sou 2019 44

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24972-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram dels förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension, dels förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utred- ningen (dir. 2018:57). Till särskild utredare förordnades samma dag rättschefen Mikael Westberg.

Som experter i utredningen förordnades den 4 oktober 2018 avdel- ningschefen Erik Fransson, departementsrådet Karin Hååg, seniora rådgivaren Lars Hörngren, direktören Stefan Lundbergh, verkställande direktören Fredrik Nordström, överdirektören Maria Rydbeck, av- delningschefen Ole Settergren, analysdirektören Annika Sundén och kanslirådet Anne-Therése Zetterström. Ämnesrådet Stefan Oscarson förordnades som expert från och med den 14 januari 2019. Den 22 mars 2019 förordnades juristerna Ellen Hausel Heldahl och Sara Kinnander som experter.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den

20augusti 2018 kanslirådet Elin Berglöf och som sekreterare i utred- ningen från och med den 3 september 2018 juristen Lovisa Hedberg, från och med den 10 september 2018 (till och med den 6 maj 2019) juristen Annika Aula, från och med den 28 januari 2019 civilekonomen Jonas Westberg samt från och med den 8 april 2019 (till och med den

29september 2019) juristen Jonas Opperud. Ämnesrådet Stefan Oscarson var anställd som sekreterare från och med den 1 oktober 2018 (till och med den 31 december 2018).

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett bättre premie- pensionssystem (SOU 2019:44).

Innehåll

SOU 2019:44

9.4	EU:s grundläggande principer för upphandling .................		330
	9.4.1	Bakgrund................................................................	330
	9.4.2	När blir de grundläggande principerna för
		upphandling tillämpliga vid upphandlingar
		som faller utanför det direktivstyrda området? .. 331
	9.4.3	Är ett fondavtal av gränsöverskridande
		intresse? .................................................................	333
10	De övergripande principerna för upphandling av
	fonder till premiepensionens fondtorg ........................		335
10.1	Hur ska de övergripande principerna regleras? ..................		335
10.2	Principen om valfrihet..........................................................		336
	10.2.1	Regleringen av principen om valfrihet .................	336
	10.2.2	Den nya myndigheten ska upphandla fonder
		med sådana egenskaper och i sådan omfattning
		att valfrihet upprätthålls........................................	337
10.3	Principen om hållbarhet .......................................................		340
	10.3.1	Regleringen av principen om hållbarhet ..............	340
	10.3.2	Fondförvaltare som erbjuder fonder på
		premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-
		faktorer i förvaltningen.........................................	341
10.4	Principen om kontrollerbarhet ............................................		356
	10.4.1	Regleringen av principen om kontrollerbarhet ...	356
	10.4.2	Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet
		är att fondförvaltarna och fonderna står under
		tillsyn .....................................................................	356
	10.4.3	Granskning av fondförvaltare och fonder ...........	361
	10.4.4	Den nya myndigheten och
		Finansinspektionen ska samverka och utbyta
		information............................................................	364

10.4.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar den nya myndighetens möjlighet till

granskning .............................................................

366

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska utredningen formulera ett mål för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att uppnå det målet. Vidare ska en valmiljö skapas som ska vara pålitlig och säker samt er- bjuda pensionsspararna valfrihet.

Utredningen ska också ta fram ett förslag till regelverk för ett upp- handlat fondtorg för premiepensionen samt en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och för- valta fondtorget. Därefter ska utredningen i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten.

Premiepensionssystemets syfte

Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet hittills har uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den all- männa pensionen. Utredningen bedömer vidare att premiepensions- systemet delvis har uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

Mål för premiepensionssystemet

Sammanfattning

SOU 2019:44

för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalter- nativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet.1

Premiepensionen är en socialförsäkring

Av pensionsöverenskommelsen2 framgår att Pensionsgruppen är över- ens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en social- försäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

Utredningen konstaterar att en grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäk- ringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla för- säkrade under livets samtliga skeden. En väsentlig del av den ekono- miska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvs- livet när det normalt sett saknas möjlighet till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäk- rade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rim- ligt att det mål som ska föreslås för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga förändringar av pensionsbeloppen begränsas.

Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart pensions- sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan för- visso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för pensions-

1Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

2Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

SOU 2019:44

Sammanfattning

sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensions- systemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fond- förvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarkna- den eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförval- tare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visser- ligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapital- marknaden och är därmed förenad med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygg- het. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en social- försäkring och att risken under både sparande- och utbetalningstiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.

Mål för sparande- och utbetalningstiden samt rätt till valfrihet

Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pen- sion vilket innebär att

1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än föränd- ringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, och

Sammanfattning

SOU 2019:44

2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg vola- tilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinrikt- ningen när det gäller placering av premiepensionsmedlen.

Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.

Under sparandetiden måste premiepensionssystemet förväntas ge högre avkastning än lönetillväxten

Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell val- frihet när det gäller placering av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av social- försäkringssystemet bör målet även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett re- sultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet.

Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men är en för svag indikator för framtida avkastning. Bedömningen om vad som är en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tid beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt.

Ett mål bör ha en långsiktig karaktär. Utredningen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning utan att målet på en övergripande och långsiktig nivå fastställd i lag enbart bör slå fast att avkastningen tydligt bör överstiga inkomstindex.

Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Det är utredningens uppfattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer

SOU 2019:44

Sammanfattning

av avkastning och volatilitet på pensionsutbetalningarna. Utredningen har vidare gjort bedömningen att ett annat siffersatt mål för premie- pensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.

Under utbetalningstiden bör målet vara en trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäk- ringen som ska svara för ekonomisk trygghet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalningstiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl nedgångar som upp- gångar bör de försäkrade känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förut- sägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möj- liga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grund- läggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

För de sparare som väljer att göra egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg volatilitet. Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt för- hindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i val- friheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan hantering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen.

Sammanfattning

SOU 2019:44

De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensions- systemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För- utom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kon- trollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upphandlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet och vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade.

Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna i premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella preferenser på- verka risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

Måluppfyllelse i ett system med valfrihet

Utredningen bedömer att det finns en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensions- system och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsätt- ning ska kunna hanteras utan att det ena intresset helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genomarbetad valarkitektur som ger förutsättningar för välgrundade val och ökar möjligheten att nå målen.

Utredningen konstaterar att sparande på fondtorget kan leda till utfall som är såväl högre som lägre än statens ambitioner för premie- pensionssystemet som det kommer till uttryck i målet för förvalet. Detta är en naturlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huru- vida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intresse-

SOU 2019:44

Sammanfattning

konflikt. För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att enbart sparare som både vill och anser sig kunna välja fonder bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom kvalitetsgranskas i större utsträckning än vad som sker för närvarande. Genom det urval som upphandlingen utgör skapas en möjlighet – som inte finns i dagsläget – att liksom andra försäkrings- givare inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder med lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning.

En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas

För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet under utbetalningstiden skulle premiepensionssystemet kunna kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Utred- ningen föreslår att det ska utredas i särskild ordning. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar över- gången mellan sparande- och utbetalningsfasen.

Målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet

Utredningen bedömer att det mål för förvalet som föreslås i Finans- departementets översyn av förvalsalternativet är förenligt med det mål för premiepensionssystemet som föreslås i denna utredning. Ut- redningen anser att målet för förvalet ska lagregleras.

Fondtorgets roll för att uppnå målet

Utredningen föreslår att det upphandlade fondtorget ska ge pensions- sparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett ur- val av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Av kommittédirektiven framgår att utredningen inte ska ta ställning till antalet fonder på fondtorget.

Sammanfattning

SOU 2019:44

Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Ut- redningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresse- rade av att göra ett eget val.

Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare kunna variera beroende på hur finansmarknaden utvecklas. Fondtorget bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa be- gränsningar utan det bör göras av den nya myndigheten utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap.

Eftersom upphandlingen syftar till att välja ut de bästa fonderna innebär ett fondtorg utan alltför lika fonder idealt sett att de sämre väljs bort. Det ska dock påpekas att det kan finnas skäl för att ha flera likartade fonder för att uppnå ett fungerande fondtorg och för att undvika att staten blir en för stor ägare i enskilda fonder.

Utredningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna. En professionell upphandlare har dock normalt bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. Bara genom att sortera ut de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premie- pensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fond- torg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund pris- press och relevant innovationskraft på fondmarknaden. Förekomsten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urval av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas.

I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med i dagsläget. Hur många fonder ett professionellt upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en av- vägning mellan vad som krävs för att uppnå en reell valfrihet och vad

SOU 2019:44

Sammanfattning

som kan hanteras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas utan bestämmas efter professionella bedömningar av den nya myndigheten.

Bör risken på fondtorget begränsas?

Utredningen bedömer att det inte på förhand bör finnas några begräns- ningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placerings- inriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placerings- inriktning är lämpliga för premiepensionssparande.

Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar potentiella negativa effekter av hög eller låg risk i enskilda fonder.

Ett fondtorg utan egentliga restriktioner för risk innebär att det är möjligt för sparare att utforma portföljer med enbart riskfyllda fonder under både sparande- och utbetalningstiden. Det ökar påtag- ligt risken för en låg och volatil pension, vilket står i strid med målet om en pension med låg volatilitet.

Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare från att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för de som vill utnyttja rätten till valfrihet. Samtidigt begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekven- serna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget.

Pensionsmyndigheten får i uppdrag att mäta måluppfyllelsen

Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer utifrån målet för premiepensionssystemet löpande ska formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssystemet. I uppdraget ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Uppgiften faller naturligt inom ramen för Pensionsmyndighetens uppdrag att utvärdera pensions- systemets påverkan på individ och samhälle. Utredningen föreslår där- för att regeringen ska ge uppdraget till Pensionsmyndigheten.

Sammanfattning

SOU 2019:44

Den beteendeekonomiska forskningen

belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion

De senaste decennierna har en ny akademisk gren växt fram i gräns- landet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har tjugo år av svenskt premiepensionssparande gett betydande in- sikter om individers beteenden i finansiella frågor.

Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt tydlig när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett åter- kommande exempel på en komplicerad beslutssituation där indivi- derna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp alternativt fattar investeringsbeslut som inte alltid är ekonomiskt rationella.

Det finns särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i långsiktig pensionsförvaltning. Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effek- tiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra tillgångar. Det beror också på den fundamentala svårigheten att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar den. Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen, till exempel inse vilka tillgångsslag som sam- varierar, utvärdera fondförvaltarens kvalitet samt förhålla sig till be- hovet av rebalansering av portföljen med avseende på såväl marknads- förändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, informerade och rationella val i för- valtningen av sitt premiepensionskapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteendeekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det.

Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella produkter sällan är kunniga om varan och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genere- rar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egenskaper.

SOU 2019:44

Sammanfattning

I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar på- går en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möjlig- heter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur individerna faktiskt agerar i praktiken. Även om andra länders pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur finns det påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmark- naden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan kon- statera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer.

Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem

Utredningen föreslår att valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet bör ut- formas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning, är det främsta instrumentet för att säkerställa att så blir fallet. Utredningen gör också bedömningen att urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de problem som individer ställs inför vid val av fonder i premie- pensionssystemet.

En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att enskilda individer sällan agerar rationellt i den typ av besluts- situationer som pensionssparande utgör. Det är därför en central upp- gift för en försäkringsgivare att utforma en genomtänkt valarkitektur. Tanken är att relativt små förändringar i beslutssituationen kan för- enkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Utgångs- punkten är så kallad libertariansk paternalism, förenklat puff (nudge) eller beteendeinsatser (behavioural insights).

Redan ett par år efter premiepensionssystemets införande kon- staterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet av fonder på fondtorget. En sedan dess framträdande

Sammanfattning

SOU 2019:44

lösning har varit att utforma olika typer av beslutsstöd för spararna. Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den beteendeekonomiska forskningens slutsatser visar att beslutsstöd som lösning för de sparare som inte kan välja fonder inte längre är fullt ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pensioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt engagemang. Många pensionssparare saknar sådana kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga utformningen av systemet på att spararna har sådana kun- skaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet hittills visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell utbildning av befolkningen bygga upp sådana kunskaper hos en bre- dare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta upp och förvalta en väldiversifierad portfölj bör därför inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den bete- endeekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet.

Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premie- pensionssystemet hittills visar dessutom på en betydande ojämlikhet mellan den som väljer en finansiell produkt (pensionsspararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtminstone delvis ha moti- verat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs in. Sett i ljuset av erfarenheterna från premiepensionssystemet hittills och beteende- ekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda.

Utredningen anser att premiepensionssystemet ska utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta sam- man lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är givetvis inte möjligt att garantera att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen ska vara sådan att det så långt som möjligt blir fallet. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte kan eller inte

SOU 2019:44

Sammanfattning

vill välja fonder i stället sparar i förvalet samtidigt som de som både kan och vill välja fonder själva gör det på fondtorget.

Att endast sparare som har tillräcklig kunskap bör välja fonder på fondtorget innebär inte att dessa sparare lämnas utan stöd och bra verktyg för att välja fonder. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska enligt utredningens uppfattning med utgångspunkt i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik.

Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget

Utredningen bedömer att en väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för att tillåta en stor variation av fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget.

Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i be- aktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kunskap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget kraftigt minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionssystemens valbara del skulle fungera i en- lighet med det mål som utredningen föreslår.

Huvuddragen i en valarkitektur för premiepensionssystemet

Utredningens föreslår att minst följande krav bör ställas på en val- arkitektur i premiepensionssystemet.

Förvalet ska vara utgångspunkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av valarkitekturen. Genom att förvalet är utgångspunkten konstrueras placerings- och valmiljön så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen.

Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val.

Sammanfattning

SOU 2019:44

Isamband med detta behöver spararen få information, stöd och väg- ledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet.

Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få informa- tion om och ta ställning till val av risknivå.

Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i.

Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlig- het för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fond- torget.

Antal kategorier och antal fonder inom varje kategori kan variera beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möj- ligheten att uppfylla målet för premiepensionssystemet och upprätt- hålla principen om valfrihet.

Utredningen anser att spararen skriftligen (normalt genom elek- tronisk signering) ska bekräfta att hen tagit del av information om vad det innebär att själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att bekräftelsen krävs för att gå vidare i valprocessen bör den inte till- mätas någon vidare rättslig betydelse, men ska tjäna som ett viktigt observandum för spararen.

Det ska liksom i dagsläget vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget.

I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, vägledning, stöd och information för att förenkla valen.

Reglering av valarkitekturen

Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tydligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regel- verk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag.

2019:44 SOU

Figur 1 Premiepensionssystemets valarkitektur

Statlig förvaltning

Fondtorget

AP7 Såfa	Stöd och	Välj risk	Stöd och	Kategorier	Stöd och	Fonder
	vägledning		vägledning		vägledning
Utgångspunkten		Välj risk		Välj en eller flera		Välj
för förvaltningen av		inom ramen för		fondkategorier.		enskilda fonder.
premiepensionen.		statlig förvaltning.
33						Sammanfattning

Sammanfattning

SOU 2019:44

Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitek- turen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är därför för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av valarkitekturen har stor betydelse för fondurvalet och utformningen av fondtorget bör sådana mer detaljerade föreskrifter om valarkitekturen inte med- delas av regeringen utan av den nya myndigheten.

Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitek- turen är Pensionsmyndigheten som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt.

Kartläggning av tjänstepensionens valcentraler påvisar förekomst av och metodik för urval av fonder

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbets- sätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premie- pensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar.

Utredningen bedömer att valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar endast i begränsad mån kan tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepen- sionen. Det beror dels på att endast ett avtalsområde tillämpar upp- handling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentra- lernas arbetssätt och avtalslösningar. Däremot finns arbetssätt i för- säkringsgivarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval sker och metodiken för urval.

Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvud- mannaskap som försäkringsgivarna tar vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för ur- valet av fonder till premiepensionens fondtorg.

Fondurvalsmetodiken hos tjänstepensionens försäkringsgivare sker med utgångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det

SOU 2019:44

Sammanfattning

finns kommersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad av- kastning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkast- ning, tack vare fondurvalsprocessen.

Kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fon- der påvisar att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså sannolikt krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingen av fon- der till premiepensionens fondtorg.

Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte unikt för just urval av fonder till premiepensionens fond- torg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvaltningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omstän- digheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Att en förvalt- ningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och samtidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt. Utredningen föreslår att upp- handlingarna som urvalet ska ske genom ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kontrolleras att urvalet sker inom handlingsutrymmets gränser.

Utredningen finner därför inget motsatsförhållande mellan att ha som ambition att upphandla de bästa fonderna till fondtorget, och därvid göra nödvändiga lämplighetsbedömningar, och samtidigt göra detta rättssäkert och tillräckligt transparant.

Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg?

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensions- gruppens överenskommelse. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att de fonder som ska erbjudas på fondtorget för premie-

Sammanfattning

SOU 2019:44

pensionen ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Av kommittédirektiven framgår vidare att det är fonder, och inte fondförvaltare, som ska upphandlas.

Utredningen ser tydliga fördelar med upphandling av kapital- förvaltningstjänster snarare än enskilda fonder. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placerings- inriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, samtidigt som kostnaderna för syste- met skulle kunna hållas på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilseledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premiepensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentlig- heter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk med så- dan inriktning.

Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Det föreslagna målet för premiepensionssystemet samt fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om val- frihet måste enligt utredningens uppfattning styra vilka typer av fon- der som ska kunna upphandlas till fondtorget. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de närings- rättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och specialfonder.

Det upphandlade fondtorget ska enligt utredningens förslag bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet kan bäst bedömas i förhållande till en- skilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt genom de tilldelningskriterier som används för att tilldela fondavtal.

SOU 2019:44

Sammanfattning

Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas i förhållande till både enskilda fonder och olika typer av fonder.

Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Mot denna bak- grund är det av betydelse vilka risknivåer och placeringsinriktningar de olika fondtyperna kan ha.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphand- las till fondtorget är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. I den valarkitektur som utredningen föreslår är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val. Dessa sparare är dock ändå att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening.

Utredningen anser att de fondtyper som finns på marknaden i dags- läget tillgodoser det behov av fonder som finns för fondtorget. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som innebär att det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet.

Värdepappersfonder och fondföretag samt specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder

ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Utredningen föreslår att värdepappersfonder och fondföretag, som redan i dagsläget är tillåtna på fondtorget, ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg. Bland dessa finns fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, ränte- fonder som i sin tur kan vara inriktade mot olika branscher och geo- grafiska områden. Risknivåerna kan variera beroende på fondernas placeringsinriktning. Det stora utbudet av värdepappersfonder och fondföretag skapar enligt utredningens uppfattning goda förutsätt- ningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas och fondföretagens egenskaper och det stora utbudet av fonder gör därför att fonderna

Sammanfattning

SOU 2019:44

bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Därutöver föreslår utredningen att även specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till fondtorget. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placerings- inriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora ut- budet av fonder, gör att också specialfonderna borde kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, bland annat genom att öka valfriheten för pensionsspararna.

En specialfond behöver bara vara öppen för inlösen en gång per år. För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är lik- vida ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fon- der bara kunna upphandlas om de är öppna för inlösen minst en gång per vecka.

Övriga typer av fonder är enligt utredningens uppfattning inte lämpliga för premiepensionssystemet och bör därför inte kunna upp- handlas till fondtorget.

Finns tillämpliga regelverk för upphandling?

I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett sådant regelverk måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området.

Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet. EU:s medlemsstater äger rätten att ut- forma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg kan enligt utredningens bedömning dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem.

Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU har antagit flera direktiv på upp- handlingsområdet. Upphandlingsdirektiven och de svenska lagar som genomför direktiven i svensk rätt reglerar hur en upphandlande myn- dighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader. För att säker- ställa att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknads-

SOU 2019:44

Sammanfattning

mässigt och icke-diskriminerande sätt innehåller regelverken bestäm- melser om hur urvalet och tilldelningen ska gå till.

Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller någon av upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett sär- skilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget.

Om någon av upphandlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det emellertid enligt utredningens uppfattning anledning att föreslå ett nytt regelverk. Utredningen har därför analyserat om någon av upp- handlingslagarna ändå bör tillämpas på sådan upphandling.

Utredningen bedömer att så inte bör bli fallet. Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg är lagen om offentlig upphandling. Det finns enligt utredningen inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som nämnda lag vid upphandling av fonder till fondtorget. Det bör enligt utredningens mening i stället tas fram ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Utgångspunkter för en ny reglering

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions- systemet bör komma till uttryck i regelverket. Regelverket bör i första hand ange ramarna för den nya myndighetens handlingsutrymme utan att göra avkall på kravet på rättssäkerhet.

Ett fondavtal är enligt utredningens bedömning ett så kallat kon- trakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse, det vill säga det kan vara intressant för en fondförvaltare som är etablerad i en annan med- lemsstat. Detta innebär att de grundläggande principerna för upphand- ling (principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande) blir tillämpliga, trots att upphandlingen faller utanför tillämpningsområdet för EU:s upp-

Sammanfattning

SOU 2019:44

handlingsdirektiv. Regelverket för upphandling av fonder till fond- torget bör därför utgå från dessa principer.

De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att före- slå en reglering av dessa principer.

Principen om valfrihet

Som ett led i fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premie- pensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet föreslår utredningen att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen ger pensionsspararna en reell valfrihet. Genom den föreslagna regleringen säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls.

Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses eller bör av- ses med reell valfrihet, eftersom innebörden av begreppet är subjek- tiv och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är in- tresserade av att göra ett eget val.

Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier ut- ifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Principen om hållbarhet

Ett fondavtal ska enligt utredningens förslag innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i förvaltningen. Ett minimi- krav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som

SOU 2019:44

Sammanfattning

följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma vill- koren i avtalen. Genom att överlåta detta till den nya myndigheten kan kravet anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa kravet efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar.

Principen om kontrollerbarhet

Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det näringsrättsliga regelverket med regler om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det emellertid rimligt att pensionsspararna utgår från att staten tar ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket. De fonder som erbjuds på fondtorget kan därför enligt utredningens mening inte anses kon- trollerade i tillräcklig grad enbart genom att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn.

För att kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna upp- fyller kraven för att få delta på fondtorget – och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat – föreslår utredningen att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. En förutsättning för att den nya myndigheten ska kunna utföra denna granskning är att myndigheten får information från förvaltarna. Ett fondavtal ska därför enligt utred- ningens förslag innehålla villkor om en skyldighet för fondförvaltarna att lämna information till den nya myndigheten och att även på annat sätt medverka i gransknings- och uppföljningsarbetet.

Den nya myndigheten och Finansinspektionen har olika uppdrag när det gäller fondförvaltare och fonder. Båda myndigheterna kan ha fördelar av ett informationsutbyte, inte minst ur ett effektivitets-

Sammanfattning

SOU 2019:44

perspektiv. Ett sådant informationsutbyte ökar dessutom skyddet för pensionsspararna. Utredningen föreslår därför en samverkans- och informationsskyldighet för Finansinspektionen och den nya myndig- heten.

För att den nya myndigheten ska kunna säkerställa att fondförval- tarna och fonderna följer avtalsvillkoren är det enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fon- der på fondtorget. I praktiken sätter möjligheterna till en effektiv granskning gränser för hur många fonder som kan erbjudas på fond- torget. Givet antalet sparare som väljer fonder på fondtorget finns det också en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt gransknings- uppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Den nya myndigheten ska därför vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Förenklingsutredningens förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild

När det handlar om att föreslå ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är befintliga upphandlings- lagar naturliga utgångspunkter. Det finns ett värde i att de regler som gäller på ett visst område – i den mån de behandlar samma eller när- liggande ämnen – också är utformade på ett likartat sätt. När det gäller ett förfarande som upphandling ligger det i sakens natur att regler av ett visst slag alltid behöver finnas, oavsett vad som ska anskaffas.

Utredningen anser att lagen om offentlig upphandling – i synner- het de regler som gäller för upphandlingar på det icke direktivstyrda området – kan tjäna som förebild vid utformningen av det nya regel- verket.

Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler (Förenklings- utredningen) lämnade i juni 2018 betänkandet Möjligt, tillåtet och till- gängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa

SOU 2019:44

Sammanfattning

regler om överprövningsmål (SOU 2018:44). I betänkandet lämnas bland annat förslag till hur reglerna om upphandling under EU:s tröskelvärden i lagen om offentlig upphandling kan göras enklare och flexiblare. Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Förenklingsutredningens uppdrag – att föreslå enklare och flexib- lare upphandlingsregler – sammanfaller med utgångspunkterna för det regelverk för upphandling som utredningen har i uppdrag att föreslå. Förenklingsutredningen har vid utformningen av sina lagförslag vidare tagit hänsyn till vad som krävs enligt EU-rätten om ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Mot denna bakgrund anser utredningen att Förenklingsutredningens förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till fondtorget.

Detta innebär inte att lagförslagen är identiska. Vissa regler som Förenklingsutredningen föreslår saknar motsvarighet i utredningens förslag. Utredningen föreslår vidare vissa regler som är särskilt anpas- sade till att upphandlingen avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Dessa regler präglas av de krav som ska ställas på de upphandlade fonderna för att fondtorget ska bidra dels till att målet för premie- pensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätt- hålls.

Krav på de fonder som ska upphandlas

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som erbjuds i premiepensionssystemet.

De fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska en- ligt utredningens förslag vara lämpliga för premiepensionssystemet. För att säkerställa detta bör den nya myndigheten i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligato- riska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett an- bud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna

Sammanfattning

SOU 2019:44

ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar i det.

Utredningen föreslår vidare att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontroller- bara och av hög kvalitet.

Kravet på att fonderna ska vara kostnadseffektiva tar i första hand sikte på storleken på förvaltningsavgiften, men även andra aspekter som har anknytning till den fondkategori som är föremål för upphand- lingen kan beaktas.

Vad gäller kravet på att fonderna ska vara hållbara föreslår utred- ningen, som framgår ovan, att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta så kallade ESG-faktorer i förvaltningen.

Kravet på att fonderna ska vara kontrollerbara avser främst kom- plexiteten i en fond. En fond ska inte anses kontrollerbar om den har en så hög grad av komplexitet att myndigheten inte med rimliga in- satser kan granska den på ett tillfredsställande sätt.

Kravet på kvalitet handlar i hög grad om fondförvaltarens förmåga att generera framtida avkastning. Det kan till exempel omfatta fon- dens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk, placerings- inriktning och förvaltningsmodell, kvalifikationer och erfarenheter hos de personer som förvaltar fonden, fondförvaltarens ägare, ledning och organisation, fondförvaltarens affärsmodeller, interna processer och incitamentsstrukturer samt viktigare händelser och personal- omsättning hos fondförvaltaren.

Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget upp- fyller dessa krav är centralt för att fondtorget ska kunna bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Det ankommer på den nya myndigheten att genom utformningen av obligatoriska krav och till- delningskriterier i upphandlingarna säkerställa att de fonder som upp- handlas uppfyller kraven.

Förfaranderegler

Utredningen föreslår en rad förfaranderegler som ska gälla för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det gäller till exempel bestämmelser om annonsering, upphandlingsdokumentation, kommuniceringsformer, tidsfrister, information om beslut, dokumen- tation, tilldelning av fondavtal och direktupphandling. Bestämmelserna

SOU 2019:44

Sammanfattning

har i allt väsentligt utformats med Förenklingsutredningens förslag som förebild.

Därutöver föreslår utredningen att en upphandling av fonder till fondtorget och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas. Som ett led i detta föreslår utredningen bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. De föreslagna bestämmelserna mot- svarar i allt väsentligt de bestämmelser som finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling.

Fondavtal

Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare kommer att regleras i fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund. Utredningen föreslår bland annat bestämmelser om vilka vill- kor ett fondavtal minst ska innehålla. Löptiden för ett fondavtal får enligt utredningens förslag inte överstiga tolv år.

Övergången till ett upphandlat fondtorg

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur över- gången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska gå till. Övergången ska ske successivt, med omsorg om pensions- spararnas behov, vara kostnadseffektiv samt leda till så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

Utredningen anser att en naturlig utgångspunkt är att premie- pensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling om- fattas av ett nytt fondavtal inte påverkas, om inte pensionssparare på eget initiativ väljer att byta fond. Det kapital som har placerats i en fond som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal ska hanteras enligt följande:

1.De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder ur utbudet av upphandlade fonder.

2.Om pensionsspararen inte inom den angivna tiden bestämmer att medlen ska placeras i någon annan fond, ska medlen placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden.

Sammanfattning

SOU 2019:44

3.Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i för- valet.

4.Om det finns särskilda skäl får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur med- len ska placeras.

Utredningen anser att förslaget balanserar den avvägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att över- gången till det upphandlande fondtorget görs effektivt. Förslaget ger också goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög kvalitet.

En myndighet för ett upphandlat fondtorg bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter

Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå en myn- dighet med uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepensionen. Av direktiven framgår vidare att myndigheten ska regleras i lag och ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande sätt som gäller för AP-fonderna.

Direktiven anger även att utredningen minst ska redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med Pensionsmyndigheten utanför Stockholms län.

Erfarenheter från tidigare och befintliga organisationslösningar för premiepensionssystemet

Ansvaret för premiepensionssystemet har sedan 1998 organiserats på olika sätt och på olika myndigheter. Det finns därför erfarenhet av hur olika organisationslösningar fungerat och den organisations- lösning som väljs bör ta vara på slutsatser från dessa erfarenheter.

Idagsläget har Pensionsmyndigheten ansvaret för administrationen av hela den allmänna pensionen, inklusive premiepensionen. Tidigare var ansvaret uppdelat på Försäkringskassan och den nu avvecklade Premiepensionsmyndigheten (PPM). Förvaltningen av premiepensions-

SOU 2019:44

Sammanfattning

systemets förval har sedan premiepensionssystemet infördes hante- rats av Sjunde AP-fonden.

Erfarenheterna från tidigare och nuvarande organisationslösningar visar vikten av att den organisationslösning som föreslås samlar kun- skap, förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet på så få myndigheter som möjligt. Vidare behöver informationen om hela pensionen hållas samman. Administrationen ska präglas av hög kom- petens och professionalism.

Att samla kapitalförvaltande uppgifter hos en myndighet ger betydande effektivitets- och kvalitetsvinster

Utredningen konstaterar att det inom premiepensionssystemet finns ett flertal uppgifter av kapitalförvaltande karaktär. Det gäller förvalt- ning av premiepensionssystemets förval, kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen, förvaltning av premiepensionens fond- torg genom bland annat upphandling av fonder samt förvaltning och utveckling av premiepensionssystemets valarkitektur.

Utredningen bedömer att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för dessa nära relaterade uppgifter hos en myndighet.

Alternativen som anges i direktiven har tydliga nackdelar

Enligt utredningens bedömning behöver det organisationsförslag som lämnas kunna hantera samtliga de identifierade uppgifterna, utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter samt bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet.

Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fri- stående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller nämnd- myndighet – lever fullt ut upp till samtliga kriterier ovan. Utredningen anser att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet i en ny fristående myndighet med det begränsade uppdrag som anges i direktiven liksom att bedriva en ändamålsenlig verksamhet oberoende från regeringen i en nämndmyndighet. Utredningen lämnar därför ett annat organisationsförslag.

Sammanfattning

SOU 2019:44

En myndighet bildas genom fler uppgifter till Sjunde AP-fonden …

Utredningen föreslår att myndigheten bildas genom att Sjunde AP- fonden ges fler uppgifter. Förutom dess nuvarande uppgift att för- valta premiepensionssystemets förval ska myndigheten även ansvara för att förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder, på Pensionsmyndighetens uppdrag sköta kapital- förvaltningen inom den traditionella försäkringen samt förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur genom att utfärda föreskrifter om hur valarkitekturen ska utformas.

Övriga uppgifter inom premiepensionssystemet ska utföras av Pensionsmyndigheten. Dessa uppgifter är bland annat fondadmini- stration och fondinformation, att utifrån den nya myndighetens före- skrifter presentera valarkitekturen i Pensionsmyndighetens gränssnitt gentemot pensionärer och pensionssparare, att följa upp målet för premiepensionssystemet samt att administrera den traditionella för- säkringen, exklusive det praktiska utförandet av kapitalförvaltningen.

…som byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

I samband med att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter föreslår utred- ningen att ett namnbyte sker till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Namnbytet markerar att det är en nystart med väsent- ligt utökade uppgifter. Dessutom undviks sammanblandning med de övriga AP-fonderna.

Utredningen föreslår att den nya myndighetens verksamhet ska regleras i lag. Detta medför att myndigheten har ett oberoende i för- hållande till regeringen som kan jämföras med AP-fondernas. Den nya lagen ska, avseende den verksamhet som i dagsläget bedrivs av Sjunde AP-fonden, innehålla bestämmelser som till största del mot- svarar de i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder.

Myndighetens finansiering bör ske från flera finansieringskällor. Fondförvaltarna finansierar förvaltningen av fondtorget inklusive granskningen och upphandlingen av fonder. Förvaltningen av premie- pensionssystemets förval finansieras av dem som väljer förvalet och övrig verksamhet finansieras via avgiftsuttag ur premiepensions- systemet.

SOU 2019:44

Sammanfattning

Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet

Utredningens organisationsförslag innebär att myndigheten kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen när det gäller vilka enskilda fonder som väljs till fondtorget eftersom 1) upphandlings- förfarandet är lagreglerat, 2) verksamheten finansieras uteslutande genom avgifter som bestäms och disponeras av myndigheten, 3) myn- dighetens grundläggande organisation bestäms i lag samt 4) myndig- hetschefen utses av styrelsen.

Dessutom kommer myndigheten förvalta och utveckla valarkitek- turen. Valarkitekturens utformning styr i hög grad fondtorgets ut- formning, bland annat antalet fonder. Genom att myndigheten an- svarar för valarkitekturens strategiska utformning kan regeringen inte heller därigenom påverka vilka enskilda fonder som erbjuds på fond- torget.

Sekretess och behandling av personuppgifter

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd.

Utredningen bedömer att det inte behövs några ytterligare sekre- tessbestämmelser till skydd för allmänna intressen. Det behövs dock kompletterande sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden.

Utredningen föreslår bland annat att sekretess ska gälla hos den nya myndigheten och Pensionsmyndigheten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller person- liga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling före- slås sekretessen gälla i högst tjugo år.

Sekretessen ska enligt utredningens bedömning inte ha företräde framför meddelarfriheten.

Utredningen bedömer att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen är tillämpliga på myndighetens personuppgifts- behandling. Enligt utredningens uppfattning behövs inte några ytter- ligare bestämmelser om personsuppgiftsbehandling.

Summary

Remit of the Inquiry

Under our terms of reference, the Inquiry is to formulate an object- tive for the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective. It is also to create a choice environment that is reliable and secure and offers pension savers freedom of choice.

The Inquiry is also to draft a proposal for a regulatory framework for a procured fund marketplace for the premium pension and an act regulating a new agency tasked with procuring funds and managing the fund marketplace. After that, in a second stage, the Inquiry is to prepare and implement the formation of the new agency.

Purpose of the premium pension system

The Inquiry’s assessment is that up to now the premium pension system has fulfilled the purpose of making higher returns possible by investing in the capital market and of contributing to risk diversi- fication in the national public pension. The Inquiry also makes the assessment that the premium pension system has partly fulfilled the purpose of enabling individuals to influence how their assets are managed. In contrast, the premium pension system has not fulfilled the ambition of generating more commitment and interest among individuals in their own pension.

Summary

SOU 2019:44

Objective of the premium pension system

Our terms of reference state that an objective need to be formulated for the premium pension system and aimed at delivering an expected return that, as at present, clearly exceeds the income index in the long term. They also state that part of our remit is to ensure that the objective of the premium pension system is consistent with the objective of the default option, which has been investigated sepa- rately in the Ministry of Finance’s review of the default option.

The full version of Chapter 5 Objective and choice architecture for the premium pension system translated into English can be found in Appendix 3 (Bilaga 3).

The premium pension is a social insurance system

The Pension Agreement states that the Pension Group agrees that the premium pension system should be maintained, but that the system should be reformed to provide better security and higher future pensions. Its design should have a different basis and a new structure in accordance with a number of principles including the principle that the premium pension is a form of social insurance for which the state must have a clearer responsibility.

The Inquiry notes that one fundamental part of welfare provision in Sweden is a universal, compulsory and comprehensive social in- surance system. It is intended to provide financial security for all insurees in all phases of their lives. One important part of this financial security is the national public old-age pension, which is intended to guarantee reasonable, secure and sufficient income after working life when there are not normally any possibilities of other sources of income. The national public old-age pension is compulsory and is designed as insurance cover that provides insurees with a pension for the rest of their lives, irrespective of how long they live. The pre- mium pension is also part of the national public old-age pension and is therefore also a form of social insurance. One fundamental feature of the premium pension is that, along with the income pension, it is intended to provide protection for insurees’ living standard on retire- ment on the basis of premiums paid.

Against this background, the Inquiry takes the view that it is reasonable for the objective to be proposed by the Inquiry for the

SOU 2019:44

Summary

premium pension system to be guided by the status of the premium pension as a form of social insurance. In the opinion of the Inquiry, this means that the State has a clear responsibility for the premium pension system being designed so as to be consistent with the objec- tive. In particular, this means taking responsibility for a risk level that provides the possibility of a long-term good return while restricting the risk of strong fluctuations in individuals’ pension amounts.

The objective of the premium pension should always be based on delivering as good insurance cover as possible, focusing solely on the interests of savers and pensioners. While other interests can be taken into account, this can only be done to the extent that doing so is not to the disadvantage of savers and pensioners. This means, for instance, that the premium pension system should not be designed to pro- mote growth in the Swedish economy or to serve other economic policy objectives. Nor should it have the purpose of being a distribu- tion or marketing channel for fund managers, acting as a product development platform for the fund market or serving as a channel for newly started or foreign fund managers wishing to establish a presence in the Swedish fund market.

What is a responsible level of risk in a social insurance system?

In line with other social insurance benefits, the objective of the pre- mium pension system should be guided by the intention of provid- ing financial security. The premium pension system certainly is intended to benefit from an expected higher return from the capital market, so that the premium pension is associated with a risk that could be considered to be inconsistent, to at least some extent, with providing financial security. However, the fund-based saving involved here normally takes place over a very long period of time. In addi- tion, shares have traditionally and in the long term given a higher return, i.e. a return in excess of income growth. This does not, how- ever, mean that this is sure to be the case in the future. Moreover, individual savers in a system with individual freedom of choice can always get a low or volatile premium pension because their choice of funds has resulted in such an outcome.

The Inquiry considers that the tension between risk, return and security is unavoidable, but that an acceptable trade-off is possible.

Summary

SOU 2019:44

However, it is, in the assessment of the Inquiry, important that, at a general level, the objective of the premium pension system is guided by its status as a form of social insurance and that the level of risk during both the saving and the payment period is therefore adjusted so as to limit variation in pension amounts.

Objectives for the saving and payment period and the right to freedom of choice

The Inquiry proposes that the objective of the premium pension system should be to form a pension saving of high quality that pro- vides a secure pension, which means that:

1.during the saving period give a return that is clearly higher than the change in the income index but without guarantees for the return; and

2.during the payment period deliver a premium pension with low volatility, taking account of the remaining saving period.

The premium pension system should provide the right to freedom of choice so that savers and pensioners are able to influence their risk level and investment approach regarding the investments of the premium pension assets.

The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice should be regulated by law.

During the saving period the premium pension system must be expected to give a higher return than wage growth

The Inquiry considers that the objective of the premium pension system during the saving period needs to contain a level for the re- turn. This applies especially to the asset management for which the State is responsible, i.e. in principle the default option (currently AP7 Såfa).

The premium pension system should also include a right to real freedom of choice for savers and pensioners regarding the invest- ments of the premium pension assets. As a principle, and since the pension is part of the social insurance system, the objective should

SOU 2019:44

Summary

therefore also apply to those who choose funds by themselves. Since one intention of having own choices is to actually be able to influence the level of risk, it goes without saying, however, that the likelihood for a result that diverges from the objective is higher for individuals choosing funds on their own. By making use of their right to free- dom of choice, these individuals set their own objectives for the premium pension.

The Inquiry has given consideration to whether there should be a quantitative target for the return but takes the view that this is inappropriate. The historical performance of the capital market has certainly been good, but it is an unreliable indicator of future returns. The assessment of a responsible level of an objective for returns is also likely to vary over time – depending on long-term economic performance, in Sweden and globally.

An objective should be of a long-term nature. The Inquiry there- fore takes the view that it is not reasonable to set an objective based on historical returns or present-day assessments of future returns and that the general, long-term level of the objective set by law should only provide that the return should clearly exceed the income index.

The Inquiry has also taken account of the fact that an objective will also be set for the default option. It is the Inquiry’s view that that objective must be considered to express the State’s ambitions for the premium pension system in terms of the return on savings and the risk of variations in pension payments. The Inquiry also makes the assessment that it would be inappropriate to have different quantified objective for the premium pension system as a whole than for the default option.

During the payment period the objective should be a secure and stable pension

On the basis that the premium pension is a part of the social insur- ance system that is intended to provide for financial security after working life, the fundamental ultimate objective of the premium pension should be to deliver a secure and stable pension during the payment period. ‘Secure and stable’ means a pension payment with low volatility. Even if the pension capital during the saving period can encounter both strong downturns and upturns, insurees ought

Summary

SOU 2019:44

to be able to feel secure that the premium pension system after the working life will provide pension payments that are sufficiently pre- dictable and stable.

The investment of assets in the capital market is, by definition, associated with risk. A higher risk provides the possibility of a higher return but can also result in the opposite. Obviously, the return should be as high as possible, but be balanced at the same time towards the objective of secure pension. The risk level will therefore always be a trade-off between the highest possible return and reasonable security. Since the fundamental purpose with the social insurance system is financial security, the Inquiry considers that security should nor- mally be given priority. This does not entail the absence of risk. The inquiry’s proposal for objective for the payment period is therefore a premium pension with low volatility, taking account of the remain- ing saving period.

For the savers who make their own choices of funds, their choices will be able to lead to outcomes that are in conflict with the objective of a pension with low volatility. The Inquiry notes that this conflict between objectives exists and that it is genuine, and therefore cannot be solved without removing either the objective of low volatility or the right to freedom of choice. Completely preventing volatile out- comes would require such extensive constraints on freedom of choice that there would no longer be any real freedom of choice. Such an approach would therefore be inconsistent with both our terms of reference and the pension agreement.

Savers who want to influence their risk level and investment approach should have the freedom to do so

Our terms of reference state that one purpose of the premium pension system is to enable individuals to influence their pension by making their own choices of one or more funds that their assets are invested in. In addition to the default option, there should, accord- ing to our terms of reference, continue to be a fund marketplace for the premium pension containing funds with different investment approaches and risk profiles that pension savers who want to take on responsibility for the management of their premium pension assets should be able to choose between. For pension savers who so wish, there should be a possibility of investing premium pension assets in

SOU 2019:44

Summary

funds in a secure, controlled and professionally procured fund market- place. The procurement of funds should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and con- trollability. The funds offered on the fund marketplace should be of good quality and be cost-effective, sustainable and controlled.

Based on what has been stated in our terms of reference, the Inquiry can conclude that it is natural to view freedom of choice as an integrated right for savers in the premium pension. Freedom of choice provides a possibility for those who so wish to influence their risk level and investment approach on the basis of their individual preferences by choosing the management of their premium pension assets.

Achievement of the objective in a system with freedom of choice

The Inquiry makes the assessment that there is a tension between the State setting objectives for returns and volatility in a funded pension system and, at the same time, giving savers freedom to choose their own level of risk in their savings through funds in a fund market- place. To handle such a tension without one of the interests having to completely give way to the other, there must be a clear and well- considered choice architecture that creates conditions for well-founded choices and increases the possibility of achieving the objectives.

The Inquiry notes that saving in the fund marketplace can lead to outcomes that are both higher and lower than the State’s ambition for the premium pension system as expressed in the objective of the default option. This is an unavoidable consequence of the fact that the system contains freedom of choice. Whether this is acceptable is ultimately a matter of suitability that has to be decided in a political position. However, the Inquiry wishes to point to some factors that ease this conflict of interests, according to the Inquiry.

First, the Inquiry considers that the State should make clear that only savers who want to, and consider they are able to, should choose funds in the fund marketplace. Second, the choice architecture should support this happening. Third, the funds in the fund marketplace should be procured and also be audited to a greater extent than they are at present. The selection entailed by procurement creates a possi- bility – that does not exist at present – to weed out funds that are

Summary

SOU 2019:44

judged to have a lower likelihood than others of generating good returns, just as is done by other insurers in, for example, occupa- tional pensions.

A special payment product needs to be investigated

The Inquiry proposes that in order to achieve the objective of a premium pension with low volatility during the payment period, a separate investigation should be made of whether to supplement the premium pension system with a special product aimed at the pay- ment phase. As part of such an investigation, proposals should be developed to handle the transition between the saving and the pay- ment phase.

The objective of the default option is consistent with the objective of the premium pension system

The Inquiry makes the assessment that the objective of the default option that is proposed in the Ministry of Finance’s review of the default option in the premium pension is consistent with the object- tive of the premium pension system that is proposed by the Inquiry. The Inquiry considers that the objective of the default option should be regulated by law.

The role of the fund market place in achieving the objective

The Inquiry proposes that the procured fund marketplace should give pension savers the possibility to influence the risk level and investment approach of their premium pension assets by choosing among procured funds. The procured fund marketplace should offer a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provide real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality. Our terms of reference state that it is not part of the Inquiry’s remit to take a stand on the number of funds in the fund marketplace.

SOU 2019:44

Summary

It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice. This is because the meaning of the concept is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that the range of funds should be broad enough to satisfy most of the pension savers inter- ested in making their own choices.

Moreover, the more exact meaning of the term real freedom of choice is likely to change depending on the performance of the financial market. The funds ought not to be too similar, both to simplify the choice for savers and to create a cost-effective and con- trollable fund marketplace for the organisation charged with ex- amining the funds continuously. The various fund categories should be based on generally accepted categories in the light of the best industry standards at any particular time. The Inquiry considers that it ought to be the new agency, not the legislator, that sets these re- strictions on the basis of the financial knowledge available at any particular time.

Since the procurement is intended to select the best funds, a fund marketplace without funds that are too similar ideally means that worse funds are not selected. There can, admittedly, be reasons to have several similar funds so as to attain a functioning fund market- place and to avoid the State becoming too big an owner in individual funds.

The Inquiry is aware that always being able to select the best funds is an idealised picture, but a procurement professional is nor- mally in a better position to examine and compare funds than most pension savers. But simply weeding out the funds that have the poorest prospects of offering a good saving product increases the possibility that the fund marketplace will contribute to achieving the objective of the premium pension system. By establishing a procured fund marketplace, the competition aspect of the premium pension system can become relevant again and create sound price pressure and relevant innovative power in the fund market. The existence of and methodology for the selection of funds in the occupational pension system is likely to be able to serve as a model for the design of the selection of funds for the fund marketplace of the premium pension.

Summary

SOU 2019:44

In practice the cost aspect will greatly limit the number of funds compared with today. How many funds a procured fund market- place will ultimately contain will thus be a trade-off between what is required to achieve real freedom of choice and what can be managed and controlled at a reasonable cost. For that reason, the Inquiry does not consider that an objective should be set for the number of funds but should be determined by the new agency after professional as- sessments.

Should the risk in the fund marketplace be limited?

The Inquiry makes the assessment that there should not be any prior limitations on the fund marketplace regarding the risk level and investment approach of the funds. Instead it ought to be left to the new agency to ensure that the risk level and investment approach of the funds procured are suitable for premium pension savings.

It ought to be the choice architecture, and not any constraint on freedom of choice, that deals with the potential negative effects of too high or too low risk in individual funds by supporting conscious choices; and it should do so by making it possible to compose diversified portfolios on the basis of savers’ wishes.

A fund marketplace without any actual restrictions regarding risk means that it is possible for savers to design portfolios only contain- ing risky funds during both the saving and the payment period. This manifestly increases the risk of a both low and volatile pension, which could conflict with the objective of a pension with low volatility.

However, introducing restrictions in risk to prevent a small number of savers from making bad or risky choices means, in the view of the Inquiry, excessive constraints on savers who choose to make use of the right to freedom of choice. At the same time, the risk of in- appropriate choices is limited by the proposed choice architecture and information about the consequences of leaving the default option and instead choosing funds on the fund marketplace.

SOU 2019:44

Summary

The Swedish Pensions Agency should be tasked with measuring achievement of the objective

The Inquiry proposes that based on the objective of the premium pension, the Government or the agency designated by the Govern- ment should continuously formulate key figures and measure the achievement of the objective of the system. This should include measuring the degree of freedom of choice for savers in the fund marketplace. The Inquiry proposes that the Government should give this role to the Swedish Pensions Agency.

Behavioural economics research casts light on deficiencies in the design of the premium pension system

In recent decades, a new branch of academic studies has emerged in the borders between economics and psychology: behavioural eco- nomics. Alongside this, twenty years of Swedish premium pension saving have provided considerable insights into individuals’ behav- iour in financial matters.

The general conclusion of behavioural economics – that, for various reasons, individuals are not as rational as economic models assume – is of particular relevance for pension saving. Pension saving is a recurring example of a complicated decision situation in which indi- viduals either save too little or too much, seek or are offered advisory assistance that is not always economically rational or take invest- ment decisions that are not always economically rational either.

There are special difficulties associated with individuals’ behav- iour in long-term pension management. This is due, in part, to the requirements for dynamic decision-making and the difficulties of compose an efficient portfolio and of valuing the funded pension in relation to other assets. It is also due to the fundamental difficulty savers have in determining their own risk preference and choosing a combination of funds that matches it. Moreover, savers need to understand and apply diversification in their portfolios, for instance to realise which assets covary, to evaluate the quality of their fund manager and to consider the need to rebalance their portfolio in the light of both market changes and age. There are, of course, a con- siderable number of savers who have made conscious, informed and rational choices in the management of their pension capital. How-

Summary

SOU 2019:44

ever, the Inquiry has not been able to find support in behavioural economics research for the great bulk or even a majority of savers having done so or having the capacity or even the wish to do so.

It is a global problem that, as buyers of financial products, savers are seldom knowledgeable about the goods – so high fees can be charged and extensive marketing put in place that generates switches from good and cheap products to worse and more expensive ones. The fact that savers are not knowledgeable about the goods is not only due to savers themselves but is also because the characteristics of the goods are not, and cannot be, well-defined and are, instead, only described on the basis of historical experience using statistics that are of unclear or, at any rate, uncertain importance for the future characteristics of the goods.

A change of approach is under way in several other countries as part of various pension solutions – a change from a conviction about the possibilities and interest that individuals have in making active choices to an understanding of how individuals actually behave in practice. Even if pension systems of other countries have a different design from the Swedish system and function in a different environ- ment and culture there are, however, distinct similarities concerning experience of how individuals behave, or do not behave, and of how the advisory market grows when the system becomes too com- plicated. The Inquiry can conclude that neither information, trans- parency nor standardisation is of any help if the product sold is too complex for most individuals.

Choice architecture is the key to a well-functioning premium pension system

The Inquiry proposes that the choice architecture of the premium pension system should encourage pension savers to make informed and considered choices about how to invest their premium pension assets.

The Inquiry makes the assessment that the premium pension system should be designed and administered in such a way that only savers who want to and can compile their own fund portfolios in the fund marketplace do so. A well-considered and well-maintained choice architecture, which provides support and guidance, is crucial in

SOU 2019:44

Summary

ensuring that this will come about. The Inquiry also makes the assess- ment that the selection of funds in the way done by insurance providers in, for instance, the occupational pension system counters some of the problems faced by individuals when choosing funds in the premium pension system.

One prominent conclusion of behavioural economics research is that individuals seldom behave in a rational way in the type of decision situation that arises in pension saving. This is why designing a well-considered choice architecture is a central task for insurers providing pension insurance. One starting point is that even relatively small changes in the decision situation can make it simpler for individuals to make decisions that promote their own welfare, and sometimes also collective welfare, without limiting their own free- dom of choice. This corresponds to what is called ‘libertarian pater- nalism’ or, put simply, nudges or behavioural insights.

As early as a couple of years after the introduction of the premium pension system it was noted that pension savers faced considerable difficulties in choosing from the large range in the fund marketplace. Since then one frequently advocated solution has been to design various types of decision support for savers.

The Inquiry considers that the overall experience gained in recent years and the conclusions of behavioural economics research show that decision support as solution for those savers who can not choose funds is no longer fully relevant. Relatively deep knowledge and continuous engagement are required to be able to make long- term financial decisions about pensions. Many pension savers do not have this knowledge and these abilities. Nor is it reasonable, as part of a compulsory social insurance system, to demand such knowledge and abilities, or to build the design of the system on the basis that savers have this knowledge or these abilities. The experience of the system up to now also shows that, in practice, it is not possible to supply such knowledge and abilities for a broader group of pension savers through decision support or financial education of the popula- tion. People who cannot compose and manage a well-diversified portfolio should therefore not do so either. They should even less be encouraged to do so, either directly or indirectly. Behavioural eco- nomics research indicates that these people should stay in the default option.

Summary

SOU 2019:44

Moreover, the conclusions of behavioural economics and the experience from the premium pensions system so far gained point to a considerable imbalance between those faced with choosing a financial product (pension savers) and those supplying the product (fund managers) in terms of knowledge and information. This is probably at least part of the reason why almost all insurers in the occupational pension system apply a selection procedure. The selec- tion procedure means that funds judged to be less well-placed than others to give a good return are weeded out or, as is most common, the funds judged to be best placed to give good returns are selected. Viewed in the light of the experience of the premium pension so far and of the conclusions of behavioural economics, the Inquiry sees no reasons why the State as an insurance provider should act differently.

So, only savers who have sufficient knowledge ought to choose funds in the fund marketplace, but this does not mean that these savers should be left to do so without support and good tools for choosing funds. In the view of the Inquiry, a well-considered and well-maintained choice architecture should supply relevant informa- tion based on the needs of the target group and build on modern information technology.

The stronger the choice architecture, the more funds are possible in the fund marketplace

The Inquiry makes the assessment that a well-designed choice architecture with clear steps in the choice process and blocks of unwanted and poorly considered choices provides scope to permit a relatively large number of funds with different risk levels and invest- ment approaches in different categories. Vice versa, a weak choice architecture only provides scope for a small number of funds in the fund marketplace.

The Inquiry notes that the large number of funds in the present system has made it difficult for savers to make conscious choices. Of course, the new agency’s procurement of funds must take account of this and of what is shown by behavioural economics research. However, the inquiry considers that a robust and clear choice envi- ronment with in-built blocks to prevent individuals who lack the knowledge or will to choose funds from nevertheless reaching the fund marketplace does enough to reduce the risk and disadvantages

SOU 2019:44

Summary

of a relatively large range of funds. It does not appear unlikely that a number of funds at the level of the maximum number of funds in the selectable part of the occupational pension system could func- tion in accordance with the objective proposed by the Inquiry below.

Main features of a choice architecture for the premium pension system

The Inquiry makes the assessment that at least the following require- ments need to be set for the choice architecture in the premium pension system.

The default option should be the starting point for all savers, and this must be reflected in the design of the choice architecture. Since the default option is the starting point, the investment and choice environment is designed so that no activity or financial knowledge is required on the part of the saver.

Pension savers who choose to leave the default option should be informed that, by doing so, they are taking over the responsibility for choices and the maintenance of choices. In conjunction with this, the saver needs to be given information, support and guidance for their assessment of whether it is appropriate to leave the default option.

It should be possible to choose a risk level as part of state manage- ment without having to enter the fund marketplace. If the saver wants to leave the default option, they should first be given informa- tion about and take a decision on their choice of risk level.

If the saver does not only want to choose risk level, there should be a possibility, in the first place, of choosing one or more fund categories that the saver can invest their assets in.

If the saver does not only want to choose categories, there should be a possibility for the saver of investing their assets in procured funds in the fund marketplace.

The number of categories and the number of funds in each category vary depending on factors including the demand from pension savers and the possibility of achieving the objective of the pension system and maintaining the principle of freedom of choice.

The Inquiry considers that the saver should confirm in writing, normally by a digital signature, that they have read information about what compiling their own fund portfolio means. However,

Summary

SOU 2019:44

over and above the fact that the confirmation is needed to move forward in the choice process, it should not be assigned any further legal importance, but should serve as an important point for the saver to note.

As at present, it should be possible to choose the default option again after choosing funds in the fund marketplace.

In the electronic choice environment savers should be given appropriate tools, guidance, support and information to simplify their choices in and before every step.

Regulation of the choice architecture

The main features of the choice architecture should be regulated by law since it is a central part of the functioning of the premium pension system. How the environment is designed will also be of great importance for the number of funds and what kind of funds are procured. The Inquiry’s terms of reference state that one clear purpose of the reform of the premium pension system is to create a regulatory framework that means that the Government is unable to steer the selection of funds. For this reason, too, the main features of the choice architecture should be regulated by law.

However, the more detailed regulation of the choice architecture ought to take place at a lower level in the legislative hierarchy. One important reason for this is that the choice architecture needs to be reviewed and adapted continuously on the basis of saver behaviour, the performance of the fund market and behavioural economics research. The legislative process is unnecessarily protracted and complicated for these specific needs. Since the design of the choice architecture is of great importance for the selection of funds and the design of the fund marketplace, such more detailed regulations about the choice architecture should not be issued by the Government; this should be done by the new agency.

The main addressee of regulations concerning the choice archi- tecture is the Swedish Pensions Agency, which supplies the choice architecture in their online interface in relation to savers.

2019:44 SOU

Figure 1 Choice architecture of the premium pension system

State management

Fund marketplace

AP7 Såfa	Support and	Choose risk	Support and	Categories	Support and	Funds
	guidance		guidance		guidance
Starting point		Choose risk		Choose at least		Choose
for management of		as part of state		one fund category.		individual funds.
the premium pension.		management.

Summary

SOU 2019:44

Survey of occupational pension selection central demonstrates the existence of and methodology for fund selection

Our terms of reference state that the Inquiry is to survey ways of working and contractual solutions for the selection central in the occupational pension system. If they are assessed as appropriate for the procurement of funds for the fund marketplace in the premium pension, the Inquiry should propose such solutions.

The Inquiry’s assessment is that the ways of working and con- tractual solutions of the selection central in the occupational pension system can only serve to a limited extent as models for the procure- ment of funds for the fund marketplace for the premium pension. This is for two reasons: only one agreement area applies procure- ment and the main role of the selection central is to administer the occupational pensions under collective agreements and not to procure funds. Therefore, the Inquiry is not presenting any proposals based directly on the ways of working and contractual solutions of the selection central. In contrast, there are ways of working in the selection of funds by insurance providers that are relevant to the pre- mium pension system. These mainly concern the fact that a selection is performed and the methodology for selection.

There are, or ought to be, clear similarities between the mandator- ship that insurance providers have in the selection of funds in the occupational pension system and the role that the State will have for the selection of funds to the fund marketplace of the premium pension.

The fund selection methodology of insurance providers in the occupational pension system is based on commercial decisions and on research. The companies’ commercial considerations are based on there being commercial benefit, i.e. potential profit, in trying to select the best funds and deselect the worst, in terms of expected returns. The additional return attained or assumed by the companies varies, but the companies generally assume that the selection gives a substantial additional return as a result of the fund selection process.

The survey of insurance providers’ ways of working in selecting funds shows that assessments with some degree of subjectivity are a central part of fund selection. So such assessments will probably be required as part of the procurement of funds for the fund market place of the premium pension.

SOU 2019:44

Summary

However, the need to leave it up to a government agency to make discretionary assessments to some extent as part of decision-making in central government is not unique to the selection of funds for the fund market place of the premium pension specifically. It is actually an accepted and essential principle of administrative law so as to enable all relevant and known circumstances to be taken into account in decision-making about matters that cannot be described in clear and objectively verifiable terms. There is no opposition between an administrative authority observing objectivity and impartiality when making decisions in its activities while using discretionary assess- ments at the same time. On the contrary, the requirements for object- tivity and impartiality include an obligation to take account of all the relevant factors in the particular case and assign them their correct weight. The Inquiry proposes that the procurement to be used in the selection should be reviewable by an administrative court. This will provide a check that the selection is performed within discretion.

The Inquiry therefore finds that there is no tension between having the ambition of procuring the best possible funds for the fund marketplace and making the necessary assessments of suitabil- ity when doing so while doing this in a legally certain and sufficiently transparent way.

What funds should it be possible to procure for the fund marketplace of the premium pension?

Under our terms of reference, the Inquiry is to draft proposals for a regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension. The proposals made should start from the Pension Group’s agreement. The Pension Group’s agreement states that the funds to be offered in the fund marketplace for the premium pension should be procured in the private market and the State should not itself have any funds in the fund market- place. Our terms of reference also state that it is funds, and not fund managers, that should be procured.

The Inquiry sees clear advantages in procuring capital manage- ment services rather than individual funds. Solutions of that kind would enable savers to influence their own risk level and investment approach, which the Inquiry sees as the most relevant aspects of

Summary

SOU 2019:44

freedom of choice in pension saving, at the same time as this would enable the costs of the system to be kept at a minimum level. The type of aggressive and misleading marketing that has been relatively common in the premium pension system would cease entirely. Moreover, the risk of fraud would be minimised. However, our terms of reference do not provide scope for the Inquiry to present pro- posals for a regulatory framework with that direction.

The objective of the premium pension system should steer what types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace

of the premium pension

The proposed objective of the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective and the principle of freedom of choice must, in the view of the Inquiry, steer what types of funds it should be possible to procure for the fund market- place. In this context, types of funds means the different types of funds defined in the commercial law frameworks and that are covered by different regulations. The regulations can, for instance, apply to what asset classes the funds’ money may be invested in and to what investors they may be marketed to. Swedish UCITS-funds and spe- cial funds are examples of different types of funds.

According to the Inquiry’s proposal, the procured fund market- place should contribute to the achievement of the objective of the premium pension system by offering a selection of funds suitable for the premium pension system with different risk levels and invest- ment approaches that provides real freedom of choice. The funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality.

The requirements that the funds should be cost-effective, sustain- able, controllable and of high quality are best assessed in relation to individual funds, not in relation to different types of funds. Ensuring that the funds procured do meet these requirements is therefore something that should be done in the first place through the spe- cifications set in the procurements and the award criteria used to award fund agreements. The requirement that the funds should be appropriate for the premium pension system can be assessed in relation to individual funds and different types of funds.

So, in assessing which type or types of funds it should be possible to procure to the fund marketplace, what is of prime importance is

SOU 2019:44

Summary

therefore how the different types of funds can contribute to pension savers being offered a selection of funds appropriate for the premium pension system with different risk levels and investment approaches that provides real freedom of choice. Against this background, what risk levels and investment approaches the different types of funds can have is of importance.

In assessing which types of funds it should be possible to procure for the fund marketplace, another important consideration is which pension savers can be assumed to want to place their premium pen- sion assets in funds in the fund market place. The starting point of the choice architecture proposed by the Inquiry is that this concerns individuals who both want to and have the knowledge required to make such a choice. However, these savers are still to be regarded as non-professional investors according to law.

The Inquiry considers that the types of funds currently available in the market satisfy the need of funds for the fund market place. So, in the view of the Inquiry, there is no need to investigate in depth and propose regulations that involve the creation of a new type of fund solely for the premium pension system.

It should be possible to procure Swedish and foreign UCITS-funds as well as special funds and foreign equivalents of such funds for the fund marketplace of the premium pension

The Inquiry proposes that it should be possible to procure mutual funds and fund companies that are already permitted in the fund marketplace for the premium pension’s fund marketplace. These include funds with a number of investment approaches such as equity funds, mixed funds and fixed income funds that can, in turn, focus on different industries and geographical areas. Risk levels can vary depending on the funds’ investment approaches. In the view of the Inquiry, the great range of mutual funds and fund companies create good conditions for the new agency to procure funds that maintain high quality and have low fees, in addition to having different risk levels and investment approaches. The characteristics of the mutual funds and fund companies and the great range of funds therefore mean that the funds should be able to contribute to the role of the fund market place in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice.

Summary

SOU 2019:44

In addition, the Inquiry proposes that it should also be possible to procure special funds and the foreign equivalents of such funds for the fund marketplace. The characteristics of the special funds, including the fact that they can have different investment approaches from mutual funds, and the fact that there is a relatively large range of funds, also mean that the special funds ought to be able to con- tribute to the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice, including by increasing freedom of choice for pension savers.

A special fund only needs to be open for redemption once a year. To ensure that the funds offered in the fund marketplace are liquid, it should only be possible to procure special funds and the foreign equivalents of such funds if they are open for redemption at least once a week.

In the view of the Inquiry other types of funds are not appropriate for the premium pension system, so it should not be possible to procure them for the fund marketplace.

Are there applicable regulatory frameworks for procurement?

The remit of the Inquiry includes proposing a regulatory framework for procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension. When assessing the legal possibilities of drafting such a framework, account must be taken of the competence of the EU in the area.

Competence is shared between the EU and Member States in the area of social security. Member States have the right to design their own social security systems. In the Inquiry’s assessment, however, the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension cannot be held to fall outside the competence of the EU on the grounds that the procurement is being carried out as part of a social security system.

Competence regarding public procurement is also shared between the EU and Member States. The EU has adopted several directives in the area of procurement. The procurement directives and the Swedish acts that implement these directives in Swedish law regulate how a contracting authority has to act when selecting one or more

SOU 2019:44

Summary

suppliers in the acquisition of goods, services or works contracts. To ensure that the contracting authority acts in an open, market- oriented and non-discriminatory way, the regulatory frameworks contain regulations about how the selection and award have to be carried out.

The Inquiry makes the assessment that the procurement of funds for the fund marketplace of the premium pension does not fall within the scope of any of the procurement directives or any of the procurement acts. This means that there are no legal obstacles to introducing a special regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace.

However, if one of the procurement acts is judged to be suitable for the procurement of funds for the fund marketplace, there is, in the view of the Inquiry, no need to propose a new regulatory frame- work. The Inquiry has therefore analysed whether any of the pro- curement acts should nevertheless be applied to this type of pro- curement.

The assessment of the Inquiry is that this should not be done. The act that could be considered for application to the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension is the Public Procurement Act. In the view of the Inquiry, there is no need for a regulatory framework as extensive, detailed and complex as that Act in the procurement of funds for the fund marketplace. In the Inquiry’s opinion, a separate regulatory framework should be drafted for the procurement of funds for the fund marketplace for the pre- mium pension.

Starting point for new regulations

A regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension should be flexible and spe- cially geared to the fact that the procurements relate to funds to be offered in the fund marketplace. The means, for instance, that the requirements that the funds should be cost-effective, sustainable, controllable and of high quality and should also be appropriate for the premium pension system should be expressed in the regulatory framework. In the first place, the regulatory framework should set

Summary

SOU 2019:44

out the limits of the new agency’s scope for action without com- promising with the requirement of legal certainty.

In the Inquiry’s assessment a fund agreement is a ‘contract having a certain cross-border interest’, i.e. it may be of interest to a fund manager established in another Member State. This means that the fundamental principles of procurement (the principles of non-dis- crimination, equal treatment, transparency, proportionality and mutual recognition) are applicable even though the procurement falls outside the scope of the EU’s procurement directives. The regu- latory framework for the procurement of funds for the fund market- place should therefore be based on these principles.

General principles for procurement of funds

for the fund marketplace of the premium pension

Our terms of reference state that the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and controllability. The Inquiry’s terms of reference include pro- posing a regulation of these principles.

Principle of freedom of choice

As part of the role of the fund marketplace in achieving the objective of the premium pension system and maintaining the principle of freedom of choice, the Inquiry proposes that the new agency should procure funds with different risk levels and investment approaches on such a scale that the selection of funds in the fund marketplace for the premium pension gives pension savers real freedom of choice. The proposed regulation ensures that freedom of choice in the fund marketplace is maintained.

It is not possible to give an exact definition of what is meant by or should be meant by real freedom of choice, since the meaning of the term is subjective and therefore depends to a great extent on the observer’s values. However, the Inquiry considers that a definition suitable as a starting point is that there should be a freedom of choice that means that the selection of funds is broad enough to satisfy most of the pension savers interested in making their own choices.

SOU 2019:44

Summary

The starting point should be generally accepted fund categories in the light of the best industry standards at any particular time.

Principle of sustainability

A fund agreement should, according to the Inquiry’s proposal, contain conditions requiring the fund manager to take account of environment, social responsibility and governance, ‘ESG factors’, in their management. A minimum requirement should be that, in their management, the fund manager shall observe what follows from international agreements Sweden has entered into that concern sustain- ability issues.

It will be up to the new agency to design these conditions in greater detail in the agreements. Passing this matter on to the new agency makes it possible to adapt the requirement to different methods of taking account of ESG factors in management. It will then be possible to take account of circumstances such as what assets the fund invests in and the size of the fund manager. This kind of regula- tion also makes it possible to adapt the requirement both to the development of the market and to future legislative changes.

Principle of controllability

One expression of the principle of controllability is that the fund managers and funds that participate in the fund marketplace are covered by licensing requirements and are subject to supervision. The commercial law framework containing regulations about licens- ing requirements and supervision means that there are possibilities of ensuring that the fund managers and funds participating in the fund marketplace are conducting sound and safe activities. However, since private funds will be admitted to a state fund marketplace that is part of a compulsory social insurance system, it is reasonable for savers to assume that the State is taking a special responsibility for the quality and soundness of the funds that goes beyond what follows from the commercial law framework. Therefore, in the view of the Inquiry, the funds offered in the fund marketplace cannot be considered to be subject to sufficient control in that the fund managers

Summary

SOU 2019:44

and funds are covered by licensing requirements and subject to super- vision.

To ensure that the fund managers and funds meet the require- ments for participation in the fund marketplace – and that the range of funds is therefore secured and controlled – the Inquiry proposes that the new agency should audit that the fund managers and funds always meet the conditions of their fund agreements. To be able to conduct this audit, the agency has to receive information from the fund managers. A fund agreement should therefore, according to the Inquiry’s proposal, contain conditions about an obligation for fund managers to provide information to the new agency and to also assist in audit and monitoring work in other ways.

The new agency and the Swedish Financial Supervisory Authority have different responsibilities regarding fund managers and funds. Both agencies can benefit from an exchange of information, par- ticularly in terms of effectiveness. Such an exchange of information also increases the protection for pension savers. The Inquiry there- fore proposes an obligation for the Swedish Financial Supervisory Authority and the new agency to collaborate and exchange in- formation.

If the new agency is to be able to ensure that fund managers and funds are following the conditions of their agreements, it is, in the view of the Inquiry, of crucial importance that there are not too many funds in the fund marketplace. In practice, the possibilities of effective audit set limits on how many funds can be offered in the fund marketplace. Given the number of savers who choose funds in the fund marketplace, there is also a limit to the amount of resources it is reasonable to put into audit and the size of the organisation to be built up for this purpose. The number of funds in the fund market- place should therefore not be so great that the agency is unable to perform its audit task in a secure and effective way with reasonable resources. In assessing how many funds should be procured for the fund marketplace, the new agency should therefore take account of the fact that it will have to be possible to audit the fund managers and funds in a certain and effective way.

SOU 2019:44

Summary

A regulatory framework for procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension

The Simplification Inquiry’s proposal of simpler and more flexible procurement regulations should serve as a model

When it comes to proposing a new regulatory framework for the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension, the existing procurement acts are natural starting points. There is a value in the rules that apply to a particular area also being designed in a similar way – to the extent that they deal with the same or closely related subjects. With regard to a procedure like procure- ment, it goes without saying that regulations of a certain kind will always be needed, irrespective of what is being acquired.

The Inquiry considers that the Public Procurement Act – and especially its regulations for procurement in the area not steered by directives – can serve as a model in designing the new regulatory frame- work.

In June 2018 the Inquiry on Certain Simplified Procurement Regulations (the Simplification Inquiry) presented its report Possible, permitted and accessible – proposals for simpler and more flexible pro- curement regulations and certain regulations about review cases.1 The report includes proposals about how the regulations on procure- ment under the EU thresholds in the Public Procurement Act can be made simpler and more effective. These proposals are currently being processed by the Government Offices.

The remit of the Simplification Inquiry – to propose simpler and more flexible procurement regulations – coincides with the starting points of the regulatory framework for procurement that this Inquiry is tasked with proposing. Moreover, in designing its legislative pro- posals, the Simplification Inquiry has taken account of what is required under EU law if a contract has a certain cross-border interest.

Against this background, the Inquiry considers that the Simplifica- tion Inquiry’s proposal of regulation for procurements under EU thresholds in Chapters 19 and 19 a of the Public Procurement Act should serve as a model for the design of the procedural regulations that should apply to the procurement of funds for the fund market- place.

1Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål (SOU 2018:44).

Summary

SOU 2019:44

This does not mean that the legislative proposals are identical. Some regulations proposed by the Simplification Inquiry have no equivalent in the Inquiry’s proposal. The Inquiry also proposes certain regulations that are specially adapted to the fact that the procurement relates to funds to be offered in the fund marketplace. The regulations are shaped by the requirements that have to be set for the funds procured if the fund marketplace is to contribute to the achievement of the objective of the premium pension system and to maintaining the principle of freedom of choice.

Requirements for the funds to be procured

The premium pension is part of the national public pension and, as such, part of the social insurance system, for which there is a state responsibility. This means there is reason to set particularly high requirements for the funds offered in the premium pension system.

According to the Inquiry’s proposal, the funds procured to be offered in the fund marketplace should be appropriate for the pre- mium pension system. To ensure this, the new agency should set mandatory requirements in the procurements that are aimed at suitability. The term mandatory requirements means requirements that must be met for a tender to qualify for evaluation. If these requirements are not met, the tender has to be rejected. The require- ments should be formulated on the basis that the premium pension is a social insurance system and that pension savers should be able to feel high confidence in the premium pension system and the par- ticipants in it.

The Inquiry also proposes that the funds procured to be offered in the fund marketplace should be cost-effective, sustainable, con- trollable and of high quality.

The requirement that the funds should be cost-effective is pri- marily aimed at the size of the administration fee, but other aspects linked to the fund category that is the subject of the procurement can also be taken into account.

As regards the requirement that the funds should be sustainable the Inquiry proposes, as set out above, that a fund agreement should contain conditions requiring the fund manager to take account of ‘ESG factors’ in their management.

SOU 2019:44

Summary

The requirement that the funds should be controllable mainly refers to the complexity of a fund. A fund should not be considered to be controllable if it has such a high degree of complexity that the agency cannot audit it in a satisfactory way with a reasonable input.

The requirement concerning quality has a great deal to do with the fund manager’s ability to generate future returns. This can, for example, cover the fund’s return, risk, return in relation to risk, investment approach and management model, qualifications and experience of those managing the fund, the fund manager’s owner, leadership and organisation, the fund manager’s business models, internal processes and incentive structures and significant events and staff turnover at the fund manager.

If the fund marketplace is to be able to contribute to the achieve- ment of the objective of the premium pension system, it is of central importance that the funds procured to be offered in the fund marketplace meet these requirements. It is up to the new agency to ensure through its design of the mandatory requirements and award criteria in its procurements that the funds procured meet these requirements.

Procedural regulations

The Inquiry proposes a number of procedural regulations that should apply to the procurement of funds for the fund marketplace for the premium pension. This includes regulations about notices, procure- ment documentation, forms of communication, deadlines, informa- tion about decisions, documentation, the award of fund agreements and direct awards. In all essential respects the provisions have been designed on the model of the Simplification Inquiry’s proposal.

In addition, the Inquiry proposes that it should be possible to review a procurement of funds for the fund marketplace and the validity of a fund agreement. As part of this the Inquiry proposes provisions on standstill periods, review and damages. In all essential respects the provisions correspond to the provisions in Chapter 20 of the Public Procurement Act.

Summary

SOU 2019:44

Fund agreements

The relationship between the new agency and a fund manager will be regulated in the fund agreement, i.e. it will be based on civil law. The Inquiry’s proposals include provisions about the minimum condi- tions a fund agreement must contain. The term of a fund agreement must not exceed twelve years, according to the Inquiry’s proposal.

Transition to a procured fund marketplace

Our terms of reference state that the Inquiry is to propose how the transition from the present fund marketplace to the procured fund marketplace should take place. The transition should be gradual, show care about the needs of pension savers, be cost-effective and lead to as limited effects on the capital market as possible.

The Inquiry considers that a natural starting point is that the premium pension assets invested in funds that will be covered by a new fund agreement following procurement will not be affected, unless the pension saver chooses to switch funds on their own initiative. The capital invested in a fund that is not covered by a new fund agreement following procurement should be dealt with in the following way:

1.The pension savers who have assets invested in the fund should be given the possibility of deciding within a set period that their assets should be invested in one or more funds in the range of procured funds.

2.If the pension saver does not decide within the stated period that the assets are to be invested in another fund, their assets should be invested in a fund that is essentially equivalent to the pre- viously chosen fund.

3.If there is no equivalent fund, the assets should be invested in the default option.

4.If there are special reasons, the assets may be invested in the default option without the pension saver first being given the possibility of deciding how to invest the assets.

SOU 2019:44

Summary

The Inquiry considers that this proposal balances the trade-off required between the interest of taking account of all pension savers’ choices and ensuring that the transition to the procured fund market- place is carried out effectively. The proposal also provides good conditions for procuring funds of high quality for the fund market- place.

An agency for a procured fund marketplace to be formed by giving AP7 additional tasks

Our terms of reference state that the Inquiry is to propose a new agency tasked with procuring funds and managing the fund market- place for the premium pension. Our terms of reference also state that the agency should be regulated by law and have an independent standing in relation to the Government corresponding to that of the AP Funds.

In addition, our terms of reference state that the Inquiry should, at least, present a proposal in which the agency is organised as an independent agency and a proposal in which the agency is led by a committee that is co-located with the Swedish Pensions Agency outside the County of Stockholm.

Experience of past and present organisational solutions in the premium pension system

Since 1998 the responsibility for the premium pension system has been organised in different ways and in different agencies. So, there is experience of how different organisational solutions have worked and the organisational solution chosen should draw on the lessons of this experience.

At present the Swedish Pensions Agency is responsible for the administration of the whole of the national public pension, including the premium pension. Previously this responsibility was divided between the Swedish Social Insurance Agency and the now wound up Premium Pension Authority (PPM). Since the introduction of the premium pension system the management of the default option in the premium pension has been handled by AP7.

Summary

SOU 2019:44

The experience of past and present organisational solutions shows how important it is that the organisational solution proposed brings together the knowledge, administration and control of the premium pension system in as few agencies as possible. In addition, informa- tion about the whole of the pension system needs to be held together. The administration should be characterised by high expertise and professionalism.

Gathering capital managing tasks in one agency generates considerable efficiency and quality gains

The Inquiry notes that there are numerous tasks of a capital manag- ing nature in the premium pension system. This applies to manage- ment of the default option in the premium pension system, capital management in the traditional insurance, management of the fund marketplace in the premium pension by among other things procur- ing funds, and management and development of the choice architec- ture of the premium pension system.

The Inquiry makes the assessment that considerable efficiency and quality gains result from gathering the responsibility and com- petence for these closely related tasks in one agency.

The alternative stated in our terms of reference have clear disadvantages

In the Inquiry’s assessment the organisational proposal presented needs to be able to deal with all the tasks identified, perform its mission independently of both the Government and other govern- ment agencies and conduct its activities efficiently and with good quality.

Neither of the alternatives stated in our terms of reference – a new independent agency with a more limited mission or a com- mittee agency – fully lives up to all the above criteria. The Inquiry considers that it is difficult to conduct cost-effective operations in a new independent agency with the more limited mission stated in our terms of reference, just as it is difficult to conduct suitable operations independently of the Government in a decision-making committee. The Inquiry therefore presents another organisational proposal.

SOU 2019:44

Summary

Form an agency through additional tasks for AP7 …

The Inquiry proposes forming the agency by giving AP7 additional tasks. In addition to its present task of managing the default option in the premium pension system the agency should also be responsible for managing the fund marketplace of the premium pension by, among other things, procuring funds, to deal with the capital manage- ment in the traditional insurance on behalf of the Swedish Pensions Agency and manage and develop the choice architecture of the premium pension system by issuing regulations on the design of the choice architecture.

The other tasks in the premium pension system should be per- formed by the Swedish Pensions Agency. These tasks include fund administration and fund information, presenting the choice archi- tecture, on the basis of the new agency’s regulations, in the Swedish Pensions Agency’s interface to pensioners and pension savers, following up the objective of the premium pension system and admin- istering the traditional insurance, excluding the practical conduct of its capital management.

…which changes its name to the Agency for the Premium Pension’s

Fund Management

When AP7 is given additional tasks, the Inquiry proposes making a change of name to the Agency for the Premium Pension’s Fund Management. The change of name marks that this is a new start with significantly expanded tasks. It also avoids confusion with the other AP Funds.

The Inquiry proposes that the new agency’s activities should be regulated by law. This means that the new agency will have an independence in relation to the Government comparable to that of the AP Funds. With regard to the activities currently conducted by AP7, the new act should contain provisions largely corresponding to those in the AP Funds Act (2000:192).

The Agency ought to be financed from several different sources. The fund managers finance the management of the fund market- place, including the audit and procurement of funds. The manage- ment of the default option in the premium pension system is financed

Summary

SOU 2019:44

by those savers who choose the default option. Other activities are financed via drawings from the premium pension system.

The Government will not be able to steer the range of funds

The Inquiry’s organisational proposal means that the agency will be independent in relation to the Government concerning which indi- vidual funds are selected for the fund marketplace since: 1) the procurement procedure is regulated by law; 2) its activities are solely financed by fees that are decided by, and used by, the agency; 3) the agency’s fundamental organisation is decided by law; and 4) the head of the agency is appointed by its board. Furthermore, the agency will manage and develop the choice architecture. The design of the choice architecture very much steers the design of the fund market- place, including the number of funds. Because the agency is respon- sible for the strategic design of the choice architecture, the Govern- ment will not be able to influence what individual funds are offered on the fund marketplace through it either.

Secrecy and processing of personal data

According to our terms of reference, the Inquiry is to analyse whether the existing provisions of the Public Access to Information and Secrecy Act give the parties to these agreements the secrecy protec- tion needed.

The Inquiry’s assessment is that no further secrecy provisions are needed to protect public interests. However, supplementary secrecy provisions are needed to protect information about the personal and financial circumstances of individuals.

Under the Inquiry’s proposals, secrecy would apply at the new agency and the Swedish Pensions Agency to information about business or operational circumstances of a private individual or other financial or personal circumstances when the private individual has entered into a business relationship or a similar relationship with a fund manager that is participating or has participated in a procure- ment of funds if it can be assumed that the individual will suffer harm if the information is disclosed. It is proposed that secrecy should

SOU 2019:44

Summary

apply to information in an official document for at most twenty years.

In the Inquiry’s assessment secrecy should not have priority to the right to communicate and publish information according to the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression.

The Inquiry makes the assessment that the provisions of the Data Protection Regulation and the Data Protection Act are applicable to the agency’s processing of personal data. The Inquiry’s view is that no further provisions about the processing of personal data are needed.

Entry-into-force and transitional provisions

The proposed statutes enter into force on 1 January 2021, according to the Inquiry’s proposal. Older provisions should apply to fund agreements entered into with fund managers before 1 January 2021.

The new agency should work to ensure that the present fund marketplace has been wound down and replaced by a procured fund marketplace by 31 December 2023.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om Myndigheten

för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta de fonder som avses i 3 kap.,

2.på uppdrag av Pensionsmyndigheten förvalta de medel som har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet,

3.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

4.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

3 § Avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myn- dighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndig- heten överskred sin befogenhet.

Författningsförslag

SOU 2019:44

2 kap. Myndighetens ledning

Styrelsen

1 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio leda- möter.

Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rätt- visande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför dom- stol.

Hur styrelseledamöter utses

2 § Styrelsens ledamöter utses av regeringen. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig

eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Mandatperiod

4 § En styrelseledamot utses längst för tiden till dess resultat- räkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år när ledamoten utsågs.

SOU 2019:44

Författningsförslag

Hur ledamöter entledigas

5 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller ledamotens uppdrag annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

6 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den om- fattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ord- föranden sammankalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

7 § Styrelsen är beslutför om fler än hälften av antalet ledamöter är närvarande. Beslut får inte fattas i ett ärende om inte, såvitt möjligt, samtliga ledamöter dels har fått tillfälle att delta i ärendets behandling, dels har fått ett tillfredsställande underlag för att avgöra ärendet.

Som styrelsens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är styrelsen inte fulltalig ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

Vid styrelsens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som styrelsen utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

Myndighetschef

8 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef. Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter. Fonddirektören ska ha hand om den löp- ande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

Författningsförslag

SOU 2019:44

Frågor om bisyssla som avses i 7 a–7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller fonddirektören.

Delegering

9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1.avser föreskrifter, eller

2.är av större betydelse eller principiell karaktär.

Styrelsen ska ange vilken behörighet ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

Ersättning

10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen.

Personalföreträdare

11 § Vid myndigheten ska personalföreträdare ha rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen föreskriva om vad som ska gälla om personalföreträdare hos myndigheten.

Personalansvarsnämnd

12 § Hos myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd. Fonddirektören är ordförande i nämnden. Nämnden ska därutöver bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.

Personalansvarsnämnden ska vad gäller andra anställda än fond- direktören pröva frågor om

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, när anställningen inte är en provanställning,

2.disciplinansvar,

3.åtalsanmälan, och

4.avstängning.

Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

3 kap. Förvaltningen av fonder

Ändamål

1 § Myndigheten förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. För- valtningen ska utföras uteslutande i pensionsspararnas intresse.

Fördelning mellan fonder

2 § När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § tredje stycket socialförsäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1.placeras i en eller flera angivna fonder som förvaltas av myn- digheten enligt 1 §,

2.fördelas mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder, eller

3.fördelas mellan fonderna utifrån den risknivå som pensions- spararen anger.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 §, 26 § andra stycket eller 27 a § andra stycket andra meningen och tredje stycket social- försäkringsbalken, ska medlen fördelas mellan fonderna utifrån pen- sionsspararens ålder.

Förvaltningskostnader

3 § Myndigheten får ur var och en av fonderna som förvaltas enligt 1 § ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna ska de för- delas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Författningsförslag

SOU 2019:44

Samarbete med Pensionsmyndigheten om fonderna

4 § Myndigheten ska ta emot medel till och betala ut medel från de fonder som förvaltas enligt 1 § enligt de anvisningar som Pensions- myndigheten lämnar. Myndigheten ska ingå samarbetsavtal med Pen- sionsmyndigheten enligt 64 kap. 3 § andra stycket 1 socialförsäkrings- balken.

Fondbestämmelser

5 § Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas enligt 1 § får inte tillåta att medel delas ut till någon annan än Pensionsmyndig- heten. Myndigheten får inte heller genom fonderna utöva sådan fond- verksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 12 kap. lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Röstandelsbegränsning

6 § Myndigheten får inte till de fonder som förvaltas enligt 1 § förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för aktierna, tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag, överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

Utövande av rösträtt

7 § Myndigheten får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktiebolag som den förvärvat till de fonder som förvaltas enligt 1 § endast när kravet på långsiktigt hög avkastning eller behovet av att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på något annat sätt.

Fondandelar och inlösen av fondandelar

8 § De fonder som myndigheten förvaltar enligt 1 § ska vara in- delade i andelar. Alla andelar i en fond ska vara lika stora.

Värdet av en fondandel är fondens värde delat med antalet fond- andelar. Fondernas tillgångar ska värderas med ledning av gällande

SOU 2019:44

Författningsförslag

marknadsvärde. Myndigheten ska dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Pensionsmyndigheten om värdet.

När medel tillförs någon av fonderna, ska myndigheten utfärda fondandelar till Pensionsmyndigheten. När medel betalas ur någon av fonderna, ska det ske genom inlösen av fondandelar.

Mål för placeringsverksamheten

9 § Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.

Verksamhetsplan

10 § Myndigheten ska årligen fastställa en verksamhetsplan för verksamheten enligt detta kapitel. Denna ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och en riskhanteringsplan.

Riktlinjerna för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målet i 9 § ska uppnås.

Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hant- eras. Det ska vidare finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna ska följas upp löp- ande.

Förvaltningsuppdrag

11 § Myndigheten får uppdra åt ett värdepappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare, som i sitt hemland står under betryggande tillsyn av en myndighet eller något annat behörigt organ, att förvalta fondernas tillgångar.

Tillämpliga bestämmelser

12 § Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepappers- fonder ska gälla för förvaltningen av fonderna:

–2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond,

Författningsförslag

SOU 2019:44

–2 kap. 21 § första stycket om skadestånd,

–4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en värdepappers- fond m.m.,

–4 kap. 8 och 9 §§ om upprättande och godkännande av fond- bestämmelser,

–4 kap. 13 § första stycket om inlösen av fondandelar,

–4 kap. 15–28 §§ om information om en värdepappersfond, samt

–5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värde- pappersfond m.m.

Vid tillämpningen av de bestämmelser som anges i första stycket ska fonderna anses som värdepappersfonder och Pensionsmyndig- heten som fondandelsägare. Det som föreskrivs om fondbolag ska avse myndighetens verksamhet enligt detta kapitel.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insyns- ställning att handla med en värdepappersfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, meddela föreskrifter om avvikelser från de bestämmelser som anges i första stycket och i ett enskilt fall besluta om undantag från dessa bestämmelser.

4 kap. Förvaltning av medel

i Pensionsmyndighetens livränteverksamhet

1 § Myndigheten ska för Pensionsmyndighetens räkning förvalta de medel som enligt 64 kap. 18 § andra stycket socialförsäkringsbalken har förts över till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.

Förvaltningen ska utföras i enlighet med Pensionsmyndighetens instruktioner.

2 § De medel som förvaltas enligt 1 § ska hållas avskilda från de medel som förvaltas enligt 3 kap.

Kostnader som är gemensamma för förvaltningen enligt 1 § och för förvaltningen enligt 3 kap. 1 § ska fördelas på ett skäligt sätt.

3 § Förvaltningen ska utföras mot avgift. Avgiften ska bestämmas så att full kostnadstäckning uppnås.

Pensionsmyndighetens kostnader för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 64 kap. 37 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2019:44

Författningsförslag

5 kap. Förvaltning av fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

6 kap. Förvaltning av valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensionssyste- met enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

Författningsförslag

SOU 2019:44

7 kap. Redovisning och revision Räkenskapsår

1 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering

2 § Myndigheten ska i överensstämmelse med god redovisningssed

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och så- dana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 3 §.

Årsredovisning

3 § Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

De tillgångar i vilka fondmedel placerats ska i årsredovisningen upptas till marknadsvärdet.

4 § Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under års- redovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen anteck- nats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

Sedan revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

SOU 2019:44

Författningsförslag

Revisorer

5 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen och förvaltningen av fondmedlen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

6 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska ent- ledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

7 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revi- sorerna.

Revisionsberättelse

8 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisions- berättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfatt- ningen och resultatet av revisorernas granskning och inventering av de tillgångar som fonderna förvaltar samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nöd- vändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättel- sen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

9 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 4 §.

Fastställelse av resultat- och balansräkning

10 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balans- räkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Författningsförslag

SOU 2019:44

Internrevision

11 § Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Intern- revisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god intern- revisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

Rätt att meddela föreskrifter

12 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd.

8 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

1 § Styrelseledamöterna, fonddirektören och myndighetens revisorer samt de arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som myn- digheten bestämmer ska skriftligen anmäla sitt innehav av sådana finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och förändringar i innehavet till myndigheten.

Myndigheten bestämmer hur anmälan enligt första stycket ska ske.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndig- heten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

SOU 2019:44

Författningsförslag

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap.

11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fond- direktören samt av myndigheten i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrif- ter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pen- sionsfonder (AP-fonder) byter samma dag namn till Myndigheten för premiepremiepensionens fondförvaltning.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.2Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken1

dels att 64 kap. 17 a–17 d och 19–22 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 64 kap. 17 a § och 17 c § ska utgå, dels att 2 kap. 2 §, 64 kap. 1, 2, 3, 18, 23, 24, 26, 33 och 40 §§ och

113 kap. 41 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 64 a och 113 a, och 19 nya paragrafer, 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a–3 e, 26 a–26 g, 27 a, 40 a–40 d och 47 §§, samt närmast före 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a, 26 a, 26 g, 27 a, 40 d, och 47 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 2 §

Socialförsäkringen	admini-	Socialförsäkringen administre-
streras av Försäkringskassan och		ras av Försäkringskassan, Myndig-
Pensionsmyndigheten	samt av	heten för premiepensionens fond-
Skatteverket.		förvaltning och Pensionsmyndig-
		heten samt av Skatteverket.

Hos Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

1 Senaste lydelse av
64 kap. 17 a § 2018:772	64 kap. 21 § 2013:581
64 kap. 17 b § 2018:772	64 kap. 22 § 2018:772
64 kap. 17 c § 2018:772	rubriken närmast före 17 a § 2018:772
64 kap. 17 d § 2018:772	rubriken närmast före 17 c § 2018:772.
64 kap. 19 § 2018:772
64 kap. 20 § 2013:581

100

SOU 2019:44

Författningsförslag

64kap. 1 §2

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§.

Vidare finns bestämmelser om

–uttag av premiepension i 7–14 §§,

– kapitalförvaltning, m.m. i 15–	– kapitalförvaltning, m.m. i 15–
22 §§,	18 §§,
– överföring av medel och	– överföring av medel och
byte av fond i 23–27 §§,	byte av fond i 23–27 a §§,

–ändrad pensionsrätt i 28–31 §§,

–skadestånd i 32–36 §§,

– kostnader för	premiepen-	– kostnader för premiepen-
sionsverksamheten	i 37–45 §§,	sionsverksamheten i 37–45 §§,
och
– förbud mot marknadsföring		– förbud mot marknadsföring
och försäljning via telefon i 46 §.		och försäljning via telefon i 46 §,
		och
		– samverkan i 47 §.

2§

Premiepensionssystemet innebär att

– medel som motsvarar fast-	– medel som motsvarar fast-
ställd pensionsrätt för premie-	ställd pensionsrätt för premie-
pension fonderas,	pension fonderas, och

–pensionsspararen har möjlig- het att själv bestämma om förvalt- ningen av de medel som fonderas för hans eller hennes räkning, och

–pensionernas storlek är beroende av värdeutvecklingen på de fonderade medlen.

2Senaste lydelse 2018:772.

101

Författningsförslag

SOU 2019:44

Målet för premiepensionssystemet

2 a § Premiepensionssystemet ska er-

bjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att

1. avkastningen på pensions- spararnas fonderade medel under spartiden bör vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex en- ligt 58 kap. 10 §, men utan garantier om viss avkastning, och

2. utbetalningarna av premie- pension bör vara förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående spartiden.

		Principen om valfrihet
		2 b §
		Premiepensionssystemet	ska
		erbjuda valfrihet. Det innebär att
		pensionsspararen har möjlighet att
		påverka risknivå och placerings-
		inriktning för förvaltningen av de
		medel som fonderas för spararens
		räkning.
	3 §3
Pensionsmyndigheten är för-		Pensionsmyndigheten är för-
säkringsgivare för premiepension.		säkringsgivare för premiepension.
Pensionsmyndigheten ska erbjuda		Pensionsmyndigheten ska erbjuda
pensionsspararna	valbara fonder	pensionsspararna ett urval av upp-
med olika placeringsinriktning		handlade fonder på ett fondtorg
och riskprofil på ett fondtorg för		för premiepension (fondtorget för
premiepension.	Myndighetens	premiepensionen). Myndighetens
verksamhet i fråga om premie-		verksamhet i fråga om premie-

3Senaste lydelse 2018:772. Ändringen innebär bland annat att tredje stycket tas bort.

102

SOU 2019:44Författningsförslag

pension ska bedrivas enligt för-				pension ska bedrivas enligt för-
säkringsmässiga principer.				säkringsmässiga principer.
Pensionsmyndigheten ska för-				Pensionsmyndigheten ska för-
valta	premiepensionsmedlen		ge-	valta premiepensionsmedlen	ge-
nom att				nom att
1. ingå avtal om att erbjuda en				1. ingå samarbetsavtal	med
fond	på	fondtorget (fondavtal)		Myndigheten för premiepensionens
med	fondbolag, fondföretag		eller	fondförvaltning, och
förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 §
lagen (2004:46) om värdepappers-
fonder (fondförvaltare),
2. ingå		samarbetsavtal	med	2. placera medlen i fonder.

Sjunde AP-fonden, och

3.placera medlen i fonder.

Pensionsmyndigheten ska

granska att

1.fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fond- avtalen, och

2.fondförvaltare löpande upp- fyller kraven i 17 c § andra stycket 2–6.

Ytterligare bestämmelser om Pensionsmyndighetens verksamhet m.m. finns i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkrings- verksamhet i premiepensionssystemet.

Fondtorget för premiepensionen

3 a §

Pensionsspararna ska ha möj- lighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.

Fondtorget för premiepensionen ska erbjuda ett urval av för premie- pensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placerings- inriktning som ger en reell valfri- het. Fonderna ska vara kostnads-

103

Författningsförslag

SOU 2019:44

effektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

3 b §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska löp- ande tillhandahålla fondtorget för premiepensionen till Pensionsmyn- digheten genom att upphandla fon- der enligt 64 a kap.

3 c §

Pensionsmyndigheten förvärvar och löser in andelar i fonderna på fondtorget för premiepensionen. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ansvarar för kon- takterna i övrigt med de fondför- valtare som myndigheten har ingått avtal med enligt 64 a kap. (fond- avtal).

3 d §

Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fond- avtalen.

Myndigheten ska även regel- bundet utvärdera fondförvaltar- nas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna.

3 e §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska be- vaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fond- avtal som myndigheten har ingått.

104

Bestämmelser om fördel- ningen av medel när pensions- spararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som för- valtas av Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning finns i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

105

SOU 2019:44Författningsförslag

18 §

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pen- sionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som mot- svarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvalt-

ning i
1. värdepappersfonder eller fond-	1. fonder som omfattas av fond-
företag som avses i 19 §, eller	avtal, eller
2. fonder som förvaltas av	2. fonder som förvaltas av
Sjunde AP-fonden enligt lagen	Myndigheten för premiepensionens
(2000:192) om allmänna pen-	fondförvaltning enligt 3 kap. lagen
sionsfonder (AP-fonder).	(2020:000) om Myndigheten för
	premiepensionens fondförvaltning.

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av liv- ränta enligt 11–14 §§ ska medlen i stället föras över till Pensions- myndighetens livränteverksamhet.

23 §4

Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning förs över enligt 18 § ska placeras, utom i det fall som avses i 24 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om ett högsta antal fonder som samtidigt får antecknas på ett premie- pensionskonto.

Bestämmelser om fördel- ningen av medel när pensions- spararen bestämmer att hans eller hennes medel ska föras över till en eller flera fonder som för- valtas av Sjunde AP-fonden finns i 5 kap. 1 § andra stycket lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder).

4Senaste lydelse 2018:772.

Författningsförslag

SOU 2019:44

	24 §5
När pensionsrätt för premie-		När pensionsrätt för premie-
pension fastställs första gången		pension fastställs första gången
för en pensionssparare, ska Pen-		för en pensionssparare, ska Pen-
sionsmyndigheten föra över de		sionsmyndigheten föra över de
medel som avses i 23 § till sådan		medel som avses i 23 § till sådan
förvaltning som avses i 5 kap. 1 §		förvaltning som avses i 3 kap. 2 §
tredje	stycket lagen (2000:192)	andra stycket lagen (2020:000)
om	allmänna pensionsfonder	om Myndigheten för premiepen-
(AP-fonder).		sionens fondförvaltning.

26 §

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år än det första året har fastställts för pensionsspararen, ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder. Fördelningen mellan fon- derna ska svara mot vad spararen senast bestämt om placeringen i

fond av medlen på premiepensionskontot.
Om pensionsspararen inte har	Om pensionsspararen inte har
bestämt en sådan placering, ska	bestämt en sådan placering, ska
Pensionsmyndigheten föra över	Pensionsmyndigheten föra över
medlen till en eller flera fonder	medlen till en eller flera fonder
som förvaltas av Sjunde AP-fonden	som förvaltas av Myndigheten för
enligt lagen (2000:192) om allmän-	premiepensionens	fondförvaltning
na pensionsfonder (AP-fonder).	enligt 3 kap. lagen (2020:000) om
Bestämmelser om fördelningen av	Myndigheten för	premiepensio-
medlen finns i 5 kap. 1 § tredje	nens fondförvaltning. Bestäm-
stycket samma lag.	melser om fördelningen av med-
	len finns i 3 kap. 2 § andra stycket
	samma lag.

Valarkitekturen för premiepensionssystemet

26 a §

Med valarkitekturen för premie- pensionssystemet avses den struktur av val som pensionsspararna ställs inför samt det stöd och den infor-

5Senaste lydelse 2018:772.

106

SOU 2019:44

Författningsförslag

mation som ges när pensions- spararna bestämmer hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

26 b §

Valarkitekturen för premie- pensionssystemet ska främja att pensionsspararna gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

26 c §

Utgångspunkten i valarkitek- turen ska vara att pensionsspa- rarnas medel ska förvaltas enligt 3 kap. 2 § andra stycket lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (förvalet).

26 d §

En pensionssparare som vill påverka risknivå och placerings- inriktning ska ges möjlighet att för förvaltningen av hans eller hennes premiepensionsmedel i följande ordning välja:

1.risknivå,

2.en eller flera fondkatego- rier, eller

3.en eller flera fonder.

26 e §

I de steg i valarkitekturen som innefattar placering av medel i fonder som avses i 3 kap. 2 § första stycket lagen (2020:000) om Myn- digheten för premiepensionens fondförvaltning ska pensions-

107

Författningsförslag

SOU 2019:44

spararen inte samtidigt kunna välja fondkategorier eller enskilda fonder på fondtorget.

26 f §

Pensionsspararen ska inför varje val skriftligen informeras om innebörden av valet. Spararen skriftligen bekräfta att han eller hon har tagit del av informationen.

Förskrifter om valarkitekturen

26 g §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela föreskrifter om valarkitekturen.

Överföring av medel när ett fondavtal upphör att gälla

27 a §

En pensionssparare som har premiepensionsmedel placerade i en fond som omfattas av ett fond- avtal som har löpt ut, sagts upp eller hävts, ska av Pensionsmyn- digheten ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

Om pensionsspararen inte inom den tid som anges av Pensions- myndigheten bestämmer hur med- len ska placeras, ska spararens medel placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig

108

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kost- nader för information om fon- der.

109

SOU 2019:44

Författningsförslag

med den tidigare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i för- valet.

Om det finns särskilda skäl får Pensionsmyndigheten placera med- len i förvalet utan att först ge pen- sionsspararen möjlighet att bestäm- ma hur medlen ska placeras.

33 §

Talan om skadestånd som avses i 32 § får föras av Pensionsmyndig- heten.

Om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning avser att föra en sådan talan som avses i 3 e § mot en fondförvaltare som myndigheten har ingått fondavtal med får Pensionsmyndigheten upp- dra åt Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning att sam- tidigt föra talan om skadestånd enligt 32 §.

En pensionssparare för vars räkning sådana fondandelar som avses i 32 § har förvärvats har också rätt att föra talan om skadestånd till myndigheten. Detta gäller dock endast om Pensionsmyndig- heten har förklarat att den

–inte avser att föra talan om skadestånd, och

–inte heller har träffat någon uppgörelse om skadeståndsskyldig-

het.

40 §6

Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kost- nader för

6Senaste lydelse 2018:772.

Författningsförslag

SOU 2019:44

–handläggning av ansökan en- ligt 17 c §,

–granskning av fondförvaltare och fonder enligt 3 § tredje stycket, och

–information om fonder.

Bestämmelserna i 37 § andra stycket gäller även för sådana avgifter.

40 a §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt 64 a kap. för att täcka myndig- hetens kostnader för att granska och pröva anbudsansökan eller anbudet.

Fondförvaltaren ska betala avgiften senast när anbuds- ansökan eller anbudet ges in. Om fondförvaltaren inte gör detta ska fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följer fondförvaltaren inte före- läggandet ska anbudsansökan eller anbudet avvisas. Fondförvaltaren ska upplysas om detta i förelägg- andet.

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning får, om det finns särskilda skäl, betala till- baka hela eller delar av avgiften.

40 b §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska ta ut årliga avgifter från de fondförvalt- are som myndigheten har ingått

110

SOU 2019:44

Författningsförslag

fondavtal med för att täcka myn- dighetens kostnader för

1. verksamheten enligt 3 b–

3 d §§, förutom sådana särskilda händelser som avses i 40 d § första stycket 2 och 3, och

2.upphandling av fonder enligt 64 a kap., till den del kost- naderna inte täcks av avgifter enligt 40 a §.

Myndigheten bestämmer när avgiften ska tas ut.

40 c §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning bestäm- mer hur avgifterna enligt 40 a och 40 b §§ ska beräknas. Avgifterna disponeras av myndigheten.

Avgifter från

Pensionsmyndigheten

40 d §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning ska ta ut avgifter från Pensionsmyndig- heten för att täcka

1.kostnader för förvaltningen av valarkitekturen för premie- pensionssystemet,

2.rättegångskostnader med an- knytning till myndighetens verk- samhet enligt 1 kap. 2 § lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning eller andra motsvarande kost- nader, och

111

FörfattningsförslagSOU 2019:44

3. skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verk- samhet enligt 1 kap. 2 § lagen om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Pensionsmyndighetens kostna- der för avgifterna enligt första stycket är sådana kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som avses i 37 §.

Samverkan

47 §

Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning och Pen- sionsmyndigheten ska samverka med varandra i frågor som rör premiepensionssystemet.

Myndigheterna ska lämna var- andra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sin verk- samhet avseende premiepensions- systemet.

64 a kap. Upphandling av fonder till fondtorget

Innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om upphandling av sådana fonder som enligt 64 kap. 3 a § andra stycket ska erbjudas på fond- torget för premiepensionen.

Undantag från förvaltningslagen

2 § Bestämmelserna i 10 och 25 §§ förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas vid upphandling enligt detta kapitel.

112

SOU 2019:44

Författningsförslag

Definitioner

3 § I detta kapitel avses med

1.alternativ investeringsfond: detsamma som i 1 kap. 2 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

2.direktupphandling: upphandling utan obligatorisk annonsering,

3.fond: sådana fonder som avses i 4 §,

4.fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

5.fondavtal: ett avtal som ingås mellan Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget,

6.fondförvaltare: fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare en- ligt 1 kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

7.specialfond: detsamma som i 1 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

8.upphandlingsdokument: varje dokument som Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen, och

9.värdepappersfond: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen om värde- pappersfonder.

Föremålet för upphandlingen

Fonder som får upphandlas

4 § Fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget för premie- pensionen ska vara

1.värdepappersfonder,

2.fondföretag,

3.specialfonder, eller

4.sådana alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 4 kap. 2 eller 3 §, 5 kap. 6 § första stycket 1 eller 11 § 1 lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

En sådan fond som avses i första stycket 3 eller 4 ska vara öppen för inlösen minst en gång per vecka.

113

Författningsförslag

SOU 2019:44

Krav på de fonder som ska upphandlas

5 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska upp- handla fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fon- derna ska ha olika risknivå och placeringsinriktning.

Fonderna ska därutöver uppfylla de krav som anges i 6 och 7 §§.

6 § Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

7 § Fonderna får, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte kunna dela ut medel till andra än andelsägarna.

Antalet fonder som ska upphandlas

8 § Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget för premiepensionen ska Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning beakta

1.att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet, och

2.att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Principer för upphandling

9 § Vid upphandling enligt detta kapitel ska Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Förfarande vid upphandling

10 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning är fri att utforma förfarandet vid upphandlingen.

114

SOU 2019:44

Författningsförslag

Marknadsdialog

11 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska kon- tinuerligt föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Förhandsannonsering

12 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får in- formera om planerade upphandlingar i en förhandsannons.

Annonsering

13 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska genom en annons informera om sin avsikt att genomföra en upphandling.

Upphandlingsdokumenten

14 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska ge direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdoku- menten från den dag då annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen.

Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten beskriva upphandlingen i syfte att göra det möjligt för intresserade fondför- valtare att delta i upphandlingen och att lämna konkurrenskraftiga anbud.

Tidsfrister

15 § Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbuds- ansökningar respektive anbud.

Kommunikationsformer under en upphandling

16 § Förfarandet är skriftligt. Muntlig kommunikation får dock användas som ett komplement i en upphandling när Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning finner det lämpligt.

115

Författningsförslag

SOU 2019:44

Myndigheten ska alltid dokumentera sådana uppgifter som är av betydelse för upphandlingen.

Kompletterande information om upphandlingsdokumenten

17 § Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om innebörden av upphandlingsdokumenten, ska Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning lämna sådan information senast sex dagar före sista anbudsdag, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i rimlig tid.

Samma tidsfrist gäller, om myndigheten på eget initiativ vill lämna kompletterande upplysningar.

Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla fondförvaltare som deltar i upphandlingen.

Förlängning av anbudstiden

18 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska för- länga tidsfristen för att komma in med anbud så att alla fond- förvaltare kan få kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud, om

1.kompletterande upplysningar inte lämnas inom den tidsfrist som anges i 17 §, eller

2.väsentliga ändringar görs i upphandlingsdokumenten.

Dialog i en upphandling

19 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare i en pågående upphand- ling. Med dialog avses ett skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan myndigheten och en fondförvaltare.

En dialog får omfatta rättelser av fel, förtydliganden och komplet- teringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in.

116

SOU 2019:44

Författningsförslag

Information om beslut

20 § När Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska den skriftligen under- rätta fondförvaltarna om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal enligt 113 a kap. 2 § inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen innebär inte att ett anbud förfaller.

21 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska till den fondförvaltare som begär det lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud för- kastats, samt de relativa fördelarna med det valda anbudet.

Upplysningar ska lämnas snarast möjligt och senast inom femton dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

22 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning be- slutar att avbryta en upphandling eller göra om en upphandling ska myndigheten skriftligen informera fondförvaltarna om beslutet. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

Dokumentation

23 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska doku- mentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

Tilldelning av fondavtal

24 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska till- dela fondavtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån de krav på kostnadseffektivitet och hög kvalitet som anges i 6 §.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

117

Författningsförslag

SOU 2019:44

25 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som kom- mer att användas och hur tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Val av likvärdig fond

26 § I 64 kap. 27 a § finns bestämmelser om förutsättningarna för att premiepensionsmedel ska få placeras i en likvärdig fond.

27 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är lik- värdiga.

De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdoku- menten.

28 § Valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning.

Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangordningen.

De objektiva villkoren ska anges i något av upphandlingsdoku- menten.

Direktupphandling

Direktupphandling vid uppsägning av fondavtal

29 § Direktupphandling får användas om

1.ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts, och

2.uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen inte längre ger en reell valfrihet.

Vid direktupphandling tillämpas inte bestämmelserna i 13–28 §§. Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska besluta

om riktlinjer för direktupphandling.

118

SOU 2019:44

Författningsförslag

Information om beslut

30 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning vid en direktupphandling har begärt in anbud från fler än en fond- förvaltare, ska den snarast möjligt skriftligen underrätta fondförvalt- arna när beslut om fondförvaltare och anbud har fattats.

Underrättelsen utlöser inte någon avtalsspärr enligt 113 a kap. 2 §.

Dokumentation

31 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska doku- mentera genomförandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndighetens beslut under upphandlingen ska kunna motiveras.

Fondavtalet

Avtalsvillkor

32 § Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och i övrigt innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensions- området.

Avtalet ska därutöver uppfylla kraven i 33–36 §§.

33 § Ett fondavtal ska minst innehålla villkor om fondförvaltarens

1.affärsmodell, strategier och riktlinjer,

2.organisation och nyckelpersoner,

3.innehav av och handel med finansiella instrument,

4.hantering av intressekonflikter,

5.marknadsföring, och

6.tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation.

34 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren

1.ska lämna Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna i 64 och 64 a kap., och

2.på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljnings- arbete.

119

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av Pensions- myndighetens beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fond- förvaltare gäller bestämmelserna i 36–49 §§ förvaltningslagen (2017:900).

Författningsförslag

SOU 2019:44

35 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensionsmyndigheten.

36 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i förvaltningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning.

Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Avtalets löptid

37 § Löptiden för ett fondavtal får inte överstiga tolv år.

Avtalsuppföljning

38 § I 64 kap. 3 d § finns bestämmelser om att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalet.

Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

39 § I 113 a kap. finns bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd.

113kap.

41 §7

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av följande beslut av Pensionsmyndigheten gäller be- stämmelserna i 36–49 §§ förvalt- ningslagen (2017:900):

7Senaste lydelse 2018:772.

120

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.Beslut enligt 64 kap. 17 c § om ansökan att ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten.

2.Beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare.

113 a kap. Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

Innehåll

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om avtalsspärr, över- prövning och skadestånd när det gäller upphandlingar enligt bestäm- melserna i 64 a kap.

Avtalsspärr

2 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får inte ingå fondavtal (avtalsspärr) förrän tio dagar har gått från det att underrättelsen enligt 64 a kap. 20 § skickades.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till någon fondförvaltare, får fondavtal inte ingås förrän femton dagar har gått från utskickandet.

Överprövning

Allmänna bestämmelser om överprövning

3 § Efter ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol över- pröva

1.en upphandling, och

2.giltigheten av ett fondavtal som har slutits mellan Myndig- heten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

121

Författningsförslag

SOU 2019:44

Behörig domstol

4 § En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltnings- rätt i vars domkrets Myndigheten för premiepensionens fondför- valtning har sin hemvist.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Domstolens åtgärder

5 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning har brutit mot någon bestämmelse i detta kapitel eller 64 a kap. och detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada, ska domstolen besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.

En upphandling får inte överprövas efter det att fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare.

6 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning under pågående överprövning av en upphandling ingår ett fondavtal i strid med 2, 7, 8 eller 9 §, ska domstolen, på yrkande av fondförvaltaren, överpröva avtalets giltighet i enlighet med 12–14 §§.

Förlängd avtalsspärr

7 § Om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts, fortsätter avtalsspärr enligt 2 § att gälla under handläggningen i för- valtningsrätten (förlängd avtalsspärr).

Domstolen får besluta att någon förlängd avtalsspärr inte ska gälla.

Interimistiskt beslut vid överprövning av en upphandling

8 § När avtalsspärr enligt 2 eller 7 § inte gäller, får domstolen be- sluta att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte får ingå fondavtal innan något annat har bestämts.

122

SOU 2019:44

Författningsförslag

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren.

Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tiodagarsfrist

9 § När en förlängd avtalsspärr gäller enligt 7 §, får Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte ingå fondavtal förrän tio dagar har gått från det att förvaltningsrätten har avgjort målet.

När en förvaltningsrätt eller en kammarrätt har fattat ett beslut enligt 8 §, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från det att domstolen har avgjort målet eller upphävt beslutet. När Högsta förvaltningsdomstolen har fattat ett beslut enligt 8 § och beslutat att återförvisa målet till lägre instans, får fondavtal inte ingås förrän tio dagar har gått från beslutet om återförvisning.

Domstolen får besluta att någon tiodagarsfrist inte ska gälla.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av en upphandling

10 § En ansökan om överprövning av en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten före utgången av en sådan avtalsspärr som avses i 2 §.

11 § En ansökan om överprövning av ett beslut att avbryta en upp- handling ska ha kommit in till förvaltningsrätten innan tio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning med ett elektroniskt medel har skickat en underrättelse om beslutet och angett skälen för beslutet.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektro- niskt medel till en eller flera fondförvaltare, ska en ansökan om över- prövning ha kommit in till förvaltningsrätten innan femton dagar har gått från det att underrättelsen skickades ut.

123

Författningsförslag

SOU 2019:44

Överprövning av ett fondavtals giltighet

12 § Domstolen ska besluta att ett fondavtal som har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fond- förvaltare är ogiltigt, om det har slutits

1.utan föregående annonsering enligt 64 a kap. 13 §, när direkt- upphandling enligt 64 a kap. 29 § inte har fått användas,

2.i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 2 eller 7 §, ett interimistiskt beslut enligt 8 § eller tiodagarsfristen i 9 § eller,

3.före en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 64 a kap. 20 §. För ogiltighet i de fall som anges i första stycket 2 och 3 krävs

dessutom att någon annan bestämmelse i 64 a kap. har överträtts och att detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada.

13 § Om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse, ska domstolen besluta att fondavtalet får bestå trots att förutsätt- ningarna för ogiltighet enligt 12 § är uppfyllda.

Interimistiskt beslut vid överprövning av ett fondavtals giltighet

14 § Domstolen får besluta att ett fondavtal inte får fullgöras innan något annat har bestämts.

Domstolen ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren. Domstolen ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av ett avtals giltighet

15 § En ansökan om överprövning av ett fondavtals giltighet ska, om inte annat följer av andra stycket, ha kommit in till förvaltnings- rätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Ansökan ska dock ha kommit in till förvaltningsrätten innan trettio dagar har gått från det att Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning skriftligen har underrättat fondförvaltarna om att

124

SOU 2019:44

Författningsförslag

fondavtalet har slutits samt har lämnat en sammanfattning av sådana upplysningar som avses i 64 a kap. 21 §.

Beräkning av vissa tider

16 § Vid beräkningen av längden av en avtalsspärr samt av tiodagars- frister enligt 9 § och tidsfrister för ansökan om överprövning ska 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas.

Skadestånd

17 § Om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning inte har följt bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. ska myndig- heten ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en fond- förvaltare.

Rätten till skadestånd inbegriper ersättning till en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader den har haft för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsido- sättandet av bestämmelserna i detta kapitel eller 64 a kap. menligt har påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

18 § Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt då fondavtal har slutits mellan Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och en fondförvaltare eller har förklarats ogiltigt enligt 12 § genom ett avgörande som har vunnit laga kraft. Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser gäller för fondavtal som har ingåtts före den 1 januari 2021. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock pen- sionsspararens premiepensionsmedel placeras enligt 64 kap. 27 a §.

3.Vid tillämpningen av äldre bestämmelser under övergångs- perioden, ska det som anges om Pensionsmyndigheten i 64 kap. 3 § tredje stycket och 40 § första stycket andra strecksatsen i stället gälla Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Detta gäller dock inte granskningar enligt 64 kap. 3 § tredje stycket som Pensions- myndigheten har inlett före den 1 januari 2021.

125

Staten är inte skattskyldig enligt denna lag. Detta gäller dock inte allmänna pensionsfonderna enligt lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP-fon- der) och lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden samt Myndig- heten för premiepensionens fond- förvaltning i fråga om de fonder som förvaltas enligt 3 kap. lagen (2020:000) om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §8

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

8Senaste lydelse 2000:203.

126

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 33 § i lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
33 §9
Är chefen för Arbetsgivar-	Är chefen för Arbetsgivar-
verket anställd för bestämd tid,	verket eller Myndigheten för
får han eller hon skiljas från sin	premiepensionens fondförvaltning
anställning före utgången av	anställd för bestämd tid, får han
denna tid, om det är nödvändigt	eller hon skiljas från sin anställ-
av hänsyn till verkets bästa.	ning före utgången av denna tid,
	om det är nödvändigt av hänsyn
	till myndighetens bästa.

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nöd- vändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

9Senaste lydelse 2015:384.

127

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),10

dels att 5 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §

I denna lag finns bestämmel-	I denna lag finns bestämmel-
ser om fem från varandra obe-	ser om fyra från varandra obe-
roende statliga myndigheter som	roende statliga myndigheter som
förvaltar medel inom försäk-	förvaltar medel inom försäk-
ringen för inkomstgrundad	ringen för inkomstgrundad
ålderspension. Dessa är Första	ålderspension. Dessa är Första
AP-fonden, Andra AP-fonden,	AP-fonden, Andra AP-fonden,
Tredje AP-fonden, Fjärde AP-	Tredje AP-fonden och Fjärde
fonden och Sjunde AP-fonden.	AP-fonden.

Dessutom finns Sjätte AP-fonden som förvaltar medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den fondens verk- samhet regleras i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

2§11

Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pen- sionsavgift ska föras till Första–Fjärde AP-fonderna.

10Senaste lydelse av

5 kap. 1 § 2018:773		5 kap. 6	§ 2018:2013
5 kap. 2	§ 2018:773	5 kap. 7	§ 2019:539
5 kap. 3	§ 2009:1460	5 kap. 8	§ 2013:571.
5 kap. 4	§ 2009:1460
5 kap. 5	§ 2009:1460

11Senaste lydelse 2010:1281. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

128

1. staten,

2. Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de för- valtningsmyndigheter som lyder under regeringen,

Riksrevisionen ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §12

Riksrevisionen skall i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för

2. Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna och Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning, de förvalt- ningsmyndigheter som lyder under regeringen,

3.riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, och

4.Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning.

Föreligger en skyldighet	att	Föreligger en skyldighet	att
lämna delårsrapport skall	den	lämna delårsrapport ska	den
granskas med undantag för pro-		granskas med undantag för pro-
gnoser. För affärsverk och affärs-		gnoser. För affärsverk och affärs-
verkskoncerner, skall dock endast		verkskoncerner, ska dock endast
den delårsrapport som avser perio-		den delårsrapport som avser perio-
den januari–september granskas.		den januari–september granskas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

12Senaste lydelse 2007:89.

130

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 9 §


Om två eller flera allmänna	Om två eller flera allmänna
pensionsfonder enligt lagen	pensionsfonder	enligt	lagen
(2000:192) om allmänna pen-	(2000:192) om allmänna pen-
sionsfonder (AP-fonder) och	sionsfonder (AP-fonder) och
lagen (2000:193) om Sjätte AP-	lagen (2000:193) om Sjätte AP-
fonden förvaltar aktier i bolaget,	fonden samt Myndigheten			för
får varje fond för sig utöva röst-	premiepensionens fondförvaltning
rätt för de aktier fonden för-	i sin verksamhet	enligt	3 kap.
valtar.	lagen (2020:000) om Myndig-
	heten för premiepensionens fond-
	förvaltning, förvaltar aktier			i
	bolaget, får varje myndighet för

sig utöva rösträtt för de aktier myndigheten förvaltar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

131

Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan, Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning, Pensionsmyndigheten och dom- stol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften före- kommer i ärende enligt lagstift- ningen om

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

dels att 28 kap. 1 och 5 §§, 31 kap. 18 § och 32 kap. 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 30 kap. 8 d § och 31 kap.

17 a §, samt närmast före 31 kap. 17 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

28 kap.

1 §13

Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan, Pensionsmyndig- heten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och upp- giften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om

1.allmän försäkring,

2.allmän pension,

3.arbetsskadeförsäkring,

4.merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag,

5.statligt tandvårdsstöd,

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

9.särskild sjukförsäkringsavgift.

Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i

13Senaste lydelse 2018:1269.

132

SOU 2019:44

Författningsförslag

första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för upp- gift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

5§14

Sekretess gäller hos Pensions-	Sekretess gäller hos Pensions-
myndigheten och domstol i	myndigheten, Myndigheten för
ärende enligt lagstiftningen om	premiepensionens fondförvaltning
inkomstgrundad ålderspension	och domstol i ärende enligt lag-
för uppgift om	stiftningen om inkomstgrundad
	ålderspension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken.

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller inte sedan pensions- spararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

30kap.

8 d §

Får Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning i verk- samhet som avser fondtorget för premiepensionen en uppgift som är sekretessreglerad i 30 kap. 4 b eller 6 b § från en myndighet som avses där, blir 30 kap. 4 b eller 6 b § tillämplig på uppgiften också hos Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

14Senaste lydelse 2010:1305.

133

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i 16, 17 eller 17 a § från en myndighet som avses där, blir 16, 17 eller 17 a § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myn- digheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om upp- giften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Författningsförslag

SOU 2019:44

31 kap.

Affärsförbindelse med fondförvaltare

17 a §

Sekretess gäller hos Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande för- bindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder eller ingått fondavtal enligt 64 a kap. social- försäkringsbalken, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst tjugo år.

18 §

Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad i

16 eller 17 § från en myndighet som avses där, blir 16 eller 17 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

134

SOU 2019:44

Författningsförslag

32kap.

6 §15

Sekretess gäller för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt

1.9 kap. 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,

2.7 kap. 2 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

3.5 kap. 2 § lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden,

4. 14 a §	första och andra	4. 14 a § första och andra
styckena lagen (2002:1023) med		styckena lagen (2002:1023) med
instruktion	för Riksrevisionen,	instruktion för Riksrevisionen,
eller
5. lagen (2018:1625) om skyl-		5. lagen (2018:1625) om skyl-
dighet för vissa offentliga funk-		dighet för vissa offentliga funk-
tionärer att anmäla innehav av		tionärer att anmäla innehav av
finansiella instrument.		finansiella instrument, eller
		6. 8 kap. 1 § lagen (2020:000)
		om Myndigheten för premie-
		pensionens fondförvaltning.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

15Senaste lydelse 2018:1626.

135

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.9Förslag till förordning om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

Personalföreträdare

3 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Bemyndigande

4 § Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning får meddela föreskrifter om utformningen av valarkitekturen för premiepensions- systemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

136

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2002:135) om årlig redo- visning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1§16

Pensionsmyndigheten ska senast den 30 april varje år göra en samlad redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Vid denna redovisning får skulden avseende tilläggspensionssystemet för förvärvsaktiva beräknas utifrån visade antaganden. Redovisningen ska avse systemets finansiella ställ- ning vid utgången av året före det år redovisningen upprättas.

Pensionsmyndigheten ska även senast vid den tidpunkt som an- ges i första stycket göra en framskrivning av systemets antagna lång- siktiga utveckling.

Pensionsmyndigheten ska även senast vid den tidpunkt som anges

iförsta stycket redovisa premie- pensionssystemets måluppfyllelse och graden av valfrihet i systemet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Redovisning enligt 1 § tredje stycket ska dock göras första gången 2022.

16Senaste lydelse 2009:1194.

137

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet

Härigenom föreskrivs att 3 och 10 §§ förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §17

Avgift tas ut med stöd av bestämmelser i

–31 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,

–73 § lagen (1972:262) om understödsföreningar,

–39 § lagen (1980:1097) om Svenska skeppshypotekskassan,

–6 kap. 4 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

–20 § lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

–10 kap. 9 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,

–9 kap. 27 § lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

–5 kap. 8 § lagen (2000:192)

om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

–5 kap. 7 § lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obliga- tioner,

–10 kap. 11 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

–13 kap. 16 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

–22 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

–7 kap. 13 § lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden,

–6 kap. 10 § första stycket lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

–23 kap. 12 och 13 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmark- naden,

–8 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster,

–17 kap. 29 § och 20 kap. 10 § försäkringsrörelselagen (2010:2043),

17Senaste lydelse 2019:469.

138

SOU 2019:44

Författningsförslag

–5 kap. 7 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

–14 § andra stycket lagen (2012:735) med kompletterande bestäm- melser till EU:s blankningsförordning,

–4 kap. 4 § lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och trans- aktionsregister,

–13 kap. 15 § andra stycket lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

–33 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsument- krediter,

–9 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kredit- institut och värdepappersbolag,

–16 § lagen (2016:429) om tillsyn över företag av allmänt intresse

ifråga om revision,

–5 kap. 10 § första stycket lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

–1 kap. 3 § lagen (2016:1307) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning,

–6 kap. 5 § lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäk- ringsverksamhet i premiepensionssystemet,

–23 § lagen (2017:317) om kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter,

–8 kap. 10 § lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, och

–1 kap. 3 § andra stycket lagen (2018:2024) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden,

–1 kap. 3 § lagen (2019:277) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om transparens i transaktioner för värdepappers- finansiering och om återanvändning,

–10 § lagen (2019:284) om röstningsrådgivare, och

–1 kap. 5 § lagen (2019:414) med kompletterande bestämmelser till EU:s prospektförordning.

139

Författningsförslag

SOU 2019:44

10§18

Avgift som baseras på myndig-		Pensionsmyndigheten ska betala
hetens andel av Finansinspek-		en avgift som baseras på myndig-
tionens kostnader det närmast		hetens andel av Finansinspek-
föregående kalenderåret ska be-		tionens kostnader det närmast
talas av		föregående kalenderåret.
1.	Pensionsmyndigheten, och
2.	Sjunde AP-fonden.

Den lägsta avgiften är 50 000 kronor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

18Senaste lydelse 2017:1191.

140

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2009:93) med instruk- tion för Finansinspektionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§19

Myndigheten ska samverka		Myndigheten		ska	samverka
med Riksbanken och Myndig-		med
heten för	samhällsskydd och	1. Riksbanken		och	Myndig-
beredskap i frågor som rör kris-		heten för	samhällsskydd och
beredskap	enligt förordningen	beredskap i frågor som rör kris-
(2015:1052) om krisberedskap och		beredskap	enligt	förordningen
bevakningsansvariga myndighet-		(2015:1052) om krisberedskap och
ers åtgärder vid höjd beredskap.		bevakningsansvariga myndighet-
		ers åtgärder vid höjd beredskap,

2.Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning i frå- gor som rör fondförvaltare som deltar i upphandlingar eller som Myndigheten för premiepension- ens fondförvaltning ingått fond- avtal med enligt 64 a kap. social- försäkringsbalken och fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upp- handling eller erbjuder på fond- torget för premiepensionen, och

3.Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning i frågor om konsumentskydd som rör premiepensionssystemet.

19Senaste lydelse 2015:1066.

141

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2009:607) med instruk- tion för Konsumentverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Myndigheten ska

1.stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahål- lande av konsumentinformation,

2. löpande	samråda	med	2. löpande		samråda	med
Finansinspektionen och		Läke-	Finansinspektionen och			Läke-
medelsverket på de områden där			medelsverket på de områden där
myndigheterna har ett gemen-			myndigheterna har ett gemen-
samt tillsynsansvar, och			samt tillsynsansvar,
3. samråda med Socialstyrelsen			3. samråda med Socialstyrelsen
i arbetet med att ta fram underlag			i arbetet med att ta fram underlag
till regeringens beslut om riks-			till regeringens beslut om riks-
norm enligt	2 kap. 1 §	första	norm enligt		2 kap. 1 §	första
stycket socialtjänstförordningen			stycket socialtjänstförordningen
(2001:937).			(2001:937), och
			4. samverka med Myndigheten
			för premiepensionens fondförvalt-
			ning i frågor om konsumentskydd
			som rör premiepensionssystemet.
			Vid	samverkan enligt		första
			stycket 4	ska	Konsumentverket
			lämna Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning de uppgifter som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

143

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten att 2 och 3 §§ ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§20

Myndigheten ska

1.ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner som avses i 1 § och se till att denna ges utifrån den enskildes behov,

2.informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen,

3.presentera valarkitekturen för premiepensionssystemet för de pensionssparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som

	fonderas för spararens räkning,
3. stärka pensionssparares och	4. stärka pensionssparares och
pensionärers ställning som kon-	pensionärers ställning som kon-
sumenter av finansiella produkter	sumenter av finansiella produkter
inom pensionsområdet genom	inom pensionsområdet genom
att ge vägledning som är anpas-	att ge vägledning som är anpas-
sad till kvinnors och mäns behov	sad till kvinnors och mäns behov
och livssituation,	och livssituation,
4. följa, analysera och förmedla	5. följa, analysera och förmedla
ålderspensionssystemets utveck-	ålderspensionssystemets utveck-
ling och effekter för enskilda och	ling och effekter för enskilda och
samhälle,	samhälle,
5. säkerställa att felaktiga ut-	6. säkerställa att felaktiga ut-
betalningar inte görs och mot-	betalningar inte görs och mot-
verka bidragsbrott,	verka bidragsbrott,

20Senaste lydelse 2019:216.

144

SOU 2019:44

Författningsförslag

6.verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensions- grundande inkomst,

7.medverka i EU-arbetet och annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhets- område,

8.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet, och

9.fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt

– artikel I i konventionen av den

30 januari 2002 om social trygghet mellan Sverige och Kanada vid tillämpning av artiklarna XX.1 (information) och XXV.1 (tolk- ning och tillämpning) i konven- tionen när frågan gäller pensions- förmåner eller efterlevandestöd,

– artikel 1 i konventionen den

13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c–e (information) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevande- stöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen, och

– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller pensionsförmåner, efter- levandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskade- försäkringen.

7.verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensions- grundande inkomst,

8.medverka i EU-arbetet och annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhets- område,

9.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet, och

10.fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt

– artikel I i konventionen av den

– artikel 1 i konventionen den

145

Författningsförslag

SOU 2019:44

3§21

Myndigheten ska säkerställa att dess kostnader för olika för- säkringsområden finansieras genom rätt finansieringskälla.

Myndigheten ska, när det gäller ålderspensionssystemet, senast den 15 maj varje år lämna en samlad redogörelse och en framställan om ersättning

–för administrationen av inkomstpension och tilläggspension, som ska täckas genom uttag från Första–Fjärde AP-fonderna, och

–för administrationen av premiepension som ska täckas genom avgifter som ska dras från pensionsspararnas premiepensionskonton.

Redogörelsen	enligt	andra		Redogörelsen	enligt	andra
stycket ska också innefatta de				stycket ska också innefatta de
kostnader som	Skatteverket,			kostnader som	Skatteverket,
Kronofogdemyndigheten			och	Kronofogdemyndigheten,		Myn-
Statens servicecenter haft			för	digheten för premiepensionens fond-
administrationen	av	ålders-		förvaltning och Statens service-
pensionssystemet.				center haft för administrationen av
				ålderspensionssystemet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

21Senaste lydelse 2019:216.

146

SOU 2019:44

Författningsförslag

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten

Härigenom föreskrivs att 11 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

11 §

Resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska omfatta statens samtliga intäkter och kostnader, tillgångar och skulder samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning. Riks- bankens grundfond ska i detta sammanhang anses utgöra en tillgång hos staten.

Redovisningen enligt första stycket ska utgöra en konsolidering av årsredovisningarna hos myndigheterna under riksdagen och regeringen. Underlaget får kompletteras med ekonomiska händelser som inte har redovisats av myndigheterna.

Intäkter och kostnader, till-		Intäkter och kostnader, till-
gångar och skulder samt betal-		gångar och skulder samt betal-
ningar som redovisas av Riks-		ningar som redovisas av Riks-
banken samt Första–Fjärde, Sjätte		banken, Myndigheten för premie-
och Sjunde AP-fonden ska dock		pensionens fondförvaltning samt
inte konsolideras. Inte heller ska		Första–Fjärde och Sjätte AP-
premiepensionssystemets	till-	fonden ska dock inte konsoli-
gångar och skulder i övrigt med		deras. Inte heller ska premie-
dess avkastning ingå i konsoli-		pensionssystemets tillgångar och
deringen.		skulder i övrigt med dess avkast-
		ning ingå i konsolideringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

147

Myndigheter som är skyldiga att lämna uppgifter enligt lagen (2016:774) om uppgiftsskyldig- het vid samverkan mot viss orga- niserad brottslighet är Arbets- förmedlingen, Ekobrottsmyndig- heten när den bedriver polisiär verksamhet, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Kriminal- vården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrations- verket, Myndigheten för premie-

pensionens fondförvaltning,

Pensionsmyndigheten, Polis-

myndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2016:775) om upp- giftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §22

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

22Senaste lydelse 2017:522.

148

Denna förordning gäller för beslut om lokalisering som fattas av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Förordningen ska dock inte tillämpas av AP-fon- derna, Fortifikationsverket, För- svarets radioanstalt, Försvars- makten, hyres- och arrende-

nämnderna, Luftfartsverket, Myndigheten för premiepen- sionens fondförvaltning, Polis- myndigheten, Regeringskansliet eller Säkerhetspolisen.

Författningsförslag

SOU 2019:44

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

nämnderna, Luftfartsverket, Polismyndigheten, Regerings- kansliet eller Säkerhetspolisen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

150

2 Alternativa författningsförslag

2.1Förslag till lag om Myndigheten

för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premie- pensionens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att

1.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

2 kap. Myndighetens ledning

Styrelsen

1 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio leda- möter.

Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför dom- stol.

151

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Hur styrelseledamöter utses

2 § Styrelsens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig

eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsför- bud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Hur ledamöter entledigas

4 § Regeringen får entlediga en ledamot i förtid. En ledamot ska entledigas i förtid, om ledamoten begär det. Om en ledamot entledigas eller uppdraget annars upphör i förtid, ska en ny ledamot utses.

Sammanträden

5 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfatt- ning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ordföranden sammankalla styrelsen.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

6 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

152

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter.

7 § Om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med styrelsen.

Myndighetschef

8 § Styrelsen ska utse en fonddirektör som är myndighetschef. Fonddirektören ska utses på grundval av sin kompetens att främja myndighetens uppgifter.

Fonddirektören ska ha hand om den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Fonddirektören ska hålla styrel- sen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.

Delegering

9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden som inte

1.avser föreskrifter, eller

2.är av större betydelse eller principiell karaktär.

Styrelsen ska ange vilken behörighet som ett uppdrag enligt första stycket medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket andra och tredje meningarna.

153

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Ersättning

10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till leda- möterna i styrelsen.

3 kap. Förvaltning av fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

154

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

4 kap. Förvaltning av valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensions- systemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

5 kap. Bokföring, redovisning och revision

Allmänt om myndighetens bokföring och redovisning

1 § Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redo- visningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekono- miska resultatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska vad som gäller för statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

Räkenskapsår

2 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering 3 § Myndigheten ska

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och så- dana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

155

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Årsredovisning

4 § Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

5 § Myndighetens samtliga styrelseledamöter ska skriva under års- redovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen anteck- nats till styrelsens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

Revisorer

6 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

7 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska ent- ledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

8 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revi- sorerna.

156

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Revisionsberättelse

9 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisions- berättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bokföringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också framställa de erinringar som de anser nödvändiga.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt anser det nöd- vändigt med ett särskilt uttalande får ange detta i revisionsberättelsen, om revisorn inte lämnar en egen revisionsberättelse.

10 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till styrelsen senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Fastställelse av resultaträkning och balansräkning

11 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balans- räkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

Internrevision

12 § Vid myndigheten ska det finnas en internrevision. Intern- revisionen ska bedrivas enligt god internrevisionssed och god intern- revisorssed.

Styrelsen ska fastställa riktlinjer för myndighetens internrevision.

Rätt att meddela föreskrifter

13 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter om att myndigheten ska ingå en överenskommelse med en annan myndighet under regeringen om tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd.

157

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

6 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

1 § Regeringen kan med stöd av 4 § andra stycket lagen (2018:625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument meddela föreskrifter om vid vilka myndig- heter offentliga funktionärer ska vara skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument.

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndig- heten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i styrelsen, av styrelsen i fråga om fonddirektören och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap.

11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Ledamöterna i styrelsen, fonddirektören och de anställda som styrelsen bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i styrelsen, av ordföranden i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fond- direktören samt av myndigheten i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

4 § Myndigheten får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen.

158

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

2.2Förslag till lag om Nämnden

för premiepensionens fondförvaltning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om Nämnden för premiepensio- nens fondförvaltning (myndigheten).

2 § Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssyste- met uppnås genom att

1.förvalta fondtorget för premiepensionen, och

2.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet.

2 kap. Myndighetens ledning

1 § Myndigheten leds av en nämnd. Nämnden ska bestå av nio ledamöter.

Nämnden ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvis- ande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Nämnden företräder myndigheten. Detta gäller också inför dom- stol.

2 § Nämndens ledamöter utses av regeringen för en tid om tre år. Regeringen utser bland ledamöterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande.

3 § Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden:

1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder,

2.pensioner och socialförsäkring,

3.beteendeekonomi, och

4.juridik med anknytning till myndighetens uppdrag.

160

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

Hur ledamöter entledigas

Sammanträden

5 § Ordföranden ska se till att nämnden sammanträder i den omfatt- ning som behövs. Om en ledamot begär det, ska ordföranden sam- mankalla nämnden.

Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska behandlas vid sammanträdet.

Beslut

6 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Som nämndens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är nämnden inte fulltalig, ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av hela antalet nämndledamöter.

Vid nämndens sammanträden ska protokoll föras. Protokollen ska undertecknas av ordföranden och den ledamot som nämnden utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening ska den antecknas i protokollet.

7 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sam- manträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

161

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sam- manträde med nämnden.

Organisation

8 § Vid myndigheten ska det finnas ett kansli. Kansliet ska ledas av en kanslichef som utses av nämnden. Kanslichefen ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar.

9 § Pensionsmyndigheten ska vara värdmyndighet åt myndigheten. Pensionsmyndigheten ska enligt överenskommelse upplåta lokaler samt utföra handläggande och administrativa uppgifter åt myndig- heten.

Pensionsmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter Pensionsmyndigheten ska utföra enligt första stycket.

Delegering

10 § Nämnden får uppdra åt en enskild ledamot, kanslichefen eller någon annan att avgöra administrativa ärenden som är av enkel be- skaffenhet.

Nämnden får även lämna rättegångsfullmakt.

Ersättning

11 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till leda- möterna i nämnden.

3 kap. Fondtorget för premiepensionen

Upphandling av fonder

1 § Myndigheten ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska ingå sådana fondavtal som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

162

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Fortlöpande förvaltning av fondtorget

2 § Myndigheten ska förvalta fondtorget för premiepensionen enligt

64 kap. 3 a–3 e §§ socialförsäkringsbalken.

Samverkan

3 § Myndigheten ska samverka med Finansinspektionen i frågor som rör

1.fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till fond- torget för premiepensionen eller som myndigheten har ingått ett fondavtal med, och

2.fonder som en fondförvaltare erbjuder i en upphandling eller som en fondförvaltare enligt ett fondavtal erbjuder på fondtorget för premiepensionen.

Myndigheten ska även samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor om konsumentskydd som rör fondtorget för premiepensionen.

Vid samverkan enligt första och andra styckena ska myndigheten lämna de uppgifter som Finansinspektionen och Konsumentverket behöver.

4 kap. Valarkitekturen för premiepensionssystemet

1 § Myndigheten förvaltar valarkitekturen för premiepensions- systemet enligt 64 kap. 26 a–26 f §§ socialförsäkringsbalken.

Myndigheten ska löpande utvärdera och utveckla valarkitekturen för premiepensionssystemet.

5 kap. Bokföring, redovisning och revision

Allmänt om myndighetens bokföring och redovisning

1 § Myndighetens bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed i staten. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resul- tatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens tillgångar.

Vad gäller god redovisningssed ska de regler som gäller för stat- liga förvaltningsmyndigheter under regeringen särskilt beaktas.

163

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

Räkenskapsår

2 § Myndighetens räkenskapsår är kalenderår.

Löpande bokföring, verifikationer och arkivering 3 § Myndigheten ska

1.löpande bokföra alla ekonomiska händelser,

2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik,

3.bevara all räkenskapsinformation samt sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinforma- tionen, och

4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning enligt bestämmelserna i 4 §.

Årsredovisning

4 § Årsredovisningen ska bestå av

1.en balansräkning,

2.en resultaträkning,

3.noter, och

4.en förvaltningsberättelse.

Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av myndighetens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande över- sikt över utvecklingen av myndighetens verksamhet, ställning och resultat.

5 § Myndighetens samtliga nämndledamöter ska skriva under års- redovisningen. Har en avvikande mening om årsredovisningen anteck- nats till nämndens protokoll, ska yttrandet fogas till redovisningen.

Årsredovisningen ska överlämnas till revisorerna senast den 15 feb- ruari året efter räkenskapsåret.

När revisionsberättelsen kommit myndigheten till handa, ska den och årsredovisningen genast överlämnas till regeringen.

164

SOU 2019:44

Alternativa författningsförslag

Revisorer

6 § Regeringen utser två revisorer som granskar årsredovisningen. Revisorerna ska vara auktoriserade.

Revisorerna får anlita biträde när de fullgör sitt uppdrag.

7 § En revisor ska utses längst för tiden till dess resultaträkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret efter det år då revisorn fick förordnandet.

Regeringen får entlediga en revisor i förtid. En revisor ska ent- ledigas i förtid om revisorn begär det.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid, ska en ny revisor utses för den återstående tiden av mandatperioden.

8 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till revi- sorerna.

Revisionsberättelse

9 § För varje räkenskapsår ska revisorerna lämna en revisions- berättelse.

Revisionsberättelsen ska innehålla en redogörelse för omfatt- ningen och resultatet av revisorernas granskning samt uppgift om huruvida det finns någon anmärkning mot årsredovisningen, bok- föringen eller i övrigt mot förvaltningen. Revisorerna får också fram- ställa de erinringar som de anser nödvändiga.

10 § Revisorerna ska överlämna revisionsberättelsen till nämnden senast fjorton dagar efter det att de fick årsredovisningen enligt 5 §.

Fastställelse av resultaträkning och balansräkning

11 § Regeringen ska fastställa myndighetens resultat- och balans- räkning senast den 1 juni året efter räkenskapsåret.

165

Alternativa författningsförslag

SOU 2019:44

6 kap. Övriga bestämmelser

Anmälningsskyldighet

Bisysslor m.m.

2 § Den som är ledamot i nämnden eller är anställd hos myndig- heten, får inte utan tillstånd

1.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller ett moderbolag till ett dotterföretag som är fondförvaltare, eller

2.vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag som avses i 1.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ledamot i nämnden och av myndigheten i fråga om andra anställda hos myndigheten.

Med moderbolag och dotterföretag avses detsamma som i 1 kap.

11 § aktiebolagslagen (2005:551). Med fondförvaltare avses detsamma som i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

3 § Nämndledamöter och de anställda som nämnden bestämmer får inte utan tillstånd ha del i ett sådant företag som avses i 2 §.

Tillstånd får endast lämnas om det finns särskilda skäl.

Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om ordföranden i nämnden och av ordföranden i andra fall.

Avgifter för kopior m.m.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.När regeringen utser nämndledamöter för första gången får regeringen utse tre ledamöter på en mandattid om två år och tre leda- möter på en mandattid om fyra år.

166

3Uppdraget och dess genomförande

3.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 28 juni 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att i ett första steg ta fram förslag till ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och formulera ett mål för premiepensionssystemet. I uppdragets första steg ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget.

Enligt kommittédirektiven ska utredaren därefter i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten, vilken ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2021.

Det första steget av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2019. Det andra steget av uppdraget ska redovisas senast den 31 decem- ber 2020. Kommittédirektiven (dir. 2018:57 och dir. 2019:56) återges i bilagorna 1 och 2.

3.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i juli 2018 och har inom sekretaria- tet bedrivits på sedvanligt sätt.

Utredningen har genomfört cirka 50 enskilda möten med utred- ningens utsedda experter. Därutöver har fyra sedvanliga expertgrupps- möten genomförts till vilka samtliga experter bjudits in.

Utredningen har fortlöpande hållit Finansdepartementet och Social- departementet underrättat om arbetet.

Utredningen har informerat Pensionsgruppen om arbetets fort- skridande vid två tillfällen.

167

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:44

Samråd har ägt rum med Sjunde AP-fonden, Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen och Arbetsgivarverket i enlighet med direktiven. Därutöver har samråd skett med Jämlikhetskommissionen (dir. 2018:74) samt med Mats Langensjö som haft i uppdrag att se över premie- pensionens förval, se mer nedan. Vid arbetet med konsekvensanalysen har utredningen tagit del av det stöd som Tillväxtverket ger i arbete med konsekvensutredningar. Utredningen har berett frågan om myn- dighetens namn med Namnvårdsgruppen.1

Utöver detta har utredningen träffat och inhämtat upplysningar från representanter för Konkurrensverket, Upphandlingsmyndigheten, det brittiska tjänstepensionsbolaget Nest, SPP Fonder, Kidbrooke Advisory och Min Pension AB. Vidare har utredningen träffat forsk- arna Gordon Clark (Oxford University), Nicholas Barr (London School of Economics) samt Karin Kinnerud och Louise Lorentzon (Stockholms universitet).

Utredningen har även träffat författaren av departementsprome- morian Vägval premiepension (Ds 2013:35) Stefan Engström samt den tidigare särskilde utredaren Patric Thomsson (Fokus premiepension [SOU 2016:61]).

Inom ramen för kartläggningen av valcentralerna för tjänstepensio- nens arbetssätt har utredningen träffat företrädare för valcentralerna Collectum (ITP), Fora (Avtalspension SAF-LO), Pensionsvalet PV (KAP-KL), Statens tjänstepensionsverk (PA16) och PP Pension (val- central för anställda i mediebranschen som inte omfattas av kollektiv- avtal). Utredningen har även träffat följande företrädare för arbets- marknadens parter: Svenskt Näringsliv (ITP, SAF-LO), PTK (ITP), LO (SAF-LO), Sveriges Kommuner och Landsting (KAP-KL), Svenska Kommunalarbetareförbundet (KAP-KL), Akademikerallian- sen (KAP-KL), Arbetsgivarverket (PA16), Offentliganställdas För- handlingsråd (KAP-KL, PA16) och Saco.

Utredningen har också träffat företrädare för försäkringsgivarna Folksam ömsesidig livförsäkring, Försäkringsaktiebolaget Skandia, Handelsbanken Liv och SEB Pension och Försäkring AB samt för rating-företaget Morningstar.

I samband med genomförandet av utredningens steg 2 som ska redovisas senast 1 januari 2021 kommer utredningen att ha dialog med ytterligare myndigheter, bland annat Statens servicecenter, samt in-

1Namnvårdsgruppen är ett samarbetsorgan med representanter från olika namnvårdande myndig- heter och organisationer.

168

SOU 2019:44

Uppdraget och dess genomförande

formera och inhämta synpunkter från berörda centrala arbetstagar- organisationer.

3.3Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt.

I kapitlen 1 och 2 redovisas utredningens författningsförslag. I kapitel 3 redogörs för uppdraget och dess genomförande.

I kapitel 4 lämnas en historisk tillbakablick på premiepensions- systemet, vilket också ger en bakgrund till utredningens uppdrag.

I kapitel 5 redogörs för utredningens förslag till mål och val- arkitektur för premiepensionssystemet. Kapitlet innehåller även en redogörelse för beteendeekonomisk forskning som är relevant för premiepensionssystemet.

I kapitel 6 återfinns en kartläggning av arbetssätt och avtalslös- ningar för tjänstepensionernas valcentraler, inklusive en beskrivning av försäkringsgivarnas metoder för fondurval.

I kapitlen 7–11 redogörs för utredningens förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen. Det inkluderar över- gripande utgångspunkter för upphandling, utgångspunkter för en ny reglering och utredningens förslag till upphandlingsregelverk.

I kapitel 12 redogörs för utredningens förslag till hantering av över- gången från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg.

I kapitel 13 redogörs för utredningens förslag till reglering av myn- dighet för ett upphandlat fondtorg inklusive myndighetens uppgifter, styrning och ledning, samverkan med andra myndigheter, finansiering samt externa kontroll.

I kapitel 14 redogörs även för de sätt att organisera en ny myndig- het som anges i kommittédirektiven och som utredningen ska beröra.

I kapitlen 15 och 16 redovisas förslag på bestämmelser om sekre- tess, dataskydd och personuppgiftsbehandling.

I kapitel 17 redovisas förslag på ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser.

I kapitel 18 redovisas en konsekvensanalys av utredningens förslag. Utredningen har identifierat följande intressenter som berörs av för- slaget och som därför redovisas särskilt i avsnittet: pensionsspararna och pensionärerna, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Finans- inspektionen, Konsumentverket, Kammarkollegiet, Riksgälden, Statens

169

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:44

servicecenter, Ekobrottsmyndigheten, Sveriges domstolar samt finans- marknaden och dess aktörer. Dessutom beskrivs förslagens påverkan på pensionssystemet, statsbudgeten, regeringens styrning, jämställd- heten mellan kvinnor och män, hållbarhetsutvecklingen och det brotts- förebyggande arbetet. Därutöver beskrivs förslagens påverkan med avseende på EU-rätten.

I kapitlen 19 och 20 återfinns författningskommentarer.

3.4Utredningens förhållningssätt till översynen av förvalet

Av pensionsöverenskommelsen framgår att en översyn av förvalets risknivå bör göras. Direktiv för översynen beslutades den 26 novem- ber 2018. Översynen gjordes inom Finansdepartementet av sakkun- nig Mats Langensjö som lämnade en promemoria den 13 juni 2019.2 I promemorian föreslås i korthet en förändrad utformning av förvalet med tydligare uppdelning på sparande- och utbetalningsfas. Förvalets nuvarande utformning som en generationsfondsportfölj som innefattar flera fonder bör enligt promemorian under sparandefasen ersättas med en fond utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, med inriktning på att ackumulera pensionsmedel. Portföljen bör en- ligt promemorian ha större möjlighet till långsiktiga och alternativa investeringsstrategier. Möjligheten till daglig handel och värdering

föreslås därför begränsas.

Utredningen har löpande haft samråd med Mats Langensjö för att i enlighet med kommittédirektiven säkerställa att målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Utredningen har också i de delar där det varit möjligt och relevant anpassat vissa för- slag och bedömningar i relation till promemorians förslag och bedöm- ningar.

Utredningens förslag ska dock läsas separat. Det har både av tids- skäl och av principiella skäl inte varit möjligt att anpassa utredningens förslag till promemorians förslag. Det har heller inte ingått i utred- ningens uppdrag.

Utredningen har heller inte tagit ställning till promemorians för- slag om en förändrad utformning av förvalet.

2Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

170

4 Bakgrund

4.1Inledning

Premiepensionssystemet har i drygt 20 år varit en del av det allmänna pensionssystemet. Under dessa år har premiepensionssystemet ofta debatterats och ifrågasatts, bland annat har fem utredningar och översyner analyserat hela eller delar av systemet och föreslagit olika förändringar. Vissa av dessa förändringar har genomförts, men i grunden är systemet oförändrat sedan starten med en i princip öppen anslutning av fonder, vilket åtminstone delvis torde kunna förklara de förhållandevis frekventa översynerna av systemet.

Detta kapitel innehåller en kort genomgång av premiepensions- systemets historia och en sammanfattning av vilka diskussioner som förekommit om systemet från dess införande fram till nu.

4.2Det svenska pensionssystemet

Det svenska pensionssystemet består av flera delar.

En del utgörs av det skattefinansierade grundskyddet som består av bostadstillägg för pensionärer, äldreförsörjningsstöd och garanti- pension. Grundskyddet syftar till att säkerställa en tillräcklig ekono- misk standard även för de pensionärer vars övriga pensionsinkomster är låga.

Alla individer som har haft en pensionsgrundande inkomst över 42,3 procent av prisbasbeloppet per år1 och som är född 1938 och senare tjänar in pensionsrätt till den inkomstgrundade allmänna pen- sionen. Avgiften till det allmänna pensionssystemet är 18,5 procent av

1Motsvarar 19 246 kronor år 2018.

171

Bakgrund

SOU 2019:44

den pensionsgrundande inkomsten.2 Den allmänna inkomstgrundade pensionen består av två delar, inkomstpensionen och premiepensionen. Av pensionsavgiften går 16 procentenheter till inkomstpensionssyste- met som är ett fördelningssystem och 2,5 procentenheter till premie- pensionssystemet som är ett fullt fonderat system. Rätten till premie- pension finns för pensionsgrundande inkomster från 1995 och framåt.

Till skillnad från grundskyddet är den inkomstgrundade pensionen inte skattefinansierad utan finansieras utanför statens budget genom avgifter som täcker såväl pensionsutbetalningar som pensionssyste- mens administrationskostnader.

De flesta löntagare har också en tjänstepension som även den base- ras på inkomst. Tjänstepensionen regleras i huvudsak i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter.

Det förekommer också olika typer av privat pensionssparande. Sedan 2016 kan dock endast personer som saknar tjänstepension göra skatteavdrag för privat pensionssparande.

4.3Premiepensionssystemets syfte

Ett syfte med att införa premiepensionssystemet var att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Ett annat syfte var att göra det möjligt för enskilda att själva kunna påverka sin pension genom egna val av fonder. Detta förmodades också leda till ett ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

För varje pensionssparare upprättas ett särskilt premiepensions- konto dit de årliga pensionsrätterna förs. Pensionsspararen kan välja att placera medlen i det statliga förvalet AP7 Såfa (statens årskulls- förvaltningsalternativ) eller i fonder på fondtorget. Det finns inte något krav på pensionsspararna att aktivt ta ställning till förvaltningsform. För dem som avstår från att välja fonder på fondtorget placeras pengarna automatiskt i förvalet.

2Pensionsgrundande inkomst är lön minskad med allmän pensionsavgift och uppgår till 93 pro- cent av lönen. 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten motsvarar 17,21 procent av lönen.

172

SOU 2019:44

Bakgrund

4.4Premiepensionssystemets historia

Premiepensionssystemet ingår som en komponent i pensionsöverens- kommelsen från 1994. Med pensionsöverenskommelsen avses dels det regelsystem som gäller för den inkomstrelaterade ålderspensionen och garantipensionen, dels de bakomliggande resonemang om prin- ciper som kommer till uttryck i betänkanden och propositioner.3 Skapandet av premiepensionssystemet präglades av en tidsanda med stark tilltro till kapitalmarknaden och uppfattningen att valfrihet vid kapitalplaceringar skulle intressera och gynna breda befolknings- grupper.

Under de senaste 25 åren har såväl erfarenheten som vetenskapen kommit att åtminstone delvis vederlägga den senare utgångspunkten och bidragit till en delvis förändrad syn på premiepensionssystemet i allmänhet och pensionsspararnas beteenden i synnerhet.

4.4.1Beslut och införande

Redan i den första principskissen för ett reformerat ålderspensions- system Ett reformerat pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89) angavs att det nya systemet skulle innehålla en fonde- rad del i form av ett premiereservsystem. Närmare principer redo- visades i Pensionsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). De övergripande principerna för premiepensions- systemet beslutades av riksdagen 1994 genom antagandet av proposi- tionen Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Ett förslag till reglering togs fram i betänkandet Allmänt pensions- sparande (SOU 1996:83). Förslaget byggde på ett sparande som först vid pensionsuttaget skulle tecknas som en försäkring. Partierna bakom pensionsöverenskommelsen ansåg dock att systemet skulle vara upp- byggt enligt försäkringsmässiga principer även under sparandetiden och att ett nytt förslag därför skulle tas fram. Det nya förslaget presente- rades i betänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Utformning och lagreglering av premiepensionssystemet beslutades sedan av riks- dagen 1998 – Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151).

3Pensionsöverenskommelsen beskrivs närmare i Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen.

173

Bakgrund

SOU 2019:44

De faktiska avsättningarna till premiepensionen påbörjades redan 1995, men samlades i depå i väntan på att ett fondtorg för premie- pensionen skulle konstrueras och öppnas.

Under 1990-talet skedde stora förändringar på fond- och för- säkringsmarknaden i Sverige. Fondförsäkring infördes 1990 och året efter skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknads- området till det så kallade UCITS-direktivet (se mer om UCITS- direktivet i avsnitt 7.2).4

Därefter har förändringar i ansvariga myndigheters synsätt och hantering av premiepensionen skett men i allt väsentligt inom ramen för samma systemkonstruktion.

4.4.2Fondvalet lyfts fram

och Premiepensionsmyndigheten bildas

År 2000 fick spararna för första gången placera sina premiepensions- medel på fondtorget. Fondtorget bestod initialt av 450 fonder och var öppet för alla fonder som uppfyllde UCITS-direktivets krav.

För dem som inte valde fond fanns ett statligt ickevalsalternativ, Premiesparfonden, som förvaltades av Sjunde AP-fonden. Fonden var inte valbar i den meningen att hade man en gång valt fonder på fondtorget kunde man inte vid ett senare tillfälle välja Premiespar- fonden. Det fanns dock en särskild statlig fond som kunde väljas – Premievalsfonden.

Inför detta första fondval var marknadsföringen mycket omfattande såväl från den då ansvariga myndigheten Premiepensionsmyndigheten (PPM) som från olika privata aktörer som ville att just deras fonder skulle väljas. Det fanns därtill ett politiskt intresse av engagerade sparare och PPM skulle enligt sitt regleringsbrev återrapportera hur många som gjorde ett aktivt val. Den allmänna bilden blev därför att det var centralt att göra ett aktivt val för att få en bra pension. Upp- fattningen som etablerades var att ett icke-val kunde förväntas leda till en lägre pension än ett aktivt val. Resultatet blev att 67 procent av pensionsspararna valde fonder på fondtorget i det första valet. Därefter har pensionsspararna inte valt eller bytt fonder i samma om- fattning.

4UCITS – Undertaking for Collective Investments In Transferable Securities.

174

SOU 2019:44

Bakgrund

Administrativt valde regering och riksdag att separera förvalt- ningen av premiepensionssystemet från den övriga förvaltningen av den allmänna pensionen. Premiepensionsmyndigheten (PPM) bilda- des 1998 som ansvarig förvaltningsmyndighet för premiepensionen och hade detta uppdrag från den 1 juli 1998 till den 31 december 2009.

4.4.3Utveckling av förval och beslutsstöd, Pensionsmyndigheten bildas

Några år in på 2000-talet började en delvis ny syn på premiepensions- systemet att växa fram, där risken för dåliga utfall för enskilda sparare och därmed stora skillnader i slutlig pension uppmärksammades. Irrationella fondval och att pensionssparare inte bytte fonder i någon högre utsträckning ansågs inte bero på att spararna inte ville välja utan på att de på grund av bristande stöd eller kunskap inte kunde välja. Den allmänna uppfattningen var att pensionsspararna behövde vägledas, informeras och utbildas till bättre fondval och frekventare fondbyten.

Pensionsgruppen beslutade därför om en utredning för att utvär- dera premiepensionssystemet och föreslå förbättringar inom befint- ligt system med fokus på att minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt underlätta valsituationen för enskilda sparare. Utredningen lämnade 2005 betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87).

Utredningen utgick i sina resonemang från att ett aktivt byte av fonder leder till god premiepension. Utredningen föreslog inte några omfattande förändringar av premiepensionssystemet, utan systemet skulle fortsätta att vara ett fondförsäkringssystem med kapitalförvalt- ning i fonder som administreras av fristående fondförvaltare. Vidare föreslog utredningen att de fondförvaltare som uppfyllde kraven även i fortsättningen i princip fritt skulle kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM därmed inte skulle göra någon bedömning av huruvida fonden var lämplig att ingå i systemet eller inte.

Utredningen menade dock att systemet inte tagit tillräcklig hänsyn till individer som ansåg sig ha ett engagemang för att välja men som saknade tillräckliga kunskaper. Utredningen ansåg att det borde ut- vecklas ett beslutsstöd för dessa individer. Därigenom ansåg utred- ningen att risken för systematiskt dåliga utfall skulle minska. Resone- manget var att om fler sparare var engagerade skulle konkurrensen

175

Bakgrund

SOU 2019:44

bland fonderna leda till självsanering av utbudet och skillnaden i slut- lig pension därmed minska.

Utredningen ansåg vidare att förvalsalternativet borde få en gene- rationsfondprofil där risknivån trappades ned i takt med pensions- spararens ålder.

Som en följd av utredningens förslag tog PPM fram det it-baserade beslutsstödet PPM-Lotsen, vars syfte var att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna och genomtänkta val. Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till de som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett mycket lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensionsspararna.

År 2009 beslutade riksdagen om ändringar av förvalets utformning

–Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44). Det nya för- valet AP7 Såfa fick en generationsfondsprofil, förvalet gjordes val- bart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet.

I december 2009 lades PPM ner och ansvaret för premiepensions- systemet flyttades från den 1 januari 2010 till den nybildade Pensions- myndigheten. Myndigheten fick i uppdrag att vara förvaltnings- myndighet för hela ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen men även för vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning skulle administreras av myndigheten. Myndigheten fick därmed ansvar för hela den allmänna pensionen, det vill säga både inkomstpension och premiepension samt för åldersrelaterade grund- skyddsförmåner inom eller med koppling till det allmänna pensions- systemet.

En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensio- nen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer sammanhållen pensionsinformation. Pensionsmyndigheten fick därför ett särskilt informationsuppdrag att utifrån enskilda individers behov ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pen- sionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekven- ser olika val får för pensionen.

176

SOU 2019:44

Bakgrund

4.4.4Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning samt ny syn på premiepensionssystemet

Pensionsmyndighetens informationsuppdrag kompletterades 2012 med ett konsumentstärkande uppdrag och budskapet inriktades allt mer på att ge ett helhetsperspektiv till pensionärer och pensions- sparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek skulle minska, och budskapet att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensionssystemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner. I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen.

I pensionsdebatten och det allmänna medvetandet fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, samtidigt som kännedomen om förvalet vid den tiden var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltningstjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt från 2010 och framåt.

En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade robotbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten ska- pade såväl tekniska problem som likviditetsproblem för Pensions- myndigheten och också förtroendeproblem för hela premiepensions- systemet.

År 2011 införde Pensionsmyndigheten på regeringens uppdrag stopp för massfondbytena, vilket dock fick den förutsedda följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via telefon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens fondtorg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fondförvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skattade Pensionsmyndigheten att det ännu 2016 var cirka 440 000 pensions-

177

Bakgrund

SOU 2019:44

sparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som an- litade förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensions- medel.

Till följd av de problem som identifierats beslutade Pensionsgruppen om en ny utvärdering av premiepensionssystemet. I maj 2013 presen- terades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. Tre problem lyftes särskilt fram:

1.Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall.

2.Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare.

3.Kostnaderna var högre än nödvändigt.

Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premie- pensionssystemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utredningen föreslog därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske på två sätt, antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fondval och att förvalet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att reducera fond- torget till ett fåtal fonder med olika risk- och investeringsinriktning.

I syfte att gå vidare med några av promemorians förslag tillsatte regeringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten även för denna utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet, fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital. Ut- redningens bedömning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförval- tare och fonder med olika inriktning.

Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fonder successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonder och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. Förbättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinfor- mation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell.

178

SOU 2019:44

Bakgrund

Utredningens förslag grundade sig på bedömningen att lågt engage- mang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premie- pensionsutfall. Utredningen ansåg att lösningen på detta grundläg- gande problem inte var att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pensionsspararnas engage- mang och kunskap.

År 2015 ändrade Pensionsmyndigheten officiellt sin kommunika- tion till att framhålla förvalet.

4.4.5Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen

Vintern 2016 uppmärksammade Pensionsmyndigheten flera miss- förhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförval- tare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförval- tarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som för Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten identifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget. Ett av de mest uppmärksammade fallen var den maltesiska fondförvaltaren Falcon Funds som flyttade premiepensions- medel till sina fonder med hjälp av oetiska och olagliga metoder. Pensionsmyndigheten bedömer att agerandet har orsakat förluster om sammanlagt cirka 1,1 miljarder kronor för cirka 27 000 sparare.

Efter uppdagandet av Falcon Funds metoder har en fortsatt gransk- ning av fondtorget lett till att fler fonder köpstoppats och senare av- registrerats när liknande misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har Pensions- myndigheten, som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare. Det har också blivit tydligt att det finns en särskild problematik när en del av premiepensionskapitalet förvaltas av fondförvaltare som inte står under den svenska tillsyns- myndigheten Finansinspektionens tillsyn.

179

Bakgrund

SOU 2019:44

Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premie- pensionens fondtorg började Pensionsmyndigheten sommaren 2016 att utarbeta förslag för att förebygga att liknande händelser inträffar igen. I december 2016 uppdrog regeringen till Pensionsmyndigheten att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fond- förvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder, Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, lämnades av Pensions- myndigheten i juni 2017. Rapporten lades till grund för Finansdeparte- mentets promemoria Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (Fi2016/04460/FPM). Ett centralt förslag var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskom- melse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och riksdagen i prin- cip enligt Pensionsmyndighetens förslag.5

Med krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fond- torget gavs större möjligheter att öka kvaliteten på fondutbudet. Pensionsgruppen ansåg dock att dessa åtgärder inte var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart. Åtgärderna var inte heller tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades i augusti 2017.6 Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att förändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tydligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av kom- ponenterna i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse från den 14 december 2017.7

5Prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem och 2017/18:Sfu30, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem.

6Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

7Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

180

SOU 2019:44

Bakgrund

4.5Hur väl har premiepensionssystemet uppfyllt sina syften?

Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet har hittills uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom invester- ingar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen.

Premiepensionssystemet har delvis uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur premiepensionsmedlen för- valtas.

Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen.

Premiepensionssystemet har inte heller uppfyllt ambitionen att, genom spararnas aktiva och medvetna val bland anslutna UCITS- fonder, erbjuda ett tryggt fondtorg med fonder av hög kvalitet.

Skälen för utredningens bedömning

Det fanns två huvudsakliga syften till premiepensionssystemets in- förande

•att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapital- marknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pen- sionen, samt

•att göra det möjligt för enskilda att själva påverka pensionen ge- nom val av fonder.

Dessutom har ett flertal ambitioner varit framträdande, till exempel:

•att öka engagemanget och intresset för den egna pensionen, samt

•att spararnas aktiva och medvetna val samt anslutning av UCITS- fonder leder till ett tryggt fondtorg bestående av fonder av hög kvalitet.

Som framgår av avsnitt 5.2.3 har premiepensionssystemet i genom- snitt och under den aktuella tidsperioden gett en högre avkastning än inkomstpensionssystemet. Utredningen kan därför konstatera att syftet att åstadkomma en högre avkastning har uppnåtts under den

181

Bakgrund

SOU 2019:44

aktuella tidsperioden. Avkastningen varierar dock mellan pensions- spararna, vilket är naturligt eftersom spararna har gjort olika fondval och dessutom gått in i systemet vid olika tidpunkter.

När det gäller syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka den egna pensionen bedömer utredningen att det delvis är uppfyllt. Premiepensionssystemet är uppbyggt utifrån förutsättningen att den enskilde har möjlighet att välja fonder, inklusive friheten att inte be- höva välja. Den beslutssituation som spararen ställs inför vid valet av fonder i premiepensionssystemet är dock sällan förenlig med spara- rens intresse och förmåga. En alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohanterlig för de flesta sparare. Det har lett till att många sparare har konstruerat portföljer baserade på tumregler, genvägar och andra fenomen beskrivna inom beteendeekonomi, se avsnitt 5.4.

Ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen bedömer utredningen inte har uppnåtts. Engagemanget och kunskapen om den egna pensionen och premiepensionens roll i denna är låg hos många pensionssparare i dagsläget, se vidare i av- snitt 5.4. Inte heller har ambitionen att spararnas aktiva och med- vetna val bland anslutna UCITS-fonder ska leda till ett tryggt fond- torg med fonder av hög kvalitet infriats.

När premiepensionssystemet infördes fanns ingen erfarenhet från liknande pensionssystem och därmed ingen direkt kunskap om hur människor beter sig i valsituationer i liknande system. Premiepensions- systemet konstruerades efter den kunskap som fanns då och byggde i stor utsträckning på uppfattningar om att det är möjligt för i prin- cip hela befolkningen att göra rationella fondval, att UCITS-fonder utgör en god grund för ett starkt konsumentskydd och att ett öppet fondtorg är en förutsättning för en väl fungerande marknad för pen- sionssparande. Betydelsen av att välja framhölls och spararna förvän- tades agera som informerade konsumenter vilket i sin tur förväntades leda till att utbudet genom konkurrens skulle självsaneras från oseriösa aktörer och dåliga fonder.

Erfarenheter från premiepensionssystemet hittills, presenterade bland annat i de senaste årens olika utredningar, visar dock att den finansiella kunskapen hos spararna är lägre än vad som förutsågs när systemet skapades. Framför allt är viljan att välja lägre än vad som antagits. Därför har inte heller åtgärder i form av utökad information eller beslutsstöd gett avsedda effekter. Utvecklingen visar att ett stort

182

5Mål och valarkitektur

för premiepensionssystemet

5.1Bakgrund

Tydligt syfte, otydligt mål

Sedan premiepensionssystemet inrättades på 1990-talet har fokus varit på dess syfte: att möjliggöra högre avkastning genom invester- ingar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Något uttalat mål har dock inte formulerats.

Istället har ett antal ambitioner funnits, varierande över tid, mer eller mindre tydligt uttalade och ibland delvis motstridiga. Beroende på ideologi och tilltro till individernas förmåga att göra rationella val har ambitionerna formulerats som till exempel följande:

•Individen ska ha möjlighet att välja efter egen riskpreferens.

•Spridningen i utfall mellan individer ska vara låg.

•Så många som möjligt ska göra ett aktivt val.

•Engagemanget och intresset för den egna pensionen ska öka.

Det har dock saknats ett tydligt mål både för premiepensionssystemets förval och fondtorg för vad som bör uppnås i fråga om avkastning och vilken risknivå detta i sin tur kräver, och om den kan accepteras.

De ursprungliga tankarna drevs av riskspridningens fördelar, men betonade också trygghet

Den nuvarande pensionsöverenskommelsen vilar på Pensionsarbets- gruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). I be- tänkandet formulerades ett antal grundläggande idéer kring syftet med

185

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

det tänkta premiepensionssystemet, men också uppfattningar om vilka egenskaper som bör eftersträvas för konstruktionen. Det gav en viss vägledning för utformningen men inget uttalat och heltäckande mål; snarare finns vissa formuleringar som får anses stå i konflikt med varandra.

Övergripande framhålls i betänkandet motiven för att införa ett så kallat premiereservsystem1: att öka det samhälleliga sparandet, att nå en ökad riskutjämning och möjlighet för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Dessa motiv ansågs väga tyngre än de nackdelar i form av ett mer komplicerat system och större spridning i utfall mellan individer som ett premiereservsystem för med sig.2 Motiven anger dock inga mål för vad som ska uppnås i termer av pensions- utfall eller hur detta mål ska uppnås.

Det finns ett antal resonemang i betänkandet om önskvärda egen- skaper som kan betraktas som målsättningar och därmed vägledande för konstruktionen. De önskvärda egenskaperna är dock delvis mot- stridiga. Pensionsarbetsgruppens betänkande antar att det kommer att finnas olika preferenser för placeringar och att det därför bör finnas många olika förvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen. På så sätt finns förutsättningar för en effektiv förvaltning.3 Emeller- tid konstateras också att det finns skäl att begränsa valmöjligheten något för att undvika höga kostnader.4 Därutöver slås fast att premie- pensionssystemet ska omfattas av en viss garanterad avkastning, men att en sådan garanterad avkastning kan komma i konflikt med målsätt- ningen om en mångfald av kapitalförvaltare. Den slutsats som dras är att mångfalden då får ge vika för säkerheten i form av garanterad avkastning.5

Sammantaget ger den ursprungliga beskrivningen som ligger till grund för pensionsöverenskommelsen ingen tydlig vägledning för målet för premiepensionssystemet och de skrivningar som finns står delvis i motsättning både till varandra och till det system som nu finns.

Tanken om garanterad avkastning övergavs senare och det som utvecklades, bland annat i propositionen Inkomstgrundad ålderspension (prop. 1997/98:151), var de syften som sedan dess varit gällande, näm-

1Förenklat innebär ett premiereservsystem att de pengar som avsätts inte betalas ut till dagens pensionärer utan i stället sparas, fonderas, på spararnas individuella konton. De registrerade fonderade medlen finansierar pensionsutbetalning först när spararen själv går i pension.

2SOU 1994:20, Reformerat pensionssystem, s. 191 och 192.

3a.a., s. 226.

4a.a., s. 212.

5a.a., s. 452.

186

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

ligen att det ska finnas en diversifiering och riskutjämning mellan inkomst- och premiepensionen, med möjlighet att välja mellan en mångfald av förvaltare. Den närmare utformningen blev en avväg- ning mellan å ena sidan en trygg förvaltning av avsatta medel och å andra sidan valfrihet och möjligheter för den enskilde att påverka förvaltningen.6

Lagstiftaren formulerade alltså inget mål för premiepensions- systemet. De beskrivna syftena antogs leda till ett välfungerande system utan att närmare ange hur konstruktionen skulle utformas. Numera står det klart att den inbyggda målkonflikten mellan säker- het och valfrihet, och avvägningen mellan avkastning och risk, har gjort det svårt att konstruera ett system som kan sägas leva upp till dess syften och ambitioner.

En avgörande, om än inte tydligt uttalad, utgångspunkt vid in- förandet av premiepensionssystemet var aktiva och rationellt agerande sparare. Det fanns däremot inga resonemang om sannolikheten för att sparare skulle kunna konstruera en ändamålsenlig portfölj genom att välja bland en stor mängd fonder. Att sådana resonemang saknades i förarbetena kan delvis förklaras av att erfarenheterna från individuella val inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem ännu var mycket begränsade.

Det ska dock påpekas att förarbetena förutsåg den inneboende konflikten mellan säkerhet och valfrihet, och dömde av frågan till säkerhetens fördel. I den slutliga utformningen tonades dock säkerhets- aspekten ned till förmån för en stor valfrihet och små restriktioner på vilka placeringsalternativ som skulle vara tillåtna.7

Hur har tidigare utredningar och rapporter resonerat?

I tidigare utredningar och rapporter om premiepensionssystemet sak- nas diskussioner om målet vilket är naturligt, eftersom de i princip inte haft i uppdrag att analysera det. Flera av utredningarna har ändå gjort analyser som har relevans för den här utredningens förslag till mål för premiepensionssystemet. Nedan följer en översiktlig genom- gång av tidigare utredningars resonemang med anknytning till mål för premiepensionssystemet.

6Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen, s. 39.

7a.a., s. 39.

187

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

I betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) konstaterades att tanken bakom premiepensions- systemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjämnande.8 Utredningen beskrev vidare under rubriken Förväntningar på premiepensionen9 att man ur de fram- skrivningar (prognoser) som Försäkringskassan gjorde kunde utläsa att premiepensionen i ett basscenario antogs avkasta i snitt 3,25 pro- cent realt jämfört med en snittinkomstutveckling på 2,0 procent.10

Utredningen föreslog att hela den samlade ålderspensionen, in- klusive inkomst- och garantipensionen, borde beaktas när risknivån i förvalet fastställdes.11 Eftersom samtliga premiepensionssparare de- finitionsmässigt också har behållningar i inkomstpensionssystemet ansåg utredningen att det var naturligt att inkludera denna del, in- klusive garantipensionen, i riskanalysen.12 Utifrån detta ansåg utred- ningen att det skulle vara motiverat med en relativt hög andel aktier i förvalet, det vill säga relativt hög risk, i och med att premiepensio- nen är en mindre del av den allmänna ålderspensionen jämfört med inkomstpensionen.13

Regeringen instämde i utredningens uppfattning och konstaterade i propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) att eftersom inkomstpensionen har låg risk kan premiepensionsplacer- ingarna ha högre risk utan att den sammanlagda risken i ålderspensio- nen blir för hög.14 I propositionen gjorde regeringen bedömningen att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ.15

Premiepensionsmyndigheten (PPM) ansvarade för administra- tionen av premiepensionssystemet i drygt elva år, från systemets

8SOU 2005:87, Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, s. 43.

9a.a., s. 51.

10De långsiktiga framskrivningarna presenteras årligen i Pensionsmyndighetens publikation Orange rapport. Regleringen för framskrivningarna finns i förordningen (2002:135) om årlig redo- visning av det inkomstgrundande ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Syftet är att ge en samlad redovisning av det inkomstgrundande pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Pensionssystemets långsiktiga utveckling presenteras i tre scenarier: ett basscenario, ett pessimistiskt scenario och ett optimistiskt scenario. Man kan ur antagandena utläsa en förväntan om en avkastning från kapitalmarknaden som överstiger inkomstutveck- lingen med 1,25 procentenheter, ofta beskrivet som en överavkastning på 1,25 procentenheter.

11SOU 2005:87, s. 148.

12a.a., s. 149.

13Prop. 2009/10:44, Ändringar i premiepensionssystemet, s. 46. (I propositionen anges ”Utred- ningen anser …”, men citatet återfinns inte i SOU 2005:87.)

14Prop. 2009/10:44, s. 46.

15a.a., s. 44.

188

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

start 1999 till dess att verksamheten gick över till Pensionsmyndig- heten vid dess bildande den 1 januari 2010. I samband med PPM:s avveckling publicerade myndigheten i december 2009 ett Analytiskt testamente16 som sammanfattade de erfarenheter man samlat på sig om premiepensionssystemet. Där framgår bland annat att PPM:s vision var ”Pensionsspararna ska ha bästa möjliga premiepension”. För att uppfylla visionen borde enligt PPM ambitionen vara att väg- leda pensionsspararna mot en portfölj som på objektiva grunder kunde förväntas generera bästa möjliga riskjusterade avkastning. Mer kon- kret innebar det att PPM skulle ge pensionsspararna allsidig och objektiv information som gjorde det möjligt för spararna att utforma sina portföljer i enlighet med finansiell teori.17 Vidare konstaterades att en förutsättning för att premiepensionssystemet skulle bli fram- gångsrikt på lång sikt var att den enskilde individen hade förmåga att själv göra rationella val och välja en effektiv portföljsammansättning utifrån dennes inställning till risk.18

I promemorian Vägval Premiepension (Ds 2013:35) identifierades vissa problemområden och förbättringsmöjligheter i premiepensions- systemet utifrån syftet med pensionsreformen. I promemorian kon- staterades att det i slutändan handlar om politiska överväganden om individens respektive statens ansvar för pensionsutfallet. I den besluts- processen borde, enligt promemorian, en tydlig målformulering för den allmänna pensionen tas fram. Här avsågs vilka minimipensioner eller ersättningsnivåer staten ska garantera och vilka delar individen själv ska ansvara för.19 Några närmare målformuleringar presente- rades dock inte.

I betänkandet Fokus Premiepension (SOU 2016:61) utgick utred- ningen från den ursprungliga systemutformningen med en icke-val- slösning med låg risknivå. Utredaren tolkade detta som att målsätt- ningen i icke-valslösningen var att ha en tydlig inriktning på trygghet.20 I betänkandet argumenterade utredningen, i likhet med vad som anförs i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, för att lagstiftaren måste beakta att premiepensionen är en rela-

16PPM, Analytiskt testamente: 11½ år med premiepensionssystemet och PPM, 2009.

17a.a., s. 7.

18a.a., s. 32.

19Ds 2013:35, Vägval Premiepension, s. 15.

20SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 42 (med hänvisning till prop. 1997/98:151 Inkomst- grundad ålderspension, m.m., s. 423).

189

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

tivt liten del av den allmänna pensionen. Det innebar för utredningens bedömning av vad som ansågs vara en lämplig risknivå i premiepensio- nen att nivån kunde vara relativt hög, eftersom inkomstpensionen utgör en större del och därtill motsvarar en lågriskplacering.21

Bland annat mot bakgrund av den misstänkta brottsligheten riktad mot premiepensionssystemet och pensionsspararna, se avsnitt 4.4.5, enades Pensionsgruppen i juni 2017 om att ta fram en skiss på hur konstruktionen skulle kunna förändras utan att systemet skulle för- lora sitt syfte. I augusti 2017 presenterade Socialdepartementet en för- studie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem.22 Förstudien konstaterade att premie- pensionen saknar ett uttryckligt mål. Det leder till att det inte är uppenbart vilken produkt eller vilket resultat som ska eftersträvas. Målsättningen kommer då i praktiken att utformas på myndighets- nivå.23 Förstudien argumenterade för att detta var en mindre lämplig delegering, eftersom överväganden om mål inte bara handlar om av- kastning utan också om vilken grad av trygghet, risk och stabilitet som ska prägla systemet och hur detta ska förhålla sig till övriga delar av pensionssystemet. Detta rör enligt förstudien fundamenten i pen- sionssystemet och bör därför vara politiska ställningstaganden och inte en fråga för myndigheter.24 Förstudien formulerade följande målkriterier som borde ingå i målet för premiepensionen och därmed vara styrande för systemets konstruktion:25

1.Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring för vilken staten har ett övergripande ansvar.

2.Placeringar ska prioritera försäkring framför sparande och efter- sträva en stabil livslång pensionsinkomst.

3.Avkastningen ska över tid överstiga inkomstindex.

4.För den som vill ska det finnas en möjlighet att välja bland kvalitets- säkrade alternativ.

5.Risken i premiepensionen bör inte vara högre än i tjänstepensionen.

21a.a., s. 68.

22Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF.

23a.a., s. 6.

24a.a., s. 41.

25a.a., s. 43.

190

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Finns målformuleringar i andra fonderade system?

Avsaknad av lagstadgade mål inom ramen för fonderade pensions- system är inte unikt för Sverige. I några länder har man dock formu- lerat uppdragsbeskrivningar (mission statement) eller förtydliganden av syften.26

Uppdraget för Kanadas allmänna pensionsfond – Canada Pension Plan (CPP) – beskrivs enligt följande:

To invest in the best interest of Canada Pension Plan Contributors and beneficiaries and to maximize investment returns without undue risk of loss.27

I Nya Zeeland beskrivs syftet med landets Superannuation fund en- ligt följande:

Maximize the Fund’s return over the long run, without undue risk, so as to reduce future New Zealanders’ tax burden.28

Flera andra länder har liknande formuleringar av syfte och uppdrag som sedan har uttolkats till ett mål av en huvudman.

Första–Fjärde AP-fonderna som tillsammans med Sjätte AP-fon- den utgör buffertfonden i inkomstpensionen styrs genom ett allmänt formulerat mål för placeringsverksamheten i lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP-fonder):29

Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar ska vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås.

Utifrån detta fastställer styrelsen för respektive AP-fond mål för förvaltningen. De ovan beskrivna pensionssystemen är fördelnings- system som saknar inslag av individuella val för placeringarnas inrikt- ning. Uppenbarligen har det i dessa länder, samt i Sverige för inkomst- pensionssystemet, ansetts räcka med relativt vaga lagformuleringar för att göra investeringar i syfte att nå en god pension, alternativt har lagstiftaren inte ansett det lämpligt eller ens möjligt med tydligare formuleringar.

26SOU 2012:53, AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven, s. 164.

27a.a., s. 164.

28a.a., s. 164.

294 kap. 1 §.

191

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Hur har Sjunde AP-fonden resonerat om målet för sin förvaltning?

Av lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)30 framgår följande om Sjunde AP-fondens verksamhet:

Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås.

Sjunde AP-fonden har utifrån ovanstående och det uppdrag fonden har i premiepensionssystemet formulerat en så kallad mission som lyder enligt följande:

De som inte vill eller kan välja ska ha minst lika bra pension som andra.

Under 2016 genomförde Sjunde AP-fonden ett arbete med att for- mulera ett kompletterande mål i form av en långsiktig avkastnings- ambition. Arbetet resulterade i följande mål:

Ett långsiktigt sparande i AP7 Såfa under hela arbetslivet ska ge en långsik- tig överavkastning i förhållande till inkomstpensionen om 2–3 procent- enheter per år.

Sjunde AP-fonden ansåg att fördelarna med att uttrycka målet som en överavkastning relativt inkomstpensionen31 var dels att detta rela- terar premiepensionens uppdrag till inkomstpensionen, dels att det är konkret tillämpbart för spararna när de ska göra en pensionsprognos. En vägledande princip i arbetet med avkastningsambitionen var att ta fasta på lagens förarbeten där det framgår att risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pension.32 Myndigheten tolkade detta som att risktagandet i fonden ska ses ur ett holistiskt perspektiv där premiepensionen utgör en begränsad del av den samlade allmänna pensionen. Sjunde AP-fonden menade att målet uttryckt i överavkast- ning relativt inkomstindex har en stark koppling till premiepensions- systemets övergripande syfte.

Vidare valde Sjunde AP-fonden att uttrycka ett intervall för för- väntad överavkastning för att signalera att avkastningsprognoser är osäkra. Myndigheten tog även fram en uppföljningsplan för målet som innehåller ett antal indikatorer att löpande följa och årligen rap-

305 kap. 6 § samt 4 kap. 1 § andra stycket.

31I princip avses här balansindex, det vill säga både inkomstindex (förändring i genomsnitts- inkomst) och balanstal (förhållandet mellan inkomstpensionens tillgångar och skulder).

32Prop. 1999/2000:46, s. 76.

192

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

portera till styrelsen i samband med att inkomst- eller balansindex för föregående år fastställs.

Sjunde AP-fondens kompletterande formulering från missionens konkurrensmål till ett överavkastningsmål innebar ett skifte i synsätt. I stället för att utgå från fondtorget och de val som gjorts där utgår Sjunde AP-fonden numera från själva syftet med premiepensionen: att ge dels en förväntad aktieriskpremie genom placering på kapital- marknaden, dels riskspridning. I dag benämns konkurrensmålet som mission och överavkastningsmålet som avkastningsambition. För kapitalförvaltningen är överavkastningsmålet utgångspunkten.

Vad har fonderna på fondtorget för mål?

Även fonderna på fondtorget har mål för sin förvaltning. Dessa mål är individuella för respektive fond. Antalet mål på fondtorget är alltså i teorin lika stort som antalet fonder på fondtorget. I praktiken är dock många mål mycket likartade eller identiska.

Fondernas mål framgår av fondbestämmelserna. Det vanligaste målet är att uppnå högre avkastning än den genomsnittliga avkast- ningen på den marknad som fonden investerar i. I vissa fall definieras jämförelsenormen i fondbestämmelserna genom att avkastningen ska överstiga ett visst angivet jämförelseindex. Mer ovanligt, men förekommande, är att fonder eftersträvar en specifik risknivå, vilket vanligtvis uttrycks i termer av volatilitet.

För indexfonder gäller att det ska framgå av fondbestämmelserna att fonden är en indexfond och därmed avser att följa ett visst index. Det är samtidigt en viktig konsumentinformation, eftersom index- fonder har ett undantag från det diversifieringskrav som annars följer av lagstiftningen. Indexfonder kan alltså ha en mer koncentrerad port- följ där delar av innehavet överskrider de begränsningsregler som gäller för exponering mot en enskild emittent.

5.2Mål för premiepensionssystemet

5.2.1Direktivens utgångspunkter

Det finns som beskrivs ovan flera olika syften som motiverar ett premiepensionssystem. Däremot har något mål aldrig formulerats. Det skulle kunna hävdas att det finns ett underförstått mål om en

193

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

högre förväntad avkastning i premiepensionssystemet jämfört med inkomstpensionssystemet. Det är något som ofta framförs som argu- ment för premiepensionen och omvänt skulle systemet sannolikt inte ha införts om en högre avkastning inte skulle förväntas.

Enligt kommittédirektiven behöver ett mål för premiepensions- systemet formuleras och riktas in på att leverera en förväntad avkast- ning som liksom i dagsläget långsiktigt tydligt överstiger inkomst- index. Vidare framgår att det ingår i uppdraget att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalter- nativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i Finansdepartementets översyn av förvalsalternativet.33

Av kommittédirektiven framgår också att utredningen ska for- mulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensions- systemet och för att skapa en valmiljö som är pålitlig och säker och som erbjuder pensionsspararna valfrihet.

5.2.2Premiepensionen är en socialförsäkring

Utredningens bedömning: Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring och målet för premiepensionssystemet bör väg- ledas av det.

Skälen för utredningens bedömning

Pensionsöverenskommelsens utgångspunkter

Av pensionsöverenskommelsen34 framgår att det finns ett samhälle- ligt intresse av att människor får en pension som går att leva på och att Sverige därför har en obligatorisk allmän pension. Premiepensio- nen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av social- försäkringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pensionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår att Pensionsgruppen är överens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångs-

33Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM.

34Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF.

194

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

punkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

Socialförsäkring syftar till att ge ekonomisk trygghet

En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obliga- toriskt och väl täckande socialförsäkringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets samtliga ske- den. En väsentlig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och till- räcklig försörjning efter förvärvslivet när det normalt sett saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäk- ring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rim- ligt att det mål som utredningen ska föreslå för premiepensionssyste- met vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär enligt utredningens mening att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas.

Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är expo- nerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapital- marknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare och mer värdefull blir den – sam- tidigt innebär större trygghet sämre förväntad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premiepensionssystemet och inkomstpensionssystemet behöver inte betyda att målen med deras utformning ska vara identiska. Däremot behöver ett mål för premie- pensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en social- försäkring.

195

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensionssystemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Erfarenheterna av premiepensionssystemet de senaste decennierna visar att sparare sällan agerar enligt idealmodellen för rationella kon- sumenter. Det innebär att principen att väl fungerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premiepensionssystemet. Premie- pensionssystemets utformning ska därför inte heller användas som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning.

Premiepensionssystemet kan ha positiva effekter för finansiell utbildning av befolkningen, men det får aldrig vara ett överordnat syfte för utformningen av systemet. Premiepensionssystemet syftar heller inte till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visser- ligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapital- marknaden och är därmed förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygg- het. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomst- tillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med

196

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en social- försäkring och att risknivån under både sparande- och utbetalnings- tiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.35

En bakgrund till den här påtalade vikten av lämplig risknivå är att premiepensionens andel av den allmänna pensionen kommer att öka, dels eftersom systemet fortfarande är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomstpensionssystemets för- räntning. Det innebär att det kan finnas anledning att sänka risken i premiepensionssystemet allt eftersom dess andel av den allmänna pensionen växer.

35I teorin skulle man kunna anta att vissa individer som gör egna val på fondtorget tar stora risker med vissheten om att staten ändå kommer täcka upp förluster genom till exempel bostadstillägg. Det brukar beskrivas som moral hazard och användas som argument för att risken i premiepensionen borde begränsas. I praktiken är dock omfattningen av problemet mycket liten. Andelen pensionärer som får bostadstillägg är relativt begränsad, cirka 15 pro- cent. Andra faktorer än premiepensionen har betydligt större betydelse för rätten till och omfattningen av bostadstillägget, till exempel om pensionären är samboende eller ensamstå- ende, storleken på pensionärens inkomst- och tjänstepension samt om pensionären har för- mögenhet. Den typiska mottagaren av bostadstillägg är en ensamstående kvinna som är äldre än 80 år som endera inte har någon premiepension alls eller så utgör premiepensionen en helt marginell del av pensionen. Även när andelen premiepension ökat kommer bostadstilläggets omfattning totalt sett inte vara särskilt starkt påverkad av premiepensionens storlek. I teorin kan man även anta att eftersom högre risk i förväntan leder till högre avkastning är det troligt att ett antal individer får högre premiepension och därmed undviker eller får lägre bostads- tillägg. Statens eventuella utgifter för ett högt risktagande i premiepensionen torde alltså kunna gå åt båda håll.

197

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

5.2.3Mål för premiepensionssystemet: en bra sparprodukt och en trygg pension med rätt till valfrihet

Utredningens förslag: Målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att

1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkast- ningen, och

2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placerings- inriktningen.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.

Skälen för utredningens förslag

Sparandetiden: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten

Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet under sparandetiden behöver innehålla en nivå för avkastningen. Det avser framför allt sådan förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga i princip förvalet. Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell valfrihet för sparare och pensionärer när det gäller placeringen av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet därför även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet.

198

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensio- nen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex.36 Om avkastnings- målet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet för att alls ha ett premiereservsystem. Ett lägsta mål bör alltså vara en förväntad avkastning som överstiger inkomstindex. Utredningen anser dock att ett sådant avkastningsmål är alltför lågt.

En placering som är förenad med risk bör långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför i stället formuleras så att avkastningen tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i pensions- överenskommelsen.37 Historiskt har också avkastningen från placer- ingar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten.38 Det är förvisso ingen garanti för framtiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och som aldrig bör underskridas under en hel sparandetid. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas.

Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen om en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tid – beroende på den lång- siktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt.

Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Som framgår av avsnitt 5.2.4 är det utredningens upp- fattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer av avkastning på sparandet och

36Inkomstindex mäter genomsnittlig inkomstutveckling i Sverige varje år och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona.

37Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF, s. 4.

38Den årliga genomsnittliga kapitalviktade avkastningen i premiepensionssystemet var 6,3 pro- cent per den 31 december 2018. Motsvarande siffra för inkomstpensionssystemet var 3,0 pro- cent. Se Orange rapport 2018, s. 46.

199

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

risken för variationer i pensionsutbetalningarna. Utredningen bedömer dessutom att ett annat siffersatt mål för premiepensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.

Utbetalningstiden: Trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäk- ringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalningstiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl ned- gångar som uppgångar bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möj- liga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grund- läggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen, i likhet med vad som framgår av den ursprungliga ut- redningen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.

Att premiepensionskapitalet på grund av förändringar på kapital- marknaden varierar under sparandetiden är naturligt och relativt opro- blematiskt för spararna. Även om man kan känna oro när ens premie- pensionskapital minskar kan det vara många år kvar tills kapitalet ska realiseras i form av pensionsutbetalningar. Under sparandetiden är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgiftsinbetalningarna för- valtas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapital- marknaden.

200

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en betydligt mer direkt betydelse. För framtidens pensionärer kommer premie- pensionen att utgöra en betydande del av deras samlade pension. Det är då viktigt att premiepensionen känns trygg i bemärkelsen att den förvaltas på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i ut- betalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt. Det finns ett värde för den enskilde pensionären att kunna förutse en stabil pensionsutbetalning som inte varierar för mycket, vare sig uppåt eller nedåt.

Samtidigt är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att premiepensionen minskar under utbetalningstiden eftersom det i förväntan leder till låg avkastning. Dessutom kommer utbetalnings- tiden med dagens livslängder att vara i genomsnitt över 20 år. Det finns därför anledning att ta tillräcklig risk även under utbetalnings- tiden i syfte att ytterligare förränta kapitalet. Värt att beakta är även den så kallade förskottsräntan (prognosräntan) i delningstalet som avkastningen under utbetalningstiden behöver vara högre än för att undvika sjunkande pensionsbelopp.39

Även inkomstpensionen kan minska, dels genom att inkomst- tillväxten understiger inkomstpensionens förskottsränta (normen)40, dels genom balanstalets påverkan när systemet befinner sig i en balanseringsperiod. Det är inte rimligt att premiepensionen ska om- gärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomstpensionen, särskilt som premiepensionen svarar för en mindre andel av den totala allmänna pensionen. Ett tänkbart riktmärke på hur stor variationen i premie- pensionsbeloppen bör vara kan dock ta sin utgångspunkt i inkomst- pensionens variation och även i den sammantagna förväntade varia- tionen i både inkomstpensions- och premiepensionsutbetalningarna.

Även framgent kommer alltså premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste därför en rimlig avvägning göras under utbetalningstiden mellan mer riskfyllda placeringar som aktier och mindre riskfyllda som räntor.

För de sparare som gör egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg vola-

39Förskottsräntan i premiepensionen är för närvarande 1,75 procent.

40Förskottsräntan i inkomstpensionen är 1,6 procent, vilket är fastslaget i lag.

201

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

SOU 2019:44

tilitet. Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan han- tering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen.

Utredningen anser emellertid att detta inte behöver bli ett fak- tiskt problem på systemnivå, givet att förvalet kommer att vara ut- gångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Utredningen bedömer dock att en särskild produkt anpassad för utbetalningstiden bör utredas i särskild ordning, se avsnitt 5.2.5. En sådan produkt, rätt utformad och rätt placerad i en genomtänkt valarkitektur, bör avse- värt minska risken för problemet.

De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensions- systemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För- utom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensions- medel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upp- handlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om val- frihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet samt vara kostnadseffektiva, håll- bara och kontrollerade, se vidare kapitel 10 och 11.

Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna inom premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella prefe- renser påverka sin risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

202

SOU 2019:44

Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

Som framgår av avsnitt 5.2.4 nedan finns det en motsättning mellan att sätta mål om avkastning och volatilitet för pensionsutbetal- ningarna och samtidigt erbjuda frihet för enskilda att själva välja risk- nivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av pensions- medlen. Utredningen gör dock bedömningen att denna motsättning kan och bör hanteras genom en väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, se avsnitt 5.5.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska lagregleras

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet är av central betydelse för den nya myndighetens verksamhet att upphandla fonder till fondtorget. Denna verksamhet ska enligt kommittédirek- tiven ske utifrån principer som fastställs i lag. Utredningen anser där- för att målet bör regleras i lag. På så sätt säkerställs att dessa grund- läggande förutsättningar för det reformerade premiepensionssystemet inte ändras med mindre än att det finns majoritet för det i Sveriges riksdag. Detta är ägnat att skapa förtroende för den långsiktighet och förutsebarhet som bör prägla ett pensionssystem.

5.2.4Valfrihet och kvantitativa mål

Utredningens bedömning: Det finns en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsättning ska kunna hanteras utan att det ena intres- set helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genom- arbetad valarkitektur som

	utredas ....................................................................	206
5.2.6	Förvalets roll för att uppnå målet.........................	207
5.2.7	Fondtorgets roll för att uppnå målet....................	208
5.2.8	Bör risken på fondtorget begränsas? ....................	210

5.3 Att mäta måluppfyllelsen .....................................................		212
5.3.1	Nytt uppdrag till Pensionsmyndigheten .............	212

premiepensionssystem .........................................................		224
5.5.1	Huvuddragen i en ny valmiljö ..............................	228

		kombineras?...........................................................	236
6	Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för
	tjänstepensionernas valcentraler................................		239
6.1	Inledning ...............................................................................		239
6.2	Bakgrund ...............................................................................		239
	6.2.1	Mål för tjänstepensionen ......................................	240
6.3	De fyra stora tjänstepensionsavtalen...................................		241
	6.3.1	Valcentralernas roll ...............................................	243

	tjänstepensionen....................................................	244
6.3.3	Kriterier för urval av försäkringsgivare................	246

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		51
1	Författningsförslag.....................................................	87

fondförvaltning .......................................................................	87
1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .........	100

	Finansinspektionens verksamhet.........................................	138
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ...........	141
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:607) med instruktion för Konsumentverket ..............	143
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ... 144
1.15	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:231) om underlag för årsredovisning för staten.......	147

	viss organiserad brottslighet ................................................	148
1.17	Förslag till förordning om upphävande av förordningen
	(2018:1302) om premiepension ...........................................	149
1.18	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2019:202) om statliga myndigheters lokalisering .............	150
2	Alternativa författningsförslag ...................................	151

	fondförvaltning.....................................................................	160
3	Uppdraget och dess genomförande ............................	167
3.1	Uppdraget .............................................................................	167
3.2	Utredningsarbetet ................................................................	167

3.3	Betänkandets disposition......................................................		169
3.4	Utredningens förhållningssätt till översynen av förvalet ...		170
4	Bakgrund................................................................		171
4.1	Inledning................................................................................		171
4.2	Det svenska pensionssystemet .............................................		171
4.3	Premiepensionssystemets syfte............................................		172
4.4	Premiepensionssystemets historia .......................................		173
	4.4.1	Beslut och införande..............................................	173

	och Premiepensionsmyndigheten bildas ..............	174
4.4.3	Utveckling av förval och beslutsstöd,
	Pensionsmyndigheten bildas.................................	175

	omfattning samt ny syn på
	premiepensionssystemet .......................................	177
4.4.5	Misstänkta bedrägerier
	och ny överenskommelse i Pensionsgruppen ......	179

	syften?	....................................................................................	181
5	Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet.......		185
5.1	Bakgrund ...............................................................................		185
5.2	Mål för premiepensionssystemet .........................................		193
	5.2.1	Direktivens utgångspunkter .................................	193
	5.2.2	Premiepensionen är en socialförsäkring...............	194

	valfrihet ..................................................................	198
5.2.4	Valfrihet och kvantitativa mål...............................	203

fondtorget för premiepensionen?........................................	253
6.5 Försäkringsgivares urval av fonder ......................................	255

SOU 2019:44		Innehåll
7	Upphandlingsföremålet ............................................	259
7.1	Vad ska upphandlas?.............................................................	259

	investeringsfonder.................................................................		290
8	Finns tillämpliga regelverk för upphandling?...............		293
8.1	Kommittédirektiven .............................................................		293
8.2	EU:s befogenhet på socialförsäkringsområdet ...................		293
8.3	Upphandlingsdirektiven .......................................................		301
	8.3.1	Utgångspunkter för en ny reglering.....................	301

		eller flera upphandlingar?......................................	303
8.4	LOU-direktivet.....................................................................		305
	8.4.1	Ingås ett kontrakt enligt LOU-direktivet?..........	305
	8.4.2	Undantaget för finansiella tjänster .......................	309
8.5	Lagen om offentlig upphandling..........................................		314
8.6	LUF-direktivet och LUK-direktivet ...................................		315
8.7	Lagen om upphandling av koncessioner..............................		322
8.8	Sammanfattning ....................................................................		323
9	Utgångspunkter för en ny reglering.............................		325
9.1	Upphandling eller valfrihetssystem? ...................................		325

upphandling tillämpas? .........................................................	327
9.3 Ett flexibelt och särskilt anpassat regelverk ........................	329

11	Ett regelverk för upphandling av fonder till
	premiepensionens fondtorg.......................................		369
11.1	Förenklingsutredningens förslag till enklare och
	flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild .........		369
11.2	Definitioner...........................................................................		371
11.3	Krav på de fonder som ska upphandlas ...............................		373
11.4	De grundläggande principerna för upphandling .................		382
11.5	Förfaranden ...........................................................................		384
11.6	Marknadsdialog .....................................................................		385
11.7	Annonsering..........................................................................		386
	11.7.1	Förhandsannonsering............................................	386
	11.7.2	Annonsering inför upphandling ...........................	387
11.8	Upphandlingsdokumentation ..............................................		389
11.9	Kommuniceringsformer .......................................................		390
11.10	Tidsfrister ..............................................................................		391
11.11	Dialog i upphandlingar .........................................................		394
11.12	Information om beslut..........................................................		395
11.13	Dokumentation.....................................................................		397
11.14	Tilldelning av fondavtal ........................................................		399
11.15	Direktupphandling................................................................		403
	11.15.1 Direktupphandling efter att ett fondavtal har
		sagts upp i förtid eller hävts ..................................	403
	11.15.2	Information om beslut ..........................................	405
	11.15.3	Dokumentation .....................................................	406
11.16	Fondavtalet............................................................................		407
	11.16.1 Förhållandet mellan den nya myndigheten
		och en fondförvaltare ............................................	407
	11.16.2	Avtalsvillkor...........................................................	409
	11.16.3	Avtalets löptid .......................................................	412
11.17	Avtalsspärr, överprövning och skadestånd..........................		414

11.18	Vissa regler i överprövningsmål...........................................		420
	11.18.1	Processkostnadsansvar och ansökningsavgift .....	420
	11.18.2	Preklusionsfrist .....................................................	424
11.19	Tillsyn och upphandlingsskadeavgift ..................................		428
11.20	Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens
	fondtorg bör placeras i socialförsäkringsbalken .................		432
11.21	Följdändringar ......................................................................		433
	11.21.1	Socialförsäkringsbalken ........................................	433
	11.21.2	Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska inte
		tillämpas vid upphandling av fonder till
		premiepensionens fondtorg ...................................	437
11.22	Det föreslagna regelverkets förenlighet med annan reglering...		441
12	Övergången till ett upphandlat fondtorg......................		445
12.1	Inledning ...............................................................................		445
12.2	Inga rättsliga hinder mot att föra över medel till vare sig
	förvalet eller till en annan fond............................................		446
12.3	Utredningens förslag till hantering av övergången till
	ett upphandlat fondtorg .......................................................		449
	12.3.1	Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny
		fond ........................................................................	449

likvärdig fond utgör inte statsstöd.......................	453
12.4 Alternativa lösningar ............................................................	458

spararen inte väljer ................................................	462
12.5 Successiv övergång................................................................	464

13	En myndighet för premiepensionens fondförvaltning .....		467
13.1	Inledning................................................................................		467
13.2	Tidigare sätt att organisera premiepensionssystemet .........		468
	13.2.1	Premiepensionsmyndigheten 1998–2009.............	468
	13.2.2	Pensionsmyndigheten från 2010...........................	469
	13.2.3	Organisationen förstärktes 2018 ..........................	470

		organisationslösningar...........................................	475
13.3	Uppgifter med stark koppling till förvaltningen
	av premiepensionens fondtorg .............................................		477
13.4	Vad är avgörande för hur den nya myndigheten
	ska organiseras? .....................................................................		482
13.5	Utredningens organisationsförslag......................................		485
13.6	Styrning och ledning av den nya myndigheten ...................		497
	13.6.1 En ny lag reglerar myndigheten............................		497
	13.6.2 Ansvar för myndighetens förbindelser ................		499
	13.6.3 Myndigheten ska organiseras som en
		styrelsemyndighet .................................................	500
	13.6.4	Myndighetens styrelse...........................................	501
	13.6.5 Styrelsens sammansättning ska spegla
		myndighetens uppdrag ..........................................	503
	13.6.6 Styrelsen ska utse myndighetschef .......................		504
	13.6.7	Delegering ..............................................................	506
	13.6.8	Jäv och bisysslor ....................................................	507

	personalansvarsnämnd...........................................	510
13.6.10 Myndigheten ska ha en internrevision .................		512
13.6.11	Myndigheten ska lämna en årsredovisning ..........	513
13.6.12	Ekonomi- och personaladministrativt stöd .........	514

13.7 Samverkan med andra myndigheter ....................................	516
13.7.1 En skyldighet att samverka med
Pensionsmyndigheten ska införas........................	516
13.7.2 Uppgiftsskyldighet mellan den nya
myndigheten och Pensionsmyndigheten.............	519
13.7.3 Bevaka statens rätt och föra talan om
skadestånd..............................................................	520
13.7.4 Samverkan med övriga myndigheter....................	521
13.8 Finansiering av myndigheten ...............................................	524
13.8.1 Finansiering via flera finansieringskällor .............	524

	premiepensionssystemet.......................................	529
13.8.5	Avgift för kopior av allmän handling...................	531
13.9 Redovisning och revision .....................................................		532
13.9.1	Löpande redovisning.............................................	532

		med årsredovisningen ...........................................	533
	13.9.3	Det behövs ingen ytterligare särskild tillsyn
		av myndighetens verksamhet................................	534
13.10	Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet .......		536
13.11	Följdändringar ......................................................................		538
	13.11.1	Följdändringar med anledning av att
		myndighetens verksamhet ska regleras i den
		nya lagen ................................................................	538

14	Andra sätt att bilda en ny myndighet .........................		541
14.1	Inledning................................................................................		541
14.2	En ytterligare, fristående myndighet – hälften så bra,
	dubbelt så dyr ........................................................................		542
	14.2.1 En styrelsemyndighet som bör regleras i lag .......		545
	14.2.2	Myndighetens ledning...........................................	546
	14.2.3 En ny fristående myndighet lämnar
		årsredovisning och har internrevision ..................	548
	14.2.4 Samverkan med andra myndigheter .....................		549
	14.2.5 Finansiering sker via avgiftsuttag av
		fondförvaltare och ur premiepensionssystemet...	550
	14.2.6	Löpande redovisning .............................................	552

		i samband med årsredovisningen ..........................	552
14.3	Nämndmyndighet – en enklare åtgärd men säkerställer
	inte oberoendet .....................................................................		553
	14.3.1 Regleringen av en nämndmyndighet ....................		558
	14.3.2	Nämndmyndighetens lokalisering........................	560
	14.3.3 Samverkan med andra myndigheter .....................		561
15	Sekretess................................................................		563
15.1	Inledning................................................................................		563
15.2	Grundlags- och sekretessregleringen...................................		563
	15.2.1	Offentlighetsprincipen..........................................	563

	bestämmelser .........................................................	565
15.2.3	Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad...............	566
15.2.4	Överföring av sekretess.........................................	567

till en annan myndighet .........................................	568
15.2.6 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser .........	568
15.3 Vilka slags uppgifter kommer hanteras?..............................	568

15.4 Relevanta bestämmelser i offentlighets-
och sekretesslagen ................................................................	570
15.4.1 Sekretess till skydd för allmänna intressen..........	570