pensionärer.

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att Pensionsmyndigheten ska få en ny uppgift i att formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssystemet.

Utredningens organisationsförslag innebär att den nya myndig- heten bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter än att förvalta premiepensionssystemets förval.

621

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Enligt direktiven och utredningens förslag ska ansvaret för för- valtningen av fondtorget flytta från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten, se avsnitt 13.5. Uppgiften ska utvecklas till att bland annat innefatta upphandling av fonder. Det innebär att delar av de uppgifter som i dagsläget utförs av Pensionsmyndighetens fond- torgsavdelning flyttas till den nya myndigheten. Det gäller främst granskningen av fonderna på fondtorget. De gränsdragningsproblem som kan uppstå och hur dessa kan hanteras beskrivs i avsnitten 13.5 och 13.7.1.

Utredningen föreslår även att kapitalförvaltningen i den traditio- nella livförsäkringen ska utföras av den nya myndigheten.

Den nya myndigheten föreslås även få ansvaret att förvalta och utveckla innehållet i premiepensionssystemets valarkitektur och där- med besluta i innehålls- och policyfrågor rörande valarkitekturen. Pensionsmyndigheten kommer dock hantera det webb-gränssnitt där valarkitekturen presenteras. Det innebär att det är Pensionsmyn- digheten som utifrån föreskrifter från den nya myndigheten verk- ställer valarkitekturen genom att beakta den vid sin handläggning av ärenden om premiepension och i sitt informationsuppdrag. Rutiner för detta behöver därför etableras.

I och med att uppgifterna att granska fonder på premiepensionens fondtorg och kapitalförvaltningen i den traditionella livförsäkringen flyttas från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten renodlas uppdragen för båda myndigheterna. Pensionsmyndighetens uppdrag inom premiepensionssystemet blir att ansvara för fondhandel, pen- sionsspararnas premiepensionskonton samt för kommunikationen med pensionssparare och pensionärer. Den nya myndigheten an- svarar för förvaltningen av premiepensionssystems förval och fond- torg samt för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Myndigheten samlar då i princip alla kapitalförvaltande inslag i premie- pensionssystemet. Den nya myndigheten ansvarar dessutom för att förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur samt för den huvudsakliga kommunikationen med fondförvaltarna.

Sammantaget anser utredningen att det finns betydande effektivi- tets- och kvalitetsvinster med att dels samla de kapitalförvaltande uppgifterna hos en myndighet, dels renodla uppdragen för den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten.

Uppgiften att granska fonder på premiepensionssystemets fond- torg bedrivs i dagsläget på Enheten för förvaltning av fondtorget på

622

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

Pensionsmyndighetens fondtorgsavdelning. Verksamheten är till stor del skild från övrig verksamhet på fondtorgsavdelningen och i övrigt på Pensionsmyndigheten, både sett till arbetsinnehåll och it-system. Viss samverkan sker med de andra enheterna på fondtorgsavdel- ningen som arbetar med fondadministration respektive fondinfor- mation. Det är dock ingen rutinmässig samverkan som kräver att verksamheterna fysiskt behöver vara organiserade tillsammans. Enheten för förvaltning av fondtorget har endast i liten grad behov av Pensionsmyndighetens it-system och använder det för vissa upp- följningar och analyser.

Utredningen bedömer inte att några resurser kopplade till stöd- funktioner, till exempel personal, säkerhet och registratur, behöver flyttas från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten. Utred- ningen anser i stället att Sjunde AP-fondens kansliresurser kan nyttjas även för uppbyggnaden av stöd för den nya verksamheten, vilket gör att merkostnader för administrativt stöd kan begränsas. Den nya myndigheten föreslås dock få fler nya uppgifter än Sjunde AP-fon- den har i dagsläget. Det är därför rimligt att anta att en utökning av vissa stödresurser behöver ske eftersom de tillkommande uppgif- terna gör att den löpande verksamheten utökas, se nedan under Konse- kvenser för Sjunde AP-fonden. Utredningen gör dock bedömningen att det inte handlar om någon väsentlig kostnadsökning. Närmare beräk- ningar kring detta presenteras i utredningens andra steg som slut- rapporteras den 31 december 2020.

Utredningen bedömer även att det inte är rimligt att det admi- nistrativa stödet på Pensionsmyndigheten behöver minska enbart på grund av att de arbetsuppgifter som Enheten för förvaltning av fond- torget i dagsläget ansvarar för flyttar till Sjunde AP-fonden, efter- som dessa arbetsuppgifter utgör en mycket liten del av Pensions- myndighetens totala verksamhet.

Enheten för förvaltning av fondtorget består i dagsläget av cirka fem ordinarie medarbetare och tio inlånade medarbetare och kon- sulter samt en chef. Anledningen till den stora andelen tillfälligt anställda är dels stor arbetsbelastning vid den pågående initiala gransk- ningen av fonder och fondförvaltare, dels att den kompetens som krävs för enhetens arbete endast i begränsad omfattning funnits på Pensionsmyndigheten tidigare.

Enhetens verksamhet finansieras enligt principen om full kostnads- täckning av de avgifter som fondförvaltare betalar för dels granskning

623

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

inför inträde på fondtorget, dels en årlig avgift för den löpande gransk- ningen, se avsnitt 13.8. En överflyttning av den verksamhet som en- heten ansvarar för till den nya myndigheten torde därför endast i begränsad omfattning vara budgetpåverkande för Pensionsmyndig- heten.

Till detta tillkommer resurser motsvarande en till två årsarbets- krafter för förvaltning av den traditionella försäkringen som föreslås flytta från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten. Denna minskning av resursbehovet hos Pensionsmyndigheten motsvaras av en lika stor ökning hos den nya myndigheten.

I avsnitt 13.8 om finansiering av den nya myndigheten föreslås en modell med en tredelad finansiering av den nya myndigheten. För- valtningen av premiepensionssystemets valarkitektur, kapitalförvalt- ningen i den traditionella försäkringen och eventuella kostnader för rättegångar och skadestånd föreslås finansieras via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet. Utredningen föreslår därför att Pensions- myndigheten ska inkludera resursbehov för den nya myndigheten i sin årliga framställan avseende bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet för att täcka kostnaderna för skötsel av premiepensionssystemet. Eftersom Pensionsmyndigheten redan in- kluderar kostnaderna för Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Statens servicecenter i sin framställan anser utredningen att mer- arbetet för att även inkludera kostnaderna för den nya myndigheten är försumbart.

I de andra organisationsformerna för myndigheten som redovisas i kapitel 14 föreslås inte att den nya myndigheten ska ansvara för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Det blir därför inte aktuellt att föreslå någon finansieringslösning för denna uppgift för dessa organisationslösningar.

I alternativet nämndmyndighet blir samverkansområdena med Pensionsmyndigheten fler än i utredningens organisationsförslag. Pensionsmyndigheten skulle i alternativet med nämndmyndighet vara värdmyndighet för den nya nämndmyndigheten. Det innebär bland annat att stödja myndigheten med såväl beredning, handläggning och administrativt stöd, vilket föreslås regleras i en överenskommelse. Pensionsmyndigheten behöver även för alternativet med en nämnd- myndighet skaffa och upprätthålla kompetens i beteendeekonomi för att kunna bereda beslutsunderlag om förändringar i premiepen- sionssystemets valarkitektur.

624

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

I alternativet nämndmyndighet är det Pensionsmyndighetens med- arbetare som utför det löpande arbetet åt nämndmyndigheten. Det blir därför Pensionsmyndigheten som riskerar att bemanningen inte är i balans med omfattningen av nämndmyndighetens verksamhet, det vill säga riskera att hamna i ett läge med för stor bemanning.

18.5Konsekvenser för Sjunde AP-fonden

Sjunde AP-fonden är en statlig myndighet som har i uppgift att förvalta de premiepensionsmedel som placeras i förvalsalternativet AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond samt riskprofilerna AP7 Försiktig, AP7 Balanserad och AP7 Offensiv. I dagsläget har 4,2 miljoner sparare sina premiepensionsmedel place- rade i fondportföljen AP7 Såfa, vilket motsvarar cirka 60 procent av spararna. Kapitalet i AP7 Såfa var vid årsskiftet 2018/2019 cirka 430 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 40 procent av det totala premiepensionskapitalet. Av de övriga produkterna är AP7 Aktie- fond störst med cirka 130 000 sparare och 16 miljarder kronor4, medan de övriga produkterna samlar totalt cirka 60 000 sparare och 11 miljarder kronor.

Utredningen föreslår att Sjunde AP-fonden får nya uppgifter: att förvalta premiepensionens fondtorg, bland annat genom att upp- handla fonder, att utföra kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen samt att förvalta och utveckla premiepensionssyste- mets valarkitektur. I och med detta samlas i princip alla kapitalför- valtande uppgifter kopplade till premiepensionssystemet hos en aktör, som dessutom ansvarar för den valarkitektur som håller samman hela premiepensionssystemets tillgångssida. I samband med detta före- slår utredningen att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Som framgår i avsnitt 13.5 föreslår utredningen att ansvaret för att förvalta fondtorget samt ansvaret för kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen flyttar från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten. Finansiering av dessa uppgifter föreslås ske på den nya myndigheten på samma som sätt som sker i dagsläget på Pensionsmyndigheten, se avsnitt 13.8.

4Avser direkta fondval i AP7 Aktie, det vill säga inte via AP7 Såfa eller riskprofilerna.

625

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Sammantaget innebär detta att den nya myndigheten blir en större organisation än den nuvarande Sjunde AP-fonden, med fler uppgif- ter. Det innebär även att kostnaderna blir högre och antalet med- arbetare fler. Det ska ställas i relation till att kostnader och antal medarbetare på Pensionsmyndigheten minskar.

När det gäller övergången från dagens fondtorg till det upphand- lade fondtorget kan vissa flöden till förvalet förväntas, beroende på hur övergången utformas. Den huvudregel som utredningen föreslår i avsnitt 12.3 innebär dock att medel i en fond som inte upphandlas i första hand förs till annan likvärdig fond om spararen inte väljer en ny fond. Flödena kommer alltså till övervägande del gå mellan fon- der på fondtorget snarare än från fondtorget till förvalet.

I de andra organisationsformerna för myndigheten som redovisas

ikapitel 14 kvarstår Sjunde AP-fonden i sin nuvarande form. Konse- kvenserna av fler uppdrag för Sjunde AP-fonden som redovisas ovan uppstår därför inte i dessa fall.

Särskilt om personella och ekonomiska konsekvenser

I utredningens andra steg som ska redovisas senast den 31 december 2020 ska utredningen bedöma den nya myndighetens bemanning. Det görs därför i detta skede ingen detaljerad analys om kompetens- behov eller personella konsekvenser av utredningens förslag.

Preliminärt gör utredningen bedömningen att den nya myndig- heten kommer att ha en bemanning på cirka 70 årsarbetskrafter. Drygt hälften av dessa är medarbetare som i dagsläget arbetar på Sjunde AP-fonden. För myndighetens nya uppgifter att förvalta fondtorget genom att upphandla fonder, att sköta kapitalförvaltningen i den tra- ditionella försäkringen samt att förvalta och utveckla premiepen- sionssystemets valarkitektur beräknar utredningen att cirka 25 med- arbetare behövs.

Detta är arbetsuppgifter som i dagsläget delvis utförs av Pensions- myndigheten och avseende den traditionella försäkringen även Kammarkollegiet. Utredningens preliminära bedömning är att det i relevanta delar kommer att kunna ske bemanning via verksamhets- övergång, där motsvarande personella minskningar sker på Pensions- myndigheten och Kammarkollegiet.

626

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

När det gäller uppgiften att förvalta fondtorget kommer upp- giften att bli betydligt mer omfattande på den nya myndigheten jämfört med det arbete som i dagsläget görs på Pensionsmyndig- heten, och bland annat innefatta upphandling av fonder.

När det gäller det uppgiften att förvalta valarkitekturen gör ut- redningen bedömningen att det i dagsläget inte finns sådan kom- petens på vare sig Pensionsmyndigheten eller Sjunde AP-fonden. Det kommer därför att krävas nyrekrytering till den nya myndig- heten inom detta kompetensområde. Det kommer troligen även behövas nyrekryteringar inom upphandlingsjuridik och även andra juridiska områden. En mer ingående kompetensförsörjningsanalys kommer att göras i utredningens genomförandefas.

Utredningen gör bedömningen att behovet av gemensam admini- stration genom de utökade arbetsuppgifterna kommer att öka med cirka 50 procent, det vill säga en andelsmässigt mindre ökning än för de utökade arbetsuppgifterna.

Sammantaget gör därför utredningen bedömningen att beman- ningen på den nya myndigheten bör uppgå till cirka 70 årsarbets- krafter.

Utifrån bedömningen ovan går det att göra en översiktlig skatt- ning av kostnaden för den nya myndigheten, även om den i detta skede får betraktas som i viss mån osäker.

Den övervägande delen av kostnaden härrör från kostnaden för förvaltningen av premiepensionssystemets förval. Sjunde AP-fondens rörelsekostnader uppgick 2018 till drygt 228 miljoner kronor. Av dessa kostnader bestod drygt 161 miljoner kronor av kostnader för externa förvaltare, depåbank och andra externa kostnader. Sjunde AP- fondens kostnader för medarbetare, lokaler, stöd med mera uppgick till drygt 65 miljoner kronor.5 Dessa kostnader är oberoende av om en ny myndighet bildas eller inte och finansieras av förvaltnings- avgifter i byggstensfonderna.

Utredningen föreslår att den nya myndighetens uppgifter, för- utom att förvalta förvalet, ska bestå av att förvalta fondtorget inklu- sive upphandling av fonder, utföra kapitalförvaltningen i den tradi- tionella försäkringen samt att förvalta premiepensionssystemets valarkitektur. Förvaltningskostnader för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen uppgick 2018 till cirka 11 miljoner kronor.

5Sjunde AP-fonden, Årsredovisning 2018, s. 25 ff.

627

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Även för förvaltningen av fondtorget uppgick kostnaden till cirka 11 miljoner kronor.6 Utredningen uppskattar att kostnaderna för den utökade förvaltningen av fondtorget (främst upphandling och gransk- ning) samt förvaltningen av valarkitekturen kommer uppgå till cirka 30 miljoner kronor årligen.

De redovisade ökade kostnaderna påverkar inte statens budget utan finansieras genom avgifter från fondförvaltarna och till viss del genom uttag av avgifter ur premiepensionssystemet, se vidare avsnitt 13.8.

18.6Konsekvenser för Finansinspektionen

Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen och Konsumentverket samverkar i syfte att stärka pensionssparare och pensionärers ställ- ning som konsumenter på finansmarknadsområdet, bland annat inom premiepensionssystemet. Utredningen anser att den nya myndig- heten behöver involveras i detta arbete och även i övrigt samverka med Finansinspektionen i konsumentskyddsfrågor. Utredningen an- ser även att den nya myndigheten behöver samverka med Finans- inspektionen i vissa upphandlingsfrågor. Bedömningen är dock att det inte får några resursmässiga konsekvenser för Finansinspektionen. Några ändringar av Finansinspektionens uppdrag i denna del föreslås inte heller.

I avsnitt 13.9.3 föreslår utredningen att Finansinspektionens nu- varande tillsynsansvar över Sjunde AP-fondens förvaltning av fon- der ska upphöra och följaktligen inte gälla för verksamheten vid den nya myndigheten. Som en följd av detta ska den nya myndigheten inte heller betala årlig avgift till Finansinspektionen för sådan gransk- ning, vilket Sjunde AP-fonden i dagsläget gör. De minskade avgifts- intäkterna motsvaras av minskade kostnader för tillsyn.

18.7Konsekvenser för Konsumentverket

Utredningens förslag att den nya myndigheten ska ansvara för upp- handling och granskning av fonder innebär att delar av den sam- verkan som skett mellan Pensionsmyndigheten och Konsument- verket i dessa frågor framöver i stället kommer att ske med den nya

6Pensionsmyndigheten, Årsredovisning 2018, VER 2018-274.

628

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

myndigheten. Det rör bland annat frågor om tillsyn relaterad till marknadsföring av finansiella produkter. Pensionsmyndigheten och Konsumentverket bibehåller den del av samverkan som rör andra pensions- och sparprodukter som marknadsförs till pensionssparare och pensionärer.

När det gäller den nya myndighetens samverkan med Konsument- verket med flera avseende att stärka pensionssparare och pensionärers ställning som konsumenter på finansmarknadsområdet, se avsnitt 18.6 ovan.

Sammantaget innebär detta att utredningens förslag inte innebär något merarbete eller ytterligare kostnader för Konsumentverket.

18.8Konsekvenser för Kammarkollegiet

Kammarkollegiet förvaltar flera kapitalprodukter kopplade till premie- pensionssystemet: den tillfälliga förvaltningen av pensionsrätter (varierar under året mellan cirka 35–75 miljarder kronor), räntekon- sortiet (de delar av kapitalet som motsvarar de garanterade beloppen, den så kallade skuldmatchningsportföljen) i den traditionella livför- säkringen (cirka 30 miljarder kronor) samt kapitalet i den frivilliga försäkringen (cirka 380 miljoner kronor). Utredningen föreslår att kapitalförvaltningen inom den traditionella livförsäkringen i stället ska utföras av den nya myndigheten på Pensionsmyndighetens upp- drag och att detta regleras i lagen om den nya myndigheten. Det innebär att det är den nya myndigheten som utifrån Pensionsmyn- dighetens instruktioner fortsättningsvis får bedöma hur räntekon- sortiet ska förvaltas och att Kammarkollegiet upphör att utföra denna arbetsuppgift. Det skulle innebära en minskning av Kammarkolle- giets resursbehov med uppskattningsvis cirka 1 miljon kronor för de arbetsuppgifter som i stället ska hanteras och finansieras av den nya myndigheten. Bedömningen är att kostnaden torde vara motsvarande eller lägre för den nya myndigheten.

Förvaltningen av den traditionella försäkringen påverkar inte stats- budgeten utan finansieras via uttag ur premiepensionssystemet. Några konsekvenser för pensionärer och pensionssparare torde inte uppstå, eftersom det enbart handlar om en ny myndighet som utför samma slags förvaltning till ungefär samma kostnad.

629

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

I de alternativa organisationsformerna som redovisas i kapitel 14 skulle inte den nya myndigheten ansvara för kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen och därmed skulle inte heller upp- giften föras över från Kammarkollegiet till den nya myndigheten.

18.9Konsekvenser för Riksgälden

Riksgälden ansvarar för den så kallade tillfälliga förvaltningen som utgörs av de intjänade pensionsrätter som ännu inte förts till spararnas konton (cirka 60 miljarder kronor). Kammarkollegiet sköter själva placeringarna som sker i räntepapper och bostadsobligationer. Ut- redningen föreslår inte några förändringar som direkt påverkar Riks- gälden.

18.10 Konsekvenser för Statens servicecenter

Enligt direktiven ska den nya myndigheten anslutas till Statens servicecenters lönerelaterade och ekonomiadministrativa tjänster. Sjunde AP-fonden är inte ansluten till Statens servicecenter i dags- läget utan sköter lön- och ekonomiadministration själv. Det rör sig uppskattningsvis om 0,5–1 årsarbetare. Den nya myndighetens admi- nistration föreslås finansieras via uttag ur premiepensionssystemet. Det är rimligt att anta att kostnaden för anslutning till Statens servicecenter åtminstone inte överstiger dagens kostnader för mot- svarande arbete. Konsekvensen och möjligheten att ge stöd för Statens servicecenter är dock svårbedömd då det finns tydliga skill- nader mellan den nya myndighetens ekonomi- och personaladmini- strativa regelverk jämfört med vad som normalt gäller förvaltnings- myndigheter under regeringen.

För Statens servicecenter innebär en ny kund att ytterligare intäk- ter genereras. Dessa torde dock vara av mindre omfattning och inte påverka Statens servicecenters omsättning på något avgörande sätt. Anslutning till Statens servicecenter redovisas närmare i utredningens andra steg, det vill säga senast den 31 december 2020 och beskrivs därför inte vidare här.

630

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

18.11 Konsekvenser för Ekobrottsmyndigheten

Den nya myndigheten ska samverka med Ekobrottsmyndigheten i arbetet med att motverka viss organiserad brottslighet. Myndig- heternas samverkan för att motverka organiserad brottslighet regle- ras i lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas av lagen regleras i för- ordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2 §). Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ingå bland de uppräknade myndigheterna i nämnd förordning och därmed omfattas av uppgiftsskyldigheten.

För Ekobrottsmyndigheten innebär detta att ytterligare en sam- arbetspart tillkommer, men även att möjligheterna till informations- utbyte ytterligare förbättras. Utredningen bedömer dock att sam- verkan med Pensionsmyndigheten i stor utsträckning kommer att ersättas av samverkan med den nya myndigheten. Det bör enligt utredningen inte leda till någon nämnvärt större arbetsbelastning och därmed kopplat resursbehov för Ekobrottsmyndigheten.

18.12 Konsekvenser för domstolarna

Utredningen föreslår att upphandling av fonder till fondtorget och giltigheten av ett fondavtal ska kunna överprövas av allmän förvalt- ningsdomstol. Det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till fondtorget kan således förväntas medföra en viss tillströmning av nya mål som ska hanteras av de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Utredningen bedömer att det endast kommer att ske ett fåtal upphandlingar av fonder till fondtorget per år. Därmed får det antas att antalet mål om överprövning som uppkommer till följd av det nya regelverket blir ytterst begränsat. De överklaganden och till- hörande tvister som i dagsläget uppkommer till följd av nuvarande regelverk, det vill säga när fondförvaltare kan ansöka om att ansluta fonder till fondtorget, kommer i praktiken att ersättas av överprö- vningar när de nya reglerna införs. För domstolarna innebär det sannolikt att antalet mål relaterade till fonder på fondtorget inte ökar nämnvärt efter införandet av de nya reglerna.

Eftersom det rör sig om ett helt nytt regelverk för upphandling kommer det emellertid sannolikt att uppstå frågor som bäst avgörs i rättstillämpningen. Domstolspraxis blir då betydelsefull. Antalet

631

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

nya mål får därför förväntas vara störst i det inledande skedet för att därefter avta.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att kostnaderna för den begränsade måltillströmning som det föreslagna regelverket förväntas ge upphov till kan hanteras inom befintliga ramar. Utred- ningen är dock medveten om att det föreslagna regelverket tillsammans med andra förslag till lagstiftning inom andra områden som lämnats under senare tid sammantaget leder till ökade kostnader för dom- stolarna som inte är försumbara. Domstolarnas finansiering bör emel- lertid enligt utredningens uppfattning behandlas i ett sammanhang.

18.13Konsekvenser för finansmarknaden och dess aktörer

Premiepensionssystemet omfattar i dagsläget 8,2 miljoner sparare och pensionärer med ett sammanlagt pensionskapital på drygt 1 300 mil- jarder kronor, vilket motsvarar ungefär en fjärdedel av den samlade fondförmögenheten i Sverige.7 Fullt infasat beräknas premiepensions- systemet uppgå till 4 000 miljarder kronor och då utgöra cirka en tredjedel av fondförmögenheten i Sverige.8 Förvalet som i dagsläget består av drygt hälften av spararna och ett kapital på drygt 550 mil- jarder kronor kan, beroende på bland annat valarkitekturens utform- ning och genomslag, komma att växa till storleksordningen 2 000– 3 000 miljarder kronor.9

Övergången från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg innebär ingen volymförändring för fondmarknaden totalt sett

Det befintliga fondtorget består för närvarande av cirka 500 fonder som förvaltas av 68 fondbolag till ett sammanlagt värde av cirka 750 miljarder kronor (exklusive AP7 Såfa). De största fonderna efter

7Total fondförmögenhet i Sverige den 31 juli 019 var 4 737 miljarder kronor fördelat på cirka

3000 fonder. Källa: Fondbolagens förening.

8Orange rapport 2016 s. 59: Premiepensionssystemets fondstyrka (fondernas storlek i relation till influtna avgifter) stabiliseras runt 46 i basscenariot. Influtna avgifter 2018 var 44,5 miljar- der. 44,5 × 46 = 2 047 miljarder kronor i dagens pris- och löneläge. Med cirka 2 procents real lönetillväxt blir det cirka 4 000 miljarder kronor mätt i dagens prisläge, men framtida löneläge om 35 år då systemet är fullmoget.

9Mätt i dagens prisläge men framtida löneläge.

632

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

AP7 Såfa förvaltar cirka 20–30 miljarder kronor vardera och de minsta fonderna cirka 1–2 miljoner kronor vardera, se tabell 18.4.10

Det upphandlade fondtorget kommer att bestå av färre fonder jäm- fört med dagens fondtorg, men givet den huvudregel som utred- ningen föreslår i avsnitt 12.3 om övergången kommer de huvud- sakliga kapitalströmmarna att gå inom fondtorget snarare än ut ur det. Huvudregeln innebär att det kapital som finns placerat i fonder som efter upphandlingen inte kommer att omfattas av nya fondavtal placeras i annan likvärdig fond. För fondmarknaden totalt sett inne- bär det alltså ingen egentligen volymförändring. De fonder som i dagsläget finns på fondtorget och som upphandlas på nytt, det vill säga bedöms vara de fonder som bäst uppfyller de krav som ställs i upphandlingen, får behålla det premiepensionskapital som de i dags- läget förvaltar. De fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt

10De nya reglerna som gäller för fonder på fondtorget från och med den 1 november 2018 innehåller bland annat bestämmelser om minsta förvaltat kapital utanför premiepensions- systemet. För att få teckna avtal ska fonden fortlöpande ha minst 500 miljoner kronor i för- valtat kapital utanför premiepensionssystemet. Det innebär att en del mindre fonder har utgått från premiepensionens fondtorg sedan de nya reglerna trädde i kraft.

633

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

avtal efter upphandlingen avregistreras, och kapitalet i dessa fördelas enligt huvudregeln i likvärdiga fonder som omfattas av nytt avtal.

Upphandlingen syftar till att skapa ett fondtorg med de bästa fonderna, eller omvänt ett fondtorg som har sållat bort de sämsta fonderna. För fondbranschen innebär alltså upphandlingen att sämre fonder kommer ha sämre förutsättningar att finnas på premiepensio- nens fondtorg och på så sätt kunna marknadsföra sig och sina pro- dukter där. Övriga fonder kommer att stärka sin ställning på fond- torget och få ökade möjligheter att förvalta premiepensionsspararnas kapital. Det är en naturlig och högst önskvärd följd av pensions- överenskommelsen och utredningens direktiv. Dock bör påpekas att huvudregeln vid övergången från det befintliga fondtorget gynnar fondbranschen som får behålla det kapital som placerats på fond- torget, till skillnad mot övriga alternativ som utredningen beskriver i avsnitt 12.4. Enligt dessa alternativ skulle kapitalet i varierande om- fattning i stället föras till förvalet.

Givet huvudregeln vid övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget samt det stegvisa införandet som föreslås i avsnitt 12.5 kommer inga stora kapitalströmmar behöva uppstå till följd av införandet av det upphandlade fondtorget. Det stegvisa införandet innebär att fondkategorierna hanteras successivt. Upphandling av fonder kommer att ske till varje kategori som ska finnas representerad på fondtorget. Genom upphandlingarna väljs de fonder ut som bäst uppfyller de krav som ställs i upphandlingarna i varje kategori. Kapitalet i de fonder som ska avregistreras från fond- torget till följd av att de inte kommer att omfattas av ett nytt fond- avtal kommer därefter att placeras i fonder som anses likvärdiga. En avregistreringsplan för de fonder som ska avregistreras upprättas hos Pensionsmyndigheten.

Det kommer alltså troligen inte bli fråga om några stora kapital- strömmar som skulle kunna ge någon negativ påverkan på finans- marknaden. De kapitalströmmar som ändå kommer att förekomma bör jämföras med de årliga insättningarna av nya premiepensions- rätter (40 miljarder kronor), de flöden som förändringarna i det första steget av förändringarna på premiepensionens fondtorg gene- rerat (70 miljarder kronor) samt kapitalflytten i samband med att förvalet gjordes om 2010 (91 miljarder kronor). Under perioden 31 maj 2018–31 maj 2019 genomfördes handel i premiepensionen för

634

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

cirka 327 miljarder kronor utan att någon särskild marknadspåver- kan rapporterats.

Även om huvudregeln är att kapital i en fond som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till en annan likvärdig fond kan det uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pen- sionsspararen möjlighet att själv få välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrun- dade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas intressen. Dessa kapitalströmmar bedöms inte påverka fondmarknaden eller marknadens funktionssätt.

På lång sikt kommer troligen förvalet att öka relativt fondtorget

Förhållandet mellan förvalet och fondtorget kan komma att ändras efter att själva övergången till ett upphandlat fondtorg är genom- förd. Det beror framför allt på valarkitekturens utformning och idé: att förvalet ska vara utgångspunkten för sparande i premiepensions- systemet och att endast de sparare som anser sig kunna och vilja välja fonder ska göra det. Det kommer troligen att innebära att färre sparare kommer att välja fonder framöver och att förvalet kommer att öka relativt fondtorget. Samtidigt växer det totala fondkapitalet och det kommer troligen finnas betydligt färre fonder på fondtorget jämfört med i dag. Genom att erbjuda kostnadseffektiva, kontroller- bara och hållbara fonder av hög kvalitet ökar därför fondförvaltarna sina möjligheter att spararna väljer att placera sina medel i deras fon- der. Skickligt förvaltade fonder kan på så sätt få ett växande kapital att förvalta i kronor räknat även på lång sikt.

Förvalet kommer som nämns ovan med premiepensionssystemet fullt infasat troligen att bli i storleksordningen 2 000–3 000 miljarder kronor, att jämföra med inkomstpensionssystemets Första–Fjärde AP-fond som i dagsläget förvaltar cirka 350 miljarder kronor vardera. Det finns risker med en så pass stor fond, sett till dels marknads- påverkan, dels maktkoncentrationen. En väldiversifierad portfölj med avseende på tillgångsslag och geografi bör dock minska riskerna att en stor förvalsfond stör marknadens funktionssätt. Svenska aktier ut- gör i dagsläget mindre är 1 procent av Sjunde AP-fondens aktiebygg- stensfond AP7 Aktie.

635

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Maktkoncentrationsrisken är delvis omhändertagen genom att Sjunde AP-fonden inte får rösta för innehav i svenska bolag, se nedan. Dessutom minskas risken ytterligare av ett väl fungerande fondtorg som motvikt till eventuell maktkoncentrationen i förvalet.

Inte ovanligt med mycket stora pensionsfonder

Ett större förval skulle kunna öka risken att staten utövar ägar- inflytande över svenska börsbolag. Sjunde AP-fondens verksamhet regleras dock i lag, vilket gör att regeringen vare sig kan eller bör styra över vilka fonder eller aktier som myndigheten investerar i. Enligt lagen om allmänna pensionsfonder får Sjunde AP-fonden som huvudregel inte heller rösta på svenska bolagsstämmor.11 Däremot förväntas myndigheten vara aktiv ägare i utländska bolag som den äger aktier i. Sjunde AP-fonden har både direkta kontakter samt röstar och lägger aktieägarmotioner på utländska bolagsstämmor i samverkan med andra aktiva ägare. Under 2018 röstade Sjunde AP- fonden på 3 037 av 3 062 möjliga bolagstämmor.

Ett större förval ger en ökad maktkoncentration. Samtidigt gäller att koncentrationen av fondkapitalet kan förväntas ge mycket stark upphandlingskraft. Som jämförelse kan nämnas andra länder med utbyggda socialförsäkringssystem till exempel Danmark och Norge som uttryckligen valt att samla allt kapital i en fond.

I Norge förvaltar Statens pensionsfond utland (SPU, den så kallade Oljefonden) medel till det norska försäkrings- och pensionssyste- met.12 SPU inrättades 1990 och har till uppgift att förvalta den finan- siella förmögenheten som kommer från norska oljeindustrin. SPU tillförs årligen intäkter som motsvarar statens nettovinst från olje- industrin och fungerar som en buffert för de norska statsfinanserna. Norges Bank Investment Management (NBIM) förvaltar SPU på uppdrag av norska Finansdepartementet. Medlen i SPU får enbart investeras utanför Norge. Vid årsskiftet 2018/2019 var SPU:s värde 8 256 miljarder norska kronor, men värdet har ökat mycket kraftigt sedan dess och var i oktober 2019 över 9 700 miljarder norska kronor

115 kap. 4 §.

12Det finns även en mindre fond, Statens pensionsfond Norge (SPN), som investerar i huvudsak i norska aktier och obligationer och förvaltas av ett statligt bolag, Folketrygdfondet, på uppdrag från Finansdepartementet. SPN tillförs inga nya medel och förvaltade vid årsskiftet 2018/2019 cirka 240 miljarder norska kronor (260 miljarder svenska kronor).

636

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

(motsvarar cirka 10 500 miljarder svenska kronor). Fonden har cirka 66 procent av sina tillgångar i aktier (i huvudsak index), 31 procent i räntepapper och 3 procent i icke-noterade fastigheter. SPU är i dags- läget världens största statliga fond.

Den statliga pensionen förvaltas i Danmark av fonden Arbejds- markedets Tillaegspension (ATP). Värdet uppgår till cirka 800 miljar- der danska kronor (1 100 miljarder svenska kronor). ATP investerar i både danska aktier, räntepapper och fastigheter.

Konkurrensen mellan olika typer av fonder och fondförvaltare

Tidigare utredningar har bedömt att de förändringar de övervägt eller föreslagit beträffande premiepensionens fondtorg har riskerat att slå hårdast mot små fondförvaltare som får svårare att hävda sig mot större aktörer, främst fondförvaltare som ägs av storbankerna.13 Konkurrensverket har i sitt remissvar över betänkandet Fokus Premie- pension framfört att förslagen däri, bland annat regelbundna utvär- deringsval men även att framhålla förvalet, skulle leda till sämre marknadsföringsmöjligheter för den svenska fondmarknaden över- lag, och då särskilt för nystartade fondbolag, mindre fondbolag och för utländska fondbolag som önskar etablera sig på den svenska fond- marknaden.14

Utredningen beskriver i avsnitt 5.2 hur det upphandlade fond- torget kommer att kunna göra konkurrensaspekten i premiepensions- systemet relevant igen. En professionell upphandlare har normalt sett bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs det globala problemet att konkurrensteorin sätts ur spel när konsu- menterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. Bara genom att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås.

Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innova- tionskraft på fondmarknaden. Utredningen menar alltså att det upp-

13Se till exempel SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 249.

14Konkurrensverket, remissvar över betänkandet Fokus Premiepension, 2016, dnr 619/2016.

637

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

handlade fondtorget kommer leda till stärkt konkurrens både i be- märkelsen högre kvalitet till lägre pris för konsumenterna men också för att bättre leverantörer gynnas.

Om upphandlingen av fonder leder till att en viss aktör, till exem- pel en stor, väljs framför en annan, till exempel en mindre, kommer det att göras av skäl som syftar till att erbjuda premiepensions- spararna de bästa fonderna. Det är vad som är bäst för pensions- spararna som är det centrala för premiepensionssystemet, inte att underlätta etablering på fondmarknaden för små eller nystartade bolag.

De nya reglerna som gäller för fonder på fondtorget från och med den 1 november 2018 innehåller bland annat krav på minsta förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet (minst 500 miljoner kronor) och på verksamhetshistorik (ha förvaltat en eller flera fonder i tre år i direkt anslutning till avtalets ingående). Det innebär att det i dags- läget finns regler som hindrar eller försvårar för mindre fonder och nyetablerade fondförvaltare att etablera sig på premiepensionssyste- mets fondtorg. Utredningens förslag till regelverk för upphandling av fonder till fondtorget innehåller dock inga lagbestämmelser om minsta förvaltat kapital eller verksamhetshistorik vilket alltså bör underlätta för mindre fonder och nyetablerade fondförvaltare i för- hållande till dagsläget.

Urvalsförfarandet på det upphandlade fondtorget kommer alltså att kunna ge små, bra aktörer ökade möjlighet att erbjuda sina fonder på fondtorget. Troligen är dessutom andra faktorer mer avgörande för mindre aktörers möjligheter att hävda sig mot större på fond- marknaden, till exempel storbankernas distributionsmöjligheter genom landsomfattande kontorsnät och kundkontakter vid utlåning. Mot denna bakgrund har utredningens förslag inte utformats på ett sådant sätt som tar särskild hänsyn till små företag inom fondbranschen.

De fonder som erbjuds på fondtorget ska enligt utredningens förslag vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Att fonderna uppfyller dessa krav säkerställs genom krav- ställandet och utformningen av tilldelningskriterierna i upphand- lingarna. Även detta påverkar konkurrensen. Att till exempel de fon- der som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara innebär att företag som i dagsläget väljer att arbeta mer aktivt med dessa frågor kommer att gynnas, vilket är själva syftet. Samtidigt har det en positiv påver- kan på den relativa konkurrenskraften för dessa företag gentemot andra företag som prioriterar hållbarhetsfrågorna lägre. Samman-

638

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

taget kommer kraven på de fonder som erbjuds på fondtorget på- verka vad som är en konkurrensfördel på finansmarknaden.

Av utredningens förslag om fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet (avsnitt 5.2.7) framgår att det upphand- lade fondtorget ska ge pensionssparare möjlighet att påverka risk- nivån och placeringsinriktningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Fonderna ska vara kostnads- effektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Att fonderna ska vara kostnadseffektiva innebär inte att det en- bart kommer finnas indexfonder på fondtorget. Snarare ska den nya myndigheten upphandla ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningens tolkning av reell valfrihet är att en lämplig definition att utgå från är att urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val.

Kraven på kontrollerbarhet och kostnadskontroll handlar snarare om att det inte finns utrymme för många likartade fonder på fond- torget dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna.

Av kommittédirektiven framgår att fondtorget för premiepen- sionen ska bära sina egna kostnader. I dagsläget tas en avgift ut från fondförvaltarna för ansökan och granskning. I utredningens förslag till finansiering (avsnitt 13.8) föreslås att upphandling och gransk- ning ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Det rör sig alltså inte om någon skillnad av principer, även om nivån på avgiften kan komma att variera i relation till de nivåer som gäller i dagsläget.

Upphandlingen innebär således stärkt konkurrens till lägre pris, till gagn för spararna. Omvänt leder det till lägre vinstmarginaler för fondförvaltarna. Samtidigt kommer volymen kapital under förvalt- ning att öka; dels eftersom färre fonder kommer att erbjudas på fondtorget, dels eftersom systemet fortfarande är under infasning. Det motverkar den ökade kostnaden.

Många fondförvaltare subventionerar deltagande i premiepensions- systemet genom andra affärer. Om denna möjlighet minskar, i och med att kostnaden för att delta i premiepensionssystemet ökar, ökar

639

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

kostnaden för övriga sparare, till exempel inom tjänstepensionen. Detta kan dock inte ses som en oönskad konsekvens, eftersom korssubven- tioner tenderar att snedvrida konkurrensen.

18.14 Konsekvenser för pensionssystemet

Utredningens förslag förändrar inte de grundläggande syftena med premiepensionssystemet: att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom det allmänna pensionssystemet. Utredningen föreslår dock mål för premiepensionssystemet, vilket tidigare saknats eller inte varit tydligt uttalat. Utredningens förslag på mål återfinns i avsnitt 5.2. Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet ska slås fast i lag och att Pensionsmyndigheten i egenskap av försäkrings- givare för premiepensionen ska ansvara för att ta fram nyckeltal och lämpliga metoder för att mäta graden av måluppfyllelse. Genom sådan mätning kan lagstiftaren löpande följa om premiepensionssystemet kan anses leva upp till det i lagen angivna målet.

Samtidigt som syftena med premiepensionssystemet bibehålls kommer reformeringen leda till ett förändrat system utformat med utgångspunkt i delvis nya synsätt. Dessa synsätt bygger framför allt på praktiska erfarenheter och teoretiska insikter från den beteende- ekonomiska forskningen samt på insikten om att staten behöver ta ett tydligare huvudmannaskap för fondtorget. Detta säkerställs både genom valarkitekturens utformning och tydligare betoning på val- arkitekturens betydelse samt genom det urval av fonder som upp- handlingen leder till.

18.15 Konsekvenser för statens budget

Förslagen har ingen direkt påverkan på statens budget eftersom premiepensionssystemet finansieras utanför statsbudgeten. Enligt kommittédirektiven ska utredningen redovisa om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna och i sådana fall redovisa förslag till finansiering. Eftersom förslagen inte bedöms medföra några ökade kostnader för det allmänna lämnas ingen sådan redovisning.

Däremot bedöms utredningens förslag till organisation och upp- drag för den myndighet som ska upphandla fonder till fondtorget ge

640

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

effektivitets- och kvalitetsvinster för förvaltningen av premiepen- sionssystemet. Genom det förslag på myndighetsorganisation som utredningen förordar i avsnitt 13.5 samlas alla kapitalförvaltande uppgifter inom premiepensionssystemet hos en aktör: den nya myn- digheten. Förutom det uppdrag som anges i direktiven innebär det i utredningens förslag även ansvar för att förvalta premiepensions- systemets förval, förvalta premiepensionssystemets valarkitektur samt kapitalförvaltningen inom den traditionella livförsäkringen. I avsnitt 13.4 redogör utredningen för de fördelar en sammanhållen kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet bedöms ha avse- ende effektivitet och kompetensförsörjning. En sådan aktör skulle även kunna bygga upp effektiva inre strukturer för statlig kapital- förvaltning så att den sker enkelt, effektivt och efter en och samma metodik.

Enligt utredningens uppfattning är det dyrt och ineffektivt att bygga upp kompetens i kapitalförvaltning hos flera statliga aktörer, som då i praktiken konkurrerar med varandra om samma resurser. Det är dessutom resurser som i dagsläget är eftertraktade på mark- naden och som har ett högt löneläge. Risken är att det blir flera aktörer utan tillräcklig kompetens, i stället för en samlad, kompetent aktör. Genom utredningens förslag torde alltså de totala kostna- derna för att hantera premiepensionssystemet minska, vilket är till fördel för pensionssparare och pensionärer. Arbetsuppgifterna kom- mer dock bli fler och mer avancerade än i dag när det gäller fram- för allt förvaltningen av fondtorget. Det är därför svårt att jämföra dagens kostnader med framtida kostnader.

En möjlig konsekvens skulle vara att effektiviseringar i administra- tionen av premiepensionssystemet skulle få effekter på Pensionsmyn- dighetens finansieringsmodell. Modellen bygger på att finansieringen av Pensionsmyndighetens verksamhet sker enligt viss procentuell andel via anslag, uttag ur inkomstpensionssystemet respektive uttag ur premiepensionssystemet. Även om vissa uppgifter framöver föreslås utföras av den nya myndigheten är det Pensionsmyndigheten som kommer att göra uttagen ur premiepensionssystemet. Det gör att den nya myndighetens arbetsuppgifter som finansieras via uttag ur premie- pensionssystemet även påverkar Pensionsmyndighetens finansierings- modell.

Utredningen gör dock bedömningen att sådana eventuella effek- ter torde vara av marginell betydelse. Det är endast viss del av den

641

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

nya myndighetens verksamhet som kommer att finansieras genom uttag ur premiepensionssystemet. Uppgiften kommer även att, jäm- fört med Pensionsmyndighetens uppgift i dagsläget, vara utökad eftersom förvaltning av premiepensionssystemets valarkitektur före- slås ingå. Nettoeffekten av förväntade effektiviseringar och utökade arbetsuppgifter är därför svårbedömd. Sammantaget är det dock inte sannolikt att inrättandet av den nya myndigheten leder till svårhan- terliga konsekvenser för Pensionsmyndighetens finansiering. Om så ändå sker är en rimlig lösning att det fattas ett nytt beslut avseende den procentuella fördelningen mellan Pensionsmyndighetens finan- sieringskällor.

18.16 Konsekvenser för regeringens styrning

AP-fonderna har en fri och oberoende ställning gentemot riksdag och regering

I den svenska statliga förvaltningsorganisationen lyder de flesta myndigheter under regeringen. Ett fåtal myndigheter lyder direkt under riksdagen, till exempel Riksrevisionen och Riksbanken.

Förvaltningsmyndigheterna står i ett principiellt lydnadsförhål- lande till regeringen. Regeringen bestämmer ramarna och formerna för myndigheternas verksamhet i myndighetsinstruktion med bestäm- melser om myndighetens uppgifter och ledningsform. Regeringen be- slutar vidare om förutsättningarna för myndigheternas verksamhet i årliga regleringsbrev som innehåller bestämmelser om myndighetens mål och ekonomiska ramar. Regeringen kan också ge myndigheterna särskilda, tidsbegränsade uppdrag.

AP-fonderna har en organisatorisk särställning och lyder varken under riksdag eller regering. I stället har de en fri och oberoende ställ- ning i sin löpande förvaltning gentemot riksdag och regering.15 Med den löpande förvaltningen avses både uppgiften att besluta det när- mare målet för förvaltningen och ansvara för placeringsverksam- heten, det vill säga beslut samt strategisk och taktisk allokering.

AP-fonderna är formellt statliga myndigheter under regeringen, men regeringen kan endast utöva inflytande genom att utse styrelse, bestämma styrelsearvoden, utse revisorer, fastställa fondernas resul-

15Prop. 1999/2000:46, AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, s. 122.

642

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

tat- och balansräkningar samt i efterhand utvärdera förvaltningen av fondmedel. AP-fondernas verksamhet regleras endast i lag och reger- ingen kan inte genom instruktion, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra fonderna. Regeringen har dock möjlighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på inkomstpensionssyste- mets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt.16

AP-fonderna får inte ta närings- eller ekonomisk-politisk hänsyn i sin förvaltning men ska bidra till samhällsintresset genom att ta hänsyn till miljö och etik utan att göra avkall på målet om hög av- kastning.17

Skälet för AP-fondernas oberoende ställning är att markera att pensionssystemet är autonomt och ska ha en hög grad av självständig- het gentemot regeringen.18 Den grundläggande utgångspunkten är att AP-fondernas medel endast ska användas till nytta för pensions- systemet och de försäkrade, och inte utnyttjas i andra syften.

Med utredningens förslag säkerställs att regeringen inte kan påverka kapitalplaceringar inom den allmänna pensionen

Av kommittédirektiven framgår att den myndighet som ska ansvara för det upphandlade fondtorget för premiepension ska ha en fristå- ende ställning och sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs

ilag. Myndigheten ska på motsvarande sätt som AP-fonderna vara frikopplad från politisk styrning och regeringen ska därmed inte ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget.

Det innebär på samma sätt som för AP-fonderna att regeringen inte kan besluta myndighetsinstruktion eller regleringsbrev för den nya myndigheten. Det innebär också att myndighetsförordningen inte ska tillämpas på den nya myndighetens verksamhet. Den nya lagen för myndighetens verksamhet ska således uttömmande reglera verksamheten såvida inte annat framgår av lag. Det innebär bland annat att bestämmelser om myndighetens ledning, utveckling, sam- arbete och tillhandahållande av information med andra myndigheter och myndighetens arbetsgivarpolitik behöver regleras i särskild ord- ning i lagen om den nya myndigheten.

16a.a., s. 124.

17a.a., s. 76.

18a.a., s. 123.

643

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

Inte heller lokaliseringsförordningen är tillämplig, vilket innebär att beslut om lokalisering kan ske utan att upprätta en konsekvens- analys inom ramen för det samråd som statliga myndigheter enligt 20 § 5 förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska genom- föra.

Utredningen föreslår i avsnitten 13.5 och 13.6 uppgifter för och reglering av den nya myndigheten. I stora delar är regleringen av den nya myndigheten hämtad från lagen om allmänna pensionsfonder, bland annat när det gäller regler för årsredovisning och revision. Det som i huvudsak skiljer är främst kopplat till att den nya myndigheten får fler uppgifter än Sjunde AP-fonden. Det utökade uppdraget på- verkar bland annat kompetenskraven på styrelsens ledamöter. Myndighetschefen som utses av styrelsen föreslås få den nya titeln fonddirektör. Utredningen föreslår också att det bör vara styrelsen och inte regeringen som har möjlighet att avbryta anställningen för myndighetschefen. Styrelsen bör även pröva frågor om tillåtna bi- sysslor för myndighetschefen. Vidare föreslås även vissa skillnader när det gäller tillsyn över den nya myndigheten som följer av mot- svarande förslag i översynen av premiepensionssystemets förval19 samt att den nya myndigheten inte ska ingå i regeringens samlade utvärdering av AP-fonderna.

Att pensionssystemet är autonomt och att regeringen inte ska kunna påverka hur pensionsmedel placeras får genom utredningens förslag fullt genomslag i hela den allmänna inkomstgrundade pensio- nen. Tidigare har endast inkomstpensionssystemets placeringar i AP- fonderna omfattats av oberoendet från regeringen. Såväl placeringarna i premiepensionssystemets traditionella försäkring som utformningen av premiepensionssystemets fondtorg har hanterats av Pensions- myndigheten som är en förvaltningsmyndighet under regeringen. Regeringen styr Pensionsmyndigheten genom bland annat instruk- tion, regleringsbrev, särskilda beslut och i delar av anslag på samma sätt som sker beträffande regeringens övriga förvaltningsmyndigheter.

Enligt utredningens förslag flyttar uppdraget att förvalta fond- torget från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten och ut- ökas dessutom väsentligt till att omfatta djupare granskning av fonderna. Utredningen föreslår även att kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen flyttas från Pensionsmyndigheten till den nya myndigheten, vilket kraftigt minskar regeringens möjlighet att

19Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

644

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

påverka vilka fonder eller andra finansiella instrument, eller enskilda investeringar, som den traditionella försäkringens kapital ska placeras i.

På detta sätt förstärks pensionssystemets oberoende och själv- ständighet i förhållande till regeringen, och kommer också att om- fatta i princip alla de kapitalförvaltande inslag som finns inom det allmänna pensionssystemet.

Regeringens påverkansmöjligheter minskar med ansvaret för utformningen av valarkitekturen placerad på den nya myndigheten

Utredningen föreslår även att premiepensionssystemets valarkitek- tur ska förvaltas och utvecklas av den nya myndigheten. Det innebär att den nya myndigheten är normerande i frågor kopplade till val- arkitekturen och meddelar föreskrifter om valarkitekturen. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är Pensionsmyndigheten som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt.

Utredningen gör i avsnitt 5.5 bedömningen att utformningen av valarkitekturen är avgörande för att säkerställa ett välfungerande premiepensionssystem. Det innebär enligt utredningen att huvud- dragen i valarkitekturen bör regleras i lag. Hur valarkitekturen utfor- mas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka slags fonder som upphandlas. Även av detta skäl bör alltså huvuddragen av val- arkitekturen regleras i lag i syfte att hindra regeringen från att styra fondurvalet.

18.17 Konsekvenser med avseende på EU-rätt

Utredningen bedömer att den föreslagna regleringen uppfyller de krav som följer av EU-rätten. Hur det föreslagna regelverket för upp- handling av fonder till fondtorget förhåller sig till EU-rätten behandlas utförligt i kapitel 8. Se även avsnitt 12.3.2 när det gäller förslaget om placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond.

645

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

18.18 Konsekvenser med avseende på jämställdhet

Andelen män och kvinnor i premiepensionssystemet är i stort sett lika stora; 51 respektive 49 procent. Män har genomgående högre pensionsrätter och följaktligen högre genomsnittlig behållning på premiepensionskontot. Män har cirka 23 000 kronor eller 15 procent mer i genomsnitt på premiepensionskontot än kvinnor. Förklaringen är att män dels har högre inkomst per timme, dels och främst att män har fler arbetstimmar som ger inkomst än vad kvinnor har.

Vid det första premiepensionsvalet år 2000 stod kvinnor för ett något högre valdeltagande än män (70 jämfört med 68 procent), vilket är ovanligt internationellt sett. Möjliga förklaringar kan vara att det gjordes särskilda insatser riktade mot kvinnor och att de fondval som gjordes i tjänstepensionen i den kommunala sektorn sannolikt bi- drog till att kvinnor med erfarenheter från det valet var aktiva även i premiepensionsvalet. Under 2018 bytte cirka 300 000 sparare fonder. Av dessa var cirka 40 procent kvinnor och 60 procent män. Det är en större andel män, 29 procent, än kvinnor, 26 procent, som har valt AP7 Såfa som enda fond.

Sett till genomsnittsvärden är det små skillnader i värdeutveckling mellan män och kvinnor. Den genomsnittliga årliga värdeökningen har varit i stort sett lika för kvinnor och män, se tabell 18.5.

Källa: Pensionsmyndigheten.

Tabell 18.5 visar genomsnittlig värdeutveckling mätt som median för pensionssparare för inträdesår 1995–2016 per den 31 december 2018. I genomsnitt för alla sparare har värdeutvecklingen varit 6,9 procent. För pensionssparare med egen portfölj har värdeutvecklingen varit 6,1 procent och för sparare med AP7 Såfa 8,4 procent. Skillnaden i värdeutveckling mellan kvinnor och män är marginell. Att värde- utveckling är lika för män och kvinnor gäller både under senaste året

646

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

och sedan start (för dem som varit med hela tiden), samt för dem med egen portfölj och för dem med förvalsalternativet. Även sett till spridning i värdeutveckling är skillnaderna mellan kvinnor och män små, se tabell 18.6.

Källa: Pensionsmyndigheten.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) analyserade 2017 skillna- derna och spridningen i premiepensioner mellan kvinnor och män.20 En slutsats var att kapitalavkastningen från fonder förklarar en mycket liten del av skillnaden mellan kvinnors och mäns genom- snittliga premiepensioner. I stället är det inkomstskillnaderna under arbetslivet som står för nästan hela pensionsskillnaden. Män väljer efterlevandeskydd för sin partner i större utsträckning än kvinnor, vilket leder till att skillnaden minskar. Även överföringar av premie- pensionsrätter mellan män och kvinnor minskar skillnaden i premie- pensionen något. Den effekten är dock mycket liten, eftersom endast cirka 10 000 personer överför premiepensionsrätt.

Kvinnor och män har också köpt så kallade förvaltningstjänster i premiepensionssystemet i samma utsträckning, och det var i princip lika många kvinnor som män som hade sitt premiepensionskapital placerat hos Falcon Funds och Allra, se avsnitt 4.4.5 om den miss- tänkta brottsligheten på fondtorget.

Förslagen i utredningen syftar till att öka tryggheten och hållbar- heten inom premiepensionssystemet, vilket kommer såväl kvinnor

20ISF, Premiepensionen: Skillnader i utfall mellan män och kvinnor, 2017.

647

Konsekvensanalys av utredningens förslag

SOU 2019:44

som män till del. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att de förslag som utredningen lämnar inte i sig kommer att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor i någon riktning.

18.19Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Av kommittédirektiven framgår att myndigheten ska förvalta fond- torget och på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert, och därmed ska risken minimeras för att oseriösa fondförvaltare som inte ser till pensionsspararnas bästa får erbjuda fonder på fondtorget. Om utredningens förslag genomförs finns förutsättningar för att så blir fallet.

En förutsedd konsekvens är att antalet fonder som erbjuds på fondtorget avsevärt kommer att minska. En annan är att endast seriösa aktörer kommer att få medverka på premiepensionens fondtorg. Avsnitt 4.5.4 beskriver de händelser som inträffat de senaste åren på premiepensionens fondtorg som innefattar omfattande misstänkta grova ekonomiska brott med internationella förgreningar, där fond- förvaltare placerat medel på ett sätt som inte sett till spararnas bästa.

Lagstiftningen som trädde i kraft vid årsskiftet 2018/2019 syf- tade till att genom kvantitativa krav öka Pensionsmyndighetens möj- ligheter att hindra olämpliga fonder att erbjudas på fondtorget. Åt- gärderna bedömdes dock inte tillräckliga av Pensionsgruppen för att skapa nödvändig tillit till premiepensionssystemet.

Med ett upphandlat fondtorg ökar sannolikheten ytterligare för att ekonomiska brott inte längre kommer att förekomma på premie- pensionens fondtorg. Genom de krav på lämplighet, kontrollerbar- het och hög kvalitet som utredningen föreslår i avsnitt 11.3 och den upphandlingsprocess och löpande granskning som föreslås i kapi- tel 10 och 11 säkerställs så långt det är möjligt inom ramen för ut- redningens uppdrag att endast seriösa aktörer erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg. Det innebär emellertid inte någon garanti mot att det ändå kan förekomma beteenden, transaktioner, finan- siella upplägg eller andra skadliga inslag som har andra syften än att ge spararna högsta möjliga premiepension.

648

SOU 2019:44

Konsekvensanalys av utredningens förslag

Utredningen föreslår även att den nya myndigheten ska samverka och utbyta information med Ekobrottsmyndigheten i syfte att mot- verka viss organiserad brottslighet. Den nya myndigheten föreslås därför upptas bland de myndigheter som omfattas av förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organise- rad brottslighet (2 §).

18.20 Konsekvenser för hållbarhetsutvecklingen

Utredningens förslag om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltarna i förvaltningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning kan antas ha en positiv effekt på hållbarhetsutvecklingen.

Redan i dagsläget ställer Pensionsmyndigheten krav på hållbar- hetsarbete i förvaltningen för de fondförvaltare som erbjuder fonder på fondtorget. Ett särskilt verktyg finns tillgängligt för de pensions- sparare som vill välja fonder utifrån hållbarhetsaspekter. Hållbar- hetsbedömningen följer branschstandard utifrån hur väl fonderna hanterar frågor om bland annat miljö, socialt ansvar och ägarstyrning.

649

19 Författningskommentar

19.1Förslaget till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

1 kap.

1 §

I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (myndigheten).

I paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde.

I lagen regleras Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning och dess grundläggande organisation uttömmande. Regeringen kan således inte, utöver vad som framgår av lag (se 64 kap. 26 g § socialförsäkringsbalken samt 2 kap. 11 § andra stycket och 7 kap. 12 §), styra myndigheten genom ytterligare föreskrifter (8 kap. 18 § regeringsformen). Det medför bland annat att myndigheten inte omfattas av myndighetsförordningen (2007:515).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.1.

2 §

Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta de fonder som avses 3 kap.,

2.på uppdrag av Pensionsmyndigheten förvalta de medel som har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet,

3.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

4.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

651

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgifter. Målet för premiepensionssystemet framgår av 64 kap. 2 a § social-

försäkringsbalken.

I punkt 1 föreskrivs att myndigheten ska förvalta de fonder som avses i 3 kap., det vill säga byggstensfonderna AP 7 Aktiefond och AP 7 Räntefond som kombineras i fondportföljerna AP 7 Såfa (förvalet) samt de tre riskprofilerna Offensiv, Balanserad och För- siktig. Närmare bestämmelser om myndighetens förvaltning av fonder finns i 3 kap.

I punkt 2 föreskrivs att myndigheten på uppdrag av Pensions- myndigheten ska förvalta medlen i Pensionsmyndighetens livränte- verksamhet (den traditionella försäkringen). Närmare bestämmelser om förvaltningen av den traditionella försäkringen finns i 4 kap.

I punkt 3 anges myndighetens uppdrag att förvalta fondtorget för premiepensionen. Med att förvalta fondtorget för premiepensionen avses bland annat att upphandla fonder till fondtorget. Närmare bestämmelser finns i 64 och 64 a kap. socialförsäkringsbalken samt i 5 kap.

I punkt 4 föreskrivs att myndigheten ska förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet. Närmare bestämmelser om valarkitek- turen finns i 64 kap. 26 a–26 g §§ socialförsäkringsbalken samt i 6 kap.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

3 §

Avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myndighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten över- skred sin befogenhet.

I paragrafen finns bestämmelser om ansvaret för avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår. Paragrafen motsvarar 1 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) (prop. 1999/2000:46 s. 159).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.2.

652

SOU 2019:44

Författningskommentar

2 kap.

1 §

Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet.

Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens styrelse. Para- grafen motsvarar delvis 3 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder och 3 § myndighetsförordningen.

I första stycket anges att myndigheten är en styrelsemyndighet och att antalet styrelseledamöter ska vara nio.

I andra stycket anges att styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Andra meningen är ny i förhållande till 3 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unio- nen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

I tredje stycket anges att styrelsen företräder myndigheten. Vidare följer av bestämmelsen att myndigheten företräder staten inför domstol inom sitt verksamhetsområde (jämför prop. 1999/2000:46 s. 161).

Övervägandena finns i avsnitten 13.6.3 och 13.6.4.

2 §

Styrelsens ledamöter utses av regeringen. Regeringen utser bland leda- möterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

I paragrafen finns bestämmelser om hur styrelsens ledamöter utses. Första meningen motsvarar 3 kap. 2 § första stycket lagen om all- männa pensionsfonder. Andra meningen motsvarar i allt väsentligt 3 kap. 3 § andra stycket samma lag.

653

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen föreskrivs att styrelsen utses av regeringen och att regeringen bland ledamöterna ska utse en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.4.

3 §

Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig

eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Paragrafen anger vilka kompetens- och behörighetskrav som gäller för de personer som ska utses till styrelseledamöter.

Första stycket anger vilka kompetenskrav som gäller när reger- ingen ska utse styrelseledamöter i myndigheten.

Kompetens inom området kapitalförvaltning och finansmark- nader enligt första stycket 1 motsvarar kompetenskravet i 3 kap. 2 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder. Med urval av fonder avses bland annat sådant fondurval som görs av försäkrings- givarna inom tjänstepensionen eller av finansiella företag som till- handhåller sina kunder ett urval av fonder som förvaltas av tredje man.

Med kompetens inom området pensioner och socialförsäkring i första stycket 2 avses det svenska pensionssystemet. Med pensions- systemet avses inte endast den allmänna pensionen utan även annan pension, till exempel tjänstepension.

Kompetens inom området beteendeekonomi enligt första stycket 3 kan vara akademisk examen i nationalekonomi eller motsvarande med beteendeekonomisk inriktning, eller motsvarande kunskaper. Kompetensen kan också ha förvärvats genom arbete eller uppdrag i likartad verksamhet som den som myndigheten bedriver.

654

SOU 2019:44

Författningskommentar

Kompetens inom juridik med anknytning till myndighetens upp- gifter i första stycket 4 tar bland annat sikte på områdena förvalt- ningsrätt inklusive myndighetsstyrning, finansiell rätt inklusive regelefterlevnad och upphandlingsrätt.

Samtliga kompetenser ska finnas representerade i styrelsen. Andra stycket motsvarar 3 kap. 2 § tredje stycket lagen om all-

männa pensionsfonder (prop. 999/2000:46 s. 161). Övervägandena finns i avsnitten 13.6.4 och 13.6.5.

4 §

En styrelseledamot utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år när leda- moten utsågs.

I paragrafen finns bestämmelser om styrelseledamöternas mandat- period. Paragrafen motsvarar 3 kap. 4 § lagen om allmänna pensions- fonder (prop. 1999/2000:46 s. 161 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.4.

5 §

Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller leda- motens uppdrag annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

I paragrafen finns bestämmelser om hur styrelseledamöter entledigas. Paragrafen motsvarar delvis 3 kap. 5 § lagen om allmänna pensions- fonder. Skillnaden är att en ny ledamots mandattid inte begränsas av den entledigade ledamotens återstående mandattid.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.4.

6 §

Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ordföranden sammankalla styrelsen.

655

Författningskommentar

SOU 2019:44

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

I paragrafen finns bestämmelser om styrelsens sammanträden. Para- grafen motsvarar i allt väsentligt 3 kap. 6 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 162).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.4.

7 §

Styrelsen är beslutför om fler än hälften av antalet ledamöter är när- varande. Beslut får inte fattas i ett ärende om inte, såvitt möjligt, samtliga ledamöter dels har fått tillfälle att delta i ärendets behandling, dels har fått ett tillfredsställande underlag för att avgöra ärendet.

Iparagrafen finns bestämmelser om hur styrelsen fattar beslut. Para- grafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 7 § lagen om allmänna pensions- fonder (prop. 1999/2000:46 s. 162 f.). Skillnaden är att det i paragra- fen inte anges att en jävig ledamot inte ska anses som närvarande. Att så är fallet framgår av 17 § förvaltningslagen (2017:900).

Övervägandena finns i avsnitten 13.6.4 och 13.6.8.

8 §

Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef. Fonddirek- tören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter. Fonddirektören ska ha hand om den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

656

SOU 2019:44

Författningskommentar

Frågor om bisyssla som avses i 7 a–7 d §§ lagen (1994:260) om offent- lig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetschefen.

I första stycket anges att styrelsen ska utse en fonddirektör och att denna är myndighetschef. Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter. Fonddirektören ansvarar för myndighetens löpande verksamhet enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Begreppet den löpande verksamheten har samma innebörd som den löpande förvaltningen enligt 3 kap. 9 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 124).

Fonddirektören har ingen självständig rätt att företräda myndig- heten utan härleder sin behörighet från styrelsen, se 9 §.

Av andra stycket framgår att vissa anställningsfrågor prövas av styrelsen vilka annars skulle ha prövats av regeringen (jämför 3 § anställningsförordningen [1994:373]).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.6.

9 §

Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1.avser föreskrifter, eller

2.är av större betydelse eller principiell karaktär.

Styrelsen ska ange vilken behörighet ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

I paragrafen finns bestämmelser om delegering. Paragrafen mot- svarar delvis 3 kap. 10 § lagen om allmänna pensionsfonder (se prop. 1999/2000:46 s. 163).

Med föreskrifter i första stycket 1 avses föreskrifter om valarkitek- turen för premiepensionssystemet (se 64 kap. 26 g § socialförsäk- ringsbalken).

Begreppen större betydelse och principiell karaktär i första stycket 2 har samma innebörd som i 4 § 5 myndighetsförordningen. Med ärenden som är av större betydelse eller principiell karaktär

657

Författningskommentar

SOU 2019:44

avses till exempel ärenden om årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Även beslut som har större ekonomisk betydelse eller om den strategiska och långsiktiga planeringen av verksamheten är att anse som frågor av större betydelse eller principiell karaktär. Det ankommer på styrelsen att avgöra vilka ärenden som är av större betydelse eller principiell karaktär.

Den som är underårig, har förvaltare, är i konkurs eller har näringsförbud får inte uppdras att avgöra ärenden.

Förvaltningslagens jävsbestämmelser gäller för den som tar del i handläggningen av ett ärende hos myndigheten.

Delegering bör i första hand ske i myndighetens arbetsordning men kan också ske i särskilda beslut. Styrelsen får tillåta att fond- direktören vidaredelegerar sin rätt till annan befattningshavare på myndigheten.

Övervägandena finns i avsnitten 13.6.7 och 13.6.8.

10 §

Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen.

I paragrafen finns bestämmelser om styrelseledamöternas ersätt- ningar. Paragrafen motsvarar 3 kap. 11 § lagen om allmänna pensions- fonder (prop. 1999/2000:46 s. 164).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.4.

11 §

Vid myndigheten ska personalföreträdare ha rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen föreskriva om vad som ska gälla om personalföreträdare hos myndigheten.

I paragrafen finns bestämmelser om personalföreträdare i myndig- hetens styrelse.

Med personalföreträdare i första stycket avses detsamma som i 2 § personalföreträdarförordningen (1987:1101).

658

SOU 2019:44

Författningskommentar

I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om föreskrifter som kan meddelas av regeringen. I bestämmelsen anges att reger- ingen kan meddela föreskrifter om att myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.9.

12 §

Hos myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd. Fond- direktören är ordförande i nämnden. Nämnden ska därutöver bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.

Personalansvarsnämnden ska vad gäller andra anställda än fond- direktören pröva frågor om

1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, när anställningen inte är en provanställning,

2.disciplinansvar,

3.åtalsanmälan, och

4.avstängning.

Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens personalansvars- nämnd.

I första stycket föreskrivs att det ska finnas en personalansvars- nämnd vid myndigheten och att fonddirektören är dess ordförande. Nämndens sammansättning är densamma som enligt 25 § andra stycket myndighetsförordningen.

I andra stycket föreskrivs att nämnden ska pröva vissa anställ- ningsfrågor rörande andra anställda än fonddirektören. Frågor rörande fonddirektören prövas antingen av styrelsen enligt 8 § andra stycket eller av Statens ansvarsnämnd enligt 34 § första stycket 2 lagen om offentlig anställning. De frågor nämnden ska pröva är desamma som enligt 25 § första stycket myndighetsförordningen. Reglerna om disciplinansvar finns i 14–22 §§ lagen om offentlig anställning.

Reglerna om beslutsförhet i tredje stycket motsvarar 26 § myn- dighetsförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.9.

659

Författningskommentar

SOU 2019:44

3 kap.

1 §

Myndigheten förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestäm- melserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska utföras uteslutande i pensionsspararnas intresse.

I paragrafen finns bestämmelser om ändamålet med myndighetens förvaltning av fonder. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 5 kap. 1 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder.

De fonder som avses är byggstensfonderna AP 7 Aktiefond och AP 7 Räntefond som kombineras i fondportföljerna AP 7 Såfa (för- valet) samt de tre riskprofilerna Offensiv, Balanserad och Försiktig. Pensionsmyndigheten kan föra över medel till fonderna med stöd av 64 kap. 18 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

2 §

När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § tredje stycket social- försäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1.placeras i en eller flera angivna fonder som förvaltas av myn- digheten enligt 1 §,

2.fördelas mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder, eller

3.fördelas mellan fonderna utifrån den risknivå som pensions- spararen anger.

I paragrafen finns bestämmelser om de fonder och fondportföljer som myndigheten förvaltar. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 5 kap. 1 § andra och tredje styckena lagen om allmänna pensions- fonder (prop. 2009/10:44 s. 80 f.).

I första stycket anges att myndigheten ska tillhandahålla pensions- spararna möjlighet att bestämma att deras premiepensionsmedel ska

660

SOU 2019:44

Författningskommentar

förvaltas i förvalet, någon av byggstensfonderna eller någon av risk- profilerna.

I andra stycket hänvisas till bestämmelser i socialförsäkrings- balken enligt vilka premiepensionsmedlen ska placeras i förvalet.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

3 §

Myndigheten får ur var och en av fonderna som förvaltas enligt 1 § ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna ska de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

I paragrafen finns bestämmelser om finansieringen av myndighetens förvaltning av fonderna. Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 § fjärde stycket lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2009/10:44 s. 80).

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

4 §

Myndigheten ska ta emot medel till och betala ut medel från de fonder som förvaltas enligt 1 § enligt de anvisningar som Pensionsmyndig- heten lämnar. Myndigheten ska ingå samarbetsavtal med Pensions- myndigheten enligt 64 kap. 3 § andra stycket 1 socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens och Pensions- myndighetens samarbete om fondhandel. Paragrafen motsvarar del- vis 5 kap. 1 § femte stycket och 2 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder.

Samarbetsavtalet ska reglera de frågor som krävs för myndig- heternas samarbete. Det kan till exempel avse rutiner för överföring av information och medel samt tekniska lösningar som ska användas för sådan överföring.

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.7.1.

661

Författningskommentar

SOU 2019:44

5 §

Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas enligt 1 § får inte tillåta att medel delas ut till någon annan än Pensionsmyndigheten. Myndigheten får inte heller genom fonderna utöva sådan fondverksam- het som avser förvaltning av specialfonder enligt 12 kap. lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

I paragrafen finns bestämmelser om fondbestämmelserna för de fonder som myndigheten ska förvalta enligt 1 §. Paragrafen mot- svarar 5 kap. 2 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2009/10:44 s. 81).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

6 §

Myndigheten får inte till de fonder som förvaltas enligt 1 § förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för aktierna, tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag, överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

I paragrafen finns bestämmelser om röstandelsbegränsning avseende aktier som myndigheten förvärvar till de fonder som myndigheten ska förvalta enligt 1 §. Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2009/10:44 s. 81).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

7 §

Myndigheten får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktiebolag som den förvärvat till de fonder som förvaltas enligt 1 § endast när kravet på långsiktigt hög avkastning eller behovet av att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på något annat sätt.

I paragrafen finns bestämmelser om utövande av rösträtt för aktier som de fonder som myndigheten förvaltar enligt 1 § innehar. Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2009/10:44 s. 81).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

662

SOU 2019:44

Författningskommentar

8 §

De fonder som myndigheten förvaltar enligt 1 § ska vara indelade i andelar. Alla andelar i en fond ska vara lika stora.

Värdet av en fondandel är fondens värde delat med antalet fond- andelar. Fondernas tillgångar ska värderas med ledning av gällande marknadsvärde. Myndigheten ska dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Pensionsmyndigheten om värdet.

När medel tillförs någon av fonderna, ska myndigheten utfärda fondandelar till Pensionsmyndigheten. När medel betalas ur någon av fonderna, ska det ske genom inlösen av fondandelar.

I paragrafen finns bestämmelser om fondandelar och inlösen av fondandelar. Paragrafen motsvarar 5 kap. 5 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2009/10:44 s. 81).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

9 §

Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås.

I paragrafen finns bestämmelser om målet för placeringsverksam- heten. Paragrafen motsvarar 5 kap. 6 § lagen om allmänna pensions- fonder som hänvisar till 4 kap. 1 § andra stycket andra meningen samma lag (prop. 2009/10:44 s. 81).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

10 §

Myndigheten ska årligen fastställa en verksamhetsplan för verksamheten enligt detta kapitel. Denna ska innehålla riktlinjer för placeringsverk- samheten och en riskhanteringsplan.

Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målet i 9 § ska uppnås.

Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. Det ska vidare finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna ska följas upp löpande.

663

Författningskommentar

SOU 2019:44

Iparagrafen finns bestämmelser om verksamhetsplan. Paragrafen mot- svarar i allt väsentligt 4 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2017/18:271 s. 35).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

11 §

Myndigheten får uppdra åt ett värdepappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att förvalta fondernas tillgångar.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förvaltningsuppdrag. Para- grafen motsvarar 4 kap. 18 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2017/18:271 s. 38).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.6.1.

12 §

Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepappersfonder ska gälla för förvaltningen av fonderna:

–2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond,

–2 kap. 21 § första stycket om skadestånd,

–4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en värdepappersfond m.m.,

–4 kap. 8 och 9 §§ om upprättande och godkännande av fond- bestämmelser,

–4 kap. 13 § första stycket om inlösen av fondandelar,

–4 kap. 15–28 §§ om information om en värdepappersfond, samt

–5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värde- pappersfond m.m.

Vid tillämpningen av de bestämmelser som anges i första stycket ska fonderna anses som värdepappersfonder och Pensionsmyndigheten som fondandelsägare. Det som föreskrivs om fondbolag ska avse myndig- hetens verksamhet enligt detta kapitel.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställ-

664

SOU 2019:44

Författningskommentar

ning att handla med en värdepappersfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, meddela föreskrifter om avvikelser från de bestäm- melser som anges i första stycket och i ett enskilt fall besluta om undan- tag från dessa bestämmelser.

I paragrafen finns bestämmelser om att myndigheten vid förvalt- ningen av fonderna ska tillämpa vissa bestämmelser i lagen om värdepappersfonder. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 7 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 2009/10:44 s. 81). Skill- naden är att 10 kap. 8 § lagen om värdepappersfonder inte ska gälla för revisorerna vid myndigheten. Detta är en följd av att myndig- heten inte längre ska stå under Finansinspektionens tillsyn.

Övervägandena finns i avsnitten 13.5, 13.6.1 och 13.9.3.

4 kap.

1 §

Myndigheten ska för Pensionsmyndighetens räkning förvalta de medel som enligt 64 kap. 18 § andra stycket socialförsäkringsbalken har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

Förvaltningen ska utföras i enlighet med Pensionsmyndighetens in- struktioner.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgift avseende Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

I första stycket föreskrivs att myndigheten ska utföra kapitalförvalt- ningen i livränteverksamheten för Pensionsmyndighetens räkning.

I andra stycket anges att myndigheten ska utföra kapitalförvalt- ningen enligt Pensionsmyndighetens instruktioner. Pensionsmyndig- heten är försäkringsgivare och ansvarar för att förvaltningen sker enligt det regelverk som är tillämpligt för verksamheten. Exempelvis ska tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas art och löptid (se 3 kap. 4 § lagen [2017:230] om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet).

Övervägandena finns i avsnitten 13.5 och 13.7.1

665

Författningskommentar

SOU 2019:44

2 §

De medel som förvaltas enligt 1 § ska hållas avskilda från de medel som förvaltas enligt 3 kap.

Kostnader som är gemensamma för förvaltningen enligt 1 § och för förvaltningen enligt 3 kap. 1 §, ska fördelas på ett skäligt sätt.

I paragrafen finns bestämmelser om hanteringen av medel.

I första stycket anges att medlen i livförsäkringsverksamheten ska hållas avskilda från de medel som förvaltas enligt 3 kap.

I andra stycket anges hur gemensamma kostnader ska fördelas mellan verksamheterna. Den ena verksamheten får inte subventio- nera den andra. Om det uppstår kostnader som är gemensamma ska dessa fördelas mellan verksamheterna på ett skäligt sätt.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

3 §

Förvaltningen ska utföras mot avgift. Avgiften ska bestämmas så att full kostnadstäckning uppnås.

Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 64 kap. 37 § socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om hur verksamheten enligt 4 kap. ska finansieras.

I första stycket föreskrivs att verksamheten enligt 1 § ska ske mot avgift från Pensionsmyndigheten som beräknas enligt principen om full kostnadstäckning. Det betyder att avgifterna ska beräknas så att de helt täcker kostnaderna för förvaltningen (jämför 5 § andra stycket avgiftsförordningen [1992:191]).

Andra stycket upplyser om att Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna till myndigheten är sådana kostnader som ska finan- sieras genom avgifter som dras från pensionsspararnas tillgodo- havanden enligt 64 kap. 37 § socialförsäkringsbalken.

Övervägandena finns i avsnitt 13.8.4.

666

SOU 2019:44

Författningskommentar

5 kap.

1 §

Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgift att upp- handla fonder till fondtorget för premiepensionen.

I första stycket anges att myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkrings- balken.

I andra stycket föreskrivs att myndigheten ska ingå fondavtal. Vad som avses med fondavtal framgår av 64 a kap. 3 § socialförsäkrings- balken. Av 64 kap. 3 e § samma balk följer att myndigheten även företräder staten i domstol i fråga om fondavtalen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

2 §

Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt 64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens förvaltning av fondtorget för premiepensionen.

Vad som ingår i att förvalta fondtorget framgår närmare av

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken. Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

3 §

Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fond- avtal med, och

667

Författningskommentar

SOU 2019:44

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premie- pensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens samverkan med Finansinspektionen och Konsumentverket.

I första stycket 1 regleras samverkan med Finansinspektionen om fondförvaltare.

I första stycket 2 regleras samverkan med Finansinspektionen om fonder.

Med fonder, fondavtal och fondförvaltare i första stycket avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

I andra stycket anges att myndigheten ska samverka med såväl Finansinspektionen som Konsumentverket i frågor som rör kon- sumentskydd.

I tredje stycket föreskrivs en uppgiftsskyldighet för myndigheten i frågor om samverkan enligt första och andra styckena. Bestäm- melserna är sekretessbrytande (se 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Övervägandena finns i avsnitten 10.4.4 och 13.7.4.

6kap.

1§

Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssystemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgift rörande valarkitekturen för premiepensionssystemet.

I första stycket anges att myndigheten förvaltar valarkitekturen enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

668

SOU 2019:44

Författningskommentar

Med löpande utvärdera i andra stycket avses att analysera och bedöma hur väl valarkitekturen uppfyller sitt syfte (64 kap. 26 b § socialförsäkringsbalken). I detta ingår att regelbundet se över val- arkitekturen. För att utföra denna uppgift måste myndigheten följa beteendeekonomisk forskning, utvecklingen på de finansiella mark- naderna och pensionsspararnas beteenden inom premiepensions- systemet. Med utgångspunkt i detta ska myndigheten göra de ändringar i valarkitekturen som behövs. Valarkitekturen kan även behöva ändras till följd av till exempel förändringar i de regelverk som rör premiepensionssystemet.

Övervägandena finns i avsnitten 5.5. och 13.5.

7kap.

1§

Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens räkenskapsår. Paragrafen motsvarar 6 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 173).

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.1.

2 §

Myndigheten ska i överensstämmelse med god redovisningssed

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och så- dana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 3 §.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens löpande bok- föring, verifikationer och arkivering. Paragrafen motsvarar i huvud- sak 6 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 174). Skillnaden är att begreppet affärshändelser har ersatts med ekonomiska händelser. Med ekonomisk händelse avses detsamma som i 3 § 2 förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring.

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.1.

669

Författningskommentar

SOU 2019:44

3 §

Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

De tillgångar i vilka fondmedel placerats ska i årsredovisningen upptas till marknadsvärdet.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens årsredovisning. Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000 s. 174).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.11.

4 §

Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under årsredovis- ningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen antecknats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

Sedan revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens årsredovisning. Paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 174).

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.11.

5 §

Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen och för- valtningen av fondmedlen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

670

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens revisorer. Para- grafen motsvarar delvis 6 kap. 5 § första och tredje styckena lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 174 f.). Skillna- den är att det i första stycket anges att revisorerna ska granska även årsredovisningen. En ytterligare skillnad är att myndigheten och Första–Fjärde AP-fonderna inte behöver ha en gemensam revisor.

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.2.

6 §

En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balans- räkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska entledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

I paragrafen finns bestämmelser om mandatperioden för myndig- hetens revisorer. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 6 kap. 6 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 175).

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.2.

7 §

Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revisorerna.

I paragrafen finns bestämmelser om arvoden och andra ersättningar till myndighetens revisorer. Paragrafen motsvarar 6 kap. 7 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 175).

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.2

8 §

För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisionsberättelse. Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och

resultatet av revisorernas granskning och inventering av de tillgångar som fonderna förvaltar samt uppgift om huruvida det finns någon anmärk-

671

Författningskommentar

SOU 2019:44

ning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

I paragrafen finns bestämmelser om revisorernas revisionsberättelse. Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 § första till tredje styckena lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 175).

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.2.

9 §

Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 4 §.

I paragrafen finns bestämmelser om överlämnande av revisions- berättelsen. Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 § fjärde stycket lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 175).

Övervägandena finns i avsnitt 13.9.2.

10 §

Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balansräkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

I paragrafen finns bestämmelser om fastställande av myndighetens balans- och resultaträkning. Paragrafen motsvarar 6 kap. 9 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 175).

Övervägandena finns i avsnitten 13.6.11 och 13.9.1.

11 §

Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Internrevisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god internrevisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

672

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens internrevision. Att internrevisionen enligt första stycket ska bedrivas enligt god sed

innebär att den ska uppfylla god praxis för internrevision av statlig verksamhet. Begreppen god internrevisionssed och god intern- revisorssed har samma innebörd som i 7 § internrevisonsförord- ningen (2006:1228). Vägledning kan även hämtas från allmänt accepterade riktlinjer för yrkesmässig internrevision.

Styrelsens riktlinjer för internrevision enligt andra stycket ska innehålla de grundläggande bestämmelserna för internrevisionens arbete, rapportering och organisation.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.10.

12 §

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela före- skrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministra- tivt stöd.

I paragrafen finns en upplysningsbestämmelse om föreskrifter som kan meddelas av regeringen.

I paragrafen anges att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen kan meddela föreskrifter om att myndigheten ska ingå en överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd. Ekonomiadministra- tivt stöd omfattar bland annat lönerelaterade tjänster.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.12.

8 kap.

1 §

Styrelseledamöterna, fonddirektören och myndighetens revisorer samt de arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som myndigheten bestämmer ska skriftligen anmäla sitt innehav av sådana finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och förändringar i innehavet till myndigheten.

Myndigheten bestämmer hur anmälan enligt första stycket ska ske.

673

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen finns bestämmelser om anmälningsskyldighet avseende innehav av finansiella instrument. Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder (prop. 1999/2000:46 s. 176).

Skillnaden är att det är myndigheten som bestämmer vilka an- ställda som omfattas av anmälningsplikten och hur anmälan ska ske samt att myndighetschefen alltid är skyldig att anmäla innehav av finansiella instrument.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.8.

2 §

Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndigheten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som

i64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på tillstånd för vissa bi- sysslor.

De företag som anges i första stycket 1 och 2 är sådana företag som kan komma att delta i upphandlingar enligt 64 a kap. socialförsäk- ringsbalken eller deras moderbolag.

I andra stycket föreskrivs att tillstånd endast får meddelas om det finns särskilda skäl. Det innebär att tillstånd får lämnas i undan- tagsfall och under sådana förhållanden att det inte kan medföra några förtroendeskador för exempelvis myndigheten, någon av myndig- hetens anställda eller pensionssystemet.

I tredje stycket föreskrivs att tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

674

SOU 2019:44

Författningskommentar

I fjärde stycket finns definitioner av moderbolag, dotterföretag och fondförvaltare.

Bestämmelserna gäller utöver 7–7 d §§ lagen om offentlig an- ställning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.8.

3 §

Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fonddirek- tören samt av myndigheten i andra fall.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på tillstånd för innehav av andelar i vissa företag.

De företag som avses i första stycket är sådana företag som kan komma att delta i upphandlingar enligt 64 a kap. socialförsäkrings- balken. Det är andel (till exempel aktier) i fondförvaltare eller deras moderbolag som omfattas av förbudet.

I andra stycket föreskrivs att tillstånd endast får meddelas om det finns särskilda skäl. Det innebär att tillstånd får lämnas i undantags- fall och under sådana förhållanden att det inte kan medföra några förtroendeskador för exempelvis myndigheten, någon av myndig- hetens anställda eller pensionssystemet. Tillstånd kan till exempel ges för ett tillfälligt innehav som uppkommit genom arv eller gåva och som behöver avvecklas under ordnade former.

I tredje stycket anges att tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga leda- möter i styrelsen och fonddirektören samt av myndigheten i andra fall.

Bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen gäller vid sidan om de aktuella bestämmelserna. Det innebär bland annat att en person kan vara jävig att handlägga ett ärende som rör en fondförvaltare, även om personen getts tillstånd att äga andelar i fondförvaltaren.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.8.

675

Författningskommentar

SOU 2019:44

4 §

Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

I paragrafen finns bestämmelser om avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Paragrafen har utformats efter förebild av 9 kap. 9 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Med regler som gäller för myndigheter under regeringen avses i första hand avgiftsförordningen (1992:191).

Övervägandena finns i avsnitt 13.8.5.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder) byter samma dag namn till Myndigheten för premie- premiepensionens fondförvaltning.

I punkt 1 anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2021.

I punkt 2 föreskrivs att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning samma dag som lagen träder i kraft.

Övervägandena finns i avsnitten 17 och 13.5.

19.2Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

2 kap.

2 §

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan, Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och Pensionsmyndigheten samt av Skatteverket.

Hos Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet.

676

SOU 2019:44

Författningskommentar

I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

I paragrafen finns bestämmelser om socialförsäkringens admini- stration.

I första stycket läggs Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning till. Myndigheten administrerar delar av premiepensions- systemet genom att förvalta förvalet, fondtorget för premiepensionen och valarkitekturen för premiepensionssystemet.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

64 kap.

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§. Vidare finns bestämmelser om

–uttag av premiepension i 7–14 §§,

–kapitalförvaltning, m.m. i 15–18 §§,

–överföring av medel och byte av fond i 23–27 a §§,

–ändrad pensionsrätt i 28–31 §§,

–skadestånd i 32–36 §§,

–kostnader för premiepensionsverksamheten i 37–45 §§,

–förbud mot marknadsföring och försäljning via telefon i 46 §,

och

–samverkan i 47 §.

I paragrafen finns bestämmelser om kapitlets innehåll.

Ändringen i andra strecksatsen är en följd av att 19–22 §§ upphävs. Tredje strecksatsen ändras till följd av att det införs en ny paragraf,

27 a §.

Åttonde strecksatsen, som är ny, är en följd av att det införs en ny paragraf, 47 §, om samverkan mellan Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning och Pensionsmyndigheten.

Övervägandena finns i avsnitten 11.21.1, 12.3 och 13.7.1.

677

Författningskommentar

SOU 2019:44

2 §

Premiepensionssystemet innebär att

–medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för premiepension fonderas, och

–pensionernas storlek är beroende av värdeutvecklingen på de fonderade medlen.

I paragrafen finns bestämmelser om premiepensionssystemet. Ändringen innebär att hittillsvarande tredje strecksatsen flyttas

till andra strecksatsen. Hittillsvarande andra strecksatsen tas bort eftersom en bestämmelse om valfrihet förs in i nya 2 b §.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

2 a §

Premiepensionssystemet ska erbjuda ett pensionssparande av hög kvali- tet som ger en trygg pension. Det innebär att

1.avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel under spar- tiden bör vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex enligt 58 kap. 10 §, men utan garantier om viss avkastning, och

2.utbetalningarna av premiepension bör vara förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående spartiden.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om målet för premie- pensionssystemet.

Premiepensionssystemet är ett obligatoriskt socialförsäkrings- system. Målet är utformat utifrån att pensionsspararnas intresse av en god och trygg premiepension alltid ska sättas främst.

I punkt 1 preciseras målet under spartiden. Under spartiden tar målet sikte på avkastningen i förhållande till inkomstindex enligt 58 kap. 10 §. Det är ett långsiktigt mål eller riktmärke som avser den genomsnittliga avkastningen under hela spartiden. Om avkastningen under enskilda år över- eller understiger inkomstindex är således av underordnad betydelse för bedömningen av om målet uppnås. Med spartiden avses i detta sammanhang perioden från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalats ut. Inkomst- index visar den relativa förändringen av genomsnittet av de årliga

678

SOU 2019:44

Författningskommentar

pensionsgrundande inkomsterna, efter avdrag för allmän pensions- avgift, för försäkrade som under beskattningsåret har fyllt minst 16 år och högst 64 år (se 58 kap. 11 §).

I punkt 2 regleras målet för premiepensionssystemet under ut- betalningstiden, det vill säga från och med den månad premiepension börjar tas ut. Med att utbetalningarna ska vara förutsägbara och stabila avses att de ska ha låg volatilitet. Volatilitet är ett finansiellt begrepp som beskriver hur mycket priset eller värdet på en finansiell tillgång varierar. Målet är således att en premiepensionssparares ut- betalningar ska ha låg variation under utbetalningstiden. Detta mål ska balanseras mot att de medel som ännu inte betalats ut till spararen ska ge fortsatt avkastning. Om dessa medel inte får god avkastning riskerar avkastningsmålet enligt punkt 1 att inte uppnås för de premiepensionsmedel som ännu inte har utbetalats. Om avkastningsmålet ska uppnås även under utbetalningsperioden behö- ver de medel som avser ännu inte utbetald premiepension placeras i finansiella tillgångar vars värde kan variera. Detta medför att storle- ken på utbetalad premiepension under utbetalningsperioden sanno- likt kommer att variera.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

2 b §

Premiepensionssystemet ska erbjuda valfrihet. Det innebär att pensions- spararen har möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om principen om val- frihet.

Med valfrihet avses att de pensionssparare som vill ska ha möjlig- het att påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararnas räkning. Risknivån påverkas bland annat av i vilken typ av tillgångar eller på vilka marknader som medlen placeras.

Rätten för pensionssparare att välja fonder framgår av 23 och

25§§.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

679

Författningskommentar

SOU 2019:44

3 §

Pensionsmyndigheten är försäkringsgivare för premiepension. Pen- sionsmyndigheten ska erbjuda pensionsspararna ett urval av upp- handlade fonder på ett fondtorg för premiepension (fondtorget för premiepensionen). Myndighetens verksamhet i fråga om premie- pension ska bedrivas enligt försäkringsmässiga principer.

Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom

att

1.ingå samarbetsavtal med Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning, och

2.placera medlen i fonder.

Ytterligare bestämmelser om Pensionsmyndighetens verksamhet m.m. finns i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäk- ringsverksamhet i premiepensionssystemet.

I paragrafen finns bestämmelser om Pensionsmyndighetens uppdrag som försäkringsgivare för premiepensionen.

Ändringen i första stycket innebär att ett urval av upphandlade fonder ska erbjudas på ett fondtorg för premiepension.

Ändringen i andra stycket 1 innebär att Pensionsmyndigheten ska ingå samarbetsavtal med Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning. Pensionsmyndigheten ska inte längre ingå avtal med fondförvaltarna.

Hittillsvarande andra stycket 3 flyttas till andra stycket 2. Tredje stycket motsvarar hittillsvarande fjärde stycket. Övervägandena finns i avsnitten 11.21.1 och 13.11.1.

3 a §

Pensionsspararna ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.

Fondtorget för premiepensionen ska erbjuda ett urval av för premie- pensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placerings- inriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffek- tiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

680

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om fondtorget för premiepensionen.

Första stycket anger att pensionsspararna ska kunna placera sina premiepensionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget för premie- pensionen.

Av andra stycket framgår att fondtorget sätts samman genom att det sker ett urval av privata fonder. Fondtorget som helhet ska erbjuda en variation i risknivå och placeringsinriktning. Grundläggande krav på fonderna är att de är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.7.

3 b §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska löpande till- handahålla fondtorget för premiepensionen till Pensionsmyndigheten genom att upphandla fonder enligt 64 a kap.

I paragrafen, som är ny, anges att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ansvarar för att tillhandahålla fondtorget till Pen- sionsmyndigheten. Det är således Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning som ingår fondavtal för statens räkning (5 kap. 1 § andra stycket lagen om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning).

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

3 c §

Pensionsmyndigheten förvärvar och löser in andelar i fonderna på fond- torget för premiepensionen. Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning ansvarar för kontakterna i övrigt med de fondförvaltare som myndigheten har ingått avtal med enligt 64 a kap. (fondavtal).

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltnings och Pensionsmyndighetens an- svar när det gäller kontakterna med fondförvaltarna.

Pensionsmyndigheten förvärvar och löser in andelar i fonderna på fondtorget. Övriga kontakter med fondförvaltarna sköts av Myndig-

681

Författningskommentar

SOU 2019:44

heten för premiepensionens fondförvaltning. Samarbetet mellan Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning och Pensionsmyndig- heten å ena sidan och fondförvaltarna å andra sidan regleras utöver bestämmelser i denna balk i fondavtalet.

Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

3 d §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska granska att fond- förvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen.

Myndigheten ska även regelbundet utvärdera fondförvaltarnas för- valtning av medlen i de upphandlade fonderna.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om granskning och utvärdering.

Första stycket motsvarar hittillsvarande 3 § tredje stycket 1. Om granskningen visar att avtalen inte följs ska myndigheten tillvarata pensionsspararnas och statens intressen genom att vidta lämpliga åt- gärder med stöd av fondavtalet. Det kan innebära att begära rättelse eller skadestånd, ta ut vite eller, om det finns skäl för det, häva eller säga upp fondavtalet.

Pensionsmyndigheten ansvarar enligt punkterna 2 och 3 i över- gångsbestämmelserna för granskningar som inletts före den 1 januari 2021.

Utvärdering av fondförvaltarnas förvaltning av medel enligt andra stycket avser att kvalitativt utvärdera hur väl förvaltningen har utförts utifrån fondens mål. Det som kommer fram vid utvärder- ingen kan exempelvis läggas till grund för beslut om huruvida ett fondavtal ska förlängas, om en sådan möjlighet finns, eller vara ett skäl för att genomföra en närmare granskning av om fondförvaltaren lever upp till de kvalitativa krav som framgår av fondavtalet.

Övervägandena finns i avsnitten 10.4.3 och 13.5.

3 e §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska bevaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten har ingått.

682

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om att bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om fondavtalen.

Eftersom premiepensionen kan liknas vid en statlig fondförsäk- ring (pensionsspararna har en fordran på staten om pension mot- svarande fondandelarnas värde) innebär uppgiften att bevaka statens rätt även att bevaka pensionsspararnas intressen. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska bevaka att fondförvaltarna fullgör alla delar av fondavtalet, inklusive att eventuella fordringar betalas i rätt tid, och vid behov driva in dessa. Det kan även inträffa att ansvariga tillsynsmyndigheter behöver informeras om det finns skäl att misstänka att fondförvaltarna agerar i strid med gällande näringsrättsliga regelverk rörande förvaltning av fonder.

Om det föreligger misstanke om att det begåtts en straffbar hand- ling ska normalt en anmälan om saken göras till brottsutredande myndigheter.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning företräder staten i domstol i frågor som rör fondavtalen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.7.3.

18 §

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensions- sparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i

1.fonder som omfattas av fondavtal, eller

2.fonder som förvaltas av Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av liv- ränta enligt 11–14 §§ ska medlen i stället föras över till Pensions- myndighetens livränteverksamhet.

I paragrafen finns bestämmelser om placering i fonder när pensions- rätt fastställts för en pensionssparare.

Första stycket 1 ändras med anledning av att 19 § upphävs och att de fonder som finns på fondtorget för premiepensionen upphandlas enligt 64 a kap. Om pensionsspararen har valt en fond som omfattas av ett fondavtal ska medlen föras över till den fonden.

683

Författningskommentar

SOU 2019:44

Första stycket 2 ändras till följd av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och att förvaltningen av förvalet, byggstensfonderna och riskprofilerna regleras i 3 kap. lagen om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning.

Övervägandena finns i avsnitten 11.21.1 och 13.11.1.

23 §

Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spara- rens räkning förs över enligt 18 § ska placeras, utom i det fall som avses i 24 §.

Bestämmelser om fördelningen av medel när pensionsspararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som förvaltas av Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning finns i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

I paragrafen finns bestämmelser om pensionsspararnas rätt att välja placeringen av sina medel.

Ändringen i tredje stycket är en följdändring med anledning av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och att bestämmelserna i 5 kap. lagen om allmänna pensionsfonder ersätts av i allt väsentligt motsvarande bestämmelser i 3 kap. lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.1.

24 §

När pensionsrätt för premiepension fastställs första gången för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över de medel som avses i 23 § till sådan förvaltning som avses i 3 kap. 2 § andra stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

684

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om överföring av medel när pen- sionsrätt fastställs för första gången.

Ändringen är en följdändring med anledning av att Sjunde AP-fon- den byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning och att bestämmelserna i 5 kap. lagen om allmänna pensions- fonder ersätts av i allt väsentligt motsvarande bestämmelser i 3 kap. lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.1.

26 §

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år än det första året har fastställts för pensionsspararen, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder. Fördelningen mellan fonderna ska svara mot vad spararen senast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot.

Om pensionsspararen inte har bestämt en sådan placering, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning. Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 3 kap. 2 § andra stycket samma lag.

I paragrafen finns bestämmelser om årlig överföring av medel till fonder.

Ändringen i andra stycket är en följdändring med anledning av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning och att bestämmelserna i 5 kap. lagen om allmänna pensionsfonder ersätts av i allt väsentligt motsvarande bestämmelser i 3 kap. lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.1.

26 a §

Med valarkitekturen för premiepensionssystemet avses den struktur av val som pensionsspararna ställs inför samt det stöd och den information som ges när pensionsspararna bestämmer hur deras premiepensions- medel ska förvaltas.

685

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om valarkitekturen för premiepensionssystemet.

Valarkitekturen är ett beslutsstöd för pensionsspararen i form av en logisk struktur för de val en pensionssparare ställs inför om spara- ren önskar välja hur medlen ska förvaltas. Valarkitekturen anger vilka val som pensionsspararen i sådant fall ska ställas inför och ord- ningen mellan dessa val. I samband med varje val ska pensionsspara- ren få nödvändig information och upplysningar. Valarkitekturen ska utgå från hur pensionssparare agerar inom premiepensionssystemet samt beteendeekonomisk forskning.

Valarkitekturen är teknik- och medieoberoende. Den kan således tillhandhållas såväl elektroniskt som i pappersform. Utgångspunk- ten i premiepensionssystemet är dock att spararna erbjuds och använder digitala tjänster. Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning ansvarar för att ta fram och förvalta valarkitekturen (se 6 kap. 1 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning). Pensionsmyndigheten ansvarar för att tillhandahålla val- arkitekturen till pensionsspararna.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1.

26 b §

Valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensions- spararna gör informerade och övervägda val om hur deras premiepen- sionsmedel ska förvaltas.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om valarkitekturens syfte. Syftet får betydelse för hur Myndigheten för premiepensionens

fondförvaltning närmare utformar valarkitekturen. Övervägandena finns i avsnitt 5.5.

26 c §

Utgångspunkten i valarkitekturen ska vara att pensionsspararnas medel ska förvaltas enligt 3 kap. 2 § andra stycket lagen (2020:000) om Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning (förvalet).

686

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om valarkitekturens grundläggande utformning.

I paragrafen föreskrivs att utgångspunkten i valarkitekturen är att pensionsspararnas medel ska placeras i förvalet.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1.

26 d §

En pensionssparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ges möjlighet att för förvaltningen av hans eller hennes premie- pensionsmedel i följande ordning välja:

1.risknivå,

2.en eller flera fondkategorier, eller

3.en eller flera fonder.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om valarkitekturens grundläggande utformning.

Av punkt 1 framgår att de pensionssparare som inte vill att deras pensionsmedel ska förvaltas i förvalet i första hand ska få möjlighet att välja risknivå. En pensionssparare kan välja risknivå genom att bestämma att medlen ska placeras i någon av riskprofilerna (3 kap. 2 § första stycket 3 lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning).

I punkt 2 föreskrivs att sparare därefter ska kunna välja en eller flera fondkategorier. Fondkategorierna utformas av Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

I punkt 3 föreskrivs att sparare ska kunna välja mellan fonder på fondtorget.

Det är upp till Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning att närmare utforma valarkitekturen utifrån vad som framgår av 26 a–26 f §§.

Överväganden finns i avsnitt 5.5.1.

687

Författningskommentar

SOU 2019:44

26 e §

I de steg i valarkitekturen som innefattar placering av medel i fonder som avses i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska pensionsspararen inte sam- tidigt kunna välja fondkategorier eller enskilda fonder på fondtorget.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om hur val i valarkitek- turen kan kombineras.

Av bestämmelsen följer att en pensionssparare som har sina medel placerade i förvalet, någon av byggstensfonderna eller någon av risk- profilerna inte också ska kunna välja att placera en del av sina medel i fondkategorier eller fonder på fondtorget för premiepensionen.

Överväganden finns i avsnitt 5.5.4.

26 f §

Pensionsspararen ska inför varje val skriftligen informeras om inne- börden av valet. Spararen ska skriftligen bekräfta att han eller hon har tagit del av informationen.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om att information om innebörden av val ska lämnas till pensionsspararen inför de olika stegen i valarkitekturen.

Med innebörden av valet avses bland annat vilka generella risker som är förknippade med ett visst val. Det omfattar även information om olika kostnader som kan påverka det slutliga pensionsutfallet av en viss placering.

Om pensionsspararen väljer att placera sina medel på annat sätt än i förvalet ska information lämnas om att spararen själv ansvarar för konsekvenserna av detta val och för att bevaka att placeringen fortsatt är lämplig med hänsyn till spararens personliga och ekono- miska förhållanden samt placeringens utveckling, risker och förvän- tade framtida avkastning.

Vidare anges att informationen och bekräftelsen av mottagandet av informationen ska ske skriftligen. Det kan göras i såväl elektro- nisk form som pappersform.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1.

688

SOU 2019:44

Författningskommentar

26 g §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om valarkitekturen.

I paragrafen, som är ny, finns en upplysningsbestämmelse om före- skrifter som kan meddelas av regeringen.

I bestämmelsen anges att regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer kan meddela föreskrifter om valarkitekturens ut- formning.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.1.

27 a §

En pensionssparare som har premiepensionsmedel placerade i en fond som omfattas av ett fondavtal som har löpt ut, sagts upp eller hävts, ska av Pensionsmyndigheten ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

Om pensionsspararen inte inom den tid som anges av Pensions- myndigheten bestämmer hur medlen ska placeras, ska spararens medel placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidi- gare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i förvalet.

Om det finns särskilda skäl får Pensionsmyndigheten placera med- len i förvalet utan att först ge pensionsspararen möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om hur en pensions- sparares medel ska hanteras om ett fondavtal har löpt ut, sagts upp eller hävts.

Paragrafen blir i första hand tillämplig om en fondförvaltare som erbjuder en fond på fondtorget efter en upphandling inte tilldelas ett nytt fondavtal. I en sådan situation kommer avtalet att löpa ut utan att det ingås något nytt avtal. Uppsägning eller hävning av ett fond- avtal kan till exempel ske om fondförvaltaren eller fonden inte upp- fyller avtalsvillkoren.

I första stycket anges att Pensionsmyndigheten ska ge pensions- spararen möjlighet att välja att placera medlen i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

689

Författningskommentar

SOU 2019:44

Enligt andra stycket ska Pensionsmyndigheten, om pensions- spararen inte gör ett val inom den tid som myndigheten har angett, föra över spararens medel till en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden. Bedömningen av vilka fonder som är likvärdiga och valet av likvärdig fond regleras i 64 a kap. 27 och 28 §§ socialförsäkringsbalken. Om det inte finns en likvärdig fond ska spararens medel föras över till förvalet.

I tredje stycket anges att Pensionsmyndigheten får föra över pen- sionsspararens medel till förvalet utan att först ge spararen möjlighet att välja hur medlen ska placeras, om det finns särskilda skäl. Exem- pel på sådana skäl är att det finns välgrundade misstankar om oegent- ligheter i förvaltningen av fonden och att en överföring av medlen därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas in- tressen. Spararen kan i en sådan situation, så snart medlen placerats i förvalet, välja en eller flera andra fonder.

Övervägandena finns i avsnitt 12.3.

33 §

Talan om skadestånd som avses i 32 § får föras av Pensionsmyndig- heten.

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning avser att föra en sådan talan som avses i 3 e § mot en fondförvaltare som myndig- heten har ingått fondavtal med får Pensionsmyndigheten uppdra åt Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning att samtidigt föra talan om skadestånd enligt 32 §.

En pensionssparare för vars räkning sådana fondandelar som av- ses i 32 § har förvärvats har också rätt att föra talan om skadestånd till myndigheten. Detta gäller dock endast om Pensionsmyndigheten har förklarat att den

–inte avser att föra talan om skadestånd, och

–inte heller har träffat någon uppgörelse om skadeståndsskyldighet.

I paragrafen finns bestämmelser om Pensionsmyndighetens talan om skadestånd enligt 32 §.

Såväl Pensionsmyndigheten som Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning får företräda staten och föra talan mot en fond- förvaltare. Behörigheterna är delvis överlappande. Det skulle kunna

690

SOU 2019:44

Författningskommentar

uppstå situationer när en fondförvaltare är skadeståndsskyldig mot staten för att ha handlat i strid med de förpliktelser som uppkommer med anledning av fondavtalet, dels för skador som orsakats myndig- heten, dels till Pensionsmyndigheten för att handlingarna medfört att fondandelarna gått ner i värde (32 §).

Av andra stycket, som är nytt, följer att Pensionsmyndigheten kan uppdra åt Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning att föra talan om skadestånd till Pensionsmyndigheten. En förutsättning för detta är att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning samtidigt avser att föra talan enligt 3 e § mot samma fondförvaltare.

Övervägandena finns i avsnitt 13.7.3.

40 §

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för information om fonder.

Bestämmelserna i 37 § andra stycket gäller även för sådana avgifter.

I paragrafen finns bestämmelser om avgifter från fondförvaltare. Ändringen i första stycket innebär att Pensionsmyndigheten inte

längre ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka kostnaderna för handläggning av ansökan om att ingå fondavtal eller för gransk- ning av fondförvaltare och fonder. Ändringen är en konsekvens av att det är Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning som efter upphandling ska ingå fondavtal med fondförvaltarna och granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i avtalet.

Övervägandena finns i avsnitt 11.21.1.

40 a §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt 64 a kap. för att täcka myndighetens kostnader för att granska och pröva anbudsansökan eller anbudet.

Fondförvaltaren ska betala avgiften senast när anbudsansökan eller anbudet ges in. Om fondförvaltaren inte gör detta ska fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följer fondförvaltaren inte föreläggandet ska anbudsansökan eller anbudet avvisas. Fondför- valtaren ska upplysas om detta i föreläggandet.

691

Författningskommentar

SOU 2019:44

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller delar av avgiften.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om avgifter från fond- förvaltare.

Enligt första stycket ska den som en ger in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt 64 a kap. betala en avgift som ska täcka kostnaderna för att granska och pröva anbudsansökan eller an- budet. Avgifterna ska beräknas så att de helt täcker kostnaderna för prövning och granskning av anbudsansökningar och anbud (jämför 5 § andra stycket avgiftsförordningen). Hur avgiften ska beräknas i övrigt framgår av 40 c §.

I andra stycket, som har utformats efter förebild av 11 § avgifts- förordningen, föreskrivs att avgiften ska betalas in senast när anbuds- ansökan eller anbudet ges in. Om avgiften inte betalas trots ett före- läggande ska anbudsansökan eller anbudet avvisas. Någon granskning eller prövning av en anbudsansökan eller ett anbud ska inte påbörjas förrän avgiften har betalats. I 41 § förvaltningslagen finns bestäm- melser om överklagande av beslut.

I tredje stycket, som utformats efter förebild av 13 § avgiftsför- ordningen, föreskrivs att återbetalning, helt eller delvis, av avgiften får ske endast när det finns särskilda skäl. Återbetalning bör endast komma i fråga om ett uttag av full avgift i det enskilda fallet skulle vara oskäligt. I regel bör återbetalning inte heller komma i fråga om granskningen av anbudsansökan eller anbudet har påbörjats eller om fondförvaltaren återkallar sin anbudsansökan eller sitt anbud.

Övervägandena finns i avsnitt 13.8.2.

40 b §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut årliga av- gifter från de fondförvaltare som myndigheten har ingått fondavtal med för att täcka myndighetens kostnader för

1.verksamheten enligt 3 b–3 d §§, förutom sådana särskilda händel- ser som avses i 40 d § första stycket 2 och 3, och

2.upphandling av fonder enligt 64 a kap., till den del kostnaderna inte täcks av avgifter enligt 40 a §.

Myndigheten bestämmer när avgiften ska tas ut.

692

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om årliga avgifter från fondförvaltarna.

I första stycket föreskrivs att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltnings kostnader för den verksamhet som rör fondtorget för premiepensionen och upphandling av fonder som inte täcks av avgifter enligt 40 a § eller 40 d § första stycket 2 och 3, finansieras genom årliga avgifter från fondförvaltarna. Avgifterna ska beräknas så att de helt täcker kostnaderna för verksamheten (jämför 5 § andra stycket avgiftsförordningen). Hur avgifterna ska beräknas i övrigt framgår av 40 c §.

Bestämmelsen i andra stycket innebär att det ankommer på myn- digheten att bestämma när avgifterna ska tas ut.

Övervägandena finns i avsnitt 13.8.2.

40 c §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning bestämmer hur av- gifterna enligt 40 a och 40 b §§ ska beräknas. Avgifterna disponeras av myndigheten.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om avgifter.

I paragrafen föreskrivs att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning fastställer avgifternas storlek. Av 40 a och 40 b §§ följer att avgifterna ska beräknas enligt principen om full kostnads- täckning, vilket innebär att de helt ska täcka verksamhetens kostna- der (jämför 5 § andra stycket avgiftsförordningen). Såväl direkta som indirekta kostnader ska beaktas. Det medför att respektive av- gift även ska täcka verksamhetens andel av myndighetens admini- strativa kostnader och andra gemensamma kostnader.

Myndighetens verksamhet ska finansieras helt genom avgifter. För att myndigheten inte ska kunna styras genom anslag disponerar myndigheten själv avgiftsinkomsterna.

För att säkerställa att avgifterna motsvarar full kostnadstäckning på sikt bör myndigheten årligen följa upp och ompröva avgifternas storlek.

Övervägandena finns i avsnitt 13.8.2.

693

Författningskommentar

SOU 2019:44

40 d §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut avgifter från Pensionsmyndigheten för att täcka

1.kostnader för förvaltningen av valarkitekturen för premiepensions- systemet,

2.rättegångskostnader med anknytning till myndighetens verksam- het enligt 1 kap. 2 § lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning eller andra motsvarande kostnader, och

3.skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verksam- het enligt 1 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning.

Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 37 §.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om avgifter som ska tas ut från Pensionsmyndigheten.

I första stycket 1 föreskrivs att Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning ska ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för förvaltningen av valarkitekturen.

I första stycket 2 anges att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut avgifter för att täcka rättegångskostnader eller andra motsvarande kostnader som uppstår med anknytning till myndighetens verksamhet enligt 1 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Med rättegångskostnader avses till exempel kostnader för ansökningsavgifter, ombud och ut- redning som föranleds av tvisten. Sådana kostnader ska också täckas genom avgifter om de uppstår i samband med förhandlingar mellan parterna eller i ett skiljeförfarande.

I första stycket 3 anges att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ta ut avgifter för att täcka kostnader för skade- ståndsskyldighet, om skadeståndsskyldigheten har uppkommit i myn- dighetens verksamhet enligt 1 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att Pensions- myndighetens kostnader enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som ska täckas genom avgifter som dras från tillgodohavandena på pensionsspararnas konton (37 §).

Övervägandena finns i avsnitt 13.8.4.

694

SOU 2019:44

Författningskommentar

47 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och Pensionsmyn- digheten ska samverka med varandra i frågor som rör premiepensions- systemet.

Myndigheterna ska lämna varandra de uppgifter som respektive myn- dighet behöver för sin verksamhet avseende premiepensionssystemet.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om samverkan mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och Pensions- myndigheten.

I första stycket föreskrivs att Pensionsmyndigheten och Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning ska samverka i frågor som rör premiepensionssystemet. Samverkan kan till exempel avse administrativa rutiner kring fondtorget för premiepensionen, gransk- ning av fondförvaltare och fonder samt utveckling av valarkitek- turen.

Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i andra stycket är sekretess- brytande (se 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen).

Övervägandena finns i avsnitten 13.7.1 och 13.7.2.

64 a kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om upphandling av sådana fonder som enligt 64 kap. 3 a § andra stycket ska erbjudas på fondtorget för premiepensionen.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om kapitlets innehåll. I paragrafen anges att kapitlet innehåller bestämmelser om upp-

handling av sådana fonder som ska erbjudas på fondtorget för premie- pensionen.

Övervägandena finns i avsnitt 11.

695

Författningskommentar

SOU 2019:44

2 §

Bestämmelserna i 10 och 25 §§ förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas vid upphandling enligt detta kapitel.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om undantag från till- lämpningen av bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i förvaltningslagen. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 1 kap. 3 a § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

Förvaltningslagen är tillämplig på Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltnings handläggning av ärenden. I paragrafen an- ges att myndigheten inte ska tillämpa 10 och 25 §§ förvaltningslagen. Det innebär att förvaltningslagens bestämmelser om partsinsyn och kommunikation inte ska tillämpas vid upphandling av fonder till fond- torget.

Övervägandena finns i avsnitt 11.21.2.

3 §

I detta kapitel avses med

1.alternativ investeringsfond: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

2.direktupphandling: upphandling utan obligatorisk annonsering,

3.fond: sådana fonder som avses i 4 §,

4.fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värde- pappersfonder,

5.fondavtal: ett avtal som ingås mellan Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning och en fondförvaltare och som avser erbju- dande av en fond på fondtorget,

6.fondförvaltare: fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt

1kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare enligt

1kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

7.specialfond: detsamma som i 1 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

8.upphandlingsdokument: varje dokument som Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning använder för att beskriva eller fast- ställa innehållet i upphandlingen, och

9.värdepappersfond: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen om värde- pappersfonder.

696

SOU 2019:44

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, innehåller definitioner.

I punkt 1 definieras alternativ investeringsfond. Definitionen mot- svarar definitionen av detta begrepp i lagen om förvaltare av alterna- tiva investeringsfonder (1 kap. 2 §).

I punkt 2 definieras direktupphandling. Med direktupphandling av- ses en upphandling utan obligatorisk annonsering. Definitionen har utformats efter förebild av definitionen av detta begrepp i 19 a kap. 1 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens förslag. Definitionen motsvarar närmast 19 kap. 4 § lagen om offent- lig upphandling i nu gällande lydelse.

I punkt 3 definieras fond. Med fond avses en sådan fond som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget, se 4 §.

I punkt 4 definieras fondföretag. Definitionen motsvarar defini- tionen av detta begrepp i lagen om värdepappersfonder (1 kap. 1 §).

I punkt 5 definieras fondavtal. Med fondavtal avses ett avtal som ingås mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fond- torget.

I punkt 6 definieras fondförvaltare. Med fondförvaltare avses fond- bolag, fondföretag, förvaltningsbolag och AIF-förvaltare. Begreppen fondbolag, fondföretag och förvaltningsbolag har samma innebörd som i lagen om värdepappersfonder (1 kap. 1 §). Begreppet AIF-för- valtare har samma innebörd som i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (1 kap. 3 §).

I punkt 7 definieras specialfond. Definitionen motsvarar defini- tionen av detta begrepp i lagen om förvaltare av alternativa invester- ingsfonder (1 kap. 11 §).

I punkt 8 definieras upphandlingsdokument. Definitionen mot- svarar i allt väsentligt definitionen av detta begrepp i lagen om offentlig upphandling (1 kap. 23 §).

I punkt 9 definieras värdepappersfond. Definitionen motsvarar definitionen av detta begrepp i lagen om värdepappersfonder (1 kap. 1 §).

Övervägandena finns i avsnitten 7.2 och 11.2.

697

Författningskommentar

SOU 2019:44

4 §

Fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget för premiepen- sionen ska vara

1.värdepappersfonder,

2.fondföretag,

3.specialfonder, eller

En sådan fond som avses i första stycket 3 eller 4 ska vara öppen för inlösen minst en gång per vecka.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vilka typer av fonder som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget för premie- pensionen.

I första stycket 1 och 2 anges att värdepappersfonder och fond- företag får upphandlas för att erbjudas på fondtorget. Vad som avses med värdepappersfond och fondföretag framgår av 3 §.

Enligt första stycket 3 och 4 får även alternativa investeringsfonder som är specialfonder eller utländska motsvarigheter till sådana fon- der upphandlas till fondtorget. Vad som avses med specialfond och alternativ investeringsfond framgår av 3 §. En förutsättning för att en utländsk motsvarighet till en specialfond ska få upphandlas till fondtorget är att fondförvaltaren har tillstånd att marknadsföra fon- den till icke-professionella investerare i Sverige enligt lagen om för- valtare av alternativa investeringsfonder. Ett sådant tillstånd beviljas av Finansinspektionen.

I andra stycket anges att en specialfond eller en utländsk mot- svarighet till en sådan fond endast får upphandlas för att erbjudas på fondtorget om den är öppen för inlösen minst en gång per vecka. Hur ofta en specialfond är öppen för inlösen framgår av fondens fondbestämmelser. För en utländsk motsvarighet till en sådan fond framgår fondens inlösenfrekvens av fondens fondbestämmelser eller motsvarande regelverk, eller av nationella regler i fondens hemland.

Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

698

SOU 2019:44

Författningskommentar

5 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska upphandla fon- der som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fonderna ska ha olika risknivå och placeringsinriktning.

Fonderna ska därutöver uppfylla de krav som anges i 6 och 7 §§.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vissa krav som de fonder som upphandlas till fondtorget för premiepensionen ska uppfylla.

I första stycket anges att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska upphandla fonder som är lämpliga för premie- pensionssystemet. Fonderna ska ha olika risknivå och placerings- inriktning.

Omständigheter som gör att en fond inte kan anses lämplig för premiepensionssystemet är till exempel exceptionellt hög risknivå, bristande transparens samt bristande anseende och vandel hos fond- förvaltaren.

För att säkerställa att de fonder som upphandlas är lämpliga bör Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning i upphand- lingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas.

Med olika risknivå och placeringsinriktning avses att de fonder som upphandlas inte ska vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid var tidpunkt bästa branschstandarder. Vid bedömningen av vilka fondkategorier som bör finnas representerade på fondtorget bör Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning ta hänsyn till den efterfrågan som finns hos pensionsspararna. Vilka kategorier som ska upphandlas påverkas också av den valarkitektur som utifrån kunskaper om sparares bete- enden i premiepensionssystemet och beteendeekonomisk forskning bestäms för premiepensionen.

Andra stycket innehåller en upplysning om att de fonder som upp- handlas för att erbjudas på fondtorget även ska uppfylla de krav som anges i 6 och 7 §§.

Övervägandena finns i avsnitten 10.2.2 och 11.3.

699

Författningskommentar

SOU 2019:44

6 §

Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vissa krav som de fonder som upphandlas till fondtorget för premiepensionen ska uppfylla.

Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Det ankommer på Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning att säkerställa att fonderna uppfyller kraven. Detta kan huvudsakligen ske på två olika sätt. Det ena är att myn- digheten i upphandlingarna ställer upp obligatoriska krav som om- fattar att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Vad som avses med obligatoriska krav behandlas i författningskommentaren till 5 §. Det andra är att myndigheten i upphandlingarna utformar tilldelningskriterier utifrån kraven. I 24 § andra stycket anges att myndigheten ska formulera tilldelnings- kriterier utifrån kraven på kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Detta utesluter inte att myndigheten även ställer upp obligatoriska krav som tar sikte på samma egenskaper. Kraven på kostnads- effektivitet och hög kvalitet kan i en enskild upphandling således komma till uttryck både i form av obligatoriska krav och tilldelnings- kriterier.

Regleringen i 24 § andra stycket är uttömmande, se författnings- kommentaren till den paragrafen. Det innebär att den upphandlande myndigheten inte ska utforma tilldelningskriterier utifrån kraven på hållbarhet och kontrollerbarhet. Myndigheten bör därför alltid ställa upp obligatoriska krav som omfattar att fonderna ska vara hållbara och kontrollerbara.

Kravet på att fonderna ska vara kostnadseffektiva tar i första hand sikte på storleken på förvaltningsavgiften. Ett obligatoriskt krav som omfattar kostnadseffektivitet kan till exempel vara en maximal nivå för hur hög förvaltningsavgiften får vara. Som framgår ovan ska den upphandlande myndigheten alltid utforma tilldelningskriterier ut- ifrån kravet på kostnadseffektivitet. Detta gäller oavsett om det i upphandlingen har ställts upp ett obligatoriskt krav som tar sikte på kostnadseffektivitet eller inte.

700

SOU 2019:44

Författningskommentar

Vad gäller kravet på att fonderna ska vara hållbara följer av 36 § att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska be- akta så kallade ESG-faktorer i förvaltningen. Ett minimikrav är att fondförvaltaren ska iaktta de internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör hållbarhet. Det ankommer på Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning att närmare utforma avtalsvillkoret. Ett obligatoriskt krav som motsvarar avtalsvillkoret bör ställas upp i upphandlingarna.

Kravet på kontrollerbarhet avser främst komplexiteten i en fond. En fond ska inte anses kontrollerbar om den har en så hög grad av komplexitet att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte med rimliga insatser kan granska den på ett tillfredsställande sätt. Ett obligatoriskt krav som avser kontrollerbarhet kan till exempel vara att fondförvaltaren ska ha en tydlig och transparent ägarstruktur.

Kravet på att en fond ska vara av hög kvalitet behandlas i för- fattningskommentaren till 24 §. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska alltid, i likhet med kravet på kostnadseffek- tivitet, formulera tilldelningskriterier utifrån kravet på hög kvalitet. Som framhålls ovan kan sådana tilldelningskriterier självklart kombi- neras med obligatoriska krav. Ett obligatoriskt krav som tar sikte på hög kvalitet kan till exempel vara att det förvaltade kapitalet ska uppgå till en viss storlek.

Övervägandena finns i avsnitt 11.3.

7 §

Fonderna får, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vissa utdelnings- begränsningar för de fonder som upphandlas till fondtorget för premiepensionen. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 64 kap. 20 § första strecksatsen socialförsäkringsbalken.

Av paragrafen följer att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte får upphandla så kallade ideella fonder, det vill säga fonder där en del av fondens medel får delas ut till andra än fondens andelsägare. Med fondbestämmelser avses de fondbestäm- melser som Finansinspektionen ska godkänna för varje fond enligt

701

Författningskommentar

SOU 2019:44

4 kap. 9 § lagen om värdepappersfonder eller 12 kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder, eller motsvarande regel- verk för utländska fonder.

Övervägandena finns i avsnitt 11.3.

8 §

Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fond- torget för premiepensionen ska Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning beakta

1.att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet, och

2.att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om vad Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska beakta när den bedömer hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget för premie- pensionen.

Enligt punkt 1 ska myndigheten beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet. Detta innebär att urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Principen om valfrihet regleras i 64 kap. 2 b §. Vad som utgör reell valfrihet får bedömas av myndigheten från tid till annan med utgångspunkt i bland annat utvecklingen på finansmarknaden, stor- leken på det förvaltade kapitalet och den efterfrågan som finns hos pensionsspararna.

I punkt 2 föreskrivs att myndigheten ska beakta att fondförval- tarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. Vad myndighetens granskning omfattar behandlas i 64 kap. 3 d § första stycket. Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas bör myndigheten utgå från att antalet fonder inte bör vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt.

Myndigheten måste göra en avvägning mellan båda dessa aspekter när den bestämmer hur många fonder som ska upphandlas.

Övervägandena finns i avsnitt 10.2.2 och 10.4.5.

702

SOU 2019:44

Författningskommentar

9 §

Vid upphandling enligt detta kapitel ska Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, propor- tionalitet och ömsesidigt erkännande.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om de grundläggande principerna för upphandling. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklings- utredningens förslag. Den motsvaras närmast av 4 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

Enligt paragrafen ska Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning tillämpa de grundläggande principerna för upphandling när den upphandlar fonder till fondtorget. Principerna härrör från EUF-fördragets principer, framför allt från principerna om fri rör- lighet för varor, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjäns- ter. Eftersom principerna har sin grund i EU-rätten bestäms deras närmare innebörd av EU-domstolens rättspraxis. I prop. 2006/07:128 del 1 s. 154–156 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 973 finns en redo- görelse för relevant praxis från domstolen.

De grundläggande principerna för upphandling ska upprätthållas under hela upphandlingen, från det att arbetet med en upphandling påbörjas till dess att det avslutas.

Övervägandena finns i avsnitt 11.4.

10 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning är fri att utforma förfarandet vid upphandlingen.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om förfarandet vid upp- handling av fonder till fondtorget. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 3 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenk- lingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 7 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I paragrafen anges att Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning är fri att utforma förfarandet vid upphandlingen. Det innebär att myndigheten kan utforma förfarandet utifrån vad den

703

Författningskommentar

SOU 2019:44

bedömer vara lämpligt i det enskilda fallet. Omständigheter som kan påverka valet av förfarande är till exempel upphandlingens omfatt- ning, värde och komplexitet. Detta kan variera beroende på vilken kategori av fonder som ska upphandlas.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning kan använda de direktivstyrda förfarandena för upphandling om den bedömer att det är lämpligt (se 6 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling). Exem- pel på sådana förfaranden är öppet förfarande och selektivt förfarande. Myndigheten kan också utforma egna förfaranden så länge de grund- läggande principerna för upphandling upprätthålls. Myndigheten ska i upphandlingsdokumenten tydligt ange hur upphandlingen ska ge- nomföras.

Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

11 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska kontinuerligt föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om marknadsdialog. I paragrafen föreskrivs att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning kontinuerligt ska föra dialog med fondförvaltare,

branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Det finns olika sätt att föra dialog. Ett sätt är dialogmöten, som vanligen används för att samla in eller ge information på en mer övergripande nivå. Syftet kan till exempel vara att hämta in generell information om hur marknaden fungerar i en viss upphandling eller skapa ett forum för diskussion om branschspecifika frågor. Dialog kan även föras utifrån olika frågeställningar kopplade till myndig- hetens behov.

Ett annat sätt att föra dialog är så kallad request for information (RFI). Det innebär att myndigheten skickar ut frågeställningar till ett större antal potentiella fondförvaltare i syfte att hämta in infor- mation kopplad till myndighetens behov.

Extern remiss är ytterligare ett sätt att föra dialog. Det innebär att myndigheten publicerar hela eller delar av de preliminära upp-

704

SOU 2019:44

Författningskommentar

handlingsdokumenten och låter fondförvaltare inom en begränsad tid lämna synpunkter på specifika krav och avtalsvillkor.

En dialog måste alltid ske i överensstämmelse med de grundläg- gande principerna för upphandling.

Övervägandena finns i avsnitt 11.6.

12 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får informera om planerade upphandlingar i en förhandsannons.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om förhandsannonser- ing. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 10 kap. 3 § första stycket lagen om offentlig upphandling.

Enligt paragrafen får Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning informera om planerade upphandlingar i en förhands- annons. Syftet med en förhandsannons är att ge fondförvaltare pre- liminära upplysningar om myndighetens kommande upphandlingar och att garantera principen om öppenhet i upphandlingen.

Myndigheten kan publicera en förhandsannons när som helst under året, eller vid flera tillfällen under samma år. Det ankommer på myndigheten att bestämma innehållet i annonsen. Exempel på uppgifter som bör finnas med är kategori av fonder som ska upp- handlas, var upphandlingsdokumenten kommer att kunna hämtas, hur en fondförvaltare kan anmäla sitt intresse att delta i upphand- lingen och hur anbud eller anbudsansökan ska lämnas.

Övervägandena finns i avsnitt 11.7.1.

13 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska genom en annons informera om sin avsikt att genomföra en upphandling.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om annonsering. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 6 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

705

Författningskommentar

SOU 2019:44

Eftersom ett fondavtal är ett kontrakt av ett bestämt gräns- överskridande intresse måste annonsering ske på ett sätt som gör att informationen når utländska fondförvaltare. Annonser i en allmänt tillgänglig databas är tillgängliga för både svenska och utländska fondförvaltare. Det är därför i regel tillräckligt att annonsering sker i en sådan databas. Myndigheten kan komplettera med annonsering på myndighetens webbplats. Enbart annonsering på myndighetens webbplats är dock inte tillräckligt.

Det torde sällan bli nödvändigt med annonsering i någon ytter- ligare källa utöver en allmänt tillgänglig databas. Det kan dock inte uteslutas att en situation som kräver sådan annonsering kan uppstå. Det ankommer på myndigheten att i varje upphandling säkerställa att annonsering sker på nödvändigt sätt.

Vad en annons ska innehålla bestäms av myndigheten. En grund- princip är att annonsen ska innehålla tillräckligt med information för att en fondförvaltare ska kunna avgöra om det kan vara intressant att delta i upphandlingen och hur fondförvaltaren i så fall ska gå till väga. Annonsen bör till exempel innehålla uppgifter om vilken kategori av fonder som ska upphandlas, var upphandlingsdokumenten kan häm- tas, hur en fondförvaltare kan anmäla sitt intresse att delta i upp- handlingen, hur anbud eller anbudsansökan ska lämnas, vilken dag då anbud eller anbudsansökan senast ska ha kommit in samt fram till och med vilken dag anbudet ska vara bindande.

Övervägandena finns i avsnitt 11.7.2.

14 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ge direkt, full- ständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten från den dag då annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen.

Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten beskriva upp- handlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphandlingen och att lämna konkurrenskraftiga anbud.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om upphandlings- dokumenten. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 7 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens för-

706

SOU 2019:44

Författningskommentar

slag. Den motsvarar närmast 19 kap. 14 § lagen om offentlig upp- handling i nu gällande lydelse.

I första stycket behandlas Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltnings skyldighet att göra upphandlingsdokumenten tillgängliga i samband med annonsering. Skyldigheten gäller under hela annon- seringstiden. Vad som avses med upphandlingsdokument anges i 3 §.

Det ställs inte något krav på att upphandlingsdokumenten ska tillhandahållas elektroniskt. Det ligger dock i sakens natur att upp- handlingsdokumenten ändå oftast tillhandahålls i denna form, efter- som annonsering normalt sker i en allmänt tillgänglig databas.

I andra stycket föreskrivs att myndigheten i något av upphand- lingsdokumenten ska beskriva upphandlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphandlingen och lämna konkurrenskraftiga anbud. Beskrivningen bör vara utformad på ett sätt som gör att en normalt omsorgsfull fondförvaltare med en rimlig arbetsinsats får klarhet i om den förestående upphand- lingen är ett intressant affärstillfälle och vad som gäller om fond- förvaltaren önskar delta (jämför SOU 2018:44 s. 292).

Uppgifter som bör finnas med i upphandlingsdokumenten är till exempel hur förfarandet kommer att genomföras, om dialog enligt 19 § kommer eller kan komma att användas under upphandlingen, krav på fondförvaltaren, krav på de fonder som är föremål för upp- handling, kommersiella villkor samt, i förekommande fall, hur urval av fondförvaltare som ansöker om att få delta i en upphandling kommer att ske.

I 25 §, 27 § andra stycket och 28 § tredje stycket finns ytterligare bestämmelser om vilka uppgifter som ska finnas med i upphand- lingsdokumenten.

Övervägandena finns i avsnitt 11.8.

15 §

Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbudsansökningar respektive anbud.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tidsfrister för att komma in med anbudsansökningar och anbud. Paragrafen har utfor- mats efter förebild av 19 kap. 8 § lagen om offentlig upphandling en-

707

Författningskommentar

SOU 2019:44

ligt Förenklingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 15 § första stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

Med anbudsansökningar avses ansökningar om att få delta i en upphandling som sker i flera steg. Tiden för att komma in med an- budsansökningar och anbud ska vara så pass lång att det finns möj- lighet för såväl svenska som utländska fondförvaltare som vill delta i upphandlingen att utforma sitt bästa anbud. Tidsfristens längd bör bestämmas utifrån bland annat upphandlingens omfattning, kom- plexitet och värde, eventuell förhandsannonsering samt med beak- tande av vilka resurser intresserade fondförvaltare har och kan för- väntas lägga ned på att delta i upphandlingen (jämför SOU 2018:44 s. 318).

Övervägandena finns i avsnitt 11.10.

16 §

Förfarandet är skriftligt. Muntlig kommunikation får dock användas som ett komplement i en upphandling när Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning finner det lämpligt.

Myndigheten ska alltid dokumentera sådana uppgifter som är av betydelse för upphandlingen.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kommunicerings- former under en upphandling. Paragrafen har utformats efter före- bild av 19 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenk- lingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 16 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I första stycket anges att förfarandet som huvudregel är skriftligt, men att muntlig kommunikation får användas om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning finner det lämpligt. Det ställs inte något krav på att skriftlig kommunikation ska ske med hjälp av elektroniska medel. Detta torde emellertid vara det huvudsakliga sättet att kommunicera i en upphandling.

Enligt andra stycket ska myndigheten alltid dokumentera sådana uppgifter som är av betydelse för upphandlingen. Dokumentation kan ske genom till exempel skriftliga eller inspelade redogörelser eller sammanfattningar av huvudinnehållet i kommunikationen. Munt- lig kommunikation avseende rättelse av fel, förtydligande eller kom-

708

SOU 2019:44

Författningskommentar

plettering enligt 19 § är exempel på sådan kommunikation som bör dokumenteras (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1069).

All kommunikation mellan myndigheten och en fondförvaltare i en upphandling – skriftlig, såväl som muntlig – ska genomföras med iakttagande av de grundläggande principerna för upphandling.

Övervägandena finns i avsnitt 11.9.

17 §

Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om inne- börden av upphandlingsdokumenten, ska Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning lämna sådan information senast sex dagar före sista anbudsdag, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i rimlig tid.

Samma tidsfrist gäller, om myndigheten på eget initiativ vill lämna kompletterande upplysningar.

Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fondförvaltare som deltar i upphandlingen.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om skyldighet att lämna kompletterande information om upphandlingsdokumenten och de tidsfrister som gäller. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 10 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklings- utredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 28 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I första stycket anges att en fondförvaltare får begära att Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning lämnar kompletterande information om upphandlingsdokumenten. Sådana upplysningar kan till exempel tas in i ett samlat dokument med rubriken ”Frågor och svar”. Myndigheten ska lämna sådan information senast sex dagar före sista anbudsdag, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i rimlig tid. För myndighetens planering kan det vara lämpligt att i upphandlingsdokumenten ange vid vilken tidpunkt före de sex dagarna som en begäran om kompletterande upplys- ningar ska ha kommit in (jämför prop. 2015/16:193 del 2 s. 1074).

Enligt andra stycket gäller samma frist om myndigheten på eget initiativ vill lämna upplysningar.

709

Författningskommentar

SOU 2019:44

I tredje stycket anges att upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fondförvaltare som deltar i upphandlingen. Detta är ett uttryck för likabehandlingsprincipen. Vid ett öppet förfarande, och det första steget i ett tvåstegsförfarande, bör alla fondförvaltare som har anmält eller visat intresse av att få eventuell kompletterande information anses delta i upphandlingsförfarandet. Om en upphandlingsplattform används för upphandlingen, bör vidare den kompletterande informa- tionen göras tillgänglig via plattformen (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1073).

Ett kompletterande underlag som har tagits fram efter en begäran utgör i normalfallet en allmän handling. En allmän handling som inte omfattas av sekretess ska enligt tryckfrihetsförordningen lämnas ut genast eller så snart det är möjligt, om den begärs utlämnad. Myndig- heten ska på sedvanligt sätt efterkomma en begäran om att lämna ut en sådan handling. Tidsfristerna är i dessa fall således subsidiära i förhållande till offentlighetsprincipen och bör närmast betraktas som maximigränser (jämför prop. 2006/07:128 del 1 s. 366 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 1074).

Övervägandena finns i avsnitt 11.10.

18 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska förlänga tids- fristen för att komma in med anbud så att alla fondförvaltare kan få kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud, om

1.kompletterande upplysningar inte lämnas inom den tidsfrist som anges i 17 §, eller

2.väsentliga ändringar görs i upphandlingsdokumenten.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om förlängning av an- budstiden. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 11 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens för- slag. Paragrafen saknar motsvarighet i 19 kap. lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse, men har en motsvarighet i 11 kap. 8 § samma lag.

Förlängning ska ske om kompletterande upplysningar inte läm- nas inom den tidsfrist som anges i 17 § eller om väsentliga ändringar

710

SOU 2019:44

Författningskommentar

görs i upphandlingsdokumenten. Förlängningen ska ske så att samt- liga fondförvaltare kan få kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud. En förlängning av tidsfristen ska stå i proportion till informationens eller ändringens vikt (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1064). Vad gäller kompletterande upplys- ningar behöver Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte förlänga tidsfristen om den kompletterande information som inte lämnats ut i tid saknar betydelse för utarbetandet av anbuden.

Med ändring i upphandlingsdokumenten avses även att helt nya dokument tillkommer (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1064). Be- greppet upphandlingsdokument definieras i 3 §. I likhet med vad som gäller vid kompletterande upplysningar enligt 17 § måste samt- liga berörda fondförvaltare upplysas om ändringarna i upphandlings- dokumenten och om förlängningen av tidsfristen.

En alltför väsentlig ändring av upphandlingsdokumenten innebär att upphandlingen måste göras om. Obligatoriska krav och tilldel- ningskriterier bör till exempel inte kunna ändras utan att marknaden informeras genom en förnyad annonsering av upphandlingen. I dessa fall räcker det således inte med att enbart förlänga anbudstiden.

Paragrafen anger när anbudstiden ska förlängas. Det finns inget som hindrar att myndigheten, om den finner det lämpligt och det sker i överensstämmelse med de grundläggande principerna för upp- handling, förlänger anbudstiden även i andra fall. Så kan till exempel vara fallet om myndigheten i ett sent skede upptäcker oklarheter i upphandlingsdokumenten.

Övervägandena finns i avsnitt 11.10.

19 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphandling. Med dialog avses ett skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan myn- digheten och en fondförvaltare.

En dialog får omfatta rättelser av fel, förtydliganden och kompletter- ingar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in.

711

Författningskommentar

SOU 2019:44

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om dialog i en upp- handling. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 12 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens för- slag. Den motsvarar närmast 19 kap. 2 § fjärde strecksatsen samt 4 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I första stycket anges att Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphandling. Ett sådant informationsutbyte kan vara såväl muntligt som skriftligt.

I andra stycket regleras vad en dialog får omfatta. Rättelse innebär att felaktigheter i ingivna handlingar kan rättas till. Gemensamt för termerna förtydliga och komplettera är att det inte handlar om att ersätta tidigare lämnade uppgifter med nya utan om att konkretisera dem på något sätt (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 977). Konkreti- seringen kan ske genom lämnande av uppgifter eller handlingar, till exempel ett intyg. Helt nya sakuppgifter kan inte tillföras ett anbud genom en komplettering eller ett förtydligande. Möjligheten att ersätta tidigare lämnade uppgifter regleras genom möjligheten till rättelse.

I EU-domstolens rättspraxis har frågor om förtydliganden och kompletteringar av anbudsansökningar och anbud behandlats. I prop. 2015/16:195 del 2 s. 977 f. finns en redogörelse för relevant praxis.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning bör i upp- handlingsdokumenten ange om dialog kommer eller kan komma att användas under upphandlingen och vad dialogen kan omfatta. Initia- tivet till dialog kan komma antingen från fondförvaltaren eller från myndigheten. Det är myndigheten som bestämmer i vilken utsträck- ning dialog ska tillåtas. Det är med andra ord ingen rättighet för en fondförvaltare att få rätta, förtydliga eller komplettera ingivna hand- lingar. Om myndigheten tillåter en fondförvaltare att vidta en sådan åtgärd följer av likabehandlingsprincipen att andra fondförvaltare ska ges motsvarande möjlighet.

Bestämmelserna om dialog bör tillämpas restriktivt och kommu- nikationen mellan myndigheten och fondförvaltaren bör dokumen- teras (jämför prop. 2006/07:128 del 1 s. 377 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 977 samt 16 §).

Överväganden finns i avsnitt 11.11.

712

SOU 2019:44

Författningskommentar

20 §

När Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har fattat be- slut om att tilldela ett fondavtal ska den skriftligen underrätta fond- förvaltarna om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal enligt 113 a kap. 2 § inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen innebär inte att ett anbud förfaller.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om skyldighet att informera om beslut om tilldelning av fondavtal. Paragrafen har ut- formats efter förebild av 19 kap. 15 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 29 § första stycket och 12 kap. 12 § första stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

Första stycket behandlar Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltnings skyldighet att underrätta fondförvaltarna om innehållet i ett tilldelningsbeslut.

I andra stycket anges vilken information underrättelsen ska innehålla. Av underrättelsen ska de omständigheter som legat till grund för beslutet tydligt framgå så att en fondförvaltare kan avgöra om denne vill ansöka om överprövning av upphandlingen. Vilka upplysningar som bör lämnas för att uppfylla detta måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskild upphandling (jämför prop. 2001/02:142 s. 61, 2009/10:180 del 1 s. 114 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 1074). Alltför intetsägande uppgifter om varför en viss fondförvaltare har tilldelats fondavtalet kan innebära att myndigheten inte anses ha lämnat upplysningar om skälen för beslutet (jämför prop. 2001/02:142 s. 97 och prop. 2015/16:195, s. 1074). Upplysningar som omfattas av sekretess får inte lämnas ut.

Underrättelsen utlöser avtalsspärr enligt 113 a kap. 2 §. Om under- rättelsen inte uppfyller de krav som anges får det till följd att avtals- spärr inte börjar löpa (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1074).

Av likabehandlingsprincipen följer att underrättelserna om till- delningsbeslutet ska lämnas samtidigt till samtliga fondförvaltare och ha samma innehåll (jämför prop. 2001/02:142 s. 65 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 1075).

Bestämmelsen i tredje stycket är en civilrättslig specialreglering som innebär att en fondförvaltare, vars anbud avslagits genom under-

713

Författningskommentar

SOU 2019:44

rättelsen, ändå är bunden av sitt anbud. En underrättelse av aktuellt slag innebär alltså inte att anbudet upphör att gälla. Bestämmelsen reglerar inte anbudets bindande natur i övrigt. Syftet med bestäm- melsen är att undvika att en upphandling måste göras om. Ett beslut från allmän förvaltningsdomstol om rättelse genom en ny anbuds- utvärdering kan inte verkställas om anbuden inte längre gäller (jäm- för prop. 2015/16:195 del 2 s. 1059).

Det är viktigt att myndigheten vid varje enskild upphandling överväger vilken giltighetstid som är rimlig för ett anbud. Det finns inte något hinder mot att myndigheten villkorar anbudens giltig- hetstid. Myndigheten skulle till exempel kunna ange att giltighets- tiden för förlorande anbud upphör när avtalsspärren har löpt ut och fondavtal ingåtts utan att någon överprövning dessförinnan har in- letts (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1058).

Övervägandena finns i avsnitt 11.12.

21 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska till den fond- förvaltare som begär det lämna upplysningar om skälen för att fond- förvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud förkastats, samt de relativa fördelarna med det valda anbudet.

Upplysningar ska lämnas snarast möjligt och senast inom femton dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltnings skyldighet att lämna vissa upp- lysningar på begäran av en fondförvaltare. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 16 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 29 § första stycket sista ledet lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

Enligt första stycket ska myndigheten på begäran av en fondförval- tare lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbuds- ansökan har avslagits eller anbud förkastats samt de relativa fördelarna med det valda anbudet. Ett anbud kan förkastas innan tilldelnings- beslutet fattas. Det innebär att skyldigheten att lämna upplysningar enligt första stycket kan inträda innan skyldigheten att lämna upplys-

714

SOU 2019:44

Författningskommentar

ningar om tilldelningsbeslutet inträder (jämför prop. 2001/02:142 s. 68 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 1076). Ett anbud förkastas om det inte uppfyller de krav som har ställts i upphandlingen och därför inte kvalificerar sig för anbudsutvärderingen.

Upplysningar om de relativa fördelarna med det valda anbudet förutsätter att det valda anbudet ställs mot det anbud som lämnats av den fondförvaltare som har begärt upplysningarna. Det är alltså fråga om individuellt utformad information om varför det vinnande anbudet har bedömts vara bättre (jämför prop. 2015/16:195 del 2 s. 1076).

Den upplysningsskyldighet som regleras i paragrafen går längre än vad som följer av 20 §. I likhet med 20 § gäller att upplysningar som omfattas av sekretess inte får lämnas ut.

I andra stycket föreskrivs inom vilken tid begärda upplysningar ska lämnas.

Övervägandena finns i avsnitt 11.12.

22 §

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning beslutar att avbryta en upphandling eller göra om en upphandling ska myndigheten skriftligen informera fondförvaltarna om beslutet. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

I paragrafen, som är ny, behandlas Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltnings skyldighet att underrätta fondförvaltarna om innehållet i ett beslut om att avbryta eller göra om en upphandling. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 17 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 29 § första stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I underrättelsen ska skälen för beslutet anges. Allmän förvalt- ningsdomstol kan överpröva myndighetens beslut att avbryta en upphandling (se 113 a kap. 11 §). Av underrättelsen ska därför om- ständigheterna som legat till grund för beslutet framgå tydligt så att en fondförvaltare kan avgöra om den vill ansöka om överprövning av upphandlingen.

715

Författningskommentar

SOU 2019:44

Av likabehandlingsprincipen följer att underrättelserna om att av- bryta eller att göra om en upphandling ska lämnas samtidigt till samt- liga fondförvaltare och ha samma innehåll.

Övervägandena finns i avsnitt 11.12.

23 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara till- räcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om dokumentations- plikt under en upphandling. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 kap. 18 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklings- utredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 30 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

Uppgifter som omfattas av dokumentationsplikten är till exem- pel föremålet för upphandlingen (fondkategori), hur annonsering har skett, kommunikation med fondförvaltare, hur många fond- förvaltare som har lämnat anbud, eventuella dialoger, eventuella be- slut att förkasta anbud, urval och tilldelning av fondavtal samt av- talets löptid.

Övervägandena finns i avsnitt 11.13.

24 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tilldela fond- avtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån de krav på kostnadseffektivitet och hög kvalitet som anges i 6 §.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

716

SOU 2019:44

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om tilldelning av fondavtal. Paragrafen har delvis utformats efter förebild av 16 kap. 2 § första stycket och 16 kap. 6 § första stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I första stycket anges att tilldelningen av fondavtal ska ske med användning av tilldelningskriterier. Det innebär att sådana kriterier ska användas för att utvärdera anbuden. Till skillnad från lagen om offentlig upphandling innehåller inte 24 § något krav på att det eko- nomiskt mest fördelaktiga anbudet ska väljas utifrån någon viss grund för utvärdering (bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris, se 16 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling).

Enligt andra stycket ska anbudet bedömas utifrån tilldelnings- kriterier som har anknytning till de fonder som ska anskaffas. En så- dan koppling ska anses föreligga om tilldelningskriterierna i något avseende hänför sig till den fondkategori som är föremål för upphand- lingen. Tilldelningskriterier får inte väljas eller tillämpas på ett sätt som direkt eller indirekt diskriminerar fondförvaltare från andra länder.

Av andra stycket följer vidare att tilldelningskriterierna ska ut- formas utifrån kraven på att de fonder som upphandlas till fond- torget för premiepensionen ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet. Bestämmelsen är uttömmande. Det betyder att Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning inte får utforma tilldel- ningskriterier utifrån några andra aspekter än kostnadseffektivitet och hög kvalitet.

Tilldelningskriteriet kostnadseffektivitet omfattar främst storleken på förvaltningsavgiften, men även andra aspekter som har anknytning till den fondkategori som är föremål för upphandlingen kan beaktas.

Tilldelningskriteriet kvalitet handlar i hög grad om fondförval- tarens förmåga att generera framtida avkastning och kan till exempel omfatta

•fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk, pla- ceringsinriktning och förvaltningsmodell,

•kvalifikationer och erfarenheter hos de personer som förvaltar fonden,

•fondförvaltarens ägare, ledning och organisation,

•fondförvaltarens affärsmodeller, interna processer och incita- mentsstrukturer, och

•viktigare händelser och personalomsättning hos fondförvaltaren.

717

Författningskommentar

SOU 2019:44

Tilldelningskriteriet kvalitet kan även utformas som intervju. Det är då viktigt att upphandlingsdokumenten innehåller information om att intervjuer kommer att hållas och förutsättningarna för detta (se Förvaltningsrätten i Uppsalas dom den 31 augusti 2012 i mål 3490-12 E). Upphandlingsdokumenten bör vidare tydligt ange vilka delmoment som kommer att utvärderas inom ramen för tilldel- ningskriteriet intervju. Otydligt formulerade förutsättningar riske- rar att strida mot de grundläggande principerna för upphandling.

Kvalitet kan också omfatta aspekter som är särskilt betydelsefulla för den kategori av fonder som upphandlas. Om myndigheten exem- pelvis upphandlar fonder som är inriktade på hållbara investeringar är givetvis fondförvaltarens hållbarhetsarbete vid fondförvaltningen av särskild relevans för bedömningen av fondens kvalitet. Det hand- lar då om krav på särskilda egenskaper hos fonderna som är relate- rade till den kategori som fonderna ingår i.

I tredje stycket anges att tilldelningskriterierna ska viktas inbördes. Med viktning förstås att det inbördes förhållandet mellan tilldelnings- kriterierna anges. Kriteriernas vikt får anges som intervall men sprid- ningen i intervallen får inte vara så stor att det i realiteten innebär att informationen förlorar sin betydelse (se prop. 2006/07:128 s. 249). Viktningen kan till exempel bestämmas till 70 procent intervju och 30 procent pris. Om kriterierna viktas inom intervall kan intervallet exempelvis vara en spridning mellan 60–70 procent respektive 40–

30procent.

Övervägandena finns i avsnitt 11.14.

25 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska i något av upp- handlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som kommer att användas och hur tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om vilka uppgifter om tilldelningskriterierna som ska finnas i upphandlingsdokumenten. Paragrafen har delvis utformats efter förebild av 16 kap. 6 § tredje stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I paragrafen anges att Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning i något av upphandlingsdokumenten ska ange vilka till-

718

SOU 2019:44

Författningskommentar

delningskriterier som kommer att användas och hur de ska viktas in- bördes. Tilldelningskriterierna och viktningen av dem ska beskrivas på ett sätt som gör att en fondförvaltare inför utformningen av sitt an- bud får en rättvisande uppfattning om vad som leder till tilldelning av fondavtal.

Övervägandena finns i avsnitt 11.14.

26 §

I 64 kap. 27 a § finns bestämmelser om förutsättningarna för att premie- pensionsmedel ska få placeras i en likvärdig fond.

Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysning om var det finns be- stämmelser om förutsättningarna för att placera premiepensions- medel i en likvärdig fond.

Övervägandena finns i avsnitt 12.3.

27 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objek- tiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga.

De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om bedömningen av vilka fonder som är likvärdiga.

En upphandling av fonder i en viss kategori omfattar även valet av likvärdiga fonder inom den kategorin. Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning ska således i samband med en upphand- ling bedöma vilka av de upphandlande fonderna som är likvärdiga.

I första stycket föreskrivs att myndigheten ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. Objektiva kriterier kan exempelvis vara risknivå, placeringsinriktning, förvalt- ningsavgift och riskspridning.

I andra stycket anges att de objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Vad som avses med upphandlings- dokument framgår av 3 §. Kriterierna ska beskrivas på ett sätt som gör att en fondförvaltare får en rättvisande uppfattning om hur be- dömningen av vilka fonder som är likvärdiga kommer att gå till.

Övervägandena finns i avsnitt 12.3.2.

719

Författningskommentar

SOU 2019:44

28 §

Valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rang- ordning.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangordningen.

De objektiva villkoren ska anges i något av upphandlingsdokumenten.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om valet av likvärdig fond.

I första stycket föreskrivs att valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning. Om en fond som erbjuds på fondtorget inte längre omfattas av ett fondavtal och det uppstår be- hov av att placera premiepensionsmedel i en likvärdig fond enligt 64 kap. 27 a § andra stycket, ska medlen placeras i den likvärdiga fond som står som nummer ett i rangordningen. Om den fond som står som nummer ett i rangordningen inte längre omfattas av ett fondavtal får medlen i stället placeras i den fond som står som num- mer två och så vidare.

I andra stycket anges att Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangord- ningen. Rangordning kan till exempel ske utifrån storleken på förvalt- ningsavgiften där den fond som har lägst avgift placeras som nummer ett och övriga därefter följer i fallande ordning.

I tredje stycket föreskrivs att de objektiva villkoren ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Vad som avses med upphand- lingsdokument framgår av 3 §. Villkoren ska vara tydliga och trans- parenta så att det klart framgår vad myndigheten kommer att beakta när den fastställer rangordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 12.3.2.

29 §

Direktupphandling får användas om

1.ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts, och

2.uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen inte längre ger en reell valfrihet.

Vid direktupphandling tillämpas inte bestämmelserna i 13–28 §§. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska besluta om

riktlinjer för direktupphandling.

720

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om direktupphandling. Paragrafen har delvis utformats efter förebild av 19 a kap. 10 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklingsutredningens förslag. Den motsvarar delvis 19 kap. 7 § tredje stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

I första stycket anges att direktupphandling får ske om ett fond- avtal sägs upp i förtid eller hävs och uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på fondtorget inte längre ger en reell valfrihet. Vad som avses med reell valfrihet behandlas i författnings- kommentaren till 8 §. En sådan situation uppstår i första hand om det endast finns en eller ett fåtal fonder i den fondkategori som fon- den i fråga tillhör. Vad som föranlett uppsägningen eller hävningen saknar betydelse för tillämpningen av paragrafen.

I andra stycket klargörs vilka förfaranderegler som inte ska tilläm- pas vid direktupphandling.

I tredje stycket anges att Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning ska besluta om riktlinjer för direktupphandling. Rikt- linjerna bör i första hand behandla hur myndigheten ska gå tillväga för att uppfylla de grundläggande principerna för upphandling. Det kan till exempel gälla hur en direktupphandling ska offentliggöras för att utomlands etablerade fondförvaltare ska få information om upphandlingen.

Övervägandena finns i avsnitt 11.15.1.

30 §

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning vid en direkt- upphandling har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare, ska den snarast möjligt skriftligen underrätta fondförvaltarna när beslut om fondförvaltare och anbud har fattats.

Underrättelsen utlöser inte någon avtalsspärr enligt 113 a kap. 2 §.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om information när tilldelningsbeslut fattats. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 a kap. 8 § lagen om offentlig upphandling enligt Förenklings- utredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 29 § andra stycket lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

721

Författningskommentar

SOU 2019:44

I första stycket föreskrivs att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, om den har begärt in anbud från fler än en fond- förvaltare, skriftligen ska underrätta fondförvaltarna när tilldelnings- beslut har fattats. Underrättelsen ska tillställas samtliga fondförval- tare som anbud har begärts in ifrån.

I andra stycket anges att underrättelseskyldigheten vid en direkt- upphandling inte utlöser någon avtalsspärr. Med andra ord gäller inte någon avtalsspärr vid direktupphandling. Det innebär att myndig- heten kan ingå avtal med en fondförvaltare utan att iaktta en sådan frist som anges i 113 a kap. 2 §.

Övervägandena finns i avsnitt 11.15.2.

31 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska dokumentera genomförandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om dokumentations- plikt under en direktupphandling. Paragrafen har utformats efter förebild av 19 a kap. 9 § lagen om offentlig upphandling enligt För- enklingsutredningens förslag. Den motsvarar närmast 19 kap. 30 § lagen om offentlig upphandling i nu gällande lydelse.

Uppgifter som omfattas av dokumentationsplikten är till exem- pel föremålet för upphandlingen (fondkategori), hur upphandlingen offentliggjordes, vilka fondförvaltare som tillfrågades, hur många fondförvaltare som lämnade anbud, vilken fondförvaltare som till- delades fondavtal, de avgörande skälen för tilldelningen och fond- avtalets löptid.

Övervägandena finns i avsnitt 11.15.3.

32 §

Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och i övrigt innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet.

Avtalet ska därutöver uppfylla kraven i 33–36 §§.

722

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om villkor som ett fondavtal ska innehålla. Paragrafen motsvarar i huvudsak 64 kap. 17 a § första stycket.

I första stycket anges att ett fondavtal ska vara affärsmässigt och i övrigt innehålla de villkor som krävs för att kunna upprätthålla god sed på premiepensionsområdet. Med affärsmässighet avses att Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning ska beakta bästa branschstandard och fondtorgets särskilda funktionssätt vid utform- ningen av villkoren i fondavtalen. I affärsmässighet ligger också att fondavtalen bör innehålla villkor om till exempel köpstopp och på- följder vid överträdelse av avtalsvillkoren (jämför prop. 2017/18:247 s. 31). Villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepen- sionsområdet är villkor som innebär att pensionsspararnas intressen tas tillvara och att konsumentskyddet på premiepensionsområdet upprätthålls (jämför prop. 2017/18:247 s. 31).

Till skillnad från 64 kap. 17 a § första stycket ställs det inte upp något krav på att fondavtalen ska vara standardiserade.

Förhållandet mellan myndigheten och fondförvaltaren regleras i fondavtalet, det vill säga det är civilrättsligt. Det innebär att tvister om tillämpningen av fondavtalet, såsom myndighetens åtgärd att säga upp ett fondavtal, prövas i enlighet med avtalets bestämmelser om tvistelösning.

I andra stycket anges att ett fondavtal även ska innehålla sådana villkor som anges i 33–36 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 11.16.2.

33 §

Ett fondavtal ska minst innehålla villkor om fondförvaltarens

1.affärsmodell, strategier och riktlinjer,

2.organisation och nyckelpersoner,

3.innehav av och handel med finansiella instrument,

4.hantering av intressekonflikter,

5.marknadsföring, och

6.tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation.

723

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen, som är ny, anges de villkor som ett fondavtal minst ska innehålla. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 64 kap. 17 a § andra stycket 1–6.

Uppräkningen av villkor är inte uttömmande. Det innebär att det står Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning fritt att ställa upp ytterligare villkor i fondavtalen utöver de villkor som an- ges i paragrafen. Villkoren kan avse såväl fondförvaltaren som fonden.

Övervägandena finns i avsnitt 11.16.2.

34 §

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren

1.ska lämna Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna i 64 och 64 a kap., och

2.på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om uppgiftsskyldighet samt medverkan i gransknings- och uppföljningsarbete. Paragrafen motsvarar i huvudsak 64 kap. 17 a § andra stycket 7.

Enligt punkt 1 ska ett fondavtal innehålla villkor om att fond- förvaltaren ska lämna Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmel- serna i 64 kap. och 64 a kap. Det handlar i första hand om sådana uppgifter som myndigheten behöver för sin granskning enligt 64 kap. 3 d § första stycket. Sådana uppgifter kan behöva lämnas både vid vissa särskilda händelser eller rapporteras löpande. Myndigheten kan även behöva uppgifter för den utvärdering av fondförvaltarna som ska ske enligt 64 kap. 3 d § andra stycket. Motsvarande villkor sak- nas i 64 kap. 17 a § andra stycket 7.

I punkt 2 anges att avtalet ska innehålla villkor om att fondför- valtaren även på annat sätt ska medverka i gransknings- och upp- följningsarbete. Med sådan medverkan avses till exempel att företrä- dare för fondförvaltaren ska inställa sig på möten hos myndigheten.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.3

724

SOU 2019:44

Författningskommentar

35 §

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska sam- arbeta med Pensionsmyndigheten.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensions- myndigheten.

Samarbetsskyldigheten avser i första hand handeln med fond- andelar. På vilket sätt och i vilken utsträckning samarbetet ska ske regleras i avtalet. Det kan till exempel avse rutiner för överföring av information och medel samt tekniska lösningar som ska användas för sådan överföring (jämför prop. 1997/98:151 s. 411).

Övervägandena finns i avsnitt 11.16.2.

36 §

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i förvalt- ningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företags- styrning.

Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete i förvaltningen.

I första stycket anges att fondavtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i förvaltningen ska beakta så kallade ESG-faktorer, det vill säga faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företags- styrning. Villkoren kan till exempel ange på vilket sätt förvaltaren ska beakta sådana faktorer, hur förvaltaren ska säkerställa att vill- koren efterlevs och hur uppföljning ska ske.

Vid utformningen av villkoren bör Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning ta hänsyn till bland annat förutsätt- ningarna för att beakta ESG-faktorer vid förvaltning av olika slag av fonder. Hänsyn bör även tas till vid var tid förekommande slag av metoder, standarder och mått som används av fondförvaltare i arbetet med hållbarhetsfrågor.

725

Författningskommentar

SOU 2019:44

I andra stycket anges att ett minimikrav ska vara att fondförvalta- ren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Exempel på sådana överenskommelser är FN:s konven- tioner om mänskliga rättigheter och ILO:s kärnkonventioner om arbetstagarrättigheter. Det ankommer på myndigheten att utforma avtalsvillkoren på ett sådant sätt att detta krav uppfylls.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.2.

37 §

Löptiden för ett fondavtal får inte överstiga tolv år.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om löptiden för ett fond- avtal.

I paragrafen anges att löptiden inte får överstiga tolv år. Det rör sig med andra ord om en bortre gräns för hur lång löptid ett fond- avtal får ha. Det står Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning fritt att ingå avtal med en kortare löptid än tolv år. Ett fondavtals löptid får bestämmas av myndigheten i varje enskilt fall med utgångspunkt i bland annat vilken kategori av fonder som upp- handlas.

Om den ursprungliga löptiden understiger tolv år får myndig- heten vid utgången av avtalsperioden förlänga fondavtalet om den anser det lämpligt och en sådan förlängning är möjlig enligt villkoren i fondavtalet. Den sammanlagda avtalstiden får dock aldrig överstiga tolv år.

Övervägandena finns i avsnitt 11.16.3.

38 §

I 64 kap. 3 d § första stycket finns bestämmelser om att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalet.

Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysning om att var det finns bestämmelser om granskning av fondförvaltare och fonder.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.3.

726

SOU 2019:44

Författningskommentar

39 §

I 113 a kap. finns bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skade- stånd.

Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysning om var det finns be- stämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd.

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

113 kap.

41 §

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av Pensionsmyndig- hetens beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare gäller bestämmelserna i 36–49 §§ förvaltningslagen (2017:900).

I paragrafen finns bestämmelser om särskilda beslut som rör fond- förvaltare.

Paragrafen har ändrats till följd av att 64 kap. 17 c § upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 11.21.1.

113 a kap.

1 §

Detta kapitel innehåller bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd när det gäller upphandlingar enligt bestämmelserna i 64 a kap.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om kapitlets innehåll. I paragrafen anges att kapitlet innehåller bestämmelser om avtals-

spärr, överprövning och skadestånd när det gäller upphandlingar av fonder som ska erbjudas på fondtorget för premiepensionen.

Övervägandens finns i avsnitt 11.17.

727

Författningskommentar

SOU 2019:44

2 §

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får inte ingå fond- avtal (avtalsspärr) förrän tio dagar har gått från det att underrättelsen enligt 64 a kap. 20 § skickades.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till någon fondförvaltare, får fondavtal inte ingås förrän femton dagar har gått från utskickandet.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om avtalsspärr. Para- grafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 1 § första och andra styckena lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 s. 1151 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

3 §

Efter ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva

1.en upphandling, och

2.giltigheten av ett fondavtal som har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om förutsättningarna för överprövning. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 4 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1152 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

4 §

En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har sin hemvist.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om vilken domstol som är behörig att pröva en ansökan om överprövning. Paragrafen mot- svarar i allt väsentligt 20 kap. 5 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1153).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

728

SOU 2019:44

Författningskommentar

5 §

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har brutit mot någon bestämmelse i detta kapitel eller 64 a kap. och detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada, ska dom- stolen besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.

En upphandling får inte överprövas efter det att fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fond- förvaltare.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om under vilka om- ständigheter en domstol ska besluta att en upphandling ska göras om eller rättas. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 6 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1153).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

6 §

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning under på- gående överprövning av en upphandling ingår ett fondavtal i strid med 2, 7, 8 eller 9 §, ska domstolen, på yrkande av fondförvaltaren, över- pröva avtalets giltighet i enlighet med 12–14 §§.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om överprövning av ett fondavtals giltighet om ett fondavtal ingås under pågående överpröv- ning av en upphandling. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 7 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 s. 1153).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

7 §

Om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts, fort- sätter avtalsspärr enligt 2 § att gälla under handläggningen i förvalt- ningsrätten (förlängd avtalsspärr).

Domstolen får besluta att någon förlängd avtalsspärr inte ska gälla.

729

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om förlängd avtalsspärr. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 8 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1153 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

8 §

När avtalsspärr enligt 2 eller 7 § inte gäller, får domstolen besluta att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte får ingå fond- avtal innan något annat har bestämts.

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren.

Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om interimistiskt beslut vid överprövning av en upphandling. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1154).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

9 §

När en förlängd avtalsspärr gäller enligt 7 §, får Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte ingå fondavtal förrän tio dagar har gått från det att förvaltningsrätten har avgjort målet.

När en förvaltningsrätt eller en kammarrätt har fattat ett beslut enligt 8 §, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från det att domstolen har avgjort målet eller upphävt beslutet. När Högsta för- valtningsdomstolen har fattat ett beslut enligt 8 § och beslutat att åter- förvisa målet till lägre instans, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från beslutet om återförvisning.

Domstolen får besluta att någon tiodagarsfrist inte ska gälla.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tidsfrister. Paragra- fen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 10 § lagen om offentlig upp- handling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1154).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

730

SOU 2019:44

Författningskommentar

10 §

En ansökan om överprövning av en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten före utgången av en sådan avtalsspärr som avses i 2 §.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tidsfrister. Paragra- fen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 11 § lagen om offentlig upp- handling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1154).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

11 §

En ansökan om överprövning av ett beslut att avbryta en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten innan tio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning med ett elektroniskt medel har skickat en underrättelse om beslutet och angett skälen för beslutet.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till en eller flera fondförvaltare, ska en ansökan om överprövning ha kommit in till förvaltningsrätten innan femton dagar har gått från det att underrättelsen skickades ut.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tidsfrister. Paragra- fen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 12 § lagen om offentlig upp- handling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1155).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

12 §

Domstolen ska besluta att ett fondavtal som har slutits mellan Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare är ogiltigt, om det har slutits

1.utan föregående annonsering enligt 64 a kap. 13 §, när direkt- upphandling enligt 64 a kap. 29 § inte har fått användas,

2.i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 2 eller 7 §, ett interimistiskt beslut enligt 8 § eller tiodagarsfristen i 9 §, eller

3.före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 64 a kap. 20 §.

731

Författningskommentar

SOU 2019:44

För ogiltighet i de fall som anges i första stycket 2 och 3 krävs dessutom att någon annan bestämmelse i 64 a kap. har överträtts och att detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om överprövning av ett fondavtals giltighet. Paragrafen motsvarar delvis 20 kap. 13 § lagen om offentlig upphandling. Vissa av bestämmelserna om ogiltighet i 20 kap. 13 § lagen om offentlig upphandling saknar motsvarighet i denna paragraf.

I första stycket 1 anges att ett ingånget fondavtal ska förklaras ogiltigt om upphandlingen inte har annonserats i enlighet med vad som föreskrivs i 64 a kap. 13 §. Ett fondavtal som har ingåtts efter direktupphandling enligt 64 a kap. 29 § kan inte förklaras ogiltigt en- ligt denna punkt.

I första stycket 2 och 3 föreskrivs under vilka omständigheter ett ingånget fondavtal ska förklaras ogiltigt när ett upphandlingsför- farande har ägt rum. Det första villkoret som ska vara uppfyllt för ogiltighet är att fondavtalet har ingåtts utan att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har iakttagit en avtalsspärr som gäller enligt 2 eller 7 §, tiodagarsfristen enligt 9 § eller att avtalet har slutits i strid med ett interimistiskt beslut enligt 8 §. Inte i något av dessa fall har myndigheten haft rätt att ingå fondavtal. Det är exempelvis inte tillåtet att sluta avtal direkt efter ett tilldelnings- beslut när avtalsspärr gäller. Bestämmelserna omfattar också att myndigheten ingår fondavtal utan att dessförinnan ha meddelat ett tilldelningsbeslut som uppfyller kraven i 64 a kap. 20 § och någon avtalsspärr därför inte börjat löpa.

Som ett andra villkor för ogiltighet enligt första stycket 2 och 3 ankommer det enligt andra stycket på fondförvaltaren att påvisa förekomsten av fel i upphandlingsförfarandet genom att någon be- stämmelse i 64 a kap. har överträtts. Felet ska ha varit av sådan art att det har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada. För det fall felet inte har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada, ska fondavtalet således inte för- klaras ogiltigt.

I 15 § regleras de tidsfrister som gäller för att ansöka om över- prövning av ett fondavtals giltighet.

Om ett fondavtal förklaras ogiltigt innebär det att avtalet är civil- rättsligt ogiltigt och inte kan göras gällande. Skyldigheten att fullgöra

732

SOU 2019:44

Författningskommentar

avtalet bortfaller således för båda parter. Har förpliktelserna i avtalet helt eller delvis uppfyllts är huvudregeln att prestationerna ska gå åter. Om en återgång av prestationerna inte är möjlig är utgångs- punkten att det förmögenhetsläge som gällde innan det ogiltiga av- talet ingicks ska återställas (jämför prop. 2009/10:180 s. 361 och prop. 2015/16:195 del 2 s. 1155).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

13 §

Om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse, ska dom- stolen besluta att fondavtalet får bestå trots att förutsättningarna för ogiltighet enligt 12 § är uppfyllda.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om när domstolen ska be- sluta att ett fondavtal ska bestå trots att förutsättningarna för ogiltig- het är uppfyllda. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 14 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1155 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

14 §

Domstolen får besluta att ett fondavtal inte får fullgöras innan något annat har bestämts.

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren. Domstolen ska vid bedöm- ningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om interimistiskt beslut vid överprövning av ett fondavtals giltighet. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 16 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1156).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

733

Författningskommentar

SOU 2019:44

15 §

En ansökan om överprövning av ett fondavtals giltighet ska, om inte annat följer av andra stycket, ha kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Ansökan ska dock ha kommit in till förvaltningsrätten innan trettio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning skriftligen har underrättat fondförvaltarna om att fondavtalet har slutits samt har lämnat en sammanfattning av sådana upplysningar som avses i 64 a kap. 21 §.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tidsfrister för an- sökan om överprövning av ett fondavtals giltighet. Paragrafen mot- svarar i allt väsentligt 20 kap. 17 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 s. 1156 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

16 §

Vid beräkningen av längden av en avtalsspärr samt av tiodagarsfrister enligt 9 § och tidsfrister för ansökan om överprövning ska 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om beräkning av vissa tider. Paragrafen motsvarar 20 kap. 18 § lagen om offentlig upphand- ling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1157).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

17 §

Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte har följt bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. ska myndigheten ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en fondförvaltare.

Rätten till skadestånd inbegriper ersättning till en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader den har haft för att för- bereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsidosättandet av bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. menligt har påverkat fond- förvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

734

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om skadeståndsskyldig- het för Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Para- grafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 20 § lagen om offentlig upp- handling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1157).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

18 §

Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt då fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning och en fondförvaltare eller har förklarats ogiltigt enligt 12 § genom ett avgörande som har vunnit laga kraft. Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tidsfrister för väck- ande av talan om skadestånd och vilken domstol som är behörig att pröva en sådan talan. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 kap. 21 § lagen om offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 2 s. 1157 f.).

Övervägandena finns i avsnitt 11.17.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser gäller för fondavtal som har ingåtts före den 1 januari 2021. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock pensions- spararens premiepensionsmedel placeras enligt 64 kap. 27 a §.

3.Vid tillämpningen av äldre bestämmelser under övergångsperio- den, ska det som anges om Pensionsmyndigheten i 64 kap. 3 § tredje stycket och 40 § första stycket andra strecksatsen i stället gälla Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning. Detta gäller dock inte granskningar enligt 64 kap. 3 § tredje stycket som Pensionsmyndigheten har inlett före den 1 januari 2021.

Punkt 1 anger att lagen träder i kraft den 1 januari 2021.

Av punkt 2 följer att äldre bestämmelser gäller i fråga om fond- avtal som har ingåtts före den 1 januari 2021 (befintliga fondavtal). När ett sådant avtal sägs upp gäller dock 64 kap. 27 a §, se författ- ningskommentaren till den paragrafen.

735

Författningskommentar

SOU 2019:44

Vid tillämpningen av äldre bestämmelser under övergångsperio- den ska enligt punkt 3 det som anges om Pensionsmyndigheten i 64 kap. 3 § tredje stycket och 40 § första stycket andra strecksatsen i dess äldre lydelse, i stället gälla Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Nämnda paragrafer behandlar Pensionsmyndig- hetens granskning av fondförvaltare och fonder samt finansieringen av denna granskning. När ansvaret för befintliga fondavtal övergår från Pensionsmyndigheten till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning övergår också granskningsskyldigheten. Detta inne- bär även att Pensionsmyndigheten, innan myndigheten enligt 64 kap. 19 § i dess äldre lydelse för över premiepensionsmedel till en fond som omfattas av ett befintligt fondavtal, måste samverka med Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning för att säkerställa att förutsättningarna för överföring av medel är uppfyllda. I 64 kap. 47 § finns bestämmelser om samverkan mellan Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning och Pensionsmyndigheten.

Ansvaret för sådana granskningar som Pensionsmyndigheten in- lett före den 1 januari 2021 övergår dock inte till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Dessa granskningar ska slutföras av Pensionsmyndigheten. Det är dock Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning som från och med den 1 januari 2021 för- valtar fondavtalen och som därmed är den myndighet som beslutar om de eventuella avtalsrättsliga åtgärder som Pensionsmyndighetens granskningar kan föranleda.

Övervägandena finns i avsnitt 17.

19.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

2 §

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte allmänna pensionsfonderna enligt lagen (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden samt Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning i fråga om de fonder som förvaltas enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

736

SOU 2019:44

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om undantag från skyldigheten att betala stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter.

I paragrafen görs en följdändring med anledning av att Sjunde AP- fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning och får ett antal nya uppgifter.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.2.

19.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

33 §

Är chefen för Arbetsgivarverket eller Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning anställd för bestämd tid, får han eller hon skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

I paragrafen finns bestämmelser om skiljande från anställning av myndighetschefer.

Ändringen i första stycket innebär att bestämmelsen även gäller för myndighetschefen vid Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning. Enligt 2 kap. 8 § lagen om Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning prövar styrelsen frågor om skiljande från anställningen vad gäller myndighetschefen.

Övervägandena finns i avsnitt 13.6.6.

737

Författningskommentar

SOU 2019:44

19.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

1 kap.

1 §

I denna lag finns bestämmelser om fyra från varandra oberoende statliga myndigheter som förvaltar medel inom försäkringen för in- komstgrundad ålderspension. Dessa är Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden och Fjärde AP-fonden.

Dessutom finns Sjätte AP-fonden som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den fondens verk- samhet regleras i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

I paragrafen finns bestämmelser om allmänna pensionsfonder. Ändringen i första stycket är en följd av att Sjunde AP-fonden

byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och regleras i lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.1.

2 §

Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska föras till Första–Fjärde AP-fonderna.

I paragrafen finns bestämmelser om allmänna pensionsfonder. Andra stycket tas bort till följd av att Sjunde AP-fonden byter namn

till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och regleras i lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.1.

738

SOU 2019:44

Författningskommentar

19.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

3 §

Riksrevisionen ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

1.staten,

2.Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna och Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, de förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen,

3.riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, och

4.Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning. Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport ska den granskas

med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncer- ner, ska dock endast den delårsrapport som avser perioden januari– september granskas.

I paragrafen finns bestämmelser om Riksrevisionens gransknings- objekt i fråga om årsredovisningar.

Första stycket 2 ändras till följd av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Ändringarna i andra stycket är endast redaktionella. Övervägandena finns i avsnitt 13.11.2.

19.7Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

7 kap.

9 §

Om två eller flera allmänna pensionsfonder enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden samt Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning i sin verksamhet enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, förvaltar aktier i bolaget, får varje myndighet för sig utöva rösträtt för de aktier myndigheten förvaltar.

739

Författningskommentar

SOU 2019:44

I paragrafen finns bestämmelser om AP-fondernas rösträtt vid bo- lagsstämma.

Paragrafen ändras till följd av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Vidare er- sätts ordet fond med myndighet. I den delen är ändringen endast redaktionell.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.2.

19.8Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

28 kap.

1 §

Sekretess gäller hos Försäkringskassan, Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning, Pensionsmyndigheten och domstol för upp- gift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om

1.allmän försäkring,

2.allmän pension,

3.arbetsskadeförsäkring,

4.merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag,

5.statligt tandvårdsstöd,

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

9.särskild sjukförsäkringsavgift.

Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock be- stämmelserna där.

740

SOU 2019:44

Författningskommentar

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migra- tionsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess i verksamhet som rör socialförsäkring med mera.

Första stycket ändras så att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning anges som en av de myndigheter hos vilka sekretess- bestämmelsen ska tillämpas.

Övervägandena finns i avsnitt 15.8.

5 §

Sekretess gäller hos Pensionsmyndigheten, Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken.

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller inte sedan pensions- spararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess för uppgifter om premiepensionsmedel.

I första stycket läggs Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning till som en av de myndigheter hos vilka sekretessbestäm- melsen ska tillämpas.

Övervägandena finns i avsnitt 15.7.

741

Författningskommentar

SOU 2019:44

30 kap.

8 d §

Får Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning i verksamhet som avser fondtorget för premiepensionen en uppgift som är sekretess- reglerad i 30 kap. 4 b eller 6 b § från en myndighet som avses där, blir 30 kap. 4 b eller 6 b § tillämplig på uppgiften också hos Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om överföring av sekre- tess.

Finansinspektionen ska samverka med Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning i frågor som rör fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget för premiepensionen eller som deltar i upphandlingar enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken (6 § första stycket 2 förordningen [2009:93] med instruktion för Finans- inspektionen). Vid samverkan kan Finansinspektionen behöva lämna uppgifter som annars omfattas av sekretess. Av paragrafen framgår att sekretess enligt 30 kap. 4 b och 6 b §§ överförs till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 15.9.

31 kap.

17 a §

Sekretess gäller hos Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder eller ingått fondavtal enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om sekretess som rör en- skilda som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder eller som har ingått fondavtal enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

742

SOU 2019:44

Författningskommentar

Av första stycket framgår att sekretessen gäller med ett rakt skade- rekvisit. Det råder således en presumtion för offentlighet.

Med fondförvaltare och fondavtal avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken. En fondförvaltare anses delta i en upp- handling redan när denne på något sätt har manifesterat en avsikt att lämna in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken. Detta kan till exempel ske genom att fondförvaltaren påbörjat förberedelser för att upprätta en an- budsansökan eller ett anbud. Fondförvaltaren behöver alltså inte ha gett in någon anbudsansökan eller något anbud för att anses delta i upphandlingen.

I undantagsfall kan det finnas fondförvaltare som har ingått fond- avtal utan att ha deltagit i en upphandling, till exempel om avtalet tillåter partsbyte.

I andra stycket föreskrivs att sekretessen för en uppgift i en allmän handling gäller i högst 20 år.

Övervägandena finns i avsnitt 15.6.

18 §

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 16, 17 eller 17 a § från en myndighet som avses där, blir 16, 17 eller 17 a § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

I paragrafen finns bestämmelser om överföring av sekretess. Paragrafen ändras så att sekretess enligt 17 a § förs över till en

mottagande myndighet. Övervägandena finns i avsnitt 15.6.

743

Författningskommentar

SOU 2019:44

32 kap.

6 §

Sekretess gäller för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt

1.9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,

2.7 kap. 2 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

3.5 kap. 2 § lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden,

4.14 a § första och andra styckena lagen (2002:1023) med in- struktion för Riksrevisionen,

5.lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktio- närer att anmäla innehav av finansiella instrument, eller

6.8 kap. 1 § lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess för uppgifter om inne- hav av finansiella instrument.

Första stycket 6, som är nytt, är en följd av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och regleras i lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning.

Övervägandena finns i avsnitt 13.11.2.

744

20Författningskommentar

– alternativa förslag

20.1Förslaget till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

1 kap.

1 §

I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (myndigheten).

I paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde.

I lagen regleras Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning och dess grundläggande organisation uttömmande. Regeringen kan således inte, utöver vad som framgår av lag (se 64 kap. 26 g § socialförsäkringsbalken samt 5 kap. 13 § och 6 kap. 1 §), styra myn- digheten genom ytterligare föreskrifter (8 kap. 18 § regeringsformen). Det medför bland annat att myndigheten inte omfattas av myndig- hetsförordningen (2007:515).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.1.

2 §

Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

745

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgifter. Målet för premiepensionssystemet framgår av 64 kap. 2 a § social-

försäkringsbalken.

I punkt 1 anges myndighetens uppgift att förvalta fondtorget för premiepensionen. Med att förvalta fondtorget för premiepensionen avses bland annat att upphandla fonder till fondtorget. Närmare bestämmelser finns i 64 och 64 a kap. socialförsäkringsbalken samt i 3 kap.

I punkt 2 föreskrivs att myndigheten ska förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet. Närmare bestämmelser om valarkitek- turen finns i 64 kap. 26 a–26 g §§ socialförsäkringsbalken samt i 4 kap.

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.

2 kap.

1 §

Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens styrelse. Para- grafen motsvarar 2 kap. 1 § lagen om Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.1.

2 §

Styrelsens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

746

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

I paragrafen finns bestämmelser om hur styrelsens ledamöter utses. Mandatperioden för en styrelseledamot är tre år. Det finns inget som hindrar att en ledamot får förnyat förordnande vid treårsperio-

dens utgång. Styrelsen utses av regeringen. Övervägandena finns i avsnitten 14.2.1 och 14.2.2.

3 §

Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig

eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Paragrafen anger vilka kompetens- och behörighetskrav som gäller för de personer som ska utses till styrelseledamöter.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § lagen om Myndigheten för pre- miepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisations- förslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.1.

4 §

Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller upp- draget annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

I paragrafen finns bestämmelser om hur styrelseledamöter entledigas. Paragrafen motsvarar 2 kap. 5 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.1.

747

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

5 §

Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ordföranden samman- kalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

I paragrafen finns bestämmelser om styrelsens sammanträden. Para- grafen motsvarar 2 kap. 6 § lagen om Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (av- snitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

6 §

Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Som styrelsens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är styrelsen inte fulltalig, ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

I paragrafen finns bestämmelser om hur styrelsen fattar beslut. Första stycket, som motsvarar 11 § myndighetsförordningen, regle-

rar styrelsens beslutsförhet.

Andra och tredje styckena motsvarar 2 kap. 7 § andra och tredje styckena lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

748

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

7 §

Om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ord- föranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa samman- träde med styrelsen.

I paragrafen finns bestämmelser om beslut i brådskande fall. Para- grafen motsvarar 12 § myndighetsförordningen.

Om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet enligt första stycket avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Sådana ärenden kan till exempel avgöras via brev, e-post eller telefon. Vid val av kommunikationskanal måste hänsyn tas till informations- säkerheten.

Av andra stycket framgår förutsättningarna för att ordföranden ensam ska få avgöra ärendet.

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

8 §

Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef. Fonddirek- tören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter.

Fonddirektören ska ha hand om den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Fonddirektören ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

Frågor om bisyssla som avses i 7 a–7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt

33§ första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fond- direktören.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetschefen.

I första stycket anges att styrelsen ska utse en fonddirektör och att denna är myndighetschef. Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter.

749

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

Fonddirektören ansvarar enligt andra stycket för myndighetens löpande verksamhet enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Fond- direktören ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

Fonddirektören har ingen självständig rätt att företräda myndig- heten utan härleder sin rätt från styrelsen, se 9 §.

Av tredje stycket framgår att vissa anställningsfrågor prövas av styrelsen vilka annars skulle ha prövats av regeringen (jämför 3 § an- ställningsförordningen [1994:373]).

Övervägandena finns i avsnitten 14.2.1 och 14.2.2.

9 §

Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1.avser föreskrifter, eller

2.är av större betydelse eller principiell karaktär.

Styrelsen ska ange vilken behörighet som ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

I paragrafen finns bestämmelser om delegering. Paragrafen mot- svarar 2 kap. 9 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

10 §

Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen.

Iparagrafen finns bestämmelser om styrelseledamöternas ersättningar. Paragrafen motsvarar 2 kap. 10 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.1.

750

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

3 kap.

1 §

Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgift att upp- handla fonder till fondtorget för premiepensionen. Paragrafen mot- svarar 5 kap. 1 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.

2 §

Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt 64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens förvaltning av fondtorget för premiepensionen. Paragrafen motsvarar 5 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.

3 §

Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fond- avtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premie- pensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

751

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket be- höver.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens samverkan med Finansinspektionen och Konsumentverket. Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitten 10.4.4 och 14.2.4.

4 kap.

1 §

Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssystemet en- ligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgift rörande valarkitekturen för premiepensionssystemet. Paragrafen motsvarar 6 kap. 1 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitten 5.5 och 14.2.

5 kap.

1 §

Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska vad som gäller för statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens bokföring och redovisning. Paragrafens första stycke motsvarar i allt väsentligt 10 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) (prop. 2010/11:40 s. 155).

752

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

I första stycket föreskrivs att myndighetens bokföring och redo- visning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redo- visningssed i staten. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt för- valtningen av myndighetens tillgångar.

Av andra stycket framgår att god redovisningssed ska bestämmas med ledning av vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Det betyder att till den del det inte finns avvikande bestämmelser i detta kapitel ska myndighetens redovisning i väsent- liga avseenden vara jämförbar med redovisningen för andra förvalt- ningsmyndigheter under regeringen av motsvarande storlek.

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.6.

2 §

Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens räkenskapsår. Paragrafen motsvarar 7 kap. 1 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsför- slag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.6.

3 §

Myndigheten ska

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens löpande bokför- ing, verifikationer och arkivering. Paragrafen motsvarar i allt väsent- ligt 7 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fond- förvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

753

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

Paragrafen skiljer sig på så vis att någon hänvisning till god redovis- ningssed inte görs eftersom det kravet anges i 5 kap. 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.6.

4 §

Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resul- tat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens årsredovisning. Paragrafen motsvarar 7 kap. 3 § första och andra styckena lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utred- ningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.3.

5 §

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens årsredovisning. Paragrafen motsvarar 7 kap. 4 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.3.

754

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

6 §

Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen. Reviso- rerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens revisorer. Para- grafen motsvarar i allt väsentligt 7 kap. 5 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisations- förslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.7.

7 §

En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balans- räkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska entledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

I paragrafen finns bestämmelser om mandatperioden för myndig- hetens revisorer. Paragrafen motsvarar 7 kap. 6 § lagen om Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.7.

8 §

Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revisorerna.

I paragrafen finns bestämmelser om arvoden och andra ersättningar till myndighetens revisorer. Paragrafen motsvarar 7 kap. 7 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt ut- redningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.7.

755

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

9 §

För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisionsberättelse. Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och

resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

I paragrafen finns bestämmelser om revisorernas revisionsberättelse. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 7 kap. 8 § lagen om Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.7.

10 §

Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

I paragrafen finns bestämmelser om överlämnande av revisions- berättelsen. Paragrafen motsvarar 7 kap. 9 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisa- tionsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.7.

11 §

Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balansräkning se- nast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

I paragrafen finns bestämmelser om fastställande av myndighetens balans- och resultaträkning. Paragrafen motsvarar 7 kap. 10 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt ut- redningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.6.

756

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

12 §

Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Internrevisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god internrevisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens internrevision. Paragrafen motsvarar 7 kap. 11 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.3.

13 §

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela före- skrifter om att myndigheten ska ingå en överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministra- tivt stöd.

I paragrafen finns en upplysningsbestämmelse om föreskrifter som kan meddelas av regeringen. Paragrafen motsvarar 7 kap. 12 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt ut- redningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.6.

6 kap.

1 §

Regeringen kan med stöd av 4 § andra stycket lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument meddela föreskrifter om vid vilka myndigheter offentliga funktionärer ska vara skyldiga att anmäla innehav av finan- siella instrument.

I paragrafen finns en upplysningsbestämmelse om föreskrifter som får meddelas av regeringen.

Av paragrafen framgår att regeringen med stöd av bestämmelser i 4 § andra stycket lagen om skyldighet för vissa offentliga funk-

757

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

tionärer att anmäla innehav av finansiella instrument får meddela föreskrifter om att offentliga funktionärer hos myndigheten ska vara skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument.

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

2 §

Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndigheten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som

i64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på tillstånd för vissa bi- sysslor. Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisations- förslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

3 §

Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fonddirek- tören samt av myndigheten i andra fall.

758

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

I paragrafen finns bestämmelser om krav på tillstånd för innehav av andelar i vissa företag. Paragrafen motsvarar 8 kap. 3 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utred- ningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.2.

4 §

Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

I paragrafen finns bestämmelser om avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Paragrafen motsvarar 8 kap. 4 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.2.5.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.När regeringen utser styrelseledamöter för första gången får reger- ingen utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år.

I punkt 1 anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2021.

När regeringen utser styrelseledamöter för första gången får regeringen enligt punkt 2 utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år.

Övervägandena finns i avsnitten 17 och 14.2.1.

759

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

20.2Förslaget till lag om Nämnden för premiepensionens fondförvaltning

1 kap.

1 §

I denna lag finns bestämmelser om Nämnden för premiepensionens fond- förvaltning (myndigheten).

I paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde.

I lagen regleras Nämnden för premiepensionens fondförvaltning och dess grundläggande organisation uttömmande. Regeringen kan således inte, utöver vad som framgår av lag (se 64 kap. 26 g § social- försäkringsbalken samt 6 kap. 1 §), styra myndigheten genom ytter- ligare föreskrifter (8 kap. 18 § regeringsformen). Det medför bland annat att myndigheten inte omfattas av myndighetsförordningen (2007:515).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

2 §

Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgifter. Målet för premiepensionssystemet framgår av 64 kap. 2 a § social-

försäkringsbalken.

I punkt 2 föreskrivs att myndigheten ska förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet. Närmare bestämmelser om valarkitektu- ren finns i 64 kap. 26 a–26 g §§ socialförsäkringsbalken samt i 4 kap.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.

760

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

2 kap.

1 §

Myndigheten leds av en nämnd. Nämnden ska bestå av nio ledamöter. Nämnden ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet.

Nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Nämnden företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens ledning. Para- grafen motsvarar i allt väsentligt 2 kap. 1 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisa- tionsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

2 §

Nämndens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år. Reger- ingen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

I paragrafen finns bestämmelser om hur nämndens ledamöter utses. Mandatperioden för en nämndledamot är tre år. Det finns inget som hindrar att en ledamot får förnyat förordnande vid treårsperio-

dens utgång. Nämnden utses av regeringen. Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

3 §

Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppdrag.

761

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Paragrafen anger vilka kompetens- och behörighetskrav som gäller för de personer som ska utses till nämndledamöter.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § lagen om Myndigheten för pre- miepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisations- förslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

4 §

I paragrafen finns bestämmelser om hur nämndledamöter entledigas. Paragrafen motsvarar 2 kap. 5 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

5 §

Ordföranden ska se till att nämnden sammanträder i den omfattning som behövs. Om en ledamot begär det, ska ordföranden sammankalla nämnden.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

I paragrafen finns bestämmelser om nämndens sammanträden. Para- grafen motsvarar i allt väsentligt 2 kap. 6 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisa- tionsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

762

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

6 §

Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

I paragrafen finns bestämmelser om hur nämnden fattar beslut. Första stycket, som motsvarar 11 § myndighetsförordningen, regle-

rar nämndens beslutsförhet.

Andra och tredje styckena motsvarar i allt väsentligt 2 kap. 7 § andra och tredje styckena lagen om Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (av- snitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

7 §

Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ord- föranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med nämnden.

I paragrafen finns bestämmelser om beslut i brådskande fall. Para- grafen motsvarar 12 § myndighetsförordningen.

Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet enligt första stycket avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Sådana ärenden kan till exempel avgöras via brev, e-post eller telefon.

763

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

Vid val av kommunikationskanal måste hänsyn tas till informations- säkerheten.

Av andra stycket framgår förutsättningarna för att ordföranden ensam ska få avgöra ärendet.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

8 §

Vid myndigheten ska det finnas ett kansli. Kansliet ska ledas av en kanslichef som utses av nämnden. Kanslichefen ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens kansli.

I paragrafen föreskrivs att nämnden ska ha ett kansli som leds av en kanslichef. Kanslichefen utses av nämnden och ska följa nämn- dens direktiv och riktlinjer.

Kanslichefen har ingen självständig rätt att företräda myndig- heten utan härleder sin rätt från nämnden, se 2 kap. 10 §.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

9 §

Pensionsmyndigheten ska vara värdmyndighet åt myndigheten. Pensions- myndigheten ska enligt överenskommelse upplåta lokaler samt utföra handläggande och administrativa uppgifter åt myndigheten.

Pensionsmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter Pensionsmyndigheten ska utföra enligt första stycket.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens organisation.

I första stycket anges att Pensionsmyndigheten är värdmyndighet för myndigheten. Pensionsmyndigheten ska upplåta lokaler och ut- föra handläggande och administrativa uppgifter åt myndigheten. Om- fattningen av uppgifterna ska regleras i en överenskommelse mellan myndigheterna.

Enligt paragrafens andra stycke ansvarar Pensionsmyndigheten inför regeringen för de uppgifter som ska utföras.

Övervägandena finns i avsnitten 14.3.1 och 14.3.3.

764

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

10 §

Nämnden får uppdra åt en enskild ledamot, kanslichefen eller någon annan att avgöra administrativa ärenden som är av enkel beskaffenhet.

Nämnden får även lämna rättegångsfullmakt.

I paragrafen finns bestämmelser om delegering.

I första stycket anges att nämnden kan delegera administrativa ärenden av enkel beskaffenhet. Det kan exempelvis röra sig om beviljande av semester för underställd personal, inköp av varor eller tjänster till låga värden eller liknande. Ärenden som avser förvalt- ningen av fondtorget för premiepensionen eller valarkitekturen för premiepensionssystemet är inte administrativa ärenden av enkel be- skaffenhet och ska alltså avgöras nämnden.

Delegering bör i första hand ske i myndighetens arbetsordning. Nämnden får tillåta att kanslichefen vidaredelegerar sin rätt till annan befattningshavare på myndigheten.

Av andra stycket framgår att nämnden kan lämna fullmakt till kanslichefen, en anställd eller ett annat ombud att företräda myn- digheten i domstol.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

11 §

Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i nämnden.

I paragrafen finns bestämmelser om nämndledamöternas ersättning. Paragrafen motsvarar 2 kap. 10 § lagen om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

765

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

3 kap.

1 §

Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.

2 §

Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt 64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.

3 §

Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fond- avtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för pre- miepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

766

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket be- höver.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens samverkan med Finansinspektionen och Konsumentverket. Paragrafen motsvarar

5kap. 3 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitten 10.4.4 och 14.3.3.

4 kap.

1 §

Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssystemet en- ligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgift rörande valarkitekturen för premiepensionssystemet. Paragrafen motsvarar

6kap. 1 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitten 5.5 och 14.3.

5 kap.

1 §

Vad gäller god redovisningssed ska de regler som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens bokföring och redovisning. Paragrafens första stycke motsvarar i allt väsentligt 10 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) (prop. 2010/11:40 s. 155).

767

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

2 §

Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

3 § Myndigheten ska

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens löpande bokför- ing, verifikationer och arkivering. Paragrafen motsvarar 7 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

768

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

4 §

Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

5 §

Myndighetens samtliga nämndledamöter ska skriva under årsredovis- ningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen antecknats till nämndens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 februari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens årsredovisning. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 7 kap. 4 § lagen om Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

769

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

6 §

Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen. Reviso- rerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

7 §

En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balans- räkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska entledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

8 §

Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revisorerna.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

770

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

9 §

För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisionsberättelse. Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen

och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

10 §

Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till nämnden senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

11 §

Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balansräkning se- nast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

771

Författningskommentar – alternativa förslag

SOU 2019:44

6 kap.

1 §

I paragrafen finns en upplysningsbestämmelse om föreskrifter som får meddelas av regeringen.

Av paragrafen framgår att regeringen med stöd av bestämmelser i 4 § andra stycket lagen om skyldighet för vissa offentliga funk- tionärer att anmäla innehav av finansiella instrument får meddela föreskrifter om att offentliga funktionärer hos myndigheten ska vara skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

2 §

Den som är ledamot i nämnden eller är anställd hos myndigheten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i nämnden och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på tillstånd för vissa bisysslor. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 8 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utred- ningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

772

SOU 2019:44

Författningskommentar – alternativa förslag

3 §

Nämndledamöter och de anställda som nämnden bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i nämnden och av ordföranden i andra fall.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på tillstånd för innehav av andelar i vissa företag. Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 8 kap. 3 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enligt utredningens organisationsförslag (avsnitt 19.1).

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

4 §

Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

Övervägandena finns i avsnitt 14.3.1.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.När regeringen utser nämndledamöter för första gången får reger- ingen utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år.

I punkt 1 anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2021.

När regeringen utser nämndledamöter för första gången får regeringen enligt punkt 2 utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre ledamöter på en mandattid om fyra år.

Övervägandena finns i avsnitten 17 och 14.3.1.

773

Referenser

Offentligt tryck

Propositioner

Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. Del A. Prop. 1992/93:88 Om offentlig upphandling.

Prop. 1992/93:206 Ändringar i lagstiftningen för värdepappersfonder, Allmänna pensionsfonden m.m.

Prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet. Prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension m.m.

Prop. 1998/99:98 Vissa premiepensionsfrågor.

Prop. 1999/2000:12 Statlig förvaltning av premiepensionsmedel m.m. Prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet. Prop. 2000/01:147 Offentliganställdas bisysslor.

Prop. 2001/02:142 Ändringar i lagen om offentlig upphandling, m.m. Prop. 2002/03:150 En ny lag om investeringsfonder.

Prop. 2006/07:128 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag. Prop. 2009/10:44 Ändringar i premiepensionssystemet. Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag.

Prop.2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. Prop. 2009/10:180 Nya rättsmedel på upphandlingsområdet.

Prop. 2012/13:123 Myndigheters tillgång till tjänster för elektronisk identifiering.

775

Referenser

SOU 2019:44

Prop. 2012/13:155 Förvaltare av alternativa investeringsfonder. Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016.

Prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling.

Prop. 2016/17:146 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning

–ny förvaltningslag.

Prop. 2017/18:5 Bättre förutsättningar för fondsparande och hållbara val. Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag.

Prop. 2017/18:235 Följdändringar till ny förvaltningslag.

Prop. 2017/18:247 Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem. Prop. 2017/18:271 Ändrade regler för Första–Fjärde AP-fonderna.

Riksdagsskrivelse

Rskr. 2017/18:347.

Utskottsbetänkanden

1990/91:KU11 Offentlighet, integritet och ADB. 1997/98:KU18 Personuppgiftslag. 2009/10:MJU25 Svenska miljömål. 2015/16:NU12 Politik för hållbart företagande. 2016/17:MJU24 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. 2017/18:Sfu30 Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem.

Yttranden av Lagrådet

Nytt regelverk om upphandling, beslut 2016-02-12.

776

SOU 2019:44

Referenser

Statens offentliga utredningar (SOU)

SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem. SOU 1996:83 Allmänt pensionssparande. SOU 1997:131 Lag om premiepension.

SOU 2002:56 Investeringsfonder – Förslag till ny lag.

SOU 2005:87 Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs.

SOU 2012:53 AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven.

SOU 2015:12 Överprövning av upphandlingsmål m.m. SOU 2016:61 Fokus premiepension.

SOU 2018:44 Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål.

Regeringen

Departementsserien (Ds)

Ds 1992:89 Ett reformerat pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss. Ds 2009:53 Detta är pensionsöverenskommelsen.

Ds 2013:35 Vägval för premiepensionen.

Regeringsuppdrag och regleringsbrev

Regeringens skrivelser och beslut m.m.

Finansdepartementet, Ett tryggt och mer hållbart premiepensions- system, Fi2016/04460/FPM.

Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, Fi2019/00913/FPM.

Finansdepartementet, Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, 2017/18:FPM63.

Finansdepartementet, Åtgärder för en hållbar finansmarknad, 2017/18:FPM123.

Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet, FN:s konventioner om mänskliga rättigheter, 2006.

777

Referenser

SOU 2019:44

Näringsdepartementet, Skr 2015/16:69, Politik för hållbart företagande. Socialdepartementet, Beslut S96/5516/J samt S96/5517/J, 1996-09-26.

Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, S2017/03516/SF.

Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om lång- siktigt höjda och trygga pensioner, S2017/07369/SF.

Kommittédirektiv

Direktiv 2004:77, Premiepensionssystemets funktion. Direktiv 2014:107, Ett reformerat premiepensionssystem.

Tilläggsdirektiv 2015:76, till Utredningen om ett reformerat premie- pensionssystem.

Myndighetsrapporter och beslut m.m.

Arbetsgivarverket, Överenskommelse rörande utgångspunkter för och inriktning för det partsgemensamma arbetet rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna, RALS 2013–2016.

Arbetsgivarverket, Protokoll till RALS-T 2010, bilaga 5.

Finansinspektionen, Miljö- och hållbarhetsperspektiv i kreditgivning till företag, 2015, FI Dnr 15-14755.

Finansinspektionen, Räknefärdighet och finansiell förmåga, 2015, bilaga till promemoria Hälften av konsumenterna saknar grund- läggande finanskunskaper, FI Dnr 15-1579.

Finansinspektionen, Ekobrottsmyndigheten, Pensionsmyndigheten, Framställan om ändring i förordningen (2016:775) om uppgifts- skyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

Dnr S2017/02247/SF.

Inspektionen för socialförsäkringen, Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pensionering, ISF 2014:26.

Inspektionen för socialförsäkringen, Premiepensionen: Skillnader i utfall mellan män och kvinnor, ISF 2017:14.

JO 1985/86 s. 410.

778

SOU 2019:44

Referenser

Pensionsmyndigheten, Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning, VER 2016-214.

Pensionsmyndigheten, Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, VER 2016-387.

Pensionsmyndigheten, Orange rapport (Pensionssystemets årsredo- visning) 2018, 2016.

Pensionsmyndigheten, Inrättande av fondtorgsavdelning, VER 2017-242.

Pensionsmyndigheten, Rapporterade kundproblem inom premie- pensionsområdet, 2017-04-03.

Pensionsmyndigheten, Pensionsmyndighetens årsredovisning 2018 (VER 2018-274), 2016 (VER 2016-287).

Premiepensionsmyndigheten, Analytiskt testamente: 11½ år med premiepensionssystemet och PPM, 2009.

Premiepensionsmyndigheten, Årsredovisning för Premiepensions- myndigheten avseende år 2009, S2009:07/2010/2.

Riksrevisionen, Att gå i pension – varför så krångligt?, RiR 2014:13. Sjunde AP-fonden, AP7:s årsredovisning 2018.

Statskontoret, Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, 2014:4.

Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket, Statistik om offentlig upphandling 2016.

EU-rätt

Kommissionen

Tolkningsmeddelande (2006/C 179/02) om gemenskapsrättens tillämp- lighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling.

Meddelande Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen, KOM(2006) 177.

Meddelande Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande, KOM(2007) 725.

779

Referenser

SOU 2019:44

Meddelande En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, KOM(2011) 900.

Tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som av- ses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Meddelande Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, KOM(2018) 97.

Rättsfall

EU-domstolen

Dom Altmark, C-280/00, EU:C:2003:415.

Dom AOK-Bundesverband med flera, C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C-355/01, EU:C:2004:150.

Dom Borta, C-298/15, EU:C:2017:266.

Dom Cassa di Risparmio di Firenze, C-222/04, EU:C:2006:8. Dom Cisal, C-218/00, EU:C:2002:36.

Dom Duphar BV med flera, C-238/82, EU:C:1984:45. Dom Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540.

Dom Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194.

Dom Frankrike mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294. Dom Freskot, C-355/00, EU:C:2003:298.

Dom Gebhard, C-55/94, EU:C:1995:411.

Dom Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171.

Dom kommissionen mot Frankrike, C-16/98, EU:C:2000:541. Dom kommissionen mot Irland, C-226/09, EU:C:2010:697.

Dom kommissionen mot republiken Polen, C-271/09, EU:C:2011:855.

Dom kommissionen mot republiken Tjeckien, C-343/08, EU:C:2010:14.

Dom Helmut Müller, C-451/08, EU:C:2010:168.

Dom Italien mot kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71.

Dom Libert med flera, C-197/11 och C-2013/11, EU:C:2013:88. Dom Oymanns, C-300/07, EU:C:2009:358.

780

SOU 2019:44

Referenser

Dom Paraschi, C-349/87, EU:C:1991:372.

Dom Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605.

Dom Pavlov med flera, C-180/98-C-187/98, EU:C:2000:428. Dom Philip Morris, 730/79, EU:C:1980:2019.

Dom Poucet och Pistre, C-159/91 och C-160/91, EU:C:1993:63. Dom Pressetext, C-454/06, EU:C:2008:351.

Dom Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09, EU:C:2011:130.

Dom Secap och Santorso, C-147/06 och C-148/06, EU:C:2008:277.

Dom Serrantoni och Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808.

Dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285.

Dom Smits och Peerbooms, C-157/99, EU:C:2001:404. Dom Sodemare med flera, C-70/95, EU:C:1997:301.

Dom Spanien mot kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210. Dom Stöber and Piosa Pereira, C-4/95 och C-5/95, EU:C:1997:4. Dom Vestergaard, C-59/00, EU:C:2001:654.

Högsta förvaltningsdomstolen

HFD 2016 ref.17.

RÅ 2007 ref. 12.

RÅ 2002 ref. 50.

RÅ 1993 not. 517.

Högsta domstolen

NJA 2000 s. 712.

Kammarrätterna

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2578-18.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 2737-14.

Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 3124–3127-13.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 1323-1996.

Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 1583-13.

781

Referenser

SOU 2019:44

Förvaltningsrätterna

Förvaltningsrätten i Stockholms beslut den 21 mars 2017 i mål nr 6755-17.

Förvaltningsrätten i Stockholms beslut den 28 juni 2017 i mål nr 1750-17.

Förvaltningsrätten i Uppsalas dom i mål 3490-12.

Litteratur

Munnel, Sundén, Coming Up Short. The Challenge of 401(k) Plans, 2004.

Stewart, Manager Selection, CFA Boston, 2013.

Thaler, Sunstein, Nudge. Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness, 2008.

Urwin, Avoiding Disappointment in Investment Manage Selection, 1988.

Tidskrifter

Elton, Gruber, Blake, How Do Employers’ 401(k) Mutual Fund Selections Affect Performance? 2013.

Hedelin Johan, Statsstöd, upphandling och konkurrens, Europarättslig tidskrift 2018:2.

Mellman, Sanzenbacher, 401(k) Lawsuits: What Are the Causes and Consequences? 2018.

Pool, Sialm, Stefanescu, Are 401(k) Investment Menus Set Solely for Plan Participants?, 2015.

Roncalli, m.fl., Mutual Fund Ratings and Performance Persistence, 2010.

Stenkrona, Anders, The Bare Bones of the Swedish Premium Pension offering, Stockholms universitet, 2017.

Wennergren, Förvaltningens fria skön, Förvaltningsrättslig tidskrift, häfte 4–6, 1984.

782

SOU 2019:44

Referenser

Övrigt

Bengtsson, rättsutlåtande avseende SOU 1997:131, Lag om premie- pension, bilaga 2.

Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av 2018 års upphand- ling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänste- pensionen ITP, 2018.

Department for Work and Pensions (UK), Automatic Enrolment evaluation report, 2018.

Fondbolagens förening, Effekter av ett stärkt konsumentskydd inom premiepensionssystemet, 2019.

Fondbolagens förening, Så skapas ett välfungerande fondtorg

–erfarenheter från tjänstepensionen, 2019.

FN:s kommission för miljö och utveckling Vår gemensamma framtid, 1987.

FN, resolution A/RES/70/1, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development.

FN, Principles for Responsible Investment (PRI), 2009.

Kollegiet för svensk bolagsstyrning, Svensk kod för bolagsstyrning 2016.

Morningstar, Performance Persistence Among US Mutual Funds, 2016.

OECD, Tools and Ethics for Applied Behavioral Insights: The BASIC Toolkit, OECD Publishing, Paris 2019.

SACO, Framtidsutsikter – Här finns jobben för akademiker 2023, (2018).

783

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2018:57

Ett upphandlat fondtorg för premiepension

Beslut vid regeringssammanträde den 28 juni 2018

Sammanfattning

En särskild utredare ska ta fram förslag till regelverk för ett upp- handlat fondtorg för premiepension. I uppdraget ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Utredaren ska därefter förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten.

Uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och regleringen av den nya myndigheten ska redovisas senast den 1 november 2019. Uppdraget att inrätta den nya myndigheten med ansvar för fondtorget för premiepension, som ska kunna inleda sin verksamhet den 1 september 2020, ska redovisas senast den 31 augusti 2020.

Bakgrund

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och således en socialförsäkring vars syfte är att garantera ekonomisk trygghet under ålderdomen. För den enskilde innebär premiepensionssyste- met att en summa motsvarande 2,5 procent av pensionsunderlaget årligen sätts in på ett premiepensionskonto hos Pensionsmyndig- heten som är knutet till den enskilda individen. Premiepensions- kontot kan jämföras med en statlig fondförsäkring. I dag är det Pensionsmyndigheten som har i uppdrag att vara försäkringsgivare

785

Bilaga 1

SOU 2019:44

för premiepension. I det uppdraget ingår bl.a. att administrera både ett fondtorg för premiepension och pensionsspararnas konton.

Huvudsyftet med premiepensionen är att sprida den finansiella risken och bidra till en hög avkastning och därmed stärka framtida pensioner. Ett annat syfte är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. Premiepensionen innehåller dels ett förvals- alternativ – för den som inte vill välja fond – som förvaltas av Sjunde AP-fonden, dels fonder som erbjuds av fondförvaltare som ingått samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten om att erbjuda fonderna på fondtorget för premiepension.

I dag gäller i princip att alla fondförvaltare med fonder som följer det unionsrättsliga fondregelverket (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper [fondföretag], UCITS-direktivet) och som har ingått samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten ska få möjlig- het att erbjuda fonder på fondtorget för premiepension. Ett stort antal fondförvaltare har ingått samarbetsavtal med Pensionsmyn- digheten och tillsammans erbjuder de upp mot 850 fonder på fond- torget.

Den befintliga premiepensionskonstruktionen förutsätter aktiva och medvetna sparare. Dagens konstruktion av fondtorget gör dock valsituationen svår för de flesta och riskerar att leda till irrationella val som inte gagnar spararna. Pensionsmyndigheten har dessutom under de senaste åren uppmärksammat att flera fondförvaltare genom bl.a. försäljning och marknadsföring av fonder, eller bristande han- tering av intressekonflikter, agerat på ett sätt som strider mot sam- arbetsavtalet. Myndigheten har därför sagt upp flera samarbetsavtal på grund av avtalsbrott, och i vissa fall även polisanmält fondförval- tare för misstänkt ekonomisk brottslighet, vilket lett till att det för närvarande pågår flera förundersökningar. För Pensionsmyndig- heten innebär det nuvarande antalet fondförvaltare och fonder att det är svårt att granska att avtalsvillkoren följs.

Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionssystemet, har mot den bakgrunden kommit överens om att premiepensionssystemet ska behållas men att staten i större utsträck- ning behöver ta ansvar för valmiljön och hur premiepensions- systemet är konstruerat. Det ska alltid vara pensionsspararens och

786

SOU 2019:44

Bilaga 1

pensionärens intresse som kommer i första hand. Systemet ska därför reformeras i två steg för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner (Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, dnr S2017/07369/SF). Syftet är att åstadkomma ett system som är tryggt, men staten ska inte ge någon garanti för utfallet. Regeringen har i propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (prop. 2017/18:247) lämnat förslag som syftar till att skapa ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem.

Pensionsgruppen har gjort bedömningen att dessa åtgärder kom- mer göra fondtorget tryggare men fondtorget kommer fortfarande vara svårt att överblicka vilket gör det mycket svårt för Pensions- myndigheten att kontrollera att avtalen följs och för den enskilde att göra välinformerade och rationella val.

Pensionsgruppen anser emellertid att det första steget inte är tillräckligt för att uppnå syftet med överenskommelsen, dvs. att skapa tillit till premiepensionssystemet och tryggare pensioner. Det har därför bedömts nödvändigt med en större reform av premie- pensionssystemet. Staten måste ta ansvar för att den valmiljö som erbjuds på fondtorget är pålitlig och säker. Det andra steget innebär bl.a. att inrätta en myndighet för fondtorget för premiepension med uppdrag att upphandla kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrol- lerade fonder som ska erbjudas på fondtorget och att förvalta fond- torget. Myndighetens uppdrag ska regleras genom lag.

Utgångspunkter

I Pensionsgruppens överenskommelse slås fast att staten i större ut- sträckning bör ta ansvar för att premiepensionssystemet är kon- struerat utifrån hur människor faktiskt agerar och inte utifrån hur man anser att de borde agera. Utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet som ska vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring och inte kräva djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararen. Det ska dock inte finnas någon garanti för nivån på avkastningen. Förvals- alternativet kommer utredas i en annan ordning (se avgränsningar).

Förutom förvalsalternativet ska det även fortsättningsvis finnas ett fondtorg för premiepension med fonder som har olika placer- ingsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett

787

Bilaga 1

SOU 2019:44

eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. Pensionssparare som väljer att placera sina premiepen- sionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget ska upplysas om att han eller hon själv därigenom tar över ansvaret för val och underhåll av val. Ansvaret för utfallet ska såsom i dag ligga på den som väljer men staten ska ta ett större ansvar än som görs i dag för att den val- miljö som erbjuds är överblickbar, pålitlig och säker.

En myndighet som har en fristående ställning och som ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag ska ansvara för det upphandlade fondtorget. Myndigheten ska på motsvarande sätt som AP-fonderna vara frikopplad från politisk styrning och regeringen ska därmed inte ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. I myndighetens uppdrag ska ingå att på ett professionellt sätt upphandla fonder på de finansiella marknaderna och erbjuda dem på ett fondtorg för premiepension. Myndigheten ska ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget och löpande följa upp att fondförvaltarna följer avtalen. Den övergripande inriktningen för fondtorget ska var valfrihet, håll- barhet och kontrollerbarhet.

Fondtorget ska erbjuda kvalitativa, kostnadseffektiva och kon- trollerade fonder. Fondförvaltarna ska bidra till en hållbar utveckling genom att beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och bolags- styrning, s.k. ESG-aspekter (Environmental, Social and Governance). Kraven på hållbarhet ska minst ha sin utgångspunkt i de internatio- nella konventioner som Sverige har undertecknat. Fondförvaltarna ska vara transparenta bl.a. i hur de uppfyller hållbarhetskraven, vilka investeringar de genomfört och vilka intressekonflikter som finns och hur dessa hanteras.

Fonderna ska ha god kvalitet och fondutbudet ska vara av sådan omfattning att valfrihet upprätthålls. Myndigheten ska på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert och därmed ska risken minimeras för att oseriösa fondförval- tare, som inte ser till pensionsspararnas bästa, får erbjuda fonder på fondtorget. En förutsedd konsekvens av detta inklusive de åtgärder som föreslås i prop. 2017/18:247 – som utgår från Pensionsmyndig- hetens rapport Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen (dnr Fi2016/04460/FPM) även kallad 30-punktsprogrammet – är att antalet fonder som erbjuds på fondtorget avsevärt kommer att minska.

788

SOU 2019:44

Bilaga 1

Fondtorget för premiepension ska bära sina egna kostnader. Upp- giften att administrera pensionsspararnas val av fonder ska även fort- sättningsvis ligga på Pensionsmyndigheten.

Uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension

Mål för premiepensionssystemet

Ett mål för premiepensionssystemet behöver formuleras. Målet för premiepensionen bör riktas in på att leverera en förväntad avkast- ning som liksom i dag långsiktigt tydligt överstiger inkomstindex.

I det övergripande målet för premiepensionssystemet ingår även förvalsalternativet. Ett särskilt mål för förvalsalternativet ska dock utredas i annan ordning (se avgränsningar).

Utredaren ska, med utgångspunkt i Pensionsgruppens överens- kommelse,

•formulera ett mål för premiepensionssystemet,

•formulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensions- systemet och för att skapa en valmiljö som är pålitlig och säker och som erbjuder pensionsspararna valfrihet, och

•lämna de författningsförslag som behövs.

I uppdraget ingår att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalternativet.

Reglering av ett upphandlat fondtorg

För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och pro- fessionellt upphandlat fondtorg. Upphandlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontroller- barhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet, vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade.

789

Bilaga 1

SOU 2019:44

Utredaren ska

•kartlägga valcentralerna för tjänstepensions arbetssätt och avtals- lösningar och, i de fall dessa bedöms ändamålsenliga för upp- handlingen av fonder till fondtorget för premiepension, föreslå sådana lösningar. Utredaren ska, med utgångspunkt i Pensions- gruppens överenskommelse,

•föreslå en reglering av de övergripande kriterierna – valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet – som upphandlingen av fonder till fondtorget ska ske utifrån,

•föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till fondtorget, och

•föreslå ett regelverk för granskning av att fondförvaltarna följer uppställda krav och villkor.

Regleringen ska omfatta principerna för upphandling men inte ange antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder som faktiskt kommer att finnas på det upphandlade fondtorget ska avgöras efter professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensions- spararna en reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan myndighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet.

I uppdraget ingår att analysera om något av de befintliga regel- verken för upphandling kan och bör tillämpas vid upphandling av fonder till fondtorget. Om befintliga regelverk inte bedöms ända- målsenliga ska utredaren föreslå ett sådant. Beslut om tilldelning ska vara överklagbara. I uppdraget ingår att föreslå avtalslängd och regler- ing av hur övergången mellan de olika upphandlingarna ska gå till. I uppdraget ingår även att analysera förslagens förenlighet med upp- handlingslagstiftningen, konkurrensrätten och EU-rätten.

Utredaren ska även

•analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd,

•föreslå hur pensionssparare ska kunna välja fonder om en eller flera av de fonder pensionsspararen valt inte omfattas av en senare upphandling, och

•lämna de författningsförslag som behövs.

790

SOU 2019:44

Bilaga 1

Reglering av en ny myndighet

En ny myndighet ska ges i uppdrag att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepension. I uppdraget ska det ingå att ansvara för att utforma urval, att upphandla fonder, nödvändig avtalshan- tering och löpande granskning av att fondförvaltare lever upp till ställda krav och villkor. Myndigheten ska ansvara för att det konti- nuerligt finns ett urval fonder som ger pensionsspararna möjlighet till reell riskspridning och valfrihet.

Myndigheten ska bedriva ett nära samarbete med Pensionsmyn- dighetens premiepensionsverksamhet. Pensionsmyndighetens upp- gift att administrera fondtorget för premiepension ska överföras till den nya myndigheten. Pensionsmyndigheten ska dock även fort- sättningsvis vara försäkringsgivare för premiepensionen och ha i upp- drag att ansvara för att administrera pensionsspararnas val av fonder.

Det finns flera olika lednings- och organisationssätt som kan vara lämpliga för en myndighet med aktuellt uppdrag. Den nya myn- digheten ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Förhållandet mellan myndigheten och regeringen bör jämföras med det oberoende som gäller i fråga om AP-fondernas förhållande till regeringen. Det innebär att regeringen inte ska kunna styra myn- digheten i frågor som avser vilka enskilda fonder som upphandlas till fondtorget.

Myndigheten ska finansieras genom att avgifter tas ut från fond- förvaltare.

Utredaren ska därför, med utgångspunkt i Pensionsgruppens överenskommelse,

•föreslå en lämplig ledning och organisation för myndigheten och därvid även redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd och samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län, samt redogöra för fördelar och nackdelar med respektive alternativ,

•föreslå hur myndighetens ledning ska utses, mandattid, hur eventuella ledamöter kan förordnas och entledigas och när myn- dighetens ledning (exempelvis nämnden) är beslutsför,

•föreslå hur finansieringen av myndigheten genom avgiftsuttag från fondförvaltare bör utformas,

791

Bilaga 1

SOU 2019:44

•föreslå hur myndigheten ska samarbeta med bl.a. Pensionsmyn- digheten och Sjunde AP-fonden,

•analysera hur nödvändig extern kontroll av myndigheten kan uppnås och föreslå hur kontrollen ska utformas, och

•lämna de författningsförslag som behövs.

Övergång från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg

Utgångspunkten är att den nya myndigheten vid skiftet av system ska överta ansvaret för befintligt fondtorg för premiepension. Över- gången ska ske successivt och med omsorg om pensionsspararnas behov och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

Utredaren ska

•föreslå hur övergången från befintligt fondtorg till det upphand- lade fondtorget bör gå till för att vara så kostnadseffektiv som möjligt, och

•lämna de författningsförslag som behövs.

Uppdraget att inrätta en ny myndighet

med ansvar för fondtorget för premiepension

Utredaren ska, med förbehåll för riksdagens beslut i nödvändiga delar, föreslå och vidta de åtgärder som krävs för att den nya myn- digheten med ansvar för fondtorget för premiepension ska kunna inleda sin verksamhet den 1 september 2020.

Myndighetens organisation m.m.

Utredaren ska lämna förslag till myndighetens arbetsordning, resurs- fördelning, verksamhetsplan och arbetsformer. Utredaren ska även lämna förslag till formerna för den nya myndighetens kontakter med Pensionsmyndigheten och Sjunde AP-fonden Den nya myndigheten ska ha digitalt som förstahandsval i sin verksamhetsutveckling.

792

SOU 2019:44

Bilaga 1

Bemanning

Utredaren ska bedöma vilken kompetens som är nödvändig för myndighetens verksamhet och lämna förslag till kompetensprofiler för ledamöterna i myndighetens ledning.

Till myndigheten ska Pensionsmyndighetens uppgift att admini- strera fondtorget för premiepension överföras. Utredaren ska i nära samarbete med Pensionsmyndigheten hantera samtliga frågor om överförandet av dagens fondtorg för premiepension till den nya myn- digheten. Utgångspunkten vid överförandet är att upparbetad kun- skap och erfarenhet så långt som möjligt ska tas tillvara.

Den nya myndigheten ska bemannas med beaktande av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Utredaren ska fatta beslut om bemanning, liksom i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. Utredaren ska fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Åtgärder i övrigt

Utredaren ska analysera om myndigheten bör anslutas till det stat- liga redovisningssystemet och om så bedöms lämpligt förbereda anslutning dit och lägga upp redovisningsplaner. Utredaren ska ingå nödvändiga avtal för myndighetens räkning.

Utredaren ska förbereda anslutning av myndigheten till Statens servicecenters lönerelaterade och ekonomiadministrativa tjänster.

Övriga frågor

Utredaren är oförhindrad att inom de ramar som angetts för upp- draget ta upp och belysa även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Om utredaren kommer fram till att det krävs eller är lämpligt med kompletterande eller ändrade bestämmelser i andra delar än de som ska utredas särskilt, ska sådana föreslås.

793

Bilaga 1

SOU 2019:44

Konsekvensbeskrivningar

Konsekvensanalysen ska särskilt avse förslagens konsekvenser för pensionsspararna och däribland om och hur avkastningen på de enskildas premiepensionsmedel kan komma att förändras med anled- ning av att ett upphandlat fondtorg införs. Utredaren ska redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Även konsekvenser för fondmarknaden, statens budget, Pen- sionsmyndigheten och andra aktörer som utredningen finner rele- vanta ska beskrivas. Konsekvensanalysen ska innehålla ett särskilt avsnitt som behandlar konsekvenserna av förslaget om övergång från dagens fondtorg till det upphandlande fondtorget. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas. Utredarens förslag rörande ny myndighet ska även inne- hålla personella konsekvenser. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Avgränsningar

Förvalsalternativet (Sjunde AP-fonden) ska vara utgångspunkten i premiepensionssystemet, där staten ansvarar för att ge en kostnads- effektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring under hela livet utan krav på kunskap eller egna åtgärder för pensionsspararen. Mål och risknivå för förvalet kommer att ske i form av en särskild översyn och ingår alltså inte i uppdraget.

Samråd och redovisning av uppdraget

Vid genomförande av uppdraget ska utredaren hålla Regeringskansliet (Finansdepartementet) informerat. Utredaren ska samråda med Finansinspektionen, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden och Arbetsgivarverket. Under genomförandet av uppdraget ska utreda- ren ha en dialog med och inhämta upplysningar från de myndigheter och andra organisationer som kan vara berörda av aktuella frågor, t.ex. Ekonomistyrningsverket, Riksarkivet, Statens servicecenter och Statens tjänstepensionsverk. Beträffande uppdraget att inrätta en myn- dighet med ansvar för fondtorget för premiepension ska utredaren

794

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2019:56

Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension (Fi 2018:06)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 2019

Förlängd tid för uppdraget och senare genomförandetidpunkt

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 kommittédirektiv om ett upp- handlat fondtorg för premiepension (dir. 2018:57). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och regleringen av en ny myndighet med ansvar för fondtorget för premiepension redovisas senast den 1 november 2019. Utredningen skulle därefter förbereda och genom- föra förändringarna så att en ny myndighet med ansvar för fondtorget för premiepension skulle kunna inleda sin verksamhet den 1 septem- ber 2020. Uppdraget att inrätta den nya myndigheten skulle redo- visas senast den 31 augusti 2020.

Uppdraget ändras på så sätt att utgångspunkten för uppdraget

istället ska vara att verksamheten ska kunna inledas den 1 januari 2021. Utredningstiden förlängs. Den del av uppdraget som handlar om att inrätta en ny myndighet ska i stället redovisas senast den 31 decem- ber 2020.

I uppdraget ligger att utreda olika alternativa myndighetsalternativ, där konsekvenserna för genomförandet blir olika beroende på vilken form som väljs. Närmare uppdragsbeskrivning om genomförande- fasen kommer därför att beslutas så snart regeringen tagit ställning till utredarens förslag om hur verksamheten ska organiseras.

(Socialdepartementet)

797

Bilaga 3

Objective and choice architecture for the premium pension system

Background

Clear purpose, unclear objective

Since the premium pension system was set up in the 1990s, the focus has been on its purpose: to make higher returns possible by investing in the capital market and to contribute to risk diversification in the national public pension. However, no explicit objective has been for- mulated. Instead there have been a number of ambitions, varying over time, stated in more or less explicit ways, and sometimes partly contradictory. Depending on ideology and faith in the ability of individuals to make rational choices, the ambitions formulated have included:

•Individuals should be able to make choices based on their own risk preferences.

•The spread of outcomes between individuals should be low.

•As many as possible should make an active choice.

•Individuals’ engagement and interest in their own pension should increase.

However, there has been no clear objective for either the default option or the fund marketplace in the premium pension system regarding what should be achieved in terms of returns and what level of risk this then requires, and if it is acceptable.

799

Bilaga 3

SOU 2019:44

The original ideas were driven by the advantages of risk diversification, but also stressed social security

The present pension agreement rests on the report A reformed pension system (Reformerat pensionssystem) (SOU 1994:20) presented by the Pensions Working Group. This report formulated a number of fun- damental ideas about the purpose of the premium pension system envisaged, as well as views about what characteristics should be sought for its structure. This provided some guidance for its design but no explicit and comprehensive objective; instead there are some wordings that can be considered to be in conflict with one another.

At a general level the report stresses the motives for introducing what is called a premium reserve system1: to increase public savings; to achieve greater equalisation of risk and to enable individuals to influence how their assets are managed. These motives were held to carry more weight than the disadvantages in the form of a more complicated system and a greater spread of outcomes between indi- viduals resulting from a premium reserve system.2 However, these motives do not state any objective for what is to be achieved in terms of pension outcomes or how this objective is to be achieved.

There are a number of discussions in the report about desirable characteristics that can be regarded as aims and therefore provide guidance for its design. However, there are some conflicts between these desirable characteristics. The report of the Pensions Working Group assumes that since there will be different preferences for in- vestments, there should be many different asset managers compe- ting for the asset management work. This would provide conditions for effective asset management.3 However, the report also notes that there are reasons to slightly restrict freedom of choice in order to avoid high costs.4 It also states that the premium pension system should be covered by a certain guaranteed return, but that such a guaranteed return could come into conflict with the aim of a diverse range of asset managers. The conclusion drawn is that diversity in

1Put simply, a premium reserve system means that the money allocated is not paid out to present-day pensioners, but is saved, funded, in the savers’ individual accounts. The registered funded assets only finance pension payments when each individual saver retires.

2SOU 1994:20, pp. 191–192.

3SOU 1994:20, p. 226.

4SOU 1994:20, p. 212.

800

SOU 2019:44

Bilaga 3

asset management must then give way to security in the form of a guaranteed return.5

In an overall assessment, the original description that forms the basis for the pension agreement does not provide clear guidance for the objective of the premium pension system and its text contains instances of wording that are not consistent both internally and with the present system.

The idea of a guaranteed return was abandoned later on and what were developed, in the Government Bill Income-based old-age pension (Inkomstgrundad ålderspension) (Govt Bill 1997/98:151) and else- where, were the purposes that have applied since that time, i.e. that there should be diversification and risk equalisation between the income pension and the premium pension, but with the possibility of choosing from a diverse range of asset managers. The more detailed design was then a balance between secure management of the funds allocated, on the one hand, and freedom of choice and possibilities for individuals to influence management, on the other.6

So the legislator did not formulate any objective for the premium pension system. The purposes described were assumed to lead to a well-functioning system without any detailed specification of the design of the system. It is now clear that the in-built conflict be- tween the objectives of security and freedom of choice, and the balance between return and risk, have made it difficult to design a system that can be said to live up to its purposes and ambitions.

One crucial, yet not clearly stated, assumption when the premium pension system was introduced was that savers would be active and behave rationally. In contrast, there were no discussions of the likeli- hood that savers would be able to design an appropriate portfolio by choosing from a large number of funds. In part, the absence of such discussions in the legislative history can be explained by the, at that time, very limited experience of individual choices as part of a com- pulsory social insurance system.

It should, however, be pointed out that the legislative history foresaw the inherent conflict between security and freedom of choice, and decided the question to the advantage of security. But the final design toned down the security aspect in favour of great freedom of

5SOU 1994:20, p. 452.

6Ds 2009:53 This is the Pension Agreement (Detta är pensionsöverenskommelsen), p. 39.

801

Bilaga 3

SOU 2019:44

choice and small restrictions on which investment alternatives would be permitted.7

How have previous inquiries and reports argued?

Previous inquiries and reports on the premium pension system have not discussed its objective. This is natural since they basically have not been tasked with analysing it. But several of these inquiries have made analyses of relevance for this inquiry’s proposal of objective of the premium pension system. The following is a broad overview of the discussions of previous inquiries linked to objectives for the pre- mium pension system.

The report Difficult to navigate? Premium pension savings on the right course (Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs [SOU 2005:87]) noted that the idea behind the introduction of the premium pension system as part of the old-age pension system was that the system would have a risk-equalising effect.8 Under the head- ing Expectations of the premium pension (Förväntningar på premie- pensionen)9 the inquiry also described how it was possible to see from projections (forecasts) made by the Swedish Social Insurance Agency [Försäkringskassan] that in a base scenario the premium pension was assumed to give an average real return of 3.25 per cent compared with average income growth of 2.0 per cent.10

The Inquiry proposed that the whole of the aggregate national public old-age pension, including the income pension and guarantee pension, should be taken into account when the level of risk in the default option was set.11 Since, by definition, all premium pension savers also have balances in the income pension system, the Inquiry

7ibid.

8SOU 2005:87, p. 43.

9SOU 2005:87, p. 51.

10The long-term projections are presented each year in a publication from the Swedish Pen- sion Agency called the Orange Report. The regulations governing these projections are set out in the Ordinance on annual reporting of the financial position and development of the income- based old-age pension system (2002:135). The purpose is to give a single presentation of the position and development of the income-based pension system. The long-term development of the pension system is presented in three scenarios: a base scenario, a pessimistic scenario and an optimistic scenario. It can be seen from the assumptions that an expectation of a return from the capital market that exceeds income growth by 1.25 percentage points is often de- scribed as an outperformance by 1.25 percentage points.

11SOU 2005:87, p. 148.

802

SOU 2019:44

Bilaga 3

considered that it was natural to include this part, including the guarantee pension, in the risk analysis.12 On this basis the Inquiry considered that a relatively high proportion of shares, i.e. a relatively high risk, in the default option was justified since the premium pen- sion is a smaller part of the national public old-age pension than the income pension.13

The government agreed with the Inquiry’s opinion and noted in Government Bill Changes to the pension system (Ändringar i premie- pensionssystemet (Govt Bill 2009/10:44) that since the income pen- sion has low risk, premium pension investments can have a higher risk without the aggregate risk in the old-age pension being too high.14 In the Bill the Government made the assessment that the risk in the aggregate old-age pension should be taken into account when the AP7 state pension fund determines the level of risk in default option.15

The Premium Pension Authority (PPM) was responsible for the administration of the premium pension system for just over eleven years, from the start of the system in 1999 until its operations were transferred to the Swedish Pensions Agency when it was formed on 1 January 2010. In conjunction with its closure, the Premium Pension Authority published an Analytical will16 in December 2009 that sum- marised the experience it had gathered of the premium pension system. According to this document the Authority’s vision was for “Pension savers [to] have the best possible premium pension”. To fulfil this vision, the ambition, according to the Authority, ought to be to guide pension savers towards a portfolio that could be expected, on objec- tive grounds, to generate the best possible risk-adjusted return. More specifically, this meant that the Authority would give pension savers balanced and objective information that enabled savers to design their portfolios in accordance with financial theory.17 The document also noted that one condition for the long-term success of the premium pension system was that individuals had the ability to make their

12SOU 2005:87, p. 149.

13Govt Bill 2009/10:44 p. 46). (The Bill states, “The inquiry considers...” but the quote is not to be found in SOU 2005:87.)

14Govt Bill 2009/10:44 p. 46).

15Govt Bill 2009/10:44 p. 44).

16Analytical will: 11½ years of the premium pension system and PPA (Analytiskt testamente: 11½ år med premiepensionssystemet och PPM), PPM, 2009.

17Analytical will: 11½ years of the premium pension system and PPM, PPM, p. 7.

803

Bilaga 3

SOU 2019:44

own rational choices and choose an effective portfolio composition on the basis of their attitude to risk.18

The ministerial memorandum Choices for the premium pension (Vägval Premiepension) (Ds 2013:35) identified certain problem areas and opportunities for improvement in the premium pension system based on the purpose of the pension reform. The memorandum noted that, ultimately, this is a matter of political considerations about the responsibility of the State and the individual for pension outcomes. A clear statement of the objective of the national public pension should, according to the memorandum, be formulated in that decision-making process. This referred to which minimum pensions or compensation levels should be guaranteed by the State and which parts the individual should be personally responsible for.19 However, no specific statements of objectives were presented.

The Inquiry behind the report Focus on the premium pension (Fokus Premiepension) (SOU 2016:61) started from the original design of the system with a non-choice solution with a low level of risk. The inquiry chair took this to mean that the aim of the non-choice solution was to have a clear focus on social security.20

In this report the inquiry argues, in common with the report Difficult to navigate? Premium pension savings on the right course, that the legislator must bear in mind that the premium pension is a relatively small part of the national public pension. In terms of the Inquiry’s assessment of what was considered a suitable level of risk in the premium pension, this meant that the level could be relatively high since the income pension makes up a larger part and also corre- sponds to a low-risk investment.21

Partly in the light of the suspected criminal activity aimed at the premium pension system and pension savers, see section 4.4.5, the Pension Group decided in June 2017 to produce an outline of what could be done to change the design without the system losing its pur- pose. In August 2017 the Ministry of Health and Social Affairs presented a pilot study of possible structural changes for a more

18Analytical will: 11½ years of the premium pension system and PPM, PPM, p. 32.

19Ds 2013:35, p. 15.

20SOU 2016:61, p. 42 (with a reference to Govt Bill 1997/98:151 Income-based old-age pension, p. 423).

21SOU 2016:61, p. 68.

804

SOU 2019:44

Bilaga 3

secure and more efficient premium pension system.22 The pilot study noted that the premium pension did not have an explicit objective. It is therefore not apparent what product and what result should be sought. This means that, in practice, the aim is shaped at govern- ment-agency level.23 The pilot study argues that this is a less appro- priate delegation of authority, as considerations about objectives concern not only returns but also what degree of social security, risk and stability the system should have and how this should relate to other parts of the pension system. According to the pilot study this concerns the foundations of the pension system and should there- fore be a political decision, not a matter for the government agencies.24 The pilot study formulated the following objective-related criteria that it considered should be included in the objective of the premium pension and therefore govern the design of the premium pension system: 25

1.The premium pension is a compulsory social insurance system for which the state has overall responsibility.

2.Investments should prioritise insurance ahead of savings and aim to achieve a stable lifelong pension income.

3.Over time, returns should exceed the income index.

4.For anyone who so wishes, there should be the opportunity to choose from quality-assured options.

5.Risk in the premium pension should not be higher than in occupa- tional pensions.

22Pilot study of possible structural changes for a more secure and more efficient premium pension system (Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premie- pensionssystem) (S2017/03516/SF).

23S2017/03516/SF, p. 6.

24S2017/03516/SF, p. 41.

25S2017/03516/SF, p. 43.

805

Bilaga 3

SOU 2019:44

Have objectives been formulated in other funded systems?

The absence of statutory objectives as part of funded pension systems is not unique to Sweden. However, some countries have formulated mission statements or clarifications of objectives.26

The mission of Canada’s national pension fund – Canada Pension Plan (CPP) – is described as being:

To invest in the best interest of Canada Pension Plan Contributors and beneficiaries and to maximise investment returns without undue risk of loss.27

New Zealand describes the purpose of the country’s Superannuation Fund as being:

To maximise the Fund’s return over the long run, without undue risk, so as to reduce future New Zealanders’ tax burden.28

Several other countries formulate their purpose and mission in similar ways, and they have then been interpreted in terms of an objective by a responsible managing body.

AP Funds AP1–4, which make up the buffer fund in the income pension along with AP6, are governed by a generally worded objective for their investment operations in the AP Funds Act (2000:192):29

AP Funds AP1–4 shall manage their fund assets so that they are of the greatest possible benefit to the insurance for the income-based old-age pension. The total level of risk in the Funds’ investments shall be low. At a chosen level of risk, the fund assets shall be invested so as to attain a high long-term return.

Based on this, the board of each AP Fund adopts objectives for asset management. The pension systems described above are Pay As You Go (PAYG) systems without any element of individual choice in the direction of their investments. It has evidently been considered in these countries – and in Sweden for the income pension system – that relatively vague wording of primary legislation is sufficient to make investments so as to attain a good pension; or the legislator

26SOU 2012:53 The AP Funds in the pension system – more efficient management of the pension reserve (AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven), p. 164.

27ibid.

28ibid.

29Chapter 4, Section 1.

806

SOU 2019:44

Bilaga 3

has considered that it is not appropriate or even possible to have clearer wording.

What discussion has AP7 had about the objective of its asset management?

The AP Funds Act30 states the following about the operations of AP7:

At a chosen level of risk, the fund assets shall be invested so as to attain a high long-term return.

Based on that provision and the mission that the Fund has in the premium pension system, AP7 has formulated a mission, in the follow- ing terms:

People who do not want, or are not able, to choose should have at least as good a pension as other people.

In 2016 AP7 did work on formulating a supplementary objective in the form of a long-term ambition for returns. This work resulted in the following objective:

Long-term savings in AP7 Såfa throughout working life should provide long-term outperformance of 2–3 percentage points per year in relation to the income pension.

AP7 considered that the advantages of expressing their objective as outperformance relative the income pension31 were, first, that this relates the mission of the premium pension to the income pension and, second, that it can be applied in practice by savers when making a pension forecast. One guiding principle in work on the ambition for returns was to make use of the legislative history of the Act, which states that risk and return should be interpreted in terms of pensions paid.32 The agency took this to mean that risk-taking in the Fund should be seen from a holistic perspective, in which the premium pension makes up a limited part of the aggregate national public pension. AP7 took the view that the objective, expressed as outper-

30Chapter 5, Section 6 and Chapter 4, Section 1, second paragraph.

31In principle what is meant here is the balance index, i.e. both the income index (change in average income) and the balance ratio (the relationship between assets and pension liability in the income pension).

32The AP Fund in the reformed pension system (AP-fonden i det reformerade pensionssystemet (Govt Bill 1999/2000:46), p. 76.

807

Bilaga 3

SOU 2019:44

formance relative the income index, had a strong link to the overall purpose of the premium pension system.

AP7 also chose to express an interval for its expected outperfor- mance in order to signal that forecasts of returns are uncertain. The agency also produced a tracking plan for the objective that contains a number of indicators to regularly follow and report each year to the board when the income or balance index for the previous year is adopted.

In moving from the competition objective of the mission to an outperformance objective, AP7’s supplementary wording entails a shift of perspective. Instead of starting from the fund marketplace and the choices made there, AP7 starts from the actual purpose of the premium pension: to give an expected equity risk premium by investment in the capital market and to give diversification of risk. Today the competition objective is called the mission and the outper- formance objective the return ambition. However, asset management is based on the outperformance objective.

What objectives do the funds in the fund marketplace have?

The funds in the fund marketplace also have objectives for their asset management. They are individual objectives for each fund. So, in theory, the number of objectives in the fund marketplace is as large as the number of funds in the fund marketplace. In practice, how- ever, many objectives are very similar or even identical.

The objectives of the funds are stated in their fund regulations. The most common objective is to attain a higher than average return in the market the fund is investing in. In some cases, the benchmark is defined in the fund regulations by stating that the return should exceed a specified comparison index. A more unusual alternative, of which there are instances, is for funds to aim for a specific risk level, which can be expressed in terms of volatility.

In the case of index funds, the fund regulations have to state that the fund is an index fund and therefore intends to follow a particular index. This is important consumer information at the same time, since index funds have an exemption from the diversification require- ment that follows from the legislation in other cases. So index funds

808

SOU 2019:44

Bilaga 3

can have a more concentrated portfolio in which parts of their hold- ings exceed the statutory restrictions that apply to other funds.

Objective of the premium pension system

Starting points in terms of reference for the objective

As described above, there are several different reasons for having a premium pension system. But no objective has ever been formu- lated. It could be asserted that there is an implicit objective of a higher expected return in the premium pension system than in the income pension system. This is often put forward as an argument for the premium pension and, conversely, the system would pro- bably not have been introduced if a higher return was not expected.

Our terms of reference state that an objective need to be formu- lated for the premium pension system and aimed at delivering an expected return that, as at present, clearly exceeds the income index in the long term. They also state that part of our remit is to ensure that the objective of the premium pension system is consistent with the objective of the default option, which has been investigated separately in the Ministry of Finance’s review of the default option.33

Our terms of reference also state that the inquiry is to formulate the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and in creating a choice environment that is reliable and secure and that offers pension savers freedom of choice.

The premium pension is a social insurance system

The Inquiry’s assessment: The premium pension is a compulsory social insurance system and this should guide the objective of the premium pension system.

33Fi2019/00913/FPM.

809

Bilaga 3

SOU 2019:44

Reasons for the Inquiry’s assessment

Starting points for the Pension Agreement

The Pension Agreement states that there is a public interest in people receiving a pension that is possible to live on, and this is why Sweden has a compulsory national public pension. The premium pension is part of the national public pension and, as such, part of the social insurance system, for which the State is responsible. The interests of savers and pensioners must always come first. It also states that the Pension Group agrees that the premium pension system should be maintained, but that the system should be reformed to provide better security and higher future pensions. Its design should have a different basis and a new structure in accordance with a number of principles including the principle that the premium pension is a form of social insurance for which the state must have a clearer responsibility.

Social insurance is intended to provide economic security

One fundamental part of welfare provision in Sweden is a universal, compulsory and comprehensive social insurance system. It is intended to provide financial security for all insurees in all phases of their lives. One important part of this financial security is the national public old- age pension, which is intended to guarantee reasonable, secure and sufficient income after working life when there are not normally any possibilities of other sources of income. The national public old-age pension is compulsory and is designed as insurance cover that pro- vides insurees with a pension for the rest of their lives, irrespective of how long they live. The premium pension is also part of the national public old-age pension and is therefore also a form of social insurance. One fundamental feature of the premium pension is that, along with the income pension, it is intended to provide protection for insurees’ living standard on retirement on the basis of premiums paid.

Against this background, the Inquiry takes the view that it is reasonable for the objective to be proposed by the Inquiry for the premium pension system to be guided by the status of the premium pension as a form of social insurance. In the opinion of the Inquiry, this means that the State has a clear responsibility for the premium

810

SOU 2019:44

Bilaga 3

pension system being designed so as to be consistent with the objec- tive. In particular, this means taking responsibility for a risk level that provides the possibility of a long-term good return while restricting the risk of strong fluctuations in individuals’ pension amounts.

The assets in the income pension and premium pension system have exposure to different markets, the labour market and the capital market, but have the same purpose – to provide financial security in old age through a lifelong income. The lower the variation in this income, the more secure and valuable it is – at the same time as greater security means poorer expected growth. While the premium pension system and the income pension system share the same overall purpose, this does not need to mean that the objectives for their design have to be identical. But an objective of the premium pension system does need to be guided clearly by the fact that it is a form of social insurance.

The objective of the premium pension should always be based on delivering as good insurance cover as possible, focusing solely on the interests of savers and pensioners. While other interests can be taken into account, this can only be done to the extent that doing so is not to the disadvantage of savers and pensioners. This means, for instance, that the premium pension system should not be designed to promote growth in the Swedish economy or to serve other economic policy objectives. Nor should it have the purpose of being a distribution or marketing channel for fund managers, acting as a product develop- ment platform for the fund market or serving as a channel for newly started or foreign fund managers wishing to establish a presence in the Swedish fund market.

The experience of the premium pension system in recent decades shows that savers seldom behave according to the ideal model for rational consumers. This means that the principle that well-function- ing competition leads to price pressure and product development cannot simply form a starting point for the design of the premium pension system. Therefore, the design of the premium pension system should not be used as a tool to turn competition in the fund market in any particular direction either.

The premium pension system can have positive effects on the financial education of the population, but this must never be a main purpose in designing the system. Nor is the purpose of the premium

811

Bilaga 3

SOU 2019:44

pension system to increase state ownership in or influence on the business sector.

What is a responsible level of risk in a social insurance system?

In line with other social insurance benefits, the objective of the premium pension system should be guided by the intention of providing financial security. The premium pension system certainly is intended to benefit from an expected higher return from the capital market, so that the premium pension is associated with a risk that could be considered to be inconsistent, to at least some extent, with providing financial security. However, the fund-based saving involved here normally takes place over a very long period of time. In addition, shares have traditionally and in the long term given a higher return, i.e. a return in excess of income growth. This does not, however, mean that this is sure to be the case in the future. Moreover, individual savers in a system with individual freedom of choice can always get a low or volatile premium pension because their choice of funds has resulted in such an outcome.

The Inquiry considers that the tension between risk, return and security is unavoidable, but that an acceptable trade-off is possible. However, it is, in the assessment of the Inquiry, important that, at a general level, the objective of the premium pension system is guided by its status as a form of social insurance and that the level of risk during both the saving and the payment period is therefore adjusted so as to limit variation in pension amounts.34

34It could be assumed, in theory, that some individuals making their own choices in the fund marketplace take great risks in the certainty that the State will nevertheless cover losses through housing supplement, for instance. This is usually described as a moral hazard and is used as an argument for limiting risk in the premium pension. In practice, however, the scale of the problem is very small. The share of pensioners receiving housing supplement is relatively limited, around 15 per cent. Factors other than the premium pension are of much greater im- portance for the right to and scale of housing supplement; they include whether the pensioner is single or cohabiting and the size of the pensioner’s income pension and occupational pension and of their assets. The typical recipient of housing supplement is a single woman, aged over 80, who either does not have any premium pension at all or has a premium pension that makes up a wholly marginal part of her pension. Even when the share of premium pension has increased, the overall scale of housing supplement will not be affected particularly strongly by the size of the premium pension. In theory it can also be assumed that sincea higher expected risk leads to a higher return, it is likely that a number of individuals will get a higher premium pension and therefore avoid or receive less housing supplement. So, if any, state expenditure for high risk-taking in the premium pension can probably go in both directions.

812

SOU 2019:44

Bilaga 3

Part of the background to the point made about the importance of a suitable risk level is that the premium pension is going to in- crease as a share of the national public pension both because the system is still being phased in and because the expected return is higher than the yield on the income pension system. This means that there can be reasons to reduce the risk in the premium pension system as its share of the national public pension grows.

Objective of the premium pension system: a good savings product and a secure pension with the right to choose

The Inquiry’s proposal: The objective of the premium pension system should be to form a pension saving of high quality that provides a secure pension, which means that:

1.during the saving period give a return that is clearly higher than the change in the income index but without guarantees for the return; and

2.during the payment period deliver a premium pension with low volatility, taking account of the remaining saving period.

The premium pension system should provide the right to free- dom of choice so that savers and pensioners are able to influence their risk level and investment approach regarding the invest- ments of the premium pension assets.

The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice should be regulated by law.

Reasons for the Inquiry’s proposals

Saving period: Higher expected return than wage growth

The Inquiry considers that the objective of the premium pension system during the saving period needs to contain a level for the return. This applies especially to the asset management for which the State is responsible, i.e. in principle the default option. The premium pension system should also include a right to real freedom of choice for savers and pensioners regarding the investments of the premium

813

Bilaga 3

SOU 2019:44

pension assets. As a principle, and since the pension is part of the social insurance system, the objective should therefore also apply to those who choose funds by themselves. Since one intention of having own choices is to actually be able to influence the level of risk, it goes without saying, however, that the likelihood for a result that diverges from the objective is higher for individuals choosing funds on their own.

By making use of their right to freedom of choice, these individ- uals set their own objectives for the premium pension.

One natural starting point for a good savings product for the premium pension is a minimum return limit at the income index.35 If the return target is set lower, with the result that the return risks being lower than or equal to the income index for long periods, this nullifies the main economic reason for having a premium reserve system at all. So a minimum objective should be an expected return higher than the income index. However, the Inquiry considers that such a return objective is far too low.

An investment that is associated with risk ought to provide a clear risk premium in the long term. Instead, the objective should there- fore be formulated as saying that the return should clearly exceeds the income index, as is also stated in the Pension Agreement.36 Historically the return on investments in the capital market has, in fact, considerably exceeded income growth.37 While this is no guar- anteed for the future, and long-term poor performance can never be ruled out, an objective for returns should not be set too cautiously. The objective should be seen as a threshold objective, a benchmark, that should not be fallen below over a business cycle and should never be fallen below in a complete saving period. However, it will not be possible to give a guarantee for the return.

35The income index measures average growth in Sweden each year and is used to recalculate the income pension and the income pension accounts.

36The Pension Group’s agreement on long-term raised and secure pensions, reg. no S2017/07369/SF, p. 4.

37The average capital-weighted rate of return in the premium pension system was 6,3 per cent at the end of December 2019. The corresponding number for the income pension system was 3,0 per cent. See Orange report 2018, p. 46.

814

SOU 2019:44

Bilaga 3

also likely to vary over time – depending on long-term economic performance, in Sweden and globally.

The Inquiry has also taken account of the fact that an objective will also be set for the default option. As stated in section 5.2.4, the Inquiry is of the view that that objective must be considered to express the State’s ambitions for the premium pension system in terms of the return on savings and the risk of variations in pension payments. The Inquiry also makes the assessment that it would be inappropriate to have different quantified objective for the premium pension system as a whole than for the default option.

Payment period: Secure and stable pension

On the basis that the premium pension is a part of the social in- surance system that is intended to provide for financial security after working life, the fundamental ultimate objective of the premium pension should be to deliver a secure and stable pension during the payment period. ‘Secure and stable’ means a pension payment with low volatility. Even if the pension capital during the saving period can encounter both strong downturns and upturns, insurees ought to be able to feel secure that the premium pension system after the working life will provide pension payments that are sufficiently pre- dictable and stable.

The investment of assets in the capital market is, by definition, associated with risk. A higher risk provides the possibility of a higher return but can also result in the opposite. Obviously, the return should be as high as possible, but be balanced at the same time towards the objective of secure pension. The risk level will therefore always be a trade-off between the highest possible return and reasonable security. Since the fundamental purpose with the social insurance system is financial security, the Inquiry considers, in common with what is said in the original inquiry on a reformed pension system (SOU 1994:20), that security should normally be given priority.

815

Bilaga 3

SOU 2019:44

This does not entail the absence of risk. The inquiry’s proposal for objective for the payment period is a premium pension with low volatility, taking account of the remaining saving period.

For savers it is natural and relatively unproblematic that their premium pension capital varies over their saving period on account of fluctuations in the capital market. Even though savers may feel concern when their premium pension capital decreases, many years may be left before the capital is to be realised in the form of pension payments. During the saving period what is important is that savers feel secure that their contributions paid in are being managed in a safe way and that they are enjoying the expected risk premium from the investment in the capital market with sufficient certainty.

As savers approach retirement, volatility becomes of more direct importance. For the pensioners of the future, the premium pension will make up a considerable part of their aggregate pension. Then it is important that the premium pension feels secure in the sense of being managed in a safe way, and also that any decreases in the pay- ments are not so large as to be difficult to cope with financially. There is a value for the individual pensioner in being able to predict a stable pension payment that does not vary too much, either upwards or downwards.

At the same time, it is not reasonable to introduce regulations wholly excluding a decrease in the premium pension during the pay- ment period since this leads to low expected returns. Moreover, with present-day life expectancies the average payment period will be over 20 years. So, there are reasons for also taking sufficient risk during the payment period in order to further increase the yield on the capital. It is also worth taking account of the advance interest rate (forecast interest rate) in the annuity divisor which the return during the payment period needs to be higher than in order to avoid falling pension amounts.38

The income pension can also decrease, both because income growth is less than the advance interest rate of the income pension (the norm)39, and because of the impact of the balance ratio when the system is in a balancing period. It is not reasonable for the premium pension to be ring-fenced with stronger restrictions concerning the growth of pension amounts than the volatility in the income pension,

38At present the advance interest rate in the premium pension is 1.75 per cent.

39The advance interest rate in the income pension is 1.6 per cent and is laid down by law.

816

SOU 2019:44

Bilaga 3

especially as the premium pension account for a smaller share of the total national public pension. It should, however, be possible to base one conceivable benchmark for how large the variation of the pre- mium pension amounts should be on the variation of the income pension and also on the aggregate expected variation of both the income pension and premium pension payments.

It will also be possible in the future for premium pension amounts to decrease in the event of negative performance in capital markets. Here, the proportion of equities in the portfolio plays a crucial role. To be able to deliver a secure and stable pension, a reasonable trade- off must therefore be made during the payment period between more risky investments like equities and less risky ones like fixed income.

But the Inquiry considers that this does not actually need to be a problem at system level, given that the default option will be the start- ing point for saving in the premium pension system. However, the Inquiry makes the assessment that a special product adapted to the payment period should be investigated separately, see section 5.2.5. With the right design and right placing in a well-considered choice architecture, such a product ought to be able to considerably reduce the risk of this becoming a problem.

The savers who want to influence their risk level

and investment profile should have the freedom to do so

Our terms of reference state that one purpose of the premium pen- sion system is to enable individuals to influence their pension by making their own choices of one or more funds that their assets are invested in. In addition to the default option, there should, accord- ing to our terms of reference, continue to be a fund marketplace for

817

Bilaga 3

SOU 2019:44

the premium pension containing funds with different investment approaches and risk profiles that pension savers who want to take on responsibility for the management of their premium pension assets should be able to choose between. For pension savers who so wish, there should be a possibility of investing premium pension assets in funds in a secure, controlled and professionally procured fund market- place. The procurement of funds should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and controll- ability. The funds offered on the fund marketplace should be of good quality and be cost-effective, sustainable and controlled, see chapter 10 and 11.

Based on what has been stated in our terms of reference, the Inquiry can conclude that it is natural to view freedom of choice as an integrated right for savers in the premium pension system. Free- dom of choice provides a possibility for those who so wish to in- fluence their risk level and investment approach on the basis of their individual preferences by choosing the management of their premium pension assets.

As shown in section 5.2.4 below, there is a tension between setting objectives for returns and volatility for pension payments and offering freedom for individuals to make their own choices of risk level and investment approach for the management of their pension assets. However, the Inquiry makes the assessment that this tension can and should be handled through a well-considered and well-main- tained choice architecture, see section 5.5.

The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice should be regulated by law

The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice is of central importance for the new agency’s operations in procuring funds for the fund marketplace. According to the Inquiry’s terms of reference, these operations are to be con- ducted on the basis of principles laid down in law. The Inquiry ther- efore considers that the objective should be regulated by law. This ensures that these fundamental conditions for the reformed premium pension system will not be altered unless there is a majority in favour in the Riksdag (the Swedish Parliament). This is intended to establish

818

SOU 2019:44

Bilaga 3

trust in the long-term approach and predictability that should charac- terise the pension system.

Freedom of choice and quantitative objectives

The Inquiry’s assessment: There is a tension between the State setting objectives for returns and volatility in a funded pension system and, at the same time, giving savers freedom to choose their own level of risk in their savings through funds in a fund marketplace. To handle such a tension without one of the interests having to completely give way to the other, there must be a clear and well-considered choice architecture that creates conditions for well-founded choices and increases the possibility of achiev- ing the objectives.

Reasons for the Inquiry’s assessment

Achievement of the objective in a system with freedom of choice

The Inquiry notes that the objective to be proposed relates to the objective of the premium pension system, and not to the accounts of individual premium pension savers. So the State is setting an objective for its own operations. It is therefore natural to consider that the State is responsible for the achievement of the objective in the same way as applies, for instance, to the AP Funds’ management of the buffer capital in the income pension system. However, one crucial difference between the premium pension system and the income pension system is that the premium pension system offers savers the possibility of taking over responsibility for the investment decisions and influencing management and therefore their future return. This means that, individually and as a collective, savers take over the possibility for achieving the objective from the State.

A conflict thus arises between the State setting objectives for the premium pension system in terms of return and volatility and offer- ing savers freedom of choice and the possibility of influencing the management of their assets. Freedom of choice in the premium pension system leads to savers in the fund marketplace being able to have both higher and lower risk in their portfolios than in the default

819

Bilaga 3

SOU 2019:44

option.40 In terms of expectations, the return and volatility can also be both higher and lower than in the default option. The fund marketplace will therefore, in terms of expectations, have a different objective achievement from the default option where the objective is aimed at return and volatility. The Inquiry does not consider that this needs to be a problem, if the outcomes are due to savers’ own choices based on sufficient knowledge. This is, however, an important circumstance to take into account in the design both of the premium pension system and of the objective for the system.

The default option expresses the State’s ambition for the premium pension

Our terms of reference state that the default option should be the starting point for saving in the premium pension and that there should not be any requirement to choose funds in the fund market- place so as to get a cost-effective, secure and stable pension insurance. According to the statement of the remit of the review of the default option in the premium pension, one starting point for the reform of the premium pension system is that the State needs to set an objec- tive and an appropriate risk level for the default option.41 In the view of the Inquiry the objective of and level of risk for the default option must therefore be considered to express the ambition of the State in terms of a desirable expected return and volatility in the premium pension system. According to the Inquiry, it appears to be directly inappropriate to set different quantitative objectives than for the default option since this would mean the State signaling that the degree of achievement of the objective would be dependent on whether or not individuals choose funds in the fund marketplace.

The Inquiry considers that the conflict described above between freedom of choice and achievement of the objective is real and that it must affect both the design of the system and the level of detail of the objectives set. As regards the latter, it is, as stated in section 5.2.3, the view of the Inquiry that the objective of the premium pension system should be kept at a general level and mainly be aimed at qual- itative features and be described as the directions that they actually

40In practice this applies to all savers who deselect the default option, i.e. except the savers in the fund marketplace also the savers who choose their risk level or fund category, see section 5.5 on choice architecture.

41Fi2019/00913/FPM.

820

SOU 2019:44

Bilaga 3

are. Notwithstanding this, the premium pension system as a whole should be followed up through in-depth analyses and comparisons between, for instance, the return on capital and the volatility of pen- sion payments for those who have the default option and for those who have made choices in the fund marketplace, see section 5.3 about measuring objective achievement.

The Inquiry notes that saving in the fund marketplace can lead to outcomes that are both higher and lower than the State’s ambition for the premium pension system as expressed in the objective of the default option. This is an unavoidable consequence of the fact that the system contains freedom of choice. Whether this is acceptable is ultimately a matter of suitability that has to be decided in a political position. However, the Inquiry wishes to point to some factors that ease this conflict of interests, according to the Inquiry. First, the Inquiry considers that the State should make clear that only savers who want to, and consider they are able to, should choose funds in the fund marketplace. Second, the choice architecture should support this happening. Third, the funds in the fund marketplace should be procured and also be audited to a greater extent than they are at present. The selection entailed by procurement creates a possibility

–that does not exist at present – to weed out funds that are judged to have a lower likelihood than others of generating good returns, just as is done by other insurers in, for example, occupational pensions.

A special payment product needs to be investigated

The Inquiry’s proposal: To achieve the objective of a premium pension that has low volatility during the payment period, a separate investigation should be made of whether to supplement the premium pension system with a special product aimed at the payment phase. As part of such an investigation, proposals should be developed to handle the transition between the saving and the payment phase.

821

Bilaga 3

SOU 2019:44

Reasons for the Inquiry’s proposals

As described above, the level of risk during the payment period is of crucial importance for the possibility of delivering a premium pen- sion with low volatility. In the default option this can be handled by, for example, an automatic de-escalation from equities to fixed income, a generation fund or a traditional insurance policy. Savers who have chosen funds in the fund marketplace can be informed about the need for risk adjustment at a suitable point in time before retire- ment. One alternative to make it even easier for savers in the fund marketplace to find an appropriate level of risk and a possibility for de-escalation could be to offer these savers a special payment product.

The remit of the Inquiry does not include making a deeper investigation of and proposing such a product. However, such an investigation should be carried out in order to consider whether a payment product could replace the balance in the fund account on retirement. The payment product would involve an investment of the pensioner’s capital in an appropriate way taking account of the pensioner’s age. Savers in the default option could also be offered the payment product in cases where they want to have a de-escalation that differs from what is offered by the default option. To satisfy the interest of freedom of choice, such a product could be procured and possibly offered by several suppliers. The investigation should also consider how to design the choice environment for the payment product, for example whether it should be an opt out solution in which the saver needs to actively choose not to have the product. It should be mentioned in this context that the traditional insurance currently administered by the Swedish Pensions Agency could be a starting point for the development of a suitable payment product, for both the default option and the fund marketplace. However, the development of such a product needs to ensure that the product meets the diversification and other requirements that should apply to investments in such a product. In addition, the possibilities already available under current regulations to reduce the volatility of pay- ments by reviewing and developing present methods of calculating and recalculating the premium pension should be investigated.

822

SOU 2019:44

Bilaga 3

The role of the default option in achieving the objective

The Inquiry’s assessment: The objective of the default option is consistent with the objective of the premium pension system. The objective of the default option should be regulated by law.

Reasons for the Inquiry’s assessment

The Inquiry’s terms of reference state that the starting point for the management of the premium pension should be the default option. However, deliberations about the risk level of the default option during the saving period and the payment period are not included in the remit of the Inquiry and have been investigated separately in the Ministry of Finance’s review of the default option in the premium pension.42

The Inquiry notes above that the State’s ambition for the pre- mium pension system is expressed in specific terms through the default option. The remit of the Inquiry includes ensuring that the objective of the default option is consistent with the objective of the premium pension system. In the light of the above discussion, this is so by definition. The Inquiry considers that this requires that the objective of the default option is regulated by law.

The objective of the default option is going to be of crucial impor- tance for the management of the capital in the default option. The risk level chosen is influenced directly by how the objective is for- mulated. The premium pension is part of the protection of standards that covers all insurees in old age, and its importance for the incomes of future pensioners will increase as the system is phased in. In these circumstances it is not appropriate to delegate the decision on the objective to the responsible agency. It follows from these reasons that the objective of the default option ought to be regulated by law.

42Fi2019/00913/FPM.

823

Bilaga 3

SOU 2019:44

The role of the fund market place in achieving the objective

The Inquiry’s proposal: The procured fund marketplace should give pension savers the possibility to influence the risk level and investment approach of their premium pension assets by choos- ing among procured funds.

The procured fund marketplace should offer a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provide real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controll- able and of high quality.

Reasons for the Inquiry’s proposals

The fund marketplace should offer funds with different risk level

and investment approaches in order to provide real freedom of choice.

The inquiry considers that the procured fund marketplace should offer a range of for the premium pension system appropriate funds with different risk levels and investment approaches that provide real freedom of choice. It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice. This is because the meaning of the concept is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that the range of funds should be broad enough to satisfy most of the pension savers interested in making their own choices.

But since there is also a clear requirement for controllability and cost control, there is not room for many similar funds in the fund marketplace. Moreover, the more exact meaning of the term real freedom of choice is likely to change depending on the performance of the financial market and will therefore be a matter for the new agency. The interest shown by savers in choosing funds in the fund marketplace will also be of importance.

The funds ought not to be too similar, both to simplify the choice for savers and to create a cost-effective and controllable fund market- place for the organisation charged with examining the funds con- tinuously. The various fund categories should be based on generally accepted categories in the light of the best industry standards at any

824

SOU 2019:44

Bilaga 3

particular time. The Inquiry considers that it ought to be the new agency, not the legislator, that sets these restrictions on the basis of the financial knowledge available at any particular time so as to pro- vide sufficient flexibility. The various fund categories should therefore not be regulated by law.

At present there are around 500 funds in the fund marketplace. In the view of the Inquiry this is very many more than necessary to attain real freedom of choice of funds with different risk levels and investment approaches. This is also demonstrated by the fact that there are many funds with very similar approaches. It can be asserted that real freedom of choice means that it should be possible to choose between several funds that, while very similar, have different managers. However, the view of the Inquiry is that this is an expensive form of freedom of choice, in part because the costs of managing the system rise if many funds must be controlled.

Since the procurement is intended to select the best funds, a fund marketplace without funds that are too similar ideally means that worse funds are not selected. There can, admittedly, be reasons to have several similar funds so as to attain a functioning fund market- place and to avoid the State becoming too big an owner in individual funds. The Inquiry is aware that always being able to select the best funds is an idealised picture, but a procurement professional is nor- mally in a better position to examine and compare funds than most pension savers.

Section 5.4 on behavioural economics describes the global prob- lem that competition theory is decoupled when consumers are not capable of rejecting the worst and most expensive funds. But simply weeding out the funds that have the poorest prospects of offering a good saving product increases the possibility that the fund market- place will contribute to achieving the objective of the premium pen- sion system. By establishing a procured fund marketplace, the com- petition aspect of the premium pension system can become relevant again and create sound price pressure and relevant innovative power in the fund market. In section 6.5 the Inquiry describes how insurers in occupational pension schemes make selections of funds for their fund marketplaces. The existence of and methodology for the selection of funds in the occupational pension system is likely to be able to serve as a model for the design of the selection of funds for the fund marketplace of the premium pension.

825

Bilaga 3

SOU 2019:44

In practice the cost aspect will greatly limit the number of funds compared with today. How many funds a procured fund market- place will ultimately contain will thus be a trade-off between what is required to achieve real freedom of choice and what can be managed and controlled at a reasonable cost. For that reason, the Inquiry does not consider that an objective should be set for the number of funds. Section 5.5.1 about choice architecture sets out the Inquiry’s pro- posal of how to interpret real freedom of choice in terms of fund categories and of procured funds.

Should the risk in the fund marketplace be limited?

The Inquiry’s assessment: There should not be any prior limita- tions on the fund marketplace regarding the risk level and invest- ment approach of the funds. Instead it ought to be left to the new agency to ensure that the risk level and investment approach of the funds procured are suitable for premium pension savings.

It ought to be the choice architecture, and not any constraint on freedom of choice, that deals with the potential negative effects of too high or too low risk in individual funds by support- ing conscious choices; and it should do so by making it possible to compose diversified portfolios on the basis of savers’ wishes.

Reasons for the Inquiry’s assessment

Given the overall objective of a secure and stable pension, the question arises of what risk can be accepted in a state fund marketplace pro- cured by the State. On making their choice, the savers who choose to invest their premium pension assets in funds in the fund market- place do indeed take over responsibility for how their assets are managed; yet in a choice environment within the social insurance system, which is intended to provide a secure and stable pension, it is still relevant to consider whether there ought to be limits for how risky the choices available should be. It goes without saying that the risk in funds at the fund marketplace should be able to be both higher and lower than in the default option, but surely the risk in a social insurance system ought not to deviate manifestly from it.

826

SOU 2019:44

Bilaga 3

Since the default option will be the basis for the system and since there will, in the longer term, probably be a more limited number of savers in the fund market place, those who actually are there ought to be sufficiently aware of their own responsibility and the risk they have taken. In the Inquiry’s assessment, this indicates that the legislator does not need to be restrictive regarding the riskiness of funds that can be accepted in the fund marketplace.

A fund marketplace without any actual restrictions regarding risk means that it is possible for savers to design portfolios only contain- ing risky funds during both the saving and the payment period. This manifestly increases the risk of a both low and volatile pension, which could conflict with the objective of a pension with low volatility. However, the choice architecture proposed in section 5.5.1 contains monitoring, information, guidance and confirmation steps. This means that savers who choose to move to the fund marketplace will, in the Inquiry’s assessment, generally have sufficient knowledge and under- standing of what their own choice entails.

This does not exclude the possibility that there will, nevertheless, be savers who make directly inappropriate choices in the fund market- place. It is even less the case that it excludes the possibility that some savers will get low pensions even though they have made considered choices; the fact that investments are risky means that they will give poor outcomes in certain cases and periods. However, introducing restrictions in risk to prevent a small number of savers from making bad or risky choices means, in the view of the Inquiry, excessive constraints on savers who choose to make use of the right to free- dom of choice. At the same time, the risk of inappropriate choices is limited by the proposed choice architecture and information about the consequences of leaving the default option and instead choosing funds on the fund marketplace.

Moreover, it is part of the mission of the new agency to ensure through relevant categorisation and relevant requirements in pro- curements that only funds that are suitable for premium pension saving are offered; for more information see section 11 on the regu- latory framework for procurement of funds for the fund marketplace.

827

Bilaga 3

SOU 2019:44

Freedom of choice: both opportunity and risk

The procured fund marketplace will probably contain considerably fewer funds than at present. The funds will have undergone a com- pletely different quality control through the procurement and the funds offered will be examined continually in order to control that they always meet the requirements specified in the fund agreement. This does not, however, entail any guarantee that the return from the funds will always be good. Even though the funds in the fund marketplace will have been selected by the new agency on profes- sional grounds so as to be the best funds in each category represented, this will, in retrospect, turn out to not always have been the case. So, the fact that the fund marketplace is procured is no guarantee against poor outcomes also occurring in the future in funds chosen by savers. It can be noted that this also applies to the default option, just as it does all investments in the capital market. This is an unavoidable effect of the characteristics of the capital market.

Against the background of the responsibility of the State for social insurance provision, the importance of fostering knowledge of the risks and opportunities of freedom of choice ought to be stressed here. Savers who choose funds by themselves should there- fore be given clear information and confirm specifically that, on choosing funds in the fund marketplace, they take over the full respon- sibility for the management of their portfolio and also the responsibility for maintaining it throughout their lives, which is of particular impor- tance ahead of and during their retirement.

Measuring achievement of the objective

New role for the Swedish Pensions Agency

The Inquiry’s proposal: Based on the objective of the premium pension, the Government or the agency designated by the Govern- ment should continuously formulate key figures and measure the achievement of the objective of the system. This should include measuring the degree of freedom of choice for savers in the fund marketplace. The Government should give this role to the Swedish Pensions Agency.

828

SOU 2019:44

Bilaga 3

Reasons for the Inquiry’s proposals

The objective proposed by the Inquiry for the premium pension system is set out in section 5.2.3. According to the Inquiry, the objective of the premium pension system should be stated in a law. For that reason, the objective should have a long-term character that is not altered as a result of more or less temporary changes in the financial market. For this and other reasons the Inquiry’s proposal of an objective is not expressed in figures.

Another weighty reason for not formulating quantified objectives for returns and volatility in the premium pension system is dealt with in section 5.2.4 on the tension between freedom of choice and quantitative objectives. The freedom of choice in the system gives more unpredictable objective achievement from the outset, and the relevance of setting up quantified objectives therefore decreases con- siderably. The return for the pension savers who compose their own portfolios will be able to be both higher and lower than the return objective proposed. The return objective should therefore be aimed at the default option in the first place and should also act as a com- parative value for the return in the fund marketplace.

There is also a risk in the case of premium pension payments with low volatility of a different objective achievement in the fund market- place on account of savers own choices. However, it should be part of the State’s responsibility to take action, chiefly through the choice architecture and a special payment product, to avoid excessively volatile choices. The Swedish Pensions Agency ought therefore also have the task of providing information about choices and the consequences of choices and of thereby contributing to greater objective achieve- ment, even for those who make their own choices, see section 5.5 on choice architecture.

The Swedish Pensions Agency ought to be responsible, as the insurance provider of the premium pension, for continually monitor- ing whether the objective has been achieved and presenting monitor- ing information in, for instance, the annual publication the Orange Report, which is the annual report of the pension system.

The Inquiry has not formulated freedom of choice in the pension system as an objective. Instead the Inquiry has proposed viewing free- dom of choice as a right in the system that individuals can choose to, but should not feel obliged to, use. Even though it is not an objec-

829

Bilaga 3

SOU 2019:44

tive, the degree of freedom of choice should be measured and eval- uated continually. Variations in outcomes regarding returns and volatility can be an indicator that the fund marketplace offers real freedom of choice. Of course, another important indicator of whether the fund marketplace offers real freedom of choice is savers’ own views on the matter, i.e., whether savers consider that the range of funds is broad enough. This should therefore be studied regularly through focus groups and surveys, for instance. The Swedish Pensions Agency ought also to be responsible for the task of measuring the degree of freedom of choice in the fund marketplace.

Ought the objective of the premium pension system to be considered as part of the annual evaluation of the AP Funds?

The Inquiry’s assessment: The objective of the premium pension system ought not to be considered as part of the annual evalua- tion of the AP Funds.

Measuring the objective is part of the task of the Swedish Pensions Agency to evaluate the impact of the pension system on individuals and society.

Reasons for the Inquiry’s assessment

The work of the AP Funds is examined each year by the Govern- ment. This examination is compiled in an annual report that is delivered to the Riksdag by 1 June each year. The report includes a compilation of the annual reports of the AP Funds for the year concerned and an evaluation of the activities of the AP Funds since the evaluation started in 2001.

The Swedish Pensions Agency has the role of evaluating the impact of the pension system on individuals and society. The Agency presents analyses and evaluations of this continually in various reports and annually in the Orange Report, which is the annual report of the pension system. The Inquiry considers that the most natural arrange- ment is for the analysis and monitoring of the objective of the pen- sion system to be presented in one of the Swedish Pensions Agency’s

830

SOU 2019:44

Bilaga 3

reports, since the system perspective is the essential point, not the performance of the AP Funds.

Behavioural economics research casts light on deficiencies in the design of the premium pension system

Individuals’ behaviour and long-term pension saving

In recent decades a new branch of academic studies has emerged in the borders between economics and psychology: behavioural econo- mics. Alongside this, twenty years of Swedish premium pension sav- ing have provided considerable insights into individuals’ behaviour in financial matters. To realise a design of the premium pension system that is adapted to how people behave, it is therefore relevant to take account of research results in behavioural economics in general, and Swedish experience specifically.

Even though research in behavioural economics has grown strongly in recent years, significant parts of this research were already well- established when the pension system was introduced. The fact that, despite this, the legislator did not take more account of research results in behavioural economics when designing the premium pension system can presumably be attributed to the spirit of that period, which was characterised by strong confidence in the capital market following record rises in financial markets. Ideological reasons were also prominent; given the deregulation in other markets, it became natural to also introduce freedom of choice in the pension system.

The general conclusion of behavioural economics – that, for various reasons, individuals are not as rational as many economic models assume – is of particular relevance for pension saving. Pension saving is a recurring example of a complicated decision situation in which individuals either save too little or too much, seek or are offered advisory assistance that is not always economically rational or take investment decisions that are seldom economically rational either.

The first premium pension choice in 2000 was unique in many ways. The marketing was extensive, the message one-sided (“Choose!”) and the outcome distinctly different from choices in other pension systems. The experience of other pension choices is that the share staying in the non-choice option is usually higher than the share making their own choices. In contrast, in the first premium pension

831

Bilaga 3

SOU 2019:44

choice the share creating their own fund portfolio was 67 per cent, which can be seen as a result of the message presented. Compared with previous studies, there were also considerable differences in terms of which individuals made active choices: women were more active than men and younger people were more active than older people.

After the first choice, activity in the fund marketplace fell, partly because the message and marketing were changed. It is, however, not relevant to compare the first choice with the first-time choosers in the coming years, who will often be young individuals who have received their first pension credit and therefore have a small sum to invest. But the choice frequency was also low among other savers. In recent years, as of 2014, the share of savers switching funds has been around 5–6 percent. It is possible to object here, pointing out that in long-term saving there is no need for savers to review their holdings and make switches on an annual basis – perhaps savers are invested in exactly the funds they want and their low activity should, instead, be seen as a sign of this.

However, around 40 per cent, or over a million savers, have retained the same fund choices they made in 2000, a sign of the status quo bias in behavioural economics, i.e., an unwillingness to change decisions made previously. Even though a certain proportion of these fund choices are generation funds (11 per cent) and could therefore be regarded as rational since such savers do not need to maintain their choice to the same extent, there are reasons to assume that many fund choices are not rational. Many savers probably had difficulty designing a well-diversified, efficient investment portfolio adapted to their own balance sheet (own human capital, other assets includ- ing future valuation of real property, for instance) and their own risk capital, and reviewing the portfolio regularly. Several of the phenomena identified as risks by behavioural economics can be identified when non-professional investors have to take investment decisions in the context of individual pension saving. Nor do professional investors wholly avoid making equivalent incorrect decisions in their activities.

832

SOU 2019:44

Bilaga 3

Premium pension and behavioural economics

A concept that sheds light on why individuals’ decision-making often deviates from what is most rational on the basis of financial theory is naive investment strategies. This means, for instance, that decisions are steered towards the fund categories that dominate the selection. If the majority of funds in the fund marketplace are equities funds, savers tend to choose those specific funds since savers expe- rience their dominance in the range as an indirect recommendation. In the premium pension system 68 per cent of funds in the fund marketplace are equities funds and 64 per cent of the capital (exclud- ing AP7 Såfa) has been invested in them.

Another expression of naive diversification is the use of various rules of thumb due to a lack of time, energy or ability to make a deeper analysis. One example is the 1/n rule, which involves allocat- ing equal shares of capital to the funds chosen. If, for example, a saver has chosen five funds, they allocate 20 per cent of their capital to each fund without a deeper analysis of whether this partitioning creates the most efficient portfolio. Out of the savers who chose funds in the first premium pension choice in 2000, 74 per cent of those who chose two funds invested 50 per cent of their holdings in each of them. The corresponding shares for four and five funds were around 40 per cent of savers.

Many pension savers have considerable difficulty in analysing their financial situation as a whole. For most people, evaluating their human capital, their other pension saving, their other saving and their other assets and liabilities – and forming a view of their specific risk preference for premium pension saving on that basis is a difficult task. This is due to factors including lack of interest, lack of analytical knowledge and lack of knowledge about actual assets and liabilities, but probably also to fundamental factors such as genuine uncertainty.

One closely-related phenomenon is considerable investments by individuals in their home market or neighbouring area, which is called home bias. This means that savers do not make use of international diversification to spread their risks efficiently. In the premium pension system about 45 per cent of the capital in the fund marketplace is invested in assets traded in Sweden, which can be compared with Sweden’s share of the world economy, which is about 0.7 per cent measured as GDP. Furthermore, apart from the buffer fund’s for-

833

Bilaga 3

SOU 2019:44

eign investments, the income pension is wholly linked to the growth of the Swedish economy, and especially its income growth. Even though there may be good and rational reasons for savers to invest their assets in their home market, which they probably know most about and have most faith in, they risk not spreading their risks suf- ficiently.

Behavioural economics research also shows that savers often have difficulty assessing the quality of different fund managers and funds and the probability of different outcomes. As a result, savers often invest in funds that have had high historical returns in the belief that these funds will continue to have them. Another result of the diffi- culty of assessing the quality of fund managers is that savers tend to choose brands known to them: national rather than international and established rather than more unknown managers.

To take a well-founded investment decision savers need to make an analysis of a number of historical facts such as return, risk (volatility), return in relation to risk (the Sharpe ratio), fees such as the TER (total expense ratio) and TKA (ongoing charges including commissions) and so on, combined with a qualitative analysis of the fund management. The latter includes taking account of the manage- ment team and the strategy and objectives of the fund management in order to assess the ability of the management team to deliver a good return. In combination with a menu of financial choices with a large range of funds, this tends to make savers passive and paralysed and to result in them sticking with the default option or their first choice. When a choice is overwhelming, it is also common to take short-cuts such as choosing funds based on brands and advertising or simply taking one of the funds presented first; it is, for example, much more common for funds beginning with A to be chosen when the alternatives available are presented in alphabetical order.

One event that has often been used as an example of irrational choices in the premium pension system is the alteration of the form used when drawing premium pension. During the saving period, savers’ assets are invested in fund insurance in the default option or in funds in the fund marketplace chosen by savers. When they draw premium pension, savers choose whether their assets will stay in the fund insurance or be transferred to the traditional insurance managed by the Swedish Pensions Agency. Up until 2009 the form was designed with fund insurance as the default option, i.e. the prospective pen-

834

SOU 2019:44

Bilaga 3

sioner was forced to make an active choice of traditional insurance if they wanted to have it. Then around 20 per cent chose the tradi- tional insurance. As of January 2010, the form was designed without a default option, i.e. the prospective pensioner was now forced to give active consideration to both alternatives: fund insurance and traditional insurance. The share choosing each product then became around 50 per cent. In May 2011 the form was changed back to its original design and the share choosing traditional insurance fell back to the previous level: around 20 per cent. The example has frequently been used since then as support for the view that the default option has a strong effect on individuals’ behaviour and that savers are steered implicitly in their choices by the ‘framing’ of the choice architecture, in this case the design of the form.43

To sum up, special difficulties are associated with individuals’ behaviour in long-term pension management. This is due, in part, to the requirements for dynamic decision-making and the difficulties of compose an efficient portfolio and of valuing the funded pension in relation to other assets. It is also due to the fundamental difficulty savers have in determining their own risk preference and choosing a combination of funds that matches it. Moreover, savers need to understand and apply diversification in their portfolios, for instance, to realise which assets covary, to evaluate the quality of their fund manager and to consider the need to rebalance their portfolio in the light of both market changes and age. There are, of course, a con- siderable number of savers who have made conscious, informed and rational choices in the management of their pension capital. How- ever, the Inquiry has not been able to find support in behavioural economics research for the great bulk or even a majority of savers having done so or having the capacity or even the wish to do so.

43See, for example, the Swedish National Audit Office’s report Retiring – why so complicated? [Att gå i pension – varför så krångligt?] (RiR 2014:13) and the report of the Swedish Social Insurance Inspectorate Choice of traditional insurance or fund insurance on retiring [Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pensionering] (ISF 2014:26).

835

Bilaga 3

SOU 2019:44

Individuals’ low level of financial literacy creates a market for both unprofessional and professional advice

One area in behavioural economics, called financial literacy, examines the extent to which individuals are capable of making well-founded financial decisions. One central conclusion is that many adults have deficient knowledge of fundamental financial concepts and difficulty in performing simple calculations. One result is that many savers have considerable difficulty in understanding and assessing the impor- tance of fees and returns and that this has consequences for their ability to make rational choices. Without knowledge of the difference between equities and fixed income it is probably difficult for savers to compose an adapted portfolio and manage it efficiently for the rest of their lives.

Finansinspektionen [the Swedish Financial Supervisory Authority] is doing mapping work on the financial literacy of Swedes in coopera- tion with external researchers. The results show that there are great differences in numeracy and financial skills in the Swedish adult population. Poorly educated people and low income-earners show weaker results.44

When individuals feel that they need to deal with their pension but realise, at the same time, that they do not have the ability to do so, a market comes into being to exploit this discrepancy. Since the introduction of the premium pension system an extensive advisory market has emerged. The first premium pension advisers, called the ‘asset management companies’, began to offer their services as early as 2005. This service meant that the companies took over asset management in return for a fee. The most expensive asset manage- ment services cost around SEK 1 000 for one year’s management excluding the fund management fee; compared with which the default option, AP7 Såfa, costs an average of around SEK 170 per year.45 In 2011, as a commission from the Government, the Swedish Pensions Agency stopped the ‘large-scale fund switching’ initiated by the asset management companies. After this intervention, the large asset management companies transferred savers’ assets to their own funds,

44The memorandum Numeracy and financial skills [Räknefärdighet och finansiell förmåga], Johan Almenberg, Roine Vestman and Jenny Säve-Söderbergh (2015), annex to Finansinspek- tionen’s memorandum Half of consumers lack basic financial literacy [Hälften av konsumenterna saknar grundläggande finanskunskaper] (FI reg. no 151579).

45The average premium pension fee for savers with AP7 Såfa is currently around SEK 50 and the average fund management fee is around SEK 120, source Swedish Pensions Agency.

836

SOU 2019:44

Bilaga 3

which were specially created for the premium pension system. These funds were then often marketed through aggressive, and sometimes misleading, telemarketing. It was estimated that in 2016 around 440 000 pension savers, or just over a sixth of pension savers with their own portfolio, were using asset management services for the management of their premium pension funds.46 So these savers were paying someone else to manage their freedom of choice.

International experience in line with Sweden’s

Australia47 introduced a funded occupational pension scheme in the 1980s. The products offered quickly turned out to be both expensive and complicated. A supervisory authority was set up and tried to increase transparency about fees and returns and to permit switches between products. It was hoped that individuals’ rational behaviour would lead to them not choosing the bad products and that this would drive the market towards the best ones. But the switch rate was low. Instead an advisory industry emerged. In recent years the inability of the market to solve the problems has become

46Customer problems reported in the premium pension area [Rapporterade kundproblem inom premiepensionsområdet (PID156383)], Swedish Pensions Agency 2017, p. 10.

47The descriptions of Australia, Chile and the UK are partly taken from the Pilot study of possible structural changes for a more secure and more efficient premium pension system (2017/03516/SF).

837

Bilaga 3

SOU 2019:44

apparent. Many savers who have made a choice have made it on the recommendation of an adviser, and this led to a discussion about commissions – which have since been prohibited. The authorities have drawn the conclusion that further transparency and informa- tion will not lead to individuals being better able to make rational decisions about their pension saving. At present a policy discussion is under way about viewing occupational pensions as an institutional market rather than a consumer market.

Chile was one of the first countries to move from a defined- benefit to defined-contribution system, doing so in connection with the reform of its occupational pension system in 1982. Special com- mercial pension funds were created, known as AFPs (Administradoras de Fondos de Pensiones). They were only allowed to offer one product and there was clear detailed regulation. The assumption was that, with a standardised product, competition between AFPs would lead to lower costs and better quality for savers.

Over the next 20 years, AFPs did not compete on price but by offering savers gifts (such as toasters, trainers and bicycles). Fees and costs for savers were high: in 1994 they amounted to 10 percent of annual premium payments.

Critics argued that the costs of freedom of choice – between pro- viders of what was in practice a standardised product – had become too high, partly because competition based on price did not work. If the AFPs were allowed to offer more than one product, competition would increase and the costs of the system decrease. In 2002 the system was reformed, giving AFPs the right to offer five generation fund profiles that individuals could choose between.

The increase in freedom of choice turned out not to solve the basic problem of high fees. To improve competition, an auction was introduced in 2008, with the various AFPs having to submit bids. The winner of the auction received all premiums from new savers over a two-year period, but the fee level also had to be offered to existing customers.

The auction mechanism resulted in lower prices, but 80 percent of savers still chose to stay with their original AFP, paying a higher price than necessary. Only one AFP participated in the most recent auction in 2016. Recently a state-owned AFP was proposed.

Chile’s experience shows that despite a standardised product offer- ing and a large difference in price, many people still chose not to

838

SOU 2019:44

Bilaga 3

engage with the system. Price competition failed to appear, and market forces did not succeed in giving individuals an attractive price for a standardised product.

In 2008 the UK introduced a statutory occupational pension reform known as auto-enrolment, which meant that employers had to offer employees an occupational pension that the employee could then opt out of. The funding of the system is favourably structured, so that it is normally rational for employees to opt for an occupational pension. The default option is to have an occupational pension, i.e. individuals must actively decide to opt out. This has led to a very large share of employees now saving for an occupational pension. The share actively opting out of saving for an occupational pension is around 5 per cent.

The freedom of choice in the system lies with the employers, who procure the pension provider they want. The National Employment Savings Trust (NEST) is a state-financed provider that is obliged to accept all employers that want to become customers. In other respects, NEST competes with other operators in the auto-enrolment market. Because the State introduced a low-price operator in the market, the general price level for occupational pensions has fallen.

Previous insurance solutions in the UK often had large fund marketplaces. Distribution took place via independent financial advisers, who used the fund marketplace to compose portfolios for their customers. Since the auto-enrolment reform was introduced, the market has moved in the direction of being simpler for customers, and this has eliminated the need for advice and reduced costs. The ban on commission-based sales has also had an impact. The new providers in the occupational pension market offer much simpler products. NEST offers no fund marketplace; instead, it has a default option, which contains 98 percent of the savings capital, and a few optional off-the-shelf package solutions. There is also a commercial provider that only offers a default option without any selectable options.

In the US the national pension, Social Security, is an income- related defined-benefit pension. In addition, there is voluntary occupa- tional pension saving offered via employers. The majority of these plans are defined-contribution plans and are called 401(k) plans. Per- sonal accounts are linked to them, and both the employer and the employee can make deposits in the accounts. There is no real equivalent

839

Bilaga 3

SOU 2019:44

of collective bargaining agreements, and deposits are made on a voluntary basis. The most common model is for the employer to match the sum deposited by the employee. More than half of all employers in the US make provisions to some form of occupational pension. Employees can deposit a maximum of around 25 per cent of their income in this pension saving.

For employers the defined-contribution 401(k) plans are cheaper than defined-benefit plans. The plans play an important role in a changed labour market in which employees are more mobile and have more employers. Furthermore, they give employees a sense of being in control of their pension saving, and the possibility of invest- ing some of their pension assets in the capital market.

However, the 401(k)-plans in the US have been criticised because the system requires pension savers to take far too difficult and com- plicated decisions: about whether, and how much, money to deposit, about how to invest the assets, about how to view their old plan when they change jobs and about how much money to draw and how to manage it during the payment period.48

Fund managers have also been accused of not primarily looking to the best interests of savers and of instead using the pension plan as a marketing and distribution channel for their own, often under- performing, funds. Fund managers tend to make decisions that have an adverse impact on savers’ pensions at the same time as savers do not behave as well-informed consumers by choosing not to join these managers’ funds.49

When it comes to how administrators of fund marketplaces select funds for 401(k) plans, these administrators have been criticised because the funds selected perform worse than their index, at the same time as fund switches in the fund marketplace seldom generate a better return since selection tends to be based on historical returns. Pension savers’ own investment strategies very rarely provide any added value.50

Employers who offer 401(k) plans have to administer the plans “solely in the interest of the participants and beneficiaries”.51 This

48Coming Up Short. The Challenge of 401(k) Plans, Alicia H. Munnell and Annika Sundén, 2004.

49Are 401(k) Investment Menus Set Solely for Plan Participants? Veronika K. Pool, Clemens Sialm and Irina Stefanescu, 2015.

50How Do Employers’ 401(k) Mutual Fund Selections Affect Performance? Edwin J. Elton, Martin J. Gruber and Christopher R. Blake, 2013.

51United State Code 29 § 1104 (a) (1).

840

SOU 2019:44

Bilaga 3

definition has been the subject of a large number of lawsuits in recent years that have dealt with unjustifiably high costs and inappropriate investment arrangements. The key issue has often been whether the plan has been prudent enough in its investment decisions. The legal proceedings have led to some self-regulation with more cheap index funds and other ways of reducing costs. There is, however, criticism that the litigation inhibits innovation and product development.

One of the largest 401(k) plans is the federal employees’ Thrift Sav- ings Plan (TSP) with some 5 million savers and over USD 500 billion in assets. TSP pension savers can choose between six different funds: a Lifecycle fund, a Government Securities fund (Treasury bills and bonds issued by the federal government), a Fixed Income Index fund (mixed bonds), a Common Stock Index fund, a Small Capitalisation Stock Index fund and an International Stock Index fund.

Summing up, it can be concluded that the pension systems of the countries described above have a different design from the Swedish system and function in a different environment and culture. There are, however, distinct similarities concerning experience of how indi- viduals behave, or do not behave, and of how the advisory market grows when the system becomes too complicated. The Inquiry can conclude that neither information, transparency nor standardisation is of any help if the product sold is too complex for most individuals.

Choice architecture is the key to a well-functioning premium pension system

The Inquiry’s proposal: The choice architecture of the premium pension system should encourage pension savers to make informed and considered choices about how to invest their premium pension assets.

The Inquiry’s assessment: The premium pension system should be designed and administered in such a way that only savers who want to and can compile their own fund portfolios in the fund marketplace do so. A well-considered and well-maintained choice architecture, which provides support and guidance, is crucial in ensuring that this will come about.

841

Bilaga 3

SOU 2019:44

The selection of funds in the way done by insurance providers in, for instance, the occupational pension system counters some of the problems faced by individuals when choosing funds in the premium pension system.

Reasons for the Inquiry’s proposal and assessment

Terms of reference

The Inquiry’s terms of reference state that the starting point for the reformed premium pension system should be the default option. They also state that, in addition to the default option, there should continue to be a fund marketplace for the premium pension with funds that have different investment approaches and risk profiles. The fund marketplace should offer real freedom of choice and make it possible for savers to take on responsibility for the management of their assets. Furthermore, the Pension Agreement and the state- ment of the remit of the review of the default option says that it should be possible to adjust risk upwards or downwards as part of the default option.52

Our terms of reference and the Pension Agreement note that the present design of the fund marketplace makes the choice situation difficult for most savers and risks leading to irrational choices that do not benefit savers. They also say that the State should take more responsibility for designing the premium pension system on the basis of how people actually behave and not of how it is considered they ought to behave. The starting point of the reformed pension system should be the default option and it should be a cost-efficient, secure and stable pension insurance that does not require deep knowledge or any action on the part of pension savers.

As regards the transition from the default option to the fund marketplace our terms of reference state that pension savers who choose to invest their premium pension assets in one or more funds in the fund marketplace should be informed that, by doing so, they take over the responsibility for choices and the maintenance of choices. The State should take more responsibility than it currently

52Fi2019/00913/FPM.

842

SOU 2019:44

Bilaga 3

does for the choice environment offered being comprehensible, reli- able and secure.

Our terms of reference also state that funds in the fund market- place should be procured on the basis of principles of freedom of choice, sustainability and controllability. The funds should be of good quality and the range of funds should be sufficient to maintain real freedom of choice.

Lessons from behavioural economics

One prominent conclusion of behavioural economics research is that individuals seldom behave in a rational way in the type of decision situation that arises in pension saving. This is why designing a well- considered choice architecture is a central task for insurers providing pension insurance. One starting point is that even relatively small changes in the decision situation can make it simpler for individuals to make decisions that promote their own welfare, and sometimes also collective welfare, without limiting their own freedom of choice. This corresponds to what is called ‘libertarian paternalism’ or, put simply, nudges53 or behavioural insights (BI)54.

As early as a couple of years after the introduction of the premium pension system it was noted that pension savers faced considerable difficulties in choosing from the large range in the fund marketplace. In the report Difficult to navigate? Premium pension savings on the right course the inquiry chair argued for dividing savers into three categories:

1.Savers who cannot or do not want to choose. These savers should have the default option.

2.Savers who want to but cannot choose. These savers need deci- sion support.

3.Savers who want to and can choose. These savers are able to cope with the fund marketplace by themselves.

53Nudge, Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness, Richard Thaler and Cass Sunstein, 2008.

54OECD (2019), Tools and Ethics for Applied Behavioral Insights: The BASIC Toolkit, OECD Publishing, Paris.

843

Bilaga 3

SOU 2019:44

The Inquiry considers that the overall experience gained in recent years and the compilation made of behavioural economics research above show that the needs analysis made in the report Difficult to navigate? Premium pension savings on the right course is no longer fully relevant. Relatively deep knowledge and continuous engage- ment are required to be able to make long-term financial decisions about pensions. A reasonable starting point regarding what know- ledge should be assumed for anyone choosing funds in the fund marketplace is that they have the ability to:

•assess their individual risk preference

•assess their ability to withstand losses

•assess what knowledge and engagement different funds require over time

•evaluate and maintain their choices throughout their saving period on the basis of the composition of their portfolio.

Many pension savers do not have this knowledge and these abilities. Nor is it reasonable, as part of a compulsory social insurance system, to demand such knowledge and abilities, or to build the design of the system on the basis that savers have this knowledge or these abilities. The experience of the system up to now also shows that, in practice, it is not possible to supply such knowledge and abilities for a broader group of pension savers through decision support or finan- cial education of the population. People who cannot compose and manage a well-diversified portfolio should therefore not do so either. They should even less be encouraged to do so, either directly or indirectly. Behavioural economics research indicates that these people should stay in the default option.

844

SOU 2019:44

Bilaga 3

the funds judged to be best placed to give good returns are selected (see section 6.5). Viewed in the light of the experience of the pre- mium pension so far and of the conclusions of behavioural economics, the Inquiry sees no reasons why the State as an insurance provider should act differently.

The Inquiry considers that the premium pension system should be designed and administered in such a way that only individuals who both want to and can compose appropriate portfolios for pen- sion saving do so. It is, of course, not possible to guarantee that this will happen in every instance, but the system should be designed and administered in such a way that it happens as far as possible. A well- considered and well-maintained choice architecture is the most important instrument to ensure that savers who do not want to choose funds, or who lack the knowledge to do so, save in the default option instead, while those who both want to and are able to choose funds themselves do so in the fund marketplace.

Main features of a new choice environment

The Inquiry’s proposal: The definition of choice architecture in the premium pension system should be the structure of choices that a pension saver is faced with and the support and information that is given when a pension saver chooses how their pension assets will be managed.

The choice architecture in the premium pension system should be designed to make the default option the starting point for all pension savers.

For those who want to make their own choices there should be a possibility of choosing a risk level in the first place.

After that, it should be possible to choose between different fund categories.

845

Bilaga 3

SOU 2019:44

Finally, it should be possible to choose between procured funds in the fund marketplace.

A choice of risk level, fund category and fund in the fund marketplace should be preceded by the saver being given written information about the meaning of the choice. The saver should also confirm in writing that they have read this information.

A request to switch funds should, as at present, be made elec- tronically in the first place.

The choice architecture should be developed continuously. The new agency should be able to issue more detailed regula-

tions about the choice architecture.

Reasons for the Inquiry’s proposals

Behavioural economics research shows that economic theories about individuals making rational choices in well-functioning markets do not stand up in practice in many industries. This applies to pension saving in particular since it involves complicated products and very long-time horizons for the individual. The demands made on the ability of individuals to compile an efficient and well-diversified invest- ment portfolio also exceed most individuals’ knowledge for and interest in this matter. This has also created an advisory market, which was not the intention of the freedom of choice in the premium pension system.

Therefore, an appropriate choice architecture needs to be intro- duced for the premium pension system. Choice architecture means a logical structure of the choices a pension saver is faced with when the pension saver is to choose how to invest their pension assets. Prior to every choice situation the choice architecture should contain the support and information necessary for the choice concerned.

A weak or ill-conceived choice architecture increases the risk that savers’ own attempts to compose a portfolio will be based on rules of thumb, short-cuts and other phenomena known in behavioural economics. This then distinctly increases the risk of financial mistakes that impact on the saver’s pension. Savers should not be blamed for this – if a choice environment containing complicated financial pro- ducts is over large, it is unmanageable for most savers. Against this background the Inquiry considers that at least the following require-

846

SOU 2019:44

Bilaga 3

ments need to be set for the choice architecture in the premium pension system.

If the saver does not only want to choose risk level, there should be a possibility, in the first place, of choosing one or more fund categories that the saver can invest their assets in.

If the saver does not only want to choose categories, there should be a possibility for the saver of investing their assets in procured funds in the fund marketplace.

The number of categories in the third step and the number of funds in each category in the fourth step of the choice architecture vary depending on factors including the demand from pension savers and the possibility of achieving the objective of the pension system and maintaining the principle of freedom of choice. See section 10 about general principles.

The Inquiry considers that the saver should confirm in writing (normally by a digital signature) that they have read information about what compiling their own fund portfolio means. However, over and above the fact that the confirmation is needed to move forward in the choice process, it should not be assigned any further legal impor- tance, but should serve as a important point for the saver to note.

As at present, it should be possible to choose the default option again after choosing funds in the fund marketplace.

In the electronic choice environment savers should be given appropriate tools, guidance, support and information to simplify their choices in and before every step. At present the absolute majority of

847

Bilaga 3

SOU 2019:44

fund choices and fund switches (99 per cent) take place through self- service services via the internet. Naturally this is mainly because of demand from savers, but another reason is that the Swedish Pensions Agency has consciously stressed electronic solutions ahead of paper forms. The Inquiry proposes no changes in these respects and con- siders, instead, that the general rule should continue to be electronic procedures and that paper forms should only be offered to individ- uals who neither can nor can be required to be able to use electronic services. The starting point for the choice architecture is thus digital solutions.

The proposed choice architecture thus consists of four parts, see Figure 1, presented to the saver in an online interface in the follow- ing order:

1.a default option,

2.a possibility of choosing risk as part of the default option, i.e. as part of state management,

3.a possibility of choosing category and

4.a fund marketplace containing procured funds.

The default option, choice of risk level and fund marketplace are all parts of the present premium pension system. The present default option, AP7 Såfa, is a generation fund that consists of the building block funds AP7 Equity and AP7 Fixed Income. At present the choices of risk level consist of the three fund portfolios, called risk port- folios, AP7 Offensive, AP7 Balanced and AP7 Cautious, which contain other combinations of the building block funds than the default option and therefore result in another risk level. The design of the default option is dealt with as part of the review of the default option.55 The general principles for the procurement of funds for the fund marketplace and the regulatory framework for this are dealt with in sections 10 and 11.

So the categories are the step in the proposed choice architecture that does not exist in the present premium pension system. Category choice means that the saver decides which category or categories of funds they want to invest their assets in, but not which individual funds. The categories could be designed through procured index

55Fi2019/00913/FPM.

848

SOU 2019:44

Bilaga 3

funds, for example. However, the exact design of the categories ought to be determined by the new agency. One starting point for the division into categories can, for example, be broad and established categories such as the equity categories of global, Sweden, Europe, USA/North America, Asia, emerging markets and global small enter- prises and a number of relevant fixed income categories. The categories can be called Premium pension category global equities and so on. The division into categories should be reviewed continuously in the light of savers’ demand and the performance of the capital market.

This third step satisfies wishes among savers who want to choose not only their risk level but also their investment approach. How- ever, in this step the saver does not need to make a choice of fund manager. The Inquiry considers that this step is justified by making it significantly easier for savers to choose between around 10 fund categories compared with hundreds of funds. In addition, it fulfils the principle of freedom of choice proposed by the Inquiry through the interpretation of real freedom of choice as the possibility for savers to choose the approach of their saving through different investment approaches and risk levels. Moreover, the choice of fund categories rather than individual funds gains support from research indicating that it is asset classes split up by sectors that explain the bulk of the variation and return in outcomes, and not individual funds.56

If the saver also wishes to make a choice of fund supplier, i.e. fund manager, it is possible to do so in the fourth step, which offers all procured funds in the fund marketplace.

The Inquiry’s assessment is that the size of the capital in the premium pension system creates good conditions to enable the design of the third step – the possibility to choose categories to lead to very low fees for savers through, for instance, procurement of index funds.

56See, for example,The Bare Bones of the Swedish Premium Pension offering, Anders Stenkrona, Stockholm University, 2017.

849

Bilaga 3

SOU 2019:44

Regulation of the choice architecture

However, the more detailed regulation of the choice architecture ought to take place at a lower level in the legislative hierarchy. One important reason for this is that the choice architecture needs to be reviewed and adapted continuously on the basis of saver behaviour, the performance of the fund market and behavioural economics research. The legislative process is unnecessarily protracted and com- plicated for these specific needs. Since the design of the choice archi- tecture is of great importance for the selection of funds, such more detailed regulations about the choice architecture should not be issued by the Government; this should be done by the new agency.

The main addressee of regulations concerning the choice archi- tecture is the Swedish Pensions Agency, which supplies the choice architecture in their online interface in relation to savers. Since the regulations are directed at the Swedish Pensions Agency and do not entail obligations for individuals or encroachment on their freedom or property, they are regulations that can be issued by the Govern- ment or the authority designated by the Government pursuant to Chapter 8, Article 7 of the Instrument of Government. Since the Riksdag is always able to issue an act of law in the Government’s area of competence (Chapter 8, Article 8 of the Instrument of Govern- ment) there is no impediment to the main features of the choice architecture being issued by law in accordance with the Inquiry’s proposal. However, the competence to issue more detailed regula- tions concerning the choice architecture should be given to the new agency, in accordance with what is stated above.

It should therefore be made clear through an informative provi- sion that the Government or the authority designated by the Govern- ment may issue more detailed regulations concerning the choice archi-

850

SOU 2019:44

Bilaga 3

tecture pursuant to Chapter 8, Article 7 of the Instrument of Govern- ment. The Inquiry’s proposal and the starting points of our terms of reference assume that the Government will not make use of its for- mal competence to issue regulations and will instead pass the issuing of new regulations regarding the choice architecture on to the new agency.

Choice of risk level as the first step after the default option

–possible even with the default option designed as a diversified growth portfolio

The Inquiry’s assessment: There is no tension between design- ing a choice architecture in which the first step after the default option is choosing the risk level and, at the same time, designing the default option as a diversified growth portfolio.

Reasons for the Inquiry’s assessment

The Pension Agreement states that in addition to the default option being the starting point for saving in the premium pension, there should be a possibility within the default option for savers to adjust their individual level of risk upwards or downwards. It also states that the default option should be reviewed, as has also been done in the memorandum The default option alternative in the premium pen- sion [Förvalsalternativet inom premiepensionen].57

The memorandum proposes changing the design of the default option with a clearer division into saving and payment phases. According to the memorandum, the present design of the default option as a generation fund containing several funds should be replaced during the saving phase by a fund designed as a diversified growth portfolio, focused on accumulating pension assets. The fund should, according to the memorandum, have a greater possibility of long- term and alternative investment strategies; the memorandum pro- poses that the possibility of daily trading and valuation should there- fore be limited.

57Fi2019/00913/FPM.

851

Bilaga 3

SOU 2019:44

The memorandum also proposes removing the possibility of risk adjustment in the default option alternative; the justification for this is that the possibility of adjusting risk should instead be satisfied by having funds in the fund marketplace that have been procured so as to offer diversification of risk and return in a relevant way in relation to the default option alternative’s fund.

The Inquiry considers that there is an unfortunate confusion of concepts in the memorandum. In the view of this Inquiry, a distinc- tion must be made between the default option as a product and the agency managing the default option. The Inquiry interprets the inten- tion of the Pension Group as being both for the first step after the default option to be choosing a desired level of risk and for this to take place as part of state management. It is also the opinion of the Inquiry that that is the most reasonable approach.

At present it is possible to adjust risk in relation to the default option (AP7 Såfa) as a product through the three risk profiles. The proposed changes of the default option as a product to a diversified growth portfolio without daily trading changes the possibilities of being able to adjust risk in relation to the default option as a product. But this is not the same thing as saying that it should not be possible as part of the same state management, i.e. in practice in the same authority, to choose risk in the first place, and not individual funds, after the default option.

The Inquiry therefore finds that there is no contradiction be- tween implementing the memorandum’s proposal with the default option designed as a diversified growth portfolio and, at the same time, designing the choice architecture in the way proposed by the Inquiry above, i.e. that the first step after the default option is choos- ing a level of risk. In fact, both proposals actually work in the same direction, that of strengthening the pension saver’s ability to make rational decisions about their premium pension in order to obtain as high a pension as possible. If the memorandum’s proposal of the default option designed a diversified growth portfolio is imple- mented, the choice of risk level, i.e. the second step in the choice architecture, can be designed through, for example, capital manage- ment in the form of a state fund shell, which can then consist either of state or procured private funds. How this is to be done in practice ought to be a matter left the new agency to determine in the light of

852

SOU 2019:44

Bilaga 3

what is most beneficial for savers and what will increase the possi- bilities to achieve the objective for the premium pension system.

The stronger the choice architecture, the more funds are possible in the fund marketplace

The Inquiry’s assessment: A well-designed choice architecture with clear steps in the choice process and blocks of unwanted and poorly considered choices provides scope to permit a relatively large number of funds with different risk levels and investment approaches in different categories. Vice versa, a weak choice archi- tecture only provides scope for a small number of funds in the fund marketplace.

Reasons for the Inquiry’s assessment

How the choice environment is perceived and makes people behave will, of course, be affected by many different factors. One important factor is the number of funds in the fund marketplace and how they are presented to savers. Our terms of reference state that it is not part of the Inquiry’s remit to propose the number of funds in the fund marketplace. The number of funds that will actually be present in the procured fund marketplace should, according to our terms of reference, be determined through professional trade-offs between offering pension savers real freedom of choice between cost-effec- tive funds that reflect the demand for funds, on the one hand, and the possibilities for the agency to be able to ensure controlled funds of good quality, on the other.

The Inquiry notes that the large number of funds in the present system has made it difficult for savers to make conscious choices. Of course, the new agency’s procurement of funds must take account of this and of what is shown by behavioural economics research. How- ever, the inquiry considers that a robust and clear choice environ- ment with in-built blocks to prevent individuals who lack the know- ledge or will to choose funds from nevertheless reaching the fund marketplace does enough to reduce the risk and disadvantages of a relatively large range of funds. A well-designed choice architecture with

853

Bilaga 3

SOU 2019:44

clear steps in the choice process and blocks of unwanted and poorly considered choices provides scope for the new agency to permit a variety of funds with different risk levels and investment approaches from several suppliers. It does not appear unlikely that a number of funds at the level of the maximum number of funds in the selectable part of the occupational pension system, i.e. 150–200 funds (see sec- tion 6.5.3), could function in accordance with the objective proposed by the Inquiry below. However, the question of the number of funds will be decided by the new agency.

Which steps in the choice architecture should be combinable?

The Inquiry’s proposal: Neither the default option nor the choice of risk level should be combinable with investment in funds in the fund marketplace of the premium pension.

The Inquiry’s assessment: Whether the categories and the pro- cured funds in the fund marketplace should be combinable with one another depends on the design of the categories and will be a matter for the new agency. When making decisions on this matter, the agency ought to take account of the possibility of achieving the objective of the premium pension system and of the right to freedom of choice.

Reasons for the Inquiry’s proposal and assessment

As stated above, the purpose of the design of the choice architecture is to help savers to be positioned in the step that is most suitable for them. The savers who do not have the knowledge and interest to choose funds in the fund marketplace should not need to or be encouraged to so either. So it appears contradictory that savers in the default option should be able to choose funds in the fund marketplace. The Pension Agreement states that the choice of level of risk should be made as part of the default option; according to the Inquiry’s discussion above, this should be interpreted as being as part of state management. It is therefore reasonable for the choice of level of risk to be covered by the same principle.

854

SOU 2019:44

Bilaga 3

The savers who have the knowledge and interest to make further choices in addition to their level of risk will be able to choose first between fund categories and then between the procured funds in the fund marketplace. Given the design of the choice architecture and the fact that the savers who choose from fund categories and funds in the fund marketplace are expected to have the knowledge and ability required to make these choices, there may be a need to be able to combine fund categories and the funds in the fund marketplace in a portfolio so as to, for example, attain the level of risk wanted. However, whether it will be possible to combine the fund categories with individual funds in the fund marketplace will be determined by the exact design of the fund categories, which will be a matter for the new agency. Here the agency ought to take account of how a possibility of combining fund categories and individual funds leads to higher achievement of the objective of the premium pension system and whether it takes account of the right to freedom of choice.

In the transition from the present fund marketplace to a procured fund marketplace, and even after that, it will, in some cases, be neces- sary to allow savers to have parts of their saving in the default option and parts of their saving in funds in the fund marketplace. These exceptions to the main rule are dealt with in section 12.3 about the transition to a procured fund marketplace.

855

856

3 Bilaga

Figure 1 Choice architecture of the premium pension system

State management

Fund marketplace

AP7 Såfa	Support and	Choose risk	Support and	Categories	Support and	Funds
	guidance		guidance		guidance
Starting point		Choose risk		Choose at least		Choose
for management of		as part of state		one fund category.		individual funds.
the premium pension.		management.

2019:44 SOU

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering. Moders målsundervisning och studiehand ledning på modersmål. U.

19.Belastningsregisterkontroll

i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.

20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S.

21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD.

22.Sveriges miljöövervakning

– dess uppgift och organisation

för en god miljöförvaltning. M.

23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S.

24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. Ku.

25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A.

26.Organbevarande behandling för donation. S.

27.Rasistiska symboler. Praxisgenom gång och analys. Ju.

28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S.

29.God och nära vård. Vård i samverkan. S.

30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I.

31.F-skattesystemet – en översyn. Fi.

32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju.

33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi.

34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö.

35.Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+ Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. Ku.

36.Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. Fi.

37.Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. U.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet

–behovet av utökat författningsstöd. [19]

Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

F-skattesystemet – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33]

Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. [36]

Jämlikhet i möjligheter

och utfall i den svenska skolan. [40] Med tillit följer bättre resultat

–tillitsbaserad styrning och ledning i staten. [43]

Försvarsdepartementet

Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34]

Infrastrukturdepartementet

Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken

– ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation. [14]

Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27]

Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32]

Stora brottmål

– nya processrättsliga verktyg. [38]

Kulturdepartementet

Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. [24]

Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. [35]

En moderniserad radio- och tv-lag

–genomförande av ändringar i AV-direktivet. [39]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning

–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Företagare i de sociala trygghetssystemen. [41]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]

Stärkt kompetens i vård och omsorg. [20] Styrkraft i funktionshinderspolitiken. [23]

Organbevarande behandling för donation. [26]

Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. [28]

God och nära vård. Vård i samverkan. [29]

Digifysiskt vårdval. Tillgänglig primärvård baserad på behov och kontinuitet. [42]

Ett bättre premiepensionssystem. [44]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]

För flerspråkighet, kunskapsutveck ling och inkludering. Modersmåls undervisning och studiehandledning på modersmål. [18]

Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. [37]

Utrikesdepartementet

Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. [21]

13.7 Samverkan med andra myndigheter ....................................	516
13.7.1 En skyldighet att samverka med
Pensionsmyndigheten ska införas........................	516
13.7.2 Uppgiftsskyldighet mellan den nya
myndigheten och Pensionsmyndigheten.............	519
13.7.3 Bevaka statens rätt och föra talan om
skadestånd..............................................................	520
13.7.4 Samverkan med övriga myndigheter....................	521
13.8 Finansiering av myndigheten ...............................................	524
13.8.1 Finansiering via flera finansieringskällor .............	524

15.4 Relevanta bestämmelser i offentlighets-
och sekretesslagen ................................................................	570
15.4.1 Sekretess till skydd för allmänna intressen..........	570

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		51
1	Författningsförslag.....................................................	87

fondförvaltning .......................................................................	87
1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .........	100

	Finansinspektionens verksamhet.........................................	138
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ...........	141
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:607) med instruktion för Konsumentverket ..............	143
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ... 144
1.15	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:231) om underlag för årsredovisning för staten.......	147

	viss organiserad brottslighet ................................................	148
1.17	Förslag till förordning om upphävande av förordningen
	(2018:1302) om premiepension ...........................................	149
1.18	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2019:202) om statliga myndigheters lokalisering .............	150
2	Alternativa författningsförslag ...................................	151

	fondförvaltning.....................................................................	160
3	Uppdraget och dess genomförande ............................	167
3.1	Uppdraget .............................................................................	167
3.2	Utredningsarbetet ................................................................	167

3.3	Betänkandets disposition......................................................		169
3.4	Utredningens förhållningssätt till översynen av förvalet ...		170
4	Bakgrund................................................................		171
4.1	Inledning................................................................................		171
4.2	Det svenska pensionssystemet .............................................		171
4.3	Premiepensionssystemets syfte............................................		172
4.4	Premiepensionssystemets historia .......................................		173
	4.4.1	Beslut och införande..............................................	173

	och Premiepensionsmyndigheten bildas ..............	174
4.4.3	Utveckling av förval och beslutsstöd,
	Pensionsmyndigheten bildas.................................	175

	omfattning samt ny syn på
	premiepensionssystemet .......................................	177
4.4.5	Misstänkta bedrägerier
	och ny överenskommelse i Pensionsgruppen ......	179

	syften?	....................................................................................	181
5	Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet.......		185
5.1	Bakgrund ...............................................................................		185
5.2	Mål för premiepensionssystemet .........................................		193
	5.2.1	Direktivens utgångspunkter .................................	193
	5.2.2	Premiepensionen är en socialförsäkring...............	194

	valfrihet ..................................................................	198
5.2.4	Valfrihet och kvantitativa mål...............................	203

	utredas ....................................................................	206
5.2.6	Förvalets roll för att uppnå målet.........................	207
5.2.7	Fondtorgets roll för att uppnå målet....................	208
5.2.8	Bör risken på fondtorget begränsas? ....................	210

5.3 Att mäta måluppfyllelsen .....................................................		212
5.3.1	Nytt uppdrag till Pensionsmyndigheten .............	212

premiepensionssystem .........................................................		224
5.5.1	Huvuddragen i en ny valmiljö ..............................	228

		kombineras?...........................................................	236
6	Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för
	tjänstepensionernas valcentraler................................		239
6.1	Inledning ...............................................................................		239
6.2	Bakgrund ...............................................................................		239
	6.2.1	Mål för tjänstepensionen ......................................	240
6.3	De fyra stora tjänstepensionsavtalen...................................		241
	6.3.1	Valcentralernas roll ...............................................	243

	tjänstepensionen....................................................	244
6.3.3	Kriterier för urval av försäkringsgivare................	246

fondtorget för premiepensionen?........................................	253
6.5 Försäkringsgivares urval av fonder ......................................	255

SOU 2019:44		Innehåll
7	Upphandlingsföremålet ............................................	259
7.1	Vad ska upphandlas?.............................................................	259

	investeringsfonder.................................................................		290
8	Finns tillämpliga regelverk för upphandling?...............		293
8.1	Kommittédirektiven .............................................................		293
8.2	EU:s befogenhet på socialförsäkringsområdet ...................		293
8.3	Upphandlingsdirektiven .......................................................		301
	8.3.1	Utgångspunkter för en ny reglering.....................	301

		eller flera upphandlingar?......................................	303
8.4	LOU-direktivet.....................................................................		305
	8.4.1	Ingås ett kontrakt enligt LOU-direktivet?..........	305
	8.4.2	Undantaget för finansiella tjänster .......................	309
8.5	Lagen om offentlig upphandling..........................................		314
8.6	LUF-direktivet och LUK-direktivet ...................................		315
8.7	Lagen om upphandling av koncessioner..............................		322
8.8	Sammanfattning ....................................................................		323
9	Utgångspunkter för en ny reglering.............................		325
9.1	Upphandling eller valfrihetssystem? ...................................		325

upphandling tillämpas? .........................................................	327
9.3 Ett flexibelt och särskilt anpassat regelverk ........................	329

11	Ett regelverk för upphandling av fonder till
	premiepensionens fondtorg.......................................		369
11.1	Förenklingsutredningens förslag till enklare och
	flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild .........		369
11.2	Definitioner...........................................................................		371
11.3	Krav på de fonder som ska upphandlas ...............................		373
11.4	De grundläggande principerna för upphandling .................		382
11.5	Förfaranden ...........................................................................		384
11.6	Marknadsdialog .....................................................................		385
11.7	Annonsering..........................................................................		386
	11.7.1	Förhandsannonsering............................................	386
	11.7.2	Annonsering inför upphandling ...........................	387
11.8	Upphandlingsdokumentation ..............................................		389
11.9	Kommuniceringsformer .......................................................		390
11.10	Tidsfrister ..............................................................................		391
11.11	Dialog i upphandlingar .........................................................		394
11.12	Information om beslut..........................................................		395
11.13	Dokumentation.....................................................................		397
11.14	Tilldelning av fondavtal ........................................................		399
11.15	Direktupphandling................................................................		403
	11.15.1 Direktupphandling efter att ett fondavtal har
		sagts upp i förtid eller hävts ..................................	403
	11.15.2	Information om beslut ..........................................	405
	11.15.3	Dokumentation .....................................................	406
11.16	Fondavtalet............................................................................		407
	11.16.1 Förhållandet mellan den nya myndigheten
		och en fondförvaltare ............................................	407
	11.16.2	Avtalsvillkor...........................................................	409
	11.16.3	Avtalets löptid .......................................................	412
11.17	Avtalsspärr, överprövning och skadestånd..........................		414

11.18	Vissa regler i överprövningsmål...........................................		420
	11.18.1	Processkostnadsansvar och ansökningsavgift .....	420
	11.18.2	Preklusionsfrist .....................................................	424
11.19	Tillsyn och upphandlingsskadeavgift ..................................		428
11.20	Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens
	fondtorg bör placeras i socialförsäkringsbalken .................		432
11.21	Följdändringar ......................................................................		433
	11.21.1	Socialförsäkringsbalken ........................................	433
	11.21.2	Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska inte
		tillämpas vid upphandling av fonder till
		premiepensionens fondtorg ...................................	437
11.22	Det föreslagna regelverkets förenlighet med annan reglering...		441
12	Övergången till ett upphandlat fondtorg......................		445
12.1	Inledning ...............................................................................		445
12.2	Inga rättsliga hinder mot att föra över medel till vare sig
	förvalet eller till en annan fond............................................		446
12.3	Utredningens förslag till hantering av övergången till
	ett upphandlat fondtorg .......................................................		449
	12.3.1	Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny
		fond ........................................................................	449

likvärdig fond utgör inte statsstöd.......................	453
12.4 Alternativa lösningar ............................................................	458

spararen inte väljer ................................................	462
12.5 Successiv övergång................................................................	464

13	En myndighet för premiepensionens fondförvaltning .....		467
13.1	Inledning................................................................................		467
13.2	Tidigare sätt att organisera premiepensionssystemet .........		468
	13.2.1	Premiepensionsmyndigheten 1998–2009.............	468
	13.2.2	Pensionsmyndigheten från 2010...........................	469
	13.2.3	Organisationen förstärktes 2018 ..........................	470

		organisationslösningar...........................................	475
13.3	Uppgifter med stark koppling till förvaltningen
	av premiepensionens fondtorg .............................................		477
13.4	Vad är avgörande för hur den nya myndigheten
	ska organiseras? .....................................................................		482
13.5	Utredningens organisationsförslag......................................		485
13.6	Styrning och ledning av den nya myndigheten ...................		497
	13.6.1 En ny lag reglerar myndigheten............................		497
	13.6.2 Ansvar för myndighetens förbindelser ................		499
	13.6.3 Myndigheten ska organiseras som en
		styrelsemyndighet .................................................	500
	13.6.4	Myndighetens styrelse...........................................	501
	13.6.5 Styrelsens sammansättning ska spegla
		myndighetens uppdrag ..........................................	503
	13.6.6 Styrelsen ska utse myndighetschef .......................		504
	13.6.7	Delegering ..............................................................	506
	13.6.8	Jäv och bisysslor ....................................................	507

	personalansvarsnämnd...........................................	510
13.6.10 Myndigheten ska ha en internrevision .................		512
13.6.11	Myndigheten ska lämna en årsredovisning ..........	513
13.6.12	Ekonomi- och personaladministrativt stöd .........	514

	premiepensionssystemet.......................................	529
13.8.5	Avgift för kopior av allmän handling...................	531
13.9 Redovisning och revision .....................................................		532
13.9.1	Löpande redovisning.............................................	532

		med årsredovisningen ...........................................	533
	13.9.3	Det behövs ingen ytterligare särskild tillsyn
		av myndighetens verksamhet................................	534
13.10	Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet .......		536
13.11	Följdändringar ......................................................................		538
	13.11.1	Följdändringar med anledning av att
		myndighetens verksamhet ska regleras i den
		nya lagen ................................................................	538

14	Andra sätt att bilda en ny myndighet .........................		541
14.1	Inledning................................................................................		541
14.2	En ytterligare, fristående myndighet – hälften så bra,
	dubbelt så dyr ........................................................................		542
	14.2.1 En styrelsemyndighet som bör regleras i lag .......		545
	14.2.2	Myndighetens ledning...........................................	546
	14.2.3 En ny fristående myndighet lämnar
		årsredovisning och har internrevision ..................	548
	14.2.4 Samverkan med andra myndigheter .....................		549
	14.2.5 Finansiering sker via avgiftsuttag av
		fondförvaltare och ur premiepensionssystemet...	550
	14.2.6	Löpande redovisning .............................................	552